ИНСТИТУТ ПРАВА АН СССР
И. Н. А НАНО В
МИНИСТЕРСТВА В СССР
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮРИДИЧЕСКОЙ ЛИТЕРАТУРЫ Москва — i960


Пред исловие
Вопросам правового положения советских ведомств вообще и министерств в частности в юридической литературе за последние двадцать лет не было посвящено ни одной специальной монографии и даже брошюры. В работах, касающихся более широких тем (о советском государственном аппарате, об органах советского государственного управления и т. д.), министерствам обычно уделяется не более одного параграфа. То же следует сказать и об учебниках по государственному и административному праву.
За последние годы осуществлены важнейшие преобразования советского государственного аппарата, затронувшие и министерства. Переход к территориальной системе управления промышленностью и строительством и ликвидация в связи с этим многих узкоспециализированных центральных ведомств сопровождались, как известно, созданием такой организационной формы руководства, как советы народного хозяйства экономических административных районов. Перед советской правовой наукой, естественно, встают задачи всестороннего исследования новой системы управления на основе уже имеющейся богатой практики деятельности совнархозов.
Однако это вовсе не должно вести к ослаблению внимания к министерствам. Система министерств является в настоящее время основной организационно-правовой формой для большинства административно-политических отраслей государственного управления. Она оправдывает себя в современных условиях и для большинства отраслей социально-культурного строительства, а также для ряда отраслей управления народным хозяйством.
3


Все это убеждает в том, что исследование проблем, касающихся действующих министерств, а в историческом плане и тех министерств, которые хотя и упразднены, но в свое время сыграли положительную роль, полезно для практики.
В данной работе автор стремился изложить главным образом основы существующей ныне в Советском Союзе системы министерств. Цель книги — показать, как претворяются в этой системе ленинские принципы советской федерации и демократического централизма. Автор подробно анализирует изменения в. системе министерств, происшедшие лишь за последние годы. Однако смысл этих изменений нередко нельзя понять без экскурсов в историю организационно-правовых форм управления.
Излагая вопрос о министерствах, автор рассматривает не только правовые нормы, но и ведомственную практику. В книге сделана попытка в какой-то мере от- .разить передовой опыт отдельных министерств. В этой связи вносится ряд предложений общего характера, имеющих целью улучшить деятельность указанных ор- .ганрв . государства..
В силу того, что работа выполнялась в Москве, автором -были изучены .материалы, главным образом по РСФСР и далеко не в полной мере по другим союзным республикам.
Нормативный и фактический материал, содержащийся в работе, дается по состоянию на 1 октября 1959 г.
Считаю своим долгом выразить признательность сотрудникам сектора государственного права Института права Академии наук СССР, участвовавшим в обсуждении рукописи настоящей книги, и в особенности кандидату юридических наук Д. А. Гайдукову, давшему ряд ценных советов при ее рецензировании.
И. Ананов.


ЧАСТЬ I
МИНИСТЕРСТВА-ОРГАНЫ СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Глава первая
ПОНЯТИЕ МИНИСТЕРСТВА
I. Органы государственного управления в СССР и их
исполнительная и распорядительная деятельность.
II. Министерства — центральные отраслевые органы государственного управления.
III. Отличие министерств от других видов советских ведомств.
I. Органы государственного управления в СССР и их исполнительная и распорядительная деятельность
1. Органы государственного управления в СССР вместе с органами государственной власти, суда и прокуратуры составляют единую систему государственного механизма, призванную осуществлять задачи диктатуры пролетариата. Деятельность органов Советского государства имеет своим содержанием организацию трудящихся масс на претворение в жизнь политики Коммунистической партии, политики, основанной на познании и творческом использовании объективных законов развития общества.
В. И. Ленин писал, что главная задача управления в социалистическом государстве состоит в положительной или созидательной работе «налажения чрезвычайно сложной и тонкой сети новых организационных отноше5


ний, охватывающих планомерное производство и распределение продуктов, необходимых для существования десятков миллионов людей»1.
Творческий характер, присущий деятельности органов советского государственного управления, ярко проявлялся на всех этапах пройденного нашей страной исторического пути. И теперь, когда СССР вступил в период развернутого строительства коммунистического общества, организация и дальнейшее совершенствование социалистических общественных отношений, особенно в области производства и распределения материальных ценностей, стоят в центре внимания органов советского государственного управления.
Развернутое строительство коммунизма должно обеспечить наряду с изобилием материальных благ все более полное удовлетворение многосторонних культурных потребностей советских людей. Для того чтобы решить эту задачу, органы государственного управления призваны развивать свою деятельность во всех областях социально-культурного строительства.
В современных условиях Советское государство не может сосредоточить все усилия исключительно на вопросах развития хозяйства и культуры. Пока существует агрессивный империалистический лагерь, пока не осуществлено всеобщее и полное разоружений, важнейшей задачей Советского государства, его органов управления является укрепление и совершенствование Вооруженных Сил, стоящих на страже социалистических завоеваний и созидательного труда советского народа, на страже мира во всем мире.
В тесной связи с этой задачей стоит укрепление органов государственной безопасности, деятельность которых направлена прежде всего против агентуры, засылаемой разведками империалистических стран.
Советское государство через свои органы управления осуществляет также широкую дипломатическую и внешнеторговую деятельность, имеющую целью обеспечить мирное сосуществование государств различных социально-политических систем, укрепление дружбы, братского сотрудничества и взаимопомощи стран мировой системы социализма.
1 В. И. Ленин, Соч., т. 27, стр. 213.
6


2. Основатель Советского государства — В. И. Ленин часто говорил об «управлении государством» в широком смысле, охватывая этим термином либо государственную деятельность целиком1, либо всю эту деятельность за исключением законодательства1 2. В других случаях В. И. Ленин говорил об управлении в собственном смысле слова, имея в виду административную, испол’нительную работу государственного аппарата3.
Конституция Союза ССР, а также конституции союзных и автономных республик, отграничивая органы государственного управления от других органов Советского государства, исходят из ленинских положений об управлении как административной, исполнительной деятельности государственного аппарата. Об этом говорит само конституционное наименование органов государственного управления как исполнительных и распорядительных4, а их деятельности как исполнительной и распорядительной5.
Конституция СССР устанавливает для органов государства специфические правовые формы их организации и деятельности. Так, например, о Верховном Совете СССР говорится, что законодательная власть СССР осуществляется исключительно Верховным Советом СССР6. В отношении правосудия сказано, что оно осуществляется судебными органами7, Наконец, относительно проку1 См. В. И. Ленин, Соч., т. 25, стр. 444.
2 См. В. И. Ленин, Соч., т. 27, стр. 129—130.
8 См. В. И. Ленин, Соч., т. 24, стр. 339.
4 См. ст. ст. 64, 79, 99, 100 и 101 Конституции Союза ССР; ст. ст. 41, 65, 81, 82, 83 Конституции РСФСР и соответствующие статьи конституций других союзных республик; ст. ст. 38, 53, 54 и 55 Конституции Башкирской АССР и соответствующие статьи конституций других автономных республик.
5 См. «Советское административное право», М., 1940, стр. 3—7; И. И. Евтихиев и В. А. Власов, Административное право СССР, М.» 1946, стр. 8 (термин «исполнительно-распорядительная деятельность» употреблен как адэкватный понятию административной деятельности); С. С. Студеникин, В. А. Власов, И. И. Евтихиев, Советское административное право, М., 1950, стр. 1 («Государственное управление в СССР это — исполнительная и распорядительная деятельность государственных органов...»).
6 См. ст. 32 Конституции СССР.
7 См. ст. 102 Конституции СССР.
7


рорской деятельности установлено, что на Генерального Прокурора СССР возложен высший надзор за точным исполнением законов.
Демократичность системы органов государственного управления в СССР ярко выражена, в частности, уже в конституционном их наименовании: «исполнительные и распорядительные органы». Это наименование подчеркивает, что исключается осуществление органами управления законодательных функций и что указанным органам принадлежат лишь функции исполнения законов и распорядительные функции, связанные с проведением законов в жизнь, что исключается также и осуществление органами управления судебной деятельности и что в силу подзаконности управления административный аппарат сам находится под надзором прокуратуры.
В конституционном наименовании органов управления отражены не только характерные черты взаимоотношений этих органов с другими органами государства, но и особенности их внутренней организации. Будучи подчинены закону, исполнительные органы являются вместе с тем и распорядительными органами, то есть обладают авторитарностью, инициативой и значительной самостоятельностью (конечно, в пределах закона).
3. Теоретические основы разграничения отдельных видов (форм) государственной деятельности мы находим в трудах В. И. Ленина. В работе «Очередные задачи советской власти» (1918 г.) он писал: «То, что мы уже декретировали, мы далеко недостаточно еще провели в жизнь, и главная задача момента состоит именно в сосредоточении всех усилий на деловом, практическом осуществлении основ тех преобразований, которые уже стали законом (но не стали еще реальностью)»1.
В письме «О «двойном» подчинении и законности» В. И. Ленин проводит четкую грань между «административной властью» и «деятельностью прокуратуры и суда». «Прокурорский надзор,— писал он,— никакой административной власти не имеет...»1 2, его право и обязанность «... опротестовывать все и всякие решения местных властей с точки зрения законности этих решений или постановлений, без права приостанавливать таковые, а с 1 В. И. Ленин, Соч., т. 27 стр. 223.
2 В. И. Ленин, Соч., т. 33, стр, 327,
8


исключительным правом передавать дело на решение суда»1.
Законодательство и практическое осуществление законов, возлагаемые на различные органы, административная власть, судебная и прокурорская деятельность, также возлагаемые на различные органы, при дружной, взаимно согласованной их работе, направленной к общей цели, обеспечивают четкое функционирование государственного аппарата — таков смысл ленинских указаний.
Законодательно закрепляя эти идеи, советские конституции четко разграничивают законодательную деятельность государства, деятельность исполнительную и распорядительную, а также судебную и прокурорскую, поручая каждую из них различным органам. Это, конечно, не «разделение властей», государственная власть сохраняет полное и безусловное единство, ибо признается примат законодательства над всеми другими видами (формами) государственной деятельности1 2. Но это единство не исключает разграничения компетенции между отдельными органами и особенно строгого обособления судебных и прокурорских функций от функций государственного управления в собственном смысле—от исполнительной и распорядительной деятельности аппарата государственного управления.
II. Министерства — центральные отраслевые органы государственного управления
1. Органы советского государственного управления осуществляют свою деятельность либо на всей территории Союза ССР, союзной или автономной республики, либо на определенной ее части, в связи с чем установилось их деление на центральные и местные.
1 В. И. Л е н и н, Соч., т. 33, стр. 330.
2 Для целей данной работы особенно важно подчеркнуть примат законодательства над управлением во всех его формах, и в частности над управлением, осуществляемым высшими исполнительными и распорядительными органами государственной власти — Советами Министров и подчиненным им отраслевым аппаратом государственного управления в лице министерств и других ведомств. Теоретические выводы, которые отсюда следуют, подробно развиваются в последующих главах настоящей работы.
9


Среди центральных органов особую группу составляют высшие исполнительные и распорядительные органы государственной власти — Правительство Союза ССР и правительства союзных и автономных республик, характерной чертой которых является осуществление руководства аппаратом государственного управления Союза ССР, союзной или автономной республики по всем отраслям хозяйственного и культурно-политического строительства. Поэтому указанные органы управления определяются как органы общей компетенции.
В отличие от них остальные центральные органы государственного управления Союза ССР, союзной или автономной республики ведают лишь определенной отраслью или сферой хозяйственного и культурно-политического строительства и поэтому именуются органами специальной компетенции.
Министерства, осуществляющие руководство определенными отраслями государственного управления Союза ССР, союзной или автономной республики, представляют собою группу центральных органов, специальная компетенция которых связана с той или иной отраслью государственного управления. Министерства — это центральные отраслевые органы государственного управления.
От других центральных органов управления специальной компетенции они отличаются своей отраслевой специализацией, хотя в принципе не исключено возложение на министерство функций по определенному кругу вопросов, относящихся в равной мере ко всем или многим отраслям управления.
От местных отраслевых органов государственного управления (отделов и управлений краевых, областных, районных и других исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся) министерства отличаются по объему компетенции и по территориальному масштабу деятельности.
Таковы юридические признаки, характеризующие министерства как особую группу органов государственного управления. Эти признаки были присущи и предшественникам современных министерств — народным комиссариатам Союза ССР, союзных и автономных республик.
10


2. Советские министерства — это части социалистического госаппарата. Они построены и действуют на основе демократического централизма, проводят в жизнь принципы социалистической законности, государственного планирования, равноправия наций и учетр национальных особенностей, широкого участия масс в государственном управлении.
Тот факт, что теми же принципами определяются организация и деятельность всех других органов советского государственного управления, нисколько не уменьшает значения каждого из этих принципов для характеристики системы советских министерств1.
Важно также подчеркнуть, что министерства, как и все другие органы государственного управления в Союзе ССР, применяют в своей деятельности типичные для социалистического государства методы, в первую очередь методы убеждения и поощрения, и лишь в тех случаях, когда необходимые результаты таким путем не достигаются, прибегают к мерам принуждения в интересах всего советского народа к незначительному меньшинству на базе убеждения подавляющего большинства граждан2.
3. Советские министерства (как и министерства в народно-демократических государствах) подлинно демократические органы управления. Они образуются верховными органами власти, подотчетны им и ответственны перед ними во всей своей деятельности.
Это было закреплено уже в первых декретах Совег- ской власти и в первой Советской Конституции. В поста-
1 Подробное рассмотрение каждого из указанных принципов выходит за рамки данной работы, тем более что они достаточно полно освещены в литературе: см. В. А. Власов, Советский государственный аппарат (Основные принципы организации и деятельности), Госюриздат, 1951, особенно стр. 83—181; Ц. А. Ямпольская, Органы советского государственного управления в современный период, Издательство Академии наук СССР, 1954, особенно стр. 68—164; акад. П. Стайнов, проф. А. С. Ангелов, Административное право Народной Республики Болгарии, Общая часть, София, 1957, стр. 55—76.
2 См. Ц. А. Я м п о л ь с к а я, Об убеждении и принуждении в советском административном праве, «Вопросы советского административного и финансового права», М., 1952, стр. 156—181; Т. И. Козырева, Административное принуждение, М., 1957, стр. 7; сравни акад. П. Стайнов, проф. А. С. А н г е л о в, Административное право Народной Республики Болгарии, Общая часть, София, 1957, стр. 263—274 и след. 11


новлении II Всероссийского съезда Советов, принятом на другой же день после свершения Великой Октябрьской социалистической революции, говорилось:
«Образовать для управления страной... рабочее и крестьянское Правительство, которое будет именоваться Советом Народных Комиссаров», и далее —
«Заведывание отдельными отраслями государствен* ной жизни поручить комиссиям, состав которых должен обеспечить проведение в жизнь провозглашенной съездом программы, в тесном единении с массовыми организациями рабочих, работниц, матросов, солдат, крестьян ги служащих...».
Декрет заканчивался формулой, явившейся основой для всего последующего развития системы народных комиссариатов, я «последствии— министерств:
«Контроль над деятельностью Народных Комиссаров и право смещения их принадлежит Всероссийскому съезду Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов и его Центральному исполнительному комитету»1.
В первой Советской Конституции был закреплен принцип ответственности народных комиссаров и коллегии при народных комиссариатах перед Советом Народных Комиссаров и перед Всероссийским Центральным Исполнительным комитетом1 2.
Говоря о «предметах ведения» Всероссийского съезда Советов и ВЦИК, Конституция определяла, что назначение и смещение как отдельных членов Совета Народных Комиссаров, так и всего состава правительства, а также утверждение председателя СНК относится к ведению Всероссийского съезда Советов и ВЦИК3.
Принцип ответственности народных комиссаров и коллегий при наркоматах перед СНК и ЦИК был законодательно закреплен и в конституциях других независимых советских социалистических республик, образовавшихся в 1917—1922 гг. и объединившихся в конце 1922 года в Союз ССР4.
1 СУ РСФСР 1917 г. № 1, ст. 1.
2 См. ст. 47 Конституции РСФСР 1918 года.
3 См. там же, ст. 49, п. «п».
4 См. «История Советской Конституции (в документах 1917—1956)», Госюриздат, 1957, стр. 194 (по Украинской ССР)\ стр. 255 (по Белорусской ССР)', стр. 325 (по Армянской ССР)', стр. 290 (по Азербайджанской ССР), стр. 346 (по Грузинской ССР)\
12


Действующие советские конституции проводит те Же демократические принципы в отношении форм связей министерств с Верховными Советами и их Президиумами. Это находит выражение в том, что Верховные Советы принимают законы, а в период между сессиями Верховного Совета — Президиумы Верховных Советов издают указы (с последующим утверждением их на очередной сессии):
а) об образовании новых министерств либо о реорганизации и упразднении существующих,
б) о назначении министров и об освобождении того или иного министра от должности.
Другим выражением демократизма форм связей министерств с органами государственной власти является закрепление w конституционных нормах обязанности министра выступить на сессии Верховного Совета с ответом на адресованный ему запрос депутата. Так, согласно ст. 71 Конституции СССР ответ на запрос должен быть дан министром СССР в устной или письменной форме в соответствующей палате Верховного Совета СССР и не позже чем в трекдневный срок.
На сессиях Верховных Советов могут ставиться отчетные доклады министров о деятельности руководимых ими органов и приниматься соответствующие постановления, содержащие ее оценку. Доклады и отчеты соответствующих министров в период между сессиями могут быть заслушаны и на заседаниях Президиумов Верховных Советов.
В последние поды, особенно после XX съезда КПСС, заметно расширилась практика постановки на сессиях Верховных Советов союзных и автономных республик вопросов, касающихся различных отраслей государственного управления1. С докладами обычно выступают министры. В ходе обсуждения докладов депутаты критикуют недостатки в работе министерств и персонально министров и их заместителей.
1 Так, например, Верховный Совет Латвийской ССР рассматривал на своих сессиях вопросы о состоянии и мерах по улучшению народного образования, состоянии и мерах по улучшению здравоохранения и социального обеспечения, Верховный Совет Армянской ССР в июне 1957 года заслушал и обсудил доклад министра здравоохранения о состоянии здравоохранения в республике и о мерах по дальнейшему улучшению медицинского обслуживания и т. д.
13


Практика показывает, что критические замечания, предложения и пожелания депутатов служат для министерств ценным материалом, который после окончания сессии тщательно изучается ими. На основе использования этого материала проводятся конкретные мероприятия по улучшению работы министерства1.
В полном соответствии с требованиями социалистического демократизма находится практика издания Правительством СССР, а также правительствами советских республик постановлений и распоряжений, обязывавших соответствующие министерства и ведомства рассмотреть предложения и замечания депутатов, принять меры к устранению недостатков, отмеченных в их выступлениях на сессиях. Этими же актами на министров возлагается обязанность докладывать в определенный сроки о принятых мерах соответствующему Совету Министров, а по вопросам, требующим издания постановления правительства,— представлять ему свои предложения и проекты.
4. Демократический централизм — краеугольная основа организации всего советского государственного аппарата — находит свое проявление и в системе министерств (а ранее — наркоматов), в их взаимоотношениях как с вышестоящими, так и с нижестоящими органами, а также с трудящимися массами.
Правительство в социалистическом государстве — высший центральный орган управления руководит на основе демократического централизма всеми подчиненными ему органами управления, в том числе и министерсг- 1 В опубликованной на страницах «Известий» заметке сообщалось, как Министерство путей сообщения СССР и Министерство культуры РСФСР по-деловому реагировали на критику их деятельности на сессиях Верховных Советов Союза ССР и РСФСР, происходивших в феврале — марте 1957 года. Предложение депутата Верховного Совета СССР И. С. Беляева о быстрейшем завершении ведущегося уже несколько лет строительства Западно-Карельской железной дороги реализовано следующим образом: для нужд строительства в плане 1957 года были предусмотрены ассигнования в сумме 40 млн. руб., то есть на 15,2 млн. руб. больше, чем освоено в предыдущем году. Министерство решило закончить эту стройку в 1959 году. На заседании коллегии Министерства культуры РСФСР были рассмотрены все критические замечания депутатов, в частности удовлетворена просьба некоторых депутатов выделить дополнительные ассигнования на сооружение дома культуры в поселке Эвенске и на строительство книжных магазинов в Чукотском национальном округе (см, «Известия» 23 мая 1957 г.).
14


вами. Конституция Союза ССР в ст. 68, п. «а», устанавливает, что «Совет Министров СССР... объединяет и направляет работу общесоюзных и союзно-республиканских министерств СССР и других подведомственных ему учреждений...». Пунктом «б» той же статьи на Совет Министров СССР возложено руководство всей деятельностью по осуществлению государственного бюджета и укреплению кредитно-денежной системы. Это руководство Совет Министров СССР осуществляет как- непосредственно, так и через Министерство финансов СССР и Государственный банк СССР. Пунктом «г» ст. 68 предусмотрены полномочия Совета Министров Союза ССР по общему руководству в области сношений с иностранными государствами, осуществляемых как непосредственно, так и через министерства иностранных дел и внешней торговли. Пунктом «д» той же статьи определяется компетенция Совета Министров СССР по руководству Вооруженными Силами. Совет Министров «определяет ежегодные контингенты граждан, подлежащих призыву на действительную военную службу, руководит общим строительством Вооруженных сил». Эта деятельность осуществляется правительством через Министерство обороны Союза ССР. Руководство в области обеспечения общественного порядка (п. «в» ст. 68) осуществляется Советом Министров СССР через Министерство внутренних дел, а в области охраны государственной безопасности (п. «и» ст. 14) — через Комитет государственной безопасности при Совете Министров Союза ССР.
Все другие министерства, существующие в Союзе ССР, также проводят свою работу в области закрепленной за ними Положениями компетенции под руководством Совета Министров СССР и под его контролем. Характер этого руководства в полной мере отражает тот факт, что возглавляющие министерства лица являются членами правительства и полноправными ответственными руководителями порученной им отрасли государственного управления {ст. ст. 70 и 72 Конституции Союза ССР).
Каждое министерство в свою очередь руководит подчиненными ему органами также на основе принципа демократического централизма. Министр назначает и ос^ вобождает от должности руководящих работников аппарата подчиненных министерству органов, создает, people


ганизует и ликвидирует в установленном порядке предприятия, учебные заведения и организации, изменяет в необходимых случаях их подчиненность, утверждает Положения, уставы о тех органах, которые находятся в его подчинении, и осуществляет ряд других функций оперативного руководства, вытекающих из факта подчиненности соответствующих органов министерству. Отмена и приостановление министром актов любого из нижестоящих органов являются правом, также прямо вытекающим из принципа демократического централизма.
Демократический централизм проявляется в некоторых отраслях управления в форме «двойного» подчинения министерств. Применение этой системы позволяет обеспечить руководство соответствующими министерствами одновременно из двух центров: по вертикали — со стороны вышестоящего органа отраслевого управления и по горизонтали — со стороны соответствующего органа управления общей компетенции.
В силу «двойного» подчинения для министерств союзных республик обязательны приказы и инструкции одноименных союзно-республиканских министерств СССР, а для министерств АССР — обязательны акты соответствующих министерств данной союзной республики. Тот же принцип обусловливает право вышестоящего министерства на отмену и приостановление актов любого из нижестоящих, подчиненных ему звеньев.
Сущность демократического централизма в совет: ском государственном управлении проявляется в систематическом и постоянном контроле со стороны вышестоящих органов за деятельностью нижестоящих. Такой контроль применяется и в отношении министерств. Он осуществляется правительством и высшими органами государственной власти, а внутри системы каждого министерства организован в виде внутриведомственного контроля. Кроме того, контроль за работой министерств осуществляется комиссиями советского контроля.
В социалистическом государстве применяется не только контроль «сверху», но и «снизу», при участии самих масс. Такой контроль является одним из элементов демократического централизму pH: вполне отвечает задаче, которую перед ним ста&ШЙ| И.’ Ленин: «... парализовать всякую тень возможности извращения Совет16


ской власти, чтобы вырывать повторно и неустанно сорную траву бюрократизма»1.
«Контроль снизу» в каждом министерстве и ведомстве осуществляется путем широкой критики и самокритики, развертываемой на совещаниях хозяйственно-производственных активов, ставших регулярно практикуемой формой непосредственного общения работников центрального аппарата министерств с низовыми работниками. Эта форма контроля нашла свое юридическое закрепление в Положениях о министерствах.
И, наконец, столь же обязательным для каждого министерства является широкое использование в своей работе помощи со стороны трудящихся, различных форм общественной самодеятельности.
5. Демократический централизм предполагает обязательный учет местных, в том числе национальных, особенностей при решении любого общегосударственного вопроса. Это вменяется в обязанность всем советским министерствам. Министерства, как и другие органы государственного управления, призваны последовательно проводить в жизнь каждый в своей области ленинскую национальную политику, направленную на всестороннее удовлетворение нужд и запросов каждой социалистической нации и народности. Если министерствам большинства союзных республик, а также министерствам АССР делать это сравнительно нетрудно, то положение министерств СССР и огромной по своей территории РСФСР в этом отношении гораздо сложнее. Отрыв именно этих органов от национальных нужд и интересов представляет наибольшую опасность, которую необходимо предотвращать.
Для лучшей связи с центральными органами СССР и РСФСР правительства союзных и некоторых автономных республик создают свои представительства в Москве. Эти органы могут оказать и оказывают большую помощь органам СССР и РСФСР, в том числе и министерствам, в деле ознакомления с мнением правительств соответствующих республик по тем или иным вопросам, в частности в связи с подготовляемыми в центре проектами новых законодательных и правительственных актов. . :
1 В. И. Ленин, Соч., т. 27, стр. 245.
2 И. Н. Днанор
17


Если от министерств Союза ССР уместно требовать тщательного учета национальных особенностей, го министерства союзных и автономных республик обязаны заботиться о том, чтобы при разрешении вопросов государственного управления принимались во внимание не только специфические национальные интересы, важные с точки зрения данной союзной или автономной республики, но и общенародные интересы, интересы всего Советского Союза. Только гармонически сочетая общегосударственный подход с учетом правильно понятых специфических национальных интересов, можно успешно решать стоящие перед министерствами сложные вопросы руководства порученными им отраслями государственного управления.
6. Министерства в своей обширной и разнообразной деятельности применяют и исполняют законы, относящиеся к соответствующим отраслям государственного управления, основывая на законе все свои мероприятия и действия по отношению к другим органам государства, общественным организациям и гражданам.
Конституционные нормы, определяя порядок издания правовых актов министрами, указывают, что эта деятельность должна осуществляться на основании и во исполнение законов, и возлагают высший надзор за их точным исполнением министерствами и, в частности, за соответствием законам издаваемых в министерствах актов на соответствующие органы Прокуратуры.
Важным элементом законности является охрана тех демократических прав, которые Конституция предоставила гражданам СССР. Строгое соблюдение требований социалистической законности каждым министерством означает тем самым и охрану прав граждан в той сфере, в которой осуществляет свою деятельность данное министерство. Так, например, министерства высшего и среднего специального образования и министерства просвещения призваны обеспечивать гарантированное Конституцией право граждан СССР на образование, а министерства социального обеспечения — право на материальное обеспечение в старости и т. д.
В организации министерств законность обеспечивается- прежде всего тем, что образование каждого министерства, его реорганизация, а также упразднение производятся соответствующим Верховным Советом путем 18


принятия закона, а в период между сессиями —его Президиумом путем издания указа, вносимого затем на утверждение Верховного Совета (на ближайшей его •сессии).
Вопрос об отнесении министерства к той или иной конституционной группе решается при его образовании. Перевод министерств из общесоюзных в союзно-республиканские или республиканские и обратные преобразования могут последовать также лишь на основании законов, принимаемых Верховными Советами, и указов их Президиумов, утвержденных в последующем на сессиях1.
Конституции СССР, союзных и автономных республик устанавливают единообразный порядок назначения и освобождения от должности министров. В период заседаний соответствующего Верховного Совета только ему предоставлено право разрешать вопросы о персональном составе Совета Министров, а следовательно, и о министрах. В период между сессиями вопросы эти разрешаются Президиумом соответствующего Верховного Совета с последующим внесением указа на утверждение Верховным Советом.
Соблюдение законности не может, конечно, исчерпываться исполнением конституционных норм, а предполагает также неуклонное исполнение законов, указов и правительственных постановлений. В этой связи следует особо подчеркнуть важное значение Положений о министерствах1 2, а также правительственных постановлений, именуемых обычно «Вопросы организации министерства».
7. Принцип планирования, касающийся прежде всего деятельности государственных органов, является в известном смысле и организационным принципом: в 1 Вопросы создания, реорганизации или упразднения республиканских министерств каждая союзная республика разрешает самостоятельно, так как с этим не связано изменение правового статуса какого-либо министерства Союза ССР.
2 В период действия Конституции Союза ССР 1924 года существовали утвержденное ЦИК и СНК Союза ССР Общее положение о народных комиссариатах Союза ССР и Положения о каждом народном комиссариате Союза ССР. В союзных республиках были изданы аналогичные акты о наркоматах республик. В настоящее время Положение о каждом министерстве утверждается соответствующим Советом Министров.
2*
19


каждом министерстве для подготовительной работы над планом создаются специальные аппараты (плановые отделы или управления), как правило, непосредственно подчиненные министру, а по вопросам методологии планирования — Госплану.
С 1959 года отменен существовавший ранее порядок разработки и утверждения как бы заново годовых народнохозяйственных планов и установлено, что планирование народного хозяйства должно базироваться на перспективных планах. В основе новой системы планирования лежат проекты планов, составляемых самими предприятиями, стройками, совнархозами, местными Советами, министерствами и ведомствами1.
Роль министерств, в подчинении которых находятся соответствующие предприятия и стройки, заключается в новых условиях в следующем. Они рассматривают планы подведомственных им предприятий и строек и составляют перспективные планы по соответствующему министерству, а затем представляют планы Совету Министров союзной республики (министерства СССР — Госплану СССР) для проверки соответствия этих документов контрольным цифрам, после чего Совет Министров союзной республики утверждает сводный перспективный план, а Госплан СССР составляет сводный перспективный план развития народного хозяйства по СССР в целом и представляет его на утверждение Совета Министров СССР. Утвержденный высшими органами государства народнохозяйственный план приобретает законную силу и подлежит обязательному исполнению всеми соответствующими органами, учреждениями и предприятиями, должностными лицами и гражданами.
Выполнение плана каждым министерством — его юридическая обязанность. Положения о министерствах возлагают на них обеспечение развития отраслей, которыми они руководят, в соответствии с утвержденными Советом Министров планами. Коммунистическая партия и высшие органы государства требуют от работников министерств и подчиненных им предприятий строжайшего соблюдения плановой дисциплины, рассматривая
1 См. постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от
4 мая 1958 г. «О мерах по улучшению планирования народного хозяйства» (СП СССР 1958 г. № 9, ст. 75).
20


нарушения ее как один из видов нарушения государственной дисциплины.
Социалистическое планирование тесно связано со всеми остальными демократическими принципами государственной работы, в частности с привлечением масс к управлению. Трудящиеся не только участвуют в процессе составления планов, вскрывая неиспользованные резервы, борясь со стремлением некоторых руководителей занизить плановые задания, но являются активными исполнителями утвержденных планов и, наконец, помогают государственным органам проверять их выполнение. Министерства должны использовать эту помощь масс в деле отраслевого планирования в полной мере и во всех трех указанных направлениях.
8. В последние годы, особенно после XX съезда КПСС, органы нашего государства стали шире привлекать трудящихся к участию в работе по управлению. Министерства также выступают как организаторы этого важного дела по тем отраслям государственного управления, которыми они ведают. Министерства созывают съезды и совещания, развертывают социалистическое соревнование, поощряют творческую инициативу, развивают многочисленные формы общественной самодеятельности.
Однако далеко еще не все руководители министерств усвоили важнейшее ленинское положение о постоянном, непременном и притом решающем участии трудящихся в государственном управлении. Кое-где обнаруживаются стремления решать все, даже сложные вопросы управления, только с помощью аппарата, ссылаясь на «специфику» работы министерств, как центральных звеньев государственного аппарата, для которых будто бы связь с массами не столь обязательна, как для местных органов. Подобные взгляды разоблачают их сторонников как бюрократов, не понимающих природы государства нового типа, государства, где власть принадлежит трудящимся, руководимым рабочим классом.
В резолюции по докладу Н. С. Хрущева на XXI съезде КПСС указывается, что в современных условиях главным направлением развития социалистической государственности является всемерное развитие демократии, привлечение всех граждан к участию в руко21


водстве хозяйственным и культурным строительством, й управлении общественными делами1.
В соответствии с директивами съезда многие функции, выполняемые государственными органами, в том числе и министерствами, будут в дальнейшем переходить в ведение общественных организаций. XXI съезд партии отметил, что этот процесс охватывает в первую очередь область культурного обслуживания населения, здравоохранения, физической культуры и спорта, охраны общественного порядка. Общественные организации — профсоюзы, комсомол, добровольные общества и такие самодеятельные органы, как народные дружины, товарищеские суды и т. д., будут осуществлять все большее число функций, которые выполнялись до сих пор органами государства. Переход отдельных функций от гос- органов к общественным организациям не ослабит роли нашего государства в строительстве коммунизма, а расширит и укрепит политическую основу социалистического общества.
9. Непременным условием успешного решения задач, стоящих перед государством, является руководство его органами со стороны Коммунистической партии. Это руководство дает генеральную линию деятельности всего государственного аппарата и обеспечивает последовательное осуществление демократических принципов <ее организации.
Партийное руководство министерствами выражается прежде всего в том, что Центральный Комитет КПСС, Бюро ЦК КПСС по РСФСР, ЦК компартий союзных республик и обкомы партии (в автономных республиках) выдвигают на посты министров и других руководящих работников министерств людей, преданных делу партии, знающих соответствующие отрасли государственного управления, имеющих опыт руководящей работы.
Следующей формой партийного руководства министерствами является проверка работы как их центрального аппарата, так и подчиненных им звеньев. Партийные органы таким путем активна помогают министерствам успешно претворять в жизнь директивы партии и 1 См. «Внеочередной XXI съезд Коммунистической партии Советского Союза, Стенографический отчет», т. II, Госполитиздат, 1959, стр. 444.
22


высших органов государства по соответствующим отраслям хозяйственного и культурно-политического строительства, стараясь обеспечить им поддержку масс.
Созывая совещания по вопросам той или иной отрас ли хозяйства и культуры, партийные органы обеспечива ют коллективное обсуждение состояния работы по выполнению государственных планов. Широкое развертывание критики и самокритики на этих совещаниях позволяет вскрыть недостатки, в частности в руководстве отраслями, осуществляемом соответствующими министерствами.
Центральные партийные органы дают руководящие указания министерствам по наиболее важным вопросам их работы, не стесняя их оперативной самостоятельности, которой министерства наделены как административно-распорядительные органы.
Помимо указанных выше форм партийного руководства деятельностью министерств, партийная организация каждого министерства входит в сферу непосредственного руководства соответствующего местного территориального партийного органа.
Направляющая и руководящая роль партии в отношении органов управления осуществляется в условиях, когда органы "КПСС, так же как и органы Советского государства, построены и действуют на принципах демократического централизма и в рамках одних и тех же форм территориальной организации.
В Москве, например, где расположены министерства СССР и РСФСР, вопросы работы их партийных организаций часто обсуждаются на собраниях московского общегородского и соответствующего районного партактивов, на заседаниях бюро и пленумах партийных комитетов Москвы, ее районов (по месту территориального расположения министерства).
Контроль как форму руководства, осуществляемый территориальными партийными органами, не следует смешивать с функциями первичных партийных организаций министерств.
Согласно уставу КПСС первичные партийные организации учреждений, в том числе и министерств, не пользуются правом контроля администрации, которое предоставлено первичным партийным организациям промышленных, сельскохозяйственных, торговых и других хозяйственных предприятий, совхозов, РТС, а также 23


колхозов. Обязанностью этих первичных организаций является сигнализация обо всех недочетах в работе учреждения или отдельных его должностных лиц руководителю ведомства и партийным органам вплоть до Центрального Комитета КПСС. Первичная партийная организация министерства призвана последовательно и систематически вести кропотливую работу по улучшению деятельности аппарата министерства, по устранению всего, что отдаляет его от нужд производства, от широких масс трудящихся. Большое внимание коммунисты, работающие в министерствах, уделяют строжайшему соблюдению законности и государственной дисциплины в аппарате министерств.
III. Отличие министерств от других видов советских ведомств
1. Министерства представляют собою одну из групп центральных специализированных органов государственного управления в СССР. Рассмотренные выше некоторые черты министерств, связанные с их правовым положением в системе государственного аппарата (масштаб действия, охватывающий всю территорий) Союза ССР, союзной или автономной республики, объем компетенции, как правило, связанный с определенной отраслью или сферой управления, и т. д.), в известной мере присущи и другим видам центральных органов государственного управления. Поэтому необходимо рассмотреть отличия министерств от сходных с ними органов.
Прежде всего попытаемся дать общую характеристику всей совокупности центральных специализированных органов государственного управления. Для обозначения их мы можем пользоваться термином «ведомства». Под ведомством обычно понимается «совокупность учреждений, подчиненных руководству определенного центрального отраслевого или специального органа государственного управления»1.
Термин «ведомства» укоренился в советском законодательстве, и нет никаких причин отказываться от его использования применительно ко всем центральным специализированным органам государственного управления, включая министерства.
1 «БСЭ», т. 7, изд. 2-е, стр, 95,
24


В. И. Ленин неоднократно употреблял этот термин, охватывая им и народные комиссариаты. Так, в телефонограмме в Наркюмпуть от 4 июля 1921 г. Владимир Ильич писал: «Созовите совещание компетентных представителей вашего ведомства по вопросу оплаты всяких других услуг, кроме перевозки грузов и пассажиров, оказываемых населению государством, и предметов, бесплатно распределяемых в настоящее время вашим ведомством»1.
В другом месте В. И. Ленин исправил текст проекта постановления СНК, изложив один из его пунктов следующим образом: «Для всех ведомств и учреждений центральных и местных, для всех граждан постановления СТО безусловно обязательны»1 2.
Однако в употреблении термина «ведомство» наблюдается некоторая неустойчивость. Так, в постановлениях Совета Министров СССР о распределении обязанностей между председателем Совета Министров и его заместителями употребляется формулировка: «обязанности по наблюдению за работой министерств и других ведомств». Эта формулировка свидетельствует о том, что понятие «ведомство» рассматривается в данном случае как родовое и что министерства считаются одним из видов ведомств. В то же время в правительственных актах ведомствами часто называются только центральные отраслевые органы государственного управления, не являющиеся министерствами. Вместе с тем, широко применяя такие понятия, как «ведомственный арбитраж», «внутриведомственный контроль», «междуведомственная комиссия» и т. п., наше законодательство, несомненно, вкладывает в термин «ведомство» еще более широкий смысл.
В научном отношении термин «ведомство» представляет значительное удобство, так как позволяет выделить родовые признаки, свойственные всем видам центральных специальных органов управления, и дополнительные признаки, присущие каждому из этих видов.
Анализируя нормы действующего советского законодательства, относящиеся к правовому положению различных видов ведомств, следует прежде всего обратить 1 Ленинский сборник XXXV, стр. 265.
2 Там. же, стр, 184.
25


внимание на следующие общие черты, свойственные всем указанным органам:
1) ведомства — общегосударственные исполнительные и распорядительные органы;
2) они (в отличие от правительств) являются органами специальной компетенции;
3) система каждого ведомства состоит не только из центрального органа (возглавляющего данное ведомство), но и включает в себя нижестоящие органы, учреждения, организации и предприятия;
. 4) в соответствии с федеральным устройством Советского союзного государства ведомства подразделяются на ведомства СССР (общесоюзные и союзно-республиканские), ведомства союзных республик (союзно-республиканские и республиканские) и ведомства АССР;
5) деятельность ведомств подчинена руководству со стороны соответствующего правительства, а в ряде случаев и со стороны вышестоящего отраслевого органа;
6) деятельность ведомств подконтрольна комиссиям советского контроля (до 1957 года — министерствам госконтроля), а также некоторым другим государственным специализированным контрольно-инспекционным органам;
7) деятельность ведомств поднадзорна Прокуратуре.
Говоря о типичных чертах ведомств, мы имеем в виду лишь те признаки, которые присущи всем такого рода органам. Если же говорить о чертах, присущих значительному большинству ведомств, то можно указать также на отраслевой характер как самих органов, так и их деятельности. Этот признак не является, однако, всеобщим, так как встречаются министерства, ведающие не отраслью, а совокупностью вопросов, имеющих отношение ко всем отраслям государственного управления (например, Министерство финансов).
Указанные признаки носят юридический характер. Они позволяют нам отграничить ведомства как особую группу советских исполнительных и распорядительных органов от других органов управления (правительств, совнархозов, исполкомов, их отделов и управлений), хотя они и недостаточны, конечно, для социально-политической характеристики ведомств, которая о>чень важна 26


для понимания принципиальной разницы между ведомствами социалистических и капиталистических государств.
Термин «министерство» применительно к одному из видов советских ведомств был введен в 1946 году Верховным Советом СССР II созыва на 1-й его сессии путем издания закона о преобразовании Совета Народных Комиссаров СССР в Совет Министров СССР, совнаркомов союзных и автономных республик—в Советы Министров соответствующих республик, а . народных комиссариатов — в министерства.
Новое наименование достаточно полно выражает объем компетенции и ответственность, возлагаемые конституциями на такого рода центральные органы государственного управления, четко отграничивает их от всех прочих органов управления и соответствует общепринятой в государственной практике терминологии.
Прежние названия аналогичных органов были лишены указанных преимуществ. Наименования «комиссариат» и «комиссар» в советской государственной системе были присвоены соответственно не только центральным, но и некоторым местным органам и их работникам (например, и сейчас имеются военные комиссариаты, а возглавляющие их лица называются комиссарами) и т. д. Наличие одинаковых наименований для разных органов и их должностных лиц в известной мере стирало грань между центральными и местными органами государства и вносило излишнее усложнение в понимание их компетенции и ответственности.
Существующая в настоящее время система советских ведомств включает в себя следующие группы (виды):
1) министерства и приравненные к ним ведомства1;
2) государственные комитеты, государственные советы и комиссии Советов Министров;
3) специальные ведомства.
Мы не будем останавливаться здесь на первой группе ведомств, ибо ей посвящается вся работа в целом. 1 К ведомствам, приравненным к министерствам СССР, относятся в настоящее время: Комитет государственной безопасности при Совете Министров СССР, Центральное статистическое управление, Правление Госбанка СССР.
27


Что же касается второй и третьей групп, то они интересуют нас в данном случае лишь с точки зрения их отличия от министерств.
2. Прежде всего рассмотрим черты первого и второго видов ведомств.
Ведомства СССР второй группы1 также, как и министерства СССР, образуются, реорганизуются и упраздняются Верховным Советом Союза ССР, а в период между сессиями — его Президиумом.
Руководители указанных ведомств так же, как и министры, ответственны непосредственно перед высшими органами государственной власти и перед Советом Министров СССР, под руководством которого они действуют, и являются членами правительства СССР. Они назначаются и освобождаются от должности Верховным Советом СССР, а в период между сессиями — его Президиумом.
В настоящее время вполне определилось различие двух видов государственных комитетов, которые условно можно определить как «функциональные» и «отраслевые». Первые (Госплан, государственные комитеты по труду и заработной плате, по делам строительства и т. д.) являются органами широкого профиля, охватывающими не одну какую-либо отрасль, а все отрасли управления в том или ином аспекте, и осуществляют планирование, координирование и контроль в этом направлении по отношению ко всем другим ведомствам. Вторые (государственные комитеты по отраслям про1 В Союзе ССР существуют (на 1 октября 1959 г.) 14 общегосударственных специализированных органов управления, принадлежащих к группе государственных комитетов, советов и комиссий Совета Министров СССР.
A. Государственные комитеты Совета Министров СССР:
Государственный плановый комитет; Государственный комитет по вопросам труда и заработной платы; Государственные комитеты по авиационной технике, по оборонной технике, по радиоэлектронике, по судостроению, по химии, по автоматизации и машиностроению; Государственный комитет по делам строительства; Государственный комитет по внешним экономическим связям; Государственный комитет по хлебопродуктам; Государственный комитет по профессионально-техническому образованию.
Б. Государственные советы Совета Министров СССР; Государственный научно-экономический совет.
B. Государственные комиссии Совета Министров СССР: Комиссия Советского контроля.
28


мышленности, по внешним экономическим связям, по профессионально-техническому образованию и др.) являются органами строго отраслевого характера и осуществляют свои функции в отношении лишь тех ведомств, в подчинении которых имеются предприятия, организации или учреждения соответствующего профиля.
Отличия государственных комитетов первой группы от министерств, ведающих определенной отраслью государственного управления, очевидны, поскольку ни Госплан, ни государственные комитеты по делам строительства, по труду и зарплате не могут рассматриваться как отраслевые органы. Гораздо труднее провести отграничение министерств от государственных комитетов второй группы, которые являются «отраслевыми».
Государственные комитеты второй группы появились впервые в 1957 году, после того как была проведена перестройка управления промышленностью и строительством, в результате которой сохранившиеся общесоюзные министерства перестали выполнять функции оперативного руководства предприятиями (переданными совнархозам) и превратились по сути дела в планирующие органы па соответствующей отрасли. Последовавшее затем упразднение и этих министерств явилось мероприятием, алогически вытекающим из задач перестройки и завершающим ее. Функции оперативного управления предприятиями были полностью сосредоточены в совнархозах, а функции планирования — в соответствующих отделах Госплана СССР.
Образование государственных комитетов по оборонной технике, по авиационной технике, по судостроению, по радиоэлектронике, а в дальнейшем по химии, по автоматизации и машиностроению выражало тенденцию сохранения и укрепления единства в области технической политики по тем отраслям промышленности, предприятия которых были целиком переданы в оперативное управление совнархозов. Эти комитеты были призваны обеспечить высокий технический уровень производства соответствующей продукции на предприятиях данной отрасли. Указанным комитетам были присвоены также координационные и контрольные функции в отношении развития соответствующей отрасли и лишь в виде исключения поручено оперативное управление некоторыми 29


предприятиями (уникальные и впервые осваиваемые производства).
В дальнейшем комитеты второй группы были соз- даны и в некоторых других отраслях государственного управления (заготовки хлебопродуктов, профессионально-техническое образование). С^ысл создания таких комитетов заключался в обеспечении координации и контроля деятельности республиканских министерств (хлебопродуктов) и ведомств, имеющих в своем подчинении профессионально-технические учебные заведения.
По характеру задач и объему деятельности государственные комитеты второй группы отличаются, таким образом, от их предшественников—министерств (а также Главного управления трудовых резервов при Совете Министров СССР), которые были заняты главным образом оперативной работой по руководству предприятиями и учреждениями союзного подчинения. Роль этих комитетов совершенно иная — быть научными штабами проведения в жизнь технической политики государства в соответствующей отрасли, осуществлять координацию деятельности не подчиненных комитетам органов союзных республик и систематический контроль за выполнением решений Правительства Союза ССР в соответствующей области.
3. Между ведомствами первого и третьего видов1 также следует видеть черты сходства и различия.
1 В Союзе ССР существуют (на 1 октября 1959 г.} следующие центральные специализированные органы государственного управления, относящиеся к этому виду:
A. Государственные комитеты при Совете Министров СССР: по культурным связям с зарубежными странами; по радиовещанию и телевидению.
Б. Главные управления при Совете Министров СССР: гражданского воздушного флота; государственных материальных резервов; гидрометеорологической службы; по использованию атомной энергии; газовой промышленности и др.
B. Комитеты при Совете Министров СССР: стандартов, мер и измерительных приборов; по делам изобретения и открытий.
Г. Советы при Совете Министров СССР: по делам русской православной церкви; по делам религиозных культов и др.
Д. Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых.
Е. Юридическая комиссия.
Ж. Телеграфное агентство Союза ССР (ТАСС).
3. Государственный арбитраж.
30


Признаком ведомств третьего вида является их оди* наковая форма подчинения правительству, что выражается, в частности, приставкой к их наименованию слов: «при Совете Министров СССР». Они сходны между собой по своей правовой природе, которая отражена в едином их наименовании — «специальные ведомства»1.
Образование указанных органов, а также их реорганизация (за исключением случаев преобразования в министерства) и упразднение входят в компетенцию Совета Министров СССР (п. «е» ст. 68 Конституции СССР). Руководители специальных ведомств назначаются и освобождаются от должности Советом Министров СССР. Они не являются членами правительства, не входят в состав Совета Министров СССР.
Как видно из сказанного, имеются существенные отличия между специальными ведомствами, с одной стороны, и ведомствами первых двух видов как по порядку образования, реорганизации и упразднения, так и в смысле правового положения возглавляющих эти органы должностных лиц. Специальные ведомства образуются в случае необходимости правительством. Руководителям их предоставлено обычно при обсуждении вопросов соответствующего ведомства право лишь совещательного голоса в Совете Министров СССР, тогда как министерства, государственные комитеты, советы и комиссии Совета Министров образуются высшими органами государственной власти, а руководители их как члены правительства пользуются правом решающего голоса в Совете Министров.
4. Одной из проблем, стоящих перед теорией советского государственного строительства, является вопрос о том, каким закономерностям подчинены те многочисленные преобразования и реорганизации министерств и других ведомств, имевшие место в практике, существуют ли объективные признаки, позволяющие считать определенную форму ведомства наиболее отвечаю1 Такое наименование не закреплено в каком-либо правительственном акте (органы этой группы в документах именуются просто «ведомствами»), но в советской правовой науке за этой группой органов установилось наименование «специальные ведомства» (см. статью А. С. Спекторова «Специальные ведомства», а также «Советское государственное право», Юриздат, 1948, стр. 401—410 и др.).
31


щей условиям и особенностям тех или иных отраслей государственного управления в каждый данный период. «Преимущества», «достоинства» и «недостатки» каждой формы ведомства нельзя, конечно, рассматривать абстрактно, отвлекаясь от особенностей, условий, состояния и перспектив развития той или иной отрасли. Вопрос о соответствии формы ведомства задачам и тенденциям развития отрасли может быть решен лишь путем глубокого анализа конкретной исторической обстановки.
На основе обобщения практики можно сделать следующий вывод. В преобразованиях комитетов или главных управлений при Совете Министров в министерства юридически оформлялось уже достигнутое соответствующей отраслью повышение ее удельного веса в экономике страны, в культурном строительстве. Приведем в качестве примера некоторые исторические факты.
Вскоре после образования Союза ССР, в мае 1924 года, был создан на базе Комиссии по внутренней торговле при Совете Труда и Обороны объединенный Наркомат внутренней торговли СССР1. В 1931 году вместо главных управлений коммунального хозяйства при Советах Народных Комиссаров союзных республик были образованы наркоматы коммунального хозяйства1 2. Эти реорганизации диктовались возросшим значением соответствующих отраслей народного хозяйства (увеличением объема внутренней торговли в. 1923—1924 гг., развитием городского хозяйства на базе социалистической индустриализации страны). Форма наркомата в обоих случаях более отвечала тенденциям развития указанных отраслей, чем прежняя форма организации управления ими.
Аналогичными мотивами объяснялось преобразование в январе 1938 года Комитета по заготовкам при СТО (1932—1933 гг.), а в дальнейшем (1933—1938гг.) — при СНК СССР в Наркомат заготовок3. Рост задач в области заготовок, связанный с подъемом сельского хозяйства страны, необходимость скорейшего улучшения организации заготовок требовали создания наркомата, который бы наладил это дело по-настоящему, который
1 СУ РСФСР 1924 г. № 62, ст. 619.
2 СЗ СССР 1931 г. № 65, ст. 426.
3 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1938 г. № 1.
32


отвечал бы черед правительством за постановку всего дела заготовок1.
В связи с ростом промышленного строительства в третьей пятилетке, особенно в области тяжелой индустрии, было признано необходимым в мае 1939 года преобразовать в наркомат существовавший ранее при СТО, а впоследствии при СНК СССР Комитет по делам строительства. Создание нового наркомата способствовало улучшению руководства капитальным строительством1 2.
В послевоенный период происходят дальнейшие преобразования в министерства ряда специальных ведомств. Так, Комитет по делам высшей школы, существовавший с 1936 по 1946 год при Совнаркоме СССР, был преобразован 10 апреля 1946 г. в союзно-республиканское Министерство высшего образования СССР3. Комитет по делам кинематографии, существовавший с 1938 года, был 20 марта 1946 г. преобразован в союзно- республиканское Министерство кинематографии СССР4. Комитет по делам геологии 14 июня 1946 г. был преобразован в общесоюзное Министерство геологии СССР5.
Были преобразованы в «министерства и некоторые главные управления при Совете Министров СССР, в частности ведавшие трудовыми, материальными и продовольственными резервами. Создаются министерства: трудовых резервов6, материальных резервов7, продовольственных резервов8. Главное управление лесоохраны и лесонасаждения, существовавшее с 1936 года при СНК СССР, было преобразовано 4 апреля 1947 г. в союзнореспубликанское Министерство лесного хозяйства9.
Характерна дальнейшая эволюция министерств, созданных на базе перечисленных выше комитетов и главных управлений. Некоторые из них оказались недолговечными и были упразднены (например, Мини1 См. «Первая сессия Верховного Совета СССР 12—19 января 1938 г., Стенографический отчет», М., 1938, стр. 111.
2 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1939 г. № 18.
8 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1946 г. № 12.
4 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1946 г. № 10.
6 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1946 г. № 21.
6 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1946 г. № 16.
7 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1946 г. № 14.
8 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1946 г. № 14.
9 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1947 г. № 9.
3 И. Н. Ананов
33


стерство материальных резервов1, Министерство продовольственных резервов1 2). Некоторые из новых министерств были в 1953 году3 слиты в единое Министерство культуры СССР (министерства трудовых резервов, высшего образования, кинематографии). С образованием этого министерства прекратили свое существование и некоторые другие организационно поглощенные им комитеты и главные управления при Совете Министров СССР (Комитеты радиоинформации и радиовещания; Главное управление по делам полиграфии, издательств и книжной торговли; Совинформбюро), а в союзных республиках — и комитеты по делам культурно-просветительных учреждений.
Однако не более как через год некоторые из охваченных Министерством культуры СССР отраслей вновь были выделены из него, причем, одни получили форму министерства (Министерство высшего образования), другие — форму специального ведомства (Главное управление трудовых резервов, Комитет радиоинформации).
Значительное число специальных ведомств, существовавших до 1953 года, было объединено в Министерство сельского хозяйства и заготовок СССР (Главное управление полезащитных лесонасаждений, Главное управление по заповедникам, Главное переселенческое управление, Главная государственная инспекция по определению урожайности сельскохозяйственных культур), другие, будучи переданы в состав этого министерства, в дальнейшем снова были выделены в самостоятельные ведомства (например, Главное управление гидрометеорологической службы).
Недолговечным оказалось также и существование на правах одного из управлений Министерства юстиции СССР такого органа, как Государственный арбитраж. Переданный 17 марта 1953 г. в состав Министерства юстиции СССР, он вскоре вновь выделяется в самостоятельное ведомство.
Но встречались также отдельные преобразования и другого рода. В 1957 году были созданы соответствующие органы по авиационной технике, по оборонной тех1 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1948 г. № 32.
2 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1948 г. № 32.
8 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1953 г. № 3.
34


нике, по радиоэлектронике, по судостроению и в 1958 году по химии1. Здесь уже имел место переход от формы министерства к форме государственного комитета. Следует также отметить факт преобразования Главного управления по делам экономических связей со странами народной демократии, пользовавшегося правами специального ведомства, не в министерство СССР, а сразу в Государственный комитет Совета Министров СССР по внешним экономическим связям1 2.
Эти преобразования объясняются как внутриполитическими, так и международнополитическими соображениями и имели целью решительно поднять значение соответствующих отраслей управления с учетом возросшего масштаба внешних экономических связей, а в отношении пяти государственных комитетов, созданных на базе упраздненных общесоюзных промышленных министерств, как уже было отмечено выше, стремлением завершить проведенную в 1957 году реорганизацию управления промышленностью.
Государственные комитеты Совета Министров СССР стоят в известной мере как бы над министерствами и специальными ведомствами, так как этим комитетам приданы некоторые контрольные права, а также функции координации в определенных отношениях деятельности министерств и специальных ведомств.
Говоря о государственных комитетах и о министерствах как о двух высших формах советских ведомств, не следует, однако, принижать значения специальных ведомств. Поэтому мы, несомненно, впали бы в серьезную ошибку, если попытались истолковать некоторые обратные преобразования отраслей государственного управления (создание вместо министерств соответствующих специальных ведомств) в смысле ослабления значения этих отраслей3.
1 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1957 г. № 27; 1958 г. № 11.
2 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1957 г. № 15.
3 Случаи таких реорганизаций имели место как в довоенный период, так и в послевоенные годы. Можно упомянуть в качестве примера ликвидацию Министерства продовольственных и материальных резервов и создание взамен его Главного управления материальных резервов при Совете Министров СССР, образование Главного управления по строительству автомобильных дорог при Совете Министров СССР, функции которого ранее осуществлялись
3*
35


Применение формы специального ведомства для ряда отраслей вовсе не связано с умалением их государственного значения. Особенно ярко это можно показать на примере государственных материальных и продовольственных резервов. Форма специального ведомства являлась для этих отраслей более гибкой и маневренной, чем форма министерства. Кроме того, она себя более оправдывала и с финансово-бюджетной точки зрения, так как специальные ведомства имеют обычно менее разветвленный периферийный аппарат, чем министерства.
Все же следует отметить, что большая и даже преобладающая часть преобразований шла именно по линии перехода от специальных ведомств к министерствам, от министерств — к государственным комитетам и комиссиям. Случаи же обратных переходов единичны* 1.
В заключение уместно коснуться самой процедуры реорганизации. Преобразование специальных ведомств в министерства и государственные комитеты проводится путем издания закона или указа. Для ликвидации министерства требуется также издание закона или указа, однако образование на базе упраздненного министерства специального ведомства проводится уже в порядке принятия постановления правительства.
Министерством автомобильного транспорта и шоссейных дорог СССР, создание Главного управления трудовых резервов при Совете Министров СССР, функции которого ранее выполняло Министерство культуры, а до 1958 года и Министерство трудовых резервов СССР.
1 Мы не коснулись тех переходов от одной формы ведомств к другой, которые всецело объяснялись федеральными связями Союза ССР с союзными республиками и вызывались необходимостью усиления роли Союза ССР или расширения прав союзных республик. Такие преобразования также имели место, и о них будет сказано в последующих главах.


