ОРДША ТРУДОВОГО КРАСНОГО ЗНАМЕНИ
ВЫСШАЯ МОДА ПРОФСОЮЗНОГО ДВИЖЕНИЯ ВЦСПС м . Н.М.ШВЕРНИКА

На правах рукописи

Рубин Аркадий Монеевич

УДК 351.824Л

.ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ СТРУКТУР
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРОМЫШЛЕННОСТЬЮ
В СССР
Специальность 12.00.02 - государственное право
и управление; советское строительство; админи­
стративное право; финансовое право

Диссертация на соискание ученой степени
доктора юридических наук

Москва - 1984

- 2 ОГЛАВЛЕНИЕ
стрв
Введение............................................... 3
Глава I. Теоретические основы структуризации государственно­
го управления промышленностью..................... 16
§ I. Государственное управление промышленностью как систе­
ма и основные элементы ее организационных структур.... 16
§ 2. Цели и функции управления как основа .формирования
структур аппарата управления....................... 39
§ 3. Типология организационных структур управления....... 65
§ 4. Организационно-структурные цринципы управления в про­
мышленности....................................... 97
Глава П. Развитие организационных гоорм государственного уп­
равления промышленностью. ......................... 125
§ I. Становление системы органов государственного управле­
ния промышленностью................................127
§ 2. Усиление отраслевого принципа управления и организа­
ция промышленных наркоматов (министерств)............ 142
§ 3. Перестройка управления промышленностью по территори­
альному принципу, переход к отраслевому управлению. . 156
Глава Ш. Проблемы совершенствования организационной струк ­
туры управления промышленностью и ее правовой регла­
ментации......................................... 192
§ I. Совершенствование организации управления отраслями
промышленности, проблемы сочетания отраслевого и
территориального управления.
.................... 192
§ 2. Совершенствование правового регулирования организации
государственного управления промышленностью......... 230
§ 3. Программно-целевые структуры управления и их право­
вая регламентация.................................267
§ 4. Совершенствование структур аппарата управления в ус­
ловиях АСУ....................................
308
Глава 1У. Проблемы рационализации внутренней структуры ор­
ганов управления промышленностью и совершенствование
ее правового регулирования.
............... 333
§ I. Рационализация структуры органа управления. . . . . . 333
§ 2. Совершенствование правового регулирования организа­
ции и деятельности структурных подразделений органов
управления и определение должностных полномочий ра­
ботников.........................................367
Заключение...................
389
Список литературы...................................... 397

-

3

-

ВВВДЕНИЕ
Актуальность теш исследования. На современном этапе советское
общество вступило в исторически длительный этап развитого социализ­
ма; его всестороннее совершенствование является стратегической зада­
чей. В своем общественном развитии наша страна подошла сейчас к та­
кому рубежу, когда объективно назрели, стали неизбежными глубокие
качественные изменения в производительных силах и соответствующее со­
вершенствование производственных отношений. В этой связи проблемы
формирования и совершенствования организационных структур управления
в современных условиях приобретает особенно важное значение. Партий­
ная оценка актуальности решения данной проблемы была дана на ХХУ1
съезде КПСС. Съезд партии поставил задачу совершенствования организа­
ционной структуры управления как важного фактора повышения эф^ективт
ности производства. На декабрьском (1983г.) Пленуме ЦК КПСС отмеча­
лось, что ныне назрел вопрос о разработке программы комплексного со­
вершенствования всего механизма управления, который должен полностью
отвечать экономике развитого социализма и характеру решаемых задач.
При этом указывалось, что такая программа, включающая вопросы улуч­
шения системы управления,прежде всего должна предусматривать: "со­
вершенствование организационной структуры управления на всех уровнях
и во всех звеньях народного хозяйства, включая четкое определение
функций, прав и ответственности органов управления и предприятий,
о

органическое сочетание интересов государства и трудовых коллективов"?
В последние годы в юридической и экономической литературе по­
явился ряд работ в области науки управления, однако еще имеются
* Материалы ХХУ1 съезда КПСС. - М.: Политиздат, 1981, с.201
2 См.: Материалы Пленума ЦК КПСС, 26-27 декабря 1983г., -М.: Полит­
издат, 1983, с.22.

-4 важные направления, которые исследованы недостаточно. В связи с
этим в постановлении июньского (1983г.) Пленума ЦК КПСС было обра­
щено внимание на то, что партия и государство ждут разработок надеж­
ных путей повышения эффективности производства, улучшения системы
управления и планирования и других важнейших проблем.

т

Конституция СССР 1977 года содержит ряд принципиальных положе­
ний, касающихся системы управления народным хозяйством, и в том чис­
ле важнейшей его отрасли - промышленности. ЦК КПСС и Совет Министров
СССР 12 июля 1979г. приняли постановление "Об улучшении планирова­
ния и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эф­
фективности производства и качества работы", в котором разработаны
меры по дальнейшему совершенствованию планового руководства экономи­
кой, позволяющих более углубленно подойти к правовым вопросам органи­
зации социалистического государственного управления.3 Выполнение ука­
занных и комплекса других намеченных мер требует развертывания широ­
кого фронта научной и практической работы, ориентируемой на решение
проблем совершенствования организационных структур управления, яв­
ляющихся частью более общих проблем совершенствования управления на­
родным хозяйством.
Право, выступая в качестве одной из форм социального управле­
ния, является важным фактором экономического развития. Одним из дей­
ственных средств формулирования и проведения в жизнь политики КПСС
и Советского государства в области организации управления социалисз
тической экономикой выступает право и правовое регулирование. В
этой связи исследование организационно-правовых проблем структур го­
сударственного управления промышленностью является актуальной зада­
1 См.: Материалы Пленума ЦК КПСС, 14-15 июня 1983г., с.70.
3 См.: Собрание постановлений Правительства СССР (далее дается крат­
кое название - СП СССР), 1979, № 18, ст.118.
3 Подробнее об этом см.:Явич JT.C. Об исследованиях механизма дейст­
вия права. - Сов.государство и право, 1973; № 8; Кондратьев Р.И.
О воздействии права на материальные общественные отношения. - Пра­
воведение, 1975, $ 4.

- 5чей советской правовой науки. Разрабатывая рекомендации по улучше­
нию деятельности различных звеньев государственного управления, со­
ветские ученые-юристы способствуют решению общей задачи - дальнейше­
му развитию социалистического общества.^
В советской юридической науке все большее внимание уделяется
развитию теории государственного управления, в том числе отдельным
положениям о структуре органов управления и решению правовых проблем
в этой области. Значительный вклад в разработку данного крута вопро­
сов внесли своими трудами А.П.Алехин, И.А.Азовкин, Д.Н.Бахрах, Ю.М.
Козлов, Н.М.Конин, Б.П.Курашвили, Б.М.Лазарев, В.В.Лаптев, А.Е.Лу­
нев, В.М.Манохин, В.А.Пертцик, М.И.Пискотин, В.С.Пронина, В.И.Ремнев, Ю.А.Тихомиров, Г.А.Туманов, В.В.Цветков, Ю.С.Цимерман, В.И.Шабайлов, К.Ф,Шеремет, Ц.А.Ямпольская и другие ученые. В семидесятых
годах появились исследования И.Л.Бачило и В.Г.Вишнякова, специаль­
но посвященные структурам органов управления и их функциям в систе­
ме советского государственного управления. За прошедшие годы после
публикации работ указанных двух авторов в теории и практике струк­
туризации органов управления все большую роль стали играть програм­
мно-целевые структуры, возникли новые проблемы формирования и со­
вершенствования организационных структур управления, а также новые
тенденции в отраслевом и территориальном управлении. Эти вопросы,
естественно, не могли получить соответствующего отражения в опубли­
кованных ранее работах.
Все чаще обращаются к проблемам организационных структур управ­
ления производством ученые-экономисты О.А.Дейнеко, Д.М.Крук, Б.З.
Мильнер, Г.X.Попов, В.С.Рапопорт, Ф.М.Русинов, Г.Э.Слезингер, В.Г.
Шорин и другие. В работах указанных авторов получили решение важные
1 См.: ХХУ1 съезд КПСС и развитие Советского государства и права
/Под общ.ред.Кудрявцева В.Н., Шахназарова Г.Х. - М.: Юрид.лит.,

- 6организационные воцросы, но при этом остались в стороне проблемы
правового регулирования. Однако наиболее плодотворно могут быть ре­
шены проблемы организационных структур управления в комплексе, не
отрывая организационные проблемы от правовых.
В работах указанных выше ученых содержится ряд отправных поло
жений, имеющих важное теоретическое и практическое значение, в облас
ти интересующей автора проблематики. Благодаря развитию теории госу­
дарственного управления и правовых исследований по рассматриваемому
кругу вопросов, появилась возможность более углубленно подойти к ре­
шению проблем организации системы органов государственного управле­
ния промышленностью. Это позволило приступить к разработке организа­
ционно-правовых вопросов структур государственного управления одной
из важнейших отраслей социалистического народного хозяйства - промыш­
ленности, на долю которой приходится 70 процентов вовлеченных в про­
изводство материальных ресурсов нашей страны. Данная отрасль по сво­
ей роли и значению в экономике страны заслуживает внимательного изу­
чения и рассмотрения в качестве объекта самостоятельного исследова­
ния. В предлагаемой диссертации, освещающей организационно-правовые
воцросы совершенствования структур государственного управления про­
мышленностью, содержание в определенной мере ограничивается анализом
специальных проблем.
Исходя из вышесказанного, представляется весьма актуальной
проблематика организационных структур управления промышленностью,
заслуживающая специального исследования в докторской диссертации,
что и обусловило выбор данной темы. Предметом диссертационного ис­
следования являются организационные структуры государственного управ­
ления промышленностью в СССР, причем в административно-правовом ас­
пекте. Рассматриваемый в диссертации крут вопросов ограничен иссле­
дованием организационно-правовых проблем структуризации в государст­

- 7венном управлении промышленностью.
Дели исследования заключаются в том, чтобы на основе теорети­
ческого анализа и обобщения-практики определить критерии структури­
зации государственного управления промышленностью, основные элементы
организационных структур и организационно-структурные принципы уп­
равления, а также осветить пути дальнейшего совершенствования орга­
низационных структур и форм управления промышленностью в условиях
развитого социализма. В диссертации предпринята попытка разработать
научные концепции по организационно-правовым проблемам структуриза­
ции государственного управления и сформулировать рекомендации по
дальнейшему совершенствованию законодательства по вопросам теш.
Методологической основой исследования является марксистсколенинское учение о государстве .и праве, об управлении производством.
Проведенное исследование базируется на выводах основоположников
марксизма-ленинизма, решениях съездов КПСС и Пленумов ЦК КПСС и дру­
гих руководящих партийных документах, законодательстве СССР. Диссер­
тант руководствовался методом марксистско-ленинской диалектики. В
процессе исследования использовались методы кошфетно-исторический,
сравнительный, комплексного подхода, системного подхода и др. Диссер
тация подготовлена на основе анализа и обобщения архивных документов)
большого практического материала по организации и деятельности ми­
нистерств, объединений и предприятий многих отраслей промышленности.
•Учитывая комплексный характер проблем структуризации государственно­
го управления, автор использовал широкий круг исследований советских
юристов, экономистов, философов, историков, социшюгов и, кроме того»,
труды зарубежных исследователей проблем организации управления. Вмес­
те с тем, шлея в виду, что главные проблемы совершенствования право­
вой регламентации организационных структур государственного управле­

- 8 ния промышленностью лежат в плоскости теории государственного управ­
ления и административного права, диссертационное исследование в цело
носит административно-правовой характер.
Новизна диссертационного исследования выражается прежде всего
в том, что в нем предпринята первая в советской правовой науке по­
пытка монографического обобщения и дальнейшего развития теории и ме­
тодологии организационных структур управления промышленностью и их
правовой регламентации, а также комплексного исследования вопросов
построения аппарата управления промышленностью на различных его уров
нях и анализа организационных форм управления, рассматривая в исто­
рической последовательности тенденции и пути их развития и правового
регулирования.
При рассмотрении вопросов совершенствования организационных
структур управления промышленностью и их правовой регламентации в
диссертации излагаются следующие новые теоретические и практические
положения:
1. В отличие от сложившегося в юридической литературе мнения
о том, что организационная структура управления - это совокупность
составных частей органа управления, автор обосновал точку зрения,
согласно которой структура управления рассматривается как устройст­
во (строение) и системы органов,и каждого органа управления. Это
позволяет по-новому подойти к понятию организационных структур уп­
равления и рассматривать их не только в узком смысле - в рамках от­
дельного органа, но и в широких масштабах всей государственной сис­
темы управления народного хозяйства, отдельных его отраслей и других
сфер управления.
2. Дана развернутая классификация организационных структур уп­
равления. При всем разнообразии структур управления промышленностью
автор приходит к выводу о том, что имеются устойчивые признаки, по­

- 9зволяющие классифицировать структуры в зависимости от:1) взаимосвя­
зей элементов структуры (звеньев и уровней управления) и характера
сочетания линейного и функционального руководства; 2) состава про­
изводственных подразделений и производственных единиц и характера
их подчиненности.
Исходя из первой группы признаков, рассматриваются следующие
типы организационных структур управления: линейная, функциональная,
линейно-функциональная и программно-целевая. Данная классификация
в основном получила отражение в литературе, однако, она не полно
раскрывает всей многогранности и свойств, наиболее характерных для
структур уцравления. В этой связи в диссертации показано, что необ­
ходимо при классификации организационных структур управления учиты­
вать их признаки, отнесенные ко второй группе. На основе этих цризнг
ков применительно к предприятиям и производственным объединениям
освещаются следующие типы структур управления: цеховая, бесцеховая
и укрупненно-объектная (при наличии специализированных производств,
корпусов или филиалов).
Обосновав, что программно-целевые структуры управления явля­
ются новым типом организационных структур управления, автор дает
их классификацию, согласно которой указанный тип структур делится
на виды, а каждый из них подразделяется на соответствующие разновид­
ности. Развернутая классификация организационных структур управления
имеющая как теоретическое, так и практическое значение, будет спо­
собствовать более эффективному применению структур в управлении про­
мышленностью и дальнейшему совершенствованию их правовой регламента­
ции.
3.

В значительной степени новой является постановка вопроса

организационно-структурных принципах управления. Определив сущность

-

10

-

данной группы принципов, автор делит ее на две подгруппы: принципы
построения аппарата управления и принципы организации и регулирова­
ния управленческой деятельности.
4.

Диссертант по архивным и другим документам и источникам в

исторической последовательности детально исследовал весь процесс раз
вития организационных форм государственного управления промышлен­
ностью в СССР, начиная с первых дней Советской власти и по современ­
ный период, что получило отражение в опубликованных работах автора.
В диссертации данный круг вопросов в ряде случаев поставлен по-ново­
му, имеющиеся здесь предложения направлены на дальнейшее совершенст­
вование организационных форм управления промышленностью на современ­
ном этапе развитого социализма.
5. Диссертант обосновал такой новый вид программно-целевых
структур, как договорно-программные структуры управления. Этот вид
структур имеет практическое значение, его применение может способ­
ствовать успешному решению проблем повышения эффективности производ­
ства и ускорению внедрения достижений научно-технического прогресса
в отраслях промышленности. При этом вносится предложение о разработ­
ке Типовых договоров на осуществление в условиях договорно-програм­
мных структур управления комплексных работ по внедрению научно-тех­
нических достижений и ведению других работ по совершенствованию тех­
ники и технологии производства. Большое практическое значение имеют
сформулированные в диссертации важные положения к разработке правово­
го акта о программно-целевых структурах управления и Положения об уп­
равлении целевыми комплексными программами.
6.

Обоснован подход к формированию и совершенствованию структ

управления в условиях функционирования АСУ. Применение этого подхода
направленного на преодоление имеющихся недостатков в организационных
структурах управления, обеспечивает повышение эффективности и качест­

- II ва работы аппарата управления, его компактность и экономичность.
Большое внимание при этом в диссертации уделено решению проблем,
связанных с правовой регламентацией процесса совершенствования ор­
ганизационных структур управления в условиях АСУ.
7.

В решении проблем государственного управления отраслям

промышленности, сочетания отраслевого и территориального управления
большое значение имеет усиление правовых начал и развитие системы
законодательства об управлении народным хозяйством. В связи с этим
в диссертации обосновано предложение о разработке следующих Законов
СССР: о министерствах СССР, государственных комитетах СССР, всесоюз­
ном и республиканском промышленных объединениях, производственном
объединении, научно-производственном объединении и производственном
предприятии. Автор предлагает структуру этих законодательных актов
и рассматривает возможное их содержание.
8. Большое место в диссертации уделено вопросу о разработке
нового правового акта общесоюзного значения - Закона СССР об органи­
зации государственного управления в СССР. При этом подчеркивается
важное значение рассматриваемого акта в совершенствовании правового
регулирования организации государственного управления. Опираясь на
имеющиеся в литературе высказывания по данному вопросу, автор вноси1
предложения по структуре будущего Закона и подробно рассматривает
содержание каждого из его разделов.
9. В диссертации высказаны предложения об усилении плановых
начал и улучшении правовой регламентации процесса совершенствования
системы управления промышленностью. Приводятся дополнительные аргу­
менты в пользу создания Государственного комитета СССР по совершено
вованию системы органов управления. Автором в этой связи сформулиро­
ваны главные задачи и функции указанного Государственного комитета.
10. Обосновываются предложения по совершенствованию и система*
тизации действующего законодательства по управлению народным хозяй­

- 12 ством, и в том числе промышленностью. При этом вносятся предложения
по дополнению схемы Свода законов СССР и его дальнейшему совершенст­
вованию. В диссертации подчеркивается важная роль в современных ус­
ловиях локального нормотворчества и намечаются пути его совершенст­
вования.
Отмеченные выше и излагаемые в диссертации основные теорети­
ческие положения, выводы и практические предложения, представляющие
собой научный результат работы и характеризующие новизну проведенно­
го исследования, выносятся на защиту.
Практическая значимость и аггообаздия исследования. В диссертации
содержатся теоретические положения, выводы и практические предложе­
ния по дальнейшему совершенствованию организационных структур управ­
ления промышленностью и их правовой регламентации. Проведенная ис­
следовательская работа основывается на комплексном и системном изу­
чении всей совокупности организационно-цравовых проблем структуриза­
ции государственного управления промышленностью, параллельной раз­
работке теоретико-методических вопросов и проверке подготовленных
выводов и предложений, внедряемых в практику, при одновременном изу­
чении отечественного и зарубежного опыта по данной проблематике.
Благодаря комплексности работы, направленной на решение как
теоретических, так и практических проблем, удалось осуществить про­
верку и внедрение ряда предложений автора. Результаты настоящего
исследования были использованы в опубликованных в печати межотрас­
левых методических рекомендациях "Построение аппарата управления на
предприятиях и в производственных объединениях", разработанных под
научным руководством диссертанта и при его участии в качестве одно­
го из авторов. Указанные методические рекомендации были ацробированЕ
на ряде предприятий и производственных объединений более 30 отрас­
лей промышленности, рассмотрены и одобрены Госкомтрудом СССР. Дис­

- 13 сертант принимал участие в разработке опубликованных НИИ труда Мето­
дических указаний по разработке укрупненных нормативов численности
и типовых структур аппарата управления промышленных предприятий, ко­
торые были внедрены на предприятиях 79 отраслей промышленности и
различных производств. Диссертант является одним из авторов опубли­
кованных в печати Межотраслевых методических рекомендаций "Научная
организация труда ИТР и служащих", которые были внедрены примерно
на 450 предприятиях и в объединениях различных отраслей промышлен­
ности. Широкое внедрение не только в промышленности, но и в других
отраслях народного хозяйства получили опубликованные НИИ труда Ме­
тодические указания "Разработка нормативов численности служащих и
типовых структур аппарата управления предприятий и производственных
объединений", Методические рекомендации "Научная организация труда
работников НИИ и КБ", "Построение аппарата управления министерств
и ведомств", в каждой из которых диссертант является одним из авто­
ров. Перечисленные методические указания и рекомендации были одобре­
ны Госкомтрудом СССР и рекомендованы в качестве руководящих матери­
алов .
Кроме того, ряд предложений автора получили отражение в науч­
но-методических материалах, которые разрабатывались при участии дис­
сертанта и получили практическое внедрение. К ним, например, отно­
сятся: "Методические материалы по изучению опыта совершенствования
организационных структур управления в отраслях промышленности в ус­
ловиях внедрения и развития АСУ", утвержденные членом Государствен­
ного комитета СССР по науке и технике; изданные Министерством элект­
ротехнической промышленности СССР "Отраслевые руководящие научно-ме­
тодические материалы по проектированию и совершенствованию организа­
ционных структур управления предприятиями и объединениями Минэлектротехпрома в условиях внедрения автоматизированных систем управления”.

- 14 Научные результаты исследования были изложены автором в опуб­
ликованных монографии, учебном пособии, брошюрах, методических ука­
заниях и рекомендациях, научно-методических материалах и научных
статьях в количестве 41 наименования общим объемом 85 п.л., пред­
ставлены на ВДНХ СССР, доложены на ряде всесоюзных, республиканских
научных конференциях, совещаниях и семинарах по проблемам совершенст­
вования организации управления и правового регулирования. Вместе с
тем, ряд положении диссертации был' внедрен в учебный процесс, ис­
пользован автором в подготовленном курсе лекции, который читается
ряд лет для студентов В П Щ им.Н.М.Шверника и слушателей Института
повышения квалификации профсоюзных кадров, а также в учебно-методи­
ческих материалах.
Настоящая диссертация подводит итог исследовательской работы,
проведенной автором в течение ряда лет. Обобщение опыта внедрения в
практику и научного обсуждения результатов исследования показывают,
что они могут найти дальнейшее практическое применение в качестве на­
учно-методических рекомендаций:
при проведении работ по формированию и совершенствованию аппа­
рата управления на предприятиях, в производственных, научно-производ­
ственных и промышленных объединениях, министерствах и ведомствах, а
также программно-целевых структур в различных звеньях системы управ­
ления;
при решении проблем, связанных с дальнейшим совершенствованием
системы законодательства по организации государственного управления,
развитием и систематизацией действующего законодательства по управле­
нию народным хозйством, а также совершенствованием локального нормо­
творчества.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех
глав и заключения. Бо введении дается обоснование актуальности теш
исследования, раскрываются его цели, методология исследования и новиз

- 15 на подхода автора к проблеме, показывается практическая значимость
научных выводов и применение в практике управления результатов иссле
дования, сформулированы в сжатом виде теоретические положения, выво­
ды и практические предложения, выносимые на защиту. Состав и содер­
жание глав диссертации соответствует целям исследования, принципам
подхода автора к решению рассматриваемых вопросов и последовательно
отражают логическое развитие темы. Б главах диссертационной работы
изложены и обоснованы теоретические положения и результаты проведен­
ного исследования, освещены пути совершенствования организационных
структур управления промышленностью и их правовой регламентации.

16
Глава I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СТРУКТУРИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ ПРОМЫПЛЕШОСТЫО
-

-

§ I* Государственное управление промышленностью как система и
основные элементы ее организационных структур
Управление социалистическим народным хозяйством, и в том числе
ведущей его отраслью - промышленностью, - это один из видов государ­
ственной деятельности, который представляет собой систему целенаправ­
ленных, властных воздействий на коллективы людей, занятых обществен­
ным трудом. Эти организующие воздействия заключаются в том, что управ
ляющая подсистема направляет, координирует, регулирует и контролиру­
ет действия участников данного процесса. Осуществляемые воздействия
получают свое выражение в принятии решений и их реализации для выпол­
нения поставленных задач и достижения намеченных целей. Управление
народным хозяйством - это государственная функция, связанная с осу­
ществлением хозяйственно-организаторской деятельности Советского го­
сударства. Преимущественно управление осуществляется в правовой фор­
ме. Как категория властного характера оно предполагает подчинение
участников совместного труда единой воле. Такого рода подчинение яв­
ляется важнейшим условием реальности самого управления.1 Для него
характерны социально-экономические и организационно-технические про­
цессы, осуществляемые с помощью различных методов и средств для дос­
тижения наилучших результатов при наименьших затратах.
Управление представляет собой деятельность организационного со­
держания. Определяя задачи управления, В.И.Ленин говорил о работе по
налаживанию "сложной и тонкой сети новых организационных отношений",
об умении "практически организовать”.2 Процесс управления склады­
вается из различного рода общественных отношений. Эти отношения по
своему характеру являются организационными, поскольку тесно связаны с организующей сущностью управления вообще. Вместе с тем данные
1 См.: Советское административное право. Государственное управление
и административное право/ Под ред.Козлова Ю.М., Лазарева Б.М., Лу­
нева А.Е., Пискотина М.И.-М.:Крид.лит,, 1978, с.14-15.
2 Ленин В.И. Поли.собр.соч., т.36, с.171,173

- 17 отношения, складываясь в процессе управления, являются управленчески­
ми. Отсюда деятельность организационного характера является управлен­
ческой. Все это в свою очередь не исключает того, что термин "управ­
ление" имеет более широкое понятие, чем "организация", поскольку в
состав управленческой деятельности входит организационная работа.Уп­
равление включает организацию как его составную часть. Цель ее сформировать управляемую и управляющую подсистемы.* Их совокупность
и составляет систему управления.
Взаимодействие элементов этой системы предопределяется единст­
вом стоящих перед ней целей. У каждой системы управления имеются оп­
ределенные цели, на основе которых формируется ее структура, взаимо­
действуют ее элементы, выполняя определенные части единых целей сис2
темы. Данная трактовка управления положительно сказалась на разви­
тии теории и решении связанных с нею практических вопросов формиро­
вания организационных структур управления. Вместе с тем следует отме­
тить, что в юридической литературе система управления нередко понимается только как система органов государственного управления ,чем
сужается содержание этого понятия.
В рассматриваемой системе имеется две подсистемы - управляющая,
т.е. осуществляющая процесс управления, и управляемая, т.е. испыты­
вающая управляющее воздействие. Важно здесь и то, что сама целостная
система выступает в качестве субъекта управления по отношению к вхо­
дящим в нее подсистемам.4 В то же время каждая подсистема может быть
субъектом управления в отношении своих составных систем (подсистем).
Более того, управляющая подсистема не исчерпывает свои качества, яв­
ляясь объектом управления. Следовательно, она одновременно может вы­
ступать в роли и объекта, и субъекта управления. Все это говорит о
наличии сложного механизма взаимодействия составных элементов внутри
* См.: Административное право/Под ред.Лунева А.Е.-М.:Юрид.лит. ,1970,
с.7.
2 См. :Козлов Ю.М. Управление народным хозяйством СССР.Ч.П.-М.:
Изд-во Моск.ун-та, 1971, с.7.
3 См.:Аппарат управления социалистического государства. 4.1.-М.:
Юрид.лит., 1у 7Б, с.172-181; Власов В.А., Студеникин С.С. Советское
административное право. - М.: Госюриздат, 1959, с.7.
4 См.: Управление социалистическим производством (вопросы теории
и практики). -М.: Экономика, 1978, с.43-46.

- 18 целостной системы. Характерным здесь является и то, что система сла­
гается из входящих в нее подсистем, которые в свою очередь обладают
способностью дробиться на подсистемы.
Система советского государственного управления охватывает:
а) организацией функционирование субъектов управления - управляющей
системы; б) структуру взаимосвязей управляющей системы с управляемы­
ми объектами; в) элементы общественной системы или их отдельные про­
явления, которые образуют во взаимосвязи структуру управляемой систе
мы и непосредственно воспринимают государетвенно-управляющие воздей­
ствия либо участвуют в их формировании.-1Применительно к системе государственного управления промышлен­
ностью тоже можно выделить: субъекты управления (управляющую подсис­
тему), объекты управления (управляемую подсистему) и организационные
связи между ними.
Система социалистической промышленности, являющаяся составной
частью народного хозяйства как целостной системы, представляет собой
одну из ее основных отраслей. Система управления промышленностью
состоит из многих конкретных субъектов управления, т.е. органов госу
дарственного управления промышленностью. Каждый из этих органов в
результате соответствующего разделения труда в процессе управления
выполняет определенные функции, обеспечивающие целенаправленные воз­
действия по управлению промышленным производством.
Иерархически организованная система управления промышленностью
включает совокупность государственных органов, различных по своему
назначению и месту в общем механизме управления. Построение этой
системы обусловлено тем, что социалистическое государство, являясь
собственником основных средств производства, создает необходимые ор­
ганизационные предпосылки управляемости многоотраслевым, высокораз­
витым промышленным производством, осуществляемым в крупных масштаба}
Такого рода система в юридическом смысле выражает присущие социалис­
тическому государству качества субъекта управления по отношению к сс
ответствующим отраслям и подотраслям, состоящим из соответствующих
Сущность советского государственного управления. - М.:.Юрид.лит., 1980, с.28.

- 19 объединений, предприятий и учреждений, которые в данном аспекте явля­
ются объектами государственного управления.Социалистическое государст­
во, как субъект управления, обеспечивает необходимые условия для нор­
мального функционирования промышленного производства во всех его сфе­
рах деятельности. Эта цель материализуется прежде всего в управленчес­
кой деятельности системы органов государственного управления. В этом
заключается одна из черт социалистического государственного управления
народным хозяйством, и в том числе промышленностью. I
В системе управления промышленностью особенно важна роль произвол
ственных объединении и предприятий, выступающих в качестве основных
(первичных) звеньев. Они являются объектом управления. Как объект уп­
равления они выступают во взаимоотношениях с системой вышестоящих орга
нов государственного управления промышленностью, что в основном нахо­
дится вне пределов непосредственной организации материального производ
ства. В пределах предоставленных прав администрация производственных
объединений и предприятий выступает в качестве субъектов управления пс
отношению к внутренним их подразделениям. Широта предоставленных полис
мочий и активная роль в самостоятельном осуществлении ими функций уп­
равления производством отражают специфику положения объединений и пред
приятии в системе управления промышленностью, а также то, что они не
являются пассивными объектами управления. Важно отметить, что каждое
из них, как основные объекты управления со стороны социалистического
государства, может рассматриваться в качестве определенного имуществен
ного комплекса, в свою очередь являющегося объектом права государствен
ной собственности.
В связи с тем, что исполнительная и распорядительная деятельноетн
составляет главное содержание работы органов государственного управле­
ния, нормы административного права регулируют.преимущественно сферу
деятельности аппарата управления и возникающие здесь общественные от­
ношения (структуру и компетенцию органов управления, формы и методы
управленческой деятельности, права и обязанности в их взаимоотношени­
ях с органами государственного управления и т.д.).. При этом орган го­
сударственного управления, действующий от имени и по поручению госу­
дарства, наделен им государственно-властными полномочиями. Админист­
ративно-правовые отношения в зависимости от их содержания имеют су­
щественные различия. Одни из них связаны с осуществлением по вертикали вышестоящими органами централизованного руководства
I«
См.: Козлов Ю.М. Указ.соч., ч.П, с.23.

- 20 деятельностью нижестоящих органов, другие - с осуществлением орга­
нами управления (должностными лицами) функций оперативного управле­
ния, третьи - с осуществлением ими государственного регулирования
деятельности общественных организаций (совместной с этими организа­
циями) , четвертые - осуществлением деятельности по удовлетворению
потребностей граждан.
Круг воцросов, регулируемых нормами административного права,
обширен и охватывает отношения, возникающие в процессе организации
и деятельности, например, предприятий и объединений, определения
порядка планирования и финансирования, а также компетенции админист­
рации и других должностных лиц, осуществления контроля и проверки
исполнения. Административно-правовые нормы играют важную роль в
осуществлении мероприятий по совершенствованию управления народным
хозяйством, в том числе промышленностью. Так, административно-пра­
вовые нормы, .содержащиеся в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров
СССР от 12 июля 1979 г., имеют принципиально важное значение для
дальнейшего улучшения управления, совершенствования планирования и
усиления экономического стимулирования промышленного производства.*
Вместе с тем административно-правовые отношения имеют определенные
рамки, деятельность органа управления в целом значительно шире той,
о
которая носит управленческий характер.
До настоящего времени в литературе еще нет единого и общеприз­
нанного определения организационной структуры управления, а также
единства в решении вопроса о том, что следует относить к ее основ­
ным элементам. Поэтому представляется логичным рассмотрение указан­
ного крута вопросов.
1 См.: СП СССР. 1979, В 18, ст.118.
2 Например, заключая гравданско-цравовой или трудовой договор,
орган управления выступает в качестве стороны по договору, в
связи с чем возникающие цри этом отношения регулируются соот­
ветственно гражданским и трудовым правом.

- 21 Под организационной структурой органа государственного управ­
ления одни авторы понимают "состав внутренних подразделений органа
и формы их взаимодействия". При этом структура органа управления ра
сматривается ими как "результат разделения и кооперации труда между
служащими"1. По мнению Ю.М.Козлова, организационная структура орга­
на управления "есть совокупность структурных подразделений, каждое
из которых имеет точно определенную часть компетенции данного орга­
на; структурное подразделение есть часть органа (его аппарата),
о
участвующая в реализации его компетенции . Другие авторы считали,
что структура органа управления - это распределение функций данного
органа между его отдельными организационно оформленными частями
(отделами, секторами, группами и т.д.) и установление состава (неречня) внутренних подразделений данного аппарата.

О

Имеется точка

зрения, согласно которой в понятие структуры органа государственно­
го управления включаются: особенности компетенции отдельных звеньев
и характер их взаимоотношений, объем обязанностей и прав личного
4
состава государственного органа.
Структура, как отметил В.Г.Вишняков, - "это прежде всего сово­
купность составных частей органа. Понятие "совокупность" означает,
что его внутренняя организация выступает в качестве системы, охваты­
вающей как организационно обособленные единицы органа, так и отношес;
ния мелду ними" .
-----------------------

^
Q
4
^

Аппарат управления социалистического государства. Ч. I, гл. УШ,
(авторы - Бар Л., Ковалевский С., Вишняков В.Г.). - М.: Юрид.лит.,
1976, с. 209.
Козлов Ю.М. Указ.соч., ч. II, с. 31.
См.: Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное прапо. - М.: Госюриздат, 1959, с. 100.
Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в
современный период. - М.: йзд-во АН СССР, 1954, с. 24.
Вишняков В.Г. Организационно-правовые проблемы структуры и штатов
органов советского государственного управления. Авторе®, дис...
д-ра юрид.наук. -М.., 1974, с. 6.

- 22 В большинстве приведенных определений, получивших отражение
в юридической литературе, обращается внимание на то, что органи­
зационная структура органа управления представляет собой совокуп­
ность или состав структурных подразделений органа (его составные
части) и формы их взаимодействия. Однако нельзя согласиться с те­
ми авторами, которые считают, что структура - это распределение
функций между отдельными частями органа, объем обязанностей и прав
его личного состава. Дело в том, что распределение функций данного
органа, определение объема обязанностей и црав личного состава осу­
ществляются в процессе управления, а в структуре органа все это
получает лишь отражение в виде соответствующего организационного
оформления.
Н.Л.Бачило управляющую структуру рассматривает как "соотноше­
ние организационных, функциональных и информационных (коммуникатив­
ных) форм и связей органа управления (микросистема) или совокуп­
ность органов управления в большой управляющей подсистеме (микро­
система)"1. Такая трактовка дает широкое понятие организационной
структуры и позволяет более точно определить объекты правового ре­
гулирования в процессе создания и управления развитием системы.
Однако трудно согласиться с ИД.Бачило в той части, где она затра­
гивает информационные (коммуникативные) формы органа управления.
Нам представляется, что информационные формы с их соотношением от­
носятся к процессу управления, а не к организационной структуре.
Если в юридической литературе речь идет об организационной
структуре органа управления, то в экономической литературе одни
авторы стремятся дать более широкое понятие, которое применимо к
системе управления народным хозяйством и различными отраслями, а
другие авторы говорят об оргструктуре применительно к рамкам органа
т

Бачило Й.Л. Правовые проблемы организации структур и их функций
в системе советского государственного управления. Автореф.дис...
д-ра юрид.наук. - М., 1979, с. 10.

- 23 управления. К первой группе авторов можно отнести О.В .Козлову и
И.Н.Кузнецова, которые под организационной структурой управления
понимают ’’упорядоченную совокупность взаимосвязанных элементов,
находящихся между собой в более или менее устойчивых отношениях
и поэтому действующих или развивающихся (изменяющихся) как одно
целое”1. В.Г.Шорин, Л.П.Стрельников и И.Д.Бреславцев считают, что
оргструктуры управления проявляются "в фиксации состава, взаимо­
связи и соподчиненности характерных элементов организационной
системы"^. По мнению Д.И.Правдина, оргструктура управления слага­
ется из "разветвленной системы органов, форм, методов и средств
о

управления" . По поводу последней точки зрения следует отметить,
что автор слишком расширительно характеризует искомое понятие, не­
основательно отнеся к организационной структуре управления методы
и средства управления.
К другой группе авторов относятся Л.И.Евенко, Б.З.Мильнер,
В.С.Рапопорт и Е.С.Шершнев, которые считают, что организационная
структура управления "характеризуется составом и взаимосвязями
подразделений аппарата управления, распределением целей управлен­
ческой деятельности и работ по их выполнению, потоками информации
и документооборотом, соотношением полномочий, ответственности и
подчиненности мезду работниками”4. В представлении В.Н.Федотова,
"структура аппарата управления - это организационная (в простран­
стве и во времени) материальная основа и взаимосвязи специализиро­
ванных подразделений предприятия (количественный и качественный
т

х КозловаО.В., Кузнецов И.Н. Научные основы управления производством
-М.: Экономика, 1970, с. 70.

р

с Системный анализ и структуры управления/ Под общ.ред. Шорина В.Г.М.: Знание, 1975, с. 190.
о
Правда Д.И. Наука управления: функции, пути развития. - М.:
Мысль, 1978, с. 34.
4 Организационные структуры управления производством/ Под общ.ред.
Мильнера Б.З. - М.: Экономика, 1975, с. 52.

- 24 состав их работников), выполняющих определенные служебные обязан­
ности по координации производственного процесса”-1-.
Указанные авторы, отнесенные нами ко второй группе, в давае­
мых ими определениях организационной структуры в основном исходят
из состава и взаимосвязей подразделений аппарата управления. Вмес­
те с тем в приведенных определениях отчетливо видны и некоторые
различия. Более глубоким по своещу содержанию, как нам представля­
ется, является первое определение. Однако оно оказалось перегружен­
ным элементами, непосредственно не относящимися к организационной
структуре управления. Здесь прежде всего следует- отметить потоки
информации и документооборота, которые относятся к процессу управ­
ления и его технологии.
р
В литературе6 все большее распространение получает определение,
данное Бернаром гурнеем. По его мнению, организационная структура
управления "есть распределение задач и полномочий на принятие ре­
шений между лицами и группами лиц (структурными подразделениями),
которые составляют данный административный ансамбль"3. А.М.Омаров
считает данное определение предпочтительным по сравнению с другими,
"поскольку в нем подчеркиваются наиболее характерные признаки орга­
низационных структур управления"^.
Мы не можем

согласиться с оценкой определения Б.ГУрнея,

данной А.М.Омаровым* Концепция Б.ГУрнея, по нашему мнению, не рас­
крывает того главного, что характерно для организационной структуры
1 Федотов В.Н. Структура аппарата управления промышленных предприя­
тий (сущность, формирование, тенденции). - JT.: Изд-во Ленингр.
ун-та, 1975, с. 14.
р
См.: Органы управления социалистическим общественным производст­
вом. Курс лекций. - М.: Изд-во МГУ, 1972, с. 16; Федотов В.Н.
Указан.соч., с. 73-74; Омаров А.М. Социальное управление. Некоторые
вопросы теории и практики. - М.: Мысль, 1980, с. 141.
3 ГУрней Б. Введение в науку управления. - М.:Прогресс,1969, с. 161.'
^ Омаров А.М. Социальное управление. Некоторые вопросы теории и
' практики. - М.: Мысль, 1980, с. 141.

- 25 управления, поскольку сама структура непосредственно не "есть рас.пределение задач и полномочий на принятие решений”. Она представля­
ет собой организационную форму, отражающую и закрепляющую уже про­
веденное (до формирования структуры), в результате разделения и
кооперации управленческого труда и специализации подразделений ап­
парата управления, соответствующее распределение задач и полномочий
не только на принятие решений, но и их реализацию, а также, кроме
того, распределение функций управления и ответственности за их выпол
нение. Очевидно, указанные Б.Гурнеем признаки в большей мере харак­
терны не для организационных структур управления, а для Положений
0 том или ином органе или о структурных подразделениях, да и то с
учетом указанных дополнений.
Все чаще в литературе получают признание формальные и нефор­
мальные организационные структуры управления.Нам представляется,
что деление организационных структур управления на формальные и
неформальные неточно и юридически неверно. Подобное деление вводит
в заблуждение работников, в какой-то мере подрывает престиж офици­
ально утвержденной организационной структуры управления, сводя ее
к формально существующей и, следовательно, не обязательной в про­
цессе управления производством. Вместе с тем, встречающиеся на
практике отклонения фактических связей и отношений работников от
тех, которые официально предусмотрены действующей структурой уп­
равления, не должны, по нашему мнению, игнорироваться. Их следует
систематически выявлять в процессе проведения мероприятий по совер­
шенствованию организационных структур управления, используя при
этом анкетные данные и другие материалы обследования фактической
системы связей управления. Обнаруженные расхождения связей с теми,
что предусмотрены утвержденной структурой управления, должны анали­
зироваться, после чего при необходимости вносятся соответствующие
изменения в действующую структуру управления.
1 Стл.,например: Аганбегян А.Г. Управление социалистическими предпри­
ятиями.Вопросы теории.и.практики..- М.:Экодашша, 1979.с.274даль­
нею Б.З. Организация программно-целевого управления.-м.:Наука,
1980, с. 10; Омаров А.И. Указ*в&ч., с. 140.

- 26 Для того, чтобы избежать отрицательных последствий, которые
могут возникнуть в практике применения организационных структур
управления, было бы целесообразным отказаться от получаадего рас­
пространение в литературе понятия формальных и неформальных струк­
тур управления. Это понятие, как показано выше, теоретически неточ­
но и недостаточно верно.
Если рассматривать организационную структуру государственного
управления в целом, то она представляет собой сложное государствен­
но-правовое явление, обусловленное общественно-политической приро­
дой, социально-функциональной ролью и содержанием государственного
т

управления в социалистическом обществе. Многолетний опыт социалис­
тического строительства в нашей стране и практика государственного
управления, действующее законодательство и особенно Конституция СССР
1977 года, подтверждают необходимость всестороннего подхода к рас­
смотрению организационной структуры советского государственного
управления, в соответствии с ее социалистической общественно-поли­
тической природой и подлинно демократическим характером. Конститу­
ция СССР в разделах У и УТ регулирует структуру и деятельность ор­
ганов государственной власти и управления всех, звеньев в единстве
и взаимосвязи всей социалистической системы. Это в определенной
мере говорит о методологической возможности расширить понимание
организационной структуры управления, ограниченного традиционными
рамками отдельного органа, и отойти от сложившегося мнения авторов,
рассматривающих оргструктуру управления как "совокупность составных
частей органа". Высказываясь за всесторонний подход к пониманию
организационной структуры управления, вместе с тем нельзя не от­
метить недопустимость неосновательного включения некоторыми авто­
рами элементов, непосредственно не являющихся составными частями
структуры. Так, нельзя согласиться с отнесением к организационной
См.: Атаманчук Г.В. Указ. соч., с. 125-126.

- 27 структуре государственного управления "технических и других средств"'
либо с мнением другого автора, считающего, что организационная струк­
тура управления - это "прежде всего люди"2.
В современных условиях технические средства, несомненно, иг­
рают важную роль в повышении эффективности управления, однако, сами
по себе они не являются составным элементом организационной структу­
ры и не выражают того основного, что для нее наиболее характерно. От­
носительно людей нельзя возражать, что именно они являются главными
действующими лицами процесса управления. Аппарат управления состоит
из людей и весь процесс управления направлен на то, чтобы воздейст­
вовать на людей, их трудовые коллективы. Поэтому любая управленчес­
кая категория связана с людьми, но раскрывая понятие организационной
структуры управления, необходимо выделить то главное, что в большей
мере раскрывает ее сущность, для нее типично и свойственно.
Подытоживая вышесказанное, можно сделать вывод, что организа­
ционная структура управления - это строение (устройство) системы ор­
ганов управления, находящихся во взаимодействии и соподчиненности;
структура представляет собой организационную форму разделения и коо­
перации управленческого труда, в рамках которой осуществляется про­
цесс управления по соответствующим функциям, направленным на решение
поставленных задач и достижение намеченных целей. Организационная
структура органа управления - это строение органа, дающее представле
ние о том, какие подразделения, должности входят в данный орган, как
они специализированы, каковы их с©подчиненность и взаимосвязи в про­
цессе управления.
Понятие организационной структуры управления как строение,т.е.
устройство системы органов или органа управления, позволяет рассмат­
ривать ее не только в узком смысле - рамках отдельного органа, но и
т

х См.: Атаманчук Г.В. Указ. соч., с.125.
2 л
См.: Мильнер Б.З. Указ. соч., с.42

- 28 в широком смысле - масштабах всей государственной системы управле­
ния, народного хозяйства, отдельных его отраслей, а также по соот­
ветствующим отраслям промышленности, строительства, транспорта и
т.д. Такой подход к понятию организационной структуры управления,
основанный на обобщении практики применения законодательства, имеет
теоретическое и практическое значение, поскольку способствует не
только выяснению предмета исследования, но и решению практических
вопросов правового регулирования в области совершенствования струк­
тур управления.
Представляется, что следовало бы внести ясность в понятие об
аппарате управления. В литературе было высказано мнение, что под
аппаратом "обычно имеют в виду рабочий аппарат при органе управлет

ния" . По нашему мнению, аппарат управления находится не при орга­
не, а является одной из его важнейших частей, составляющей управ­
ляющую подсистему, которая осуществляет целенаправленные воздейст­
вия на объект управления. Аппарат управления

включает в се- -

бя определенный состав находящихся во взаимодейтвии и соподчиненности должностных лиц и подразделений, наделенных соответствующей
компетенцией и полномочиями, а также необходимыми ресурсами для
осуществления управления всеми сторонами деятельности, направленной
на достижение поставленных целей.
В.Г.Вишняков правильно отметил, что в реальности не существу­
ет структуры "вообще". Затем автор приходит к выводу: "под струк0
р
турой органа понимается совокупность его подразделений"^. Однако
организационной структуре управления, как нами показано выше, не
всегда присущи пределы отдельного органа. Она характеризуется нами
как строение системы органов управления, представляющей собой как
бы каркас системы управления. Наряду с этим, как уже говорилось,
-*• См.: Вишняков В.Г. Структура и штаты органов советского государст­
венного управления. - м.: Наука, 1972, с. 18.
^См.: Вишняков В.Г. Указ.соч., с. 9, 27.

-

2У

-

рассматривается организационная структура органа управления, т.е.
когда мы не выходим за рамки его устройства.
Изложенное понятие организационной структуры управления в ши­
роком и узком смысле соответственно требует дифференцированного
подхода к рассмотрению ее основных элементов. Данный вопрос имеет
важное значение для правильного выяснения сущности организационной
структуры управления. Этот вопрос привлек внимание исследователей,
но по нему в литературе еще нет единой точки зрения.
Рассматривая организационную структуру управления как систему
групп элементов, В.Г.Коренев относит к их числу организационноадминистративные, организационно-регламентные, материально-вещест­
венные и личностно-трудовые.1 Точка зрения В.Г.Коренева не может
быть признана приемлемой, по сути дела она дает расширительное и
неточное представление о содержании организационной структуры уп­
равления, поскольку автор фактически перечисляет не только элементы,
относящиеся к управляющей системе, но и ко всей системе в целом.
Мы не можем не считаться с тем, что все элементы системы управле­
ния в определенной мере имеют какое-то отношение к организационной
структуре, ибо она является как бы каркасом во всей системе, одна­
ко, это отнюдь не говорит о возможности подхода к ним как к равно­
значным понятиям.
А.М.Омаров, критикуя позицию В.Г.Коренева, резонно ставит во­
прос, почему правовой статус производственных подразделений управ­
ляемого объекта может стать элементом субъекта управления, когда
на то существует оргструктура производства, не говоря уже о том,
может ли вообще "правовой статус" или "обеспечение ... методичес­
кими и инструктивными материалами" восприниматься в интересующем
нас контексте, в качестве элементов системы. Далее А.М.Омаров
1 См.: Коренев В.Г. Системный характер элементов организационной
структуры управления производством. - Проблемы совершенствования
управления промышленным производством (Теория, практика, перспек­
тивы): Тезисы докладов. - Донецк, 1978, с. 4-5.

- 30 - приходит к выводу о том, что подобный подход "не способствует пра­
вильному определению места оргструктур управления в системе и их
изучению"*. Соглашаясь с выводом указанного автора, мы полагаем,
что. вопросы, касающиеся распределения обязанностей, црав и ответ­
ственности, организации информационного. обеспечения, территориаль­
ного размещения управленческих служб, организации управленческого
труда и некоторые другие, затрагиваемые В.Г.Кореневым, имеют в
процессе управления важное значение. Однако, не являясь элементами
организационной структуры управления, они выступают в качестве
факторов, влияющих на ее формирование либо определение правового
статуса органа, его структурных подразделений и должностных лиц.
Обстоятельный подход к решению проблемы проявил В.Г.Вшпняков.
В структуре органа управления выделяются следующие ее элементы:
"состав

(перечень) подразделений; часть компетенции органа, кото­

рой наделяется структурное звено, правовое положение руководителя
и других подразделений органа; распределение функций между струк­
турными частями органа; формы их взаимоотношений и некоторые дру­
гие организационно-правовые аспекты"2.
В цриведенном перечне, как видим, с определенной полнотой дан
состав элементов, в основном раскрывающий сущность структуры орга­
на управления. Вместе с тем, по нашему мнению, данный состав нуж­
дается в некоторой корректировке. С одной стороны, к рассматрива­
емым элементам следовало бы отнести ступени (уровни) управления
и должностной состав управленческого персонала. На указанных эле­
ментах мы подробно остановимся несколько ниже. Здесь хотелось бы
отметить, что В.Г.Вшпняков, перечисляя элементы структуры, хотя и
не упоминает должностной состав, однако, далее он присоединяется
к тем авторам, которые считают, что "должность является частью
1 См.: Омаров А.М. Указ.соч., с. 142-143.
2 Вишняков В.Г. Указ. соч., с. 10,

-

31

-

организационной структуры государственного органа"*. С другой стороны, в цитированном вше составе элементов структуры имеются и спор
ные положения. Вызывает сомнение правильность отнесения к элементам
части компетенции органа, правового положения руководителя и других
подразделений органа, а также распределения функций между структур­
ными частями органа.
Нам думается, что В.Г.Вишняков в основном сам правильно реша­
ет вопрос, касающийся компетенции органа, когда пишет: "Компетенция
органа, конечно, не тождественна его структуре. Структура - средстр
во реализации задач и функций" . Очевидно, что, если компетенция
не тождественна структуре, то и часть также ей не тождественна.
Компетенция и структура находятся в разных плоскостях, если первая
определяет, что вправе и должен делать орган, и сферу его деятель­
ности, то последняя касается всего того, что связано со строением
(устройством) органа. Исходя из сказанного, мы считаем, что компе­
тенция органа, включая и часть ее, не может быть элементом органи­
зационной структуры управления.
Нельзя согласиться и с тем, что элементами организационной
структуры являются правовое положение руководителя и других под­
разделений органа, а также распределение функций между структур­
ными частями органа. Прежде чем перейти к рассмотрению вопроса по
существу, следует отметить, что руководитель не является подразде­
лением органа. Структура управления, как было показано вше, явля­
ется организационной формой разделения и кооперации управленческо­
го труда. Вместе с тем правовыми средствами закрепляется этот про­
цесс и формирование структуры управления, регулируется деятельность
руководителей и подразделений органа. Однако это не означает, что
* См.: Административное право / Под ред. Лунева, с. 153;
Вишняков В.Г. Указ. соч., с. 24.
о

* Вишняков В.Г. Указ. соч., с.;24.

- 32 правовое положение последних выступает здесь в качестве элемента
структуры. Функции управления характеризуют содержание деятельнос­
ти органа и, соответственно, учитываются в процессе формирования
его структуры, но каждая из них, как признает В.Г.Вишняков, "кот
нечно, не входит в структуру” . Следовательно, и само распределе­
ние функций между структурными частями органа не может относиться
к элементам организационной структуры.
На наш взгляд, к основным элементам организационной структуры
управления относятся: состав (перечень) органов, входящих в систе­
му управления, и органа управления; звенья и ступени (уровни) уп­
равления; организационные связи между органами и внутри органа;
должностной состав управленческого персонала.
Прежде всего остановимся на составе (перечне) органов, входя­
щих в систему управления, и органа управления. Этот состав обычно
изображается в виде организационной схемы. Следоет отметить, что
правовой акт об утверждении структуры органа, давая перечень под­
разделений, перечисляет их не вообще, а применительно к намеченным
целям, -для достижения которых они создаются. Происходящие изменения
в содержании деятельности органа приводят к тому, что меняются со­
став подразделений, их наименования. Так, перестройка аппарата уп­
равления министерств в соответствии с постановлением ЦК КПСС и
Совета Министров СССР "О некоторых мероприятиях по дальнейшему
совершенствованию управления промышленностью" от 2 марта 1973 г.2
привела к созданию структурных подразделений, отражающих новые Ten­
денции в деятельности центральных органов отраслевого управления.

'S

1 См.: Вишняков В.Г. Указ. соч., с. 13.
2 См.: СП СССР, 1973, J& 7, ст.31.
о
Например, в Министерстве угольной промышленности СССР создано
управление по перспективному развитию угольной промышленности
и капиталовложениям; в составе аппарата ряда министерств появи­
лись управления (отделы) отраслевой автоматизированной системы
управления; специализированные подразделения, занимающиеся со­
вершенствованием системы управления отраслью.

- оо Правильное понимание сущности организационной структуры управ­
ления невозможно без рассмотрения таких ее основных элементов, как
звенья и ступени (уровни) управления. Приступая к рассмотрению дан­
ного вопроса, отметим, что звенья и ступени (уровни) имеются в си­
стемах управления народным хозяйством, его отраслях (промышлености, транспорта, строительства и др.) и отраслях каждой из них, а
также в структуре управления каждого органа. Звеньями систем управ­
ления народного хозяйства и отраслей являются самостоятельные орга­
ны государственного управления, наделенные собственной компетенцией
и соответствующими ей полномочиями управленческого характера.

В

структуре управления (по горизонтали) звенья - это структурные
подразделения, отдельные специалисты, выполняющие соответствующие
функции управления либо часть их. К звеньям относятся и руководите­
ли, осуществляющие регулирование и координацию деятельности несколь­
ких структурных подразделений (например, главный инженер, начальник
производства).
Ступени управления показывают последовательность подчинения '
одних звеньев другим снизу доверху (по вертикали). Ступень управле­
ния - это определенный уровень иерархии управления, на котором мо­
жет находиться один или несколько линейных руководителей и функци­
ональных подразделений. На основе поступающей информации руководи­
телями на каждой ступени (уровне) принимаются соответствующие ре­
шения либо трансформируются полученные задания для доведения их
до нижестоящей ступени управления. Например, на предприятии низшей
ступенью является производственный участок, возглавляемый начальни­
ком участка или старшим мастером (мастером), а высшей ступенью 1 Данная трактовка соответствует действующему законодательству и
практике его применения. - См.: постановление ЦК КПСС и Совета
Министров СССР от 2 марта 1973 г.
I3S "О некоторых мероприятиях
по дальнейшему совершенствованию управления промышленностью”. CII СССР, 1973, Р 7, ст. 31; постановление ЦК КПСС и Совета Минист­
ров СССР от 12 июля 1979 г. П 695 "Об улучшении планирования и
усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффек­
тивности производства и качества работы". - СП СССР, 1979, ДГ18,
ст. 118.

- 34 руководство предприятия (директор и его заместители).
Число уровней управления характеризует структуру с точки зре­
ния ее сложности. Наличие звеньев на том или ином уровне управления
зависит от объема работ по выполнению соответствующих функций. Сле­
довательно, не всегда на каждом уровне управления должны создавать­
ся структурные подразделения или выделяться специалисты для выпол­
нения работ по той или иной функции. Проведенные нами исследования
показали, что чем меньше уровней и звеньев, тем проще структура и
меньше затрат на содержание аппарата управления.1
Для того, чтобы раскрыть сущность структуры управления, необ­
ходимо рассмотреть организационные связи между органами и внутри
каждого из них - между составными частями органа. Отношения между
органами и составными частями органа реализуются через их связи.
Состав связей в организационной структуре зависит от целей и функ­
ций управления органа, характера сложившихся отношений. Внешние по
отношению к органу связи составляют главный элемент исполнительно­
распорядительной деятельности органа управления, а внутриорганизационные отношения между его составными частями играют подчиненную
роль. Внутренние и внешние связи органа управления образуют органи­
зационное единство и органически сочетаются. Этим связям часто свой­
ственен властно-организационный характер, регулируются они админи­
стративно-правовыми нормами. Важное значение имеет то, что посред­
ством внешних и внутренних связей осуществляется прямо либо косвенно
реализация исполнительно-распорядительной деятельности государствен­
ных органов управления.
Впервые в юридической литературе В.Г.Вишняковым было обстоя­
тельно показано, что элементом структуры органа государственного
управления являются формы взаимодействия (системы связей) между его
* См.: Построение аппарата управления на предприятиях и в цроизводственных объединениях. Межотраслевые методические рекомендации. М.: НИИ труда, 1974, с. 68-73.

- 35 структурными частями. Однако рассмотрение данного крута вопросов
автор свел к внутренним и внешним связям органа управления. Прове­
денные исследования показали, что в организационной структуре уп­
равления взаимосвязи значительно шире и выходят за указанные рамки.
Наряду с внутренними и внешними связями, в зависимости от ха­
рактера отношений между органами управления и их составными частя­
ми, имеются различные организационные связи. К ним относятся вер­
тикальные и горизонтальные связи, линейные и функциональные связи,
при отношениях технического взаимодействия.
Вертикальные связи возникают в тех случаях, когда один из ор­
ганов управления или его составная часть (структурное подразделение,
должностное лицо) наделяется властными полномочиями, дающими право
указывать другому, что и когда тот должен делать либо воздерживать­
ся от совершения действия, а также какие ресурсы для этого он может
использовать. Сложившиеся при этом отношения характеризуются как
распорядительство-подчинение. В данных условиях подчиненный орган
(подразделение) должен выполнять полученные указания. Такого рода
отношения обуславливают.:': иерархичность структуры управления, по­
скольку орган системы управления в силу сложности своих задач спо­
собен находиться в различных отношениях с другими ее органами.
Горизонтальные связи возникают при отношениях, характеризуемых
равноправием взаимодействующих органов управления и м их составных
частей в процессе принятия решений. Эти взаимоотношения складывают­
ся при разработке взаимоприемлемых оценок проблем, альтернатив их
решения и т.д. Такого рода отношения равноправного участия в про­
цессе принятия решений проявляются в формах коллегиальной деятель­
ности, согласований, координации, соисполнения.
Линейные связи включают воздействия управляющей подсистемы на
объекты управления (исполнителей) и соответствующие обратные связи.
К этим воздействиям относятся целеполагание, распорядительство,

- 36 мотивация, Функциональные связи обусловлены обменом информацией
с внешней средой, включая требования взаимодействующих компонентов
и их воздействие, нормативно-методическую информацию. Сюда также
относятся функциональные связи по обмену информацией в процессе
принятия решений. Для осуществления при этом функционального руко­
водства характерно то, что в пределах указанных линейным руководи­
телям целей уточняются конкретные задачи, необходимые ресурсы, ус­
ловия и т.д. Методическое руководство здесь включает указания спо­
собов достижения поставленных линейным и функциональным руководите­
лям целей в пределах заданных ресурсов и условий.-*- Организационные
связи при отношениях технического взаимодействия возникают между
органами управления или их составными частями, когда происходит
разделение и кооперация управленческого труда в процессах, не от­
носящихся к принятию решений.^
В организационной структуре управления каждая линия связи тре­
бует определенных затрат труда и средств, может приводить к услож­
нению и удлинению процессов управления. Поэтому при формировании и
совершенствовании структур управления необходимо, чтобы организа­
ционные связи уточнялись и корректировались. Здесь особенно важно,
чтобы расположение органов управления и подразделений каждого из
них обеспечивало быстрое прохождение информации и успешное решение
задач по достижению поставленных целей. Чем рациональней будут свя­
заны звенья и уровни управления, тем эффективней будет организацион­
ная структура управления.
1 См.:Рапопорт B.C. Развитие организационных форм управления научнотехническим прогрессом в промышленности. - м.:Экономика,1979,с.78,
^ При этом формами технического взаимодействия служат разделение
труда между подразделениями и исполнителями в процессе сбора.фиксации, хранения и поиска информации, выполнения расчетных, одюрмительных и других вспомогательных работ, а также организационное
обособление работ по делопроизводственному, техническому и хозяй­
ственному обслуживанию подразделений и отдельных работников. См.: Мильнер Б.З. Указ. соч., с. 135.

- 37 Одним из основных элементов организационной структуры управле­
ния является должностной состав управленческого персонала. Лица,
занятые в управлении производством, как установилось на практике
и в литературе, относятся к категории инженерно-технических работ­
ников и служащих. Между тем, понятие этих категорий не получило
точной формулировки, да и практически трудно провести четкую гра­
ницу межцу ними. В этой связи Госкомтруд СССР, Госплан СССР, ЦСУ
СССР и ВЦСПС признали целесообразным перейти к другой дифференциа­
ции работников, занятых в управлении.
Госкомтруд СССР постановлением от 9 сентября 1967 г. гё 443
утвердил согласованную с Советами Министров союзных республик, ми­
нистерствами, ведомствами и ВЦСПС Единую номенклатуру должностей
служащих.* В соответствии с Единой номенклатурой должностей служа­
щих (ЕНДС) все работники аппарата управления объединены одним на­
именованием - служащие. ЕНДС охватывает все категории служащих, за­
нятых в отраслях народного хозяйства и органах хозяйственного и
государственного управления, включая руководящих работников, кото­
рые назначаются высшими государственными органами или избираются
2
в установленном порядке.
Должность является исходной единицей организационной структу­
ры управления органа, причем государственный служащий осуществляет
по должности полномочия, которые являются составной частью компео
тенции того органа, где служащий занимает должность. Должностные
наименования служащих устанавливаются в соответствии с ЕНДС. В
основу ЕНДС положена классификация служащих по характеру их труда.
* См.: Единая номенклатура должностей служащих. - М.: НИИ труда,
1969, с. 3.
р
Заметим, что в ЕНДС не учтены лишь должностные наименования пла­
вающего и летно-подъемного состава, а также массовых профессий
работников связи и торговли.
о

См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. - М.: Юрид.
лит., 1966, с. 72.

- 38 -Исходя из этого признака, все служащие делятся на три категории:.
руководители, специалисты и технические исполнители. Данное деле­
ние обусловлено тем, что функции служащих сводятся к осуществлению
руководства, выработке необходимых решений и подготовке информации.
Следует отметить, что указанная дифференциация работников ап­
парата управления не внедрена еще полностью. В ряде действующих
нормативных документов (например, в схемах должностных окладов и
других актах) сохранена прежняя терминология. С этим, разумеется,
нельзя не считаться. Вместе с тем, следовало бы ускорить процесс
внедрения установленной номенклатуры должностей служащих, унифици­
ровав в правовых актах терминологию рассматриваемых категорий ра­
ботников, поскольку на практике это приводит к смешению понятий
различных должностей, что отрицательно влияет на решение связанных
с этим вопросов.
В процессе формирования организационной структуры управления
важное значение имеет единый подход к наименованию должностей и
специальностей. В этом отношении велика роль ЕНДС. В данном доку­
менте наименование должностей приводится с таким расчетом, чтобы
каждая из них была применима для разных специальностей различных
предприятий и учреждений. Применительно к наименованиям служащих,
включенных в ЕНДС, разработан Квалификационный .справочник долж­
ностей служащих.-^ Его применение способствует правильному разде­
лению труда служащих и определению их должностных полномочий, а
также вносит определенную ясность в понятие и практическое приме­
нение их должностного состава как основного элемента организационр
ной структуры. В свою очередь, это соответствующим образом способСм.: Квалификационный справочник должностей служащих.
Изд. 2-е. - М.: НИИ труда, 1981.
р

См. подробнее: Рубин А.М. Научная организация труда работников
аппарата управления промышленным производством. - М.;, 1970,
с. 9—12.

- 39 ствует рациональному формированию структур управления.
Таким образом, нами рассмотрены основные элементы, характери­
зующие главные черты организационных структур управления, независи­
мо от их конкретных, практически применяемых форм. Такого рода эле­
менты в условиях реальной действительности конкретизируются с уче­
том специфики той или иной структуры управления.
§ 2. Дели и функции управления как основа формирования
структур аппарата управления
Ведущим началом при формировании организационной структуры
управления является определение системы целей органа. Цели выра­
жают необходимое, намечаемое достичь, состояние органа управления
и его составных частей. При этом имеется в виду будущее состояние,
необходимость достижения которого движет деятельность субъекта,
либо определенное направление, которому должен следовать объект
управления. Цели ориентируют на эффективное и планомерное исполь­
зование экономических, технических, организационных и социальных
возможностей в процессе деятельности органа.
Цели деятельности органа управления промышленным производст­
вом должны исходить из экономической политики КПСС и определяться
в соответствии с основными направлениями и планами экономического
и социального развития отрасли, в которую входит данный орган, и
установленными ему планами. Цель в процессе управления выступает
как определенный ориентир будущего состояния управляемого объекта,
которое субъект должен обеспечить в результате управленческого воз­
действия. Однако это не исключает того, что цель тесно связана с
деятельностью реально функционирующего органа, принимающего и реа­
лизующего в нынешних условиях управленческие решения. Важно при
этом то, что цель в. процессе управленческой деятельности сущест­
вует у субъекта управления в данный конкретный момент, а не в от­

- 40 даленном будущем. Вместе с тем целеустремленность вовсе не являет­
ся внешней характеристикой государственного управления, а присущим
ещу качеством.1
Важно отметить, что цели управления не являются простым ориен­
тиром для последующей деятельности государственных органов. Необхо­
димо, чтобы цели обеспечивали устойчивость управленческого процесса
и "заданность” курса действий, свойственного взаимоотношениям субъ­
ектов и объектов управления. Требуемая в процессе управления ста­
бильность и обязательность целей придается последним правовыми нор­
мами. В этом отношении право выступает в качестве средства установ­
ления целей. Здесь проявляется предопределенность права целями,
объективно порождаемыми в процессе общественного развития. Наряду
с этим происходит воздействие на целевую функцию права целей, уста­
новленных в иных социальных актах (например, решениях партийных
органов). Кроме того, проявляется роль права как носителя цели, со
всеми присущими праву способами гарантирования этой цели. Вместе с
тем правовые нормы рассчитаны на будущее поведение, однако, это от­
нюдь не дает оснований отождествлять их с целями.^
* В этом отношении О.И.Джиоев правильно отмечает, что для интерцретации цели в качестве социологической категории недостаточны рас­
пространенные в философской литературе определения цели как пред­
ставления (идеальный образ желаемого последствия, мысленное пред­
ставление следсвий действия). В такого рода определениях цель пси­
хологизируется, характеризуется преимущественно как переживание,
нежели в качестве собственно цели как признака целенаправленного
действия. В понимании целевых процессов необходимо исходить из
целевого отношения. См.: Джиоев О.И. Природа исторической необхо­
димости. - Тбилиси* 1967, с. 13-15, 23-24, К приведенному выска­
зыванию следует добавить, что цель не всегда ориентирует на иде­
альный образ будущего состояния, поскольку она обусловлена эконо­
мическими, техническими и др. объективными возможностями системы
управления.
р
См.: Тихомиров Ю.А. Механизм управления в развитом социалистическо!
обществе. - М.: Наука, 1978, с. 227-228.

- 41 При всей важности рассматриваемого вопроса следует отметить,
что в юридической литературе имеет место недооценка целевого эле­
мента права. Причем при правильной трактовке содержания права не
делается вывод о его своеобразной целевой функции, что затрудняет
сопоставление установленных правом целей с результатами их достиже­
ния и выявление степени его эффективности.1 Имеются исследования,
где целевая функция права не выделяется в качестве его свойства или
элемента правового регулирования, хотя, разумеется, авторы презюмируют ее "присутствие" в праве.
Цель представляет собой непосредственно побудительную силу и
направляющий фактор в развитии правотворчества. Выступает цель в ка­
честве исходного пункта и двигательной силы волевой деятельности и
одновременно - как ее направляющее начало. Будучи доминантной по
отношению к правовым средствам и реализуясь в них, цель права пре­
вращается в средство осуществления государственной воли. Право выступает в единстве целей и средств их достижения. я
Анализ правовых актов, регулирующих правовой статус производ­
ственно-хозяйственных организаций, оказывает, что еще не получили
достаточно четкого определения и закрепления цели, их деятельности.
Так, в Общем положении о всесоюзном и республиканском промышленных
объединениях цель деятельности определена косвенно - через установ­
ление ответственности управления объединения.4 В Положениях о про­
изводственном объединении (комбинате) и научно-производственном
объединении цели деятельности этих объединений также закреплены
только косвенно - через предает деятельности при определении полно­
мочий объединений и их главных задач, а также описании общего
4 Подробнее об этом см.: Тихомиров Ю.А. Механизм управления в разви­
том социалистическом обществе. - М.: Наука, 1978. с. 227-228.
2 См.: Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социа­
листическое право. - М.: Юрид.лит., 1973, с. 94-105;Алексеев С.С.
Проблемы теории права. Курс лекций в 2-х т. Т. I. - Свердловск,
О 1972, с. 90-101.
См^:Керимов Д.А. Философские проблемы права.-М. .-Мысль, 1972, с.3564 См.: СП СССР, 1973, В 7, ст. 32,„д. I.

предмета ответственности.Положение о социалистическом государст­
венном производственном цредприятии несколько ближе подходит к
определению цели деятельности предприятия. 2
Нам представляется, что недостаточно четкое определение цели
деятельности, имеющееся в указанных положениях об объединениях и
предприятии., отрицательно сказывается на эффективности их деятель­
ности, затрудняет ориентацию на достижение конечных результатов, а
также научно обоснованное формирование и совершенствование органи­
зационных структур управления. В связи с этим следовало бы в нормати
ных актах, регулирующих правовые статусы объединений и предприятий,
предусмотреть соответствующие пункты, в которых со всей четкостью
были бы сформулированы цели их деятельности, что будет способство­
вать повышению .целеустремленности управленческого процесса, а так­
же возрастанию роли права в организации управления производством.
Приступая к формированию организационных структур управления
необходимо определить систему целей организации, которая прежде
всего обусловливает задачи и содержание функций аппарата уцравле.ния.'Цели, пронизывающие содержание деятельности органа управления,
материдазуются в соответствующих «. задачах и функциях. Задача, ха­
рактеризующая подобно целям будущее состояние, конкретизирует оп­
ределенную часть намеченной цели и составляет очередную ступень
1 См.: СП СССР, 1974, В 8, ст.38; СП СССР, 1976, В 2, ояДЗ .
о

^ В п.2 указанного Положения предусматривается, что предприятие осу­
ществляет "производственно-хозяйственную деятельность (изготовле­
ние продукции, выполнение работ, оказание услуг) в соответствии с
народнохозяйственным планом, на основе хозяйственного расчета”.
Далее в п.23 установлено, что "предприятие обеспечивает достиже­
ние в интересах народного хозяйства наибольших результатов при
,наименьших затратах трудовых, материальных и финансовых ресурсов”.
Однако в п. 7 говорится, что "цредмет и цель деятельности предпри­
ятия” определяется его уставом, утверждаемым "органом, принявшим,
решение об образовании предприятия", - См.: СП СССР, 1965, В 19-20,
СТ. 155.

- 43 в ее достижении. Цель соотносится с каждой из поставленных задач
как общее и частное. Следовательно, задачи позволяют глубже рас­
крыть содержание целей и сферы деятельности органа управления и
ее основные параметры. В результате этого, обеспечивается обосно­
ванный подход к формированию организационных структур органов уп­
равления и их подразделений.
Проведенный нами анализ правовых актов,

т

регулирующих деятель­

ность цроизводственно-хозяйственных организаций, позволяет выделить
пять групп главных целей: I) удовлетворение потребностей народного
хозяйства в соответствующих видах высококачественной продукции;
2) ускорение научно-технического прогресса и внедрения передового
опыта в производство; 3) повышение экономической эффективности про­
изводства, всемерная его интенсификация и рациональное использова­
ние имеющихся ресурсов; 4) совершенствование системы управления,
организации труда и производства; 5) социальное развитие трудового
коллектива, улучшение культурно-бытовых и жилищных условий работ­
ников. Таким образом, цели классифицируются на производственные,
научно-технические, экономические, организационные и социальные.

2

Указанные цели находятся во взаимосвязи и взаимодействии, их
разделение возможно при помощи абстрагирования от их диалектичес­
кого единства. Вместе с тем каждая из групп целей отражает те или
иные объективно необходимые стороны функционирования и развития
1 См.: СП СССР. 1965, В 19-20, ст.155; СП СССР, 1974. В 8, ст.38;
СП СССР, 1976, В 2, ст. 13; СП СССР, 1973, В 7, ст.32; СП СССР,
1967, J& 17, ст. 116.
о

* В литературе получили обоснование четыре класса целей. - См.: Миль­
нер Б.З. Указ.соч., с. 48-49. Существующая классификация, по нашему
мнению, должна быть дополнена группой организационных целей,касаю­
щейся совершенствования системы управления, организации труда и про­
изводства. Необходимость данной группы целей обусловлена ускорением
темпов научно-технического прогресса и развитием социалистической
экономики. В современных условиях каждая система управления для нор
мального функционирования должна постоянно развиваться и совершенст
воваться.

- 44 организационной системы* Поэтому в зависимости от характера деятель­
ности производственно-хозяйственной организации значимость каждой
из перечисленных групп целей различна. Так, в процессе формирова­
ния производственного объединения привалирующую роль играет группа
целей, связанная с удовлетворением потребностей народного хозяйст­
ва в соответствующих видах высококачественной продукции. Однако в
деятельности научно-производственного объединения приоритет отда­
ется ускорению научно-технического прогресса, созданию и внедрению
в народное хозяйство новой техники и технологии, участию в органи­
зации выпуска новой продукции.
Для рационального построения аппарата управления органа и эф­
фективного его функционирования важное значение имеет целевой под­
ход, который предполагает, что для каждой из целей указывается
подразделение (например, отдел, служба, функциональный блок под
руководством заместителя директора, целевая програмш),организа­
ционно'

обеспечивающее ее достижение. Кроме того, для каждого из

создаваемых подразделений должна указываться цель из системы целей,
которая предписывается соответствующему подразделению и служит об­
щей основой планирования результатов его работы, оценки их дости­
жения и стимулирования. Но при этом следует иметь в виду, что
цель, как отмечает Б.З.Мильнер, - ’’это лишь результат (конечный или
промежуточный) некоторой совокупности действий, и если разаернуть
каждую Цель .в систему задач и конкретных мероприятий по их испол­
нению, то окажется, что конечный результат зависит от работы многих
подразделений”1.
Указанный автор, давая правильную оценку роли целей в процессе
формирования организационных структур управления, недооценивает при
этом значение функций управления. Как видим, Б.З.Мильнер, говоря о
развертывании цели в систему задач й конкретных мероприятий по их
исполнению, упускает из виду функции управления, считая при этом,
^ Мильнер Б.З. Указ.соч., с. 49.

- 45 'что конечный результат зависит от'работы подразделений. Однако эта
работа осуществляется в соответствии с установленными функциями,
определяющими содержание деятельности подразделений. К тому же при
формировании организационной структуры управления, кроме целей не
могут не учитываться функции управления, выполняемые т еш или ины­
ми органами управления.
Из сказанного выше видно, что цели в процессе формирования ор­
ганизационных структур органов управления, играют важную роль. Вмес­
те с тем цели той или иной организации влияют на структуру управле­
ния не непосредственно, а через функции, которые их конкретизируют.
А на пути от цели к функциям находятся задачи. Последние предписы­
вают, что нужно делать, чтобы достичь намеченную цель. В результате
получается, что задачи являются как бы основанием тех или иных фун­
кций управления. Если цели и задачи ориентированы, как правило, на
конечный результат деятельности субъекта, то функции - на процесс
достижения цели и решение задач, т.е. на процесс деятельности.4 К
тому же следует иметь в виду, что "движущей пружиной науки управле­
ния" служит "проблема зависимости структуры управленческого аппарао

та и его отдельных звеньев от функций этого аппарата . При форми­
ровании организационной структуры органа управления, решении проб­
лем рационального построения аппарата управления и обеспечения ус­
пешной его деятельности важное значение имеет четкое определение
функций управления, цравильное установление их состава и содержа­
ния.
Одни авторы считают, что под функциями управления следует по­
нимать совокупность конкретных видов труда, трудовой деятельности
в сфере управления.

о

По мнению других авторов, функция управления

4 Ю.М.Козловым было отмечено, что "цели (задачи) управления реализу­
ются в управленческой деятельности в форме функции управления". См.: Козлов Ю.М. Указ.соч., ч. I, с. 84.
? Ямпольская Ц.А. Вступительная статья.-В кн. :Старосьцяк Е.Элементы
науки управления.-М.:Прогресс, 1965, с. 14,
2 См.:Петров А.С.Экономические основы управления производством.-М.:
Экономика,1966,с.81;Олигин-Нестеров В.М.Эффективность управленчес­
кого труда в промышленном производстве.-М.:Экономика,1965,с.37 и
др.работы.

- 46 ^определяется , как "отрасль работы, представляющая собой совокуп­
ность решений, действий или процессов, объединенных общностью объ­
екта и решаемых задач по управлению производством"*. Как видим,
при такой трактовке получается, что функция как бы становится свя­
занной только с объектом управления, однако, она может быть выделе­
на и как стадия самого управления.
Позднее было высказано мнение, авторы которого стали рассмат­
ривать функцию управления как "специализированную часть управлен­
ческой деятельности, функция управления - это особый вид управлен­
ческой деятельности, продукт цроцесса разделения труда и специали­
зации в сфере управления"2. Данное определение функции управления
позволяет найти ее объективную основу. Вместе с тем в нем, как и
в предыдущем определении, упускается из виду, что функцией управле­
ния определяется лишь направление, содержание деятельности. Что ка­
сается самой деятельности, то она представляет собой работу оцределез
ного органа. Однако функция не является самой деятельностью органа
управления, хотя и определяет процесс деятельности соответствующего
органа, функция управления существует еще до выполнения работ по ее
реализации.
М.И.Пискотин, рассматривая соотношение функций социалистичес­
кого государства и функций государственного управления, отметил,
что между различными органами управления происходит распределение
конкретизированных функций и задач государства.3 "функции - это
более или менее определенные и специализированные виды деятельнос­
ти. ... Они характеризуют организацию процесса управления." "функ­
ции представляют собой устойчивые направления деятельности органа,
вытекающие из его назначения"^.
1 Козлова О.В.,Кузнецов И.Н. Научные основы управления производством.
-М.: Экономика, 1970, с. 62.
й функции и структура органов управления, их совершенствование/Под
ред. Попова Г.Х. - М.: Экономика, 1973, с. 34-35.
3
См.: Аппарат управления социалистического государства.4.1, с.70-81.
^ Там же, с. 84.

- 47 На основе всестороннего исследования Л.И.Бачило цредприняла
попытку дать развернутое определение функций органа управления.
Эти функции определяются ею "как комплекс взаимосвязанных, опреде­
ленных в статуте органа и основанных на непрерывном обмене инфор­
мацией организационно-правовых воздействий органа, его структурных
подразделений, служащих, которые обеспечивают объекты управления
политической, экономической, плановой, методической ориентацией,
материальными, техническими, трудовыми и другими ресурсами, в ко­
нечном итоге организующих достижение целей, стоящих перед системой
управления"1.
Данное определение отражает существенные моменты в понимании
функции управления. Приведенная формулировка ориентирует субъект и
объект на достижение единой цели для системы управления, отражает
сочетание интересов общегосударственных и отдельных ее систем, а
также реализацию в конкретных условиях функций государства. При
этом сделана попытка отойти от сложившегося понимания функции уп­
равления как вида труда, работы или деятельности в сфере управле­
ния. В рассматриваемом определении раскрывается содержание деятель­
ности субъекта с позиций направления деятельности объекта (обеспе­
чение его ориентацией и ресурсами) и характера действия, его орга­
низационной сути, в которой выражено и право, и обязанность осуще­
ствлять воздействие. Кроме того, автор вводит действия по управле­
нию в организационно-правовые формы, установленные в статурарном
порядке.
Для правильного понимания функций управления государственных
органов, по нашему мнению, важно, что они выражают содержание власт­
ных целенаправленных воздействий на соответствующие звенья управля­
ющей и управляемой подсистем. Представляя собой совокупность опре­
деленного рода последовательных, взаимосвязанных воздействий органа
^ Бачило И.Л. функции органов управления (цравовые проблемы оформле­
ния и реализации). - М.: Юрид.лит., 197ь, с. 43.

- 48 управления, функции обеспечивают решение поставленных задач и до­
стижение намеченных целей.^ Эти воздействия, обеспечивающие успеш­
ное функционирование органа управления в целом, направлены на оп­
ределенные участки деятельности соответствующих звеньев управляю­
щей и управляемой подсистем и создают организационные, материаль­
ные и другие условия, необходимые для эффективной работы.
Основными признаками функций органов управления являются пред­
мет и характер их деятельности. Что касается предмета деятельности,
как определяющего признака, то он характеризует разрабатываемые
аппаратам управления документы (например, приказы, распоряжения)
или вид используемых органом ресурсов (материальных, трудовых, фи­
нансовых). Характер деятельности определяет содержание и форму ра­
боты аппарата управления (например, контроль, анализ, утверждение
документа и др.).2
Основываясь на плановом ведении социалистического народного
хозяйства, государственные органы, реализуя закрепленные за ними
функции управления, оказывают организующие и регулирующие воздей­
ствия, обеспечивающие выполнение установленных плановых заданий.
Присущая каждой функции специфичность форм воздействия определяет­
ся целевым назначением, содержанием и характером таких различных
видов деятельности, как планирование, подготовка производства и
его материально-техническое обеспечение, управление производствен­
ным процессом, реализация продукции и др. Управление каждым объек­
том требует осуществления различных функций. В своей основе функ­
ции управления промышленным производством различных отраслей в
значительной мере едины, с изменением масштаба и характера произ­
водства они существенно не меняются, хотя и будет различен объем
1 См.: Рубин А.М. Управление промышленностью в СССР. - М.,1973,
с. 46-48.
2 См.: Построение аппарата управления на предприятиях и в производ­
ственных объединениях, с. 14.

- 49 и система работ по их выполнению. Наряду с имеющейся общностью,
отраслевая специфика оказывает влияние на содержание некоторых
функций управления. В связи с этим такого рода особенности могут
приводить

к тому, что отдельные функции разукрупняются в само­

стоятельные, которые не характерны для других отраслей (например,
в цветной металлургии - функция маркшейдерской подготовки произ­
водства, в мясной промышленности - производственно-ветеринарный
контроль)*.

Определившийся состав функций в отрасли является ис­

ходным при разработке организационных структур органов управления
соответствующей отрасли.
Следует отметить имеющиеся различия в понятиях функции органа
управления от функции структурного подразделения органа управления.
Первое является основой и определяет функции структурного подразде­
ления. В одном структурном подразделении может осуществляться не
только одна функция органа управления или часть ее, но и может
совмещаться несколько функций. При этом функции органа управления
отражают объективные потребности управляемого объекта безотноси­
тельно к его масштабам и структуре аппарата управления. В отличие
от этого функции структурных подразделений, характеризуя содержа­
ние и сферу их деятельности, служат основой для формирования под­
разделений применительно к конкретным условиям органа управления.
Например, функции оперативного управления производством и текуще­
го планирования имеются на крупном и небольшом предприятиях. Одна­
ко в зависимости от объема работ по-выполнению этих фукнций в пер­
вом случае возникает необходимость создания производственно-диспет­
черского отдела и планово-экономического отдела, а во втором производственного отдела, который будет совмещать выполнение ука­
занных функций.
1 См.: Рубин А.М. Пути совершенствования структуры управления пред­
приятии. - Сов.государство и право, 1971, В 7, с. 86.

- 50 Если рассматривать орган управления в целом, то он призван
осуществлять все функции управления, объективно необходимые для
обеспечения эффективной деятельности управляемого объекта» функ­
ции, возникнув на объективной основе в результате разделения и
кооперации труда в сфере управления, получают соответствующее пра­
вовое закрепление, придающее им характер властных воздействий ор­
ганов управления, и оказывают в конечном счете преобразующее вли­
яние через действие права, ибо с его помощью усиливаются возмож­
ности воздействия. Правовое оформление функций государственных
органов позволяет конкретизировать и четко выражать содержание их
управляющих воздействий с учетом характера взаимосвязей с управля­
ющими объектами и другими государственными органами. Кроме того,
можно лучше выразить также социальное назначение и управленческую
роль государственных органов. Наряду с этим обеспечивается согла­
сование, координация управленческих функций государственных органов в организационной структуре государственного управления. I
При всей важности вопроса о функциях органов управления в
правовых актах он еще не получил достаточно четкой регламентации.
В этом отношении характерно, что в Общем положении о всесоюзном и
республиканском промышленных объединениях, Положении о производст­
венном объединении (комбинате), Положении о научно-производствен­
ном объединении правовую регламентацию получили вопросы, касающи­
еся управления объединениями и их имущества, а также главные за­
дачи, права и обязанности в различных областях деятельности соот­
ветствующих объединений. Однако в указанных положениях функции
2
управления не получили специального рассмотрения.
Иной подход к решению данного вопроса мы находим в Общем поло­
жении о министерствах СССР, где наряду с перечисленными вопросами,
1 См.: Атаманчук Г.В. Указ.соч., с. II6-II7.
2 См.: СП СССР, 1973, & 7, ст.32; СП СССР, 1974, № 8, ст.38; СП СССР,
1976, & 2, ст. 13.

- 51 предусмотренным в положениях об объединениях, уделено большое
внимание функциям управления, причем они регламентированы приме­
нительно к различным областям деятельности министерств.1 В Поло­
жении о социалистическом государственном производственном предпри­
ятии рассматриваются функции,в основном, применительно к цроизводр
ственно-хозяйственной деятельности предприятия.'0
Мы полагаем, что функции органов управления должны получить
четкую регламентацию в правовых актах, регулирующих деятельность
государственных органов на всех уровнях управления. Практически
это можно было бы сделать аналогично тому, как в Общем положении
0 министерствах СССР сформулированы функции по соответствующим
областям (сферам) управленческой деятельности. Решение данного кру­
га вопросов могло бы способствовать совершенствованию правового
статуса государственных органов, повышению эффективности и качества
их управленческой деятельности.
Нам думается, что с учетом вышеизложенного функции органов
управления выражают содержание целенаправленных, объективно необ­
ходимых, властных, получающих правовое оформление, воздействий на
соответствующие участки деятельности звеньев управляющей и управ­
ляемой подсистем. В своей совокупности, функции, определяющие со­
держание процесса управления и обеспечивающие решение поставленных
задач и достижение намеченных целей, служат основой при разработке
и совершенствовании организационной структуры органа управления.
Определение состава функций управления и их классификация
играют важную роль при формировании организационных структур орга­
нов управления. Представляется невозможным найти один, универсаль­
ный признак классификации функций органов управления. В связи с
этим следует признать правомерным разделение содержания процесса
управления на функции по различным признакам в зависимости от того,
1 См.: СП СССР, 1967, & 17, ст. 116, пп. 25-75.
2 См.: СП СССР, 1965, }£ 19-20, ст.155, пп. 23-40.

- 52 в каких целях цроизводится классификация. В результате этого сло­
жилось, что имеется несколько видов классификации.*
I.

функции

органов управления, отражающие направленность

управленческих воздействий. Имеющиеся различия в направленности
воздействий функций на управляющую либо управляемую подсистемы или
на всю систему управления получают свое выражение в их содержании.
Это позволяет по данному признаку классифицировать функции управ­
ления.
функции, воздействующие на управляющую подсистему, обеспечи­
вают ее эффективное функционирование, перевод в новое состояние,
соответствующее возрастающим потребностям процесса производства.
Воздействия этих функций не выходят за рамки аппарата управления,
они ограничены внутриалпаратной сферой деятельности и в этом смыс­
ле представляют собой организующие самовоздействия. К таким функ­
циям относятся, например, организация аппарата управления, орга­
низация процессов управления.
функции, воздействующие на управляемую подсистему, составляют
основное содержание деятельности органа управления и обеспечивают
эффективное функционирование управляемых объектов, успешное решение
производственных задач. К этим функциям относятся, например, орга­
низация управляемых объектов, конструкторская подготовка производ­
ства, технологическая подготовка производства, обеспечение произ­
водства материалами и оборудованием.
* См.: Козлов Ю.М. Указ.соч., ч. I, с. 94-95; Вишняков В.Г. Указ.соч,
с. 98-113; функции и структура органов управления, их совершенство­
вание, с. 36-40; Бачило И.Л. Указ.соч., с. 139-146; Аппарат управ­
ления социалистического государства. Ч. I, с. 78-84;Сщрнов Б.В.
функции управления социалистическим производством. - М.: Экономи­
ка, 1977, с. 12-15; Проблемы общей теории социалистического госу­
дарства управления. - М.: Наука, 1981, с. 149-158 и др. работы.

- 53 функции, воздействующие на управляющую и управляемую подсис­
темы, т.е. на всю систему управления. Они обеспечивают эффективную
■ деятельность соответствующей системы управления (предприятия, про­
изводственного и промышленного объединения, отрасли и т.д.) К дан­
ным функциям относятся, например, подбор, расстановка и использова­
ние кадров; подготовка кадров; организация труда; организация зара­
ботной платы; организация выполнения планов социального развития
коллектива и другие функции, относящиеся к управлению социальным
развитием коллектива.
Деление функций по указанным признакам позволяет организовать
рациональное разделение и кооперацию труда по выполнению функций
органа управления, проводить научно обоснованный анализ различных
сторон содержания управляющих воздействий, что способствует форми­
рованию организационной структуры управления на объективной основе
и повышению эффективности деятельности государственных органов уп­
равления.
2.

Фу н к ц и и

органов управления, отражающие содержание процесс

управления. По своему содержанию процесс управления делится на раз­
личные этапы, стадии, циклы и фазы. Соответственно этому выделяются
следующие функции управления: планирование, прогнозирование, орга­
низация, регулирование, координирование, контроль, учет и т.д. Эти
функции получили название общих или основных. На основе разбивки
процесса деятельности аппарата государственного управления выделя­
ются стадиальные (циклические) функции. В укрупненном виде такими
стадиями являются подготовка решения, его принятие и реализация.
Однако вряд ли можно согласиться с такой точкой зрения. Как извест­
но, содержание процесса управления включает ряд взаимосвязанных
функций управления, а сам процесс управления предстает в виде взаимопереходных этапов, последовательно отражающих движение процесса
См.: Проблемы общей теории социалистического государственного
управления, с. 157.

- 54 управления. Если представить себе этот процесс в укрупненном виде,
то он состоит из следующих этапов: I) принятие решения, определя­
ющего цель работы трудового коллектива и его производственную за­
дачу; 2) организация работы коллектива для решения поставленной
задачи; 3) контроль за выполнением производственной задачи. Сле­
довательно, сущность процесса управления не дает оснований рас­
сматривать в качестве функций управления ни подготовку решения, ни
его принятие и реализацию. Тем более, что каждая из функций управ­
ления содержит все вышеназванные элементы процесса управления.
3.

Функции органов управления, отражающие содержание выполня­

емых работ. По данному признаку функции органов управления делятся
на общие (основные) и специальные (конкретные).
Общие (основные) функции управления раскрывают сущность про­
цесса управления и его последовательность. К.Маркс из всех функций
управления выделял "общие функции, возникающие из движения всего
производственного организма в отличие от движения его самостоятель­
ных органов"*. Эти функции не определяют всего содержания управле­
ния, а лишь освещают структуру, внутреннюю форму содержания. По
своему характеру они представляют общие организационные функции,
образующие организационное содержание управления, которое в реаль­
ности переплетается с социальным и. иным содержанием.3 Исходя из
сказанного, к общим функциям относятся: планирование и организация,
т.е. обеспечивающие планомерное развитие системы управления; регу­
лирование и координирование, т.е. функции сохранения устойчивости
системы управления и обеспечения согласованности работ всех звень­
ев управления; стимулирование - функция активизации, побуждающая
работников быть заинтересованными в высоких результатах своего труда;
контроль - функция "непосредственного и постоянного надзора"3,
* Маркс К., Энгельс Ф.\ Соч. Изд.- 2-е, т. 23, с. 342.
3 См.: Аппарат управления социалистического государства Л.I, с. 79.
3 Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 23, с. 343.

- 55 -призванная постоянно обеспечивать информацией о ходе выполнения
решений, функция организации обратных связей. Для общих функций
управления характерна тесная взаимосвязь, проникновение друг в
друга. В результате получается, что планирование, например, орга­
низуется, регулируется, координируется, стимулируется и контроли­
руется. Аналогично этому происходит взаимопроникновение в каждой
из указанной функции.
Специальные (конкретные) функции управления, каждая из кото­
рых обеспечивает организующее воздействие на отдельные стороны уп­
равленческой деятельности, а в своей совокупности охватывают весь
цроцесс управления. Они по своему содержанию разнообразны и отли­
чаются как по назначению, так и по способу реализации. Носителями
специальных функций являются определенные части (подразделения)
управляющей подсистемы. Структура каждой специальной функции управ­
ления определяется общими функциями. Так, например, функция техно­
логическая подготовка производства по своему содержанию охватывает:
планирование, организацию, регулирование, координацию, стимулирова­
ние (активизацию), контроль. На содержание специальных функций уп­
равления, как уже отмечалось, в определенной мере оказывает влияние
специфика производства, его сложность, специализация и др. факторы.
Данный взад классификации функций получил широкое применение
в теории и практике управления, в частности, при разработке органи­
зационных структур управления, нормативов численности и штатов ра­
ботников аппарата управления предприятий и производственных объеди­
нений.
В Методических указаниях НИИ труда,1 разработка которых осущест­
влялась при нашем участии, был определен состав функций управления,
который подразделяется на следующие группы функций: общее руководство
и управление кадрами; развитие и техническая подготовка производства;
Методические указания по разработке укрупненных нормативов числен­
ности и типовых структур аппарата управления.промышленных предпри­
ятий. - М.: Н Ш труда, 1969, с. 10-18.

- 56 техническое обслуживание производства; экономические функции; хо­
зяйственные функции. В Методических указаниях предусматривается,
что управление предприятием складывается из общего (линейного) ру­
ководства предприятием, его основными цехами и производственными
участками и функционального руководства, которое в свою очередь
подразделяется на следующие функции: конструкторская подготовка
производства; технологическая подготовка производства; стандарти­
зация и нормализация продукции, технологических процессов и других
элементов производства; совершенствование организации производства,
труда и управления; организация труда и заработной платы; ремонтное
и энергетическое обслуживание; контроль качества продукции; опера­
тивное управление основным производством; технико-экономическое
планирование; бухгалтерский учет и финансовая деятельность; мате­
риально-техническое снабжение; кооперирование и сбыт продукции;
комплектование и подготовка кадров; охрана труда и техника безопас­
ности; общее делопроизводство; хозяйственное обслуживание предприя­
тия; транспортное обслуживание.
Приведенный перечень функций был дан в Методических указаниях
как примерный, в связи с чем предусматривалось, что при разработке
в отраслях промышленности нормативов численности и типовых струк­
тур аппарата управления предприятий, в его состав вносятся, с уче­
том отраслевой специфики, соответствующие изменения и дополнения.
На основе проводившихся исследований, в которых мы принимали
участие, вносились дополнения и изменения в Методические указания
НИИ труда, в частности, был расширен перечень групп функций и вне­
сены соответствующие изменения в состав функций управления.'1'
1 См.: Разработка нормативов численности служащих и типовых струк­
тур аппарата управления предприятий и производственных объедине­
ний. Методические указания. - М.: НИИ труда, 1972, с. 8-15.

- 57 В литературе была высказана точка зрения, согласно которой в
общем виде выделяется два типа классификации функций: с позиции
объекта управления (социалистического общественного производства)
и с позиции субъекта (самого управления). Эти две классификации име
ют свои разновидности.
I.

Функции управления, отражающие объект управления

Сюда относятся функции, отражающие: I) структуру народного хозяйст­

ва по отраслям и подотраслям (например, такие функции, как управле­
ние промышленностью и ее отраслями, управление строительством и др.
2) уровни производства (например, функции управления предприятием,

объединением, подотраслью, отраслью и др.); 3) стадии процесса про­
изводства (функции управления собственно процессом производства и
управления другими стадиями производства: снабжением, сбытом, финав
сами); 4) составные элементы и параметры процесса производства
(обособляются отдельные виды и участки управленческой деятельности
и появляются такие функции управления, как организация труда, тех­
нология производства и др.).
2.

Фу н к ц и и

управления, отражающие черты самого управлен

К ним относятся: I) функции, отражающие стадии управления (например
предварительное управление - прогнозирование, планирование, целеполагание; оперативное управление - организация, координация, распоря

дительство, мотивация; контроль - учет, анализ, контроль); 2) Функ­
ции, отражающие структуру субъекта управления (функции партийного
руководства, государственного управления, общественных организаций)
Авторы приведенной классификации отмечают, что для понимания
содержания управления важное значение имеет функция руководства,
которая необходима при каждой классификации. Она появилась в силу
того, что тот или иной набор функций надо объединить и согласовать.
Так, планирование, организация, контроль и др. требуют функции,
*'См.: функции и структура органов управления, их совершенствование
с. 36-40.

- 58 интегрирующей и синтезирующей их в целом. Поэтому теоретически
функция руководства - это функция синтеза и интеграции. Все другие
функции управления могут быть названы спешализированными (&ункшямз
Разделяя позицию относительно функции руководства, мы считаем
что данная функция является комплексной и по своему содержанию
включает все спеицальные (конкретные) функции управления, которые
нами уже были освещены выше. Такой подход, как мы полагаем, раскры­
вает механизм целенаправленных воздействий руководителей на управ­
ляемые объекты. Благодаря этому может быть правильно понято и на
объективной основе раскрыто все содержание многогранной деятельнос­
ти по руководству на различных уровнях управления. Так, вполне ло­
гично раскрывается необходимость того, что линейные руководители,
возглавляющие, например, предприятия, объединения и их производстве
ные подразделения, принимают решения и осуществляют всю свою деятед
ность, содержание которой охватывается всеми специальнйми функциям!
управления. Данный подход имеет не только теоретическое, но и прак­
тическое значение, поскольку позволяет раскрыть и конкретизировать
сущность управленческой деятельности по руководству соответствующим
управляемыми объектами.
Подытоживая рассмотрение вопроса о классификации функций управ
ления по различным признакам, следует отметить, что всесторонний
подход к данной проблеме расширяет теоретическую основу для научно
обоснованного формирования системы органов управления. Вместе с тем
как видим, тот же объем работ по выполнению функций управления може
рассматриваться с различных сторон. Все это отражает имеющееся мно­
гообразие факторов, оказывающих влияние на процессы специализации

управленческого труда и построения аппарата управления. Следователь­
но, представляется возможным, учитывая другие признаки, рассматри­
вать новые аспекты классификации функций органов управления.
В этой связи заслуживает внимания поиск критерия для система­
тизации функций, который должен лежать в плоскости учета предметов

- 59 деятельности, отличающихся по цели. Поиск в данном направлении
И.Л.Бачило, по нашему мнению, оказался удачным.1 В результате про­
веденного исследования она установила, что объединение однородных
участков деятельности аппарата управления в группы функций по этому
признаку позволяет проанализировать основные направления его функ­
циональной деятельности и соотнести их с общегосударственными функ­
циями, а также оценить их с учетом требований науки управления,
предъявляемых к организации и деятельности данной системы. На основ
анализа функций, выполняемых органами системы министерств и отрасле
вых ведомств согласно Положениям о них, были выделены по предмету
деятельности десять

групп

Функций :!) организация системы и процес­

сов управления; 2) прогнозирование и планирование; 3) управление
научно-техническим развитием; 4) управление трудовыми ресурсами;
5) управление материально-техническим снабжением и сбытом; 6) управ­
ление финансовыми ресурсами; 7) управление вспомогательными процес­
сами и обслуживание производства; 8) управление основным производ­
ством; 9) управление капитальным строительством; 10) управление со­
циальным развитием коллектива трудящихся.
Указанные группы функций выражают основные, общие направления
деятельности, в той или иной степени свойственные всем промышленным
министерствам. Что касается специфики деятельности каждого министер­
ства, то она получает отражение в соответствующих функциях и подфуго
циях управления. Первая группа функций отражает содержание деятель­
ности отраслевых органов управления, связанной с установлением, ор­
ганизацией и регулированием самой системы управления, т.е. уяснени­
ем того, чем управляют и какими средствами. Вторая группа функций
"прогнозирование и планирование" включает такие участки работы по
Признаку назначения и сущности воздействия, связанного с определение:
целей системы и ресурсов, обеспечивающих достижение поставленных
целей - составление, увязка и корректировка планов. Остальные группы
См.: Бачило И.Л. Указ.соч., с. 140-142.

-

60

-

функций отражают оперативное управление, т.е. организацию деятель­
ности по реализации плановых целей на основных участках отраслевой
системы управления - технические, финансовые, материальные, кадро­
вые ресурсы и непосредственная организационная и производственная
деятельность трудовых коллективов по решению задач,

стоящих перед

отраслью.1 Следует отметить, что группировка функций по основным
направлениям деятельности аппарата управления имеет важное значениб
поскольку позволяет более глубоко оценить состав функций внутри
каждой группы и обеспечить их полноту, преемственность и последо­
вательность в соответствии с процессами производства и управления.
Положительно оценивая рассмотренную классификацию функций уп­
равления по предмету деятельности, мы полагаем, что перечень групп
функций нуждается в некотором уточнении. Усиление внешних связей
министерств с органами управления зарубежных стран, особенно с раз­
витием социалистической интеграции между странами - членами СЭВ,
обусловливает необходимость такой группы функций, как управление в
области экономических, научно-технических и культурных связей с
зарубежными странами. Кроме того, с учетом условий совершенствованы
системы управления отраслью следовало бы 7 и 8 группы функций слить
в одну, назвав ее "управление основным производством и вспомогатель
ними процессами".
Классификация функций органов управления по предмету деятель­
ности оказалась практически полезной и получила широкое применение.
Она была использована в Методических рекомендациях ВИИ труда по
построению аппарата управления^ и цри составлении классификаторов
функций. Указанные документы получили широкое внедрение в ряде от­
раслей промышленности.
1 См.: Бачило И.Л. Указ.соч., с. I4I-I42.
р
См.: Построение аппарата управления на предприятиях и в производ­
ственных объединениях. Межотраслевые методические рекомендации,
с. 14-19; Построение аппарата управления министерств и ведомств.
Методические рекомендации. - М.: НИИ труда, 1979, с. 7-20.

-

61

-

Проведенные исследования структуры функции, составляющей со­
держание управляющего воздействия, показали, что функции могут не
только интегрироваться в группы, но и расчленяться на составляющие
ее части. Необходимость такого расчленения возникает при распреде­
лении функций управления между структурными подразделениями аппара­
та управления и отдельными его работниками. Расчленение функции
происходит по предмету и характеру деятельности. При этом предмет
деятельности, как определяющий признак, характеризует разрабатыва­
ете аппаратом управления документы (разного рода планы, отчеты,
инструкции и др.) или вид используемых органом ресурсов (трудовых,
материальных и финансовых). Предмет деятельности составляет областа
или участок функционирования объекта, который нуждается в организа­
ционном воздействии аппарата управления. Вместе с тем характер дея­
тельности определяет содержание и форму работы аппарата управления
(контроль, анализ, утверждение документа и др.).
функции управления делятся на такие составные части, как
подфункции, операции и действия. Каждая из подфункций, характеризую
щая содержание определенной работы, завершается достижением цели,
являющейся частью общей цели соответствующей функции в целом. В
свою очередь подфункции состоят из операций, содержание которых
характеризуется еще большим сужением участка работы, конкретиза­
цией предмета и характера воздействия, хотя они по своему диапа­
зону и формам деятельности (подразделения, исполнители) многообраз­
ны, подобно подфункции и функции. Различие между функцией, подфунк­
цией и операцией определяется, главным образом, сферой распределена
масштабностью управляющих воздействий аппарата управления. Далее
каждое действие в сфере управления (решает, согласовывает, органи­
зует и др.) имеет свою цель и значение его зависит от того, что
оно обеспечивает. Действия индивидуализируются по исполнителям.
Состав действий, их целенаправленность, техническая и организацион­

- 62 ная взаимосвязь в итоге формируют операцию, подфункцию. При этом
йажно, что специфика действия определяется не столько предметом
регулирования, сколько характером работы по операции. ■Действие ха­
рактеризуется еще меньшей самостоятельностью, чем подфункция и опе­
рация. Однако в своей совокупности они обеспечивают и слагают соответствующую сдункцию управления. I
Правильному решению вопросов классификации функций, разделенш
и кооперации управленческого труда, без чего невозможно формирова­
ние рациональной структуры органа управления, способствует систем­
но-функциональный анализ деятельности аппарата управления. Сущност!
данного метода заключается в определении параметров структуры и
содержания функций, использовании математических и графических
средств для отображения функций и их сочетаний. Важное значение
здесь имеет то, что проводимая на этой основе формализация функций,
позволяет сравнивать их в однородных подразделениях и звеньях сис­
темы, сопоставлять фактически выполненную работу с предусмотренной
в соответствующих документах и оценивать рациональность функциональ
ной нагрузки аппарата управления. Как известно, функциональное под­
разделение органа управления в основном ориентировано на выполнение
одной или нескольких взаимосвязанных функций. Вместе с тем эта де­
ятельность в определенной мере связана с работой смежных структур­
ных подразделений, выполняющих близкие по содержанию функции. В
связи с этим об эффективности выполнения той или иной функции
органа управления можно судить лишь на основе полного представления
о работе всех его подразделений, участвующих в процессе ее реализа­
ции. Такое представление может быть получено при помощи классифика­
тора функций, который отображает результаты формализации и система­
тизации функций управления.
Классификатор функций представляет собой таблицу, в которой
зафиксированы группы функций и составные их элементы (с соответет1 'См.: Бачило И.Л. Указ.соч., с 64-65.

-

63

-

вующиш буквенно-цифровыми индексами), систематизированные по пред­
мету деятельности, а также отражено содержание деятельности струк­
турных подразделений аппарата управления предприятия, объединения,
министерства. По существу классификатор функций - это целесообразно
сгруппированная совокупность различных видов управленческой деятель
ности, объективно необходимых для достижения органом управления по­
ставленных целей.'1’ Благодаря классификатору, можно составить нагляд
ное представление о характере и содержании работ по функции каждого
структурного подразделения, что способствует рациональному разделе­
нию и кооперации управленческого труда. Кроме того, важное значение
классификатора функций заключается в том, что он позволяет подгото­
вить вариант наиболее рационального разделения и кооперации управле]
ческого труда, совершенствовать организационную структуру управлеши
улучшать правовые документы (утвержденную схему организационной
структуры управления, штатное расписание, положения о подразделениям
должностные инструкции и др.), закрепляющие структуру органа, его
задачи, функции, права и ответственность, режим, распорядок работы.
Подводя итог, по рассмотренному кругу вопросов, следует под­
черкнуть, что функции управления играют важную роль при формирования
и совершенствовании организационной структуры управления. На основе
установленных целей и задач органа управления определяется перечень
функций, их содержание и связанный с ними объем работ, обеспечиваю­
щих их выполнение, - все это служит исходной базой формирования ап­
парата управления; затем могут выполняться последующие этапы; опре­
делена численность работников применительно к каждой функции, сфор~
мироваяы структурные подразделения и обеспечено их взаимодействие в
целях эффективного управления с минимальными затратами.
Более подробно об этом см.: Бачило И.Л. Указ.соч., с. 146-152;
Построение аппарата управления на предприятиях и в производствен­
ных объединениях. Межотраслевые методические рекомендации, с.15-25;
Построение аппарата управления министерств и ведомств. Методичес­
кие рекомендации, с. 20-23.

-

64

-

Рассмотренные выше различные типы классификации функций не
противоречат друг другу, а учитывают различные аспекты деятельност]
органов управления, содержание которой находит свое отражение в со­
ответствующих функциях управления. Такой подход, как нам представл;
ется, позволяет глубже раскрыть деятельность органов управления и
роль их функций в процессе управления. Это в свою очередь создает
научно обоснованную, объективную основу для разработки и совершен­
ствования организационной структуры органов управления.
В процессе формирования организационных структур управления
важное значение имеет расчленение функций на такие их составные час
ти, как подфункции, операции и действия, на что правильно обращаете
внимание в литературе. Вместе с тем все большее значение приобретав
и другой процесс - интеграция функций в группы, что не получило еще
достаточного исследования. Однако данный процесс интеграции играет
важную роль при формировании и совершенствовании организационных
структур на различных уровнях управления. Дело в том, что объединен
подразделений, установление., взаимосвязей между ними, подчинение их
тог,у или иному руководителю наиболее правильно можно осуществить в
рамках группы функций, в составе которых интегрированы близкие по
содержанию функции.
Таким образом, изложенный нами подход к пониманию целей и функ
ций в процессе формирования организационных структур органов управ­
ления объективно раскрывает сущность целей и функций, позволяет,
исходя из этого на научной основе осуществить наиболее рациональное

разделение и кооперацию управленческого труда, а также построить ап­
парат управления и осуществлять его совершенствование. Данный подход
позволяет рационально распределить должностные обязанности работник*
а также разработать Положения о структурных подразделениях и служба}

и должностные инструкции работников, что в целом способствует рацио­
нальной организации деятельности органов управления и повышению эф­
фективности их работы.

- 65 § 3. Типология организационных

структур

управления

фактика построения, правового регулирования и функционирования
органов управления промышленностью и теоретическое обобщение этих
■процессов позволили выделить несколько типов организационных струк­
тур управления. При всем разнообразии струтетур органов управления
промышленностью имеются общие устойчивые признаки, позволяющие клас­
сифицировать их в зависимости от: I) взаимосвязей элементов структу­
ры (звеньев и уровней управления) и характера сочетания линейного и
функционального руководства; 2) состава производственных подразделе­
ний и производственных единиц и характера их подчиненности.
I.

В зависимости от взаимосвязей элементов структуры и хара

ра сочетания линейного и функционального руководства сложились следу
ющие основные типы организационных структур управления: линейная,
функциональная, линейно-функциональная и программно-целевая. Каждый
тип организационной структуры формировался в определенной историчес­
кой последовательности, по мере развития производства. В настоящее
время каждый из типов структур не применяется в,!чистом виде”, а в
сочетании и взаимосвязи друг с другом. Этим и объясняется то, что
один тип организационной структуры, возникший в более позднее время,
включает определенные элементы других, предыдущих структур управлени
Рассматривая пути развития организационных структур управления,
можно установить, что уже на стадии ремесленного производства зарож­
даются элементы организации производства. Сложившиеся производствен­
ные отношения приводят к применению еще очень элементарной структуры
управления, известной под названием патриархальной. При этом не ис­
ключалось, что у хозяина более крупной мастерской могли быть помощ'ники, выполнявшие такие функции, как наблюдение за работой, инструк­
таж и т.п. Однако такая простейшая структура управления могла приме­
няться лишь при небольших масштабах ремесленного производства, когда
веб руководство могло осуществляться одним человеком.

-

66

-

По мере дальнейшего развития промышленности совместный труд,
кооперация рабочей силы, увеличение масштабов производства и созда­
ние предприятий (заводов, фабрик) порождает новые отношения, для
которых характерно подчинение работников, занятых выполнением функ­

ций производства и управления, единой воле управляющего. В результа­
те сложилась линейная структура управления. Данный тип структуры,
характеризующийся появлением в организации линейных отношений, пре­
дусматривает прямую связь руководителя с подчиненными ему управляе­
мыми объектами, причем он осуществляет руководство по всем функциям
управления. В этих условиях появляется "линия" власти, которая про­

ходит от высшего уровня к низшему и определяет отношения между руко­

водителем и подчиненными. Каждое звено аппарата низшего уровня управ­

ления находится в отношении непосредственного подчинения к руководи­
телю следующего, более высокого уровня. При этом каждый работник
подчинен и подотчетен только одному руководителю и связан с вышесто^
щей системой в целом через непосредственного начальника, благодаря

чему в аппарате управления создается иерархия подчиненности и ответ­
ственности. Все это приводит к созданию четких и простых взаимосвя­
зей, обеспечивающих оперативность в принятии решений, регулировании

работы сотрудников и переключения их с одних работ на другие, а так­

же простоту согласования действий подчиненных. Графическое изображе­
ние линейной структуры дано на рис. 1а.
Другим преимуществом линейной структуры является то, что она
способствует соблюдению принципа единоналичия, конкретизации ответ­
ственности за выполнение порученной работы. Важно и то, что здесь
обеспечивается единство распорядительства, исключающее возможность

получения противоречивых или несогласованных распоряжений, поскольку
обязательные для исполнения указания передаются каждому из звеньев
одного уровня управления только от одного руководителя. Все то по­
ложительное, что имелось в линейной организации, обеспечило ей щи-

Условные обозначения:

Ц Е Х И

Рис.1.

Pj
Р
Ф

- руководитель
\
- руководство (директор иегозаместители) [
- функциональные подразделения
(отдел, бюро, лаборатория)

ОСНОВНЫЕ Т И Ш СТРУКТУР УПРАВЛЕНИЯ Г
а/ линейная структура;
б/ функциональная структура;
в/ линейно-функциональная.

|

- 68 рокое применение, в течение многих столетий не только в производст­
венной, но и в военной, политической и других системах социального
управления.
Вместе с тем линейной структуре управления свойственны и сущее
венные недостатки. Здесь каждый руководитель должен быть компетенте
во всех вопросах деятельности подчиненных ему подразделений. В связ
с этим от руководителей требуются разносторонние знания процессов
управления производством, что, в свою очередь, затрудняет возможное
ти подбора руководящих кадров.
В условиях линейной структуры отрицательно влияет на деятель­
ность аппарата управления множество промежуточных звеньев, что спо­
собствует дроблению функций, общих для многих структурных звеньев.

Кроме того, нижестоящие структурные подразделения оказывают недоста­
точное влияние на процесс принятия решений вышестоящим руководителе!
К тому же исключается специализация при выполнении управленческих
работ в масштабе предприятия (например, технологическая подготовка
производства, хозяйственное обслуживание и т.д.).
Другим недостатком является то, что процесс передачи информации

осуществляется медленно, причем информация нередко искажается, пере­

ходя от одного уровня управления к другому. В этих условиях информа­
ция циркулирует только по двум взаимосвязанным направлениям - сверху
вниз и снизу вверх по управленческой иерархии, не охватывая при этов
горизонтальные и пересекающиеся коммуникации•
Таким образом, линейная структура приемлема для небольших по
численности работников органов управления, с относительно простой
по содержанию управленческой деятельности, при наличии небольших
объемов информации, при решении аппаратом управления оперативных
и стабильных задач, выполнении им повторяющихся операций. Однако
основанная на вертикальной иерархии, она не приспособлена к решению
комплексных задач. В связи с этим такие задачи должны решаться на

- 69 высшем уровне управления, поскольку на более низком уровне отсутст­
вует орган, который мог бы эффективно объединять структурные подраз
деления, координировать их деятельность и принимать соответствующие
решения. Следовательно, линейная структура управления в условиях
дальнейшего развития промышленного производства не могла обеспечить
достижения комплексных и быстро меняющихся целей, ибо каждое из
звеньев иерархии ориентировалось на стоящие лишь перед ним задачи.
Дальнейшее развитие производства приводит к усложнению руковод­
ства работой управляемых объектов, в связи с чем потребовались функ­
циональное разделение труда и специализация руководства. В этих ус­
ловиях все в большей мере стали ощущаться недостатки линейной струк­
туры управления. Все это вызвало необходимость появления (Тпгнкпионал]
ной структуры управления. Данный тип структуры характеризуется тем,
что весь процесс управления расчленяется на определенные функции и
для их выполнения создаются специализированные службы или подразде­
ления (например, бухгалтерия, отделы организации труда и заработной
платы, материально-технического снабжения и др.).
функциональная структура привела к специализации всего аппарата
управления предприятия, что способствовало повышению эффективности
его работы. Вместо ранее имевшихся универсальных руководителей, вы­
нужденных разбираться в выполнении всех функций управления, в усло­
виях данного типа структуры появляется аппарат специалистов, каждый
из которых знает конкретную область управления (планирование, учет
и т.д.), в связи с чем могут приниматься более квалифицированные
решения, функциональные подразделения, отвечающие за порученный
участок деятельности, осуществляют контроль за выполнением соответ­
ствующих функций управления и направляют производственным подразде­
лениям (цехам, участкам) обязательные для исполнения распоряжения.
Следовательно, такое построение управления способствует специализа­
ции управленческого труда, повышению его квалификационного уровня и

- 70 более компетентному решению вопросов, что, в конечном счете, позво­
ляет упростить работу руководителей вышестоящего уровня и унифицирс
вать операции в определенных сферах управленческой деятельности
(см, рис. 16).
Наряду с преимуществами в функциональной структуре имеются и
недостатки, отрицательно влияющие на процесс управления производст­
вом. В рамках этой структуры нарушается единство распорядительства
в связи с тем, что производственные подразделения получают исходя­
щие от нескольких функциональных руководителей распоряжения, кото­
рые могут противоречить друг другу. В результате получалось, что
производственный персонал не знал, какие указания выполнять раньше,
а какие позже и как согласовать разноречивые распоряжения. Кроме
того, руководителю органа довольно трудно проводить единую линию
руководства, поскольку ему приходится каждый раз советоваться со
многими лицами.
Другим недостатком является нерешенность проблемы межфункциональной координации. В условиях данной структуры функциональная
дифференциация, с одной стороны, способствует успешному решению
отдельных задач, а с другой, - приводит к дроблению единого процес­
са управления производством. Наличие полномочных руководителей
функциональных подразделений и служб приводит к тому, что координа­
ция их деятельности может осуществляться лишь руководителем высшего
уровня управления. Однако в связи с перегруженностью он не всегда
может заниматься такой координацией. По мере увеличения числа функ­
циональных подразделений возникает опасность утраты межфункционального согласования, что подрывает единство действий производственно­

го персонала, его организованность, а также влечет за собой снижение
ответственности и дублирование в работе аппарата управления. В этих

условиях вызывают затруднения и требует больших усилий распределение

прав и обязанностей, производственные подразделения лишены возможное

-ТЕти обращаться за окончательным решением к определенному руководите­
лю вышестоящего уровня, который нес бы в целом ответственность за
работу производственного подразделения.
С развитием производства и усложнением процесса управления увс
личивается число функциональных подразделений и служб, в результате
чего все меньше остается вопросов, которые своими силами могла бы
самостоятельно решать одна служба (подразделение). В этой связи их
решения принимаются по все более узкому кругу вопросов, становятся
неполными и незначительными, что еще в большей мере затрудняет про­
цесс управления производством и делает его менее эффективным.
К тому же при разработке текущих и перспективных планов каждог
функциональной службой на всех уровнях контроль за их выполнением
осуществляется только по вертикали. Представляется не случайным и
то, что перспективные планы предприятий чаще всего включали сумму
отдельных функциональных планов, которые были недостаточно скоор­
динированы и интегрированы с точки зрения общих задач, стоящих пе­
ред предприятием.
В условиях функционирования рассматриваемой структуры управле­
ния передача информации осуществлялась по множеству каналов, вклю­
чая вертикальные, горизонтальные и пересекающиеся. При этом исполь­
зовалась система коммуникаций, имевшая каналы связи разнообразной
протяженности. В этих условиях аппарат управления собирал и обраба­
тывал информацию в рамках отдельных функций, что нередко приводило
к дублированию и параллелизму в прохождении информации.
функциональные принципы организации управления производством,

введенные в нашей стране вскоре после Великой Октябрьской социалис­
тической революции, в первые годы позволили несколько улучшить орга­
низацию управления, ввести новые функциональные службы, открыв этим
дорогу в управление специалистам. Вместе с тем, все острее стали
проявляться недостатки функциональной структуры, повлекшие за собой

- 72

-

ухудшение оперативности управления, что отрицательно сказывалось нв
четкости и быстроте решения вопросов. Недостатки этой структуры уп­
равления стали особенно ощутимы в годы развертывания социалистичес­
кой индустриализации страны.-*" В связи с этим в решениях ХУЛ съезда
партии была осуждена практика применения "функционалки" и предложе­
но ликвидировать функциональную систему построения аппарата управле
ния всех хозяйственных органов.^
В результате быстрого развития промышленности, научно-техничес
кого прогресса, роста масштабов производства и действия других фак­
торов настолько усложнились связи и отношения на предприятиях, что'
функциональная структура уже не могла обеспечить достаточной эффек­
тивности управления производством. На смену ей приходит новая систа
ма, органически сочетающая линейное и функциональное управление, линейно-функциональная структура управления. В условиях данной стру:
туры функционируют одновременно элементы линейного и функциональное
типов структур (см. рис. 1в). При этом был образован новый тип струз
туры управления, не представляющий собой механическое слияние ранее

существовавших структур. В этом отношении в нашей литературе получи­

ли правильное осуждение попытки, особенно распространенные в.-, запад­
ной литературе, рассматривать линейно-функциональный тип структуры
как механический конгломерат линейных и функциональных начал. С этш
позиций признана несостоятельной критика "жестких” иерархических
структур и защита функциональных начал, а также и обратное - критио
ка последних и защита только линейного принципа.0 Важно здесь под­
черкнуть, что "смешанный" тип структуры - это вовсе не какой-то сред)
ний переходный вариант, а качественно иной тип, появившийся в резуль
^ См.: Рубин А.М. Организация управления промышленностью в СССР. - М
Экономика, 1969, с. 123-124.
^ См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. Сб.
документов, т. 2, с. 465.
^ См.: Аппарат управления социалистического государства. 4.1, с.214-

- 73 тате коренной перестройки внутриструктурных связей и сложившихся
глубоких изменений.
Данный тип структуры характеризуется тесным сочетанием линейных
и функциональных связей в аппарате управления. Вместе с тем, два на­
чала, появившиеся в структуре одного органа, значительно усложнили
и видоизменили ее (претерпели изменения нормы управляемости,коли­
чество промежуточных звеньев и др.). За основу здесь взята линейная
система. Руководство производством осуществляется линейными звеньями
управления, при которых имеются функциональные службы. Линейные звен
воздействуют на производство по всей совокупности функций управления
а функциональные звенья осуществляют методическое руководство по вы­
полнению работ в определенной сфере деятельности, ограниченной теми
или иными функциями управления.
Появление данного типа структуры ознаменовало собой новое разде­
ление труда работников аппарата управления. Линейные руководители,
призванные принимать и реализовывать решения, несут ответственность
за конечные результаты деятельности соответствующих производственных
подразделений. Функциональные службы отвечают за правильность плани­
рования, методов и форм работы, представляемой информации, за качест­
во консультаций,подготавливаемых предложений и оказываемых услуг.
Следовательно, линейные звенья призваны решать и действовать, а функ­
циональные - оказывать им помощь, выполняя работы по планированию,
организации, координации, стимулированию и контролю. При этом харак­
терно то, что удельный вес линейных и функциональных элементов в тех
или иных органах управления различен. Практика показывает, что, чем
сложнее задачи, стоящие перед органом управления, многообразнее цели,
тем выше удельный вес функциональных служб. К факторам, влияющим на
соотношение линейных и функциональных начал также относятся характер
и содержание функций, место органа в системе управления и некоторые
другие.1
См.: Аппарат управления социалистического государства. 4.1, с. 216.

- 74 В условиях функционирования рассматриваемого типа структуры
происходит дифференциация деятельности аппарата управления, углуб­
ление специализации труда его работников. Так, линейные руководи­
тели осуществляют непосредственное руководство производственным
персоналом, дают распоряжения работникам по выполнению планов и
мероприятий, разработанных функциональными службами. В функциональ
них подразделениях сосредоточены специалисты по определенным воп­
росам в зависимости от того, какие функции на них возложены, функ­
циональные службы, не обладая распорядительными правами, проводят
по порученным им вопросам подготовительную работу, готовят предло­
жения, на основе которых линейные руководители принимают решения.
Такое взаимодействие позволяет линейным руководителям своевременно
принимать наиболее рациональные решения и, сохраняя при этом един­

ство распорядительства, обеспечивать координированную работу систе­

мы управления в целом. В этих условиях руководитель органа получае1
возможность, вместо решения повседневных оперативных задач, отни­
мавших значительную часть рабочего времени, сосредоточить свое
внимание на узловых вопросах перспективного планирования, научнотехнического прогресса и развития производства.
Как видим, развитие промышленного производства привело к со­
зданию организационной структуры управления и формированию трех ее
основных типов: линейной, функциональной и линейно-функциональной.
Классификация по указанным типам организационных структур управле­
ния признается рядом авторов.*^ Однако по данному вопросу имеются и
другие точки зрения. Так, одни авторы считают, что существует ’’две
т

См.: Вишняков В.Г. Указ.соч., с. 35; Рубин А.М. Управление промыш
ленностью в СССР. - М., 1973, с. 51; Он же. Структура управления
предприятий и производственных объединений. - Сов.государство и
право, 1976, № 3, с. 31; функции и структура органов управления,
их совершенствование/Под ред. Г.Х.Попова, с. 45; Аппарат управле­
ния социалистического государства. 4.1, с. 212; Аганбегян А.Г.
Указ.соч.,с.251-255; Теория управления соц.производством/Под ред.
0.В.Козловой, с. 135 и др.

- 75 системы структуры аппарата - функциональная и производственно-тер­
риториальная или производственно-отраслевая"^-. По мнению других,
имеются "три системы построения аппарата - линейная, функциональ­
ная и производственно-территориальная или производственно-отрасле­
вая"^.
Как в последнем, так и в предыдущем высказывании понятие "сис
тема" и "тип" применяются как равнозначные. Кроме того, в литерату
ре наблюдается недооценка различий между типом и видами структуры,
что приводит к неточным выводам. Следует отметить, что производ­
ственно-отраслевой или производственно-территориальный и другие
признаки не ведут к образованию новой системы построения органа
управления. Поэтому нельзя выделять ее, как правильно заметил В.Г.
Вишняков, в самостоятельный тип (наряду с линейным и ’функциональны
Возникновение производственно-отраслевой системы построения
органов управления некоторыми авторами подкрепляется ссылкой на
к
решение ХУЛ съезда партии. Однако изучение указанного решения по­
казывает, что в нем вовсе не идет речь о создании производственно­
отраслевой системы. В этом решении сказано следующее: "Ликвидировав

1 Евтихеев И.И.,Власов В.А. Административное право СССР. Учебник.М.: Госюриздат, 1946, с. 39.
3 Сщуденикин С.С.,Власов В.А.,Евтихеев И.И. Советское администратш
ное право. Учебник. - М.: Госюриздат, 1950, с. 115. Аналогично
этому см.: Манохин В.М. Порядок формирования органов государстве!
ного управления. - М.: Юрид.лит., 1963, с. 53.
В учебниках, вышедших несколько позднее, к указанным трем системг
построения аппарата органов управления была добавлена щункциональ
но-отраслевая система. - См.: Административное право. - М.: Юрид.
лит., 1968, с. II6-II8; Советское административное право. М.:
Юрид.лит., 1981, с. 97-99.
3 См.: Манохин В.М. Советское административное право. Курс лекций.
Часть Общая. Саратов, 1968, с. 82. Здесь говорится о создании в
начале тридцатых годов "нового типа организационной структуры" и
"нового вида организационной структуры", получившей название про­
изводственно-отраслевой. Автором не проводится, как видим, разли­
чий между понятиями "тип" и "вид" структуры.
4 Вишняков В.Г. Указ.соч., с. 42.
См.: Студеншшн С.С., Власов В.А., Евтихеев й.й. Указ.соч.,
с. II6-II7; Советское административное право. - М., 1981, с. 98.

функциональную систему построения всех советско-хозяйственных ап­
паратов и перестроить их по производственно-территориальному приз­
наку"'1'. К тому же важно подчеркнуть, что ликвидация в 1934 г. "фуш
ционалки” еще не означала упразднения функциональных начал в постро­
ении органов управления. Дело в том, что в решении съезда партии
говорилось: "Основными органами наркоматов считать главные произ­
водственные или производственно-территориальные управления, отве­
чающие за данный участок работы в целом, имеющие права и обязанное']

по всем без исключения вопросам руководства подчиненными им органи­
зациями, ограничив в правах остающиеся функциональные секторы и
запретив им руководить низовыми звеньями через головы главных ynpai
о

лений" .
Следовательно, в результате проведенной перестроит! в системе
управления произошли изменения в соотношении линейных и функционал!
ных начал, приведшие к тому, что функциональные подразделения

стиле

лишь вспомогательными звеньями при руководстве наркомата. Они были
сохранены как подсобные органы, призванные разрабатывать только
определенные вопросы и представлять их на решение руководства наркоматов. 3

На основании вышеизложенного мы полагаем, что производственно­

отраслевой , производственно-территориальный, функционально-отрасле­
вой и другие признаки не приводят к созданию нового типа организа­
ционной структуры управления. В соответствии с развитием промышленн
го производства на смену функциональному типу структуры в историчес
кои последовательности пришел новый тип структуры управления - лине
но-функциональныи.

3

Решения партии и правительства по хозяйственны! вопросам. Сб.
документов, т. 2, М.: Политиздат, 1967, с. 465.
Там же.
Подробнее об этом см.: Рубин А.М. Организация управления промыш­
ленностью в СССР, с. 123-126.

- 77 Одной из разновидностей линейно-функциональной структуры уп­
равления является линейно-штабная структура. Ее сторонником и про­
пагандистом был А.Файоль1. Для данной структуры характерно созда­
ние при линейных руководителях специальных подразделений (штабных
служб) или помощников, не обладающих правами принятия решений и
руководства нижестоящими подразделениями или исполнителями. Штаб­
ные службы оказывают помощь линейному руководителю в выполнении
отдельных функций управления силами штата работников, специализиро
ванных по определенным функциям. К штабным службам относятся, на­
пример, подразделения координации и анализа сетевого планирования
и управления, органы инспекции.
Изложенная точка зрения по рассматриваемому вопросу разделяет­
ся некоторыми авторами в специальной литературе по управлению.^ Од­
нако имеются авторы, неосновательно относящие к штабным и такие ор­
ганы управления, которые по своему правовому статусу к ним отношена
не имеют (например, коллегия в министерстве и др.)^. Мы считаем та­
кой подход неправомерным. Что касается коллегии министерства, то
она не может относиться к штабному органу управления, поскольку об­
разуется на правах совещательного органа, председателем которого
является министр, а членами коллегии - заместители министра и дру­
гие руководящие работники министерства. К тому же по своим задачам
4
и компетенции* коллегия министерства не может рассматриваться как
элемент линейно-штабной структуры управления.
В современных условиях, как показывает практика, элементы ли­
нейно-штабной структуры находят свое проявление в лице помощников
руководителей крупных предприятий, объединений и министерств. Сле­
дует отметить, что правовой статус помощника руководителя отличаете
т

См.: Файоль А. Принципы управления. - В сб.: Научная организация
труда и управления. - М.: Экономика, 1966.

р
См.:функции и структура органов управления,их совершенствование
/Под ред. Г.Х.Попова, с.49-50Организационные структуры управления
/Под общ.ред.Б.3.Мильнера, с. 89-90.
о
См.: Макаров И.М.,Соколов В.Б.,Абрамов А.Л.Целевые комплексные
программы.-М.: Знание, 1980, с. 51.
4 См.: СВ СССР, 1967, К 17, ст. 116. п. 15. 18.

- 78 от статуса функционального руководителя, поскольку помощник не
вправе отдавать распоряжения и указания ни от своего имени, ни
через линейных руководителей, и, кроме того, не несет ответствен­
ности за деятельность какого-либо подразделения. Помощник, помогая
руководителю в процессе работы, не является его заместителем и при
отсутствии последнего не подменяет его. Деятельность помощника но­
сит вспомогательный характер и в основном сводится к обработке до­
кументов и подготовке необходимой информации руководителю, а также
проектов докладов и отчетов. Все это позволяет руководителю сосре­
доточиться на более важных и принципиальных вопросах его деятель­
ности.Благодаря этому повышается качество линейного руководства.
Создание штабных служб цри линейных руководителях представля­
ло собой, как видим, определенный шаг вперед по пути углубления
функциональной специализации в аппарате управления хозяйственных
организаций, что сыграло важную роль цри создании струпетур, обес­
печивающих сочетание линейных и функциональных звеньев.
Вместе с тем, линейно-штабной структуре управления свойственш
свои недостатки. Так, численность штабных работников в значительно!
мере увеличивается, в силу структурных особенностей штаб начинает .
отрываться от проблем, стоящих перед производственными подразделе­
ниями и их исполнителями. В свою очередь, увеличивающаяся числен­
ность штатных работников приводит к увеличению объема работы, вы­
полняемой штабом, и значительной нагрузке линейного руководителя.
В целях преодоления недостатков линейно-штабной структуры и
повышения эффективности работы аппарата управления был разработан
и стал практически применяться новый вид линейно-функциональной
структуры управления, получивший название структуры ограниченного
функционализма. В условиях данной структуры при линейном руководи­
теле создаются функциональные подразделения, обладающие некоторыми
(ограниченными) правами в отношении нижестоящих объектов управления

- 79 -Здесь одни функциональные подразделения подготавливают материал
для принятия решения линейным руководителем и не могут давать
указания нижестоящим органам, но имеют ’’гарантированную правом
возможность оказывать влияние на деятельность ячеек отраслевого
т

управления своего органа" . Вместе с тем, имеются функциональные
подразделения аппарата управления вышестоящего органа, которые
получают право по вопросам своей компетенции давать указания ниже­
стоящим органам.
В условиях структуры ограниченного функционализма линейные органы, делегируя часть своих полномочий функциональным службам
"изменяют свою роль и функции". В связи с этим было высказано мне­
ние, что линейную службу в этих условиях "следует назвать или от­
раслевой, или оперативной службой"2.
Нам представляется, что данное предложение является неудачным,
Авторы этого предложения считают, что отраслевые службы ближе к
линейным, так как они реализуют почти весь объем функций управление
в отношении цеха, завода, подотрасли и других участков

производстве

"Но от чисто линейных их отличает то, что на подчиненные объекты
о

выходят помимо них и вышестоящие функциональные службы".0 Как вида
здесь имеются в виду функциональные службы на таких уровнях управ­
ления, как цех, завод, подотрасль и другие участки производства,
которые относятся, как правило, к одной отрасли или подотрасли про­
мышленности, а поэтому не нуждающиеся в отраслевых службах или орга
нах управления. А то, что на подчиненные объекты выходят функцио­
нальные службы, это, несомненно, оказывает влияние на состав выпол­
няемых ими функций управления, но отнюдь не меняет решающей роли
линейных служб и их руководителей в управлении производством. К
тому же передача ими части функций, в результате которой на управ­
ляемые объекты выходят функциональные службы, осуществляется для
того, чтобы разгрузить линейных руководителей от множества выпол^ См.: Старосьцяк Е. Элементы науки управления.-М.:Прогресс, 1965,
Р с. 109.
См.:функции и структура органов управления,их совершенствование,
о с. 51.
° См.: Там же.

- 80 .няемых ими функций и в конечном счете повысить эффективность уп­
равления производством.
Таким образом, по изложенным основаниям предложение о том, чт
линейная служба в условиях ограниченного функционализма представля
ет собой отраслевую или оперативную службу, является, по нашему
мнению, неприемлемым. Имеющаяся при этом специфика линейной службы
находит свое соответствующее отражение в самой ссылке на то, что
данная служба действует в условиях структуры ограниченного функ­
ционализма. Поэтому мы считаем, что нет необходимости линейную
службу, действующую в указанных условиях, называть отраслевой или
оперативной службой.
Следует отметить, что в условиях структуры ограниченного функ
ционализма продолжают играть важную роль линейные руководители,
хотя они, как отмечалось, делегируют часть своих полномочий функ­
циональным службам. Данное обстоятельство приводит к току, что по­
вышается активность специалистов этих служб, разрабатывающих инст­
рукции, рекомендации, различные нормы и оказывающих всестороннюю
помощь линейным руководителям в процессе управления производством,
что способствует повышению эффективности работы всего аппарата
управления. В этих условиях у линейных руководителей изменяются и
их задачи, главные из которых сводятся к координации деятельности
функциональных служб, принятию решений для управления подчиненными
линейными органами, координация прямых "выходов" функциональных
служб на объекты управления. При этом возрастает потребность в
координации по мере усложнения связей в структуре управления.
В условиях структуры ограниченного функционализма идет процесс

развития функциональных служб, усиливающий их воздействие на управ­
ляемые объекты. В связи с этим для более эффективного выполнения
функций управления им представляются права непосредственного кон­

троля за реализацией решений, в подготовке которых они участвовали,

- 81 а юридически исходящих от руководства органа, принявшего в устаноь
ленном порядке решение. На практике наблюдается, что функщюнальнь
службам вслед за функциями контроля предоставляются права непосрел
ственной передачи разработанных шли указаний нижестоящим функцио­
нальным или линейным звеньям.

Эти тенденции получают правовое за­

крепление в нормативных актах, регламентирующих деятельность некот
рых функциональных служб.
Например, в "Общем положении о юридическом отделе (бюро) глав
ном (старшем) юрисконсульте, юрисконсульте

министерства, ведомст

ва, исполнительного комитета Совета депутатов трудящихся, предприя
тия, организации, учреждения", утвержденном постановлением Совета
т

Министров СССР от 22 июня 1972 г. , установлено, что юридический

отдел, юрисконсульт вышестоящей организации вправе давать юридичес­
кому отделу, юрисконсульту предприятия, организации, учреждения
указания по вопросам методики ведения правовой работы.

В правовых актах получили закрепление характерные для структу­
ры ограниченного функционализма прямые выходы функциональных служб
на управляемые объекты. Так, в Положении о главных бухгалтерах,
утвержденном постановлением Совета Министров СССР от 24 января
1980 г. № 592, предусматривается, что главный бухгалтер имеет пра­
во "требовать от руководителей бригад, участков, цехов, отделов и
других подразделений и служб, а в необходимых случаях и от руково­
дителей объединения, предприятия, организации, учреждения принятия
мер к повышению эффективности использования государственных средст!
к усилению сохранности социалистической собственности, обеспечению
правильной организации бухгалтерского учета и контроля...". Важно
1 См.: СП СССР, 1972, is 13, ог.70, п. 9.
О
* Указанное Положение распространяется на главных бухгалтеров объ­
единений, предприятии, организаций, учреждений, ведущих бухгал­
терский учет и составляющих законченную бухгалтерскую отчетность,
а также на главных бухгалтеров централизованных бухгалтерий. См.: СП СССР, 1980, % 6, ст.43, п. I.

- 82 .отметить при этом, что требования главного бухгалтера "в части
порядка оформления операций и представления в бухгалтерию или на
вычислительные установки необходимых'документов и сведений явля­
ются обязательными для всех подразделений и служб объединения,
предприятия, организации, учреждения" (п. 17). В указанном Положе­
нии установлена функциональная подчиненность главного бухгалтера
объединения, предприятия, организации, учреждения начальнику уп­
равления (отдела) бухгалтерского учета и отчетности (главному бух­
галтеру) вышестоящего органа. Из п. 4 Положения вытекает, что на­
чальник названного управления (отдела) вправе давать главным бух­
галтерам нижестоящих органов указания по вопросам организации бух­
галтерского учета и составления отчетности, порядка и методики
осуществления контроля.
Одно из преимуществ системы ограниченного функционализма за­
ключается в том, что происходящий в ней процесс специализации функ
ций управления сочетается с единством распорядительства в звеньях
системы управления. Это, в свою очередь, способствует созданию бла
гоприятных условий для развития таких прогрессивных начал в управ­
лении, как централизация работ по выполнению функций управления в

масштабах предприятий и производственных объединений. Развитию цен­
трализации технического контроля на промышленных предприятиях и в
производственных объединениях способствует Типовое положение об
этой функциональной службе. В данном положении, в частности, уста­
новлено, что "все работники цехов и других подразделений предприя­
тия (объединения), занятые только техническим контролем, входят в
состав ОТК"-1-. Следовательно, приведенной правовой нормой установ­
лен единый порядок, согласно которому все работники, осуществляю­

щие технический контроль, входят в состав централизованной службы отдел технического контроля предприятия (объединения).
1 См.: СП СССР, 1980, В 2, ст.12, п. I.

- 83 Совершенствование структур ограниченного функционализма при­
водит к таким новым структурным явлениям, как интеграция элементов
системы управления. В этом направлении положительные результаты до
стигаются благодаря возложению на некоторые функциональные службы
обязанностей по управлению структурными подразделениями, выполняю­
щими специальные работы по обслуживанию производства. Так, в произ'
водственных объединениях и на крупных предприятиях многих отраслей
промышленности отделу главного механика подчинены ремонтно-механи­
ческие цехи и участки. В ряде крупных производственных объединений
автомобильной промышленности произволетвенно-диспетчерскому отделу
подчинены заготовительные цехи и участки, а также внутризаводской
и внутрицеховой транспорт; отделу главного конструктора - экспери­
ментальные цехи и участки.
Отмеченные выше новые структурные решения, не укладывающиеся
в рамки традиционно сложившейся схемы управления, отражают те по­
иски, которые ведутся в теории и практике структуризации, в целях
преодоления имеющихся недостатков и дальнейшего совершенствования
линейно-функционального типа структуры управления. Проведение ме­
роприятий в указанном направлении позволит сделать аппарат управ­
ления более компактным и гибким, укрупнить структурные подразделе­
ния и сократить их количество, а главное - повысить эффективность
работы аппарата управления.
Современные структуры управления промышленным производством
основаны на разновидностях структуры ограниченного функционализма.
Наряду с отмеченными н а ш преимуществами, рассматриваемая структу­
ра управления имеет и определенные недостатки, на основных из кото­
рых остановимся ниже. В условиях ограниченного функционализма, в
силу особенностей данной структуры, функциональные звенья нередко
перегружаются текущими вопросами, что лишает их возможности зани­
маться наиболее важными перспективными вопросами управления произ­

- 84 водством. Увлечение текучкой, вопросами оперативного управления
в конечном счете приводит к значительному увеличению приказов и
указаний, поступающих различит! звеньям нижестоящего уровня управ­
ления.
Прогрессивный в своей основе процесс специализации управления
в условиях данной структуры приводит к усложнению связей, увеличе­
нию функциональных подразделений и численности их работников. Все
это нередко вызывает усложнения в процессе управления, приводит к
возникновению конфликтных ситуаций не только между функциональными
и линейными звеньями, но и звеньями функциональных служб, что ста­
вит руководство предприятия (объединения) перед необходимостью
изыскивать пути по преодолению этих конфликтов. К тому же следует
учитывать и то, что структура ограниченного функционализма в опре­
деленной мере тяготеет к известным недостаткам функциональной
структуры управления, в связи с чем, в свою очередь, требуется
изыскивать различные способы по устранению и такого рода недостат­
ков.
В целях закрепления положительных тенденций в развитии струк­

тур ограниченного функционализма и устранения недостатков, имеющих­
ся в практике применения этого вида структур, представляется необ­
ходимым перейти от отдельных положений, регулирующих деятельность

некоторых функциональных служб и затрагивающих в какой-то мере дан­
ные вопросы, к разработке проектов специальных правовых актов. В
этих актах целесообразно предусмотреть, в каких случаях и в каком

порядке функциональные службы органа вправе непосредственно воздей­
ствовать на производственные подразделения и нижестоящие функцио­

нальные звенья, а также регламентировать порядок контроля за управ­
ленческими решениями, в подготовке которых они участвовали; кроме
того, предусмотреть участие служб в реализации определенного круга

решений, принятых по вопросам, относящимся к их компетенции. Приня­

- 85 тие правовых актов по указанному кругу вопросов, а затем разработ­
ка на их основе соответствующих методических указаний и рекоменда­
ций, положений и инструкций будет способствовать решению проблем
совершенствования организационных структур управления и повышению
эффективности работы аппарата на различных уровнях управления.
Таким образом, рассмотренный нами линейно-функциональный тип
структуры управления получил широкое распространение в промышлен­
ности. Эти структуры тлеют определенные положительные стороны и
преимущества по сравнению с другими типами структур. Линейно-функциональная структура достаточно эффективна в условиях, когда постад
ленные цели изменяются медленно, а также при решении повторяющихся,
неизменных в течение длительного времени задач. Данный тип структу­
ры обеспечивает определенную стабильность организации, создает бла­
гоприятную основу для правовой регламентации обязанностей, прав, од
ветственности и взаимоотношений подразделений, их руководителей,
специалистов и исполнителей.
. Практика применения данного типа структур показывает, что они
не лишены серьезных недостатков. Они не обладают достаточной гиб­
костью и приспособляемостью при возникновении новых, быстро меня­
ющихся целей и задач. При этом возникают трудности межфункциональной координации деятельности по реализации новых программ. В усло­
виях рассматриваемого типа структур внедрение научно-технических
достижений затрудняется, если в необходимых случаях не оказывается
соответствующая помощь со стороны вышестоящих руководителей. Все
это вместе взятое значительно усложняет и тормозит решение задач
научно-технического прогресса.
Кроме того, аппарат управления, построенный по данному типу
структуры, тлеет тенденцию к увеличению численности работников и
усложнению связей между его звеньями. По мере увеличения количества
функциональных подразделений и численности их работников значительнс

- 86 -

- возрастает нагрузка на линейного руководителя, несущего ответствен­
ность за их деятельность, и ослабляет управляемость этими службами,
В условиях рассматриваемой структуры, где продолжают действовать

линейные и функциональные звенья, находят свое проявление и отдель­

ные недостатки, которые были свойственны системам управления, стро­
ившимся по линейному и функциональному типам структур. При этом ос<
бенно ощутимы трудности в налаживании взаимоотношений между линей­
ными звеньями и функциональными службами, поскольку каждая подсис­

тема управления имеет, кроме общих, и свои специфические цели и за­
дачи. Все это и порождает проблему их интеграции с помощью систем­

ного подхода.1 Недостатки линейно-функциональной структуры в значи­
тельной мере проявляются в процессе решения проблемных задач. Они
могут эффективно решаться в рамках структуры, формируемой на основе
программно-целевого подхода. Поэтому данный тип структуры получил
название программно-целевой.

В современных условиях все большее значение приобретают попыт­
ки преодолеть недостатки линейно-функциональной структуры управлени
Высокие темпы роста производства, ускорение научно-технического прс

гресса в промышленности приводят к появлению новых цроблем, требую­
щих комплексного решения задач совместными усилиями специалистов
разных служб. В рамках сложившейся системы управления получает свое

развитие такой новый тип организационной структуры, как программно­
целевая структура управления (ППСУ). В условиях данной структуры
разносторонние воздействия оказываются на управляемые объекты как

по вертикали, так и по горизонтали, что в значительной мере способ­
ствует решению сложных научно-технических и производственных задач
развития не только отдельных предприятий, объединений й отраслей,
но и в народнохозяйственных масштабах.
Новый тип структуры базируется на комплексном управлении всей

производственной системой в целом как единым объектом. При этом для
1 См.: Мильнер Б.З. Указ.соч., с. 36.

- 87 подхода к объекту управления, как к единой целостной системе, необ­
ходимо выявление действующих в ней взаимосвязей и взаимозависимое те
а основу создания таких организационных форм и струтетур управления
составляет то, что вся деятельность аппарата управления подчинена
достижению конечной цели системы. Этим и определяется сущность и
назначение ПЦСУ. Возникновение и развитие данных структур управлени
обеспечивающих взаимоувязанное и направленное воздействие на различ
ные элементы объекта управления не только по вертикали, но и по го­
ризонтали, значительно усиливает возможности успешного решения но­
вых научно-технических и производственных задач. Это приобретает
особенно важное значение в крупных организациях и объединениях, де­
ятельность которых носит многоцелевой характер.

Программно-целевой подход к построению аппарата управления при­

водит к изменению структур управления путем введения в линейно-функ­
циональную структуру новых элементов. Суть дела состоит в том, что
ПЦСУ действует в рамках сложившейся системы управления, поэтому со­
храняются установившиеся в аппарате вертикальные связи. Исходя из
этого, связи органов ПЦСУ с подразделениями и исполнителями, нахо­
дящимися в рамках линейно-функциональной структуры, являются прежде
всего функциональными. Благодаря этому обеспечивается единство рас­
порядительства со стороны высшего по иерархии руководства, исключа­
ется возникновение серьезных противоречий при выполнении различных
программ, что в целом делает работу системы устойчивой в условиях
изменяющихся и разнообразных целей.
В условиях функционирования ПЦСУ возникает необходимость в
специальном руководстве выполнения тех или иных задач по реализации
поставленной цели и координации связанной с этим деятельности раз­
личных структурных подразделений или органов. Особенности управле­
ния здесь связаны с комплексным подходом к достижению заданной цели
с помощью намеченной программы, в которой предусматривается органи­

- 88 зационный механизм горизонтальной координации реализации программы.
При этом основу ПЦСУ составляют комплексные органы целевого управ­
ления, призванные намечать, координировать и регулировать все гори­
зонтальные связи, относящиеся к осуществлению программ. Каждый из
этих органов, представляющий собой своего рода интегратор горизон­
тальных связей, осуществляет руководство выполнением программы и в
зависимости от конкретных условий и содержания намеченной программы
может иметь различный состав работников. Звенья рассматриваемой
структуры формируются обычно на основе существующих штатов за счет
привлечения специалистов из функциональных (постоянных) подразделе­
ний. Следовательно, в структуре управления происходит сочетание ста­
ционарных (постоянных) и нестационарных (динамичных) звеньев. Харак­
терно, что здесь в звеньях управления программой происходит консоли­
дация различных специалистов* независимо от их функциональной при­
надлежности, для достижения заданной цели. Основные задачи, функции,
права и ответственность этого органа определяется в зависимости от
широты предоставленных ему полномочий для выполнения программы. Та­
кое программное управление усиливает системный подход в решении ор­
ганизационных задач, конкретизирует ответственность работников, а
также повышает оперативность, качество управленческой работы и со­
кращает время на ее выполнение.
В оценке ПЦСУ как новго типа организационной структуры управле­
ния одни авторы рассматривают ее как модификацию линейно-функциональ
ной структуры, предоставляющую собой "новые варианты комбинированных
структур"1. Другие авторы считают, что для обеспечения гибкости в
линейно-функциональных структурах вводятся лишь новые элементы.2
.Однако, по нашему мнению, программно-целевая структура - это новый

тип организационной структуры управления. Хотя данная структура веде1
свое начало от линейно-функциональной и в ее рамках получила свое
1 функции и структура органов управления, их совершенствование,с.55.
? См.: Теория управления социалистическим производством, с. 137.

- 89 развитие, она содержит такие новые элементы, которые вносят сущест­
венные изменения в традиционную структуру управления. Среди этих
элементов важное значение имеют комплексные органы управления, со­
здаваемые в виде соответствующих подразделении, комиссий, советов
по решению определенных проблем. Такого рода комплексные органы при
званы формировать и регулировать все горизонтальные связи для обес­
печения успешного выполнения программы, а также обеспечивать гибкую
динамичную систему межфункциональной координации усилий различных
подразделений и служб по достижению поставленных целей.
Учитывая большое теоретическое и практическое значение програм
мно-целевых структур управления, мы остановимся на них подробнее
при рассмотрении проблем совершенствования организационных структур
управления и их правовой регламентации в § 3 главы третьей.
2.

В административно-правовой и специальной литературе по у

равлению установилось, что организационные структуры управления
классифицируются в зависимости от сложившихся взаимосвязей элемен­
тов структуры и характера сочетания линейного и функционального руководства.

т

Однако такой подход к классификации, по нашему мнению,

недостаточен и не раскрывает всей многогранности и свойств, наибо­
лее характерных для структур управления. В этой связи нами было
обращено внимание на необходимость классификации организационных
структур управления и на основе таких признаков, которые учитывают
состав производственных подразделений и производственных единиц,
т

Следует отметить, что даже в специальных исследованиях по
данному кругу вопросов авторы подходят с этих позиций к
классификации организационных структур управления (см.: Вишняков
В.Г. Указ.соч., с. 35-42; Организационные структуры управления
производством / Под общ.ред. Б.З.Мильнера, - М., 1975, с, 87-94,
II2-II5).

-

90

-

~а также характер их подчиненноети.^ Вместе с тем, в теории и прак­
тике управления социалистическим производством установилось, что
цехи и производственные участки рассматриваются лишь как подразде­
ления производственных структур предприятий. Исходя из такой точки
зрения, цехи и участки характеризуются в качестве основных произ­
водственных единиц предприятия, непосредственно осуществляющих выр
полнение производственных плановых задании. При этом не освещает­
ся роль производственных подразделений и характер их взаимоотноше­
ний, получающих отражение в организационных структурах управления.
Указанные выше признаки оказывают влияние на количество ступе­
ней (уровней) управления производством, количество структурных под­
разделений аппарата управления, численность и должностной состав
их работников. В результате применительно к предприятиям и произ­
водственным объединениям можно выделить следующие типы организаци­
онных структур управления: цеховая, бесцеховая и укрупненно-объектная

(при наличии специализированных производств, корпусов или

филиалов). В основном аналогичная точка зрения по данному вопросу
в дальнейшем получила отражение в учебной литературе.

о

Цеховая структура управления. Предприятия, в основном средние
и крупные, со сложными и разнообразными производственными процес­
сами, имеют в своем составе цехи. При цеховой структуре управления
чаще всего имеется три уровня управления: руководство предприятия -

-** См.: Рубин А.М. Структура управления предприятий и производствент
объединений. - Сов.государство и право. 1976, Г 3, с. 31-32; Пост, роение аппарата управления на предприятиях и в производственных
объединениях. Межотраслевые методические рекомендации, с. 26.
9
См.: Григорьев Б.В. Управление государственным промышленным пред­
приятием в СССР. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1966, с. 33. Однако в
работе, посвященной исследованию производственной структуры пред­
приятия, было отмечено, что в зависимости от числа ступеней управ­
ления производством различаются три основных варианта организации
ной структуры предприятия: бесцеховая, цеховая и корпусная.-См.:
Крук Д.М. Структура промышленного предприятия и пути ее совершен­
ствования. -М.: Экономика, 1965, с. 20D.
См.: Теория управления социалистическим производством. 1979,
с. I40-I4I.

- 91 дех - производственный участок. Каждый из этих уровней управления
возглавляется соответственно: директором - начальником цеха начальником (мастером) участка. Следовательно, в условиях функцио­
нирования данного типа структуры директору непосредственно подчине­
ны начальники цехов, а последним - начальники (мастера) участков.
Цеховая структура управления получила графическое изображение на
рис. 2а.
Цех является самостоятельным производственным подразделением и
как правило, объединяет несколько участков (пролетов, отделений и
т.д.), созданных по принципу предметной или технологической специа­
лизации. Организационная структура управления цехом зависит от ряда
факторов, влияющих на характер и объем работ по выполнению функций
управления, а также от степени их централизации. В условиях, когда
достигнута полная централизация работ по управлению производством
в службах заводоуправления, отпадает необходимость иметь соответст­
вующие функциональные подразделения в цехах. Там остаются лишь ли­
нейный персонал (начальник цеха, его заместитель, начальникиучаст­
ков, мастера) и иногда диспетчерское бюро. Все остальные функцио­
нальные службы сосредотачиваются в аппарате управления предприятия.
При децентрализованном выполнении функций управления в цехах созда­
ются функциональные службы и соответствующие подразделения (бюро,
группы) или вводятся необходимые должности специалистов.
В течение длительного времени на практике выбор цехового или
бесцехового типа структуры управления определялся только в зависи­
мости от численности промышленно-производственного персонала пред­
приятия. Однако проведенные нами исследования показали, что наряду
с указанным имеются и другие факторы, оказывающие существенное вли­
яние на определение типа структуры. Проведенная на ЭВМ математичес­
кая обработка исходных данных и их анализ методом множественной
корреляции позволили определить величины парных коэффициентов кор­
реляции и вывести расчетные зависимости типа структуры от ряда

а/

Sf

в/

©

tfl П ?

#1

15

цех и

т

ф'
15Н
Специализированны * производства (корпуса)
й

цдоизводственйые yteacтНи

П
I»7] |У*]

о 6
Х6 о б об 6

1 9»*
1
е х и

Ш

1У

<р&

.

б/
Ф
ПРИ
W
производстве! ные участки

0 6 6 0 6 6 6

(фрагмент)
Условные обозначении:
Р - руководство (директор» его заместители)
Ф «%

Рис. 2. ОРГАНИЗАЩОНЕШЕ СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИЯ
а/ цеховая;, б/ бесцеховая; в/ укрушюнно-объектння со специа­
лизированными производствами или
корпусами.

- 93 факторов.^ Установлено, что большее влияние на выбор структуры
оказывают сложность технологии производства, численность промышленно-цроизводственного персонала, объем товарной цродукции и
номенклатура выпускаемых изделий. Характерно, что чем выше значет

коэффициентов, характеризующих указанные факторы, тем сложнее стрз?
тура аппарата управления. Что касается зависимости типа структуры
от фактора "тип производства”, то он оказывает отрицательное вли­

яние, т.е. чем больше абсолютное значение коэффициента, характерна
ющего данный фактор, тем менее сложна структура управления.
Бесцеховая структура управления. В условиях данного типа

структуры имеется два уровня управления: руководство предприятия -

производственный участок. Каждый их этих уровней возглавляется со­

ответственно: директором - начальником (мастером) участка. Из схе­

мы, изображенной на рис. 26, мы видим, что при бесцеховой структу­
ре начальники (мастера) производственных участков непосредственно
подчиняются директору предприятия и отсутствует такой уровень уп­
равления, как цех.

В условиях бесцеховой структуры обслуживание всех производст­
венных участков централизуется в соответствующих подразделениях

заводоуправления. Благодаря этому обеспечивается оперативное руко­
водство производством, концентрация функций по управлению предпрш

тием, что в свою очередь позволяет более эффективно решать вопрось
планирования, учета, материально-технического снабжения, а также

существенно улучшить подготовку производства и сократить управлен­

ческие расходы. В связи с этим представляется необходимым пересмоо

реть практику тех предприятий, где, несмотря на наличие бесцехово!
структуры, ряд функций все еще выполняется децентрализованно.

0 проведении многофакторного анализа выбора типа структуры см.:
Построение аппарата управления на предприятиях и в производстве!
ных объединениях. Межотраслевые методические рекомендации, с. 3(

- 94 Следует иметь в виду, что формальный переход к бесцеховой структу­
ре не может дать положительных результатов. Важно, чтобы с ликви­
дацией цехов и созданием участков одновременно укрупнялись функци­
ональные службы заводоуправления за счет упразднения соответствую­
щих цеховых служб и уменьшения общей численности управленческого
персонала.
Вопрос о внедрении бесцеховой структуры управления является
актуальным и в условиях производственных объединений. Практика под
тверждает возможность решения данного вопроса в объединениях и до­
стижении высоких результатов работы при бесцеховой структуре. В
Ленинградском объединении "Ленбытхим", например, производства и фи
лиалы, находящиеся в пределах города и области, имеют бесцеховую
структуру управления. Показательно, что после включения в состав
объединения ранее самостоятельных предприятий на правах производст
венных единиц у них появляются дополнительные возможности для пере
хода от цеховой структуры к бесцеховой. В этом отношении заслужива­
ет внимания опыт Балашихинского филиала Московского коврового объ­
единения, где ликвидированы цехи, а производственные участки под­
чинены непосредственно руководителю филиала.
Укрупненно-объектная структура управления. К данному типу ор­
ганизационной структуры управления относятся два вида структур: со
специализированными производствами (корпусная) и филиальная.
Процесс развития производства, рост объема выпускаемой продук­
ции приводит к увеличению числа цехов. В результате получается, чтс
на крупных предприятиях и производственных объединениях при чрезмер
но большом числе цехов снижается оперативность и действенность уп­
равления, затрудняется координация деятельности отдельных подразде­
лений. Это обусловливает

необходимость создания производств (кор

пусов) путем объединения нескольких однотипных или взаимосвязанных
цехов на основе предметной или технологической специализации.

- 95 Например, на текстильных предприятиях имеются такие производства,
как прядильные, ткацкие и отделочные. Б этом отношении заслужива­
ет внимания опыт московского автозавода им. И.А.Лихачева, где в
производства объединены цехи по изготовлению грузовых и легковых
автомобилей, холодильников, инструментов и др. Наличие такого рода
структурных образований в системе управления предприятием (объеди­
нением) характерно для укрудненно-объектной структуры со специали­
зированными производствами или корпусами (см. рис. 2в). В условиях
данной структуры чаще всего имеется четыре уровня управления: руко
водство предприятия (объединения) - специализированное производств
(корпус) - цех - производственный участок. Каждый из этих уровней
возглавляется соответственно: директором (генеральным директором)
начальником (директором) производства или корпуса - начальником
(мастером) участка.
При создании производств (корпусов) цехи могут сохраниться ли
бо вводится бесцеховая структура управления. В аппарате управления
производства (корпуса) создаются функциональные службы. В состав
структуры управления производства входят: начальник (директор) про'
изводства и его заместитель, планово-производственный отдел, отдел
организации труда и заработной платы, технический отдел, энергоме­
ханический отдел и другие функциональные подразделения или специа­
листы, а также цехи и участки основного и вспомогательного произ­
водства. Следует отметить, что некоторые функции, например, конст­
рукторская подготовка производства, стандартизация, ремонтное и
транспортное обслуживание могут централизованно выполняться соотвествующими подразделениями заводоуправления, не имеющими переферийных служб в аппарате управления производства. Функциональные
службы специализированного производства находятся в непосредствен­
ном подчинении начальника производства или его заместителя.

В условиях функционирования производств в цехах остается лине!
ный аппарат: начальник цеха, его заместители по сменам, начальники

- 96 ‘участков, мастера; функциональные службы в цехах, как правило,
ликвидируются,на первом этапе создания производств сохраняются
лишь цеховые диспетчерские бюро.
Примером эффективной организации управления по укрупненно-объ-

ектной структуре является Волжский автомобильный завод имени 50-ле­
тия СССР, где действуют специализированные производства: металлур­

гическое, прессовое, механосборочное, сборочно-кузовное , генерато­
ров и стартеров, а также корпус вспомогательных цехов. Все произвол

ства обладают большой хозяйственной самостоятельностью. Аппарат уп­

равления ВАЗа включает аппарат генеральной дирекции, направляющий I
координирующий всю деятельность завода и служб аппарата управления

в производствах, который осуществляет руководство работой производ­
ств и цехов. Функциональный аппарат на ВАЗе имеется, начиная со
специализированного производства (корпуса), представляющего собой
крупное производственное подразделение, которое насчитывает 10-15
тыс.рабочих и находится в подчинении его линейного руководителя директора производства. Что касается нижестоящих линейных руково­
дителей - начальника цехов и участков, то они функциональных служб

в своем подчинении не имеют. Начальнику цеха непосредственно подчи­
нен только линейный персонал цеха.
Таким образом, рассмотренная выше структура управления, имею­

щая большие экономические преимущества, обеспечивает высокую эффек­
тивность управления производством, однако, она еще не получила до­

статочно широкого распространения в отраслях промышленности. В свя­
зи с этим, как'мы полагаем, она должна получить более широкое рас­
пространение в производственных объединениях и крупных предприятиях
различных отраслей промышленности, что будет способствовать совер­
шенствованию аппарата управления и значительному его удешевлению.

Перейдем к рассмотрению другого вида организационной структуры

управления - филиальной. В условиях этой структуры цехи и произвол-

- 97 .ственные участки входят в филиалы, территориально отдаленные от
места нахождения головного предприятия. Аппарат управления филиала
во многом аналогичен аппарату производства (корпуса). Филиал возг­
лавляется директором (начальником), который организует всю работу
и несет ответственность за его деятельность. В аппарат управления
филиала, наряду с заместителем директора, входят функциональные под
разделения и отдельные специалисты по некоторым функциям управления
Филиал обладает рядом дополнительных функции и прав, отличаю­
щихся от статуса производства. Для филиала характерно, например,
ведение первичного бухгалтерского учета, отдельного (но не самосто­
ятельного) баланса, функционирование на началах внутрифирменного
хозрасчета, наличие прав приема и увольнения работников. Филиал как
производственная единица, расположенная вне места нахождения произ­
водственного объединения, имеет текущий счет в учреждении Госбанка
СССР и может иметь счет финансирования капитальных вложений в учреж
дении Стройбанка СССР, а также вести в установленном порядке расче­
ты с поставщиками, заказчиками и подрядчиками.

Предоставление фи­

лиалам более широкой компетенции, чем производственным единицам,
расположенным по месту нахождения производственного объединения, по
нашему мнению, вполне оправданно. Дело в том, что филиалы вынуждены
в ряде случаев самостоятельно решать такие вопросы, которые в отно­
шении одногородних производственных единиц решаются объединением.
§ 4. Организационно-структурные принципы управления
в промышленности
Социально-хозяйственная и политическая сущность деятельности
органов управления, их организационная структура, стиль и методы
работы основаны на принципах управления, научно разработанных В.И.
Лениным. Большое внимание принципам управления, в том числе и прин­
ципам советского государственного управления, их творческому разви­

тию на основе ленинских идей уделено в ряде решений Коммунистической
1 См.: СП СССР, 1974, В 8, 01.38, п. II, 124.

- 98 партии и Советского правительства, произведении руководителей
партии и правительства. Основные принципы государственного управ­
ления получили законодательное закрепление в Конституции СССР
1977 года.
Круг вопросов, связанный с исследованиями принципов управле­
ния, получил широкое освещение в научной литературе.-^ Однако при
этом имеются различные точки зрения, касающиеся понятия принципов
управления. Определяются принципы как объективные закономерности
или совокупность закономерностей, основные правила, исходные по­
ложения, руководящие начала, основные идеи.
Нагл представляется, что принципы управления более полно рас­
крывает определение, рассматривающее их как руководящие, отражаю­
щие требования объективных закономерностей общественного развития,
положения (правила), которые необходимо соблюдать при организации
управления и его практическом осуществлении, чтобы система управ­
ления отвечала своему назначению и обеспечивала высокую эффектив­
ность работы. Принципы - это правила, содержание которых составляю
признанные истины, считающиеся доказанными. 2
Отсутствие единства в понимании сущности принципов управления
их недостаточная теоретическая разработка привела авторов к разли­
чиям в решении вопросов систематизации этих принципов, не позволи­
ли сформулировать их единый перечень, в результате чего неодинако­
вым оказалось и количество принципов, необходимых для практических
целей управления. 3

См.: Научные основы государственного управления в СССР. - М.:
Наука, ±968; Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного
управления. - М.: Наука, 1974; Вишняков В.Г. Указ.соч.; Яковлев
Г.С. Аппарат управления: принципы организации. - М.: Юрид.лит.,
1974; Аппарат управления социалистического государства, ч. I;
Атаманчук Г.В. Указ.соч. и ряд других трудов.
2 См.: Файоль А. Общее промышленное управление. - М., 1923, с. 47.
2 См. :Белых А.К.Управление и самоуправление.-М.:Наука,1972,с .29-30;
Болотников И.М.,Вавилов К.К.Ленинизм и научное управление социа­
листическим обществом.-!. :Лениздат, 1973, с.I7I-IV2; Афанасьев В.Г.
Научное управление обществомтМ.Политиздат,1973,с.252-337;Аппарат
управления социалистического государетва,ч.I ,с.102-109; Атаманчук
Г.В.Указ.соч.,172-173.

- 99 Согласно точке зрения, получившей отражение в литературе,вся
совокупность принципов государственного управления подразделяется
на четыре группы: политические, экономические, организационно-пра­
вовые и технические.1 Положительной стороной данной классификации
является то, что она основывается на дифференцированном подходе к
пониманию принципов управления, позволяющем выделить из совокуп­
ности принципов не только политические, но и другие группы принци­
пов. Вместе с тем нельзя не согласиться с мнением Б.М.Лазарева и
Г.С.Яковлева, высказавших сомнение в такого рода членении принци­
пов. Дело в том, что в рамках политико-юридического подхода эконо­
мические принципы не образуют самостоятельной группы. В этом убеж­
дает нас ленинская трактовка политики как концентрированное выра­
жение экономики, из которой вытекает признание интегрального харак
тера категории политики. Далее следует также отметить, что нет
достаточных оснований и для выделения в качестве самостоятельной
группы - "технических принципов, ибо они охватываются более общей
р
категорией организационных принципов .
Наряду с изложенным имеется классификация принципов управле­
ния, предусматривающая выделение трех самостоятельных классов:
организационно-политические, организационно-технические принципы
построения аппарата управления и организационно-технические прин9
ципы его деятельности. Относительно данной классификации высказа­
но мнение, не отвергающее идею, заложенную в ее основе, но вместе
с тем отмечается, что логичнее было бы делить все принципы не на
три, а на две группы, объединив последние две группы в одну. Это
объясняется тем, что те и другие являются "организационно-техни­
ческими" и тем самым отличаются от "организационно-политических".

См.: Романов П.й. Принципы советского государственного управле­
ния и система его органов. - М., 1966, с. 6.
^ См.: Аппарат управления социалистического государства, ч. I,
с. 103.
~9
См.: Научные основы государственного управления в СССР, с. 67-68.

-

100

-

Исходя из этого, Б.М.Лазарев и Г.С.Яковлев считают, что более
точно деление принципов государственного управления на две Кате­
те
гории: "политические” и "организационные"-1-.
В системе принципов советского государственного управления
Г.В.Атаманчук выделил четыре группы: I) общественно-политические
принципы; 2) функционально-структурные принципы; 3) организацион­
но-структурные принципы; 4) принципы государственно-управленческо!
р
деятельности. В данной классификации сделана попытка углубить
дифференцированное представление о природе принципов управления.
Однако приведенная классификация не лишена уязвимых мест. Это,
очевидно, ощущается и Г.В.Атаманчуком, когда он пишет: "Общая
структурная основа второй и третьей групп принципов советского
государственного управления (функционально-структурной и органи­
зационно-структурной) позволяет их объединить в одну группу"3.
Вместе с тем, если исходить из того, что, по мнению автора, вторая
группа принципов раскрывает "закономерности структуры государственно-управляющих воздействий"^, то она должна быть объединена с
четвертой группой цринципов, поскольку государственно-управленчес­
кая деятельность связана с воздействиями на управляемые объекты по
соответствующим функциям управления. При всем этом вызывает сомне­
ние правомерность выделения в самостоятельные третью и четвертую
группы принципов, ибо они, как правило, неразрывно связаны, и к
тому же организационно-структурные принципы могут одновременно
выступать в качестве принципов государственно-управленческой дея­
тельности.
1 См.: Аппарат управления социалистического государства, ч. I,
с. 104.
2 См.: Атаманчук Г.В. Указ.соч., с. 172-173.
3 Там же, с. 173.
^ Там же, с. 172.

-

101

-

Исходя из сказанного, нагл представляется, что всю совокуп­
ность принципов государственного управления можно разделить на две
группы: социально-политические принципы и организационно-структур­
ные принципы. При такой классификации с выделением принципов в
социально-политическую группу подчеркивается социальная природа
советского государственного управления, демократизм, широкое учас­
тие трудящихся масс в управлении. Объединением принципов управле­
ния в организационно-структурную группу обращается внимание как на
организационные принципы в целом, так и повышение роли принципов,
связанных с формированием и совершенствованием организационных
структур управления, а также организацией и осуществлением управ­
ленческой деятельности государственных органов на всех уровнях уп­
равления.
К социально-политическим принципам управления относятся сле­
дующие: единство политического и хозяйственного подхода и партий­
ного руководства, вытекающий их руководящей и направляющей роли
Коммунистической партии в строительстве социализма и коммунизма;
демократический централизм; участие трудящихся масс в управлении;
плановость управления; равноправие граждан и интернационализм;
социалистическая законность. Социально-политические принципы управ:
ния получили широкое освещение во многих работах различных авторов,
Данный крут вопросов был рассмотрен нами в опубликованных в печати
р
работах. В этой связи социально-политические принципы управления

См.:Научные основы государственного управления в СССР, 1968,
с.68-90;Вишняков В.Г.Указ.соч.с.30-33;Козлова О.В.,Кузнецов .Й.Н,
Научные основы управления производством.-М.:Экономика, 1970,с.3033;Лунев А.Е.Указ.соч.,с.32-53;Аппарат управления социалистичес­
кого государства,ч.1,с.109-152Управление социалистическим производством.Вопросы теории и практики.-М.:Экономика,1978,с.55-60;Тес
рия управления социалистическим производством/Под ред.Козловой 0.
-М.:ЭкономикаД979,с.63-67;Атаманчук.Указ.соч.,с.173-187 и др.тру
р да.
См.:Рубин А.М.Основные принципы и методы управления промышленно­
стью в СССР.-М. ,1973,с.5-14,17-26;Рубин А.М.Организация управлени
промышленностью в СССР.-М.Экономика,1969.

-

102

-

здесь нами не рассматриваются. Учитывая, что другая группа принци­
пов управления еще в недостаточной мере исследована, наше внимание
ниже сосредотачивается на рассмотрении организационно-структурных
принципов управления.
В юридической, экономической и специальной литературе по уп­
равлению пока еще нет единства взглядов не только на систему орга­
низационно-структурных принципов управления, но даже и по названию
этой группы принципов. В определенной мере это объясняется тем, чтс
они лишь сравнительно недавно стали серьезно исследоваться. Отрица­
тельную роль сыграло и то, что в некоторых работах исследование
данной группы принципов проводилось без необходимого учета социаль­
ной, классовой природы государственного управления, а также в отры­
ве от социально-политических принципов.
Научно обоснованный подход к изучению организационно-структур­
ных принципов требует рассмотрения имеющейся взаимосвязи между ними
и социально-политическими принципами. Взаимодействие указанных двух
групп принципов проявляется, как соотношение субъективного и объек­
тивного. Социально-политические принципы по отношению к организаци­
онно-структурным являются исходной базой, а вторые по отношению к
первым имеют вспомогательное значение. Исходя из этого, можно пола­
гать, что изменения, направленные на улучшение управления и вноси­
мые в его систему и структуру на основе использования организацион­
но-структурных принципов, должны так проводиться, чтобы не препят­
ствовать проявлению социально-политических принципов, объективно
заложенных в данной системе, а всемерно способствовать их дальней­
шему раскрытию. Этим, прежде всего, должна определяться пригодность
либо непригодность мероприятий, проводимых на основе организационно-структурных принципов.

2

1 В этом отношении много спорного имеется, например, в кн.:Ракитскш
Б.В. Форш хозяйственного руководства предприятиями. - М.: Наука,
1968.
о
~ См.: Научные основы государственного управления в СССР, с. 91.

- 103 Далее представляется необходимым определить, в чем заключается
сущность организашонно-структурных

принципов

управления. Эти прин­

ципы представляют собой правша, применение которых обязательно при
построении и совершенствовании аппарата управления на различных его
уровнях, формировании структуры органов управления и отдельных их
звеньев, а также при организации и регулировании управленческой дел
тельности. Исходя из данного определения, группа организационно­
структурных принципов может быть разделена на две подгруппы: цринци
пы построения аппарата управления и принципы организации и регулирс
вания управленческой деятельности.
Подгруппа

принципов

построения аппарата управления определяем

характерные черты и особенности строения органов управления, взаимс
связи в организационной структуре управления и отдельных ее звеньяз
Изучение закономерностей и практики функционирования систем уцравле
ния с применением научных методов исследования, использование достт
жений науки в области организации управления позволяют правильно

подойти к вопросам построения и совершенствования аппарата управле­

ния. Разработка данного круга вопросов должна базироваться не толь­
ко на теоретических исследованиях, но и обобщении практического

опе

та, благодаря чему она приобретает объективную значимость и научный
характер. В этой связи представляется целесообразным, прежде, чем

перейти к освещению принципов построения аппарата управления, оста­

новиться на его основных требованиях. Они связаны с наиболее важны­

ми свойствами системы управления, без которых невозможно рациональ­

ное построение аппарата управления и его эффективное функционирова­
ние.
Между организацией управления и организацией управленческого

труда существует тесная взаимосвязь. Этим обуславливается необходи­
мость комплексного подхода при построении аппарата управления.
Важно

при

этом обеспечить не

только

строгое

соблю­

- 104 дение принципов и методов управления, но и создание наиболее благо­
приятных условий для правильного разделения и кооперации труда, рас­
становки и использования всех работников, занятых в сфере управления,
Такой комплексный подход при наличии научно обоснованной численнос­
ти работников аппарата управления обеспечивает создание структурных
подразделений, необходимых для эффективного функционирования, а
также позволяет избежать излишества в штатах, сокращать затраты на
содержание управленческого персонала, устранять неоправданный парал­
лелизм в работе звеньев аппарата управления, повышая при этом ответ­
ственность его работников.
Аппарат управления должен быть достаточно динамичным и гибким,
способным перестраиваться соответственно изменению его задач и
функций, объема выполняемых работ в зависимости от влияния техничес­
кого прогресса, развития производственных процессов, изменения ус­
ловий производства и других факторов, требующих совершенствования
организационных форм. Этим требованием подчеркивается необходимость
проведения в аппарате управления систематической организационной
работы, учитывающей изменения, происходящие в производстве.
Гибкость управляющей системы характеризует ее организационный
ресурс, который определяется количеством и объемом выполняемых ра­
бот. Поэтому требуется, чтобы при распределении функций, прав и
ответственности устанавливался необходимый оптимум между пределами
самостоятельности каждого звена аппарата управления и порядком ре­
шения стоящих перед ним задач. Данный оптимум под влиянием различ­
ных факторов (объем производства и его техническое развитие, рост
квалификации кадров и т.д.) со временем должен изменяться. При этом
важно, чтобы в структуре управления соответственно учитывались изме­
няющиеся условия и показатели, характеризующие аппарат управления.
Чем структура сложнее, тем в большей степени должна обеспечиваться
ее гибкость.