ЧАСТЬ 11
МИНИСТЕРСТВА В СОВЕТСКОЙ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СИСТЕМЕ
Глава вторая
КОМПЕТЕНЦИЯ СОЮЗА ССР И СОЮЗНЫХ РЕСПУБЛИК И ВИДЫ (ГРУППЫ) МИНИСТЕРСТВ
I. О принципах разграничения компетенции в советской
федеральной системе.
II. Компетенция Союза ССР и союзных республик в области управления народным хозяйством.
III. Компетенция Союза и союзных республик в области руководства социально-культурным строительством.
IV. Компетенция Союза и союзных республик по административно-политическим отраслям государственного управления.
V. Виды министерств в СССР.
I. О принципах разграничения компетенции в советской федеральной системе
Устанавливаемое Конституцией СССР разграничение компетенции между федерацией в целом и ее отдельными частями — важнейшая правовая основа всего советского государственного устройства, системы высших органов государственной власти, органов государственного управления, суда и прокуратуры в нашем союзном государстве1.
1 Исследование ее во всем объеме выходит за рамки данной работы.
37


При анализе взаимоотношений министерств Союза ССР с министерствами союзных республик необходимо исходить из общих конституционных положений, касающихся распределения компетенции между Союзом ССР и-союзными республиками, а также тех идей, которые лежат в основе этих положений. Одной из таких идей является органическая связь между суверенитетом Союза и суверенитетом союзных республик, являющаяся специфической чертой социалистического федерализма.
Суверенитет Союза ССР означает высшую, неограниченную и самостоятельную власть Советского государства в вопросах внешней и внутренней политики. Суверенитет союзной республики — эта высшая власть в вопросах внешней и внутренней политики, самостоятельно осуществляемая союзной республикой вне пределов, установленных ст. 14 Конституции Союза ССР, то есть по всем вопросам, не перечисленным в указанной статье. Суверенитет Союза и суверенитет союзных республик в одинаковой мере служат целям обеспечения интересов Союза в целом и интересов каждой союзной республики. Разграничение компетенции между Союзом и союзными республиками, которое связано с осуществлением их суверенитета, отвечает тем же целям.
Если бы действовал только суверенитет Союза и при распределении компетенции между органами государства принимались во внимание лишь общие интересы всех народов нашей страны, то можно было бы руководствоваться исключительно принципом демократического централизма и согласно его основным положениям осуществлять распределение компетенции в государстве по всем отраслям управления. И, наоборот, если бы действовал только суверенитет союзных республик, то не существовало бы Союза ССР как единого государства, а имела бы место конфедерация объединенных договором республик, хотя и ставящая общие цели, но не обеспечивающая в должной степени их осуществления надлежащими государственноправовыми средствами.
Другая конституционная идея, выражающая специфику социалистического федерализма и лежащая в основе распределения компетенции в Советском союзном государстве, заключается в последовательном осуществлении принципа демократического централизма. Уже в первые годы Советской власти, когда еще не было Сою38


За ССР, В. Й. Ленин требовал решительного проведения этого принципа. С образованием Союза ССР он стал основой организации управления хозяйством в масштабе всей федерации советских республик.
Исторические победы нашей страны, вступившей в период развернутого строительства коммунизма, в немалой степени явились следствием правильного разрешения проблемы содружества социалистических наций в едином демократическом централизованном государстве. Великие принципы этого содружества — суверенность и равенство всех наций, добровольность их вхождения в Союз и охрана им суверенных прав каждой республики лежат в основе Советской федерации.
Расширение прав союзных республик является одной из объективных закономерностей развития нашего союзного федеративного государства. В условиях социалистического строя оно не влечет за собой уменьшения роли органов Союза ССР. Следуя ленинскому принципу демократического централизма, Коммунистическая партия Советского Союза одновременно с проведением мероприятий по передаче ряда вопросов на разрешение органов союзных республик заботится об укреплении общесоюзного централизованного планирования, единой системы финансов и кредита, народнохозяйственного учета и об осуществлении координации в основных, решающих направлениях развития хозяйства и культуры всех союзных республик.
Яркую характеристику значения принципа демократического централизма для руководства всем народным хозяйством Союза ССР дал декабрьский (1956 г.) Пленум ЦК КПСС. «Демократический централизм в руководстве народным хозяйством,— говорилось в решении Пленума,— вытекает из природы крупного социалистического производства, из характера социалистической экономики, как экономики плановой, из существа советского строя, поднявшего миллионы трудящихся к сознательному историческому творчеству, к управлению государственным и хозяйственным строительством. Демократический централизм требует всемерного улучшения планирования, укрепления планового начала во всей хозяйственной деятельности. Вместе с тем он означает самый внимательный учет местного опыта и местных условий, активную поддержку и поощрение творческой 39


инициативы местных партийных, советских, хозяйственных, профсоюзных и комсомольских организаций, миллионов рабочих, колхозников, интеллигенции»1.
Принцип демократического централизма служит организационной основой управления и отраслями социально-культурного строительства. Сохраняя единство в определении основ законодательства по вопросам просвещения, культуры, здравоохранения и т. д., он одновременно обеспечивает широчайшую самостоятельность союзных и автономных республик и в этих вопросах, в полном соответствии с особенностями каждой из них.
Нельзя не отметить важного значения принципа демократического централизма и для правильной организации руководства политико-административными отраслями советского государственного управления.
Централизация нужна Советскому союзному государству, но она не должна быть чрезмерной и превышать ту степень необходимости, которая определяется действительными нуждами всех союзных республик, она должна сочетаться с широкой самостоятельностью республик в вопросах, касающихся республиканского и местного хозяйства, социально-культурного строительства и т. д.
XX съезд партии полностью одобрил принятые Центральным Комитетом КПСС меры по расширению прав республиканских органов в хозяйственном и.культурном строительстве. В резолюции съезда, было подчеркнуто, что это способствует еще большему развертыванию творческой инициативы на местах, укреплению суверенитета союзных республик, упрочению дружбы народов.
В соответствии с решениями съезда были проведены дальнейшие меры по значительному расширению круга вопросов в области хозяйственного, социальнокультурного и административно-политического строительства, которые должны решать непосредственно высшие государственные органы союзных республик. Линия на расширение прав союзных республик будет, несомненно, продолжена.
Демократический централизм не имеет ничего обще1 «Постановления декабрьского Пленума ЦК КПСС 1956 г.>, Госполитйздат, 1957, стр. 12—13.
40


го с анархическим отрицанием государственного единства, проповедью безграничной децентрализации, с принижением руководящей роли центра как в вопросах управления народным хозяйством, так и в вопросах социально-культурного строительства. Известно, что К. Маркс решительно возражал против неправильного истолкования опыта Парижской Коммуны анархистами, приписывавшими ей намерение уничтожить единство нации и отменить центральную власть.
После того как уничтожены эксплуататорские классы и построено социалистическое общество, величайшая сила демократического централизма состоит в том, чтобы укреплять единство планового социалистического хозяйства, оборонную мощь Советского государства, обеспечивать движение советского народа к коммунизму. ■
Как известно, еще задолго до создания Союза ССР независимые советские социалистические республики обнаруживали стремление к единству, что было выражено, в частности, в ряде деклараций, принятых как совместно этими республиками, так и отдельно каждой из них1. Намечая возможные линии объединения своих усилий для защиты от нападения извне, советские республики пошли прежде всего по пути объединения именно наркоматов. Так, например, ВЦИК. постановлением от 1 июня 1919 г. признал необходимым провести «тесное объединение военной организации и военного командования, советов народного хозяйства, железнодорожного управления и хозяйства, финансов, комиссариатов труда советских социалистических республик России, Украины, Латвии, Белоруссии и Крыма, с тем чтобы руководство указанными отраслями народной жизни было сосредоточено в руках единых коллегий»1 2.
В период объединительного движения советских республик, получивший наименование этапа «конвенционных отношений», компетенция общефедерального центра, каким были в тот период высшие органы 1 См. «История Советской Конституции в документах (1917—1956 гг.)», Госюриздат, 1957, стр. 383—389.
2 «История Советской Конституции в документах (1917 -1956 гг.)», Госюриздат, 1957, стр. 208.
41


РСФСР, определялась по отношению к органам «договорных республик» не по «предметам ведения», а по наркоматам, а именно: в каждом союзном договоре, заключенном РСФСР с той или иной «договорной республикой», перечислялись объединяемые наркоматы — военных и «морских дел, советы народного хозяйства, внешней торговли, финансов, труда, путей сообщения, почты и телеграфов. Как видно, объединенными оказались именно те отрасли управления, которые упоминались в постановлении ВЦИК от 1 июня 1919 г., с добавлением к ним таких отраслей, как внешняя торговля и почтовотелеграфное дело. Указанные отрасли признавались объединенными и в той или иной форме управлялись по договоренности между РСФСР и соответствующей республикой. Остальные отрасли управлялись каждой республикой совершенно самостоятельно. Впоследствии для них возник термин: «необъединенные отрасли»1.
При всей неполноте и эскизности определения компетенции общефедеральных органов в период до образования Союза ССР способ разграничения компетенции не по «предметам ведения», а по наркоматам оказался достаточно удобным для государственной практики того времени, ибо центр тяжести в управлении был сосредоточен именно в наркоматах.
Договор об образовании Союза ССР от 30 декабря 1922 г., принятая 13 декабря 1922 г. Конституция ЗСФСР и, наконец, Конституция Союза ССР 1924 года устанавливали компетенцию федеральных органов уже не по наркоматам, а путем перечисления предметов ведения федеральной власти1 2. Характерно, однако, что одновременно с этим мы встречаем в названных конституционных документах и перечни наркоматов, но эти перечни служат уже как бы дополнительным критерием при разграничении компетенции между федерацией и ее членами.
1 Интересно отметить, что термин «необъединенные наркома¬
ты» был употреблен в Соглашении по финансовым вопросам между РСФСР и Грузинской ССР (см. «История Советской Конституции в документах (1917—1956 гг.)», Госюриздат, 1957,
стр. 301—302.
2 См. ст. 1 Договора об образовании Союза Советских Социалистических Республик, ст. 31 Конституции ЗСФСР и ст. 1 Конституции Союза ССР 1924 года.
42


Из перечисленных в ст. 14 Конституции Союза ССР 1936 года предметов ведения Союза Советских Социалистических Республик в лице его высших органов государственной власти и органов государственного управления одни пункты определяют компетенцию всех государственных органов Союза, а следовательно — и министерств, другие же — компетенцию Союза в лице его Верховного Совета и Президиума Верховного Совета.
Точно так же из указанных в ст. 19 Конституции РСФСР и соответствующих статьях конституций других союзных республик1 предметов ведения этих республик в лице их высших органов государственной власти и органов государственного управления одни пункты определяют компетенцию всех государственных органов союзной республики, в том числе и министерств; другие же — лишь компетенцию соответствующей союзной республики в лице ее Верховного Совета и Президиума Верховного Совета.
Для целей настоящей работы нет необходимости освещать проблемы компетенции Союза ССР и союзных республик в тех ее вопросах, которые затрагивают полномочия Союза ССР и союзных республик в области законодательства, полномочия, осуществляемые исключительно высшими органами государственной власти Союза1 2 и союзных республик3.
1 См. ст. 19 Конституции Украинской ССР; ст. 19 Конституции Белорусской ССР; ст. 19 Конституции Узбекской ССР; ст. 19 Конституции Казахской ССР; ст. 14 Конституции Грузинской ССР; ст. 19 Конституции Азербайджанской ССР; ст. 19 Конституции Литовской ССР; ст. 19 Конституции Молдавской ССР; ст. 19 Конституции Латвийской ССР; ст. 19 Конституции Киргизской ССР; ст. 15 Конституции Таджикской ССР; ст, 18 Конституции Армянской ССР; ст. 19 Конституции Туркменской ССР; ст. 19 Конституции Эстонской ССР.
2 Сюда относятся полномочия, вытекающие из пунктов: «ф» ст. 14 Конституции СССР («установление основ законодательства о труде»), «х» ст. 14 («установление основ законодательства о судоустройстве и судопроизводстве, основ гражданского и уголовного законодательства»), «ч» ст. 14 («установление основ законодательства о браке и семье»), «ц» ст. 14 («законодательство о союзном гражданстве; законодательство о правах иностранцев»).
3 Сюда относятся, например, полномочия Верховного Совета РСФСР, определенные следующими пунктами ст. 19 действующей
43


Нет также необходимости рассматривать и те области компетенции Союза ССР, которые связаны с осуществлением его верховными органами функций верховного государственного руководства и контроля1. Полномочия Союза ССР, связанные с руководством в области осуществления социалистического правосудия* 1 2 и надзорной деятельностью прокуратуры3, также не относятся к предмету нашего исследования, поскольку они осуществляются Верховным Советом Союза ССР и его Президиумом непосредственно, а в системе органов государственного управления в настоящее время нет специального Министерства юстиции СССР.
Для целей настоящей работы нет также надобности в анализе полномочий союзных республик в области верховного государственного руководства и контроля, а также в области осуществления правосудия.
Конституции РСФСР: «а» («установление Конституции РСФСР»), «б» («утверждение конституций автономных советских социалистических республик»), «з» («утверждение народнохозяйственного плана РСФСР и государственного бюджета РСФСР и отчета о его выполнении»), «е» («законодательство РСФСР»/, «к» («установление в соответствии с законодательством СССР государственных и местных налогов, сборов и неналоговых доходов»), «с» («законодательство о труде»), «т» («законодательство о браке и семье»), «ш» («законодательство о судоустройстве и судопроизводстве, гражданский и уголовный кодексы»), К исключительной компетенции Верховного Совета РСФСР относятся также упомянутые в ст. ст. 76 и 102 Конституции РСФСР функции утверждения в зако- .нодательном порядке Положения о каждой автономной области, учитывающего ее национальные особенности, и общего для всех национальных округов Положения о национальных округах.
1 Сюда относятся полномочия, вытекающие из пунктов: «в» ст. 14 («принятие в состав СССР новых республик»), «г» ст. 14 («контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечение соответствия конституций союзных республик с Конституцией СССР»), «д» ст. 14 («утверждения изменений границ между союзными республиками»), «е» ст. 14 («утверждение образования новых автономных , республик и автономных областей в составе союзных республик»),
2 Мы имеем в виду полномочия Верховного Совета Союза ССР: предусмотренное ст. 105 Конституции СССР «избрание Верховного суда СССР», а также «установление Основ законодательства о судоустройстве и судопроизводстве» (п. «х» ст. 14); «издание общесоюзных актов об амнистии (п. «ш» ст. 14).
3 Здесь имеется в виду функция Верховного Совета Союза ССР, предусмотренная ст. 114 Конституции СССР («назначение Генерального Прокурора СССР»).
44


Задачей настоящей работы является, следовательно, рассмотрение компетенции Союза ССР и союзных республик лишь в области государственного управления.
II. Компетенция Союза ССР и союзных республик в области управления народным хозяйством
1. Компетенция Союза ССР охватывает полномочия в области государственного планирования народного хозяйства в целом и по отдельным его отраслям (промышленность и строительство, транспорт и связь, сельское хозяйство, торговля, финансы и кредит), то есть полномочия, перечисленные в пп. «к», «л», «м», «и», «о», «п», «р» и «с» ст. 14 Конституции СССР.
Содержание и характер планирования, осуществляемого высшими органами Советского союзного государства, определялись, исходя из указания XII съезда РКП (б) о том, что «общесоюзная плановая работа должна состоять прежде всего в правильном учете и направлении работы отдельных областей и в органическом объединении областных планов и хозяйственных задач общесоюзного порядка в единый план СССР»1.
В договоре от 30 декабря 1922 г. компетенция Союза ССР в этой области формулировалась в п. «з»: «установление основ и общего плана всего народного хозяйства Союза ССР», и в п. «у»: «организация общесоюзной статистики»1 2.
Конституция СССР 1924 года возлагала на Союз ССР в лице его верховных органов не только «установление основ и общего плана всего народного хозяйства», но и «определение отраслей промышленности и отдельных промышленных предприятий, имеющих общесоюзное значение» (п. «з» ст. I)3.
Таким образом, уже первая Конституция СССР признает планирование народного хозяйства важнейшей задачей Советского союзного государства.
1 «КПСС в резолюциях и решениях...», ч. I, изд. 7-ое. стр. 693.
2 «История Советской Конституции в документах (19Т7^— 1959 гг.)>, Госюриздат, 1957, стр. 394.
•Там же, стр. 461.
45


Конституция Союза ССР 1936 года в п. «к» ст. 14 формулирует права Союза ССР в области планирования как «установление народнохозяйственных планов СССР»1. Действующая союзная Конституция тем самым дает более категорическую формулировку. Речь идет, следовательно, об установлении уже не только «основ» и «общего плана», а единых народнохозяйственных планов СССР.
Объем государственного планирования, осуществляемого непосредственно Союзом ССР в лице его высших государственных органов, может быть установлен, исходя из анализа последующих пунктов ст. 14 Конституции Союза ССР, то есть тех, которые относят к компетенции Союза управление отраслями и объектами союзного подчинения (пп. «м» и «н»). В некоторых областях (например, в сельском хозяйстве) определяется роль Союза ССР как законодательное установление основных начал.
Функции Союза ССР в области планирования включают в себя определение основ развития народного хозяйства каждой союзной республики. Исходя из показателей сводного плана развития хозяйства СССР, установленного высшими органами государственной власти Союза ССР, союзные республики уже сами детализируют эти показатели, планируют отрасли союзно-республиканского и республиканского хозяйства, дают директивы местным органам государственной власти по планированию местного хозяйства.
В тесной связи с планированием стоят вопросы учета. Конституция СССР 1924 года в п. «ф» ст. 1 предусматривала в числе полномочий верховных органов Союза ССР «организацию общесоюзной статистики». Действующая Конституция Союза ССР пошла значительно дальше. Она закрепила принцип единства народнохозяйственного учета в масштабе всего Союза, п. «у» ст. 14 возлагает на Союз ССР «организацию единоц системы» такого учета.
1 Здесь имеются в виду все без исключения отрасли как народного хозяйства, так и социально-культурного строительства. Последние, как известно, также всегда охватываются законами о государственном плане развития народного хозяйства СССР.
46


Конституция Союза ССР устанавливает полномочия Союза ССР и по отдельным отраслям народного хозяйства. Характерным способом определения полномочий органов Союза ССР в области промышленности, строительства, сельского хозяйства и торговли язвляет- ся использование таких критериев, как подчиненность объектов и значение отраслей. К компетенции Союза ССР отнесено, в частности, управление банками, промышленными (а также и строительными), сельскохозяйственными и торговыми предприятиями и учреждениями общесоюзного подчинения, а также транспортом и связью общесоюзного значения.
Этот способ дополняется другим, состоящим в том, что компетенция Союза ССР определяется не прямым, а косвенным путем, а именно — с помощью логического вывода: если существуют министерства Союза по тем или иным отраслям, то, следовательно, Союзу предоставлены и полномочия по управлению соответствующими отраслями.
Подобного рода умозаключения могут быть сделаны относительно управления отдельными общесоюзными отраслями промышленности (в настоящее время — среднее машиностроение, строительство электростанций1) и такой сферы государственной деятельности, как руководство в области геологии и охраны недр1 2.
Функции Союза ССР, касающиеся государственной промышленности, не исчерпываются управлением объектами союзного подчинения и отраслями союзного значения, а простираются в известной мере и на государственную промышленность союзно-республиканского значения. Однако в последнем случае может идти речь не об управлении, а лишь о руководстве, осуществляемом к.тому же не непосредственно, а через органы союзных республик.
1 Было бы желательно иметь соответствующие формулировки и в ст. 14, например, в виде добавления к п. «м» слов о руководстве отраслями промышленности общесоюзного значения, а также промышленными и строительными предприятиями и учреждениями общесоюзного подчинения.
2 В отношении этой отрасли было бы желательно также внести соответствующее дополнение к п. «с» ст. 14, поскольку в ней уже упоминается о недрах,
47


На 7-й сессии Верховного Совета СССР IV созыва в п. «м» ст. 14 Конституции Союза ССР было внесено дополнение, уточняющее компетенцию Союза ССР в отношении промышленности и строительства союзно-республиканского подчинения. За Союзом сохранено лишь «общее руководство» соответствующей промышленностью и строительством, ввиду того что управление в этой области осуществляется самими союзными республиками.
Компетенция Союза ССР в области руководства строительством определяется не только прямо, ст. 14, но и косвенным образом, ст. 70 Конституции Союза ССР, трактующей о составе Правительства СССР, членом которого является председатель Государственного комитета Совета Министров СССР по делам строительства1. Упоминание в данной статье о Комитете служит юридической базой той значительной деятельности в области нормирования и регулирования строительства, которую проводит через свои органы Союз ССР.
Аналогично этому следует считать, что упоминание в ст. 70 Конституции СССР (в новой ее редакции, принятой Верховным Советом СССР 25 декабря 1958 г.) о председателях государственных комитетов Совета Министров СССР по авиационной технике, оборонной технике, радиоэлектронике и судостроению также является конституционным основанием для признания соответствующей компетенции Союза ССР по перечисленным вопросам.
В области транспорта и связи компетенция Союза ССР развивалась следующим образом. Договор об образовании Союза от 30 декабря 1922 г. в ст. 1 (п. «и») предусматривал лишь «регулирование транспортного и почтово-телеграфного дела». Конституция 1924 года заменила эту формулу другой — «руководство транспортным и почтово-телеграфным делом», то есть несколько расширила права Союза в данной области. Это было вполне понятно, так как оба существовавшие тогда наркомата (путей сообщения и почт й телеграфов) являлись общесоюзными.
Конституция СССР 1936 года отказалась от форму1 Государственный комитет Совета Министров СССР по де лам строительства создан в I960 году,
48


лы «руководство» и употребила термин «управление» транспортом и связью, отразив тем самым тенденцию к еще большей централизации в этих отраслях. Известно, что весь водный транспорт и даже автомобильный транспорт до 1939 года управлялись непосредственно органами Союза.
Но дальнейшее развитие советской федерации потребовало уже в предвоенный период некоторого ослабления степени централизации в области транспорта. В 1939 году были созданы наркоматы автомобильного транспорта в союзных республиках, и, следовательно, не весь транспорт мог уже рассматриваться как отрасль общесоюзного значения.
В послевоенный период тенденция ослабления централизации управления некоторыми видами транспорта, а также связью развивается особенно быстро, начиная с 1953 года. В 1954 году Министерство связи СССР было преобразовано из общесоюзного в союзно-республиканское с созданием одноименных министерств во всех союзных республиках1. В дальнейшем уменьшается степень централизации и в управлении речным флотом: Министерство речного флота СССР из общесоюзного преобразуется в республиканское министерство речного флота РСФСР1 2.
Учитывая эти изменения, Верховный Совет Союза ССР на б-й сессии IV созыва пересмотрел прежнюю редакцию п. «н» ст. 14 и утвердил новую его редакцию, согласно которой к ведению Союза ССР относится «управление транспортом и связью общесоюзного значения»3.
По вопросам сельского хозяйства п. «м» ст. 14 действующей Конституции СССР содержит упоминание о сельскохозяйственных учреждениях и предприятиях общесоюзного подчинения, управление которыми отнесено к ведению Союза ССР, но не говорит прямо о сельском хозяйстве как отрасли управления, входящей в компетенцию Союза ССР. Однако соответствующий вывод легко может быть сделан на основании ст. 78 Конституции СССР, упоминающей о Министерстве сельского хозяйства СССР.
1 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1955 г. № L
2 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1956 г. № 12.
8 «Ведомости Верховного Совета СССР» 1957 г, № 4.
4 И. Н. Ананов
49


По вопросам финансов и кредита компетенция Союза ССР, установленная Договором от 30 декабря 1922 г., была подтверждена Конституцией СССР 1924 года и почти не изменилась до настоящего времени. Единственное различие в формулировках Договора и Конституции 1924 года состояло в том, что в п. «л» ст. 1 Договора предусматривалось утверждение лишь «системы общесоюзных, республиканских и местных налогов», а в соответствующем пункте первой -союзной Конституции говорилось уже об установлении не только системы, но и самих «общесоюзных налогов и доходов, а также отчислений от них и надбавок к ним, поступающих на образование бюджета союзных республик». К компетенции Союза ССР относился и такой вопрос, как «разрешение дополнительных налогов и сборов на образование бюджетов союзных республик».
В действующей Конституции Союза ССР финансам и кредиту посвящено наибольшее количество пунктов ст. 14, п. «м» (банки), п. «л» (бюджет и налоги), п. «о» (денежная и кредитная система), п. «п» (государственное страхование), п. «р» (государственные займы). Конституция определяет полномочия Союза ССР во всех этих пунктах как «управление» (банки), как «руководство» (денежная и кредитная система), как «организация» (государственное страхование). Такого рода формулировки указывают на значительность прав Союза ССР и на ведущую роль его органов в финансовой области, в области же кредитной и денежной системы эта роль особенно велика.
Конституция СССР в п. «м» ст. 14 упоминает о полномочиях СССР по управлению торговыми предприятиями общесоюзного значения. В настоящее время, когда торговля стала одной из республиканских отраслей государственного управления, этот пункт ст. 14 утратил прежнее свое значение.
В ст. 14 Конституции СССР нет упоминания о полномочиях Союза ССР, связанных с деятельностью ряда государственных комитетов Совета Министров СССР в экономической области, в частности Комитета по хлебопродуктам. Юридической базой для деятельности последнего является упоминание о председателе этого Комитета в ст. 70 Конституции Союза ССР, где говорится о составе Совета Министров СССР,
ЭД


2. Компетенция союзных республик по хозяйственным отраслям государственного управления состоит из полномочий, определяемых в конституциях соответствующих союзных республик, например в ст. 19 Конституции РСФСР: «з» (планирование), «и» (бюджет), «л» (бюджетно-налоговое дело), «м» (страховое и сберегательное дело), «н» (банки, промышленные, сельскохозяйственные и торговые предприятия и организации)f «п» (земельное, водное, лесное управление и режим недр), «р» (жилищно-коммунальное хозяйство, дорожное строительство, транспорт и связь).
Объем прав и полномочий союзной республики в указанных отраслях хозяйственного строительства формулируется различно. В одних случаях союзной республике предоставлено право «управления» (п. «н» ст. 19 Конституции РСФСР) по отношению к соответствующим объектам, в других случаях речь идет о «руководстве» (пп. «л», «м» и «р» ст. 19 Конституции РСФСР), а в отдельных случаях в отношении объектов союзного подчинения— «контроль и наблюдение» за состоянием этих объектов »и управлением ими.
Важнейшей функцией, осуществляемой союзной республикой в лице ее Верховного Совета, является утверждение народнохозяйственного плана союзной республики1. В основе системы планирования лежит, в частности, проводимое в конституциях союзных республик четкое разграничение трех сфер подведомственного органам этих республик хозяйства: а) союзно-республиканского, б) республиканского и в) местного. Компетенция органов государственного управления союзной республики по отношению к каждой из этих трех сфер подведомственного им хозяйства неодинакова по своему объему и характеру.
По отношению к союзно-республиканскому хозяйству (например, промышленности, подведомственной совнархозам) союзные республики располагают функцией руководства. По отношению к республиканскому хозяйству (например, в области автомобильного транспорта, речного флота)—функциями управления. По отношению же к местному хозяйству (например, в области 1 См. п. «н» ст. 19 Конституции РСФСР, п. «е» ст. 19 Конституции УССР и др.-
4*
51


коммунальной, жилищной, местной промышленности) — функциями общего руководства, поскольку этим хозяйством непосредственно руководят или соответственно управляют местные Советы депутатов трудящихся и их иопол!нительные и распорядительные органы.
На территории союзных республик расположены предприятия и хозяйственные объекты общесоюзного подчинения (железнодорожный и воздушный транспорт, морские порты и некоторые другие объекты). По отношению к ним союзные республики располагают функциями контроля и наблюдения1.
В соответствии с различием в объеме и характере компетенции союзных республик по отношению к объектам союзно-республиканского, республиканского, местного значения, а также объектам общесоюзного хозяйства различны и формы ответственности, установленные конституциями и текущим законодательством Союза ССР и союзных республик, в каждой из перечисленных сфер хозяйственного руководства.
За состояние союзно-республиканской промышленности и строительства и управление ими отвечают прежде всего совнархозы экономических административных районов, действующие под руководством высших органов союзной республики. За состояние республиканского хозяйства и управление им (промышленные, сельскохозяйственные и торговые предприятия и организации республиканского подчинения) ответственность несут соответствующие союзно-республиканские и республиканские министерства и ведомства. За состояние местного хозяйства и управление им (промышленность и строительство местного подчинения, а также жилищное и коммунальное хозяйство, жилищное строительство и благоустройство городов и других населенных мест, дорожное строительство, местный транспорт и связь) отвечают местные Советы депутатов трудящихся и их исполнительные и распорядительные органы, которым соответствующие предприятия подчинены. Республиканские же органы руководят работой соответствующих местных органов, состоящих в «двойном» подчинении. Что же касается отраслей и объектов общесоюзного хозяйства, 1 См. п. «о» ст. 19 Конституции РСФСР и п. «м» ст. 19 Конституции УССР.
52


расположенных на территории союзных республик (железнодорожный транспорт, морской флот, транспортное строительство и т. д.), то за их состояние и управление ими отвечают прежде всего общесоюзные и союзно-республиканские министерства СССР, а республиканские органы призваны им помогать.
Каждая союзная республика имеет свой государственный бюджет, являющийся составной частью единого государственного бюджета СССР. Функция утверждения бюджета республики и отчета о его исполнении —* одно из важнейших полномочий, входящих в компетенцию союзной республики в лице ее Верховного Совета.
Союзная республика определяет самостоятельно объем местных бюджетов, соотношение их с республиканским государственным бюджетом. К ее компетенции отнесено установление в соответствии с законодательством СССР государственных и местных налогов, сборов и неналоговых доходов, а также руководство осуществлением местных бюджетов.
В союзных республиках, имеющих областное деление, эта функция включает также и руководство исполнением областных бюджетов (в РСФСР — бюджетов краев и областей), а в союзных республиках, имеющих в своем составе автономные республики,— и руководство осуществлением бюджетов автономных республик.
Компетенция союзных республик по отдельным отраслям народного хозяйства определена конституциями союзных республик следующим образом.
В области промышленности к ведению союзных республик относится:
руководство и управление промышленностью союзно-республиканского подчинения (осуществляемое под общим руководством соответствующих органов Союза ССР);
управление республиканской промышленностью (термин «республиканская промышленность» охватывает промышленность, не входящую в систему совнархозов);
руководство промышленностью, подчиненной местным Советам депутатов трудящихся («местная промышленность»).
Следует подчеркнуть, что термин «местная промышленность» только сейчас приобрел свой точный смысл, 53


так как раньше понятие «местная промышленность» ассоциировалось с предприятиями, входящими в систему министерств местной промышленности союзных и автономных республик, а, как известно, в эту систему включались не только предприятия, подчиненные местным Советам, но и республиканские (союзной и автономной республик) тресты.
В области сельского хозяйства конституции союзных республик упоминают о полномочиях этих республик по установлению «порядка пользования землей, недрами, леСами и водами» на территории соответствующей союзной республики (см., например, п. «п» ст. 19 Конституции РСФСР). Эти полномочия относятся к компетенции союзной республики в лице ее высших органов государственной власти и органов государственного управления, что же касается, в частности управления, то формулировка Конституции здесь весьма лаконична: союзная республика «управляет... сельско-хозяйственными предприятиями и организациями республиканского подчинения» (см., например, п. «н» ст. 19 Конституции РСФСР).
Относительно торговли компетенция союзной республики формулируется также лишь в части управления торговыми предприятиями и организациями республиканского подчинения (см., например, п. «н» ст. 19 Конституции РСФСР).
Формулировка конституций союзных республик о транспорте и связи весьма лаконична: «ведению союзных республик подлежит «руководство местным транспортом и связью» (см., например, п. «р» ст. 19 Конституции РСФСР)1.
В области жилищного и коммунального хозяйства к компетенции союзных республик отнесено: «...руководство жилищным и коммунальным хозяйством, жилищным строительством и благоустройством городов и других населенных мест; дорожное строительство» (см. п. «р» ст. 19 Конституции РСФСР).
По финансово-кредитным вопросам Конституция СССР, предусматривая составление государственного бюджета СССР, относит, как уже было сказано выше, к компетенции Союза установление налогов и доходов, 1 В Конституции Белорусской ССР говорится о руководстве транспортом и связью республиканского значения (п. «н» ст. 19).
54


поступающих на образование бюджетов, в том числе республиканских и местных.
Государственное страхование и организация сберегательного дела — важные отрасли управления, тесно связанные с финансовой системой. Руководят ими в масштабе всей социалистической федерации органы Союза ССР. Если «организация государственного страхования» Конституцией СССР возложена на органы Союза, то «руководство страховым и сберегательным делом» конституциями союзных республик возлагается на органы союзной республики, что предполагает управление последними всей разветвленной сетью соответствующих учреждений, расположенных в пределах данной республики.
Конституции союзных республик упоминают в числе полномочий, входящих в их компетенцию, управление банками республиканского подчинения, но этот пункт фактически остался не реализованным, поскольку все банки в СССР являются организациями союзного подчинения.
III. Компетенция Союза и союзных республик в области руководства социально-культурным строительством
1. В рассматриваемой области компетенция Союза ССР включает полномочия, указанные в п. «т» ст. 14, а также вытекающие из п. «е» ст. 68 (право Совета Министров СССР создавать специальные комитеты и главные управления по вопросам культурного строительства) и из ст. 78 Конституции Союза ССР (относящей к союзнореспубликанским министерства: высшего и среднего специального образования; культуры; здравоохранения).
При образовании Союза ССР не имелась в виду передача ему каких-либо функций государственного управления в социально-культурной области (если не считать, что регулирование вопросов труда относилось к компетенции органов государственного управления Союза, и в частности—Наркомата труда, существовавшего до 1933 года). Что же касается просвещения, здравоохранения и социального обеспечения, то эти отрасли признавались всецело республиканскими. Не предуематрива- 65


лось и создания каких-либо наркоматов СССР по этим отраслям, а деятельность Союза ССР предполагалась лишь по линии законодательного определения общих начал народного просвещения и общих мер в области охраны народного здравия (пп. «р» и «с» ст. 1 Договора). Такой объем прав Союза в данной области был закреплен и первой Конституцией СССР.
Практика показала, что общие принципы распределения компетенции между Союзом и союзными республиками в области социально-культурного строительства были вполне оправданы. Но в некоторой части они потребовали изменения. В области здравоохранения оказалось необходимым расширить компетенцию Союза, в связи с чем было в 1936 году образовано Министерство здравоохранения Союза ССР1. Произошло усиление роли Союза и в руководстве высшим образованием. Соответствующий комитет СССР (в настоящее время Министерство высшего и среднего специального образования) вошел в систему федерального управления Союза ССР1 2. Целый ряд участков культурного строительства также приобрел общесоюзное значение и потребовал непосредственного руководства ими со стороны созданных в тридцатых годах комитетов при СНК СССР (по делам искусств3, по делам кинематографии4) и главных управ-
1 Предусмотренный проектом Конституции СССР союзно-республиканский (объединенный) Наркомат здравоохранения СССР был образован 20 июля 1936 г. постановлением ЦИК и СНК СССР (СЗ СССР 1936 г. № 40, ст. 337). В его ведение были переданы: Всесоюзная государственная санитарная инспекция и Всесоюзный институт экспериментальной медицины имени А. М. Горького (ВИЭМ), являвшиеся и до 1956 года учреждениями всесоюзного значения.
2 Комитет по делам высшей школы, на основе которого создано Министерство высшего образования, был учрежден 21 мая 1936 г. на базе Всесоюзного комитета по делам высшего технического образования, который состоял вначале при ЦИК СССР, а с 26 декабря 1935 г. — при СНК СССР (СЗ СССР 1936 г. № 1, СТ. 6)\
8 Комитет по делам искусств создан постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 января 1936 г. (СЗ СССР 1936 г. № 5, ст. 40).
4 Комитет по делам кинематографии образован постановлением СНК СССР от 23 мэдэта 1938 г. (СЗ СССР 1938 г. № 13, ст. 81)'. До этого вопросы кинематографии решались Комитетом по делам искусств.
56


лений (по делам полиграфии, книжной торговли и издательств1 и т. д.), впоследствии (1953 г.) объединенных в ныне действующее Министерство культуры СССР1 2.
Расширение компетенции Союза ССР по указанным отраслям социально-культурного строительства не нашло своего отражения в формулировках ст. 14 Конституции Союза ССР. Здесь, так же как и по ряду хозяйственных отраслей государственного управления, юридической базой деятельности соответствующих общесоюзных органов служит упоминание о них в перечнях министерств СССР либо в статье, трактующей о составе Правительства Союза ССР, членами которого являются наряду с министрами СССР председатели государственных комитетов3.
2. Компетенция союзной республики по социальнокультурным отраслям государственного управления складывается из полномочий, перечисленных в ст. 19 Конституции РСФСР и соответствующих статьях конституций других союзных республик.
В комплекс этих полномочий входит, например, возлагаемое Конституцией РСФСР на республиканские органы:
а) руководство делом начального, среднего и высшего образования;
б) руководство культурно-просветительными и научными организациями и учреждениями РСФСР и управление культурно-просветительными и научными организациями и учреждениями общереспубликанского значения;
в) руководство здравоохранением4;
1 Главное управление по делам полиграфической промышленности, издательств и книжной торговли было создано в феврале 1949 года. В связи с этим было ликвидировано Объединение государственных издательств (ОГИЗ) при СНК СССР.
2 Министерство культуры СССР учреждено законом СССР от 15 марта 1953 г. «О преобразовании министерств СССР» («Ведомости Верховного Совета» 1953 г. № 3).
3 Было бы желательным и в ст. 14 Конституции иметь соответствующее упоминание о компетенции Союза ССР в области руководства высшим, средним специальным и профессионально-техническим образованием, управления научными учреждениями общесоюзного значения, общего руководства социально-культурным строительством союзно-республиканского значения, а также в области -общесоюзного регулирования труда и зарплаты.
4 Конституции Украинской ССР и Белорусской ССР упоминают также об управлении учреждениями здравоохранения общереспубликанского значения,
57 ‘


г) руководство и организация дела физической культуры и спорта;
д) руководство социальным обеспечением.
Вопросы просвещения отнесены к компетенции союзных республик не только в части начальной и средней школы; конституции союзных республик упоминают и о руководстве делом высшего образования, но известно, что и в области просвещения Союз ССР играет огромную роль путем установления принципов организации и системы народного образования в СССР. Об этом достаточно ярко свидетельствует принятие закона «Об укреплении связи школы с жизнью и о дальнейшем развитии системы народного образования в СССР».
В такой же мере проявилась ведущая роль Союза в определении принципов организации и системы социального обеспечения в СССР (см., например, общесоюзный Закон о государственных пенсиях).
Вопросы культуры сосредоточены в ведении Союза лишь постольку, поскольку имеются соответствующие учреждения союзного значения, развивающие свою деятельность в масштабах, выходящих за рамки той союзной республики, на территории которой они расположены (крупнейшие государственные театры, музеи, всесоюзные библиотеки и т. д.). Но, помимо культурных, научных и художественных учреждений и организаций всесоюзного значения, имеются и аналогичные организации республиканского и даже местного значения, например краеведческие музеи, управление которыми сосредоточено в руках республиканских и местных органов.
Относительно учреждений здравоохранения существует такая же их дифференциация по признаку союзного, республиканского и местного значения, определяющая принадлежность соответствующих функций по управлению союзным, республиканским и местным органам.
IV. Компетенция Союза и союзных республик по административно-политическим отраслям государственного управления
Компетенция Союза ССР по административно-политическим отраслям государственного управления включает прежде всего полномочия, перечисленные в 58


пп. «а», «б», «ж», «з» и «и» ст. 14 Конституции Союза ССР 1936 года. Это — полномочия в области обороны, иностранных дел, внешней торговли и охраны государственной безопасности.
Объединение усилий республик в области военного дела диктовалось международной обстановкой, в которой находились независимые советские социалистические республики, заключившие еще 1 июня 1919 г., то есть до образования Союза, соглашение о военном единстве.
В Декларации об образовании Союза говорилось, что неустойчивость международного положения и опасность новых нападений делают неизбежным создание единого фронта советских республик перед лицом капиталистического окружения. Договор об образовании Союза ССР, утвержденный I съездом Советов Союза ССР, отнес к компетенции Союза «объявление войны и заключение мира» (п. «г» ст. 1), «установление основ организации вооруженных сил Союза Советских Социалистических республик». Эти формулировки вошли в основном и в первую союзную Конституцию, с той лишь разницей, что вместо «установления основ» речь шла уже об «организации и руководстве вооруженными силами Союза Советских Социалистических Республик».
Действующая Конституция Союза ССР сохранила принцип единства Союза в области обороны страны и руководства Вооруженными Силами.
Закон, принятый Верховным Советом СССР на 10-й сессии I созыва1, предусмотрел право каждой союзной республики иметь свои войсковые формирования. В связи с этим в п. «ж» ст. 14 Конституции Союза ССР было внесено дополнение: на Союз ССР возлагалось «установление руководящих основ организации войсковых формирований союзных республик».
Содержащиеся в ст. 14 полномочия Союза ССР в области обороны Конституция Союза ССР 1936 года развивает, например, в ст. 68, где говорится о том, что Совет Министров СССР определяет ежегодные контингенты граждан, подлежащих призыву на действительную военную службу (п. «д» ст. 68), образует в случае необходимости специальные комитеты и главные управления,
1 «Ведомости Верховного Совета СССР» 4944 г. № 8.
59


в том числе и по делам оборонного строительства (п. «е» ст. 68).
Договор об образовании Союза относил к его ведению «представительство Союза в международных отношениях» и содержал в перечне общесоюзных наркоматов указание на Народный комиссариат иностранных дел СССР. В п. «е» ст. 1 Договора говорилось также о ратификации международных договоров как о функции Союза ССР. Весь этот объем компетенции Союза в данной области сохранился и в первой Конституции СССР, которая добавила к указанным полномочиям «ведение всех дипломатических сношений» и «заключение политических и иных договоров с другими государствами» (п. «а» ст. 1).
Действующая Конституция СССР еще более определенно подчеркивает единство Союза ССР и активную его роль в вопросах внешней торговли, трактуя полномочия Союза уже не как «руководство», «организация» или «управление» внешней торговлей, а как непосредственное ее осуществление. Именно такой смысл имеет формулировка п. «з» ст. 14 Конституции СССР: «внешняя торговля на основе государственной монополии».
К политико-административным отраслям относятся также внутренние дела и государственная безопасность.
В Договоре от 30 декабря 1922 г. совсем не упоминалось о функциях Союза ССР в данной области. Конституция Союза ССР 1924 года относила народные комиссариаты внутренних дел к необъединенным наркоматам, но предусмотрела наличие в системе общесоюзных органов Объединенного государственного политического управления (ОГПУ),
Впервые задача охраны государственной безопасности как предмет союзной компетенции встречается в Конституции СССР 1936 года (п. «и» ст. 14). Упоминание о государственной безопасности имеется и в ст. 49 Конституции СССР, предусматривающей в числе полномочий Президиума Верховного Совета СССР право объявлять в отдельных местностях или по всему СССР военное положение как в интересах обороны СССР, так и в интересах обеспечения общественного порядка и государственной безопасности. На Совет Министров СССР ст. 68 Конституции СССР возлагает принятие мер по
ба


обеспечению общественного порядка, защите интересов государства и охране прав граждан.
2. Компетенция союзных республик по политико-административным отраслям государственного управления состоит из полномочий, определяемых конституциями соответствующих союзных республик, например Конституцией РСФСР в следующих пунктах ст. 19: п. «ж» («охрана государственного порядка и прав граждан»), п. «ю» («установление представительства РСФСР в международных сношениях») и п. «я» («установление порядка образования войсковых формирований РСФСР»).
Конституции союзных республик упоминают об охране государственного порядка и прав граждан при перечислении предметов ведения союзных республик, а также в статьях, говорящих о компетенции Советов Министров союзных республик. На последние возлагается принятие мер по обеспечению общественного порядка, защите интересов государства и охране прав граждан1.
Осуществление органами союзных республик полномочий по охране общественного порядка тесно связано с деятельностью по охране государственной безопасности, проводимой (на основании п. «и» ст. 14 Конституции Союза ССР) непосредственно органами Союза ССР. Взаимозависимость задач охраны государственной безопасности и общественного порядка приводит на практике к необходимости самого тесного сотрудничества в данной области органов Союза и органов союзных республик.
В области иностранных дел в 1944 году союзные республики получили право вступать в непосредственные сношения с иностранными государствами, заключать с ними соглашения и обмениваться дипломатическими и консульскими представителями. С осуществлением этого права связаны функции союзной республики по установлению ее представительства в международных сношениях1 2, а также следующие полномочия Президиумов Верховных Советов союзных республик:
а) назначение и отзыв дипломатических представителей соответствующей союзной республики в иностранных государствах;
1 См., например, п. «г» ст. 45 Конституции РСФСР.
2 См. п. «ю» ст. 19 Конституции РСФСР, п. «э» ст. 14 Конституции УССР,
61


б) принятие верительных и отзывных грамот аккредитованных при них дипломатических представителей иностранных государств, а также право Советов Министров союзных республик по осуществлению руководства в области сношений соответствующих союзных республик с иностранными государствами, исходя из общего установленного Союзом ССР порядка взаимоотношений союзных республик с иностранными государствами1.
В области обороны союзные республики получили в 1944 году право иметь свои республиканские войсковые формирования. С осуществлением его связаны полномочия Президиума Верховного Совета союзной республики по установлению порядка создания указанных формирований (п. «и» ст. 19 Конституции УССР) и Совета Министров союзной республики — по руководству организацией этих формирований (п. «ж» ст. 43 Конституции УССР).
V. Виды министерств в СССР
1. Централизация в области государственного управления проводится Конституцией СССР в двух формах— абсолютной централизации, представленной общесоюзными отраслями управления, и относительной централизации, воплощенной в союзно-республиканских его отраслях. В соответствии с этим министерства СССР подразделяются на две группы. Различие между ними состоит лишь в объеме и формах руководства порученными отраслями государственного управления. Во всех других отношениях (правовое положение министра, его заместителей, коллегии, структура центрального аппарата, порядок издания актов, формы надзора и контроля за деятельностью министерств и т. д.) органы обеих групп сходны, что позволяет говорить о министерствах СССР как об одном правовом институте.
Не преувеличивая значения конституционных различий двух видов министерств СССР, не следует, однако, и недооценивать их специфики, которая весьма важна для анализа взаимоотношений Союза и союзных республик в области государственного управления.
Современное деление ведомств Союза ССР на обще1 См. пп. «к» и ст. 30 Конституции УССР и пп. «и» и «к» ст. 31 Конституции БССР. ~
62


Союзные и союзно-республиканские, а Ведомств союзных республик — на союзно-республиканские и республиканские сложилось в основном в 1923—1924 гг. и было зафиксировано в отношении существовавших тогда народных комиссариатов в первой Конституции СССР.
Договор об образовании Союза ССР от 30 декабря 1922 г. еще не з>нал такого деления, хотя контуры его уже намечались в статьях, касающихся состава соответствующих совнаркомов. Наряду с наркоматами, предусмотренными в статьях о составе СНК Союза ССР и СНК республик, Договор предусматривал, что некоторые комиссары (иностранных дел, военных и морских дел, внешней торговли и др.) имеются только в Совете Народных Комиссаров Союза, а некоторые другие (просвещения, здравоохранения и др.) —только в Советах Народных Комиссаров союзных республик.
То, что намечалось Договором, было развито и усовершенствовано Конституцией Союза ССР 1924 года и изданным в законодательном порядке на ее основе Общим положением о народных комиссариатах Союза ССР.
Действующие конституции СССР и союзных республик подтвердили выдержавшую проверку временем классификацию видов наркоматов (с 1946 года — министерств). Она вошла в советское государственное право в качестве краеугольной основы системы федерального управления и применяется на практике не только к министерствам и приравненным к ним центральным ведомствам, но и к государственным комитетам и комиссиям Советов Министров, а также к специальным ведомствам Союза ССР и союзных республик.
Установленное Конституцией СССР разграничение общесоюзных и союзно-республиканских министерств СССР, союзно-республиканских и республиканских министерств в каждой союзной республике сохранится и в дальнейшем, так как оно вполне отвечает задачам дифференцированного применения ленинского принципа демократического централизма в государственном управлении Союза ССР и союзных республик.
2. О министерствах Союза ССР Конституция СССР говорит в гл. V — «Органы государственного управления Союза Советских Социалистических Республик».
Характерно, что Конституция сперва устанавливает общие нормы, касающиеся министров СССР, независи63


мо от конституционной группы руководимых ими отраслей государственного управления, а затем — нормы, касающиеся отдельных видов министерств.
Классификация министерств СССР начинается Конституцией СССР лишь со ст. 74, устанавливающей, что министерства СССР являются или общесоюзными, или союзно-республиканскими. Цель этого разграничения состоит вовсе не в том, чтобы определить правовое положение министров в Правительстве СССР или формы их ответственности и подотчетности высшим органам государственной власти1. Цель такой классификации заключается в установлении двух форм (способов) руководства со стороны министерств порученными им отраслями государственного управления. Различие между двумя видами министерств этим и исчерпывается.
3. При рассмотрении правовой природы министерств союзной республики следует соблюдать такую же последовательность, в какой изложен аналогичный вопрос, касающийся министерств СССР, а именно — сначала выяснить общее, что присуще всем министерствам союзной республики, а затем уже говорить о чертах, свойственных отдельным видам этих министерств.
О министерствах союзной республики Конституция Союза ССР говорит в гл. VI — «Органы государственного управления союзных республик».
Общие нормы, относящиеся к министерствам союзной республики (ст. ст. 84 и 85 Конституции СССР), развиваются и детализируются конституциями союзных
1 Как будет показано при рассмотрении правовой природы министерств Союза ССР (гл. IV), Конституция Союза ССР установила общий для всех министерств СССР порядок назначения и освобождения от должности министров, их полномочия по руководству соответствующими отраслями государственного управления, входящими в компетенцию СССР, общий порядок ответа на запросы депутатов, единую форму подчиненности всех министерств СССР (как общесоюзных, так и союзно-республиканских) в равной мере объединяющему и направляющему руководству со стороны Совета Министров СССР и, наконец, единую и общую для всех министерств форму поднадзорное™ их прокуратуре.
Права министров СССР на издание актов в пределах компетенции соответствующих министерств, наименование этих актов порядок и юридическая база их издания, обязанность министров проверять их исполнение — все это также установлено общими нормами Конституции, распространяющимися на всех министров СССР, независимо от руководимых ими отраслей.
64


республик, которые определяют сначала права министров союзной республики по руководству отраслями государственного управления, входящими в компетенцию союзной республики, и в частности право издания актов, и уже после этого устанавливают деление министерств республики на союзно-республиканские и республиканские, указывая различия между ними.
Министерства союзной республики образуются, реорганизуются и упраздняются путем издания закона или указа Президиума Верховного Совета союзной республики. Они возглавляются министрами союзной республики, назначение и освобождение от должности которых относится к компетенции Верховного Совета союзной республики, а в период между его сессиями — Президиума Верховного Совета союзной республики1.
Сходство обеих групп министерств союзной республики обнаруживается как в общем порядке издания ими актов, так и в общем порядке их отмены1 2. Это сходство состоит также в единых формах поднадзорное™ рассматриваемых министерств органам прокуратуры3.
Классификация министерств союзной республики, проводимая Конституцией Союза ССР и конституциями союзных республик, построена на различии двух форм подчинения министерств.
Это различие имеет весьма существенное значение, так как оно касается взаимоотношений аппарата государственного управления союзнрй республики с аппаратом государственного управления Союза ССР, в нем, следовательно, находит свое выражение федеративный принцип, положенный в основу указанных взаимоотношений.
Сущность этого различия заключается в том, что одни министерства союзной республики подчинены только ее правительству и высшим органам государственной 1 См. ст. 47 и п. «е» ст. 33 Конституции РСФСР и соответствующие статьи конституций других союзных республик. '
2 См. ст. ст. 50 и 46 Конституции РСФСР и соответствующие статьи коиституций других союзных республик.
8 См. ст. 117 Конституции РСФСР и соответствующие статьи конституций других союзных республик.
б Н, И, Ананов
65


власти, а другие — находятся в «двойном» подчинении: по горизонтали — правительству и высшим органам государственной власти союзной республики, а по вертикали — соответствующему министерству СССР1.
Этим различием в сущности исчерпывается разница (в юридическом аспекте) двух видов министерств союзной республики. В остальном наблюдается их полнейшее сходство.
1 Подробный анализ правовой природы каждого из этих видов подчинения дается в гл. V настоящей работы.


Глава третья
МИНИСТЕРСТВА СССР
I. Конституционные преобразования отраслей государ¬
ственного управления и развитие системы министерств СССР.
II. Общесоюзные министерства.
III. Союзно-республиканские министерства СССР.
I. Конституционные преобразования отраслей государственного управления и развитие системы министерств СССР
В данной книге, не имеющей характера специального исторического исследования, нет надобности останавливаться подробно на всех имевших место в истории Советского союзного государства преобразованиях в области управления. Тема работы диктует необходимость ограничиться рассмотрением лишь общих линий в развитии отраслей государственного управления СССР и основных тенденций в происходивших реорганизациях наркоматов, а впоследствии министерств.
Эти вопросы целесообразно осветить отдельно по общесоюзным и союзно-республиканским отраслям государственного управления, учитывая некоторые особенности, связанные с развитием каждой из двух конституционных групп министерств СССР.
5*
67


1. Уже в подписанном 30 декабря 1922 г. Договоре об образовании Союза Советских Социалистических Республик общесоюзные отрасли государственного управления — оборона, внешние сношения, включая и внешнюю торговлю, транспорт, связь — отграничивались от союзно-республиканских отраслей, к числу которых были отнесены промышленность, финансы и кредит, продовольственное дело, регулирование труда и заработной платы и государственный контроль.
Такое деление отраслей управления послужило основой для классификации наркоматов СССР на две группы.
Договор от 30 декабря 1922 г. относил к первой группе — общесоюзных — следующие народные комиссариаты: по иностранным делам; . по военным и морским делам; внешней торговли; путей сообщения; почт и телеграфов, а ко второй группе — объединенные народные комиссариаты: рабоче-крестьянской инспекции, труда, продовольствия и финансов, Высший Совет Народного Хозяйства1.
Конституция СССР 1924 года не изменила установленного Договором деления отраслей государственного управления, воспроизвела полностью перечень наркоматов СССР, который был дан в ст. 37 Договора.
Распределение отраслей государственного управления и наркоматов на две группы — общесоюзных и объединенных — обусловливалось конкретно-исторической обстановкой. Оно диктовалось как внешнеполитическими факторами, так и политическими и экономическими условиями внутри страны. С изменением этой обстановки вносились соответствующие поправки как в распределение отраслей, так и в перечень наркоматов. С одной стороны, при наличии тенденций в сторону большей централизации в ряде отраслей управления выделялись новые объединенные отрасли и создавались новые наркоматы Союза ССР. С другой стороны, наблюдалась тенденция в сторону уменьшения централизации, в связи с чем некоторые общесоюзные наркоматы преобразовывались в объединенные (впоследствии переименованные в союзно-республиканские) с созданием соответствующих 1 См. ст. 11 Договора («История Советской Конституции в документах (1917—1956 гг.)>, Госюриздат, 1957, стр. 395.
68


наркоматов (в дальнейшем — министерств) во всех или отдельных союзных республиках1.
Некоторые из упомянутых преобразований приводили к изменениям во взаимоотношениях Союза ССР с союзными республиками, а именно увеличивали или уменьшали их компетенцию в тех или других отраслях государственного управления, что отражалось, конечно, на объеме компетенции Союза ССР.
Наряду с этими преобразованиями имели место и такие, которые не были связаны с взаимоотношениями Союза ССР и его членов, а именно преобразования, повлекшие за собою разделение и слияние министерств без перевода их из одной конституционной группы в другую. Такие преобразования наиболее многочисленны1 2.
Некоторые общесоюзные и союзно-республиканские наркоматы, а впоследствии министерства, создавались, как уже было отмечено выше3, и на базе специальных ведомств. В результате таких реорганизаций иногда изменялась принадлежность соответствующей отрасли к той или иной конституционной группе, но йаще всего последняя оставалась без изменения.
Независимо от того, на какой базе происходило образование нового общесоюзного или союзно-республи1 Примерами первого вида преобразований явились: создание Наркомзема СССР в 1929 году, что означало перевод сельского хозяйства из группы необъединенных в группу объединенных отраслей государственного управления; создание в 1936 году Нарком- здрава Союза ССР и Наркомюста Союза ССР, что означало аналогичный перевод и этих отраслей государственного управления из необъединенных в объединенные. Примером второго вида преобразований могут служить реорганизации НКВД, Наркомата совхозов, Наркомлегпрома, Нарком пищепром а и Наркомлеспрома, произведенные в 1936 году. Конституция СССР 1936 года перевела указанные отрасли государственного управления из общесоюзных в союзно-республиканские, что повлекло за собой образование одноименных наркоматов в союзных республиках.
2 Так, например, если разделение ВСНХ в 1932 году затронуло область федеральных отношений, ибо в результате одни наркоматы создавались как объединенные, а другие — как общесоюзные, то дальнейшие реорганизации Наркомтяжпрома (1937 и 1938 гг.), повлекшие за собой образование Наркомата оборонной промышленности и Наркомата машиностроения, а равно и дальнейшие разукрупнения этих двух нарком-атов (первого — на три, а второго — на четыре наркомата)' уже были лишены федерального характера так как в итоге создавались на базе общесоюзного наркомата новые общесоюзные же наркоматы.
1 См. гл. I, § 4, данной работы.
69


канского министерства, с момента своего возникновения оно приобретало специфичные для министерств данного конституционного вида черты и характерные для его правовой природы особенности. Если имело место преобразование министерства в союзно-республиканское, то появлялись характерные для него две формы руководства, создавались в союзных республиках одноименные министерства. Если же имело место обратное преобразование ведомства — из союзно-республиканского в общесоюзное (случаи такого рода относительно редки), то упразднялись одноименные ведомства союзных республик и устанавливалась единая форма непосредственного и прямого руководства.
2. Общесоюзные отрасли государственного управления с самого начала являлись наиболее централизованными. Это выражалось в том, что вся отрасль управлялась единым для всего Союза наркоматом, который руководил ею как непосредственно, так и через назначаемые им органы; в союзных республиках одноименные наркоматы отсутствовали.
В 1922—1924 гг. наибольшей централизации потребовали прежде всего отрасли, касающиеся внешних сношений Советского государства как в области политической, так и экономической, далее, отрасли, связанные с укреплением оборонной мощи Союза ССР, а также с управлением важнейшими коммуникациями. Поэтому пять наркоматов, ведавших указанными отраслями, и получили в то время форму общесоюзных органов.
В 1931 году появился шестой общесоюзный наркомат — Наркомат водного транспорта, выделенный из Наркомата путей сообщения1.
В 1935 году VII съезд Советов СССР по докладу о конституционных вопросах принял постановление, в котором говорилось уже о двенадцати общесоюзных наркоматах: по иностранным делам, обороны, внутренних дел, внешней торговли, тяжелой промышленности, лесной промышленности, легкой промышленности, пищевой промышленности, зерновых и животноводческих совхозов, путей сообщения, водного транспорта и связи1 2.
1 См. постановление VI съезда Советов СССР (СЗ СССР 1931 г. № 17, ст. 162).
2 СЗ СССР 1935 г. № 8, ст. 68.
70


При утверждении проекта Конституции СССР 1936 года в ней было зафиксировано восемь общесоюзных народных комиссариатов: обороны, иностранных дел, внешней торговли, путей сообщения, связи, водного транспорта, тяжелой промышленности и оборонной промышленности1. В новой редакции ст. 77 Конституции Союза ССР, принятой в марте 1946 года на 1-й сессии Верховного Совета II созыва, перечислялось уже тридцать общесоюзных министерств1 2.
В 1953 году было произведено, правда на непродолжительный срок, сокращение числа общесоюзных министерств до двенадцати, но уже к началу 1957 года общее число министерств данной группы увеличивается до двадцати трех3.
Законом, принятым 10 мая 1957 г. на 7-й сессии Верховного Совета СССР IV созыва, было упразднено большинство промышленных и строительных министерств и установлено, что в Союзе ССР действует 11 общесоюзных министерств4.
В дальнейшем в связи с ликвидацией ряда временно сохранившихся после этой реорганизации общесоюзных промышленных министерств и образованием отраслевых государственных комитетов Совета Министров СССР число общесоюзных министерств сократилось до шести.
Указанные процессы можно проиллюстрировать следующей таблицей:
Количество общесоюзных наркоматов (министерств)
1922- 1924 гг.
1931
г.
1935
г.
1936
г.
1946
г.
1953
г.
20 января
1957 г.
10 мая 1957 г.
1 октября 1959 г.
5
6
12
8
30
12
23
11
6
3. Теперь обратимся к союзно-республиканским отраслям государственного управления и соответствующим народным комиссариатам и министерствам.
1 См. «История Советской Конституции в документах (1917—1956 гг.)», Госюриздат, 1957, стр. 719.
2 См. «Заседания Верховного Совета СССР (первая сессия)», стенографический отчет, М., 1946, стр. 351—352.
3 См. «История Советской Конституции в документах (1917—1956 гг.)», Госюриздат, 1957, стр. 955.
4 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1957 г. № 11, ст. 276.
71


До 1936 года эги отрасли и наркоматы назывались «объединенными». Они представляют собой организационную форму менее централизованного (по сравнению с общесоюзными наркоматами) руководства, что выражается, во-первых, в наличии одноименных министерств (ранее наркоматов) в союзных республиках, во-вторых, в существовании двух способов руководства и управления в рамках союзно-республиканского (объединенного) министерства (наркомата) СССР: непосредственного управления и руководства через одноименные министерства (наркоматы) союзных республик.
Договором об образовании Союза ССР и Конституцией СССР 1924 года (ст. 52) было предусмотрено пять объединенных наркоматов. VI съезд Советов СССР в 1927 году по докладу о конституционных вопросах принимает постановление, в котором упоминаются также пять объединенных наркоматов, но уже в несколько ином составе (ВСНХ, наркоматы труда, финансов, РКИ и Центральное статистическое управление). Незадолго до этого образованный Народный комиссариат торговли СССР получил форму общесоюзного наркомата, но в области внутрен1ней торговли пользовался правами объединенного наркомата.
В 1929 году был создан еще один (шестой) объединенный наркомат — Народный комиссариат земледелия СССР. В 1930 году к ним присоединился объединенный Наркомат снабжения, но поскольку ЦСУ перестало в то время существовать как самостоятельное ведомство (оно было подчинено Госплану СССР) общее число объединенных наркоматов осталось неизменным.
В постановлении по конституционным вопросам, принятом VI съездом Советов СССР в 1931 году, упоминалось о шести объединенных наркоматах1. В 1933 году был ликвидирован Наркомтруд, объединенный с ВЦСПС1 2. В период между VI и VII съездами Советов СССР произошла также реорганизация ВСНХ и Нар- комснаба, в результате чего к 1935 году число объединенных наркоматов уменьшилось до трех. В постановлении VII съезда Советов СССР по конституционным вопросам упоминалось о трех объединенных народных комисса1 СЗ СССР 1931 г. № 17, ст. 162.
2 СЗ СССР 1933 г. № 40, ст. 238.
72


риатах СССР — земледелия, внутренней торговли и финансов1.
При утверждении проекта Конституции СССР 1936 года было зафиксировано десять союзно-республиканских наркоматов1 2. В 1946 году в Союзе ССР имелось уже 19 союзно-республиканских министерств3.
Следует отметить произведенное в 1953 году сокращение числа союзно-республиканских министерств СССР до 13. К началу 1957 года количество их снова возрастает до 294. И, наконец, Законом, принятым в мае 1957 года Верховным Советом Союза ССР IV созыва на 7-й сессии, количество союзно-республиканских министерств (в связи с упразднением большинства промышленных и строительных министерств) снизилось до 145. z
В настоящее время в связи с последующим упразд-ш нением еще четырех министерств СССР — совхозов, государственного контроля, торговли, хлебопродуктов — имеется 10 союзно-республиканских министерств СССР.
1 СЗ СССР 1935 г. № 8, ст. 68.
2 См. «История Советской Конституции в документах (1917— 1956 гг.)», Госюриздат, 1957, стр. 719.
3 Мясной и молочной промышленности, рыбной промышленности, пищевой промышленности, легкой промышленности, текстильной промышленности, лесной промышленности, промышленности строительных материалов, земледелия, зерновых и животноводческих сс: хозов, технических культур, финансов, торговли, вооруженных си.*, иностранных дел, внутренних дел, государственной безопасности, юстиции' здравоохранения, государственного контроля («Заседания Верховного Совета СССР (первая сессия), Стенографический отчет», М., 1946, стр. 352).
4 Министерства: бумажной и деревообрабатывающей промышленности, внутренних дел, высшего образования, геологии и охраны недр, городского и сельского строительства, государственного контроля, здравоохранения, иностранных дел, культуры, легкой промышленности, лесной промышленности, нефтяной промышленности, обороны, промышленности мясных и молочных продуктов, промышленности продовольственных товаров, промышленности строительных материалов, рыбной промышленности, связи, сельского хозяйства, совхозов, строительства, строительства предприятий металлургиче- ческой и химической промышленности, строительства предприятий угольной промышленности, торговли, угольной промышленности, финансов, хлебопродуктов, цветной металлургии, черной металлургии (см. «История советской конституции в документах (1917—1956 гг.)», Госюриздат, 1957, стр. 955—956).
5 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1957 г. № 11, ст. 276.
73


Если представить приведенные выше процессы в ви* де таблицы, то получится следующая картина.
Коэдчество союзно-республиканских нарко- матов(мини- стерств)
1922- 1924 гг.
1931
г.
1935
г.
1936
г.
1946
г.
1953
г.
20 января
1957 г.
10 мая 1957 г.
1 ОК-" тября 1959 г-
5
6
3
10
19
13
29
14
10
Если попытаться обобщить изменения в составе министерств СССР, то можно прийти к следующим выводам.
А. Доминирующей тенденцией в развитии системы общесоюзных ведомств было увеличение числа наркоматов (министерств) с растущей дифференциацией форм руководства как в области тяжелой индустрии и промышленного строительства, так и в области транспорта. Этому общему выводу не противоречит тот факт, что на некоторых промежуточных этапах, например в 1948 и 1953 годах на непродолжительный срок получала преобладание обратная тенденция, в силу которой министерства укрупнялись.
Б. В рассмотренном выше процессе конституционных преобразований союзно-республиканских отраслей государственного управления преобладающей была тенденция расширения прав союзных республик как в сферах хозяйственного и социально-культурного строительства, так и в сферах, касающихся политико-административных отраслей государственного управления (оборона, иностранные дела, внутренние дела, государственный контроль). Эта тенденция уверенно пробивала себе дорогу на протяжении последних двадцати лет. Она нашла свое выражение как при утверждении текста Конституции 1936 года, так и в ряде последующих законов и указов, и особенно в изданных за последние годы (1954—1958 гг.) конституционных актах высших органов государственной власти СССР.
Наряду с ней действовала и другая (не противоречащая ей, но непосредственно не связанная с советским федерализмом) тенденция разукрупнения хозяйственных, и в частности, промышленных, наркоматов (министерств). Эта закономерность вытекала из общего про74


цесса экономического подъема Союза ССР, расцвета хозяйства и культуры входящих в его состав республик.
Другие преобразования не были непосредственно связаны с указанными двумя тенденциями, оказывались непрочными и приводили в скором времени к обратным реорганизациям.
В. Имевшие место на протяжении трех с половиной десятилетий конституционные преобразования министерств и предшествующих им наркоматов касались многих отдельных отраслей управления, но осуществлялись в рамках ведомственной системы руководства. Иной характер носила реорганизация, произведенная в 1957 году.
Законом от 10 мая 1957 г. «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством» было установлено, что управление промышленностью и строительством должно осуществляться по территориальному принципу, по экономическим административным районам, в каждом из которых был затем образован совет народного хозяйства.
В связи с созданием совнархозов упразднялись следующие общесоюзные министерства СССР: автомобильной промышленности; машиностроения; приборостроения и средств автоматизации; станкостроения и машиностроения; строительства предприятий нефтяной промышленности; тракторного и сельскохозяйственного машиностроения; транспортного машиностроения; тяжелого машиностроения; электротехнической промышленности, а также союзно-республиканские министерства: бумажной и деревообрабатывающей промышленности; городского и сельского строительства; легкой промышленности; лесной промышленности; нефтяной промышленности; промышленности мясных и молочных продуктов; промышленности продовольственных товаров; промышленности строительных материалов; рыбной промышленности; строительства; строительства предприятий металлургической и химической промышленности; строительства предприятий угольной промышленности; угольной промышленности; цветной металлургии; черной металлургии.
В декабре 1957 года Указом Президиума Верховного Совета СССР были упразднены еще четыре общесоюзных промышленных министерства: авиационной, обо75


ронной, радиотехнической и судостроительной промышленности1; а в июне 1958 года — Министерство химической промышленности1 2.
В июле 1957 года реорганизуется геологическая служба в целях приведения ее в соответствие с новой 'ттстемой управления промышленностью и строительством. Производство всех видов геолого-съемочных, поисковых, разведочных, гидро-геологических и геофизических работ было сосредоточено в территориальных геологических управлениях и других организациях, входящих в единую систему Министерства геологии и охраны недр СССР, а производство геологических работ, связанных с эксплуатацией месторождений полезных ископаемых,— непосредственно в горнодобывающих предприятиях совнархозов3.
В 1957 году была также произведена реорганизация, касающаяся министерств СССР, ведающих сельским хозяйством: упразднено союзно-республиканское Министерство совхозов СССР с передачей находившихся в его системе предприятий и организаций органам Министерства сельского хозяйства СССР4.
Расширение прав республиканских и местных органов не могло не сопровождаться мерами по укреплению государственного контроля. На неудовлетворительность деятельности органов бывшего Министерства государственного контроля указывалось в решениях XX съезда КПСС. Коренная перестройка этого органа на основе привлечения к его работе широких трудящихся масс стала особенно необходимой в связи с перенесением центра тяжести в управлении промышленностью и строительством на места, в экономические административные районы.
Громоздкий аппарат Министерства госконтроля, построенный по отраслевому принципу, стремился охва1 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1957 г. № 27, ст. 631.
2 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1958 f. № И, ст. 233.
3 См. постановление Совета Министров СССР от 5 июля 1957 г. «Об организационной структуре геологической службы в СССР», «Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам», т. IV, Госполитиздат, 1957, ст. 743.
4 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1957 г. № 13, ст. 322.
76


тить буквально все вопросы, вплоть до контроля технического уровня развития той или иной отрасли производства, уровня развития науки и техники, что не приносило никакой пользы. Контролеры нередко пытались давать указания по вопросам производства, что являлось подменой хозяйственных органов1.
Такой «универсализм» приводил на практике к тому, что узловые вопросы организации управления не занимали подобающего места в работе органов Министерства государственного контроля. Вместо того, чтобы с помощью широких слоев советской общественности добиваться устранения замеченных недостатков в деятельности того или иного предприятия, группы контролеров буквально забрасывали центральный аппарат своего Министерства справками и докладами по разным вопросам1 2. Это было одним из крупных недостатков в недавней практике органов госконтроля. Образование в августе.1957 года Комиссии советского контроля было призвано обеспечить перестройку всей контрольной работы в том направлении, какое было указано в решениях XX съезда КПСС.
26 ноября 1958 г. ликвидируются еще два союзнореспубликанских министерства Союза ССР — Министерство торговли3 и Министерство хлебопродуктов4.
Упразднение первого мотивировалось необходимостью дальнейшего расширения прав союзных республик и усиления их роли в деле развития советской торговли. В связи с ликвидацией союзного Министерства торговли Президиумы Верховных Советов союзных республик приняли указы о преобразовании существующих в соответствующих союзных республиках министерств торговли из союзно-республиканских в республиканские5.
1 См. «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством» (тезисы доклада тов. Н. С. Хрущева), Госполитиздат, 1957, стр. 46.
2 См. «Вестник государственного контроля» 1957 г. № 2, стр. 3 и сл.
3 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1958 г. № 34, ст. 416.
4 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1958 г. № 34, ст. 417.
5 См., например, Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 9 декабря 1958 г. («Ведомости Верховного Совета РСФСР» 1958 г. Ха 17, ст, 651),
77


Упразднение Министерства хлебопродуктов СССР объяснялось изменением задач в области управления данной отраслью со стороны органов Союза и необходимостью придать их деятельности по преимуществу характер координации и планово-регулирующего руководства. Этим целям более соответствовала организационная форма государственного комитета Совета Министров СССР, в связи с чем одновременно с упразднением Министерства хлебопродуктов СССР Президиум Верховного Совета СССР образовал Государственный комитет Совета Министров СССР по хлебопродуктам1. Мотивами создания нового органа послужили соображения дальнейшего улучшения дела накопления и сохранения хлебных ресурсов, упрощения структуры и сокращения штатной численности государственного аппарата.
31 декабря 1958 г. общесоюзное Министерство электростанций Союза ССР было преобразовано в общесоюзное Министерство строительства электростанций СССР1 2. Эта реорганизация не затрагивала федеративных отношений Союза ССР и союзных республик. Целью преобразования являлось обеспечение централизованного единого руководства строящимися гидро-и теплоэлектростанциями. На базе эксплуатационных подразделений бывшего Министерства электростанций было образовано Главное энергетическое управление при Госплане СССР (Союзглавэнерго), на которое возложено оперативное диспетчерское управление объединенными энергосистемами, обеспечение установленных межреспубликанских и межсистемных перетоков электрической энергии и ряд контрольно-надзорных функций за рациональным использованием электрической и тепловой энергии.
17 июня 1959 г. Министерство высшего образования СССР было преобразовано в Министерство высшего и среднего специального образования СССР с одновременной передачей в ведение союзных республик сети высших учебных заведений, находившихся ранее в непосредственном подчинении Министерства СССР. Эта реор1 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1958 г. № 34, ст. 418.
2 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1959 г. № 2, ст. 37.
78


ганизация мотивировалась необходимостью «дальнейшего развития и совершенствования системы высшего и среднего специального образования в стране, а также расширения прав и повышения ответственности союзных республик в деле руководства высшими и средними специальными учебными заведениями»1.
В результате рассмотренных выше реорганизаций система действующих министерств СССР (по состоянию на 1 октября 1959 г.) представляется в следующем виде:
Общесоюзные министерства СССР
Союзно-республиканские министерства СССР
1. Хозяйственные
морского флота, путей сообщения, среднего машиностроения, транспортного строительства, строительства электростанций
геологии и охраны недр, сельского хозяйства, финансов, связи
2. Социальнокультурные
высшего и среднего специального образования, здравоохранения культуры
3. Политико-
внешней торговли
внутренних дел,
- административные
иностранных дел, обороны
II. Общесоюзные министерства
Специфическая черта, присущая общесоюзному министерству, состоит в том, что оно представляет собой единое для всего Союза ССР централизованное ведомство по соответствующей отрасли государственного управления.
Именно так определила общесоюзный наркомат Конституция Союза ССР 1924 года, указывая, что «общесоюзные народные комиссариаты — единые для всего Союза ССР».
1 «Ведомости Верховного Совета СССР» 1959 г. № 25, ст. 136.
79


В соответствии с Конституцией упомянутые наркоматы имели в союзных республиках своих уполномоченных.
Общесоюзные наркоматы, говорилось в Общем положении о народных комиссариатах СССР, имеют в союзных республиках своих уполномоченных, непосредственно им подчиненных1, входящих в Советы Народных Комиссариатов республик с правом совещательного или решающего голоса1 2. Общесоюзные наркоматы имели право давать непосредственные распоряжения своим местным органам и во всех случаях, когда это необходимо, отменять и приостанавливать распоряжения своих уполномоченных при СНК союзных республик и других местных органов данного наркомата.
Общее положение о народных комиссариатах СССР обязывало общесоюзные наркоматы передавать все свои распоряжения местным органам через своих уполномоченных в союзных республиках или, во всяком случае, ставить их в известность о таких распоряжениях. Это было установлено в целях осведомления правительств союзных республик (при которых уполномоченные состояли) о принятых общесоюзным наркоматом распоряжениях.
Конституция СССР 1936 года в ст. 75 закрепила, что «общесоюзные министерства руководят порученной им отраслью государственного управления на всей территории СССР или непосредственно, или через назначаемые ими органы».
Основное в правовой характеристике общесоюзного ведомства — это его непосредственное и прямое руко- водство нижестоящими органами, а также непосредственное управление всеми предприятиями, учреждениями и организациями, входящими в его систему. Здесь нет разграничения предприятий, учреждений и организаций на объекты союзного, республиканского и местного подчинения.
В союзных республиках нет и не может быть образовано одноименных министерств по отраслям, которыми управляют общесоюзные министерства. Образова1 См. «История Советской Конституции в документах (1917— 1956 гг.)>, Госюриздат, 1957, стр. 443.
2 Вопрос об этом решался ЦИКом союзной республики или его Президиумом.
80


ние хотя бы в одной союзной республике одноименного министерства влечет преобразование соответствующего общесоюзного министерства в союзно-республиканское1.
Формы и характер взаимодействия общесоюзных министерств с центральными и местными органами государственной власти союзных и автономных республик различны. Они обусловливаются конкретно-историческими условиями, могут «меняться и меняются в каждой отрасли и в каждой союзной республике1 2. Так или иначе проблема организации и укрепления связей указанных министерств с органами республик не может не стоять перед любым общесоюзным ведомством, действующим в советской федеральной системе.
**
♦
После того как выяснены общие черты, характеризующие правовую природу общесоюзных «министерств, следует кратко осветить вопрос об их компетенции.
Министерство внешней торговли
Министерство внешней торговли руководит всей внешнеторговой деятельностью СССР на основе строжайшего соблюдения государственной монополии внешней торговли. Основные задачи Министерства — разработка и осуществление мероприятий, направленных на развитие и улучшение внешнеторговых связей СССР, составление и осуществление экспортно-импортных планов, разработка вопросов таможенной политики и руководство таможенным делом СССР, руководство деятельностью подведомственных организаций и контроль внешнеторговой деятельности учреждений и хозяйственных организаций, имеющих право выхода на внешний рынок.
1 Практика дает достаточное число примеров таких преобразований. Можно указать на имевшие место преобразования министерств геологии и охраны недр, высшего образования в связи с созданием одноименного министерства всего лишь в одной союзной республике — в Казахстане (Министерство геологии и охраны недр) и на Украине (Министерство высшего образования).
2 См. подробнее об этом в § 3 гл. VI данной работы.
6 И. Н. Ананов
81


Министерство разрабатывает проекты торговых договоров, торговых и других относящихся к компетенции министерства экономических соглашений СССР с иностранными государствами, вносит в установленном порядке предложения относительно таких договоров и соглашений, ведет переговоры с иностранными государствами о заключении торговых договоров и других эконо мических соглашений и подписывает их по уполномочию правительства СССР, осуществляет контроль за выполнением торговых договоров, торговых платежных и других экономических соглашений СССР с иностранными государствами, разрабатывает мероприятия по импорту, экспорту, улучшению качества экспортных и импортных товаров, осуществляет контроль за качеством экспортных товаров как в процессе их производства, так и при отгрузках, осуществляет мероприятия по валютно-финансовым вопросам в области внешней торговли и регулирует поступление платежей по внешнеторговым операциям, устанавливает порядок транзита товаров через территорию СССР, выдает разрешения на ввоз и вывоз товаров, а также на их транзит через территорию СССР.
По линии подчиненных ему оперативных внешнеторговых организаций — всесоюзных экспортно-импортных объединений — Министерство руководит организацией и деятельностью этих объединений, контролирует их ра-
По линии заграничных органов — торговых представительств и торговых агентов СССР за границей — оно осуществляет руководство и контроль за их работой, а также деятельностью торговых советников при посольствах и миссиях СССР за границей. По своему правовому статуту торгпредство составляет часть дипломатического представительства СССР в стране пребывания и пользуется всеми преимуществами последнего.
По линии таможенных органов, образующих важное звено в системе ведомств, Министерство внешней торговли на основе Таможенного кодекса СССР1 осуществляет все полномочия, связанные с организацией и руководством таможенными учреждениями.
1 СЗ СССР 1929 г. N° 1, ст. 2, с последующими изменениями и дополнениями.
82


Министерство морского флота
Основными задачами Министерства являются обеспечение растущих потребностей народного хозяйства в перевозках грузов и пассажиров морским транспортом, осуществление мероприятий по повышению удельного веса отечественного морского флота в перевозках экспортно-импортных товаров.
Министерство морского флота обеспечивает и организует выполнение государственного плана морских перевозок, бесперебойное и безопасное движение судов, несет ответственность за сохранность и своевременную доставку перевозимых на судах грузов и багажа, обеспечивает безопасность перевозок пассажиров и их культурное обслуживание.
Существовавшее ранее в качестве специального ведомства Главное управление Северного морского пути ныне входит в состав Министерства морского флота на правах одного из его главных управлений. В связи с этим на Министерство морского флота возложена задача дальнейшего освоения Северного морского пути как нормально действующей морской транспортной магистрали для обеспечения массовых перевозок народнохозяйственных грузов и осуществления регулярного морского судоходства между постами Дальнего Востока и портами Северного и Балтийского бассейнов.
В компетенцию Министерства входит общее регулирование по всему Союзу ССР на основе действующего законодательства СССР (Кодекс торгового мореплавания СССР1) вопросов торгового мореплавания, осуществление государственного контроля за плавающими в морях судами СССР независимо от принадлежности их тем или иным социалистическим хозяйственным организациям, а также выполнение функций государственного контроля за строительством другими ведомствами сооружений на землях, отведенных морскому транспорту, и акваториумах.
Министерство путей сообщения
Основные задачи Министерства — выполнение государственных планов железнодорожных перевозок, обе1 СЗ СССР 1929 г. Хг 41, ст. 366.
6*
83


спечение бесперебойного и безопасного движения на железных дорогах, обеспечение сохранности и своевременной доставки перевозимых по железной дороге грузов, обеспечение перевозок пассажиров и багажа, культурного обслуживания пассажиров на вокзалах и в поездах, организация рационального использования средств транспорта и материальных фондов, обеспечение своевременного ремонта подвижного состава, всех железнодорожных устройств и сооружений и содержание их в полной исправности.
Будучи строго специализированным органом, Министерство путей сообщения осуществляет руководство всей сетью железных дорог СССР, перевозками грузов, пассажиров и багажа по железным дорогам, а также руководит организациями и предприятиями по ремонту подвижного состава, по производству запасных частей, машин, оборудования, механизмов и другой техники, обслуживающей железнодорожный транспорт.
Министерство разрабатывает и вносит на утверждение Правительства СССР тарифы на перевозку грузов, пассажиров и багажа.
Министерство строительства электростанций
В задачи Министерства входит осуществление строительства и монтажа тепловых, гидро и атомных электростанций, высоковольтных линий электропередачи, районных электрических подстанций, а также специализированных предприятий строительной индустрии, необходимых для обеспечения строительства указанных объектов.
На Министерство возложено также проектирование электростанций, электрических и тепловых сетей. В этих целях оно разрабатывает методы дальнейшего совершенствования строительства энергетических объектов и схем комплексного использования водных ресурсов СССР. i
Министерство строительства электростанций обеспечивает технологическим оборудованием, кабельными и другими изделиями все строящиеся и расширяемые турбинные тепловые электростанции, гидроэлектростанции, а также электрические районные подстанции. Оно обеспечивает также изготовление и поставку котельно84


вспомогательного оборудования и технологических трубопроводов в объеме и в порядке, установленных специальными постановлениями Правительства СССР.
Не менее важными задачами Министерства являются осуществление специализированного ремонта энергетического оборудования и распределение фондов на запасные части для электрического оборудования районных, промышленных и коммунальных турбинных электростанций. электрических и тепловых сетей.
Министерство транспортного строительства
Основными задачами Министерства является выполнение утвержденных Правительством Союза ССР государственных планов по строительству объектов железнодорожного, морского и речного транспорта, автомобильных дорог общегосударственного значения, метрополитенов, планов промышленного производства, планов проектирования объектов железнодорожного транспорта и автомобильных дорог общегосударственного значения, а также заданий по строительству объектов гражданского воздушного флота.
Будучи общесоюзным ведомством, Министерство транспортного строительства непосредственно руководит находящимися в его ведении организациями по строительству объектов железнодорожного, морского и речного транспорта, автомобильных дорог общегосударственного значения, метрополитенов и объектов гражданского воздушного флота. В непосредственном ведении Министерства находятся также проектно-изыскательские организации, научно-исследовательские институты, учебные заведения указанного выше профиля, а также предприятия по производству строительных материалов, деталей и конструкции для нужд строящихся объектов.
**
*
Какие выводы могут быть сделаны в отношении дальнейших перспектив развития общесоюзных министерств?
Происшедшие за последние 6 лет (1954—1959 гг.) изменения в государственном аппарате привели к значительному сокращению числа общесоюзных министерств, 85


однако такие министерства и сейчас .продолжают играть исключительно важную роль в государственном управлении Союза ССР.
Характерно, что эти изменения почти не затронули форм внутренней организации^ каждого из сохранившихся общесоюзных министерств и выразились лишь в улучшении их связей с местами, например в приближении местных органов общесоюзных министерств к правительствам союзных республик и обл(край)исполкомам путем приспособления районов действия органов соответствующих министерств к границам союзных республик и общему административно-территориальному делению.
Форма общесоюзного министерства является оправданной и будет в дальнейшем себя оправдывать там, где необходимо максимально централизовать управление, где требуется придать руководству абсолютное единство, подчинить общесоюзному центру весь аппарат, вплоть до мельчайших его первичных ячеек. Такая необходимость может вызываться политическими и экономическими соображениями, вытекать из технологической структуры производства или быть связанной с новизной или с исключительной сложностью производства в какой-либо отрасли промышленности.
Нельзя не заметить, что среди ныне действующих общесоюзных министерств большинство относится к группе хозяйственных. Такое положение соответствует общей тенденции сосредоточения руководства социально-культурным строительством и административно-политическими отраслями в совместном ведении органов Союза и органов союзных республик или в исключительном ведении последних.
III. Союзно-республиканские министерства СССР
Характерной чертой союзно-республиканского министерства СССР является наличие двух форм руководства. Именно этот признак (а не признак наличия одноименных министерств в союзных республиках), как показала практика двадцати лет (1937—1956 гг.), был специфическим для данной группы министерств СССР»
86


В то время, когда в общесоюзных министерствах имеется лишь одна форма руководства — прямое руководство в условиях полной централизации управления, союзно-республиканские министерства знают две формы централизации: полную, которую они проводят в отношении предприятий и учреждений союзного подчинения и ряда особо важных с точки зрения экономической и политическей мощи Союза ССР объектов и отраслей, и неполную централизацию, которая применяется в отношении всех остальных участков компетенции министерства.
Наличие двух форм руководства в союзно-республиканских министерствах закрепляется Конституцией Союза ССР в ст. 76, которая гласит: «Союзно-республиканские Министерства руководят порученной им отраслью государственного управления, как правило, через одноименные Министерства союзных республик и управляют непосредственно лишь определенным ограниченным числом предприятий по списку, утвержденному Президиумом Верховного Совета СССР».
В каждом союзно-республиканском министерстве Союза ССР мы встречаем обе формы: 1) совместное управление отраслью органами Союза ССР и органами союзной республики при ведущей роли органов Союза ССР; эта система составляет сущность относительно централизованной формы руководства; и 2) прямое, непосредственное управление отдельными участками (разделами) работы и отдельными предприятиями и учреждениями. Эта система составляет сущность абсолютно централизованной формы руководства, и здесь союзнореспубликанское министерство СССР напоминает общесоюзное министерство.
В ранний период развития советского федерализма различие этих двух форм руководства в деятельности объединенных наркоматов СССР не носило столь ярко выраженного характера. Ни Договор 30 декабря 1922 г., ни Конституция СССР 1924 года еще не упоминали о двух формах руководства, так же как и об управлении предприятиями союзного подчинения. Конституция 1924 года ограничивалась лишь упоминанием в п. «д» ст. 1 о функции Союза ССР по определению отраслей промышленности и отдельных про?лышленных предприятий, имеющих общесоюзное значение.
87


Руководство через одноименные наркоматы было, таким образом, для данного типа наркоматов единственной формой. Поэтому многим юристам, исследовавшим в тот период рассматриваемые вопросы, казалось вполне возможным строить теоретическое разграничение объединенных наркоматов и общесоюзных по признаку наличия или отсутствия одноименных наркоматов в союзных республиках.
Существовавшие в союзных республиках одноименные наркоматы признавались Конституцией СССР 1924 года органами соответствующей союзной республики. Статья 54 Конституции называла их «органами объединенных комиссариатов Союза ССР» лишь в том смысле, что только через эти органы осуществлялись на территории союзных республик задания объединенных наркоматов Союза ССР.
Отсюда возникло наименование объединенных наркоматов Союза ССР — «директивные наркоматы». Имелось в виду, что деятельность их (в отличие от общесоюзных наркоматов, дававших прямые распоряжения местам) ограничивается лишь дачей заданий (директив) одноименным наркоматам.
С правом давать указания одноименным наркоматам республик было тесно связано наблюдение за выполнением этих директив и заданий, отнесенное к компетенции объединенных наркоматов СССР Общим положением о наркоматах СССР (п. «а» ст. 18), а также право приостанавливать и отменять постановления одноименных наркоматов, противоречившие директивам наркомата СССР (п. «б» ст. 18).
Однако в отношении использования этого права объединенные наркоматы Союза ССР были поставлены в определенные границы: отмена распоряжения одноименного наркомата союзной республики не могла быть осуществлена, если распоряжение народного комиссара союзной республики основано на точном предписании ее Совета Народных Комиссаров.
Таким образом, отменять и приостанавливать акт Совнаркома союзной республики и основанный на нем акт одноименного наркомата той же республики объединенный наркомат СССР был не вправе. Но ему принадлежало право опротестовывать признаваемый им незаконным (с точки зрения общесоюзного законодатель88


ства) акт совнаркома республики в Совнарком Союза ССР1.
Однако и это право было поставлено последующими актами1 2 в довольно строгие рамки: протесту должно было предшествовать обращение в Совнарком соответствующей союзной республики с ходатайством об отмене или изменении его постановления, причем протест мог быть возбужден лишь при том условии, если в течение трех месяцев со дня обращения с ходатайством последнее не получит удовлетворения со стороны Совнаркома республики или же в течение месяца на это ходатайство не последует ответа. И только в случаях, не терпящих отлагательства, допускалось опротестование без соблюдения указанных условий, то есть без предварительного возбуждения ходатайства. Однако и здесь выдвигалось требование, чтобы протест был возбужден в течение пяти дней со дня получения объединенным наркоматом Союза ССР текста опротестовываемого распоряжения Совнаркома республики или основанного на нем акта одноименного наркомата3.
Однако уже в 1925 году ограничительное толкование «директивного руководства» в отношении объединенных наркоматов уступает место иному пониманию объема полномочий наркоматов СССР данной группы. У этих наркоматов появляется вторая форма руководства, что было связано с оставлением некоторых предприятий в непосредственном ведении ВСНХ СССР, объединявшего до 1932 года отрасли тяжелой, легкой, лесной, а в отдельные периоды и пищевой промышленности. Это были «предприятия союзного 'подчинения, которыми ВСНХ СССР управлял непосредственно, а не через ВСНХ союзных республик.
Таким образом, на примере ВСНХ мы видим, что процесс образования централизованной сферы управления в союзно-республиканских наркоматах восходит еще к периоду действия Конституции СССР 1924 года и что предшественники нынешних союзно-республиканских 1 См. п. «д» ст. 20 Общего положения о Народных комиссариатах СССР.
2 СЗ СССР 1927 г. № 44, ст. 440.
3 См. об этом подробнее: Э. Э. П о н т о в и ч. Институт объединенных народных комиссариатов, «Советское строительство» 1927 г. № 8—9, стр. 34—35,
89


министерств СССР — объединенные наркоматы Союза ССР также имели некоторую сферу деятельности, в которой они осуществляли свои функции непосредственным и прямым образом, давая распоряжения подчиненным им предприятиям, минуя одноименный наркомат союзной республики, на территории которой эти предприятия расположены1.
Число предприятий, учреждений и организаций, находившихся в системе промышленных объединенных наркоматов СССР и выделенных в союзное подчинение, было в тот период еще невелико. Однако развитие и укрепление индустриальной базы Союза ССР в годы первых двух пятилеток значительно изменили соотношение числа предприятий союзного и республиканского подчинения в сторону резкого увеличения количества крупных фабрик и заводов, непосредственно подчиненных наркоматам Союза ССР. Естественно, что в образовавшихся в результате разделения ВСНХ наркоматах легкой и лесной промышленности СССР, а также в созданном в результате разделения Наркомснаба СССР в 1934 году в Наркомате пищевой промышленности СССР предприятия союзного подчинения уже составляли довольно внушительную группу.
Факты резкого увеличения числа предприятий союзного подчинения в легкой и других союзно-республиканских отраслях промышленности, а также появления предприятий союзного подчинения у многих непромышленных союзно-республиканских наркоматов (совхозов, здравоохранения) были учтены в 1936 году при разработке проекта Конституции СССР. В отличие от Конституции СССР 1924 года Конституция СССР 1936 года содержит прямое указание на форму централизованного управления предприятиями союзного подчинения, находящимися в системе союзно-республиканских наркоматов, причем из самого текста явствует, что форма эта не является общим правилом.
1 Юридическую базу подобной практике дал Президиум ЦИК СССР своим разъяснением от 11 сентября 1925 г., где было сказано, что по отраслям управления, находящимся в исключительном и непосредственном ведении объединенных наркоматов Союза ССР, задания и директивы последних передаются подчиненным органам непосредственно и лишь в копии сообщаются одноименным наркоматам союзных республик.
90


Закрепив в законодательном порядке наличие формы абсолютно централизованного управления в системе союзно-республиканских наркоматов (ныне министерств), Конституция СССР 1936 года поставила в то же время строгие конституционные рамки для применения этой формы (ст. 76), установив, вонпервых, ограниченность числа непосредственно управляемых Министерством СССР предприятий по каждой отрасли союзно-республиканского управления и, во-вторых, утверждение списка этих предприятий Президиумом Верховного Совета СССРл
Современный этап развития союзно-республиканских министерств не меняет принципиальной основы этой формы непосредственного, прямого управления объектами союзного подчинения. И после упразднения ряда союзно-республиканских промышленных министерств СССР нельзя сказать, что категория объектов общесоюзного подчинения полностью отпала. Разумеется, количество таких объектов резко уменьшилось, но они и сейчас имеются, например у Министерства геологии и охраны недр СССР.
Другая форма руководства, характерная для правовой природы союзно-республиканского министерства Союза ССР,— это руководство, осуществляемое, как правило, через одноименные министерства союзных республик.
Мы уже сказали выше, что эта форма вначале мыслилась как единственная и лишь впоследствии заняла свое место наряду с другой, появившейся позднее формой непосредственного, или прямого, управления.
Руководство, осуществляемое министерствами СССР через одноименные ведомства союзных республик, не является монопольным. Правильнее будет назвать эту форму «совместным управлением», так как функции руководства отраслью союзно-республиканское ведомство СССР делит с правительством союзной республики. Одноименные министерства союзной республики являются прежде всего органами данной республики и подчинены ее правительству. Подчинение же союзно-республиканскому министерству СССР является «второй линией» подчинения.
С момента образования Союза ССР руководство объединенными отраслями государственного управле¬


ния осуществлялось наркоматами СССР, которые именовались до 1936 года «объединенными» и действовали с учетом системы «двойного» подчинения одноименных ведомств союзных республик.
Следует отметить, что в ходе своего развития эта система претерпела ряд изменений и в смысле понимания данной формы руководства как руководства чисто директивного, то есть не предрешающего организационные детали наполнения; практика, а вслед за ней и теория советского федерализма пришли со временем к новому пониманию этой формы руководства. Было признано, что союзно-республиканское министерство Союза ССР не только дает директивы, но и непосредственно своими нормативными приказами и инструкциями организует и регулирует всю работу по соответствующей отрасли на основе и во исполнение законов, указов, правительственных актов, определяет всю методику ее осуществления, наконец, держит в своих руках такие важные организационные рычаги оперативного руководства, как кадры и проверка исполнения1.
Обратимся к рассмотрению компетенции отдельных союзно-республиканских министерств Союза ССР.
Министерство внутренних дел СССР
В компетенцию Министерства входит: общее руководство в масштабе СССР органами милиции, выполняющей функции охраны общественного порядка и безопасности, руководство делом пожарной охраны, организация пожарного надзора и руководство его деятельностью, организация архивного дела и руководство архивными учреждениями и ряд других функций в области управления внутренних дел.
1 Некоторые союзно-республиканские министерства Союза ССР поняли систему «двойного» подчинения в явно централистском смысле. В соответствии.с таким пониманием они при проведении мероприятий не всегда считались с тем, что одноименные министерства являются органами соответствующих союзных республик и прежде всего подчиняются последним. Именно поэтому были нередки в практике, например Министерства финансов СССР, случаи наложения дисциплинарных взысканий на руководящих работников одноименного министерства или случаи, когда отдельные работники аппарата министерств союзной республики перемещались односторонними распоряжениями союзного центра.
92


Главными направлениями в деятельности Министерства являются:
по линии органов милиции: разработка норм, регулирующих деятельность милиции, дача оперативных указаний ее органам по борьбе и предупреждению преступности, по охране общественной собственности, а также личной безопасности граждан и их имущества. Всю свою оперативную деятельность по вопросам милиции Министерство внутренних дел СССР проводит, как правило, через одноименные министерства союзных республик;
по линии органов пожарного надзора: разработка норм, регулирующих деятельность пожарной охраны, издание на основе действующего законодательства СССР правил, инструкций и технических норм по противопожарной охране, обязательных для всех ведомств, а также и отдельных учреждений и граждан, контроль за соблюдением противопожарных правил;
по линии архивных органов: установление системы ведения государственного архивного дела, организация и руководство деятельности государственных архивных органов;
по- линии исправительно-трудовых учреждений: организация и руководство этими учреждениями на основе действующего законодательства (Исправительно-трудовой кодекс).
Деятельность Министерства внутренних дел осуществляется также и по линии руководства делом картографии.
До января 1957 года Министерство внутренних дел осуществляло руководство работой органов записей актов гражданского состояния. В настоящее время функции руководства загсом переданы местным Советам, а методологическое руководство в этой области осуществляется министерствами юстиции союзных республик.
Министерство высшего и среднего специального образования СССР
В июне 1959 года высшие и средние специальные учебные заведения из союзного подчинения были переданы в ведение Советов Министров тех союзных республик,. на территории которых они расположены. В связи 93


с этим была произведена реорганизация Министерства высшего образования Союза ССР. Оно было преобразовано в Министерство высшего и среднего специального образования Союза ССР.
Основной задачей Министерства ныне являются оказание союзным республикам помощи в постановке учебно-методической и научно-исследовательской работы, координация планов, издание учебников и учебных пособий для высших и средних специальных учебных заведений.
Полностью оставлено в компетенции Министерства Союза дело аттестации научно-педагогииеских кадров (через Высшую аттестационную комиссию).
Министерство здравоохранения СССР
Реорганизация, проведенная в 1959 году, значительно изменила компетенцию союзного Министерства, увеличив за счет некоторых, ранее им выполнявшихся функций компетенцию министерств здравоохранения союзных республик.
В настоящее время в компетенцию Министерства СССР входит разработка основных показателей по перспективному планированию развития здравоохранения и норм медико-санитарного обслуживания; оказание методической помощи министерствам здравоохранения союзных республик в вопросах организации лечебнопрофилактической и санитарно-противоэпидемической работы; координация научных исследований в области медицины; оказание содействия во внедрении в практику республиканских учреждений здравоохранения новейших достижений медицинской науки и передового опыта лечебно-профилактической, санитарно-эпидемиологической, курортно-санаторной и аптечной работы.
За Министерством здравоохранения СССР в отношении переданной в ведение совнархозов медицинской и фармацевтической промышленности сохранены функция определения потребности 4 в медицинских изделиях для страны и экспорта, а также размещение заказов на эти изделия в промышленности и межреспубликанское распределение изделий, изготовленных предприятиями медицинской и фармацевтической промышленности совнархозов.
94


В отношении переданного в управление союзным республикам аптечного дела за Министерством здравоохранения СССР сохранены функции утверждения государственной фармакопеи (перечня допущенных к применению лекарственных средств), а также право разрешать применение новых препаратов.
Министерство здравоохранения СССР осуществляет, как и раньше, международные связи по вопросам здравоохранения.
Сохранена строгая централизация дела государственного санитарного надзора, руководство которым осуществляется Государственной санитарной инспекцией Министерства здравоохранения СССР, ведающей разработкой норм общесоюзного санитарного законодательства и контролем за его правильным применением.
Передача всех медицинских вузов в республиканское подчинение вовлекла за собой видоизменение функции Министерства Союза по управлению учебными заведениями. Эти функции выражаются в оказании учебно-методической и научно-исследовательской помощи республиканским одноименным министерствам в вопросах высшего, а также и среднего медицинского образования.
Министерство геологии и охраны недр СССР
Геологическая служба имеет целью обеспечить геологическим изысканием и разведкой все отрасли народного хозяйства. Геологическими работами на территории СССР руководит союзно-республиканское Министерство геологии и охраны недр СССР, основными задачами которого являются: обеспечение минерально- сырьевыми ресурсами строящихся и проектируемых предприятий и создание резерва разведанных запасов полезных ископаемых для дальнейшего развития народного хозяйства; определение направления и планирование геологоразведочных работ с целью комплексного и планомерного геологического изучения территории СССР и выявления новых минерально-сырьевых баз.
С июля 1957 года Министерство выполняет также функции по осуществлению геологического контроля за правильным ведением всех видов геологоразведочных работ. В этой связи был упразднен ранее выполнявший 95


названные функции Комитет по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору яри Совете Министров СССР.
Министерство иностранных дел
Важнейшими задачами Министерства иностранных дел СССР является защита интересов СССР во внешнеполитических и экономических отношениях с другими государствами, руководство реализацией договоров и соглашений СССР с иностранными государствами.
Указанная деятельность практически выражается как в 1переговорах с представителями иностранных государств, так и в подготовке проектов соглашений и договоров и осуществлении других связанных с международными сношениями функций.
В области руководства экономическими связями СССР с другими странами деятельность МИД тесно переплетается с деятельностью Министерства внешней торговли и Государственного комитета Совета Министров СССР по внешним экономическим связям.
Министерство иностранных дел СССР имеет за границей подчиненный ему консульский аппарат. Представители СССР в иностранных государствах — послы (посланники), назначаемые и отзываемые Президиумом Верховного Совета СССР, осуществляют свою работу под непосредственным оперативным руководством Министерства иностранных дел, которое контролирует их работу и представляет на рассмотрение правительства все важнейшие вопросы, связанные с деятельностью посла (посланника) в стране пребывания.
Министерство иностранных дел СССР опирается на организации советской общественности по укреплению дружбы с зарубежными странами. Эти организации в настоящее время объединены в Союз обществ дружбы СССР с зарубежными государствами.
Министерство культуры СССР
Деятельность этого Министерства охватывает разнообразные области культурного строительства: кинематографию, отдельные виды искусств: театр, музыку, изобразительные искусства, издательское дело, клубное
96


строительство, музейное дело и охрану памятников старины, парки культуры и отдыха и др.
Министерству культуры подведомственны также и некоторые отрасли промышленности, являющиеся материально-производственной базой деятельности культурных учреждений,— кинематографическая и полиграфическая промышленность.
Компетенция Министерства культуры СССР складывается из следующих функций по организации и руководству перечисленными отраслями:
Кинематография
Министерство ведает производством фильмов, производством кинопленки и киноаппаратуры, массовой печатью копий и прокатом кинофильмов, кинофикацией, производством фотопленок, фотобумаги и фотопластинок, разрабатывает предложения по развитию кинематографии в стране, утверждает тематические планы подготовки киносценариев и планы производства кинофильмов.
До 1959 года в его компетенцию входило также управление делом экспорта советских фильмов заграницу и импортом иностранных фильмов, находящееся сейчас в ведении Министерства внешней торговли.
Театральные, музыкальные и иные художественные учреждения и предприятия
Министерство культуры СССР непосредственно управляет театрами, филармониями и иными художественными учреждениями общесоюзного подчинения, устанавливает репертуарную линию для театров и концертных учреждений союзного подчинения, контролирует репертуар театров и концертных организаций республиканского подчинения, ведает пополнением фондов художественных галлерей и музеев союзного подчинения и т. д.
Издательское дело, полиграфия
и книжная торговля
По линии книгоиздательской деятельности Министерство культуры СССР составляет сводные годовые и перспективные тематические планы издания литературы издательствами, независимо от ведомственной подчиненности, утверждает непосредственно или через одно-
97
7 И. Н. Ананов


именные министерства союзных республик планы выпуска литературы, руководит выпуском и осуществляет контроль за идейным содержанием и оформлением изданий, контролирует книгоиздательское дело и книжную торговлю в стране, устанавливает тиражи выпуска книг, разрабатывает планы развития сети книжной торговли по всем видам печати и контролирует их исполнение.
Всеми перечисленными видами деятельности руководит непосредственно Главное управление издательств, полиграфии и книжной торговли.
Культурно-просветительная работа
Оперативное руководство библиотечной сетью, парками культуры и отдыха, музеями, клубами, дворцами культуры широко децентрализовано. Министерство культуры СССР имеет в своем подчинении лишь небольшое количество крупнейших библиотек и музеев. В отношении же всех остальных оно дает методические указания по руководству отдельными участками культурно-просветительной работы одноименным министерствам союзных республик.
Министерство обороны СССР
Компетенция Министерства обороны складывается из полномочий по организации Вооруженных Сил СССР и руководству ими.
Министерство обороны разрабатывает и представляет на утверждение Совета Министров СССР планы развития строительства и вооружения Советской Армии, Военно-Морского Флота и авиации. В планах этих предусматриваются совершенствование всех средств вооружения и боевой техники, оснащение Вооруженных Сил всеми средствами борьбы и снабжение их всеми видами довольствия.
Министерство обороны руководит боевой и политической подготовкой военнослужащих и военнообязанных и их оперативным использованием как в мирное время, так и в период войны.
Министерство обороны руководит также оборонительным строительством и организацией противовоздушной и противохимической защиты.
98


К компетенции Министерства относятся: проведение призывов, учебных сборов и мобилизаций, установление порядка прохождения военной службы, руководство санитарной службой Советской Армии, Военно-Морского флота и авиации, руководство ветеринарной службой Армии.
Министерство обороны ведает вопросами материального обеспечения военнослужащих — назначением и выплатой пенсий и пособий генералам, офицерам, сверхсрочнослужащим и их семьям.
Министерство связи СССР
В компетенцию этого Министерства входит руководство развитием и совершенствованием всех видов средств связи, радиовещания, радиофикации и телевидения на основе внедрения новой передовой техники, автоматизации .производственных процессов, широкой механизации трудоемких процессов и обеспечение бесперебойной работы средств связи.
В функции Министерства связи СССР входит: а) планирование хозяйства связи, б) подготовка квалифицированных специалистов, в) разработка и издание общих правил эксплуатации, технических инструкций и единых нормативов для предприятий связи, г) строительство средств связи союзного значения, д) внедрение передовой техники.
Министерство связи Союза ССР ныне осуществляет оперативное управление лишь сетями магистральной телеграфно-телефонной и радиосвязи, имеющими общесоюзное значение. В его оперативном управлении находятся и предприятия союзного вещания, а также организация перевозки почты по магистралям (железным дорогам и авиалиниям).
Что же касается всех других предприятий связи, расположенных на территории союзных республик, то оперативное управление ими полностью передано министерствам связи соответствующих союзных республик.
Руководство связью Министерство СССР осуществляет на основе Устава связи СССР, утвержденного Советом Министров СССР.
7*
99


Министерство сельского хозяйства СССР
На Министерство сельского хозяйства СССР возложены:
обобщение и пропаганда достижений науки и передового опыта в сельском хозяйстве, организация обмена опытом ведения сельского хозяйства между союзными республиками, внедрение достижений науки и техники в сельскохозяйственное производство и на этой основе разработка вопросов перспективного развития сельского хозяйства и отдельных его отраслей;
организация испытания сельскохозяйственных культур, новых сельскохозяйственных машин и оборудования, проверка лечебных, профилактических и диагностических средств для сельскохозяйственных животных, разработка основных вопросов семеноводства, племенного дела и мелиорации (осушение, орошение и обводнение земель);
осуществление государственного надзора за соблюдением установленного порядка землепользования и за проведением работ по землеустройству и государственному учету земель; разработка основных правил ведения лесного хозяйства;
организация проведения общегосударственных мероприятий по карантинной службе в земледелии и животноводстве, по борьбе с вредителями и болезнями сельскохозяйственных растений и животных и осуществление государственного надзора за выполнением Ветеринарного устава Союза ССР;
организация изучения достижений науки и передового опыта зарубежных стран в области сельского хозяйства, развитие связей и организации обмена опытом по сельскому хозяйству с зарубежными, особенно социалистическими, странами для разрешения взаимно интересующих проблем, обеспечение разработки проектносметной документации, проведения изыскательских, обследовательских и других работ в области сельского хозяйства в зарубежных странах.
Министерство финансов СССР
Основной задачей возглавляемой Министерством финансов СССР системы финансовых органов являются
100


мобилизация денежных средств и направление их в соответствии с утвержденными Правительством СССР планами на финансирование и кредитование народного хозяйства. Другая, не менее важная задача — контроль за соблюдением государственной финансовой дисциплины и выполнением финансовых обязательств перед государством учреждениями, предприятиями и организациями.
Компетенция Министерства финансов Союза складывается из функций организации и руководства всеми отраслями финансовой деятельности.
Бюджет. Министерством составляется и представляется на рассмотрение Правительства СССР проект государственного бюджета СССР, по утверждении которого Верховным Советом СССР Министерство руководит исполнением государственного бюджета СССР и непосредственно осуществляет исполнение союзного бюджета. Кроме того, Министерство финансов СССР ежегодно представляет в Совет Министров СССР для внесения на очередную сессию Верховного Совета СССР отчет об исполнении государственного бюджета СССР за год, предшествующий текущему году.
Налоги. Министерство финансов СССР организует и руководит работой по исчислениям государственных и .местных налогов и сборов и направляет деятельность одноименных министерств союзных республик по взиманию налогов и сборов с предприятий, организаций и населения, по отчислению от прибылей государственных хозяйственных организаций и по другим неплановым доходам.
Важные функции принадлежат союзному Министерству и в области организации единой системы бухгалтерского учета. Им устанавливается порядок ведения этого учета, составления отчетности по исполнению государственного бюджета в финансовых органах, банках и бюджетных учреждениях, а также бухгалтерского учета и отчетности по суммам государственного социального страхования; Министерству финансов СССР принадлежат также функции методического руководства в области бухгалтерского учета и отчетности в отношении всех министерств и ведомств, учреждений, организаций и предприятий. По согласованию с Центральным статистическим управлением министр финансов
101


СССР утверждает типовые бланки счетов, типовые формы бухгалтерского учета и отчетности и инструкции по их применению.
Сберегательные кассы. Министерство финансов СССР осуществляет руководство и контроль за деятельностью государственных трудовых сберегательных касс по государственным займам, денежным лотереям и по привлечению вкладов населения.
Им представляются на утверждение Совета Министров СССР сводный годовой план деятельности гос- трудсберкасс, процентные ставки и размеры комиссионных сборов по производимым ими операциям.
Министерство финансов СССР в централизованном порядке организует тиражи выигрышей по займам и оплату стоимости облигаций по истечении срока их выпуска.
Весьма обширны, даже после произведенной в 1956 году реорганизации — расширения прав республик, контрольн о-p е в и з и о н н ы е функции союзного Министерства финансов, полностью сохранен за ним контроль за исполнением союзного бюджета министерствами и центральными учреждениями СССР, а также бюджетными учреждениями, хозяйственными организациями и предприятиями союзного подчинения.
Министерство финансов СССР осуществляет также на строго централизованных началах руководство валютным делом: ведет учет и организует хранение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, контролирует выполнение валютных операций в стране, обеспечивает изготовление по образцам, утвержденным Правительством СССР, государственных знаков.
Особо следует остановиться на функциях Министерства финансов СССР в отношении Госбанка и Стройбанка. Как известно, после произведенной в 1959 году реорганизации банков долгосрочных вложений вся система банков СССР (представлена лишь двумя банками (Госбанк СССР и Стройбанк СССР), функции Министерства финансов СССР в отношении которых неодинаковы по характеру и объему. Госбанк СССР выделен из системы Министерства финансов СССР в самостоятельное общесоюзное ведомство. Председатель Правления Госбанка СССР входит наравне с министром
102


финансов СССР в Совет Министров СССР на правах его члена. Что же касается Стройбанка СССР, то в отношении его Министерство финансов СССР осуществляет (как это было и раньше в отношении учреждений Сельхозбанка, Промбанка и др.) руководство и контроль, рассматривает и представляет на утверждение Совета Министров СССР устав Стройбанка, а также кредитные планы, годовые отчеты и балансы, размеры процентных ставок и коммерческих сборов по операциям Стройбанка СССР и, наконец, осуществляет контроль за целевым использованием государственных средств, направленных на финансирование строительства.
* *
Развитие союзно-республиканских министерств Союза ССР за последние шесть лет (1954—1959 гг.) обнаруживает некоторые новые тенденции, действие которых значительно изменяет роль отдельных министерств данной группы в государственном управлении Союза ССР и союзных республик.
В одних отраслях, как известно, имела место ликвидация союзно-республиканских министерств СССР. Соответствующие отрасли были полностью переданы в ведение союзных республик (автомобильный транспорт, юстиция).
В других отраслях также происходила ликвидация министерств СССР, но в несколько иной форме: одна часть функций упраздненного министерства СССР была возложена на Госплан СССР, а другая часть этих функций передана одноименным министерствам союзных республик (внутренняя торговля).
Сохраненные союзно-республиканские министерства СССР в отношении линий развития их в современный период также могут быть разбиты на две группы, каждую из которых следует рассмотреть в отдельности.
К первой группе относятся министерства сельского хозяйства, высшего и среднего специального образования, культуры и здравоохранения.
В результате отпадения от их компетенции функций непосредственного управления учреждениями и предприятиями (которые в массе сделались ныне республиканскими) и вследствие придания этим министерствам новой роли — планово-организующих, координационных
1СЗ


и контролирующих органов — они приблизились к государственным комитетам, функции которых также являются в основном планово-организующими, координационными и контрольными.
Оперативное управление предприятиями и учреждениями сельского хозяйства, вузами, средними специальными учебными заведениями, а также учреждениями культуры и здравоохранения осуществляют ныне одноименные министерства и иные органы (государственные комитеты, комитеты) соответствующих союзных республик, образованные по той же отрасли.
Ко второй группе относятся министерства финансов, связи, геологии и охраны недр, внутренних дел и др.
Эти министерства в основном сохранили свою прежнюю роль и являются, как и раньше, органами, осуществляющими оперативное руководство учреждениями и организациями по соответствующей отрасли. Но здесь проведена частичная децентрализация отдельных участков государственной работы, например в области государственного страхования, финансового контроля, связи общего пользования, геологической службы в союзных республиках, охраны общественного порядка.
Наличие столь разнообразных и многочисленных путей перестройки и форм руководства по союзно-республиканским отраслям государственного управления говорит о творческом применении в каждой из этих отраслей принципа демократического централизма.
Попытаемся теперь сделать некоторые выводы в отношении дальнейшего развития существующих союзнореспубликанских министерств. Учитывая сказанное выше о различиях двух групп, можно предполагать, что это развитие для министерств обеих групп не будет одинаковым.
Министерства, которые мы отнесли к первой группе, уже сейчас приобрели черты государственных комитетов. Преобразование их в соответствующие комитеты, если таковое произойдет, будет означать лишь дальнейшее развитие обнаружившейся в последние годы тенденции их развития1.
1 Характерно, что в некоторых союзных республиках одноименные Министерству высшего и среднего специального образования органы уже сейчас организованы в форме государственного комитета Совета Министров соответствующей республики.
104


Что же касается министерств, которые мы отнесли ко второй группе, то они не могут быть подвергнуты аналогичным преобразованиям в силу уже отмеченных нами выше причин. Эти органы сохранят и впредь свою роль оперативных штабов руководства отраслями. Здесь возможна лишь дальнейшая частичная передача некоторых из их функций одноименным министерствам союзных республик.
Дальнейшее совершенствование существующей союзно-республиканской формы управления по отраслям, руководимым указанными министерствами,— таков путь их развития1.
1 С развертыванием международных связей союзных республик возможна частичная децентрализация отдельных участков работы, ныне проводимой Министерством, иностранных дел СССР, г возложением дополнительных функций на одноименные министерства союзных республик.