-

105

-

Вместе с тем, при построении аппарата управления важно соблю­
дение требования устойчивости системы. Оно означает, что организа­
ционная система должна быть так построена, чтобы в процессе ее
функционирования она не нуждалась в коренных изменениях при воздей­
ствии неблагоприятных изменений внешних и внутренних факторов.
Указанное требование должно реализовываться путем создания резервов
в системе управления и определения порядка их своевременного исполь­
зования. Отсюда следует, что аппарат управления должен строиться
с учетом дальнейшего роста системы, даже подготовку управленческих
кадров следует осуществлять с некоторым запасом. Большое значение
при этом имеет создание института потенциальных заместителей и
организация их подготовки.
Исследование путей и тенденций совершенствования структуры уп­
равления, анализ теоретических построений в данной области позволя­
ет сформулировать принципы, имеющие общий характер, соблюдение ко­
торых необходимо при формировании, функционировании и совершенство­
вании структур упарвления. Рассмотрим эти принципы.
Приступая к построению аппарата управления, следует прежде
всего установить цели предприятия, объединения или организации, оп­
ределив главную конечную цель. При этом важно соблюдение принципа
согласования целей. Имея в виду, что между конечными целями пред­
приятия, объединения или организации и частными целями подразделе­
ний и работников могут возникать противоречия, согласование целей,
направленное на достижение в коллективе высокой степени совпадения
целей и их единства, играет важную роль в деятельности руководите­
лей всех уровней управления. Состав организационной системы должен
определяться поставленной целью. Отсюда и эффективность работы ап­
парата как и субъекта управления должна находиться в зависимости от
результатов деятельности управляемого игл объекта, способности со­
здавать наиболее благоприятные объективные условия для успешной
работы всех служб и подразделений и, в первую очередь, производст-

-

106

-

венных, непосредственно связанных с материальными процессами про­
изводства. Все то, что не соответствует принципу согласования це­
лей должно в аппарате управления устраняться, поскольку препятст­
вует эффективному функционированию системы. Возникающие помехи
должны преодолеваться путем внесения соответствующих изменений в
структуру аппарата управления, а также в содержание и методы его
работы.
При построении аппарата управления, определении его организа­
ционной структуры следует точно установить перечень и содержание
функций управления, которые объективно необходимы для достижения
поставленных целей. Установленный состав функций является исходной
базой при разработке и совершенствовании структуры управления. В
связи с этим одним из принципов научно обоснованного построения
аппарата управления является первичность функции и вторичность ор­
гана управления. В определенной мере это аналогично тому, как пер­
вичной является цель, а вторичной - средства ее достижения, функции
управления являются определяющей категорией при формировании аппа­
рата управления. Отсюда следует, что необходимо установить состав
функций управления и связанный с ними объем работ. После этого
могут быть выполнены такие этапы построения аппарата управления,
как определение численности работников по каждой функции, форми­
рование структурных подразделений и обеспечена их правильная соподчиненность и взаимосвязи, необходимые для эффективного управле­
ния с минимальными затратами.
Большое значение при построении аппарата управления имеет
принцип сочетания отраслевого и территориального управления. В
этом принципе получили выражение две стороны единой социалистичес­
кой организации общественного производства. Данный принцип имеет
не только организационное, но и социально-экономическое значение.
В ст. 16 Конституции СССР в связи с этим подчеркивается его важность
в руководстве экономикой страны. В компетенции каждого министерства

-

107

-

получила определенное отражение необходимость сочетания отраслево­
го и территориального управления, что учитывается также и при по­
строении аппарата управления. В некоторых министерствах имеются
специальные территориальные управления, осуществляющие территори­
альную координацию работы предприятий и объединений отрасли.
Говоря о сочетании отраслевого и территориального управления,
необходимо подчеркнуть важную роль при этом партийных и местных
органов государственной власти, принимающих активное участие в ре­
шении вопросов территориального функционирования и развития произ­
водства. Реализация рассматриваемого принципа своим острием,на­
правленного против ведомственного подхода и местничества, обеспе­
чивает рациональное построение и совершенствование аппарата управ­
ления на всех его уровнях и в конечном счете способствует специали­
зации и комплексному развитию хозяйства региона.
Линейно-сТункшональный принцип в современных условиях играет
важную роль при построении аппарата управления и организации его
деятельности. Этот принцип основан на сочетании линейных и функци­
ональных начал. При линейном построении системы органов либо орга­
на у каждого нижестоящего звена имеется одна непосредственно выше­
стоящая инстанция, которая вправе давать указания по всем функциям
уцравления, причем все взаимоотношения укладываются в один канал.
При функциональной организации звенья аппарата уцравления полу­
чают распорядительные полномочия для осуществления возложенных на
них функций. В результате этого усиливается специализация управлен­
ческих звеньев, профессионализм в управлении, что способствует бо­
лее качественному решению вопросов по соответствующим функциям.
Вместе с тем данная система порождает противоречивость указаний,
поступающих от различных функциональных органов на управляемые объ­
екты, что приводит к ухудшению процесса управления в части его опе­
ративности, четкости и быстроты принимаемых решений. Все это приво-

- 108 дит к необходимости сочетания линейных и функциональных начал при
верховенстве линейных.
Г.В.Атаманчук, соглашаясь с мнением Ц.А.Ямпольской и Е.Старосьцяка,

т

пишет, что линейно-функциональный принцип более выражен

при формировании внутренних структурных взаимосвязей органа управ­
ления, где он отражает характер подчинения подразделений и сотруд­
ников. Далее Г.В.Атаманчук приходит к выводу, что "в государствен­
ном управлении большая роль принадлежит органам, построенным на
о
функциональной основе и вообще функциональным взаимоотношениям"'0.
Нам.представляется, что линейно-функциональный принцип имеет бо­
лее широкое, универсальное значение и получает свое выражение не
только при формировании внутренних структурных взаимосвязей органа
управления, но и при построении аппарата управления на различных
его иерархических уровнях, начиная от предприятия и кончая масшта­
бами всего народного хозяйства. Анализ развития аппарата государст­
венного управления показывает, что этот процесс идет по пути повы­
шения роли функциональных начал.^
Вместе с тем решающие позиции все же продолжают оставаться за
линейными органами и подразделениями. В этом отношении нельзя не
согласиться с Б.М.Лазаревым, считающим, что функциональные органы
(типа Госплана) подчиняются, как и отраслевые министерства и ведом­
ства, правительству, выступающему как главная линейная инстанция
всей системы государственного управления. К тому же в центральном
аппарате министерств (ведомств) функциональные управления и отделы
подчинены министрам и их- заместителям, т.е. линейным руководителям
и заняты преимущественно разработкой соответствующих проблем, под­
готовкой решений, .принимаемых руководителями.4
1 См.:Научные основы государственного управления в СССР,с.100-П0;
Старосьцяк Е. Элементы науки управления,с.I06-II2.
2
Атаманчук Г.В.Указ.соч., с. 195-196.
О
Об этом подробнее см.:Рубин А.М. Совершенствование структуры аппарата^омышленных министерств.-Сов.государство и право, 1978, Г5,
4 См.: Аппарат управления социалистического государства,ч.1,с.165.

-

109

-

Важное значение при построении аппарата управления имеет
принцип специализации его органов. Отсюда следует, что на основе
анализа содержания функций управления может быть осуществлено их
распределение между органами аппарата управления. При этом должна
быть обеспечена специализация подразделений по функциональному или
технологическому признаку. Применительно к технологически специали­
зированным подразделениям большую роль играет концентрация однород­
ных работ и операций, способствующая развитию специализации этих
подразделений, повышению качества работ, сокращению численности
аппарата управления, лучшему использованию средств вычислительной
и организационной техники. Последовательное проведение указанного
принципа в аппарате управления исключает неоправданный параллелизм
в ведении работ по той или иной функции управления.
Большое значение при этом имеет то, что сфера деятельности
и компетенция структурных подразделений должны быть так определены,
чтобы цикл работы каждого из них завершался определенным материаль­
ным или другим результатом, соответствующим целевому назначению
данной функции управления. Так, если это касается отдела материаль­
но-технического снабжения, то цикл должен завершиться доставкой
материалов на производственные участки предприятия, а планово-эко­
номического отдела - доведенном заданий до цехов и участков и обес­
печением контроля за их выполнением. Соблюдение указанного принци­
па обеспечивает создание подразделений,

полностью ответственных

(в лице руководителей) за выполнение возложенных на них функций,
даже и в случаях передачи отдельных операций (вычислительных,до­
кументационных и т.п.) на основе технологической специализации в
соответствующие подразделения (например, в информационно-вычисли­
тельный центр).
При построении аппарата управления все большую роль играет ра­
циональная централизация- функций управления.

-

по

-

Основополагающим при этом является последовательное соблюдение ле­
нинского принципа демократического централизма. Он отражает объек­
тивные потребности развития современного производства, обеспечивая
сочетание централизованного руководства с широким демократизмом
органов управления на местах, инициативой и творческой активностью
трудящихся масс. В этой связи важно установить рациональную степень
централизации функций управления применительно к конкретным услови­
ям отрасли, объединения и предприятия, с учетом присущей современ­
ному производству тенденций перехода к централизованным системам
управления. Система с рациональным соотношением централизации и
децентрализации может быть построена с учетом целей и всех взаимо­
связей между звеньями аппарата управления.
В результате централизации создаются благоприятные условия для
специализации управленческих работ и выполнения функций управления
при меньшей численности работников аппарата управления. Сосредото­
чение в одном органе всей полноты ответственности и прав, связанных
с выполнением определенной функции, должно сочетаться с разумным
распределением их по всей иерархии управления. Централизация не мо­
жет быть осуществлена в одинаковой мере по всем функциям и на всех
уровнях управления.
При построении аппарата управления и организации его деятель­
ности большое значение имеет принцип сочетания единоначалия и кол­
легиальности. В правовой литературе данный принцип сформулирован
как сочетание коллегиальности и единоначалия.

т

Однако мы полагаем,

что организация и деятельность современного аппарата управления на
всех его уровнях, особенно в промышленном производстве, осуществ­
ляется на основе сочетания единоначалия и коллегиальности, а не
наоборот. В этом отношении уместно вспомнить, что, говоря о едино­
началии, В.Й.Ленин подчеркивал: "всякая крупная машинная индустрия* См.: Лунев А.Е.Указ.соч., с. 64; Аппарат управления социалистичес­
кого государства, ч.1, с.167; Атаманчук Г.В.Указ.соч.,с.198;и др.

- Ill т.е. именно материальный, производственный источник и фундамент
социализма - требует безусловного и строжайшего единства воли.направляющей совместную работу сотен, тысяч и десятков тысяч людей.
И технически, и экономически, и исторически необходимость эта оче­
видна, всеми думавшими о социализме всегда признавалась как его
условие"^.
В подтверждение правильности точки зрения о сочетании двух
начал в рассматриваемом принципе в таком порядке, как нами отме­
чено выше, можно сослаться на нормативные акты. В Положении о про­
изводственном объединении (комбинате), например, говорится, что
управление им "осуществляется на основе правильного сочетания еди­
ноначалия и коллегиальности в обсуждении и решении всех вопросов
по руководству деятельностью объединения" (п.16)2. Аналогично этоцу решается данный вопрос и в других правовых актах.
В советской правовой литературе коллегиальность и единонача­
лие некоторые авторы относят к формам и методам организации руко­
водства, способам деятельности государственных органов в социалис­
тическом обществе.^ Однако в исследованиях других авторов сочета­
ние коллегиальности и единоначалия рассматривается в качестве организационного принципа. Проведенный нами анализ организации уп­
равления народным хозяйством нашей страны на различных этапах со­
циалистического развития показывает, что сочетание единоначалия и
коллегиальности проявлялось как принцип построения аппарата управ­
ления и организации его деятельности. В современных условиях этот
принцип с еще большей силой проявляет свое действие, практически
1
2
3
^

Ленин В.И. Поли.собр.соч., т. 36, с. 200.
См.: СП СССР, 1974, Л 8, ст.38.
См.,например: СП СССР, 1976, № 2, ст. 13; 1965, Л 19-20, ст.155.
См.,например,: Петров Г.И. Основы советского социального управле­
ния. - Л.: изд-во Ленингр.ун-та, 1974, с. 70-73.
5 См.: Аппарат управления социалистического государства, ч. 1,с.167;
Лунев А.Е. Указ.соч., с. 64-65; Атаманчук Г.В. Указ.соч., с.198199.

-

112

-

обусловливая конкретные формы организации органов управления, их
взаимосвязи, а также характер их управленческой деятельности.
Сочетание единоначалия и коллегиальности позволяет практичес­
ки использовать их положительные'свойства и преодолевать отрица­
тельные стороны, имеющиеся в той или иной степени в каждом из них.
Так, с одной стороны, единоначалие способствует оперативному реше­
нию текущих неотложных дел, а коллегиальность - успешному решению
больших и сложных комплексных задач. С другой стороны, следует
учитывать, что в своей потенции единоначалие таит в себе возмож­
ности проявления одностороннего подхода к решению вопросов, а так­
же принятия однобоких, поспешных решений и других отрицательных
свойств. Одновременно с этим при коллегиальности не исключаются
возможности "обезлички" принимаемых решений, уклонение от ответст­
венности, волокиты и уменьшения оперативности. Все это обусловли­
вает необходимость правильного сочетания единоначалия и коллегиаль­
ности. Следует отметить, что создание коллегий в ряде единоначаль­
ных органов и коллегиальное устройство органов управления позволя­
ет включать в их состав представителей партийных, профсоюзных,
комсомольских и других общественных организаций, работников под­
чиненных органу предприятий и организаций. Такое решение вопроса
способствует укреплению партийного влияния на аппарат управления,
расширению его демократической основы, лучшей реализации принци­
пов демократического централизма и участия трудящихся масс в уп­
равлении.
В процессе построения аппарата управления и организации его
деятельности велика роль принципа экономичности. В.И.Ленин неод­
нократно подчеркивал исключительную важность экономичного

пост­

роения государственного аппарата управления, необходимость макси­
мальной экономии сил и средств в процессе его деятельности "путем
сокращения его, более совершенной организации, уничтожения волокиты,
бюрократизма и уменьшения непроизводительных расходов"^-.
1 Ленин В.И. Полн.сбор.соч., т. 45, с. 310.

- из Кошеретным проявлением присущего нашему обществу режима эко­
номии, одной из его сторон является принцип экономичности советс­
кого аппарата. Этот принцип предполагает удешевление аппарата уп­
равления, сокращение расходов на его содержание, высвобождение до­
полнительных материальных, денежных и трудовых ресурсов на дальней­
шее развитие социалистического народного хозяйства. Удешевление го­
сударственного аппарата осуществляется за счет ликвидации излишних
звеньев в организационной структуре управления, сокращения штатов
управленческого персонала с учетом объемов выполняемых работ и ис­
пользования иных возможностей по экономии государственных средств
на управление. Уменьшение расходов на содержание аппарата управле­
ния в конечном счете направлено на совершенствование его организа­
ционной структуры и повышение качества работы государственного ап­
парата.*1* Следовательно, аппарат должен быть экономичным, эффектив­
ная его работа должна обеспечивать надежное функционирование систе­
мы управления.
Важным условием рационального построения аппарата управления
и эффективной его работы является соблюдение принципа систематичес­
кого совершенствования. Это означает необходимость проведения в
аппарате управления постоянной работы по его совершенствованию, ор­
ганизации рационализации. Следует иметь в виду, что в силу динамич­
ного характера современного производства с течением времени начина­
ют возникать противоречия между организационной структурой управле­
ния предприятия и контингентом (качественным и количественным сос­
тавом) сформированных органов управления. Происходящие изменения в
содержании работ и методах их выполнения приводят к нарушению час­
тично уже достигнутой пропорциональности между различными элементами
аппарата управления, что вызвает необходимость очередного восстанов­
ления ее путем нового изменения пропорций. В связи с этим требуется
См.: Козлов Ю.М. Экономичность - принцип организации и деятельнос"ти советского государственного аппарата.-м.:Госюриздат,1957,с.59.

- ii4 -

- своевременно совершенствовать аппарат управления. Все это, разуме­
ется, не должно приводить к тому, что динамичностью структуры мож­
но оцравдывать необоснованные перестройки аппарата и необдуманные
в нем перестановки. Изменения структуры должны обосновываться тща­
тельным анализом объективных факторов, обусловливающих необходи­
мость перестройки в соответствии с вновь сложившимися условиями
хозяйствования.
Совершенствование управления, как одна из важнейших комплекс­
ных проблем, само нуждается в правильной организации и управлении,
поэтому предотавляется целесообразным, чтобы руководство этим про­
цессом в министерствах, объединениях и крупных предприятиях было
возложено на подразделения, ответственные за рационализацию управ­
ления. Создание таких специальных подразделений (управлений, отде­
лов, бюро) можно осуществить за счет перегруппировки имеющейся чис­
ленности работников аппарата управления и без больших дополнитель­
ных затрат.
В современных условиях в совершенствовании аппарата управления
большую роль призвана сыграть оптимизация структур управления на
основе широкого применения экономико-математических методов и ис­
пользования электронно-вычислительной техники. Использование тра­
диционных методов совершенствования организационной структуры уп­
равления оказывается уже недостаточным. В этой связи огромное зна­
чение имеет разработка экономико-математических моделей оптимальных
структур, в которых критерием оптимизации являются наиболее высокие
показатели эффективности работы аппарата управления при минимальной
численности работников и минимальных расходах на его содержание.
Таким образом, рационализация процессов построения аппарата управ­
ления позволяет создать такие структуры управления, которые при
высоком уровне организации и экономически оправданных штатах работ­
ников располагают всемерными возможностями, способствующими ускоре­
нию развития производства и повышению темпов технического прогресса.

- 115 Итак, мы рассмотрели подгруппу принципов построения аппарата
управления. Теперь перейдем к другой подгруппе, включающей принци­
пы организации.и регулирования управленческой деятельности. Эти
принципы определяют характерные черты, отношения, взаимосвязи,
процессы организации и регулирования управленческой деятельности
государственных органов. Такого рода деятельность, содержание ко­
торой определяется целями и функциями управления, связана с мето­
дами, формами и стадиями, осуществляемыми в определенной последо­
вательности и установленном порядке, в значительной мере регулиру­
емом правом. Важное значение имеет и то, что при организации и
регулировании управленческой деятельности во всей полноте должны
использоваться социально-политические принципы управления, являюпщеся основой всех организационно-структурных принципов. Поэтому
в определенном смысле правомерно, что в основе государственно-уп­
равленческой деятельности лежит вся система принципов советского
государетвенного управления.^
К тоцу же следует отметить и то, что тлеющаяся общая органи­
зационно-структурная основа у вышеуказанных подгрупп принципов
обусловливает тесную взаимосвязь, порой даже затрудняющую их раз­
граничение, поскольку ряд принципов этих подгрупп в той или иной
мере используется не только при построении аппарата управления, но
и при организации и регулировании управленческой деятельности. Уже
в зависимости от того, что в большей мере является в данном црийципе превалируюпщм, он относится к первой или второй подгруппе.
С этих позиций можно выделить в качестве самостоятельной подгруппы
те принципы, которые в большей мере воздействуют непосредственно
на организацию и регулирование управленческой деятельности. Рас­
смотрим принципы, относящиеся к данной подгруппе.
Для обеспечения эффективной работы аппарата управления необ­
ходимо соблюдение принципа надежности oiyнкщюшгоовалия системы
1 См.: Атаманчук Г.В. Указ.соч., с. 200.

-116 -управления. Это означает, что аппарат должен надежно обеспечивать
прохождение информации, достоверно отображающей фактическое сос­
тояние производства, и своевременное принятие решений в процессе
управления. В связи с этим путь прохождения необходимой информа­
ции в аппарате управления должен быть наиболее коротким, а время,
требующееся для принятия решений и их исполнения - минимальным.
Валено при этом исключить возможности, которые приводят к созданию
узких мест, тормозящих деятельность всего аппарата управления, ине допускать появления чрезмерно

больших по численности подраз­

делений, не соответствзчощих объему выполняемых работ. Значение
этого требования подчеркивается тем, что исправность функциониро­
вания всей системы управления пропорциональна степени соблюдения
данного условия. Возникающие в аппарате управления, так называемые
"узкие места", вызывают неполное исполнение других элементов сис­
темы управления, приводят к снижению теша и нормального ритма ра­
боты всех звеньев.
Важную роль играет принцип прямой солодчиненности. в соответ­
ствии с которым каждый работник должен получать задание и отчиты­
ваться перед непосредственным руководителем работ. На практике
нередко встречаются нарушения этого правила не только снизу, но и
сверху (например, отдача распоряжения вышестоящим руководителем
через голову непосредственного начальника), что влечет за собой
безответственность. Наряду с этим нельзя ущемлять права непосред­
ственного руководителя. Необходимо и то, чтобы каддый руководитель
знал, по каким вопросам он должен принимать решения и, если тако­
вые выходят за рамки его компетенции, то он вправе обращаться к
вышестоящему руководителю.В связи с этим при оценке деятельности
того или иного руководителя следует принимать во внимание количест­
во нерешенных им вопросов, относящихся к его компетенции, но пере­
данных на решение в вышестоящие инстанции.

- 117 Принцип диапазона контроля. Сущность его заключается в том,
что каждый руководитель в состоянии успешно управлять работой
лишь определенного числа непосредственно подчиненных работников
или подразделений. Это число зависит от ряда факторов, в том
числе: содержания выполняемых работ, их сложности, количества свя­
зей между руководителем и подчиненными, а также между подчиненными,
установленного порядка принятия управленческих решений, степени
централизации функций управления, квалификации руководителя и его
подчиненных, наличия технических средств управления и др. Указанный
принцип должен соблюдаться на всех уровнях управления, он является
исходным критерием и при формировании структурных подразделений.
При этом важно учитывать возможности руководителей и подчиненных
перерабатывать информацию для принятия и реализации решений. Эти
возможности не безграничны и связаны с нормами управляемости (чист
ла подчиненных).
Соблюдая нормы управляемости, необходимо обеспечить подчинение
структурного подразделения или исполнителя тому руководителю, кото­
рый имеет возможность постоянно следить за ходом выполняемых работ,
своевременно и эффективно оказывать воздействие на процессы управ­
ления. Количество звеньев аппарата, состав которых отражает разде­
ление функций между структурными подразделениями по горизонтали,
должно находиться в зависимости от объема выполняемых работ и уста­
новленной на этой основе численности работников по каждой функции
управления.
В современных условиях интенсификации производственных процес­
сов все большее значение приобретает принцип оперативности, обуслов­
ливающий необходимость своевременного и эффективного реагированиия
аппарата управления на происходящие изменения в управляемом объекте.
Отсюда следует, что скорость подготовки и принятия решений должна
т

См.: Нормирование труда служащих. Методические указания. - М.:
НИИ труда, 1979, с. 9.

-

118

-

соответствовать темпам осуществления производственных процессов.
При этом важно, чтобы каждый орган управления самостоятельно решал
относящиеся к его компетенции вопросы, не переадресовывая их друго­
му. Для этого требуется, чтобы аппарат управления и его подразделе­
ния располагали информацией в объеме, достаточном для подготовки и
принятия решений. Развитие современного производства привело к
значительному увеличению потоков технической и экономической инфор­
мации. По данным ряда исследований, фактические потоки информации,
приходящейся на одного работника аппарата управления предприятия,
намного превышают нормальную способность восприятия п переработки
информации человеком. Например, по данным ЦНИИТУ, у начальника про­
изводства эта норма превышается в 4,7 раза, у начальника цеха в 2,8, диспетчера цеха - 3,1, мастера - в 4,3 раза и т.д. Поэтому
при организации управленческой деятельности необходимо, чтобы дан­
ному процессу.предшествовал анализ и совершенствование фактически
сложившихся потоков информации, правильное решение задач наиболее
рациональной организации документооборота. Особенно важно, чтобы
аппарат управления находился в тесной связи и постоянном контакте
с управляемыми объектами, беспрепятственно получал необходимую ин­
формацию о ходе их деятельности с тем, чтобы своевременно принимать
решения, обеспечивающие высокую эффективность управления производ­
ством.
Принцип обратной связи, введенный кибернетикой, необходимо
учитывать при организации и регулировании управленческой деятель­
ности. Сущность его заключается в том, что успешное функционирова­
ние аппарата управления может осуществляться, если управляющая си­
стема будет постоянно получать информацию об эффекте, который до­
стигается на основе ее действий. Иначе говоря, при этом должна
поступать информация о достижении или недостижении целей, постав­
ленных перед объектом управления.

- 119 -

Несоответствие фактического состояния системы заданному явля­
ется тем корректирующим сигналом, который вызывает перестройку сис­
темы в целях функционирования в заданном направлении. Следователь­
но, обратные связи выступают как средство целесообразного функцио­
нирования системы, обеспечения достижения поставленной перед ней
цели. По сути дела обратные связи представляют собой сложную;'‘сис­
тему причинной зависимости, характеризующуюся тем, что результат
предыдущего действия влияет на последующее течение процесса. Этим
и объясняется то, что без наличия обратных связей невозможен про­
цесс управления. Применительно к аппарату управления данный прин­
цип обусловливает необходимость такой его организации, при которой
может быть надежно обеспечено информационное взаимодействие между
•элементами структуры управления.
Принцип двойного подчинения, получив свое проявление в органи­
зационной структуре советского государственного управления, оказы♦

вает большое влияние на организацию и регулирование управленческой
деятельности. Сущность двойного подчинения заключается в том, что
орган управления, предприятие, организация или учреждение находят­
ся одновременно в подчинении двух государственных органов: соответ­
ствующего представительного органа власти или органа управления об­
щей компетенции (по горизонтали) и вышестоящего органа общей или
специальной компетенции (по вертикали). В результате получается,
что один и тот же орган управления может организационно относиться
одновременно к системе территориального и отраслевого управления.
Принцип двойного подчинения по своей сущности связан с феде­
ративным устройством Советского государства и служит одной из форм
проведения в жизнь демократического централизма. В советской лите­
ратуре по государственному и административному праву вопросы двой­
ного подчинения получили довольно широкое освещение. В трудах ряда
наших ученых рассмотрены различные стороны данного круга вопросов.^
См.:Лазарев Б.М.О двойном подчинении отделов и управлений.-Советы
депутатов трудящихся, 1962,НО;Вишняков В.Г,Двойное подчинение орга­
нов управления народным хозяйством.-М.:Юрид.лит., 1967;Лунев А.ЕГ.
Указ.соч. ;Рубин А.М.Основные принципы и методы управления промшлен
ностью в 6ССР.-М., 1973.

-

120

-

Так, анализируя соотношение централизации и децентрализации, обра­
щалось внимание на необходимость совершенствования двойного подчи­
нения в тех отраслях и сферах государственного управления, где осо­
бенно ванное значение имеет учет национальных и местных особеннос­
тей. В адшшистративно-правовой науке в течение длительного време­
ни признавалось, что система двойного подчинения применяется тольок по отношению к органам управления. Однако дальнейшее расширение
прав местных Советов и усиление сотрудничества их исполкомов с от­
раслевыми органам вышестоящего звена при отсутствии у исполкомов
отделов и управлений по некоторым отраслям привело к четкому оформ­
лению нового понятия - "предприятие, учреждение на двойном подчине­
нии" (например, в районе это относится к промкомбинату, быткомбинату и др.). Все они находятся в подчинении исполкома районного Сове­
та народных депутатов и соответствующего вышестоящего отраслевого
органа.'1'
Сфера применения принципа двойного подчинения несколько огра­
ничена, и он не может применяться во всех отраслях управления. В
тех отраслях, где учет местных условий и особенностей не имеет ре­
шающего значения, применение двойного подчинения не представляется
целесообразным, поскольку оно может привести к усложнению органи­
зации взаимодействия органов, снижению оперативности управления, а
также к увеличению звеньев в аппарате, численности его работников
и расходов на содержание аппарата управления. В связи с этим в
ряде отраслей промышленности двойное подчинение не применяется.
В организации и регулировании управленческой деятельности важ­
ную роль играет принцип оптимальности принимаемых решений. Реализа­
ция этого принципа предусматривает принятие всесторонне обоснован­
ных, прогрессивных и реальных решений, наилучших в данных конкрет­
ных условиях и эффективно воздействующих на управляемые объекты в
целях достижения наибольших результатов при минимальных затратах.
1 См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления.-М. :Юрид.лит.,
1972, с. 163.

-121

-

Принимаемые решения должны соответствовать целям, поставлен­
ным перед управляемыми объектами, а также целям более высокого
уровня. Решения призваны вносить упорядочение в действия управляе­
мой системы, создавая благоприятные условия для эффективной работы.
Особенно важное значение имеет правомерность решений, необходимо
при их принятии и реализации соблюдать социалистическую законность.
Принятию оптимальных решений способствует вариантная разработка
сложных и ответственных решений, которая позволяет выбрать из под­
готовленных вариантов наиболее эффективный.
Решения должны приниматься на том уровне управления и тем ру­
ководителем, на которого возложена ответственность за решение соот­
ветствующего вопроса. При этом важно соблюдение правила, согласно
которому передаются на нижние ступени решения задач, объективно не
требующих личного участия руководителя вышестоящего уровня. Данный
руководитель занимается ими лишь в исключительных случаях, концент­
рируя внимание на задачах своего уровня и контроль работы подчинен­
ных.
Принцип персонализации ответственности. Большое значение имеет
четкое разграничение функций, обязанностей, прав и ответственности
между структурными подразделениями и должностными лицами. При этом
важно соблюдение лешшского положения о том, что "определенное ли­
цо целиком отвечает за ведение определенной работы"1. В.й.Ленин
считал необходимым, чтобы ответственность советских работников "бы­
ла совершенно точно и индивидуально установлена"^.
Обоснованный В.И.Лениным принцип персонализации ответственнос­
ти получил правовое закрепление. Так, в Общем положении о министер­
ствах СССР говорится об установлении "точной ответственности долж­
ностных лиц за состояние дел на порученном участке работы и выпол­
нение определенных заданий"^.
Ленин В.й. Поли.собр.соч., т. 52, с. 23.
2 Ленин В.И. Поли.собр.соч., т. 45, с. 153.
^ См.:СП СССР, 1967, JSE7, ск116,п.13 .В тексте п.13 воспроизводится
положение В.И.Ленина из его работы "Набросок правил об управлении
советскими учреждениями".-См.:Полн.сбор.соч.,т.37, с.365.

-

122-

Соблюдение данного принципа предполагает, что руководитель,в
первую очередь, должен к себе предъявлять повышенные требования.
Вместе с тем руководитель обычно, если это не касается случаев,
специально оговариваемых правовым актом, несет ответственность за
правильность действий своих подчиненных. Представляется, что при
этом основанием возложения ответственности на руководителя за
действия, отнесенные к компетенции другого

леще и

совершенные по­

следним, является ненадлежащее выполнение функции подбора и расстановки кадров, составляющей прерогативу руководителя.

т

Исходя из

этого, следует понимать, например, п. 18 Положения о производствен­
ном объединении (комбинате), предусматривающим, что генеральный
директор (директор) объединения (комбината) организует всю его работу и несет полную ответственность за деятельность объединения.

р

Аналогичные нормы об ответственности руководителей содержатся в
Положении о социалистическом государственном производственном пред­
приятии, Положении о научно-производственном объединении, Общем по­
ложении о всесоюзном и республиканском промышленных объединениях,
о
Общем положении о министерствах СССР.
Принцип персонализации ответственности в организации и регули­
ровании управленческой деятельности играет важную роль, поскольку
направлен на преодоление "расплывчатости и неясности в вопросе о
том, что каждому отдельно поручено, и против вытекающей отсюда
полнейшей безответственности"^.
Принцип правовой регламентации построения аппарата управления
и его деятельности. Необходимость данного принципа обусловлена
сложностью процессов формирования аппарата управления, многогран­
ностью управленческой деятельности, вызывающих потребность норми1 См.: Яковлев Г.С. Указ.соч., с. 165.
2 См.: СП СССР, 1974, В 8, сТ.38, п. 18.
3 См.соответственно: СП СССР, 1965, В 19-20, ст.155, п. 90; СП СССР,
1976, В 2, ст.13, п. 17; СП СССР, 1973, В 7, ст.32, п. 17; СП СССР
1967, В 17, ст. 116, п. 16.
^ Ленин В.И. Полн.собр.соч., т. 45, с. 153.

- 123 рования труда управленческого персонала, определения параметров
организационных структур, типизации и унификации аппарата на раз­
личных уровнях управления, а также разработки взаимоувязанной си­
стемы положений и должностных инструкций, органически включающих
те или иные подразделения и должности в целенаправленный поток
управленческой деятельности соответствующего органа государственно-,
го управления.
Регламентированное правовыми актами нормирование труда управ­
ленческого персонала обеспечивает рациональную организацию аппара­
та управления, а также установления правильных пропорций между от­
дельными категориями работников, планирования необходимых штатов и
фондов заработной платы. Действенным средством внедрения научных
методов, организации аппарата управления является типизация его
структуры. Отражая прогрессивные тенденции совершенствования управ­
ления, производством, типовые структуры, утвержденные правовыми ак­
тами, обеспечивают рациональное построение и эффективную работу
аппарата управления. На основе указанных и других нормативных ма­
териалов регламентируются задачи и функции, права и ответственность
структурных подразделении, а также должностные обязанности, права
и ответственность работников путем разработки соответствующих по­
ложений и должностных инструкций.
Принцип правовой регламентации, как видим, занимает важное
место в процессе построения аппарата органа государственного управ­
ления и осуществления его деятельности. В связи с тем, что данный
процесс регулируется юридическими нормами, орган государственного
управления обязан выполнять возложенную на него деятельность в
соответствии с установленной компетенцией, не уклоняясь от ее реа­
лизации и не выходя за ее пределы.
Таким образом, организационно-структурные принципы, рассмотрен­
ные нами на основе обобщения теории и практики управления, призваны

-124 обеспечивать рациональное построение и совершенствование управлен­
ческого аппарата, повышение эффективности управления социалистичес­
ким производством. Реализация этих принципов на практике требует от
руководителей всех уровней искусства и умения их применения в кон­
кретных условиях, в которых протекают процессы управления.
Изложенные выше организационно-структурные принципы управления
являются по своему содержанию общими для предприятий, объединений и
организации. Вместе с тем конкретные решения проблем при практичес­
кой реализации этих принципов зависят не только от специфики

той

или иной отрасли, но и от тех условий, в каких осуществляется управ­
ленческая деятельность.
Комплексное решение вопросов построения аппарата управления на
основе современных научных требований позволит повысить уровень ра­
боты по управлению, а также полнее использовать имеющиеся резервы
повышения эффективности общественного производства.

- 125 Глава П. РАЗВИТИЕ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ФОРМ ГОСУДАРСТ- .
ВЕНЙОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРОМЫШЛЕННОСТЬЮ
Развитие теории и практики управления социалистической эконо­
микой представляет собой непрерывный процесс, в котором настоящее
и будущее тесно связаны с их историей. "Весь дух марксизма, вся его
система требует, чтобы каждое положение рассматривалось лишь { ОС )
исторически; ( /3 ) лишь в связи с другими; ( у

) лишь в связи с

конкретным опытом истории"-1-.
За годы Советской власти в области управления промышленностью
накоплен огромный опыт и знания, использование которых в современ­
ных условиях имеет важное значение при решении задач развития соци­
алистической промышленности и других отраслей нашего народного хо­
зяйства. Богатейший опыт и практика организации управления цромышлек
ноотью в нашей стране представляют собой непреходящую ценность, мо­
гучее оружие дальнейшего совершенствования руководства народным хо­
зяйством. Изучение опыта организации управления промышленностью СССР
важно не только для нашей старны, но и для других социалистических
и развивающихся стран.
В целях обобщения накопленного в нашей стране опыта по органи­
зации управления социалистической промышленностью, выявлению основ­
ных тенденций и путей совершенствования организационных форм и ме­
тодов управления промышленностью СССР, имеющих важное значение для
дальнейшей разработки актуальных проблем управления, нами было про­
ведено научное исследование по данному кругу вопросов, результаты
которого получили соответствующее отражение в монографии.2 В основу
опубликованной в печати монографии было положено исследование дея­
тельности государственных органов в области организации управления
1 Ленин В.И. Полн.собр.соч., т. 49, с. 329.
р
* См.: Рубин А.М. Организация управления промышленностью в СССР,
236с»

- 126 промышленностью, проведенное автором по материалам как опубликован­
ным, так и неопубликованным (архивные документы и другие источники).
При этом были изучены фонды различных органов управления промышлен­
ностью, хранящиеся в Центральном государственном архиве народного
хозяйства СССР (ЦГАНХ СССР) и Центральном государственном архиве Ок­
тябрьской революции, высших органов государственной власти и органов
государственного управления СССР (ЦГАОР СССР). В монографии автор
рассмотрел комплекс вопросов организации управления промышленностью
на различных этапах развития социалистической экономики.
В настоящей главе мы ограничимся рассмотрением вопросов разви­
тия организационных форм управления промышленностью в СССР, начиная
с первых дней Советской власти и по современный период. Для научного
обоснования исследования указанного круга вопросов важное значение
имеет периодизация этого процесса развития. Данный процесс связан с
развитием системы управления промышленностью и всего народного хозяй
ства. В свою очередь периодизация развития организационных форм уп­
равления промышленностью связана с периодизацией этапов развития со­
циалистической экономики нашей страны. Вместе с тем периодизация раз­
вития организационных форм управления промышленностью необязательно
должна полностью совпадать с периодизацией этапов развития социалис­
тической экономики.
Организационные формы управления промышленностью складываются
в зависимости от специфики решаемых задач и конкретных исторических
условий развития промышленного производства, однако и изменение ор­
ганизационных форм приводит к тому, что предъявляются новые требова­
ния к практике хозяйственного руководства и развитию народного хозяй­
ства. В укрупненном виде можно выделить четыре периода развития ор­
ганизационных форм управления промышленностью в СССР:
I.

Становление социалистической системы управления промышлен­

ностью (I9I7-I98I гг.);

- 1272. Усиление отраслевого принципа управления и организация
промышленных наркоматов и министерств (1932-1957 гг.);
3. Перестройка управления промышленностью по территориальному
принципу и создание советов народного хозяйства (1957-1965 гг.);
4. Дальнейшее развитие отраслевого управления промышленностью
и совершенствование организационных форм в современный период
(1965 г. - по настоящее время).
В соответствии с данной периодизацией ниже рассматриваются тен­
денции развития организационных форм управления промышленностью в
СССР.
§ I. Становление системы органов государственного
управления промышленностью
В результате победы Великой Октябрьской социалистической рево­
люции рабочий класс и крестьянство нашей страны завоевали политичес­
кую власть и приступили к построению новой, социалистической эконо­
мики. Историческим решением П Всеросшского съезда Советов, принятым
26 октября 1917 года,'*' было постановление "Об образовании рабочего
р
и крестьянского правительства"'0. Для управления страной съезд обра­
зовал первое Советское рабочее и крестьянское правительство - Совет
Народных Комиссаров. Возглавил правительство Председатель СНК
В.И.Ленин. Заведование отдельными отраслями государственной жизни,
как указывалось в постановлении, было поручено комиссиям (комисса­
риатам), состав которых должен был обеспечить проведение в жизнь
провозглашенной съездом программы, в тесном соединении с массовыми
организациями рабочих, матросов, солдат, крестьян и служащих.
Сразу же после победы пролетарской революции задача создания
рациональной системы управления производством выдвигается на первый
Даты до 14 февраля 1918 г. указываются здесь и далее по старому
стилю, а в последующий период - по новому стилю.
^ См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам.
_Сб.документов, т. I. - М.: Политиздат, 1967, с. 17-18 (далее для
сокращения указывается название: "Решения партии и правительства..1
.

- 128 план. Одной из первых организационных форм, посредством которой тру­
дящиеся' массы овладевали искусством управления промышленностью
явились органы рабочего контроля.
Придавая большое значение рабочему контролю, В.И.Ленин разрабо­
тал "Проект положения о рабочем контроле". Ленинский проект явился
основой цринятого 14 ноября 1917 года на заседании ВЦПК "Положения
т

о рабочем контроле" . Органы рабочего контроля сыграли важную роль
в борьбе с саботажем предпринимателей и в налаживании хозяйственной
жизни непосредственно после совершения революции. Вместе с тем ор­
ганы рабочего контроля не могли осуществлять централизованное управ­
ление всей экономикой страны. Поэтому в конце 1917 года - начале
1918 года создается система органов по руководству народным хозяй­
ством.
С первых дней Великой Октябрьской социалистической революции
была развернута большая работа по национализации промышленности.
Необходимо было сломить экономическую мощь буржуазии, овладеть ко­
мандными высотами и создать экономическую базу государства диктатуры
пролетариата. Национализация промышленности являлась революционной
мерой в борьбе с разрухой, угрозой голода, саботажем капиталистов и
чиновников, для налаживания хозяйственной жизни страны. С проведени­
ем мероприятий по национализации на первый план выдвинулась задача
организации управления национализированными предприятиягли. Если рань­
ше можно было ограничиваться лишь регулированием, косвенным воздей­
ствием на ход промышленного производства, то с переходом предприятий
в собственность государства необходимо было наладить управление тли.
Потребовалось по-новому организовать управление, создать специальные
органы государственного управления народным хозяйством как в центре,
так и на местах страны.
Среди созданных органов государственного управления важное мес­
то заняли Высший Совет наводного хозяйства (ВСНЮ и местные советы
^ Экономическая политика СССР. Сб.документов, т. I. - М.:Госполитиздат, 1947, с. 23.

_

129

народного хозяйства. В соответствии с декретом ВЦИК и СНК от 2 де­
кабря 1917 года1 ВСНХ был образован при Совете Народных Комиссаров,
Задача ВСНХ в период его создания состояла в том, чтобы организовать
все народное хозяйство. На него возлагалась разработка норм и планоь
регулирования экономической жизни страны, согласование и объединение
деятельности центральных и местных регулирующих учреждении (наркома­
тов, совещаний по топливу, металлу, транспорту, центрального продо­
вольственного комитета;, и др.), Всероссийского Совета рабочего кон­
троля, а также соответствующих фабрично-заводских и профессиональ­
ных организаций. ВСНХ были предоставлены широкие права в области про
изводства, распределения,■а также государственных финансов, вплоть
до конфискации, принудительного синдицирования отдельных отраслей
промышленности и торговли.
Структурными подразделениями ВСНХ были отделы и секции по раз­
личным отраслям народного хозяйства. В дальнейшем система отделов
менялась в зависимости от экономических задач, стоявших на различ­
ных этапах социалистического строительства. В силу создавшихся ус­
ловий ВСНХ уже с первых дней пришлось сосредоточить свою деятель­
ность на вопросах развития промышленного производства, где со все
возрастающей силой шел процесс национализации и создания социалис­
тических предприятий. Вопросами управления промышленностью ВСНХ и
его органы занимались непосредственно, а внешней и внутренней тор­
говлей, финансами и сельским хозяйством ведали соответствующие на­
родные комиссариаты. По существу функции ВСНХ сводились в предвари­
тельному обсуждению и решению совместно с соответствующими наркома­
тами важнейших вопросов развития промышленности. Поэтому превалиру­
ющую роль в аппарате ВСНХ играли промышленно-производственные отде­
лы, имевшие в своем составе секции по подотраслям промышленности или
видам производства. Органами ВСНХ в областях, губерниях были местные
советы народного хозяйства (совнархозы).
^ См.: Решения партии и правительства..., т. I, с. 27-28.

-130 В соответствии с Положением о районных (областных) и местных
Советах народного хозяйства,утвержденным ВСНХ 23 декабря 1917 года-*-,
местные совнархозы были созданы в целях организации и регулирования
всей экономической жизни каждого промышленного района, области, гу­
бернии в соответствии с общегосударственными и местными интересами.
На совнархозы возлагались функции по организации, регулированию и
планированию'всех отраслей хозяйства на местах - промышленности,
строительства, сельского хозяйства и транспорта.
ВСНХ воздействовал на местные совнархозы путем использования
таких экономических рычагов, как финансирование, централизованное
распределение важнейших видов топлива и сырья (уголь, нефть, металл,
хлопок), а также распределение государственных заказов на такую про­
дукцию металлопромышленности, как паравозы и вагоны, сельскохозяйст­
венные машины и т.д. Наряду с этим ВСНХ был вправе изъять и подчи­
нить себе предприятия любой отрасли. Однако и в этом случае на об­
ластной совнархоз возлагался надзор за деятельностью заводоуправле­
ний всех предприятий, расположенных на территории данной области,
независимо от их подчинения.

2

Таким образом, в рассматриваемый период уже возникали и реша­
лись проблемы взаимоотношений центральных и местных органов, орга­
низации управления на началах демократического централизма, сочета­
ния централизованного руководства отраслями с территориальным- уп­
равлением

промышленностью.

В тяжелые годы военной интервенции и гражданской войны усили­
вается централизация в области управления экономикой страны. В це­
лях сосредоточения всей полноты прав "в деле мобилизации сил и
средств страны в интересах обороны” ВЦИК 30 ноября 1918 года учредил
I "
См.: Советы народного хозяйства и плановые органы в центре и на
местах (I9I7-I932). Сб.документов. - М.: Госполитиздат, 1957,
с. 63-65 (далее сокращенно: "Советы народного хозяйства...").
2 См.: Советы народного хозяйства..., с. 82.

- 131 -Совет рабочей и крестьянской обороны^, на который было возложено
общее руководство во всех отраслях хозяйственной деятельности и
государственного управления.
С созданием Совета рабочей и крестьянской обороны ВСНХ сосре­
доточил свою деятельность главным образом на управлении промышлен­
ностью. ВСНХ постепенно стал црёвращаться, по сути дела, в наркомат
промышленности. Этим можно объяснить то, что Совет Народных Комис­
саров при утверждении 8 авцуста 1918 года нового Положения о ВСНХ
исключил из проекта Положения определение ВСНХ как высшего хозяйст­
венного учреждения РСФСР ?
Переход от политики "военного коммунизма" к НЭПу приводит к
применению более гибких форм и методов управления, разработки и
осуществления хозяйственных планов. Курс жесткой централизации меня­
ется в сторону расширения хозяйственной самостоятельности государст­
венных предприятий и объединений. В связи с этим особенно важно было
обеспечить согласованную работу всех государственных органов страны
как в центре, так и на местах. Совет Народных Комиссаров утвердил
24 января 1922 года Наказ о разграничении деятельности СНК, СТО и
Малого СНК. На Совет труда и обороны было возложено рассмотрение и утверждение единого хозяйственного плана, объединение деятельности
экономических наркоматов и разрешение ряда других вопросов, связан­
ных с их деятельностью.3 Для усиления плановых начал в народном хозя
стве при СТО была создана Государственная общеплановая комиссия
(Госплан)
В связи с созданием Союза СССР происходит преобразование Гос­
плана в Государственную плановую комиссию СССР при СТО СССР (Госплан
СССР). Состоявшийся в апреле

1923 года ХП съезд партии, указал на

1
См.: СУ, 1918, В 91-92, ст. 924.
О
См.: Труды I Всероссийского съезда советов народного хозяйства
26 мая - 4 июня 1918 г.(стенографичекий отчет).-М.:Изд-во ВСНХ,
1918, с. 291, 486-487.
? См.: СУ, 1922, В 12, ст. 117.
^ См.: Положение о Госплане.утвержденное Советом Народных Комиссаров
22 февраля 1921г. - СУ, 1921, В 17, ст.106.

- 132 необходимость дальнейшего укрепления плановых начал в социалисти­
ческой экономике. При этом было признано необходимым ’’придать Гос­
плану более определенное положение, более твердую организацию, бо­
лее ясные и бесспорные права, а особенно обязанности’’^. В соответ­
ствии с резолюцией ХП съезда 21 августа 1923 года было утверждено
Положение о Государственной плановой комиссии СССР.*5
Введение новой экономической политики привело к изменениям в
управлении промышленностью. Предприятия, находившиеся в ведении
ВСВХ, переводились на хозяйственный (коммерческий) расчет. Введение
хозрасчета приводит к изменению методов и форм управления предприя­
тиями, центр тяжести оперативного руководства производством был пе­
ренесен на предприятия, которым предоставлялась большая самоетоятель
ность. Однако предприятия еще не могли самостоятельно выполнять всех
функций по организации производства и реализации выпускаемой продук­
ции на рынке в условиях борьбы с частно-капиталистическими элемента­
ми. Появление в этих условиях на рынке всех самостоятельных государ­
ственных предприятий привело бы к усилению конкуренции на рынке.
Кроме того, промышленность испытывала острый недостаток в инженернотехнических кадрах, руководящий состав не имел достаточного опыта,
что также создавало необходимость руководства и контроля со стороны
вышестоящих органов. В силу этих обстоятельств процесс концентрации
промышленного производства привел к созданию государственных объедиq
нений цредприятий-трестов.
Трест в связи с этим становится основной организационной формой
управления промышленностью. Правильная точка зрения по воцросу о
значении трестов и их месте в системе управления промышленностью
нашей страны, выработалась не сразу. В ряде работ 20-х годов доцусСм.: Решения партии и правительства..., т. I, с. 350.
3 См.: Советы народного хозяйства..., с. 150-152.
3 Первое Общее типовое положение об объединениях (трестах), распро­
странявшееся на тресты всех отраслей независимо от их подчиненнос­
ти, было объявлено приказом ВСИХ от 12 сентября 1922 г.-См.:Сб.
приказов по ВСНХ и его главным и функциональным управлениям, 1922,
Г 15.

- 133 калось неверное толкование сущности советских трестов. Авторы этих
работ, рассматривая тресты как одну из уступок капитализму, отрица­
ли их социалистическое содержание.
С передачей хозрасчетным трестам оперативного руководства дея­
тельностью подчиненных им предприятий повысилась концентрация произ­
водства, имевшая важное значение в восстановлении разрушенной в то
время промышленности. Руководство было приближено к производству.
Правления трестов, установившие с находящимися в их ведении произ­
водственными единицами более живую связь, чем главки, быстрее откли­
кались на нужды предприятий, оперативнее осуществляли контроль за
их деятельностью. Положение о трестах от 29 июня 1927 года было на­
правлено на повышение р о ж промышленных предцриятий в системе управ­
ления промышленностью. Хотя предприятия по-прежнему входили в состав
.трестов, но их оперативная самостоятельность была расширена. Непо­
средственное управление предприятиями возлагалось на директоров, на­
значаемых правлениями трестов и действовавших единоначально в преде­
лах предоставленных им пожомочий. В результате расширения прав про­
мышленных предприятий, входивших в состав трестов, и освобождения
их в определенной мере от мелочной опеки - заметно улучшижсь показатеж выпожения предприятиями плановых заданий. Большую роль в
этом сыграли мероприятия по переводу предприятий на хозяйственный
расчет с передачей в их пожое ведение всей текущей оперативной про­
изводственно-технической работы.
В налаживании взаимоотношений между промышленностью и торговлей
и решении задач по овладению рынком, в становлении и развитии социа. жстической промышленности важную роль сыграж синдикаты. В их лице
появижсь новые органы, которые не ограничиважсь согласованием тор­
говой деятельности своих членов, а фактически ее осуществляж, занимажсь заготовкой сырья и материалов для синдицированных предприятий
См.,например: Таратута В. К вопросу об организации промышленности.Народное хозяйство, 1922, й 9-10, с. 16.

-

134 -

-объединяли финансовые операции организаций, вошедших на правах чле­
нов в состав синдиката.
Значительная часть синдикатов была создана в 1922-1923 годах.
Начало этому процессу было положено в текстильной промышленности
созданием Всероссийского текстильного синдиката, устав которого был
утвержден 28 февраля 1922 года Президиумом ВСНХ.*1- Первый синдикат
(в дальнейшем ставший Всесоюзным) приступил к своим операциям с
р
I марта 1922 года. Затем в ряде отраслей промышленности были соз­
даны такие синдикаты, как соляной, кожевенный, нефтяной, металлур­
гический, строительных материалов, химический, машинотехнический
и др. Процесс синдицирования продолжался до 1928 года.
Высшим органом управления в синдикате было собрание уполномо­
ченных представителей организаций - членов синдиката. Исполнитель­
ным органом синдиката являлось правление, которое избиралось собра­
нием уполномоченных п утверждалось наркоматом, в ведении которого
синдикат находился. Аналогично избиралась и утверждалась ревизион­
ная комиссия синдиката.
Исследование деятельности синдикатов, проведенное нами по ар­
хивным документам и другим источникам, позволили сделать вывод о
том, что синдикаты воздействовали на производство главным образом
не административными методами управления, а путем оперативного обес­
печения нужд и потребностей производства членов синдиката. Синдика­
ты, связанные с рынком, изучая его конъюнктуру ,хорошо знали требова­
ния потребителей в отношении количества сортов и размеров изделий,
цены и других условий. Поскольку тресты не занимались реализацией
продукции, они должны были согласовывать с синдикатом свои производ­
ственные планы. Синдикат в соответствии со спросом потребителей
■*■ СУ, 1923, отд.П, $ I, ст. 3.
^ ЦГАНХ СССР, ф. 3915, on. I, ед.хр. 263, л. 25.
Там же, л. 25-26; ед.хр. 144, л. 31.

- 135 вносил в эти планы необходимые коррективы. В одних случаях синдикат
принимал меры по обеспечению сырьем и материалами производства той
продукции, которая пользовалась наибольшим спросом на рынке; в иных
случаях - к сокращению или прекращению выпуска продукции, не имевшее
спроса.* Синдикаты, проводя большую работу по повышению качества и
борясь с выпуском недоброкачественной продукции, использовали меры
экономического воздействия (снижение отпускных цен, отнесение товаО
ров к низшему сорту и др.). Занимаясь вопросами технического прог­
ресса, синдикаты много внимания уделяли развитию специализации про9
изводства по соответствующим отраслям промышленности. Для проекти­
рования и внедрения в производство новых видов изделий синдикаты
создавали специальные проектно-конструкторские и технические проект­
ные бюро.4
Даже из краткого освещения основных направлений деятельности
синдикатов уже видно, что они, активно воздействуя на ход развития
социалистической промышленности, выполняли широкий круг управлен­
ец
ческих функций. Однако в литературе укоренилась, по нашему мнению,
неправильная точка зрения, согласно которой синдикаты рассматрива­
ются как торговые органы, а не как своеобразная организационная
форма управления промышленностью. Так, Н.Ю.Петров писал, что синди­
каты - "особые торговые органы"6. И.Н.Ананов определял синдикаты
как "всесоюзные торговые объединения промышленных трестов"1? Значи1 ЦГАНХ СССР, ф. 5715, он.6, ед.хр.51, л. 9,10,11.
2 ЦГАНХ СССР, ф.3915, оп.1, ед.хр.356, л. 78,79.
3 ЦЕНАХ СССР, ф. 5715, оп.6, ед.хр.51, л. 12,13; ф. 3915, оп.1,
ед.хр.356, л. 55.
4 ЦГАНХ СССР, ф. 5715, оп.6, ед.хр.51, л.7; оп.7, ед.хр.63; ф.3915,
on. I, ед.хр. 143, л.31, 37, 38.
5 Более подробно данный круг вопросов рассмотрен нами в опубликован­
ных работах.-См.: Рубин А.М.Синдикаты и их роль в развитии промыш­
ленности СССР.-История СССР, 1968, J6 4, с. 16-30; Организация уп­
равления промышленностью в СССР, с. 73-88.
6 См.: Петров Н.Ю. Советы народного хозяйства.-М.:Госюриздат,1958,
с. 31.
7
См.: Ананов И.Н. Развитие организационных форм управления государ­
ственной промышленностью в СССР.-4.1.:Госюриздат Д 958, с.28,35.

-

136

-

тельно позднее Р.А.Белоусов свел всю деятельность синдикатов лишь
к одной функции, которая "состояла в обеспечении снабжения готовой
продукцией на коммерческих началах соответствующих отраслей и ее
Т

сбыта" .
Мы считаем, что рассматривать синдикаты как торговые органы
или объединения, а также, сводить их деятельность только к функции
обеспечения готовой продукции и ее сбыта, значит допускать ошибку
в понимании их сущности, упускать из виду ту эволюцию, которую
прошли синдикаты в процессе своего развития. Анализ деятельности
синдикатов показывает, что в первые годы в их работе действительно
преобладали сбыто-снабкенческие функции, но в дальнейшем они посте­
пенно превратились в планово-регулирующие и хозяйственно-оператив­
ные органы. Заметно возросла роль синдикатов в планировании промыш­
ленности. В руках синдикатов постепенно сосредотачивалось фактичес­
кое руководство отраслями промышленности в таких решающих областях,
как производство, планирование, снабжение и сбыт, финансирование.
По все большему кругу вопросов управления они становились решающей
инстанцией.
В течение длительного времени оставалась не исследованной и
не освещенной в нашей литературе деятельность Всесоюзного Совета
синдикатов с его сетью местных бюро, объединивший в единую систему
синдикаты страны и сыгравший важную роль на определенном этапе
развития социалистической промышленности. Проведенное нами исследо­
вание на основе многочисленных архивных материалов и документов
Всесоюзного Совета синдикатов впервые получило свое отражение в
опубликованных нами в 1968 и 1969 годах работах,** в которых рас­
смотрены вопросы организации и деятельности этого органа.
Органами Совета синдикатов являлись Пленум Совета, Президиум
и ревизионная комиссия. Президиум Совета в составе 15 человек и
1 См.: Белоуслов Р.А. Основные этапы развития теории и практики уп­
равления социалистической э к о н о м и к о й .-М.:Мысль, 1981, с. 18.
2 См.:Рубин А.М.Синдикаты и их роль в развитии промышленности в СССР
-История СССР,1968,JM,с.25-30;Организация управления промышленно­
стью в СССР, с. 81—88.

-137 ревизионная комиссия в составе 5 человек избирались Пленумом Сове­
та сроком на I год. Все принципиальные вопросы рассматривались на
Президиуме. Оперативные и наиболее срочные вопросы разрешались бюро
Президиума. Вопросы, которые носили специальный характер, разреша­
лись на пленумах хозяйственников при соответствующих секциях Совета
под руководством членов Президиума.1
Важная роль в синдикатской системе принадлежала местным бюро
Всесоюзного Совета синдикатов, которые создавались в наиболее круп­
ных экономических районах страны (Украинское, Белорусское, СевероКавказское, Северо-Западное, Уральское, Средне-Азиатское, Дальневос­
точное и др.). Такие бюро были созданы в целях согласования и объе­
динения деятельности местных филиалов и отделении синдикатов и других организации, входивших в синдикатскую систему. 2
Таким образом, эволюция синдикатской системы выражалась в повы­
шении ее экономической роли, в изменениях синдикатских функций. Ес­
ли синдикаты сначала оказывали лишь регулирующее влияние, то затем
они вплотную подошли к осуществлению функций по руководству отрас­
лями промышленности и выступали как выразители интересов объединя­
емой ими промышленности. Подводя итог деятельности синдикатской сис­
темы, В.В.Куйбышев в феврале 1928 года указывал, что "Президиум
ВСНХ СССР всегда поддерживал Всесоюзный Совет синдикатов как орган,
неразрывно связанный с синдикатами и являющийся неотъемлемой частью
всей системы государственной промышленности"3.
В дальнейшем плановое влияние синдикатской системы на производ­
ственную деятельность трестов все более расширялось. В промышленнос­
ти и товарообороте страны синдикаты становились основными ячейками
планирования народного хозяйства.^ В 1928-1929 годах в большинстве
отраслей промышленности синдикаты занимали главенствующее место и в
сбыте промышленной продукции.
Р ЩАНХ СССР, ф. 3915, on. I, ед.хр. 144, л. 33.
о Там же, ед.хр. 156.
9 Там же, ед.хр. 174.
* Там же, ед.хр. 17.

- 138 -

Таким образом, синдикаты, представлявшие хозяйственные инте­
ресы соответствующих отраслей промышленности* фактически преврати­
лись в руководящие отраслевые органы управления. Однако юридически
основными центральными органами по руководству отраслями промышлен­
ности по-прежнему оставались главные управления ВСНХ СССР, которые
во многом дублировали работу синдикатов. Последние, имея в своих
руках рычаги экономического воздействия на производство, оттесняли
главки, которые постепенно становятся излишним промежуточны!;! звеном
в управлении промышленностью. Объективная необходимость осуществле­
ния руководства отраслью единым центральным органом управления при­
водит к процессу ликвидации создавшегося "двоевластия".
Несколько раньше, чем в других отраслях, этот процесс начался
в текстильной цромышленности. На Всесоюзный текстильный синдикат
(BTG) было возложенно выполнение функций Главного управления тек­
стильной промышленности ВСНХ СССР, а указанный главк был упразднен.
В связи с этим ВТС были переданы все функции по планированию и ре­
гулированию текстильной промышленности, а также руководству общесот

газными текстильными предприятиями. Начавшийся в текстильной промыш­
ленности процесс вскоре распространился и на другие отрасли промыш­
ленности.
В дальнейшем в целях развития этого процесса и совершенствова­
ния организации управления Центральный Комитет партии 5 декабря
1929 года принял постановление "О реорганизации управления промыш9

ленностыо" . В этом постановлении были намечены пути по дальнейшему
совершенствованию управления промышленностью страны. Производствен­
ное предприятие рассматривается здесь как основное звено управления
промышленностью. В соответствии с постановлением были приняты меры
1 См.: Приказ ВСНХ СССР от 30 января 1928 г. Г 350.-Торгово-промыш­
ленная газета, 1928. 31 января: постановление ЦИК и СНК СССР от
20 июня 1928 г. - СЗ СССР, 1928, Ш 38, ст. 350: приказ ВСНХ СССР
от 15 июня 1928 г. JS 763. - Сб.приказов ВСНХ СССР, 1927-1928,
вып. 17.
2 См.: Решения партии и правительства ..., т. 2, с. 136-142.

- 1.39 по доведению хозяйственного расчета до каждого промышленного пред­
приятия. Постановление указывало на необходимость максимального
сокращения количества промежуточных звеньев между предприятием и
ВСНХ. В связи с этим были ликвидированы главные управления ВСНХ и
созданы на базе синдикатов новые организационные формы - отраслевые
объединения.
Объединения создавались с учетом специализации и территориаль­
ной группировки предприятий. Они представляли собой самостоятельные
организации, действовавшие в соответствии с уставами по заданиям
ВСНХ на началах хозяйственного расчета.

т

Органы управления объединений были коллегиальными. Уставы объ­
единений, утвержденные в 1929-1930 годах, закрепили коллегиальную
форму управления в виде правлений объединений. Так, уставы объедир

о

нений "Цветметзолото", автотракторной промышленности "ВАТО ,
л
р;
’’Всехимпром" и ’’Текстиль11 предусматривали, что для управления объ­
единением ВСНХ СССР назначает правление в составе председателя, его
заместителей и членов в количестве по усмотрению Президиума ВСНХ
СССР.
Уставы, относящиеся в более позднему периоду, предусматривают
единоличную форму управления. Так, устав объединения "Союзаллкминий11
утвержденный ВСНХ 3 сентября 1931 года,3 уже предусматривал, что
для управления объединением ВСНХ СССР назначает управляющего, двух
его заместителей и одного помощника. При этом указывалось, что уп­
равляющий объединения осуществляет руководство на основе единонача­
лия.

3
3
4
-3
6

См.: Уставы Государственного Всесоюзного объединения текстильной
промышленности ^Текстиль”.-ЦГАНХ СССР. ф. 7771, оп.2, ед.хр.416,
л. 8-13; "Машинообъедаения”.-ЦГАНХ СССР, ф. 5716, оп.З,ед.хр. 3,
л. 7-9; "Всехимпром”.-ЦГАНХ СССР, ф. 8124,оп. 2, ед.хр. 2, л.78-81
ЦГАНХ СССР, ф. 8154, оп.2, ед.хр. 179, л. 4-II.
ЦГАНХ СССР, ф. 7620, оп.1, ед.хр. 66, л. 59-62.
ЦГАНХ СССР, ф. 8124, оп.2, ед.хр. 2, л. 78-81.
ЦГАНХ СССР, ф. 7771, оп.2, ед.хр. 416, л. 8-13.
ЦГАНХ СССР, ф. 7791, оп.1, ед.хр. I, л. 1-7.

-140 Следует отметить, что с образованием объединений существенно
изменилась роль и трестов. Деятельность трестов стала сосредотачи­
ваться на вопросах технического руководства, рационализации и ре­
конструкции. Снабженческо-сбытовые функции у трестов, как правило,
были изъяты. В отраслях промышленности, где имелись крупные пред­
приятия, трестовское звено было ликвидировано. В этом случае управ­
ление осуществлялось по трехзвенной схеме: ВСНХ - объединение предприятие.
Объединениями была развернута работа по усилению технического
руководства на предприятиях и организации технического инспектиро­
вания. В объединениях сосредотачивалась и сбытовая деятельность в
масштабах всей отрасли промышленности. Они осуществляли прием зака­
зов и распределяли эти заказы по предприятиям, устанавливали ассор­
тимент продукции, порядок поступления и условия выдачи товаров,
осуществляли контроль за качеством продукции и т.п. В этих условиях
предприятия и тресты получали возможность сконцентрировать свое
внимание на вопросах управления производством. Благодаря централи­
зации функций по снабжению и сбыту достигалась экономия на издерж­
ках обращения, увеличивалась оборачиваемость средств. Кроме того,
это позволяло вести работу с наименьшими переходными запасами ма­
териальных ценностей.
Однако вскоре в организации снабжения и сбыта обнаружились
серьезные недостатки. Сбытовой аппарат объединений оказался черес­
чур громоздким, но и он не мог удовлетворять запросы своих много­
численных заказчиков. Существовавшая система по существу отстраняла
руководителей предприятий от решения вопросов материально-техничес­
кого снабжения.
С созданием отраслевых объединений претерпел изменения и цен­
тральный аппарат ВСНХ СССР. В составе ВСНХ СССР было создано Плано­
во-экономическое управление (на базе существовавших ранее Планово-

- 141экономического и Научно-технического управлении) для разработки
производственно-финансовых планов развития промышленности и тех­
нической реконструкции предприятий, для увязки отдельных отраслей
промышленности, текущего планирования и регулирования промышленнос­
ти. В составе ВСНХ СССР образуются и другие главные управления.
В 1930 году при Президиуме ВСНХ СССР были созданы отраслевые коми­
теты: пищевкусовой промышленности, полиграфической, жировой парфю­
мерной промышленности, кустарной и швейной промышленности. Отрасле­
вые комитеты призваны были осуществлять планирование и регулирование
работы отраслей промышленности через соответствующие республиканские
объединения, а там, где они не были созданы - через тресты союзных
республик.
С развитием промышленности становилось все более очевшшм, что
отраслевые объединения не оправдывают себя как органы отраслевого
управления, а также и как органы по руководству работой отдельных
предприятий. Объединения, как правило, включали в себя большое ко­
личество предприятии, подчас и неоднородных, что затрудняло руковод­
ство подчиненными предприятиями. Они в ряде случаев были не в сос­
тоянии осуществлять техническое руководство промышленностью, даже
в тех пределах, которые тлели место раньше при существовании в
ВСНХ СССР главных управлений.
В значительной мере это объяснялось тем, что у объединений не
было достаточных прав. Объединения были наделены правами главков
ВСНХ. Однако в новых условиях этого оказалось недостаточно, ибо
объединения как самостоятельные органы отраслевого управления долж­
ны были решать принципиальные вопросы развития подведомственных им
отраслей промышленности. Но они по-прежнему относились к компетен­
ции председателя и Призидиума ВСНХ. В результате создалось такое
положение, что объединения были не вправе, а руководство ВСНХ СССР
своевременно не могло решать всех этих вопросов.

- .142 Подводя итоги проделанной работы по перестройке управления
промышленностью, ХУ1 съезд партии отметил, что в некоторых случаях
вместо упрощения связи между отдельными органами промышленности
оказались более усложненными, вместо сокращения административно-хо­
зяйственного аппарата получилось его увеличение.^ Все это вместе
взятое вызывало необходимость ликвидации отраслевых объединений и
восстановления ранее ликвидированных главных управлении ВСНХ.
Таким образом, в рассмотренный период систематически осущест­
влялось совершенствование управления промышленностью, проводились
мероприятия по улучшению организационных форм управления в целях
обеспечения успешного развития социалистической промышленности на­
шей страны. Созданные на последнем этапе рассмотренного периода
отраслевые объединения, хотя они функционировали недолго и имели
определенные трудности в своем развитии, однако, это был первый
опыт централизованного управления отраслями промышленности через
специализированные по определенным отраслям органы. Важно при этом
подчеркнуть, что объединения способствовали перегруппировке пред­
приятий на основе отраслевой специализации, помогали сосредоточить
людские и материальные ресурсы на решении задач технической рекон­
струкции народного хозяйства. Большое значение имело и то, что
отраслевые объединения послужили переходной формой к системе управ­
ления через промышленные народные комиссариаты.
§ 2. Усиление отраслевого принципа управления и
организация промышленных наркоматов (министерств)
В условиях быстрого развития социалистической промышленности и
значительного увеличения объема управленческих работ при сложившихся
организационных формах становилось все труднее управлять отраслями
р
промышленности. Все острее ощущалось, что нужны новые организацион­
ные формы управления, соответствовавшие далеко ушедшему вперед
-1 См.: Решения партии и правительства..., т. 2, с. 226.
2 Подробнее об этом см.: Рубин А.М.Организация управления промыш­
ленностью в СССР, с. II5-II7.

-143 т

процессу развития промышленного производства. Центральный комитет
партии в постановлении от 25 декабря 1931 года ”0 практической ра­
боте хозяйственных организаций" признал необходимым выделить из
ведения ВСНХ СССР легкую, а также лесную и деревообделочную промыш­
ленность, создав для руководства ими народные комиссариаты.3 Затем
в соответствии с указанным постановлением, ЦИК и СНК СССР 5 января
1932 года приняли постановление преобразовать ВСНХ СССР в общесоюз­
ный Народный комиссариат тяжелой промышленности, выделив из его
ведения легкую, лесную и лесоперерабатывающую промышленность. Одноj
временно были образованы Наркомат легкой промышленности СССР, а
также Наркомат лесной промышленности СССР.

о

Реорганизация управления промышленностью затронула не только
союзные органы, но и нижестоящие звенья системы управления. В резуль
тате были преобразованы ВСНХ союзных республик и республиканские
народные комиссариаты легкой промышленности, а центральные совнар­
хозы автономных республик, областные (краевые) совнархозы - соответ­
ственно в народные комиссариаты легкой промышленности автономных
республик и в областные (краевые) управления легкой промышленности.
В составе аппаратов наркоматов были образованы главные управления
(главки), на которые было возложено руководство предприятиями по
соответствующим отраслям промышленности. С образованием главков
наркоматов началась ликвидация отраслевых объединений. СНК СССР при­
нял постановление от 8 октября 1932 года, в котором было решено лик­
видировать, за исключением.лишь некоторых, объединения в промышленности и сельском хозяйстве. 4
т

о

0 развитии промышленности в данный период см.: Рубин АЛЛ. Организа­
ция управления промышленностью в СССР, с. I01-109.

См.: Решения партии и правительства..., т. 2, с. 369.
3 См.: СЗ СССР, 1932, й I, ст.4.
^ См.: Основные директивы партии и правительства по хозяйственному
строительству I93I-I933 гг. - М.: Гос. изд-во советское законода­
тельство, 1933, с. III.

- 144 В период второй и третьей пятилеток создается разветвленная
система промышленных наркоматов, представлявших собой хозяйственные
органы по руководству отраслями промышленности. Организационные фор­
мы и методы работы наркоматов совершенствовались по мере накопления
опыта управления промышленными предприятиями соответствующих отрас­
лей. Состоявшийся в 1934 году ХУЛ съезд партии обобщил практику
первых двух лет работы наркоматов, наметил основные направления ор­
ганизационной перестройки и изменения методов управления. В принятые
съездом решениях были вскрыты недостатки функциональной системы по­
строения аппарата управления. Было отмечено, что при этой системе
функции руководства дробились между структурными подразделениями
наркомата, которые не могли осуществлять руководства предприятиями
в целом, а занимались лишь отдельными сторонами производственного
процесса. Все это приводило к снижению ответственности и нарушению
принципа единоначалия, порождало неразбериху,.множественность в
подчинении, тенденцию к значительному увеличению управленческого
аппарата.-^
Претворяя в жизнь решения ХУП съезда партии, ЦИК и СНК СССР
15 марта 1934 года приняли постановление "Об организационных мерор
приятиях в области советского и хозяйственного строительства" .
Согласно' этому постановлению функциональная система построения ап­
парата в советских и хозяйственных органах упразднялась. В промыш­
ленных наркоматах основными звеньями стали производстенно-отраслевые и производственно-территориальные главные управления, которые
сосредоточили всю полноту руководства находящимися в их ведении
организациями. Оставшимся в народных комиссариатах функциональным
отделам или секторам (плановым, кадров, заработной платы, финансо­
вым и др.) было запрещено вмешательство в работу низовых звеньев.
^ См.: Решения партии и правительства..., т. 2, с. 464-465.
2 СЗ СССР, 1934, & 15, ст.103.

-145 В производственно-отраслевых главных управлениях наркоматов
основными подразделениями стаж производственно-распорядительные
отделы, на которые было возложено оперативное руководство предприя­
тиями, находящимися в ведении главков. Важная роль в деятельности
главков наркоматов отводилась техническим отделам, занимавшимся во­
просами технического развития данной отрасли промышленности, разра­
боткой мероприятий по внедрению новой техники, использованию нового
оборудования и т.п. В соответствии с постановлением ЦИК и. СНК СССР
от 15 марта 1934 года в системе управления промышленностью было уп­
разднено большое количество трестов. Управление промышленными пред­
приятиями стало осуществляться в одних случаях по двухзвенной систе­
ме (главк наркомата - предприятие), а в других - по трехзвенной си­
стеме (главк наркомата - трест - предприятие). Двухзвенная система
управления нашла применение в основном в машиностроении и станкост­
роении, а трехзвенная - в металлургической, химической, топливной и
некоторых других отраслях. Крупными предприятиями, которые имели
особо важное народнохозяйственное значение, наркомат руководил непо­
средственно.
Наряду с этим требовалось решить задачи повышения роли местных
органов в организации управления местной промышленностью и дальней­
шего ее развития. 10 августа 1934 года ЦИК СССР принял постановление
"Об образовании народных комиссариатов местной промышленности в союз­
ных и автономных республиках"*. В ведение вновь образованных нарко­
матов и соответствующих областных (краевых) управлений были переданы
предприятия местной промышленности, руководство которыми ранее осу­
ществлялось органами четырех общесоюзных и объединенных Народных ко­
миссариатов (Наркоилес, Наркомлегпром, Наркомснаб и с 1934 года Наркомпищецром).
В соответствии с постановлением ЦИК и СНК СССР от 15 июля 1936
года "0 хозрасчетных правах главных управлений промышленных народных
1 См.': СЗ СССР, 1934, Л 42, ст.328.

-

146

;

-

комиссариатов"* функции и права главных управлений наркоматов были
значительно расширены. На главки возлагались наряду с производствен­
ными также оперативно-хозяйственные функции в области сбыта и снаб­
жения подведомственных им предприятий. Главки могли перераспределять
оборотные средства, прибыли и амортизанионные отчисления предприятии
(организаций) путем выдачи банкам поручений о списании с у ш с расчет
ных счетов предприятий. Расширение компетенции главков благотворно
сказалось на их работе, способствовало повышению оперативности в
управлении предприятиями и отраслями промышленности.
Дальнейшее развитие промышленного производства и создание новых
отраслей промышленности привело к необходимости разукрупнения промыш­
ленных наркоматов на основе отраслевой специализации. Так, из систе­
мы Наркомтяжпрома СССР были выделены отрасли оборонной промышленноср
ти и переданы вновь созданному Наркомату оборонной промышленности.
Из состава Наркомтяжпрома была выделена машиностроительная промышленность, для управления которой создан Наркомат машиностроения СССР.

9

Начавшийся процесс разукрупнения наркоматов продолжался. В соответ­
ствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от II января 1939
года^ Наркомат оборонной промышленности был разделен на 4 наркомата:
судостроительной промышленности, авиационной промышленности, воору­
жения и боеприпасов. По Указу Президиума Верховного Совета СССР от
24 января 1939 года5 Наркомат тяжелой промышленности разделен на 6
наркоматов: топливной промышленности, электростанций и электропромыш­
ленности, черной металлургии, цветной металлургии, химической промыш­
ленности и промышленности строительных материалов. Затем в 1939 году
Наркомат машиностроения был разделен на 3 наркомата: общего, среднес
го и тяжелого машиностроения. Разукрупнение наркоматов происходило
1
2
о
^
4
с
Я

См.: СЗ СССР, 1936, В 43, ст. 361.
См.:Постановление ЦИК СССР от 8 декабря 1936г.(СЗ СССР, 1936,ШЗ,
ст.461).
См.-.Постановление СНК СССР от 29 августа 1937г.(СЗ СССР, 1937,
В 58, ст. 248).
См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1939, В I.
См.: То же, В 3.
См. :Указ Президиума Верховного Совета СССР от 5 гоевраля 1939г. Ведомости Верховного Совета СССР, 1939, $ 4.

-147 и в ряде других отраслей промышленности. Например, Народный комис­
сариат легкой промышленности СССР в 1939 году был разделен на два
наркомата: текстильной промышленности СССР и легкой промышленности
СССР;-*- Наркомат пищевой промышленности СССР - на три наркомата:
р
мясо-молочной, рыбной и пищевой промышленности. В союзных респуб­
ликах образуются-одноименные народные комиссариаты.
Происходивший в рассматриваемый период процесс разукрупнения
наркоматов явился результатом закономерного проявления быстрого раз­
вития. отраслей промышленности. Важно подчеркнуть, что создание но­
вых наркоматов на основе отраслевой специализации способствовало
усилению отраслевого управления, укреплению•связей с предприятиями
и улучшению руководства ж®.
В социалистической промышленности сложилась разветвленная сис­
тема народных комиссариатов, куда входили наркоматы общесоюзные,
союзно-республиканские и республиканские (наркоматы союзных и авто­
номных республик). Наркоматы представляли собой важные хозяйствен­
ные органы, осуществлявшие

следующие функции: управление отраслями

промышленности и руководство работой по составлению и выполнению
производственных и финансовых планов, планов капитального строитель­
ства; утверждению отчетов и балансов предприятий, а также проектов
и смет строительства; организации материально-технического снабже­
ния производства и сбыта продукции подведомственных предприятий.
Наркоматы должны были оказывать техническую помощь трестам и пред­
приятиям, выдавать авторские свидетельства и патенты на изобретения.
В компетенцию наркоматов входило также назначение хозяйственных и
технических руководителей главных управлений, трестов и предприятий,
решение вопросов организации и нормирования труда, заработной платы,
■|—

См.: Указ
Ведомости
2 См.: Указ
Ведомости

— .......

Президиума
Верховного
Президиума
Верховного

Верховного Совета СССР от 2 января 1939 г. Совета СССР, 1939, № I.
Верховного Совета СССР от 19 января 1939 г,Совета СССР, 1939,
2.

- 148 а также подготовки кадров, руководство учебными заведениями, научноисследовательскими и проектными учреждениями данной отрасли промыш­
ленности.
В рассматриваемый период произошло усиление централизованного
планового руководства народным хозяйством. Вместе с тем значительно
усложнились задачи планового руководства народным хозяйством. В це­
лях координации деятельности наркоматов по выполнению народнохозяй­
ственных планов при СНК СССР в ноябре 1937 года был создан Экономи­
ческий Совет, который рассматривал годовые и квартальные планы раз­
вития народного хозяйства и отчеты по их выполнению, изучал состоя­
ние дел в отраслях народного хозяйства и принимал меры по улучшению
их работы.
В этот период заметно возросла роль Госплана СССР как централь­
ного планового органа страны. Это находит свое отражение в Положении
0 Госплане СССР, утвержденном СНК СССР 2 февраля 1938 года.^ В каче­
стве важнейшей задачи Госплана было признано обеспечение в плане
правильных сочетаний различных отраслей экономики и предотвращение
диспропорций в народном хозяйстве. Госплан должен был обеспечить
увязку работы смежных отраслей социалистического хозяйства (добываю­
щей и обрабатывающей промышленности, сельского хозяйства и индустрии
транспорта с отраслями народного хозяйства), правильное размещение
предприятий и тем самым формирование необходимых пропорций по райо­
нам. Это, в свою очередь, приводит к расширению компетенции Госпла­
на СССР как планирующего научного центра страны.
Вероломное нападение гитлеровской Германии на СССР потребовало
быстрого перевода советской экономики на военные рельсы. В связи с
начавшейся Великой Отечественной войной Президиум Верховного Совета
СССР, ЦК ВКП(б) и Совет Народных Комиссаров СССР 30 июня 1941 года,
учитывая создавшееся чрезвычайное положение и в целях быстрой моби­
лизации всех сил народа для проведения отпора врагу, признали необхо­
1 См.: СП СССР, 1938, № 7, ст. 41.

- 149 -

димым создать Государственный Комитет Обороны •(ГКО)Созданный ко­
митет сосредоточил всю полноту власти в государстве, координировал
и направлял работу тнла и боевые действия на фронте. Постановления
и распоряжения ГКО были обязательны для всех гравдан и партийных,
советских, комсомольских и военных органов.
В условиях военного времени произошла некоторая перестройка уп­
равления промышленноетью СССР. В организацию управления были внесены
изменения в сторону усиления централизации руководства всеми отрас­
лями народного хозяйства. Однако сложившаяся до войны система орга­
нов управления промышленностью не претерпела коренной перестройки.
Даже общее количество промышленных наркоматов за весь период Отечестр
венной войны изменилось незначительно.
Псоле победоносного завершения Великой Отечественной войны эко­
номика страны была переведена с военных на мирные рельсы развития.
В послевоенный период происходит реорганизация управления народным
хозяйством СССР. В условиях мирного времени отпала необходимость в
таком специальном органе страны, как Государственный Комитет Обороны.
о

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 сентября 1945 года

ГКО был упразднен с передачей всех его дел Совету Народных Комиссаров
СССР. Происходит перестройка управления промышленностью, преобразуют­
ся, разукрупняются и создаются некоторые новые наркоматы.^ Происхо­
дившие изменения отражали тенденцию послевоенной перестройки,направ­
ленной на восстановление и развитие промышленного производства. Про­
цесс восстановления производства по выпуску продукции мирного назна­
чения в условиях данного периода проходил на новом, более высоком
уровне технологии и организации производства, чем это имело место
в довоенные годы.
1 См.: Решения партии и правительства..., т. 3, 1968, с. 40.
^ 0 происшедших изменениях в данный период см.:Рубин А.М.’, Указ.соч.,
о с. 137—139.
См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1945, В 61.
^ 0 преобразовании, разукрупнении и создании некоторых новых наркома­
тов см.: Рубин А.М. Указ.соч., с. I40-I4I.

-150

-

В годы осуществления перестройки промышленности наметилась тен­
денция к разукрупнению наркоматов. Так, в январе 1946 года Наркомат
угольной промышленности СССР разделился на Наркомат угольной промыш­
ленности западных районов СССР и Наркомат угольной промышленности
т
?
восточных районов СССР. Происходит разукрупнение'0 и некоторых друQ
гих наркоматов, а затем и министерств. Проведенный анализ позволил
нам сделать вывод о том, что деление отраслевых наркоматов и минис­
терств по территориальному принципу, а также чрезмерное дробление
отдельных отраслей промышленности не дали положительных результатов.4
В одних случаях это приводило к потере единого центрального органа
управления отраслью промышленности и, следовательно, к нарушению
отраслевого принципа организации общественного производства; в дру­
гих случаях - нарушалась сложившаяся кооперация, возникали дополни­
тельные ведомственные барьеры мезвду различными отраслями промышлен­
ности, Кроме того, в обеих случаях имели место и увеличение штатов
аппарата управления.
Все это вместе взятое уже в 1948-1949 годах приводит к укрупнению ранее разукрупненных министерств.

Характерно, что тенденция

к укрупнению министерств настолько усиливается, что были объединены
не только близкие по отраслевым признакам министерства, но и те,
с
которые тлели существенные различия. Так, на базе Министерства
легкой промышленности, Министерства пищевой промышленности, Минис­
терства мясной и молочной промышленности и Министерства рыбной проI

мышленности было создано одно Министерство легкой и пищевой промыш­
2
О

4
^
^

См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1946, J5 2.
0 разукрупнении наркоматов и министерств на данном этапе см.:
Рубин А.М. Указ.соч., с. 141.
15 марта 1946 г. на Первой сессии Верховного СоветаСССР был при­
нят Закон о преобразовании советов народныхкомиссаров в советы
министров и народных комиссариатов - в министерства.Наркоматы бы­
ли преобразованы в однотленные министерства СССР, союзных и авто­
номных республик.
См.: Рубин А.М. Указ.соч., с. 141.
См.: Там же, с. 143-144.
Подробнее об этом см.: Рубин А.М. Указ.соч., с. 144.

-151

-

ленности СССР. Однако вскоре выяснилось, что такое чрезмерное ук­
рупнение отраслевых министерств привело к созданию трудноуправля­
емых систем, к нарушению отраслевого принципа управления. Укрупнен­
ные министерства оказались слишком громоздкими и не могли обеспе­
чить надлежащего руководства подведомственными предприятиями соот­
ветствующих отраслей промышленности. Поэтому уже в 1953-1954 годах
в систему управления промышленностью пришлось вносить изменения,
направленные на разукрупнение министерств.^
Происходившая перестройка экономики страны на мирные рельсы
потребовала также дальнейшего совершенствования организации и мето­
дов планирования. Кроме того, для обеспечения материально-техничес­
кого снабжения народного хозяйства страны и внедрения в производстве
новой техники потребовалось создать новые общегосударственные орга­
ны. Это и обусловило в декабре 1947 года реорганизацию Государствен­
ной плановой комиссии в Государственный плановый комитет Совета
Министров СССР (Госплан СССР), за которым были оставлены функции
планирования народного хозяйства, а также учета и контроля за выпол­
нением народнохозяйственных планов страны. В то же время было реше­
но образовать Государственный комитет по снабжению народного хозяй­
ства Совета Министров СССР (Госснаб СССР) и Государственный комитет
по внедрению новой техники в народное хозяйство Совета Министров
СССР (Гостехника СССР).^
В рассматриваемый период, как видим, было проведено большое
количество организационных мероприятий, причем одни вскоре следова­
ли за другими. Однако в целом они не давали положительных результа­
тов. Общим недостатком при этом являлось то, что частые изменения,
вносившиеся в систему управления промышленностью, нередко представ у'

ляли собой результат решений, которые не были достаточно обоснованы
и не лишены в своей основе элементов субъективизма. Такой подход к
1 См.: Рубин А.М. Указ.соч., с. 144-145,
^ См.: Решения партии и правительства..., т. 3, с. 467-468.

-152

-

-решению вопросов и приводил к тому, что министерства сначала укруп­
нялись, затем снова разукрупнялись. Проводившиеся перестройки были
мало эффективны еще и потому, что они касались лишь центральных ор­
ганов управления, не затрагивали нижестоящие звенья и сводились в
основном к проведению организационно-административных мероприятий.
Поэтому успехи в хозяйственном строительстве и развитии экономики
страны могли быть более значительными, если бы в ряде случаев на
хозяйственное и культурное строительство не оказывали отрицательное
влияния некоторые субъективистские решения, принимавшиеся без доста­
точного учета требований экономических законов.
Несмотря на сложные условия и имевшиеся трудности рассмотрен­
ного периода, социалистическая промышленность добилась больших ус­
пехов и не только достигла довоенного уровня, но и значительно его
-г,
превзошла. I В
послевоенный период промышленность сделала важный шаг
вперед по пути строительства социализма в нашей стране.
В целях совершенствования деятельности государственного аппара­
та, повышения уровня руководства хозяйственным строительством 14 ок­
тября 1954 года ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление
"О существенных недостатках в структуре министерств и ведомств СССР
и мерах по улучшению работы государственного аппарата

о

. В постанов­

лении было отмечено, что в организационной структуре и хозяйственно!
деятельности государственного аппарата имеется много недостатков,
которые тормозят развитие народного хозяйства. В связи с этим была
поставлена задача в короткие сроки добиться всемерного улучшения,
удешевления и усовершенствования государственного аппарата с тем,
чтобы с меньшим числом людей успешнее вести работу в органах госу­
дарственного управления. При этом было важно сделать управленческий
'аппарат экономным, гибким и оперативным, способным конкретно и.ква1 Подробнее об этом см.: Рубин А.М. Указ.соч., с. 134-137, 149-152.
3 См.: Решения партии и правительства..., т. 4, 1968, с. 144-150.

- 153 лигаицированно руководить подведомственными предприятиями й организа­
циями, обеспечивать быстрейшее внедрение в производство новейших
достижений науки и техники, всего передового, прогрессивного. Прове­
денная в стране в соответствии с указанным постановлением работа спо
собствовала повышению уровня организаторской работы органов управле­
ния, осуществлению ленинских принципов управления во всех звеньях
аппарата.
В рассматриваемый период имели место существенные недостатки в
деле обеспечения роста производительности труда, что являлось след­
ствием не только неудовлетворительной организации производства и ос­
воения новой техники, но и недостатков в области организации труда
и заработной платы. В целях усиления государственного контроля за
работой министерств и ведомств и улучшения их деятельности в области
труда и заработной платы, а также разработки проектов законов, поста­
новлений Правительства по этим вопросам Президиум Верховного Совета
СССР Указом от 24 мая 1955 года образовал Государственный комитет
Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы. Его ос­
новные задачи, функции и права были определены Положением о Комитете,
утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 25 августа
1955 года.*
Устранение излишней централизации в разрешении хозяйственных
вопросов, обеспечение самостоятельности и оперативности в управлении
практически было невозможно без расширения компетенции предприятий..
Исходя из этого Совет Министров СССР 9 августа 1955 года принял пор

становление ”0 расширении прав директоров предприятий. Реализация
указанного постановления способствовала развитию демократического
централизма в управлении производством, расширению хозяйственной са­
мостоятельности предприятий и вместе с тем укреплению принципа единоя
началия на производстве.
к См.: Рубин А.М. Указ.соч., с. 161.
о См.: Решения партии и правительства..., т. 4, с. 244-250.
° Подробнее об этом см.: Рубин А.М., Указ.соч., с. I6I-I62.