Глава четвертая
МИНИСТЕРСТВА СОЮЗНЫХ И АВТОНОМНЫХ РЕСПУБЛИК
I. Конституционные преобразования отраслей государ¬
ственного управления союзных республик и развитие системы их министерств.
II. Республиканские министерства.
III. Союзно-республиканские министерства союзных республик.
IV. Система министерств АССР.
I. Конституционные преобразования отраслей государственного управления союзных республик и развитие системы их министерств
Первоначально, когда между советскими республиками не было даже договорных связей, а сближение их перед лицом капиталистического окружения принимало форму объединения военных усилий, не существовало и самих понятий «необъединенных» и «объединенных» наркоматов. Эти понятия возникают лишь с того момента, когда было принято историческое решение об объединении некоторых отраслей государственного управления, а следовательно,— и наркоматов, что и было в дальнейшем юридически оформлено в порядке соглашений между ЦИК независимых, или, как тогда их называли, «договорных», советских республик с ВЦИК.
106


Впервые термины «объединенные» и «необъединенные» наркоматы мы встречаем в принятом 28 декабря 1922 г. союзном Договоре РСФСР с Украинской ССР1.
Согласно ст. 4 Договора объединенные наркоматы входили в состав СНК РСФСР и имели своих уполномоченных в СНК УССР. В особом дополнительном постановлении съезда Советов предусматривалось, что каждая из заключивших договор сторон вправе потребовать, чтобы по необъединенным комиссариатам другая сторона имела лишь совещательный голос»1 2.
Эти термины употребляются и в других документам того периода, например в Соглашении по финансовым вопросам между РСФСР и Азербайджанской ССР3.
В Договоре об образовании Союза ССР мы не находим термина «необъединенные наркоматы». Однако ст. 18 Договора перечислила состав Совнаркомов союзных республик, а ст. 19 установила «двойное» подчинение некоторых наркоматов союзной республики. Таким образом, фактически уже тогда проводилось различие между двумя группами наркоматов союзной республики, но не давалось еще конституционных названий каждой из этих групп4. Аналогичным образом данный вопрос был решен Конституцией СССР 1924 года в ст. 67 и 685, а также и Конституцией РСФСР 1925 года в ст. 37 и 386.
С рассматриваемыми терминами мы встречаемся в отдельных законодательных актах, изданных уже на основе Конституции СССР 1924 года и Конституции РСФСР 1925 года, в частности в Общем положении о народных комиссариатах Союза ССР7. В этом акте идет речь об «объединенных наркоматах Союза ССР», органами которых, «осуществляющими на территории 1 См. «История Советской Конституции в документах (1917— 1956 гг.)», Госюриздат, 1957, стр. 259—260.
2 Т а м же, стр. 260.
3 См. там же, стр. 243.
4 См. «История Советской Конституции в документах (1917— 1956 гг.)», Госюриздат, 1957, стр. 394.
5 См. там же, стр. 472—473.
в См. там же, стр. 536—537.
7 См. «Конституция и конституционные акты РСФСР (1918— 1937 гг.)», М., 1940, стр. 175—178.
107


союзных республик их задания, являются одноименные народные комиссариаты этих республик».
Термин «одноименные наркоматы» следующим образом уточнялся в Общем положении о наркоматах РСФСР, утвержденном ВЦИК 17 августа 1925 г. Одноименные наркоматы дополнительно именуются «объединенными наркоматами РСФСР», причем самый термин «одноименные наркоматы» употребляется, например, в примечании к ст. 10, в сопровождении термина «объединенные» для отличия их от «объединенных одноименных наркоматов Союза ССР». Наконец, в том же Положении мы встречаем вновь — и не только в тексте, но и в названии главы — уже прочно приобретающий «права гражданства» термин «необъединенные наркоматы РСФСР». Юридическое положение последних определялось в гл. III цитируемого акта, состоящей всего из двух статей, на содержании которых следует более подробно остановиться.
Глава III Общего положения о наркоматах РСФСР:
а) содержала ссылку на данный в ст. 2 Положения перечень необъединенных наркоматов РСФСР, к числу которых были отнесены народные комиссариаты внутренних дел, юстиции, земледелия, просвещения, здравоохранения и социального обеспечения;
б) установила непосредственное подчинение этих наркоматов только ВЦИК, его Президиуму и СНК РСФСР в отличие от «двойного» подчинения объединенных наркоматов РСФСР;
в) предусмотрела существование «необъединенных», то есть одноименных, наркоматов в автономных республиках;
г) признала вопрос о взаимоотношениях необъединенных наркоматов РСФСР с одноименными наркоматами автономных республик конституционным вопросом: эти взаимоотношения могли регулироваться лишь ВЦИК и его Президиумом. Регулирование же взаимоотношений по линии объединенных наркоматов РСФСР и АССР не считалось вопросом конституционного порядка, оно могло производиться Совнаркомом в порядке обычной законодательной деятельности.
Правовая характеристика необъединенных наркоматов, данная Общим положением о народных комиссариатах РСФСР, послужила примером для аналогичных кон108


ституционных и иных законодательных актов других союзных республик.
Теперь перейдем к общей характеристике тех конституционных преобразований, которые произошли в союзных республиках по линии как необъединенных (республиканских), так и объединенных (союзно-республиканских) народных комиссариатов (министерств).
Конституция Союза ССР 1924 года в ст. 67 фактически отнесла к необъединенным упомянутые выше шесть народных комиссариатов: земледелия, внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения и социального обеспечения1.
Конституцией Союза ССР 1936 года было зафиксировано четыре республиканских народных комиссариата: просвещения, местной промышленности, коммунального хозяйства и социального обеспечения.
В принятой в 1947 году новой редакции ст. 83 Конституции СССР перечень министерств союзных республик был, как известно, исключен. Статья 55 Конституции РСФСР в редакции, утвержденной Верховным Советом РСФСР 13 марта 1948 г., упоминала о семи республиканских министерствах: автомобильного транспорта, жилищно-гражданского строительства, коммунального хозяйства, местной промышленности, местной топливной промышленности, просвещения и социального обеспечения.
На 20 января 1957 г. количество министерств, относящихся к республиканским, увеличилось до девяти: автомобильного транспорта и шоссейных дорог, водного хозяйства, коммунального хозяйства, просвещения, речного флота, социального обеспечения, местной промышленности, топливной промышленности, юстиции.
Речной флот до 1956 года управлялся Министерством речного флота Союза ССР и признавался отраслью союзного значения. Целесообразность такой централизации вызывала и раньше сомнения, а в отношении малых 1 Мы говорим о фактическом отнесении перечисленных наркоматов к группе необъединенных, так как в прямой форме Конституция СССР 1924 года их так еще не называет. Но из текста ст. 68, устанавливающей двойное подчинение для остальных наркоматов союзной республики, следует вывод о том, что этот принцип не распространяется на перечисленные выше наркоматы.
109


рек была отменена еще в период Великой Отечественной войны, когда в РСФСР и в других союзных республиках были созданы главные управления по транспортному освоению малых рек.
Однако этим еще не была решена проблема децентрализации управления речными путями сообщения, поскольку находящиеся на хозяйственном расчете речные пароходства, из которых большая часть обслуживала отдельные районы той или иной союзной республики, продолжали находиться в централизованном управлении общесоюзного министерства. Характерно, что все речные пароходства признавались предприятиями союзного значения независимо от масштабов деятельности. Хотя союзные республики в принципе не были лишены права создавать местные пароходства, но такая практика не имела места.
Исходя из решений XX съезда партии, ЦК КПСС и Совет Министров Союза ССР постановлением от 30 мая 1956 г. полностью передали в ведение союзных республик управление речным транспортом, признав эту отрасль государственного управления республиканской.
В мае—июне 1957 года были упразднены: в Белорусской ССР — Министерство мелиорации, в РСФСР — Министерство водного хозяйства с передачей соответствующих предприятий и организаций министерствам сельского хозяйства союзных республик.
В 1958 году министерства местной промышленности и министерства коммунального хозяйства в Грузинской ССР, Армянской ССР и Латвийской ССР были объединены в министерства местного хозяйства.
В РСФСР ликвидированы также республиканские министерства: местной промышленности, топливной промышленности и преобразованы из союзно-республиканских в республиканские министерства: строительства, лесной промышленности, бумажной и деревообрабатывающей промышленности. В 1958 году последние два министерства были упразднены. В связи с ликвидацией Министерства торговли СССР и Министерства хлебопродуктов СССР появились новые республиканские министерства РСФСР: торговли и хлебопродуктов.
Приведенные данные дают основание констатировать тенденцию увеличения числа республиканских министерств.
110


Соотношение между тремя группами республиканских министерств РСФСР — хозяйственных, социальнокультурных и политико-административных — может быть показано с помощью следующей таблицы:
Министерства
1924 г.
1936 г.
1948 г.
Начало 1957 г.
1 октября 1959 г.
Хозяйственные
1
2
5
6
6i
Социально-культурные . .
3
2
2
2
22
Политико-административные
2


1
1з
Всего . . .
6
4
7
9
9
Конституционное развитие объединенных наркоматов, получивших по Конституции Союза ССР 1936 года название «союзно-республиканских», в РСФСР, как и в других союзных республиках, прошло примерно те же этапы, что и одноименные министерства Союза ССР.
В 1924 году имелось пять объединенных наркоматов союзных республик: финансов, продовольствия, труда, РКИ и Высший Совет Народного Хозяйства (в ЗСФСР он был создан позднее). Количество таких наркоматов к моменту утверждения Конституции Союза ССР 1936 года сокращается до трех (земледелия, финансов, торговли), согласно же Конституции СССР 1936 года оно было увеличено до десяти (были преобразованы из общесоюзных в союзно-республиканские четыре наркомата: пищевой, легкой, лесной промышленности, зерновых и животноводческих совхозов, а из необъединенных, республиканских, в объединенные, союзно-республиканские,— два наркомата: юстиции и здравоохранения.
В 1948 году Конституция РСФСР в ст. 54 упоминала в числе союзно-республиканских уже 21 министерство РСФСР. В начале 1957 года их насчитывалось в РСФСР
1 Министерства: автомобильного транспорта и шоссейных дорог; коммунального хозяйства; речного флота; строительства; торговли; хлебопродуктов.
2 Министерства: просвещения и социального обеспечения.
3 Министерство юстиции.
111


20: внутренних дел; городского и сельского строительства; государственного контроля; здравоохранения; иностранных дел; культуры; легкой промышленности; лесной промышленности; обороны; промышленности мясных и молочных продуктов; промышленности продовольственных товаров; промышленности строительных материалов; рыбной промышленности; связи; сельского хозяйства; совхозов; текстильной промышленности; торговли; финансов; хлебопродуктов.
Рост хозяйственных министерств был до июня 1957 года особенно стремительным, а повышение их удельного веса в общем числе союзно-республиканских ведомств особенно заметным. Если в 1924 году промышленные наркоматы были представлены лишь одним ВСНХ, а в 1936 году насчитывалось три промышленных наркомата, то в 1948 году имелось уже восемь, а в начале 1957 года семь промышленных союзнореспубликанских министерств РСФСР.
Перестройка управления промышленностью и строительством, произведенная на основе директив февральского (1957 г.) Пленума ЦК КПСС, затронула и систему министерств союзных республик. Верховный Совет Союза ССР ограничился в Законе от 10 мая 1957 г. лишь общим указанием о признании необходимости упразднения в союзных республиках соответствующих союзнореспубликанских министерств.
Выполняя это указание, Верховные Советы союзных республик на сессиях, происходивших в мае—июне 1957 года, упразднили следующие свои союзно-республиканские министерства по отраслям промышленности и строительства: легкой промышленности; промышленности мясных и молочных продуктов; промышленности продовольственных товаров; рыбной промышленности; строительства предприятий металлургической и химической промышленности (Казахстан); строительства предприятий угольной промышленности (УССР); угольной промышленности (УССР); цветной металлургии (Казахская ССР); черной металлургии (Украинская ССР).
Некоторые союзно-республиканские промышленные и строительные министерства союзных республик были реорганизованы в республиканские. К ним относились министерства: бумажной и деревообрабатывающей промышленности, лесной промышленности (РСФСР), нефтя-
U2


ной промышленности (Азербайджанская ССР), промышленности строительных материалов (Украинская ССР), строительства (Украинская ССР, Казахская ССР, РСФСР и др.).
В союзных республиках была выполнена также директива Верховного Совета о передаче совнархозам предприятий, находившихся в ведении непромышленных союзно-республиканских министерств союзных республик. Такие предприятия (по спискам, утвержденным Советами Министров соответствующих союзных республик) были переданы в систему совнархоза из ведения министерств: здравоохранения (медицинская и фармацевтическая промышленность), культуры (полиграфические предприятия) и др.
Сохранение некоторых промышленных министерств союзных республик (лесной промышленности РСФСР, бумажной и деревообрабатывающей промышленности РСФСР и др.) не означало, что они по-прежнему будут непосредственно управлять предприятиями по соответствующим отраслям. Общий принцип передачи предприятий в подчинение совнархозов распространялся и на эти ведомства. Следовательно, функции сохраненных промышленных министерств в союзных республиках, как и в Союзе ССР, ограничивались лишь планированием соответствующих отраслей и обеспечением высокого технического уровня в развитии производства, причем эти функции должны были осуществляться через советы народного хозяйства экономических административных районов1.
С образованием совнархозов число промышленных союзно-республиканских министерств резко сократилось, а в РСФСР не осталось ни одного такого министерства.
В дальнейшем система союзно-республиканских министерств РСФСР подвергалась следующим изменениям. Министерство совхозов РСФСР в мае—июне 1957 года объединяется с Министерством сельского хозяйства РСФСР. Упраздняется Министерство государственного контроля РСФСР, на базе которого образуется Комиссия советского контроля Совета Министров РСФСР. Мини-
1 Исключением являлось сохранение в Азербайджанской ССР Министерства нефтяной промышленности, которое вплоть до его ликвидации в июле 1959 года непосредственно управляло предприятиями нефтяной промышленности.
8 И. Н. Ананов
113


стерства торговли и хлебопродуктов РСФСР в связи с упразднением одноименных министерств СССР преобразовываются из союзно-республиканских в республиканские. Было создано новое союзно-республиканское министерство — Министерство высшего и среднего специального образования РСФСР.
Соотношение трех упомянутых выше групп союзнореспубликанских министерств РСФСР можно показать на следующей таблице:
Министерства (наркоматы)
По состоянию на
1924 г.
5 декабря 1936 г.
1948 г.
начало 1957 г.
1 октября 1959 г.
I. Хозяйственные
3
7
13
14
31
в том числе промыш¬
ленные ......
1
3
8
7
нет
I. Социально-культур¬
ные
1
1
2
2
З2
III. Политико-админи¬
стративные ....
1
2
6
4
Зз
Всего: . . .
5
10
21
20
9
II. Республиканские министерства
Как уже было отмечено при рассмотрении компетенции союзных республик, наиболее широкой эта компетенция является в области деятельности республиканских министерств. Здесь союзные республики располагают максимумом прав в отношении руководства и управления соответствующими отраслями, поскольку у Союза ССР по этим отраслям не имеется одноименных министерств.
Сказанное не означает, однако, что на республиканские министерства не распространяется руководство со стороны высших органов государственной власти и управления Союза ССР. Однако если по союзно-республиканским министерствам оно идет по двум каналам: че-
1 Министерства: сельского хозяйства; связи; финансов.
2 Министерства: здравоохранения; культуры; высшего и среднего специального образования.
3 Министерства: внутренних дел; иностранных дел; обороны. 114


рез правительство союзной республики и через одноименное министерство СССР, то по республиканским министерствам — только по одному каналу: через правительство союзной республики.
«Независимость» республиканских министерств от руководства со стороны союзного правительства означала бы отклонение от принципов советской федерации, существа демократического централизма, являющегося ее стержнем. Вместе с тем важно подчеркнуть, что в пределах руководства со стороны Союза каждая союзная республика пользуется по линии республиканских Министерств максимальной самостоятельностью. Ответственность за управление порученной каждому такому министерству отраслью оно несет только перед высшими органами государственной власти и правительством данной союзной республики. В этом находит одно из своих проявлений суверенитет союзной республики.
Статья 83 Конституции СССР до ее пересмотра в 1947 году содержала перечень народных комиссаров союзной республики, входивших в состав СНК союзной республики. Однако впоследствии такой перечень был, как известно, исключен. Это мотивировалось в докладе редакционной комиссии Верховного Совета СССР на 3-й сессии II созыва теми соображениями, что указанный перечень не был, да и не мог бы быть исчерпывающим в силу специфики союзных республик, что подробное перечисление состава членов правительства для каждой из них должно быть дано только в ее конституции.
Таким образом, в настоящее время установление как числа министерств каждой союзной республики, так и их наименований входит в компетенцию соответствующей союзной республики, является прерогативой ее Верховного Совета.
Если раньше при издании союзного акта о какой- либо реорганизации министерств в самом этом акте предрешалась известным образом система руководства соответствующей отраслью государственного управления, отраслью, которая прежде относилась к общесоюзным или союзно-республиканским1, то теперь высшие органы государственной власти и управления СССР при 1 Так, например, п. «г» ст. 2 постановления Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР от 30 мая 1956 г. <0 передаче
8* 115


издании актов относительно перестройки аппарата оставляют открытым вопрос о выборе формы управления, наиболее подходящей для каждой республики, предоставляя возможность решить данный вопрос высшим органам соответствующих союзных республик.
Союзные республики успешно используют предоставленные им в этой области права. Характерными примерами могут служить проведенные в республиках реорганизации в области управления строительством, коммунальным и местным хозяйством, а также автомобильным транспортом и шоссейными дорогами. Вопросы выбора соответствующих форм управления (министерство, комитет Совета Министров, главное управление, управление) решаются высшими органами государственной власти и правительствами союзных республик не по стандарту, а дифференцированно.
Перейдем к краткому рассмотрению компетенции республиканских министерств1.
Министерства автомобильного транспорта и шоссейных дорог
Автомобильный транспорт и дорожное дело, образующие единый комплекс, управляются в десяти союзных республиках единым ведомством. Министерства автомобильного транспорта и шоссейных дорог имеются в РСФСР, Украинской ССР, Узбекской ССР, Молдавской ССР, Латвийской ССР, Туркменской ССР, Литовской ССР, Эстонской ССР. Министерства автомобильного транспорта и специализированные органы при Совете Министров союзной республики для управления шоссейными дорогами созданы в Армянской ССР, Азербайджанской ССР, Грузинской ССР, Казахской ССР. ’
В Белорусской ССР вообще не существует министерпредприятий ряда отраслей народного хозяйства в ведение союзных республик» предусматривал в связи с упразднением Министерства речного флота СССР образование Министерства речного флота только в РСФСР и создание соответствующих управлений при Советах Министров других союзных республик там, где это необходимо.
1 Нами используются главным образом нормативные материалы по РСФСР, УССР, БССР, а по тем министерствам, которых не образовано в РСФСР, УССР и БССР, например водного хозяйства и др.,— нормативные материалы среднеазиатских, закавказских и прибалтийских союзных республик.
116


ства по данным отраслям: вместо него имеются два специализированных органа при Совете Министров БССР: Главное управление автотранспорта и ГУШОСДОР. В Таджикской ССР действует Министерство транспорта и дорожного хозяйства.
Таким образом, в четырех союзных республиках (Казахская, Грузинская, Азербайджанская, Армянская) признано необходимым разделение руководства рассматриваемыми отраслями и образованы министерства автомобильного транспорта.
В задачу министерств, ведающих автомобильным транспортом и дорожным делом в союзных республиках, входит организация перевозок товаров и предметов народного потребления, массовых промышленных и сельскохозяйственных грузов, а также пассажирских перевозок; осуществление строительства и реконструкции автомобильных дорог (за исключением автомобильных трасс общесоюзного значения, находящихся в ведении Главного управления по строительству автомобильных дорог Министерства транспортного строительства СССР); ремонт шоссейных дорог и содержание их в состоянии, обеспечивающем бесперебойное движение автомобильного транспорта.
Министерства автомобильного транспорта и шоссейных дорог организуют в установленном порядке свои предприятия и организации: автомобильные хозяйства, машинно-дорожные станции и дорожно-эксплуатационные участки, предприятия по ремонту и техническому обслуживанию автомобилей и дорожной техники.
Министерства автомобильного транспорта и шоссейных дорог опираются в своей работе по линии автомобильного транспорта на непосредственно им подчиненные организации и управляют ими централизованно, по линии же эксплуатации шоссейных дорог— на дорожные управления и отделы исполкомов краевых, областных и районных Советов депутатов трудящихся.
Таким образом, различаются две сферы руководства. Одна из них, связанная главным образом с автомобильным транспортом,— более централизованная; другая, связанная с дорожным делом,— менее централизованная.
Создание в некоторых союзных республиках двух центральных органов, ведающих этими отраслями, позво117


лило придать министерству автомобильного транспорта черты единого для союзной республики и строго централизованного ведомства, исключающего «двойное» подчинение его местных органов, а управление дорожным хозяйством в основном передать местным Советам и учрежденным в их системе дорожным отделам, сохранив за образованным при Совете Министров союзной республики главным дорожным управлением лишь функций общего координирующего руководства и контроля.
Министерства водного хозяйства
Министерства водного хозяйства существуют в семи союзных республиках — трех закавказских и четырех среднеазиатских.
Основной задачей этих министерств является обеспечение осуществления работ по проектированию, строительству и технической эксплуатации оросительных, обводнительных и осушительных систем, а также сооружений по обводнению в колхозах и контроль за использованием воды хозяйствами — водопользователями.
В компетенцию министерств водного хозяйства входит руководство всеми отраслями водного хозяйства на территории союзной республики, изучение водных ресурсов и производство необходимых для этой цели наблюдений и научных изысканий, производство капитальных водохозяйственных работ (орошение, осушение, обводнение, регулирование и берегоукрепление рек) на основе утвержденной проектно-сметной документации, эксплуатация существующих оросительных, осушительных и обводнительных систем с поддержанием их в надлежащем техническом состоянии и дальнейшим улучшением, проведение мероприятий по борьбе с паводками и солевыми потоками в целях защиты сельских населенных пунктов и земельных угодий и другие функции.
Министерства водного хозяйства наблюдают за состоянием внутрихозяйственной оросительной и осушительной системы колхозов, контролируют рациональное использование воды внутри хозяйств и способствуют переходу на новую систему орошения. В частности, ими осуществляется надзор за работами по устройству сельского и колхозного водоснабжения, эксплуатацией источников водоснабжения и водопроводов.
118


Органами министерства на местах являются учреждения, осуществляющие эксплуатацию осушительных, оросительных и обводнительных систем и каналов. Министерство руководит этими управлениями в части водопользования, учета и распределения водных ресурсов, мероприятий по борьбе с паводками и солями в сельских местностях, проведения производственно-исследовательских работ на действующих системах и всех работ по мелкому водохозяйственному строительству на существующих системах и каналах.
Министерства коммунального хозяйства
Организация ведомств, управляющих коммунальным и местным хозяйством (включая местную промышленность в союзных республиках), чрезвычайно разнообразна по своим формам. В пяти республиках имеются Министерства коммунального хозяйства (РСФСР, Азербайджанская ССР, Молдавская ССР, Таджикская ССР, Туркменская ССР); в Латвийской ССР — Министерство коммунального и местного хозяйства; в Грузинской ССР, Армянской ССР, Эстонской ССР и Киргизской ССР — Министерства местного хозяйства, охватывающие своим руководством как коммунальное хозяйство, так и местную промышленность. В Азербайджанской ССР сохранено как отдельное ведомство Министерство местной промышленности. В Белорусской ССР имеется Главное управление коммунального хозяйства при Совете Министров БССР.
В остальных союзных республиках функции руководства коммунальным хозяйством и местной промышленностью целиком сосредоточены в местных Советах.
В целях координации их деятельности в некоторых союзных республиках, например в Литовской ССР, образован Комитет по делам местного хозяйства при Совете Министров.
В компетенцию министерств коммунального хозяйства союзных республик входит руководство всеми отраслями коммунального хозяйства на территории союзной республики, в частности жилищным хозяйством, водоснабжением и канализацией, санитарно-гигиеническими предприятиями (бани, прачечные, парикмахерские), 119


озеленением городов и другими видами благоустройства.
Деятельность министерства имеет следующие главные направления:
По линии жилищного хозяйства министерство коммунального хозяйства осуществляет общее руководство эксплуатацией жилого фонда местных Советов, контролирует состояние жилого фонда ведомств, а также домов, принадлежащих гражданам (на праве личной собственности) и кооперативам.
По линии коммунальных предприятий министерство ведает вопросами эксплуатации всех видов предприятий коммунального обслуживания, устанавливает правила эксплуатации для каждого вида предприятий, дает руководящие указания местным коммунальным органам по организации управления коммунальными предприятиями местных Советов, контролирует состояние коммунальных предприятий в городах и поселках независимо от ведомственной подчиненности.
Важной сферой деятельности министерства коммунального хозяйства является регулирование использования городских земель (вопросы отвода участков под строительство всех видов, оформления городской черты в поселках и районных центрах, а также в городах, где нет отдела по делам строительства и архитектуры). Ми: нистерства осуществляют руководство технической инвентаризацией городских земель, жилого фонда, объектов в<нешнего городского благоустройства, а также коммунальных предприятий.
В тех союзных республиках, где объединено руководство коммунальным хозяйством и местной промышленностью, министерства местного хозяйства в дополнение к указанным функциям руководят подчиненными им предприятиями местной промышленности непосредственно или через районные и городские органы.
Министерства просвещения1
Такие министерства существуют во всех союзных республиках. К их компетенции относится руководство начальным и средним образованием, подготовкой педа1 Существующий профиль министерств просвещения лучше всего отражен не их наименованием, а названием тех отраслевых орга120


гогических кадров для общеобразовательной школы, делом дошкольного воспитания, а также обеспечение школ учебниками, учебными и учебно-наглядными пособиями, руководство изготовлением лабораторного оборудования для кабинетов школ и педагогических учебных заведений. В ведении министерства находятся также школы рабочей и сельской молодежи, детские дома, интернаты, внешкольные учреждения для детей.
Закон СССР от 24 декабря 1958 г. «Об укреплении связи школы с жизнью и дальнейшем развитии системы народного образования в стране» установил следующие принципы, являющиеся основой всей деятельности министерств просвещения в современный период: 1) вместе всеобщеобязательного семилетнего обучения введено всеобщеобязательное восьмилетнее образование; 2) система школ всех ступеней строится на базе их связь с производством — на сочетании изучения основ наук, политехнического обучения, трудового воспитания и широкого вовлечения учащихся в доступные им по возрасту формы общественно полезного труда; 3) организуются в широких масштабах, во исполнение директивы XX съезда КПСС, школы-интер.наты.
Министерство речного флота РСФСР
В РСФСР действует республиканское Министерство речного флота. Оно руководит речным и озерным флотом в республике, а также осуществляет руководство перевозками грузов, пассажиров и багажа по внутренним водным путям РСФСР.
Свою деятельность Министерство проводит, опираясь на непосредственно подчиненные ему органы — государственные речные пароходства, бассейновые управления пути, управления каналов, а также краевые, областные и республиканские (АССР) управления и нов, которые созданы в системе исполкомов местных Советов депутатов трудящихся (конституции союзных^ республик именуют их отделами «народного образования»). Получается некоторое расхождение в наименовании министерства и местных территориальных органов, действующих в той же отрасли.
Однако переименование министерства в этой связи не последовало, по-видимому, в связи с желанием законодателя сохранить название, имеющее историческое значение.
121


отделы по транспортному освоению и эксплуатации мелких рек.
В других союзных республиках речным флотом ведают управления речного флота при Советах Министров соответствующих союзных республик1.
В связи с реорганизацией управления речным флотом права и обязанности, возлагаемые Уставом внутреннего водного транспорта на упраздненное общесоюзное Министерство речного флота, переданы Министерству речного флота РСФСР и соответствующим органам речного транспорта других союзных республик.
Речной регистр СССР, существовавший ранее отдельно от морского регистра, был объединен в единый регистр СССР с передачей его в ведение Министерства морского флота СССР. В составе регистра было организовано управление по выполнению функций речного регистра в союзных республиках. В июле 1957 года эти функции были переданы в компетенцию союзных республик, в соответствии с этим в Белорусской ССР, например, организован речной регистр БССР1 2.
Министерства социального обеспечения3
Основные направления деятельности министерства социального обеспечения — пенсионное дело и руководство врачебно-трудовой экспертизой, государственная помощь многодетным и одиноким матерям, трудовое, устройство и материально-бытовое обслуживание обеспечиваемых контингентов рабочих и служащих, а также проведение мероприятий по организации в колхозах общественной взаимопомощи, руководство работой протезной промышленности и делом протезирования, общее руководство добровольными обществами слепых и глухонемых и контроль за их деятельностью.
В компетенцию министерств социального обеспечения союзных республик входит руководство делом госу1 См. постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 30 мая 1956 г. «О передаче предприятий ряда отраслей народного хозяйства в введение союзных республик и проведения связанных с этим мероприятий» («История Советской Конституции в документах (1917—1956 гг.)», Госюриздат, 1957, стр. 924—926).
2 СЗ БССР 1957 г. № 9, ст. 239.
8 Существуют во всех союзных республиках.
122


дарственного социального обеспечения в союзной республике; направление и проверка работы одноименных министерств АССР в союзных республиках, имеющих в своем составе автономные республики, а также одноименных отделов краевых и областных исполнительных комитетов — в союзных республиках, имеющих краевое и областное деление, и одноименных отделов районных исполкомов — в союзных республиках, не имеющих краевого и областного деления.
Наряду с этим министерства социального обеспечения союзных республик непосредственно управляют учреждениями и организациями социального обеспечения республиканского подчинения.
Министерства строительства
Во всех союзных республиках (кроме Эстонской и Молдавской) имеются министерства строительства. В Туркменской ССР создано Министерство строительства и промышленности строительных материалов.
Сохраненные или реорганизованные (из прежних министерств городского и сельского строительства) республиканские министерства строительства, например, в РСФСР и УССР, выполняют подрядные работы наиболее крупного масштаба, которые не под силу совнархозам. Эти работы осуществляются в различных районах республики. По окончании их на одних объектах соответствующие коллективы строителей с оборудованием и механизмами перебрасываются на другие объекты, находящиеся в иных пунктах. Руководство такими сложившимися и обладающими ценным опытом коллективами и осуществляется централизованно в масштабе РСФСР и Украины (а также Узбекской ССР и Казахской ССР) министерствами строительства.
Образование министерств строительства в союзных республиках, в границах которых создано всего лишь по одному экономическому административному району, имело целью разгрузить совнархозы от выполнения работ по строительству с передачей их единому «министерству- подрядчику», каким в сущности и является республиканское министерство строительства.
В его ведении имеются строительно-монтажные и проектные организации, а также научно-исследова123


тельские учреждения, которые выполняют работы по договорам с совнархозами, министерствами и другими ведомствами, а также отдельными предприятиями и организациями различных ведомств и экономических административных районов.
Функции министерства по отношению к входящим в его систему организациям и предприятиям включают в себя планирование, обеспечение внедрения техники, повышения производительности труда и снижения стоимости производимых работ. Разрабатывая соответствующие планы и внося их на утверждение руководящих органов союзной республики, министерство строительства союзной республики по утверждении этих планов контролирует выполнение подчиненными ему организациями и предприятиями установленных мероприятий и показателей.
Министерства торговли
Во всех союзных республиках существуют республиканские министерства торговли. В их компетенцию входит руководство торговлей на территории союзной республики, осуществляемое через одноименные министерства АССР (в тех союзных республиках, которые имеют в своем составе автономные республики), через краевые и областные управления торговли (в союзных республиках, имеющих краевое и областное деление). Кроме того, министерство торговли союзной республики непосредственно управляет торговыми организациями, предприятиями и учреждениями республиканского подчинения.
В последние годы значительно расширены права министерств торговли союзных республик в области регулирования товарооборота, распределения товарных ресурсов по торговым системам и планирования развития торговой сети, а также в области ценообразования и контроля за соблюдением государственных розничных цен на товары широкого потребления.
Дальнейшее расширение прав министерств торговли союзных республик последовало в связи с упразднением Министерства торговли СССР. За исключением тех функций б. Министерства торговли СССР, которые возложены на Госплан СССР1, остальные функции упразд1 На Госплан СССР возложены разработка планов товарооборота, распределение розничных фондов важнейших продовольствен-
124


ненного союзного министерства целиком переданы союзным республикам и осуществляются их министерствами торговли. В частности, на Министерство торговли РСФСР возложено обеспечение оптовой торговли продовольственными и промышленными товарами в республике, поставка товаров в другие союзные республики и контроль за завозом товаров в РСФСР, установление порядка работы предприятий торговли и общественного питания, контроль за качеством товаров, поставляемых в торговую сеть, а также проведение научно-исследовательской работы в области торговли, общественного питания и совершенствования торгово-технологического оборудования.
Министерства хлебопродуктов1
В компетенцию республиканских министерств хлебопродуктов входит оперативное руководство входящими в их систему предприятиями мукомольно-крупяной и комбикормовой промышленности, а также реализационными базами и хлебоприемными пунктами.
Министерства юстиции* 1 2
Упразднение Министерства юстиции Союза ССР в 1956 году значительно расширило компетенцию и повысило роль министерств юстиции союзных республик, которые стали республиканскими министерствами. К веденых и промышленных товаров по союзным республикам, планирование межреспубликанских поставок товаров народного потребления и контроль за выполнением этих планов, утверждение розничных цен на некоторые товары народного потребления и ряд других функций.
1 Эти министерства организованы в пяти союзных республиках: РСФСР, УССР, БССР, Узбекской ССР и Казахской ССР. В остальных республиках действуют главные управления хлебопродуктов при Советах Министров (Молдавская ССР, Грузинская ССР и Азербайджанская ССР) и управления хлебопродуктов при Совете Министров (Киргизская ССР, Армянская ССР, Туркменская ССР, Таджикская ССР, Литовская ССР, Латвийская ССР и Эстонская ССР).
2 Министерства юстиции существуют в РСФСР, Украинской ССР, Белорусской ССР, Азербайджанской ССР, Казахской ССР; Латвийской ССР, Туркменской ССР и Эстонской ССР.
В последние два года (1958—1959 гг.) в некоторых союзных республиках министерства юстиции упразднены с передачей их функций в части руководства судебными органами верховному суду республики, а в части кодификационной работы — образованной при Совете Министров союзной республики юридической комиссии.
125


нию каждого из них относится организация судов на территории союзной республики, а также руководство и контроль за их деятельностью. Помимо этой, основной задачи, министерство юстиции осуществляет руководство нотариатом, адвокатурой и органами загса, проводит подготовительную работу по кодификации законодательства союзной республики.
Вслед за упразднением Министерства юстиции СССР были упразднены управления Министерства юстиции РСФСР, существовавшие в краях и областях РСФСР, а также аналогичные управления министерств юстиции других союзных республик, имеющих областное деление (Украина, Белоруссия, Казахстан и др.). В РСФСР были упразднены и министерства юстиции АССР. Эти мероприятия еще более усилили роль министерства юстиции союзной республики, отвечающего полностью за судебную работу на территории республики и непосредственно связанного теперь с краевыми, областными, окружными и народными судами.
Деятельность министерства юстиции по линии руководства работой судов и контроля за нею заключается в проведении ревизий с целью проверки правильности применения судами законов СССР и союзной республики при рассмотрении уголовных и гражданских дел.
Министерство юстиции имеет право применять меры поощрения и на основе Положения о дисциплинарной ответственности судей возбуждать в отношении их дисциплинарные дела. Министерство юстиции осуществляет ряд функций, связанных с подготовкой и проведением выборов народных судей и народных заседателей, а также организацией отчетов народных судей перед населением. В отношении нотариата, адвокатуры и органов загса министерство проводит ревизии, осуществляет контроль, ведет учет работников этих учреждений и дает руководящие указания по вопросам обслуживания населения нотариальными конторами, юридическими консультациями и отделами записи актов гражданского состояния.
♦ *
*
Разнообразные условия экономики и быта в союзных республиках не позволяют строить систему их хозяйственных министерств по единому образцу. Особенно зна126


чительны эти отличия были по промышленным министерствам, временно сохраненным в отдельных республиках.
Однако существование таких министерств, хотя и с видоизмененными функциями, как показала практика, еебя не оправдало. Эти министерства фактически стали дублировать соответствующие отделы Госпланов союзных республик и, не имея постоянных связей с предприятиями, оторвались от жизни, не смогли достаточно компетентно осуществлять функции и в области планирования.
В 1958 году Президиум Верховного Совета РСФСР упразднил республиканские Министерство лесной промышленности РСФСР и Министерство бумажной и деревообрабатывающей промышленности РСФСР. В 1959 году Президиум Верховного Совета УССР упразднил Министерство промышленности строительных материалов УССР, а Президиум Верховного Совета Азербайджанской ССР — Министерство нефтяной промышленности республики.
В некоторых союзных республиках, однако, все еще сохранены промышленные министерства по отдельным отраслям государственной промышленности, так в Латвийской ССР и Литовской ССР имеются Министерства лесного хозяйства и лесной промышленности.
Таким образом, современные формы республиканского управления далеки от стандарта, что объясняется тщательным учетом национальных, бытовых, экономических и культурных особенностей каждой союзной республики. Такие органы, как министерство просвещения, министерство социального обеспечения, министерство торговли, существуют во всех союзных республиках. Но в отношении всех остальных министерств наблюдается большое разнообразие.
Главными тенденциями развития республиканских отраслей управления за последние пять лет (1954— 1959 гг.) были значительное повышение роли союзных республик в деле руководства теми отраслями, которые и раньше относились к данной конституционной группе, и появление наряду с этим ряда новых республиканских отраслей, которые раньше относились к другим конституционным группам (речной флот, автомобильный транспорт, торговля, руководство в области хлебопродуктов, юстиция).
127


Характерным для последнего времени фактом явилось образование наряду с республиканскими министерствами хлебопродуктов координирующего их деятельность общесоюзного органа — Государственного комитета Совета Министров СССР по хлебопродуктам. Однако руководство со стороны Комитета республиканскими министерствами хлебопродуктов отнюдь не тождественно руководству, которое осуществлялось бывшим Министерством хлебопродуктов СССР.
В сфере других республиканских отраслей пока еще не создано аналогичных органов с планово-организую- щими, координационными и контрольными функциями, но возможность их образования в отдельных случаях отнюдь не исключена. Потребность в таком планово- организующем, координационном руководстве испытывают, например, министерства автомобильного транспорта и шоссейных дорог союзных республик.
Возможно, что формы координации для некоторых отраслей будут иными и не потребуют создания государственных комитетов. Так, например, в области просвещения, социального обеспечения, юстиции координация может осуществляться в форме периодически созываемых совещаний министров и других руководящих работников союзных республик. Подобные совещания уже сейчас проводятся соответствующими министерствами РСФСР (в том числе региональные, например совещания министров юстиции по вопросам кодификации: по республикам Средней Азии —в Ташкенте, по республикам Закавказья— в Тбилиси, по республикаги Прибалтики — в Риге, по Украинской ССР, Белорусской ССР и Молдавской ССР — в Киеве). Координация в указанных формах имеет значительные преимущества по сравнению с той системой «двойного» подчинения, которая существовала в соответствующих отраслях, когда они были союзно-республиканскими.
111. Союзно-республиканские министерства союзных республик
Термин «союзно-республиканское министерство» употребляется в двух разных значениях. О первом мы узнаем из ст. ст. 74 и 76 Конституции СССР. Здесь он применен к одной из групп министерств СССР для отли-
128


Чия ее от группы общесоюзных министерств. О втором смысле этого термина мы узнаем из ст. ст. 86 и 87 Конституции СССР. Здесь он применен к одной из групп министерств союзной республики для отличия ее от группы республиканских министерств.
Выше уже отмечалось наличие «двойного» подчинения как характерного и специфического признака, отличающего союзно-республиканские министерства от республиканских. По тому же признаку в период действия Конституции СССР 1924 года различались и их исторические предшественники — необъёдиненные и объединенные наркоматы.
В ст. 68 Конституции Союза ССР 1924 года говорилось: «Высший Совет народного хозяйства и народные комиссариаты продовольствия, финансов, труда и рабоче-крестьянской инспекции союзных республик, подчиняясь ЦИКам и советам народных комиссаров союзных республик, осуществляют в своей деятельности директивы соответственных народных комиссариатов СССР».
«Союзно-республиканские Министерства,— записано в ст. 87 действующей Конституции СССР,— руководят порученной им отраслью государственного управления, подчиняясь как Совету Министров союзной республики, так и соответствующему союзно-республиканскому Министерству СССР».
Признак «двойного» подчинения накладывает яркий отпечаток на взаимоотношения, складывающиеся в союзно-республиканских отраслях государственного управления, в отличие от связей, характерных для республиканских отраслей. Именно этот признак является осью того механизма руководства (по вертикали и по горизонтали), который действует в системе любого союзнореспубликанского министерства. Отдельные исключения, которые допускались ранее и ныне допущены Конституцией и текущим законодательством для некоторых разделов или участков союзно-республиканского управления, не только не колеблют теоретического значения рассматриваемого признака, но, наоборот, лишь подтверждают его важность.
«Двойное» подчинение,— писал В. И. Ленин,— необходимо там, где надо уметь учитывать действительно существующую неизбежность различия». Игнорировать 9 И. Н. Ананов
129


это — «...значило бы мешать местным работникам в том учете местных различий, который является основой разумной работы»1.
В соответствии с ленинскими указаниями принцип «двойного» подчинения нашел полное и последовательное применение во всех отраслях местного и в ряде отраслей республиканского государственного управления.
«Двойное» подчинение является основным юридическим отличием одной конституционной группы министерств союзной республики от другой1 2.
Но указанием на один лишь этот признак, хотя и весьма важный, нельзя ограничиться при объяснении их правовой природы. Необходимо учитывать, что в основе применения системы «двойного» подчинения, а следовательно,— и организации каждого союзно-республиканского министерства союзной республики лежат экономические и политические факторы, требующие большей или меньшей централизации в управлении соответствующими отраслями хозяйства, социально-культурного строительства и т. д. Вопрос о том, какую форму управления нужно избрать для каждой отрасли на каждом данном историческом этапе, решает Союз ССР в лице его верховных органов, где представлены равноправные и суверенные союзные республики.
Важно отметить, что союзные республики решают вопрос о выборе формы управления и по союзно-республиканским отраслям вполне самостоятельно с учетом местных условий. Так, например, если одни министерства существуют во всех республиках и организация их предрешена общесоюзными актами (внутренних дел, 1 В. И. Ленин, Соч., т. 33, стр. 327.
2 Мы определили в тексте это различие как основное, ибо существует и второе различие между министерствами союзной республики, связанное с формами руководства порученными им отраслями государственного управления. Одни министерства руководят непосредственно и через назначенные ими органы соответствующей отраслью (речной флот, связь, хлебопродукты и др.), другие руководят, как правило, через одноименные министерства АССР (в тех союзных республиках, где имеются автономные республики) и через областные (краевые) отделы и управления (в тех союзных республиках, где имеется краевое и областное деление), а также через одноименные районные и городские отделы в городах республиканского подчинения (в тех республиках, где отсутствует краевое, областное деление). Более подробно вопрос об указанных различиях изложен в гл. VI настоящей работы.
130


здравоохранения, культуры, связи, сельского хозяйства, финансов), то в отношении других (геология и охраны недр, иностранных дел, обороны, высшего и среднего специального образования) не существует правила об обязательности образования их во всех союзных респуб- ликах, и их высшие органы государственной власти самостоятельно решают вопрос о том, создать министерство или главное управление при Совете Министров или вообще не создавать в данной союзной республике специального органа по соответствующей отрасли.
**
*
Расширение прав союзных республик весьма существенно изменило компетенцию союзно-республиканских министерств союзных республик, особенно по отраслям хозяйственного и социально-культурного строительства.
Министерство геологии и охраны недр
В Казахской ССР существует Министерство геологии и охраны недр. В РСФСР образовано в июле 1957 года и ныне действует Главное управление геологии и охраны недр при Совете Министров РСФСР. В других союзных республиках имеются соответствующие управления при Советах Министров или геологические территориальные учреждения, непосредственно подчиненные Совету Министров союзной республики1.
Министерство геологии и охраны недр Казахской ССР и другие органы, ведающие в союзных республиках геологической службой, руководят производством всех видов геологосъемочных, поисковых, разведочных, гидрогеологических, инженерно-геологических и геофизических работ, осуществляемых подчиненными им горнодобывающими предприятиями.
В ведение Министерства геологии и охраны недр Казахской ССР были переданы все геологические партии, действовавшие на территории данной республики и ра1 См. ст. 2 постановления Совета Министров СССР от 5 июля 1957 г. «Об организационной структуре геологической службы СССР», «Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам (1917—1957)», т. IV, Госполитиздат, 1957, стр. 743.
9*
131


нее находившиеся в подчинении упраздненных и реорганизованных промышленных министерств Союза ССР. Руководство производством геологоразведочных работ осуществляется непосредственно в экономических административных районах образованными в границах каждого из них территориальными геологическими управлениями системы Министерства геологии и охраны недр СССР.
Министерства высшего и среднего специального образования
Министерства высшего и среднего специального образования существуют в РСФСР и УССР. В Белорусской ССР имеется Министерство высшего, среднего специального и профессионально-технического образования.
В Эстонской ССР, Латвийской ССР, Литовской ССР, Грузинской ССР, Армянской ССР и Узбекской ССР образованы Государственные комитеты Советов Министров по делам высшего и среднего специального образования. В Казахской ССР и Азербайджанской ССР созданы Комитеты высшего и среднего специального образования при Совете Министров союзных республик. В Таджикской ССР, Туркменской ССР, Молдавской ССР1 и Киргизской ССР руководство высшим и средним специальным, а также профессионально-техническим образованием возложено на республиканские Министерства просвещения.
Основными задачами министерств и других республиканских органов, ведающих высшим, специальным средним (в БССР — и профессионально-техническим) образованием, являются развитие этих видов образования в соответствии с потребностями соответствующей союзной республики в кадрах по различным отраслям народного хозяйства, науки и культуры, обеспечение рационального размещения учебных заведений по районам союзной республики, недопущение параллелизма в подготовке специалистов, расширение сети заочных и вечерних учебных заведений.
Республиканские органы высшего и среднего специального образования непосредственно руководят переданными им учебными заведениями, учреждениями и организациями, осуществляют контроль за учебно-
132


методической и научной работой всех высших и средних специальных (в БССР — и профессионально-технических) учебных заведений, находящихся в ведении других министерств и ведомств (например, медицинских, сельскохозяйственных, педагогических и др.).
Министерства здравоохранения1
Компетенция министерств здравоохранения союзных республик в настоящее время значительно расширена в связи с перестройкой аппарата союзного министерства, произведенной в январе 1959 года.
В ведение республик переданы полностью вся сеть учреждений здравоохранения, оперативное руководство в области как лечебно-профилактической, так и санитарно-противоэпидемической работы, все медицинские вузы, курортно-санаторное и аптечное дело.
Министерствам здравоохранения союзных республик переданы также функции контроля за строительством лечебно-санитарных и детских учреждений, которое ведут другие министерства и ведомства.
Управление в области санитарно-эпидемиологической службы в каждой союзной республике возглавляет один из заместителей министра здравоохранения, который является одновременно главным государственным санитарным инспектором союзной республики.
Министерства связи1 2
Компетенция министерства связи союзной республики охватывает в настоящее время значительное число вопросов, которые до 1954 года разрешались централизованно в масштабе всего Союза ССР.
Министерство связи союзной республики руководит эксплуатационной деятельностью всех предприятий, учреждений и организаций системы связи (почта, телефон, телеграф, радиовещание, радиофикация, телевидение и др.) на территории союзной республики, за исклю-
1 Министерства здравоохранения существуют во всех союзных республиках.
2 Министерства связи существуют во всех союзных республиках.
гзз


чением объектов, подчиненных непосредственно союзному министерству.
Разрабатываемые министерством связи союзной республики для подведомственных ему предприятий про-, изводственны^ и финансовые планы, планы капитального строительства, балансы доходов и расходов и планы развития и внедрения новой техники утверждаются как Советом Министров союзной республики, так и министром связи СССР.
Министерство связи каждой союзной республики является строго централизованным ведомством. Оно имеет непосредственно ему подчиненные органы: республиканские (АССР) управления, краевые, областные и районные конторы связи. Министерство осуществляет контроль зачработой своих местных органов и обеспечивает выполнение ими Устава связи союза ССР.
Министерства сельского хозяйства
Во всех союзных республиках имеются министерства сельского хозяйства. Их деятельность особенно расширилась в связи с реорганизацией союзного Министерства сельского хозяйства, произведенной в марте 1959 года. В компетенцию этих министерств входит в настоящее время планирование, а также оперативное руководство всеми отраслями сельского хозяйства на территории союзных республик, в том числе и лесным хозяйством (в РСФСР, Латвийской ССР, Литовской ССР и Белорусской ССР лесное хозяйство поручено особому ведомству), и другие функции, ранее выполнявшиеся централизованно союзным министерством (в частности, в области материально-технического снабжения РТС, совхозов и колхозов).
Важным участком, находящимся ныне в исключительном ведении министерств сельского хозяйства союзных республик, является мелиорация и водное хозяйство. Лишь в среднеазиатских и закавказских республиках этот участок выделен и поручен специальным министерствам водного хозяйства.
Министерства сельского хозяйства осуществляют Государственный электронадзор в отношении используемой РТС, совхозами и колхозами энергии.
134


Министерства финансов1
Руководство, осуществляемое в области финансов союзным министерством, неодинаково в различных отраслях финансово-кредитной работы. Выше уже указывалось, какие ее участки относятся к строго централизованным.
Министерства финансов союзных республик в области составления республиканских бюджетов пользуются широкими правами и обеспечивают исполнение этих бюджетов, а также руководят составлением и исполнением местных бюджетов (Министерства финансов РСФСР, Грузинской ССР, Азербайджанской ССР и Узбекской ССР направляют и проверяют работу в этой области министерств финансов автономных республик).
В области налоговой системы, штатной работы, а также по линии госкредита министерства финансов союзных республик, действуя по директивам союзного министерства, обеспечивают поступление налогов и сборов, а также неналоговых доходов, организуют привлек чение средств населения в сберегательные кассы, проводят мероприятия по финансированию всех отраслей народного хозяйства, культуры и управления.
* *
*
В отношении союзно-республиканских министерств СССР уже было отмечено, что в результате значитель; ного расширения прав союзных республик многие из этих министерств осуществляют ныне руководство одноименными министерствами союзных республик уже не в прежних формах, а в виде планово-организующей координационной деятельности.
В результате расширения прав союзных республик оперативное управление такими отраслями, как, например, сельское хозяйство, высшее и среднее специальное образование, здравоохранение и культура, полностью, или почти полностью перешло к Советам Министров союзных республик и к их соответствующим министерств вам. За министерствами СССР в указанных отраслях остались лишь планово-координационные функции.
1 Министерства финансов существуют во всех союзных республиках.
135


Следовательно, руководство со стороны Совета Ми- нистров союзной республики ее союзно-республиканскими министерствами расширилось, а руководство, осуществляемое по вертикальной линии со стороны одноименного союзного министерства, сузилось до рамок планово-координационного.
Конституция СССР в ст. 87, как известно, устанавливает для всех союзно-республиканских министерств союзных республик одинаковое правовое положение в том смысле, что подчиняет их в равной степени руководству со стороны Совета Министров союзной республики (по горизонтали) и соответствующего союзно-республиканского Министерства СССР (по вертикали).
Однако среди союзно-республиканских министерств СССР, а следовательно, и среди одноименных министерств союзных республик отчетливо намечается в последние годы известная дифференциация. Появились, в частности, такие министерства, где, образно выражаясь, горизонтальная линия подчинения получила значительный перевес над вертикальной его линией.
В этих отраслях союзно-республиканские министерства СССР фактически стали выполнять функции государственных комитетов, поэтому сохранение за ними того же объема руководства, которое осуществляется в отношении одноименных министерств союзных республик другими союзно-республиканскими министерствами СССР, становится, с нашей точки зрения, нецелесообразным.
Создалась следующая альтернатива: либо некоторые союзно-республиканские министерства СССР (сельского хозяйства, высшего и среднего специального образования, здравоохранения, культуры) должны быть реорганизованы в государственные комитеты Совета Министров СССР, а одноименные министерства союзных республик — в республиканские министерства1, либо следует узаконить фактическое положение вещей и при1 Именно такое решение уже принято высшими органами государственной власти СССР в отношении Министерства хлебопродуктов СССР, которое было упразднено с созданием на его базе Государственного комитета Совета Министров СССР по хлебопродуктам, а одноименные министерства в РСФСР, УССР, БССР, Казахской ССР и Узбекской ССР были преобразованы из союзно-республиканских в республиканские.
136


дать конституционное оформление новой группе союзнореспубликанских министерств как в Союзе ССР, так и в союзных республиках, отграничив ее от остальных союзно-республиканских министерств, которых не коснулась в такой степени проведенная за последние годы реорганизация государственного аппарата.
Принятие второго варианта должно было бы, на наш взгляд, сопровождаться внесением дополнительного абзаца в ст. 87 Конституции СССР, где для точно перечисляемых министерств СССР устанавливалось бы, что они осуществляют лишь общее руководство соответствующими отраслями государственного управления и проводят свои директивы, касающиеся одноименных министерств и других органов союзных республик по данной отрасли, не иначе как через Советы Министров этих республик. Для остальных союзно-республиканских ми- ( нистерств союзных республик сохранилось бы полностью существующее ныне их «двойное» подчинение с признаваемым Конституцией равенством обеих видов руководства: горизонтального — по линии Совета Министров союзной республики — и вертикального — по линии союзно-республиканского министерства СССР1.
IV. Система министерств АССР
1. Для понимания взаимоотношений союзной республики с входящими в ее состав автономными республиками, а следовательно, и характера связей их соответствующих министерств необходимо проследить основные этапы развития этих взаимоотношений и связей.
Первой из автономных республик РСФСР, относительно которой был издан учредительный акт о государственном устройстве, закрепивший и систему наркоматов АССР, была Башкирская республика1 2.
1 Первый абзац ст. 87 мог бы применяться в таком случае к министерствам: внутренних дел, геологии и охраны недр, иностранных дел, обороны, связи, финансов; а второй абзац той же статьи — к остальным союзно-республиканским министерствам: сельского хозяйства, высшего и среднего специального образования, здравоохранения, культуры.
2 См. постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 19 мая 1920 г. <0 государственном устройстве БАССР» (СУ РСФСР 1920 г. № 45, ст, 203).
137


В этом акте, как и в последующих постановлениях ВЦИК и СНК РСФСР, касавшихся государственного устройства других автономных республик, определялась система народных комиссаров АССР.
Степень централизации для отдельных отраслей государственного управления АССР была установлена различной. Полная централизация проводилась в отношении таких отраслей, как иностранные дела, внешняя торговля, которые были оставлены всецело в ведении соответствующих общесоюзных народных комиссариатов Союза ССР.
Значительной была централизация в отношении таких объединенных наркоматов, как наркомфин, нар- комтруд, наркомторг, а также существовавших на правах наркоматов: ВСНХ и статистического управления. В целях сохранения единства финансовой и хозяйственной политики соответствующие наркоматы АССР находились в непосредственном подчинении одноименных наркоматов РСФСР. Плановые задания и распоряжения по этим наркоматам проводились через Совет Народных Комиссаров автономной республики. Возглавлявшие указанные наркоматы народные комиссары, а также председатель СНК и управляющий статистическим управлением назначались постановлением ЦИК АССР по соглашению с соответствующими ведомствами РСФСР.
Выделялась и группа «необъединенных» наркоматов АССР, которые, как говорилось в соответствующих кон- ституционных актах, «автономны в своих действиях и ответственны непосредственно перед СНК и ЦИК’ом соответствующей автономной республики и перед ВЦИК’ом». К этой группе относились наркоматы: внутренних дел (без отдела почт и телеграфов), юстиции, земледелия, просвещения, здравоохранения и социального обеспечения.
Такая система наркоматов была воспринята и другими автономными республиками. В дальнейшем в нее вносятся следующие изменения: ликвидируются наркомат внутренних дел АССР (1929 г.), совет народного хозяйства (1931 г.), наркомат труда (1933 г.), наркома г рабоче-крестьянской инспекции (1934 г.), преобразовываются из необъединенных в объединенные: наркомат земледелия (1929 г.), и, наконец, учреждаются наркома* 138


ты: снабжения (1930 г.), коммунального хозяйства (1931 г.) и местной промышленности (1934 г.).
Остаются в группе необъединенных наркоматы: юстиции, здравоохранения и социального обеспечения, а в составе объединенных — наркомат финансов.
1 января 1937 г. система наркоматов АССР имела следующий вид (в скобках указываются годы образования органов):
Объединенные
Необъединенные
финансов
местной промышленности
земледелия
(1934)
здравоохранения
коммунального хозяйства
юстиции
(1931)
внутренней торговли (1934)
просвещения
внутренних дел (1936) пищевой промышленности (1936) легкой промышленности (1931) лесной промышленности (1936)
социального обеспечения
Примечание: Наркоматы пищевой, легкой и лесной промышленности были созданы лишь в некоторых АССР, где имелись соответствующие предприятия указанных отраслей, выделенные при разукрупнении в 1936 году наркомместпромов.
Если попытаться кратко охарактеризовать правовое положение наркоматов каждой из названных выше групп, то можно использовать в качестве критерия признак «двойного» подчинения. Именно наличием «двойного» подчинения объединенные наркоматы АССР отличались от необъединенных ее наркоматов.
Но этим юридическая характеристика наркоматов АССР рассматриваемого периода полностью не исчерпывалась.
В пределах той или иной группы степень централизации по каждой отрасли государственного управления не была одинаковой. Едва ли не по каждому из необъединенных наркоматов имелись области и участки деятельности, по которым компетенция общефедеративного наркомата распространялась на всю территорию РСФСР, включая и автономные республики. Наиболее известными тому примерами были: по наркомпросу — управление вузами, научными,,музейными и художественными уч139


реждениями; по наркомату здравоохранения — курортное дело, медицинское снабжение; по НКЮ — руководство прокуратурой; по НКВД — управление местами заключения. Последние два наркомата в рассматриваемый период также принадлежали к группе необъединенных.
2. Конституция РСФСР 1937 года внесла новые моменты в правовое положение наркоматов автономных республик. В основу взаимоотношений всех> без исключения наркоматов АССР с наркоматами РСФСР был положен принцип «двойного» подчинения, в связи с чем отпало деление наркоматов (а впоследствии министерств) АССР на две группы — объединенных и необъединенных.
Для новой системы федерального управления, установленной Конституцией РСФСР 1937 года, характерно и другое: наркоматы РСФСР стали делиться на две группы (эта классификация прямо не провозглашалась Конституцией, но фактически содержалась в ее статьях)1. Одни наркоматы имелись только в РСФСР, одноименные наркоматы АССР не создавались, наркоматы РСФСР этой группы ведали порученной им отраслью государственного управления непосредственно или через назначаемые ими органы. Здесь наблюдается большое сходство с общесоюзными отраслями государственного управления, с той, однако, разницей, что деятельность ряда министерств РСФСР носит централизованный и единый характер лишь на территории данной союзной республики, а не на всей территории Союза ССР. Примером может служить Министерство речного флота РСФСР. Другие министерства имеются как в РСФСР, так и в автономных республиках. Руководство соответствующими ведомствами автономной республики идет как по линии Совета Министров автономной республики, так и по линии одноименного министерства РСФСР. Иными словами, здесь применяется система «двойного» подчинения. Министерство РСФСР в данном случае осуществляет свое руководство соответствующей отраслью, как правило, через одноименные министерства АССР, хотя оно вправе также действовать и непосредственно, управ1 Сказанное относится не только к Конституции РСФСР, но и к конституциям других союзных республик, имеющих в своем составе автономные республики (Грузинская ССР, Азербайджанская ССР, Узбекская ССР).
140


ляя предприятиями и учреждениями общефедеративного подчинения.
Характерно, что Конституция РСФСР, определяя правовое положение министерств Российской федерации, отмечает лишь формы их подчинения органам союзной республики, вышестоящим отраслевым органам Союза ССР, то есть фиксирует моменты, важные с точки зрения федеральных связей в Союзе ССР. Между тем важно было бы также определить и формы руководства, осуществляемого министерствами РСФСР по отношению к их органам, расположенным на территории автономных республик. Желательно устранить этот пробел, зафиксировав в статьях Конституции РСФСР формы федеральных связей министерств Российской федерации с министерствами автономных республик. Формулировка ст. 72 Конституции РСФСР для этой цели недостаточна, поскольку в ней данный вопрос трактуется с позиций АССР, то есть говорится о формах подчинения их министерств, а не с позиций РСФСР, с которых следовало бы также указать формы руководства министерствами АССР со стороны министерств РСФСР. В этой связи нам представляется, что с точки зрения форм руководства необходимо было бы разграничить министерства РСФСР на две группы. К одной из них следует отнести такие министерства, которые осуществляют прямое и непосредственное руководство соответствующей отраслью на всей территории РСФСР, включая и автономные республики, а последние своих одноименных министерств не образуют. Ко второй группе нужно отнести министерства, имеющиеся как в РСФСР, так и в АССР-
Министерства союзной республики, относящиеся к первой группе, могут быть названы общефедеративными1, а остальные — объединенными1 2.
1 К ним относятся министерства: иностранных дел; обороны; связи; хлебопродуктов; речного флота; строительства (в Грузинской ССР, Азербайджанской ССР и Узбекской ССР, кроме того, Министерства водного хозяйства).
2 К ним относятся министерства: внутренних дел; здравоохранения; коммунального хозяйства; культуры; просвещения; сельского хозяйства; социального обеспечения; торговли; финансов; автомобильного транспорта и шоссейных дорог (в Грузинской ССР — Министерство местного хозяйства; в Азербайджанской ССР — Министерство местной промышленности)
141


3. Министерства автономных республик находятся в «двойном» подчинении. Статья 72 Конституции РСФСР формулирует это положение следующим образом: «Министерства автономной республики руководят порученными им отраслями государственного управления, подчиняясь как Совету Министров АССР, так и соответствующему министерству РСФСР». Статья 48 Конституции Чувашской АССР, например, гласит: «Министерства Чувашской АССР руководят порученными им отраслями государственного управления, подчиняясь как Совету Министров Чувашской АССР, так и соответствующим министерствам РСФСР»1,
Из принципа «двойного» подчинения вытекает, что в своей деятельности каждое министерство АССР одновременно руководствуется как постановлениями и распоряжениями Совета Министров'АССР, так и актами одноименного министерства союзной федеративной республики.
В основе актов Совета Министров АССР и министров АССР, так же как и министров союзной республики, лежат законы СССР и союзных республик. Кроме того, Совет Министров АССР и министры АССР руководствуются законами АССР.
«Двойное» подчинение министерств АССР, таким образом, отличается от «двойного» подчинения краевых или областных отделов и управлений по той же отрасли уже в силу того факта, что горизонтальная линия в первом случае включает исполнение министерствами АССР законов и указов, постановлений и распоряжений правительства АССР, тогда как во втором случае речь идет лишь об исполнении актов краевого, областного Совета и его исполнительного комитета, то есть местных, а не высших и центральных органов государственной власти и управления. ‘
В связи с тем, что некоторые работники аппарата общефедеративных министерств склонны применять по единому стандарту систему «двойного» подчинения в отношении отраслевых органов АССР, краев и областей, необходимо более подробно остановиться на теоретической и политической сторонах данного вопроса.
1 См. также ст. 48 Конституции Татарской АССР; ст. 48 Конституции Башкирской АССР; ст. 48 Конституции Дагестанской АССР; ст. 48 Конституции Бурятской АССР и др.
142


Во взаимоотношениях краев и областей с центральными органами РСФСР отсутствуют элементы федеративных связей. Эти отношения строятся, исходя лишь из принципа демократического централизма. Что же касается взаимоотношений министерств АССР и РСФСР, то им присущ федеративный характер, так как их участниками являются органы Российской федерации и органы ее членов — соответствующих автономных республик.
Нельзя ставить знака равенства между двумя указанными видами отношений, хотя и те и другие построены на началах одной и той же системы «двойного» под’ чинения.
Министерства АССР имеют больше прав, чем одноименные краевые, областные отделы и управления местных Советов. Компетенция правительства РСФСР по от-’ ношению к краям и областям шире, чем по отношению к автономным республикам. Это видно из того, что согласно Конституции РСФСР Совет Министров РСФСР «руководит и проверяет работу исполкомов краевых и областных Советов депутатов трудящихся» и лишь «направляет и проверяет работу Советов Министров АССР»1.
Отождествление отношений, возникающих между органами РСФСР и органами АССР, с внешне сходными отношениями по линии краев и областей, искажало бы в унитаристском духе федеративную структуру РСФСР, а также других союзных республик, имеющих в своем составе АССР и фактически являющихся федеративными. Такое отождествление вело бы к недооценке специфических интересов отдельных наций, интересов, которые обязано уважать каждое центральное учреждение союзной федеративной республики (РСФСР, Грузинской ССР, Узбекской ССР и Азербайджанской ССР).
4. Система министерств автономных республик в РСФСР строится в настоящее время следующим образом. В каждой республике действуют министерства: внутренних дел, здравоохранения, коммунального хозяйства, культуры, местной промышленности, промышленности продовольственных товаров, просвещения, сельского хозяйства, социального обеспечения, торговли, фи-. 1 См. ст. 45 Конституции РСФСР.
J43


нансов. В Карельской АССР вместо 20 министерств, ранее имевшихся в Карело-Финской ССР, образовано 11 министерств, в том числе единое министерство здравоохранения и социального обеспечения.
Кроме того, в АССР имеются приравненные к министерствам: комитет государственной безопасности при Совете Министров АССР, управление автомобильного транспорта и шоссейных дорог, управление легкой промышленности (Чечено-Ингушская АССР).
Рассмотрим вкратце компетенцию отдельных министерств АССР.
Министерства здравоохранения
В пределах каждой автономной республики почти вся сеть здравоохранения в настоящее время управляется министерством здравоохранения соответствующей АССР. Министерство руководит здравоохранением на территории АССР через районные и городские отделы здравоохранения.
Министерство осуществляет надзор за деятельностью республиканских (АССР) медицинских научных обществ, контролирует работу республиканского (АССР) аптечного управления, а также соблюдение санитарных правил и норм во всех областях производства, труда и быта на территории АССР всеми предприятиями, организациями и учреждениями независимо от их подчиненности, а также населением.
Министерства коммунального хозяйства'
К компетенции министерства коммунального хозяйства АССР относится руководство предприятиями республиканского (АССР) подчинения, городскими отделами коммунального хозяйства, городскими управлениями жилищного хозяйства и отделами жилищно-коммунального хозяйства предприятий, действующих в рабочих поселках и сельских районных центрах, составление производственно-финансовых планов, планов строительства и ремонта по подведомственному жилищно-коммунальному хозяйству, представление их в Совет Министров 1 В Абхазской АССР и Аджарской АССР — Министерства местного хозяйства.
144


АССР, обеспечение выполнения утвержденных им планов.
Министерство рассматривает и дает заключения по проектам генеральных планов, детальной планировки и застройки городов (поселков) и районных центров, дает по вопросам регулирования застройки согласованные с управлением по делам архитектуры и строительства Совета Министров АССР (там, где такой орган существует) указания местным органам коммунального хозяйства городов и поселков, в которых не учреждена должность городского архитектора.
Министерства культуры
В компетенцию этого Министерства входит управление культурно-просветительными учреждениями и организациями республиканского (АССР) подчинения и общее руководство работой отделов культуры исполнительных комитетов районных и городских (городов республиканского — АССР — подчинения) Советов депутатов трудящихся. В частности, деятельность министерства культуры АССР осуществляется по линии общего руководства государственными библиотеками, музеями, лекториями, клубами, дворцами культуры и другими культурными учреждениями, которые в настоящее время целиком переданы в районное и городское подчинение.
Книготорговая сеть на территории АССР находится в ведении республиканского (АССР) книготорга, работающего под контролем министерства культуры АССР, но непосредственно подчиненного соответствующему книготорговому объединению союзной республики.
Киносеть на территории АССР и вообще деятельность в области кинофикации и кинопроката находятся в непосредственном ведении министерства культуры союзной республики. Республиканская (АССР) контора кинопроката, а также трест кинотеатров, действующие на территории АССР, являются хозрасчетными организациями, деятельность которых контролируется министерством культуры автономной республики.
Министерства просвещения
Автономные республики всегда пользовались весьма широкой компетенцией в области развития своей куль-
10 И. н. Ананов
145


туры — национальной по форме, социалистической по содержанию. Министерство просвещения РСФСР является и в настоящее время одним из наиболее децентрализованных в том смысле, что руководство делом просвещения по линии автономных республик осуществляется одноименными министерствами АССР, а за министерством Российской федерации сохранены лишь функции общего руководства и контроля. Наиболее децентрализованными участками работы являются начальные и средние школы, учреждения дошкольного воспитания.
В компетенцию министерства просвещения АССР входит направление деятельности отделов народного образования исполкомов районных и городских (в городах республиканского — АССР — подчинения) Советов депутатов трудящихся, а также руководство непосредственно подчиненными ему учреждениями. К их числу относятся: республиканский (АССР) институт усовершенствования учителей, республиканская станция юных натуралистов, детские технические и туристические станции, детские стадионы и др.
Министерство просвещения АССР осуществляет непосредственное руководство подбором и расстановкой учительских кадров: назначение, перемещение и увольнение учителей до 7 класса включительно без уведомления министерства просвещения союзной республики, а учителей 8—10 классов с последующим доведением до сведения министерства союзной республики.
Министерство просвещения АССР осуществляет в более широком объеме руководство учебно-воспитательной работой школ, чем краевые и областные отделы народного образования, с компетенцией которых имеется у него много общего. Так, например, министерство просвещения АССР составляет, утверждает и издает программы и учебники по родному языку и литературе для школ, подготавливает и (после утверждения министерством просвещения союзной республики) издает учебники по русскому языку и русской литературе для национальных школ, организует разработку научной терминологии на родном языке, перевод и издание учебников, решает вопросы методики преподавания родного и русского языков, подготовляет и издает учебно-наглядные пособия.
В проведении этой работы министерство просвещения АССР опирается на республиканский (АССР)
14$


институт усовершенствования учителей, учительский и педагогический институты, а также на существующие в автономных республиках научно-исследовательские институты языка, литературы и истории. Свою деятель- ность министерство просвещения АССР проводит с помощью аппарата, состоящего из секторов: школ, дошкольных учреждений, детских домов, школ рабочей и сельской молодежи и других.
Министерства сельского хозяйства
В компетенцию министерства сельского хозяйства АССР входит непосредственное управление совхозами, ремонтно-техническими станциями и другими государственными сельскохозяйственными предприятиями, учреждениями и организациями республиканского (АССР) подчинения, общее руководство работой инспекций по сельскому хозяйству, образованных в составе аппарата исполнительных комитетов районных Советов депутатов трудящихся.
Министерство сельского хозяйства АССР осуществляет на территории АССР управление государственным земельным фондом, обеспечивает его планомерное использование, организует учет земель, их инвентариза-. цию, землеустройство, агромелиоративные работы, руководит работами по ирригационному строительству (в автономных республиках РСФСР, где нет министерств водного хозяйства).
По линии государственного руководства колхозным строительством министерство устанавливает обязательные агрономические и зоотехнические правила, ведает подготовкой колхозных кадров, руководит организацией труда в колхозах, распределяет между районами денежные средства и материальные ресурсы, направляемые государством в сельское хозяйство, по соответствующей автономной республике в целом, совместно с республиканской конторой банка разрабатывает планы кредитования колхозов.
Расположенные на территории АССР ремонтно-технические станции, будучи хозрасчетными организациями, управляются на основе единоначалия их директорами под непосредственным руководством и контролем министерства сельского хозяйства АССР,
10*
147


Министерство сельского хозяйства АССР ведает также и другими отраслями, тесно связанными с сельским хозяйством, в частности ветеринарным делом (в составе министерства имеется ветеринарный отдел), лесным хозяйством (через отдел лесного хозяйства и лесонасаждений).
Министерства социального обеспечения1
В компетенцию этого министерства входит руководство делом социального обеспечения на территории АССР, в частности, в области назначения и выплаты установленных законом пенсий различным категориям граждан, проживающих на территории АССР, в области трудового устройства и бытового обслуживания инвалидов и некоторых других обеспечиваемых государством контингентов.
Министерство ведает также учреждениями социального обеспечения республиканского (АССР) подчинения (дома инвалидов, интернаты для престарелых).
В функции министерства входит контроль за деятельностью республиканских (АССР) филиалов Общества слепых и глухонемых.
Министерство входит с представлениями в Совет Министров АССР о назначении персональных пенсий республиканского (АССР) значения и производит их выплату.
Министерства торговли
В компетенцию министерства входит организация государственной торговли и общественного питания на территории автономной республики, регулирование торговой деятельности всех торгующих организаций, действующих на территории АССР, и контроль за ними.
Министерство руководит работой нижестоящих одноименных отделов, а также хозяйственной деятельностью местных торгов, трестов столовых и других государственных торговых организаций и предприятий.
До 1955 года крупные торговые предприятия, расположенные на территории АССР, находились в непосредственном подчинении министерств Союза ССР и со1 В Карельской АССР объединено с Министерством здравоохранения.
148


юзной республики. В настоящее время подавляющее большинство этих предприятий передано в республиканское (АССР) подчинение.
Министерство выясняет потребность АССР в товарах народного потребления и принимает меры к ее удовлетворению, предъявляет промышленности АССР требования по количеству, качеству и ассортименту выпускаемой продукции, а также по производству новых видов товаров.
Министерство торговли АССР утверждает розничные цены на некоторые товары, не предусмотренные действующими прейскурантами государственных розничных цен, проводят регистрацию и проверку цен, устанавливаемых на местах союзами промысловой кооперации и исполнительными комитетами районных Советов.
Министерства финансов
В компетенцию министерства финансов входит руководство бюджетной работой в масштабе АССР и направление деятельности в этой области районных и городских финансовых отделов, организация финансирования промышленности республиканского (АССР) подчинения, сельского хозяйства и других отраслей экономики, культуры и органов управления АССР;'а также руководство в области взимания налогов и обеспечение поступления неналоговых доходов на территории АССР,
Функцией министерства финансов АССР является регулирование штатов республиканских (АССР) министерств и других ведомств, учреждений, предприятий и организаций.
Органами государственного страхования и государственными трудовыми сберегательными кассами непосредственно руководит на территории АССР министерство финансов союзной республики (через управление государственного страхования и управление гоструд- сберкасс).
**
*
Система «двойного» подчинения министерств АССР применяется более двадцати лет. За этот период 149


достигнут высокий уровень развития экономики и культуры автономных республик, подготовлены опытные кадры руководящих и инженерно-технических работников.
В современных условиях, как нам представляется, нет необходимости сохранять «двойное» подчинение всех министерств АССР. Было бы вполне целесообразным вернуться к прежнему делению ведомств АССР на две группы с тем, чтобы одна из них подчинялась всецело и исключительно Совету Министров и высшим органам государственной власти соответствующей автономной республики1.
Такое мероприятие позволило бы улучшить оперативное управление отраслями хозяйства АССР, повысить ответственность высших органов государственной власти АССР за состояние республиканских отраслей хозяйства и культуры, а также облегчить работу одноименных министерств союзной республики, позволяя им сосредоточиться на вопросах обслуживания нужд краев и областей1 2.
Практическое осуществление предложенной выше меры связано с предварительной работой, которая должна быть направлена на решение следующих двух вопросов:
1) какие министерства АССР в современных условиях следовало бы отнести к «автономным министерствам» и
2) какие отрасли или участки работы могли бы быть полностью переданы в «автономное управление».
Нам представляется, что при этом следует исходить в основном из существовавшего до 1936 года перечня необъединенных наркоматов данной группы, однако не воспроизводить его полностью.
1 Такое мероприятие является конституционным. Оно потребовало бы соответствующего изменения ст. 72 Конституции РСФСР, ст. 74 Конституции Азербайджанской ССР, ст. 75 Конституции Грузинской ССР и ст. 73 Конституции Узбекской ССР.
2 Если такая мера будет проведена, группу министерств АССР, действующих на принципе «двойного» подчинения, можно было бы назвать объединенными министерствами АССР, а другую — необъединенными министерствами АССР. Так именовались в свое время наркоматы АССР,
150


А. Коммунальное хозяйство в автономных республиках характерно не только тесной его связью с местным хозяйством городов и поселков. Оно вместе с тем является и органической частью единого социалистического народного хозяйства автономной республики в целом.
Первый момент связывает управление данной отраслью с городскими и районными Советами каждой АССР. Эти органы, близко стоящие к населению, лучше знакомы с местными условиями и могут успешно осу? ществлять конкретное и оперативное руководство коммунальным хозяйством. Второй момент обосновывает сохранение функций общего руководства коммунальным хозяйством в руках министерства коммунального хозяйства автономной республики. Однако сохранять наряду с этим подчинение коммунального хозяйства АССР еще и министерству коммунального хозяйства союзной республики нет необходимости. Автономная республика вполне может сама отвечать за управление данной отраслью перед Верховным Советом союзной республики и его Президиумом и собственными силами организовать это управление.
Важное значение для автономных республик имеет научно-исследовательская деятельность в области техники и экономики коммунального хозяйства, проводимая Академией коммунального хозяйства имени К. Д. Памфилова, которая, безусловно, должна не только сохранить свое общефедеративное, но и приобрести всесоюзное значение.
Б. Народное образование. В области руководства школой и дошкольными учреждениями министерства просвещения АССР могли бы подчиняться исключительно Совету Министров АССР при сохранении координации соответствующих мероприятий в масштабе РСФСР в целях обеспечения единства методического руководства. Функция созыва соответствующих совещаний министров просвещения АССР могла бы осуществляться Министерством просвещения РСФСР.
Следует пересмотреть, на наш взгляд, вопрос о руководстве педагогическими высшими учебными заведениями (институтами), действующими на территории автономных республик. Вряд ли имеется необходимость оставлять такие институты в непосредственном подчйне- 151


нии министерства союзной республики. И здесь достаточной была бы координация в области учебно-методической и научно-исследовательской работы в порядке обсуждения этих вопросов на вышеуказанных совещаниях министров просвещения АССР.
Органом^ квалифицированного научного руководства в области педагогики является Академия педагогических наук РСФСР. Филиалы Академии могли бы быть созданы в некоторых автономных республиках.
Централизованными (в масштабе РСФСР) всегда были и, по-видимому, должны остаться впредь издательское дело (выпуск учебников и учебных пособий) и производство учебно-технического оборудования.
В. Здравоохранение. Централизованным является и в дальнейшем должно остаться, на наш взгляд, руководство научными учреждениями в области медицины, осуществляемое Министерством здравоохранения СССР по линии Академии медицинских наук. Вместе с тем многие из научных институтов, связанных с курортологией, акушерством и гинекологией и др., сейчас уже переданы из союзного в республиканское ('РСФСР) подчинение.
По линии министерств здравоохранения АССР может быть поставлен вопрос о передаче в автономно-республиканское подчинение тех медицинских вузов, которые расположены в АССР.
Централизованными участками должны будут также остаться аптечное дело и производство медикаментов.
Г. Вопросы культуры. Отмена «двойного» подчинения была был вполне уместна и по отношению к министерствам культуры АССР в части руководства в области искусств, управления культурно-просветительными учреждениями (клубы, библиотеки и т. д.). Но, как известно, в систему Министерства культуры РСФСР входят полиграфическая промышленность, кинопромышленность, управление которыми составляет функцию органов союзных республик и должно/остаться в компетенции последних. Что касается кинофикации и кино- проката, то, поскольку непосредственное осуществление задач в данной области и сейчас возложено на хоз152


расчетные отделы министерств культуры АССР, эти участки целесообразно за ними сохранить и в дальнейшем.
По остальным министерствам (сельского хозяйства, финансов, внутренних дел, торговли, автомобильного транспорта) вопрос об отмене «двойного» подчинения, по нашему мнению, ставить не следует. По названным министерствам целесообразно сохранить ныне существующее подчинение их по двум линиям: по горизонтали Совету Министров и высшим органам государственной власти АССР и по вертикали — одноимённому министерству союзной республики,


ЧАСТЬ 111
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИНИСТЕРСТВ
Г лава пятая
МИНИСТР И КОЛЛЕГИЯ МИНИСТЕРСТВА
I. Развитие принципа единоначалия в народных комис¬
сариатах и министерствах и форм его сочетания с коллегиальностью.
II. Права и обязанности министров. Ответственность министров.
III. Правовое положение заместителей министра.
IV. Коллегия министерства
I. Развитие принципа единоначалия в народных комиссариатах и министерствах и форм его сочетания с коллегиальностью
1. Министры СССР руководят отраслями государственного управления, отнесенными к ведению Союза ССР. Они издают в пределах компетенции соответствующего министерства приказы и инструкции на основании и во исполнение действующих законов, а также постановлений и распоряжений Совета Министров СССР.
В этих конституционных положениях отчетливо выражен принцип, являющийся краеугольной основой организации и деятельности советских министерств — принцип единоначалия.
Более чем сорокалетний опыт государственного строительства в нашей стране подтверждает целесооб154


разность применения единоначалия как принципа руководства отраслями государственного управления. Вместе с тем этот опыт говорит и о том, что единоначалие должно сочетаться с коллегиальностью при предварительном. обсуждении принимаемых единолично решений по важнейшим вопросам управления в каждой его отрасли. История советских министерств и их предшественников — наркоматов свидетельствует о том, что принцип единоначалия применялся в сочетании с коллегиальностью и что именно правильное соединение этих двух начал давало наилучшие результаты.
В первые месяцы Советской власти народные комиссариаты РСФСР функционировали как коллегиальные учреждения1. В тот период, примерно с ноября 1917 года по февраль — март 1918 года, Коммунистическая партия вопроса об единоначалии еще не выдвигала. Впоследствии В. И. Ленин объяснил это тем, что столь широкая коллегиальность была формой, необходимой на первой стадии развития2, когда во всей хозяйственной работе давала себя знать дискуссионная, митинговая сторона.
В дальнейшем практика показала, что поставленные во главе народных комиссариатов представители рабочего класса, не имевшие навыков государственного управления, успешно использовали коллегиальные формы для того, чтобы научиться у честно служивших Со* ветской власти специалистов умению управлять хозяйством, культурой и административно-политическим строительством.
В отличие от действующих Советских Конституций, Конституция РСФСР 1918 года, а также Конституция Союза ССР 1924 года содержали специальные статьи, устанавливавшие обязательное образование коллегии в
*. Порядок образования коллегий, стоявших во главе народных комиссариатов, был различный. Одни из них создавались декретами Совета Народных Комиссаров, другие — решениями самих народных комиссариатов. Коллегии в первые месяцы Советской власти принимали решения по вопросам распорядительного характера, например \ назначали й смещали работников. Коллегии проводили своими реше* ниями неотложные мероприятия и контролировали их исполнение., (см. М. Г. Грибанов, К истории развития единоначалия и коллегиальности в: народных' комиссариатах, «Советское государство и право» 1940 г. №11, стр. 62 и сл.).
9 См. В. И. Ленин, Соч., т. 30, стр. 285.
155


каждом народном комиссариате, а также определявшие формы взаимоотношений между наркомом и коллегией1.
Принцип единоначалия в отношении народных комиссариатов был законодательно закреплен в ст. 45 Конституции РСФСР 1918 года. Одновременно Конституция упоминала о коллегии, которая образовывалась при каждом народном комиссаре и члены которой утверждались Советом Народных Комиссаров РСФСР.
В речи на организационной секции VII Всероссийского съезда Советов 8 декабря 1919 г. В. И. Ленин сказал:
«Как коллегиальность необходима для обсуждения основных вопросов, так необходима и единоличная ответственность и единоличное распорядительство, чтобы не было волокиты, чтобы нельзя было уклоняться от ответственности»1 2.
Коллегии работали под председательством народного комиссара, который наделялся правом единолично принимать решения по всем вопросам, подлежащим ведению соответствующего народного комиссариата, доводя о них до сведения коллегии. В случае несогласия с тем или иным решением народного комиссара коллегия имела право, не приостанавливая исполнения акта, обжаловать его в Совет Народных Комиссаров или в Президиум ВЦИК; то же право было закреплено и за каждым отдельным членом коллегии3.
Эти основные положения были восприняты почти без изменений конституциями Украинской, Белорусской и других советских социалистических республик. В качестве примера можно привести Конституцию Белорусской ССР. В ст. 10 и в примечании к этой статье в дополнительном тексте к Конституции, принятом II съездом Советов БССР, устанавливалось, что при каж1 См. ст. ст. 44—45 Конституции РСФСР 1918 года и ст. ст. 56— 57 Конституции Союза ССР 1924 года; «История Советской Конституции в документах (1917—1956 гг.)», Госюриздат, 1957, стр. 150 и 471.
2 В. И. Ленин, Соч., т. 30, стр. 222.
3 См. ст. ст. 44—45 Конституции РСФСР 1918 года; «История Советской Конституции в документах (1917—1956 гг.)», Госюриздат, 1957, стр. 150,
155


дом народном комиссаре под его председательством образуется коллегия, члены которой утверждаются СНК, и что коллегии эти «конструируются по принципу РСФСР»1.
Те же формы сочетания единоначалия с коллегиальностью были закреплены в ст. ст. 55 и 57 Конституции Союза ССР 1924 года. Во главе народных комиссариатов Союза ССР, как говорилось в этих статьях, стоят члены Совета Народных Комиссаров — народные комиссары СССР. При каждом народном комиссаре под его председательством образуется коллегия, члены которой назначаются СНК СССР. Народный комиссар вправе единолично принимать решения по всем вопросам, подлежащим ведению соответствующего комиссариата, доводя о них до сведения коллегии. В случае несогласия с тем или иным решением народного комиссара, коллегия или отдельные ее члены, не приостанавливая исполнения решенйя, могут обжаловать его в СНК СССР1 2.
Если по Конституции РСФСР 1918 года в случае несогласия с решением народного комиссара коллегия или отдельные ее члены были вправе обжаловать это решение как в Совет Народных Комиссаров РСФСР, так и непосредственно во ВЦИК, то первая союзная Конституция устанавливала право обжалования решения народного комиссара коллегией или отдельными ее членами только в Совет Народных Комиссаров СССР.
Принцип единоначалия в руководстве отраслями советского государственного управления на практике стал нередко нарушаться. В начале тридцатых годов широкое распространение получила система издания коллегиями некоторых наркоматов постановлений, содержавших нормы и конкретные предписания, обязательные для исполнения всеми подчиненными наркомату звеньями. Этим, разумеется, снижалась персональная ответственность народного комиссара, порождалась обезличка.
1 См. «История Советской Конституции в документах (1917—. 1956 гг.)», Госюриздат, 1957, стр. 255.
2 См. там же, стр. 470—471.
157


Для пресечения подобной практики XVII съезд партии дал директиву об установлении строгого единоначалия. «В целях усиления личной ответственности хозяйственных и советских руководителей» съезд предложил «ликвидировать коллегии во всех областях советско-хозяйственной работы, за исключением выборных советских органов». В отношении центральных звеньев отраслевого управления в решениях съезда имелось прямое указание: «ликвидировать коллегии в наркоматах с оставлением во главе наркомата наркома и не более двух заместителей. Создать при наркоматах созываемые раз в два месяца советы наркоматов от 40 до 70 человек в каждом, из коих не менее половины должно быть представителей местных организаций и предприятий»1.
Во исполнение этой директивы постановлением ЦИК и СНК СССР от 15 марта 1934 г. «Об организационных мероприятиях в области советского и хозяйственного строительства»1 2 коллегии при народных комиссарах были ликвидированы.
Однако это мероприятие привело к непредвиденным результатам, фактически лишило народного комиссара возможности коллегиально обсуждать вопросы руководства наркоматом.
Советы народных комиссариатов, о создании которых говорилось в приведенной выше директиве XVII съезда КПСС и которые были предусмотрены постановлением от 15 марта 1934 г., фактически не созывались. Конечно, если бы эта орга1низацио1нная форма использовалась на практике, то отрицательные последствия ликвидации коллегий были бы в известной мере ослаблены3.
В связи с успешным выполнением второго пятилетнего плана и новыми задачами хозяйственного и культурного строительства работа наркоматов приобрела широчайшие масштабы. Решать возросшие задачи руковод1 «КПСС в резолюциях и решениях...», ч. II, изд. 7-ое, Госполит- издат, 1953, стр. 772.
2 СЗ СССР 1934 г. № 15, ст. 103.
3 Следует отметить, что народные комиссары уже в те годы созывали Хозяйственно-производственные активы, сделавшие ненужным параллельный созыв советов при народных комиссариатах.
158


ства соответствующими отраслями одному народному комиссару без консультации с руководящими работниками по соответствующей отрасли было невозможно. Там, где наркомы пытались это делать, были допущены серьезные ошибки. Центральному Комитету партии и Советскому правительству пришлось принимать меры к их исправлению.
Упразднение коллегий наркоматов практически привело к ослаблению руководства. Случаи извращения политики партии в некоторых наркоматах ускорили постановку вопроса о восстановлении коллегий. Постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 13 марта 1938 г. «Об образовании коллегий при наркоматах СССР»1 были вновь созданы коллегии во всех наркоматах1 2.
Принципы взаимоотношений народного комиссара и коллегии были сформулированы на этот раз иным образом.
Решения коллегии проводятся приказом наркома. Одновременно устанавливался численный состав коллегии— не более 9—11 человек, благодаря чему повыша* лась ее работоспособность. Подчеркивалось, что в состав коллегии входят, кроме наркома и его заместителей, несколько руководящих работников наркомата.
В упомянутом постановлении регламентировались также основные вопросы организации деятельности кол- легии (регулярные заседания предлагалось созывать примерно один раз в декаду), ее компетенция и методы работы.
Коллегии должны были согласно постановлению рассматривать прежде всего вопросы практического руководства, проверки исполнения, подбора кадров, а также все сколько-нибудь существенные распоряжения по наркомату, вызывать в центр представителей местных органов наркоматов для отчетов, посылать на. места представителей наркомата для проверки исполнения.
1 См. «Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам», т. 2, Госполитиздат, 1957, стр. 531—532.
2 Это постановление имело, бесспорно, конституционное значе* ние, однако соответствующая поправка в текст утвержденной 5 декабря 1936 г. Конституции СССР не была внесена. В период же разработки проекта Конституции Союза ССР 1936 года коллегий в наркоматах уже не существовало, а вопрос об их восстановлении еще не был поставлен в порядок дня.
159


Восстановление коллегий не означало отказа от советов при наркомах. Эти советы предлагалось сохранить «для связи с местами и обмена опытом».
В современный период коллегии министерств руководствуются основными положениями приведенного выше постановления. В них закреплена оправдавшая себя на практике форма сочетания единоначалия с . коллегиальностью в советских ведомствах. Сущность этой формы — в установлении не только твердых основ для единоличной власти министра, но и юридической базы деятельности коллегии в целом и каждого ее члена в отдельности.
Их права заключаются в том, что в случае несогласия с тем или иным решением, единолично принятым руководителем ведомства после обсуждения вопроса на заседании коллегии или без такого обсуждения, члены коллегии, не приостанавливая исполнения решения, могут обжаловать его в правительство1.
Эти правила так прочно вошли в практику, что до настоящего времени почти безо всякого изменения («право обжалования» заменено термином «апелляция») воспроизводятся в действующих Положениях о каждом отдельном министерстве.
В Положениях устанавливается, что решения коллегии проводятся в жизнь приказами министра1 2 * * 5. Но возможны случаи, когда согласие между министром и остальными членами коллегии на ее заседании не будет достигнуто. Как быть в этом случае: вносить ли вопрос на новое обсуждение или отказываться вообще от его разрешения? Оба эти варианта отпадают. Министр, точка зрения которого была высказана на заседании и вы-
1 Хотя, как правильно указывает Ц. А. Ямпольская (см.
«Органы советского государственного управления в современный пе¬
риод», Издательство Академии наук СССР, 1954, стр. 201), случаи таких разногласии в практике советской работы не могут встречаться часто, однако юридическая регламентация порядка разрешения
этих разногласий, если они возникнут, чрезвычайно важна.
5 Так, например, в утвержденном 30 мая 1958 г. Положении о Министерстве морского флота СССР записано: «Решения коллегии проводятся в жизнь приказами министра. В случае разногласий между министром и коллегией, министр проводит в жизнь свое решение, доводя о возникших разногласиях до сведения Совета Министров СССР, а члены коллегии в свою очередь могут апеллировать в Совет Министров СССР» (СП СССР 1958 г. Яг 9, ст. 78).
160


звала несогласие того или иного члена коллегии, проводит в жизнь свое решение. Так сказано во всех действующих Положениях о министерствах. Но министр доводит о возникших разногласиях до сведения Совета Министров, что также записано во всех Положениях о министерствах. Это необходимо для того, чтобы правительство было в курсе таких разногласий и могло в случае необходимости Соответствующим образом реагировать.
Члены коллегии, в свою очередь, могут апеллировать в Совет Министров. Это право создает членам коллегии относительно независимое от министра положение. С мнением членов коллегии министр должен считаться, во всяком случае, он не может отвергнуть его, не имея на то веских и мотивированных возражений. Их наличие вынуждает министра проводить в ряде случаев свою позицию, расходящуюся с мнением других членов коллегии. Но эта позиция отнюдь не произвольна. Министр проводит ее под контролем и с одобрения Совета Министров, разрешающего окончательно разногласия, возникшие между министром и возглавляемой им коллегией.
Надежной гарантией против возрождения существовавших в начале тридцатых годов и осужденных партией методов работы коллегий является отсутствие у них в настоящее время права принимать от своего имени решения, обязательные для подчиненных министерству звеньев, поскольку твердо установлено, что решения коллегии проводятся в жизнь приказами министра. Строгое соблюдение этого правила в министерствах имеет огромное значение для укрепления подлинного единоначалия: предупреждается опасность какой-либо подмены министра коллегией, создания своего рода «двоевластия» в министерстве.
II. Права и обязанности министров. Ответственность министров
1. Министр — полноправный и ответственный руководитель министерства. В его руках сосредоточены властные полномочия, которыми он от имени государства пользуется для обеспечения выполнения стоящих перед министерством задач. На министра возложена вся полнота ответственности за состояние порученной ему отрасли управления.
11 И. Н. Ананов
161


Но это — лишь одна сторона вопроса. Другая же ее сторона заключается в том, что министр опирается на коллектив работников соответствующей отрасли и, прежде чем принять и провести в жизнь свои единоличные решения, учитывает мнение, в частности, своих заместителей и других членов коллегии.
Обе стороны Находятся в разумном сочетании. Без твердой власти министров мы имели бы безбрежную коллегиальность и фактически безответственность в руководстве отраслями государственного управления. И, наоборот, без опоры министра на коллегию, на весь коллектив служащих министерства он не смог бы правильно выполнять свои обязанности.
В действующих советских Конституциях говорится, что министры руководят отраслями государственного управления, отнесенными к компетенции Союза ССР или, соответственно, союзной и автономной республики. Следовательно, права и обязанности министров СССР в конечном счете определяются компетенцией СССР, а права и обязанности министров союзной или автономной республики — компетенцией соответствующей республики.
Известно, что Конституция Союза ССР в ст. 14 установила предметы ведения Союза ССР в лице всех его высших органов государственной власти и государственного управления. В аналогичном плане определены и предметы ведения (компетенция) каждой союзной и автономной республики ее конституцией.
Министры СССР, союзной и автономной республики вправе действовать в пределах указанных «предметов ведения», соответственно, СССР, союзной республики или АССР и лишь по тем вопросам, которые не отнесены к ведению вышестоящих по отношению к министерствам органов Союза ССР, союзной или автономной республик, то есть к ведению Верховного Совета, его Президиума и Совета Министров1.
1 Так, например, указанные в ст. 14 Конституции СССР вопросы установления основных начал в области просвещения и здравоохранения относятся к компетенции Верховного Совета СССР, а не соответствующих министерств СССР; утверждение единого государственного бюджета СССР и отчета о его исполнении не входит в компетенцию Министерства финансов, а закреплено за Верховным Советом СССР непосредственно.
162


Конституция РСФСР 1918 года содержала специальную статью (45), где предусматривалось право народного комиссара «единолично принимать решение по всем вопросам, подлежащим ведению соответствующего народного комиссариата», лишь «доводя о них до сведения коллегии»1. Аналогичные статьи имелись в Конституциях Белоруссии1 2, Азербайджана3 и Грузии4.
Конституция ССР Армении формулировала тот же принцип несколько иначе. «Народный комиссар,— говорилось в ст.' 33,— имеет право единолично решать вопросы и исполнять. В случае разногласий в коллегии решение вопроса передается Совету Народных Комиссаров»5.
Конституция Союза ССР 1924 года определила в специальной главе правовое полржение народных комиссаров. Изданные в дальнейшем Общее положение о народных комиссариатах и Положения о каждом из них закрепили в законодательном порядке компетенцию наркоматов, а тем самым и объем прав народных комиссаров.
До 5 декабря 1936 г. действовало утвержденное 12 ноября 1923 г. 3-й сессией ЦИК Союза ССР I созыва Общее положение о народных комиссариатах Союза ССР6. Этот законодательный акт имел важное значение для определения правового положения наркоматов СССР. Аналогичное значение имели изданные в союзных республиках в 1923—1925 гг. законодательные акты о наркоматах, например Общее положение о народных комиссариатах РСФСР, утвержденное ВЦИК 17 августа 1925 г.
Сейчас Конституция Союза ССР и изданные в соответствии с ней конституции союзных и автономных республик определяют правовое положение министров СССР, союзных и автономных республик, исходя из при1 «История Советской Конституции в документах (1917:— 1956 гг.)», Госюриздат, 1957, стр. 150.
2 См. там же, стр. 145.
3 См. там же, стр. 290.
4 См. там же, стр. 345.
6 Т а м же, стр. 325.
6 СУ РСФСР 1923 г. № 106, ст. 1031; см. также «История Советской Конституции в документах (1917—1956 гг.)», Госюриздат, 1957, стр. 442—447.
11*
163


знания их главными руководителями министерств, действующими на основе принципа единоначалия.
В этой связи следует особенно подчеркнуть, что руководство соответствующими отраслями государственного управления конституциями возложено не на министерства, а на министров, и что конституции уполномочивают именно министра, а не министерство в целом издавать приказы и инструкции в пределах компетенции соответствующего министерства.
Но значит ли это, что фактически и юридически один только министр осуществляет исполнительную и распорядительную деятельность в каждом министерстве. Разумеется, нет. Представление о министре как о единственном лице, в котором сосредоточены в полном объеме все функции государственного управления по соответствующей отрасли и который юридически и фактически должен решать все текущие вопросы, входящие в компетенцию министерства, было бы далеким от жизни.
В министерствах имеются и другие ответственные должностные лица, которые в пределах предоставленных им прав решают соответствующие вопросы. Министр отнюдь не обязан и фактически не в состоянии лично решать все вопросы управления руководимой им отраслью. Но министр несет персональную ответственность не только за свою работу, но и за деятельность министерства в целом.
Представление о министре как политическом руководителе, ответственном за работу министерства в целом, соответствует указанию В. И. Ленина о том, что «политический руководитель отвечает не только за то, как он руководит, но и за то, что делают руководимые им»1.
2. Компетенция министерства является юридическим пределом полномочий министра. Это означает:
во-первых, что за министром сохраняется право принять решение по любому вопросу компетенции министерства;
во-вторых, что министр не обязательно сам реализует всю эту компетенцию, он выполняет лишь те функции, входящие в компетенцию соответствующего министерства, которые либо закреплены нормами права только за 1 В. И. Ленин, Соч., т. 32, стр. 15.
164


министром, либо которые он сам сочтет необходимым оставить в своем непосредственном ведении.
Действующая Конституция не содержит решения вопроса о правомочиях, которые осуществляются непосредственно министром, а отсутствие в настоящее время Общего положения о министерствах или какого-либо иного единого акта, регулирующего права и обязанности министров, лишает практику твердой нормативной базы в данном вопросе.
Общее положение о народных комиссариатах Союза ССР устанавливало, что только народному комиссару принадлежит право:
а) определения круга дел, подлежащих ведению каждого из его заместителей и членов коллегии;
б) назначения, перемещения и увольнения в соответствии с существующим положением личного состава народного комиссариата;
в) надзора за деятельностью подчиненных народному комиссариату установлений и лиц;
г) распоряжения кредитами народного комиссариата Союза ССР и утверждения проектов смет с соблюдением установленных правил;
д) опротестования в Президиум ЦИК СССР постановлений СНК СССР, ЦИК и президиумов ЦИК союзных республик, а равно опротестования в СНК Союза ССР постановлений СНК союзных республик, причем это опротестование не приостанавливало исполнения.
Общее положение о наркоматах СССР обязывало народного комиссара лично подписывать все постановления, исходившие от имени наркомата, а также все представления в СНК СССР и другие высшие государственные органы.
Общее положение исходило, таким образом, из признания за народным комиссаром всей полноты прав по руководству народным комиссариатом, а равно по контролю и надзору за подчиненными ему учреждениями и должностными лицами.
Как же решается данный вопрос по действующим Советским Конституциям?
Отдельными статьями Конституции СССР 1936 года, например, ст. ст. 70,71,72 и 73, устанавливаются важные элементы компетенции министров, носящей харак165


тер их прерогативы. Так, согласно ст. 70 только министры СССР (и никто иной из числа служащих министерств) являются членами Правительства СССР, образуемого Верховным Советом СССР. Далее, согласно ст. 71 министры обязаны дать ответ на запрос депутата Верховного Совета в указанный этой статьей срок и в установленном ею порядке. Демократический характер института депутатского запроса требует личного выступления министра на заседании Верховного Совета с ответом.
Однако в целом вопрос об исключительной компетенции министров действующей Конституцией не разрешен. Если же попытаться сделать некоторые выводы в этом отношении на основании Положений об отдельных министерствах и обобщения практики, то можно будет сказать следующее.
В первую группу полномочий, осуществляемых, как правило, лично министрами, относятся функции представительства. Министры представляют министерства в высших государственных органах, в частности, выступая на сессиях Верховного Совета, а в период между сессиями— на заседаниях Президиума Верховного Совета с докладами и отчетами.
Во вторую группу полномочий, осуществляемых персонально министром, следует отнести функции, связанные с руководством министерством.
Министры председательствуют в коллегии соответствующих министерств, представляют в Совет Министров кандидатуры на должности своих заместителей, а также членов коллегии, входят с представлением об освобождении от должности того или иного заместителя или члена коллегии.
Председательствование на заседании коллегии в случае невозможности личного присутствия на нем министр может поручить одному из своих заместителей, но право выдвижения кандидатур на посты заместителей министра и членов коллегии, а также вхождения в Совет Министров по поводу освобождения тех или иных лиц от этих постов, естественно, не могут быть министром переданы кому-либо другому. Это — прерогатива министра.
Третью группу образуют полномочия по изданию юридических актов от имени министерства и контролю 166


за актами, издаваемыми подчиненными органами1, В частности, министры СССР вправе приостанавливать приказы и инструкции одноименных министерств союзных республик и входить в их Советы Министров с представлением об отмене таких актов, а министры союзных республик вправе приостанавливать и отменять аналогичные акты министров автономных республик по соответствующим отраслям в случае противоречия этих актов законам СССР, союзной республики, постановлениям Советов Министров СССР, союзных республик, а также приказам и инструкциям министра союзной республики.
Четвертую группу полномочий составляют организационно-административные права министра в отношении центрального аппарата министерства и его местных органов. Министры назначают на должность и освобождают от нее руководящих работников главных управлений, управлений и отделов министерств и некоторых подчиненных министерствам предприятий, учреждений и организаций (в зависимости от номенклатуры), создают в установленном порядке предприятия, учреждения и организации системы министерства и изменяют в необходимых случаях их подчиненность главным управлениям и другим его органам, утверждают Положения о главных управлениях, управлениях и самостоятельных отделах министерств, применяют меры поощрения, установленные законом, а также меры дисциплинарного взыскания в отношении служащих аппарата министерства, а также руководящих работников подчиненных министерству предприятий, учреждений и организаций.
Министры являются распорядителями кредитов по сметам соответствующих министерств, утверждают штаты их главных управлений, управлений и отделов, а также структуру и штаты административно-управленческого персонала предприятий, строек, трестов и организаций1 2.
1 Подробное рассмотрение этой группы полномочий министра дано в гл. VII настоящей работы.
2 В использовании этого права министр связан следующим условием: он вправе утвердить указанные структуру и штаты лишь в пределах установленной министерству численности административно-управленческого персонала и фонда заработной платы с соблюдением схем должностных окладов, а штаты главных управлений, управлений и отделов министерства — лишь в пределах общих штатных контингентов центрального аппарата министерства. Данное право принадлежит в отсутствие министра заместителю, испол-
1С7


Министры изменяют и отменяют решения ведомственного арбитража, принятые по имущественным спорам, возникшим между предприятиями и хозяйственными организациями данной системы.
Положениями об отдельных хозяйственных министерствах, действующими в союзных республиках, предусматриваются также следующие права министра, относимые к его прерогативе:
— перераспределение амортизационных отчислений, предназначенных на капитальный ремонт предприятий, при условии обеспечения ремонтных работ по объектам, включенным в народнохозяйственный план1;
— перераспределение между предприятиями и организациями излишков собственных оборотных средств по месячным и квартальным балансам путем выставления через банки приказов, подлежащих обязательному исполнению* 1 2;
— передвижение кредитов (кроме ассигнований на заработную плату и капитальные вложения) из статьи в статью в пределах общей сметы административноуправленческих расходов в установленном порядке3;
— распределение и перераспределение материалов и оборудования между действующими предприятиями и стройками4;
— дача разрешения подведомственным предприятиям и организациям: на продажу излишних и неиспользуемых нефондируемых материалов государственным и кооперативным организациям, в том числе колхозам, в тех случаях, когда соответствующие сбытовые органы, а также обл(край) исполкомы и Советы Министров автономных республик не приняли этих материалов для реализации5;
— передача демонтированного оборудования с одного действующего предприятия на другое: внутри системы министерства — с баланса на баланс безвозмездно, няющему обязанности министра, причем обычно финансовые органы требуют справки о том, что в связи с отсутствием министра его обязанности выполняет подписавшее соответствующий приказ лицо.
1 См. «Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам», т. IV, М., 1958, стр. 11.
2 См. там же, стр. 10.
3 См. там же, стр. 11.
4 См. там же, стр. 12.
5 См. там стр. 11—12.
168


а предприятиям других министерств — с оплатой стоимости оборудования в установленном порядке1;
— передача фондов или выдачу из своих наличных ресурсов материалов и мелкого комплектующего оборудования предприятиям союзной, республиканской и местной промышленности и промысловой кооперации по установленным нормам для изготовления по договорам необходимой продукции и т. д.1 2.
Права и полномочия министра по управлению министерством, не относимые Конституцией и. действующим законодательством к прерогативе министра, могут осуществляться как им самим, так и его заместителями согласно распределению обязанностей, устанавливаемому внутри каждого министерства приказом министра3.
Сказанное не следует, конечно, понимать в том смысле, что весь комплекс прав и полномочий, не входящих в прерогативу министра, может быть им полностью передан заместителям. Так, например, функции по проверке исполнения, лежащие лично на министре, согласно ст. 73 Конституции Союза ССР не могут быть полностью переданы заместителям министра.
Другой пример. Поручая своим заместителям прием посетителей по их личным делам, а также разбор жалоб и заявлений граждан, министр не вправе самоустраниться от этой работы, он обязан в определенные дни лично принимать граждан и разрешать соответствующие категории дел, в том числе и по жалобам.
В Положениях о министерствах СССР подчеркивается обязанность министров обеспечивать выполнение законов, а также постановлений и распоряжений Прав., тельства СССР по вопросам, относящимся к ведению министерства. Это означает, что министр отвечает за строжайшее соблюдение законности не только в своих действиях, но и в действиях заместителей и всех других работников министерства.
1 См. <Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам», т. IV, М., 1958, стр. 12.
2 См. там же.
3 Перечислить эти полномочия крайне трудно. Они относятся к самым разнообразным вопросам планирования, финансирования, капитального строительства, материально-технического снабжения и предусмотрены в многочисленных и в разное время изданных законодательных и правительственных актах.
169


В Положениях об отдельных министерствах упоминается о разнообразных по своему содержанию задачах министерства в области руководства соответствующей отраслью государственного управления. Совершенно очевидно, что по Есем этим вопросам решающее слово всегда принадлежит министру. Но именно здесь министр максимально использует инициативу и организаторские способности каждого из своих заместителей, членов коллегии и т. д.
Установленный ныне порядок, согласно которому в министерствах не должно быть членов коллегии, свободных от другой должности в аппарате министерства, способствует привлечению всех членов коллегии к активной работе по управлению министерством.
3. Конституция Союза ССР 1936 года не содержит специальной статьи, трактующей об ответственности министров СССР. Такая специальная норма имелась в ранее действовавших Советских Конституциях1.
Отсутствие специальной конституционной нормы по данному вопросу не означает, что Основной закон Союза ССР 1936 года вообще его не затрагивает. Достаточно обратиться к ст. ст. 65 и 80 Конституции СССР об ответственности Совета Министров СССР перед Верховным Советом СССР, а Совета Министров союзной республики— перед ее Верховным Советом. Из этих статей следует, что не только правительство, но и каждый его член в отдельности (в том числе и министр) ответственны перед Верховным Советом.
Из общих принципов советского государственного управления вытекает, что министры должны в своей деятельности отчитываться перед высшими представительными органами, а также правительством, членами которого министры являются. Было бы целесообразно производить снятие с постов отдельных министров, не справившихся с работой, только после предварительной 1 См. ст. 47 Конституции РСФСР 1918 года («Народные комиссары и коллегии при народных комиссариатах всецело ответственны перед Советом Народных Комиссаров и перед Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом Советов»). В Конституции Союза ССР 1924 года эта статья воспроизводилась с дополнением, что народные комиссары СССР ответственны не только перед СНК СССР и ЦИК СССР, но и перед Президиумом ЦИК-
170


Постановки их отчета на заседании Президиума Верховного Совета или Верховного Совета непосредственно. Это позволило бы шире вовлечь депутатов Верховного Совета в критическое обсуждение деятельности министров. Такое обсуждение, отвечающее принципам советского демократизма, имело бы большое практическое значение не только для соответствующего министерства, но и для всех остальных ведомств.
Вопрос о дисциплинарной ответственности министров законодательством специально не урегулирован. На министров СССР дисциплинарные взыскания налагаются Советом Министров СССР, на министров союзных республик — Советом Министров соответствующей союзной республики. Эти положения никаких сомнений не вызывают. Более трудным является вопрос о праве наложения взысканий на руководителей союзнореспубликанских министерств союзных республик вышестоящими министрами СССР. На практике такие случаи известны, но они, как нам представляется, противоречат принципам суверенитета союзной республики. Следовало бы в законодательном порядке запретить министрам СССР налагать дисциплинарные взыскания на министров союзной республики и признать такое право лишь за Советом Министров соответствующей союзной республики (по представлению министра СССР или по собственной инициативе).
Встает вопрос и о том, вправе ли министры союзной республики налагать дисциплинарные взыскания на министров АССР. Исходя из признания государственной природы АССР, не следовало бы допускать наложение таких взысканий какими-либо иными органами, кроме органов самой АССР. Если же министр союзной республики считает необходимым применение такой меры, то он должен войти с соответствующим представлением в Совет Министров автономной республики. Сторонники «расширительного» толкования дисциплинарных прав министров Союза ССР и союзных республик в отношении министров одноименных нижестоящих министерств обычно проводят аналогию между нижестоящими министерствами и отделами исполкомов местных Советов, на руководителей которых соответствующие министры, как известно, налагают дисциплинарные взыскания. Но никаких юридических оснований для такой аналогии нет.
171


Край, область, район или город являются лишь ад- '• нистративно-территориальными единицами. Они не югут быть никоим образом приравнены к суверенным союзным республикам или к автономным государствам, какими являются АССР. Поэтому нельзя переносить систему взаимоотношений, существующую в советской федеральной системе, на взаимоотношения центра и административно-территориальных единиц и наоборот.
В конституционных нормах многих народно-демократических государств предусматриваются и другие виды специальной ответственности министров — уголовной и материальной1. В советском праве нет особых норм об уголовной и материальной ответственности именно министров. На министров распространяются общие нормы уголовного и гражданского права. Так, например, согласно Указу Президиума Верховного Совета СССР от 24 апреля 1958 г. «Об ответственности за невыполнение планов и заданий по поставкам»1 2 невыполнение руководителями и другими должностными лицами предприятий, хозяйственных организаций, совнархозов, министерств и прочих ведомств планов и заданий по поставкам продукции в другие экономические административные* районы или союзные республики, а также для общесоюзных нужд квалифицируется как грубое нарушение государственной дисциплины и влечет для всех указанных должностных лиц дисциплинарную, материальную или уголовную ответственность.
1 В ст. 67 Конституции Народной Республики Албании говорится: «Члены правительства несут уголовную ответственность за нарушение Конституции и законов при исполнении служебных обязанностей. Они отвечают также за ущерб, причиненный государству их незаконными действиями. Нормы ответственности членов правительства устанавливаются особыми законами».
§ 91 Конституции Чехословацкой Республики гласит: «1. Если члены Правительства умышленно или же по небрежности нарушили конституционные или же другие законы в области их компетенции, то они несут уголовную ответственность».
В ст. 45 Конституции Народной Республики Болгарии записано: «Члены Правительства несут уголовную ответственность за нарушение Конституции и законов и за всякие преступления, совершенные ими при исполнении своих обязанностей. Они отвечают в гражданском порядке за ущерб, нанесенный ими государству и гражданам противозаконными действиями». См. «Конституции стран народной демократии», Госюриздат, 1958, стр. 23, 49 и 357.
2 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1958 г, N2 9.
172


111. Правовое положение заместителей министра
Участие заместителей министра в повседневном руководстве отраслью государственного управления весь» ма значительно. В то же время наличие у министра заместителей, действующих под его контролем, позволяет министру сосредоточиться на главных вопросах работы министерства, на выполнении функций представительства министерства вовне, на осуществлении тех полномочий, которые являются прерогативой министра.
Действующее законодательство содержит чрезвычайно мало норм, касающихся правового положения заместителей министров. Имеются, в частности, акты, устанавливающие ограничения количества заместителей министра, особенно первых заместителей. В Положениях об отдельных министерствах о заместителях министров говорится лишь в связи с определением численного состава коллегии.
Конституция Союза ССР 1924 года не упоминала о заместителях народных комиссаров. В Общем положении о народных комиссариатах Союза ССР имелась специальная глава (V): «О заместителях народных комиссаров Союза ССР». В ней указывалось, что заместители «являются ближайшими помощниками народного комиссара по управлению народных комиссариатов», исполняют обязанности народного комиссара в случае его отъезда или болезни, участвуют в заседаниях Совета Народных Комиссаров с совещательным голосом, а в случае отсутствия народного комиссара — с правом решающего голоса1.
В Общем (положении о наркоматах РСФСР воспроизводились те же положения с уточнением, что заместитель народного комиссара назначается Советом Народных Комиссаров РСФСР* 2 *.
Общее (положение о народных комиссариатах Союза ССР исходило из того, что у каждого народного комиссара имеется всего один заместитель. Однако4 практика ’ См. ст. ст. 23—25 Общего положения о народных комиссариатах Союза ССР («История Советской Конституции в документах (1917—1956 гг.)», Госюриздат, 1957, стр. 446).
2 См. «Конституции и конституционные акты РСФСР (1918—
1937 гг.)», Издательство «Ведомости Верховного Совета РСФСР»,
1940, стр. 177,
173


уже того времени знала случаи, когда у народных комиссаров имелось несколько заместителей. Количество заместителей министров в настоящее время определяется Советом Министров СССР, союзной или автономной республики.
Вопрос о количестве заместителей министра обсуждался в нашей печати1 и был предметом критических выступлений депутатов Верховного Совета СССР. На декабрьской сессии (1955 г.) отмечалось, что министр авиационной промышленности имел тогда 11 заместителей, в том числе четырех первых. За последние годы число заместителей министров значительно сокращено в большинстве министерств СССР, их осталось от двух до пяти человек.
Заместители министра назначаются Советом Министров по представлению министра. Министр может сделать также представление в правительство об освобождении того или иного заместителя от его обязанностей.
Таким образом, в отличие от министров, назначаемых и освобождаемых от должности Верховным Советом, а в период между его сессиями — Президиумом Верховного Совета по представлению председателя Совета Министров, назначение и освобождение от должности заместителей министров не требует санкции высших органов государственной власти и всецело входит в компетенцию правительства. Этот порядок был установлен еще в 1923 году в отношении заместителей народных комиссаров и не подвергся никаким изменениям.
Заместители министра принимают участие в заседаниях коллегии министерства, пользуясь равными правами с остальными ее членами. При освобождении от должности заместителя министра обычно считается, что данное лицо освобождается также и от обязанностей члена коллегии, если в постановлении Совета Министров специально не указано иное.
При назначении же определенного лица заместителем министра вовсе нет надобности специально указывать, что данное лицо назначается одновременно и членом коллегии.
Права и обязанности заместителей министра не регламентированы каким-либо единым актом. Их ком- См. «Известия» 18 июня 1958 г.
174


потенция устанавливается министром в порядке распределения обязанностей по руководству министерством. Ню следует заметить, что в некоторых случаях сфера деятельности заместителя министра бывает заранее предопределена постановлением Совета Министров об его назначении. Так, например, Совет Министров СССР в ряде своих постановлений специально отмечал, что то или иное лицо назначается заместителем министра по кадрам, по-вопросам новой техники, по строительству и т. д.
По всем вопросам, отнесенным правительством или •министром к ведению его заместителей, последние самостоятельно принимают единоличные решения и несут всю полноту ответственности за руководство порученным кругом дел как перед министром, так и перед правительством. В этом — одна из существенных особенностей правового положения заместителей по сравнению со всеми другими должностными лицами министерств.
В ряде министерств среди заместителей министров особо выделены лица, именуемые первыми заместителями. Такие должности учреждены во всех министерствах Союза ССР. В 1959 году установлено, что первых заместителей, как правило, должно быть в каждом министерстве не более одного1.
Функции и роль первых заместителей также не урегулированы законодательством. Порядок их назначения и освобождения от должности аналогичен порядку назначения и освобождения всех прочих заместителей министра.
Практика отводит первым заместителям некоторые преимущественные права по сравнению с остальными заместителями, например на представительство от имени министерства в высших правительственных органах (но и здесь такое представительство в каждом отдельном случае обусловливается согласием министра), преимущественное право председательствования на заседаниях коллегии в отсутствии министра и т. д. Однако все эти полномочия не закреплены в нормах и осуществля1 В министерствах союзных республик если и встречается институт первых заместителей, то в виде исключения и количество их обычно не превышает двух. В министерствах автономных республик у министра имеется обычно лишь один заместитель.
176


ются в разных министерствах в различном объеме. В порядке общего руководства и контроля министр вправе отменить и изменить любое принятое тем или иным из заместителей решение. При наличии резолюции министра, отменяющей акт, подписанный заместителем, такой акт утрачивает юридическую силу. Это логически вытекает из принципа единоначалия. Следует, однако, заметить, что практика знает весьма редкие случаи отмены министром актов, изданных его заместителями.
Какое-либо принципиальное разногласие между министром и его заместителем может быть поставлено одной из сторон на обсуждение коллегии. Если же и на заседании коллегии министр и его заместитель не придут к единому мнению, министр вправе провести в жизнь свое решение, а коллегия или отдельные ее члены, в том числе и заместитель министра, вправе апеллировать в правительство, что однако не приостанавливает исполнения приказа министра.
Представляет практическое значение единообразное решение в законодательном порядке следующих трех вопросов, касающихся функций заместителей министров: о праве подписывать приказы и инструкции за министра; о председательствовании на заседаниях коллегии; о представительстве от имени министерства в высших правительственных органах.
Первый из указанных вопросов в большинстве министерств решается следующим образом: приказы и инструкции министра подписываются самим министром или тем из его заместителей, которому такое право специально предоставлено министром. Обычно же акты подписывает при отсутствии министра его первый заместитель.
Выше уже отмечались случаи, когда компетенция отдельных заместителей министров заранее предопределена постановлением правительства. В таких случаях логично было бы признать за соответствующим заместителем право подписывать приказы и инструкции в пределах этой компетенции, например по кадрам, капитальному строительству, новой технике. Это, несомненно, повысило бы ответственность заместителей министра за порученный участок работы и нисколько не ослабило бы единоначалия. Ведь министру всегда принадлежит право контроля за деятельностью своих заместителей и от176


мены тех актов, изданных ими, с которыми министр не согласен1.
Второй вопрос — о председательствовании на заседаниях коллегии. В Положениях о министерствах не сказано, кто должен выполнять функции председателя в отсутствие министра. Естественно предположить, что в этом случае правом председательствования в коллегии пользуется один из заместителей министра. Раньше, когда в наркоматах имелся всего лишь один заместитель наркома, этого вопроса вообще не возникало. Но теперь ввиду наличия в каждом министерстве нескольких заместителей министра вопрос о том, кто именно из них должен председательствовать на заседании коллегии при отсутствии министра, необходимо урегулировать единообразно для всех министерств.
Практика подсказывает следующее возможное решение. Необходимо различать временное отсутствие министра от длительного его отсутствия, связанного с отпуском, командировкой или болезнью. В первом случае обязанность председательствования на заседании коллегии должна переходить к первому заместителю или одному из других заместителей. Во втором же случае на заседаниях коллегии должно председательствовать то должностное лицо (конечно, из числа заместителей министра), на которое возложено временное исполнение обязанностей министра на весь срок его длительного отсутствия.
И, наконец,— о праве заместителей представлять министерство вовне, и прежде всего в высших правительственных органах. На практике этот вопрос решается следующим образом. Если на заседании Совета Министров присутствует министр и одновременно вызван тот или иной его заместитель, то последний пользуется лишь совещательным голосом и участвует в заседании только пэ тому вопросу, по которому он специально вызван.
В случае длительного отсутствия министра по причине отпуска, болезни или продолжительной командировки правом представлять министерство в правитель1 Однако следует отметить, что в большинстве министерств такое право подписания заместителями министра приказов в рамках закрепленных за ними участков работы министерства не признается. Все без исключения приказы и инструкции подписывают в этих министерствах только сами министры.
12 И. II. Анднов


стве пользуется первый заместитель, временно исполняющий обязанности министра. Остальные заместители министра, если они вызваны для участия в заседании правительства, могут пользоваться лишь правом совещательного голоса и только по тому специальному вопросу, по которому они вызваны.
Изложенные выше правила, начиная еще с 1923 года, соблюдаются до настоящего времени. Если раньше они в прямой форме были закреплены законодательными нормами, то теперь применение их основывается лишь на традиции. Правила эти вполне соответствуют требованиям, вытекающим из принципа единоначалия, и могли бы быть официально оформлены.
IV. Коллегия министерства
Численный и персональный состав коллегии в каждом министерстве устанавливается отдельным актом правительства. Образование коллегии признается обязательным для всех министерств (исключение составляют лишь многие министерства автономных республик, в которых коллегии не образуются)1.
Каждый член коллегии, как общее правило, занимает определенную должность в министерстве, в соответствии с которой определяется и материальное обеспечение работника. В 1959 году признано нецелесообразным производить членам коллегии какие-либо надбавки к заработной плате, получаемой ими в соответствии с основной занимаемой должностью.
На заседаниях коллегии только министр, его заместители и прочие члены коллегии пользуются правом решающего голоса. Остальные руководящие работники министерства могут, конечно, привлекаться к участию в заседании, но они пользуются только совещательным голосом.
Вопросы компетенции коллегии в новейших Положениях об отдельных хозяйственных и социально-куль1 В Кара-Калпакской АССР, например, существует коллегия Министерства торговли, состоящая из пяти лиц: министра, его заместителя, руководителей двух отделов министерства и заведующего отделом торговли исполкома городского Совета столицы АССР.
178


турных министерствах находят, например, следующие определения. Коллегия Министерства морского флота СССР на своих регулярно проводимых заседаниях рассматривает, согласно Положению об этом министерстве, основные вопросы дальнейшего развития морского транспорта и практического руководства подведомственными пароходствами, предприятиями и организациями, проектирования и строительства новых типов судов, внедрения прогрессивных методов эксплуатации флота, более совершенной технологии и организации труда в портах и на заводах, проверки исполнения, подбора кадров и проекты важнейших приказов и инструкций, заслушивает отчеты руководящих работников главных управлений, управлений и отделов предприятий, организаций и учреждений, обсуждает доклады новаторов морского транспорта о передовых методах работы и меры, принимаемые к их внедрению1.
Коллегия Министерства здравоохранения СССР на своих регулярно проводимых заседаниях рассматривает вопросы практического руководства, проверки исполнения, подбора кадров, важнейшие приказы и инструкции министерства, заслушивает отчеты руководящих работников главных управлений, управлений и отделов министерства и подведомственных ему учреждений, предприятий и организаций, а также руководящих работников министерств здравоохранения союзных республик1 2.
Эта же формула встречается и в ранее изданном Положении о Министерстве здравоохранения РСФСР и его местных органах с учетом, конечно, различного состава подчиненных звеньев: на коллегии Министерства, по Положению, обсуждаются также отчеты местных органов здравоохранения, находящихся, как известно, в «двойном» подчинении3.
В Положениях о министерствах имеется только одно указание, относящееся к порядку работы коллегии 1 См. Положение о Министерстве морского флота СССР, утвержденное 30 мая 1958 г. постановлением Совета Министров СССР (СП СССР 1958, № 9, ст. 78).
2 См. Положение о Министерстве здравоохранения СССР, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 29 сентября 1951 г., «Министерство здравоохранения СССР. Законодательство по здравоохранению», г. I, Медгиз, 1955, стр. 13—16.
8 См. там же, стр. 17«
12*
179


и методам ее деятельности, а именно указание о «регулярно проводимых заседаниях».
В. И. Ленин предостерегал как от преувеличения, так и преуменьшения значения коллегиальности. И в настоящее время необходимо бороться как с попытками безбрежной коллегиальности, ведущими к волоките и безответственности, так и с попытками под предлогом борьбы с заседательской суетней «ревизовать» установленный принцип регулярного созыва коллегии.
В. И. Ленин писал, что коллегиальность необходима лишь для краткого обсуждения только самых важных вопросов1.
Необходимо решительно пресекать попытки некоторых руководящих работников министерств добиваться рассмотрения на коллегии многочисленных оперативных вопросов, которые вполне могли бы быть решены в порядке единоличного акта министра или одного из его заместителей. '
Как выше уже указывалось, в постановлении СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 13 марта 1938 г. «Об образовании коллегий при наркоматах СССР» в числе обязанностей коллегии упоминалась обязанность «иметь регулярные заседания (примерно 1 раз в декаду)»1 2.
Исходя из этой нормы, министры могут сами определять конкретные сроки созыва коллегии.
Коллегии министерств строят свою работу, как правило, по плану, обсуждаемому и принимаемому на заседании коллегии. Планы содержат наиболее актуальные и важные вопросы деятельности министерств.
Планы работы коллегий обычно составляются на квартал. Проект плана намечает обычно канцелярия министерства, затем он рассылается начальникам главных управлений, управлений и отделов. На основании полученных от них замечаний канцелярия вносит в проект соответствующие изменения и дополнения. Окон-
1 См. В. И. Лени н, Соч., т. 29, стр. 403.
2 См. «Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам», т. 1, Госполитиздат, 1957, стр. 532.
ЦК партии и Правительство СССР, обязав коллегии министерств проводить заседания не реже раза в декаду, указали на необходимость одно из этих заседаний целиком посвящать проверке исполнения постановлений правительства и приказов министра (см. «Партийная жизнь» 1956 г. № 2, стр. 21).
180


чательный проект плана обсуждается на заседании коллегии и утверждается ею.
Руководствуясь принятым коллегией планом работы и указаниями министра, канцелярия министерства составляет повестки дня заседаний коллегии, включая в них, помимо плановых, и внеплановые вопросы.
Вопросы на рассмотрение коллегии могут вноситься (независимо от принятого плана) как самим министром, так и его заместителями, а также членами коллегии, начальниками главных управлений, управлений и самостоятельных отделов.
Заседания коллегии, как правило, открытые. Правом присутствовать на них пользуются начальники главных управлений, управлений и самостоятельных отделов министерства. Вопрос об участии в заседаниях коллегии других работников министерства решается начальником канцелярии в зависимости от характера подлежащих обсуждению вопросов и степени участия отдельных лиц в их подготовке. Председательствующий на заседании коллегии (министр или его заместитель) регулирует ход заседаний с тем, чтобы обеспечить их деловитость.
Голосование на заседаниях коллегии не производится. Председательствующий обычно по окончании обсуждения вопроса вносит соответствующие предложения, выясняя путем опроса, кто за это предложение и имеются ли возражения против него у присутствующих членов коллегии1.
Характер решений, принимаемых на заседаниях коллегии, соответствует ее важной роли в министерстве. Эти решения «проводятся в жизнь приказами министра». Если с решениями министр не согласен, они не имеют силы. Но подтвержденные министром и оформленные его приказом, они приобретают юридическую силу для всех подчиненных министерству органов.
1 Отсутствие правил, регламентирующих порядок принятия коллегией решений, является существенным недостатком. В заседаниях наряду с членами коллегии участвуют и другие руководящие работники министерства, в среде которых члены коллегии как бы растворяются. В связи же с отсутствием обязательного правила о производстве голосования по принимаемым коллегией решениям выявить, за что и против чего голосовал тот или иной член коллегии, невозможно. Это обстоятельство, несомненно, ослабляет ответственность членов коллегии.
181
/


Но возникает вопрос: нужно ли каждое решение коллегии обязательно проводить в жизнь приказом. Нам предетавляется, что такого оформления требуют лишь те решения, которыми возлагаются обязанности на работников аппарата или подчиненных министерству звеньев, решения, в которых содержатся элементы властной исполнительно-распорядительной деятельности, присущей министерству. В остальных случаях такого оформления не требуется.
Но и без него решения коллегии являются авторитетными документами для служащих каждого министерства, помогая им лучше выполнять государственные планы, сосредоточивать внимание на узловых вопросах, принимать правильные решения в своей повседневной работе и т. д.
Поскольку министр является председателем коллегии и подписывает в качестве такового ее решения, они приобретают даже без оформления приказами официальный характер.
Нередко в самих приказах министра указывается, что соответствующий вопрос обсуждался на заседании коллегии, и такая практика представляется нам правильной, поскольку ссылка на решение коллегии поднимает ее авторитет в системе министерства.
Поэтому правильно поступают те министерства, которые широко осведомляют подчиненные им звенья о планах работы коллегии на ближайший период, придают важное значение ведению протоколов ее заседаний и рассылке на места важнейших ее постановлений.
Изучая организационные формы деятельности коллегий в ряде министерств, приходишь к выводу о том, что наиболее рациональные ее методы необходимо сделать достоянием всех министерств и что было бы целесообразно, в частности, на основе обобщения практики выработать правила, регулирующие подготовку вопросов к заседаниям коллегии, а также примерный регламент ее работы.
На основе этих нормативных актов каждое министерство могло бы значительно улучшить организацию деятельности своей коллегии.