- 154 -

Придавая большое значение дальнейшему совершенствованию социа­
листического планирования, партия и правительство приняли 4 июня
1955 года постановление "О перестройке работы Госплана СССР и мерах
по улучшению государственного планирования"^. В этом постановлении
было признано необходимым реорганизовать Госплан СССР и сосредоточит]
его деятельность на проблемах перспективного планирования народного
хозяйства страны. В связи с этим Госплан СССР был разделен на два
органа - Государственную комиссию Совета Министров СССР по перспек­
тивному планированию народного хозяйства (Госплан СССР) и Государст­
венную экономическую комиссию Совета Министров СССР по текущему планированию народного хозяйства (Госэкономкомиссия СССР).

Однако

вскоре Верховный Совет СССР Законом от 10 мая 1957 года упразднил
Госэкономкомиссию СССР, возложив отсуществление ее функций на Госq
план СССР и Госпланы союзных республик.0
Это явилось результатом того, что Госэкономкомиссия была созда­
на путем искусственного разделения единого планирующего центра стра­
ны на два органа. Такое разделение было проведено без достаточного
обоснования. В результате получилось, что единые в своей основе
функции перспективного и текущего планирования и проверки выполнения
планов оказались разделенными между двумя различными органами. Про­
изведенное разделение было неоправданным, в связи с чем такой орган,
как Госэкономкомиссия, оказался нежизненным.
После XX съезда КПСС в стране были осуществлены важные органи­
зационные мероприятия по дальнейшему повышению роли союзных респуб­
лик в управлении народным хозяйством. 30 мая 1956 года Щ КПСС и
Совет Министров СССР приняли постановление "0 реорганизации минис­
терств СССР в связи с передачей предприятий ряда отраслей народного
хозяйства в ведение союзных республик"4. В промышленности произошли
См.:Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным во­
просам, т.4.-М.:Госполитиздат,1958,с.421-424(далее для сокращения
р указывается название:"Директивы КПСС и Советского правительства..’
.1)
-6 им.:Ведомости Верховного Совета СССР, 1955, Г 8, ст.199.
и См.:Решения партии и правительства..., т. 4,с.346.
1 См.:Директивы КПСС и Советского правительства..., т.4,с.627-630.

-155 большие изменения. Всего за 1954-1956 годы из союзного подчинения в
ведение союзных республик было передано более 15 тыс.промышленных
предприятий. В результате реорганизации к началу 1957 года в стране
оставалось 10 общесоюзных промышленных министерств, а союзно-респуб­
ликанских насчитывалось 12 министерств.1 Проведенный нами анализ по
данному кругу вопросов показал, что происходивший процесс положитель­
но сказывался на организации управления промышленностью в целом по
стране, поскольку управление промышленным производством становилось
более конкретным и оперативным.
Таким образом, в рассмотренный период были проведены важные ме­
роприятия по дальнейшему совершенствованию организационных форм и
методов управления. В промышленности усиливается отраслевой принцип
управления и осуществляется организация отраслевых наркоматов, позд­
нее преобразованных в министерства. В стране были проведены мероприя­
тия по улучшению работы государственного аппарата управления, повыше­
нию уровня руководства во всех звеньях управления промышленностью,
устранению недостатков в организации управления социалистической эко­
номикой. Большое значение имело расширение прав руководителей пред­
приятий, хотя возможности осуществления цредрсдавленных прав в ряде
случаев практически были ограничены. Осуществлявшееся управление
промышленностью через отраслевые министерства в основном обеспечива­
ло разработку и проведение единой технической политики, внедрение в
производство достижений науки и техники, совершенных методов органи­
зации труда и производства. Вместе с тем в механизме действия сущест­
вовавшей системы управления промышленностью стали ощущаться отдельны*
недостатки, в силу которых не могло быть полностью обеспечено необхо­
димое ускорение темпов экономического развития. Требовалось устранит]
чрезмерную централизацию, субъективизм и шаблон в планировании, узко­
ведомственный подход к решению ряда вопросов развития производства,
а также значительно усилить воздействие экономических методов управ­
ления промышленностью.
*** 0 повышении роли союзных республик в управлении промышленностью
см.: Рубин А.М. Указ.соч., с. 163-165.

- 156 -

§ 3. Перестройка управления промышленностью по
территориальному принципу, переход к отрас­
левому управлению
К началу рассматриваемого периода все в большей мере стало
ощущаться, что ведомственные барьеры, возникшие между предприятиями
различных промышленных министерств, мешают рациональному использова­
нию материальных ресурсов. В промышленности страны сложилось такое
положение, что узковедомственные интересы мешали комплексному разви­
тию хозяйства республик, экономических районов, краев и областей,
установлению рациональных связей между предприятиями.
В этот период некоторые авторы пришли к выводу о том, что отрас­
левые министерства и ведомства изжили себя и стали тормозить дальней­
ший рост производства.^ Другие считали, что министерсткая система
управления хозяйством пришла в противоречие с задачами нового подъема производительных сил,2 стала превращаться в тормоз дальнейшего
хозяйственного развития.0
Однако такие утверждения нельзя признать правильными. Система
управления промышленностью через отраслевые министерства и ведомства,
представлявшие собой прогрессивные организационные формы, вовсе не
изжила себя, поскольку успешное развитие промышленности возможно бы­
ло лишь путем отраслевой организации, укрепления отрасли, как произподственно-технического и экономического комплекса в народном хозяй­
стве. Многолетняя практика социалистического строительства в нашей
стране показала, что управление предприятиями отрасли тогда эффектив­
но, когда оно осуществляется единым хозяйственным органом, наделенным
^См.: Викентьев А.И. Совнархозы в действии. - М.: Госпланиздат, 1958,
с. 16; Погребинскш А.П., Мотылев В.Е., Пажитнова Т.К.. ПодколзинА.М
История народного хозяйства СССР. - М.:Высшая школа, 1964, с. 233.
2См.: Локшин Э.Ю. Промышленность СССР. Очерк истории. - М.: Мысль,
1964, с. 244.
Q
См.: Ямпольская Ц.А., Лужин А.В., Приблуда А.С. Правовые вопросы
организации и деятельности совнархозов. - М.: Изд-во АН СССР,
1961, с. 30.

_ 157всеми необходимыми для этого правами и средствами. Такими органами
являлись отраслевые промышленные наркоматы, а затем министерства
(ведомства).

Нужно иметь

в виду, что система отраслевого управления

представляет собой результат развития общественного производства и
связанного с ним объективного процесса отраслевой специализации.
Вместе с тем в хозяйственном руководстве промышленностью со
стороны министерств имел место недостаточно.правильный подход к ре­
шению ряда вопросов управления промышленным производством. Необходи­
мо было преодолеть эти недостатки путем широкого использования эко-.
номических рычагов в управлении, избавить промышленные предприятия
от мелочной опеки вышестоящих органов, от условий, ограничивавших
хозяйственную самостоятельность и инициативу предприятий, значитель­
но расширив их компетенцию.' Совершенствование организации управления
в указанном направлении могло дать положительные результаты и в рам­
ках существовавшей системы отраслевых министерств и ведомств. Все
это, разумеется, не снимало вопроса об устранении имевшихся недостат­
ков в отраслевой системе управления промышленным производством.
На седьмой сессии Верховного Совета СССР 10 мая 1957 года был
принят Закон о дальнейшем совершенствовании организации управления
промышленностью и строительством.*1’ В соответствии с этим Законом
был осуществлен переход к управлению промышленностью и строительст­
вом по территориальному принципу на основе экономических администра­
тивных районов. В мае-июне 1957 года в стране было создано 105 эко­
номических административных районов. Для управления промышленностью
и строительством в этих районах Советами Министров союзных республик
были образованы советы народного хозяйства (совнархозы), которые во
всей своей деятельности подчинялись Советам Министров союзных респуб­
лик* Правительство СССР осуществило руководство совнархозами через
советы министров союзных республик.
См.: Решения партии и правительства..., т. 4, с. 343-347.

-

158-

В связи с перестройкой управления промышленностью и строитель­
ством было упразднено свыше 140 общесоюзных, союзно-республиканских
и республиканских министерств. Предприятия и организации, находившие­
ся в ведении этих министерств,были переданы в подчинение соответст­
вующих советов народного хозяйства экономических административных
районов.
Верховный Совет СССР Законом от 10 мая 1957 года упразднил Госэкономкомиссию СССР и преобразовал Государственную комиссию Совета
Министров СССР по перспективному планированию народного хозяйства в
Государственный плановый комитет Совета Министров СССР (Госплан СССР)
Воссоздавая единый плановый центр, Высший орган государственной влас­
ти установил, что Госплан должен являться научным планово-экономичес­
ким' органом народного хозяйства страны.
Придавая большое значение вопросам совершенствования организации
управления наукой и техникой, Верховный Совет СССР тем же законом
образовал Государственный научно-технический комитет Совета Министров
СССР.-*- возложив на него изучение достижений отечественной и зарубеж­
ной науки и техники, передового опыта производства и его распростра­
нение, издание научно-технической литературы, осуществление контроля
за развитием и внедрением новой техники в народное хозяйство. В свя­
зи с. образованием Государственного научно-технического комитета
Совета Министров GCCP ранее созданный Государственный комитет Совета
Министров СССР по новой технике (Гостехника СССР) был упразднен.
Советы народного хозяйства, осуществлявшие руководство деятель­
ностью всех подчиненных им предприятий и организаций, расположенных
на территории экономического района, стали основной организационной
формой управления и были наделены широкими правами. Совнархозы были
призваны обеспечить выполнение предприятиями и организациями установ­
ленных планом заданий по всем показателям, повышение технического
уровня отраслей промышленности. Совнархозы должны были разрабатывать
перспективные и текущие планы развития подведомственной им промышленСм.: Решения партии и правительства..., т. 4, с. 346-347.

-

159-

ностк экономического района. Основные задачи и функции совнархозов,
их права и обязанности были закреплены утвержденным 26 сентября
1957 года Советом Министров СССР Положением о совете народного хозяйства экономического административного района.

т

В организационной структуре совнархозов хотя и не было единства
однако, почти в каждом совнархозе имелись функциональные управления
или отделы и отраслевые управления, функциональные управления и от­
делы непосредственно не руководили предприятиями и организациями.
Они призваны были координировать работу отраслевых управлений, участ­
вовать в процессе управления по определенным функциям. Важным звеном
в системе управления предприятиями, подведомственными совнархозу,
являлось отраслевое управление. Большинство ( а в ряде совнархозов
даже все) промышленных предприятий были подчинены отраслевым управ­
лениям, осуществлявшим непосредственное оперативное руководство
предприятиям определенных отраслей. В отраслевом управлении совнар­
хоза сосредотачивалось руководство предприятиями, как правило, не
одной, а несколькими отраслям производства. В результате в большин­
стве совнархозов отраслевые управления по существу оказались много­
отраслевыми, поскольку объединяете ими предприятия были различны по
отраслевому составу.

2

Переход к управлению через систему совнархозов в определенной
мере способствовал преодолению ведомственных барьеров между предприя­
тиями различных отраслей, а также специализации и кооперированию
промышленного производства в рамках экономического административного
района, налаживанию производственных связей и организации материально
См.: Директивы КПСС и Советского правительства...", т. 4,с.784-805.
^ Например, в Лениградском совнархозе управление машиностроительной
промышленности осуществляло руководство 26 предприятиями, относив­
шимися к 13 различным отраслям промышленности. Управление машино­
строения Московского городского совнархоза объединяло 30 предпри­
ятий, относившихся к II различным отраслям и т.д.

-

160

-

-технического снабжения внутри экономического административного рай­
она. Однако в организации управления промышленностью имелось еще
немало недостатков.* Одним из мероприятий, направленных на их прео­
доление, являлось создание республиканских центров для руководства
промышленностью в союзных республиках с большим числом совнархозов.

р

В этой связи в июне-июле I960 года в РСФСР, УССР й Казахской ССР
были образованы соответственно Всероссийский, Украинский и Казахский
советы народного хозяйства.
Республиканские советы народного хозяйства были призваны сосре­
доточить свое внимание на задачах, связанных с обеспечением выполне­
ния народнохозяйственных планов. Они представляли собой общереспуб­
ликанские государственные органы по координации и оперативного руко­
водству хозяйственной деятельностью совнархозов экономических адми­
нистративных районов. Эти органы в своей деятельности подчинялись
непосредственно Советам Министров союзных республик и осуществляли
руководство отраслями промышленности через соответствующие совнархоз]
Система управления, построенная по территориальному принципу,
привела к разобщению научно-исследовательской работы, созданию в
совнархозах мелких разрозненных научно-технических институтов, лабо­
раторий, проектных и конструкторских бюро, что отрицательно сказа­
лось на проведении единой технической политики в отраслях промышлен­
ности и внедрении в производство новой техники. В целях преодоления
этого недостатка были переданы ведущие научные, проектные и конструк­
торские институты, контрукторские бюро заводов с опытными и экспери­
ментальными базами в ведение государственных комитетов по отраслям
промышленности (по химии, по черной и цветной металлургии, по авто­
матизации и машиностроению, по топливной промышленности и др.). На
комитеты возлагалась ответственность за внедрение новой техники и
технологии в производство, за технический уровень развития отраслей
и специализацию промышленного производства. Однако государственные
* См.: Рубин А.М. Указ.соч., с. 183-186.
2 См.: СП СССР, I960,
12, ст. 86.

-161

-

отраслевые комитеты фактически были бесправны, слабо влияли на тех­
нический прогресс. Государственные комитеты не имели решающего голо­
са в формировании планов по новой технике. На практике получалось
так, что разрабатывая новые станки, различные виды оборудования, при­
боров и технологических процессов, комитеты выступали перед Госпла­
ном союзных республик и Госпланом СССР в роли просителей, а не зако­
нодателей новой техники.
В целях внедерния в производство новейших достижений науки и
техники и цроведения единой государственной политики в области тех­
нического прогресса ЦК КПСС и Совет Министров СССР II января 1963
года приняли постановление ”0 повышении роли государственных коми­
тетов и их ответственности за развитие отраслей промышленности"*.
На .государственные комитеты было возложено осуществление единой тех­
нической политики, а также разработка технико-экономических проблем
и ряд других важных и ответственных функций по техническому развитию
отраслей промышленноети.2 Однако государственные коштеты не смогли
занять того места в системе управления, которое игл отводилось и в
полной мере сыграть роль общесоюзных центров по руководству техни­
ческим развитием отраслей промышленности.
Для улучшения руководства промышленностью и координации деятель­
ности всех совнархозов в ноябре 1962 года был создан Совет народного
хозяйства СССР (СЕХ СССР). Госэкономсовет СССР был преобразован в
Госплан СССР, которому поручено перспективное и годовое планирование,
В марте 1963 года Госплан СССР и СНХ СССР были преобразованы из обще­
союзных в союзно-республиканские органы, в результате чего они полу­
чили возможность осуществлять свою деятельность в пределах установ­
ленной компетенции через соответствующие органы в союзных республи­
ках.
В целях улучшения руководства развитием промышленности и строительства и координации работы Госплана СССР, СНХ СССР, Госстроя СССР
*
п См.: СП СССР, 1963,
*
* В I,* ст. 3.
См.: Рубин А.М. Указ.соч., с. I90-I9I.

-

162

-

и государственных отраслевых и производственных комитетов ЦК КПСС и
Совета Министров СССР постановлением от 13 марта 1963 года образова­
ли Высший Совет народного хозяйства СССР Совета Министров СССР
(ВСНХ СССР)-*- - высший государственный орган по руководству промышлен­
ностью и строительством. В своей деятельности ВСНХ.был подчинен Сове­
ту Министров СССР и осуществлял руководство как плановыми органами,
так и органами управления промышленностью и строительством.
На ВСНХ были возложены: руководство через соответствующие орга­
ны работой всех отраслей промышленности и строительства в.стране,
координация деятельности плановых и хозяйственных органов в области
промышленности и строительства, обеспечение успешного выполнения го­
сударственных планов, разработка и осуществление мероприятий по раз­
витию промышленного производства, а также решение текущих вопросов,
возникающих в процессе выполнения государственных планов.
На Совет народного хозяйства СССР (СНХ СССР) как союзно-республи
канский орган, осуществлявший реализацию заданий народнохозяйственных
планов по развитию промышленности, было возложено решение текущих во­
просов, связанных с выполнением планов производства, руководство ма­
териально-техническим снабжением народного хозяйства. СНХ СССР был
призван обеспечить необходимые условия для успешного выполнения пла­
нов, развития прогрессивных отраслей промышленности, производства
экономически выгодных и нужных народно!,-у хозяйству видов продукции.
В системе управления промышленностью в рассматривает,ше годы в
качестве общесоюзных органов управления выступали государственные
производственные комитеты СССР (например, по газовой промышленности
СССР, по среднему машиностроению СССР, по энергетике и электрификации
СССР). Они непосредственно управляли определенными отраслями промыш­
ленности и обладали довольно широкой компетенцией. Эти комитеты по
своей компетенции приближались к союзным промышленным министерствам,
осуществляли руководство подчиненными предприятиягж и организациями,
1 См.: СП СССР, 1963, В 4, ст. 49.

- 163 -

планировали их деятельность по широкому кругу показателей и несли
ответственность за развитие данной отрасли.
Действовавшая система совнархозов, как отмечалось выше, позволи­
ла устранить некоторые недостатки, явившиеся следствием ведомственно!
разобщенности отраслей промышленности. Вместе с тем, перестройка уп­
равления промышленностью не коснулась его основного звена - предпри­
ятия, права которого в области планирования производства, реализации
продукции., использования прибыли, организации производственных свя­
зей остались без каких-либо серьезных изменений. При организации
совнархозов предприятия не обладали реальными экономическими условия­
ми для развития хозяйственной инициативы, материально не побуждались
к полному выявлению производственных резервов. В результате отхода
от отраслевого принципа управления была нарушена действенность ранее
сложившихся методов руководства промышленностью. К тому же в связи с
децентрализацией управления не были созданы экономические условия для
успешной работы предприятий.
Государственные отраслевые комитеты и подведомственные им науч­
но-исследовательские и проектные институты, конструкторские организа­
ции были оторваны от промышленного производства, поскольку предприя­
тия- находились в подчинении совнархозов экономических районов, а по­
следние - вне подчиненности комитетов. Не могли оказать серьезного
влияния на решение вопросов управления промышленностью в отраслевом
разрезе отделы народно-хозяйственного плана по отраслям промышленнос­
ти Госплана CCCF и отраслевые управления СНХ СССГ. Отраслевой прин­
цип планирования промышленности в данный период, хотя и сохранялся,'
но разработке планов в отраслевом разрезе мешала раздробленность от­
раслей по многочисленным совнархозам. Отраслевые управления СНХ СССГ,
не являясь органа!®, непосредственно управлявшими предприятиями соот­
ветствующих отраслей, не имели возможности решать вопросы, связанные
с развитием производства и нести ответственность за состояние дел на

- 164 промышленных предприятиях. У предприятий по существу не было едино­
го органа, имевшего широкие полномочия и средства для решения всех
возникавших в ходе производства вопросов, которые находились вне
пределов прав предприятия. Отсутствие такого единого органа, способ­
ного квалифицированно и в полной мере осуществлять хозяйственное ру­
ководство предцриятиями определенных отраслей, вызывало в раде слу­
чаев неразбериху, безответственность и несвоевременное решение важ­
ных вопросов управления промышленностью.
Организация управления в отраслевом разрезе становилась жизнен­
ной потребностью промышленности, чем и обусловлено было создание
производственных объединений. Впервые производственные объединения .
или, как- их тогда называли, советские фирмы, были организованы в
1961 году во Львовском экономическом районе. Затем были созданы про­
изводственные объединения в Московском, Московском городском, Ленин­
градском, Иркутском, Латвийском и других экономических районах стра­
ны.* Если' на начало 1963 года в СССР их насчитывалось всего лишь 53,
то к середине 1965 года уже было 592 производственных объединения,
в состав которых вошло 2672 промышленных предприятия.
Процесс создания объединений в условиях территориальной системы
управления ограничивался рамками экономических районов. Но даже в
этих узких рамках производственные объединения как прогрессивная ор­
ганизационная форма управления оказывала некоторое положительное
воздействие на процесс совершенствования руководства отраслями про2
мышленности, а также структуры и аппарата управления производством.
С созданием производственных объединений наметился путь в преодоле­
нию разобщенности между предприятиями одной отрасли к повышению кон­
центрации производства. Вместе с тем в условиях территориальной сис­
темы управления сфера деятельности производственных объединений, как
1 Об обобщении первого опыта создания и работы производственных
объединений и освещении пути развития правового регулирования
их деятельности см.: Рубин А.М. Организация и правовое регули­
рование советских гоирм. - Советская юстиция, 1963, февраль,
4, с. 4-7.
^ Подробнее об этом см.:Рубин А.М. Организация управления промышлен­
ностью в СССР, с. 202-203.

- 165 -

правило, ограничивалась рамками экономического района, что, несом­
ненно, препятствовало дальнейшей внутриотраслевой консолидации и
концентрации производства, созданию республиканских и всесоюзных
объединений, мешало проявлению объективной тенденции технического
и экономического развития отраслей промышленности. С другой стороны,
сам факт образования в рамках совнархозов производственных объедине­
ний по отраслевой принадлежности предприятий свидетельствует о суще­
ствовавшей объективной необходимости' перехода к централизованному
управлению отраслями промышленности.
Таким образом, в рассмотренный период (1957-1965 гг.) проведен­
ная перестройка системы управления промышленностью коснулась в основ­
ном центральных органов управления, не затрагивая основного звена уп­
равления - предприятия. Организация управления промышленностью через
совнархозы противоречила тенденции отраслевого развития, не соответ­
ствовала достигнутому уровню производительных сил и на определенном
т

этапе стала сдерживать их развитие. Руководство отраслями промышлен­
ности оказалось раздробленным по многочисленным экономическим райо­
нам, было нарушено единство технической политики в промышленном про­
изводстве.
‘Наряду с этим отрицательное влияние оказала недооценка экономи­
ческих методов руководства, хозяйственного расчета, а также неполное
использование материальных и моральных стимулов. Попытки усилить
административные методы руководства промышленностью не могли дать
положительных результатов, потому что приводили к ограничению опера­
тивно-хозяйственной самостоятельности предприятий в ряде случаев ме­
шали полностью использовать их возможности. Положение усугублялось
еще и тем, что при территориальной системе управления промышленностью
было затруднено техническое оснащение предприятий, внедрение новейших
средств механизации и автоматизации процессов управления, создавались
параллелизм и дублирование в работе ряда органов, которые своими мно* Подробнее об этом см.: Рубин А.М. Указ.соч., с. 179-184.

-166

-

гочисленннми и чрезмерно детализированными указаниями затрудняли
работу подведомственных им предприятий.
В целях преодоления возникших трудностей, более рационального
использования производительных сил страны, реализации всех преиму­
ществ социалистического способа производства и успешного выполнения
задач по развитию социалистической экономики было необходимо реши­
тельно улучшить систему управления промышленностью, взяв курс на
значительное усиление роли экономических методов и планового руковод­
ства, цельнейшее совершенствование организационных форм управления
во всех звеньях народного хозяйства.
Пути дальнейшего совершенствования управления промышленностью
были намечены сентябрьским (1965 г.) Пленумом ЦК КПСС. Обобщив опыт
развития социалистической промышленности, Пленум принял решения, на­
правленные на дальнейшее усиление научного руководства хозяйственной
жизнью страны, более полное использование объективных экономических
законов и преимуществ социалистического строя. Решения сентябрьского
Пленума ЦК КПСС ознаменовали собой начало крупной хозяйственной, или
иначе говоря, экономической реформы, призванной создать наилучшие
организационные предпосылки и экономические условия для быстрого разI
вития промышленности.
Предусмотренные хозяйственной реформой мероприятия были направ­
лены на создание системы управления, организованной по отраслевому
принципу и широко применяющей экономические методы руководства про­
изводством. Курс на развитие экономических методов управления промыш­
ленностью позволял сочетать единое государственное планирование с
полным хозяйственны!.! расчетом и самостоятельностью предприятий, а
также централизованное отраслевое управление с широкой инициативой
на местах, содействовал повышению трудовой активности широких масс
трудящихся. При этом предполагалось широкое использование прибыли,
цены, премий, кредита и других экономических рычагов.
См.: Решения партии и правительства..., т. 5, 1968, с. 640-645.

. - 167 -

лХШ съезд КПСС, одобрив решения сентябрьского Пленума ЦК партш
подчеркнул, что новая система хозяйствования создает благоприятные
условия для рационального использования гигантских производительных
сил страны, для быстрого роста народного благосостояния, более пол­
ного раскрытия преимуществ социалистической экономики. В целях уст­
ранения излишней регламентации деятельности предприятий было призна­
но необходимым значительно расширить црава социалистических предпри­
ятий, -усилить их самостоятельность, освободив от многочисленных ог­
раничений, которые сковывали их инициативу и снижали эффективность
производства. Постановлением Совета Министров СССР от 4 октября
1965 года $ 731 было утверждено Положение о социалистическом госуI
дарственном производственном предприятии.
В соответствии с этим Положением расширялись права предприятий
в области использования закрепленного за ними имущества. Расширены
были права и снят ряд ограничений в области организации труда и за­
работной платы, структуры и штатов предприятия. Кроме того, были рас
ширены права предприятий в области капитального строительства, капи­
тального ремонта и по ряду других вопросов, обеспечивающих развитие
р
инициативы и хозяйственной самостоятельности каждого предприятия.
Следует отметить, что в Положении были определены права и обя­
занности предприятия, характеризующие его как основное звено народ­
ного хозяйства. Принадлежащие предприятию права, связанные с его
производственно-хозяйственной деятельностью, осуществляются дирек­
тором и другими должностными лицами предприятия по установленному
распределению обязанностей, а в случаях, предусмотренных действующи
законодательством, - совместно, по согласованию или с участием Ф З Ж
профессионального союза. Следовательно, права и обязанности предпри­
ятия в их совокупности осуществляются не только директором, но и
должностными липами и профсоюзной организацией предприятия.
1 См.: СП СССР, 1965, й 19-20, ст.155.

другими

2 Подробнее по указанному кругу вопросов см.: Рубик А.М. Указ.соч.,
с.207-209.

- 168 Важное значение в расширении хозяйственной самостоятельности
предприятий имел переход к новой системе планирования. Существовавшая
ранее практика утверждения предприятиям сверху развернутого плана с
большим числом плановых показателей, ограничивала оперативную само­
стоятельность и инициативу предприятий, снижала их ответственность
за улучшение организации производства. Поэтому было признано целесо­
образным сократить число плановых показателей, утверждаемых предприя­
тиям вышестоящими органами. До предприятий стали доводиться такие
показатели, которые определяли основные плановые задания, нацеленные
на повышение эффективности производства. Ряд показателей стал разра­
батываться и утверждаться самими предприятиями.^ Они получили право
оставлять в своем распоряжении часть прибыли, используемой на мате­
риальное поощрение работников, социально-культурные мероприятия и
жилищное строительство, развитие производства. Важные мероприятия
стали проводиться по переводу предприятий на полный хозяйственный
расчет.
В связи с переходом к отраслевому принципу управления народным
хозяйством Верховный Совет СССР принял 2 октября 1965 года Закон об
изменении системы органов управления промышленностью и преобразовании
о

некоторых других органов государственного управления. Верховный
Совет СССР постановил образовать II союзно-республиканских минис­
терств СССР, а также преобразовать шесть государственных производст­
венных и государственных комитетов в союзно-республиканские минис­
терства СССР. Одновременно было решено образовать 9 общесоюзных ми­
нистерств и преобразовать 2 государетвешшх производственных комите­
та в общесоюзные министерства, а предприятия медицинской промышлен­
ности передать в систему Министерства здравоохранения СССР.^ В соот1
2
^
^

См.: СП СССР, 1965, Га 19-20, ст. 153.
Подробнее об этом см.: Рубин АШ. Указ.соч., с. 212-213.
См.: Решения партии и правительства..., т. 5, с. 654-657.
В дальнейшем в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета
СССР от 25 апреля 1967 г. было образовано общесоюзное Министерст­
во медицинской промышленности СССР.

- 169 -

ветствгог с Законом СССР были упразднены Высший совет народного хо­
зяйства СССР Совета Министров СССР, Совет народного хозяйства СССР,
а также республиканские советы народного хозяйства и советы народно­
го хозяйства экономических районов. Таким образом, ликвидировались
сверху донизу вся система совнархозов.
Основной организационной формой стало министерство. Промышлен­
ные министерства были подразделены на общесоюзные, союзно-республи­
канские и республиканские.^ Все основные вопросы организации и дея­
тельности вновь созданных общесоюзных и союзно-республиканских минис­
терств СССР регламентировались постановлением ЦК КПСС и Совета Минис­
тров СССР от 30 сентября 1965 года "Об улучшении управления промышр
ленноетью" ; Общим положением о министерствах СССР, утвержденным пор

становлением Совета Министров СССР от 10 июля 1967 года ; постановле­
нием Совета Министров СССР от 10 июля 1967 года "О дополнительном
расширении прав министров СССР"4 и некоторыми другими ранее приняты­
ми решениями Правительства СССР, касающимися прав министров и минис­
терств СССР. Указанными нормативными актами был определен общий для
всех министерств СССР правовой статус. Имеющиеся особенности деятель­
ности конкретных министерств.СССР получили свое отражение в Положени­
ях о соответствующих министерствах, которые утверждались в каждом
отдельном случае постановлением Совета Министров СССР.3
В связи с усилением экономических методов в управлении промыш­
ленностью повышается значение плановых органов во всех звеньях управ­
ления, и особенно Госплана СССР. В соответствии .с Законом СССР от
2 октября 1965 года Государственный плановый комитет СССР, находивший­
ся в подчинении ВСНХ СССР, был преобразован в союзно-республиканский
Подробнее об этом см.: Рубин Л.М. Указ.соч., с. 219-226.
2 См.: СП СССР, 1965, В 19-20, ст. 152.
3 См.: CII СССР, 1967, J& 17, ст. 116.
4Сч См.: Там же, ст. 117.
тгг\*т?г\тт-гтг\ у-ч » г г г г т л т л г » л т п л тттт-гтУ/-»^-> л т г
См.:• ТТ
Положение
о министерстве пищевой промышленности СССР.(СП СССР,
ложения о министерствах.

-

170 -

Государственный плановый комитет Совета Министров СССРСГосплан СССР)
Следовательно, подчинение Госплана СССР непосредственно Правительст­
ву СССР упиливало его независимость от всевозможных ведомственных
влияний. Госплан СССР как орган правительства был призван обеспечи­
вать рациональную организацию всей работы по составлению научно обос­
нованных перспективных и годовых планов развития народного хозяйства
страны, а также проверку их выполнения. Возросла роль Госплана СССР
и в разработке основных направлений развития экономики страны, уста­
новлении правильных народнохозяйственных пропорций и связей, в повы­
шении эффективности общественного производства.
Для обеспечения единства политики в вопросах цен во всех звень­
ях народного хозяйства, дальнейшего совершенствования системы цен и
методов ценообразования, устранения имевшихся недостатков и создания
единой системы государственных органов по ценообразованию Совет Ми­
нистров СССР постановил образовать союзно-республиканский Государст­
венный коштет цен при Госплане СССР.*
В годы рассматриваемого периода стало уже недостаточно ограни­
чиваться лишь координацией научных исследований. Появилась необходи­
мость в создании такого органа, который бы не только координировал,
но и направлял научные исследования, содействовал бы скорейшему внед­
рению достижений науки и техники в народное хозяйство. В связи о этиг.
Государственный комитет по координации научно-исследовательских рабо*]
СССР, находившийся в подчинении ВСНХ СССР, был преобразован в соотвез
ствии с Законом СССР от- 2 октября 1965 года, в общесоюзный Государст­
венный комитет Совета Министров СССР по науке и технике. На этот ко­
митет было возложено обеспечение проведения единой государетвенной
политики в области научно-технического прогресса, эффективного

исполе

зования достижений науки и техники в народном хозяйстве,, ведение раз­
работок межотраслевых научно-технических проблем, совершенствование .
организации научно-технической информации в стране, а также осущест­
1 См.: СП СССР, 1965, В 15, от. 118.

- :i7iвление связей с зарубежными странами по вопросам научно-техническо­
го сотрудничества. **•
В условиях хозяйственной реформы возросла роль Государственного
комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы,
на который дополнительно были'возложены такие задачи, как разработка
проблем и важнейших межотраслевых нормативов в области научной орга­
низации труда и управления производством, проведение исследований и
разработка рекомендаций по межотраслевым вопросам НОТ, координация
деятельности министерств и ведомств по научной организации труда и '
управлению производством, а также методическое руководство работой
по повышению квалификации кадров.
Следует отметить, что создание в рассматриваемый период промыш­
ленных министерств не означало механического возврата к тем формам
управления и старым методам руководства предприятиями, которые тлели
место в работе министерств, существовавших до образования в 1957 го­
ду совнархозов. Новые министерства стали осуществлять свою деятель­
ность в условиях, существенно отличавшихся от прежних. Важное значе­
ние имело то, что система министерств развернула свою работу при од­
новременном повышении роли и расширении компетенции Госплана СССР и
Госпланов союзных республик, Государственного комитета Совета Минист­
ров СССР по науке и технике и других общегосударственных органов. В
стране одновременно стало совершенствоваться планирование, вводиться
новая система плановых показателей и усиливаться экономическое стиму­
лирование промышленного производства. В новых условиях тлелось в ви­
ду, что министерства, всемерно развивая демократические основы в уп­
равлении производством, правильно сочетая единоначалие с коллегиаль­
ностью, смогут полностью отрешиться от мелочной опеки над подчиенными предприятиями, столь характерной для деятельности министерств в
шэошлом.
См;. Положение о Государственном комитете Совета Министров СССР по
науке и технике, утвержденное постановлением Совета Министров СССР
от I октября 1966 г. - С П СССР, 1966, & 21, ст. 193.

- 172

Перестройка управления промышленноетью потребовала дальнейшего
совершенствования системы материально-технического снабжения. В соот
ветствии с решениями сентябрьского Пленума ЦК КПСС в стране впервые
была создана единая общегосударственная система материалнно-техничес
кого снабжения, обслуживающая всех основных потребителей в народном
хозяйстве,независимо от их ведомственной подчиненности. Эту систему
возглавил союзно-республиканский Государственный комитет Совета Мини
тров СССР по материально-техническому снабжению.^ В отличие от бывш
го Госснаба СССР Госкомитет является не только планирующим, но и ор­
ганом, осуществляющим руководство материально-техническим снабжением
как целой отраслью экономики страны. К основным звеньям системы ма­
териально-технического снабжения были отнесены территориальные управ­
ления и главные управления по снабжению и сбыту различных видов про­
дукции. Находящиеся в экономических районах органы материально-тех­
нического снабжения, организованные по территориальному принципу, с
сетью контор специализированных (по основным видам продукции) и уни­
версальных баз и складов обеспечивают реализацию фондов на материаль­
ные ресурсы, выделяемые предприятиям, расположенным в этих районах,
а также осуществляет контроль за отгрузкой продукции из данного рай­
она в другие.
Создание единой в стране системы снабжения позволило министерс
вам и ведомствам освободиться от функций организации обращения сред­
ств производства и сосредоточить свое внимание на вопросах развития
отраслей и повышения эффективности производства. Сложившаяся система
органов снабжения и сбыта еще нуждалась в совершенствовании, улучше­
нии форм и методов своей работы. В первую очередь, стояли задачи ук­
репления хозрасчета в органах этой системы, повышения их материально!
заинтересованности в установлении рациональных хозяйственных связей
между поставщиками и потребителями, своевременном и комплектном снаб­
жении предприятий.. Совершенствование системы материально-техническогс
-3- Указанный Государственный комитет был образован Законом СССР от
2 октября 1965г. - См.: Решения партии и правительства..., т.5,
с.657.

- I?3 -

снабжения представляет собой важную проблему, направленную на обес­
печение бесперебойной и высокоэффективной работы промышленности и
других отраслей народного хозяйства.
В соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 10
июля 1967 года значительно были расширены права министров СССР, в
том числе за счет передачи им многих вопросов, ранее решавшихся Со­
ветом Министров СССР.^ Возросла и ответственность министров за раз­
витие отраслей производства. В Общем положении была установлена
персональная ответственность министров за выполнение возложенных на
министерство задач и обязанностей. Министр наделен правами распреде­
лять обязанности между его заместителями и устанавливать степень от­
ветственности своих заместителей, начальников главных управлений и
руководителей других подразделений министерства за деятельность предприятии, организации и учреждении системы данного министерства.

9

В ходе хозяйственной реформы укреплялись хозрасчетные отношения,
совершенствовалась система ценообразования. Президиум Верховного Со­
вета СССР в целях усиления руководства делом ценообразования, обеспе­
чения единства политики в стране и укреплении государственной дисцип­
лины в этой области преобразовал Государственный комитет цен при
Госплане СССР в союзно-республиканский Государственный комитет цен
о

Совета Министров СССР.

На декабрьском (1969 г.) Пленуме ЦК КПСС подчеркивалось, что
рассматриваемый этап развития народного хозяйства требует дальнейшего
повышения уровня всей работы по управлению, приведения его в соответ­
ствие с современными требованиями путем совершенствования системы
управления, дальнейшей разработки научно обоснованных методов приня­
тия решений, существенных поправок в структуре управления, установле­
ния. правильного соотношения прав, обязанностей и ответственности во
всех звеньях управления.
1 См.: СП СССР, 1967, В 17, ст. 117.
?
См.: там же, ст._ 116, пп. 14,7 16.
о
См.: Известия, 1969, 31 декабря.

- 174 Проводимая в нашей стране экономическая реформа открывала воз­
можности для рационального построения аппарата управления и сокраще­
ния расходов на его содержание во всех звеньях народного хозяйства.
Однако эти возможности еще использовались не полностью. На ряде пред­
приятий структура аппарата управления еще оставалась громоздкой, что
усложняло ■ руководство производством, в значительной мере отвлекало
специалистов от решения основных производственных задач и приводило
к излишним расходам на управление.
В директивах ХХ1У съезда КПСС указывалось, что совершенствовать
системы и методов управления и планирования должно быть направлено
прежде всего на обеспечение всесторонней интенсификации общественное
производства и повышение его эффективности, являющееся основной лини­
ей экономического развития страны как на ближайшие годы, так и на
длительную перспективу, важнейшим условием создания материально-тех­
нической базы коммунизма.-1* В,этих целях съезд партии поставил задачу
продолжать работу по дальнейшему совершенствованию и удешевлению ад­
министративно-управленческого аппарата. решительно сокращать излишние
звенья этого аппарата. 2
Развернутая программа работ в этой области была определена в
постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 2 марта 1973 года
J.3 139 "О некоторых мероприятиях по дальнейшему совершенствованию упq

равления промышленностью", в соответствии с указанным постановлени­
ем в промышленности стала осуществляться перестройка управления от­
раслями промышленности. Претворение в жизнь намеченных мероприятий
позволило осуществить дальнейшее совершенствование организации управ­
ления промышленностью путем укрупнения предприятий, создания произ­
водственных объединений (комбинатов), всесоюзных и республиканских
промышленных объединений, приближения органов хозяйственного руковод­
ства к производству, более четкого разграничения прав и обязанностей
1 См.: Материалы ХХ1У съезда КПСС. - М.: Политиздат, 1972: с. 295.
2 Там же, с. 299.
3 См.: СП СССР, 1973, В 7, ст. 31.

- 175 между различными звеньями отраслевого управления, повышения оператив­
ности и гибкости в работе управленческого аппарата. В связи с этим
министерства и ведомства СССР и Советы Министров союзных республик
были обязаны устранить многоступенчатость в управлении отраслями
(подотраслями) промышленности, осуществив переход на двухзвенную и
трехзвенную системы управления. В виде исключения, с разрешения Со­
вета Министров СССР, для некоторых отраслей промышленности допуска­
лась четырехзвенная система управления.
Среди намеченных мероприятии важное место отводилось генеральши
схемам управления, разрабатываемым министерствами и ведомствами. Ге­
неральные схемы, содержавшие технико-экономические обоснования улуч­
шения организации управления, представляли собой организационные пла­
ны совершенствования управления соответствующими отраслями промышлен­
ности. Принципиальное значение имело положение о том, что главные пр<
изводственные (отраслевые) управления (управления) министерств (ве­
домств) упраздняются. Лишь в отдельных случаях, когда это вызывалось
особенностями производства и управления, были сохранены главные про­
изводственные (отраслевые) управления (управления), переведенные на
хозяйственный расчет, в качестве среднего звена управления. Созданные
всесоюзные и республиканские промышленные объединения, представляющие
собой единые производственно-хозяйственные комплексы, действующие на
основе хозяйственного расчета, стали доминирующим видом среднего зве­
на в системе управления отраслью и не входят в состав аппарата управ­
ления соответствующих министерств и ведомств.
Создание промышленных объединений в качестве среднего звена от­
раслевого управления и организация производственных объединений ока­
зало существенное влияние на функции и компетенцию высшего звена от­
раслевого управления - министерства и первичного звена - производст­
венных объединений, предприятий. В результате совершенствования отрас
левого управления и создания промышленных объединений многие оператиЕ
ные функции перешли от министерств к объединениям. Благодаря этому

- 176 -

создавались условия к тому, чтобы министерства сосредоточили свои
усилия на решении коренных вопросов перспективного развития отрасли
и повышения эффективности производства, на совершенствовании систе­
мы планирования и методов управления, проведении единой технической
политики и других важнейших вопросах управления отраслью.
Претворяя в жизнь мероприятия, предусмотренные постановлением
ЦК КПСС и Совета Министров СССР, дальнейшее развитие подучили произ­
водственные объединения, которые становились основными (первичным)
звеном промышленности. Активно проводились мероприятия с тем, чтобы
производственные объединения (комбинаты) представляли собой подлижи
единые производственно-хозяйственные комплексы, способные решать за­
дачи дальнейшего развития промышленного производства и повышения его
эффективности.
Одновременно с генеральными схемами управления отраслями промыш­
ленности министерства (ведомства) разрабатывали и представляли на
утверждение структуру центрального аппарата соответствующего минис­
терства. Проведенная перестройка системы управления отраслями промыш­
ленности в соответствии с генеральными схемами привела к определенны!,
изменениям в аппарате управления министерств. Эти изменения касаются
не только упразднения главных производственных управлений министерст!
и создания на их базе хозрасчетных промышленных объединений. В ряде
министерств изменился состав структурных подразделений аппарата и
количественно, и качественно; расширен крут их функций,? прав и обя«■ I
занностеи.
В результате утверждения генеральных схем управления отраслями
по 21 промышленному министерству (к началу 1976 г.) и проведенной в
связи с этим соответствующей реорганизации было обеспечено сокращение
около 10 тыс. самостоятельных предприятий (они вошли в состав вновь
созданных производственных объединений), уменьшение в 2,5 раза коли­
чества органов управления в среднем звене, а численности работников
Подробнее об этом см.: Рубин А.М. Совершенствование структуры аппа­
рата промышленных министерств. - Сов.государство и право, 1978, Г5,
с. 30—37.

- 177 аппарата управления - на 83 тыс. человек. Экономический эффект при
этом предусмотрен в сумме около 1,5 млрд.руб.^ Объем валовой продук­
ции, приходящейся на одно предприятие основного звена, возрос- в
среднем более чем в 2 раза.
Реорганизация промышленных министерств в соответствии с утверж­
денными генеральными схемами сопровождалась существенными сокращени­
ями численности их центрального аппарата в среднем по 22 министерст­
вам на 20%, а в отдельных из них - на 30-40$. Более чем в два раза
уменьшилась разница в предельной численности управленческого персо­
нала разных министерств.
Таким образом, в результате перестройки системы управления от­
раслями промышленности в соответствии с генеральными схемами, разра­
ботанными во исполнение постановления ЦК КПСС и Совета Министров ССС]
от 2 парта 1973 г. $ 139, был решен ряд проблем совершенствования
управления промышленностью. При этом важное значение имело то, что
эти проблемы, как правило, решались министерствами комплексно, с ох­
ватом всех звеньев управления отраслью, включая и центральный аппарат
что положительно сказалось на результатах их деятельности. Вместе с
тем утверждение и внедрение генеральных схем управления не означали,
что работы над ними закончились. Поэтому важно и в дальнейшем их со­
вершенствовать в соответствии с задачами развития отраслей промышлен­
ности.
Современная научно-техническая революция вызвала к жизни новую
организационную форму - научно-производственные объединения (НПО),
органически соединяющую науку с производством. НПО обеспечивают раз­
работку и внедрение в кратчайшие сроки в производство новейших образ­
цов промышленных изделий, материалов, прогрессивных технологических
процессов, отвечающих по своим показателям высшим достижениям отече­
ственной и зарубежной науки и техники.
у

См.: Таксир
СССР. - М.: Высшая шко/—уМ VS. — К.И. Управление промышленностью
—
ла, 1977, с. III.

- 178 Процесс создания НПО начался в 1968-1970 годах. Практика показа­
ла высокую эффективность созданных научно-производственных комплексо:
Головная роль науки в деятельности объединений открыла новые возмож­
ности повышения эффективности производства, роста производительности
труда. На Х П У съезде КПСС была отмечена важная роль НПО в деле при­
ближения науки к производству, в создании условий для ускоренного вне­
дрения научно-технических достижений. Высокая оценка съезда партии
способствовала широкому распространению НПО. По состоянию на I янва­
ря 1975 года в стране уже насчитывалось 110 НПО. Они были созданы в
машиностроении, химической, газовой, легкой, пищевой промышленности
и в ряде других отраслей. В настоящее время успешно функционируют та­
кие НПО, как "Позитрон”, "Криогенмаш", "Электроаппарат", "Пяастполимер", "Нефтехим", "Сахар” и многие другие. Создание НПО значительно
активизировалось в связи с реализацией генеральных схем управления
отраслями промышленности.
Большую роль в расширении сети НПО, укреплению и дальнейшему их
развитию сыграло Положение о научно-производственном объединении, ут­
вержденное постановлением Совета ^Министров СССР от 30 декабря 1975г.
В указанном положении НПО определяется как единый научно-производст­
венный и хозяйственный комплекс, в состав которого входят научно-ис­
следовательские, конструкторские, проектно-конструкторские и техноло­
гические организации, заводы (фабрики), пусконаладочные, шефмонтажные
и другие структурные единицы в зависимости от задач, поставленных пе­
ред объединением.
В литературе высказывалось мнение о том, что всесоюзное или рес­
публиканское промышленное объединение с обособленным аппаратом управ­
ления не в состоянии успешно осуществлять научно обоснованную техни­
ческую политику, иметь достаточное количество квалифицированных спе­
циалистов. В связи с этим был сделан вывод о том, что передача научно
производственным объединениям функций отраслевых (подотраслевых) науч1 См.: СП СССР, 1976, J8 2, от. 13.

- 179 но-технических центров открывает большие возможности в деле совершен­
ствования управления научно-техническим прогрессом, его ускорения и
т
повышения эффективности. Думается, что наделение Ш О функциями науч­
но-технических центров позволит обеспечить неразрывную связь всех
этапов исследования, разработки, освоения и производства новой техни­
ки, а также улучшить координацию деятельности научно-исследовательс­
ких, проектно-конструкторских и технологических организаций и предпр]
ятий соответствующей подотрасли.
В годы рассматриваемого периода происходил процесс дробления не­
которых министерств в результате их разукрупнения. Так, Министретво
лесной, целлюлознобумажной и деревообрабатывающей промышленности ССС1
было разделено на Министерство лесной и деревообрабатывающей промыш­
ленности СССР (союзно-республиканское министерство) и Министерство
П
целлюлозно-бумажной промышленности (общесоюзное министерство) ; соз­
даны общесоюзное Министерство машиностроения для животноводства и
о

кормопроизводства СССР и общесоюзное министерство промышленности
средств связи^; разделено Министерство тяжелого, энергетического и
транспортного машиностроения СССР на два министерства: Министерство
тяжелого и транспортного машиностроения СССР и Министерство энергетического машиностроения СССР.
При разукрупнении и создании новых министерств тлелось в виду
создать специализированные органы, которые смогут повысить уровень
руководства соответствующими отраслями промышленности и будут в боль­
шей степени отвечать возросшим требованиям к развитию отрасли, увели­
чению объема производства и повышению качества выпускаемой продукции.
Однако следует учитывать и то, что чем $же становятся рамки минис­
терств, тем меньше у них возможностей решать крупные проблемы техни1 См.: Таксир К.И. Указ.соч., с. 206.
2 См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от II июня 1968 г. - .
Правда, 1968, 12 июня.
3 См.: Известия, 1973, II октября.
^ См.: Известия, 1974, 30 марта.
3 См.: Закон СССР от 9 июля 1975 г. - Правда, 1975, 10 июля.

-

180 -

ческого прогресса своими силами и возросшие задачи развития отраслей
а также появляются трудности в решении межотраслевых проблем, увели­
чивается численность работников аппарата управления и расходы на его
содержание. Правильность сказанного подтверждается опытом разделения
Министерства лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей про­
мышленности СССР, не увенчавшимся успехом, в результате чего два
министерства пришлось вновь объединить в одно союзно-республиканское
министерство. I
С развитием промышленности специализация производства будет все
более углубляться, но это вовсе не означает, что применительно к ней
должна быть точно построена система министерств. Если придерживаться
такого подхода к данной проблеме, то он мог бы привести к значитель­
ному возрастанию количества министерств. Для того, чтобы этого не
произошло и удалось уменьшить их общее количество, представляется це­
лесообразным осуществить интеграцию органов управления и перейти к
созданию укрупненных министерств, каждое из которых осуществляет ру­
ководство группами однородных и взаимосвязанных отраслей. При этом
необходимо строгое соблюдение специализации управления в промышлен­
ных и производственных объединениях и отраслевых главках (там, где
они еще сохранились) каждого из укрупненных министерств.
В рассматриваемые годы потребовалось применение новых форм и
методов планомерного воздействия на труд и трудовые отношения, что
обусловило необходимость совершенствования системы управления трудом.
В этой связи 17 августа 1976 года Президиум Верховного Совета СССР
принял Указ о преобразовании Государственного комитета Совета Минис­
тров СССР по вопросам труда и заработной платы в союзно-республикан­
ский Государетвенный комитет Совета Министров СССР по труду и социаль
ним вопросам (Госкомтруд СССР).2 На него возложена ответственность
за осуществление единой государственной политики в области труда, его
о

оплаты, использования трудовых ресурсов и социального обеспечения,
о См.: Правда, 1980, 31 октября.
о См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1976, J5 34, ст. 487.
См.: Положение о Государственном комитете Совета Министров СССР по
труду к социальным вопросам,утвержденное постановлением Совета Ми­
нистров СССР от 3 октября 1977 г.-СП СССР,1977,Ш6, ст.170.

- 181 -

Это предъявляет к органам Госкомтруда СССР высокие требования по
улучшению и дальнейшему развитию управления трудом.
Госкомтруд СССР, государственные комитеты союзных республик по
труду, органы по труду автономных республик, крайисполкомов, облис­
полкомов, горисполкомов и райисполкомов и подчиненные им учреждения
и организации составляют единую систему Госкомтруда СССР. С создани­
ем единой системы Госкомтруд СССР руководит деятельностью государст­
венных комитетов союзных республик по труду, которые находятся в под­
чинении Советов Министров соответствующих союзных республик и Госком­
труда СССР.
Идеи и принципы развитого социализма - нового исторического эта­
па, достигнутого советским народом на пути к коммунизму, воплотила
т

Конституция СССР 1977 года. Она содержит новые положения, отвечающий
условиям зрелого социализма, и в том числе по вопросам государствен­
ного управления. Важное значение имеет то, что Конституция СССР уси­
лила подконтрольность органов государственного управления органам
государственной власти, расширила конституционные основы организации
и деятельности аппарата управления, привела компетенцию его главных
звеньев в более полное соответствие с задачами, стоящими перед Совет­
ским государством в современным условиях, а также определила с учетог,
этого основные принципы, методы и формы управления.
В Конституции 1977 года вопросы управления рассматриваются с
более широких позиций, чем это иглело место в Конституции СССР 1936
года. В новой Конституции СССР определены основные направления раз­
вития советской федерации. Здесь получило законодательное закрепле­
ние усиление союзных начал (ст.ст. 73, 77, 83); вместе с тем расши­
рение участия союзных республик в решении вопросов союзной компетен­
ции (ст. 77), а автономных республик - в решении вопросов, отнесенных
к ведению Союза ССР и соответствующей союзной республики (ст. 83).
Большое значение при этом имеет обеспечение органами каждой из рес’Г

------------- - ■

х См.: Конституция (Основной Закон) СССР. - М.: Политиздат, 1977.

- 182 -

публик комплексного экономического и социального развития на своей
территории, а также расширение их влияния на деятельность предприя­
тий и организаций вышестоящего подчинения (ст.ст. 77 и 83).
Новая Конституция СССР по-иному, чем предыдущая, решила вопрос
0 порядке определения правового статуса Совета Министров СССР, пре­
дусмотрев необходимость принятия Закона о Совете Министров СССР, кон
кретизирующего конституционные предписания о нем. Верховный Совет
СССР 5 июля 1978 года принял Закон о Совете Министров СССР. Теперь
деятельность правительства осуществляется на более полной законода­
тельной основе.
Закон о Совете Министров СССР конкретизирует конституционные
положения. Он определяет как общие, так и конкретные вопросы компе­
тенции Совета Министров СССР.1 Анализ положений Конституции СССР,
Закона о Совете Министров СССР и других законодательных актов по дан
ному кругу вопросов показывает, что компетенция Правительства СССР
направлена на осуществление организации государственного управления
и его совершенствования, директивного руководства и координации уси­
лий подведомственных ему органов в целях успешного развития народно­
го хозяйства и ускорения научно-технического прогресса для наиболее
полного удовлетворения растущих материальных и духовных потребностей
трудящихся нашей страны, защиты социалистических завоеваний и мирно­
го труда советского народа, осуществления ленинской политики мира.
В Конституции СССР министерства СССР рассматриваются как цент­
ральные органы государственного управления, осуществляющие руковод­
ство отраслями. Согласно ст. 135 Конституции СССР они руководят порученными им отраслями управления на всей территории страны. Следо­
вательно, действующий Основной Закон в отличие от предыдущей Консти­
туции СССР возлагает эту функцию не на одного министра, а на минис­
терство в целом. "Для успешного решения поставленных задач министер­
ства должны располагать высшей властью в своей отрасли, быть
1 См.: СП СССР, 1978, 1Ь 16, ст. 6-17.

подлинен

- 183 т
правительственными органами. Такое значение придала министерствам
действующая Конституция СССР. Это подтверждается даже самим фактом
включения ст. 135 в главу "Совет Министров СССР", в то время как в
Конституции 1936 года о министерствах СССР говорилось в главе "Орга­
ны государственного управления СССР". Как звенья правительственного
механизма рассматриваются министерства СССР и в Законе о Совете Ми­
нистров СССР. Исходя из этого, в данном Законе установленно, что
Совет Министров СССР "может возлагать на министерства СССР осуществр
ление отдельных функций межотраслевого управления"'0.
Другим видом центральных органов зшравленпя являются государст­
венные комитеты СССР. В.соответствии со ст. 135 Конституции СССР они
осуществляют межотраслевое управление. В Законе о Совете Министров
СССР предусмотрено, что правительство может возлагать на государст­
венные комитеты СССР осуществление отдельных функций по руководству
отраслями управления (ст. 22). Государственные коглитеты несут ответ­
ственность за состояние и развитие порученных им сфер управления.
Впервые в Конституции СССР для государственных комитетов было уста­
новлено понятие общесоюзного и союзно-республиканского органа (ст.
135). Хотя такое деление комитетов и существовало ранее, однако, на
основе лишь текущего законодательства. Следует также отметить, что
в действующей Конституции СССР дано им новое наименование: вместо
государственных комитетов Совета Министров СССР они называются госуя
дарственными комитетами СССР.
Государственные комитеты СССР играют большую роль в управлении
народным хозяйством, и в том числе одной из ее важнейших отраслейпромышленности. В соответствии с Положениями о государственных коми­
тетах СССР каждый из этих органов координирует деятельность минис­
терств, различных ведомств, а также объединений, предприятий и учрежБрежнев Л.И. Вопросы управления экономикой развитого социалистичес­
кого общества. Речи, доклады, выступления. - М. Политиздат, 1976,
о с. 63.
- % См.: СП СССР, 1978, В 16, ст. 21.
В соответствии с Конституцией СССР и Законом СССР о Совете Минист­
ров СССР Верховный Совет СССР постановлением от 5 пбля 1978 г. пе­
реименовал государственные комитеты Совета Министров- СССР в госудаг
ственные комитеты СССР. - СП СССР, 1978, 1316, с. 334.

- 184 -

дений, которые им не подчинены, по соответствующим вопросам, имеющим
значение для всех или ряда отраслей народного хозяйства и социально­
культурной деятельности. Конкретные виды управленческой деятельности
главные задачи, функции, права, ответственность и организационная
структура управления каждого государственного комитета СССР определе­
ны Положениями о них, утвержденными в каждом отдельном случае Совето1
Министров СССР.^
Конституция СССР в ст. 77 установила, что союзная республика
обеспечивает комплексное экономическое и социальное развитие на сво­
ей территории, способствует осуществлению на этой территории полномо­
чий Союза ССР, проводит в жизнь решения высших органов государствен­
ной власти и управления СССР. При этом важно, что по вопроса.!, отно­
сящимся к ведению союзной республики, она координирует и контролиру­
ет деятельность предприятий, объединений, учреждений и организаций
союзного подчинения. Данные функции Советы Министров союзных респуб­
лик выполняют непосредственно и через подчиненные им центральные ор­
ганы управления. В соответствии с ныне действующими республиканскими
конституциями Совет Министров союзной республики разрабатывает и
вносит государственный план экономического и социального развития
республики на утверждение Верховного Совета республики. Характерно,
что этот план включает в себя основные показатели планов предприятий,
объединений и организаций союзного подчинения, находящихся на территории данной республики.

р

См.; например,: Положение о государственном комитете стандартов
Совета Министров СССР, утвержденное постановлением Совета минист­
ров СССР от 1*7 сентября 1973 г. - СП СССР, 1973, В 21, ст. 117;
Положение о государственном комитете Совета Министров СССР по
делам изобретений и открытий, утвержденное постановлением Совета
Министров СССР от 19 октября 1976 г. - СП СССР, 1976. В 23, ст.118;
Положение о государственном плановом комитете СССР (Госплане СССР),
утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 17 июня 1982г.
- Clf СССР, 1982, В 20, ст. 102.
^ См.: Конституция (Основной Закон) РСФСР. - М.: Известия, 1978,
ст. 154 и соответствующие статьи конституций других союзных
республик.

-

185

-

Действующая Конституция СССР отразила усиление роли местных
Советов в решении важнейшее вопросов жизни общества. Она шире и де­
тальнее определила их компетенцию. В ст. 146 установлено, что местны
Советы народных депутатов решают все вопросы местного значения, руко
водят на своей территории государственным, хозяйственным и социально
культурным строительством. При этом важное место в их деятельности
отводится утверждению планов экономического и социального развития и
местного бюджета; осуществлению руководства подчиненными игл государ­
ственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями;
обеспечению соблюдения законов, охраны государственного и обществен­
ного порядка, прав граждан. В соответствии со ст. 147 местные Советы
в пределах своих полномочий обеспечивают комплексное экономическое и
социальное развитие на своей территории; осуществляют контроль за
соблюдением законодательства расположенными на этой территории пред­
приятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; ко­
ординируют и контролируют их деятельность в области землепользования
охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, про­
изводства товаров народного потребления, социально-культурного, быто­
вого и иного обслуживания населения. Решения местных Советов обяза­
тельны для исполнения всеми расположенными на территории Совета пред­
приятиями, учреждениями и организация!®, а также должностными лицами
и гражданами (ст. 148). Предусмотренное Конституцией СССР повышение
роли Советов в различных сферах их деятельности сопровождается уси­
лением их влияния на аппарат управления, помогает его совершенство­
ванию и поднимает на уровень современных требований его организатор­
скую работу.
Во исполнение решений ХХ7 съезда партии об улучшении управления
народным хозяйством ЦК КПСС принял постановление от 12 июля 1979 г.
"О дальнейшем совершенствовании хозяйственного механизма и задачах •
партийных и государственных органов".
1 См.: Коммунист, 1979, 13 12, с. 3-4.

т

Одновременно было принято сов-

- 186 местное постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР "Об улучшении
планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на пот

вышение эффективности производства и качества работы". Указанные
постановления направлены на то, чтобы поднять уровень планирования
и хозяйствования, привести их в соответствие с возросшим требовани­
ями, добиться существенного повышения эффективности производства,
ускорения научно-технического прогресса и роста производительности
труда, улучшения качества продукции и на этой основе обеспечить не­
уклонный подъем экономики страны и благосостояния советского народа.
В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР предусмотрена
система мер по совершенствованию планового руководства экономикой и
всего хозяйственного механизма. Она разрабатывалась, исходя из реше­
ний ХКУ съезда КПСС и положений новой Конституции СССР, с учетом ре­
зультатов ряда крупных экспериментов и мероприятий по совершенствова­
нию планирования и экономического стимулирования, проведенных за по­
следние годы как на отдельных предприятиях, так и в масштабах различ­
ных отраслей и районов страны.
Улучшение планирования, представляющее собой центральное звено
совершенствования управления-социалистической экономикой, в рассмат­
риваемый период означало не просто изменение порядка составления
плана,установления плановых показателей и экономических нормативов,
решения некоторых организационных и методических вопросов, а сущест­
венное улучшение самого содержания планов. Прежде всего в них необ­
ходимо обеспечивать выбор наиболее эффективных путей достижения вы­
соких конечных народнохозяйственных результатов, динамичного и про­
порционального развития экономики. При этом обращено внимание на то,
что при составлении планов должен широко применяться программно-це­
левой метод. Целевые комплексные научно-технические, экономические
и социальные программы, а также программы развития отдельных регио­
нов и территориально-производственных комплексов должны стать важней1 См.: СП СССР, 1979, й 18, ст. 118.

- 187 -

шей составной частью государственных перспективных планов экономи­
ческого и социального развития.
На качественно новый уровень требовалось поднять деятельность
Госплана СССР. Перед ним были поставлены задачи обеспечить комплекс­
ный подход при решении научно-технических, экономических и социальнш
проблем, применять более совершенные методы планирования, обеспечи­
вать единство и сбалансированность заданий государственного плана,
всех его разделов и частей, исходать при решении экономических проб­
лем из общегосударственных интересов, оказывая противодействие ведом­
ственным и местническим тенденциям. Вместе с тем это не исключало то­
го, что Госплан СССР должен учитывать особенности и интересы развития
союзных республик и экономических районов, сфер и отраслей народного
хозяйства. Принципиальное значение имела установка на завершение про­
цесса формирования производственных объединений как основного хозрас­
четного звена промышленности, что выдвигало на передний план новые
задачи по дальнейшему совершенствованию структур управления, улучше­
нию организации производства и управления, повышению эффективности
всей их деятельности. I
В целях ускорения научно-технического прогресса и расширения
выпуска новой высокоэффективной продукции постановлением был преду­
смотрен перевод научно-исследовательских, конструкторских, проектно­
конструкторских и технологических организаций, опытных (эксперимен­
тальных) предприятий, наз?чно-производственных и производственных объ­
единений (предприятий) промышленных министерств на хозрасчетную сис­
тему организации.работ по созданию, освоению и внедрению новой техни­
ки на основе заказов-нарядов (договоров),2 По этой системе в течение
ряда лет в порядке эксперимента работали научные и другие 'организа­
ции нескольких министерств. Обобщение опыта их работы показало, что
широкое внедрение данной системы при правильной организации дела позволяет получить значительные результаты, однако завершить намеченный
1См.: СП СССР, 1979, В 18, от. 118, п. 46.
См.: Там же, п. 51.

- 188 перевод на хозрасчетную систему в 1980 году, как это было предусмот­
рено постановлением, полностью осуществить не удалось.
Намеченная партией и правительством перестройка хозяйственного
механизма представляла собой большую и сложную проблему, решение ко­
торой требовало улучшения организации работы не только центральных
экономических органов, министерств и ведомств, но и Советов Минист­
ров союзных республик, местных органов, объединений и предпрштий.
В этой связи Совет Министров СССР 12 июля 1979 г. принял постановле­
ние, которым дополнительно расширил права министерств и ведомств
СССР и передал на решение Совета Министров союзных республик некото­
рые вопросы хозяйственного строительства.* Министерствам и ведомства!
СССР были дополнительно предоставлены права, расширившие-их компетен­
цию. В частности, игл предоставлены права передавать другим министер­
ствам и ведомствам СССР и Советам Министров союзных республик и при­
нимать от них объемы проектно-изыскательских работ и объемы работ
проектных организаций; образовывать по согласованию с Министерством
финансов СССР резерв для оказания финансовой помощи предприятиям и
хозяйственным организациям, а также и ряд других.прав.
Советам Министров союзных республик были дополнительно предо­
ставлены права по руководству народным хозяйством, значительно уси­
ливающие их роль в развитии производительных сил и решении социаль­
ных проблем. Важное значение при этом имело то, что на Советы Минист­
ров союзных республик и автономных республик, исполкомы краевых, об­
ластных и городских Советов народных депутатов возложено составление
и утверждение сводных пятилетних и годовых планов производства мест­
ных строительных материалов, выпуска товаров народного потребления,
планов жилищно-коммунального и культурно-бытового строительства, а
также контроль за их выполнением.
ЦК КПСС.и Совет Министров СССР указали, что своевременное осу­
ществление мероприятий, предусмотренных принятым постановлением,
1 См.: СП СССР, 1979, гё 18, ст. 119.

- 189 -

является одной из важнейших задач Госплана СССР, Госснаба СССР, Гос­
комитета СССР по науке и технике, Министерства финансов СССР, Госком
труда СССР, Госбанка СССР, а также других государственных комитетов,
министерств, ведомств СССР и Советов Министров союзных республик.
В этих целях им было поручено разработать ряд нормативных актов и
методических документов в соответствии с основными положениями поста
новления ЦК КПСС и Совета Министров СССР. В результате проведенной
большой творческой работы было в короткие сроки разработано более
80 нормативных актов и методических документов.

т

При их разработке

учитывались особенности отдельных отраслей и обеспечивалось.последо­
вательное применение основных положении постановления в каждой из

ше

Полное и своевременное осуществление намеченных мероприятий имело
огромное народнохозяйственное значение. Их реализация способствует
успешному решению поставленных Коммунистической партией п Советским
правительством задач по дальнейшему экономическому и социальному раз­
вито напей страны.
В десятой пятилетке была проведена значительная работа по совер­
шенствованию управления социалистической экономикой в свете решений
ХХУ съезда КПСС, с тем чтобы выработать и провести в жизнь единую
систему мер, охватывающую основные стороны руководства народным хо­
зяйством. Выработанные меры стали осуществляться постепенно, по мере
подготовки необходимых условий. Внедрение в практику ряда положений,
предусмотренных новыми методами хозяйствования, началось в 1980 году,
в более широких масштабах эти положения были учтены в планах на
1981 год и последующие годы.
Вместе с тем далеко не все намеченные ХХУ съездом партии задачи
по совершенствованию управления были решены. "Надо откровенно приз­
нать, - отмечалось на октябрьском (1980 г.) Пленуме ЦК КПСС, - меха­
низм управления и планирования, методы хозяйствования и исполнитель­
скую дисциплину не удалось пока поднять на уровень современных требо­
См.: Совершенствование хозяйственного механизма. Сбошик документов
- М.': Правда, 1980, с. 37-223.

- 190 -

ваний". На ноябрьском (1981 г.) Пленуме ЦК КПСС было обращено вни­
мание на то, что система управления перестраивается недостаточно
энергично, а постановление 1979 года о хозяйственном механизме внед­
ряется медленно, половинчато.1
В рассматриваемый период наметилось усиление плановых начал в
совершенствовании управления. Начиная с десятой пятилетки, в Госу­
дарственный пятилетний план экономического и социального развития
СССР и в отраслевые пятилетние планы стали включаться специальные
разделы о совершенствовании управления. Многие мероприятия по улуч­
шению системы и структуры органов управления и методов их работы
стали сводиться в программы и планы. Наиболее важные мероприятия
включались в государственные планы экономического и социального раз­
вития. На их основе в отраслях, объединениях, на предприятиях стали
разрабатываться и осуществляться свои планы совершенствования управ­
ления. И все же разработка комплексных программ совершенствования и в отраслевом, и в территориальном разрезах - велась еще недостаточно.
Таким образом, в рассмотренный период была восстановлена и по­
лучила дальнейшее развитие отраслевая система управления промышлен­
ностью. Вновь были созданы общесоюзные, союзно-республиканские и
республиканские министерства. Новые условия развития промышленности
оцределили необходимость дальнейшего совершенствования организацион­
ных форм управления, которые могли бы обеспечить повышение эффектив­
ности промышленного производства.
Дальнейшее развитие

получили

производственные объединения, кото­

рые становились основным (первичным) звеном управления промышленнос­
тью. Появились и стали развиваться такие новые организационные формы,
1 Госплан СССР, например, намечал с начала 1982 г. внедрить показател
нормативной чистой продукции в 36 министерствах. Однако в указанном
году фактически пользовались этим показателем 14 промышленных и 13
непромышленных министерству целом оценивали так свою работу лишь
o'7400 предприятий и объединений. - См.: Правда, 1982, 15 мевраля.
См.:Смиртюков М.С. Советский государственный аппарат управления.
Вопросы организации и деятельности центральных органов.-М.-.Полит­
издат, 1982, с. 242.

- 191 -

как научно-производственные объединения, которые способствовали ор­
ганическому соединению науки с производством и ускорению научно-тех­
нического прогресса в отраслях. В рассматриваемый период были создан:
всесоюзные и республиканские промышленные объединения, которые стали
средним звеном отраслевого управления.
Промышленные министерства в условиях проведения хозяйственной
реформы смогли ускорить темпы экономического роста и повысить эффек­
тивность производства. В 70-е годы в два раза по сравнению с 60-ми
годами возросла выработка электроэнергии, в последнее десятилетие
народное хозяйство получило стали на 460 миллионов тонн больше, чем
в предыдущей!. Осуществлена обширная программа развития машинострое­
ния: его продукция в 1980 году по сравнению о 1970 годом возросла
в 2,7 раза, выпуск приборов вырос в 3,3 раза, средств вычислительной
техники - в 10 раз.* Вместе с тем "не всех намеченных рубежей уда­
лось достичь. Не все министерства и предприятия выполнили свои планы
В народном хозяйстве еще тлелись узкие места и диспропорции.

2

Наме­

ченные мероприятия по совершенствованию отраслевой системы управле­
ния промышленностью провести в жизнь в полной мере не удалось.
Проведенные мероприятия по совершенствованию управления отрас­
лями промышленности в соответствии с генеральными схемами в целом
дали положительные результаты и позволили решить ряд проблем по улуч
шеншо управления. Однако предстояло еще уточнить и улучшить разрабо­
танные генеральные схемы в соответствии с задачами развития отраслей
промышленности. Наряду с той большой работой,, которая в рассмотрен­
ный период была проведена, требовалось еще дальнейшее совершенство­
вание организации управления промышленностью, ее организационных
форм и структур органов управления, а также одновременно и всей необ
ходимой при этом правовой регламентации в соответствии с социальноэкономичеокими требованиями развитого социализма.
См.: Материалы ХХУТ съезда КПСС, с.34.
2 См.: Там же, с.36 .

Глава Ш. ДРОБИМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ
СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИИ ПРОМЫШЛЕННОСТЬЮ И ЕЕ
ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ
§ I* Совершенствование организации управления:
отраслями промышленности, проблемы соче­
тания отраслевого и территориального
управления
В решениях ХХУ1 съезда КПСС среди задач по совершенствованию
управления и повышению уровня хозяйствования во всех звеньях эко­
номики важное место отводится совершенствованию организационной .
структуры управления. В этой связи съезд признал необходимым осу­
ществить меры,,направленные на преодоление ведомственной разобщен­
ности, более полное сочетание отраслевого и территориального управ­
ления; улучшить координацию деятельности центральных, отраслевых и
местных органов управления в интересах эффективного решения узловых
проблем развития народного хозяйства.1
В реализации намеченных съездом задач важную роль призваны
сыграть министерства как центральные органы государственного управ­
ления, осуществляющие руководство порученными им отраслями управле- •.
ния.,На данном этапе развития в работе министерств имеются опреде­
ленные трудности и проблемы, обусловленные причинами, являющимися
следствием не только субъективного, но и объективного характера.
Основные трудности и проблемы в работе министерств обусловлены объ­
ективным развитием отраслевой специализации цроизводства и образо­
вавшимся разрывом между изменившейся ролью отраслей и сложившейся
системой министерского управления промышленностью. В результате по­
лучилось, что в современных условиях свои главные цели - удовлетво­
рение общественной потребности в продукции отрасли и осуществление
единой научно-технической политики - министерства не могут полностью
о
реализовать. Значительная часть продукции отрасли выпускается за
1 Материалы ХХУТ съезда КПСС, с. 211.
2

gM ^ g o g O B

g T p |g jig jo r o

управления промышленностью.-

-

193

-

пределами ведущего министерства данной отрасли. Например, 25-30/О
тракторов изготавливается на предприятиях, не входящих в систему Ми­
нистерства тракторного и сельскохозяйственного машиностроения СССР;
аналогичное положение имеет место в производстве компрессоров, элек­
тродвигателей; более половины всех строительных материалов произво­
дится предприятиями многих министерств и ведомств.
Входящие в состав отрасли объединения, предприятия и организа­
ций оказались

рассредоточенными в хозяйственных системах различных

министерств. В этой связи нельзя признать правильными имеющиеся в
литературе утверждения о том, что "отрасль народного хозяйства имеет
единый орган управления"'0. Наоборот, в промышленности наблюдается,
что большинство министерств являются не столько министерствами отрас­
лей, сколько министерствами подотраслей (например, подотраслей маши­
ностроения, топливной промышленности).
Сложившийся подотраслевой профиль министерств и неполное сосре­
доточение даже подотрасли в рамках министерства в значительной мере
повлияли на министерское управление. Хотя при создании министерств
предполагалось, что в дальнейшем в процессе их деятельности произой­
дет усиление специализации предприятий и объединений, а разрыв между
границами министерства и отрасли будет сокращаться, однако, практи­
чески процесс развития пошел несколько иначе. При этом следует отме­
тить, что в ходе хозяйственной реформы не удалось в полной мере со­
здать экономический механизм, обеспечивающий и гарантирующий межми­
нистерские поставки по кооперации. В этих условиях министерства, объ­
единения и предприятия, как и прежде, стремились развивать у себя
"свои" производства, относящиеся по профилю к другим министерствам,
недостаточно специализированные и малоэффективные, однако надежные
как поставщики.2 Существенные изменения происходят в условиях научнотехнической революции, когда практически каждое сложное нововведение
См.: Рубин А.М. Указ.соч., с. 36.
2 См., например: Алехин А.П. О понятии отраслевого управления народ­
ным хозяйством. - Вестник Моск.ун-та. Право, 1971, % 2, с. 4.
2 См.: Попов Г. Указ.соч., с. 51-52.

-

194

-

вводной отрасли все в большей мере требует совместных усилий многих
«I
других отраслей.
Возникшие проблемы связаны с происходящими в условиях научнотехнической революции объективными процессами развития промышленного
производства. Здесь усиливается не только отрыв министерства от от­
расли, но и происходит ослабление роли и возможности самой отрасли в
осуществлении научно-технического прогресса. В результате же получи­
лось, что у министерств значительно сократились возможности по уско­
рению темпов экономического развития. Таким образом, возникшие проб­
лемы отраслевого управления в своей основе связаны не субъективными
причинами, обусловленными недостатками деятельности работников тогоили иного министерства, стилем их работы либо организационной струк­
туры управления, а с причинами объективного характера, являющимися
следствием развития промышленного производства под влиянием научнотехнической революции. 2
Как видим, в современных условиях в нашей стране появилась объ­
ективная необходимость дальнейшего совершенствования управления отрао
лями промышленности. Рассматривая вопрос о развитии государственного
управления народным хозяйством, Б.П.Курашвили высказал мнение, что
нужна новая система отраслевого управления. Касаясь контуров этой
системы, он считает, что на базе отраслевых отделов Госплана СССР, а
также Госстроя СССР, промышленных, строительных и сельскохозяйствен­
ных ведомств "создается орган типа ВСНХ или даже единое министерство
народного хозяйства СССР (наименование условное), управляющее,за изъ­
ятием оборонной промышленности и некоторых других отраслей, всем ма­
териальным производством как единой комплексной отраслью в системе
разделения общественного труда". Далее Б.П.Курашвили поясняет, что
новый орган не будет чрезмерно громоздким, ибо, с одной стороны, расНаряду с отмеченным выше следует иметь в виду и то, что комплексное
использование становящихся дефицитными природных ресурсов,рабочей
_ силы, охрана окружающей среды,развитие социально-бытовой и производ­
ственной инфраструктур приводит к возникновению проблем,которые бо­
лее эффективно можно решать уже не в пределах отдельно взятой отрасР ли,а в территориальных рамках на межотраслевой основе.
См.: Попов Г. Указ.соч., с. 55.

- 195 -ширение самостоятельности предприятий приведет к резкому сокращению
объема работы по оперативному управлению ими со стороны государства,
а с другой - основной объем такого рода работы, поскольку она все
же останется необходимой, будут выполнять республиканские или мест­
ные органы этого органа.1
Думается, что трудно согласиться с мнением Б.П.Курашвили по укг
занным вопросам. Дело в том, что в условиях многоотраслевого, круп­
номасштабного и высокоразвитого народного хозяйства СССР едва ли мо­
жет один орган в лице "единого министерства народного хозяйства
СССР" управлять "всем материальным производством как единой комплек­
сной отраслью". Главное здесь, конечно, не в том, что "единое минис­
терство" будет чрезмерно громоздким. Во избежание этого можно ввеста
определенные ограничения в организационную структуру управления,
штаты и численность работников данного органа, и он не будет гро­
моздким. Мы не сомневаемся в благих намерениях Б.П.Курашвили усо­
вершенствовать действующую систему управления, сделать ее более эф­
фективной. Однако управление всей экономикой/нашей огромной страны
из "единого министерства" практически невозможно и может привести к
тому, что сам объект управления - "все материальное производство",
состоящее из ряда отраслей народного хозяйства, будет слишком гро­
моздким и неуправляемым. Это, естественно, приведет не к положитель­
ным, а к весьма отрицательным последствиям.
Предложение в части расширения самостоятельности предприятий и
передачи основного объема работы по оперативному управлению ими рес­
публиканским и местным органам, по нашему мнению, не сможет решить
проблему. Здесь важно отметить, что в процессе управления материаль­
ным производством, кроме оперативного управления, имеется большой
круг вопросов, требующий как внутриотраслевых, так и межотраслевых
решений, которые должны приниматься центральными органами и не могут
1-------------См.: Курашвили Б.П. Государственное управление народным хозяйством
перспективы развития. - Сов.государство и право, 1982, № 6, с. 4647.

- 196 быть делегированы на нижестоящие уровни управления. К тому же мы
полагаем, что принятие рассмотренных предложений по совершенствова­
нию системы управления могло бы привести к возникновению серьезных
недостатков в развитии народного хозяйства, которые имели место в
период совнархозов пятидесятых - шестидесятых годов.
За необходимость реорганизации отраслевого управления высказал­
ся Г.Х.Попов. Он считает, что промышленные министерства все более
перестают быть общегосударственными органами общеотраслевого руко­
водства и, занимаясь текущей хозяйственной деятельностью подотрас­
лей и обеспечением выпуска продукции, по существу стали реализовы­
вать все больше задач, возложенных на органы среднего звена управ­
ления - всесоюзные промышленные объединения. Поэтому за министерст­
вами следует закрепить тот статус, который они реально приобрели.
В этой связи указанный автор предлагает вариант, согласно которому
глинистерства официально станут органами управления подотраслями
промышленности. Всех их необходимо соответственно сделать хозрасчет­
ными и заменить ими всесоюзные промышленные объединения. Министерст­
ва станут органами оперативного управления, с них можно будет снять
непосильные, все менее реализуемые ими задачи общеотраслевого и меж­
отраслевого управления. По мнению Г.X.Попова, в ходе уточнения функ­
ций часть прав и значительная часть ресурсов (црежде всего, средств
капиталовложений и научно-технического развития) могли бы быть изъ­
яты у министерств и переданы вновь созданным органам, ведающим от­
раслями и решением главных задач отраслевого управления. Это должны
быть органы надминистерские и в то же время отраслевые.
Не соглашаясь с точкой зрения Г.Х.Попова, к противоположному
выводу пришел К.Н.Беляк. Он считает, что на данном этапе управления
промышленностью нужно не создавать "надминистерские органы", а ук­
реплять и развивать существующие отрасли, совершенствовать стиль и
2
методы работы штабов отраслей - министерств.
См.: Попов Г. Указ.соч., с. 58-59.
2 См.: Беляк К. Отраслевое управление промышленностью. - Коммунист,
1983, В 8, с. 98-99.

-

197

-

Нам представляется, что в современный период в решении проблем
совершенствования управления отраслями промышленности положительную
роль могло бы сыграть укрупнение отраслевых органов путем, как нами
будет показано ниже, слияния ряда ныне существующих министерств и
создания системы управления группами однородных и взаимосвязанных
отраслей.
Данная проблема приобретает важное значение и все больше при­
влекает к себе внимание. В печати было высказано мнение, согласно
кбторовлу предлагалось сократить число министерств СССР, ведающих
производством, до 21, взяв за основу следующую классификацию видов
деятельности: удовлетворение потребностей человека, технологические
процессы, хиглия и металлургия, горное дело, электричество и др. При
этом каждое укрупненное министерство должно ведать не только произ­
водством определенней продукции, но и изготовлением специального
оборудования для ее выпуска. Например, Министерство сельского хозяй­
ства СССР должно руководить не только производством сельскохозяйст­
венной продукции, но и выпуском сельскохозяйственных машин.^ Соглас­
но другой точке зрения, следовало бы сосредоточить все виды транс­
порта в руках одного Министерства транспорта СССР; все виды нефтяной
газовой и химической промышленности - в руках Министерства химичес­
кой и нефтегазовой промышленности, а также создать единое Министерство машиностроения.

2

Обилие промышленных министерств, по мнению А.Петросьянца, за­
трудняет Совету Министров СССР руководство крупными участками народ­
ного хозяйства и мешает сосредоточиться на главных, узловых вопросах
планирования и управления. Данный автор считает, что нельзя продол­
жать идти путем нагромождения министерств. Они становятся не управ­
ляемыми из одного центра. Б этой связи предлагается объединить ряд
министерств. Например, все машиностроительные министерства объединя­
ем. : Черевко И., Дмитриев Н. Каков "набор" министерств. - Правда,
1980, 19 декабря.
2 См.: Жмырев Л. Каков эффект управления? - Правда, 1981, I февраля.

- 198 -

ются в одно - под общим названием Минмашпром, а также все сырьевые
министерства, связанные с добычей полезных ископаемых: Мингазпром,
Мингео, Миннефтепром, Минуглепром и т.д.*
Вопрос, касающийся укрупнения министерств, очень сложен, тре­
бует серьезной и всесторонней разработки, причем без поспешности и
с учетом специфики соответствующих отраслей. Решение данного вопро­
са во многом обусловлено тем, какая модель министерства будет приня­
та за основу. Вце на сентябрьском (1965 г.) Пленуме ЦК КПСС обраща­
лось внимание на то, что промышленные министерства должны и впредь
выступать как подлинно правительственные органы. По существу это
означает, что они в своей деятельности цризваны исходить из общего­
сударственных интересов, ставить их во главу угла, подчинять им раз­
витие и деятельность подведомственных отраслей, не допуская узкове­
домственного подхода к делу.
В преодолении несогласованности действий министерств, их узковедой
ственного подхода и других недостатков отраслевого управления важную
роль могла бы сыграть интеграция органов отраслевого управления на
основе укрупнения существующих в настоящее время министерств и соз­
дания укрупненных комплексных министерств,осуществляющих руководство
группами однородных и взаимосвязанных отраслей промышленности.Этот
процесс можно было бы начать с укрупнения близких по отраслевым приз
накам министерств.Например,на базе слияния Министерства нефтяной про
мышленности СССР,Министерства газовой промышленности СССР,Министерст
ва угольной промышленности СССР и Министерства энергетики и электри­
фикации СССР создать единое комплексное Министерство топливной про­
мышленности и энергетики СССР; Министерство черной металлургии СССР
и Министерство цветной металлургии СССР объединить в одно Министер­
ство металлургической промышленности СССР, а Министерство пищевой
промышленности СССР, Министерство мясной и молочной промышленности
СССР и Министерство рыбного хозяйства СССР - в единое комплексное
См.:Петросьянц А. Реалистическое .обоснованное предложение. Коммунист, 1983, $ 8, с. 100-101.

- 199 Министерство пищевой промышленности СССР. Следует отметить, что идея
о крупных отраслях промышленности и органах управления ими соответ­
ствует постановке вопроса на ХХУ съезде КПСС, а также на ноябрьском
(1982 г.) Пленуме ЦК КПСС, на котором товарищ Ю.В,Андропов говорил
об "узловых проблемах развития базовых отраслей промышленности", в
частности, топливно-энергетического комплекса.
Специализация управления в системах укрупненных министерств
должна вестись в аппарате министерств по существующим подразделениям
а также в производственных и научно-производственных объединениях,
которым следует предоставить права, расширяющие их хозяйственную са­
мостоятельность. Используя базу ныне существующих министерств целе­
сообразно укрепить всесоюзные и республиканские промышленные объеди­
нения, которые должны быть хозрасчетными органами по управлению под­
отраслями промышленности. Эти объединения следует подчинить укрупнен
ным комплексным министерствам, высвобождаемым от функций оперативно­
го управления производством, которые в основном будут выполняться
нижестоящими органами. В этих условиях вновь созданные укрупненные
министерства смогут успешнее решать задачи отраслевого управления,
включив в них и'многие такие, которые стали межотраслевыми в резуль­
тате происшедшего значительного сужения рамок отраслей. Новые минис­
терства получат широкие возможности стать органами, выражающими обще
государственные интересы и обеспечивающими полное удовлетворение об­
щественной потребности в продукции отрасли, а также способными понастоящему решать крупномасштабные, перспективные проблемы развития
подчиненных им отраслей и ускорения темпов научно-технического про­
гресса.
Одним из серьезных недостатков в деятельности министерств явля­
ется ведомственность. В этой связи в литературе высказывалось мнение
что хозрасчет министерств порождает ведомственность и усиливает не­
которые его элементы.2 Однако трудно согласиться с таким мнением,
’I"

■

■■■ 1

Материалы Пленума ЦК КПСС, 22 ноября 1982 г. - М.: Политиздат,
о 1982, с. 14.
См.,например: Михаилов М. По поводу ведомственности. - Коммунист,
jL9o -L«

Jf- о* c#

-

200

-

поскольку корни ведомственности кроются не в хозрасчете министерств.
Это прежде всего можно аргументировать тем, что ведомственная разоб­
щенность существовала, как известно, задолго до перевода некоторых
министерств на хозрасчет. Ведомственность во многом обусловлена тем,
что министерства выполняют функции, связанные с планированием, орга­
низацией, регулированием, контролем и, кроме того, реализацией пла­
нов. Такой широкий диапазон выполняемой работы по управлению отрас­
лью приводит к определенному раздвоению характера деятельности ми­
нистерств. В конечном счете получается, что министерство в поручен­
ной ему отрасли выступает в качестве центрального органа государст­
венного управления, который сосредотачивает усилия на решении корен­
ных вопросов развития отрасли и повышения эффективности производства
выявление резервов роста, предусматривает в плане их мобилизацию,
обеспечивая-оптимальность и напряженность плана. Наряду с этил минис
терство несет ответственность за выполнение установленных планов. В
свою очередь, это в определенной мере снижает заинтересованность
министерства в принятии напряженных планов, приводит к практике кор­
ректировки плановых заданий плохо работающим предприятиям и другим
отрицательным последетвиям.
Следовательно, происходит ослабление народнохозяйственного под­
хода министерств при решении вопросов по управлению соответствующими
отраслями. Это и влечет за собой ведомственную разобщенность, по-'
скольку интересы министерства как субъекта государственного руковод­
ства ослабляются под воздействием интересов, связанных с оперативно­
хозяйственной деятельностью, министерства, когда оно выступает в ка­
честве исполнительного хозяйственного звена.
Представляется, что для решения данной проблемы было бы целе­
сообразно провести более четкое разделение функций управления в сле­
дующем направлении. В министерствах как отраслевых центрах государ­
ственного управления следовало бы сконцентрировать главным образом

-

201

-

планово-регулирующие, организационные и контрольные функции. Что ка­
сается оперативно-хозяйственных функций, то их следовало бы в основ­
ном сосредоточить при наличии трехзвенной системы управления - в прс
мышленных объединениях, а црж двухзвенной системе - в производствен­
ных объединениях. При этом за министерствами могли бы быть оставлен!
лишь некоторые оперативные функции, связанные, например, с обеспече­
нием выполнения отраслевого плана, процессами внутриотраслевой коопс
рации и специализации. Такой подход к данной проблеме, как нам дума­
ется, позволил бы сделать превалирующими в деятельности министерств
решение коренных вопросов перспективного развития отрасли, проведе­
ние единой технической политики, ускорение научно-технического про­
гресса, совершенствование системы планирования и повышение научного
уровня управления отраслью. Сосредоточение в министерствах разработ­
ки и принятия преимущественно стратегических по характеру решений,
ориентированных на конечные результаты отраслевого производства, и
разгрузка на этом уровне от несвойственных функций, которые могут
выполняться нижестоящими звеньями, будет способствовать сокращению
звенности

е

отраслевых системах управления.