Глава шестая
ЦЕНТРАЛЬНЫЙ АППАРАТ МИНИСТЕРСТВА И ОРГАНЫ МИНИСТЕРСТВА НА МЕСТАХ
I. Принципы построения центрального аппарата мини¬
стерства.
II. Главк и его правовое положение в министерстве.
III. Функциональные и обслуживающие части аппарата министерства.
IV. Органы министерства на местах.
V. Обеспечение «экономичности» аппарата министерств
I. Принципы построения центрального аппарата министерства
В первые же месяцы Советской власти были приняты меры не только по созданию отраслевых органов государственного управления нового типа, но и по совершенствованию структуры их аппарата. Так, например, постановлением Совета Народных Комиссаров от 12 декабря 1917 г. было отменено прежнее деление Народного комиссариата юстиции на департаменты и установлено деление его аппарата на отделы. В Наркомате просвещения на первом же организационном собрании его сотрудников было решено создать пятнадцать отделов1.
1 Были созданы: отдел средней школы, внешкольный, отдел дошкольного воспитания, отдел искусств, литературно-издательский
183


Наименование «отдел» было единодушно воспринято всеми другими наркоматами и вошло в законодательную практику1. Для крупных подразделений центрального аппарата уже с первых дней Советской власти стало применяться другое наименование — «управление»* 1 2. Некоторым из управлений присваивалось наименование главных3 или центральных управлений4.
Иногда структурные подразделения аппарата на; родных комиссариатов, возглавляемые коллегиями, так и назывались, например, Центральная коллегия по делам пленных и беженцев Народного комиссариата внутренних дел, в отношении которой В. И. Ленин лично внес поправку в проект декрета об учреждении этого Наркомата, указав, что «Центральная Коллегия действует как самостоятельное учреждение, входящее в состав Комиссариата Внутренних дел и имеющее право делать доклады Совету НК»5 6.
Конституция РСФСР 1918 года определила систему народных комиссариатов РСФСР, предоставив разрешение вопроса о внутренней их структуре текущему отдел, названный тогда же государственным издательством, и другие (см. Валерьян Полянский, Как начинал работать Народный комиссариат просвещения, «Пролетарская революция» 1926 г. № 2/49, стр. 50—51).
1 Так, например, в Народном комиссариате внутренних дел РСФСР были созданы центральный отдел записи актов гражданского состояния (центрозагс), статистический отдел с картографическим подотделом при нем; в Народном комиссариате труда РСФСР — отдел охраны труда и др., в Народном комиссариате здравоохранения РСФСР — лечебный отдел, фармацевтический отдел, отдел охраны здоровья детей и подростков, статистический, финансовый, организационный отделы и т. д.
2 Так, например, в Народном комиссариате внутренних дел РСФСР были созданы: административно-организационное управление, просуществовавшее с 1917 по 1930 год, управление милиции (1918—1930 гг.), в Народном комиссариате труда РСФСР —планово-экономическое управление (1918—1933 гг.), в Народном комиссариате земледелия РСФСР — управление сельского хозяйства (1918— 1925 гг.), управление землеустройства, мелиорации и государственных имуществ (1918—1925 гг.), в Народном комиссариате продовольствия РСФСР — хлебофуражное управление (1917—1922 г.), управление скоропортящихся продуктов, управление заготовок и др.
3 Например, Главное управление социального страхования Наркомтруда РСФСР (1918—1933 гг.).
4 Например, Центральное управление лесами Народного комис¬
сариата земледелия РСФСР, просуществовавшее с 1918 по 1925 год.
6 Ленинский сборник XXI, стр. 265.
184


законодательству. На практике эта задача выполнялась путем издания утверждаемых СНК РСФСР, а в ряде случаев совместными постановлениями ВЦИК и СНК РСФСР Положений об отдельных народных комиссариатах.
С образованием Союза ССР внутренняя структура его народных комиссариатов стала определяться на тех же началах Советом Народных Комиссаров СССР. Юридической основой для действий правительства в данной области служили утвержденные ЦИК Союза ССР в 1923 году Общее положение о народных комиссариатах СССР и Положения о каждом отдельном народном комиссариате.
Конституция Союза ССР 1936 года расширила компетенцию Правительства СССР и правительств союзных республик в этой области. В настоящее время Совет Министров СССР и, соответственно, Советы Министров союзных и автономных республик, будучи высшими исполнительными и распорядительными органами государственной власти СССР, союзной или автономной республики, утверждают Положение о каждом отдельном министерстве Союза ССР, союзной или автономной республики.
Отсутствие единых нормативных актов, регулирующих основы организации аппарата ведомственных органов, создает много неудобств на практике, что также определяет необходимость издания общего Положения о министерствах.
В этом акте следует отразить основные вопросы организации и деятельности, общие для всех министерств. К числу таких вопросов относится определение советского министерства как центрального отраслевого органа государственного управления, характера и пределов полномочий министерств с тем, чтобы соответствующие нормы могли быть распространены на все министерства и чтобы эти пункты Общего положения не повторялись в Положении о каждом конкретном министерстве.
Далее, в проекте будущего Общего положения о министерствах Союза ССР (мы не затрагиваем пока аналогичных республиканских Общих положений о министерствах) должны быть указаны признаки каждого из видов министерств Союза ССР — общесоюзных и союзнореспубликанских.
185


Каждому из этих видов необходимо, с нашей точки зрения, посвятить особый раздел, в частности в разделе об общесоюзных министерствах, исходя из ст. 75 Конституции Союза ССР, указать, в каких формах они осуществляют руководство порученной им отраслью государственного управления на всей территории СССР и тем самым развить даваемые Конституцией по необходимости краткие указания относительно форм непосредственного руководства и руководства через назначаемые общесоюзными министерствами органы.
В прежнем Общем положении о наркоматах Союза ССР в соответствующем разделе об общесоюзных наркоматах был предусмотрен институт уполномоченных и определены правовые основы их взаимоотношений с правительствами союзных республик. Оставляя в стороне вопрос о целесообразности восстановления института уполномоченных (из современных общесоюзных министерств он сохранен лишь в Министерстве внешней торговли), мы считаем, однако, необходимым в этом разделе будущего Общего положения о министерствах СССР определить, в каких юридических формах желательно и необходимо поддержание деловых связей между общесоюзным министерством и Советами Министров союзных республик.
В разделе о союзно-республиканских министерствах Союза ССР желательно дать обобщенную правовую характеристику этого конституционного вида министерств, показать его юридическое отличие от первого вида, заключающееся (согласно ст. 76 Конституции Союза ССР) в наличии двух форм руководства порученной отраслью государственного управления — руководства через одноименные министерства союзных республик и непосредственного управления предприятиями союзного подчинения.
Важнейшим разделом Общего положения о министерствах Союза ССР должен быть раздел о министрах Союза ССР, их правах и обязанностях. В нем, исходя, из общих конституционных норм, предстоит определить круг тех полномочий, которые составляют прерогативу министра, то есть могут осуществляться только им лично. Здесь же надлежит определить порядок издания актов министрами и формы ответственности министров.
186


Учитывая значение вопросов, которые должны быть урегулированы Общим Положением о министерствах Союза ССР, следует подчеркнуть важность принятия этого акта именно * Верховным Советом Союза ССР на одной из его сессий в форме закона или путем утверждения Указа Президиума Верховного Совета СССР (аналогично тому, ка-к было в 1954 году утверждено Положение о прокурорском надзоре СССР)». Общие положения о министерствах союзных республик также целесообразно утвердить в законодательном порядке.
Что же касается Положений о каждом министерстве в отдельности, то их разделы о компетенции не должны повторять норм Общего положения, а призваны развивать их применительно к условиям работы каждого данного министерства. Издание Положений о конкретных министерствах должно быть полностью отнесено к компетенции, соответственно, Совета Министров СССР, союзной или автономной республики.
3. Перечень основных структурных подразделений центрального аппарата каждого министерства утверждается постановлениями правительства. Внутреняя же структура этих основных подразделений (главных управлений, управлений, отделов и др.) устанавливается министром.
Утверждаемая правительством структура министерств и других ведомств имеет обязательное значение. Нарушение ее, например создание каких-либо непредусмотренных в установленном порядке подразделений аппарата, является нарушением социалистической законности и бюджетной дисциплины и должно влечь за собой соответствующие последствия для должностных лиц, виновных в этих нарушениях. Изменение структуры может последовать лишь в том порядке, в котором она была первоначально установлена.
Понятие «структура аппарата» какого-либо министерства не следует смешивать с понятием «система (министерства». Первый термин охватывает внутренние подразделения центрального аппарата министерства и его главков, а второй — все учреждения, подчиненные руководству данного министерства по соответствующей отрасли государственного управления. Таким образом, «система министерства» — понятие более широкое по объему, чем «структура». Каждое звено, входящее в си187


стему данного министерства, имеет свою собственную структуру, то есть совокупность внутренних подразделений аппарата.
4. На основе утвержденной структуры аппарата министерства определяется штат его работников. Следовательно, структура является исходной для определения штатов, а не наоборот.
Подчиненный характер вопроса о штатах нисколько не умаляет его важнейшего значения. Утвержденные штаты, так же как и структура, обязательны для соответствующих звеньев. Нарушение штатной дисциплины, например зачисление лиц на должности, не предусмотренные штатным расписанием, или назначение работнику, .принятому на предусмотренную штатом должность, оклада, превышающего установленный штатным расписанием должностной оклад, являются нарушениями социалистической законности и влекут за собой ответственность виновных должностных лиц.
Министры имеют право утверждать штаты главных управлений, управлений и отделов министерства в пределах общих штатных контингентов центрального аппарата министерства, устанавливаемых Правительством Союза ССР или, соответственно, правительствами союзных республик.
Штатное расписание центрального аппарата каждого министерства подлежит последующей регистрации, соответственно, в министерствах финансов СССР, союзных и автономных республик1.
5. Современная структура центрального аппарата министерств построена по производственно-отраслевому и производственно-территориальному принципам в отличие от существовавшей до 1934 года функциональной системы.
В основе «функционалки» лежит такой способ построения аппарата, при котором функции руководства дробятся на отдельные части, возлагаемые на многочисленные структурные подразделения. Производственно-отраслевой принцип руководства означает, что каждое подразделение центрального аппарата министерства 1 См. ст. 1 постановления Совета Министров СССР от 11 апреля 1953 г. «О расширении прав министров СССР», («Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам», т. IV, 1958, Госполитиздат, стр. 7).
188


(ведомства) управляет всеми предприятиями и учреждениями данной отрасли на всей территории Союза ССР, союзной или автономной республики, где бы эти объекты ни находились. Производственно-территориальный принцип руководства подчиненными звеньями означает, что каждое подразделение управляет предприятиями и учреждениями данной отрасли лишь на определенной части территории Союза ССР, союзной или автономной республики. В последнем случае вместо одного производственно-отраслевого главка, охватывающего всю отрасль, создаются два или больше одноименных главков, каждый из которых ведает частью предприятий и учреждений, расположенных в пределах определенной территории, и лишь все вместе они охватывают целиком данную отрасль.
Функциональное построение центрального аппарата ведомств просуществовало почти 17 лет. В период становления Советской власти и в двадцатых годах, когда только складывалась система народных комиссариатов, такая структура их аппарата оправдывала себя, так как давала возможность дифференцировать руководство отдельными «функциональными» сферами и обеспечивало поднятие уровня планирования, финансовой работы, работы по кадрам и т. д. не только в центральном аппарате, но и в срединных и низовых звеньях системы каждого наркомата. Отсутствие на местах кадров, вполне подготовленных для самостоятельного квалифицированного руководства этими участками, требовало постоянного инструктирования местных кадров со стороны наркомата, что в известной мере оправдывало подчиненность плановых, финансовых и других функциональных частей аппарата нижестоящих звеньев аналогичным вышестоящим отделам и секторам наркомата.
В тридцатых годах положение меняется. Значительный рост кадров в республиках, краях и областях, повышение требований к хозяйственному руководству в смысле обеспечения наибольшей его конкретности и оперативности привели к тому, что «функционалка» уже полностью перестала отвечать задачам, которые ставились теперь перед центральными органами государственного управления.
В новых условиях хозяйственного руководства особенно резко обнаруживаются ее отрицательные сторо189


ны, а именно создаваемое ею «многоцентрие», вынуждавшее работников с мест обращаться по делам своих предприятий одновременно в целый ряд отделов наркомата, которые должны были бесконечно согласовывать друг с другом решения по любому вопросу. Наконец, «функционалка» создавала неопределенность в вопросе об ответственности за положение дел на предприятиях и в учреждениях.
На XVII съезде ВКП(б) было принято решение ликвидировать «функционалку», исходя из того, что «функциональное построение аппаратов, приводившее к обезличке в работе, в соединении с уравниловкой в системе зарплаты, бюрократизмом и канцелярщин-ой аппаратов управления, отсутствием систематической проверки исполнения и боязнью самокритики — являлось источником трудностей в политической и хозяйственной работе»1.
Директивы XVII съезда партии и принятое на их основе постановление ЦИК и СНК СССР об организационных мероприятиях в области советского и хозяйственного строительства1 2 дали четкую и ясную перспективу в вопросе о перестройке структуры органов советского государственного управления.
Основное в реорганизации аппарата наркоматов заключалось в замене функциональной системы производственно-отраслевой, которая в дальнейшем получила широкое распространение в виде производственнотерриториальной системы.
После перестройки главные производственные (отраслевые) управления каждого центрального ведомства стали его основными звеньями, целиком отвечающими за ту или иную часть порученной им отрасли государственного управления. Они получили право давать указания по всем без исключения вопросам руководства подчиненными им организациями. Функциональные сектора не были полностью упразднены, хотя их число значительно сократилось, а роль существенно изменилась: они были лишены права непосредственно сноситься с подчиненными министерству учреждениями и предприятия- 1 И. В. Сталин, Соч., т. 13, стр. 367.
2 СЗ СССР 1934 г. № 15, ст. 103. См. также «Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам», т. II, 1958, Госполитиздат, стр. 414—417.
190


<ми. Таким образом, была пресечена возможность подмены функциональными звеньями главных производственно-отраслевых и производственно-территориальных управлений, за которыми было закреплено исключительное право сношения с предприятиями и учреждениями ведомства и дачи от его имени директив местам.
В настоящее время производственно-отраслевая структура аппарата не только окончательно укрепилась в министерствах, но и сделалась господствующей в организации всего центрального государственного аппарата. Конечно, она значительно усовершенствовалась. Министерства и другие ведомства применяют эту структуру не по какому-либо стандарту, а с учетом особенностей отраслей народного хозяйства и специфики государственной работы на отдельных участках управления. Производственно-отраслевая и наиболее распространенный ее вариант — производственно-территориальная структура ныне успешно служит обеспечению конкретного, оперативного и дифференцированного руководства.
В министерствах в современный период имеются главки, а также функциональные и обслуживающие части центрального аппарата, взаимодействие которых обеспечивает работу административного механизма каждого министерства.
Принцип единоначалия, лежащий в основе организации министерства в целом, строго >проводится в жизнь и в отношении каждого из внутренних подразделений его центрального аппарата. Этому принципу отнюдь не противоречит наличие в министерстве целого ряда коллегиально действующих советов, комиссий и комитетов.
II. Главк и его правовое положение в министерстве
1, Главк — полноправный оперативный штаб руководства отдельными участками работы каждого министерства, входящими в состав той отрасли государственного управления, которая поручена данному министерству1. Деятельность главков соответствует профилю ми1 Иную точку зрения высказал проф. И. И. Евтихиев. Он считает, что основная роль главных управлений, подчиненных непосредственно министру или его заместителю, сводится к подготовке дел к докладу министру, решение которого является окончательным 191


нистерства, структурными подразделениями аппарата которого они являются. Ее содержание столь же разнообразно, как разнообразны отрасли социалистического государственного управления.
В хозяйственных министерствах главки управляют участками тех отраслей промышленности, строительства, транспорта, связи и т. д., которыми ведают соответствующие министерства. В министерствах, действующих в области социально-культурного строительства, главки осуществляют оперативное руководство школами, вузами, больницами и поликлиниками, учреждениями социального обеспечения. Наконец, в министерствах, ведающих административно-политическими отраслями государственного управления, существуют звенья, подобные главкам, то есть такие внутренние подразделения центрального аппарата, которые осуществляют оперативное руководство отдельными участками государственной деятельности в области обороны, внешних сношений, внутренних дел, государственной безопасности, юстиции и т. д.
До перестройки управления промышленностью и строительством, осуществленной в 1957 году; основную группу главков составляли главки промышленных министерств. Это были, в основном «производственные главки», функции которых заключались в планировании, финансировании и оперативном руководстве деятельностью тех промышленных предприятий и строек, которые были закреплены за соответствующим главком.
С образованием совнархозов и передачей в их оперативное управление более 200 тыс. предприятий и 100 тыс. строек существование таких главков, как и промышленных министерств, в состав которых главки входили,
и имеет юридическую силу внутри системы данного министерства. Отсюда формально роль главного управления заключается в подготовке соответствующих материалов для решения дела, в выработке проекта резолюции министра (см. И. И. Е в т и х и е в, Виды и формы административной деятельности, рукопись докторской диссертации, М., 1948). Такая трактовка умаляет действительную роль главков в руководстве предприятиями. Разумеется, начальник главка не подменяет министра и его заместителей по вопросам, которые последние сохранили в своей непосредственной компетенции, не принимает решений, а только готовит их проекты. Но по остальным вопросам главк вполне самостоятельно действует, подчиняясь лишь контролю министра.
192


утратило смысл, и они вместе с соответствующими министерствами были ликвидированы.
Однако вопрос об организации этих главков и пра* вовых формах их деятельности сохранил не только исторический интерес. Накопленный в данной области опыт используется в практике совнархозов. При создании их отраслевых управлений было предусмотрено, что им предоставляются права главков министерств СССР1. С другой стороны, главки имеются в сохранившихся промышленных министерствах1 2. Главки действуют и в непромышленных министерствах СССР и РСФСР, сохранивших централизованное управление подчиненными объектами3, и по-прежнему являются там штабами хозяйственного и технического руководства соответствующими предприятиями и организациями.
3. Роль главков в союзно-республиканских хозяйственных министерствах СССР за последние годы существенно видоизменилась. Передача союзным республикам всех или почти всех предприятий и организаций, которыми управляли ранее непосредственно министерства СССР, привела к тому, что деятельность их главков стала носить по преимуществу координационный характер; главки превратились в органы, оказывающие помощь предприятиям и дающие консультации по вопросам новейших достижений науки и техники в соответствующих отраслях, органами, обобщающими и распространяющими передовой технический опыт.
В хозяйственных министерствах союзных республик, особенно РСФСР и УССР, главки также не остались в стороне от влияния тех тенденций, которые оказали столь сильное воздействие на развитие организацион1 См. ст. 7 постановления Совета Министров СССР от 22 мая 1957 г. «О мероприятиях, связанных с исполнением Закона о дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством» (СП СССР 1957 г. № 6, ст. 63).
2 К их числу относятся Министерство строительства электростанций и Министерство среднего машиностроения СССР.
3 К числ/таких министерств относятся в Союзе ССР министерства: морского флота; путей сообщения; транспортного строительства; связи (в части руководства предприятиями и организациями союзного подчинения); в союзных республиках — министерства: реч-. ного флота (РСФСР), автомобильного транспорта и шоссейных дорог (в части автомобильного транспорта), сельского хозяйства (в частности’совхозов), строительства и некоторые другие,
13 И. Н. Ананов
193


ных форм руководства в министерствах СССР. Если в отношении таких строго централизованных министерств союзных республик, как Министерство речного флота РСФСР, характер непосредственного управления подчиненными звеньями сохранился, а роль главков не подверглась принципиальным изменениям, то в остальных республиканских и союзно-республиканских министерствах РСФСР, УССР и других союзных республик, имеющих областное деление, в силу последовавшего за последние годы значительного расширения прав автономных республик, краевых и областных советских органов главки также приобрели черты органов по преимуществу координационного и контрольного характера, органов, действующих чаще всего в формах дачи консультаций по вопросам передовой техники, оказания технической помощи одноименным министерствам АССР, краевым и областным отделам и управлениям, руководители которых получили значительно больше прав по оперативному руководству предприятиями и стройками соответствующей отрасли.
С учетом всего этого и следует подходить к характеристике правового положения современных главков в хозяйственных министерствах.
4. Несмотря на разнообразие и специфичность задач, вытекающих из особенностей той отрасли государственного управления, в сфере которой действует данное министерство, внутренняя организация его главков является однотипной. Во главе каждого из них стоит начальник, имеющий одного или нескольких заместителей. Начальники главков и их заместители назначаются и освобождаются от должности министром.
Так, например, согласно Положению о Главном управлении жилищного хозяйства Министерства коммунального хозяйства РСФСР, утвержденному министром коммунального хозяйства РСФСР 30 декабря 1955 г., во главе Главного управления стоит начальник, назначаемый и увольняемый министром коммунального хозяйства РСФСР1.
«В пределах компетенции Главного управления,— говорится в ст. 4 Положения,— начальник издает прика1 См. «Жилищные законы, Сборник важнейших законов СССР и РСФСР, постановлений, инструкций и приказов по жилищному хозяйству*, Издательство МКХ РСФСР, 1957, стр. 24—26.
194


зы, инструкции, устанавливает обязанности для всех подведомственных главку органов, назначает и увольняет работников номенклатуры Главного управления в соответствии с приказом Министра коммунального хозяйства РСФСР № 943 от 31 октября 1953 г., утверждает положения об отделах главка и должностные инструкции работников главка».
Главные производственно-отраслевые и производственно-территориальные управления непосредственно отвечают за работу подчиненных им учреждений, предприятий и организаций. Министр, его заместители и коллегия осуществляют руководство объектами, входящими в систему министерства, как правило, через тот главк, за которым они закреплены. Кроме министра, его заместителей и начальника соответствующего главка, никто в аппарате министерства не вправе давать оперативных предписаний руководителям предприятий, учреждений и организаций.
Руководство главком строится на основе принципа единоначалия, сочетаемого с коллегиальностью в несколько иных формах, чем это имеет место в отношении руководства министерством в целом. Коллегий в главках не образуется, однако в своей руководящей деятельности их начальники опираются на коллектив инженеров-специалистов, экономистов и других работников главка, периодически созывая их на оперативные совещания1.
В основе внутренней структуры аппарата главков лежат те же принципы производственно-отраслевой или производственно-территориальной системы, которые характерны для современных министерств в целом. В каждом главке имеются свои внутренние «производственно1 Мы считаем, что требование о разумном сочетании форм единоличного и коллегиального руководства должно быть реализовано не только в масштабе всего министерства (оно здесь уже фактически применяется в форме коллегии), но и в каждом главном управлении путем создания совещания при начальнике с участием его заместителей и нескольких (2—3) руководящих работников главка. Решение совещания должно проводиться приказами начальника главка. Такая мера укрепит единоначалие в главках, повысит вместе с тем активность инженерно-технических работников и их инициативу в производственной жизни. Следует вспомнить, что коллегии главков и центров в период существования ВСНХ приносили немало пользы.
13*
195


распорядительные» части и «функциональные» ячейки (в виде планового отдела или сектора, отдела или сектора кадров). Функциональные звенья главка находятся в оперативном подчинении его начальника и действуют в тесной связи с общеминистерскими функциональными отделами того же профиля.
Руководство подчиненными министерству предприятиями, учреждениями и организациями главки осуществляют в двух формах: они или непосредственно управляют подведомственными объектами, и тогда идет речь о двухзвенной системе управления: главк министерства— предприятие, или действуют через промежуточные звенья (тресты, комбинаты, объединения и т. д.), и тогда речь идет о трехзвенной системе управления: главк министерства — трест (комбинат, объединение) — предприятие.
5. Для лучшей организации снабжения и сбыта в 1936 году главным управлениям промышленных, а впоследствии и многих других хозяйственных наркоматов были предоставлены специальные полномочия1, которым законодательством тридцатых годов и последующими правительственными актами было присвоено наименование «хозрасчетных прав главков». Появилась, таким образом, новая категория производственных главков — главки с хозрасчетными правами1 2.
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 15 июля 1936 г. указанным главным управлениям были предоставлены следующие полномочия:
1 См. постановление ЦИК и СНК СССР от 15 июня 1936 г. «О хозяйственных правах главных управлений промышленных народных комиссариатов» (СЗ СССР 1936 г. № 43, ст. 361). Данный термин, как справедливо отметил академик А. В. Венедиктов, не отражал и в период, когда он был введен законодательством, и тем более сейчас не отражает действительного характера предоставленных главкам прав. Соответствующие функции целиком являлись и ныне являются планово-регулирующими и связаны по своей природе с административноправовыми полномочиями главков как руководящих центров по управлению соответствующими предприятиями, стройками и т. д. (см. «Реорганизация управления промышленностью и вопросы ее материально-технического снабжения», «Правоведение» 1958 г. № 3, стр. 9 и сл.).
2 Проф. С. Н. Братусь рассматривает эти главки, как те же главки, которые существовали до Закона от 15 июля 1936 г., но обогащенные хозрасчетными функциями в области снабжения и сбыта и получившие большие права в области управления (см. «Субъекты гражданского права», Госюриздат, 1950, стр. 272).
196


заключать генеральные и прямые договоры по сбыту и снабжению;
иметь собственные оборотные средства и пользоваться банковским кредитом для осуществления сбытовых и снабженческих операций;
иметь расчетные и текущие счета в банках;
иметь самостоятельный баланс по осуществляемым ими операциям сбыта и снабжения, а также свободный баланс по подведомственным им предприятиям и хоз- органам;
давать банкам поручения о списании сумм с расчетных счетов подведомственных главкам предприятий и хозорганов:
а) в порядке перераспределения оборотных средств, прибылей и амортизационных отчислений в соответствии с действующим законодательством;
б) с утверждения народного комиссара (с 1946 г. министра) на покрытие просроченной задолженности подведомственных им предприятий и хозорганов своим поставщикам и банкам.
Было установлено также, что расходы главков по снабженческим и сбытовым функциям производятся за счет установленных наценок1.
6. Особую группу образуют так называемые главки на полном хозрасчете, которые создаются в министерствах специально для выполнения снабженческо-сбытовых функций. У этих главков нет подчиненных их руководству производственных предприятий, сеть находящихся в их ведении хозорганов состоит из баз, контор и т. д. Такие главки имеют собственные оборотные средства (самостоятельный баланс, расчетный и другие счета в банках), а также право пользоваться банковским кредитом для осуществления своих хозяйственных операций. Аппарат этих главков содержится за счет отчислений, производимых в определенном законом размере руководимыми соответствующим главком предприятиями1 2.
1 См. ст. ст. 2—5 постановления ЦИК и СНК СССР от 16 июля 1936 г., а также инструкцию по применению этого постановления, утвержденную постановлением СНК СССР от 21 июля 1938 г. (СП СССР 1938 г. № 34, ст. 209).
2 На полном хозрасчете состоят главные управления по сбыту и главные управления по снабжению (главснабы и главсбыты). Они немногим отличаются от трестов. Основное формальное отличие заключается в том, что главк (даже и состоящий на полном хозрас-
197


В социально-культурных и административно-политических министерствах также используется правовая форма главка на полном хозрасчете, когда встает на практике задача организации снабжения подчиненных министерству учреждений и организаций различного рода оборудованием и материалами1.
Следует подчеркнуть, что и закон от 15 июля 1936 г., упоминая о хозрасчетных правах главных управлений промышленных наркоматов, отнюдь не имел в виду приравнять их к трестам, комбинатам и объединениям, а тем.более к отдельным предприятиям, действующим на хозрасчете.
Наоборот законодательство исходило из признания организационного и правового единства министерства в целом, составными частями, а не подчиненными звеньями которого считаются все структурные подразделения его центрального аппарата, в том числе и главки всех видов* 1 2.
чете) не перестает быть составной частью министерства, чего нельзя сказать о трестах (см. С. Н. Братусь, Субъекты гражданского права, Госюриздат, 1950, стр. 301).
1 В качестве примеров можно назвать Главснабсбыт Министерства здравоохранения СССР, Главкультснабсбыт Министерства культуры СССР, Главное управление по снабжению и торговле наглядными пособиями, оборудованием, материалами и другими учебнохозяйственными предметами (Главснабпрос) Министерства просвещения РСФСР, Управление материально-технического снабжения (Росснабсо) Министерства социального обеспечения РСФСР и др.
2 Основываясь на законодательстве, проф. С. Н. Братусь уже в 1947 году справедливо считал министерство и его главк единым звеном управления промышленностью, а не двумя звеньями (см. «Юридические лица в гражданском праве», Юриздат, 1947, стр. 261). Однако в последнее время этот взгляд нашел решительных противников. Рассматривая вопросы, связанные, правда, с правовой природой уже не главков министерств, а отраслевых управлений совнархозов, Л. М. Шор утверждает, что последние представляют самостоятельное от совнархоза звено и, следовательно, система управления «совнархоз-предприятие» является не двухзвенной, а трехзвенной (см. «Вопросы правового регулирования отраслевых и функциональных органов совнархоза», «Советское государство и право» 1958 г. № 5, стр. 82).
Как правильно замечает Ц. А. Ямпольская, аргументы, приводимые в пользу признания обособленности отраслевых управлений совнархоза как самостоятельных учреждений, могут быть использованы и для доказательства того, что такими самостоятельными учреждениями являлись и главки промышленных министерств (с*м. «Некоторые вопросы структуры совнархозов», «Советское государство и право» 1959 г. № 1, стр. 40).
19Я


Наличие у некоторых хозяйственных главков так называемых «хозрасчетных прав» не меняет положения. Как убедительно показал академик А. В. Венедиктов, главки являются исключительно планово-регулирующи- ми органами министерств, никаких элементов хозрасчета в своей организации они не выражают, а лишь руководят на основе закона и государственного плана закрепленными за ними хозрасчетными предприятиями и организациями.
7. В центральном аппарате министерств сельского хозяйства Союза ССР и союзных республик вместо главков созданы отраслевые инспекции1, возглавляемые главными инспекторами — заместителями министра или членами коллегии. Инспекции несут полную ответственность за увеличение производства и сдачу государству продукции по соответствующей сельскохозяйственной культуре или отрасли животноводства.
Каждая инспекция состоит из главных агрономов и зоотехников. В частности, в Главную инспекцию земледелия Министерства сельского хозяйства СССР входят шесть главных агрономов — инспекторов (по сортовому семеноводству, защите растений, льну и конопле, удобрениям, садоводству, картофелю и овощам), а в состав Главной инспекции по животноводству — три главных зоотехника (по молочному делу, свиноводству, коневодству).
Кроме того, в составе аппарата указанных министерств существуют главные инспекции, не возглавляемые заместителями министра, как, например, Главная инспекция по механизации и электрификации, Главная инспекция по кормодобыванию и т. д.
Замена целого ряда главков инспекциями не означает отказа от принципов производственно-отраслевой структуры. Речь идет лишь о некотором ее усовершенствовании.
1 В качестве примера приведем структуру Министерства сельского хозяйства БССР. В его аппарате действуют возглавляемые заместителями министра Главная инспекция земледелия и Главная инспекция животноводства. . .
Наряду с отраслевыми инспекциями в аппарате Министерства сельского хозяйства БССР имеются главки и управления. К их числу относятся Главное управление мелиорации и водного хозяйства, Управление пчеловодства, Ветеринарное управление и др.
199


Организацией отраслевых инспекций имелось в виду уничтожить обезличку в руководстве отраслями сельскохозяйственного производства, которая как показали факты, возможна и при производственно-отраслевой системе в условиях громоздкости аппарата и дублирования функций его составными частями. Именно эти недостатки приводили к тому, что руководящие работники и специалисты аппарата как Министерства совхозов СССР, так и Министерства сельского хозяйства СССР не несли должной ответственности за состояние дел в соответствующих отраслях сельского хозяйства, за выполнение совхозами и колхозами государственных планов производства и сдачи продукции.
Созданием отраслевых инспекций преследовалась цель приблизить руководство отдельными участками работы непосредственно к возглавляющим министерство лицам — в первую очередь сделать заместителей министра еще более активно действующей инстанцией. При прежней структуре между заместителями министра и аппаратом (министерства стояли начальники главков, которые без санкции заместителей не решали многих вопросов руководства, перекладывая всю ответственность за положение дел на коллегию, министра и его заместителей. Система отраслевых инспекций позволила устранить этот недостаток в организации управления1.
III. Функциональные и обслуживающие части аппарата министерства
Общая черта функциональных и обслуживающих частей аппарата министерства заключается в том, что в отличие от главков и отраслевых инспекций они не имеют права давать непосредственные предписания подчиненным министерству предприятиям, учреждениям и организациям.
Функциональные части аппарата министерства. К ним относятся, в частности, плановоэкономическое управление, управление труда и заработной платы, управление руководящих кадров, техническое управление и другие звенья, выполняющие определен1 Было бы, однако, преждевременным делать выводы о целесообразности применения этой структуры в других министерствах.
200


ные функции в отношении подчиненных министерству предприятий, учреждений и организаций1.
Деятельность функциональных частей аппарата разнообразна. Они не только подготовляют плановые, финансовые и другие акты в масштабе всего министерства, не только проводят работу по кадрам, труду и зарплате, но и являются нередко консультационными органами внутри аппарата министерства по специальным вопросам, относимым к их компетенции (технические советы, юридические отделы и др.).
Выполняя свои функции в масштабе всей системы соответствующего министерства, включая и подчиненные ему местные органы, предприятия, стройки и т. д., функциональные отделы и управления представляют свои предложения министру или его заместителю и только после утверждения предложений соответствующим приказом или инструкцией проводят их в жизнь1 2.
В каждом министерстве существуют звенья, выполняющие действия совещательного или координационного характера, но не относящиеся к числу функциональных управлений и отделов. Эти звенья называются советами, комитетами, комиссиями, бюро и т. д.
Во многих министерствах созданы технические советы. Это — органы, определяющие направление технической мысли, технической политики министерства3. 1 В Министерство торговли РСФСР, например, к числу функциональных подразделений аппарата относятся: планово-экономическое управление; управление организации торговли; управление кадров; управление учебных заведений; отдел труда и заработной платы; отдел цен; транспортный отдел; финансовый отдел; юридический отдел с арбитражем; центральная бухгалтерия (на правах отдела); бюро жалоб (на правах отдела).
2 Об отдельных исключениях из этого общего правила см. в гл. VIII.
3 Состав их комплектуется из наиболее авторитетных представителей науки и техники по соответствующей отрасли промышленности, транспорта, строительства, коммунального хозяйства и т. д.
Технический совет состоит из пленума и секций. Председатель Совета иногда одновременно является начальником технического отдела министерства, а заместители председателя совета — заместителями начальника указанного отдела. Такое совмещение не обеспечивает должной независимости технического совета и является одной из причин того, что технические советы кое-где превратились в подсобные органы и занимаются мелкими текущими вопросами, тогда как они призваны быть техническими штабами министерств и заниматься наиболее крупными проблемами.
2QI;


В министерствах, ведающих отраслями социально-культурного строительства, имеются ученые советы1, учебнометодические советы1 2 и иные совещательные коллегии, состоящие из видных специалистов, деятелей науки, просвещения, здравоохранения, культуры, искусства и т. д. Советы периодически созываются для обсуждения важнейших творческих, научно-методических или научноорганизационных вопросов.
Большинство советов, комитетов и комиссий являются постоянными или временными консультативными органами, дающими заключения, отзывы, производящими экспертизы, рецензирующими труды, учебники, учебные пособия и т. п. Некоторые из советов, комиссий и комитетов наделены контрольно-юрисдикционными функциями, например Высшая аттестационная комиссия проверяет постановку дела присвоения ученых званий и степеней и имеет право отменять присужденные учеными советами вузов или научно-исследовательских институтов ученые степени.
Отдельные советы, например Ученый медицинский совет Министерства здравоохранения РСФСР, действуют «на правах отдела»; такая формулировка указывает на отличия данного совета от всех других советов, комитетов и комиссий, являющихся не структурными подразделениями центрального аппарата, а в известной мере самостоятельными органами соответствующего министерства.
Обслуживающие части аппарата министерства. К данной группе относятся: секретариаты министра и его заместителей, канцелярия министерства, управление делами или заменяющий его в некоторых министерствах АХО (административно-хозяйственный отдел). Все эти части аппарата заняты главным образом функциями материально-бытового и технического обслуживания работников центрального аппарата министерства.
Особое место занимает канцелярия министерства. Ее начальнику предоставляются, в частности, следующие 1 Например, ученый совет в Министерстве здравоохранения СССР.
2 Например, учебно-методический совет в Министерстве просвещения РСФСР, художественный совет по театру в Министерстве культуры СССР,
203


права по отношению ко всем руководителям главных управлений, управлений и отделов министерства:
проверять выполнение в установленные сроки заданий по подготовке проектов ответов и предложений по переданной им корреспонденции, поступившей на имя министра и его заместителей, а также поручений по подготовке проектов приказов и инструкций;
требовать соблюдения обязательного порядка согласования с заинтересованными органами и визирования проектов приказов, инструкций, писем и.других подготовляемых ими документов министерства;
возвращать эти проекты в случае нарушения установленного порядка их подготовки или неудовлетворительности их по своему содержанию.
На канцелярию министерства возложены также обслуживание работы коллегии и контроль за выполнением в установленный срок главными управлениями, управлениями и отделами министерства заданий, полученных ими от министра и его заместителей.
Обслуживая коллегию министерства, канцелярия заменяет собой существовавший в первые годы Советской власти специальный секретариат коллегии при народном комиссаре. На канцелярии лежат организация и ведение делопроизводства коллегии, составление проектов планов ее работы и представление их на утверждение министру, подготовка материалов к заседаниям коллегии и оформление ее решений, а также контроль за их выполнением сотрудниками министерства.
Предоставление значительных прав начальнику канцелярии и его заместителю дает им возможность в необходимых случаях воздействовать на любого служащего центрального аппарата министерства, проявляющего медлительность при выполнении заданий, возложенных на него министром или его заместителем. Как показала практика, канцелярия стала в настоящее время весьма важным звеном в центральном аппарате министерства, в немалой степени способствующим своей деятельностью укреплению государственной дисциплины.
IV. Органы министерства на местах
Основным принципом взаимоотношений центра и мест в социалистическом государстве является демократический централизм. Исходя из этого принципа всей со203


ветской государственной системы, Конституция Союза ССР и конституции союзных республик закрепили всво их статьях строгую централизацию планирования основ развития народного хозяйства и руководства в политических, социально-культурных и хозяйственных делах, имеющих общее значение для всех народов Советского Союза и каждой из союзных республик в целом. Демократический централизм опирается здесь на ленинское положение о единстве в основном, коренном и существенном.
Если централизация составляет первую и важнейшую сторону демократического централизма, без которой не может функционировать социалистическая экономика, то не менее важна и вторая сторона демократического централизма — беспрепятственное развитие местной инициативы и самодеятельности.
По вопросам, отнесенным к компетенции Союза ССР, союзной или автономной республики в лице их высших органов государственной власти и органов государственного управления, «центр» пользуется правами, обеспечивающими в полной мере единство Советского социалистического государства, оперативно управляет делами, соответственно союзной и республиканской компетенции, а местные органы ему содействуют, способствуя успешному разрешению этих общегосударственных задач, наблюдают за работой подчиненных непосредственно «центру» предприятий, не вмешиваясь, однако, в их оперативную деятельность.
По вопросам же, отнесенным к компетенции местных государственных органов, руководство «центра» носит лишь директивный характер. Здесь местные органы государственной власти пользуются правами, которые должны обеспечивать их оперативную самостоятельность в пределах законов и утвержденных «центром» планов развития народного хозяйства. В данном случае сами местные органы призваны оперативно руководить государственными делами. Роль «центра» состоит в том, чтобы способствовать успешному разрешению местных государственных задач, наблюдать за работой нижестоящих органов управления, не подменяя, однако, их.
В свете приведенных выше общетеоретических положений решается и более узкий вопрос о взаимоотношениях министерств с «местами».
204


Проблема этих взаимоотношений встает касательно министерств СССР (общесоюзных и союзно-республиканских) в иной форме, чем в отношении министерств союзной и автономной республики. Поэтому соответствующие вопросы необходимо рассмотреть дифференцированно, с учетом конституционных особенностей каждой формы связей.
А. Органы общесоюзных министерств на местах
Система каждого общесоюзного министерства является, как уже указывалось выше, единой и централизованной в масштабе Союза, охватывающей всю соответствующую отрасль государственного управления. Общесоюзное министерство имеет свои органы на местах. Организация связей с этими органами характеризуется непосредственной или через промежуточные звенья подчиненностью последних общесоюзному министерству, где бы территориально они ни находились.
1. В течение многих лет, в продолжении почти всего периода действия Конституции СССР 1924 года, главной формой связей общесоюзного наркомата с совнаркомами союзных республик, а также с республиканскими (АССР), краевыми и областными органами власти был институт уполномоченных. Юридической его основой служили соответствующие конституционные нормы Договора об образовании Союза ССР 30 декабря 1922 г.1 и Конституции Союза ССР 1924 года1 2.
Уполномоченные заменили собою упраздненные в союзных республиках некоторые ранее самостоятельные наркоматы. Необходимо было сохранить в новых условиях и организационно закрепить связи между правительством каждой союзной республики и общесоюзными наркоматами для того, чтобы в самом начале деятель1 В договоре было записано, что в состав СНК союзных республик входят с правом совещательного голоса уполномоченные наркоматов Союза: по иностранным делам; военным и морским делам; внешней торговли; путей сообщения, почт и телеграфа.
2 По Конституции СССР 1924 года общесоюзные наркоматы имели при Советах Народных Комиссаров союзных республик своих уполномоченных, непосредственно им подчиненных.
205


ности последних предупредить возможность их отрыва от интересов и запросов республик в сфере соответствующей отрасли управления.
Влияние союзных республик на подбор состава уполномоченных обеспечивалось правом ЦИК союзных республик на выдвижение кандидатур и дачей предварительного отзыва по предложенным кандидатурам. Далее, союзная республика сама разрешала вопрос о формах участия уполномоченных в работе ее правительства: о предоставлении им права решающего или только совещательного голоса. Для уполномоченного общесоюзного наркомата были обязательны законы союзной республики, которые не должны были противоречить общесоюзным законам1.
Конституция Союза ССР 1936 года не отменила института уполномоченных общесоюзных наркоматов. Он нашел свое отражение в редакции ст. 83, действовавшей с 1936 по 1946 год, когда Верховный Совет Союза ССР утвердил новую редакцию названной статьи, где уже не содержится перечисления министров, входящих в состав правительства союзной республик, и нет упоминания об уполномоченных общесоюзных министерств.
Если обратиться к эволюции института уполномоченных за последние десять лет, то нетрудно заметить, что по большинству тех общесоюзных отраслей государственного управления, где он раньше применялся, этот институт сейчас отпал. Еще в 1944 году преобразование наркоматов иностранных дел и обороны СССР из общесоюзных в союзно-республиканские, естественно, сделало ненужным правовой статус их уполномоченных, функции которых считались поглощенными могущими быть созданными одноименными наркоматами (ныне министерствами) иностранных дел и обороны союзных республик. Преобразование в 1954 году Министерства свя1 Уполномоченных имели следующие общесоюзные наркоматы: НКИД, Наркомат по военным и морским делам, НКПС, НКВТ, Наркомат почт и телеграфов. В период объединения внешней и внутренней торговли (1925—1930 гг.) Народный комиссар торговли РСФСР в области внешней торговли считался уполномоченным Наркомата внешней и внутренней торговли Союза ССР (СЗ СССР 1926 г. № 48, ст. 347). В 1931 году насчитывалось шесть уполномоченных общесоюзных наркоматов при СНК союзных республик (СЗ СССР 1931 г. № 17, ст. 162): кроме перечисленных выше — также и уполномоченные Народного комиссариата водного транспорта.
206


зи из общесоюзного в союзно-республиканское сделало по аналогичным причинам ненужным институт уполномоченных Министерства связи СССР. Учреждение на базе общесоюзного Министерства заготовок союзно-республиканского Министерства хлебопродуктов с созданием одноименных министерств, управлений или отделов при Советах Министров союзных республик устранило необходимость в институте уполномоченных и по данной отрасли государственного управления.
В настоящее время уполномоченные сохранились лишь в системе Министерства внешней торговли Союза ССР. Их правовой статус определялся вначале Положением о НКВТ, изданным в 1923 году, а в дальнейшем — специальным Положением об уполномоченных НКВТ, утвержденным ЦИК и СНК СССР 13 февраля 1931 г., и изданными на его основе специальными инструкциями Наркомата, позднее Министерства внешней торговли.
Уполномоченные систематически следят за своевременным изготовлением и отгрузкой товаров на экспорт по заказ-нарядам внешнеторговых объединений, в том числе и экспонатов на международные выставки и ярмарки, изыскивают возможности увеличения экспорта товаров, а также производства новых товаров, пользующихся спросом на внешнем рынке, осуществляют (через отделения Государственной инспекции по качеству экспортных товаров или своими силами) контроль за качеством изготовляемых на экспорт товаров на предприятиях-изготовителях, а в портах, перевозочных пунктах — за отделкой, упаковкой и маркировкой товаров, за надлежащим оформлением предприятиями-изготовителями технической и товаросопроводительной документации.
В области содействия импорту в обязанности уполномоченных входит добиваться от Госпланов союзных республик быстрого распределения импортных товаров, выделенных союзным республикам, совнархозам и республиканским министерствам и ведомствам. Уполномоченные должны проверять своевременность ввода в эксплуатацию машин и оборудования, поступивших с импорта.
В настоящее время уполномоченные Министерства внешней торговли СССР действуют в столицах союзных республик и центрах отдельных экономических админи207


стративных районов. Хотя принцип «двойного» подчинения на уполномоченных не распространяется, однако всю свою работу они проводят по согласованию с местными и республиканскими органами, участвуя в комиссиях содействия экспорту при Советах Министров союзных республик, а также в совещаниях, проводимых Госпланами союзных республик и другими организациями для обсуждения вопросов поставок товаров на экспорт1.
2. Общесоюзные промышленные и строительные министерства в своей практике института уполномоченных при советах министров союзных республик не знали. Связь этих министерств с правительствами союзных республик обеспечивалась и ныне обеспечивается в иных организацион1но-правовых формах.
Конституциями всех 15 союзных республик предусмотрено право их высших органов государственной власти и государственного управления осуществлять «контроль и наблюдение за состоянием и управлением предприятий союзного подчинения», расположенных на территории соответствующей союзной республики. Институт «контроля и наблюдения», взятый в самом широком смысле, был призван служить делу укрепления не только федеральных связей, но и связей общесоюзного министерства с местными органами государственной власти, поскольку последним также принадлежало в рамках, устанавливаемых законодательством союзной республики, аналогичное право по осуществлению контроля и наблюдения за расположенными на ее территории предприятиями союзного подчинения.
Передача промышленных предприятий упраздненных министерств СССР совнархозам не привела к ликвидации института «контроля и наблюдения» хотя бы потому, что у сохранившихся министерств СССР (электростанций, среднего машиностроения, транспортного строительства) имеются в непосредственном ведении предприятия союзного подчинения. Контроль и наблюдение за состоянием и управлением ими принадлежит органам союзных республик по месту расположения указанных предприятий.
1 О функциях уполномоченных и практике их деятельности, а также об истории этого института см. статью К. Воронова и П. Ю д и н а в журнале «Внешняя торговля» 1959 г. № 5, стр. 34—37.
208


3. Органами Министерства путей сообщения на местах являются управления железных дорог.
4. Местными органами министерства морского флота являются морские пароходства, районные управления, морские агентства, начальники портов, управления морских путей, инспекции Морского регистра СССР и т. д..
Б. Органы союзно-республиканских министерств Союза ССР на местах
У каждого союзно-республиканского министерства СССР имеются две формы руководства. Одними сферами и участками работы эти министерства управляют непосредственно, имея соответствующую сеть подчиненных им местных органов, в остальном же — опираются на одноименные министерства или другие ведомства (комитеты, управления, главные управления при Советах Министров) союзных республик.
Следовательно, вся сеть существующих на местах органов, входящих в систему союзно-республиканского министерства СССР, должна считаться не его местными органами, а органами одноименного министерства союзной республики (если они построены как централизованная в масштабе данной союзной республики система) или органами соответствующего министерства АССР, краевого, областного управления, а в союзных республиках, не имеющих областного деления,— органами исполкома городского или районного Совета депутатов трудящихся.
Министерство обороны СССР
Высшее военное управление осуществляется путем создания военных округов, охватывающих всю территорию союзной республики или включающих территорию нескольких союзных республик (например, Закавказский, Туркестанский, Прибалтийский военные^ округа); групп войск (за границей); округов ПВО, а также флотов, организованных по бассейнам (Черноморский, Балтийский, Тихоокеанский)«
Министерство обороны осуществляет руководство системой военных комиссариатов, построенных в соответствии с административно-территориальным делением союзных и автономных республик (районные, городские и другие военкоматы).
14 И. Н, Ананов
209


Министерство иностранных дел СССР
На территории Союза ССР Министерство иностранных дел СССР имеет ряд непосредственно подчиненных ему органов. К ним относятся, например, агенты МИД в крупных портах и центрах наибольшего скопления иностранцев (вне столиц союзных республик). Эти агенты наблюдают за выполнением местными органами законов и конвенций СССР, касающихся прав иностранцев и международных отношений.
Министерство внутренних дел СССР
Строго централизованную систему представляют исправительно-трудовые учреждения и управляющие ими органы на местах, непосредственно подчиненные Министерству внутренних дел СССР. Такая же централизация существует и для местных архивных органов, руководимых в масштабе СССР Главным архивным управлением.
Органы пожарной охраны, действующие на территории Союза ССР, также представляют собою единую строго централизованную систему, управляемую Министерством внутренних дел СССР через его Главное управление пожарной охраны.
Министерство финансов СССР
К числу строго централизованных участков деятельности этого Министерства относятся валютное дело, руководство денежным обращением, управление фондом алмазов и драгоценных металлов, производство государственных знаков. Соответствующие предприятия, например'Гознак и органы пробирного надзора на местах, подчинены непосредственно Министерству финансов СССР и работают под руководством его Валютного управления, Управления драгоценных металлов и др.
Строго централизованную систему представляют Госбанк СССР и Стройбанк СССР, имеющие разветвленную систему территориальных контор и отделений применительно к общему административно-территори: альному делению союзных и автономных республик.
210


Министерство связи СССР
Небольшое число крупнейших предприятий, организаций и учреждений связи подчинено непосредственно Министерству связи СССР (в Москве: Центральный телеграф и Центральная междугородная телефонная станция, тресты «Межгорсвязьстрой», «Радиострой» и др.).
Органы союзного подчинения имеются также в системе других союзно-республиканских министерств СССР (Министерство геологии и охраны недр СССР, Министерство здравоохранения СССР, Министерство культуры СССР, Министерство сельского хозяйства СССР).
Кроме централизованных участков работы, у союзно-республиканских министерств СССР существует и сфера, в которой они действуют, как правило, через одноименные нижестоящие министерства. Этот конституционный принцип исключает в данной сфере право союзно-республиканского Министерства СССР иметь свои местные органы. Существующие на местах органы по соответствующей отрасли признаны органами одноименного нижестоящего министерства, а если речь идет о децентрализованной сфере руководства, то — органами краевого, областного Совета, а в тех союзных республиках, где нет областного деления, и в 'автономных республиках — органами районного или городского Совета (городов республиканского подчинения)1.
В. Органы министерств союзных республик на местах
Система действующих форм связей министерств союзных республик с имеющимися на местах территориальными органами по соответствующей отрасли государственного управления определяется теми же принципами, которые были изложены выше применительно к ?м ил и стер ств а м Со ю з а.
Министерства союзных республик (как союзно-республиканские, так и республиканские) имеют некоторые централизованные сферы и участки управления, в отно- 1 Сами одноименные министерства союзных республик не могут рассматриваться также как органы союзно-республиканского министерства на местах. Как выше уже подробно изложено, здесь перед нами сфера федеральных взаимоотношений, а не просто взаимоотношений «центра и мест».
14*
211


тении которых они действуют непосредственно1. С другой стороны, министерства союзных республик (как союзно-республиканские, так и республиканские) осуществляют руководство порученными им отраслями государственного управления через одноименные Министерства АССР, краевые, областные управления и отделы, а в союзных республиках, не имеющих областного деления,— через одноименные отделы или инспекции исполкомов районных и городских Советов. Здесь действует принцип «двойного» подчинения.
Соответствующие местные органы, выполняющие приказы и распоряжения министерства союзной республики, не могут, однако, считаться его органами. Это — органы автономной республики, краевого, областного, городского, районного Совета1 2.
Территориальные органы по соответствующей отрасли, имеющиеся на местах, являясь органами соответствующих местных Советов, действуют в то же время под руководством одноименных вышестоящих отделов, управлений и министерств, то есть находятся в «двойном» ^подчинении.
Если Положениями о министерствах союзной республики четко определены полномочия каждого из них 1 Приведем в качестве примера Министерство речного флота РСФСР, имеющее в своем непосредственном ведении: а) речные пароходства; б) районные управления с подчиненными им эксплуата-* иконными участками, агентства управления речных портов и при* станей, пассажирские вокзалы, лесоскладные пункты, конторы транзитного флота и т. д.; в) бассейновые управления пути и управления каналов; г) инспекции речного регистра; бассейновые судоходные инспекции; е) ремонтно-эксплуатационные базы флота; д) речные училища.
2 Попытки рассматривать указанные территориальные отраслевые органы государственного управления как органы соответствующего министерства нередко имеют место. Более того, такая, явно неправильная точка зрения получила свое выражение в текстах некоторых Положений о министерствах, например в Положении о Министерстве местной промышленности РСФСР и его местных органах, принятом 13 января 1948 г. (СП РСФСР 1948 г. № 3, ст. 5). Неточность самого заглавия этого акта, не говоря уже о содержании отдельных его статей, заключается в том, что игнорировался факт «двойного» подчинения территориальных органов местной промышленности, они признавались органами министерства. В подобной трактовке сквозила явная недооценка конституционной роли местных органов государственной власти — Советов, которым подчинены отделы (управления) местной промышленности, являющиеся органами именно данного Совета, а не какого-либо министерства.
212


в отношении одноименных нижестоящих органов, то осу- ществление соответствующим министерством своих функций в рамках этих полномочий вполне обеспечивает необходимую централизацию руководства данной отраслью. Отраслевые территориальные органы на местах обязаны выполнять приказы и инструкции министерства и в полном соответствии с ними издавать свои акты. Министерству принадлежит также право отмены и приостановки актов, изданных территориальными органами, в случае расхождения этих актов с приказами и инструкциями министерства.
Но здесь нельзя забывать и другой стороны вопроса. Каждое министерство союзной республики не может не считаться с решениями и распоряжениями, принятыми по соответствующей отрасли на сессиях местных Советов, а также на заседаниях их исполнительных комитетов, ибо этими актами также определяется деятельность одноименного отдела или управления исполкома.
Формально такого рода акты для министерства необязательны. Но ими не может не руководствоваться находящийся в подчинении Совета и его исполкома соответствующий территориальный орган — отдел или управление.
«Двойное» подчинение создает ситуацию, при которой один и тот же территориальный орган является одновременно исполнительным аппаратом как местного Совета, так и министерства или какого-либо другого вышестоящего отраслевого органа. В иных социальных условиях такое одновременное подчинение двум «центрам» (по вертикали и горизонтали) вело бы к нескончаемым конфликтам и спорам о компетенции и тормозило разрешение текущих дел. Но в социалистическом государстве нет почвы для подобных конфликтов. Объясняется это тем, что деятельность всех органов (и центральных, и местных) по своей сущности, целям и задачам едина и подчиняется в равной степени социалистическому закону, от которого не вправе отступать ни министерство («вертикальная линия» руководства), ни местный Совет и его исполком («горизонтальная линия» руководства), Что же касается расхождений, не имеющих принципиального характера, то они в случае их возникновения устраняются Советом Министров союзной республики, к 213


которому по необходимости могут обратиться обе стороны, давшие противоречащие друг другу директивы.
Г. Органы министерства автономной республики на местах
Сказанное выше в отношении связей министерств союзных республик с местными территориальными органами по соответствующим отраслям почти полностью распространяется и на министерства автономной республики с той лишь разницей, что здесь централизованное управление в масштабе автономной республики осуществляется в значительно меньших масштабах и, следовательно, принцип «двойного» подчинения местных территориальных органов действует почти без ограничений.
Д. «Двойное» подчинение местных территориальных органов по отдельным отраслям государственного управления
Принцип «двойного» подчинения в системе местных органов государственного управления по отдельным отраслям хозяйственного и культурно-политического строительства находит применение в различных формах, в зависимости от степени централизации отдельных участков и сфер государственной работы в масштабе союзной или автономной республики.
Можно ли утверждать, что степень и формы проводимой централизации одинаковы в области финансов, здравоохранения, коммунального хозяйства, народного образования, местной промышленности и т. д.? При наличии единого принципа «двойного» подчинения здесь используются далекие от стандарта формы руководства, учитывающие специфику названных отраслей.
Даже в пределах каждой из них встречаются участки, на которые не распространяется принцип «двойного» подчинения. Можно указать в качестве примера инспекции государственного страхования, управление государственными трудовыми сберегательными кассами, систему органов контрольно-ревизионных управлений министерств финансов союзных республик, аптечные управления Министерства здравоохранения, педагогические, медицинские и сельскохозяйственные вузы соответственно министерств просвещения, здравоохранения, сельского хозяйства и т. д.
214


Эти участки целиком поручены руководству соответствующих министерств, а надлежащие областные и краевые отделы и управления осуществляют лишь функции контроля и наблюдения за работой указанных органов, расположенных на территории края, области.
Наконец, имеются и такие органы, которые находятся целиком в подчинении местных Советов и их исполкомов, а роль центральных ведомств в отношении этих отраслевых органов сводится лишь к методологическому руководству их деятельностью (например, плановые комиссии исполкомов областных и краевых Советов) или вообще сведена к нулю за отсутствием в системе центральных ведомств соответствующего органа (сектор кадров при председателе исполнительного комитета, общий отдел исполкома).
Возьмем для примера аппараты исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся Воронежской и Калужской областей РСФСР. Принцип «двойного» подчинения действует по отношению к таким отраслевым органам, как управления сельского хозяйства, торговли, автомобильного транспорта и шоссейных дорог, культуры, а также отделы здравоохранения, социального обеспечения, народного образования, коммунального хозяйства и архитектуры, поскольку в системе центральных органов РСФСР имеются соответствующие ведомства.
В то же время в аппаратах рассматриваемых облисполкомов имеются управления местной промышленности.
В Воронежской области существует, кроме того, управление промышленности продовольственных товаров. Как известно, одноименные промышленные министерства РСФСР упразднены. Следовательно, здесь не может быть и «двойного» подчинения указанных отраслевых областных органов. Они подчиняются исключительно руководству «по горизонтали», то есть исполкому соответствующего краевого (областного) Совета.
Иначе обстоит дело в автономных республиках, имеющих министерства местной промышленности и министерства промышленности продовольственных товаров. Связи этих министерств с отраслевыми органами в районах и городах, управляющими райгортромкомбина- тами, трестами и т. д., строятся на основе «двойного» подчинения.
215


Система взаимоотношений министерств с местными территориальными органами по соответствующим отра елям не является застывшей. Она подвергается изменениям в зависимости от условий развития хозяйственного или культурно-политического строительства по отдельным отраслям. Характерным примером может служить реорганизация системы указанных взаимоотношений по линии министерств внутренних дел союзных и автономных республик в отношении органов милиции.
**
*
Максимальная централизация некоторых отраслей государственного управления исключает «двойное» подчинение имеющихся в пределах края, области или автономной области органов таких союзно-республиканских министерств, как, например, Министерство обороны (военные комиссариаты: областные, краевые, городские и т. д. подчиняются только «по вертикали»).
Однако нельзя сказать, что местные Советы и их исполнительные комитеты не оказывают влияния на деятельность этих территориальных органов. Тот факт, что они образуются при краевых, областных Советах депутатов трудящихся, возлагает на соответствующие местные Советы определенные обязанности по контролю и наблюдению за работой указанных органов, а также по оказанию им необходимой помощи (предоставление помещений, обеспечение коммунального обслуживания, содействие в проведении тех или иных мероприятий и т. д.). На сессиях Советов "могут ставиться информационные сообщения руководителей указанных органов.
V. Обеспечение «экономичности» аппарата министерств
1. Одним из основных требований, которые В. И. Ленин предъявлял к государственному аппарату, является его экономичность. В. И. Ленин писал: «Мы должны постараться построить государство, в котором рабочие сохранили бы свое руководство над крестьянами, доверие крестьян по отношению к себе и с величайшей экономией изгнали бы из своих общественных отношений всякие следы каких бы то ни было излишеств. Мы долж216