Предлагаемое решение проблемы соответствует требованиям, предъ­
являемым КПСС к деятельности министерств, которая должна быть поотрс
ена так, чтобы ее целью была не опека предприятий в мелких вопросах,
их текущей работе, а обеспечение высоких темпов развития и повышение
эффективности промышленного производства. I
ХХУТ съезд КПСС поставил задачу уточнить разработанные в про­
мышленности генеральные схемы управления отраслями применительно к
задачам одиннадцатой пятилетки.

о

В них,как уже отмечалось в главе П,

получили комплексное расширение вопросы организации отраслевого управления.Принципиально важно,что генеральные схемы направлены на ешк
I См.: Решения партии и правительства..., т.5, с.643.
^ См.: Материалы ХХУТ съезда КПСС, с.201.

-

202

-

глизацию взаимодействия научно-технических, эконошческих, социаль­
ных и организационных факторов развития отраслей промышленности.^
Большое значение имеет то, что в них получила нормативную регламен­
тацию звенность отраслевого управления в системе каждого промышлен­
ного министерства, определено соотношение централизации и децентра­
лизации в отраслевой системе, что облегчает совершенствование право­
вого регулирования статуса соответствующих органов управления, а
также способствует установлению большей четкости и согласованности
во внутриотраслевых и межотраслевых взаимоотношениях. При всем этом
нельзя считать, что генеральные схемы завершают поиск наиболее ра­
циональной структуры управления отраслями промышленности, необходи­
мо продолжить работы по уточнению их применительно к задачам один­
надцатой пятилетки и дальнейшему совершенствованию отраслевого упрал
ления. Тем более, что в ряде генеральных схем имеются недостатки,
обусловленные слабым учетом конкретных особенностей развития отдель­
ных подотраслей и задач, стоящих в целом перед системой управления
отраслями промышленности, а также и тем, что еще не удалось полнос­
тью решить проблему выбора наиболее эффективных организационных
форм управления производством и преодолеть при этом узковедомствен­
ный подход.
При решении проблем совершенствования организационных структур
управления отраслями важное значение имеет улучшение координации
деятельности министерств, форм их взаимодействия, а также механизма
устранения межотраслевых противоречий. В этой связи представляется
целесообразным более широкое применение на практике соглашений меж­
ду министерствами по проведению совместных межотраслевых мероприятие
по таким вопросам, как специализация и кооперация производства, пе­
редача научно-технических достижений, строительство объектов на до­
левых началах и ряду других. В целях повышения эффективности прово­
димых мероприятий и обеспечения точного и своевременного выполнения
■
т
■ --х См.: Керимов Д.А. Конституция СССР и развитие политико-правовой
теории. - М.: Мысль, 1979, с. 16.

- 203 обязательств, взятых по межотраслевым соглашениям, следовало бы раз­
работать круг вопросов, касающихся ответственности сторон, участву­
ющих в этих правоотношениях.
Совершенствованию отраслевого управления могло бы способство­
вать предоставление промышленным министерствам более широких право­
мочий в их взаимоотношениях с функциональными межотраслевыми орга­
нами. Улучшение механизма этих взаимоотношении позволило бы минис­
терствам самостоятельно решать ряд вопросов, относящихся к их ком­
петенции, не обращаясь к функциональным органам для согласования

иле

получения от них разрешения, если принимаемое решение не влечет за
собой изменений межотраслевых пропорций. В соответствии с действу­
ющими правовыми актами министрам и министерствам СССР предоставлено
примерно 250 прав для решения различных вопросов хозяйственного ру­
ководства, причем в указанное число не входят права, предоставляв­
шиеся отдельным министерствам. Между тем для практической реализа­
ции этих прав более чем в 60 случаях необходимо предварительное со­
гласование вопросов с различными органами. К тому же многие права
министерства фактически ограничены плановыми показателями. В резуль­
тате получается, что министерства не могут даже частично испсльзоват
для оказания помощи объединениям и предцриятиям, попавшим не по их
вине в число отстающих, полученную в результате улучшения работы
отрасли экономию фонда заработной платы на единицу выпускаемой про­
дукции. Если предоставить министерству права оставлять в своем рас­
поряжении, хотя бы половину полученной экономии фонда заработной
платы в целом по министерству, и направлять ее на покрытие перерас­
хода фонда заработной платы по отдельным объединениям и предприяти­
ям, то это не только освободило бы министерство от необходимости об­
ращаться в соответствующие центральные органы за оказанием помощи
при возникновении трудностей в выполнении производственной программы
но и стимулировало бы улучшение работы, создавая заинтересованность
в снижении затрат и фонда заработной платы на единицу выпускаемой
продукции.

- 204
Вместе с тем не менее важно и то, что реализация указанных
предложений способствовала бы высвобождению функциональных органов
от решения второстепенных вопросов и сосредоточению их внимания на
крупных межотраслевых проблемах управления. Изложенный нами подход
соответствует постановке на ХХУ1 съезде КПСС вопроса о том, чтобы
Госплан СССР был освобожден от многих текущих вопросов, поскольку
от него "требуется концентрация внимания на решении ключевых, перс­
пективных вопросов"*.
Значительная роль при этом отводится государственным комитетам
основным органам, осуществляющим координационно-регулирующую деятель
ность в области планирования, материально-технического снабжения,
развития науки и техники, стандартизации, ценообразования и др.
Развитие межотраслевого управления народным хозяйством привело
к увеличению объема координационно-регулирутощей управленческой дея­
тельности государственных комитетов СССР. В последние годы это осо­
бенно отразилось на деятельности Государственного комитета СССР по
науке и технике в связи с усилением его роли в проведении единой
технической политики, в обеспечении разработки научно-технических
программ по наиболее важным межотраслевым проблемам технического про
гресса. При этом большое значение приобретает контрольная деятель­
ность ГКНТ и его влияние на проведение единой технической политики
министерствами и ведомствами Союза ССР и союзных республик.
В этой связи в литературе было выдвинуто предложение об усилени
форм контроля ГКНТ за внедрением новой техники. Одновременно отмеча­
лось, что комитет не располагает соответствующим аппаратом, который!
практически мог бы осуществлять контроль за техническим развитием
союзных и республиканских отраслей в больших масштабах. Исходя из
этого, а также, учитывая отсутствие у комитета системы органов, ко­
торые могли быть приближены к изготовителям и потребителям новой
техники - предприятиям и объединениям, представляется целесообразным
* См.: Материалы ХХУТ съезда КПСС, с. 125.

- 205 - '
преобразовать его из общесоюзного органа в союзно-республиканский,
а затем создать в составе центрального аппарата (союзного и респуб­
ликанских) инспекции, которые могли бы контролировать практическую
реализацию достижений науки и техники.* Думается, что ввдвинутые
предложения могли бы способствовать расширению возможностей ГКНТ
выполнения им поставленных задач, а также усилению его влияния при
решении вопросов внедрения новой техники в производство.
Важной проблемой совершенствования организации управления явля­
ется повышение роли государственных комитетов и усиление их влияния
на комплексное развитие народного хозяйства. Для ее решения прежде
всего необходимо обеспечить эффективность воздействий каждого коми­
тета в процессе взаимоотношений с неподчиненными игл органами управ­
ления. При этом следует предусмотреть усиление гарантий действеннос­
ти проводимых комитетами мероприятий с учетом их разноплановых функр
ций. Среди такого рода гарантий положительную роль могло бы сыграт]
представление всем государственным комитетам права приостанавливать
действие противоречащих законодательству актов министерств и ве­
домств (по вопросам, относящимся к компетенции соответствующего комитета}, а также в необходимых случаях вносить в Совет Министров ССС1
или в Советы Министров союзных республик предложения об их отмене'.
Здесь можно было бы учесть, например, опыт Госкомтруда СССР, которому такое право предоставлено.
При совершенствовании системы отраслевого управления важно,
чтобы административные границы и ведомственная подчиненность пред­
приятий не затрудняли и не препятствовали введению таких прогрессив­
ных форм управления, как производственные и научно-производственные
объединения. В современный период процесс создания объединений в
Подробнее см.: Пронина B.C. Правовое регулирование межотраслевой
управленческой деятельности. - Сов.государство и право, 1977, J£ I,
с. 31-32; Маевский С.А. Совершенствование управления в области на­
уки и внедрения новой техники. - Ученые записки/ВНИИСЗ, вып.6, М.,
1969, с. 69-83.
См.: Пронина B.C. Особенности компетенции государственных комитео тов Совета Министров СССР.-Сов.государство и право,1974,$5,с.61.
d См.: СП СССР, 1977, J5 26, ст. 170, п. 5.

-

206

-

основном развивается в рамках системы каждого министерства. В деся­
той пятилетке было создано более 1600 производственных объединении,
в состав которых вышло более 8 тыс.предприятий. В 1981 году общее
число производственных объединений в промышленности составило 4144,
доля которых во всей промышленности по объему реализованной продук­
ции достигла 47,9%. Технико-экономические показатели объединений,
как правило, выше, чем на предприятиях до их объединения.

т

Однако в современных условиях, когда осуществляется перевод
народного хозяйства на интенсивный путь развития, необходимо, чтобы
создание объединений не ограничивалось пределами отдельных минис­
терств. На пути к решению этой проблемы серьезные сложности обуслов­
лены узковедомственностью подхода, проявляемого министерствами. Для
того, чтобы шире учитывались общегосударственные интересы при созда­
нии объединений на базе предприятий разных министерств и отраслей,
следовало бы установить, что в такого рода случаях формирования объ­
единений их проектирование возлагается не на соответствующие отрасли
вые министерства, а на Госплан СССР, ГКНТ и Госкомтруд СССР. Предла­
гаемый подход к решению данной проблемы мог бы придать реальный ха­
рактер процессу создания объединений, в состав которых должны вхо­
дить предприятия различных министерств.
Проблемы сочетания отраслевого и территориального управления
относятся к числу важнейших, поскольку от их правильного решения за­
висит успешное развитие социалистической экономики страны. На XX7I
съезде КПСС была выдвинута задача лучше учитывать и сочетать регио­
нальные и отраслевые интересы. Научно обоснованное сочетание отрасли
вого и территориального управления с народнохозяйственных позиций
дает возможность преодолеть тенденции ведомственности и местничестве
Необходимо скоординировать отраслевое и территориальное управление с
народнохозяйственных позиций, ибо совместная оптимизация двух начал
лишь позволяет достичь общего оптимума.
......
у."
См.: Народное хозяйство СССР.1922-1982:Юбил.стат.ежегодник/ЦСУ ССС
- М.:Финансы и статистика,1982,с.149;Советская экономика на новом
этапе.—М.:Правда, 1981,с.207.

- 207 Изучение отраслевых и территориальных факторов, определяющих
наиболее эффективное функционирование предприятий в системе народ­
ного хозяйства страны позволило А.Г.Аганбегяну сделать важный вывод
о том, что отраслевые факторы можно учесть прежде всего в процессе
оперативного управления деятельностью предприятия со стороны отрас­
левого органа, а территориальные факторы в большей мере носят перс­
пективный характер и могут учитываться при разработке и реализации
перспективных планов. В настоящее время в управлении преобладает от­
раслевой, ведомственный подход. Отсюда следует, что вопрос о рацио­
нальном сочетании отраслевого и территориального управления, в пер­
вую очередь, связан с повышением роли территориального подхода с
более полным учетом в управлении региональных условий. Вместе с тем
большое значение имеет дополнение отраслевого, ведомственного разре­
за плана территориальныеi разрезом при органической увязке этих рав­
ноправных разрезов государственного плана с единых народнохозяйствен
ных позиций. К тому же нельзя не согласиться с мнением А.Г.Аганбегян
о том, что территориальный план должен включать все предприятия и
организации, расположенные на данной территории.* Исходя из этого,
представляется возможным планировать развитие, например, транспорт­
ной системы в районе или социальной инфраструктуры, что будет способ'
ствовать повышению эффективности управления.
В последние годы все более ощутимее проявляются в качестве сдер
.живающего фактора в усилении территориального управления (и прежде
всего планирования) недостатки административно-территориального де­
ления в некоторых союзных республиках. Так, например, в РСФСР адми­
нистративно-территориальное деление складывалось исторически в усло­
виях преобладания отраслевого управления в те годы, когда масштабы
народного хозяйства не были столь велики, а взаимосвязи между пред­
приятиями и организациями, находившимися на данной территории, - не
настолько сложными, как в настоящее время. На современном этапе ин------------------

■L См.: Система управления экономикой развитого социализма: тенденции
и проблемы/Дод ред.П.Г.Бунича.-М.:Экономика,1982,с.206,220-221.

- 208 -

теграционные тенденции в развитии и размещении производительных сил
значительно усилились, что объективно обусловило необходимость повы­
шения роли территориального разреза управления и планирования.^
В укреплении демократических основ управления промышленностью
и другими отраслями народного хозяйства, решении проблем сочетания
отраслевого и территориального управления социалистической экономит
огромное значение имеет постановление ЦК КПСС, Президиума Верховногс
Совета СССР и Совета Министров СССР от 19 марта 1981 г. "О дальней­
шем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном стро­
ительстве"^. С учетом осуществляемых мер По совершенствованию хозяй­
ственного механизма указанным постановлением были значительно расши­
рены права и функции республиканских (автономных республик) и мест­
ных органов государственной власти и управления.
Получив широкие координационные полномочия и контрольные функ­
ции, территориальные органы управления становятся "главной фигурой"
в обеспечении комплексного экономического и социального развития ре­
гиона. Известно, что в ведении местных органов власти в основном на­
ходятся предприятия местной промышленности, бытового обслуживания
населения, общественного питания, торговли и других отраслей. Однакс
обеспечить удовлетворение растущих потребностей советских людей
только за счет этих ресурсов все в большей мере становится недоста­
точным. Б связи с этим в решении данных задач призваны участвовать
все объединения, предприятия и организации, находящиеся на данной
территории, независимо от их подчиненности. Указанным выше постанов­
лением установлено, что независимо от того, какому бы министерству
или ведомству ни подчинялись объединения, предприятия и организации,
вопросы землепользования, охраны природы, строительства, использова­
ния трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления,
социально-кулнурного, бытового и иного обслуживания населения не
Подробнее об этом см.:Система управления экономикой развитого со­
циализма: тенденции и проблемы/Иод ред.П.Г.Бунича.-М.:Экономика,
о 1982, с. 223-225.
^ См.: СП СССР, 1981, В 13, отдел I, ст. 78.

-

209

-

могут быть решены без участия Совета Министров автономной республи­
ки, исполкома местного Совета народных депутатов.
Расширение функций Советов предъявляет более высокие требование
к комплексности планирования экономического и социального развития
района. Если прежде эти планы являлись по существу планами развития
лишь "своего", местного хозяйства либо механического суммирования
показателей планов объединений и предприятий, не подчиненных Совета!
то теперь они должны стать организующей основой деятельности всех
трудовых коллективов региона, обеспечения его комплексного экономи­
ческого и социального развития. По существу речь идет о поиске наи­
более рационального сочетания централизованного и местного начал,
отраслевого и территориального планирования в интересах дальнейшего
развития единого народнохозяйственного комплекса СССР.
Важное значение в комплексном развитии имеет также предусмот­
ренная вышеназванным постановлением передача в соответствующее тер­
риториальное подчинение объединений и цредприятий, продукция которы
используется преимущественно для удовлетворения потребностей населе­
ния автономных республик, краев, областей, округов, районов и горо­
дов. Передача указанных объединений и предприятий из союзного и рес­
публиканского (союзных республик) подчинения в республиканское (ав­
тономных республик) и местное подчинение не должно рассматриваться
как самоцель, поскольку в сущности является средством более четкого
управления производственными комплексами в рамках существующего ад­
министративного деления. При этом представляется целесообразным,
чтобы переданные в местное подчинение предприятия и объединения на­
ходились в двойном подчинении. По горизонтали - территориальное под­
чинение местным органам по линии вопросов, касающихся планирования
производства, материально-технического снабжения и сбыта, использо­
вания трудовых ресурсов, социального развития, финансов, кредита и
некоторых других, связанных с производственно-хозяйственной деятель­
ностью. Подчинение по вертикали - отраслевое, касающееся вопросов

- 210 научно-технического развития, использования в производстве дости­
жений науки, техники и передового опыта, совершенствования техноло­
гии, средств механизации и автоматизации производства, систем управ­
ления и некоторых других, связанных с научно-техническим прогрессом,
Нагл представляется, что такое решение рассмотренной проблемы
могло бы не допустить возникновения имевшихся в системе совнархозов
(в конце 50-х - начале 60-х годов) серьезных недостатков, приведших
к ослаблению централизованного отраслевого управления, технического
развития отраслей и замедлению темпов'научно-технического прогресса,
Успешная реализация мероприятий, предусмотренных в указанном
выше постановлении, во многом зависит от того, как будут в центре
и на местах осуществляться меры по обеспечению комплексного развитш
социалистической экономики и дальнейшему совершенствованию системы
отраслевого и территориального управления. Однако намеченные меро­
приятия практически осуществляются медленно. В этой связи представ­
ляется, что необходимо смелее реализовывать мероприятия, основываю­
щиеся на принципиально новом подходе, который позволяет значительно
повысить роль и ответственность союзных республик и местных Советов,
а также более гибко и полно учитывать потребности населения и мест­
ную специфику, оперативнее руководить объединениями и предприятиями,
отказавшись от ненужной многозвенности и мелочной опеки. Все это в
конечном счете будет способствовать наилучшему сочетанию территори­
ального и отраслевого развития на уровне как союзных республик, так
и областей (краев, АССР), районов и городов.
На современном этапе все более широкое развитие получают территориально-производственные комплексы (ТДК) и промышленные узлы (ПУ
В условиях ТПК появилась возможность объединить усилия предприятий,
расположенных на территории района, края или области, богатых при­
родными ресурсами. Огромное значение имеет создание ТПК для крупно­
масштабного и комплексного освоения природных ресурсов страны в

-

211

-

целом и особенно в отдаленных районах. В рамках ТПК создаются глав­
ным образом технологические и экономические взаимосвязи между пред­
приятиями по линии основного производства, а в ПУ - общие инженерные
коммуникации и вспомогательные службы группы предприятий, взаимосвя­
занных технически и экономически, дополняющих и обслуживающих друг
друга. Создание стройной, хорошо организованной системы ТПК и ПУ
могло бы способствовать значительному повышению эффективности народ­
ного хозяйства, дальнейшему интенсивному развитию производительных
сил страны.
Однако на пути к созданию системы ТПК И ПУ имеются нерешенные
проблемы. Серьезным препятствием здесь прежде всего является еще не
преодоленная ведомственная разобщенность, узко отраслевой подход, ко­
торые наносят немалый вред и значительно снижают эффективность ис­
пользования природных ресурсов и влекут за собой огромные потери прс
мышленного сырья. Кроме того, еще недостаточно отработан организаци­
онно-правовой механизм создания и функционирования ТПК и ПУ. При это
в рамках ТПК имеются такие негативные явления, как слабая проработка
вопросов рационального использования природных и трудовых ресурсов,
общих схем развития межотраслевых производств и социальной инфра­
структуры. Отрицательно влияет и недостаточное правовое регулирова­
ние вопросов формирования и управления ТПК и ПУ.
Несмотря на имеющиеся нерешенные проблемы, в нашей стране наби­
рает силу и создается ряд крупных территориально-производственных
комплексов: Западно-Сибирский, Иркутско-Черемховский, Южно-Якутский,
Братско-Усть-Илимский и др. В этой связи важно правильно дать поня­
тие ТПК и выявить, в чем их специфика и отличие от других территори­
альных и межотраслевых организационных форм. В нынешних условиях
данный круг вопросов имеет не только теоретическое, но и практичес­
кое значение. К тому же нельзя не учитывать и того, что в литерату­
ре стала прослеживаться тенденция к расширению понятия ТПК. Известны

-

212

-

например, попытки, когда ТЕК рассматриваются как города.*
ТПК представляют собой сочетание производств различных отраслей
расположенных на определенной территории и объединяемых в целях комп­
лексного освоения ее природных и трудовых ресурсов в интересах народ­
ного хозяйства в целом и обеспечения совместного рационального испол:
зования единой производственной инфраструктуры, системы расселения,
социально-бытовой инфраструктуры и охраны окружающей среды. G одной
стороны, ТПК не должны рассматриваться в отрыве от общегосударствен­
ной региональной программы, звеньями которой они по существу являются
С другой стороны, важно, чтобы вопросы планирования и управления ими
не решались изолированно. Поэтому необходимо, чтобы в рамках целе­
вых комплексных программ по развитию производительных сил предусмат­
ривались и перспективные комплексные программы по каждому из ТПК.
Единство целей всей совокупности производств, входящих в ТПК,
делает их единой динамической системой. Специализация ТПК, его на­
роднохозяйственное значение определяются прежде всего сырьевыми ре­
сурсами территории и складывающимися на их базе производственными
р
предприятиями. В целом ТПК характеризуется как специфический объект
правового регулирования, относящийся к группе экономических и соци­
альных комплексов. В отличие от других территориальных образований,
ТПК, в ряде случаев не вписываясь в существующие границы краев, об­
ластей и

01фугов,

становятся не только межотраслевыми, но и межтерри-

ториальными объектами управления. Важно при решении проблем правовог»
регулирования ТПК также учитывать динамичность ТПК, возможность изме­
нений в их статусе с учетом как территориальной системы, так и струкя
туры составляющих элементов.
Вопросы, касающиеся управления ТПК как целостной системой, еще
остаются не урегулированными. На практике прослеживается тенденция
См.: Проблемы управления территориально-производственными комплек­
сами :Материалы семинара I-I2 февраля. М., 1979, с. 86, 105.
2 Специализация,например,Западно-Сибирского ТПК обусловлена мощностя­
ми по добыче 300-310 млн.т нефти и 125-155 млрд.куб.м газа(см.:Ма3 териалы ХХУ съезда КПСС, с. 226).
См.:Барабашева Н.С.Управление территориально-производственными ком­
плексами (ТПК).-Сов.государство и право,1980, 15, с. 42-43.

- 213 -создания при Госплане СССР либо при Совете Министров СССР соответст­
вующей комиссии по управлению конкретным ТПК. Так, для Западно-Сиби]
ского нефтегазового комплекса в начале 1981 года была организована
межведомственная территориальная комиссия при Госплане СССР с место­
нахождением в Тюмени, одновременно образована комиссия Совета Минис'
ров СССР по вопросам развития указанного нефтегазового комплекса.
Правовой статус такого рода комиссий остается еще не регламентироваз
ным. Из практики известно, что роль координаторов нередко вынуждены
брать на себя партийные органы, хотя это не относится к их функциям
и отвлекает от решения вопросов, входящих в их компетенцию. Некото­
рый положительный опыт по решению данной проблемы имеется уже и на
местах. Так, в Красноярском крае был создан Координационный совет
по ТПК и ПУ при исполкоме краевого Совета народных депутатов.
Представляется, что целесообразно на стадии обоснования и про­
ектирования ТПК создание специального органа при Госплане СССР или
Госплане союзной республики (в зависимости от ранга ТПК и составля­
ющих его предприятий), но уже в последующем, при строительстве, а
затем и функционировании ТПК, органы Госплана не следовало бы наде­
лять не свойственными им управленческими-функциями.
В литературе было высказано мнение, что управление ТПК не мо­
жет быть единым на всех стадиях его развития, оно должно осуществляй
ся с учетом конкретных условий. ^ С таким мнением нельзя не согласит]
ся. Ведь в действительности получается так, что при строительстве
ТПК, когда важное значение имеют вопросы о соблюдении комплексного
характера освоения территории, объединения средств на строительство,
особенно производственной и социально-бытовой инфраструктуры, было
бы целесообразно возложить руководство ТПК на соответствующее головное министерство. Юридическим основанием при этом может служить
ст. 21 Закона о Совете Министров СССР, предусматривающая право Совео
Министров СССР возлагать на министерства СССР функции межотраслевого
Ч----------------х См.: Барабашева Н.С. Указ.соч., с. 46-47.

- 214 управления, а также передавать подчиненным организациям свои полно­
мочия (ст. 6 Закона). Аналогичные нормы имеются и в Законах о Сове­
тах Министров союзных республик (например, в ст. 22 Закона о Совете
Министров УССР). В соответствии с. указанными статьями Закона о Сове­
те Министров СССР следовало бы дополнить Общее положение о министер­
ствах СССР, предусмотрев в нем возможность возложения на министерст­
во функций межотраслевого управления и о порядке их осуществления,
поскольку такого рода деятельность не получила в нем отражения.
Возможен и такой вариант, когда управление ТИК в период строи­
тельства его объектов может быть возложено на специальный территори­
ально-межведомственный орган, непосредственно подчиненный Совету Ми­
нистров СССР или союзной республики. Создание такого органа вытекает
из ст. 19 Закона о Совете Министров СССР, в которой предусматривает­
ся право Совета Министров СССР образовывать при нем комитеты, глав­
ные управления и другие ведомства. Аналогично этому решается данный
вопрос и в Законах о Советах Министров союзных республик (например,
в ст. 20 Закона о Совете Министров УССР). Данный вариант более при­
годен для крупных межотраслевых ТПК, имеющих особо важное народнохо­
зяйственное значение.
Представляется целесообразным, чтобы орган управления формирую­
щимся комплексом имел в своем составе коллегию, которая должна обра­
зовываться из представителей участвующих в создании ТПК министерств,
ведомств и местных Советов и наделяется координационными и консуль­
тативными полномочиями.
В тех случаях, когда ТПК находится в пределах территории авто­
номной республики, края, области, то основные функции координации и
увязки планов строительства всех объектов, включенных в систему дан­
ного ТПК, могут возлагаться на Советы Министров АССР, исполнительные
комитеты краевых, областных Советов народных депутатов и их плановые
органы. С правовых позиций представляется более сложным вопрос об

- 215 -

организационно-правовой форме управления ТПК, если комплекс охваты­
вает территорию нескольких краев или областей. При решении данного
вопроса следовало бы использовать межтерриториальную координацию.
Для этого требуется предоставить право осуществлять функции межтерриториального управления ТПК исполнительным комитетам тех Советов,
на территории которых расположены основные объекты ТПК (центр его
системы), подобно тому, как на министерство возлагаются полномочия
по межотраслевому управлению. При этом важно и определить порядок
принятия совместных решений по вопросам развития ТПК несколькими Со­
ветами либо их исполкомами.
После завершения процесса создания ТПК цравовое регулирование
его деятельности должно обеспечивать осуществление прежде всего та­
ких целей, как комплексное использование природных и трудовых ресур­
сов, повышение эффективности производства, улучшения социально-эконо'
мического развития региона. Что касается предприятий и организаций,
вошедших в состав ТПК, то приоритет в соответствии с существующей
структурой имеет отраслевое руководство. Однако в отношении объектов
производственной инфраструктуры, по-прежнему находящихся в подчинены
отраслевых органов, преобладающими являются вопросы межотраслевого
управления, в том числе создания и эксплуатации объектов общего поль
зования и объединенных координационных органов.
В соответствии со статьями 146 и 147 Конституции СССР руководи
во Советов народных депутатов государственным, хозяйственным и соци­
ально-культурным строителством на своей территории, обеспечение ее
комплексного развития предполагает более широкое их участие во всех
сторонах развития и деятельности предприятий и организаций независим
от подчиненности последних. В этой связи в условиях ТПК имеются широ'
кие возможности к тому, чтобы активно осуществлять реализацию приня­
того в стране курса на сосредоточение всей социально-бытовой инфраструктуры в ведении местных органов государственной власти и управлени

-

216

-

При этом важно, что выделение областным, краевым Советам соответст­
вующих фондов и лимитов может обеспечить для ТПК оптимальную систе­
му расселения, гармоничную застройку населенных пунктов и налаженнук
систему обслуживания трудящихся.*
Вопросы формирования и функционирования ТПК, как уже отмечалос!
еще не получили достаточной правовой регламентации. Имеющиеся право­
вые нормы в данной области разрознены, ими в недостаточной мере от­
регулированы взаимодействия общесоюзных, республиканских и местных
органов государственной власти и управления, остается нерешенным рящ
организационно-правовых вопросов управления ТПК. До издания
ления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 г.

постэное

695 не

имелось стабильной нормативной практики по планированию ТПК. В необ­
ходимых случаях издавались специально посвященные организации ТПК
соответствующие постановления ЦК КПСС или совместные постановления
ЦК КПСС и Совета Министров СССР.
В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля
р
1979 г. $ 695 был решен ряд основных вопросов планирования ТПК.
Одной из важнейших составных частей государственных перспективных
планов экономического и социального развития стали целевые комплекс­
ные программы, а также программы развития отдельных регионов и ТПК.
При этом предусматривается увязка программ с соответствующими разде­
лами плана, с материальными и финансовыми ресурсами. В результате
теперь исходным актом об организации конкретного ТПК является госу­
дарственный перспективный план, в программную часть которого вклю­
чен этот ТПК, а также утвержденный Госпланом СССР перечень программ
на очередную пятилетку. Введено планирование ряда ТПК отдельной
строкой, что имеет важное значение для более правильного использова­
ния капитальных вложений.

*1-------------------

См.: Краевой, областной Совет. Правовые вопросы организации и дея­
тельности. - М., 1977, с. 19-33.
2 См. СП СССР, 1979, JS 18, ст. 118.

- 217 В решении вопросов об объединении в одном центре проектно-изы­
скательских и строительных работ по созданию ТПК, а также концент­
рации ресурсов, выделяемых для строительства объектов ТПК различны­
ми министерствами и ведомствами, важную роль играют принятые в
1979 г. постановления Совета Министров СССР.-*- Затем Госпланом СССР
31 января 1980 г. были одобрены Методические указания к разработке
целевых комплексных программ по решению региональных проблем, юормированшо и развитию территориально-производственных комплексов.
В этих Методических указаниях изложены общие положения о разработке
целевых комплексных территориальных программ. На их основе заказчи­
ками (или по их поручению головными разработчиками) подготавливают­
ся методические указания по разработке каждой конкретной территори­
альной программы.
При всей важности указанных правовых актов, регламентирующих
различные стороны создания и деятельности ТПК, нельзя признать, что
имеющаяся юридическая база является достаточной. Ряд норм, которыми
в процессе своей деятельности руководствуются ТПК, не согласованы в
отраслевом и территориальном разрезах, адресованы различным органи­
зациям, но не непосредственно самим комплексам. Нуждаются в разра­
ботке общие принципы и методы управления ТПК, остаются не разрабо­
танным их правовой статус, не отрегулированным механизм ответствен­
ности. Несомненно, все это отрицательно сказывается на практике уп­
равления формированием и деятельностью ТПК, вызывает серьезные за­
труднения в процессе выполнения государственных программ и планов
развития ТПК.
1 См.: Постановление Совета Министров СССР от 12 июля 1979 г. & 696
"О дополнительном расширении прав министерств и ведомств СССР и о
передаче на решение Советов Министров союзных республик некоторых
вопросов хозяйственного строительства"(СП СССР, 1979, 1ё 18, ст.119
постановление Совета Министров СССР от 16 октября 1979 г. Г 940 и '
утвержденное им Положение о порядке передачи предприятий, объедине
ний, организаций, учреждений, зданий и сооружений (СП СССР, 1979,
А
р - 26, ст. 172).
_ См.: Совершенствование хозяйственного механизма. Сборник докумен­
тов. - М.: Правда, 1980, с. 55-57.

- 218 -

Среди задач, поставленных ХХУТ съездом КПСС указывается на не­
обходимость "разработать единые правовые основы создания территори­
ально-производственных комплексов и промышленных узлов и межведомст­
венного управления ими"-*-. Для решения этих задач уже проделана неко­
торая работа, что еще совершенно недостаточно. В настоящее время
генеральные схемы ПУ утверждаются Госстроем СССР. Думается, что це­
лесообразна разработка генеральных схем ТПК, которые для получения
юридической силы должны представляться на утверждение в Совет Минис­
тров СССР или Госплан СССР. В результате этого на местах возникнет
реальная возможность оказывать необходимое воздействие на организа­
ции союзного подчинения и в определенной мере преодолевать ведомственность.

2

В целях решения организационно-правовых проблем, связанных с
процессом создания и управления деятельностью ТПК и ПУ, представля­
ется необходимым разработать такие нормативные акты, как Общее поло­
жение о территориально-производственном комплексе (ТПК) и Общее по­
ложение о промышленном узле (ПУ), утверждаемые Советом Министров
СССР. На основе указанных Общих положений будут разрабатываться и
утверждаться соответствующие Положения о каждом ТПК и ПУ с учетом
особенностей- их деятельности. Предложенное нами решение по данному
вопросу обусловлено тем, что, с одной стороны, в правовом регулиро­
вании ТПК и ПУ необходимо соблюдение единства в главном и основном,
а с другой стороны, важно учитывать и имеющиеся существенные индиви­
дуальные особенности, вызываемые условиями создания их в различных
природно-климатических зонах и другими факторами, связанными с упрат
лением их деятельностью. Поэтому, на наш взгляд, предложенный под­
ход к правовой регламентации ТПК и ПУ является наиболее целесообраз­
ен
ным.S--------------------------См.: Материалы ХХУТ съезда КПСС, с. 198.
^ См.: ХХУ1 съезд КПСС и развитие Советского государства и права.М.: Юрид.лит., 1982, с. I09-II0.
-3
В литературе была высказана точка зрения, согласно которой следова
ло бы разработать примерное Положение о ТПК (см.: Барабашева Н.С.,
Указ.соч., с. 45).

-

219

-

Представляется, что названные выше Общие положения (каждое в
отдельности) прежде всего должны содержать нормы, определяющие поря­
док формирования ТПК и ПУ, принятие решений об их создании, включая
вопросы, касающиеся определения органов, ответственных за проектиро­
вание и строительство объектов, а также их общие задачи и полномочия.
Затем - нормы, регламентирующие порядок проектирования ТПК и ПУ, ор­
ганизации строительства производственных объектов и инфраструктуры.
Далее излагаются нормы, касающиеся управления деятельностью TDK и ПУ,
в том числе определения компетенции их аппарата управления, обеспече­
ния необходимого сочетания отраслевых, межотраслевых и территориальны
начал при управлении, а также вопросы создания координационных орга­
нов и механизма координации, режима объектов общего пользования, сов­
местного использования и развития инфраструктуры. Важное место должно
быть уделено нормам, определяющим состав и порядок использования за­
крепленного за ТПК и ПУ имущества, права и обязанности в различных
областях деятельности, порядок контроля, проверки и ревизии их деятел:
ности. Кроме того, регламентируется порядок реорганизации и ликвидаци
ТПК и ПУ, а также ответственности их органов управления и должностных
лиц.
Следует отметить, что важную роль в повышении эффективности уп­
равления ТПК и ПУ могли бы сыграть типовые структуры управления. Раз­
работка и утверждение данных документов позволит в необходимой мере
унифицировать аппарат управления ТПК и ПУ. При этом, разумеется, ти­
повые структуры управления могут дать положительные результаты, если
они разработаны в соответствии с современными требованиями научно
обоснованного построения аппарата управления. При такой типизации
обеспечивается единый подход к определению состава и подчиненности
органов управления, правильное распределение между н и ш функций уп­
равления, что будет способствовать повышению эффективности деятель­
ности ТПК и ПУ.

-

220

-

Вопросы организации государственного управления и его совершен­
ствования постоянно находятся в центре внимания КПСС и высших госу­
дарственных органов. На ХХУ1 съезде КПСС организация управления быш
определена как одна из главных проблем партийной и государственной
политики.

Организация и совершенствование системы управления в со­

временных условиях превратились в постоянную функцию Советского го­
сударства, призванную обеспечить наилучшее выполнение хозяйственно­
организаторской, культурно-воспитательной и других его функций. Ука­
занная функция, входящая в состав функций социалистического государ­
ства, реализуется конкретными его органами в соответствии с их ком­
петенцией и на основе принципов построения и деятельности государст7
венного аппарата, которые закреплены в Конституции СССР. Успешная
работа по совершенствованию управления может быть достигнута путем
создания соответствующей системы руководства этим процессом. В усло­
виях крупномасштабной социалистической экономики нашей страны сис­
темная, правильно организованная деятельность по совершенствованию
управления требует постановки ее на плановую

основу и

соответствую -

шего правового -регулирования. При этом проявляется объективная необ­
ходимость планирования совершенствования управления как составной
части долгосрочных и пятилетних планов экономического и социального
развития.
Планирование совершенствования управления представляет собой
новое, недостаточно разработанное в науке и практике направление.
В этой связи его внедрение связано с проведением ученнми-экономистами и юристами глубоких теоретических исследований, направленных
на изучение специфики нового объекта планирования, разработку мето­
дических подходов и приемов в организации плановой работы, а также
правового регулирования всего комплекса вопросов этого нового надрав
ления планирования.
Р См.: Материалы ХХУ1 съезда КПСС, с. 40.
й Вопрос о целесообразности выделения в составе функций социалисти­
ческого государства функции "развитие(совершенствованиеГосударст­
венной системы" впервые был обоснован И.Л.Бачшю.-см. :Бачило Й.Л.
Указ.соч., с. 14.

-

221

-

В практике социалистического строительства в СССР впервые в
1976 г. был утвержден пятилетний план совершенствования управления
народным хозяйством на десятую пятилетку. Годовые планы совершенст­
вования управления стали разрабатываться всеми министерствами, ве­
домствами и Госпланами союзных республик. Планирование совершенст­
вования управления имело своей целью обеспечение постоянного соот­
ветствия уровня развития системы управления уровню и задачам разви­
тия народного хозяйства.
В Основных направлениях экономического и социального развития
СССР на I98I-I985 годы и на период до 1990 года содержится специаль­
ный раздел "Совершенствование управления, повышение уровня хозяйстт

вования во всех звеньях экономики. В этом разделе поставлены зада­
чи последовательного улучшения управления народным хозяйством, объе­
динены и взаимосвязаны проблемы планирования и организации управле­
ния, от которых во многом зависят выполнение экономических и социаль
ных задач, реализация политики в области производства, распределения
и обмена, размещения производительных сил, использования трудовых и
природных ресурсов.
При разработке Государственного плана экономического и социаль­
ного развития СССР на одиннадцатую пятилетку были использованы Метор
дические указания, утвержденные постановлением Госплана СССР от
31 марта 1980 г. $ 63. В этих Методических указаниях был выделен спе^
циальный раздел "Планирование совершенствования управления народным
хозяйством".
В Государственном плане экономического и социального развития
СССР на одиннадцатую пятилетку большое внимание уделено планированию
совершенствования управления народным хозяйством. Вместе с тем еще
полностью не удалось преодолеть разобщенность в планировании некото­
рых вопросов совершенствования управления. Так, вопросы, касающиеся
генеральных схем, научной организации труда и разработки АСУ, имеющш
1 См.: Материалы ХХУТ съезда КПСС, с. 197-203.
См.: Методические указания к разработке государственных планов эко­
номического и социального развития СССР.-М.:Экономика,1980.

-

222

-

общую целевую основу и единый конечный результат, оказались рассре­
доточенными по разным разделам плана и недостаточно балансируются
по времени и ресурсам, что отрицательно влияет на результаты деятелз
ности аппарата управления.
Планирование совершенствования управления является новыгл нап­
равлением в развитии планового руководства народным хозяйством. Опыг.
накопленный в данной области, еще недостаточен, чтобы считать сущест­
вующую практику уже установившейся.1 Этим в значительной мере объяс­
няется то, что происходят изменения методических подходов и приемов
составления планов совершенствования управления. Процесс становление
нового направления планирования происходит не изолированно. В смеж­
ных с ним сферах тоже постоянно совершенствуются методология и орга­
низация плановых работ. Особенно важно для развития планирования
внедрение автоматизированной системы плановых расчетов (АСПР). Созда
ние этой системы предъявляет новые требования к развитию планирова­
ния совершенствования управления. При этом возникает вопрос о пере­
воде нового направления планирования в режим функционирования АСПР.
Для его решения представляется необходимым осуществить методическую
проработку всех аспектов планирования совершенствования управления,
с тем чтобы обеспечить комплексную методическую базу для использова­
ния ЭВМ при проведении плановых расчетов. Уже теперь важно вопросы
методического, информационного и организационно-правового обеспече­
ния решать в соответствии с обеспечением АСПР с таким расчетом, что­
бы можно было осуществить переход к разработке и внедрению подсисте­
мы АСПР "Совершенствование управления".
В свою очередь возникает проблема в связи с созданием данной
подсистемы в отраслевых и ведомственных АСУ, поскольку потребуется
разработать аналогичные подсистемы планирования, которые составят
единый комплекс с подсистемой АСПР "Совершенствование управления".
Представляется, что для успешного решения этой проблемы следовало бы
7--------------См.: Губин Б.В., Лапшин Н.П. Совершенствование управления - на
плановую основу. - М.: Знание, 1979, с. 59-60.

- 223 -

j3 министерствах и ведомствах разработать соответствующие отраслевые
и ведомственные организационно-правовые и методические материалы,
которые на основе общих типовых материалов и с учетом специфики кон
кретной системы регламентировали бы порядок разработки планов совер­
шенствования управления. Упорядочение организационно-правового обес­
печения планирования в данной области будет способствовать тому,
чтобы сделать новый шаг на пути дальнейшего развития планирования
совершенствования управления - перейти к широкому применению эконо­
мико-математических методов и соответствующих моделей для оптимиза­
ции принимаемых решений в условиях функционирования данной подсисте­
мы. Дальнейшее развитие планирования совершенствования управления
является важной народнохозяйственной проблемой, от успешного решенш
которой зависит значительное повышение эффективности промышленного i
всего общественного производства.
ХХУ1 съезд КПСС поставил задачу последовательно совершенство­
вать управление с учетом возрастающих масштабов производства, услож­
няющихся экономических связей, требований научно-технической револют

ции. Для решения этой задачи важное практическое и теоретическое
значение имеет организационное оформление такой функции социалисти­
ческого государства, как организация и совершенствование системы
г

управления. Юридической основой при этом является Конституция СССР/
Закон СССР о Совете Министров СССР2 и другие правовые акты.4 Реали­
зация данной функции должна быть организационно обеспечена на высо­
ком государственном уровне и получить соответствующее отражение в
деятельности государственных органов на всех уровнях управления.
В правовой и экономической литературе уже неоднократно отмеча­
лось, что объективно необходима система органов, основной задачей
которой является планомерное развитие государственного управления,

1 См.: Материалы Х О Т съезда КПСС, с. 197.
2 См.: Конституция СССР, ст. 3, 9,15,16,73,77,93,94,108,122,131,135,
0-142 и др.

d См.: СГГСССР, 1978,
4 См.: СП СССР, 1973,

В 16.
В 7, ст. 31;

СП СССР,1979,В18, ст. 118 и др

- 224 -

-совершенствование структуры управления и улучшение деятельности ор­
ганов. ^ В свое время идея о необходимости органа, занимающегося со­
вершенствованием управления, имела организационное воплощение, одна­
ко своего последовательного развития она не получила. Известно, что
вопросами совершенствования аппарата управления занимался Наркомат
РКИ, при котором были созданы Совет по НОТ, Научно-исследовательский
институт управления, а затем имелась Государственная штатная комис­
сия при Совете Народных Комиссаров СССР.
В настоящее время, однако, у нас в стране нет специального го­
сударственного органа, вся деятельность которого нацелена на рацио­
нальную организацию и совершенствование стиля и методов работы госу­
дарственного аппарата управления. Совет Министров СССР осуществляет
огромный объем работы по решению вопросов государственного управле­
ния, и в том числе по совершенствованию системы органов управления
и их деятельности. При этом решение многих вопросов идет по представ
лениям министерств и ведомств, не имеющих подчас возможности и не
всегда ощущающих необходимость в согласовании своих предложений с
другими союзными органами и союзными республиками. В современных
условиях, когда проблемы организации и совершенствования управления
решаются на более высокой демократической основе, научной и техничес­
кой базе все острее ощущается необходимость создания специального
государственного органа. Поэтому, как правильно отмечают Б.М.Лазарев
и И.Л.Бачило, требования в организационном отношении рождают все бо­
лее настойчивые предложения создать центральный орган, подчиненный
непосредственно Совету Министров СССР, наделенный полномочиями штаб­
ного центра и объединяющий все сложившиеся направления совершенство­
вания структур управления, их взаимодействия и функционирования АСУ,
в условиях широкого использования достижений современной науки и
^ См.: Научные основы государственного управления в СССР, с. 134-135;
Попов Г.Х. Проблемы теории управления.-м.:Экономика,1970,с. 173;
Пискотин М.И. Проблемы совершенствования государственного управле- ния в условиях научно-технической революции.-В кн.‘
.Научно-техничес­
кая революция,управление и право.-М.,1975, с.32; Атаманчук Г.В.Указ.
соч.,с.245-246; Глушков В.Технологические проблемы управления. Правда,1981,30 июня.

- 225 -

-техники.1 Нам представляется, что такого рода орган следовало бы
назвать Государственным комитетом СССР по совершенствованию системы
органов управления

(Го с к о м у д р

СССР). Созданный Госкомитет мог бы воз

главить специальную общегосударственную службу, которая обеспечит
консолидацию усилий по рационализации управления во всех звеньях.
Такая служба фактически уже сложилась, однако она в значительной
мере децентрализована, раздроблена. В министерствах и ведомствах
имеются управления, отделы, на которые возложено совершенствование
организационных процессов управления, руководство центрами НОТ и
управления производством, ВЦ, НИИ, СКВ по разработке и внедрению АСУ
и электронно-вычислительной техники. В них занято большое количество
специалистов. Назрела необходимость централизовать эти звенья и служ
бы, обеспечить методическое единство их действий. Решение данной про
блемы, а также комплексное совершенствование технологии управления
на основе ЭВМ, межведомственные аспекты модернизации информационно­
организационных процессов могли бы быть возложены на указанный Гос­
комитет.
В нашей стране складывается единая государственная система вы­
числительных центров (ГСВЦ), которая будет представлять собой важней
ший инструмент межведомственного взаимодействия. Однако, как отметил
академик В.М.Глушков, у этой системы нет единого "хозяина". Если
элементы ГСВЦ распределить по министерствам и ведомствам, то она
потеряет свое качество единой и общегосударственной системы. Очевид­
но, владельцем ГСВЦ должен быть Госкомупр СССР. В определенной мере
это касается и проблем, которые связаны с разработкой и внедрением
ОГАС.
За последние годы в стране создана разветвленная система подго­
товки и переподготовки управленческих кадров. Однако она еще лишена
должного единства и находится в ведении многих министерств и ведомст:
т ... —
1 1 "■ " 1
-1 См.: Лазарев Б.М.,Бачило И.Л. Организационно-правовые проблемы уп­
равления.-В кн.:ХХУ1 съезд КПСС и вопросы развития государственной
права,советского строительства и управления.-М.,1982,с.195.

- 2 26 -

Думается, что ее следовало сосредоточить в руках одного органа, как
это сделано применительно к системе подготовки партийных кадров. I
Таким органом должен быть никто иной, как указанный Госкомитет.
В совершенствовании правового регулирования организации и дея­
тельности органов управления важную роль мог бы сыграть созданный
Госкомитет. Известно, что Положения об органах управления принима­
ются с большими разрывами во времени и недостаточно согласованы меж­
ду собой. Это приводит к нарушению их системных качеств и появлению
реально недействующих норм, что ослабляет организующую роль права в
сфере управления. Для успешного решения стоящих перед советским за­
конодательством задач по повышению исполнительской дисциплины в об­
ласти управления народным хозяйством и совершенствования правового
регулирования межведомственного управления необходимо единое мето­
дологическое руководство и единый центр, каким мог бы стать Госкомупр СССР.
Таким образом, рассматриваемый Госкомитет должен быть полномоч­
ным государственным органом, осуществляющим свою деятельность под
руководством Совета Министров СССР и независимым от других государ­
ственных органов (функциональных и отраслевых), что будет способст­
вовать большей объективности разрабатываемых предложений по совер­
шенствованию системы органов управления и защите общегосударственных
интересов. Учитывая, что Госкомитет в своей деятельности должен быть
непосредственно связан с Советом Министров СССР, поскольку ряд орга­
низационных вопросов, особенно касающихся структуры министерств,
ведомств, крупномасштабных проектов по решению межотраслевых и на­
роднохозяйственных проблем, могут решаться на высшем уровне, было бы
желательно, чтобы Председатель комитета одновременно являлся замести
телем Председателя Совета Министров СССР.
Главные задачи созданного Госкомитета СССР как центрального ор­
гана государственного управления в области совершенствования системы
т----------См.: Глушков В. Указ.соч.

- 227 -

органов управления состояли бы в том, чтобы на основе достижений
современной науки и техники, передового опыта обеспечить реализа­
цию государственной политики по вопросам организации и совершенст­
вования управления, разрабатывать предложения по основным направле­
ниям развития государственной системы управления, координировать
работы по совершенствованию организации и деятельности государст­
венного аппарата на всех его уровнях.
В соответствии с возложенными задачами Госкомулр СССР осущест­
влял бы следующие функции:
- обеспечение единства проводимой в.стране политки в области
совершенствования организации и деятельности системы органов госу­
дарственного управления;
- разработка и внесение в Совет Министров СССР предложений об
осуществлении общегосударственных мероприятий по дальнейшему совер­
шенствованию управления на всех его уровнях;
- подготовка предложений к проектам основных направлений эко­
номического и социального развития СССР на длительный период, перс­
пективных и текущих государственных планов в части совершенствования
организации и деятельности системы органов государственного управле­
ния;
- организация совместно с Госпланом СССР и ГКНТ, заинтересован­
ными министерствами и ведомствами СССР и Советами Министров союзных
республик и Академии наук СССР разработки целевых комплексных научно
технических, экономических и социальных программ, а также программ
развития отдельных регионов и территориально-производственных комп­
лексов; обеспечение создания и применения эффективных систем управ­
ления программами;
- разработка с участием министерств и ведомств СССР, Советов
Министров союзных республик и утвержденные совместно с Госпланом
СССР перспективных и годовых планов внедрения важнейших мероприятий
по совершенствованию системы органов государственного управления,

- 22 8 -

стиля и методов их работы; осуществление контроля за выполнением
этих планов;
- разработка совместно с министерствами и ведомствами СССР и
Советами Министров союзных республик, с участием Академии наук СССР
мероприятий по дальнейшему совершенствованию форм и методов управле­
ния, хозяйственного механизма и планирования совершенствования ynpai
ления;
- координация деятельности министерств и ведомств СССР и Сове­
тов Министров союзных республик в области организации и совершенст­
вования управления, а также методическое руководство и обмен передо­
вым опытом в этой области;
- осуществление контроля за выполнением Законов СССР, решений
КПСС и Правительства СССР по вопросам организации и совершенствова­
ния управления;
- обобщение практики применения в стране законодательства по
вопросам, входящим в его компетенцию, разработка предложений по со­
вершенствованию этого законодательства и внесение их в Совет Минист­
ров СССР на рассмотрение; методологическое руководство проводимой
в стране работой по совершенствованию правового регулирования орга­
низации и деятельности государственного аппарата управления на всех
его уровнях;
- проведение и координация в стране научно-исследовательских
работ по проблемам организации и совершенствования государственного
управления; разработка на основе предложений министерств и ведомств
СССР и Советов Министров союзных республик и утверждение совместно
с ГКНТ планов научно-исследовательских работ по решению важнейших
межотраслевых проблем в этой области; рассмотрение предложений о
создании новых научно-исследовательских организаций по вопросам ор­
ганизации и совершенствования управления;
- разработка и утверждение межотраслевых методических указаний,
рекомендаций и нормативных материалов по организации управления и

- 229 -

совершенствованию стиля, форм и методов управленческой работы;
- обеспечение систематического внедрения в практику достижений
современной науки и техники в области управления в интересах эффек­
тивного решения проблем развития народного хозяйства и улучшения
работы государственного аппарата управления;
- обеспечение дальнейшего развития и повышения эффективности
автоматизированных систем управления; координация работы министерств
и ведомств СССР по обеспечению взаимодействия отраслевых и ведомст­
венных автоматизированных систем управления с ОГАС и ГСВЦ, а также
организационно-методическое руководство этой работой; обеспечение
руководства единой общегосударственной системой сбора и обработки
информации для учета, планирования и управления (ОГАС) и единой го­
сударственной системой вычислительных центров (ГСВЦ);
- обеспечение руководства в области повышения квалификации ру­
ководящих работников и специалистов, занятых в сфере управления, ко­
ординация деятельности министерств и ведомств в этой области; разра­
батывает и издает учебно-методические материалы, участвует в состав­
лении перспективных планов подготовки в высших учебных заведениях
и повышения квалификации специалистов в области управления;
- осуществление в установленном порядке, в пределах своей ком­
петенции, связей с учреждениями и организациями социалистических,
развивающихся и других зарубежных стран; организует изучение и обоб­
щение зарубежного опыта в области управления и подготовку предложе­
ний по использованию этого опыта.
Таким образом, нами сформулированы главные задачи и функции
Государственного комитета СССР по совершенствованию системы органов
управления. Не претендуя на полное их освещение, мы попытались пока­
зать, что деятельность будущего Госкомитета была бы направлена на
решение весьма актуальных вопросов большой государственной важности
и способствовала бы успешному выполнению задач, поставленных ХХУ1

- 2 30 -

съездом КПСС по экономическому и социальному развитию нашей страны.
Заканчивая рассмотрение данного вопроса, следует отметить, что об­
разование указанного Госкомитета не вызовет необходимости заново со­
здавать подсистему подведомственных ему учреждений и организаций и
выделения для этого значительных дополнительных трудовых, материаль­
ных и других ресурсов. Фактически такая подсистема в основном уже
сложилась и потребуется лишь лереподчинить некоторые НИИ, СКТБ, Ака­
демию народного хозяйства, институты повышения квалификации руководя
щих работников и специалистов, находящихся сейчас в ведении различ­
ных министерств и ведомств. В результате деятельности Госкомитета,
направленной на последовательное совершенствование системы управле­
ния, удастся сократить общее число органов управления и численность
управленческого персонала. Это позволит окупить расходы на содержа­
ние созданного Госкомитета и подведомственной ему подсистемы, причем
самое важное будет заключаться в том, что систематическое, научно
обоснованное совершенствование системы управления позволит значитель
но улучшить работу государственного аппарата и повысить'эффективное!
управления народным хозяйством.
§ 2. Совершенствование правового -регулирования
организации государственного управления
промышленностью
В современных условиях активизация работы по совершенствованию
системы законодательства основывается на Конституции СССР, которая
заложила для этого прочный фундамент. Здесь прежде всего следует под]
черкнуть значение ст. 9 Конституции СССР, в которой укрепление праве
вой основы государственной и общественной жизни рассматривается как
одно из основных направлений развития политической системы советско­
го общества и дальнейшего развертывания социалистической демократии.
В ряде статей Конституции СССР получили законодательное закрепление
основополагающие принципы управления социалистической экономикой,

- 231 -

которые являются надежной базой для дальнейшего совершенствования
правового регулирования в области управления народным хозяйством.
С принятием в 1977 г. Конституции СССР возросла общерегулятивная
роль права, повысилось его значение в государственном управлении.
В юридической науке и в науке управления общепризнано мнение о том,
что без регулятивной роли права невозможно правильно организовать
управление сложными явлениями государственной и общественной жизни,
в том числе и экономическими отношениями.

т

Процесс стимулирующего

воздействия Конституции СССР на ход развития советского законодателз
ства, включая правовое обеспечение совершенствования аппарата управ­
ления, будет продолжаться и в дальнейшем. При этом Конституция по
существу является правовым организатором всей законодательной деятельности.

2

Возрастающую роль права в управлении, увеличивающееся количест­
во применяемых в нем правовых норм и главное - право все в большей
мере выступает как один из факторов повышения эффективности управ­
ления. При этом характерно,что роль государственно-властного регули­
рования общественных отношений в значительной мере осуществляется
q
при помощи институтов административного права.
В современных условиях, когда правовой статус каждого органа
управления должен быть откорректирован в соответствии с Конституцией
CGCP, Законом о Совете Министров СССР и другими правовыми актами,
все более ощущается необходимость проведения работы по обновлению и
обеспечению согласования по существу всех актов, определяющих стату­
сы этих органов на различных уровнях системы управления. Кроме того,
еще имеются важные вопросы управления промышленностью, которые не
См.: Лунев А.Е. Роль права в управлении.-Сов.государство и право,
1968, В II, с. 73.
р
См.:Шафир М.А. Механизм и основные сгаеры действия Советской Консти
туции.-Сов.государство и право, 1979^ % 10, с. 14.
3 См.: Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе.
М.: Крид.лит., 1971, с. 170.

- 232 -

получили правовой регламентации или урегулированы не полностью либо
регламентированы недостаточно четко. Ряд вопросов регламентирован
ведомственными нормативно-инструктивными актами, в то время как мно­
гие из них по своему характеру и значимости требуют урегулирования
в актах высших органов власти и управления Союза ССР и союзных рес­
публик. Имеющееся огромное количество нормативных актов в данной
области остается не только не кодифицированным, но и не систематизи­
рованным должным образом. В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров
СССР от 25 июня 1975 г. "О мерах по дальнейшему совершенствованию
хозяйственного законодательства"-1- указывалось, что развитие экономик
и рост производства предъявляют новые, более высокие требования к
правовому регулированию хозяйственной деятельности.
В решении проблем государственного управления промышленностью
большое значение имеет усиление правовых начал. В настоящее время
сложилась разветвленная, довольно сложная и недостаточно упорядочен­
ная система законодательства об управлении промышленностью, которая
не полностью отвечает уровню современных практических потребностей
и нуждается в дальнейшем совершенствовании. Этим обусловлена необ­
ходимость укрепления правовой основы во всех звеньях системы управ­
ления промышленностью - министерствах, ведомствах, промышленных объ­
единениях, производственных и научно-производственных объединениях
и предприятиях.
В этой связи представляется целесообразным усилить роль законов
в правовом регулировании хозяйственной деятельности. Важное значение
в этом направлении могло бы иметь закрепление в Законах СССР и союз­
ных республик правовых статусов основных органов системы хозяйствен­
ного управления. В связи с этим прежде всего следовало бы разработат
следующие Законы СССР: о министерствах СССР, государственных комите­
тах СССР, всесоюзном и республиканском промышленных объединениях
(ВПО и РПО), производственном объединении (ПО), научно-производствен
'Т^ П ^ С С р 7~19;
7 5Г^ 16, ст. 98.

- 233 -

ном объединении (НПО) и производственном предприятии. Далее, как
нагл думается, на основе указанных Законов о глинистерствах СССР и
государственных комитетах СССР Совет Министров СССР утверждал бы
Положения о конкретных министерствах СССР и государственных коми­
тетах СССР, отражающих специфику организации и деятельности каждо­
го из них. Б союзных республиках принимались бы соответствующие
законы о министерствах, главных управлениях и управлениях, а также
0 государственных комитетах, на основе которых утверждались бы со­
ответствующие положения. Что касается Положений о конкретных ВПО,
то они утверждались бы соответствующими министерствами СССР, а По­
ложения о конкретных РПО - соответствующими министерствами союзных
республик по подчиненности. На основе указанных законов о ПО и НПО
и предприятиях, как мы полагаем, должны соответственно утверждаться
Положения о конкретных ПО, НПО и предприятиях вышестоящими по отно­
шению к ним органами.
Остановимся на некоторых методологических вопросах разработки
указанных выше правовых актов. Закон СССР о министерствах СССР в
начале должен определить, что представляют собой эти органы. Минис­
терства СССР - централизованные органы государственного управления,
осуществляющие руководство порученными игл отраслями управления. Дан­
ная трактовка понятия министерства соответствует ст. 135 Конституции
СССР и ст. 21 Закона СССР о Совете Министров СССР. В ранее принятом
Общем положении о министерствах СССР* была допущена неточность в той
части, где говорится, что министерство является центральным органом,
"осуществляющим руководство соответствующей отраслью народного хозяй
ства" (п. I). Однако, как известно, к отраслям народного хозяйства
относятся: промышленность, сельское хозяйство, строительство, транс­
порт и другие. Практически промышленные глинистерства, например, осу­
ществляет руководство соответствующими отраслями промышленности, а
не отраслями народного хозяйства. Важно в Законе СССР предусмотреть
1 Си.: СП СССР, 1967, J6 17, от. 116.

- 234 и то, что в иерархической системе отраслевого управления министер­
ство СССР играет роль центрального звена, которое как бы скрепляет
все остальные. Поэтому чем прочнее его связь с подчиненными звенья­
ми, тем надежнее и эффективнее вся система.
Решая вопросы организации министерств СССР, представляется не­
обходимым определить порядок их образования, факторы, влияющие на
формирование министерства, его реорганизацию и ликвидацию. В Законе
должен закрепляться порядок разработки и утверждения структуры уп­
равления министерства, численности работников и штатного расписания
центрального аппарата министерства, а также положений о главных уп­
равлениях, управлениях и отделах министерства СССР. Далее следовало
бы определить, какие одноименные министерства, главные управления
и управления (ведомства) могут создаваться в союзных республиках в
системе союзно-республиканских министерств, а также каковы должны
быть условия создания министерств и ведомств по соответствующим от­
раслям. Кроме того, целесообразно было бы установить, что союзные
республики разрабатывают и принимают Законы о министерствах и ведом­
ствах союзных республик, на основе которых принимаются соответствую­
щие Положения о конкретных министерствах и ведомствах республик.
Важнейшим моментом, характеризующим правовое положение минис­
терства, является его компетенция. Дяя правильного решения данного
вопроса большое значение имеет классификация министерств по различ­
ным признакам, позволяющая выявить то общее, что свойственно всем
этим органам, а также имеющиеся особенности их различных видов. Так,
хозяйственные глинистерства (промышленные, строительные и др.) и не­
хозяйственные министерства (внутренних дел, культуры и др.) в своей
компетенции имеют общие и специфические признаки. Единой сущностью
всех рассматриваемых министерств является то, что они - государствен
ные органы управления. Хозяйственные и нехозяйственные министерства
управляют подчиненными игл организациями и предприятиями, закреплен­

- 235 ной за ними частью единого фонда государственной социалистической
собственности, в связи с чем они наделяются конпетенцией в решении
хозяйственных вопросов, им выделяются средства на строительство объ­
ектов, они осуществляют руководство производством, входящим в их
систему. Этим, вероятно, можно объяснить то, что Совет Министров
СССР в свое время признал целесообразным утвердить единое для всех
министерств Общее положение^, регламентирующее, главным образом, хо­
зяйственную деятельность, хотя она не характерна для основной дея­
тельности нехозяйственных министерств.
Нам представляется, что однотипность управленческой деятельнос­
ти министерств, одинаковые ее формы, сходные общественные отношения,
возникающие в процессе управления, позволяют создать единый Закон,
регулирующий основные вопросы организации и деятельности министерств
СССР. Вместе с тем единая правовая регламентация компетенции минис­
терств должна не исключать, а отражать особенности содержания дея­
тельности как хозяйственных, так и нехозяйственных министерств. В
их компетенции должна получить отражение специфика управленческой
деятельности общесоюзных и союзно-республиканских министерств СССР.
В Законе СССР следовало бы раскрыть природу министерств, являю­
щихся исполнительными по отношению к высшим органам государственной
власти и распорядительными по отношению к подчиненным органам управ­
ления, предприятиям и организациям. При этом должно быть показано,
что, действуя от имени государства при осуществлении отраслевого уп­
равления, министерства практически реализуют принадлежащие им госу­
дарственно-властные полномочия, их предписания подчиненным объектам
р
обязательны для исполнения.
В то же время важно четко определить нормы, касающиеся сочета­
ния в деятельности министерств отраслевых, территориальных и межот­
раслевых начал, предусмотрев взаимоотношения министерств СССР с
Следует отметить, что в литературе выдвигалось предложение о разра
ботке Типового положения о промышленных министерствах.-См.:Лунев А
Е.Совершенствовать правовой статус и координацию деятельности мини
2 стерств.-Сов.государство и право, 1966, I I, с. 9.
См.:Советское административное правоГосударственное управление и
административное право.-М.:Юрид.лит.,1978, с. 253.

- 236 .союзными республиками, местными Советами и их органами, а также по­
вышение роли головных министерств в руководстве профилирующей от­
раслью и полное удовлетворение потребностей страны в определенных
видах продукции. Все это способствовало бы повышению эффективности
работы министерств как организационных центров отраслевых систем
управления, ставящих во главу утла разработку и решение стратегичес­
ких проблем, определяющих сбалансированное развитие отрасли на дли­
тельную перспективу.
Представляется необходимым преодоление тлеющегося в Общем по­
ложении о министерствах СССР смешения задач, функций, прав и обязан­
ностей. При разработке Закона СССР следовало бы не ограничиваться,
как это сделано в Общем положении, обозначением рубрик, касающихся
лишь главных задач, основных вопросов организации работы и функций
министерства СССР, а предусмотреть и такие, как "права и обязаннос­
ти в соответствующих областях деятельности, ответственность минис­
терства СССР", причем четко определив правовые нормы, относящиеся
к каждой из указанных рубрик.
Кроме того, было бы целесообразно более конкретно и полно раз­
граничить функции союзно-республиканских министерств СССР и соответ­
ствующих органов союзных республик, что могло бы явиться определен^
ной гарантией против излишней централизации, неоправданного вмеша­
тельства союзных министерств в оперативную деятельность республикан­
ских органов. На практике еще не редки случаи, когда правовые нормы
регулирующие вопросы управления народным хозяйством, обращены как
к промышленным министерствам, так и Советам Министров союзных рес­
публик, в результате чего создаются трудности в их реализации. В
связи с этим в разрабатываемом Законе СССР следовало бы предусмот­
реть более четкое распределение компетенции министерств СССР и Со­
ветов Министров союзных республик по вопросам руководства хозяйст­
венной деятельностью. В действующем законодательстве не предусмот■рено, что министры СССР обладают правом приостанавливать и отменять

- 237 -

^приказы и инструкции одноименных министерств союзных республик в
тех случаях, когда они противоречат законам СССР, постановлениям и
распоряжениям Совета Министров СССР, а также приказам и инструкциям
соответствующего министерства СССР. Думается, что наделение их та­
ким правом могло бы сыграть положительную роль и способствовало бы
укреплению социалистической законности и государственной дисциплины
т

в практике работы министерств СССР.
Важное место в Законе СССР должно быть отведено вопросам ответ­
ственности министерств СССР.

При разработке данного круга вопросов

следует обратить внимание на то, что в Общем положении о министерст­
вах СССР некоторые правовые нормы сформулированы в общей форме, по­
зволяющей их применять как к хозяйственным, так и нехозяйственным
р
министерствам.
Однако в п. I Общего положения установлено, что
министерство СССР несет "ответственность за состояние и дальнейшее
развитие отрасли", научно-технический прогресс и технический уровень
производства, качество выпускаемой продукции и за наиболее полное
удовлетворение потребностей страны во всех видах продукции отрасли".
Если начало цитируемой фразы носит общий характер, то, читая со слов:
"научно-технический прогресс..." и далее, становится ясно, что речь
здесь идет об ответственности за хозяйственную деятельность, за ее
результаты. Следовательно, это не может относиться к нехозяйственным
министерствам, которые несут ответственность за деятельность, имею­
щую преимущественно непроизводственный характер. Данный вывод подтве^
ждается положениями о конкретных нехозяйственных министерствах, в
которых общая ответственность уточняется, конкретизируется с учетом
особенностей соответствующего минстерства.^
1 См.: Шафир М.А. Взаимоотношения высших органов власти и управления
9 Союза ССР и союзных республик.-Сов.государство и право,1983,Ж,с.36
i См.:СП СССР, 1967, В 17, ст. 116, пп. 13, 16.
См.,например:Положение о Министерстве культуры СССР,в котором преду
смотрено,что оно несет ответственность за состояние и дальнейшее пс
вышение идейно-художественного уровня театрального,музыкального,хо­
реографического и других видов искусств,а также за совершенствовани
культурно-просветительной работы в целях коммунистического воспита­
ния советских людей,наиболее полное удовлетворение их культурных и
эстетических запросов (СП СССР, 1969, В 22, ст. 130).

- 238 -

Вопрос об ответственности министерств перед нижестоящими звеньями еще не получил достаточной правовой регламентации.

т

В связи с

этим целесообразно било бы в законодательстве по данному вопросу
предусмотреть, что ответственность министерства должна наступать:
I) при неблагоприятных для предприятия или организации последствиях
действия (бездействия) министерства;

2

) при невыполнении обязательст:

предприятия (организации) перед своими контрагентами в результате
действий министерства, даже если они носят правомерный характер. В
тех случаях, когда предприятие (объединение) выполнит указание минис­
терства и при этом для него наступают отрицательные последствия в
виде убытков (имеется в виду не только имущественный ущерб, но и эко­
номический ущерб - повышение себестоимости и др.) этот ущерб должен
быть компенсирован.^ Таким образом, ответственность министерства в
виде компенсации ущерба следовало бы так установить, чтобы она на­
ступала во всех случаях, связанных с возникновением неблагоприятных
последствий в результате действия (бездействия) министерства, если
при этом был причинен ущерб нижестоящим звеньям.
В деле дальнейшего совершенствования правового регулирования
системы управления в условиях развитого социализма важную роль мог
бы сыграть Закон СССР о государственных комитетах СССР. Принятие ука­
занного Закона, регламентирующего основные вопросы организации и
Постановлением Совета Министров СССР от 3 января 1967 г. $ I преду­
смотрена возможность возмещения возмещения потерь,образующихся у
предприятий в результате изменения в установленном порядке планов
предприятию, за счет резерва министерства для оказания финансовой
помощи (См,:СП СССР,1967, № 2-3, ст.9). Здесь, как видим, говорите*
не столько об ответственности министерства, сколько о праве исполь­
зовать имеющийся у него резерв. Наряду с этим в других правовых ак­
тах по рассматриваемым вопросам об ответственности имеются существе
ные недостатки:не установлен размер подлежащего возмещению ущерба,
нечетко определяются последствия неправльных действий,весьма ограш
чены основания,при наличии которых предусматривается ответственное!]
министерств. Все это,разумеется,отрицательно сказывается на эффект!
ности применения имеющихся по данным вопросам правовых актов.
^ См.:Мамутов В.К.Совершенствование системы экономических санкций.о Сов.государство и право,1970,$5,с.89.
В литературе высказывалось предложение о создании Общего положения
о государственных комитетах СССР.-См.:Пронина В.С.О совершенствова­
нии системы ведомств в СССР.-Сов.государство и право,1968,)Ю,с.37;
Советское административное право .
‘Государственное управление и администартивное право,с.259.

- 239 деятельности государственных комитетов, обеспечило бы необходимое
единство в определении правового статуса этих органов государственно­
го управления, а также при подготовке положений о конкретных государ­
ственных комитетах СССР, союзных республик и их местных органов, по­
скольку действующие положения о них, в связи с принятием Конституции
СССР и Закона СССР о Совете Министров СССР, Конституций союзных и
автономных республик, требуют соответствующих изменений, уточнений
и дополнений.
В Законе СССР следовало бы дать четкое понятие государственных
комитетов как центральных органов -государственного управления, кото­
рые осуществляют межотраслевое управление и несут ответственность за
состояние и развитие порученной им сферы управления. Для правового
положения комитетов характерно наличие межотраслевой специальной ком­
петенции, отсутствие субординации в связях с координируемыми органами
и наделение их соответствующим, объемом надведомственных юридически
т

властных полномочий. Далее важно раскрыть понятие общесоюзного и
союзно-республиканского государственных комитетов.
Представляется необходимым установить порядок образования всех
государственных комитетов правовыми актами высших органов государст­
венной власти, а затем определить их взаимоотношения с Верховным Со­
ветом СССР, Советом Министров СССР и другими государственными органа­
ми. Важное место должно быть отведено главным задачам государственных
комитетов, которые возлагаются на них как на органы, осуществляющие
межведомственную деятельность. Следует учитывать, что соответственно
возложенным задачам, каждый из комитетов имеет свои специфические
функции, вследствие чего усложняются возможности дяя урегулирования
их в едином правовом акте. Большое значение имеет и то, что для го­
сударственных комитетов, осуществляющим свои главные задачи через не
подчиненные им органы управления, очень важно четко установить их
права во взаимоотношениях с министерствами и ведомствами.
^ См.подробное:Пронина В.С.Особенности компетенции государственных
комитетов Совета Министров СССР.-Сов.государство и право,1974,15,
с. 53-59;Козлов Ю.М. Указ.соч., с. 100 и сл.

- 240 -

В процессе разработки Закона СССР следовало бы обратить внима­
ние на то, что при всем разнообразии функций государственных комите­
тов, единый межотраслевой (координационный) характер их деятельности
обусловливает общую специфику и в основном одинаковую направленность
принадлежащих им полномочий. Например, все государственные комитеты
имеют право получать от министерств, ведомств, предприятий, органи­
заций и учреждений материалы, необходимые для выполнения возложенных
на них задач; производить в пределах своей компетенции проверки в
министерствах, ведомствах, их организациях, на предприятиях и т.п.
Другой важной методологической предпосылкой является то, что полно­
мочия государственных комитетов распространяются на органы, не под­
чиненные комитетам, в результате чего возникает дополнительная проблема определения особых гарантий для их осуществления.

т

В связи с

этим в Законе целесообразно определить круг вопросов и условия, при
которых правовые акты комитетов являются обязательными для всех ор­
ганов, кому они адресованы.
Ш е я в виду большое народнохозяйственное значение координационно-регулирующей деятельности государственных комитетов, в процессе
которой решаются вопросы общегосударственного и межотраслевого зна­
чения, в Законе СССР следовало бы определить формы обеспечения кол­
легиальности в работе этих органов. Обращает на себя внимание то, что
несмотря на наличие коллегиальных органов у комитетов, коллегиальност
их по существу весьма ограничена и распространяется только на органир
задаю ведомств, а методы работы комитетов являются единоначальными.
В связи с тем, что государственные комитеты, осуществляющие межве­
домственную деятельность по соответствующим функциям общегосударствен
ного управления в объеме многих отраслей, было бы целесообразно, что­
бы они действовали как коллегиальные органы. Думается, что в целях
2

См.: Советское административное право; Государственное управление
и административное право, с. 255-256.
См.: Пронина B.C. О совершенствовании системы ведомств в СССР.-Сов.
^государство и право,1968,JS8,с.38; Сов.административное право:Госу­
дарственное управление и административное право, с. 259.

- 241 -

развития коллегиальности и последовательного осуществления этого
демократического принципа, следовало бы закрепить в Законе СССР кол­
легиальность как принцип деятельности государственных комитетов. При
этом должно быть предусмотрено, что все основные вопросы, входящие в
компетенцию комитета, рассматриваются на его заседаниях, а решения
по ним принимаются большинством голосов членов комитета. Исходя из
этого, правомочия председателя комитета следовало бы соответственно
ограничить по сравнению с правомочиями министров, поскольку предсе­
датель возглавляет орган коллегиального руководства.
Представляется целесообразным унифицировать форму правовых ак­
тов государственных комитетов. На практике сложилось, что одни коми­
теты выносят свои решения в виде постановлений, а другие - в виде
цриказов либо распоряжений. Кроме того, комитеты издают инструктив­
ные указания, инструкции, разъяснения, а также оформляют решения в
виде писем, указаний, протоколов комитетов и решений комитетов. На
основе проведенного анализа практики принятия правовых актов госу­
дарственными комитетами, по нашему мнению, следовало бы в Законе CCCI
установить, что решения комитета издаются в виде постановлений и ин­
структивных указаний. По оперативным и друтим текущим вопросам реше­
ния принимаются в виду распоряжений комитета. Председатель комитета
и его заместители оформляют свои решения в виде приказов и указаний
по оперативно-организационным вопросам деятельности аппарата комите­
та 'и подведомственных ему организаций и учреждений.
Вопрос о составе государственных комитетов СССР до настоящего
времени еще не получил единообразного решения. Одни комитеты дейст­
вуют в составе председателя, назначаемого Верховным Советом СССР или
его Президиумом с последующим представлением на утверждение Верховно­
го Совета СССР; заместителей председателя и членов комитетов, назна­
чаемых Советом Министров СССР. В других комитетах, кроме того, обра­
зуются коллегии, утверждаемые Советом Министров СССР. Здесь коллегии

- 242 -

оперативно решают ряд вопросов, относящихся к компетенции комитета.
Имеются и такие государственные комитеты, у которых по существу нет
утвержденного состава комитета. В каждом из этих комитетов помимо
председателя и его заместителей имеется утвержденная Советом Минист­
ров СССР коллегия, которая по существу и выполняет функции комитета.
Рассматриваемый вопрос весьма разнообразно решен и в союзных респуАнализ практики решения организационных вопросов создания госу­
дарственных комитетов СССР и союзных республик и их деятельности по­
казывает, что целесообразно установить большее единообразие в подход*
к формированию государственных -комитетов. В связи с этим, на наш
взгляд, представляется более правильным, если бы в Законе СССР пре­
дусматривался следующий состав государственного комитета: председа­
тель и его заместители, члены комитета, из которых формируется пре­
зидиум комитета, аппарат управления, состоящий из управлений, отде­
лов и других структурных подразделений. Рассмотренный вопрос мог бы
быть в своей основе аналогично решен и в союзных республиках.
Введение в состав государственного комитета президиума вместо
коллегии, по нашему мнению, в большей мере соответствовало бы статусу
комитета как органу коллегиального руководства, способствовало бы
развитию коллегиальности в деятельности комитетов, поскольку решения
принимались бы по большинству голосов не только на заседаниях коми­
тета, но и его президиума. Кроме того, название органа комитета "пре­
зидиумом" выгодно отличало бы его от коллегии министерства, являюще­
гося органом единоначального руководства.
Важным шагом на пути дальнейшего совершенствования законодатель­
ства об управлении промышленностью мог бы стать Закон СССР о всесоюз­
ном и -республиканском промышленных объединениях. При разработке ука­
занного Закона следовало бы исходить из уже имеющейся правовой базы,
Государственное управление и адми-

- 243 -

опираясь прежде всего на постановления ЦК КПСС и Совета Министров
СССР от 2 марта 1973 г. В 139 ”0 некоторых мероприятиях по дальней­
шему совершенствованию управления промышленностью" и от

12

июля

1979 г. В 695 "Об улучшении планирования и усилении воздействия хо­
зяйственного механизма на повышение эффективности производства и
качества работы"1,Общее положение о всесоюзном и республиканском
р

промышленных объединениях и другие правовые акты по данному кругу
вопросов, а также обобщение практики их применения. Используя имею­
щуюся правовую базу, следует иметь в виду, что многие правовые акты
по рассматриваемому вопросу были изданы до принятия Конституции СССР
и Конституций союзных республик, в связи с чем они должны быть при­
ведены в полное соответствие с указанными Основными Законами. Вмес­
те с тем, разрабатывая новый Закон СССР, надо учитывать и то, что он
призван не только закрепить уже достигнутое, но и создать основу для
дальнейшего совершенствования управления промышленными объединениями
и его правового регулирования. Под этим утлом зрения мы рассмотрим
некоторые вопросы разработки указанного выше Закона СССР.
В соответствии со сложившимся правовым статусом0 всесоюзное или
республиканское промышленное объединение представляет собой единый
производственно-хозяйственный комплекс, состоящий из промышленных
предприятий, научно-исследовательских, конструкторских, проектно-кон­
структорских, технологических и других предприятий и организаций. В
его состав могут входить производственные объединения и комбинаты.
Однако на практике ряд промышленных объединений такими единыгм комп­
лексами еще не стали. Они нередко состоят из мало связанных между со­
бой предприятий и организаций, недостаточно сплоченных нахозрасчетно
основе. В связи с тем, чтоимеются различного рода ограничения и из­
лишняя ведомственная регламентация их деятельности, управления таких
См.: СП СССР, 1973, В 7 ,Ст. 31; 1979, В 18, ст. 118.
См.: СП СССР, 1973, В 7, ст. 32.
3
См.: Общее положение о всесоюзном и республиканском промышленных
объединениях. - СП СССР, 1973, В 7, ст. 32.

1
2

- 244 -

объединений практически не могут реально осуществлять некоторые из
предоставленных игл полномочий. В результате получается, что эти объ­
единения фактически мало чем отличаются от ранее существовавших главков, осуществлявших передаточно-распределительные функции. I
Исходя из сказанного выше, представляется, что дальнейшее совер­
шенствование правовой регламентации организации управления промышлен­
ных объединений в Законе СССР должно идти по пути усиления организа­
ционно-правовых гарантий реального осуществления ими функций, прав и
обязанностей, а также закрепления образования и использования таких
экономических рычагов управления, как централизованные фонды разви­
тия производства, материального поощрения, фонды освоения новой тех­
ники, научных исследований, резервов для оказания финансовой помощи
предприятиям и хозяйственным организациям, амортизационные отчисления
на капитальный ремонт и другие. Наряду с этим следовало бы предусмот­
реть меры, направленные на пресечение случаев•нарушения прав и закон­
ных интересов промышленных объединений, необоснованного ограничения
их деятельности, а также на обеспечение персональной ответственности
виновных в этом должностных лиц.
Совершенствование организационных структур управления промышлен­
ных объединений в современных условиях невозможно осуществлять без
рационального решения вопросов централизованного выполнения функций
управления. При этом важно установить степень централизации функций
применительно к конкретным условиям объединения. Реализация возмож­
ностей централизации функций управления связана со специализацией про
изводства, учитывающей технико-экономические особенности комплекса.
Развитие процесса централизации функций управления приводит к еще
большей специализации в рамках комплекса, а это в свою очередь не ис­
ключает того, что может потребоваться перевод ряда промышленных объе­
динений в районы основного сосредоточения подведомственных предприяти
Т---------На это неоднократно обращалось внимание в печати.-См.,например:Голо­
ванов Г. Управление "сверху" и "снизу".-Правда,1977,30июня;Линер Ф.
Углублять хозрасчет.-Соц.индустрия,1977, 7 июля.

- 245 и производственных объединений. Нам думается, что такая прогрессив­
ная тенденция в управлении производством, как централизация функций,
должна получить соответствующее отражение в Законе, что будет способ­
ствовать широкому применению наиболее целесообразной степени центра­
лизации управления в рамках промышленного объединения.
Имея в виду потенциальные возможности ВПО и ИГО в решении важнш
научно-технических проблем, представляется целесообразным, чтобы в
Законе СССР была отражена перспектива развития промышленных объедине­
ний, которые должны стать крупными научно-производственными компексами, состоящими из исследовательских звеньев, проектных и конструктор­
ских организаций, мощных опытных производств по освоению новых видов
изделий, материалов и техники, цроизводственных объединений и пред­
приятий по выпуску продукции серийного и массового производства, под­
разделении по наладке, обслуживанию и гарантийному ремонту техники у
потребителей. Учитывая важную роль ВПО и РПО в системе управления на­
родным хозяйством, мы полагаем, что в Законе СССР следовало бы уде­
лить большое внимание правовой регламентации взаимоотношений промыш­
ленных объединений не только с министерствами, в подчинении которых
они находятся, но и с соответствующими Советами Министров союзных и
автономных республик, краевыми (областными), городскими (районными)
Советами народных депутатов.
Для дальнейшего совершенствования правового регулирования управ­
ления промышленностью огромное значение могло бы иметь принятие тако­
го акта, как Закон СССР о производственном объединении. При разработ­
ке данного Закона следовало бы прежде всего исходить из постановлены!
ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 2 марта 1973 г. № I391 и 12 июля
О
К
1979 г. Д 695, Положения о производственном объединении (комбинате У
и других правовых актов, касающихся организации и деятельности ПО, а
также обобщения опыта их практического применения. Используя в проСм.:
? См.:
3 См.:
1

СП СССР, 1973, В 7, ст. 31.
СП СССР, 1979, В 18, ст. 118.
СП СССР, 1974, В 8 , ст. 38.

- 246 -

цессе разработки Закона накопленный опыт правового регулирования,
нельзя не иметь в виду, что Положение о производственном объединении
(комбинате) уже не полно отражает современный правовой статус ПО, по­
этому восполнение имеющихся пробелов сыграет важную роль в совершенсТ'
вовании правовой регламентации организации и деятельности ПО.
Руководство производственным объединением, как правило, осущест­
вляется аппаратом управления головной производственной единицы. Вмес­
те с тем в Положении о ПО. предусмотрено, что в отдельных случаях для
этого, с разрешения Правительства СССР, может создаваться специальный
аппарат управления (п. 17). Однако в силу объективных обстоятельств
такой аппарат управления был создал для руководства многими ПО в ря­
де отраслей промышленности (угольной, нефтяной и газовой, строитель­
ных материалов, цветной металлургии и др.).
Положением о ПО установлено, что в необходимых случаях по реше­
нию соответственно министерства СССР или Совета Министров союзной
республики производственному объединению могут быть подчинены отдель­
ные самостоятельные предприятия и организации, пользующиеся правами,
предусмотренными Положением о социалистическом государственном произ­
водственном предприятии (п.

6 ).

Анализ практики применения данной

нормы показывает, что в отраслях промышленности эта проблема не полу­
чила единообразного решения. В угольной промышленности, например, все
предприятия основного производства вошли в состав ПО на правах произ­
водственных единиц, а вспомогательные предприятия и организации (базы
материально-технического снабжения, погрузочно-транспортные, строи­
тельные организации и др.) - подчинены ПО как самостоятельные пред­
приятия. Иной подход был проявлен в автомобильной промышленности, где
40-45$ заводов в качестве самостоятельных предприятий подчинены ПО.
Все это в ПО приводит к существенным изменениям в правоотношениях,
поскольку объединение, которому подчинены самостоятельные предприятия
выступает по отношению к ним как вышестоящий орган, т.е. как дополни-

- 247 тельное звено управления. Едва ли можно считать выходом из создавше­
гося положения решение о том, что в этих случаях объединение может
централизовать,полностью или частично выполнение отдельных производ­
ственно-хозяйственных функций самостоятельных предприятий (п.
ложения).

В этой

связи с литературе

было

высказано мнение,

6

что

По­
здесь

мы имеем дело с промышленным объединением и необходимо принять вмес­
то двух положений - о промышленном и производственном объединениях одно общее положение о хозяйственных объединениях.^ Однако, на наш
взгляд, с этим предложением нельзя согласиться, так как здесь имеют­
ся в виду объединения, которые отличаются по своему месту в системе
общественного производства и управления. Кроме того, вышесказанное
говорит о том, что при разработке Закона СССР следовало бы более под­
робно, чем это сделано в действующем Положении, регламентировать пра­
вовой статус ПО в той части, где речь идет о руководстве объединением
с обособленным аппаратом управления, а также в тех случаях, когда ПО
подчинены самостоятельные предприятия и организации.
В процессе проведения указанной работы представляется необходи­
мым в Законе СССР устранить имеющиеся в Положении о ПО пробелы в пра­
вовом регулировании организации и деятельности самостоятельных пред­
приятий, входящих в состав объединений. В этой связи обращает на себ£
внимание, что в Положении о ПО не получили своего решения ряд вопро­
сов, как-то: имеет ли рассматриваемая группа предприятий свои уставы
или положения, каков порядок их утверждения и пересмотра при соответ­
ствующих изменениях, может ли генеральный директор предоставлять та­
ким предприятиям дополнительные права, отменять либо изменять приказь
руководителей этих предприятий, входят ли их руководители в Совет ПО.
Несомненно, эти вопросы имеют принципиальное значение и должны быть
регламентированы в рассматриваемом Законе СССР.
См.: Рутман Л.М. К совершенствованию законодательства об объедине­
ниях в промышленности. - Правоведение, 1977, 14.

- 248

Нельзя признать удовлетворительным решение вопросов организации
и деятельности производственных единиц в Положении о ПО. Ряд вопросов был решен недостаточно четко,

т

а некоторые остались не урегули­

рованными, К последыш можно отнести, например, вопросы, касающиеся
масштабов компетенции администрации производственной единицы в раз­
личных областях управления производством, организационных и правовых
гарантий реального осуществления предоставленных ей полномочий и не­
которые другие. Следовательно, назрела необходимость в правовой ста­
тус производственных единиц внести уточнения и дополнения на основе
обобщения накопленного опыта правовой регламентации и практики орга­
низации и деятельности производственных единиц ПО. В связи с ■этим
в Законе желательно было бы подробно регламентировать данный круг
вопросов, сгруппировав их следующим образом: определение сущности
производственных единиц, главные задачи, управление производственной
единицей, порядок ее образования, реорганизации и ликвидации, имущест
венные отношения, права и обязанности в различных областях деятельное
ти (планирования, организации труда и заработной платы, научно-техни­
ческого прогресса и др.) и ответственность.
Для полноты, четкости и соблюдения рационально возможного едино­
образия в определении правового статуса производственных единиц пред­
ставляется целесообразным в Законе установить, что Положение о конк­
ретной производственной единице утверждается генеральным директором
ПО применительно к Примерному положению о производственной единице
производственного объединения, утверждаемому соответствующим министер
ством. Указанное примерное положение, по нашему мнению, должно носить
рекомендательный характер, оказывая в каждом отдельном случае помощь
производственному объединению при разработке Положений об их производ­
ственных единицах. При таком подходе ПО не может быть связано нормами
------------------

В силе остаются, к сожалению, критические замечания, изложенные в
материалах встречи за "Круглым столом по обсуждению проблем право­
вого положения производственного объединения*. - См.: Сов.государ­
ство и право, 1974, £9, с. 57-66.