ны свести наш госаппарат до максимальной экономии. Мы должны изгнать из него все следы излишеств, которых в нем так много осталось от царской России, от её бюрократическо-капиталистического аппарата»1.
Придавая большое значение вопросу об экономичности, нельзя, однако, считать ее одним из основных принципов организации и деятельности государственного аппарата1 2. Решение этого вопроса является составной частью проводимого по заветам В. И. Ленина строжайшего режима экономии в народном хозяйстве и вытекает из задач социалистического планирования, а последнее служит одним из основных принципов советского государственного управления.
Осуществляя режим экономии, Коммунистическая партия ведет борьбу с раздуванием штатов, требует рачительного, экономичного использования общественного труда и обеспечивает правильное соотношение между численностью работников, занятых непосредственно в производстве, и служащих, занятых в сфере управления.
Практика применения производственно-отраслевого принципа показала неоценимые его достоинства в смысле возможности значительного упрощения структуры аппарата путем ликвидации параллелизма и дублирования функций в работе отдельных его звеньев. Производственно-отраслевая структура облегчает устранение многозвенности в построении аппарата министерства (создав довольно простую схему подчинения: «главк—предприятие», и лишь в виде исключения — трехзвенную схему: «главк — трест — предприятие»), а также многоступенчатости в организации центрального аппарата каждого ведомства с помощью не менее простой схемы внутренней его структуры: «главк — производственнораспорядительный отдел — непосредственный исполнитель, ведающий группой закрепленных за ним предприятий или учреждений».
1 В. И. Ленин, Соч., т. 33, стр. 459.
2 Как это делает, например, проф. К. Плотников (см. «Всемерно совершенствовать государственный аппарат», «Финансы СССР» 1954 г. № 1, стр. 18), а также Е. В. Шорина (см. «Экономичность советского государственного аппарата — один из основных принципов его организации и деятельности», «Советское государство и право» 1955 г. № 5, стр. 13 и сл.).
217


Однако в отдельных Министерствах производственно-отраслевая структура понималась неправильно. Больше того, она проводилась иногда с извращениями, граничившими с возрождением осужденных партией функциональных методов управления.
Основой производственно-отраслевой системы являются правильная структура аппарата и четкое распределение функций между его частями, недопущение параллелизма, дублирования, многоступенчатости и многозвенности.
Между тем аппарат многих центральных ведомств утратил эти качества. Он стал громоздким, многоступенчатым и многозвенным с наличием ряда дублирующих и параллельно осуществляемых различными его частями функций. На устранение этих недостатков и была направлена перестройка, осуществленная по инициативе ЦК КПСС в основном в 1954—1956 гг.
В принятых ЦК КПСС и Советом Министров СССР постановлениях от 25 января 1954 г. и 14 октября 1954 г. была дана всесторонняя характеристика неблагополучного положения дел со структурой министерств и ведомств СССР и были намечены меры по коренному улучшению их работы1.
Партия подчеркнула необходимость решительно пресечь вредную бюрократическую практику, которая укоренилась в ряде министерств, когда основное внимание их руководящих кадров сосредоточивалось не на конкретном, живом деле по организации трудящихся масс на борьбу за выполнение решений партии и правительства, а на составление многочисленных директив, резолюций, справок, писем и отчетов.
Недостатки в структуре министерств и других ведомств были охарактеризованы в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 14 октября 1954 г., где отмечались рассредоточение дела управления в цент1 См. постановление ЦК КПСС от 25 января 1954 г. «О серьезных недостатках в работе партийного и государственного аппарата» и постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 14 сентября 1954 г. «О существенных недостатках в структуре министерств и ведомств СССР и мерах по улучшению работы государственного аппарата» (см. «Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам», т. IV, стр. стр. 155—156 к 311—317).
218


ральном аппарате министерств по многочисленным отделам, секторам и другим подразделениям, создававшее условия для волокиты и безответственности в решении вопросов; обилие всякого рода структурных подразделений и начальствующих лиц, имевшее своим следствием организационную неразбериху и путаницу в работе; наличие излишних промежуточных звеньев между министерствами и предприятиями, а также ненужных, параллельно действовавших организаций, особенно в области снабжения; многоступенчатость в системе управления, вызывавшая бюрократическую переписку .и мешавшая своевременному решению вопросов; чрезмерная централизация в руководстве отдельными отраслями; извращения и излишества в учете и отчетности и т. д. Все это не могло не препятствовать конкретному и оперативному руководству.
В качестве примера можно привести б. Министерство нефтяной промышленности СССР. В его структуре имелись серьезные недостатки, которые порождали канцелярско-бюрократические методы руководства, волокиту и безответственность в решении вопросов, отвлекали значительное количество специалистов от непосредственного руководства производством, от работы по совершенствованию техники, внедрению передовых методов организации производства и труда, по выявлению резервов и максимальному использованию производственных мощностей.
В нефтяной промышленности до перестройки, осуществленной в 1954—1956 гг., существовала четырехзвенная система управления: главное управление министерства — объединение — трест — нефтяной промысел. Такая многозвенность приводила к разбуханию аппарата, отдаляла работников главка от непосредственного руководства нефтедобычей.
Многоступенчатость, как известно, заключалась также в обилии внутренних структурных подразделений центрального аппарата министерств и ведомств: главные управления делились на управления, имевшие в свою очередь отделы и сектора, последние дробились на группы. При многоступенчатой системе и обилии мелких структурных подразделений непрерывно возрастало количество начальствующих должностных лиц. Так, например, в б. Министерстве угольной промышленности 219


СССР в штате некоторых отделов более 85 процентов должностей относились к начальствующему составу.
Сложную структуру союзных министерств нередко копировали министерства союзных республик. Руководители даже небольших республиканских министерств считали, что они никак не могут обойтись без многочисленных главков и управлений. Приведем несколько примеров. В Министерстве сельского хозяйства РСФСР имелось Главное планово-экономическое управление, в состав которого входили семь управлений. В аппарате этого же Министерства был создан необычный институт помощников начальников главков в количестве 20 штатных единиц1. В Министерстве сельского хозяйства Армянской ССР до реорганизации его центрального аппарата насчитывалось 65 структурных подразделений, в которых работало 336 человек, из них 105 являлись начальниками, не считая главных инженеров, агрономов, ветеринарных врачей и зоотехников. В Министерстве водного хозяйства той же республики из 47 служащих было 19 начальников.
В течение 1954—1955 гг. был проведен пересмотр организационной структуры большинства общесоюзных и союзно-республиканских министерств СССР, в результате чего были устранены многие ее недостатки. Уже к началу 1956 года было достигнуто значительное сокращение расходов на управленческий аппарат. Как отмечалось в отчетном докладе ЦК КПСС XX съезду партии, этот аппарат был сокращен на 750 тыс. человек, в результате чего экономия расходов на управление в бюджете СССР на 1955 год составила свыше 6 млрд, рублей. Благодаря ликвидации излишних структурных подразделений и объединению параллельно действовавших органов и учреждений за один лишь 1954 год было упразднено 5600 трестов, контор и других организаций и около 5500 управлений, отделов и секторов в центральном аппарате, то есть почти половина имевшихся ранее струк турных подразделений* 2
3. И до 1954 года советский государственный аппарат (в том числе министерства и ведомства) неоднократно подвергался реорганизации. Однако они сводились ’ См. «Финансы СССР» 1954 г. № 12, стр. 19.
2 См. «Партийная жизнь» 1956 г. № 5, стр. 34.
220


по преимуществу к чисто штатным реформам. Но сокращаемые в одном звене, штаты быстро разрастались в других звеньях. Происходило по сути дела лишь перемещение сотрудников из одного учреждения в другое.
Перестройка аппарата министерств и ведомств, произведенная в 1954—1956 гг., поставила этот вопрос совершенно по-иному. Коммунистическая партия и Советское правительство потребовали от руководителей всех ведомств строгого соблюдения основного условия реального сокращения штатов — передвижки высвобождаемых работников на производство в целях изменения соотношения между численностью лиц, занятых в аппарате управления, и лиц, занятых созданием материальных ценностей, в сторону увеличения последней группы. Сокращение штатов не ограничилось рамками того или другого министерства и ведомства в отдельности, а производилось сразу и одновременно во всех звеньях аппарата государственного управления сверху и донизу.
Следует отметить, что партия и правительство проявили в то же время большую заботу о трудоустройстве служащих, высвобождаемых из управленческого аппарата.
На руководителей всех ведомств возлагалась обязанность обеспечить каждому высвобождаемому из административно-управленческого аппарата работнику реальное использование предоставляемых государством льгот: получение при направлении на предприятия, в совхозы и МТС, находящиеся в другой местности, единовременного пособия в размере двухмесячного оклада, а отъезжающими в районы освоения целинных земель и в леспромхозы Севера, Сибири и Урала — трехмесячного оклада с оплатой стоимости проезда на новое место не только самого работника и членов его семьи, но и перевозки имущества, сохранение в течение трех месяцев заработной платы, ранее получаемой в министерстве.
Новое направление в решении вопроса о штатах явилось одной из характерных черт перестройки аппарата не только министерств, но и всех других отраслевых органов государственного управления в центре и на местах. Основанное на анализе функций аппарата каждо221


го министерства, его связей с местами, разрешение штатного вопроса было поставлено на научную базу. Это позволило выявить новые, не учитывавшиеся раньше резервы сокращения служащих как следствие упразднения ряда дублирующих и вообще излишних звеньев центрального аппарата, так и в связи с возможностями расширения прав областных и республиканских (АССР) органов, входящих в систему каждого министерства. А это, в свою очередь, повлекло освобождение центрального аппарата от многих прежних его функций и привело к дальнейшему сокращению его штатов.


Глава седьмая
ПРАВОВЫЕ АКТЫ МИНИСТЕРСТВА
I. Юридическая природа ведомственных актов государ¬
ственного управления.
II. Особенности правовых актов министерства.
III. Акты, издаваемые министрами и их заместителями.
IV. Решения, принимаемые коллегией министерства.
V. Акты руководителей главных управлений, управлений
и отделов министерства.
VI. «Обязательные постановления» министерства.
VII. Междуведомственные акты.
VIII. Порядок подготовки и принятия актов министерства
I. Юридическая природа ведомственных актов государственного управления
Каждое ведомство, в том числе и министерство, вправе издавать акты в пределах установленной для него компетенции, по вопросам, входящим в нее. Ведомственные акты основываются не только на законах, но и на указах Президиумов Верховных Советов. Акты Президиумов являются актами высших органов государственной власти и по своей юридической силе превосходят акты всех органов государственного управления. Ведомственные акты государственного управления должны соответствовать также постановлениям и распоряжениям Правительства Союза ССР, а если идет речь о ве- 223


домс-твах союзной республики — то актахМ Правительства СССР и правительства союзной республики, если же речь идет об актах ведомств автономной республики— то и актам ее правительства.
Для союзно-республиканских министерств союзных республик обязательно еще и требование о соответствии издаваемых ими актов правовым актам вышестоящего одноименного ведомства Союза ССР, а для министерств АССР, кроме того, — и правовым актам вышестоящего одноименного ведомства союзной республики.
Здесь требования социалистической законности тесно переплетаются с требованиями, вытекающими из принципа демократического централизма, и трудно даже провести грань, отделяющую действие одного принципа от другого1.
Демократический централизм проявляется и в других направлениях. Он, в частности, выражается в требовании, чтобы акты ведомств в максимальной степени учитывали местные условия, в которых они будут действовать. В основе каждого ведомственного акта, как и любого акта советского управления, должны лежать глубокое знание конкретной обстановки, местных условий, изучение деталей и техники дела, тесная, живая связь с низовыми звеньями производства и управления. Только при соблюдении этих требований ведомственный акт государственного управления будет эффективным.
Можно ли считать, что сказанным выше исчерпывается содержание понятия подзаконности актов министров в Советском союзном государстве? Нам представляются весьма важными и некоторые другие аспекты данной проблемы.
Первый вопрос, требующий своего рассмотрения, Это вопрос о том, каков смысл термина «действующие законы», примененного ст. 73 Конституции Союза ССР. Имеются ли здесь в виду только законы СССР, которым должны соответствовать акты министров СССР, или подразумеваются также законы союзной и автономной
1 Следует признать, что в учебниках советского административного права, в частности и мною раньше, давалось одностороннее объяснение этого положения: указывалось только на действие в данном случае принципа демократического централизма (см. «Советское административное право», М., 1940, стр. ЮЗ).
224


республики. Обязан ли руководитель ведомства СССР при издании обоих актов, действие которых распростри* няется на территорию союзных и автономных респуб* лик, учитывать республиканское законодательство. И если да, то в какой мере.
На поставленный таким образом вопрос следует дать положительный ответ, ибо только он будет строго согласованным с принципами социалистического федерализма. Учитывая суверенитет союзных республик, нельзя считать ведомства СССР свободными от необходимости при издании своих актов управления подчиняться законам, изданным Верховными Советами союзных республик, а также указам их Президиумов1.
Правовое положение автономных республик в социалистической федерации отличается от положения суверенных союзных республик, но, поскольку бесспорна государственная природа автономных республик, следует признать, что и их законы, а также указы Президиумов Верховных Советов АССР должны учитываться как ведомствами Союза ССР, так и ведомствами союзных республик при издании актов, рассчитанных на действие в пределах территории автономных республик.
Следующий вопрос, требующий своего рассмотрения в той же связи, — это вопрос о соотношении между актами ведомств Союза ССР, с одной стороны, и актами Советов Министров союзных республик — с другой. Как должны поступать руководители ведомств СССР при издании своих актов, рассчитанных на действие в пределах территории союзных республик, если по соответствующему вопросу уже издано и действует постановление или распоряжение Совета Министров союзной республики.
Ответ на этот вопрос может быть только дифференцированный.
По республиканским отраслям, отнесенным целиком к компетенции союзных республик, этого вопроса не 1 Неверным с точки зрения принципов советского федерализма было утверждение В. К. Д я б л о, считавшего, что акты наркоматов СССР по масштабу и силе своего действия аналогичны актам законодательным (имеются в виду законы союзных республик.— И. Л.) (см. «Нормативная деятельность наркоматов Союза ССР на новом этапе», «Советское государство» 1936 г. № 6, стр. 51).
15 И. Н. Ананов
225


возникает. Он не возникает также применительно к общесоюзным отраслям государственного управления. Такой вопрос встает лишь в его союзно-республиканских отраслях.
Здесь как раз и действует упомянутый выше принцип соподчиненности соответствующих органов и актов. Это означает, что оба органа — ведомство Союза ССР и правительство союзной республики — действуют самостоятельно друг от друга, хотя и могут при издании своих актов взаимно учитывать акты другой стороны. При возникновении же весьма редких в советской практике коллизий между приказом или инструкцией ведомства СССР, с одной стороны, и постановлением или распоряжением правительства союзной республики, с другой стороны, спорный вопрос будет рассмотрен Правительством СССР, акты которого в равной мере обязательны для указанных органов государственного управления1.
Известно, что в федеративном устройстве РСФСР, а также других союзных республик, имеющих в своем составе AQCP, не проводится деления отраслей государственного управления, аналогичного тому, какое имеет место в Союзе ССР. Отсюда должен быть сделан вывод, что по всем без исключения отраслям государственного управления союзной республики ее ведомства вправе издавать свои акты, руководствуясь актами вышестоящих органов.
При возникновении коллизии между приказом или инструкцией ведомства союзной республики, с одной стороны, и постановлением или распоряжением Совета Министров АССР, с другой, спорный вопрос будет рассмотрен Советом Министров соответствующей союзной республики, акты которого в равной мере обязательны для указанных органов государственного управления1 2.
1 Согласно ст. 69 Конституции СССР Совету Министров СССР принадлежит право по отраслям управления и хозяйства, отнесенным к компетенции Союза, приостанавливать акты Советов Министров союзных республик, а согласно ст. 49, п. «е», Конституции СССР Президиуму Верховного Совета СССР предоставлено право отменять эти акты в случае несоответствия их закону.
2 По смыслу ст. ст. 46 и 33, п. «д», Конституции РСФСР и соответствующих статей Конституций Узбекской ССР, Грузинской ССР и Азербайджанской ССР Совету Министров союзной республики принадлежит право приостанавливать постановления и распоря-
226


Продолжая характеристику юридической природы ведомственного акта управления, необходимо отметить, помимо подзаконности, еще и следующие его черты, связанные с характером самих ведомств как особой группы органов государственного управления.
Ведомственный акт — акт общегосударственного, а не местного значения. Следовательно, территориальный масштаб его действия соответствует сфере компетенции самого ведомства. Ведомственный акт является актом единоличного руководства и, как правило, имеет отраслевое содержание, касается определенной отрасли государственного управления.
Общегосударственный масштаб имеют и акты Советов Министров. В отличие от них акты ведомств обладают тремя специфическими для них признаками:
а) они ограничены рамками той отрасли государственного управления, которая поручена руководству данного ведомства1;
б) они распространяются на подчиненные данному ведомству органы и входящие в его систему предприятия, учреждения и организации и лишь в случаях, специально указанных в законе, — и на неподчиненные ведомству органы, учреждения, предприятия и организации* 2;
в) они поднадзорны прокуратуре и подконтрольны общегосударственным контрольным органам3.
Характеристика ведомственных актов с точки зрежения Советов Министров АССР по любым вопросам, а Президиуму Верховного Совета союзной республики — право отменять такие акты в случае их несоответствия закону.
* Этот признак присущ не всем Оез исключения ведомствам, В частности, он не может быть применен к Министерству финансов, Комиссии советского контроля, деятельность которых нельзя считать «отраслевой».
2 Например, некоторые инструкции и все «обязательные по¬
становления» имеют круг адресатов, не ограничиваемых подчиненными министерству органами и должностными лицами (об этом см. ниже). >
3 Признак, о котором здесь идет речь, присущ не только ведомственной деятельности и актам, которые в процессе ее издаются, но и деятельности и актам совнархозов, исполкомов местных Советов, их управлений и отделов. Следует подчеркнуть, что поднадзорной прокуратуре является и деятельность самой Комиссии советского контроля.
15*
227


ния способа их принятия (как актов единоличного руководства) не требует особых пояснений1.
Таким образом, с точки зрения общепринятой в советской науке классификации актов государственного управления можно отнести ведомственные акты управления к актам общегосударственным (по признаку территориального масштаба действия), к актам специальной компетенции (по объему ее), к актам единоличного руководства (с точки зрения порядка их принятия).
К ведомственным актам полностью применимо устанавливаемое в науке административного права деление актов управления на нормативные и индивидуальные (административные.) Практика показывает, что эта классификация имеет большое значение. Однако резкой границы между актами ведомств по этому признаку провести нельзя. Имеются акты, которые содержат в себе как нормативные статьи и пункты, так и статьи и пункты ненормативного характера. Эта группа ведомственных актов наиболее многочисленна.
На ведомственный акт управления полностью распространяются общие принципы, относящиеся к актам государственного управления в части условий их действия во времени. Они действуют лишь на будущее время. В практике советских ведомств не встречается актов, которым была бы придана при их издании обратная сила, однако теоретически такая возможность не исключается.
Если в ведомственном акте не указывается срок, в течение которого он действует, считается, что он действует до тех пор, пока не будет издан отменяющий его новый акт по тому же вопросу. О прекращении действия ведомственного акта извещаются все те организации и лица, которым он был разослан для исполнения. Сказанное относится ко всем инструкциям и к нормативным приказам ведомств, рассчитанным на длительный срок действия и многократное исполнение.
Действие же тех приказов, которые касаются конкретных случаев и являются административными, индивидуальными актами, прекращается с момента их вы1 Этот вопрос уже рассмотрен в гл. V данной работы в связи с принципом единоначалия в деятельности министерств.
228


полнения учреждением, предприятием, организацией или отдельными лицами, к которым акт обращен, иначе говоря, эти приказы исчерпываются однократным их исполнением.
Порядок отмены и приостановления актов ведомств определяется их положением в системе государственного аппарата и находится в соответствии с принципами демократического централизма и советской федерации. Акты ведомств Союза ССР могут быть отменены Правительством Союза ССР. Аналогичное право принадлежит в отношении ведомств союзной республики правительству союзной республики, а в отношении ведомств АССР — правительству АССР. Акты союзно-республиканских ведомств в союзных республиках могут быть приостановлены одноименным ведомством Союза ССР и отменены правительством союзной республики как по представлению одноименного ведомства Союза ССР, так и по собственной инициативе. Акты ведомств АССР могут быть приостановлены и отменены не только правительством АССР, но и одноименными ведомствами союзной республики.
II. Особенности правовых актов министерства
Правовые акты министерства являются разновидностью ведомственных актов государственного управления, поэтому на них распространяются все те общие черты юридической природы ведомственных актов, о которых речь шла выше.
В первые дни Советской власти народные комиссары издавали правовые акты с различными наименованиями — приказы1, постановления1 2 и даже декреты3, которые, как и некоторые другие акты народных комисса1 См., например, приказ Народного комиссара по иностранным делам от 26 ноября 1917 г. «Об увольнении послов, посланников и членов посольств» (СУ РСФСР 1917 г. № 4, ст. 63).
2 См., например, постановление по Комиссариату торговли и промышленности «О машинистах торгового флота и о курсах для пополнения их теоретических знаний» (СУ РСФСР 1917 г. № 5, ст. 85).
3 См., например, декрет по Комиссариату торговли и промышленности «О выдаче свидетельства на право управления паровыми машинами» (СУ РСФСР 1917 г. № 5, ст. 74).
229


ров, публиковались в «Собрании узаконений и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства».
Правовые акты наркомата подписывались, как правило, самим народным комиссаром и лишь как исключение его заместителями (в последнем случае они именовались приказами по народному комиссариату)1.
Конституция РСФСР 1918 года не содержала специальной статьи об актах народных комиссаров, но предусматривала право последних единолично принимать решения по всем вопросам, подлежавшим ведению соответствующего народного комиссариата1 2. Эта статья была воспроизведена уже применительно к актам народных комиссаров Союза ССР Конституцией Союза ССР 1924 года3.
Конституция Союза ССР 1924 года содержала также статью, предусматривающую право вышестоящих органов на отмену распоряжений народных комиссаров СССР.
Таким образом, в период 1917—1924 гг. еще не был детально регламентирован конституционными нормами порядок издания правовых актов народных комиссаров. Впервые такую регламентацию мы встречаем в законе, принятом на 3-й сессии ЦИК СССР 1-го созыва 12 ноября 1923 г., под наименованием Общее положение о народных комиссариатах Союза ССР4. Статьей 6 Общего положения на народные комиссариаты СССР возлагалось «издание в пределах своей компетенции постановлений, распоряжений и инструкций, циркуляров, приказов и т. п. ». (п. «в»). Эти акты, как указывалось в законе, были обязательны для подведомственных органов. Далее было предусмотрено, что все постановления, исходящие от имени народного комиссариата 1 Так. например, приказ по Комиссариату юстиции «Об отмене прежнего деления комиссариата юстиции на департаменты и об установлении нового деления» имеет подпись: «Временный заместитель народного комиссара юстиции — П. Стучка». (СУ РСФСР 1918 г. № 9, ст. 127).
2 См. ст. 45 Конституции РСФСР 1918 года (СУ РСФСР 1918 г. № 51, ст. 582).
3 См. ст. 57 Конституции Союза ССР 1924 года («История Советской Конституции в документах (1917—1956 гг.)», Госюриздат, 1957, стр. 471).
4 См. «История Советской Конституции в документах (1917— 1956 гг.)», Госюриздат, 1957, стр. 443.
230


СССР, все представления в Совет Народных Комиссаров подписываются народным комиссаром, через которого должны были происходить все сношения народного комиссариата с высшими государственными органами (ст. 21)1.
По законодательству, действовавшему до 1936 года, юридическая сила актов, издаваемых общесоюзными и объединенными наркоматами СССР, была неодинакова. Первые, ведая порученными им отраслями государственного управления на всей территории Союза ССР, были вправе издавать акты, обязательные на всей территории Союза. Вторые, по общему правилу, лишь давали директивы и задания одноименным наркоматам союзных республик. Поэтому юридическая сила актов наркоматов СССР этой группы характеризовалась тем, что они устанавливали обязанности лишь для одноименных наркоматов, но не для местных органов последних и тем более не для граждан.
Указанный общий принцип применялся с целым рядом исключений. Так, например, обязательные постановления объединенных наркоматов Союза ССР в силу законов о порядке их издания (например, акты Наркомата внутренней торговли) были обязательны не только для одноименных нижестоящих наркоматов, но и распространялись на все учреждения, организации независимо от их ведомственной подчиненности, а также на граждан.
Издавая инструкции по применению общесоюзных законов, например Закона о едином сельхозналоге, Наркомфин СССР распространял их действие, разумеется, не только на одноименные наркоматы союзных республик. Такие инструкции были обязательны для всех граждан и организаций, являвшихся адресатами соответствующей правовой нормы.
Действующими советскими конституциями следующим образом регулируется порядок издания правовых актов министров.
Министры СССР издают свои приказы и инструкции в пределах компетенции соответствующих министерств на основании и во исполнение действующих за- 1 См. «История Советской Конституции в документах (1917— 1956 гг.)», Госюриздат, 1957, стр. 443.
231


комов, а также постановлений и распоряжений Совета Министров СССР1. Министры союзной республики — на основании и во исполнение законов СССР и союзной республики, постановлений и распоряжений Совета Министров СССР и союзной республики, а также (по союзно-республиканским отраслям государственного управления) — приказов и инструкций соответствующих (одноименных) министерств СССР1 2. Министры автономных республик — на основании и во исполнение законов СССР, союзной республики и АССР, постановлений и распоряжений Советов Министров СССР, союзной республики и АССР, приказов и инструкций одноименных министерств союзной республики3.
Конституция СССР 1936 года подчеркивает подзаконный характер актов, издаваемых министрами, и предусматривает лишь два вида этих актов — приказы и инструкции, ликвидируя, таким образом, множественность видов актов народных комиссаров, которая имела место в предшествующий период.
Акты министров должны при своем издании строго сообразовываться по содержанию и с соответствующими указами. Конкретно: министры Союза ССР издают свои акты, основываясь на указах Президиума Верховного Совета СССР; министры союзной республики — на указах Президиумов Верховных Советов СССР и союзной республики; министры автономной республики — на указах Президиумов Верховных Советов СССР, союзной и автономной республик4.
Если соответствие закону в смысле содержания актов- является первым условием, которое действующие конституции предъявляют к актам министров, то вторым, твердо установленным условием является издание 1 См. ст. 73 Конституции СССР 1936 года.
2 См. ст. 85 Конституции СССР, ст. 50 Конституции УССР, ст. 48 Конституции Казахской ССР и др.
3 См, ст. 71 Конституции РСФСР, ст. 72 Конституции Узбекской ССР, ст. 53 Конституции Грузинской ССР, ст. 73 Конституции Азербайджанской ССР, а также ст. 47 Конституции Татарской АССР и соответствующие статьи конституций остальных автоном-. ных советских социалистических республик.
4 Этим положениям было бы вполне целесообразным придать силу конституционных норм путем внесения соответствующих дополнений в тексты конституций,
232


министрами актов в пределах компетенции соответствующего министерства1.
Компетенция, то есть круг полномочий, в рамках, которых министерства вправе действовать, определяется на основании законов и указов Президиумов Верховных Советов об образовании соответствующего министерства, специальным Положением о нем, утверждаемым Советом Министров Союза ССР, Советом Министров союзной республики или АССР1 2.
В каждом Положении о министерстве находят свое определение его задачи и компетенция. Однако следует отметить, что некоторые общие нормы, закрепляющие компетенцию тех или иных министерств, содержатся и в отдельных законах3, а также в указах Президиумов Верховных Советов, и тогда эти нормы берутся Советом Министров за основу при утверждении Положений о министерствах.
Определение рамок компетенции имеет первостепенное значение не только для самого министерства как 1 См. ст. ст. 73 и 85 Конституции СССР, ст. 85 Конституции Украинской ССР, ст. 48 Конституции Казахской ССР, ст. 47 Конституции Татарской АССР и др.
2 Говоря о компетенции министерства, нередко подменяют это понятие о рамках деятельности министерства, объема его полномочий, прав и обязанностей другим, более широким понятием «задач» деятельности министерства. Известное основание для такой подмены дает практика, не всегда четко отделяющая задачи министерства от его компетенции, то есть объема прав, полномочий, обязанностей и ответственности. Следует отметить, что круг задач, определяемых для того или иного министерства Положением, является лишь исходным пунктом для установления его компетенции в указанном выше смысле. Необходимость формулирования задач в Положении очевидна, но само собою разумеется, что этим не может исчерпываться содержание тех статей Положений, которые трактуют о компетенции, что вслед за перечислением задач необходимо указать и те полномочия, которыми наделяется министерство для осуществления своих задач.
3 В качестве примера можно указать, что Закон об образовании в союзных республиках республиканских народных комиссариатов автомобильного транспорта возложил на вновь создаваемые народные комиссариаты следующие функции: «Руководство и организацию правильного использования грузового и пассажирского автомобильного транспорта союзных республик, организацию ремонта и обслуживания автомобильного парка (авторемонтные заводы, станции обслуживания, бензоколонки), а также подготовку кадров для автомобильного хозяйства» (См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1939 г. № 19).
233


органа государственного управления, но и для всех соприкасающихся с ним в процессе его практической деятельности органов, учреждений, предприятий и организаций, а также отдельных граждан.
Вышестоящие министерства не вправе подменять данное министерство (то есть совершать действия, входящие в его компетенцию), чтобы не нарушить тем самым оперативную самостоятельность нижестоящего министерства, обеспечиваемую ему законом.
Значение компетенции министерства этим, однако, не исчерпывается, оно заключается также в том, что, устанавливая задачи, а не только права и обязанности министерства, закон тем самым придает осуществлению этих задач обязательный характер, независящий от усмотрения отдельных министров и других должностных лиц. Выполнение поставленных задач должно быть не только обязательным, но и непрерывным, то есть не допускающим каких-либо перебоев.
Определение законом компетенции министерств, как и других советских ведомств, создает юридическую базу для их работы В пределах компетенции министерства вправе осуществлять свою деятельность в условиях полной оперативной самостоятельности, проявляя активность в постановке и разрешении входящих в компетенцию вопросов. Положения не стесняют инициативы министерств, давая ей широчайший простор, разумеется, в границах законности.
Советский закон не наделяет министерства правом действовать по «свободному усмотрению». Министры, а также их заместители, руководители главков и другие должностные лица, возглавляющие отдельные части аппарата министерства, должны действовать только на основании и во исполнение законов, строго руководствуясь кругом полномочий, предоставленных законом, в целях, указанных в законе, и с соблюдением тех форм и того порядка, ^которые касаются издания соответствующих актов. Упомянутые должностные лица могут ставить перед собой лишь законные цели и прибегать для достижения их только к законным средствам. Право их выбора, если имеется альтернатива, бесспорно, министрам принадлежит. Но и здесь они связаны законом, ибо обязаны избрать наилучшее средство из числа тех, которые они уполномочены применять по закону.
234


По своей юридической силе акт министра, как и любой другой ведомственный акт, распространяет свое действие лишь на подчиненные данному министерству органы, учреждения, предприятия и организации и их работников. Но из этого общего правила есть исключения. Так, акты министра торговли союзной республики, устанавливающие правила торговли, обязательны для всех торгующих организаций, а в ряде случаев — и граждан в пределах соответствующей союзной республики.
Порядок приостановления и отмены актов министров вполне соответствует общим принципам, которые были сформулированы в отношении всех ведомственных актов государственного управления.
Конституция Союза ССР установила, что приказы и инструкции министров СССР отменяются Советом Министров СССР. Аналогичное право Советов Министров союзных и автономных республик на отмену актов министров соответствующей союзной или автономной республики предусмотрено конституциями союзных республик и АССР.
Некоторую детализацию конституционных норм о порядке отмены актов министров содержат Положения об отдельных министерствах. Эти Положения предусматривают: а) право союзно-республиканского министерства СССР приостанавливать и отменять приказы и инструкции одноименного министерства союзной республики, противоречащие приказам и. инструкциям министерства СССР1; б) право министерств союзных республик, имеющих в своем составе АССР, отменять приказы и инструкции одноименных министерств автономной республики1 2.
1 См. ст. 4 Положения о Министерстве здравоохранения СССР, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 29 сентября 1951 г.: «Министр здравоохранения СССР приостанавливает и отменяет приказы и инструкции министров здравоохранения союзных республик, противоречащие действующим законам, а также постановлениям и распоряжениям Совета Министров СССР, приказам и инструкциям Министерства здравоохранения СССР»
2 См. ст. 4 Положения о Министерстве коммунального хозяйства РСФСР и его местных органах, утвержденное постановлением Совета Министров РСФСР от 22 сентября 1948 г., где записано: «Министр коммунального хозяйства приостанавливает и отменяет приказы и инструкции министров коммунального хозяйства авто235


Право приостанавливать акты министров без их отмены принадлежит и Государственному комитету Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы, но лишь в отношении актов, нарушающих действующее законодательство о труде, с внесением представления в Совет Министров СССР об отмене соответствующих актов.
Таким образом, право отмены и приостановления актов министров строго ограничено кругом лишь тех органов, в отношении которых это право специально предусмотрено конституциями и текущим законодательством. Указанное ограничение представляется вполне разумным с точки зрения обеспечения максимальной оперативной самостоятельности министерств как исполнительных и распорядительных органов, ведающих отраслями государственного управления.
С этой точки зрения, однако, требуют уточнения те нормы Положений о союзно-республиканских министерствах Союза ССР, которыми министру Союза ССР предоставлено право отменять акты министров союзных республик по одноименным министерствам.
Новейшая практика, отражая линию на значительное расширение прав союзных республик в области управления, отказывается от прежней формулировки о том, что министру Союза ССР принадлежит право отмены актов одноименного министерства союзной республики в любых случаях. Эта формулировка заменяется положением о том, что министр Союза ССР вправе лишь приостанавливать акты министров союзных республик, входя с представлением об отмене таких актов в Совет Министров союзной республики.
В связи с дальнейшим развитием советского федерализма следовало бы, по нашему мнению, аналогичную формулу о праве министров союзной республики отменять акты министров АССР также заменить формулой, предоставляющей министру союзной республики право лишь приостанавливать указанные акты с внесением номных республик.., противоречащие законам СССР и РСФСР, постановлениям и распоряжениям Совета Министров СССР и Совета Министров РСФСР, а также приказам и инструкциям Министра коммунального хозяйства РСФСР» («Министерство коммунального хозяйства СССР. Жилищные законы», Изд. 3-е, Издательство МКХ, 1957, стр. 17).
236


вопроса об их отмене на разрешение Совета Министров АССР. Такое решение вопроса, как нам представляется, лучше учитывало бы государственную природу автономной республики.
III. Акты, издаваемые министрами
и их заместителями
Наиболее распространенным видом ведомственных актов государственного управления является приказ министра. Приказы издаются по вопросам, требующим нормативного регулирования (и тогда они содержат общие правила и рассчитываются на длительное и многократное их применение к однородным случаям), а также по вопросам индивидуального характера. Отсюда вытекает разграничение приказов на нормативные и административные.
Другой формой ведомственных актов государственного управления, предусмотренной Конституцией Союза ССР и конституциями союзных и автономных республик, является инструкция.
Если приказы могут быть разделены на нормативные и ненормативные, то инструкции исключают возможность такой классификации, так как они всегда содержат общие правила, устанавливающие порядок, способы и методы осуществления тех или иных мероприятий.
Инструкция министерства издается либо непосредственно на основе закона или указа, либо в развитие постановления правительства. Она бывает направлена на урегулирование тех же общественных отношений, какие служат предметом регулирования для исходного акта, и обычно конкретизирует и детализирует порядок исполнения закона, указа или постановления, на основании которого она издана1.
1 Непосредственная и прямая связь инструкции с исходным для нее актом хорошо отражена в инструкции Министерства финансов СССР от 20 ноября 1954 г. о сельскохозяйственном налоге. В этой инструкции приводятся тексты каждой статьи Закона и вслед за тем — относящиеся к данной статье параграфы инструкции, причем приведены также и те статьи Закона, которые не нуждались в разъяснении их инструкцией. Пользование составленной таким образом инструцией облегчено не только тем, что в ней можно найти полный текст как первичного, так и вторичного актов, но и тем, что каждый из этих текстов дан разным шрифтом.
237


Представление о том, будто ведомственная инструкция касается лишь должностных лиц министерства и служит для них наставлением по применению закона, указа или постановления правительства, является неточным и во многих отношениях не соответствует действительности. Инструкции министерства могут содержать правила, обращенные не только к должностным лицам аппарата министерства и его местных органов, но и к гражданам. Таковы, в частности, многие инструкции Министерства финансов СССР, Министерства путей сообщения СССР, Министерства просвещения РСФСРит. д.
Так, например, Закон СССР о сельскохозяйственном налоге от 8 августа 1953 г. установил значительные льготы для колхозников, рабочих и служащих, снизив сумму сельскохозяйственного налога для них наполовину. Инструкцией Министерства финансов СССР о сельскохозяйственном налоге от 13 августа 1953 г. были освобождены от обложения налогом земельные участки, выделенные вне усадьбы под укос трав для прокорма скота. Закон установил месячный срок для обжалования налогоплательщиком действий финорганов по обложению налогом. Инструкция Министерства финансов СССР от 20 мая 1958 г. предусматривает особые условия рассмотрения жалоб и по истечении месячного срока. Таким образом, в обоих случаях нормы инструкции караются не только работников финансовых органов, но и граждан.
Нередко, кроме ведомственной инструкции по тому или иному вопросу, министерство рассылает всем своим органам специальные письма, уточняющие порядок введения в действие инструкции и содержащие прямое указание о том, что с момента вступления ее в силу прежняя инструкция считается прекратившей свое действие. В таком письме нередко дается также перечень ведомственных актов, утративших силу с изданием новой инструкции1.
1 См., например, письмо Министерства финансов СССР от 28 июля 1954 г., разосланное министерствам финансов союзных и автономных республик, всем финотделам и инспекциям государственного страхования, «О введении в действие новой Инструкции по определению и взиманию страхового возмещения и новых правил по добровольному страхованию животных». К Инструкции приложен перечень утративших силу ранее изданных министерством правил, писем, инструкций и даже телеграмм.
238


По своему содержанию ведомственные инструкции имеют некоторое сходство с нормативными приказами министров; они не исчерпываются однократным их исполнением и рассчитаны на длительное применение к однородным случаям.
Министерства при издании инструкции упускают иногда ряд важных моментов, связанных с проведением в жизнь тех или иных мероприятий, что вынуждает их в дальнейшем издавать различного рода разъяснения. По своей юридической природе подобные «разъяснения» фактически не отличаются от инструкций. И в тех случаях, когда разъяснение расходится с законом, органы прокуратуры опротестовывают его, как и любой иной акт поднадзорного им органа.
Из сказанного следуют выводы: во-первых, о том, что министр, издавая приказы, может придавать им различный юридический характер как нормативный, так и ненормативный, во-вторых, о том, что инструкция всегда является по своей юридической природе нормативным актом государственного управления.
Поэтому, учитывая, что нормативный характер присущ не только инструкциям, но и многим приказам, не следует связывать каждое из двух конституционных наименований, данных Конституцией СССР 1936 года актам министров, с определенными юридическими свойствами этих актов.
Возникает вопрос: вправе ли издавать министры не только приказы и инструкции, но и акты с другими наименованиями, допустим, «циркуляры», «директивные письма» и т. п. Ответ на такой вопрос может быть только отрицательным. Общепринятым в теории является взгляд, что актов с другим наименованием, министры издавать не вправе. Многочисленные же акты, именуемые правилами, положениями, уставами, издаются в виде приложений к соответствующим приказам.
Но некоторые министерства идут в этом направлении дальше. Они издают инструкции, являющиеся согласно конституции самостоятельным видом ведомственных актов, в качестве приложений к приказам. Такую практику следует считать неправильной. Инструкция должна утверждаться министром непосредственно и рассылаться как таковая, не нуждаясь в издании особого на этот случай приказа-
239


Практике некоторых министерств известны многочисленные факты рассылки на места циркулярных и директивных писем по различным вопросам, содержащих инструктивно-методические директивные указания, относящиеся к способам выполнения тех или иных задач. Такие письма подготовляются чаще всего соответствующими главками или отделами и представляются их начальниками на утверждение обычно одному из заместителей министра.
Упоминание о таких инструктивных и методических письмах нередко можно встретить в Положениях об отдельных главных управлениях и управлениях. Так, например, в Положении об управлении труда и заработной платы Министерства торговли СССР было сказано, что управление разрабатывает и представляет на утверждение министра инструктивно-методические указания по планированию численности работников, производительности труда и фонды зарплаты, а также о численности административно-управленческого персонала. В большем количестве инструктивные письма издаются в Министерстве финансов Союза ССР.
Какова правовая природа этих документов? Можно ли их рассматривать как разновидность приказов или инструкций?
Нам представляется, что на поставленный вопрос следует дать отрицательный ответ по следующей причине.
Цель письма — помочь работникам по той или иной специальной сфере деятельности министерства в выполнении уже изданных приказов или инструкций, в проведении оперативных мероприятий по вопросам, уже урегулированным в этих актах. По своему содержанию инструктивные письма отличаются от приказов и инструкций отсутствием юридических норм, направленных на создание, изменение или прекращение прав и обязанностей.
Если же требуется установить какую-либо новую юридическую норму или же изменить ранее введенный порядок работы в данной сфере деятельности, то министерство, не прибегая к рассылке подобных писем, должно издать приказ или инструкцию.
Это положение теоретически бесспорно, к сожалению оно нарушается в практике ряда министерств, при240


дающих своим инструктивным письмам не свойственный им смысл, равнозначный по сути дела приказам и инструкциям1.
Следует также коснуться в этой связи вопроса о «приказаниях» и «распоряжениях». Акты под такими наименованиями встречаются в практике ряда министерств, хотя конституцией их издание не предусмотрено.
Распространение практики издания подобных актов нельзя считать желательным. Если же они и издаются, то требуется наличие по крайней мере двух условий, гарантирующих соблюдение социалистической законности. Первое — издание таких актов в письменной форме, допускающей контроль над этими актами со стороны соответствующих органов. Второе — в них не должно быть каких-либо новых норм, обязывающих должностных лиц к совершению действий по службе или к воздержанию от каких-л-ибо действий, предусмотренных приказами и инструкциями. Иными словами «приказания» и «распоряжения» не должны подменять собой конституционные виды актов министерства — приказы и инструкций. Таким образом, рамки применения такого рода актов строго ограничены: они касаются более частных случаев и обращены к ограниченному кругу должностных лиц в самом аппарате министерства или в аппарате подчиненных ему звеньев.
IV. Решения, принимаемые коллегией министерства
Факт подписания актов министром или его заместителем, принимающим на себя всю ответственность за содержание этих актов, вовсе не означает, что при подготовке их проектов не участвовала коллегия министерства и что эти акты не были предметом коллегиального обсуждения в других формах. Напротив, активное участие 1 Так, например, в письме, разосланном Министерством просвещения РСФСР, «Об участии органов народного образования и школ в реализации решений XIII съезда ВЛКСМ» содержатся предложения, обязывающие министров просвещения АССР, заведующих краевыми, областными и городскими (городов республиканского подчинения) отделами народного образования дать распоряжения директорам и учителям школ оказывать всемерное содействие комсомольским организациям (см. «Народное образование» 1958 г. № 9, етр. 131). Следовательно, по юридической силе такое письмо ничем не отличается от приказа.
16 И, Н, Ананов
241


коллегии в обсуждений проектов важнейших актов, а также привлечение к этому обсуждению общественных организаций министерства необходимо.
Решения коллегии, принятые по вопросам, которые на ее заседаниях обсуждались, являются авторитетными документами, помогающими работникам министерства в осуществлении соответствующих мероприятий.
Однако решение коллегии для приобретения значения юридически обязательного для исполнения акта должно быть проведено в жизнь приказом министра. Следовательно, без такого оформления нельзя требовать от какого-либо работника системы министерства выполнения указанных в решениях коллегии мероприятий и привлекать к ответственности за их невыполнение.
Сказанным вовсе- не ослабляется ни роль коллегии, ни авторитетность принимаемых ею решений. Вносится только ясность во взаимоотношения коллегии и министра в полном соответствии с Конституцией Союза ССР, закрепившей именно за министром право издания приказов и инструкций.
Некоторые министерства иногда отступают от установленного конституцией правила проводить в жизнь решения коллегии не иначе, как в виде приказов министра. Так, например, Министерство просвещения Азербайджанской ССР разослало в качестве обязательных для исполнения два постановления коллегии, подписанные «председателем коллегии Министерства просвещения». Одно из этих постановлений озаглавлено «О состоянии и мерах улучшения дела охраны, изучения и реставрации памятников культуры Азербайджана» (от 4 июня 1957 г.), а второе — «О ходе выполнения постановления коллегии Министерства просвещения Азербайджанской ССР от 24 октября 1956 г. «Об итогах Межреспубликанской научной конференции в г. Ташкенте по вопросам улучшения преподавания русского языка в национальных школах»1. О том, что включение в данный сборник названных выше постановлений коллегии не является случайным, а отражает, по-видимому, точку зрения Министерства просвещения Азербайджанской ССР, 1 См. «Министерство просвещения Азербайджанской ССР. Приказы и распоряжения (январь—июль 1957 года)», Объединенное издательство, Баку, 1957, стр. 15—20.
242


свидетельствует оглавление этого официального сборника. Все помещенные в нем акты сгруппированы следующим образом: в начале идут приказы министра просвещения, далее постановления коллегии и, наконец, инструкции и положения1.
Аналогичная практика наблюдается и в некоторых министерствах РСФСР. Так, например, коллегия Министерства просвещения республики (а не министр своим приказом) наградила медалью имени Ушинского двух научных работников1 2.
Приведенные примеры представляют собой нарушение конституционных норм и свидетельствуют о слабой правовой подготовке некоторых работников аппарата соответствующих министерств.
V. Акты руководителей главных управлений, управлений и отделов министерства
Конституция Союза ССР (в ст. ст. 73 и 85) и конституции союзных и автономных республик устанавливают, что приказы и инструкции издаются в министерствах министрами. Отсюда, казалось бы, вытекает отрицательный ответ на вопрос относительно права начальников главков, управлений и отделов министерства на издание юридических актов.
На практике, однако, указанные начальники издают приказы на основе и во исполнение приказов министра. Например, начальники главков подписывают акты, адресуемые подчиненным соответствующему главку предприятиям. Законны ли такого рода приказы?
Правовые акты являются, как известно, формой любой исполнительной и распорядительной деятельности. Следовательно, акты начальников главков, управлений и отделов, изданные в рамках их компетенции, при условии полного соответствия по содержанию приказам и инструкциям министра вполне допустимы. Приведенные же 1 Нельзя не отметить и второго несоответствия названия сборника Конституции Азербайджанской ССР, а именно он озаглавлен «Приказы и распоряжения», тогда как Конституция не предусматривает права министров на издание актов под наименованием «распоряжения».
2 См. «Народное образование» 1958 г. № 10, стр. 123.
16*
243


статьи Конституций следует понимать применительно к данному случаю в том смысле, что они устанавливают лишь безусловный приоритет актов министров над всеми другими актами внутри данного ведомства.
Акты руководителей главных управлений, управлений и отделов оформляются нередко в виде писем, содержащих разъяснения действующего законодательства. Такие акты по существу выступают в роли внутриведомственных инструкций. Если же письмо утверждается приказом министра, то юридическая природа письма существенно изменяется: оно приобретает силу акта министра.
Так, например, Инструкция об экзаменах в семилетиях и средних школах РСФСР на 1956/57 учебный год, изданная за подписью начальника Главного управления школ, была утверждена 28 марта 1957 г. Министром просвещения РСФСР и, следовательно, приобрела новое качество — акта министра1.
Однако, некоторые инструкции издаются начальниками главков самостоятельно и не представляются ими на утверждение министра или его заместителей. В качестве примера можно привести Инструкцию о работе заведующего комнатой матери и ребенка от 13 сентября 1954 г., утвержденную начальником Главного медицинского управления морского и речного флота Министерства здравоохранения Союза ССР2.
Широкий круг нормативных актов издавался управ Гениями городских больниц Наркомздрава Союза еще в довоенный период. Некоторые из этих актов действуют и в настоящее время, например изданные в 1939 году Положения о дежурном враче городской больницы, о заведующем . рентгенологическим отделением городской больницы3.
Акты руководителей главных управлений, управлений и отделов министерства должны строго соответствовать не только действующему законодательству, но и приказам и инструкциям министра. Если в каком-либо из рассматриваемых актов имеет место нарушение зако-
1 См. «Сборник приказов и инструкций Министерства просвещения РСФСР» июль 1957 г. № 30, стр. 3—20.
? См. «Законодательство по вопросам здравоохранения», т. II, ч. 1, стр. 385.
8. См. там же.
244


нодательства или приказов и инструкций, изданных в данном министерстве, то он подлежит отмене1.
VI. «Обязательные постановления» министерства
Законодательство предусматривает право министров и руководителей некоторых других ведомств издавать «обязательные постановления», то есть 1норматив1ные акты особого вида, содержащие общеобязательные правила1 2. Эти акты нельзя не выделять из общей массы нормативных актов министерства, ибо по кругу адресатов, характеру возлагаемых на них обязанностей, по видам санкций и, наконец, по сроку действия «обязательные постановления» специфичны.
Обычные приказы и инструкции содержат предписания, выполнение которых входит в круг обязанностей, вытекающих из государственной служебной дисциплины. В случае их нарушения должностные лица подвергаются дисциплинарным взысканиям. «Обязательные постановления» содержат правила для граждан и неподчиненных данному министерству, учреждений, предприятий и организаций. В случае нарушения этих постановлений, 1 По протесту Прокуратуры СССР было отменено Министром геологии и охраны недр СССР разъяснение отдела труда и заработной платы названного Министерства, данное на запрос планового отдела горной экспедиции о том, что учащимся последнего года обучения высших и средних вечерних и заочных учебных заведений дополнительные отпуска для выполнения и защиты дипломных проектов, а также для сдачи государственных экзаменов предоставляются без сохранения заработной платы по месту работы. Этим разъяснением незаконно ограничивались права учащихся. Оно противоречило постановлению Совета Министров СССР и ЦК КПСС от 30 августа 1954 г. «Об улучшении подготовки, распределения и использования специалистов с высшим и средним специальным образованием» (см. «Социалистическая законность» 1958 г. № 4, стр. 94).
2 Термин «обязательные постановления», употребляемый по традиции, идущей с первых лет Советской власти, когда наркоматы издавали акты под таким наименованием, сохранился до настоящего времени. Но в теоретическом отношении он вызывает возражения: всякое постановление, принятое на основе закона, обязательно для исполнения теми органами и лицами, которым оно адресовано. Нужно ли специально отмечать в самом термине эту обязательность? Очевидно, в термине «обязательное постановление» желают подчеркнуть обязательность этих актов во вне, то есть для граждан и неподчиненных министерству организаций.
245


виновные подвергаются взысканиям в административном, а в иных случаях — и судебном порядке.
Имеющиеся отклонения от этого общего правила (издание Министерством путей сообщения СССР «обязательных постановлений», предусматривающих привлечение служащих железных дорог к административной ответственности) теоретически не могут быть обоснованы.
Приказ и инструкция обычно не издаются на определенный срок. Они действуют до того момента, пока не будут исчерпаны исполнением предписанных действий или мероприятий. «Обязательные» же постановления действуют лишь в течение точно указанного в них срока. По истечении его их действие автоматически прекращается.
Особо стоит вопрос и о действии в пространстве ведомственных «обязательных постановлений». Они распространяются либо лишь на определенную, указанную в них территорию1, либо на всю территорию Союза ССР, союзной (автономной) республики1 2.
«Обязательные постановления» издаются по крайне узкому и строго очерченному законом кругу вопросов и лишь теми ведомствами, которым такое право специально предоставлено действующим законодательством3. В этом отношении они также существенно отличаются от обычных приказов и инструкций, право издания которых предоставлено всем министрам.
1 Например, «обязательные постановления» Министерства путей сообщения СССР — только на территорию, предоставленную железнодорожному транспорту; аналогичные акты Министерства морского флота — на морские пути сообщения и морские торговые порты; акты Министерства речного флота — только на речные пути сообщения и речные пристани.
2 Например «обязательные постановления» Министерства свя- зии СССР.
3 «Обязательные постановления» в первые годы Советской власти издавались наркоматами без специальных на то положений и устанавливали иногда не только административные, но и уголовные санкции. Президиум ЦИК СССР в 1926 году признал, что такой порядок неправилен.
В дальнейшем применение штрафных санкций было ограничено (см. постановление ЦИК и СНК СССР от 4 января 1928 г. «Об ограничении наложения штрафов в административном порядке» (СЗ СССР 1928 г. № 5, ст. 42). Вслед за этим последовал ряд законодательных актов, установивших специальные полномочия отдельных наркоматов на издание «обязательных постановлений».
246


Специфика «обязательных постановлений» определяет то, что вопрос об их законности как со стороны содержания, так и в отношении размера взысканий и порядка их наложения чрезвычайно важен, особенно в аспекте охраны прав граждан. Поэтому проверка каждого «обязательного постановления», издаваемого министрами и руководителями других ведомств, с точки зрения его законности, составляет особо важную обязанность органов прокуратуры.
В настоящее время правом издания ведомственных обязательных постановлений пользуются следующие министерства:
Министерство путей сообщения — по вопросам охраны порядка и безопасности движения, охраны имущества транспорта, предупреждения и пресечения случаев незаконного использования транспорта, проведения санитарных и противопожарных мероприятий.
«Обязательные постановления» могут быть издаваемы на срок не более одного года. За их нарушение виг новиые подвергаются штрафу в размере не свыше 100 рублей. Действие «обязательных постановлений» распространяется только на пути сообщения и другие земли, отведенные железнодорожному транспорту.
Министр морского флота (и начальники морских портов) пользуются правом издания аналогичных «обязательных постановлений», действующих на территории морских портов.
Министерство речного флота РСФСР издает «обязательные постановления», действующие на речных путях, а также пристанях.
Министерство связи СССР и министерства связи союзных республик—по вопросам охраны телефонно-телеграфных и иных сооружений связи общего пользования и радиовещания.
К числу центральных отраслевых органов государственного управления Союза ССР, пользующихся правом издания обязательных постановлений, принадлежит также Главное управление гражданского воздушного флота при Совете Министров СССР (по вопросам регулирования гражданской авиации и гражданского воздухоплавания) и Комитет по делам мер и измерительных приборов при Совете Министров СССР (по вопросам метрологии и контрольно-измерительного хозяйства).
247


VII. Междуведомственные акты
Практика государственного управления требует во многих случаях совместного урегулирования некоторых вопросов, затрагивающих интересы двух или более ведомств. В таких случаях издаются совместные акты, подписываемые одновременно несколькими министрами и другими лицами, возглавляющими соответствующие ведомства.
Издание междуведомственных актов по согласованию двух и более народных комиссаров допускалось и даже признавалось желательным в ряде постановлений, действовавших в первые годы Советской власти и в период образования Союза ССР. Так, например, Наказом о работе СНК и СТО Союза ССР, а также Наказами о работе СНК и ЭКОСО союзных республик в период действия Конституции 1924 года ведомствам разрешилось входить в СНК с проектами тех или иных постановлений лишь при условии представления доказательств, что соответствующий акт не может быть издан в порядке соглашения руководителей заинтересованных ведомств. Возможность издания междуведомственных актов была ограничена рамками компетенции тех ведомств, которые предполагали издать такой акт, то есть междуведомственные акты сохраняли характер актов отраслевого управления.
Обозревая современную практику, можно установить многочисленные случаи издания совместных актов Министерством здравоохранения СССР с другими министерствами. В качестве примера можно привести совместный приказ Министерства здравоохранения СССР и Министерства электростанций СССР от 30 июня 1947 г. «Об улучшении медико-санитарного и бытового обслуживания рабочих торфяной промышленности Министерства электростанций СССР»1.
В последние годы практиковалось также издание совместных -«Указаний по медицинскому отбору лиц, поступающих в высшие учебные заведения» Министерствами здравоохранения СССР и высшего образования 1 См. «Законодательство о здравоохранении», т. II, ч, 1, стр. 170-173,
248


СССР. В качестве примера можно привести также случаи издания совместных инструкций Министерством финансов с другими министерствами по затрагивающим оба ведомства вопросам.
В практике встречались случаи издания совместны; инструкций тремя министерствами (например, Министерствами финансов, сельского хозяйства и заготовок была 14 августа 1954 г. издана Инструкция о порядке расчетов колхозов за работы, произведенные машинно- тракторными и специализированными станциями) и даже шестью ведомствами (примером является утвержденная в 1954 году Инструкция о порядке перерасчетов по продукции, сданной совхозами и другими сельскохозяйственными предприятиями системы Министерства совхозов СССР в связи с введением новых сдаточных цен и отменой государственной дотации). Последнюю инструкцию, имеющую шесть номеров, подписали четыре заместителя министров: заготовок, совхозов, промышленности мясных и молочных продуктов и финансов, заместитель председателя Правления Центросоюза СССР и заместитель председателя Правления Государственного банка.
Как правило, для отмены или изменения отдельных пунктов актов министров, издаваемых ими совместно, необходимо предварительное согласование. Оно может и не потребовать издания нового совместного акта и проводиться в процессе подготовки акта соответствующим министерством. Но в тех случаях, когда необходимо возложить на подчиненные обоим министерствам органы, учреждения или предприятия обязанности или предоставить им определенные права, связанные с совместной деятельностью обоих ведомств, такого предварительного согласования оказывается недостаточно и нужно его оформлять в виде совместного акта.
В отношении междуведомственных актов сейчас уже не встает вопрос о целесообразности их издания. Он положительно решен практикой, и можно считать издание совместных приказов и инструкций в ряде случаев вполне оправданным. Единственное возражение, которое можно выдвинуть против такой практики, связано с некоторой сложностью процедуры прохождения проекта приказа или инструкции через большое количество инстанций. Случаи чрезмерной затяжки с изданием важ249


ных приказов, требовавших участия нескольких ведомств, имели место в практике и являлись поводом временного запрещения Правительством СССР (в 1949 году) издания междуведомственных приказов1.
Ввиду очевидной пользы от издания согласованных приказов и инструкций по вопросам, затрагивающим компетенцию нескольких ведомств, и в связи с необходимостью разгрузки правительства от таких дел, которые могли бы успешно решить сами ведомства в порядке соглашения, следует предположить, что практика издания совместных актов получит еще большее развитие.
VIII. Порядок подготовки и принятия актов министерства
Вопросы организации работы, связанной с изданием актов в министерствах, законодательством не регламентируются (если не считать нескольких явно устаревших актов начала двадцатых годов) и всецело разрешаются ведомственной практикой, притом различно в различных министерствах.
Процесс подготовки таких актов можно разбить на следующие четыре стадии, каждую из которых необходимо рассмотреть в отдельности: 1) постановка самого вопроса о необходимости издания акта (эту стадию можно назвать инициативной); 2) разработка проекта и его обсуждение; 3) предварительное апробирование проекта и, наконец, 4) утверждение проекта, то есть придание ему юридической силы.
Известно, что приказы и инструкции издаются как на основе прямых предписаний вышестоящих органов, так и по собственной инициативе министерств в случаях, когда приказам и инструкциям и не предшествуют специальные акты вышестоящих органов. Функция ведомственного акта в обоих случаях различна. В первом он ставит целью довести акт правительства до 1 Это запрещение себя не оправдало, ибо оно противоречило требованиям повышения ответственности министров, которые нередко загружали правительство рассмотрением второстепенных вопросов, которые легко могли бы быть разрешены по договоренности двух или более министерств. Сейчас такого запрещения нет.
250


фактических исполнителей, а во втором случае министерство, издавая акт, стремится разрешить с его помощью возникший в практике руководства новый вопрос или урегулировать взаимоотношения между подчиненными звеньями. Могут быть, разумеется, и другие поводы для издания «инициативного» приказа или инст< рукции (такое название закрепилось в практике многих министерств для обозначения их актов, издаваемых при отсутствии прямых на то указаний правительства).
После того как необходимость издания приказа или инструкции по тому или иному вопросу признана министром (или его первым заместителем), дается указание о том, кто должен готовить соответствующий проект и с чьим участием он будет обсуждаться. Такова первая стадия процесса издания приказов и инструкций.
Разработка проекта и его обсуждение происходят следующим образом. Иногда для этой цели назначается группа лиц во главе с одним из руководящих работников министерства. Обычно же проекты готовятся главными управлениями, управлениями и отделами, которые непосредственно связаны с тем участком работы по соответствующей отрасли, на регулирование которого направлены подготовляемые приказ или инструкция. Руководство разработкой проекта принадлежит начальнику главка, управления или отдела, а в некоторых случаях ему вменяется в обязанность лично подготовить такой проект.
Учитывая, что разработка проекта связана с необходимостью ознакомления с фактическим состоянием дел на том или другом предприятии или в учреждении, а нередко и в ряде таких объектов, готовящие проект лица нередко командируются на места. Следует предостеречь от так называемой «кабинетной» подготовки проектов приказов и инструкций, ибо в этом случае они неизбежно будут носить канцелярский, оторванный ог жизни характер. Работники соответствующих структурных подразделений министерства, подготовляющие проекты актов, несут персональную ответственность за их содержание, за необходимость и своевременность проведения указанных в них мероприятий, точность статистических данных, грамотность в изложении существа во-
251


проса, представление необходимых приложений к приказам и инструкциям.
Подготовленный надлежащим образом проект часто обсуждается коллегиально сначала в самом главке или функциональном управлении (отделе) с участием наиболее компетентных в данном вопросе лиц. Одновременно проект направляется на заключение специалистам, иногда на внешнюю консультацию, а по получении соответствующих отзывов дорабатывается с учетом сделанных замечаний.
Проекты важнейших приказов и инструкций, как уже было отмечено, обсуждаются на заседаниях коллегии министерства.
Предварительным апробированием проекта считается, во-первых, визирование его начальником главка, руководителем функционального управления или отдела, несущим ответственность за разработку проекта; во-вторых, визирование его главным юрисконсультом, без чего проект не может быть представлен министру или его заместителю, и, наконец, в-третьих, визирование проекта тем заместителем министра, которому поручено в порядке распределения обязанностей наблюдение за главком или функциональным управлением (отделом), подготовившим проект.
Характеризуя эту стадию, следует особо остановиться на роли юридического отдела (главного юрисконсульта). Функции юридической службы (независимо от формы ее организации) заключаются прежде всего в обязанности дачи предварительного заключения по всем представляемым на подпись министру или его заместителям проектам приказов, инструкций, положений или других нормативных актов, причем в большинстве ведомств установлено, что без визы юридической службы такие проекты не утверждаются руководителями ведомств. Начальник юридического отдела (юрисконсульт) обязан отказать в визе, если проект является незаконным (полностью или частично), и представить в письменном виде руководству министерства мотивы отказа и свои предложения с тем, чтобы данный вопрос был разрешен в строгом соответствии с нормами права.
Утверждение проекта означает придание ему обязательной юридической силы, что, естественно, .состав- 252


ляет прерогативу министра. Его заместителям предоставляется право подписывать приказы или инструкции лишь по специальным на то указаниям министра или по уполномочию правительства. Практика признает право заместителей министра издавать за своей подписью правовые акты лишь в пределах той компетенции, которая отведена министром соответствующему заместителю. Но акты, подписанные заместителем, не могут именоваться «приказами министра». Им присваивается наименование «приказов по министерству»1.
1 Однако существует и другая практика. Например, известны случаи* когда приказы министра обороны СССР, публиковавшиеся в печати, подписывались его заместителями.