- 249 -

изложенными в Примерном положении, и при необходимости может отсту­
пать от них при утверждении Положений о конкретных производственных
единицах. Вместе с тем, учитывая, что утверждение Положений о произ­
водственных единицах относится к компетенции самих ПО, они могут пре­
доставлять

производственным единицам дополнительные права помимо

прав, установленных законодательством.^
Следует обратить внимание на то, что в законодательстве остается
неурегулированным порядок централизации производственными объединения
ми функций управления и оформление в этой связи изменений в специаль­
ной правоспособности объединяемых предприятий. Представляется, что
централизация функции как прогрессивная тенденция в управлении произ­
водством, должна получить соответствующее отражение в Законе СССР о
производственном объединении. В нем важное место должно быть отведенс
правовой регламентации таких вопросов, как основания и порядок воз­
никновения обязательств в связи с централизацией функций управления,
ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение этих обя­
зательств. Все в большей мере централизованное выполнение функций
управления осуществляется не только внутри ПО, но и вне его - специа­
лизированными организациями (кустовыми информационно-вычислительныгли
центрами, централизованными бухгалтериями и др.). Возникающие при
этом отношения также должны получить правовое регулирование в указан­
ном Законе.
Одним из существенных пробелов Положения о ПО является отсутстви
в нем правовой регламентации взаимоотношений производственных объеди­
нений с местными органами государственной власти и управления. Имея
в виду все возрастающее значение правильного сочетания отраслевого и
территориального управления в современных условиях, думается, что в
Законе СССР следовало бы с достаточной полнотой осветить вопросы пра­
вовой регламентации взаимоотношений производственных объединений не
7-----------Здесь мы имеем тот случай, когда законодательство определяет минимум
прав,составляющий обязательный объем прав производственных единиц,а
ПО может дополнительно расширять их права в пределах своей компетен­
ции (См.:Лаптев В.В.Правовые формы и методы руководства промышленно­
стью. - М.: Юрид.лит., 1975, с. 44.).

-

250

-

только с их вышестоящими органами-министерствами и промышленными
объединениями, но и с соответствующими Советами Министров автоном­
ных республик, краевыми (областными), городскими (районными) Сове­
тами народных депутатов.
• В современных условиях научно-технического прогресса важную
роль в дальнейшем совершенствовании правового регулирования управ­
ления наукой, техникой и производством как единым комплексом мог
бы сыграть Закон СССР о на-учно-пвоизводственнш объединении. При
его разработке следовало бы исходить из уже имеющейся правовой ба­
зы, опираясь на постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от
12 июля 1979г.1, постановление Совета Министров СССР от 30 декабря
1975г.2 Положение о научно-производственном объединении2 и другие
правовые акты, касающиеся организации и деятельности НПО, а также
обобщение практики их применения. Созданная к настоящему времени
правовая база во многом сможет обеспечить разработку нового Закона,
Однако при этом следует иметь в виду, что Положение о НПО и некото­
рые другие правовые акты уже не в полной мере соответствуют совре­
менным требованиям. В этой связи разработка и принятие Закона будег
.
иметь большое значение не только в обобщении накопленного црактичес
кого опыта, но и создании важной основы для дальнейшего совершенст­
вования управления научно-производственными объединениями и право­
вого регулирования их организации и деятельности. В соответствии сс
сложившимся правовым статусом^ научно-производственное объединение
представляет собой научно-производственный и хозяйственный комплекс
В указанном Законе, исходя в основном из сложившегося понятия, сле­
довало бы вместе с тем также отразить, что НПО - это эффективная
форма интеграции науки, техники и производства.
В решении организационно-правовых вопросов НПО имеется много
общего с ПО. При этом, разумеется, нельзя не видеть и те особеннос­
ти, которые имеются в их организационных:- структурах управления.
Кроме того, к особенностям можно отнести и то, что НПО сосредеточивает у себя по определенному кругу вопросов научно-исследовательт-■
1

См.: СП СССР, 1979,

18, сИ18.

2
о

См.: СП СССР, 1976,

2, <д13.

См.: там же .

4 См.: Положение о научно-производственном объединении. - СП СССР,
1976,
2, СЫЗ.

- 251 скую, проектно-конструкторскую, технологическую работу по всей от­
расли, тогда как научные подразделения в составе ПО обслуживают,
как правило, лишь подразделения данного объединения. Вместе с тем
имеется ряд методологических вопросов разработки правового статуса
которые в значительной мере сближают НПО и ПО, что позволяет нам
специально не останавливаться на них. Отмеченные выше недостатки
и пробелы в правовом статусе ПО во многом характерны и для НПО, в
связи с чем предложенные нами рекомендации по совершенствованию
правового регулирования организации и деятельности ПО могут быть,
разумеется, с учетом тлеющейся специфики, применены при разработке
Закона СССР о научно-производственном объединении.
Положение о социалистическом государственном производствен­
ном предприятии2 в настоящее время уже не полно отражает современ­
ный правовой статус предприятия и восполнение имеющихся пробелов
является весьма актуальной проблемой. Издание в связи с этим Зако­
на СССР о производственном предприятии.комплексного по своему со­
держанию акта, включающего нормы различных отраслей права, могло
бы сыграть важную роль в дальнейшем совершенствовании управления
Предприятиями и правового регулирования их организации и деятель­
ности. При рассмотрении методологических вопросов разработки ука­
занного Закона надо иметь в виду, что отмеченные ранее недостатки
и пробелы в правовом статусе ПО в значительной мере характерны и
для предприятий. Поэтому здесь мы остановимся лишь на тех специфи­
ческих методологических вопросах, которые в наибольшей мере харак­
терны для предприятий.
В Законе СССР следует четко определить, что представляет со­
бой в современных условиях производственное предприятие, какова в
нем роль трудового коллектива. Представляется, что Закон должен от
разить повышение роли трудовых коллективов в управлении произволет
вом. При этом должно быть обеспечено соответствие сформулированных
по данному вопросу норм рассматриваемого Закона тому, что установл
но Конституцией СССР и Законом СССР от 17 июня 1983г."0 трудовых
коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреж­
дениями, организациями”3. При решении указанного вопроса прежде
1 См.: Рекомендации по созданию научно-производственных объедине­
ний.-Экономии, газета, 1976, В 42.
2

См.: СП СССР, 1965, 1 19-20, ст.155. Далее указанное Положение
для сокращения называется: Положение о предприятии.

3

См.: СП СССР, 1983, отдел I, IS 15, от.78.

-

252

-

всего следует исходить из ст. 8 Конституции СССР. Велико здесь и
значение Закона СССР о трудовых коллективах, впервые принятого в
истории Советского государства и открывшего новые возможности для
приведения в действие всего трудового потенциала общества зрелого
социализма, развития социалистической демократии, повышения произ­
водственной и социально-политической активности трудящихся. В этой
связи следует также отметить, что повышение роли трудовых коллекти­
вов в управлении предприятиями, учреждениями и организациями должно
получить соответствующее отражение и в других предложенных Законах
СССР, рассмотренных нами выше.
К числу недостатков Положения о предприятии и его несовершен­
ству следует отнести то, что такие важнейшие категории, как задачи
и функции в нем не выделены и сформулированы в переплетении друг
с другом, и к тому же они здесь не полно представлены в виде задачфункций предприятий. Другим существенным недостатком Положения яв­
ляется отсутствие в нем диалектического единства прав и обязаннос­
тей предприятий. Анализ Положения показывает, что акцент в нем сде­
лан на правах предприятия. Это подчеркивается тем, что в Положении
даются рубрики по правам предприятия в различных областях его дея­
тельности. Вместе с тем было бы неправильно считать, что у пред­
приятия нет обязанностей.•*•
Думается, что при разработке Закона СССР о производственном
предприятии необходимо устранить отмеченные недостатки Положения
о предприятии. В указанном Законе следовало более полно и обстоя­
тельно, чем это сделано в Положении, регламентировать рассмотрен­
ные вопросы, имеющие первостепенное значение, сгруппировав их по
следующим разделам: цели и задачи, функции, обязанности и права
предприятий. Реализация данного предложения способствовала бы со­
вершенствованию правового статуса предприятий. В Положении о пред­
приятии вопросы, касающиеся ответственности, не получили достаточ­
ной правовой регламентации. В связи с этим цри разработке указан­
ного Закона следовало бы более подробно, чем в Положении, регла­
ментировать данный круг вопросов, обратив внимание на персональную
ответственность должностных лиц за порученное дело, а также уота.. .
т—
Здесь мы, пожалуй, тлеем дело с несовершенным приемом регламен­
тации правового статуса, поскольку обязанности, хотя к в завуали­
рованном виде, все же вытекают из Положения о предприятии. В дан­
ном случае получается, что законодательство обозначает предписа­
ния не термином "обязан", а термином "вправе".
(См.:Лейст О.Э. Теоретические проблемы санкций и ответственности
по советскому праву. Автореф.дис...д-ра юрид.наук.-М.,1978,с.7).

- 253 -

новление ответственности за действия или бездействия вышестоящего
органа, в результате которых предприятию причинены убытки.
Представляется целесообразным в рассматриваемом Законе рег­
ламентировать порядок централизации функций управления и совершен­
ствования в связи с этим организационных структур управления пред­
приятий путем создания централизованных служб в масштабах всего
предприятия за счет ликвидации разрозненных функциональных служб
в его цехах. Правовая регламентация указанных вопросов, по нашему
мнению, могла бы способствовать дальнейшему развитию процесса цент­
рализации функций - прогрессивной тенденции в управлении производ­
ством, а также совершенствованию организационных структур управле­
ния предприятий.
Существенным пробелом Положения о предприятии является отсут­
ствие в нем вопросов правового регулирования взаимоотношений пред­
приятий с местными органами власти и управления. Учитывая повышаю­
щееся значение сочетания отраслевого и территориального управления
во всех звеньях системы управления, представляется необходимым в
Законе СССР регламентировать взаимоотношения предприятий не только
по подчиненности с их вышестоящими органами отраслевого управления,
но и с местными органами государственной власти - соответствующими
Советами народных депутатов.
Вопросы формирования и применения программно-целевых структур
управления еще не получили достаточного правового регулирования,
что отрицательно влияет на их внедрение и использование в отраслях
промышленности. В связи с этим представляется целесообразным, чтобы
в рассмотренных выше Законах СССР получили соответствующее отраже­
ние вопросы, касающиеся формирования внедрения и широкого примене­
ния различных видов программно~целевых структур управления. Улучше­
ние правовой регламентации по указанному кругу вопросов будет спо­
собствовать совершенствованию системы управления промышленностью,
ускорению темпов научно-технического прогресса и повышению эффек­
тивности производства в отраслях промышленности нашей страны.
При разработке указанных выше Законов СССР необходимо глубо­
ко проанализировать и всесторонне учесть результаты крупномасштаб­
ного экономического эксперимента, проводимого в ряде отраслей про­
мышленности в соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Минист
ров СССР от 14 июля 1983г. “О дополнительных мерах по расширению

-

254

-

прав производственных объединении (предприятий) промышленности
в планировании и хозяйственной деятельности и по усилению их от­
ветственности за результаты работы” . 1 Конечная цель экономическо­
го эксперимента заключается в том, чтобы ускорить переход ца ин­
тенсивные методы хозяйствования, повысить темпы роста производст­
ва, улучшить качественные показатели работы промышленности. Й про­
цессе проведения эксперимента наряду с внедрением оправдавших се­
бя форм и методов управления проходит проверку комплекс дополни­
тельных мер по расширению прав, повышению хозяйственной самостоя­
тельности и ответственности производственных объединений и предриятий за результаты работы. Все эти меры направлены на дальнейшее
совершенствование и укрепление централизованного управления эконо­
микой в сочетании с развитием демократических начал в руководстве
народным хозяйством, повышением роли трудовых коллективов в управ­
лении производственными объединениями и предприятиями, широким
внедрением хозяйственного расчета.
На декабрьском (1983г.) Пленуме ЦК КПСС подчеркивалось важное
значение экономического эксперимента и обращалось внимание на то,
что результаты, полученные при его проведении, послужат основой
для подготовки соответствующих предложений в целом по народному
хозяйству. Эксперимент позволит точнее учесть и отработать отрасле­
вые особенности управления, планирования, экономического стимули­
рования в новых условиях и тем самым войти в двенадцатую пятилет­
ку с хорошо отлаженным хозяйственным механизмом, позволяющим пол­
нее использовать возможности экономики развитого социализма. На
Пленуме ЦК КПСС отмечалось, что конкретные формы управления и
планирования должны соответствовать реальным условиям каждо­
го этапа общественного развития страны. "Поэтому улучшение сисI

Указанным постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР было
предусмотрено провести экономический эксперимент в Министерстве
тяжелого и транспортного машиностроения, Министерстве электро­
технической промышленности, Министерстве пищевой промышленности
УССР, Министерстве легкой промышленности БССР и Министерстве
местной промышленности Литовской ССР. -См.:СП СССР, 1983, отдел
I, Л 20, ст.109.

- 255 -

т е ш управления, основанной на принципах демократического центра­
лизма, - это составная часть общего процесса совершенствования
т
нашего общественного строя”. В этой связи проводимый крупномас­
штабный экономический эксперимент имеет большое значение не толь­
ко для улучшения хозяйственной деятельности производственных объе­
динений и предприятий, их структуры управления, рационализации
аппарата управления и повышения эффективности его работы, но и
для дальнейшего совершенствования организационной структуры управ­
ления во всех звеньях и уровнях народного хозяйства, наиболее
рационального перераспределения между ними функций, прав и ответ­
ственности за результаты их деятельности.
ХХУI съезд КПСС определил, что одним из первоочередных
направлений совершенствования советского законодательства является руководство народным хозяйством. 2 Для развития законодатель­
ства в этом направлении большое значение имело бы создание обоб­
щающего правового акта об организации государственного управления,
Заслуживает внимания в этой связи предложения авторов, высказы­
вающихся по данному вопросу. Обосновывая свое предложение по­
требностями совершенствования организации и деятельности всего
аппарата государственного управления, Г.И.Никитушев считает,
что следует разработать и принять "Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о государственном управлении”.
Н.М.Конин высказал мнение, что в более отдаленной перспективе
можно ставить вопрос о разработке Основ законодательства Союза
ССР и союзных республик об управлении экономикой.^ Отмечая в пред­
ложениях указанных автором в общем-то положительную тенденцию
См.: Материалы Пленума ЦК КПСС, 26-27 декабря 1983г., с.20-21.
2 Ом.: Материалы ХХУ1 съезда КПСС, о.64 .
3 См.: Никитушев Г.И. Правовые аспекты действия административных
актов.-В кн.:Вопросы реализации норм административного права —
Свердловск, 1975, с.56.
4 См.: Конин Н.М. Организационно-правовые основы государственного
управления социалистическим общественным производством (админи­
стративно-правовое исследован®).-Дис...д-ра юрид.наук.-Саратов,
1978, с.365-366.

- 256 -

к кодифшщрованному и систематизированному объединению норм, регу­
лирующих все государственное управление либо управление экономикой,
нельзя не обратить внимание на то, что оба автора (особенно первый)
стремятся решить необъятную проблему, охватывая слишком большой
объект регулирования в одном правовом акте. При таком подходе успеш­
но решить проблему, по нашему мнению, практически невозможно, поскол
ку предлагаемые акты были бы очень громоздкими либо носили бы слиш­
ком общий характер.
И.Л.Бачило обосновала предложение по подготовке рассматриваемог
правового акта с позиции необходимости централизации нормативного
регулирования сферы организации государственного управления в виде
"Основ законодательства Союза ССР и союзных республик по организации
государственного управления". При этом дана оценка готовности науч­
ной и законодательной базы для осуществления работы в направлении
подготовки указанного акта и рассмотрена его структура. Преимущества
данного предложения - в конкретности постановки вопроса, обеспечении
комплексного охвата всех элементов организации управления, решении
нормативных вопросов на единой методической основе. В результате
И.Л.Бачило в определенной мере удалось преодолеть недостатки, имев­
шиеся в предложениях предыдущих авторов. Вместе с тем, как видно из
предложенной И.Л.Бачило структуры правового акта, в него ею включа­
ются вопросы, выходящие за рамки организации управления и регулиру­
ющие весь комплекс отношений в процессе осуществления управленческой
I
деятельности.
Нам представляется, что для решения рассматриваемой проблемы
имеются основания для постановки вопроса о разработке правового акта
общесоюзного значения - Закона СССР об организации государственного
управления в СССР. При этом, как мы полагаем, нет необходимости к
тому, чтобы нормативный акт был типа "Основ законодательства Союза
i См.: Бачило И.Л. Правовые проблемы организации структур и их функ­
ций в системе советского государственного управления.-Дис...д-ра
юрид.наук.-М., 1979, с. 376-377.

- 257 -

GCP и союзных республик"-*-, так как в организации и деятельности орга­
нов государственного управления союзных республик имеется в главном
и основном большое единообразие и общие начала, обусловливающие воз­
можность единой правовой регламентации указанного круга вопросов в
пределах всей территории СССР. В связи с этим все в большей мере про­
является объективная необходимость централизации нормативного регули­
рования и единообразного подхода к решению проблем организации госу­
дарственного управления в нашей стране. Исходя из этого, комплекс
отношений, возникающих в сфере организации государственного управле­
ния, может быть регламентирован в Законе СССР об организации государ­
ственного управления в СССР. Издание указанного правового акта, ра­
зумеется, не будет исключать того, что союзные республики, руковод­
ствуясь Законом СССР, могут, учитывая имеющиеся местные особенности,
издавать в пределах своей компетенции правовые акты по установлению
порядка организации и деятельности республиканских и местных органов
р
государственной власти и управления.
Юридическим основанием к разработке Закона СССР об организации
государственного управления в СССР является ст. 73 Конституции СССР,
в которой предусмотрено, что к союзной компетенции относится установ­
ление общих начал организации и деятельности республиканских и мест­
ных органов государственной власти и управления; обеспечение единств?
законодательного регулирования на всей территории СССР; проведение
единой социально-экономической политики, руководство экономикой стра­
ны; определение основных направлений научно-технического прогресса
(пп. 3,4,5). Разработка и принятие указанного Закона соответствовалобы ст. 16 Конституции СССР, где экономика СССР рассматривается, как

1 -------------

На научно-координационном совещании в Институте государства и прав?
АН СССР,состоявшемся в апреле 1983 г.,И.Л.Бачило,выступая s докла­
дом на тему "Актуальные проблемы совершенствования законодательстве
в области управления народным хозяйством",сделала,по нашему мнению,
шаг вперед на пути к решению рассматриваемого вопроса,придя к выво­
ду о необходимости разработки "Закона об организации государственнс
Р го управления в СССР".
- Это основывается на ст.72(пп. 4,6,7,9-13)Конституции РСФСР 1978 r.i
соответствующих статьях и пунктах Конституций других союзных респус
лик.

- 258 -

единый народнохозяйственный комплекс, охватывающий все звенья общест­
венного производства, распределения и обмена на территории страны.
Закон СССР об организации государственного управления в СССР
должен разрабатываться на научной основе, с учетом достижений науки
управления. В современных условиях она постепенно дифференцируется,
формируются самостоятельные направления научных исследований и разработок, входящие в общую систему комплексной науки управления.

т

В

этой связи выделяются такие направления, как теория управления, орга­
низация управления, процессы управления, развитие экономического ме­
ханизма управления и другие. Среди этих направлений важную роль игра­
ет организация управления, представляющая собой научные исследования
и разработки в области формирования организационных структур системы
управления и совершенствование организации процессов управления. На­
иболее динамичными в науке управления являются процессы управления,
касающиеся проведения научных исследований и разработок, связанных с
целенаправленными воздействиями на управляемые объекты, т.е. с осуще­
ствлением управленческой деятельности (подготовка, принятие и реали­
зация управленческих решений и т.п.). Хотя данное направление, как и
другие, имеет большое значение, однако в одном законе невозможно ре­
шить все проблемы. В связи с этим при разработке Закона следовало бы,
по нашему мнению, сосредоточить внимание на вопросах, относящихся к
организации государственного управления. На основании вышеизложенного
по своему содержанию Закон, как нам представляется, должен делиться
на семь разделов, в каждом из которых получил бы освещение соответст­
вующий крут вопросов.
I. Общие положения. В начале раздела раскрывается сущность орга­
низации государственного управления в условиях развитого социализма,
а также задачи советского законодательства в области организации го­
сударственного управления. Далее характеризуются отношения, регулиру­
емые в процессе организации управления, излагаются организационноСм.: Организация управления промышленным производством/Под ред.
Козловой 0.В.,Каменицера С.Е.-М.:Высшая школа, 1980, с. 3.

- 259 -

структурные принципы управления и устанавливаются основные требова­
ния к системе законодательных актов по организации государственного'
управления.
П. Основы построения системы органов государственного утгоавлени
Дается общая характеристика этой системы и ее звеньев - подсистем,
организационных связей между органами и звеньями системы. Определя­
ются основные факторы, оказывающие влияние на организацию системы
органов государственного управления, а также роль рациональной цент­
рализации в организации государственного управления. Устанавливается
порядок образования и реорганизации органов управления. Рассматривая
систему субъектов и объектов государственного управления, освещаются
основы организационно-правового положения предприятий, производствен'
ных и научно-производственных объединений, территориально-производст­
венных комплексов, промышленных узлов и органов управления ими как
субъектов государственных управленческих отношений. Далее определяет­
ся система и организационно-правовые основы органов, осуществляющих
совершенствование системы управления. Устанавливаются основные пра­
вовые положения разработки и реализации генеральных схем управления
как экономически обоснованных комплексных программ совершенствования
управления отраслями промышленности, строительства и других отраслей
народного хозяйства в целях повышения их эффективности, создания ра­
циональных систем управления.
Ш. Организационные

структуры

и

штаты органов государственного

управления. В разделе определяются основные элементы организационных
структур управления и освещается их роль в процессе построения аппа­
рата управления. Устанавливаются основы разработки и утверждения ор­
ганизационных структур и штатов органов государственного управления,
важное место отводится программно-целевым структурам управления как
новому, наиболее эффективному типу организационных структур.
В разделе должна получить освещение правовая регламентация ко­
ренных вопросов организации проектирования структур аппарата управ-

-

260

-

ления и их совершенствования, причем уделяется внимание формированию
и структуризации целей органов управления, методам обследования и
анализа задач, функций и организационных связей, а также роли органи­
зационного моделирования и формирования информационных потоков. Рас­
сматриваются основные вопросы формирования структурных подразделений
аппарата управления, определения минимально необходимого количества
ступеней (уровней) управления, рациональной степени централизации
фукнций управления. Далее регламентируются вопросы, связанные с при­
менением типовых структур при построении аппарата управления. Опреде­
ляется порядок государственной регистрации, учета изменений в состав?
органов управления на различных уровнях системы управления.
Большое значение в разделе придается правовому регулированию во­
просов перестройки структуры аппарата управления в условиях функцио­
нирования АСУ. Устанавливаются основные требования и направления со­
вершенствования структуры аппарата управления в условиях АСУ. При
этом обращается внимание на то, что изменения в аппарате управления
должны быть направлены на повышение качества его работы и совершенст­
вование организационной структуры, которая призвана стать более ком­
пактной, эффективной и экономичной.

Этим обусловливаются повышенные

требования к четкому разграничению функций, полномочий и ответствен­
ности в аппарате, к организационному механизму управленческих взаимо­
действий, что в свою очередь требует повышения качества и эффективное
ти работы по проектированию и совершенствованию структур управления.
1У.

Основы установления правового статуса органов и их взаимо

действия в системе государственного управления. Здесь предусматрива­
ется порядок установления, согласования и изменения правового статуса
субъектов и объектов управления, а также общие требования и правила
по разработке актов статутарного назначения и регламентирующих доку­
ментов (положении, должностных инструкций и др.). Устанавливаются ос­
новы согласования, координации и взаимодействия органов государствен­
ного управления, относящихся к различным министерствам и ведомствам,

- 261 решении общегосударственных, межотраслевых и территориальных
проблем по достижению намеченных целей управления. Наряду с этим в

пр и

разделе должны получить регламентацию вопросы ответственности орга­
нов управления за результаты деятельности управляемых объектов, оп­
ределены основы.взаимодействия различных видов ответственности, а
также установлена ответственность органа государственного управления
перед нижестоящими звеньями системы управления.
У.

Правовые основы обеспечения ресурсами аппарата государств

ного управления. В данном разделе определяются правовые основы обес­
печения аппарата государственного управления материальными и финансс
выми ресурсами. Регламентируется порядок разработки и утверждения ма
териальных нормативов, формирования и использования фондов развития
и совершенствования системы управления, заработной платы и др. Далее
освещается правовой режим трудовых ресурсов (численность работников
аппарата управления, номенклатура должностей’и др.), технических
средств управления. Важное место в разделе отводится правовому режи­
му информации как ресурсу системы управления и закреплению основ
организации информационных фондов различных подсистем управления, а
также формирования, передачи, обработки, использования управленчес­
кой информации.
УТ. Правовые основы организации государственной службы. В этом
разделе рассматриваются основные принципы организации и функциониро­
вания государственной службы, основы правового положения государстве
ного служащего и порядок установления правовой регламентации его де­
ятельности. Далее важно установить основы правовой регламентации го­
сударственно-служебных отношений; а также комплектования кадров го­
сударственного аппарата с учетом особенностей назначения на должнос­
ти, перемещения и увольнения государственных служащих. Затем излага­
ются основные правовые положения системы стимулирования и ответствен
ности государственных служащих за нарушение порядка государственной
службы. Соответствующее отражение должны получить организационные и
правовые основы порядка подготовки и повышения квалификации государ-

- 262 -

..ственных служащих, а также распределения и использования кадров в
системе государственного управления.
В современных условиях, когда роль и значение государственной
службы неуклонно возрастает, нам представляется, что, наряду с из­
ложением в настоящем разделе основных положений о государственной
службе, следовало бы подготовить Закон СССР о государственной служ­
бе в СССР. 1
УП* Действие настоящего Закона и особенности его применения.
В разделе устанавливается, что Закон распространяется на все госу­
дарственные предприятия, учреждения и организации в пределах их ком­
петенции. В кооперативных и общественных организациях данный Закон
мог бы применяться с учетом соответствующих уставов и положений, ре­
гулирующих их деятельность. Далее предусматривается, что особенности
применения положений настоящего Закона в отдельных отраслях народно­
го хозяйства и сферах государственной и общественной жизни с учетом
их специфики устанавливаются законодательными актами Союза ССР, ре­
шениями Совета Министров СССР и ВЦСПС.
Итак, мы рассмотрели вопрос о разработке нового Закона СССР.
Принятие этого законодательного акта имело бы большое значение в со­
вершенствовании правового регулирования организации государственного
управления, что способствовало бы улучшению управления промышленнос­
тью и других отраслей народного хозяйства, а также успешному развити
социалистической экономики нашей страны. Создание единого законода­
тельного акта позволило бы осуществить комплексную правовою регламен­
тацию большого круга важнейших вопросов государственного управления
и обеспечить согласованность в решении смежных вопросов управления.
Из предложенной выше структуры нового акта и включенных в него воцросов видно, что данный Закон СССР основывался бы на общности интересо]
всех союзных республик в совершенствовании организации государственного управления и не затрагивал бы их суверенных прав. Регулирование
1Следует отметить,что в литературе уже давно дискутируется вопрос о
разработке Закона о государственной службе,причем рядом авторов(Б.М,
Манохиным,М. И.Пискотиным,Ю. А. Тихомировым, Л.А. Сергиенко ,10.А.Розенбау­
мом и др.)на этот счет были предложены различные варианты,заслужива
ющие пристального внимания.

- 263 -

единым общесоюзным актом указанного круга вопросов явится выражением
единства социалистических республик В организации государственного уп
равленш, практическом осуществлении задач большой государственной
важности.
Среди важнейших мер по совершенствованию советского законодатель
ства ХХУ съезд КПСС наметил подготовку и издание Свода законов Совете
кого государства.

Во исполнении решения съезда партии было признано
р
необходимым организовать разработку и издание Свода законов СССР и
*2

сводов законов союзных республик.
В Основных принципах формирования Свода законов СССР^ установле­
но, что вся подготовка Свода законов СССР должна производиться исходя
из Конституции СССР; в процессе подготовки Свода разрабатываются про­
екты кодификационных, укрупненных и новых актов в целях дальнейшего
развития и совершенствования законодательства в соответствии с Конс­
титуцией СССР и задачами, поставленными ХХУ съездом КПСС, устранения
множественности актов по одним и тем же вопросам и восполнения пробе­
лов в правовом регулировании. Аналогичным образом ставится данный
вопрос и в актах, касающихся подготовки и издания сводов законов со­
юзных республик.
Создание сводов законов призвано способствовать укреплению пра­
вовой основы государственной и общественной жизни, обеспечить большую
стабильность и доступность законодательства, дальнейшее укрепление
социалистической законности, усиление охраны правопорядка, интересов
общества, прав и свобод граждан. Проводимое в настоящее время совер­
шенствование законодательства СССР осуществляется в плановом порядке
и увязано с подготовкой Свода законов. Характерно при этом то, что
перечень актов, подлежащих разработке и включению в Свод, 'отражающий
к См.: Материалы ХХУ съезда КПСС, с. 81-82.
См.:Постановление ЦК КПСС,Президиума Верховного Совета СССР и Сове­
та Министров СССР от 2 сентября 1976г."о подготовке и издании Свода
о законов СССР".-СП СССР, 1976,Ш , ст. 104.
См.,например:Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР,Сове­
та Министров РСФСР от 3 ноября 1976г."0 подготовке и издании Свода
л законов РСФСР".-СП СССР, 1976,JI22, ст. 160.
См.: СП СССР, 1978, $ 9, ст.60.Приложение $ 2, пп.1,3.

-

264

-

законотворческую работу, которая проводится в связи с принятием но­
вой Конституции СССР, и наме'ченные мероприятия по дальнейшему разви­
тию различных отраслей законодательства являются единым планом совер
шенствования советского законодательства.
В нашу задачу не входит рассмотрение в полном объеме вопросов,
касающихся Свода законов СССР и сводов законов союзных республик.
Тем более, что данная проблематика получила отражение в литературе.
р
В этом отношении заслуживает особого внимания работа , подготовлен­
ная Всесоюзным научно-исследовательским институтом советского зако­
нодательства, осуществляющим координацию деятельности научных учреж­
дений, связанной с подготовкой Свода законов СССР. В данной работе,
созданной большим коллективом авторов под руководством И.С.Самощенко
и К.Ф.Руденко, с достаточной полнотой рассмотрены теоретические проб­
лемы подготовки Свода законов СССР и сводов законов союзных респуб­
лик, даны практические рекомендации по рассматриваемому кругу вопро­
сов. В связи с изложенными обстоятельствами представляется возможным
остановиться лишь на вопросах о возможности совершенствования Свода
законов СССР и необходимости внесения некоторых дополнений в схему
Свода.
В настоящее время, когда работы по созданию Свода законов СССР
еще не завершена, может возникнуть сомнение в правомерности постанов­
ки вопроса о возможности совершенствования Свода. Однако для правиль­
ного ответа на этот вопрос прежде всего следует учитывать получившие
закрепление в соответствующих нормативных актах основные принципы
создания Свода законов, имеющийся уже опыт работы по подготовке его
разделов и высказывавшиеся в литературе мнения по рассматриваемой про
блематике. Проанализировав материалы, А.Б.Венгеров показал, что не
только можно, но и нужно уже сейчас, на этапе подготовки сводов, зао

См.:Свод законов Советского государства:Теоретические проблемы/Отв.
ред. Самощенко..И.С.-М. :Юрид.лит., 1981, с. 39.
См.:Свод законов Советского государства: Теоретические проблемы,
256с.

- 265 -

-думываться о путях их совершенствования в дальнейшем.'При этом пра­
вильно подчеркивается, что Свод законов СССР и своды законов союзных
республик представляют собой развивающуюся, совершенствующуюся систему.-1- Применительно к систематизации законодательства о Советах А.И.
Лукьянов считает, что после издания Свода законов, видимо, будет по­
следовательно продолжаться работа по совершенствованию его содержар
ния, интеграции и "уплотнению" составляющих его нормативных актов.
Возможности широкого подхода к совершенствованию Свода законов
СССР, включая этапы создания и его функционирования, имеют под собой
юридическую основу. В постановлении ЦК КПСС, Президиума Верховного
Совета СССР и Совета Министров СССР от 23 марта 1978 г. "Вопросы
Своды законов СССР"3 установлено, что Комиссия по изданию Свода за­
конов СССР имеет право вносить уточнения в схему Свода законов СССР
и в перечень актов, подлежащих разработке и включению в Свод законов,
давать министерствам, государственным комитетам и ведомствам поруче­
ния по подготовке предложений о внесении дополнений и изменений в
помещаемые в Свод акты действующего законодательства, а при необхо­
димости - и по подготовке проектов новых актов. Основными принципами
формирования материалов Свода законов СССР предусмотрено: формирова­
ние Свода производится " с учетом того, что по мере дальнейшего раз­
вития и совершенствования законодательства Свод должен систематичес­
ки пополняться новыми актами"^. При этом предусматривается такая
характерная деталь, как издание Свода законов СССР на разъемных тет­
радях, что, разумеется, будет способствовать его мобильности.
Следовательно, Свод законов СССР представляет собой не статичес­
кую, а динамическую систему, имеющую широкие возможности к постоянно­
му ее совершенствованию, благодаря чему она явится важным импульеирующим фактором по дальнейшему совершенствованию всего советского зако­
нодательства.
См.: Свод законов Советского государства:Теоретические проблемы, ..
Р с.59.
' См.:Лукьянов А.И.Развитие законодательства о советских представио тельных органах власти.-М.:Юрид.лит., 1978, с. 337.
f См.: СП СССР, 1978, К 9, ст. 60, п. 4.
См.: там же, Приложение Л 2, п. 8 .

- 266 Из вышесказанного нами видно, что при наличии уже имеющейся
схемы Свода законов СССР возможна не только в теоретическом, но и в
практическом плане постановка вопроса о внесении в эту схему некото­
рых дополнений. Раздел 17 Законодательство о народном хозяйстве сле­
довало бы, на наш взгляд, дополнить главой "Организация государствен
ного управления", в состав которой вошли бы законодательные акты и
важнейшие совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР и
постановления Правительства СССР общенормативного характера, относя­
щихся по своему содержанию к кругу вопросов названной главы. Основой
всего комплекса правовых актов главы мог бы стать Закон СССР об ор­
ганизации государственного управления в СССР, о необходимости разра­
ботки, принятии и содержании которого мы подробно уже выше останав­
ливались.
Думается, что необходимо дополнить 17 раздел схемы и такой гла­
вой, как "Общие вопросы основного звена управления - предприятий,
производственных объединений и других производственно-хозяйственных
организаций различных отраслей народного хозяйства". Б данной главе
можно было бы систематизировать комплекс правовых актов, касающихся
общих вопросов управления основными звеньями всех отраслей народного
хозяйства, что способствовало бы их большей консолидации в рамках
единого народнохозяйственного комплекса страны.
Таким образом, заканчивая рассмотрение крута вопросов, освещен­
ных в данном параграфе, следует подчеркнуть, что совершенствование
советского законодательства в указанных направлениях будет способст­
вовать дальнейшему улучшению правового регулирования государственно­
го управления народным хозяйством, и в том числе одной из важнейших
ее отраслей - промышленности. Это особенно важно в условиях развитое
социализма, когда совершенствованию управления придается огромное
значение и данный процесс все в большей мере переводится на плановую
основу. Вся работа по подготовке Законов СССР, о которых выше шла

-

267

-

речь, должна вестись на основе глубокого анализа и обобщения бога­
тейшего опыта применения законодательства, регулирующего организацию
и деятельность органов государственного управления социалистической
экономикой.
§ 3. Программно-целевые с т р у к т у р ы управления и их
правовая регламентация
ХХУ1 съезд КПСС поставил задачу расширить разработку и реализа­
цию целевых комплексных программ. Такой подход дает возможность объ­
единить усилия ученых, производственников, работников плановых ор­
ганов и министерств на решение важнейших научно-технических проблем.
Одновременно съезд партии указал, что необходимо создавать и приме­
нять эффективные системы управления программами.* В реализации задач
поставленных съездом, важную роль играет постановление ЦК КПСС и
Совета Министров СССР "О мерах по ускорению научно-технического irpoр
.гресса в народном хозяйстве". В постановлении признано целесообраз­
ным расширить практику организации в объединениях и на предприятиях
временных научно-производственных подразделений'по важнейшим народно­
хозяйственным проблемам, а также предусмотрено создание аналогичных
коллективов для решения научно-технических задач межотраслевого ха­
рактера.
В одиннадцатой пятилетке выполняется 170 государственных комп­
лексных научно-технических программ, реализация которых позволит по­
лучить в расчете на 1985 год огромный экономический эффект на сумму
около 16 млрд.рублей, высвободить для других работ около 3 млн.чело­
век, перевести более 400 тыс.человек с ручного труда на механизиро­
ванный, сэкономить примерно 14 млрд.киловатт-часов электроэнергии,
десятки мил.тонн условного топлива, миллионы тонн черных металлов. Я
3
3

См.: Материалы Н И съезда КПСС, с. III, 198.
См.: Правда, 1983, 28 августа.
См.: Правда, 1982, 21 сентября; 1983, 28 мая.

- 268 -

Все это явится важным вкладом в ускорение научно-технического про­
гресса, будет способствовать переводу экономики страны на интенсив­
ный путь развития в соответствии с решениями ХХУ1 съезда КПСС.
В советском государственном управлении на различных уровнях и
в областях общественной жизни все шире используются программно-це­
левые структуры. Они применяются на строительстве БАМа, применялись
в период строительства, а теперь в процессе управления производство?,
на КамАЗе и в других крупных объединениях и на предприятиях, в тер­
риториально-промышленных комплексах. В настоящее время в Сибири осу­
ществляются грандиозные целевые комплексные программы. Первая среди
них - программа формирования Западно-Сибирского нефтегазового комплекса.

т

В успешном выполнении этой грандиозной программы важную рол]

играет аппарат управления комплекса, который построен и системати­
чески совершенствуется на основе программно-целевых структур. На
современном этапе развития страны самыми грандиозными по своему зна­
чению и масштабам являются Продовольственная программа и Энергетичес
кая программа СССР. Подготовка и осуществление этих программ - прин­
ципиально новый шаг в системе нашего планирования, в управлении со­
циалистической экономикой. Продовольственная программа, воплощая
целевой, комплексный подход к решению продовольственной проблемы,
имеет огромное народнохозяйственное значение. 2 Энергетическая прог­
рамма - крупнейший документ перспективного значения, своего рода
ГОЭЛРО в современных условиях.

о

.---------------------------

В десятой пятилетке здесь был получен весь прирост добычи нейти в
стране и около 85$ природного газа. Подавляющая часть прироста тог
ливно-энергетических ресурсов нашей страны в одиннадцатой пятилет­
ке будет получена за счет этого комплекса, ставшего главной топлш
но-энергетической базой. - См.: Система управления экономикой разо витого социализма .-тенденции и проблемы, с. 209.
См.:Продовольственная программа СССР на период до 1990 года и мерь
по ее реализации:Материалы майского Пленума ЦК КПСС 1982г.-М.:Поо литиздат, 1982, с. 9.
См.-.Материалы Пленума ЦК КПСС, 14-15 июня 1983г.-М.-.Политиздат, 198с
с.12.

-

269

-

Вопросы программно-целевого управления (ГЕЦУ) получили освеще­
ние в литературе.^ Это позволяет нам здесь ограничиться лишь рас­
смотрением некоторых его общих черт и отдельных проблем, связанных
с программно-целевыми структурами управления (ЩСУ).
Вначале ПЦУ оценивалось как временное и преходящее явление.
В нынешних условиях уже неоспоримо, что речь идет о своеобразном и
перспективном подходе в управлении, который прежде всего означает
разработку программ, планов действий по достижению выдвигаемых це­
лей и организацию их выполнения,все большее значение приобретает
гибкая и динамичная система межфункциональной координации усилий
отдельных звеньев по достижению поставленных целей и переход к ЩСУ,
Накопленный к настоящему времени отечественный и зарубежный
опыт по разработке и применению Щ С У с учетом происходящих процессоз
их развития позволяет перейти к рассмотрению вопросов о классишикапии указанных

структур

управления. Проведенный нами анализ показал,

что данный круг вопросов, несмотря на его большое теоретическое и
практическое значение, еще недостаточно разработан в науке управле­
ния и среди исследователей нет по нему единой точки зрения.
Обращает на себя внимание прежде всего то, что ряд авторов не
рассматривают программно-целевые структуры как один из типов органи­
зационных структур управления, внутри которого имеются различные ви­
ды структур. Так, некоторые ученые считают, что наряду с такими ви­
дами организационных структур, как линейно-функциональная и линейно­
штабная структуры, имеются еще два вида (проектные, матричные) и
один тип структур - целевой, где "требуется кооперация нескольких
См.: Системный анализ и структуры улравления/Под общ.ред.Шорина В.
-М.:Знание,1975; Стефанов Н.,Симеонова К.,Постов К.,Качаунов С.Про
граммно-целевой подход в управлении:Теория и практика.Перевод с
болгарского. - М.: Прогресс, 1975: Торкановский Е.П. Программно-це
левое управление (Правовой аспект).-Сов.государство и право,1978,
й 3: Аганбегян А.Г. Указ.соч., с. 124-135; Рапопорт B.C. Указ.соч.
с. 86-158; Мильнер Б.З. Указ.соч.; Проблемы общей теории социалис­
тического государственного управления, глава УШ (автор - Пискотин
М.И.), с. 241-255 и др. работы.

- 270 -

крупных организаций”. Здесь видна непоследовательность авторов, ибо,
рассмотрев четыре вида структур, затем они их называют типами струк­
тур.^- Очевидно, авторы недостаточно четко представляют себе разницу
между типами и видами структур управления, поскольку первое более
емкое понятие, в состав которого могут входить различные виды струк­
тур. Кроме того, название одного из типов структур управления - це­
левым не может быть признано удачным, ибо рассматриваемые авторами
проектные и матричные структуры также, как и названный тип структур,
относятся к программно-целевым, а следовательно, тоже являются целе­
выми.
Многие авторы, рассматривая программно-целевые структуры гово­
рят о четырех типах структур: управление по проекту, управление по
продукту, служба нововведений, матричная структура и, кроме того, к
р
разновидностям относят координационные комиссии. А.Г.Аганбегян счи­
тает, что при матричной структуре "горизонтальное управление получи­
ло название управление по проекту", если проект заключается в созда­
нии новой продукции,"тогда горизонтальные связи устанавливаются че­
рез систему управления по продукту". Далее автор пишет: "Кроме двух
основных типов программно-целевой структуры, может быть несколько
промежуточных вариантов, например, создание временных групп по вы­
полнению той или иной целевой задачи и т.д."^.
Иначе подошел к рассматриваемому вопросу. Б.3.Мильнер, который
считает, что организационные структуры управления целевыми програм­
мами делятся на три вида: централизованные, координационные и матричные. 4 -оБ основном аналогичную позицию по данному вопросу занимает
В.С.Рапопорт. Однако он говорит не о видах, а о типах организацион­
ного механизма и рассматривает централизованные структуры как линейСм.: Макаров И.М., Соколов В.Б., Абрамов A.I. Указ.соч., с.50-55.
^ См.: Функции и структура органов управления, их совершенствование,
с. 55-61.
См.: Аганбегян А.Г. Указ.соч., с. 256.
4 См.: Мильнер Б.З. Указ.соч., с. 160.

- 271 но-програгшное управление, а координационные как координационное
управление. 1
Болгарские авторы Н.Стефанов, К.Симеонова, К.Костов, С.Качаунов считают, что при выполнении проекта можно использовать следую­
щие формы организации работы: функциональную координацию, специаль­
ную службу по выполнению проекта, проектно-матричную организацию,
р
функционально-матричную организацию. Указанные авторы, как видим,
большое внимание уделяют матричным структурам. Очевидно, этим можно
объяснить выделение в две самостоятельные формы проектно-матричную
и функционально-матричную организации. Однако нам представляется,
что эти близкие по своему содержанию организационные формы было бы
целесообразно рассматривать в качестве разновидностей такого вида
ПЦСУ, как матричная. Вместе с тем, по нашему мнению, вряд ли можно
считать оправданным применение авторами термина "формы организации
работы" вместо такого, более точно выражающего его сущность, как
вид программно-целевой структуры управления.
Из приведенных выше мнений различных авторов видно, что их точ­
ки зрения в определенной мере отличаются друг от друга. Одни авторы
как показано выше, программно-целевые структуры делят на различные
типы структур, другие - на варианты построения структур, третья
часть авторов - на виды структур, а четвертая - на формы организаци
работ.
С точки зрения более полного охвата всех ЩСУ, отражения всего
богатства их содержания и учета имеющихся особенностей, нагл пред­
ставляется правильным деление программно-целевых структур на соот­
ветствующие виды, разновидности (подвиды) и формы, в своей совокуп­
ности составляющие данный тип структур. При этом мы не разделяем
точку зрения, что программно-целевые структуры состоят из различных
типов структур управления. О типах структур, по нашему мнению, можн<
См.: Рапопорт B.C. Указ.соч., с. 150.
^ См.: Стефанов Н.,Симеонова К.,Постов К.,Качаунов С. Указ.соч.,
с. 150-152.
1

- 272 -

говорить, когда те или иные структуры принципиально отличаются друг
от друга составом звеньев, взаимосвязями между ними и другими сущее1]
венными признаками. В соответствии с этим нами уже отмечалось, что
наряду с такими типами организационных структур управления, как ли­
нейный, функциональный и линейно-функциональный, появился новый тип
программно-целевых структур. То, что имеется принципиально общая ос­
нова у ПЦСУ, является главным и позволяет нам полагать, что речь
должна идти о едином типе организационных структур управления. Имею­
щиеся особенности у данных структур по сравнению с общими признаками
не столь существенны, поэтому характеризуют их как различные виды и
формы одного типа структур управления.
Таким образом, программно-целевой тип организационных структур
управления подразделяется на четыре вида: линейно-программные, коор­
динационные, матричные и договорно-программные структуры управления,
каждый из указанных видов делится на разновидности (подвиды), кото­
рые в свою очередь подразделяются на соответствующие формы структур.
Графическое изображение предложенной нами классификации ПЦСУ дано
на рис. 3. Рассмотрим указанные виды ПЦСУ, их разновидности и формы
структур.
I. Линейно-программные

структуры

управления.

В условиях функционирования этого вида структуры обеспечивается вы­
сокая эффективность воздействия на управляемые звенья, подчиненные
управляющему органу и ориентированных на одну цель. Рассмотрим, ка­
ковы разновидности данного вида ПЦСУ.
Крупномасштабные проекты по решению отраслевых или межотрасле­
вых, народнохозяйственных проблем. Для этой разновидности структуры
характерны высокий уровень централизации, полное подчинение управля­
ющему органу, четкое распределение ответственности между звеньями,
участвующими в выполнении программы, высокая эффективность управлен­
ческого механизма. Осуществление крупномасштабных проектов обуслов­
лено определенными трудностями, связанными с выделением самостоятель

Рис.З

Ш Ш М К А 1 Ш Я ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВЫХ СТРУКТУР УПРАВЛЕНИЯ
П р о г р а м м н и -ц е л ш ы е структуры
В П Р А В Л ЕН И Я

ВЩЗ.Ы СТРУКТУР УПРАВЛЕНИЯ
ШЕЙНО-ПРОГРАММНЫЕ

КООРДИНАЦИОННЫЕ

МАТРИЧНЫЕ

Д о г о в о р н о -п р о г р а м м н ы е

7Г
РУПН ОМ АС
UTABHbll
Ш ОЕКТЫ

Управл ение
по П Р О М Т У

ЭОРМЫ СТРУКТУР

Ко о р д и н а ц и о н ­

управления с
КООРДИНАЦИОН­
НЫ М И ОРГАНА­
МИ

ны е структуры
уп рав л ен и я

с

гол овной
о рган и з ац и ей

ФОРМЫ СТРУКТУР

1
)РЕШ ЕНИИ1
РАСЛЕВЫ Х,
ЕЖОТРАСЛЕ ПК И Н А Р О Д *
В Д З Я Й С Т В 1Н *
ЫХ П РО Б Л ЕМ

Ст р у к т у р ы

С ВЫ Д ЕЛЕННЫ М
ОТВЕТСТВЕННЫМ
РУКОВОД ИТЕЛ ЕМ
проекта;
С М ЕШ А Н Н А Я
П РО ЕК ТН АЯ
структура ;
УП РАВ Л ЕНИ Е ПО
ПРОД УКТУ

JL
С КООРД ИНАТО­
Р А М И П РОГ­
Р А М М *, КООРД И­
НАЦИОННЫ М И
ком иссиям и;
Ф УН К Ц И О Н А Л Ь ­
НЫ М И СОВЕТА­
М И И К О М И ТЕ­
ТАМ И

В ЗАВИСИМ ОС­
ТИ от г о л о в ­
ной ОРГАН И ЗА­
Ц И И ‘. М И Н И С Т ЕР
с тв о и л и в е ­
д о м с т в о ; В ПО
И Л И Р П О ; НПО,
ПО, Н И И И Л И
Н АУЧ Н О -И С С Л ЕД .
И П РО ЕК ТН Ы Й
ИНСТИТУТ,
П Р ЕД П Р И Я Т И Е

</(о.

Ра з н о в и д н о с т и ( п о д в и д ы )

структур у п р а в л е н и я
Ф УН КЦИО­
НАЛЬНО­
МАТРИЧНЫ Е

Ф ОРМ Ы
М А Т Р И Ч Н Ы К С ТРУК ­
ТУР
V/______ ____
С К О Л Л ЕГИ А Л Ь Н Ы М И
С О В ЕЩ А Т ЕЛ Ь Н Ы М И
о р га н а м и ; ПЛАНОВООРГАН И ЗАЦ И О НН Ы М
О Р Г А Н О М ‘. С П Е Ц И А Л И ­
ЗИРОВАННЫ МИ Ф У Н К Ц И О ­
НАЛЬНЫ М И П О Д Р А З Д Е­
Л ЕНИ ЯМ И.

Ст р у к т у р ы

УПРАВЛЕНИЯ
ПРОГРАММОЙ

по д о го в о р у
на комплексное
ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ
РАВОТ ПО НАУЧ НО-ПАНИЧЕСКО­
М У ПРОГРЕССУ

Ст р у к т у р ы
УП РАВЛ ЕНИ Я
ПРО ГРАМ М О Й
ПО ДОГОВОРУ
О ПОВЫ Ш ЕНИИ
ЭКОНОМИЧЕС­
КОЙ ЭФФЕКТИВ­
НОСТИ П Р О И З ­
ВОДСТВА

\Ф О РМ Ы /г
ДОГОВОР НО- Л Р О ГР А М Н Ы К

,

В З А В И С И М О С Т И ОТ СТОРОН
УЧ АС ТВ УЮ Щ И Й В Д ОГОВОРНЫ Х
НЫ Х О Т Н О Ш ЕН И Я Х :

ВПО или РПО, НПО, по,

П Р Е Д П Р И Я Т И Я , НИИ, П Р О ЕК Т ­
Н Ы Е, К О Н С ТРУК ТО РС К И Е и
Д Р. ОРГАН И ЗАЦ И И

Ст р у к т у р ы
УП РАВЛ ЕНИЯ
П РО ГР АМ М О Й
ПО ДОГОВОРУ
В Н ЕД РЕН И Я
ОПРЕДЕЛЕННЫ Х
Н АУЧ Н О -ТЕХН И ­
ЧЕСКИХ ДОСТИ­
Ж ЕН И Й ИЛИ О
П РОВЕРКЕ В
ПРОИЗВОДСТВЕН­
Н Ы Х УСЛ ОВИЯХ
НОВОЙ НАУЧНОТЕХН И Ч ЕС К О Й
идеи и па д р .
В И Д А М ДОГО­
ВОРОВ, К А С А Ю ­
Щ И Х С Я ДАННО­
ГО КРУГА ВОПРВ-

сов

- 274 -

ной системы на высоком уровне управления (отраслевого министерства,
функционального ведомства или создания специального межотраслевого
органа) со своей линейно-функциональной структурой управления, а
также с перестройкой других систем, участвующих в реализации програгмы. Поэтому применение рассматриваемой структуры управления целесо­
образно при особой важности и сложности намеченной программы, боль­
ших объемов требуемых ресурсов и огромного значения фактора времени
для выполнения данного проекта.
В отечественной и иностранной литературе получил освещение
опыт централизованного программного управления проектами по исполь­
зованию атомной энергии, космических исследований, производства но­
вейших видов сложной продукции. Известно, что в американской литера­
туре, например, были рассмотрены структуры управления данного вида,
которые применялись в проектах создания атомной бомбы, подводных
лодок-ракетоносцев ("Поларис") и ряда других.
Другой разновидностью линейно-программных структур является
управление по проекту. Для данной структуры характерно создание сис­
темы групповой работы над комплексным проектом. Разработка проекта
здесь ведется группой, сформированной из специалистов различных
служб и возглавляемой руководителем проекта, который действует от
имени дирекции и непосредственно несет перед ней ответственность.
Проектная группа обычно создается для комплексного решения проблем,
имеющих прикладное значение. При этом эффективно могут решаться про
блемы, связанные с внедрением новой техники, коренных изменений тех
нологии или организации управления производством. В производственно]
объединении или на предприятии, например, может быть создана проект
ная группа для осуществления перехода на новую технологию. На эту
группу возлагается ответственность за все мероприятия по проведению
данного перехода. В зависимости от сложности решаемых проблем по
объектам, объемов работ, подлежащих выполнению в связи с намеченны­
ми мероприятиями, может быть образовано несколько групп управления
по проекту.

- 275 -

На период функционирования проектная группа обеспечивается со­
ответствующим персоналом, а также необходимым оборудованием, матери
альными и финансовыми ресурсами. Важное значение имеет и то, что ру
ководитель проекта располагает широкими полномочиями на проведение
всех необходимых работ, а также оценки деятельности персонала груп­
пы. При этом весь персонал, связанный с выполнением работ по проек­
ту подотчетен руководителю. Созданная проектная группа представляет
собой временное образование, которое после выполнения возложенных
на него задач ликвидируется либо, получив задание по новому проекту
может продолжить свою деятельность. Весь персонал проектной группы,
закончив работу, предусмотренную проектом, возвращается в свои преж
ние подразделения.
Для выполнения комплексных проектов могут применяться различ­
ные организационные формы. В тех случаях, когда реализуются незна­
чительные по объему и непродолжительные по времени проекты, целесо­
образно применение такой формы, как выделение ответственного отково
дителя проекта. Взаимоотношения здесь устанавливаются таким образом
что на руководителя возлагается ответственность за разработку проек
та соответствующими службами предприятия или объединения в обуслов­
ленные сроки. При этом указания руководителя являются обязательными
для служб по вопросам, относящимся к проекту. Однако с завершением
проекта полномочия руководителя на этом кончаются. Для упорядочения
взаимоотношении каждая служба выделяет работника для связи с руковО'
дителем проекта. Характерным здесь является то, что работники, уча­
ствующие в управлении реализацией проекта не освобогдаются от теку­
щих обязанностей по месту своей основной работы.
При работе над комплексными проектами применяются, кроме рас­
смотренной выше, и другие организационные формы управления. Остано­
вимся на одной из них, полупившей название "смешанная" организация.■
I
См.: Мильнер Б.З. Указ.соч., с. 112.

-

276

-

Однако, нам представляется, что это название неудачно, поскольку не­
достаточно точно отражает сущность данной организационной формы. В
связи с этим нами предлагается другое название - смешанная проектная
структура. Б условиях этой структуры управления ответственность за
реализацию проекта возлагается на руководителя одной из служб (под­
разделений), являющейся основной по характеру проекта. Используя
предоставленные полномочия, руководитель вправе давать от имени ди­
рекции указания другим службам, которые в установленных пределах вы­
полняют частичные работы над проектом. Следует отметить, что могут
быть и различные варианты данной организационной формы. В частности,
взаимоотношения могут быть построены таким образом, что каждое функ­
циональное подразделение (служба) работает над своей частью проекта.
Б связи с этим их начальники несут ответственность непосредственно
перед руководителем проекта и отчитываются перед ним за выполнение
работы.
Применение смешанной проектной структуры целесообразно, напри­
мер, при одновременном выполнении на предприятии или в объединении
небольшого количества сложных, дорогостоящих программ долгосрочного
характера и множества менее сложных, но длительных работ, которые в
годовой производственной программе имеют большой удельный вес. Рас­
сматриваемая структура получает все большее применение в научно-про­
изводственных объединениях, при индивидуальном и мелкосерийном изго­
товлении продукции разной сложности.
Несколько специфичное положение среди программно-целевых стр>уктур занимает управление по

продукту.

Одни авторы считают, что "к упт

равлению по проекту близко управление по продукту". Другие авторы,
исходя из такого основного признака, как возложение на руководителя
программы всей ответственности за качество и сроки выполнения работ,
фактически отождествляют эти структуры и называют их "чистой проект­
ной или продуктовой

структурой". 2

данные авторы не выделяют отличи-

См. .-Функции и структура органов управления,их совершенствование,
gy с* 56*
^ См.:Организационные структуры управления производством, с. 112.
4

- 277 -

тельные признаки структур управления по проекту и по продукту, хотя
в действительности таковые, как покажем ниже, имеются.
По нашему мнению, структура управления по продукту является
организационной сбошой. относящейся к такой разновидности линейно­
программных структур, как управление по проекту. Однако при этом нел!
зя не видеть той специфичности ^которая свойствена

данной организаци­

онной форме управления. В условиях структуры управления по продукту
создается специальный орган (служба), который участвует в реализации
функций управления производством соответствующего вида продукции,
шлея право непосредственного выхода на все службы управления и управ­
ляемые объекты. Однако права созданного органа ограничены, поскольку
ресурсами он распоряжаться не может. Схемы организационных структур
управления по продукту и управления по проекту аналогичны. Вместе с
тем между ними имеется существенное отличие, заключающееся в том, чтс
созданный орган управления по продукту не наделяется материальными и
финансовыми ресурсами.
Структура управления по продукту успешно применяется в условиях,
когда производство продукта

рассредоточено по нескольким предприя­

тиям и не представляется возможным организовать управление с линейно!
структурой, в то время как важность намечаемого к производству продул
та со всей необходимостью требует строгого контроля за сроками изго­
товления, качеством и другими параметрами его производства. Несмотря
на то, что данный орган не распоряжается ресурсами, в условиях этой
организационной формы происходит максимальная интеграция функций уп­
равления, связанных с внедрением и производством нового изделия, но­
вой техники, имеющих важное значение. Этим обусловливается необходи­
мость создания специального органа, на который возлагается планирова­
ние, координация и контроль производства определенного вида продукции
Применение структуры управления по продукту эффективно, когда преду­
сматривается выполнение ограниченного количества'сложных и трудоемких
программ, существенно отличающихся друт от друта и требующих высокого

- 278 .качества намечаемой к производству продукции. Данную структуру управ­
ления целесообразно применять на тех предприятиях и объединениях,где
производится выпуск узкой номенклатуры сложной продукции (например,
в таких отраслях, как авиационная промышленность, тяжелое и энерге­
тическое машиностроение и др.) либо продукция массового производства
(автомобили, электробытовые приборы, часы и т.д.).
2. Координационные структуры управления.
Данные структуры, основанные на формировании объекта управления в ви­
де целевой программы, имеют характерные особенности, позволяющие рас­
сматривать их в качестве одного из видов ПЦСУ. Несмотря на то, что
эти структуры являются самой простой и экономичной организационной
формой управления комплексными программами, в ряде работ авторы, рас­
сматривая ПЦСУ даже не упоминают о наличии координационных структур
управления.

т

В этой связи представляет определенный интерес освещенш

данного вида программно-целевых структур и его отдельных разновиднос­
тей.
Для координационных

структур

управления характерно, что они не

вносят в сложившуюся систему управления организации каких-то значи­
тельных изменений связей и взаимоотношений. При этом в действующую
линейно-функциональную структуру вводится из числа уже имеющихся под­
разделений либо образуется заново дополнительный координационный ор­
ган, роль которого сводится к информационно-регулирующей деятельност1
В качестве руководителей таких органов могут быть главные инженеры
проектов (ведущие конструкторы по соответствующим изделиям либо ко­
ординаторы программ), которым предоставляются лишь ограниченные пол­
номочия в таких решающих сферах управленческой деятельности, как рас­
пределение ресурсов, контроль и воздействие на конечные результаты и
сроки выполняемых работ.
т

См., например: Макаров И.М., Соколов В.Б., Абрамов А.Д. Указ.соч.,
с. 50-56; Организационная структура управления хозяйством/Под ред.
'Белоусова Р.А. и Омарова А.М. - М.: Экономика, 1981, с. 13-14.

- 279 -

■

•

В условиях действия рассматриваемой структуры координационное
управление может осуществляться подразделениями сложившейся линейнофункциональной структуры (планово-экономическим, производственно-дис
петчерским и другими отделами), специально созданным органом (служ­
бой), коллегиальными органами (функциональными координационными со­
ветами и комитетами, координационными комиссиями) либо отдельными
должностными лицами (кураторами программ, главными конструкторами
проектов и т.д.). Практика показывает, что Возможен и такой вариант,
когда функции руководителя программы разделены между несколькими спв'
циалистами, курирующими отделы или функциональные службы. Так, напри
мер, успешно выполняются программы на Калужском турбинном заводе.
Проведенный анализ показал, что в отечественной и зарубежной
практике расширяется применение координационных структур управления.
Уделяется внимание применению данного вида Щ С У и в условиях капита­
листической экономики. В связи с тем, что капиталистическое государ­
ство не располагает возможностями непосредственного воздействия на
частное предпринимательство, оно стремится использовать в качестве
эффективного средства координационного управления экономические ры­
чаги. В порядке иллюстрации к этому сошлемся на следующий пример.
В США в исследовательско-экспериментальной программе по энергетике
был израсходован I млрд.долл. только на финансирование научно-иссле­
довательских работ и создание полупромышленных установок, ориентиро­
ванных на заданные правительством цели.^ Следует отметить, что в
условиях капиталистической экономики в деятельности координационных
органов возникают серьезные затруднения, поскольку, наряду со слож­
ностями выполнения, комплексной программы, указанные органы вынуждены
осуществлять взаимодействие не только с правительством, но и с част­
ными организациями. К тому же экономические методы координации не
всегда оказываются эффективными, особенно, если это касается взаимо­
отношений правительства с транснациональными корпорациями. Несомненно
1
David Edward E.Jr. Toward a National Science Policy. - American
Science, 1973, 61, No.1.

- 280 -

в условиях социалистической экономики раскрываются широкие возможнос­
ти использования координационного управления комплексными программам
Именно здесь при наличии социалистической собственности и системы уп­
равления социалистическим народным хозяйством имеются все необходимы*
условия для высокоэффективной деятельности органов координационного
управления.
После общей характеристики координационных структур управления
рассмотрим, каковы их разновидности. Одной из разновидностей являют­
ся

с т р у к т у р ы

управления с

программ, координационные

координационны м и
ком иссии,

Для выполнения комплексных
структур

прим еняю тся

п р о гр а м м

о р га н а м и

(координаторы

функциональные советы
в

рам ках

и

комитеты

указанной разновидности

различные организационные формы. Начнем рассмот­

рение этих форм с координаторов

п р о гр а м м .

В условиях данной структуры функции координационного управления
возлагаются на координаторов программ, в качестве которых выступают
отдельные должностные лица (кураторы программ, главные инженеры,
конструкторы проектов и т.д.) или подразделения сложившейся линейно­
функциональной структуры управления. Указанная форма структур в сов­
ременных условиях имеет ограниченную сферу применения и может исполь­
зоваться для управления проектом со слабой координацией исполнителей.
Переходя к рассмотрению следующей формы структур, получившей
название координационные комиссии, прежде всего следует отметить, чтс
в литературе (к сожалению, даже в учебной) некоторые авторы относят
ее к одной из разновидностей структур управления по проекту-*- либо
рассматривают как "зародышевые формы управления по проекту"Однако
ни с одной из приведенных точек зрения согласиться нельзя, поскольку
по своему содержанию и характерным признакам, на которых мы остановил
См. .
’Теория управления социалистическим производством.Учебник для
Р студентов экономия.специальностей ВУЗов, с. 158.
См.:Организация управления общественным производством.Учебник для
студентов экономия.специальностей университетов/Под ред.Попова Г.Х.
Джавадова Г.А.-гМ. :Изд-во Моск.ун-та, 1979, с. 106,-функции и струк­
тура органов управления, их совершенствование, с. 60.

-

281

-

ся ниже, координационные комиссии ни в коей мере не могут относиться
к управлению по проекту. Как нами уже было показано, структура управления по проекту представляет собой разновидность линейно-программны
структур, в свою очередь составляющих один из видов программно-целе­
вых структур. Что касается такой формы структур, как координационные
комиссии, то она относится к другому виду программно-целевых структу
- координационным структурам управления. Последние обладают своими
характерными признаками, которые, как было показано выше, существен»
отличаются от тех, которые характерны для структур управления по проекту. Все это позволяет нагл сделать вывод о том, что такая форма
структур, как координационные комиссии, может быть отнесена только
к координационным структурам управления. При кажущейся простоте дан­
ного вопроса следует иметь ввиду, что неправильное его решение может
вызвать ряд трудностей не только в понимании этих различных по своей
природе структур управления, но и привести к ошибочному подходу к по­
строению организационного механизма управления программами, а также
неправильному определению полномочий и правового статуса органов
программно-целевого управления.
Координационные комиссии,в отличие от ранее рассмотренных прог­
раммно-целевых органов, имеет небольшое число постоянных сотрудников
Основной состав комиссий комплектуется из лиц, приглашенных на засе­
дания либо на определенный период работы. Одним из важных преимущест:
координационных комиссий является их оперативное решение вопросов,
требующих согласованных усилий многих подразделений и служб. При эти
оперативность достигается за счет приглашения на заседания комиссий
представителей всех заинтересованных сторон.
В эффективной реализации целевых комплексных программ важную
роль играют структуры управления с таким координационными органами,
как Функциональные советы. Для успешного решения сложных проблем пов]
шенкя эффективности промышленного производства все большее значение
приобретают советы по проектам новой техники и другим научно-техни­

-

282

-

ческим и экономическим проблемам.

Организованные по функциональным

признакам советы, представляющие собой специализированные, коллеги­
альные координационные органы, состоят из высококвалифицированных
специалистов. Создание советов вызвано необходимостью совместного ра<
смотрения и подготовки решений, имеющих важнейшее значение для науч­
но-технического развития и повышения экономической эффективности про­
изводства, сложностью возникающих проблем.
Б этом отношении представляет интерес высказывание Эрнеста Дей­
ла, в котором характеризуются функциональные советы (комитеты) как
коллективные органы, используемые при координации процесса принятия
организационно-технических решений по проекту. К основным достоинст­
вам этих органов указанный автор относит следующие: I) возможность
принятия более обоснованных решений, благодаря их квалифицированному,
всестороннему и ответственному рассмотрению;

2)

использование исчер­

пывающей информации по рассматриваемой проблеме; 3) обеспечение усло­
вий для наиболее объективного и непредвзятого рассмотрения конфликт­
ных ситуаций; 4) повышение надежности испольнителъного механизма за
счет хорошего ознакомления всех заинтересованных руководителей с су­
ществом проблемы и привлечения их к принятию решений.
При этом обращается внимание на следующие органические недостат­
ки коллективного принятия решений: неоперативность, пропорциональная
числу привлекаемых участников; снижение ответственности за допущенные
ошибки и просчеты вследствие разделения ее между всеми участниками;
неэкономичность, связанная с высокими суммарными затратами времени
на принятие решений.

т

Известно, что существует ряд организационных методов, способст­
вующих повышению эффективности работы функциональных советов и сведе­
нию в связи с этим к минимуму недостатков, объективно присущих данной
р
форме совместного принятия решений.
Р См. : Bale Ernest. Organization. New York. AMA, 1967, pp.177-178.

В этой связи привлекает внимание опыт крупных производственных объ­
единений "Уралэлектротяжмаш" и "КамАЗ",использовавших в практике
своей работы проведение мероприятия,направленных на преодоление ука
занных недостатков.-См.:Рапопорт В.С.Указ.соч.,с.105-106.

' - 283 Для решения сложных проблем целевых комплексных программ созда­
ются Функциональные коштеты. представляющие собой одну из форм струн
тур управления с координационными органами. Комитеты все шире начина­
ют применяться в производственных объединениях в различных сферах их
деятельности для решения проблем, требующих системного подхода и ко­
ординации ряда служб и подразделений. В этих целях, например, при Со­
вете директоров производственного объединения создаются 'технический,
экономический и социальный комитеты, а также комитет по АСУ и органи­
зационному развитию. Указанные комитеты, организованные по функцио­
нальным признакам, представляют собой специализированные, коллегиаль­
ные координационные органы. Назначение этих комитетов состоит в осуще
ствлении межфункциональной координации и в комплексном рассмотрении
конкретных задач, связанных с проведением технической, экономической
и социальной политики, определяемой Советом директоров объединения.
В состав комитетов могут входить высококвалифицированные специа­
листы подразделений данного объединения, а также приглашенные со сто­
роны специалисты наиболее компетентные по рассматриваемым вопросам.
Для обеспечения эффективной работы комитету на правах вспомогательно­
штабного органа может быть выделено соответствующее функциональное
подразделение объединения, на которое, наряду с его основными функциятли, вменяются обязанности по обслуживанию комитета.
По вопросу о том, кто должен быть председателем комитета в ли­
тературе была высказана, по нашему мнению, спорная точка зрения. В
частности, председателем всех комитетов Совета директоров, как счита­
ет Б.3.Мильнер, должен являться "генеральный директор объединения,
использующий эти комитеты как основной инструмент выработки и прове­
дения в жизнь единой хозяйственной, научно-технической и социальной
политики"^.
Мы полагаем, что такое решение вопроса, когда все комитеты Сове­
та директоров производственных объединений возглавляются генеральным
1

См.:Мильнер Б.3. Указ.соч., с. 156.

- 284 -

.директором, может привести к тому, что к уже имеющейся в ряде слу­
чаев перегрузке этих руководителей добавится еще значительный объем
доволно сложной и трудоемкой работы. К тому же следует учитывать и
то, что генеральный директор (даже если он очень одаренный человек,
обладающий большими знаниями и опытом работы) в современных услови­
ях научно-технического прогресса не может в равной степени обладать
знаниями во всех сферах деятельности объединения, и, очевидно, каж­
дый из его заместителей должен знать более глубоко и досконально
вопросы той области управленческой деятельности, в которой он спе­
циализируется. Для того, чтобы генеральный директор был в курсе ос­
новных вопросов деятельности комитетов и мог использовать их в каче­
стве инструмента дальнейшего повышения эффективности управления объ­
единением, представляется целесообразным разработать Общеотраслевое
положение о функциональном координационном комитете, в котором наря­
ду с другими вопросами, в частности, предусмотреть, что данный oprai;
систематически докладывает о результатах своей деятельности и пред­
ставляет обоснованные рекомендации генеральному директору для приня­
тий им решений по выполнению целевых комплексных программ.
В связи с изложенным нам представляется, что председателем ко­
митета в производственном объединении может быть не только генераль­
ный директор, но и один из его заместителей, а в тех объединениях,
где имеются должности функциональных директоров (технический дирек­
тор, директор по экономике и управлению и т.п.), - один из них. Пред
латаемое нами решение вопроса, как видим, вовсе не лишает генерально
го директора возможности использовать указанные комитеты в качестве
инструмента по разработке и проведению в жизнь единой хозяйственной,
научно-технической и социальной политики, а также шесте с тем может
способствовать более рациональной и эффективной организации труда
руководителя объединения. Что касается других организаций, где созда­
ются функциональные комитеты, то вопросы о их председателях могли бы
решаться аналогично высказанной нами точке зрения.

- 285 -

Другой разновидностью, называемой, согласно предложенной нами
классификации ЩСУ, являются координационные

структуры

управления

с головной организацией. Они могут применяться в различных звеньях
системы управления промышленностью. В условиях программно-целевого
управления в качестве головной организации могут выступать министер­
ства или ведомства, промышленные объединения, научно-производствен­
ные и производственные объединения, научно-исследовательские или
научно-исследовательские и проектные институты, а также отдельные
предприятия. При этом головная организация выделяется по отдельным
направлениям научно-технического развития или по отдельным производ­
ственно-техническим целям. Осуществляется координация головной орга­
низацией, например, по программам создания отдельных комплексов тех­
нологического оборудования, внедрения автоматизированных систем уп­
равления и ряду других.
Применяемые координационные структуры управления с головной
организацией в различных звеньях управления имеют свои структурные
особенности и специфику в складывающихся взаимоотношениях участникоз
комплексной программы. В связи с этим мы считаем, что рассматривае­
мая разновидность структур должна подразделяться на различные формы
координационных структур управления. Эти формы должны определяться
в зависимости от того, какое положение в системе управления занимавз
тот или иной орган, выступающий в качестве головной организации.
Исходя из сказанного, по нашему мнению, могут быть следующие формы
структур: I) координационные структуры управления с головным минис­
терством или ведомством;

2

) координационные структуры управления с

головным промышленным объединением; 3) координационные структуры уп­
равления с головным научно-производственным объединением;

4)

коорди­

национные струзстуры управления с головным производственным объединением; 5) координационные структуры управления с головным научно-исследовательским институтом или научно-исследовательским и проектным
институтом;
приятием.

6)

координационные структуры уззравления с головным пред­

- 2 86 -

Что касается первой Формы структур, то было бы целесообразно
предоставить право министерствам и ведомствам, участвующим в выпол­
нении комплексной целевой программы в качестве головной организации
делегировать в этой части свои правомочия соответствующему подразде­
лению центрального аппарата (управлению, отделу). Рассматриваемые
координационные структуры управления могли бы найти широкое примене­
ние в деятельности министерств (ведомств). К этому имеется объектив­
ная 'Необходимость, поскольку в ряде отраслей промышленности, как на­
ми уже отмечалось выше, значительная часть профилирующей в данной
отрасли продукции выпускается вне пределов предприятий и объединений
■министерства, являющегося ведущим в производстве данной продукции.
Тем более, что применительно к данному случаю имеется правовая осI
нова.
I
Нам представляется, что министерство, шире используя преимуще­
ства /координационных структур управления и выступая при этом в каче­
стве головной организации, могло бы не только успешно выполнять Функ
ции/ ведущего министерства по профилирующей в отрасли продукции, но и
значительно повысить качество выполняемой работы в других сферах сво
ей деятельности. Правовые основания к широкому применению координаци
онных структур управления с головной организацией имеются и в науч­
но-производственных объединениях. В этой связи можно сослаться на
р
п. 68 Положения о научно-производственном объединении.
3.

Матричные структуры управления

Развитие программно-целевого управления приводит к дальнейшему совер
шенствовашпо организационного механизма горизонтальной координации и
переходу к новому виду

ПЦСУ, получившему названиематричныеструкту­

ры управления. Широкое применение этого видаструктур иотработка ег<
Ч--------------В соответствии с Общим положением о министерствах СССР установлено
что министерство, являющееся ведущим по профилирующей в данной от­
расли продукции, участвует в планировании этой продукции предприя­
тиями, не входящими в его систему, и разрабатывает вопросы,связан­
ные с совершенствованием технического уровня указанной продукции.См. :СП СССР, 1967, В 17, ст. 116, п. 9.
2 См.:СП СССР,
1976, В 2, ст. 13, п. 6 8 .

- 287 -

организационного механизма началось в конце пятидесятых годов в
крупных американских корпорациях. Пройдя путь эволюционного развита
методов и форм ПЦУ, они эмпирически выработали подход, приведший к
созданию матричной структуры управления. В зарубежной литературе эт<
получило отражение на примере крупнейшей корпорации по выпуску авиа­
ционной техники "Локхид Эйркрафт".-*- В настоящее время известен опыт
применения этих структур управления в течение многих лет в таких ве­
дущих корпорациях, как "Боинг", "Дженерал Электрик", "Дюпон" и дру­
гих. Вместе с тем следует отметить, что социально-экономическая ог­
раниченность применения ПЦУ при капитализме, непреодолимые препятст­
вия организационно-политического характера, несостоятельность техно­
кратической трактовки содержания новых методов и их роли в управле­
нии - все это серьезно осложняет распространение ПЦСУ в реальной
практике капиталистических стран.
На основе теоретических исследований, анализа отечественного и
зарубежного опыта, учета особенностей социалистической системы хо­
зяйствования были разработаны в СССР оригинальные формы построения
матричных структур для программно-целевого управления созданием и
внедрением новой техники. Матричные структуры управления успешно irpi
меняются в крупных производственных объединениях "Уралэлектротяжмаш’
КамАЗ и других, а также в управлении рядом отраслевых и межотрасле­
вых программ.
Некоторыми авторами было высказано мнение, что матричная струк­
тура образована совмещением двух структур - линейной и проектной.
Далее авторы поясняют, что в соответствии с линейной структурой уп­
равления строится по отдельным сферам деятельности или жизненного
цикла изготовляемой системы. "Управление темами, программами, проек­
тами организовано в соответствии с проектной структурой" . 3
J--------- ---p

См.: Ludwig S. The Move to Matrix Management.- Management Review,
1970, N 0 .6 , pp. 60-65.

См.: Макаров И.М., Соколов В.Б., Абрамов А.Л. Указ.соч., с. 53-54.

- 288 С приведенной точкой зрения авторов, по нашему мнению, нельзя
согласиться. В приведенном мнении авторов ошибка заключается не тол!
ко в том, что вместо линейно-функциональной и программно-целевой
структур неправильно говорится о линейной и проектной структурах.
Главный здесь недостаток - в неверной ориентации на формирование ме­
ханизма взаимодействия двух подсистем аппарата управления, что неиз­
бежно повлечет за собой неправильное определение его компетенции в
условиях функционирования матричной структуры.
Характерной особенностью матричных структур управления является
создание на время выполнения программы специальных органов, осущест­
вляющих координацию и текущее руководство деятельностью взаимосвязан
ных звеньев системы ПЦУ. Созданный орган наделяется всей полнотой
правомочий и несет ответственность за достижение целей программы.
Руководитель высшего уровня управления организацией делегирует дан­
ному органу соответствующие права и обязанности, необходимые для вы­
полнения программы.
Определенные трудности возникают при необходимости предотвраще­
ния подчинения отдельных работников двум руководителям по одному
вопросу. В связи с этим механизм взаимодействия построен таким об­
разом, что все линейные полномочия сосредотачиваются у руководителе!
служб и подразделений, относящихся к линейно-функциональной структур
ре, а функциональные - у руководителей проекта. Такое перераспреде­
ление приводит к пересечению линий взаимосвязей органов линейно­
функциональных и программно-целевых структур. Графически пересечение
этих линий напоминает матрицу, что и легло в основу названия рассмаз
риваемых структур управления (см. рис. 4).
В условиях матричных структур управления происходит как бы на­
ложение целевых структур на действующую структуру управления. Линей­
но-функциональная структура практически не подвергается изменению,
однако существенно меняется соотношение функций и прав многих ее
подразделений. Достигается гибкость целевых структур и устойчивость

Р у к о ш д с гэ о
произап,косвенного
объединения
(пре дпр иятия)

Условные об означения:
-------------------------- !-----

| « ' t - специалисты, выделяв ш е из
'
в лропрзмг.жо-целевой о р га н ,

функциональных

—— - линейные с в я з и , административное.подчинение
-

Рис.

- ------- функциональные с в я з и , временное подчинение.

4.

СХЕМА

МАТРИЧНОЙ СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИЯ

I

подразделений

-

290

-

базовой линейно-функциональной структуры. Появление этих качеств
способствует частичное перераспределение прав и обязанностей по от­
ношению к ресурсам и результатам, связанным с выполнением программы
Происходящее при этом разделение полномочий закрепляется при помощи
разрабатываемых положений о службах и подразделениях, должностных
инструкций, а также организационных процедур.
Таким образом, применение матричной структуры способствует упо­
рядочению вертикальных и горизонтальных связей в процессе управление
уменьшению отрицательных последствий многоуровневого линейного под­
чинения и преодолеть возникающие организационные барьеры между служ­
бами в par,шах линейно-функциональной структуры.
После данной н а ш общей характеристики матричных структур yirpai
ления рассмотрим, каковы их разновидности и формы. В работах совет­
ских авторов матричные структуры рассматриваются как вид или тип
программно-целевых структур и не подразделяются на разновидности.^
Болгарские авторы Н.Стефанов, К.Ошеонова, К.Костов и С.Качаунов,
рассматривая органы оперативного руководства программой, говорят,
что при выполнении проекта можно использовать различные формы орга­
низации работы, в том числе проектночматричную организацию и функционально-матричную организацию.2
Проведенный анализ по данному вопросу позволил нам сделать вы­
вод о том, что матричные структуры - это вид ЩСУ, который по сво­
ему содержанию и организационным особенностям может подразделяться
на разновидности и различные организационные формы.
Перейдем к рассмотрению некоторых разновидностей матричных
структур управления. Проектно-матричные

структуры управления.

При

формировании этой структуры из функциональных служб и подразделений,
См.:Функции и структура органов управления,их совершенствование,
С.57,60.Системный анализ и структуры управления,с.231-232;Теория
управления социалистическим производством, с.159-160,-Макаров 14.М.,
Соколов В.Б.,Абрамов А.Л.Указ.соч.,с.52-54Организационная структуР ра управления хозяйством,с.13-14 и др.работы.
См.:Стефанов Н. и др. Указ.соч., с. 150-152.

1

- 291 -

входящих в состав лшгейно-функциональной структуры, выделяются спе­
циалисты, которые переходят в распоряжение руководителя проекта на
период выполнения целевой программы. Перед исполнителями, вошедшими
в программно-целевой орган, задачи по реализации программы ставятся
руководителем проекта, на него возлагаются контроль за ходом ее вы­
полнения и координация ведущихся работ. Руководители функциональных
служб и подразделений оказывают определенную помощь в повышении ква­
лификации выделенных ими специалистов, информируя их о новостях на­
учно-технического прогресса, решении задач развития производства и
других вопросах, однако за непосредственную работу по реализации
проекта они ответственности не несут.
Функционально-матричные

структуры

управления. В условиях дан­

ной структуры складываются отношения двойного подчинения. Руководи­
тель проекта здесь правомочен определять, когда и что должны испол­
нители сделать для выполнения целевой программы. Что касается руко­
водителей функциональных служб и подразделений, то они вправе опре­
делять, как нужно выполнять намеченные мероприятия по реализации про­
грамм. Следовательно, руководитель проекта контролирует вид и сроки
деятельности исполнителей, а функциональные руководители - качество
работ по выполнению программы. Здесь важна интегрирующая роль руко­
водителя проекта, заключающаяся в объединении деятельности всех ис­
полнителей вновь созданного органа и направлении ее на успешную ре­
ализацию целевой программы, причем руководитель несет полную ответ­
ственность за ее выполнение.
Для целевого управления комплексными программами могут приме­
няться различные Формы матричных
них. Матричные

структуры с

с т р у к т у р .^

Рассмотрим некоторые из

коллегиальными совещательными органами.

Создание такой формы структуры управления целесообразно в условиях
выполнения целевых программ большой сложности, оказывающих значител!
Применительно к рассматриваемым ниже случаям Б.3.Мильнер говорит
о различных модификациях матричных структур управления(см.:Мильнер
Б.о. Указ.соч., с. 162-163).Нагл представляется,что здесь более со­
ответствует термин"формы матричных структур управления".

- 292 -

ное влияние на процесс развития и функционирования организации. В
связи с этим при руководителе организации образуется коллегиальный
совещательный штабной орган в виде специального комитета или совета.
В компетенцию такого органа входит формирование и контроль исполне­
ния программ, рассмотрение подготавливаемых решений по вопросам вы­
полнения программ.
В тех случаях, когда реализация программы связана со сложным и
длительным взаимодействием многих звеньев организации, одновременно
выполняющей большой напряженности плановые задания, образуется также
коллегиальный орган и при руководителе программы. К компетенции дан­
ного органа, кроме рассмотрения вопросов и разработки предложений,
имеющих рекомендательный характер, относится совместное принятие ре­
шений, касающихся текущей и оперативной деятельности по выполнению
программы.
Матричные

структуры

с

планово-организационным органом. Эта фор­

ма структуры управления применяется в организациях, где одновремен­
но выполняется несколько целевых программ. В этих условиях оказыва­
ется эффективным введение в структуру планово-организационного орга­
на. В компетенцию данного органа входит балансирование ресурсов, по­
требляемых на все виды деятельности, а также координация с этих по­
зиций оперативных и текущих изменений планов.
Матричные

структуры

со

специализированными функциональными под­

разделениями. йсползование данной формы структуры целесообразно в
системах управления особо крупными и долгосрочными программами, при
наличии большого объема работ по функциональному управлению ими. В
этой связи при руководителе программы чаще всего создаются, например
специализированные проектно-исследовательские, контрольно-аналитичес
кие и информационные службы, в компетенцию которых входит проведение
проектно-исследовательских и аналитических работ, контроль и подго­
товка информации о ходе выполнения установленных заданий и осуществ­
ление других функций, обеспечивающих успешную реализацию целевой
программы.

- 293 4.

Договорно-программные

структуры

управления

Данный вид программно-целевых структур управления в правовой и эконс
мической литературе по вопросам, касающимся управления, не получил
еще своего освещения. Название этого вида структур "договорно-прог­
раммные структуры управления” является новым и впервые еформулирова!
нами, исходя из предложенной классификации ПЦСУ, на основе обощения
отечественной и зарубежной практики договорных отношений, возникаю­
щих в процессе управления целевыми программами.
Необходимость договорно-программных структур управления обусяо!
лена дальнейшим развитием научно-технического прогресса и процессом
специализации в управлении народным хозяйством, и в том числе в од­
ной из важнейших ее отраслей - промышленности. Отечественный и зару­
бежный опыт показывает, что выполнение целевых комплексных программ
может осуществляться организациями и специалистами, привлекаемыми
со стороны, на договорных началах. Теоретическое обоснование нового
вида программно-целевых структур, по нашему мнению, имеет важное
практическое значение, поскольку расширяет сферу применения данного
типа структур управления и может способствовать успешному решению
научно-технических проблем, повышению экономической эффективности
производства, а также дальнейшему повышению роли права в области
регулирования договорных отношений в сфере управления целевыми комл'лексными программами. Успешное применение в народном хозяйстве дого­
ворно-программных структур управления в широких масштабах будет спо­
собствовать решению поставленной ХХУ1 съездом КПСС задачи "расширить
разработку и реализацию целевых комплексных программ".*
Договорная форма передачи исполнителю выполнение целевой прог­
раммы, как показывает опыт, является весьма

эффективной. ^

Характерно

что такая договорная форма может применяться на всех уровнях, начи­
ная от научно-исследовательских, конструкторских, проектно-конструк* См.: Материалы ХХУ1 съезда КПСС, с. III, 198.
См.: Стефанов Н.,Симеонова К.,Костов К.,Качаунов С.Указ.соч.,с.147.

-

294

-

торских и технологических организаций и институтов, их структурных
подразделений и отдельных специалистов. В современных условиях воз­
растает практическое значение договорных форм организации управле­
ния, которые становятся гибким инструментом по согласованию деятель­
ности между государственными органами, учреждениями, объединениями,
предприятиями, а также по налаживанию их совместной деятельности
или выполнению целевых программ. Широкие возможности применения и
развития договорных форм в советском государственном управлении вы­
текает из объективных потребностей современного развития экономичес­
кой системы СССР, советского государственного аппарата, предусматри­
вается рядом законодательных актов последних лет.-*В практике управления целевыми программами в отдельных странах
р
используются различные типы договоров: I) договор о проверке прин­
ципиально новой технической идеи или нового применения известного
явления и т.п.; как правило, он заключается на короткий срок - до
одного года; за этот период становится возможным сделать вывод о
качестве предлагаемого проекта;

2)

договор с экономически значимыми

последствиями; в отличие от первого, он направлен на развитие эконо­
мического потенциала. Договоры такого типа требуют обстоятельного
изучения экономических условий, поэтому они заключаются на более
продолжительный период и предусматривают большие финансовые расходы;
3) договор, связанный с решением конкретных проблем развития произ­
водства; довольно часто он предполагает нахождение новых материалов
и требует проведения продолжительных исследовательских работ, ре­
зультаты которых имеют научный и практический интерес. Договоры данТ
х Вместе с тем следует отметить,что расширение использования догово­
ров в советском государственном управлении встречает на практике
ряд затруднений различного характера,в том числе связанных с реше­
нием сложных, комплексных проблем,находящихся на стыке правовой,
экономической и управленческой наук. (См.:Договорные формы управле­
ния: постановка проблемы и пути решения.Материалы Моск.совещания/
Всесоюзн.науч.-исслед.ин-т системных исследований.-М. :ВНШСИ,1981)
2 См.:i,q

progres scientifique. - Actions concertees: Objectifs et

programmes,

1972, mai-juin,

pp. 17 -1 9»

- 295 ного типа обычно заключаются на длительные сроки - до

10

лет, и для

их выполнения используются значительные финансовые средства.
В нашей стране с крупномасштабной, высокоразвитой экономикой
и огромным научно-техническим потенциалом имеются широкие возмож­
ности для применения договорно-программных структур управления.
В зависимости от складывающихся договорных отношений, возникающих
в связи с заключением договора и передачей целевой программы орга­
низации - исполнителю на условиях, предусмотренных договором, а
также по своему содержанию и организационным особенностям договор­
но-программные структуры управления могут быть подразделены на раз­
новидности. Это, например, структуры управления программой: по до­
говору на комплексное осуществление работ по научно-техническому *прогрессу; по договору о повышении экономической эффективности про­
изводства; по договору внедрения определенных научно-технических
достижений ш ш о проверке в производственных условиях новой научнотехнической идеи и по другим видам договоров, касающихся данного
круга вопросов.
Порядок применения указанных разновидностей договорно-програм­
мных структур управления, как и ряд других вопросов ПЦУ, непосред­
ственно в правовых актах еще не предусмотрен, однако вытекает из
нормативных актов, регулирующих заключение договоров на осуществле­
ние различных видов работ, которые могут выполняться в условиях
программно-целевых структур управления и, в частности, с использо­
ванием договорно-программных структур. В этой связи можно сослаться
на положения, регламентирующие деятельность различных органов управ­
ления. Так, в Общем положении о всесоюзном и республиканском промыш­
ленных объединениях установлено, что управление объединения "может
заключать с предприятиями и организациями, не входящими в состав
данного объединения, договоры на комплексное осуществление работ по

- 296 -

научно-техническому прогрессу, включая научные исследования, проек­
тирование, производство и поставку новых видов изделий, оказание
необходимых услуг, связанных с установкой и использованием этих из­
делий"1. В Положении о научно-производственном объединении преду­
смотрено, что НПО в соответствии с профилем объединения, кроме уста­
новленных планом "может выполнять сверх плана научно-исследователь­
ские, опытно-конструкторские, проектные и технологические работы,
а также комплексные научные исследования и технические разработки
для производственных объединений (комбинатов), предприятий и оргар
низаций на основе хозяйственных договоров" .
Несколько иное решение данные вопросы получили в Положении о
производственном объединении. С одной стороны, объединение (комби­
нат) "может заключать с другими предприятиями и организациями дого­
воры на осуществление для объединения комплексных разработок, от­
дельных научных исследований и проектирования, на поставку новых
видов изделий, оказание необходимых услуг, связанных с установкой
и использованием этих изделий". С другой стороны, объединение может
по договорам с другими предприятиями и организациями выполнять для
них аналогичные виды работ в соответствии с профилем данного объединения. В Положении о предприятии установлено, что предприятие .
имеет право заключать с научно-исследовательскими, проектными, кон­
структорскими организациями и высшими учебными заведениями договоры
на разработку новой техники и технологии производства, проектов ре­
конструкции предприятия, его цехов, участков, модернизации оборудо­
вания, механизации и автоматизации производственных процессов, ор4
ганизации труда и производства.
Таким образом, в указанных положениях предусматривается опре­
деленный круг вопросов, по которым объединения и предприятия, науч1 См.: СП
% См.: СП
2 См.: СП
4 См.: дп

СССР,1973, В
СССР,1976, В
СССР,1974, В
СССР,1965, В

7,ст. 32,
2,ст. 13,
8 ,ст. 38,
19-20,

п.
п.
п.
ст.

51.
71.
67.
155, п. 60.

- 297 -

но-исследовательские, проектные, конструкторские организации и выс­
шие учебные заведения имеют право заключать договоры. При этом, если
производственные объединения могут вступать в договорные отношения
как в качестве заказчика, так и исполнителя, то промышленные и науч­
но-производственные объединения, высшие учебные заведения - только
как исполнители. Сложнее, как видим, решается вопрос о предприятиях
и организациях. Предприятию в соответствии с Положением о нем предо­
ставлено цраво выступать в качестве заказчика, а научно-исследова­
тельским, проектным, конструкторским организациям - в качестве испол
нителей. Однако позднее в Положении о производственном объединении
было установлено, что объединение может заключать договоры с пред­
приятиями и организациями на осуществление работ, по которым послед­
ние выступают как исполнителями, так и заказчиками. Кроме того, в
соответствии с Положением о научно-производственном объединении пред
приятия и организации могут выступать в качестве заказчиков по дого­
ворам с научно-производственными объединениями, являющимися исполни­
телями.
Из вышесказанного можно сделать вывод, что при выполнении дого­
воров на осуществление указанных выше работ в условиях шункционирова
ния договорно-программных структур управления, в соответствии с дей­
ствующими правовыми актами, производственные объединения, предприя­
тия и организации, могут передавать другим производственным объеди­
нениям, предприятиям и организациям-исполнителям и принимать от дру­
гих производственных объединений, предприятий и организации-заказчи­
ков выполнение целевых программ; промышленные объединения, научнопроизводственные объединения вправе по договорам - лишь принимать от
производственных объединении, предприятий и организаций выполнение
целевых программ.
Предложенные нами договорно-программные структуры управления яв­
ляются новым видом ЩСУ. Вместе с тем со всей определенностью можно
сказать, что поскольку договорно-программные структуры относятся к

- 298 -

типу программно-целевых структур, то черты, наиболее характерные даш
этого типа структур, свойственны данному виду структур. В связи с
тем, что об общих чертах ПЦСУ уже пша речь выше, в начале настоящего
параграфа, здесь мы на них не останавливаемся.
Наличие общего в рассматриваемых структурах не исключает того,
что договорно-программные структуры имеют и свои особенности, во мно
гом обусловленные договором на-передачу исполнителю выполнение целе­
вой программы. По данному договору выступают с одной стороны - заказ
чик, а с другой - исполнитель, у которого могут быть соисполнители.
Со стороны высшего уровня руководства заказчика при передаче по дого
вору выполнения программы возможен двоякий подход:
1) определяется (с помощью конкурса или в плановом порядке)
главный исполнитель, на которого возлагается выполнение всего проек­
та и который в свою очередь цри необходимости привлекает к работе на,
отдельными частями проекта соисполнителей из других организаций и
ведомств. При этом главным исполнителем выполняется значительная
часть функций по руководству процессом выполнения проекта;
2

) определяются все соисполнители программы в централизованном

порядке и распределяются работы между ними без какой-либо внутренней
иерархии. Координация при этом возлагается на вспомогательные органы
I
высшего руководства.
Объединения, предприятия и организации выступают по договору в
качестве исполнителей и соисполнителей, перед которыми ставятся зада­
чи по выполнению целевой программы, им предоставляютсянеобходимые
права, на них возлагаются обязанности и ответственность за реализа­
цию программы. Исполнители и соисполнители создают программно-целе­
вой орган для оперативного руководства работой по достижению намечен­
ных целей. Он является органом горизонтальной межфункциональной коор­
динации для оперативного согласования усилий различных звеньев струк­
туры управления, ориентированных на выполнение конкретных задач но
•реализации программы.
См.: Стефанов Н. и др. Указ.соч., с. 148-149.

- 299 Представляется, что договорно-программные структуры управления,
имеющие весьма перспективный характер, смогут получить широкое при­
менение и будут способствовать успешному развитию нашего народного
хозяйства в соответствии с решениями ХХУ1 съезда КПСС.
Таким образом, нами рассмотрена классификация ПЦСУ, цредставляющих в своей совокупности тип организационной структуры управления,
включающий в себя соответствующие виды, разновидности и формы струк­
тур. Предложенная классификация, как нами показано выше, значительно
отличается от ранее имевшихся в отечественной и зарубежной литерату­
ре, имеет перед ними определенные преимущества как с теоретической
точки зрения, так и с практической. Новая классификация ПЦСУ позволя
ет более полно раскрыть их содержание, все то общее и особенное, что
характерно для каждой из этих структур управления. На основе данной
классификации нам впервые удалось открыть новый вид ПЦСУ - договорно
программные структуры управления. Мы полагаем, что, исходя из предпо
женной классификации, в дальнейшем можно будет сделать на этом пути
еще более значительные шаги по проникновению в глубину содержания
ПЦСУ и открытию ныне еще недостаточно изученных возможностей по их
наиболее эффективному применению в социалистическом народном хозяй­
стве. Обоснование договорно-программных структур управления имеет
само по себе не только теоретическое значение в том смысле, что в
теории управления появился новый вид ПЦСУ, но и практическое значе­
ние, поскольку этот вид структур получит применение в народном хозяй­
стве и будет способствовать внедрению в производство достижений науч­
но-технического прогресса. Практическое значение рассматриваемой клас
сификации, в частности, заключается в том, что она позволяет правилы
но подойти к решению вопросов правовой регламентации ПЦСУ, что явля­
ется весьма актуальным.
В нашей административно-правовой литературе было высказано мне­
ние, что разнообразие целевых программ не позволяет урегулировать со­
ответствующие отношения одним и даже многими актами высших и централь

- 300 -

ных органов. "Правовая регламентация ПЦУ предполагает издание значи­
тельного числа местных и локальных норм" . 1 Здесь, как видим, вносит­
ся предложение по децентрализованному порядку правового регулирова­
ния ПЦУ, рассредоточению правовых норм в данной области по многочис­
ленным местным и локальным нормам. На наш взгляд, такое решение воп­
роса не может быть признано правильным. Поэтому мы придерживаемся
иного подхода к решению данной проблемы, что будет изложено нами не­
сколько ниже. Здесь же мы лишь заметим, что программно-целевое управ
ление, включая Щ С У как единый тип организационной структуры управ­
ления, в главном и основном объективно испытывает необходимость в
централизованном решении вопросов их правового регулирования. При
этом важно, то, что, лишь на базе правовых актов высших и централь­
ных органов государственного управления, имеющиеся особенности, а
также вопросы, детализирующие

те или иные отдельные положения, мо­

гут быть регламентированы на основе общеотраслевых и отраслевых мето
дических указаний, рекомендаций и локальных норм.
Проведенный нами анализ показал, что вопросы ЩСУ, и в том чис­
ле договорно-программных структур, еще не получил достаточной право­
вой регламентации. Широкому внедрению и применению договорно-програм
мных структур управления и повышению эффективности их использования
могли бы способствовать правовые акты, регламентирующие порядок пе­
редачи исполнителям на договорных началах выполнение целевых програм
правоотношения между организациями-заказчиками и исполнителями в про
цессе реализации целевых программ, а также порядок формирования,
внедрения и применения договорно-программных структур управления, ор
ганизацию и выполнение работ, контроль и их приемку и ряд других воп­
росов, связанных с достижением поставленных в программах целей. Для
Правового обеспечения процесса ПЦУ в условиях функционирования рас­
сматриваемых структур представляется целесообразным разработать Ти­
повые договоры на осуществление в условиях договорно-программных
1

См.: Бахрах Д.Н. Программно-целевые структуры в советском государ­
ственном управлении.-Сов.государство и право, 1980, № I, с. 43.

- 301 -

структур управления комплексных работ по научно-техническому прогрес
су,;по повышению экономической эффективности производства, по внедре
нитп определенных научно-технических достижений, по проверке в произ­
водственных условиях новой научно-технической идеи и другим работам
по совершенствованию техники и технологии производства.
Организационные формы БЦУ призваны оказать существенное воздей­
ствие на ускорение реализации научно-технических программ, на усиле­
ние связей между наукой и производством. В современных условиях в
нашей стране практически нет таких сфер деятельности, где бы рацио­
нально построено - программно-целевое управление не могло

оказывать

положительного влияния на повышение эффективности при достижении ко­
нечных результатов.* Вместе с тем, как показывает проведенный нами
анализ, применение Щ С У сопряжено с определенными трудностями и про­
блемами, требующими своего решения. Рассмотрение их представляется
необходимым, поскольку в специальной литературе по управлению неко­
торые авторы, показывая преимущества ЩСУ, не обращают внимания на
р
те трудности, которые возникают в практике их применения. Очевидно,
вскрывая имеющиеся трудности и сложности, мы тем самым можем оказать
помощь практике в их преодолении и способствовать успешному внедре­
нию и применению программно-целевых структур управления в народном
хозяйстве. Прежде всего следует отметить, что во всех случаях, когда
намечается переход к ЩСУ, он может считаться оправданным, если в
рамках других организационных форм нельзя решать поставленные Sana­
чи в приемлемые сроки, при заданных затратах и эффективности.

'S

Определенные затруднения появляются в связи с тем, что создава­
емые новые структурные образования несколько усложняют процесс управ
ления, поскольку вновь устанавливаемые взаимосвязи накладываются и
на без того сложную систему, сложившуюся в условиях линейно-функцио­
нальной структуры. Для преодоления такого рода сложностей необходимо
См.: Мильнер Б.З. Указ.соч., с. 374.
См.:например; Теория управления социалистическим производством,
о с.I57-I6I;Организационная структура управления хозяйством, с.13-14.
См. Системный анализ и структуры управления, с. 232.

2

- 302 -

наладить четкое взаимодействие и взаимосвязь между традиционно сло­
жившимися и вновь созданными структурными звеньями управления. В про­
тивном случае происшедшее удвоение организационной структуры, привед­
шее к тому, что в составе одного аппарата управления имеется два раз­
личных по своему характеру структурных образования, а также активиза­
ция в нем, наряду с вертикальными, и горизонтальных связей может на­
рушить слаженность механизма функциональной организации и всей сложш
шейся структуры управления, привести к дублированию выполняемых pa6 orj
и вызвать ряд других отрицательных последствий в процессе управления.
Возникающие трудности в процессе применения Щ С У приводят к ус­
ложнениям, в определенной мере сдерживающим развитие этого процесса.
Однако возникающие проблемы и трудности не являются неразрешимыми шп
непреодолимыми. Прежде всего для их преодоления необходима рациональ­
ная организация систем управления целевыми программами. Первостепен­
ное значение здесь приобретает четкое распределение правомочий по npi
нятиго решений и точное установление ответственности между органами и
руководителями, реализующими целевые программы. При этом особенно
важно предоставление широких прав руководителю программы, на которого
возлагается большая часть функций по руководству процессом ее реали­
зации.
В современных условиях организационно-правовой механизм управле­
ния реализацией целевых программ еще недостаточно отлажен. В этой
связи обращает на себя внимание предложение возложить управление вы­
полнением крупных комплексных црограмм союзного значения на специаль­
ные структурные подразделения Госплана СССР. Исходя из этого, было
высказано мнение, что штаты Госплана должны иметь наряду со стабиль­
ной частью мобильную часть, позволяющую создавать то одни, то другие
временные структурные подразделения по программам. ^ Не подлежит сом­
нению возможность наличия в Госплане СССР программно-целевых струк­
турных подразделений и даже в ряде случаев их целесообразность. ОднаТ~

- .........................................

См.: Шилин И. Хозяйственный механизм:стратегия совершенствования.Коммунист, 1980, й 14, с. 34.

- 303 ко они должны, как правило, лишь планировать программы, а не осуще­
ствлять повседневное распорядительство по их реализации. Иное проти­
воречило бы общей линии на освобождение Госплана от функций оператиь
ного управления. Поэтому в тех случаях, когда реализация программы
требует большого объема текущего распорядительства, головным должен
быть не функциональный орган вроде Госплана, а отраслевой орган или
специально созданный под данную программу управленческий орган. Здее
можно сослаться, например, на программу строительства БАМа, Известие
что в ее выполнении участвуют более 30 министерств и ведомств, а го­
ловным из них назначено Министерство транспортного строительства
СССР. 1
Думается, что для реализации программы могут црименяться и та­
кие организационные формы, как управление или комиссия при Совете
Министров СССР, наделенные распорядительными полномочиями и ответст­
венные за выполнение программы. Для управления реализацией республи­
канских программ было внесено предложение создать органы, подчинен­
ные Совету Министров республики и наделенные властными полномочиями,
с тем, чтобы каждый из них, в зависимости от масштаба программы, воз
главлял заместитель Председателя Совета Министров, Заместитель Пред­
седателя Госплана или заведующий отделом Совета Министров.^
В решении проблем внедрения и применения целевых комплексных
программ и Щ С У важную роль призваны сыграть правовые акты. Несмотря
на огромное народнохозяйственное значение целевых комплексных прог­
рамм и применяемых в процессе управления ими программно-целевых стру:
тур, их правовая регламентация еще совершенно недостаточна. В литера
туре вполне правильно отмечалось, что не разработаны правовые основы
применения программно-целевой методологии.^
Рассмотрим, какие же, с нашей точки зрения, необходимо разрабо­
тать правовые акты и каков должен быть основной круг вопросов, реша^ См.:ХХУ1 съезд КПСС и развитие Советского государства и права,
о с. 107—108.
л См.:Рубэн Ю.Экономика республики на старте новой пятилетки.-КоммуО нист, 1981, Гг 2, с. 26.
° См.:Проблемы общей теории социалистического государственного управ­
ления, с. 252.

- 304 -

- емых в них. В этой связи нам думается, что следовало бы разработать
Положение об управлении целевыми комплексными программами. Кроме то­
го, учитывая важное значение организационных структур в системе прог
раммно-целевого управления и сложность проблем, связанных с их форми
рованием и применением, представляется необходимым также разработать
Положение о программно-целевых структурах управления и Типовые дого­
воры на осуществление в условиях договорно-программных структур уп­
равления различных комплексных работ. Поскольку вопрос о Типовых до­
говорах нами уже был рассмотрен выше, остановимся на каждом из наз­
ванных положений.
Положение об управлении целевыми комплексными программами.
Прежде чем перейти к содержанию указанного Положения, следует заме­
тить, что оно не может ограничиваться, как это полагает Б.З.Мильнер,
только комплексными программами в народнохозяйственном масштабе, име
ющими межотраслевой и межведомственный характер. ^ При всей их важное
ти, очевидно, нельзя забывать, что правовая регламентация необходима
и для целевых программ, реализуемых в масштабах предприятий, органи­
заций, производственных, научно-производственных и промышленных объ­
единений, а также отдельных отраслей. Поэтому мы считаем, что данное
Положение должно распространяться на различные уровни и звенья управ­
ления народным хозяйством. Что касается "планирования", включенного
Б,3,Мильнером в название Положения, то его, как мы полагаем, не сле­
довало выносить в заголовок рассматриваемого документа при наличии в
его названии - "управления", поскольку планирование является состав­
ной частью, "сердцевиной" управления.
Положение об управлении целевыми комплексными программами в на­
чале должно содержать общую характеристику программно-целевого мето­
да как дальнейшего развития системного подхода, основные принципы уп­
равления целевыми комплексными программами. Затем освещаться вопросы
методики разработки целевой программы, включая ее общую характеристиq— .■ ■ ,
.... ....
См.: Мильнер Б.З. Указ.соч., с. 218.

- 305 -

-ку, соотношение между планом и программой, формулирование целей и
задач при подготовке программы; порядок применения программно-целе­
вого метода на стадиях планирования, разработки и выполнения управ­
ленческих решений; сфера применения программно-целевого управления.
Большое внимание в Положении должно быть уделено управлению целевыми
программами на предприятиях, в организациях, производственных, науч­
но-производственных и промышленных объединениях, отраслях, а также
управлению народнохозяйственными программами.
Важное место в Положении должны занять правовые вопросы управ­
ления целевыми программами. Большое значение здесь имеют регламента­
ция правоотношений, возникающих между органами при создании системы
программно-целевого управления и ее функционирования в процессе реа­
лизации программы. Далее должно быть обращено внимание на правовую
регламентацию вопросов по упорядочению организационных и методичес­
ких аспектов механизма горизонтальной координации.
Мы наметили здесь лишь основные вопросы управления целевыми
комплексными программами, которые должны быть регламентированы в По­
ложении. Разработка этого важного документа, разумеется, потребует
включения и других вопросов, обеспечивающих эффективное управление
целевыми программами.
Положение о тзогваммно-целевых структурах управления.
В данном Положении должны получить правовую регламентацию вопросы
формирования, внедрения и применения всех видов, разновидностей и
форм программно-целевых структур управления. По своему содержанию
Положение, как нам представляется, делится на четыре раздела, в каж­
дом из которых должен получить отражение соответствующий круг вопро­
сов.
I. Общие положения. В начале этого раздела должно быть показано,
что црограммно-целевые структуры управления применяются цри необходи­
мости решения особо важных и сложных задач производственного, научно■технического, экономического и социального развития, осуществление

- 306 которых требует значительных затрат ресурсов, многостороннего взаи­
модействия органов подсистем линейно-функциональной и программно-це­
левого управления, организации новых внешних связей. Далее излагают­
ся основные понятия, являющиеся исходными при организации программно­
целевого управления. Здесь следует раскрыть понятие и основные эле­
менты программно-целевых структур, показать особенности этих структур
представляющих собой новый тип организационных структур управления.
Завершается раздел классификацией данного типа структур, состоящего
из различных видов, разновидностей и форм.
П. Организация процесса проектирования программно-целевых
тур

струк­

управления. При разработке этого раздела следует исходить из тог<

что процесс проектирования структур управления является составной
частью единой системы мероприятий по совершенствованию управления.
Данный процесс должен обеспечить формирование эффективных систем уп­
равления на основе внедрения прогрессивных организационных решений.
В разделе определяются задачи проектирования программно-целевых струз
тур управления, основные положения по организации проектных работ.
Важное место при этом должно быть уделено стадиям по формированию и
совершенствованию программно-целевых структур управления, порядку
организации разработки проектов и их внедрению, осуществляемых на
основе установленных планов совершенствования управления. Далее рас­
сматриваются состав и содержание проекта структуры управления. При
этом должны быть освещены вопросы, касающиеся технико-экономического
обоснования, проектного задания и технического проекта.
Н1. Формирование ггоограммно-делевых

структур

управления.

При разработке данного раздела важно учитывать, что формирование
структур управления - это основанный на научных принципах и современ­
ных методах процесс выявления и анализа факторов, характеризующих це­
ли, задачи и функции аппарата управления, составляющих основу разра­
батываемой структуры.

- 307 -

В разделе должны получить освещение следующие этапы процесса
формирования структур управления: I) разработка общей структурной
схемы аппарата управления и формирование органов по управлению прог­
раммами и других форм горизонтальной координации; определение основ­
ных параметров организационных структур (система целей, состав линей­
но-функциональных и программно-целевых подсистем и др.);

2

) определе­

ние состава структурных подразделений линейно-функциональной и прог­
раммно-целевой подсистем; 3) разработка организационной схемы взаимо­
действия органов программно-целевой и линейно-функциональной структур
и определение связей между подразделениями; 4) определение количест­
венных характеристик структурных элементов внутри структурных подраз­
делений и регламентация управленческой деятельности на основе норма­
тивно-правовых и технологических документов (соответствующих положе­
ний, нормативов, методических указаний, карт маршрутной технологии,
документограмм, органиграмм и др.).
В процессе формирования структур большое внимание должно быть
уделено определению целей, задач, функций, прав и ответственности в
управляющей подсистеме и распределению их между органами программно­
целевой и линейно-функциональной структур.
ТУ. Особенности функционирования программно-пелевых

структур

в

различных звеньях системы управления. При разработке этого раздела
следует обратить внимание на имеющуюся специфику органов управления,
оказывающую влияние на функционирование программно-целевых структур.
При рассмотрении особенностей функционирования программно-целе­
вых структур в условиях промышленного объединения следует иметь в ви­
ду, что эти особенности прежде всего обусловлены самой сущностью дан­
ного объединения, представляющего собой единый производственно-хозяй­
ственный комплекс, выполняющий одновременно функции государственного
управления и хозяйственного руководства. Определенное влияние на функ
ционирование программно-целевых структур в производственных объедине­
ниях оказывает то, что отличительной чертой системы управления объеди

- 308 -

нением является непосредственное соединение в рамках единой организа­
ционной системы аппарата, разрабатывающего и принимающего управленчес
кие решения, а также производственного аппарата, реализующего эти ре­
шения в конкретные результаты материальной деятельности. На особенное
ти указанной структуры управления, функционирующих в научно-производ­
ственных объединениях, влияет то, что данное объединение является еди
ным научно-производственным и хозяйственным комплексом, представляю­
щим собой одну из основных организационных форм интеграции науки и
производства.
Важное место в разделе должно быть отведено рассмотрению особен­
ностей управления народнохозяйственными программами, имеющими сложную
структуру, обусловленную тем, что эти программы носят многоцелевой
характер и направлены на одновременное решение широкого крута задач.
Важно здесь обратить внимание на то, что эти целевые комплексные прог
раммы носят межотраслевой и межведомственный характер, что вызывает
необходимость управленческих воздействий на народнохозяйственном уров
не.
Закончив рассмотрение указанных выше правовых актов, следует от­
метить, что их разработка и принятие, а затем создание на основе этих
актов соответствующих общеотраслевых и отраслевых научно-методических
указаний и рекомендаций, инструкций и практических пособий будет спо­
собствовать решению проблем и устранению имеющихся трудностей и обес­
печит широкое внедрение и успешное применение целевых комплексных
программ и программно-целевых структур управления в народном хозяйст­
ве нашей страны.
§ 4. Совершенствование с т р у к т у р аппарата управления •
в у с л о в и я х АСУ
Решение проблем совершенствования структур аппарата управления
в условиях АСУ - составная часть усилий по органическому соединению
достижений научно-технической революции с преимуществами социализма.

- 309 -

Однако анализ практики внедрения ЭВМ в управление показывает, что
пока имеется большой разрыв между потенциальной и фактической эффек­
тивностью АСУ. Создавшееся положение в значительной мере объясняется
несоответствием существующих организационных структур управления но­
вой его технологии, реализуемой с помощью ЭВМ, и характеру изменения
управленческого труда в условиях АСУ. Некоторые авторы пришли к выво­
ду, что современные типы АСУ в основном вполне вписываются в рамки
т
линейно-функциональной системы, с чем, однако, нельзя согласиться.
Исследования, проведенные нами в НИИтруда и ВШЩ, показали, что под
влиянием АСУ в структуре управления должны происходить существенные
изменения. Стремление просто "приладить АСУ" к существующей структу­
ре аппарата управления отрицательно сказывается на эффективности ее
функционирования.
Рассмотрим характер изменения управленческого труда и основные
направления совершенствования организационных систем управления в
условиях АСУ. С внедрением АСУ происходят существенные изменения в
характере и организации управленческого труда. Появляется дополнитель
ная возможность централизовать выполнение многих управленческих операций, высвобождая от них функциональные службы.

р

При этом важно, чтс

повышается уровень специализации труда по управлению производственно­
хозяйственной деятельностью не только на основе традиционного функци­
онального разделения управленческого труда, но и технологического,
поскольку значительная часть управленческих работ и операций переда­
ется на ЭВМ и другие технические средства обработки информации.
Происходит изменение и технологии процессов сбора, обработки,
хранения и передачи информации, что тоже оказывает воздействие на ор­
ганизационную структуру управления. Вместе с тем и организационная
структура выступает в качестве основы для формирования и группировки
задач АСУ, конечной целью которой является рационализация процессов
*См.:Функции и структура органов управления, их совершенствование,
Р с. 62.
См.:Построение аппарата управления на предприятиях и в производст­
венных объединениях.Межотраслевые методические рекомендации,с.1 0 1 .

- 310 принятия решений в соответствии с установленным распределением полно­
мочий и ответственности в организационных системах управления. В ре­
зультате происходит процесс взаимовлияния АСУ и организационных струг
тур управления. При этом характер влияния АСУ . на структуру определя­
ется/. тем, что состав функций и содержание организационных связей в
значительной мере зависят от совокупности тех средств и методов, ко­
торыми обладает система управления.* В этом отношении заслуживает
внимания положительный опыт производственных объединений и предприя­
тий Министерства электротехнической промышленности СССР. Так, годово!
экономический эффект от внедрения АСУ в Саранском производственном
объединении "Светотехника" составляет 680 тыс.руб., в том числе
280 тыс.руб. - от мероцриятий по совершенствованию структуры управле­
ния объединения; на Бердянском кабельном заводе "Азовкабель" годовой
экономический эффект - 350 тыс.руб., в том числе 45 тыс.руб. - от
р

мероприятий по совершенствованию структуры управления заводом. ' 0
Характерно, что в условиях АСУ применение ЭВМ для обработки ин­
формации в аппарате министерств положительно влияет на методы и срош
принятия решений по управлению отраслью, освобождает работников от
рутинного нетворческого труда, меняет характер их труда. Так, до
внедрения АСУ в общем объеме рабочего времени в Главснабе Министерст­
ва строительного, дорожного и коммунального машиностроения основную
долю (62%) занимали работы, связанные с подготовкой данных, вычисле­
ния составляли 13,6%, анализ и разработка решений по управлению 24,4%. Внедрение АСУ позволило передать на ВЦ выполнение значительно!
части работ по подготовке данных и расчетам. Благодаря этому, на под­
готовку данных работники стали затрачивать 33,5%, а на анализ произ­
водственных вопросов и подготовку решений - 60,8% рабочего времени.
т----------------------------------------------

См.:Общеотраслевые научно-методические рекомендации по формированш
организационных структур управления объединениями и предцриятиями.-

2

См!:Рубин А.М. Аппарат управления производственных объединений и
предприятий в условиях функционирования АСУ. - Сов.государство и
право, 1981, Ш 4, с. 48Г

- 311 -

Важное значение имеет то, что работники министерств в условиях АСУ
значительно меньше времени тратят на сбор информации с.подведомствен­
ных; предприятий, объединений и организаций. В ряде матиностроительные
министерств уже имеются автоматизированные диспетчерские пункты, со­
бирающие для министерств данные о ходе выполнения установленных пла­
нов производства продукции. Однако следует отметить, что с помощью
АСУ решается все еще недостаточный круг задач управления. 1
Проведенные нами исследования показали, что совершенствование
структур управления на основе внедрения АСУ должно осуществляться по
линии образования новых специализированных структурных подразделений
и укрупнения функциональных служб в результате объединения традицион­
ных подразделений, выполняющих смежные функции. В процессе совершен­
ствования происходят следующие основные изменения: а) создание и вклк
чение в структуру аппарата управления новых специализированных подраз
делений, на которые возлагается централизованное обслуживание системы
управления производственного объединения и предприятия (информационно
вычислительный и координационный центры, централизованный отдел норма
тивов и др.);
б) упрощение структуры функциональных служб в результате объеди­
нения и упразднения ряда традиционных функциональных отделов и их
преобразования в бюро или группы одного отдела;
в) трансформация взаимосвязей мевду структурными подразделениями
аппарата управления и возникновение связей межцу действующими и вновь
2
созданными подразделениями.
Таким образом, изменения в аппарате управления, происходящие в
условиях функционирования АСУ, направлены на совершенствование орга­
низационной структуры, которач призвана стать более компактной, эффек-]— —
- — ■ ■
См.:Организационно-правовые проблемы АСУ/Отв.ред.Бачило И.Л.,Тихоми2 ров Ю.А.-М.:Наука, 1979, с. 107-108.
Указанные направления совершенствования структур управления в усло­
виях АСУ впервые были нами обоснованы в 1972г.на научной конференцш
на тему"Правовые проблемы АСУ",организованной ГКНТ, Институтом госу­
дарства и права и ЦЭМЙ АН СССР,ВСЕГО;затем данный круг вопросов по­
лучил отражение в печати-см.:Рубин А.М.Совершенствование структуры
аппарата управления в условиях АСУ.-В кн.:Правовые проблемы АСУ/Отв.
ред.Тихомиров Ю.А.-М.:ИГП АН СССР, 1973, с. 75-81.

- 312 -

тивной и экономичной. Этим обусловливаются повышенные требования к
четкому разграничению функций, полномочий и ответственности в аппа­
рате, к организационному механизму управленческих взаимодействий, чтс
в свою очередь требует повышения качества, эффективности работы по лрс
ектированию и совершенствованию организационных структур управления.
Формирование новых

структурных

подразделений. Внедрение АСУ покг

еще в ряде случаев приводит к незначительным изменениям в структуре
аппарата управления. Многие ограничиваются лишь тем, что к старой
структуре управления прибавляют такое подразделение, как информацион­
но-вычислительный центр (ИВЦ) или вычислительный центр (ВЦ). Имеюще­
еся на практике сочетание нового со старым не является случайным. Онс
вызвано во многом недостаточно правильным пониманием сущности АСУ щ д
ее проектировании и создании. Это получило даже отражение в таком до­
кументе, как Общеотраслевые руководящие методические материалы (ОРММ)
регламентирующие основные стороны разработки и внедрения автоматизи­
рованных систем управления предприятиями и производственными объеди­
нениями. В них говорится, что АСУ производственным объединением (пред]
приятием) "представляет собой систему управления, основанную на при­
менении электронно-вычислительной техники и экономико-математических
методов для решения основных задач управления производственно-хозяй­
ственной деятельностью объединения (предприятия)"^. Здесь, как видим,
не упоминается важное положение о том, что АСУП, кроме того, требует
существенных изменений в организации управленческого труда и перехода
к новой организационной структуре управления. Неполное ракрытие в ука
занных материалах сущности АСУП привело к тому, что в них не даны ме­
тодические рекомендации о том, как и какими методами совершенствовать
организационную структуру управления.
Анализ существующей практики показывает, что эффективность ис­
пользования АСУ в значительной мере снижается из-за того, что проекОбщеотраслевые руководящие методические материалы по созданию авто­
матизированных систем управления предприятиями и производственными
объединениями (АСУП). - М.: Статистика, 1977, с. 5.

- 313 -

тировщики АСУ и организационных структур управления выполняют соответ
ствующие работы по несогласованным методикам и не всегда учитывают
взаимные требования. Это находит свое проявление в том, что при по­
становке задач, решаемых с помощью АСУ, не учитываются новые возмож­
ности прогрессивных организационных решений. Вместе с тем и результа­
ты машинной обработки информации, которые выдаются АСУ, недостаточно
используются ввиду несоответствия традиционных структур управления
новой технологии обработки информации. Отсюда вытекает объективная
необходимость при формировании и совершенствовании организационных
структур учитывать требования АСУ и существующие между ними взаимо­
влияния. Поэтому важно по-новому подойти к разделению труда в аппа­
рате управления. Причем во всех функциональных подразделениях должны
быть выделены прежде всего работы, связанные с переработкой информа­
ции, с целью их концентрации в специализированных подразделениях, ос­
нащенных вычислительной и организационной техникой.
Задачи подготовки производственного объединения или предприятия
к внедрению АСУ и обеспечения ее надежного функционирования, как ус­
тановлено ОРММ, определяют необходимость создания соответствующих
специализированных подразделений - отделов (бюро) АСУ и информационно
вычислительных центров.-^ Отдел АСУ создается для организации работ по
подготовке объединения (предприятия) к внедрению АСУ, контроля за хо­
дом разработок, конкретного участия в них, внедрения и обеспечения
надежного функционирования АСУ, а также для дальнейшего развития и
совершенствования системы управления. Отдел АСУ создается, как прави­
ло, на предприятиях I и П групп по оплате труда руководящих и инженер­
но-технических работников в соответствии со схемами должностных ок­
ладов. На других предприятиях функции отдела АСУ, как это предусмот­
рено ОРММ, возлагаются

на специальную группу, которая может быть

либо выделена в существующем отделе (бюро) научной организации труда
и управления, либо сформирована в качестве самостоятельного подразделения, занимающегося совершенствованием управления. Таким предприятии
См. :указан.Общеотраслевые руководящие методические материалы, с.217.

- 314 -

предоставлено право пользоваться услугами вычислительных центров

koj

лективного пользования (отраслевых, межотраслевых, территориальных,
кустовых и т.п.)1.
Основные задачи и функции, права и ответственность отдела АСУ,
о
а также его организационная структура определены в ОРММ. Что же ка­
сается других специализированных структурных подразделений,создава­
емых в условиях функционирования АСУ, то их деятельность в данном дс
кументе не получила необходимой регламентации.
Впервые в указанных Межотраслевых методических рекомендациях
НИИтруда получили наиболее полное обоснование основные направления
перестройки структуры управления предприятий и объединений в услови­
ях АСУ,а также в связи с этим определено,какие создаются новые струз
турные подразделения.Дальнейшее развитие данный круг вопросов полу­
чил в Отраслевых руководящих научно-методических материалах Минэлектротехпрома применительно к предприятиям и производственным объединениям электротехнической промышленности. я
Среди специализированных подразделений, создаваемых в условиях
АСУ, важное значение имеет ВЦ (ИВЦ),выполняющий функции по перерабо'
ке информации и ряд работ по планирований»,учету,подготовке производ­
ства, материально-техническому снабжению,сбыту и т.д. ВЦ разрабатывг
ет машинную технологию интегрированной обработки данных,обеспечивав'
выполнение работ с помощью ЭВМ и других технических средств управле­
ния^ также своевременную регистрацию, сбор, передачу,обработку и
надлежащее хранение информации установленный порядок доступа к ней.
В этих условиях в задачи функциональных служб входит лишь анализ по­
лученных от ВЦ сведений для принятия решений. Содержание деятельност:
оСм.указан.Общеотраслевые руководящие методические материалы,с.218,
оСм.: там же, с. 219-223.
°См.:Отраслевые руководящие научно-методические материалы по проект:
рованию и совершенствованию организационных структур управления цр<
дприятиями и объединениями Минэлектротехпрома в условиях внедрения
автоматизированных систем управления.-М., 1981.Указ.Межотраслевые
методические рекомендации и Отраслевые руководящие научно-методиче1
кие материалы разрабатывались при нашем участии.

- 315 -

ВЦ регламентировано некоторыми общесоюзными нормативными актами и
ведомственными документами применительно к отдельным видам ВЦ. Функ
пшт информационно-вычислительных центров АСУП определены Типовыми
проектными решениями АСУП (техническое обеспечение), одобренными
ГКНТ СССР в 1975 году. 1
На практике все большую роль играют ВЦ коллективного пользова­
ния. Пользуясь их услугами, многие предприятия и организации, осо­
бенно мелкие и средние, уже не должны приобретать ЭВМ и создавать
свои ВЦ. Тем самым достигается большая экономия, появляется возмож­
ность повысить загрузку ЭВМ. ВЦ коллективного пользования способст­
вуют качественному улучшению информационных процессов, созданию еда
ной государственной сети вычислительных центров и диспетчеризации
работ ЭВМ. 2
В-значительной мере расширяются права ВЦ, которые находятся на
самостоятельном балансе и являются юридическими лицами в связи с ра<
цространением на них действия Положения о предприятии.

о

Особенности

применения этого Положения к указанным ВЦ установлены ГКНТ СССР сов­
местно с Госпланом СССР, Госкомтрудом СССР, Министерством финансов
СССР, ЦСУ СССР и ВЦСПС на основе действующего законодательства.
Правовой статус ВЦ регламентируется многими нормативными актам!
различными по своему назначению. Что касается общесоюзных норм о ВЦ,
то они содержатся в решениях партии и правительства, касающихся ор­
ганизации работы по созданию и внедрению вычислительной техники и
АСУ^, актах, регулирующих деятельность других организаций и правово!
См.:Типовые проектные решения АСУП(техническое обеспечение).-^.:
Р Статистика, 1975.
Л См.:Венгеров А.Б.,Пертцик В.А.,Самощенко И.С.Правовые основы авто­
матизации управления народным хозяйством СССР.-М:Высшая школа, 197$
о с. I2I-I22.
° См. Постановление Совета Министров СССР от 26 августа 1977г. JE783
”0 распространении на вычислительные (информационно-вычислительные)
центъы действия Положения о социалистическом государственном проил .родственном предприятии" (СП СССР, 1977, № 25, ст. 159).
* См.,например Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 6
марта 1966г."Об улучшении организации работы по созданию и внедре­
нию в народное хозяйство средств вычислительной техники и автомата
зированных систем управления"-в кн.Решения партии и правительства
по хозяйственным вопросам, т.6,1968,с.21-27.
1

- 316 -

статус государственных органов, выполняющих функции межотраслевого
т
руководства по вопросам автоматизации управления в стране. До нас­
тоящего времени в значительной степени остается в силе ранее выска­
занное мнение о том, что в полной мере устранить разнобой в определении правового положения ВЦ пока не удалось.

2

Важную роль, в регламентации рассматриваемого круга вопросов
играет Государственный комитет СССР по науке и технике. В принятых
игл актах получили свое решение ряд вопросов правового положения от­
дельных вычислительных центров. Вместе с тем изданные ГКНТ акты, в
частности, Руководящие указания по созданию и оснащению главных вы­
числительных центров для отраслевых АСУ, нередко носят технико-юри­
дический характер и не могут служить нормативной базой функциониро­
вания ВЦ.
В отраслевом разрезе вопросы организации и деятельности ВЦ ре­
гулируются различными локальными актами, принимаемыми при формирова­
нии ВЦ. При этом, однако, наблюдается, что отраслевая . (ведомстве!
ная) регламентация статуса ВЦ осуществляется еще при недостаточной
координации, в результате чего снижается эффективность проводимых
мероприятий. К тому же органы управления, в подчинении которых нахо­
дятся ВЦ, не всегда при равных условиях одинаково определяют их фуш
я
ции и *компетенцию. °
Как видим, назрела необходимость создания общесоюзного правово­
го акта, комплексно регламентирующего организацию и деятельность ВЦ,
По данному вопросу среди ученых и практиков еще нет единого мнения с
формах правового регулирования. На этот счет были высказаны мнения,
согласно которым следовало бы разработать акты для каждого вида вы­
числительных центров ^ либо отдельно регулировать правовое положение
См.: СП СССР,I968,i®,ст.46;СП СССР, 1 9 6 9 , ст.49;СП СССР, 1973,189,
о ст.44.
См. :Научно-техническая революция и правовые проблемы управления и
о руководства народным хозяйством.-М. ,1973, с. 115.
| См.-так_же; Организационно-правовые проблемы АСУ, с. 146.
См.:Сиренко В.Ф.Организационно-правовые вопросы деятельности вычис
лительных центров,функционирующих в условиях АСУ.-Киев:Наукова дум
ка, 1976, с. 55.
1

- 317 -

ВЦ, действующих на хозрасчете, и ВЦ, находящихся на балансе предпри­
ятий и организаций.*
На наш взгляд, представляется более эффективной точка зрения,
в соответствии с которой следует разработать единый нормативный акт,
комплексно регулирующий правовой статус всех ВЦ. В таком акте можно
было бы закрепить основные вопросы организации и функционирования
вычислительных центров. 2 Нам представляется, что данный нормативный
акт следовало бы разработать в форме Положения о вычислительных цент
рах. В нем с достаточной полнотой были бы регламентированы основные
вопросы правового статуса ВЦ, в результате чего отпадет ■необходи­
мость в большом количестве нормативных актов, регулирующих различные
стороны организации и деятельности ВЦ, а также распространения на
них Положения о предприятии и других правовых актов, регулирующих
правовой статус иных государственных органов. Учитывая важную роль,
которую призвано сыграть Положение о ВЦ в масштабах всей страны, бы­
ло бы-желательно утвердить данный документ постановлением Совета Ми­
нистров СССР.
В Положении о вычислительных центрах следовало бы определить их
значение и роль в процессе управления производством, а также цели и
задачи ВЦ. Важно здесь отразить принципы и порядок руководства их
деятельностью, регламентировать взаимоотношения ВЦ с другими подраз­
делениями и органами управления. Большое место должно быть отведено
функциям ВЦ, их правам, обязанностям и ответственности. В Положении
должны получить правовую регламентацию вопросы организации ВЦ, обра­
тив внимание при этом на условия формирования их структуры и штатов
с учетом соответствующих факторов (объема и состава работ, мощности
машинного парка и др.). Кроме того, необходимо решить вопросы, каса­
ющиеся реорганизации и ликвидации ВЦ.
* См.:ГальперинI.Б.Правовое регулирование отношений промышленности
и торговли и пути его совершенствования :Автореф.дис... д-ра юрцц.
Р наук.-Свердловск, 1973, с. 32.
* См.:Организационно-правовые проблемы АСУ, с. 147.

- 318 При разработке Положения методологически важно, чтобы в нем
получили отражение особенности каждого вида ВЦ, учитывая его назна­
чение, закрепление за ним имущества и средств, режим обслуживания и
другие. Подчеркивая важную роль в правовом регулировании, которую
призвано сыграть Положение о ВЦ, следует отметить, что вопросы, кон­
кретизирующие и детализирующие различные стороны деятельности, а
также их договорные отношения, должны регламентироваться в соответ­
ствующих нормативных актах, научно-методических указаниях и рекомен­
дациях.
На большинстве предприятий и объединений функционируют подраз­
деления и группы, которые в функциональных службах выполняют одно­
типные операции по переработке документов, их регистрации, оформле­
нию, хранению, транспортировке, размножению и т.п. Они сосредоточе­
ны в канцелярии, хозяйственном отделе, в конструкторских или техно­
логических отделах, ИВЦ, при главном инженере, в производственном и
планово-экономическом отделах и т.д. Такая распыленность нерационал]
на, что остро ставит вопрос о коренном преобразовании сложившихся
методов работы с документами, пересмотре функций всех подразделений
в данной области, перестройке структуры и создании централизованной
службы для документационного обеспечения АСУ. В этой связи целесооб­
разно на базе имеющихся подразделений, осуществляющих функции, свя­
занные с ведением делопроизводства и документооборота, создать спе­
циализированную структурную единицу - документационный центр (бютю),
оснащенный современными техническими средствами управления.
Данное решение получило практическое применение в производст­
венных объединениях Минэлектротехпрома СССР. Например, в ленинград­
ском производственном объединении "Электросила" имени С.М.Кирова
благодаря централизации делопроизводства была достигнута высокая
эффективность на основе рационализации документооборота, внедрения
кольцевой доставки корреспонденции, введения контроля за исполнени­
ем документации и унификации управленческой документации. В резуль-

- 319 -

-тате сократилась численность курьеров, уменьшились потери рабочего
времени в аппарате управления, повысились ответственность исполните­
лей ж качество работы с документами. •Все это привело к тому, что
численность работников, выполняющих функции делопроизводства в объе­
динении, в

2

раза ниже нормативной, а удельный вес численности работ­

ников в аппарате управления объединения один из самых низких в отрас­
ли. В саранском производственном объединении "Светотехника" с образо­
ванием документационного центра (ДЦ) был решен ряд задач по совершен­
ствованию и повышению эффективности документационного обслуживания
производства. При этом была создана система движения информации,
обеспечивающая такой порядок ее образования, обработки и использова­
ния, который закрепил ответственность за содержащиеся в ней сведения
сохранность, сроки и методы хранения, а также проведена унификация
форм документов, введена единая система классификации и кодификации
т
информации в АСУ.
Опыт показывает, что централизация документационных работ позво­
ляет снизить трудоемкость и сложность выполнения всех операций, свя­
занных с технологией обработки документов, и повысить их качество.
Документационный центр (бюро) цри этом становится организационной и
технической базой для перестройки системы делопроизводства в услови­
ях АСУ. На него возлагается выполнение следующих основных задач: обе<
печение четкой организации делопроизводства и документационного обс­
луживания производства; бесперебойное документационное обеспечение
функционирования АСУ; упорядочение форм и способов ведения делопроиз­
водства, контроль за состоянием и методическое руководство делопроиз­
водством в цехах и отделах; совершенствование технической оснащеннос­
ти, механизации и автоматизации делопроизводственных процессов, внед­
рение передового опыта; рационализация доставки документов, а также
обеспечение контроля исполнения документов с применением ЭВМ; обеспе­
чение хранения и автоматизированного поиска документов.
См.:Рубин А.М. Аппарат управления производственных объединений и
предприятий в условиях функционирования АСУ.-Сов.государство и пра­
во, 1981, Г 4, с. 50-51.

- 320 -

Представляется, что структура ДЦ (ДБ) должна формироваться в
зависимости от объема и сложности выполняемых; работ по достижению
намеченных целей и решению поставленных задач. Исходя из этого мо­
жет быть рекомендована следующая примерная его структура: руковод­
ство (начальник и его заместитель); диспетчерское бюро движения до­
кументации (канцелярия) с группой передачи информации (телеграф,
телетайп, кольцевая почта, курьеры); машинописное бюро с диктофонной и корректорской группами; копировально-множительная лаборатория
с группой технической эксплуатации оборудования; бюро хранения под­
линников и копий документов (архив); бюро (группа) изменений доку­
ментации; специальные бюро офорглления, изготовления и выпуска доку­
ментации (конструкторской и технологической, по экспортной продукцш
эксплуатации изделий, унификации форм и бланков, переводов и прове­
дения других специальных работ). Формирование ДЦ может осуществлять­
ся за счет численности работников канцелярии, машинописного бюро,
копировально-множительной лаборатории (бюро), архива, а также кон­
структорских, технологических отделов и других служб, штаты которых
сокращаются в связи с передачей ДЦ соответствующих видов работ.
В условиях АСУ повышаются требования к координации и организа­
ции процессов оперативного управления производством. В сложившейся
практике процессы управления координируются чаще всего в пределах
отдельных видов работ: технической подготовки производства, матери-:
ального обеспечения, контроля качества и реализации готовой продук­
ции. Как известно, все эти работы координируются отдельно. В резуль­
тате получается, что каждая служба, занимающаяся такими вопросами,
имеет свою диспетчерскую ячейку. Однако общая координация работ, кат
правило, осуществляется недостаточно, в связи с чем часто возникают
нарушения сроков освоения производства и выпуска изделий. Для цреодоления подобных недостатков целесообразно на предприятиях функции
общей координации отдельных видов указанных работ возложить на про­
изводственно-диспетчерский отдел, одновременно расширив его традици­

- 321 -

онные функции, а в производственных объединениях и на крупных пред­
приятиях -

преобразовать

службы главного диспетчера в

координацион­

ный центр (KLI). На практике иногда наблюдается создание таких под­
разделений, как координационно-вычислительный центр (КВЦ) либо координационно-управляющий центр (КУЦ). Такое решение вопроса, как мы
полагаем, не совсем правильно . В отношении создания КВЦ отметим,
что нецелесообразно в одном подразделении соединять деятельность,
связанную с координацией и с вычислительными работами. Не следовало
бы вместо КЦ создавать и координационно-управляющий центр, посколь­
ку при наличии ряда структурных подразделений, в своей совокупности
составляющих аппарат управления, вся деятельность его и направлена
на выполнение функций управления производством. Поэтому вряд ли оп­
равданно создание такого всеобъемлющего подразделения, как КУЦ, осу­
ществляющего не только координацию, но и управление производством.
Это, вероятно, в определенной мере умаляло бы значение всего аппара­
та в процессе управления объединением (предприятием).
Деятельность КЦ должна быть направлена на решение таких основ­
ны х

задач,

как:

о р га н и з а ц и я

е ж е д н е в н о го

вы полнения

плана

вы пуска

пр<

дукции при наиболее эффективном использовании материальных, трудовы:
и финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении каждого производстве
(цеха); координация работ по обеспечению качества выпускаемой проду]
ции. Большое значение здесь имеет координация работ по обеспечению
ритмичности и слаженности всех звеньев производства и в этой связи координация работ по комплектации изделий (от заготовительных до
сборочных цехов) при минимально необходимых размерах незавершенного
производства. Важное место в деятельности КЦ должно отводиться соз­
данию условий для бесперебойного снабжения производства материалами,
заготовками, деталями, узлами, инструментом и для обеспечения всех
подразделений услугами вспомогательных цехов и служб. Вместе с тем
на КЦ возлагаются организация профилактических мер, направленных на

- 322 -

предупреждение и устранение брака, а также организация своевременно
го и качественного проведения технической подготовки производства
вновь изготовляемых изделий.
Представляется, что в своей работе КЦ должен иметь право осуще
ствлять оперативную связь между всеми подразделениями и службами
предприятия (объединения), выступая в роли своего рода "регулировщи
ка” всего производственного процесса. При этом он не подменяет ли­
нейных руководителей и функциональных служб, наделяется правами, пр:
сущими подразделениям, осуществляющим оперативное регулирование, ди
петчирование производства. Располагая информацией о состоянии хода
производства, КЦ должен иметь право потребовать от соответствующих
подразделений принятия необходимых мер по устранению возникших на­
рушений в процессе управления производством. Думается, что такое ре
шение вопроса о правовом статусе КЦ будет способствовать повышению
эффективности производства и улучшению работы аппарата управления
предприятий и объединений.
Структура КЦ должна обеспечивать достижение намеченных целей в
соответствии со стоящими перед ним задачами. Исходя из этого, можно
рекомендовать, чтобы в состав КЦ входили наряду с руководством (на­
чальник и его заместитель) бюро координации основного производства
(диспетчерская служба), координации работ по технической подготовке
производства, обеспечения качества продукции, координации вспомога­
тельных служб. В зависимости от масштабов производства, номенклатур]
выпускаемых изделий и других показателей, влияющих на объем выполня­
емых работ, в составе КЦ могут предусматриваться и другие подраздел
ния либо отдельные специалисты и исполнители. Формирование КЦ может
осуществляться за счет численности работников реорганизуемого произ­
водственно-диспетчерского отдела, а также тех подразделений, штаты
которых сокращаются в связи с передачей КЦ соответствующих видов ра­
бот.

- 323 -

В условиях АСУ возникает необходимость сосредоточения работ по
нормированию трудовых, материальных и других ресурсов в едином под­
разделении - централизованном отделе (бюро) нормативов /ИОН. ЛЕН/.
Это позволяет повысить достоверность, оперативность и сопоставимость
оперативной информации, поскольку она основывается на единой методо­
логии, взаимосвязанной номенклатуре продукции и ресурсов, а также на
совместных классификаторах на материалы, оборудование и т.д. Вместе
с тем появляется возможность унификации технологии формирования и ве
дения различной нормативной информации. Определенный интерес здесь
представляет уже имеющийся в электротехнической промышленности опыт
создания централизованных служб нормативного хозяйства. Например, в
саранском производственном объединении "Светотехника" для решения
указанных выше вопросов создан нормативно-классификационный отдел,
на бердянском кабельном заводе "Азовкабель" - центральный нормативны
отдел, на Камском кабельном заводе имени 50-летия СССР - бюро норма­
тивно-справочной информации. Хотя и не совсем удачны названия указан­
ных подразделений, они не полностью раскрывают сущность их деятель­
ности и не отражают то, что в рамках этих подразделений централизо­
вана вся нормативная служба. Однако главное не в этом. Здесь уже сам
факт создания такой новой службы имеет принципиальное значение, тем
более, что возложенные на указанные подразделения функции соответст­
вуют поставленной цели.
Думается, что деятельность централизованного отдела (бюро) нор­
мативов должна быть направлена на решение таких основных задач, кото­
рые связаны с разработкой, внедрением и внесением изменений в трудо­
вые и материальные нормы; разработкой классификаторов, номенклатуры
ценников на готовые изделия, полуфабрикаты и материалы; подготовкой
проектов экономически обоснованных оптовых и розничных цен; разработ­
кой, внедрением и пересмотром внутризаводских расчетных цен; обеспе­
чением контроля за нормативной себестоимостью всех видов изделий;
анализом норм сверхнормативных и дефицитных запасов, выдачей рекомен­

- 324 -

даций с целью регулирования и доведения их до нормативного уровня;
ведением табуляграмм по нормам, ценам и классификаторам, системати­
ческим внесением изменений в нормативную информацию и поддерживанием
ее в состоянии постоянной готовности для решения различных задач АСУ
организацией работ по созданию и использованию кодов производственно
информации, а также созданием и введением нормативных картотек и лен
тотек, обеспечением условий хранения нормативной информации.
Структура централизованного отдела (бюро) должна обёспечивать
решение стоящих перед ним задач и формироваться в зависимости от объ
ема и сложности выполняемых работ. Так, в крупных производственных
объединениях (предприятиях) рекомендауется создавать централизованны
отдел нормативов, а в небольших - бюро. Представляется, что в струк­
туру ЦОН наряду с его руководством (начальник и его заместители)
должны входить: технологические бюро (группы), сформированные по со­
ответствующим группам однородных нормативов; технологическое бюро
(группа) нормативов вспомогательных производств; бюро (группа) нор­
мативной калькуляции и цен; бюро (группа) классификаторов. В зависи­
мости от масштабов и типа производства, номенклатуры выпускаемых из­
делий и других показателей, влияющих на объем выполняемых работ, в
составе ЦОН могут предусматриваться и другие подразделения, группы
либо отдельные специалисты и исполнители.ЦОН (ЦЕН) может создаваться
за счет численности работников существующих бюро и отдельных специа­
листов и исполнителей, осуществляющих разработку, пересмотр и конт­
роль выполнения трудовых, материальных и других норм, нормативов и
затрат, связанных с выполнением работ в процессе производства.
В условиях АСУ повышается значение организационных факторов де­
ятельности объединений и предприятий, что получает отражение в посто­
янном совершенствовании организационных форм и методов управления.
В связи с этим все более ощущается необходимость внесения изменений
и уточнений в руководящие методические материалы по созданию АСУ.
Однако пока еще во многих технических проектах АСУ недостаточно со­

- 325 -

держится рекомендаций по совершенствованию организационной структу­
ры и методов работы аппарата управления в условиях АСУ. Следует от­
метить, что проектная работа по совершенствованию управления в свя­
зи с необходимостью обеспечить решение и апробацию задач АСУ чаще
всего сосредотачивается в ИБЦ, Однако проведенный анализ показал,
что с внедрением АСУ всю работу по совершенствованию организации уп­
равления следует передать специальному подразделению. В связи с этш
представляется необходимым создать в объединениях и на крупных пред­
приятиях отдел совершенствования организации управления (ОСОУ). На
тех предприятиях, где нецелесообразно создание такого подразделения,
задачи по совершенствованию организации управления должны решаться
бюро или группой специалистов, входящих в состав лаборатории НОТ и
управления.
Думается,.что деятельность данной службы должна быть направле­
на на: ведение систематической работы по изучению действующей систе­
мы управления, разработку и внесение предложений по ее совершенство­
ванию; разработку управленческих процедур, стандартов деятельности,
регламентирующих содержание, методы и средства выполнения работ; ра­
циональную систему информации и создание высокоэффективной структур!
управления объединения (предприятия) и его подразделений. Кроме тоге
на данную службу следовало бы возложить координацию и согласование
деятельности структурных подразделений по вопросам, относящимся к ее
ведению: подготовка предложений по разработке положений о подразделе
ниях и должностных инструкций работников и методологическое руковод­
ство их разработкой, по упрощению документооборота; участие во внед­
рении АСУ, увязке планов работы ВЦ с потребностями подразделений про
изводственного объединения (предприятия). В процессе решения этих
задач целесообразно, чтобы отдел в своей работе опирался на’ИВЦ, ДЦ,
КЦ, ЦОН, используя при этом имеющуюся в их распоряжении технику для
совершенствования организации управления производством.

- 326 -

Структурные изменения в аппарате управления. Создание в условия:
АСУ указанных выше принципиально новых структурных подразделений от­
ражает современные .тенденции усиления процесса централизации работ п<
выполнению функций управления и развитию форм разделения и кооперацш
управленческого труда, что вызывает в свою очередь необходимость пере­
стройки в объединениях и на предприятиях организационной структуры
управления. Поэтому попытки сохранить в условиях АСУ старую структур}
основанную в значительной мере на функциональном разделении труда,
тормозят процесс совершенствования управления. Развитие в условиях
АСУ технологических форм разделения и кооперации труда, основанных нг
более четком разграничении операций по переработке информационных по­
токов, требует точной регламентации процесса принятия решений, опре­
деления и нормирования всех видов управленческих работ, четкого уста­
новления прав, обязанностей и ответственности, а также распределения
загрузки работников.
Вместе с тем усиливается цроцесс кооперации управленческого тру­
да, что является следствием объективной возможности и необходимости
интеграции обработки информации и комплексного ее использования.При.
этом комплексность обработки информации является и следствием центра­
лизации управления. С одной стороны, технические средства управления
позволяют глубже и шире анализировать большее количество первичных
данных, а с другой, - эти данные могут быть использованы в любом объ­
еме на разных уровнях управления. Все это приводит к необходимости
создания специализированных центров (ИВЦ, ДЦ, КЦ и др.) и обеспечения
взаимодействия организационной структуры с технической базой управле­
ния. Принципиальная схема организационной структуры управления произ­
водственного объединения (предприятия) в условиях функционирования
АСУ представлена на рис. 5. Следует отметить, что не теряет своего
значения специализация управления и не снижается роль функционального
разделения труда. При этом важно, что перераспределение работ по пере
работке информации между человеком и машиной создает возможность боле

Рис. 5

ПРИНЦИПИАЛЬНАЯ СХЕМА ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИЯ
ПРОИЗВОДСТВЕННОГО ОБЪЕДИНЕНИЯ(ПРЕДПРИЯТИЯ) В УСЛОВИЯХ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ АСУ
Руководство
ОВЪЕДИНЕНИЯ
(ПРЕДПРИЯТИЯ)

П РО ИЗ В О Д С ТВ ЕН Н О ГО

U rn flD U U IC

п с п ч и л и е и ы а * ---------------- ЛИНЕЙНЫ Е с в я з и . а д м и н и с т р а т и в н о е п о д ч и н е н и е
_
ФУНКЦИОНАЛЬНО• ТЕХНОЛОГИЧЕСКИЕ СВЯЗИ

УСЛОВНЫ Е О Б О З Н А Ч ЕН И Я .

- 328 -

углубленного анализа всех сторон производства, взаимодействия всех
функциональных подсистем управления и на этой основе пересмотра тра­
диционного подхода к разделению и кооперации труда, выделения и раз­
вития творческих работ, сосредоточения внимания на социально-экономи
ческой стороне управления.
В организационной структуре происходит изменение в связи с цент
рализацией работ по функциям управления в масштабе всего объединения
(предприятия) и его производственных единиц (производств, филиалов)
с упразднением функциональных подразделений в цехах. Вместе с тем
уменьшается многоступенчатость управления, ликвидируются промежуточ­
ные звенья на базе бесцеховой структуры, создаются специализированны
производства, корпусная структура. Одновременно осуществляются пере­
стройка и интеграция подразделений на одном уровне управления. Это
приводит к сокращению числа подразделений горизонтального уровня и
установлению между ними более прочных организационных связей. Расши­
ряются возможности использования технологических элементов при форми
ровании структуры на основе разработки процедур управления, учитываю
щих движение информационных потоков, а также сведения к минимально
необходимому объему информационных связей и перерабатываемой инфор­
мации, сокращению документопотоков.
Так, функции бухгалтерского учета и финансовой деятельности в
значительной степени могут быть перераспределены в связи с передачей
большого объема работ на ЭВМ. По функциям управления трудовыми ресур
сами и социальным развитием коллектива в зависимости от степени авто
матизации процессов нормирования труда, учета и планирования трудовы
ресурсов могут быть интегрированы службы труда и заработной платы,
приема и подготовки кадров, охраны труда и техники безопасности, что
в конечном счете может привести к созданию (на базе соответствующих
подразделений) единого отдела по управлению трудовыми ресурсами.
По мере внедрения и расширения сферы применения АСУ должна пер­
манентно изменяться структура управления с таким расчетом, чтобы она

- 329 -

-становилась более совершенной, в большей мере способствующей повыше­
нию качества работы аппарата управления и эффективности производства,
Здесь создаются реальные условия к уменьшению в структуре управления
иерархических уровней (ступеней) и перехода к системе управления, со­
стоящей преимущественно из взаимозависящих специалистов, находящихся
на одинаковом служебном уровне. Кроме того, появляются широкие возмоз
ности для применения таких прогрессивных организационных структур уп­
равления, как программно-целевые, которые, как нами было показано в
предыдущем параграфе, имеют большое значение в повышении эффективнос­
ти управления производством.
Анализ накопленного опыта и прогноз совершенствования организа­
ционных структур управления показывает, что в условиях АСУ процесс
специализации управленческого труда в подразделениях и интеграция их
функций выходит за рамки отдельных структурных подразделений аппарата
управления. В связи с этим появляется необходимость нового подхода к
формированию структуры управления производственных объединений и пред:
приятии на основе специализированных организационных блоков (комплек­
сов), включающих определенные структурные подразделения и взаимосвя­
занных в .процессе управления производством. Построение аппарата управ
ления на основе блочной структуры, состоящей из организационных бло­
ков и учитывающей программно-целевой подход, отражает основные стадии
производственного процесса и управления им (планирование, организация
регулирование и т.д.). Благодаря такому построению создаются условия,
позволяющие преодолеть существенные недостатки традиционных структур
управления. При этом важно, чтобы блоки представляли собой относитель
но самостоятельные организационные комплексы, ответственные за выпол­
нение определенных функций и наделенные соответствующими правами и
ресурсами. Вместе с тем, каждый блок должен строиться так, чтобы спо­
собствовать выполнению полностью скоординированных действий данной
системы управления. Для этого необходимо, чтобы внутренняя структура
блока была достаточно гибкой, могла постоянно меняться в зависимости

- 330 от характера решаемых задач.^
Исходя из сказанного, весь аппарат управления производством мо­
жет состоять из 5 организационных блоков: планирование, учет и совер­
шенствование организации управления (условное название блока - "Пла­
нирование и организация управления"); оперативное управление производ
ством и реализацией продукции ("Производство"); управление техничес^,
ким развитием и подготовкой производства ("Техническое развитие");
управление трудовыми ресурсами и социальным развитием коллектива
("Кадры"); управление вспомогательными процессами ("Обслуживание").
Каждый из этих блоков возглавляется соответствующим заместителем ге­
нерального директора (директора) производственного объединения (пред­
приятия), обладающим правом принятия решения в пределах своей компе­
тенции. Елок "Планирование и организация управления" включает планово
экономический, финансовый отделы, АСУ, ИВЦ, бухгалтерию, юридический
отдел (бюро), отдел (бюро) совершенствования организации управления.
В блок "Производство" входят КЦ (или производственно-диспетчерский
отдел), ЦОН (ЦБН), отдел материально-технического снабжения и сбыта,
цехи основного производства, склады. Блок "Техническое развитие" вклю
чает отделы главного конструктора, главного технолога, стандартизаций
качества, капитального строительства и т.д. В блок "Кадры" входят от­
делы кадров и технического обучения, организации труда и заработной
платы, охраны труда и техники безопасности, лаборатория социального
развития и т.д. В блок "Обслуживание" включаются отделы энергомехани­
ческий, хозяйственный, транспортный цех, ДЦ, (ДБ) или канцелярия.
Построение аппарата управления на основе блочной структуры имеет
определенные преимущества, поскольку позволяет в зависимости от степе­
ни сложности управления, его механизации и автоматизации маневрироватз
в пределах блока, укрупняя и разукрупняя структурные подразделения,
увеличивая и уменьшая их численность, и в то же время сохранять ста­
бильность каждого организационного блока и связей, обеспечивающих нормальное функционирование производства. При всем этом, разумеется, не1 См. :Михно М.К.,Рыбаков Л.А.Формирование организационных структур
АСУ.-М. .
‘Экономика, 1977, с.80-81.

- 331 -

обходимо соблюдать важнейшие требования повышения эффективности, стрс
жайшей экономии, удешевления и упрощения аппарата управления. Поэтому
полная перестройка организационной структуры на базе внедренной авто­
матизированной системы управления должна обеспечивать достижение вы­
соких экономических показателей работы объединения (предприятия), а
также реальное сокращение численности аппарата управления, повышение
эффективности и качества его работы.
Целесообразность применения блочной структуры управления под­
тверждается опытом передовых производственных объединений и предприя­
тий, где в данном направлении разрабатывались мероприятия и получили
применение некоторые элементы новой формы построения аппарата управ­
ления (например, объединения "АвтоВАЗ", "Светотехника", Минский элек­
тротехнический завод и др.). Обращает на себя внимание опыт

"Ав т о ВАЗ е

создавшего научно-технический центр, в состав которого вошли: инженер
ный центр, занимающийся конструированием, изготовлением и испытанием
новых моделей автомобилей, модернизацией ранее освоенных конструкций;
исследовательский центр; проектно-технологическая служба, включающая
управления главного технолога, главного металлурга, главного механика
и управление, координирующее работу по подготовке производства новой
продукции; проектное управление, выполняющее функции генерального прс
ектировщика, т.е. разрабатывающее проблемы развития всего объединения
Совершенствование организационной структуры управления в услови­
ях АСУ имеет важное народнохозяйственное значение. Однако рассмотрен­
ный круг вопросов еще не получил достаточной правовой регламентации.
В связи с этим определенный теоретический и практический интерес пред
ставляет решение проблемы правового регулирования вопросов совершенст
вования организационных структур управления в условиях функционирова­
ния АСУ. Поэтому было бы целесообразно разработать и принять правовой
акт, предусматривающий, что организационная структура управления в
условиях АСУ должна совершенствоваться на основе наиболее рациональ­
ной перестройки аппарата управления в соответствии с изложенными выше

- 332 -

направлениями. Важно при этом установить, что при наличии соответст­
вующих факторов и с учетом конкретных условий создаются такие центра
лизованные специализированные подразделения, как ВЦ (ИБЦ), отдел АСУ
ДЦ (ДБ), КЦ, ЦОН (ЦБН), ОСОУ, одновременно четко определив компетен­
цию каждого из них. Вместе с тем следует закрепить особенности право
вого положения работников аппарата управления в условиях функциониро­
вания АСУ и определить при этом меры их дисциплинарной, материальной
и иной ответственности.
Важную роль мог бы сыграть и другой правовой акт, который опре­
делил бы основные направления и порядок разработки типовых структур
управления производственных объединений и предприятий, типовых штато]
и нормативов численности работников аппарата управления, функциониру­
ющего в условиях АСУ. Такой правовой акт мог бы способствовать успеш­
ному решению проблем совершенствования организации аппарата управле­
ния и повышения эффективности внедрения АСУ.
Принятие указанных правовых актов оказало бы неоценимую помощь
в регламентации процесса совершенствования организационных структур
управления в условиях АСУ, а также в разработке и утверждении министерствами отраслевых типовых структур управления, штатов и нормативо]
численности работников аппарата управления производственных объедине­
ний и предприятий, функционирующих в условиях АСУ, подготовке отрасле
вых руководящих методических материалов по проектированию и созданию
автоматизированных систем управления. Все это, таким образом, способ­
ствовало бы активизации советского законодательства в области право­
вого регулирования работ по внедрению и функционированию АСУ, а так­
же повышению эффективности управления производством.

- 333 Глава 1У. ПРОБЛЕМЫ РАЦИОНАЛИЗАЦИИ ВНУТРЕННМ СТРУКТУРЫ
ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ ПРОМЫШЛЕННОСТЬЮ И СОВЕРШЕН­
СТВОВАНИЕ ЕЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
§ I* Рационализация

структуры

органа управления

Для решения поставленных ХХУ1 съездом КПСС задач по совершенст­
вованию управления социалистической экономикой важное значение имеет
рационализация внутренней структуры органов управления. Смысл всей
этой работы по рационализации сводится в конечном счете к достижению
высокой эффективности управляющих воздействий аппарата управления, в
результате которых должны быть получены максимальные социально-поли­
тические, экономические и другие социально важные результаты при од­
новременном снижении уровня затрачиваемых трудовых, материальных и
финансовых ресурсов. Руководствуясь решениями ХХУ1 съезда партии, Со­
вет Министров СССР принял ряд постановлений, направленных на соверше!
ствование аппарата управления, сокращение численности в нем работни­
ков. В числе их - постановление Совета Министров СССР от I октября
1981 г. "О мерах по ограничению роста и сокращению численности работ­
ников аппарата управления и некоторых отраслей непроизводственной
сферы"*.
В целях улучшения использования трудовых ресурсов принят ряд
мер, в том числе по совершенствованию аппарата управления, ограниче­
нию его численности, усилению контроля за созданием новых организации
с управленческими функциями. Установлено, что в Государственном плане
экономического и социального развития СССР утверждаются лимиты числе!
ности рабочих и служащих для каждого министерства и ведомства СССР и
для союзных республик. Предусмотрено, что штаты работников аппарата
управления предприятий, организаций и учреждений утверждаются в пре­
делах установленного для них лимита численности этих работников.^
о См.: Известия, 1981, 23 ноября.
См.:Указания о порядке формирования лимита по численности рабочих е
служащих и отражения его в отчетности и выполнении плана по труду i
1980 году.Утверждены Госпланом СССР и ЦСУ СССР 18 февраля 1980г.-в
кн.:Совершенствование хозяйственного механизма.Сб.документов.-М.:
Правда,1980, с. 83-84.

- 334 -

Лимит общей численности работников аппарата управления, а также общи]
размер предельных ассигнований на его содержание для предприятий, ор­
ганизаций и учреждений утверждаются министерствами, ведомствами СССР
и Советами Министров союзных республик по согласованию с Министерст­
вом финансов СССР. Вместе с тем усилен контроль со стороны Министер­
ства финансов СССР и Комитета народного контроля СССР за правильным i
экономным расходованием государственных средств на содержание аппара­
та управления, соблюдением установленного порядка утверждения штатов
работников аппарата управления и смет расходов на его содержание.
Однако, несмотря на систематически проводимые мероприятия в ука­
занном направлении, в аппарате управления имеется еще немало излише­
ств. В ряде отраслей организационная структура управления отстает от
современных требований, не используются все возможности для его раци­
онализации, сокращения излишних звеньев и подразделений. В связи с
этим на седьмой сессии Верховного Совета СССР была подчеркнута необ­
ходимость продолжить работу по совершенствованию и удешевлению аппа­
рата управления, обеспечить строжайший режим экономии в управленчес­
ких расходах. Исходя из этого, в Государственном бюджете СССР на
1983 год было предусмотрено сокращение управленческих расходов на
0 ,8

млрд.рублей.^
Успешное проведение работ по совершенствованию аппарата и орга­

низационных структур управления может осуществляться путем дальнейше­
го развития концепции, основанной на проектировании научно обоснован­
ной технологии процесса формирования и совершенствования конкретных
структур органов управления, планомерной разработки тщательно проду­
манных, рациональных организационных и технических решений. Весь
этот процесс рационализации получил название организационного проек­
тирования. В литературе было высказано мнение, ограничивающее предмет
оргпроектирования вопросами рационализации управленческого труда и
документооборота на базе требований НОТ.^ Однако с этим мнением согла
«См.: Правда, 1982, 24 ноября.
йСм.:Качалина Л.Н.Научная организация управленческого труда-оргпроектирование.-М.:Экономика,1973, с.6 .

- 335 ситься нельзя. Представляется правильным, если рассматривать орглроектирование как процесс, охватывающий комплексное поэтапное решение
всех организационных проблем, складывающееся из разработки конкретно:
концепции реорганизации, составления задания на оргпроектирование,
эскизного, технического и рабочего проектирования.^Правильное определение предмета оргпроектирования имеет не толь
ко теоретическое, но и важное практическое значение. Недооценка дан­
ного вопроса на практике нередко приводит к тому, что значительно ог
раничиваются и не в полной мере используются возможности оргпроекти­
рования. Это в свою очередь приводит к тому, что решаются лишь отдел:
ные частные задачи, связанные, например, с автоматизированной систе­
мой управления предприятием. В результате получается, что вместо ре­
шения проблем совершенствования системы организации управления пред­
приятием ограничиваются лишь созданием такого структурного подразде­
ления, как вычислительный центр. Следовательно, эффективные результа
ты могут быть достигнуты, если оргпроектирование, используемое как
важный метод рационализации аппарата управления, будет планомерно
разрабатываться и комплексно осуществляться в тесной взаимосвязи все:
элементов системы управления.
В решении проблем совершенствования структур органов управления
важную роль призвано сыграть прогнозирование. Используя методы прог­
нозирования. можно разработать различные варианты рационализации
структур управления и апробировать их с целью выбора наилучших. Объ­
ектом прогнозирования должно быть прежде всего развитие государствен­
ной системы управления в целом, что служит основой скоординированно­
го воздействия на все ее основные элементы, а также методологической
базой прогнозирования соответствующих изменений в отдельных подсистео
мах. Полученные в результате прогностических исследований варианты
См. .
’Государственное управление в СССР в условиях научно-техническо]
революции/Отв.ред.Пискотин М.И.-М.:Наука,1978,с.49.
^ См.:Марков Марко.Теория социального управления.-М.:Прогресс,1978,
с• И 2 •
1

-

336

-

рационализации аппарата управления могут послужить основой для раз­
работки моделей, позволяющих оптимизировать организационные структу­
ры управления и отдельные ее элементы. Наличие прогнозов об общей
численности управленческого персонала дает возможность научно обос­
новать потребности народного хозяйства в этой категории работников,
что будет способствовать преодолению имеющихся недостатков внутрен­
ней структуры органов управления, в том числе сокращения штатов,
улучшения использования трудовых ресурсов, а также повышения эконо­
мичности аппарата управления.
Возможности разработки прогнозов обусловливаются наличием опре­
деленных закономерностей функционирования и эволюционирования аппара­
та управления, в рамках которых проявляются некоторые тенденции. В
связи с этим выявление социально значимых тенденций развития аппара­
та управления и внутренней организационной структуры позволяет опре­
делить прогнозы относительного будущего их параметров и перспективные
направления изменений.
В последние годы, хотя несколько и повысилась роль прогнозирова­
ния, внимание к разработке научных прогнозов развития систем управле­
ния стало уделяться сравнительно недавно и пока еще нет достаточно
надежной методологии по данному кругу вопросов, в связи с чем ее со­
здание является актуальной проблемой. Остается нерешенной задача, вы­
двинутая перед теорией государственного управления и наукой админист­
ративного нрав3-, призванных совместно с экономической и социологичес­
кой науками, разработать методику прогнозирования развития механизма
управления во взаимосвязи всех его элементов.*
На рационализацию структуры органа управления существенное вли­
яние оказывает механизм функционально-структурных зависимостей.
При этом необходимым является постоянное поддержание адекватности
структурных форм аппарата управления и его подразделений функциональ­
ному содержанию деятельности, поскольку нарушение такой адекватности
неизбежно'приводит к дисгармонии во взаимодействии
1 См.:Активно разрабатывать теоретические проблемы государственного
управления.-Сов.государство и право, 1976, JS 10, с. 7.

- 337 -

аппарата с управляемыми объектами и снижению эффективности его управ­
ляющих воздействий. Уровень научной обоснованности процесса рациона­
лизации построения аппарата управления в значительной мере зависит от
того, насколько глубоко познан механизм функционально-структурных за­
висимостей, их внутренних закономерностей и особенностей, форм прояв­
ления и тенденций развития.^ При этом важно, чтобы совершенствование
системы управления осуществлялось на основе тщательного изучения уп­
равляющим субъектом потребностей управляемого объекта, поскольку без
понимания того, что представляет собой объект управления, как он уст­
роен, каковы условия его успешного функционирования и развития, невоЕ
можно эорфективно управлять.

р

При решении проблем совершенствования структуры органов управле­
ния все большее значение приобретают методы экономико-математического
моделирования. Проведение экспериментов, связанных с перестройкой ап­
парата управления и его структурных подразделений на действующих пред]
приятиях, как правило, сопряжено с большими трудностями, дополнитель­
ными материальными затратами и не всегда приводит к желаемым резуль­
татам. Применение же методов моделирования позволяет обоснованно вы­
бирать наилучший вариант структуры без нарушения нормального хода
производства.
В процессе совершенствования структуры органов управления важная
роль отводится ее анализу, который может быть осуществлен с примене­
нием графических и математических моделей. При помощи этих моделей
можно получить качественную и количественную оценку деятельности как
отдельных сотрудников, так и всего аппарата управления в целом. Наря­
ду с этим моделирование позволяет выявить излишнюю централизацию ра­
бот по выполнению функций, диспропорцию в распределении ответственное
ти и оплаты труда, а также имеющихся недостатков в структуре управле­
ния. На основе моделирования отдельных элементов аппарата управления
строится общая экономико-математическая модель, позволяющая определит:
См.:Совершенствование аппарата государственного управления.Конститу­
ционный аспект/Нод общ. ред.Цветкова В.В.-Киев:Наукова думка, 1982,
Р с.222-223.
См.: Управление социалистическим производством, с. III-II2.
1

- 338 -

оптимальную его структуру. 1
Следует иметь в виду, что моделирование представляет собой спо­
соб воспроизведения, дающий наглядное представление о настоящем и
будущем состоянии предмета или процесса. Математическая модель своеобразная научная абстракция, связи и отношения между элементами
которой не устанавливаются произвольно. Их основой служит объективнс
существующие экономические, научно-технические и социальные процессь
Вместе с тем модель не может рассматриваться как копия, абсолютно
схожая с оригиналом: она сходна с ним лишь отдельными, наиболее су­
щественными его сторонами.
Данные, полученные в результате моделирования организационной
структуры с помощью экономико-математических моделей, представляют
собой необходимую информацию дая специалистов, занимающихся рациона­
лизацией аппарата управления. Принятие решений о структуре управлени
органа остается за соответствующим руководителем. Ни одна модель, ка
бы сложна она ни была, не может отобразить всего многообразия проис­
ходящих в действительности процессов управления. В связи с этим толь
ко человек, вооруженный соотвествующими техническими средствами и
владеющий необходимыми знаниями, может решать данный крут вопросов.
Таким образом, применение экономико-математических моделей дополняет
существующие методы, представляя собой один из инструментов исследо­
вания и разработки рекомендаций по совершенствованию структуры управ
ления.
При рационализации структуры органа управления должны учитывать
ся необходимые параметры, характеризующие ее сложность, которая оп­
ределяется числом ступеней управления (по вертикали) и звеньев (по
горизонтали). Чем меньше ступеней (уровней) и звеньев, тем проще
О применении методов экономико-математического моделирования при
построении аппарата управления см.: Построение аппарата управления
на предприятиях и в производственных объединениях. Межотраслевые
методические рекомендации, с. II5-I4I.

- 339 -

структура и меньше затраты на содержание аппарата управления. В этой
связи представляет интерес порядок определения необходимого числа
уровней управления по соответствующим формулам, •■изложенный в Межот­
раслевых методических рекомендациях НИИ труда, * разработанных под на­
шим руководством. Минимально необходимое число уровней управления
обеспечивает создание такой организационной структуры, при которой
пути прохождения потоков информации будут наиболее короткими, а вре­
мя, требующееся для принятия решений, - самым малым. Разделение тру­
да между звеньями управления, подчиненными соответствующим руководи­
телям на каждой его ступени, предполагает распределение функций по
горизонтали. Неоправданная многозвенность усложняет процесс управле­
ния, увеличивает объем поступающей информации и перегруженность ру­
ководителя. По мере специализации труда взаимодействие между струк­
турными подразделениями, отдельными специалистами и руководителями
усложняется из-за увеличения числа контактов и возрастания общего
объема получаемой и передаваемой информации. Налаживание взаимодей­
ствия требует от руководителей усиления координации, что сказывается
на организации их труда и труда подчиненных. Увеличение координирую­
щих связей значительно повышает нагрузку руководителя, лишая его воз
мощности анализировать результаты производственной деятельности и
ослабляя контроль за подчиненными.
Как видим, объективная ограниченность возможностей любого руко­
водителя приводит к необходимости иерархической организации. В этих
условиях руководитель может уменьшить свою рабочую нагрузку, делеги­
руя ее на нижестоящий уровень управления. Это в свою очередь повыша­
ет нагрузку, связанную с контролем выполнения'работ подчиненных. Да­
лее появляется потребность в следующем иерархическом уровне, посколь
ку объем работ по контролю уже превышают возможности руководителя.
Впервые В.А.Грайкунас теоретически обосновал количественное вы­
ражение связей при различной численности непосредственно подчиненных
См.:Построение аппарата управления на предприятиях и в производст­
венных объединениях, с. ь8 -7 3 .

- 340 -

у данного руководителя. ^Излагая, свою концепцию, он считал, что в
каждой организационной ситуации можно выделить три рода отношений:
непосредственно индивидуальные и непосредственно групповые (между
руководителем и его непосредственно подчиненными) и пересекающиеся
(взаимодействия между подчиненными без участия руководителя). Обсто­
ятельством, ограничивающим диапазон управления, является, по мнению
В.А.Грайкунаса, количество связей, которые устанавливаются в отноше­
ниях между руководителем и подчиненными или между самими подчиненны­
ми. Все это получило соответствующее выражение в виде математических
формул.
Концепция Грайкунаса имела большой резонанс и неоднократно црир
водилась в специальной литературе по управлению. Однако польский
ученый Станислав Ковалевский подверг резкой и убедительной критике
теорию Грайкунаса об определении максимально возможного числа подчи­
ненных.^ По формулам, предложенным Грайкунасом, получается, что каж­
дое увеличение числа подчиненных работников на одного человека увели­
чивает
количество возможных связей в группе более чем вдвое. При 5
¥
подчиненных мы получим

10 0

возможных взаимодействий, а при добавле­

нии б-го это количество увеличивается до 222. Если обязанности подчи­
ненных не являются повторяющимися, то получается, что максимальное
количество подчиненных не может превышать 5 человек.
Ошибочность теории Грайкунаса заключается в том, что в ней учи­
тывается лишь возможное количество контактов в организационной едини­
це, но ничего не говорится о фактической нагрузке руководителя и не
принимается во внимание частота или интенсивность действительных ли­
бо потенциальных связей. Нельзя не согласиться с мнением С.Ковалевс­
кого о том, что действительность опровергает теорию Грайкунаса, и мы
на каждом шагу видим примеры успешного руководства

6 -8

сотрудниками,

4 ри. jGraikunas V.A. Relationship in Organization, Bulletin of the
International Management Institute, March. "1933.

См.,например:Мильнер Б.З. Указ.соч., с. 17-19.
3 См.:Ковалевский С.Руководитель и подчиненный.Перевод с польского.М. .-Прогресс, 1973, с. 137-139.

- 341 -выполняющими различные функции. Грайкунас утверждает, что руководи­
тель, имеющий 5 подчиненных, почувствует как бы удвоенную нагрузку,
получив 6 -го сотрудника. Однако на практике увеличение нагрузки ру­
ководителя при добавлении 6 -го подчиненного бывает едва ощутимым, а
если данный сотрудник обладает необходимой коллективу специальностью,
то его приход руководитель воспринимает как явное облегчение. После
проведенного анализа С.Ковалевский пришел к выводу, что теория Грайкунаса чрезвычайно вредна. Под ее влиянием были созданы хилые струк­
туры, состоящие из маленьких организационных ячеек, имеющих излишнее
количество вертикальных уровней и вследствие этого особенно подвержен
ных бюрократическим извращениям.
Таким образом, при построении аппарата управления следует учиты­
вать, что характер организационной деятельности оказывает влияние на
количество иерархических уровней и структуру управления в целом. При
этом нельзя исходить только из количества связей, устанавливаемых в
отношениях между руководителем и подчиненными с учетом лишь возможно­
го количества контактов в организационной единице, не беря в расчет,
когда,в каких условиях и в каком количестве они имеют место. Различ­
ные вариации в иерархических уровнях системы управления предприятием
и объединением зависит от объема производства, сложности выпускаемой
продукции, типа и вида производства, средств и способов коммуникаций,
а также-и других факторов, находящих

соответствующее отражение при

расчете нормативов численности служащих и норм управляемости.*
Прогрессивным направлением рационализации структуры органа управ
ления является централизация выполняемых им функций. При этом создают
ся условия для более эффективного применения современных средств орг­
техники, для специализации подразделений и отдельных работников и по­
вышения тем самым экономичности и эффективности управления. В резуль­
тате же децентрализации в ряде случаев нарушается функциональное раз­
деление труда, что отрицательно сказывается на специализации управлен­
*

методах нормирования управленческого труда см.:Нормирование труда
служащих. Методические указания. Изд. З-е.-М.:НШтруда,1979.

0

- 342' -

ческих работ. При децентрализации, например, подразделение цеха вы­
нуждено выполнять ряд функции, совершенно различных по своему харак­
теру. Однако, как показали проведенные нами исследования, централиза
ция не может быть осуществлена в одинаковой мере на всех предприятия
и по всем функциям. Важно установить рациональную степень централиза
ции в зависимости от специфики той или иной отрасли промышленности,
масштабов предприятия и характера работ, выполняемых по каждой функции управления.