Глава восьмая
ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ МИНИСТЕРСТВ
I. Задачи и формы государственного контроля и над¬
зора.
II. Специализированные органы государственного контроля.
III. Контрольные функции государственных комитетов и других общегосударственных органов.
IV. Общий надзор прокуратуры.
I. Задачи и формы государственного контроля и надзора
Одной из характерных черт ведомственной исполнительной и распорядительной деятельности в СССР является ее поднадзорность органам прокуратуры и подконтрольность целому ряду специальных государственных органов.
Субъектами надзорной и контрольной деятельности по отношению к ведомствам СССР являются прежде всего высшие органы государственной власти Союза ССР и Правительство Союза ССР, а в отношении ведомств союзных и автономных республик — высшие органы государственной власти и органы государственного управления, начиная от Верховного Совета Союза ССР, его Президиума, и вплоть до одноименных вышестоя-
254


щих ведомств СССР или, соответственно, союзной республики.
Функции надзора и контроля в деятельности этих органов государственной власти по отношению к ведомствам являются составной частью функций руководства в целом.
В отношении других субъектов надзорной и контрольной деятельности в СССР следует заметить, что функции надзора отделены от функции контроля и возложены на различные системы органов. Надзорную деятельность по отношению к министерствам и другим ведомствам осуществляет прокуратура. Контрольная же деятельность возложена на:
специальные органы государственного контроля — в настоящее время такими органами являются комиссии советского контроля Советов Министров,
общегосударственные органы с контрольными функциями — к числу их в настоящее время относятся, помимо Министерства финансов, Госбанка и Стройбанка, некоторые государственные комитеты Совета Министров Союза ССР.
Общий надзор органов прокуратуры, с одной стороны, и деятельность комиссий советского контроля и иных контрольно-инспекционных органов, с другой стороны, имеют в конечном счете единую задачу обеспечения законности в советском государственном управлении. Но эта общая задача не должна затушевывать различий в специальных задачах каждого из указанных органов, а также в формах и методах их деятельности.
Контроль характеризуется со стороны его содержания тем, что он направлен на всестороннюю проверку работы подконтрольного органа. Специальная цель контрольных органов — проверка исполнения законов, директив партии и правительства, причем такая проверка проводится не только под углом зрения законности (ясно, что «проверять исполнение» незаконных актов не следует), но и во всем объеме задач управления и хозяйствования, стоящих перед проверяемым органом. Проверка исполнения заключается в оценке количественных и качественных результатов деятельности с точки зрения их соответствия политическим и хозяйственным задачам, с точки зрения правильности и технико-экономической це-
255


несообразности выбора тех средств и способов управления и хозяйствования, которые были применены подконтрольным органом для достижения поставленных перед .ним целей. Таким образом, контрольные органы подходят к оценке проверяемой деятельности и с точки зрения ее хозяйственно-финансовой целесообразности, выгодно- £ти для государства, своевременности проводимых мероприятий, качества работы кадров и т. д.
В отличие от контроля надзор характеризуется тем, .что он направлен на проверку соответствия закону деятельности поднадзорных органов, выражающейся прежде всего в правовых актах, издаваемых ими. Надзор имеет целью не только вскрыть, обнаружить нарушения законов, но и пресечь такие нарушения в дальнейшем, в конечном счете восстановить (нарушен'ную законность.
Органы общего государственного надведомственно- го контроля используют широкий арсенал средств, цахо- дящихся в их распоряжении. Так, например, эти органы имеют право налагать в определенных законом случаях взыскания на нарушителей государственной дисциплины как непосредственно, так и через руководителей подконтрольных учреждений и предприятий.
Прокурорский надзор не располагает столь широ? ким арсеналом средств для достижения своих целей. Он действует с помощью приносимых им протестов и представлений, входя с предложениями в соответствующие органы власти и управления о наложении дисциплинарного взыскания или путем самостоятельного возбуждения уголовного преследования против лиц, совершивших преступления.
Надзор прокуратуры определяется Конституцией СССР как высший надзор за исполнением законов. Этим подчеркивается, что прокуратура призвана осуществлять надзор не только за исполнением законов, но и за единообразием их применения на всей территории Союза ССР. Обеспечить единое общегосударственное понимание законности, стоящее над местными или ведомственными интересами, олицетворяющее выраженное в законах высшее единство государственной воли советского народа— такова почетная и благодарная задача советской прокуратуры.
Деятельность судебных и арбитражных органов включает в себя элементы надзора за законностью дейг
25$


ствий государственных органов, учреждений и предприятий, осуществляемые в процессе рассмотрения конкретных дел, сторонами в которых выступают эти органы, учреждения или предприятия.
Основная сфера деятельности суда связана не с исполнительной и распорядительной деятельностью, а с областью нарушений уголовных и гражданских законов гражданами. Госарбитраж, разбирающий имуществен’ ные и преддоговорные споры государственных организаций, имеет дело по преимуществу с нарушениями особой группы норм гражданского права.
Однако и в этих, наиболее близких суду и арбитражу сферах воздействие судебного приговора или решения, а также арбитражного решения распространяется и на ведомства, как органы государственного управления. Достаточно привести в качестве подтверждения такие факты, как отстранение от работы должностных лиц, осужденных за должностные и иные преступления, или предъявление гражданского иска в уголовных делах, когда в результате того или иного преступления пострадали государственные интересы.
Суд, рассматривая те или иные уголовные и гражданские дела, как известно, выносит нередко частные определения, которыми доводит до сведения соответствующих ведомств об обнаруженных в процессе судебного разбирательства недостатках в деятельности как самого ведомства, так и подчиненных ему учреждений, предприятий и организаций. Значение частного определения весьма велико. Получив его, ведомство обязано рассмотреть представление в кратчайший срок по существу и принять меры к устранению указанных судом недостатков, сообщив затем ему о результатах.
Формой надзора за деятельностью учреждений, в том числе министерств и других ведомств, является установленный законом порядок проверки судом законности по делам так называемого «особого производства», которые отнесены к компетенции народных судов законом от И апреля 1937 г.1. Конкретно говоря, надзорные 1 См. постановление ЦИК и СНК СССР от И апреля 1937 г. «Об отмене административного порядка и установления судебного порядка изъятия имущества в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам с колхозов, ку17 И. Н. Ананов
257


функций суда выражаются в данном случае в том, что суд устанавливает по указанным в этом законе делам следующие обстоятельства: а) на каком основании ответчик оштрафован; б) полномочный ли на то орган его оштрафовал; в) не истек ли срок давности по наложенному штрафу; г) не превышает ли наложенный штраф установленного законом размера. Если суд найдет, что штраф наложен незаконно, то он отказывает соответствуй ющему органу управления в описи и изъятии имущества и прекращает дело. Если же суд найдет, что' штраф наложен законно, но с превышением установленного предела, суд снижает сумму штрафа, до этого предела1.
Таким образом, в любом случае невнесения нарушителем штрафа, наложенного органом управления, последний обязан передать дело в суд для получения санкции на принудительное изъятие имущества за неуплату штрафа, наложенного в административном порядке.
Такая передача в суд административных дел повышает гарантии законности в управлении. Следует вместе с тем отметить, что этот порядок не оправдал себя в делах о поставках сельскохозяйственных продуктов, в которых стороной являлись районные уполномоченные существовавшего тогда Министерства заготовок, и был отменен в 1955 году.
Госарбитражи не являются судебными органами и не включены в судебную систему СССР. Но, действуя в особых процессуальных формах (более простых по сравнению с формами гражданского судопроизводства), они призваны разрешать имущественные, а также так называемые «преддоговорные споры», возникающие между министерствами, другими ведомствами и центральными учреждениями, совнархозами и кооперативными центрами при согласовании условий поставок товаров, Госарбитража^ принадлежит видная роль в оргастарно-промысловых артелей и отдельных граждан» (СЗ СССР 1937 г. № 30, ст. 129) с последующими его изменениями (см. постановление СНК СССР от 28 апреля 1944 г. «О частичном изменении порядка взыскания недоимок по налогам и неналоговым доходам». СП СССР 1944 г. № 6, ст. 94).
1 Некоторые юристы высказывали сомнение в том, вправе ли суд, например, по делам о взыскании штрафов входить в рассмотрение дела по существу и проверять законность наложения штрафа. Сомнение это неосновательно. Суд обязан войти в существо раз. бираемого дела, чтобы не допустить ошибок.
258


низации хозяйственных связей на основе заключаемых договоров.
В деятельности арбитража имеется также нечто напоминающее «частные определения», выносимые судами, а именно на государственный арбитраж возлагается обязанность в случае обнаружения при рассмотрении имущественных споров существенных нарушений договорной и плановой дисциплины и других недостатков в работе министерств и подчиненных им учреждений, предприятий и организаций сообщать об этих нарушениях и недостатках вышестоящим органам, а в необходимых случаях — и прокуратуре.
II. Специализированные органы государственного контроля
Этапы, пройденные советским государственным контролем в его историческом развитии1, непосредственно отразились на организационных формах контрольной работы в отношении ведомств.
В первые месяцы Советской власти функции государственного контроля выполнялись аппаратом, состоявшим в основном из тех старых специалистов, которые после Октябрьской революции перешли на сторону рабочего класса, с добавлением небольшого числа руководителей из коммунистов. В конце 1917 года назначаются народный комиссар для руководства этим аппаратом и коллегия при нем1 2. В январе 1918 года был издан декрет «О центральной контрольной коллегии и местных учетно-контрольных коллегиях и комиссиях»3.
Конституция РСФСР 1918 года оформила правовое положение государственного контроля как одного из народных комиссариатов. Формы контроля, соответствующие целям и задачам рабоче-крестьянского государства, были найдены не сразу. Слом старого и создание нового 1 Рассмотрению вопросов исторического развития государственного контроля в СССР посвящены работы А. Е. Лунева, «Развитие государственного контроля в СССР», «Труды ВЮА», 1945, вып. 5; «Государственный контроль в системе органов Советского государства», «Вопросы советского административного права», Издательство Академии наук СССР, 1949; «Государственный контроль в СССР», Госюриздат, 1951.
2 СУ РСФСР 1917 г. № б, ст. ст. 91 и 92.
3 СУ РСФСР 1918 г. № 18, ст. 264.
17*
259


аппарата управления не совершались одновременно на всех его участках, отдельные звенья позднее других подвергались коренной ломке. К числу их относился и государственный контроль.
Создание социалистического государственного контроля в Советской стране связано со знаменательной датой 9 апреля 1919 г. В этот день был подписан Декрет о государственном контроле. В его основу было положено ленинское указание о вовлечении в работу госконтроля широких слоев рабочих и крестьян. Участие рабочих и крестьян должно было содействовать изгнанию из аппарата ведомств чуждых элементов, борьбе с бюрократизмом и волокитой.
Оживление хозяйственной работы в начале 1920 года потребовало ускорения намеченной перестройки аппарата и форм работы госконтроля. В феврале 1920 года государственный контроль преобразуется в рабоче-крестьянскую инспекцию. В аппарат РКИ вливаются свежие силы из рядов рабочего класса и крестьянства. Создаются ячейки содействия РКИ. Привлеченные рабочие и крестьяне участвуют в массовых обследованиях целого ряда народных комиссариатов и их местных органов1.
В этот период в процессе контрольной деятельности в отношении ведомств широко применялся метод летучих ревизий, массовых и единовременных обследований, как наркоматов, так и всей системы подчиненных им органов.
Дальнейшее развитие рабоче-крестьянской инспекции тесно связано с произведенным в 1923 году по предложению В. И. Ленина объединением Наркомата РКИ с Центральной Контрольной Комиссией партии. Перед ЦКК — НКРКИ была поставлена задача глубокого изучения государственного аппарата в целях его совершенствования. Громадная работа, проведенная по этой линии в двадцатых и в начале тридцатых годов, охватывала и аппарат народных комиссариатов, что позволило значительно упростить и удешевить его.
Работа по совершенствованию государственного аппарата выполнялась НКРКИ непосредственно через его отраслевые центральные инспекции (технопроминспек- 1 См. подробно об этом периоде, а также периоде 1921—
1922 гг. работу Г. А. Дороховой «Рабоче-Крестьянская Инспекция в 1920—1923 гг.», Госюриздат, 1959.
260


ция, транспортная), аналогичная деятельность осуществлялась республиканскими НКРКИ.
Важное значение имело расширение прав РКИ в мае 1927 года. Решениям РКИ по ряду вопросов1, связанных с упрощением государственного аппарата и его удешевлением, была придана обязательная юридическая сила. Они подлежали немедленному исполнению всеми советскими органами, в том числе и наркоматами.
Выполнение НК РКИ, начиная с 1926 года, функции финансового контроля (параллельно с органами Наркомфина) усложнило задачи Рабоче-Крестьянской Инспекции. Вместе с тем призванные выполнять по преимуществу рационализаторскую работу органы РКИ не охватывали всесторонне задач финансового контроля. Поэтому сосредоточение в органах РКИ финансового контроля не привело к ожидаемым результатам. С 1932 года бюджетно-финансовый контроль над деятельностью народных комиссариатов был вновь передан органам Наркомфина.
В 1930 году была образована Комиссия исполнения при’СНК СССР и аналогичные комиссии при Совнаркомах союзных республик. Этим органам был поручен контроль за выполнением ведомствами решений Правительства СССР и, соответственно, правительств союзных республик, то есть функции, с которыми РКИ, занятая вопросами улучшения и рационализации государственного аппарата, явно не справлялась.
В тридцатых годах в связи с бурным ростом народного хозяйства и широко развернувшимся капитальным строительством по плану первых пятилеток объем хозяйственной работы в системе всех народных комиссариатов резко возрос. Рабоче-крестьянская Инспекция с ее универсальной целью инспектирования всех отраслей хозяйства в новых условиях уже перестала соответствовать требованиям обстановки. Выросшие в годы первых двух пятилеток кадры руководителей ведомств вполне могли сами организовать внутри ведомств квалифици1 К числу этих вопросов относились следующие: упрощение и сокращение учета и отчетности, ликвидация излишних органов и представительств, сокращение штатов, уменьшение накладных расходов, изменение организационного построения отдельных частей учреждений, а также отстранение от должности и увольнение с работы за явную бесхозяйственность, волокиту и бюрократизм.
261


рованный инспекционно-ревизионный аппарат. По решению XVII съезда ВКП(б) Наркомат РКП, сыгравший в свое время положительную роль в хозяйственном строительстве, был упразднен.
На базе Комиссии исполнения при СНК СССР была создана Комиссия советского контроля при СНК Союза ССР, действовавшая по заданиям СНК и имевшая на местах независимых от местных органов представителей. Кандидаты в члены Комиссии советского контроля намечались съездом партии и утверждались СНК и ЦИК Союза ССР.
Комиссия была общесоюзным аппаратом, не имевшим в союзных республиках одноименных комиссий. На местах действовали уполномоченные Комиссии советского контроля при СНК СССР.
Имея основной своей задачей проверку исполнения решений * правительства, Комиссия не обеспечивала, однако, необходимого контроля в таких областях деятельности ведомств, которые были наиболее тесно связаны с денежными средствами и материальными ценностями. Этот недостаток был устранен реорганизацией, произведенной в 1940 году по решению июльского (1940 г.) Пленума ЦК ВКП(б),— преобразованием Комиссии советского контроля и Главного Военного Контроля1.
Деятельность Министерства Государственного контроля СССР была органически связана с широко развернувшимся в стране движением за рост социалистических накоплений, за выявление и использование на каждом предприятии внутренних ресурсов. Контролеры помогали министерствам вскрывать и использовать имеющиеся резервы на подведомственных министерствам объектах. Вместе с тем органы государственного контроля производили и проверку выполнения всеми министерствами постановлений и распоряжений правительства СССР. Наконец, на Министерство государственного контроля возлагалась обязанность давать заключение правительству по исполнению государственного бюджета.
В связи с новыми условиями, возникшими в резуль1 В период 1934—1938 гг. деятельность Комиссии советского, контроля охватывала и военный контроль. С 1938 по 1940 год функции контроля. за деятельностью военных учреждений были выделены из компетенции Комиссии и возложены на специальный орган, непосредственно подчиненный Совнаркому СССР«
262


тате претворения в жизнь исторических решений XX съезда КПСС, расширения прав союзных республик в экономическом и культурном строительстве и перестройкой организационных форм управления промышленностью и строительством потребовалось вмести существенные изменения в структуру органов государственного контроля.
В августе 1957 года было упразднено Министерство государственного контроля и образована Комиссия Советского контроля Совета Министров СССР и комиссии советского контроля Советов Министров союзных республик.
На комиссии возложено- осуществление от имени правительств проверки фактического исполнения их решений по важнейшим вопросам народного хозяйства, изучение структуры и вопросов работы государственного аппарата, контроль за проведением строжайшего режима экономии, правильным и целесообразным расходованием денежных средств и материальных ценностей. Органы советского контроля должны способствовать преодолению возможных проявлений ведомственных и местнических тенденций, идущих вразрез с общегосударственными интересами, и вести активную борьбу с бюрократизмом и волокитой.
Главным итогом деятельности органов советского контроля должно быть устранение на месте недостатков, вскрытых в работе советских, хозяйственных и кооперативных органов, принятие мер к предотвращению их в дальнейшем. На рассмотрение правительства вносятся лишь те вопросы, которые требуют его решения.
Комиссия Советского контроля Совета Министров СССР имеет в своем составе председателя и шесть членов. Председатель входит в Совет Министров СССР с правом решающего голоса. Для укрепления связи комиссии с общественными организациями в состав комиссии советского контроля на правах ее членов включены секретарь ВЛКСМ и секретарь ВЦСПС1.
Комиссии советского контроля в отношении подконтрольных им учреждений, предприятий и организаций, входящих в систему министерств и других ведомств, пользуются правом давать должностным лицам обяза1 СП СССР 1958 г. № 3, ст. 28.
263


тельные для них указания об устранении вскрытых недостатков и нарушений, одновременно извещая об этом министра или руководителя иного соответствующего ведомства1, применять в отношении руководителей и других должностных лиц аппарата как самого министерства, так и подчиненных ему звеньев, в тех случаях, когда эти лица срывают выполнение решений правительства, нарушают государственную дисциплину, а равно допускают волокиту и бюрократизм, следующие меры: непосредственно налагать на виновных дисциплинарные взыскания, ставить на вид, объявлять выговор и строгий выговор, а также отстранять от занимаемой должности.
Комиссии советского контроля имеют право применять последнюю меру в отношении тех должностных лиц, которые входят в номенклатуру Совета Министров СССР и Советов Министров союзных республик, лишь с согласия, соответственно, Совета Министров СССР или Совета Министров союзной республики.
В случаях, если при проведении проверок и ревизий будут обнаружены злоупотребления и иные преступные действия, комиссии передают материалы для расследования в соответствующие органы прокуратуры.
Важным полномочием, предоставленным комиссиям, является право производить денежные начеты на должностных лиц, причинивших ущерб государству, кооперативной и другой общественной организации* 2.
При осуществлении своих функций комиссии привлекают для участия в проводимых проверках специалистов и других сведущих лиц в качестве экспертов и создают в необходимых случаях экспертные комиссии из компетентных представителей предприятий, научно-ис! Было бы неправильно понимать сущность даваемых комиссиями советского контроля обязательных указаний как вмешательство в руководящую деятельность подконтрольных министерств и, следовательно, как ослабление единоначалия. Необходимо учитывать, что органы совконтроля непосредственно не вмешиваются в деятельность подконтрольного органа управления и сами не исправляют обнаруженных недостатков, а лишь требуют от руководителя соответствующего органа их исправления.
2 Эти начеты подлежат взысканию в бесспорном порядке. Удержания производятся через бухгалтерию. На руководителей и главных бухгалтеров предприятий и учреждений возложена ответственность за своевременное и полное взыскание начетов и внесение их в доход союзного бюджета или бюджета союзной республики,
264


следовательских, проектных и конструкторских организаций и других учреждений.
Руководители предприятий, учреждений и организаций, подчиненных министерствам, а также работники их центрального аппарата обязаны по требованию Комиссии советского контроля представлять документы и объяснения по вопросам, входящим в компетенцию комиссий.
В отношении министерств контрольные функции комиссий советского контроля разграничены следующим образом. Министерства СССР (как и все другие ведомства Союза) подконтрольны Комиссии советского контроля Совета Министров СССР. Не составляет в этом отношении исключения и Министерство Обороны. Министерства союзных республик (как и все другие их ведомства) подконтрольны комиссии советского контроля Совета Министров соответствующей союзной республики. В автономных республиках комиссий советского контроля не создано, поэтому контрольные функции в отношении министерств автономных республик в РСФСР, Грузинской ССР, Азербайджанской ССР и Узбекской ССР выполняются соответствующими Комиссиями советского контроля Советов Министров РСФСР, Грузинской ССР, Азербайджанской ССР и Узбекской ССР. В крупных экономических административных районах, расположенных вне центров союзных республик, созданы группы контролеров, которые ведут работу под руководством комиссий советского контроля союзных республик. Этим группам могут быть поручены, в частности, отдельные контрольные действия в отношении министерств автономных республик.
Комиссии советского контроля обязаны проводить свою работу по проверке деятельности министерств, опираясь на коллективы их служащих, а также широкие массы рабочих, колхозников, местные Советы депутатов и общественные организации.
Сравнение современных организационных форм государственного контроля с предыдущими его формами позволяет сделать вывод об очевидных преимуществах Комиссии советского контроля как перед упраздненным в 1957 году Министерством государственного контроля, так и перед ранее существовавшей Комиссией советского контроля при СНК СССР.
265


Во-первых, если раньше, в период тридцатых годов, Комиссия советского контроля имелась только в центре— при Совнаркоме СССР, то теперь комиссии советского контроля созданы и в каждой союзной республике. Во-вторых, как Наркомат госконтроля, так и предшествовавшая ей Комиссия советского контроля были органами, проверявшими по преимуществу исполнение решений правительств в деле расходования денежных средств и материальных ресурсов. Перед этими органами не стояли задачи улучшения и совершенствования аппарата, выполнявшиеся в прошлом Наркоматом РКИ. Характерно, что в Положении о Министерстве государственного контроля СССР ничего не говорилось об обязанности этого органа разрабатывать конкретные предложения о совершенствовании госаппарата и рационализации техники управления. Теперь же в Положении о Комиссии советского контроля Совета Министров СССР прямо записано, что на нее возлагается изучение структуры и вопросов работы государственного аппарата. Для осуществления этой задачи в центральном аппарате Комиссии создан специальный Отдел.
Таким образом, в организации нынешних комиссий Советского контроля творчески использованы лучшие стороны прежних форм организации госконтроля и вместе с тем устранены те недостатки, которые были присущи предшествовавшим его формам.
И, наконец, в-третьих, связь с общественностью Комиссии Советского контроля обеспечивается, в частности, тем, что членами комиссии по должности являются секретарь ВЛКСМ и секретарь ВЦСПС.
III. Контрольные функции государственных комитетов и других общегосударственных органов1
1. Государственный комитет Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы был образован в целях усиления государственного контроля за деятельностью министерств и других ведомств и улучшения их работы .в области труда и заработной платы, а 1 Даваемый в тексте обзор не является исчерпывающим.
266


также подготовки проектов законов и постановлений правительства по этим вопросам. Таким образом, функциям контроля в ко(мпетенции названного комитета принадлежит важнейшее место.
В этих целях он инспектирует и проверяет по министерствам и другим ведомствам нормирование и тарификацию труда, системы заработной платы и практику их применения, использование рабочей силы в народном хозяйстве, подготовку квалифицированных кадров для производства и в связи с этим — вопросы организации и производительности труда.
Контрольная деятельность Комитета — не самоцель. На основе ее результатов он дает министерствам и другим ведомствам для обеспечения исполнения действующих законов и постановлений правительства обязательные указания по вопросам труда и заработной платы, а также проводит и другие мероприятия координационного характера.
Государственному комитету Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы предоставлено право в соответствии с действующим законодательством издавать обязательные постановления, правила и инструкции, давать министерствам и другим ведомствам разъяснения по вопросам труда и заработной платы.
Комитет вправе проверять деятельность всех министерств, ведомств, предприятий, строек, учреждений и организаций по вопросам труда и заработной платы. Ему предоставлено также право приостанавливать действие приказов и инструкций министерств и других ведомств СССР, если эти акты противоречат действующему законодательству о труде, и вносить в Совет Министров СССР предложения об их отмене.
Работники Государственного комитета имеют право беспрепятственно посещать и осматривать в установленном п-орядке производственные, служебные и жилищнобытовые помещения предприятий, строек и организаций.
2. Государственный комитет Совета Министров СССР по делам строительства осуществляет контроль за выполнением министерствами и другими ведомствами решений Правительства СССР по вопросам снижения стоимости строительства, повышения качества проектов, 267


улучшения проектно-ометного дела, применения в строительстве передовых норм, типовых и стандартных проектов, а также контроль за выполнением планов внедрения новой техники в строительство и вносит в Совет Министров СССР свои предложения.
В функции Комитета входит также оценка вносимых министерствами и другими ведомствами в Совет Министров СССР проектных заданий, сметно-финансовых расчетов, технических проектов и смет с точки зрения их соответствия директивам партии и правительства об удешевлении строительства и повышении его качества, а также применения передовой техники.
3. Государственный плановый комитет Совета Министров Союза ССР и государственные плановые комиссии союзных и автономных республик представляют собой общегосударственные органы комплексного народнохозяйственного планирования в масштабе Союза или республик.
Вместе с тем Госпланам принадлежат и контрольные функции. Они были присущи центральным плановым органам на всех этапах развития нашего государства. Еще в период разработки и проведения в жизнь плана ГОЭЛРО Госплан не только осуществлял планирование, но и контролировал ход выполнения плана. В дальнейшем, при разработке первых контрольных цифр, а затем — первых пятилеток, контроль за ходом выполнения планов составлял неотъемлемую часть текущей работы аппарата Госплана СССР, республиканских и местных плановых комиссий. На современном этапе в связи с переходом к территориальным формам управления промышленностью и строительством, а также новым порядком планирования сельского хозяйства контрольная деятельность Госплана СССР и Госпланов союзных республик приобретает особенно важное значение.
Осуществляя систематический контроль за выполнением соответствующими министерствами и другими ведомствами народнохозяйственных планов, Госпланы выявляют дополнительные ресурсы, предупреждают несоответствие и диспропорции в развитии отдельных отраслей народного хозяйства. Проверяя выполнение государственного плана, плановые органы призваны решительно бороться с проявлением антигосударственных тенденций в работе совнархозов и министерств,
268


Закон СССР от 10 мая 1957 г. «О дальнейшем Совершенствовании организации управления промышленностью и строительством» возложил на Госплан СССР в числе других задач обеспечение контроля за неуклонным соблюдением государственной дисциплины в осуществлении поставок промышленной продукции.
4. В задачи Центрального статистического управления СССР (ЦСУ СССР) входит не только организация статистического учета и отчетности (то есть функции, при выполнении которых ЦСУ пользуется всеми правами самостоятельного ведомства, приравненного к министерству), но и контрольные функции в отношении всех других ведомств по проверке общей постановки учета и статистической работы в них. ЦСУ работает в тесном контакте с Госпланом.
5. Государственный комитет Совета Министров по внешним экономическим связям осуществляет контроль за выполнением министерствами и другими ведомствами СССР и союзных республик (а также совнархозами) обязательств Советского Союза, вытекающих из решений Правительства СССР и международных соглашений по экономическому и культурному строительству.
Эту функцию Комитет выполняет путем заслушивания на своих заседаниях информации представителей соответствующих ведомств (а также совнархозов) и отдельных организаций, а также путем проверок на местах, проводя указанные мероприятия по согласованию с Советами Министров союзных республик или руководителями соответствующих ведомств.
На Государственный комитет по внешним экономическим связям возложен также контроль за выполнением министерствами, другими ведомствами, а также иными учреждениями СССР рекомендаций Совета Экономической Взаимопомощи и подготовка для Правительства СССР соответствующих предложений и информаций по данным вопросам.
6. Контрольно-ревизионные управления министерств финансов (КРУ). Важное значение для обеспечения государственной финансовой (бюджетной, кредитной и сметной) дисциплины имеет деятельность Министерства финансов СССР, и прежде всего специального органа этого Министерства, созданного постановлением СНК СССР от 23 октября 1937 г.,— Контрольно-ревизионного 269


управления. На это Управление возложена, в частности, проверка соблюдения законов о бюджетных правах союзных и автономных республик всеми министерствами и иными учреждениями СССР, контроль за правильным и экономным использованием отпускаемых по бюджету средств, соблюдением установленных штатов, должностных окладов и фондов заработной платы и т. д.
Контрольно-ревизионному управлению принадлежит право проверять постановку внутриведомственного финансового контроля во всех министерствах и иных организациях, а также осуществление главными и старшими бухгалтерами всех министерств и подчиненных им учреждений, предприятий и организаций возложенных на них законом прав и обязанностей.
До 1956 года аппарат КРУ был построен на строго централизованных началах. В каждой союзной республике руководство контрольно-ревизионной работой осуществлялось главным контролером-ревизором, назначенным и смещаемым Министром финансов СССР по представлению начальника КРУ.
Для усиления контроля за соблюдением финансовой дисциплины в мае 1956 года была проведена реорганизация финансового контроля в направлении расширения прав республиканских органов1.
В этих целях в составе министерств финансов союзных республик созданы контрольно-ревизионные управления, в ведение которых переданы все местные органы Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов СССР. Органы Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов Союза ССР освобождены ныне от проверки постановки внутриведомственного финансового контроля в министерствах союзных и автономных республик.
Функциями контрольно-ревизионных управлений министерств финансов союзных республик является осуществление контроля за исполнением госбюджета союзных республик,, за своевременным выполнением обязательств перед бюджетом и экономным расходованием каждым министерством союзной и автономной респуб1 См. «Постановления Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР по вопросам промышленности и строительства (1952—1955 гг.)>, Госполитиздат, 1956, стр. 69—88.
270


лик бюджетных «средств, а также собственных средств этих министерств и подведомственных им учреждений, предприятий и организаций.
При обнаружении нарушения финансовой дисциплины в министерствах или каком-либо из подчиненных им органов, учреждений, предприятий и организаций контрольно-ревизионные управления ставят вопрос о мерах дисциплинарного характера в отношении виновных лиц вплоть до отстранения от должности, а в соответствующих случаях передают материалы органам прокуратуры для возбуждения уголовного дела.
6. На Государственный банк СССР возложены ответственные функции в области контроля за выполнением народнохозяйственных планов и соблюдения режима экономии всеми ведомствами, а также подчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями.
Совет Министров СССР и Центральный Комитет КПСС обязали Госбанк значительно улучшить экономическую работу и усилить контроль за выполнением предприятиями и организациями всех ведомств планов по производству, товарообороту и накоплениям, заданий по снижению себестоимости, за целевым использованием собственных и заемных оборотных средств, а также состоянием платежной дисциплины.
Госбанку вменено в обязанность выявлять недостатки в хозяйственной и финансовой деятельности каждого предприятия и организации, требовать от руководителей Т1лохо работающих предприятий принятия необходимых мер по улучшению хозяйственной и финансовой работы. Госбанк обязан ставить вопросы о нерадивых хозяйственниках перед руководителем ведомства и добиваться принятия соответствующим ведомством конкретных мер по действительному улучшению работ предприятий и организаций.
Госбанку предоставлено право: вводить для предприятий, не выполняющих заданий по снижению себестоимости и планов накоплений, допускающих сверхплановые убытки и не сохраняющих собственных «оборотных средств, особый режим кредитования и расчетов. Он выражается в том, что кредитование соответствующего предприятия по всем видам ссуд Госбанк производит Лишь при условии представления гарантийного обяза271


тельства соответствующим ведомством или его главком. В силу этого обязательства главк или ведомство в целом берет на себя ответственность за погашение в установленный банком срок полученной ссуды в пределах суммы недостатка собственных оборотных средств. Если же главк или ведомство отказываются выдать гарантийные обязательства, Госбанк обязан прекратить дальнейшее кредитование плохо работающего предприятия и приступить к досрочному взысканию ранее выданных ссуд.
В тех же случаях, если предприятие на протяжении шести месяцев После перевода его на особый режим кредитования и расчетов продолжает не выполнять планов накоплений, допускает сверхплановые убытки, увеличивает за этот период недостаток собственных оборотных средств и систематически не платит в бюджет, поставщикам и банкам по ранее выданным ссудам, Госбанку предоставлено право «объявлять это предприятие неплатежеспособным» и прекращать его кредитование по всем видам ссуд, не выдавать ему во внеочередном порядке денег с расчетного счета на неотложные нужды, направлять все денежные поступления по его расчетному счету на оплату задолженности по заработной плате, на расчеты с бюджетом, оплату просроченных счетов поставщиков за материальные ценности и услуги, на расчеты с транспортом за оказанные услуги и погашение задолженности Госбанку и т. д.
Такие полномочия Госбанком могут быть использованы им лишь через шесть месяцев после перевода соответствующего предприятия на особый режим кредитования. Установление этого срока дает возможность совнархозам, министерствам и другим ведомствам принять •меры по оздоровлению работы подчиненных им предприятий, оказавшихся во временном прорыве. Поэтому на каждом ведомстве лежит обязанность в отношении предприятия, переведенного Госбанком на особый режим, тщательно проанализировать причины плохой работы предприятия -со специальной постановкой отчета его директора и начальника главка, которому данное предприятие подчинено, -на заседании коллегии министерства.
Госбанку предоставлен ряд других полномочий, обеспечивающих контроль за хозяйственной деятельно272


стью кредитуемых им предприятий, учреждений и организаций, за договорной дисциплиной и расходованием фондов заработной платы.
7. Государственные специальные инспекции. Специфика государственных специальных инспекций заключается в том, что их деятельность направлена на осуществление контрольных функций не по отношению к учреждениям, предприятиям и организациям, входящим в систему министерства или ведомства, при котором эти инспекции состоят, а по отношению к учреждениям, предприятиям и организациям всех ведомств в пределах той -специальной задачи, которая поставлена перед данной инспекцией.
Государственные инспекции выявляют нарушения законности и недостатки в работе подконтрольных им органов и принимают меры для устранения этих нарушений и недостатков.
Так, например, Государственной автомобильной инспекции Министерства внутренних дел СССР принадлежит право приостанавливать эксплуатацию автомашин, в отношении которых специальным актом установлено, что дальнейшая их эксплуатация представляет опасность. Должностные лица ГАИ отменяют эту меру лишь после того, как указанные в акте неисправности будут устранены. Другой пример такого же административного воздействия на подконтрольные органы со стороны государственных специальных инспекций — право закрытия торговых, складских и иных помещений впредь до приведения их в должный санитарный вид. Такое право предоставлено законом органам Государственной санитарной инспекции министерств здравоохранения союзных республик.
В тех случаях, когда государственными специальными инспекциями обнаруживаются факты нарушений правовых норм, наказуемых в уголовном порядке, должностные лица соответствующей инспекции проводят дознание и передают собранный ими материал органам прокуратуры.
Большинству инспекций принадлежит право наложения штрафа на отдельных граждан (должностных лиц), а некоторым госинспекциям, например, санитарной,— право наложения штрафа и на учреждения и организации. Размер штрафа зависит от характера нару18 И, Н. Ананов
273


шения, в частности от наличия последствий и степени их тяжести, от степени вины нарушителя.
Работники государственных специальных инспекций (старшие инспектора и инспектора) пользуются правами «представителей власти»1. Их правовой статус специально определен законами, постановлениями правительства и приказами соответствующих министров.
IV. Общий надзор прокуратуры1 2 * * * б
Юридической основой общего надзора прокуратуры за деятельностью министерств является ст. ИЗ Конституции СССР, возлагающая на Генерального Прокурора СССР высший надзор за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как и отдельными должностными лицами.
Был-о бы неправильно, однако, понимать данную норму как уполномочивающую прокуратуру только на надзор за соответствием закону правовых актов, издаваемых министрами. Смысл ее заключается в установлении поднадзорности прокуратуре всей деятельности министерств. Надзор прокуратуры есть высший надзор за точным исполнением законов всеми звеньями аппарата любого министерства сверху и донизу, всеми его ор- 1 См. определение понятия «представителя власти»: С. С. С т у- Деникин, Советское административное право, Госюриздат, 1950, стр. 130—131.
2 Для целей, которые мы ставим в настоящей работе, нет не¬
обходимости в подробном рассмотрении системы и форм организации общего надзора прокуратуры. Вопросы эти достаточно пол¬
но освещены как в учебной, так и в монографической литературе. (см. В. Г. Лебединский, Организация работы советской прокуратуры, Госюриздат, 1953; С. Г. Березовская, Прокурорский надзор в советском государственном управлении, Госюриздат,
1954; В. Г. Лебединский, Советская прокуратура и ее деятельность в области общего надзора, Госюриздат, 1954; А. Д. Аль-
б и цк ий, Вопросы общего надзора в практике работы советской прокуратуры, Госюриздат, 1956; Д. А. Керимов, Обеспечение законности в СССР, Госюриздат, 1956; В. С. Тадевосян, Прокурорский надзор в СССР, Госюриздат, 1956; В. Г. Лебединский, Ю. А. Каленов, Прокурорский надзор в СССР, Госюриздат, 1957; и др.). Перед нами стоит более узкая специальная задача — показать, как указанные органы выполняют свою надзорную деятельность в отношении министерств.
274


ранами, а также входящими в его систему учреждениями, предприятиями и организациями.
Функции общего надзора за законностью актов ведомств осуществляются с 1936 года Прокуратурой Союза ССР, организованной как единая централизованная система органов.
На предшествующих же этапах развития нашего государства функции эти выполнялись различными органами. В первые годы Советской власти контроль за законностью действий народных комиссариатов осуществлялся в той или иной форме ВЦИКбм, а также Советом Народных Комиссаров и Народныкм комиссариатом юстиции1, а с момента образования Народного комиссариата рабоче-крестьянской инспекции — и ее органами.
Функции контроля и надзора в деятельности перечисленных органов тесно переплетались, хотя в ряде постановлений ВЦИК и СНК о работе госконтроля, а в дальнейшем — РКИ специально подчеркивалась задача «наблюдения» за точным исполнением законов подконтрольными учреждениями. Одним из рычагов такого «наблюдения» были организованные в системе Наркомата государственного контроля, а в дальнейшем в системе НКРКИ бюро жалоб1 2.
В 1922 году была создана Советская прокуратура со специальной задачей бороться за укрепление законности. В числе других на этот орган были возложены функции «общего надзора»3, в том числе за законностью 1 Для выполнения задач наблюдения за законностью в деятельности всех наркоматов в аппарате НКЮ РСФСР был организован в числе четырех подотделов созданного тогда отдела прокуратуры Народного комиссариата юстиции подотдел общего надзора (СУ РСФСР 1923 г. № 10, ст. 120).
2 На государственный контроль, в дальнейшем РКИ, возлагалось наблюдение за организацией во всех учреждениях приема жалоб и заявлений и за их правильным движением (СУ РСФСР 1919 г. № 12, ст. 122).
3 Термин «общий надзор» мы употребляем в том смысле, какой придается ему в юридической литературе, как «деятельность прокуроров, направленную на выявление и принятие мер к устранению нарушений законов в актах и действйях учреждений, организаций, должностных лиц и граждан во всех случаях, кроме тех, когда эта деятельность направлена на выявление и устранение нарушений в актах и действиях органов расследования, суда и мест лишения свободы» (В. С. Тадевосян, Прокурорский надзор в СССР, Госюриздат, 1956, стр. 104).
18*
275


действий ведомств и подчиненных им учреждений. С образованием Союза ССР функции общего надзора за законностью деятельности общесоюзных и объединенных наркоматов Союза ССР стали осуществляться Прокуратурой Верховного Суда СССР.
В период с 1924 по 1933 год Прокуратура действовала не как единая система, а как бы распадалась на две самостоятельно действующие системы: одна функционировала в рамках федерального аппарата Союза ССР, другая в рамках республиканского государственного аппарата. Такая раздвоенность не могла, разумеется, не отражаться отрицательным образом и на системе надзора за законностью действий ведомств. В то время как Прокуратура Верховного Суда Союза ССР выполняла функции общего надзора по линии наркоматов Союза ССР, функции надзора по линии наркоматов соответствующей союзной республики осуществлялись НКЮ союзных республик и прокуратурой каждой из них. Связь между этими двумя системами была слабо налажена1.
В 1933 году была учреждена Прокуратура Союза ССР с выделением ее из состава Верховного Суда СССР1 2. Прокуратуре СССР были подчинены прокуратуры всех союзных республик. Однако последние еще не были выделены из состава соответствующих наркоматов юстиции союзных республик; они находились до 1936 года в «двойном» подчинении — наркому юстиции данной союзной республики и одновременно Прокурору СССР.
На Прокуратуру СССР был в тот период возложен надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР и союзных республик Конституции Союза ССР, постановлениями и распоряжениями Правительства СССР3.
При выявлении какого-либо несоответствия постановления и распоряжения отдельного ведомства Союза ССР или ведомства союзной республики Конституции СССР или постановлениям и распоряжениям Правительства Союза Прокуратура СССР опротестовывала 1 См. об этом В. Г. Лебединский, Ю. А. Каленов, Прокурорский надзор в СССР, Госюриздат, 1957, стр. 28.
2 СЗ СССР 1933 г. № 40, ст. 239.
3 СЗ СССР 1934 г. № 1, ст. ст. 2-а, 2-6.
276


указанные акты в соответствующие вышестоящие органы, причем опротестование актов ведомств союзных республик Прокурор СССР осуществлял, как правило, через прокуроров союзных республик1.
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного комиссариата юстиции СССР» «двойное» подчинение прокуроров республик было ликвидировано. Прокуратуры союзных республик выделяются из состава наркоматов юстиции республик и полностью подчиняются только по вертикали Прокурору СССР.
Конституция Союза ССР 1936 года закрепила полное организационное единство Прокуратуры Союза ССР, установив подчиненность прокуроров республик и нижестоящих прокуратур исключительно по вертикали. Эта реформа, как показала практика, положительно сказалась и на осуществлении «общего надзора» по линии ведомств Союза ССР и союзных республик. Она способствовала дальнейшему углублению его содержания и совершенствованию методов.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г. утверждено Положение о прокурорском надзоре СССР, построенное в соответствии с ленинскими идеями о роли и задачах советской прокуратуры. Положение представляет собой четкую программу деятельности прокурорских органов. Оно детализирует понятие общего надзора, устанавливая следующие обязанности Генерального Прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров, в частности, по отношению к министерствам: во-первых, осуществлять надзор за точным соответствием актов, издаваемых министерствами и подчиненными им учреждениями и предприятиями, Конституции и законам СССР, конституциям и законам союзных и автономных республик, постановлениям Совета Министров СССР, Советов Министров союзных и автономных республик1 2; во-вторых, осуществлять надзор за точным 1 См. ст. 5 Положения о прокуратуре СССР, утвержденного ЦИК и СНК СССР 17 декабря 1933 г. (СЗ СССР 1934 г. № 1, ст. ст. 2-а и 2 6).
2 В Положении о прокурорском надзоре в СССР, так же как и в Конституциях Союза ССР, союзных и автономных республик, не упомянуто об указах Президиумов Верховных Советов, но совершенно бесспорно, что прокуроры обязаны осуществлять надзор и за точ-
277


исполнением законов должностными лицами министерств и всех подчиненных министерству звеньев* 1.
Проверяя законность актов, издаваемых министрами, их заместителями, начальниками главков и т. д., прокурор обязан выяснить: правомочен ли данный орган или данное должностное лицо министерства принимать решение по соответствующему вопросу, не противоречит ли это решение (независимо от его наименования) действующим законам, указам или актам вышестоящих органов государственного управления, не содержится ли в этом решении каких-либо незаконных ограничений прав граждан. В отношении издаваемых министерствами «обязательных постановлений» прокурор обязан установить, помимо правомочности на издание соответствующего акта, его соответствие закону в отношении видов и размера устанавливаемой в них административной ответственности.
Генеральному Прокурору СССР, прокурорам союзных и автономных республик предоставлено в пределах их компетенции право истребовать приказы, инструкции и другие акты, издаваемые министерствами и администрацией подчиненных им учреждений и предприятий, для проверки соответствия этих актов закону, требовать от руководителей министерства и должностных лиц его аппарата представления необходимых документов и сведений, производить на месте проверку исполнения законов в связи с заявлениями, жалобами и иными сведениями о нарушении закона, требовать в связи с имеющимися данными о нарушениях закона от руководителей и должностных лиц министерства производства проверок и ревизии деятельности подведомственных им ним соответствием издаваемых министрами актов указам. Далее, в Положении не упомянуто о распоряжениях Совета Министров СССР, Советов Министров союзных и автономных республик, хотя конституции устанавливают, что не только постановления, но и распоряжения Совета Министров СССР обязательны к исполнению на всей территории СССР (см. ст. 67 Конституции СССР). Следовательно, прокуроры обязаны осуществлять надзор за точным соответствием актов, издаваемых министрами, и правительственным распоряжениям, учитывая, что среди них имеется немало нормативных актов.
1 Обязанность исполнять законы действующими конституциями отнесена к числу основных обязанностей всех советских граждан. Особая ответственность за соблюдение законов лежит на должностных лицах всех рангов и ступеней.
278


учреждений, предприятий и подчиненных им должностных лиц.
В случае необходимости Генеральный Прокурор СССР и прокуроры союзных и автономных республик имеют право потребовать от любого должностного лица министерства личных объяснений по поводу нарушения закона.
Каждое министерство обязано по требованию прокурора направлять ему приказы, инструкции и иные акты и документы, необходимые для проверки законности, а также представлять по требованию прокуроров необходимые сведения и объяснения.
Согласно ст. 13 Положения о прокурорском надзоре в СССР Генеральный Прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры опротестовывают противоречащие закону приказы, инструкции и иные акты министерства и подчиненных ему органов в орган, издавший соответствующий акт, или в вышестоящий орган. Следовательно, протест в отношении актов министров СССР может быть направлен как самому министру, издавшему акт, так и в Совет Министров СССР, а в отношении актов министров союзных и автоно1мных республик — либо министру, издавшему акт, либо Совету Министров соответствующей союзной или автономной республики, а в отношении министерств, состоящих в «двойном» подчинении,— и министру, возглавляющему вышестоящее одноименное министерство.
Протест прокурора подлежит рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок1. О принятом по протесту решении должен быть извещен прокурор, принесший протест.
В Положениях о министерствах сказано, что на рассмотрение коллегии министром вносятся проекты важнейших приказов и инструкции. Это позволяет сделать 1 Как показывает практика, протесты приносятся иногда со значительным запозданием, что совершенно недопустимо с точки зрения обеспечения законности. Так, например, прокурором Башкирской АССР был опротестован один из приказов министра сельского хозяйства республики через 55 дней после его издания. Другой пример: приказ министра автомобильного транспорта и шоссейных дорог Таджикской ССР об увольнении без мотивировки причин экономиста С. был опротестован прокурором республики только спустя два месяца после издания приказа (см. «Социалистическая законность» 1959 г. № 2, стр. 64).
279


вывод о том, что министру по получении протеста на приказ или инструкции, изданные лично им или его заместителями, следует обязательно информировать об этом коллегию.
Исходя из положения о том, что прокуроры не осуществляют по отношению к поднадзорным органам никаких исполнительных и распорядительных функций, В. И. Ленин отрицал за прокуратурой право отменять и даже приостанавливать акты, признавая единственным правом и обязанностью прокурора — опротестование незаконного решения.
В литературе по вопросам общего надзора выдвигаются предложения о придании протесту прокуроров большей юридической силы, о необходимости издания законодательной нормы, в силу которой этот акт приостанавливался бы впредь до рассмотрения протеста прокурора.
В настоящее время вопрос о приостановлении опротестованного акта разрешен законодательством неполно— лишь в отношении постановлений органов управления о привлечении того или иного лица к административной ответственности (ст. 13 Положения о прокурорском надзоре). Мы согласны с Л. А. Николаевой в том, что этой норме должен быть придан более широкий характер с распространением устанавливаемого ею порядка на все акты поднадзорных прокуратуре органов управления, в том числе и правовые акты министерств1.
Характеризуя в целом практику общего надзора республиканских прокуратур за последние годы, следует отметить, что внимание органов прокуратуры было преимущественно сосредоточено на актах, издаваемых местными органами. В отношении же правовых актов ведомств надзор, осуществляемый со стороны прокуроров ряда союзных и автономных республик, был недостаточным1 2.
На практике прокуроры иногда выполняют функции, напоминающие приостановление актов управления, 1 См. Л. А. Николаева, Общий надзор прокуратуры в советском государственном управлении, Издательство Ленинградского университета, 1957, стр. 21.
2 См. об этом статью А Сильнова в журнале «Социалистическая законность» 1959 № 2.
280


например, по делам о выселении граждан из жилых помещений. Известно, что ни один акт о выселении не может иметь силы без санкции прокурора. Другой случай — дача санкции на арест согласно ст. 127 Конституции СССР, где закреплена неприкосновенность личности. Однако в обоих случаях имеет место лишь санкционирование соответствующих действий подчиненных министерствам органов, лишь дача визы прокурора. При наличии такой визы административное действие, которому Советское государство придает особо важное значение, может быть совершено. Отсутствие же такой предварительной визы делает соответствующий акт министерства или подчиненного ему органа недействительным. Реагируя на протесты прокуратуры, министр обязан привлечь к ответственности тех должностных лиц, которые непосредственно виновны в нарушении закона. В отношении же тех нарушивших закон лиц, действия которых подпадают под нормы уголовного кодекса, прокуратура, как известно, возбуждает уголовное дело.
Следует иметь в виду, что для установления фактов нарушения закона прокуратуре приходится производить проверки на предприятиях или в учреждениях, а также в центральном аппарате министерств. До издания нового Положения о прокурорском надзоре в СССР такие проверки производились обычно работниками прокуратуры. Теперь на основании ст. 11 Положения о прокурорском надзоре в СССР органы прокуратуры во многих случаях для проверки сигналов о нарушениях законов в системе того или иного министерства поручают производство проверок вышестоящим органам данного министерства и используют материалы для постановки вопросов об устранении допущенных нарушений.
Согласно ст. 16 Положения о прокурорском надзоре в СССР Генеральный Прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры вправе вносить в государственные органы и общественные организации представления. Институт «представлений» служит задачам главным образом устранения причин и условий, способствующих нарушениям законности. Представления в практике прокуратуры— явление сравнительно новое. Они получили распространение после 1936 года, когда прокуроры, устраняя отдельные факты нарушения законности, 281


стали больше внимания уделять анализу причин нарушений1.
Новейшим примером, иллюстрирующим важное значение этой формы общего надзора с точки зрения обеспечения законности в деятельности министерства, может служить представление по следующему вопросу. К 1958 году Прокуратура СССР сделала представление в Правительство СССР на основе подробного анализа практики ряда министерств, явно расходившейся в ряде случаев с законом1 2. Представление было рассмотрено Советом Министров СССР, принявшим соответствующее постановление об устранении допущенных министерствами и ведомствами СССР нарушений.
Представления могут вноситься Генеральным Прокурором СССР и прокурорами союзных и автономных республик и в соответствующие министерства. По получении представления министр обязан не позднее чем в месячный срок рассмотреть его по существу. Поскольку в представлениях, вносимых прокуратурой, указывается не только требующее своего устранения нарушение закона, но и причины, способствующие подобным нарушениям, обсуждение каждого представления, как мы полагаем, необходимо производить на заседаниях коллегии.
Функции прокуратуры по отношению к ведомствам не исчерпываются общим надзором. Как совершенно правильно отметил В. С. Тадевосян3, с общего надзора начинается осуществление других функций прокурорского надзсфа, в том числе надзор за расследованием преступлений, рассмотрением и разрешением дел в суде.
1 Одним из первых авторов, показавших большое практическое значение «представлений», явилась С. Г. Березовская, сделавшая попытку определить признаки этого вида прокурорских актов.
2 Министерство связи СССР своим приказом незаконно ввело образовательный ценз в объеме от 4 до 10 классов для всех массовых профессий вплоть до почтальонов, доставщиков телеграмм, Министерство путей сообщения — для приема на работу проводников пассажирских вагонов и кондукторов поездов, Министерство транспортного строительства — для приема на работу продавцов торговой сети отделов рабочего снабжения и т. д.
3 См. В. С. Тадевосян, Прокурорский надзор в СССР, Госюриздат, 1956, стр. 116.
282


Так, например, если при обнаружении в процессе общего надзора в действиях должностных лиц министерства нарушений, которые подпадают под понятие дисциплинарных проступков, прокуратура не возбуждает судебного дела, а ограничивается постановкой перед руководством соответствующего ведомства вопроса о привлечении нарушителя к дисциплинарной ответственности.
Совершенно иначе решается вопрос при наличии в действиях тех же должностных лиц состава преступления. В этих случаях прокурор возбуждает уголовное преследование и общий надзор перерастает в другие формы прокурорского надзора.
Эти формы прокурорского надзора с точки зрения обеспечения законности столь же важны, как и общий надзор.
Учитывая, что управление исправительно-трудовыми учреждениями сосредоточено в органах Министерства внутренних дел, а следственные функции по государственным преступлениям — в органах Комитета государственной безопасности при Совете Министров СССР, прокуратура, выполняя указанные задачи, осуществляет непосредственно надзор и за законностью деятельности МВД и КГБ.
Обособление функций надзора и государственного контроля способствует укреплению социалистической законности, позволяет углубить и дифференцировать требования в области каждого вида надзора и контроля.
Разграничивая контрольные и надзорные органы, следует вместе с тем подчеркнуть, что в действительности они работают в тесном контакте, помогают друг другу, взаимно увязывают проводимые каждым из них мероприятия.
На практике редко возникают какие-либо коллизии контрольных и надзорных органов. Этому способствует не только наличие единой цели, но и единого руководства всей системой надзорных и контрольных органов, осуществляемое в общесоюзном масштабе Президиумом Верховного Совета СССР, которому подотчетны и прокуратура, и Верховный Суд СССР и Правительство Союза ССР, а следовательно, и вся ему подчиненная система государственных контрольных и арбитражных органов.
283


Высшей гарантией единства деятельности органов прокуратуры и государственного контроля в СССР является руководство государственным аппаратом со стороны Коммунистической партии. Партия воспитывает служащих в духе глубокого уважения к советскому закону. Она требует от всех своих членов, и в частности от коммунистов, занимающих должности в государственном аппарате, строжайшего соблюдения законности.


ОГЛАВЛЕНИЕ
Стр.
Предисловие ...... . 3
часть I
МИНИСТЕРСТВА-ОРГАНЫ СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Глава первая
Понятие министерства
I. Органы государственного управления в СССР и их исполни¬
тельная и распорядительная деятельность 5
II. Министерства — центральные отраслевые органы государственного управления 9
III. Отличие министерств от других видов советских ведомств . 24
ЧАСТЬ II
МИНИСТЕРСТВА В СОВЕТСКОЙ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СИСТЕМЕ
Глава вторая
Компетенция Союза ССР и союзных республик и виды (группы) министерств
I. О принципах разграничения компетенции в советской феде¬
ральной системе 37
II. Компетенция Союза ССР и союзных республик в области
управления народным хозяйством 45
III. Компетенция Союза и союзных республик в области ру¬
ководства социально-культурным строительством .... 55
IV. Компетенция Союза и союзных республик по администра¬
тивно-политическим отраслям государственного управления . .... 58
V. Виды министерств в СССР Ь2
285


Глава третья
Министерства СССР
I. Конституционные преобразования отраслей государственно¬
го управления и развитие системы министерств СССР . . 67
II. Общесоюзные министерства . . . . . 79
III. Союзно-республиканские министерства СССР .... 86
Глава четвертая
Министерства союзных и автономных республик
I. Конституционные преобразования отраслей государственно¬
го управления союзных республик и развитие системы их министерств ......... . 106
II. Республиканские министерства 114
III. Союзно-республиканские министерства союзных республик 128
IV. Система министерств АССР ............ 137
. , ЧАСТЬ Ill
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИНИСТЕРСТВ
Глава пятая
Министр и коллегия министерства
I. Развитие принципа единоначалия в народных комиссариа¬
тах и министерствах и форм его сочетания с коллегиальностью 154
II. Права и обязанности министров. Ответственность министров 161
III. Правовое положение заместителей министра ...... 173
IV. Коллегия министерства .............. 178
Глава шестая
Центральный аппарат министерства и органы министерства на местах
I. Принципы построения центрального аппарата министерства 183
II. Главк и его правовое положение в министерстве .... 191
III. Функциональные и обслуживающие части аппарата министерства 200
IV. Органы министерства на местах .......... 203
V. Обеспечение «экономичности» аппарата министерств . , , 216
Глава седьмая
Правовые акты министерства
I. Юридическая природа ведомственных актов государственно¬
го управления . ................ 223
286


II. Особенности правовых актов министерства 229
III. Акты, издаваемые министрами и их заместителями . . . 237
IV. Решения, принимаемые коллегией министерства .... 241
V. Акты руководителей главных управлений, управлений и от¬
делов министерства 243
VI. «Обязательные постановления» министерства ..... 245
VII. Междуведомственные акты 248
VIII. Порядок подготовки и принятия актов министерства . . 250
Глава восьмая
Правовые формы контроля и надзора за деятельностью министерств
I. Задачи и формы государственного контроля и надзора . ■ 254
II. Специализированные органы государственного контроля . . 259
III. Контрольные функции государственных комитетов и дру¬
гих общегосударственных органов ......... 266
IV. Общий надзор прокуратуры 274


А н а н о в Иосиф Николаевич
.МИНИСТЕРСТВА В СССР*
Редактор Б. М. Лазарев
Переплет художника И. С. Данько Художественный редактор Ю. В. Алексеев Технический редактор Н. В. Тимофеева Корректор В. П. Лейбовская
Сдано в набор 5/1 1960 г. Подписано к печати 12/IV 1960 г. Формат бумаги 84Х1081/зя- Объем: физ. печ. л. 9; условн. печ. л. 14,76; учетноизд. л. 15,47. Тираж 3000. А-00580. Цена 8 р. 75 к,
Госюриздат — Москва. Б-64, ул. Чкалова, 38 —40.
Заказ № 142. Ивановская областная типография, г, Иваново, Типографская, 6.


8 р. 75 к.