т

Ряд функций может осуществляться централизованно:

прогнозирование, перспективное планирование, установление и регулирование цен, организация конструкторской подготовки производства, стан­
дартизация, управление качеством продукции, рационализация и изобре­
тательство, научно-техническая информация, обеспечение производства
инструментом и оснастко-й, хозяйственное обслуживание.
Поэтому весь штат работников аппарата по указанным функциям пол­
ностью сосредотачивается: на предприятиях - в заводоуправлении, а в
производственных объединениях - в аппарате головного завода (фабрики.
На крупных предприятиях и в объединениях могут предусматриваться
структурные подразделения или отдельные специалисты, территориально
находящиеся в цехах и производствах (филиалах или других производст­
венных единицах), но подчиняющиеся только по вертикали.
Кроме указанных выше, имеются и такие функции, которые целесооб­
разно выполнять централизованно в объединениях, включающих небольшие
и незначительно удаленные от головного завода (фабрики) производства,
филиалы и другие производственные единицы, а также на предприятиях с
цеховой структурой. К такого рода функциям могут быть отнесены: орга­
низация .процессов управления; текущее планирование; анализ производ­
ственно-хозяйственной деятельности; статистический учет и отчетность;
подбор, расстановка и использование кадров; их подготовка; охрана
труда и техника безопасности; обеспечение производства материалами и
оборудованием; учет, хранение материальных ценностей и регулирование
материальных запасов; организация сбыта продукции; финансовое обеспе^ио определении рациональной степени централизации функций управления
ных :ш ъ Тданения^Пс ^ 5 а5 ?1^ аШеН^ Ыа пГеДпРИЯТ1ШХ и в производствен

- 343 -

чение деятельности предприятия; бухгалтерский учет и отчетность, ана
лиз финансово-хозяйственной деятельности предприятия; транспортное
обслуживание. Централизация той или иной функции может осуществлятьс.
в различных организационных формах. Положительные результаты, как по
называет опыт I0M0, АвтоВАЗа, КамАЗа и других, дает, например, цент­
рализация конструкторской подготовки производства в объединениях на
основе сосредоточения всех работ по данной функции в руках специали­
зированных организаций, что позволяет обеспечить комплексное решение
перспективных и текущих задач в области внедрения новой техники, со­
средоточить усилия специалистов и повысить эффективность их работы.
При совершенствовании структуры органа управления важно также
правильно решить вопрос о "вынесении" некоторых работ за пределы
предприятия, объединения в целях более централизованного их выполне­
ния. В таком порядке, как подтверждает уже имеющийся положительный
опыт, могут быть полностью или частично централизованы операции по
осуществлению, например, функций бухгалтерского учета и отчетности:
они возлагаются на централизованные отраслевые бухгалтерии. Матери­
ально-техническое снабжение и сбыт продукции на нескольких предприя­
тиях отрасли может осуществляться одним (районным) органом снабжения
и сбыта, а транспортное обслуживание - городскими автохозяйствами
общего пользования. Важную роль призвана сыграть и централизация по
технологическому признаку, т.е. сосредоточение отдельных видов работ
в специализированных подразделениях (например, в информационно-вычис­
лительных и вычислительных центрах). Благодаря этому обеспечивается
квалифицированное и высококачественное выполнение больших объемов
однотипных операций в минимальные сроки.
Преимущества централизации не исключают необходимости дифферен­
цированного подхода при ее применении. Полная централизация, как и
полная децентрализация, не может быть рекомендована всем предприяти­
ям и по всем функциям управления. Здесь должны браться в расчет, при
прочих равных условиях, такие факторы, как масштаб предприятия, тип

- 344 -

производства, сложность выпускаемой продукции, уровень оснащенности
управленческих звеньев средствами механизации и автоматизации, тер­
риториальная разобщенность производственных единиц. С учетом указан­
ных факторов могут с различной степенью централизации выполняться
следующие функции: технологическая подготовка производства, оператив
ное управление производством, организация труда и заработной платы,
ремонтное и энергетическое обслуживание.
В производственных объединениях на степень централизации выпол­
нения некоторых функций управления влияние оказывают масштаб входящи
в его состав производственных единиц и отдаленность их от головного
предприятия. При наличии крупных производственных единиц ряд функций
связанных с их оперативной деятельностью (например, текущее планиро­
вание, подбор, расстановка и подготовка кадров, бухгалтерский учет и
отчетность), может быть централизован лишь частично. Если производст­
венные единицы находятся далеко от головного предприятия, например,
расположены на территории других районов, городов, областей, краев и
республик, то в их аппарате управления могут создаваться функциональ­
ные службы не только по упомянутым выше функциям, но и по охране тру­
да и технике безопасности, по обеспечению документированной информа­
цией, транспортному обслуживанию. Проведенные исследования показыва­
ют, что степень централизации технологической подготовки производства
во многом зависит не только от масштаба предприятия, но и от характе­
ра самого производства. При преобладании в производстве аппаратурных
процессов, а также при массовом производстве относительно несложной
продукции основную часть операций по данной функции (например, конст­
руирование оснастки, разработка технологических процессов, ведение
технической документации и др.) целесообразно централизовать в заво­
доуправлении. Для предприятий кондитерской и макаронной промышленнос­
ти характерна максимальная централизация технологической подготовки
производства в связи с высоким уровнем его автоматизации и механиза­
ции, наличием специализированных поточных линий. На предприятиях

- 345 -

угольной промышленности степень централизации оперативного управление
производством, организации труда и заработной платы зависит, наприме]
от таких специфических обстоятельств, как мощность., пласта, длина и
число очистных и подготовительных забоев и других горногеологических
и горно-технических факторов.
Для развития процесса централизации функций управления большое
значение имеет его правовое регулирование. Отношения централизации в
правовом аспекте - это по существу проблема распределения компетенции
в решении хозяйственных вопросов в целях повышения эффективности про­
изводства и решения поставленных задач. Развитие народного хозяйства
и создание производственных и промышленных объединений, как объектив­
ный процесс концентрации и специализации производства, вызвало изме­
нения в соотношении централизации и децентрализации во всех звеньях
системы органов государственного управления промышленностью. Выполне­
ние кавдым органом управления поставленных перед ним целей и задач в
значительной мере определяется рациональным соотношением централиза­
ции и децентрализации.
В соответствии с действующими правовым актами, как правило, на
централизацию функций управления не требуется согласия предприятий
объединения. При всем этом централизация, например, в производствен­
ном объединении ряда функций приводит к лишению производственных еди­
ниц определенных прав, которыми они пользовались до вховдения в объ­
единение. Распределение компетенции между производственным объедине­
нием и производственной единицей здесь регулируется, как правило, ло­
кальными правовыми нормами, поскольку законодательство предоставило
определение прав производственной единицы, как правило, генеральному
директору объединения. В связи с этим для рационального сочетания цен
трализации и децентрализации функций управления важное значение имеет
анализ, учет и обобщение опыта наилучшего распределения компетенции
в производственном объединении.

- 346 -

Решение вопросов централизации функций управления в основном
воплощается в административно-правовые отношения. Вместе с тем отно­
шения, например, между управлением промышленного объединения и под­
чиненными ему предприятиями и организациями при централизованном вы­
полнении им некоторых производственно-хозяйственных функций не явля­
ются только адаинистративно-правовыми и финансово-правовым. При
этом тлеется ряд вопросов, который регулируется нормами гражданского
права. Следует иметь в виду, что в правовых актах закреплены общие
нормы, в соответствии с которыми управление объединения отвечает по
своим обязательствам закрепленным за ним имуществом. Что касается
предприятий и организаций, входящих в состав объединения, то они от­
вечают по своим обязательствам закрепленным за ними имуществом.
Определенный интерес в современных условиях представляет созда­
ние несколькими объединениями на долевых началах предприятий и орга­
низаций для централизованного выполнения отдельных функций управлени
Вместе с тем следует отметить, что данный вопрос в правовых актах ещ<
недостаточно регламентирован. В связи с этим представляется необходи­
мой правовая регламентация вопросов, касающихся установления правово­
го статуса указанных предприятий и организаций, создаваемых на доле­
вых началах, а также определения их вышестоящих органов и возникающее
между ними правоотношений.
Еще недостаточно используются в промышленных объединениях имею­
щиеся возможности централизованного выполнения функций управления.
Развитию этого прогрессивного направления, как показывают исследова­
ния, способствуют: цроведение единой политики капиталовложений, спе­
циализация производства и регулирование процессов по кооперации, еди­
ная техническая политика,, координирующая деятельность предприятий,
организаций и учреждений подотрасли. В условиях промышленного объеданения, являющегося единым комплексом, имеются особенности в правовой
природе процесса централизации функций управления. Думается, что
здесь мы тлеем не лишение предприятий прав, предусмотренных Положение:

- 347 -

о предприятии, а особый способ их реализации.^
При этом нет основании к тому, чтобы абсолютировать права пред­
приятий. Дело в том, что, если последние не имеют возможности эффек­
тивно использовать права по распоряжению трудовыми, материальными и
другими ресурсами, или это использование менее эффективно, чем при
централизации, то централизованное выполнение функций управления бу­
дет экономически оправдано и не противоречит сочетанию централизован
ного руководства с самостоятельностью предприятия. Вместе с тем нель
зя не учитывать, что степень централизации функций и формы ее осутцес
вления могут быть различны как в разных промышленных объединениях,
так и в одном объединении по отношению к разным производственным объ
динениям (предприятиям). Это зависит от вида централизуемых работ по
выполнению функций управления, масштабов объединений, количества и
размеров производственных объединений (предприятий), входящих в сос­
тав объединения, сложности производства, хозяйственных связей по кооперации и сбыту изделий и других факторов.

Перечень централизуемых

в промышленном объединении функций управления, порядок, пределы и
формы централизации определяются начальником объединения. Что касает
ся централизации средств, необходимых для выполнения централизованны
функций, то она осуществляется приказом начальника объединения по со
гласованию с соответствующими предприятиями и организациями, данного
объединения.
Следует отметить, что в необходимых случаях при централизован­
ном выполнении функций, управление объединения может определять ос­
нования и порядок возникновения обязательств между предприятиями, ор­
ганизациями и управлением объединения и устанавливать ответственност:
(включая неустойку, штраф, пеню) за неисполнение или ненадлежащее
исполнение этих обязательств, если основания- и порядок возникновения
таких обязательств и ответственность не предусмотрены действующим
2

См.:Цимерман Ю.С.,Рутман Л.М.Производственные объединения в новых
условиях управления промышленностью.-Сов.государство и право,1971,
В 2, с. 79.
См. :Штундюк Б.Д.Объединения и управление промышленностью.-М.:Наука.
1976, с. 53.

- 348 -

законодательством.**' При этом данные нормы нельзя толковать расшири­
тельно. Известно, что по определенным вопросам управление не может
вступать в договорные отношения с предприятиями и организациями, вхс
дящими в состав объединения. Хозяйственная деятельность управления
обращена в большей мере во вне и в меньшей - на предприятия своей
системы.

2

Важную роль в рационализации внутренней структуры органов упраг
ления играет всесторонне обоснованный подход к гоошитэованию

структур

ных подразделений. Основные,ш. критериями при этом являются: численный
и квалификационный состав работников данного подразделения, характер
выполняемой жл- работы. При прочих равных условиях выбор того или ино
го структурного звена производится в зависимости от численности его
работников, их квалификации, объема и сложности выполняемой работы,
а также внешних связей.
Проведенные исследования показали, что в качестве одного из ус­
ловий формирования структурных подразделений должна быть установлена
(с учетом отраслевых особенностей) минимальная численность работнико
требуемая для выполнения необходимого объема работ. Например, для
отдела предприятий и производственных объединений это условие состав
ляет, как правило, минимум 10 человек, для бюро - 7 человек (в отде­
льных случаях в отраслях, где преобладают небольшие предприятия, соответствию

6

и 4 человека). Для конструкторских и технологических

подразделений при создании отдела минимумом является наличие
о
века, при создании бюро - 16 человек.

21

чело

В тех случаях, когда выполнение двух или более функций управле­
ния, различных по своему характеру и органически не связанных между
собой, не может быть возложено на одно структурное подразделение,
См.:Общее положение о всесоюзном и республиканском прог.шшленных
Р объединениях, п .6 - СП СССР, 1973, I 7, ст. 32.
о См.: там же, пп. 12, 51, 80.
См.: Построение аппарата управления на предприятиях и в производ­
ственных объединениях, с. 74.

- 349 -

следует выделить по каждой из таких функций старших специалистов и
специалистов, непосредственно подчинив их руководству предприятия.
При этом в аппарате управления предприятия могут предусматриваться
старший инженер по технике безопасности, старший юрисконсульт и т.д.
Решение вопроса о создании отдела или бюро, как структурного
подразделения аппарата управления, зависит от ряда факторов (объема
выпускаемой продукции, численности работающих, стоимости промышлен­
но-производственных фондов и др.). Так, в соответствии с действующей
схемой должностных окладов руководящих и инженерно-технических работников предприятий машиностроительной и металлообрабатывающей промыш­
ленности могут создаваться на предприятиях Ш и 1У групп следующие
бюро: рационализации и изобретательства, научно-технической информа­
ции, охраны труда и техники безопасности, юридическое. Для более кру
ных предприятий, относящихся к I и П группам, создаются отделы аналогичного названия.
Кроме отделов и бюро, в структуре могут предусматриваться лабо­
ратории, обслуживающие текущее производство и выполняющие исследова­
тельские работы. Создание тех или иных лабораторий зависит от масшта­
бов производства, а также специфики отраслей. Так, в соответствии со
схемой должностных окладов, действующей в отраслях машиностроительно:
и металлообрабатывающей промышленности, создаются центральные заводс­
кие лаборатории и лаборатории по научной организации труда и управле­
ния производством на предприятиях I-У групп. Однако в схеме должност­
ных окладов, действующей в отраслях пищевой, мясомолочной промышлен­
ности, предусматривается создание производственных (технологических)
лабораторий и лабораторий по научной организации труда и управления
производством на предприятиях 1-1У групп.
В случаях, когда необходимая для выполнения той или иной группы
функций или функции управления численность работников значительно
превышает допустимый минимум, могут быть с учетом схем должностных
окладов, образовано два или больше отдела, но при условии четкого

- 350 разделения труда между ними. Так, например,по группе функций “уп­
равление финансовыми ресурсами*' создаются два подразделения - финан­
совый отдел и бухгалтерия. Важно, чтобы функционально связанные стр?
ктурные единицы входили в единую службу, находящуюся в непосредствез
ном ведении директора или его заместителя либо соответствующего глаз
ного специалиста (например, главного механика). При недостаточной
численности работников и отсутствии других условий для формирования
отдела, специализированного на выполнении какой-либо функции управ­
ления, может быть создан отдел, охватывающий 2-3 смежных или сходны:
по характеру функции (например, отдел кадров и технического обучение
Для рационального формирования структурных подразделений важную ролз
играет правильное соотношение между численностью старших и рядовых
исполнителей, например, на одного старшего - минимум два рядовых
исполнителя

(в среднем по предприятию). Здесь нужно также исходить

из рационального соотношения между различными категориями служащих-*и руководствоваться схемами их должностных окладов.
Большое значение имеет выявление рациональной системы подчинен­
ности подразделений и четкое разграничение руководства различными
видами производственно-хозяйственной деятельности. Важно при этом
учитывать цели деятельности предприятия на каждом этапе его развития
и нормы управляемости (или нормы числа подчиненных), представляющие
собой регламентированную численность управляемых работников либо
подразделений, которыми должен управлять руководитель в определенны?
р
организационно-технических условиях. На основе внедрения АСУ рас­
ширяются возможности совершенствования организационной структуры уп­
равления, которая в этих условиях, как показано н аш в § 4 главы Ш,
становится наиболее рациональной и эффективной.
1 См.: Методика разработки оптимальных соотношений численности ин­
женерно-технических работников и вспомогательного технического пех
сонала в отраслях народного хозяйства.-М.:НИИтруда, 1971; Нормиро­
вание труда служащих, с.9-10, 90-100
2

См.: Нормирование труда служащих, с.9, 100-104

- 351 -

Важную роль в рационализации структуры органа управления призва­
ны играть типовые

В Положении о предприятии установлено,

структуры.

что предприятие разрабатывает структуру и штаты применительно к типО'
вым структурам и штатам, утверждаемым вышестоящим органом в установ­
ленном порядке. Структура и штаты предприятия утверждаются директо­
ром (п. 82)1. Аналогичная в своей основе норма по данному вопросу
р
имеется и в Положении о производственном объединении. В соответстви
с Общим положением о министерствах СССР типовые структуры и штаты
предприятий, организаций и учреждений утверждает министерство СССР.

о

Указанные документы для предприятий, входящих в систему республикан­
ских министерств и ведомств, утверждаются последними.
При разработке типовых структур в основу были положены норматив:
численности служащих по функциям управления.^ В этой работе, проводи:
с
шейся при методическом руководстве НИИ труда, приняли участие более
130 отраслевых институтов, подготовивших типовые структуры и нормати­
вы численности работников аппарата управления предприятий различных
отраслей промышленности, транспорта, связи, строительства и сельско­
го хозяйства.
Применение типовых структур, если они отражают прогрессивные
тенденции совершенствования управления производством на научной осно­
ве, обеспечивает единый подход к определению состава и подчиненности
структурных единиц, рациональное построение аппарата управления, эф­
фективную работу с наименьшим штатом. В связи с этим типизация струк■Чзм.: СП СССР, 1965, & 19-20, ст. 155.
^Вместе с тем следует отметить, что в указанном Положении данный воп­
рос получил более полную регламентацию, чем в Положении о предприя­
тии. Так, в п.117 Положения о ПО предусмотрено, что структуры и шта­
ты объединения разрабатываются в пределах общего фонда заработной
платы, ассигновании на содержание аппарата управления и в соответст­
вии с предусмотренным уставом объединения перечнем производственных
единиц,причем не только применительно к типовым структурам и штатам,
но и нормативам численности ИТР и служащих;структура и штаты объеди­
нения утверждаются генеральным директором(директором).-См.:СП СССР,
?См.:СП*Сс6р, 1967 ] В 17, ст. 116, п. 6 6 .
См.:Разработка нормативов численности служащих й типовых структур ai
парата управления предприятий и производственных объединений.Методи­
ческие указаниятМ. :НИИтруда,1972.-73с.В этой работе мы являемся одни,
сиз ее авторов.
В указанной работе НИИтруда мы принимали участие в качестве научног(
руководителя тещ.

- 352 -

тур имеет важное значение в совершенствовании аппарата управления.

I

Однако дяя того, чтобы типовые структуры могли играть свою доложител]
ную роль, необходимо соблюдение следующих основных условий. Во-первш
важно правильно установить количество разновидностей типовых структу]
на основе соответствующей группировки предприятий, т.е. исключить
возможности необоснованного выбора для данного предприятия того или
иного типа структуры. Во-вторых, наобходима прогрессивность каждой
типовой структуры, т.е.

ее соответствие требованиям совершенствова­

ния и удешевления аппарата управления. В-третьих, должна быть обеспе­
чена возможность учета при пользовании типовыми структурами конкрет­
ных особенностей каждого предприятия.
Типовые структуры по группам предприятий дифференцируются в за­
висимости от таких параметров, как число заместителей директора, под9
разделений и специалистов по соответствующим функциям. Обобщение
практики показывает, что применение типовых структур и нормативов
численности в тех отраслях, где они были разработаны качественно, да­
ло значительный экономический эффект. Внедрение нормативных материа­
лов на предприятиях и в производственных объединениях позволяет выя­
вить действительно излишние звенья в аппарате управления и числен­
ность работников и произвести сокращение управленческих расходов не i
ущерб, а в интересах производства, повышения его эффективности. Так,
систематическое совершенствование управления на основе внедрения ти­
повых структур и нормативов численности в течение 5 лет позволило на
предприятиях и в объединениях Минхиммаша упразднить 338 отделов и бю­
ро, 207 цехов и участков. При этом численность управленческого персо­
нала в целом по отрасли сократилась более чем на 13 тыс.человек с го•довым фондом заработной платы свыше 18 млн.рублей.^ Проводившиеся в
Отмечая важную роль типовых структур управления,в то же время нель­
зя их переоценивать.Так,например,ф .А.Савенков пишет:"Установление
типовых структур необходимо для обеспечения полного и быстрого вы­
полнения всех государственных задач..."-Сов.государство и право,
2 1969, J,2 II, с. 15.
Об определении указанных параметров см.:Построение аппарата управле
о ния на предприятиях и в производственных объединениях,с.90-92.
См.:Экономическая газета, 1976, май, № 2 2 , с. 8 .

- 353 -

этом же направлении работы по совершенствованию структуры аппарата
управления на предприятиях и в объединениях Минэлектротехпрома поз­
волили в течение 4 лет сократить численность управленческого персо­
нала на 19,1 тыс.человек и сэкономить более 23,7 млн.рублей фонда
заработной платы. При этом особенно важно то, что внедрение норматив'
ных материалов позволило улучшить расстановку и использование кадров
в определенной мере обеспечить равную напряженность труда работников
по выполнению той или иной функции управления, способствовало повыше'
нию эффективности работы аппарата управления. Аналогичные положитель­
ные примеры тлеются и в других отраслях.
Применение типовых структур тлеет большое значение и в том отно'
шении, что вышестоящий орган управления в этих условиях может оказы­
вать воздействие на структуру подчиненного ему предприятия и произ­
водственного объединения уже не посредством прямого ее утверждения,
как это тлело место ранее, а путем утверждения типовых структур. По­
этому правомерно считать, что сам процесс утверждения вышестоящим ор­
ганом типовых структур в сущности является своеобразной формой руко­
водства предприятиями и производственными объединениями. Возможность
полного учета конкретных условий каждого предприятия и производствен­
ного объединения может обеспечиваться тем, что органы, утверждающие
типовые структуры,должны не навязывать строго фиксированного состава
структурных подразделений и их взаимосвязи, как это тлеет место на
практике со стороны ряда министерств, а допускать возможность необхо­
димого выбора тех или иных элементов структуры с учетом особенностей
предприятия (объединения).
Исходя из значения типовых структур в современных условиях пред­
ставляется целесообразным, чтобы в Положении о предприятии и Положе­
нии о производственном объединении вопрос об их регламентации получки
См.:Рубин А.М.Структура управления предприятий и производственных
объединений.-Сов.государство и право, 1976, Аа 3, с. 36; Построение
аппарата управления на предприятиях и в производственных объедине­
ниях, с. 91.

- 3 54 -

более подробное освещение. Наряду с тем, что записано в п.82 и п.117
соответствующих Положений, следовало бы указать, что типовая структу­
ра должна носить рекомендательный характер, и она может касаться не
всего аппарата управления, а отдельных его элементов. Кроме того,
важно предусмотреть, что при использовании типовой структуры совершен
ствование аппарата управления должно осуществляться на основе расчета
его параметров и соответствующей корректировки выбранного типа струк­
туры применительно к условиям конкретного предприятия. Нам думается,
что правовая регламентация вопроса' о типовой структуре в указанном
направлении позволит шире использовать ее в качестве важного инстру­
мента совершенствования структуры аппарата управления на научной ос­
нове. Изложенные предложения по совершенствованию вышеназванных пра­
вовых актов могли бы быть использованы и при разработке Закона СССР
о производственном объединении и Закона СССР о производственном пред­
приятии, которые рассмотрены нами в §

2

главы третьей.

Наряду с изложенным выше материалом по рационализации организа­
ционных структур управления следует остановиться на имеющихся особен­
ностях по данным вопросам в министерствах. Проведенное исследование
по этому кругу вопросов получило отражение в опубликованных работах
диссертанта и Методических рекомендациях НШтруда,^ одним из авторов
которых он является.
Большое значение для эффективной работы министерств имеет рацио­
нальное построение аппарата управления. Принципиально важно, чтобы
организационная структура управления министерства рассматривалась как
система, требующая своего непрерывного совершенствования, а само со­
вершенствование - как постоянная функция аппарата министерства.
При формировании и совершенствовании структуры управления минис­
терства необходимо исходить из объективных показателей и факторов,
отражающих реальные условия соответствующей отрасли. Проведенные исСм.: Построение аппарата управления министерств и ведомств. Методи­
ческие рекомендации. - М.: НИИтруда, 1979.

- 355 -

следования показали, что к числу такого рода основных факторов отно­
сятся: производственная структура отрасли; действующая система управ
ления отраслью (двухзвенная или трехзвенная); содержание, характер,
объем и сложность решаемых аппаратом задач и выполняемых функций;
вид специализации подразделений и тип связей по подчинению; числен­
ность и квалификация персонала аппарата; материально-техническая баз
управления, количество подведомственных объектов и территориальное
■ их размещение.
При формировании структуры аппарата управления распределение
функций между его подразделениями должно сочетаться с их специализа­
цией. При этом учитывается территориальное размещение управляемых об
ектов по районам страны. Функциональная специализация обеспечивает
реализацию одной или нескольких функций (составляющих одну группу
функций) по отношению к различным объектам в целях согласования, ко­
ординации и единообразного решения поставленных задач (например, тех
ническое управление, управление кадров и учебных заведений). Специа­
лизация по технологическому признаку позволяет концентрировать в од­
ном подразделении выполнение технологически связанных между собой
определенных видов работ (так, например, в канцелярии, отделе отрас­
левой автоматизированной системы управления). При использовании от­
раслевого признака специализации обеспечивается реализация функции
управления по соответствующим объектам, относящимся к определенной
отрасли или подотрасли промышленности (например, в Министерстве лег­
кой промышленности СССР - Управление развития швейной промышленности
Управление развития обувной промышленности). При территориальной раз
бросанности и отдаленности подведомственных министерству объектов
могут создаваться структурные подразделения для управления ими по
соответствующим районам их нахождения.
Следует отметить, что размежевание подразделений, закрепление
за каждым из них определенной функции управления или ее части не
должно исключать органической взаимосвязи подразделений в процессе

- 356 -

их работы. Такая взаимосвязь при определенных условиях позволяет,
например, объединять несколько функционально специализированных от­
делов в одном управлении. При этом, разумеется, должна учитываться
организационно-экономическая общность решаемых задач и используемая
информация. Вместе с тем несколько структурных подразделений, выпол­
няющих ряд тесно связанных между собой функции, передаются в ведение
одного заместителя министра. Такое решение вопроса способствует функ­
циональной интеграции и позволяет более эффективно координировать ра­
боту соответствующих подразделений.
На структуру аппарата министерства влияние оказывает и такой
фактор, как повышение уровня концентрации производства. В современны:
условиях процесс концентрации производства вызывает объективную необ­
ходимость увеличения масштабов управляющих систем, уменьшения звеннс
ти в системе управления, укрупнения подразделений и централизованное
выполнения функций управления.
При формировании структуры министерства в целом или отдельных
его подразделений важно учитывать численность работников и нормы уп­
равляемости. В министерствах численность работников аппарата, как по­
казали проведенные исследования, в основном, зависит от содержания,
объема и трудоемкости работ по функциям управления. Анализ отечест­
венной и зарубежной практики показывает, что в органах управления но]
мы управляемости варьируются в пределах от 4 до II человек и выше.1
Нормы числа подчиненных дифференцируются по уровням управления, на
которых находятся руководители. Установлено, что с повышением ранга
руководителя это число в ряде случаев уменьшается, поскольку вопросы,
решаемые руководителем вышестоящего уровня управления, являются более
ответственными, сложными и менее типовыми, в связи с чем требуют бол!
ше затрат рабочего времени. Б результате этого сужается круг решаемш
т----------При обследовании большого числа американских фирм было установлено,
что сфера управления их президентов ограничивалась 4-6 подчиненным!:
(около 25$ фирм); 7-10 подчиненными (около 50$), II и выше (около
-25$). - См.: Организация управления производством в капиталистичес­
ких странах. - М.: Прогресс, 1972, с. 129.

- 357 -

,данным руководителем проблем и ограничивается число непосредствен­
но ему подчиненных. Интересно отметить, что норма управляемости яв­
ляется своего родп ограничителем при объединении однотипных и орга­
низационно связанных работ и позволяет обеспечить правильную загруз­
ку как руководителей, так и подчиненных им работников. Поэтому, ког­
да фактическая нагрузка руководителя превышает нормы управляемости
(на 30-50% и более), что отрицательно влияет на качество управления
следует или уменьшить число непосредственно подчиненных, или ввести
должность заместителя. При этом заместителю передается часть обя­
занностей и соответствующих прав по управлению коллективом. С друго:
стороны, нормы управляемости для руководителя могут быть и увеличе­
ны, если его заместители, помощники и непосредственно подчиненные
начальники подразделений наделены достаточными полномочиями и в пре­
делах своей компетенции могут самостоятельно принимать решения.
При формировании подразделений аппарата министерства в качест­
ве одного из определяющих факторов используются нормы управляемости,
На их основе было рассчитано, что отдел в министерстве может созда­
ваться при численности работников не менее 6 человек. Для обслужива­
ющих подразделений аппарата управления отдел создается при большей
численности работников - 10-12 человек (например, отделы в хозяйст­
венном управлении). Более крупные структурные подразделения - управ­
ления в министерствах создаются, когда для выполнения работ по соот­
ветствующей группе функций или отдельной функции требуется иметь не
менее двух отделов. При этом важно подчеркнуть, что необходимость
создания отделов и управлении вытекает из потребности выполнения
поставленных целей, задач и функций с учетом специфики отрасли.
Для того, чтобы определить внутреннюю структуру управлений,
устанавливаются значения показателей, характеризующие элементы этой
структуры. В указанных целях производится расчет этих показателей в
соответствии с Методическими рекомендациями НШтруда.^ в Них приво1 См.: Построение аппарата управления министерств и ведомств,с.27-2£

- 358 дятся формулы по определению следующих показателей: средняя числен­
ность работников одного управления, возможное число отделов, число
заместителей начальника управления и число заместителей начальника
отдела. Далее рекомендуется после расчета численности работников в
структурных подразделениях провести проверку ее на соответствие нор­
мативам по соотношению отдельных категорий служащих аппарата минис­
терства. Выбор варианта структуры подразделений аппарата министерст­
ва должен основываться, как показали проведенные исследования, на
результатах анализа влияния организационно-технических условий на
численность работников управления и отделов. Такой анализ проводится с применением метода обработки вариационных рядов.

т

Используя

метод вариационного анализа, была изучена динамика изменения соот­
ношения численности различных категорий работников аппарата минис­
терств и определены следующие средние их значения: доля численности
руководителей (начальники и их заместители) в общей численности ап­
парата - 20-22%, специалистов - 60-66%, технических исполнителей 12-20%. Указанные значения используются как контрольные при расчете
численности основных категорий служащих. Сопоставление фактической
и расчетной структуры позволяет определить звенья, которые следует
оставить, ликвидировать или образовать в процессе совершенствования
аппарата управления министерства.
Перестройка системы управления отраслями промышленности в соответс'
вии с генеральными схемами,разработанными во исполнение постановлени]
о
ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 2 марта 1973г. ,привела к опреде­
ленным изменениям в аппарате министерств. Эти изменения касаются не
только упразднения

главных производственных (отраслевых)управлений

(управлений)министерств и создания на их базе хозрасчетных промышлен1 См.: Венецкий И.Г. Вариационные ряды и их характеристики. -М.:Статир стика, 1970.
о См.: Построение аппарата управления министерств и ведомств, с.28.
d См.: СП СССР, 1973, % 7, ст. 31.

- 359 -

ных объединений. В ряде министерств состав структурных подразделе­
ний центрального аппарата заметно изменился и количественно, и ка­
чественно. Так, в Министерстве угольной промышленности СССР количе­
ство отделов, входивших в состав управлений, уменьшилось более чем
на 40%; значительно увеличилось количество главных специалистов в 2,5 раза;расширен круг их прав и обязанностей. Кроме того, в дея­
тельности функциональных управлений министерства осуществлен переход
от территориального принципа руководства к управлению по способу
'производства (подземный, открытый), в результате чего были упраздне­
ны два производственных управления, курировавших районы Восточной
Сибири, Дальнего Востока, Урала, Средней Азии и др.

т

Для перестройки аппарата управления министерств характерно пов!
шение роли функциональных подразделений, занимающихся вопросами пер­
спективного развития отрасли. Наряду с этим идет процесс уточнения
и расширения функций подразделений центрального аппарата, призванию
решать проблемы научно-технического прогресса отрасли, совершенство­
вания техники и технологии производства, внедрения средств механиза­
ции и автоматизации. Характерным является и создание в аппарате ми­
нистерств специализированных подразделений, занимающихся совершенст­
вованием системы управления отраслью. Анализ практики показывает,
что в одних глинистерствах происходят изменения лишь в структуре пла­
ново-экономических управлений, в других - они реорганизуются, расши­
ряются их функции и создаются новые подразделения. Например, в Минис
терстве угольной промышленности СССР создано управление по перспек­
тивному развитию угольной промышленности и капитальным вложениям,

н е

которое возложено изучение потребностей народного хозяйства в продул
ции отрасли; разработка экономически обоснованных планов размещения
угольных предприятии; планирование капитального строительства новых,
реконструкции и модернизации действующих предприятий, приобретение
новой техники и т.д. Интересно отметить, что, если на указанное уп­
равление возлагается разработка пятилетних и долгосрочных планов
См.: Рубин А.М. Совершенствование структуры аппарата промышленных
министерств.-Сов.государство и право, 1978, I 5, с. 34.

- 360 -

-развития отрасли, то на планово-экономическое управление - годовых
планов развития угольной промышленности.
В деятельности министерств наметилась тенденция к повышению
роли перспективного планирования, осуществляемого на основе долго­
срочных прогнозов развития отрасли. В этом отношении показательно,
что в министерствах стали разрабатываться долгосрочные прогнозы на
15-20 лет. Данная работа, как правило, возлагается на соответствую­
щие группы, специалистов различных управлений и отделов министерства
Однако комплексный подход к прогнозированию развития науки и техни­
ки, производства и трудовых ресурсов требует по-новому подойти к
решению данной проблемы и в организационном отношении. Думается,
что наиболее рациональным решением при этом было бы создание на ос­
нове уже имеющихся специалистов в планово-экономическом, техническо]
капитального строительства и других управлениях такого структурного
подразделения, как отдел прогнозирования развития отрасли, воедино
собравший необходимых специалистов, которые в этих условиях могли
бы более успешно решать стоящие перед ними задачи, имеющие важное отраслевое значение.
Усиливается значение технических управлений министерств - одно­
го из ведущих подразделений, определяющих темпы научно-технического
развития отрасли, что обусловлено повышением их организующей и коор­
динирующей роли в ускорении технического прогресса. Исходя из того,
что указанное управление ведает не только вопросами развития техни­
ки, но и науки, намечает основные'направления и узловые проблемы
научно-технического прогресса в отрасли, полагаем, что данное под­
разделение следовало бы именовать управлением науки и техники. Та­
кое название более точно отражало бы содержание деятельности управ­
ления в современных условиях.
С внедрением генеральных схем в аппарате министерств создаются
такие функциональные подразделения, как производственные управления.
На них возлагаются обеспечение развития рациональных производствен­

- 361 -

ных связей между объединеш-шми, предприятиями и организациями дан­
ной отрасли, а также и другими министерствами. Важное значение имее
то, что они осуществляют контроль за выполнением планов производств
и кооперированными поставками, разрабатывают и осуществляют меропри
ятия по совершенствованию управления производством, а также другие
функции по координации производства в отрасли, обеспечению согласо­
ванности в деятельности объединений и предприятий. По своей структу
ре данное подразделение в отличие от существовавших ранее главков
не имеет в подчинении производственных объединений и предприятий, н
осуществляет линейного руководства ими и поэтому в его составе не
создаются плановый отдел, бухгалтерш, отдел труда и заработной пла
ты и некоторые другие функциональные подразделения. Имея в виду, чт
основной целью указанного управления является координация производ­
ственной деятельности объединений и предприятий в отрасли и контрол:
за выполнением ими установленных планов, представляется целесообраз­
ным, чтобы данное подразделение называлось управлением координации
производств.
Характерным является появление в центральном аппарате минис­
терств отдела (управления) отраслевой автоматизированной системы уп­
равления. Это обусловлено необходимостью координации работы по про­
ектированию, созданию, внедрению и обеспечению нормального функцио­
нирования данной системы управления.
Ряд министерств пошел по линии создания специализированного
подразделения, призванного обеспечить совершенствование организации
системы и процессов управления в отрасли, перераспределение функций
между различными уровнями управления на базе системного анализа сло­
жившейся практики, а также осуществление методического руководства
совершенствованием структуры аппарата управления на предприятиях,
в объединениях и в самом министерстве, обеспечивать снижение затрат
на содержание аппарата на всех уровнях управления. Положительная
тенденция к созданию такого рода подразделений не отличается,однако,

- 362 -

единством в их названии, что связано с установлением содержания вы­
полняемых ими функций. Так, в Министерстве угольной промышленности
СССР это подразделение называется управлением вычислительной техни­
ки и организационных структур, Министерстве электротехнической про­
мышленности СССР - управлением организации систем и процессов управ
ления, а в Министерстве черной металлургии СССР - отделом совершен­
ствования системы управления; встречаются и иные названия. Для того
чтобы избежать неоправданного разнообразия в определении функций
аналогичных подразделений, целесообразно унифицировать наименование
данного подразделения, назвав его отделом или управлением организа­
ции системы управления отраслью. Учитывая важную роль, которую приз'
вано играть указанное подразделение, следовало бы предоставить ему
статус структурного подразделения аппарата министерства, непосред­
ственно подчинив его министру.
В процессе совершенствования структуры проявляется необходи­
мость в большей концентрации отдельных функций в управлениях минис­
терств. Практика показывает, что излишняя рассредоточенность конт­
рольных полномочий по разным подразделениям отрицательно сказываете;
на их действенности. Так, не оправдало себя наличие в министерствах
управления бухгалтерского учета и отчетности наряду с контрольно­
ревизионным управлением. Опыт ряда министерств подтверждает, что
функции учета, отчетности и контроля финансовой деятельности могут
успешно выполняться не двумя, а одним подразделением. В связи с
этим представляется целесообразным на базе подразделений, выполняю­
щих указанные функции, создать единое подразделение,- которое следо­
вало бы назвать управлением бухгалтерского учета, финансового конт­
роля и ревизии. Ш е я в виду возрастающее значение социального разви­
тия трудовых коллективов во всех звеньях управления, а также необхо­
димость укрепления функциональных связей государственных комитетов
с соответствующими подразделениями аппарата управления министерств
и повышения их действенности в определенных областях управления,

- 363 -

представляется целесообразным в аппарате министерств создать отдел
социального развития. Думается, что указанное подразделение следова­
ло бы включить в состав управления организации труда и заработной
платы, министерства. При этом данное управление потребовалось бы наз­
вать управлением организации труда, заработной платы и социального
развития, что в определенной мере отразило бы происшедшие изменения
в функциях Госкомтруда СССР, который, как уже нами ранее отмечалось,
был преобразован в Государственный комитет СССР по труду и социаль­
ным вопросам.
Наряду с указанными выше новыми структурными подразделениями
министерств и уже традиционно существующими (управление кадров и
учебных заведений, управление капитального строительства, юридичес­
кий отдел, арбитраж и др.) представляется целесообразным в аппарате
министерства образовать подразделение по межотраслевой координации
производства продукции отрасли, выпускаемой вне пределов системы
данного министерства. В зависимости от специфики министерства, явля­
ющегося ведущим в производстве продукции той или иной отрасли, выпус
каемой предприятиями (объединениями) нескольких министерств, в аппа­
рате ведущего министерства следовало бы предусмотреть создание под­
разделения, занимающегося координацией производства этой продукции.
Такое подразделение можно было бы назвать отделом (или управлением)
по межотраслевой координации производств. Оно, как нагл представляет­
ся, должно участвовать в планировании выпуска соответствующей продук
ции, разрабатывать вопросы, связанные с совершенствованием ее техни­
ческого уровня и обеспечивать согласованную работу предприятий в
межотраслевом масштабе. Целесообразность предлагаемого решения обус­
ловлена тем, что нередко, как уже отмечалось, значительная часть
продукции отрасли (например, тракторов, электродвигателей, строитель
ных материалов и др.) выпускается за пределами ведущего министерства
соответствующей отрасли.

- 364 Таким образом, рассмотренные направления перестройки аппарата
I
управления министерств говорят о создании в нем структурных подразде
лений, отражающих новые тенденции в деятельности центральных органов
отраслевого управления. Это позволяет аппарату глинистерств сконцент­
рировать свое внимание на вопросах перспективного развития отрасли,
совершенствования самой системы управления, улучшения планирования,
проведения единой технической политики и ускорения темпов научно-тех
нического прогресса, повышения качества продукции и эффективности
производства в отрасли. Вместе с тем проведенные мероприятия по'пе­
рестройке аппарата министерств, обусловленные внедрением генеральных
схем управления отраслями промышленности, еще не полностью решили
возникшие проблемы. В связи с этим предстоит дальнейшая работа по
совершенствованию структур аппарата управления министерств и уточне­
нию генеральных схем'применительно к современным условиям.
Дл я

полноты характеристики структурной схемы аппарата министер­

ств необходимо остановиться на высшем его уровне - руководстве. Ми­
нистр и его заместители осуществляют руководство по соответствующему
кругу вопросов, связанных с обеспечением успешной работы данной от­
расли. При распределении обязанностей между руководителями министер­
ства в качестве исходного документа принимается Общее положение о
министерствах СССР, в котором функции министерства выделены по основ
т
ным областям его деятельности. Эти области распределяются между ру­
ководителями в зависимости от количества имеющихся заместителей ми­
нистра и с учетом их практического опыта, а также и других факторов,
связанных со спецификой конкретного министерства.
Обязанности между руководителями министерства распределяются по
функциональному либо отраслевому признаку. При этом структурные под­
разделения аппарата министерства распределяются по функциональному,
а промышленные и производственные объединения, предприятия и органи­
зации - по отраслевым признакам. В результате распределения обязан­
ностей по функциональному признаку на каждого из заместителей минист
1 См.:Общее* положение о министерствах СССР,пп.25-75.-СП СССР,1967,
is 17, ст . 116.

- 365 -

ра возлагаются обязанности по руководству -осуществлением группы
близких между собой функций,- причем в подчинении заместителя минист­
ра находятся соответствующие функциональные подразделения аппарата
министерства. Заместители министра большинства министерств курируют
вопросы экономики; научно-техническое развитие отрасли; вопросы кад
ров; материально-техническое снабжение; капитальное строительство.
Такой подход к распределению обязанностей между заместителями мини­
стра дает возможность координировать деятельность подразделений,
реализующих близкие по содержанию цели (так, одному из заместителей
министра могут быть поручены вопросы капитального строительства,
проектирования, экспертизы проектов и смет). Кроме того, он позволя
ет устранить ведомственные барьеры внутри министерства. При распре­
делении обязанностей по отраслевому признаку в ведение заместителей
министра передается определенная группа входящих в министерство объ
единений, предприятий и организаций отрасли (подотрасли).
Принципиально важно, чтобы при распределении структурных под­
разделений аппарата управления между заместителями министра соблю­
далось единство руководства взаимосвязанными участками деятельности
а также наиболее возможная равномерная функциональная нагрузка руко­
водителей. Кроме того, если подотрасли имеют в своем составе нескол:
ко промышленных объединений либо по своему значению занимают особен­
но важное положение в народном хозяйстве, целесообразно, чтобы руко­
водство такими подотраслями осуществлялось специально выделенными
заместителями министра. При этом они не должны иметь других функци\

ональных нагрузок по непосредственному руководству структурными под­
разделениями аппарата министерства.
Из анализа практики по рассматриваемому кругу вопросов можно
сделать следующие выводы. Представляется наиболее рациональным, что­
бы группы функций: прогнозирование и планирование, управление финан­
совыми ресурсами и соответствующие структурные подразделения, зани­
мающиеся их реализацией, находились в ведении первого заместителя

- 366 министра. Наряду с этим следовало бы, чтобы он осуществлял коорди­
нацию деятельности заместителей министра, которые непосредственно
несут ответственность за обеспечение отрасли трудовыми и материаль­
ными ресурсами. Данное решение вопроса могло бы способствовать до­
стижению большей согласованности и сбалансированности планов произ­
водства с трудовыми и материальными ресурсами, а также повышению эф­
фективности производства и качества работы в отраслях промышленност]
Представляется целесообразным, чтобы в непосредственном ведениз
министра, кроме его заместителей, находилась коллегия и научно-тех­
нический совет министерства, канцелярия, инспекция при министре, от­
дел (или управление) организации системы управления отраслью.
В современных условиях в деятельности министерств все большую
роль играют коллегиальные органы: коллегии министерств, научно-тех­
нические и технико-экономические советы, экспертные и другого рода
советы и комиссии. Особенно важное место среди этих органов отводит­
ся коллегии министерства. Наличие коллегии позволяет министру, его
заместителям и другим руководящим работникам министерства системати­
чески обмениваться мнениями и принимать по основным и другим вопро­
сам, входящим в компетенцию министерства, всесторонне обоснованные
и наиболее целесообразные решения, опирающиеся на коллективный опыт
и знания высококвалифицированных специалистов. Такие коллегиально
принятые решения в большей мере гарантируют от возможных ошибок,
субъективистского подхода к решению вопросов, позволяют найти наибо­
лее правильные пути к выполнению поставленных задач. В нынешних услс
виях одно лицо при всей его одаренности уже не может знать и, следо­
вательно, правильно решать все сложнейшие вопросы отрасли, связанные
с процессом высокоразвитого производства и научно-технического прог­
ресса. Поэтому усиление коллегиальности в деятельности министерств,
сочетаемой с единоначалием в реализации коллегиальных решений, пред­
ставляет собой необходимое условие улучшения хозяйственного руковод­
ства.1 На основе обобщения практики работы коллегий министерств неСм.:Лунев А.Е. Демократизм советского государственного управления.
М.: Юрид.лит,, 1967, с. 69.

- 367 которые авторы пришли к выводу, что коллегии образуются не только
для обсуждения входящими в 'них специалистами основных вопросов ру­
ководства, но и для того, чтобы они решали их по существу.-1' Однако
такой вывод не соответствует п.18 Общего положения о министерствах
СССР2, поскольку в коллегии министр (председатель) пользуется пре­
имущественным правом принимать решения по обсуждаемым вопросам.
На основании изложенного выше представляется целесообразным
расширить права коллегий министерств. Для реализации этого предложе­
ния следовало бы предусмотреть в указанных Общих положениях права
коллегии решать вопросы планирования развития отрасли, внедрения
новой техники, научных исследований по системе министерства, а так­
же вопросы о подборе, расстановке и повышении квалификации руководя­
щих кадров. Думается, что вопрос о расширении прав коллегий минис­
терств должен был бы получить соответствующее решение в Законе СССР
о министерствах СССР, необходимость которого и методологические во­
просы его разработки нами рассмотрены в § 2 главы третьей.
§ 2. Совершенствование правового -регулирования
организации и деятельности с т р у к т у р н ы х под­
разделений органов управления и определение
должностных полномочий работников
В решении проблем совершенствования аппарата управления важное
значение имеют положения о его структурных подразделениях. Однако в
ряде органов управления предстоит еще многое сделать в части четкого
определения и правового закрепления крута вопросов, относящихся к
организации и деятельности структурных подразделений. До настоящего
времени еще далеко не каждое структурное подразделение имеет соот­
ветствующее положение. В системе Министерства черной металлургии,
например, из 183 подразделений центрального аппарата и всесоюзных
См.:Козлов Ю.М.Коллегиальность и единоначалие в советском государ­
ственном управлении.-М.:Госюриздат,1956,с.44; Давитнидзе И.I.Колле
гии министерств(правовое положение и организация работы).-М.:Юрид.
о лит.,1972,0.59.
^ См.: СП СССР, 1967, В 17, ст. 116.

- 368 -

промышленных объединений только в 102 были утверждены положения, а
во многих они не были разработаны.*
Положения представляют собой документ, определяющий правовой
статус и прежде всего компетенцию подразделения и регламентирующий
его деятельность. Правильно разработанные положения обеспечивают
наиболее рациональные взаимодействия структурных подразделений и
работников, а также организацию труда, исключающую параллелизм и
дублирование в работе. Одновременно с этим положения создают нормативно-правовую основу для правильного применения мер дисциплинарно­
го и материального воздействия к лицам, не выполняющим возложенных
на них обязанностей, что оказывает положительное влияние на правиль
ное решение вопросов материального стимулирования и установления от
ветственности за результаты выполняемых работ.
Практическую помощь в разработке положений о структурных под­
разделениях аппарата управления призваны оказать типовые положения.
Те из них, которые носят межотраслевой характер, утверждаются Сове­
том Министров СССР, Советами Министров союзных республик или соот­
ветствующими союзными, союзно-республиканскими или республиканскими
ведомствами. Например, Типовое положение об отделе (управлении) технического контроля промышленного предприятия (объединения) утверждено Советом Министров СССР,

о

Типовое положение о лаборатории по на­

учной организации труДа и управления производственного объединения
(комбината), предприятия было утверждено Госкомтрудом^. Для учета
особенностей той или иной отрасли целесообразна разработка типовых
положений о структурных подразделениях соответствующими отраслевыми
научно-исследовательскими и проектно-технологическими институтами и
1 См.: Правда, 1977, II июня.
2 См.:Постановление Совета Министров СССР от II декабря 1979г."Об
утверждении Типового положения об отделе(управлении^технического
контроля промышленного предприятия(объединения)".-СП СССР,1980,
3 № 2, ст. 12.
См.:Постановление Государственного комитета Совета Министров СССР
по вопросам труда и заработной платы от 29 ноября 1974г.JS23.-Ти­
повые положения:Об отделе организации труда и заработной платы прс
изводственного объединения(комбината);о лаборатории по научной ор­
ганизации труда и управления производственного объединения(комбинг
та),предприятия и др.-М. гНШтруда, 1975,с.13-18.

- 369 -

центрами НОТ и управления производством. Разработанные типовые по­
ложения утверждаются соответствующими министерствами и ведомствами.
Далее типовые положения должны конкретизироваться применительно к
условиям работы того или иного предприятия и объединения. Практика
разработки во многих отраслях промышленности положений о структур­
ных подразделениях на основе типовых, подготовленных в соответствии
Т

9

с Методическими рекомендациями НИИтруда и ИГЛ АН СССР* дали поло­
жительные результаты.
Принципиально важно, чтобы в процессе разработки положений
каждый орган управления точно установил задачи, функции, компетенци
и решил другие вопросы, связанные с деятельностью определенного^под
разделения. В связи с этим недопустим формальный подход к разработк
положений о подразделениях, когда разработчики по существу ограничи
г"

ваются перепиской текста типового положения. При проведении данной
работы следует в необходимой мере учитывать конкретные условия каж­
дого органа управления и особенности его организационной структуры,
закрепляющей систему разделения и кооперации труда между подразделе­
ниями и службами. Практически это может быть обеспечено, если разра­
ботка положений основывается на результатах проведенного системноq
функционального анализа. Данный анализ при использовании классифи­
катора функций управления помогает выявить наиболее оптимальный ва­
риант функций для каждого подразделения;
Обобщение практики разработки положений о структурных подразде­
лениях позволяет сделать вывод о том, что свою положительную роль
Методические рекомендации по разработке положений о структурных
подразделениях были написаны автором диссертации. -См.:Научная ор­
ганизация труда ИТР и служащих.Межотраслевые методические рекомен­
дации. -М.:НЙИтруда,1969,с.84-89;Научная организация труда работни­
ков НИИ и КБ.Межотраслевые методические рекомендации. -М.:НИИтруда,
1972,с.85-91{Построение аппарата управления на предприятиях и в
производственных объединениях.Межотраслевые методические рекомендг
ции.-М.:НИИтруда,1974,с.78-86(последние методич.рекомендации-в со2 авторстве с И.Л.Бачило).
См.:Общеотраслевые методические рекомендации по правовому обеслече
о нию систем управления отраслью.-М.,1979,0.41-48.
См.:Бачило И.Л. Функции органов управления, с. 140-148.

- 370 -

положения могут играть, если их разработка осуществляется в соответ
ствии со следующими основными требованиями:
1. Соблюдение единой методики при одновременной (или по строго
обоснованному графику) разработке согласованных между собой всех
положений на уровне конкретных управленческих звеньев1; предварител
ное проведение системно-функционального анализа, выявление объема и
сложности функций подразделения.
2. Обеспечение последовательности в разработке положений. Здес
имеется в виду ведение этой работы, идя от общего к конкретному (на
пример, от Положения о социалистическом государственном производст­
венном предприятии и Устава предприятия к положениям об отделах и
входящих в них подразделениях).
3. Необходима согласованная работа по составлению положений
всех смежных и связанных между собой подразделений. Соблюдение это­
го требования может быть обеспечено, если организационно-методичес­
кое руководство и координация деятельности по разработке положений
будет осуществляться одним функциональным подразделением. В произ­
водственном объединении

, например, таким подразделением может быт

лаборатория по научной организации труда и управления производством
или отдел организации труда и заработной платы либо иное подразделе
ние, на которое по профилю выполняемых функций возлагается руковод­
ство этой работой. В процессе разработки положений активное участие
должна принимать юридическая служба, которая призвана обеспечить
при подготовке данных документов строгое соблюдение социалистичес­
кой законности и государственной дисциплины.
4. Обеспечение прогрессивности положений. Вся работа по их под­
готовке не должна проводиться формально, при этом следует проанали­
зировать существующую практику и, учитывая передовой опыт,закрепить
В этом отношении заслуживает внимания опыт Министерства черной ме­
таллургии УССР.-См.:Приказ"Об утверждении положении о структурных
подразделениях центрального аппарата Министерства черной металлур­
гии Украинской ССР" JM5-II от 27"^января 1977г.,Днепропетровск,197г

- 371 -

прогрессивные тенденции совершенствования процессов управления.
5. Четкость и конкретность изложения рассматриваемых вопросов,
все разделы и пункты положений должны быть изложены таким образом,
чтобы исключить возможность разных токлований.
Представляется, что положение о структурном подразделении как
основной акт, определяющий его правовой статус, должен включать еле
дующие взаимосвязанные разделы: общая часть, цели и задачи, функции
обязанности и права, организация управления подразделением, взаимо­
отношения с другими подразделениями, ответственность.^
Иная структура положения предложена в Общеотраслевых научнор
методических рекомендациях. Авторы рекомендаций считают, что поло­
жение о структурном подразделении должно включать два раздела: об­
щую часть; специфические права и ответственность подразделения. В
этих рекомендациях внимание сосредоточено на регламентации ответст­
венности и прав, прп-лем лишь тех, которые относятся к процессу фор­
мирования организационной структуры. В результате получается, что
здесь остается даже не затронутым процесс функционирования организа­
ционной структуры управления. Следовательно, в данных рекомендациях
лишь частично рассматриваются некоторые вопросы правового статуса
структурных подразделений. Думается, что предложенная нами структур*
положения охватывает с достаточной полнотой элементы, необходимые
для единого документа, комплексно регламентирующего правовой статус
структурного подразделения органа управления.
Проведенный нами анализ типовых и индивидуальных положений о
структурных подразделениях ряда предприятий, научно-исследовательс­
ких институтов и проектно-конструкторских организаций, объединений и
На содержании каждого из разделов мы здесь не останавливаемся,по­
скольку оно было изложено нами в указанных выше Межотраслевых ме­
тодических рекомендациях, опубликованных НИИтруда;кроме того,см.:
Рубин А.М.Управление промышленностью в СССР, с.55-61.
^ См.:Общеотраслевые научно-методические рекомендации по формирова­
нию организационных структур управления объединениями и предприятиями/РКНТ СССР, М., 1978, с. 89-92.

- 372 -

центрального аппарата министерств, различных отраслей промышленнос­
ти (электротехнической, станкостроительной и инструментальной, хими­
ческой, легкой, пищевой, мясной и молочной промышленности, трактор­
ного и сельскохозяйственного машиностроения, черной металлургии и
др.) показал, что качество разработанных положений в последние годы
несколько улучшилось, но вместе с тем еще имеется ряд общих недос­
татков, снижающих их практическое организационно-правовое значение.
На практике нередко задачи подразделений сводятся к задачам его ру­
ководителя. Такой подход не может быть цризнан правильным, поскольк
в результате этого умаляется значение подразделения в системе управ
ления производством. Имеют место случаи, когда задачи подразделения
сводятся к его функциям. Это, по нашему мнению, является необосно­
ванным: задачи характеризуют основные направления деятельности, а
функции - содержание работы подразделения, те действия, которые
должны им выполняться для решения поставленных задач. Очевидно, от­
ражением такого неправильного подхода к пониманию основных задач
т

является то, что даже в сборнике,' опубликованном в печати , большин­
ство включенных в него положений о структурных подразделениях не
имеют раздела, характеризующего задачи функциональных отделов и
бюро.
В существующих положениях еще не редко все права по осуществ­
лению функций подразделения закрепляются за его руководителем, в то
время как в значительной мере исполнительская, организационная дея­
тельность осуществляется специалистами. В этой связи определенный
крут прав подразделения должен рассматриваться с точки зрения сово­
купного исполнителя функций. Подразделение имеет право, например,
получать от других отделов предприятия, смежных и вышестоящих орга­
низаций необходимые для работы материалы или исходные данные; да­
вать методологического характера указания по вопросам, входящим в
? См.:Положения об отделах и службах предприятия и должностные ин­
струкции. Изд.2-е.-М.:Экономика, 1974.

- 373 -

-его компетенцию.^ Следовательно, в данном разделе должны найти от­
ражение права, относящиеся к подразделению в целом, а также права
начальника как лица, осуществляющего руководство подразделением.
Проведенный анализ положений о структурных подразделениях орга­
нов управления показал, что раздел об ответственности в одних случа­
ях не предусматривается, а в других - разработчики ограничиваются
лишь ссылкой на то, что ответсвенность за выполнение возложенных
функций несет начальник подразделения. Такая общая фраза, не раскры­
вающая сущности рассматриваемого вопроса, говорит о формальном под­
ходе, имеющем место при разработке раздела об ответственности. Та­
кой подход не может способствовать повышению эффективности работы
подразделения, ослабляет действенность положения в целом. В соответ­
ствии с постановлением ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС "Об
усилении работы по укреплению социалистической дисциплины труда" и
постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС "О дополнительных мера:
о
по укреплению трудовой дисциплины" представляется необходимым уси­
лить в положениях о структурных подразделениях раздел об ответствен­
ности, с тем чтобы в большей мере способствовать формированию в каж­
дом трудовом коллективе атмосферы высокой требовательности и ответ­
ственности.
С учетом особенностей подразделения ответственность в положенш
должна предусматриваться в соответствии с действующими законодатель­
ством за качество и своевременность выполняемых работ, а также раз­
работки и осуществления мероприятий, направленных на решение задач,
Например: планово-экономический отдел предприятия дает указания
отделам и цехам по вопросам экономического планирования, ценооб­
разования, ведения экономического анализа и учета, определения
экономической эффективности мероприятий, рационализаторских пред­
ложений, определения производительности труда и т.д. Эти указания
исходят не только и не столько от начальника отдела, сколько от
специалистов, оперативно ведущих работу со специалистами смежных
о отделов и цехов.
См.: Правда, 1983, 7 августа.

- 374 -

стоящих перед подразделением. При этом важно то, что ответственност:
подразделения не совпадает с персональной ответственностью его руко­
водителя или отдельных работников. Это прежде всего объясняется тем
что основанием ответственности подразделения являются определенные
показатели, характеризующие выполняемые им работы (сроки исполнения
качество, эффективность и др.). Что касается персональной ответствен
ности, то ее основание главным образом связано с наличием вины опре­
деленного лица. По отношению к начальнику, его заместителям и друг®
работникам подразделения в соответствии с действующим законодатель­
ством может применяться дисциплинарная, административная, уголовная,
материальная и моральная ответственность.
В указанном постановлении ЦК КПСС, Совета Министров СССР и
ВЦСПС подчеркивается, что необходимо решительно искоренять факты irpi
миренческого отношения к нарушителям трудовой и производственной
дисциплины, эффективнее использовать в этих целях меры общественного
воздействия, нормы действующего законодательства. Исходя из этого,
нам представляется, что следовало бы в разделе об ответственности
предусматривать в соответствии с действующими правовыми актами при­
менение санкций за невыполнение или ненадлежащее

выполнения функций

неиспользование предоставленных прав должностными лицами и за другие
нарушения. В этой связи следует указать, при каких конкретных усло­
виях наступает ответственность и накладываются в установленном по­
рядке дисциплинарные взыскания или принимаются другие меры (напри­
мер, лишение премии в соответствии с действующей системой поощрений)
В рассматриваемом разделе определенное место должно быть отведено
вопросам моральной ответственности подразделения. Она может выражать
ся, например, в виду порицания коллективу подразделения, лишения его
призового места по итогам социалистического соревнования. Предлагая
такое решение вопроса, мы полагаем, что конкретизация ответственнос­
ти будет способствовать повышению действенности разрабатываемых по­
ложений о подразделениях.

- 375 -

Нам представляется, что устранение отмеченных выше недостатков,
имеющихся в положениях о структурных подразделениях позволит улуч­
шить регламентацию деятельности и структуры каждого подразделения,
что, в свою очередь, будет способствовать совершенствованию аппарата
управления в целом.
В современных условиях программно-целевое управление, как нами
уже отмечалось, приобретает все более широкое практическое примене­
ние в народном хозяйстве нашей страны, охватывая различные аспекты
экономического, научно-технического и социального прогресса. В этой
связи представляет .. определенный интерес рассмотрение вопроса об
особенностях положения о программно-целевом органе. Данный вопрос,
несмотря на его большое практическое значение, еще недостаточно ис­
следован и не получил отражения в юридической литературе.
Положение о пвоггаммно-целевом органе представляет собой комп­
лексный регламентирующий документ, в состав которого входят: общая
часть, характеризующая цели и основное содержание программы; органи­
зационная схема взаимодействия органов программно-целевой и линейно­
функциональной структур; положение о руководителе программы; положе­
ния о постоянных органах и подразделениях црограммно-целевого управ­
ления (комитете или совете по программам, штабных, информационных
и обслуживающих подразделениях); положение об ответственном исдолнителе программных мероприятий.

т

Положение о руководителе программы по своей структуре соответ­
ствует положениям о руководителях линейно-функциональных служб. Од­
нако их отличие заключается в том, что первое регламентирует те во­
просы деятельности должностного лица, назначенного руководителем
программы, которые связаны с осуществлением данной программы, а не с
выполнением его постоянной роли в действующей линейно-функциональной
структуре органа управления.
См.:Общеотраслевые научно-методические рекомендации по формирова­
нию организационных структур управления объединениями и предприя­
тиями, с. 93.

- 376 -

Положение о коллегиальном органе управления программой (коми­
тете или совете) определяет его место в системе управления данной
программой, организацию управления органом, цели и задачи, функции,
права и обязанности, взаимоотношения с органами программно-целевой
и линейно-функциональной структуры, ответственность. Здесь же уста­
навливается правовой статус руководителя коллегиального органа.
Положения о штабных, информационных и обслуживающих подразде­
лениях системы управления программой (проектом) представляют собой
организационно-распорядительные документы и содержат те же разделы,
что и положения о структурных подразделениях, выступающих здесь в
качестве базовых и входящих в линейно-функциональную структуру ор­
гана управления.
Положение об ответственном исполнителе программных мероприятий
определяет правовой статус данной категории должностных лиц. Это
положение, по нашему мнению, должно иметь такую же структуру, как
и должностные положения (инструкции) работников аппарата управления
линейно-функциональной структуры, на которых мы остановился ниже.
Принципиальное значение здесь имеет то, что, освещая должностные
полномочия ответственных исполнителей программных мероприятий, не­
обходимо сосредоточить внимание на регламентации их взаимоотношений
с руководителем программы и с непосредственными линейными руководи­
телями, обусловленной перераспределением функций, прав, обязанносте:
и ответственности в период реализации программы.
В совершенствовании аппарата управления большое значение имеет
правильное определение должностных полномочий его работников. Основ­
ными правовыми формами закрепления должностных полномочий работнико]
аппарата управления являются следующие: положения об органах управ­
ления и их структурных подразделениях; акты управления о правах,
обязанностях и ответственности различных категорий служащих; квали­
фикационный справочник должностей служащих; положения об отдельных
должностях и должностные инструкции.

- 377 -

t

Положения о предприятии, производственном, научно-производст­
венном и промышленных; объединениях, органах государственного управ­
ления и их структурных подразделениях составляют группу важнейших
правовых форм закрепления должностных полномочий руководителей раз­
личных звеньев управления и структурных подразделений. В положениях
установлено, что принадлежащие предприятию, производственному и на­
учно-производственному объединениям, управлению промышленного' объе­
динения и другим органам управления осуществляются их руководителя­
ми и по установленному распределению обязанностей - их заместителя­
ми и другими должностным лицами.1 Должностные полномочия руководи­
телей структурных подразделений закрепляются в соответствующих по­
ложениях об этих подразделениях, в которых регламентируются права,
обязанности и ответственность руководителя.
Акты управления о правах, обязанностях и ответственности раз­
личных категорий служащих представляют собой большую группу право­
вых форм закрепления должностных полномочий работников аппарата уп­
равления.^ Эти акты, регламентирующие отдельные права, обязанности
и ответственность руководителей и специалистов предприятий и учреж­
дений, издавались в течение многих лет и составляют уже большое ко­
личество, однако, они все еще остаются не кодифицированными. В этой
связи решение данной проблемы могло бы значительно улучшить правовое
регулирование деятельности работников аппарата управления, что спо­
собствовало бы повышению его эффективности в целом. В рассматривае­
мую группу правовых форм входят относящиеся к локальному нормотвор­
честву акты, руководителей предприятий, объединений и учреждений о
внутреннем распределении обязанностей по руководству между ними, их
См.,например:Положение о предприятии,п.41.-СПСССР,1965,М9-20,ст.
155;Положение о производственном объединении,п.54.-СШСССР,1974,
Ш ,ст.38;Положение о научно-производственном объединении,п.55.-СП
СССР,1976,В2,ст.13;Общее положение о всесоюзном и республиканском
промышленных объединениях,п.37.-СП СССР,1973,Ш , ст.32;Общее положе
ние о министерствах СССР,пп.14,17.-СП СССР,1967,М7,ст.116.
2 См.;например:СП СССР,1966,М8,ст.163; СП СССР,1967,BI7,ст.117;
СП СССР,1976,^2,ст.13; СП СССР,1979,Ж8,ст.119.

- 378-

заместителями и другими должностными лицами.
В регламентации должностных полномочий работников аппарата уп­
равл ения. важ ное

значение

им ею т

норм ативны е

д окум енты ,

утверж д аем ы е

Государственным комитетом СССР по труду и социальным вопросам. Сре­
ди этих документов следует отметить Единую номенклатуру должностей
служащих (ЕНДС) И Квалификационный справочник должностей служащих .
ЕБДС была утверждена Госкомтрудом СССР в целях упорядочения наиме­
нований должностей служащих, применяемых в народном хозяйстве, и.
содержит систематизированный перечень их наименований. ЕНДС являет­
ся основой для разработки схем должностных окладов, штатных распи­
саний предприятий и учреждений, а также при подготовке других нор­
мативных документов, касающихся организации, нормирования, оплаты
и условий труда, решения социальных вопросов. Вместе с тем ЕНДС
предназначена для планирования и учета различных категорий служащих
в народном хозяйстве.
Разработка Квалификационного справочника должностей служащих
(КСДС) осуществлялась исходя из ЕНДС. В основу .построения КСДС был
положен должностной признак, поскольку требования к квалификации
работников определялись их должностными обязанностями.^ В 1969 г.
Госкомтруд СССР утвердил КСДС, разработанный НИйтруда с участием
отраслевых институтов. В последующие годы в дополнение к КСДС но
представлению министерств и соответствующих ЦК профсоюзов Госком­
трудом СССР были утверждены квалификационные характеристики долж­
ностей, специфичных для отдельных отраслей народного хозяйства. Эта
дополнения охватывают все отрасли промышленности, строительства,
р
сельского хозяйства, транспорта и связи. КСДС играет важную-роль
Подробнее об этом см. :Рубин А.М. Научная организация труда работР ников аппарата управления промышленным■производством, с.10-13.
КСДС содержит 511 квалификационных характеристик, в том числе 20(
должностей руководителей,224 специалистов и 81 технических испол­
нителей. -См.:Квалификационный справочник должностей служащих.Изд.
2-е.-М.:НИИтруда,1981, с. 4.
-

- 379 -

при решении вопросов разделения труда между руководителями, специа­
листами и техническим исполнителями, а также обеспечения единства
в определении должностных обязанностей этих категории работников и
предъявляемых к ним квалификационных требований. Наряду с этим вели­
ко значение КСДС при разработке должностных инструкций (положений)
работников аппарата управления и положений о структурных подразделе­
ниях (в части определения компетенции их руководителей), а также npi
приеме служащих на работу, контроле правильности их использования в
соответствии с уровнем подготовки, стажем работы и обоснованной оце!
ки результатов их деятельности при проведении аттестации.
К важным правовым формам, закрепления должностных полномочий

-

работников аппарата управления относятся положения о должностях и
должностные инструкции. К числу первых принадлежат положения о ру­
ководителях линейно-функциональных и программно-целевых служб, в
каждую из которых входит несколько структурных подразделений, а так­
же и других руководителях наиболее важных и ответственных служб. Та­
кие положения, например, разрабатываются для заместителей директора,
главных специалистов, руководителей проектов, их заместителей. От­
дельные наиболее важные положения утверждаются высшими и центральными органами государственного управления.

т

Остальные положения о доля

ностях и должностные инструкции работников составляют предает локаля
ного нормотворчества. По своей роли в правовой регламентации процесг

са управления указанные нормативные акты в своей основе аналогичны/
Имеющиеся при этом отличия не затрагивают их структуры, а получают
отражение лишь в содержании выполняемых работ, обусловленном разли­
чием целей и задач работников, находящихся на разных уровнях и в
1 См.,например:Положение о главных бухгалтерах,утвержденное постанов
лением Совета Министров СССР от 24 января 198иг. Р59.-СП СССР,1980
П6,ст.43;Общее положение о юридическом отделе(бюро),главном(стар­
шем Юрисконсульте,юрисконсульте министерства,ведомства,испольнител
ного комитета Совета депутатов трудящихся,предприятия,организации,
учреждения,утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 22
Р июня 1972г. Н467.-СП СССР,1972,М3,ст.7 0 .
л Исходя из сказанного,понятие"должностные инструкции работников"
далее рассматривается нами в широком смысле слова,включающем и положения о должностях.

- 380 звеньях аппарата управления.
В связи с тем, что должностные инструкции работников представ­
ляют собой важный акт локального нормотворчества и не получили в
юридической литературе достаточного освещения, мы остановимся на них
несколько подробнее. В процессе разработки должностных инструкций
положительную роль призвана сыграть их типизация. Типовые должност­
ные инструкции разработаны отраслевыми научно-исследовательскими,
проектными институтами и организациями в отраслях промышленности на
Т

2

основе Методических рекомендаций НШтрудах и ИГЛ АН СССР , что спо­
собствовало обеспечению единства подхода при решении стоящих задач
и распространению опыта научной организации управленческого труда.
Разработанные типовые должностные инструкции были утверждены (или
одобрены) соответствующими министерствами и ведомствами. В тех слу­
чаях, когда типовые инструкции по определенным должностям носят от­
раслевой или межотраслевой характер, они могут разрабатываться цен­
трализованно для всей отрасли или в межотраслевом разрезе. Большая
работа, например, в отраслевом разрезе была проведена Центральной
лабораторией НОТ Мишшцепрома Молдавской ССР, разработавшей типовые
должностные инструкции для ряда должностей работников предприятий
пищевой промышленности.
Типовые должностные инструкции являются основой для разработки
конкретных должностных инструкций. При этом типовые инструкции необ­
ходимо конкретизировать и детализировать с учетом специфики и усло­
вий труда соответствующего работника. Вместе с тем очень важно, что­
бы помимо существующего положения, в должностных инструкциях получи­
ли отражение прогрессивные тенденции по научной организации управ­
ленческого труда.
1 Методические рекомендации по разработке должностных инструкций ра­
ботников были написаны автором диссертации.-См.:Научная организаци
труда ИТР и служащих.Межотраслевые методические рекомендации,с.98Iul,-Научная организация труда работников НИИ и КБ.Межотраслевые ме
2 тодические рекомендации,с.91-96.
-См.:Общеотраслевые методические рекомендации по правовому обеспече
ншо систем управления отраслью,с.48-59.

- 381 -

Должностные инструкции призваны регламентировать организацион­
но-правовое положение и деятельность работников аппарата управления,
Эти регламентирующие документы существенно отличаются от технологи­
ческих инструкций, определяющих порядок выполнения работником про­
цессов и операций по соответствующей функции управления (например,
порядок приема, перевода и учета кадров), т.е. регламентируется как
должны выполняться те или иные работы. Оба вида инструкций представ­
ляют собой правовые формы регламентации труда работников в сфере уп­
равления, однако, отражают различные его стороны: социальную и тех­
нологическую. Поэтому роль и соотношение должностной и технологичес­
кой инструкции для той или иной категории служащих различны, в свя­
зи с чем первая не может заменить вторую. Исходя из сказанного, пре;
ставляется неверной точка зрения некоторых авторов и практических
работников о том, что .при наличии технологических инструкций и дру­
гих документов аналогичного характера отпадает необходимость в долж­
ностных инструкциях.^ При этом упускается из виду, что документация
технологического характера не может полностью заменить должностные
Следует отметить, что рассматриваемый в экономикоматематической
литературе организационно-кибернетический подход к анализу и ха­
рактеристике связей и отношении субъектов и объектов управления
иногда приводит к неправильному пониманию этих связей, в. резуль­
тате чего они характеризуются как технологические. Отсюда некото­
рые авторы считают, что, если разработать совершенную технологию
управленческих процессов и применять нормали управления, техноло­
гические карты, инструкции, процедуры, паспорта должностей, на
основе которых выполнялись бы работы, связанные с приемкой, хра­
нением, переработкой и передачей информации по оперативному учету,
контролю и регулированию производства, то проблема совершенство­
вания управления была бы решена(см.,например:Федотов В.Н. Метод
оптимизации потоков информации в управлении производством.-М.:
Экономика,1970; Дружинин В.Н. Некоторые воцросы моделирования ор­
ганизационной структуры управления.-Всесоюзная коншеренция"Проблемы формирования организационных структур управления в отраслях
народного хозяйства11.Доклады и тезисы сообщений.-М. ,1978,с.407,
413:Козлова 0. Активность управления;проблемы и суждения.-Правда,
1983,13 июня). Однако этого еще далеко недостаточно для решения
проблемы. Как видам, здесь недооценивается социальный аспект уп­
равления и характер деятельности работников аппарата управления.
При этом, разумеется, нельзя отрицать важную роль технологических
документов, которую они играют в процессе управления, но и вместе
е тем - не учитывать того большого значения, которое имеют долж­
ностные инструкции.

- 382 -

инструкции, определяющие должностные полномочия, социальные связи
и отношения работников аппарата управления. Именно данный документ
вносит четкость и определенность в служебные взаимоотношения: лиц
управленческого персонала при выполнении ими своих обязанностей, чт<
способствует достижению высокой эффективности в работе всех звеньев
аппарата управления.
Для того, чтобы должностные инструкции практически могли реали­
зовать свое предназначение, представляется целесообразным'весь круг
вопросов, регламентируемый в них, сгруппировать по следующим взаимо­
связанным разделам: общая часть, цели и задачи, функции, обязанностз
и права работника, функциональные взаимоотношения по должности, ответственность работника.

т

Проведенный анализ должностных инструкций работников различных
звеньев систем управления ряда отраслей промышленности показал, что
в последние годы несколько повысилось качество разработки этих нор­
мативных актов. Вместе с тем следует отметить, что в должностных
инструкциях еще имеются существенные недостатки. Обратим внимание
лишь,на некоторые из них.
При всей важности раздела о правах работника на практике имеет
место его недооценки и формального подхода .при разработке. В долж­
ностных инструкциях еще нередко ограничиваются ссылкой на то, что
работник пользуется правами, вытекающими из возложенных на него обя­
занностей по данной должности. Несомненно, такая общая фраза, не рас
крывающая сущности вопроса, не может способствовать успешному выпол­
нению возложенных на работника должностных обязанностей. В данном
разделе важно дать полное описание прав по соответствующей должности
учитывая при этом специфику выполняемой работы. При этом следует
иметь в виду, что необходимо соблюдение правильного соотношения пре­
доставленных работнику прав с его обязанностями и ответственностью,
^ На содержании разделов мы здесь не останавливаемся,поскольку оно
было изложено нами в указанных выше Межотраслевых методических ре­
комендациях, опубликованных НИИтруда;кроме того,см.:Рубин А.М.Упраь
ление промышленностью в СССР, с. 6I-B3.

- 383 -

установленных по должности. "Большие права при малой ответственнос­
ти создают возможности для административного произвола, субъективиз­
ма, необдуманных решений. Ничем не лучше и большая ответственность
при малых правах. При таком положении даже самый старательный работ­
ник нередко оказывается бессильным и спросить с него в полной мере
т

за порученное дело трудно" .
Б практике разработки должностных инструкций нередко наблюдает
ся формальный подход при решении вопросов об ответственности. В све
те постановления ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС "Об усилени
работы по укреплению социалистической дисциплины труда" и постанов­
ления Совета Министров СССР и ВЦСПС "О дополнительных мерах по укр
реплению трудовой дисциплины представляется необходимым значитель
но усилить в должностных инструкциях (положениях) раздел об ответ­
ственности, с тем чтобы строже спрашивать с должностных лиц, кото­
рые плохо организ^уют работу, не добиваются улучшения условий труда
и быта, а также способствовать всемерному повышению организованнос­
ти и порядка на производстве, укреплению трудовой и производственно
дисциплины. Исходя из этого,, в данном разделе с учетом специфики
труда каждого работника следовало бы устанавливать, в соответствии
с действующим законодательством, административную, дисциплинарную и
материальную ответственность за своевременное и качественное выпол­
нение порученной работы. В разделе следует предусмотреть, в каких
конкретных случаях наступает ответственность работника за невыпол­
нение возложенных на' него обязанностей и неиспользование предостав­
ленных прав. Поэтому неправильно здесь ограничиваться лишь общей
формулировкой, как это нередко делается на практике, когда преду­
сматривается, что работник несет ответственность за выполнение воз­
ложенных на него обязанностей. К тому же при этом не устанавливайте
1 Материалы ХХ1У съезда КПСС, с. 68-69.
^ См.: Правда, 1983, 7 августа.

- 384 -

критерии ответственности, что отрицательно влияет на действенность
должностной инструкции и делает ее недостаточно определенной.
Рассматривая вопрос об ответственности, В.И.Ленин указывал, чт<
необходимо установление "самой точной ответственности каждого из со­
стоящих на любой советской должности лиц за выполнение определенных
ясно и недвусмысленно очерченных, заданий и практических работ. Ис­
полнение этого правила, без коего невозможно проведение действитель­
ного контроля и подбор наиболее подходящих лиц на каждую должность
и на каждую работу, должно стать... безусловно обязательным"^.
Характерное для института ответственности наступление неблаго­
приятных последствий для виновного лица и применение определенных
санкций еще не нашли достаточного отражения при разработке должност­
ных инструкций. В современных условиях, когда особенно актуален во­
прос повышения ответственности каждого работника, важно, чтобы это
получило соотвествувдее отражение в должностных иснтрукциях. В связ:
с

этим представляется целесообразным, чтобы в разрабатываемых ин­

струкциях устанавливались условия, при которых может быть возложена
ответственность, и определялись, в соответствии с действующими пра­
вовыми актами, меры взыскания, налагаемые на работника за неисполне­
ние или ненадлежащее исполнение им обязанностей. Это будет соответ­
ствовать ленинскому требованию "неустанно добиваться того, чтобы на
деле обеспечивалась личная ответственность каждого за определенную,
р
строго и точно означенную раооту или часть работы".
Разработка данного раздела в указанном направлении усилит дей­
ственность должностных инструкций и позволит повысить ответствен­
ность каждого работника. В целях устранения имеющихся недостатков
в должностных инструкциях (положениях) и для того, чтобы они повсе­
местно могли стать такими актами, которые четко и недвусмысленно
регламентируют должностные полномочия работников аппарата управлена
1------------р- См.:Ленин В.И. Полн.собр.соч., т. 37, с. 365.
См.: Тая же, т. 39, с. 308.

- 385 -

а также эффективным средством охраны и обеспечения -их прав и закон­
ных интересов, установления объективной юридической основы для реше­
ния вопросов об ответственности работников, следовало бы установить
единый в масштабах всей страны четкий порядок разработки и утвержде­
ния должностных инструкций (положений). Думается, что данное предло­
жение было бы целесообразно нормативно заврепить в будущем Законе
СССР о государственной службе в СССР.
Завершая рассмотрение освещенных нами выше вопросов, остановим­
ся на направлениях совершенствования регламентации должностных пол­
номочий в аппарате управления, общих для основных правовых форм их
закрепления. В действующих общих типовых положениях и положениях об
органах управления, их структурных подразделениях и должностных ин­
струкциях (положениях) не наблюдается в необходимой мере единства в
их структуре. При этом обращает на себя внимание то, что даже функ­
ции управления регламентируются в совершенно различных разделах. Так
если в Общем положении о министерствах СССР имеется раздел "функции
министерства СССР", то в Положении о производственном объединении и
Положении о НПО раздела о функциях нет, причем функции отнесены к
разделу "права и обязанности", а в Положении о предприятии они ока­
зались рассредоточенными в таких разделах, как "производственно-хо­
зяйственная деятельность предприятия" и "права предприятий". В ряде
случаев нет единства по данному вопросу и в положениях о структурных
подразделениях. Если в Типовом положении о лабораторий по НОТ и уп­
равления производственного объединения (комбината), предприятия тле­
ется раздел "функции лаборатории", то в Типовом положении о конструк
торско-технологическом отделе (бюро) стандартизации на предприятии
раздела о функциях нет, и они отнесены к обязанностям отдела; кроме
того, в некоторых положениях функции рассматриваются в разделах
"права" либо "права и обязанности". Как видим, назрела необходимость
в унификации самой структуры указанных.актов. Это, как правильно от­
метил-■Н.М.Конин, отнюдь не формальный технико-юридический вопрос.^
1 См.: Конин Н.М. Указ.соч., с. 228.

- 386 -

Другое направление, совершенствования правового регулирования
в рассматриваемой области связано с тем, чтобы при разработке и ут­
верждении нормативных актов, закрепляющих должностные полномочия,
строго- соблюдались условия о включении в определенной последователь'
ности всех необходимых элементов, регламентирующих организацию и
деятельность органов управления, структурных подразделений и их ра­
ботников. Принципиальное значение здесь имеет то, чтобы эти элемен­
ты были взаимосвязаны, в определенном порядке следовали один за
другим. Так, цели должны развертываться и конкретизироваться в зада
чах, а каждой задаче - соответствовать конкретные функции, обеспечи
вающие ее решение; затем следуют обязанности и права, ответствен­
ность, призванные реально обеспечивать'выполнение установленных фун
кций управления в условиях соответствующих организационных и право­
вых формах. При всей важности такой последовательности и полноты
состава указанных элементов - это, к сожалению, на практике далеко
не всегда соблюдается, что приводит к определенным сбоям в процессе
управления, отрицательным и нежелательным последствиям. Представля­
ется, что для решения данной проблемы необходимо при разработке нор
мативных актов, регламентирующих должностные полномочия, строго со­
блюдать последовательность и полноту включения всего состава элемен
тов, поскольку их тесная взаимосвязь должна в совокупности соста­
вить своего рода единый механизм воздействия на управляемые объекты
что очень важно для успешного функционирования системы управления н
ее различных уровнях и в соответствующих звеньях.
В практике правовой регламентации нередко в положениях о струн
турных подразделениях и должностных инструкциях (положениях) исполь
зуются те же общие организационные формулы, что и в

положениях

об

органах управления, в результате чего в предусматриваемых функциях
действительное содержание их управленческой деятельности не раскры­
вается, а фактически, как заметил Н.М.Конин "зашифровывается" в

- 387 -

неопределенных общих терминах и понятиях.

т

Так, в Общем положении о

министерствах СССР функции сформулированы в таких общих организацион­
ных терминах, как "организует", "принимает меры", "обеспечивает" и
т.п. Это для министерства, как центрального органа государственного
управления, разумеется, можно считать оправданным, тем более, что в
Общем положении едва ли представляется возможным предусмотреть все
конкретные действия, раскрывающие функции министерства. Однако в по­
ложениях о нижестоящих звеньях управления общие организационные тер­
мины должны быть соответствующим образом детализированы и наполнены
необходимым организационным содержанием. Механическое перенесение
общих формул определения функций в положения о конкретных органах,
структурных подразделениях и должностях отрицательно сказывается на
качестве этих нормативных актов, приводит к наличию реально нерабо­
тающих норм и ослаблению организационной роли правовых актов в данно:
области.
Для совершенствования правового регулирования по рассматриваемо­
му кругу вопросов важное значение имеет более глубокое отражение в
нормативных актах о различных звеньях управления реального содержали:
процесса функционирования системы органов и управленческого персона­
ла. В действующих положениях и должностных инструкциях довольно час­
то встречается, что в них речь идет о том, решение каких задач орган
управления, его структурное подразделение либо работник должны обес­
печивать, а не о тех определенных воздействиях на управляемый объект
которые необходимы для решения поставленных задач. В результате этог<
получается, что функции определяются через задачи, а не те действия,
которые обеспечивают решение каждой из mix. Такой подход представляв1
ся неправомерным, поскольку функции как элемент содержания процесса
управления, следует формулировать в виде определенного рода действий
участников, ; но не задач, стоящих перед ними. Для устранения указан­
ного недостатка важно четко распределить функции по соответствующим
См.: Конин Н.М. Указ.соч., с. 230-231.

- 388 -

звеньям аппарата управления и произвести их нормативное закрепление
учитывая, что они расчленяются на подфункции, операции и действия,
а это, в свою очередь, должно приниматься во внимание при их распре­
делении между исполнителями.
Совершенствование правовых форм закрепления должностных полно­
мочий в указанных выше направлениях будет способствовать усилению
организационной роли правовых актов в данном области и повышению
эффективности работы аппарата управления. Представляется, что пред­
ложенные решения по рассмотренным вопросам, имеющие не только тео­
ретическое, но и практическое значение, было бы целесообразно норма
тивно закрепить в будущем Законе СССР об организации государственно
го управления в СССР.

- 389 ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В процессе исследования осуществлено комплексное рассмотрение
теоретических и практических проблем, связанных с решением органи­
зационно-правовых вопросов структуризации государственного управле­
ния промышленностью в СССР. При этом существенно развиты теоретико­
методические и правовые основы формирования организационных струк­
тур управления в различных звеньях системы управления промышленно­
стью. Теоретические и практические выводы из результатов проведен­
ного исследования сформулированы в диссертационной работе и публи­
кациях автора. Основные выводы заключаются в следующем:
I.

В процессе формирования организационных структур цели ор

нов управления играют важную роль, причем они влияют на структуру
управления не непосредственно, а через функции. На пути от цели к
функциям находятся задачи, которые предписывают, что нужно делать,
чтобы достичь намеченную цель. В результате получается, что задачи
являются как бы основанием тех или иных функций управления. При
формировании структур управления большое значение имеет не только
расчленение функций на такие их составные части, как подфункции,
операции и действия, но и интеграция функций в группы. Данный про­
цесс интеграции существенно влияет на формирование и совершенство­
вание организационных структур на различных уровнях управления. При
этом важно, что объединение подразделений, установление взаимосвязей
между ними, подчинение их тому или иному руководителю можно наиболе»
рационально осуществить в рамках группы функций, в составе которых
интегрированы близкие по содержанию функции.
Получивший обоснование в диссертации подход к пониманию данно­
го круга вопросов объективно раскрывает сущность целей, задач и футы
ций, позволяет на научной основе построить аппарат управления и осу­
ществлять его совершенствование.

- 390 -

2. Организационная структура управления, по мнению ряда авто­
ров, представляет собой совокупность составных частей органа управ­
ления. Диссертант обосновал концепцию, в соответствии с которой ор­
ганизационная структура управления рассматривается как устройство
(строение) системы органов либо органа управления. Исходя из этого,
в диссертации организационная структура управления рассматривается
не только в узком смысле - в пределах отдельного органа, но и в масп
табах всей государственной системы управления, народного хозяйства,
отдельных его отраслей и звеньев управления. Такой подход, основан­
ный на обобщении практики применения законодательства, имеет теоре­
тическое и практическое значение, поскольку способствует не только
выяснению предмета исследования, но и решению практических вопросов
правового регулирования в области совершенствования организационных
структур на различных уровнях системы управления.
3. Определив устойчивые признаки, позволяющие классифицировать
организационные структуры управления, автор предложил классификацию
в зависимости от: I) взаимосвязей элементов структуры (звеньев и
уровней управления) и характера сочетания линейного и функционально­
го руководства; 2) состава производственных подразделений и произвол
ственных единиц и характера их подчиненности. Исходя из указанных
признаков, организационные структуры управления делятся на две груп­
пы. К первой относятся следующие типы структур управления: линейная,
функциональная, линейно-функциональная и программно-целевая. Ко вто­
рой группе применительно к предприятиям и производственным объедине­
ниям относятся такие структуры управления, как-то: цеховая, бесцеховая и укрупненно-объектная (цри наличии специализированных произ­
водств, корпусов или филиалов).
Обоснованная в диссертации развернутая классификация организа­
ционных структур управления, имеющая не только теоретическое, но и
практическое значение, окажет положительное воздействие на повышение

- 391 -

эффективности применения структур в управлении промышленностью, а
также совершенствование их правовой регламентации.
4. Рассмотрев программно-целевые структуры как новый тип орга­
низационных структур управления, диссертант обосновал их классифика­
цию. Согласно этой классификации данный тип структур делится на сле­
дующие виды: линейно-программные, координационные, матричные и дого­
ворно-программные структуры управления; каждый из указанных видов
делится на разновидности (подвиды), которые в свою очередь подраз­
деляются на соответствующие формы структур. Предложенная автором
классификация отличается от существующих в отечественной и зарубеж­
ной литературе, имеет перед ними определенные преимущества. Новая
классификация позволяет более полно раскрыть содержание ЩСУ, все
то общее и особенное, что характерно для каждой из них. На основе
данной классификации диссертанту удалось открыть новый вид Щ С У договорно-программные структуры управления. Думается, что, исходя
из предложенной классификации, в дальнейшем можно будет сделать бо­
лее значительные шаги на пути к открытию ныне еще недостаточно изу­
ченных возможностей по наиболее эффективному применению Щ С У в соци­
алистическом народном хозяйстве и совершенствованию их правовой рег­
ламентации.
Обоснование в диссертации договорно-программных структур управ­
ления имеет перспективный характер, этот вид структур сможет получит
применение в народном хозяйстве и будет способствовать успешному
внедрению в производство достижений научно-технического прогресса.
5. Подчеркнув большое значение правовых актов в решении проблем
внедрения и применения целевых комплексных программ и ЩСУ, автор
обосновал предложение о разработке Типового договора на осуществле­
ние в условиях договорно-программных структур управления комплексных
работ по внедрению научно-технических достижений и ведению других
работ по совершенствованию техники и технологии производства. Прак-

- 392 -

-тическое значение.имеют с достаточной полнотой обоснованные предло­
жения диссертанта по разработке Положения об управлении целевыми
комплексными программами и Положения о программно-целевых структурах
управления, а также Положение о программно-целевом органе.
■6. Проблемы отраслевого управления промышленностью в современ­
ный период связаны в основном не с субъективными причинами, обуслов­
ленными недостатками деятельности работников того или иного минис­
терства, стилем их работы либо организационной структуры управления,
а с причинами объективного характера, являющимися следствием разви­
тия промышленного производства под влиянием научно-технической рево­
люции. В решении проблем совершенствования управления отраслями про­
мышленности важную роль могла бы сыграть интеграция органов отрасле­
вого управления на основе укрупнения существующих в настоящее время
министерств и создания системы управления укрупненными комплексными
министерствами, осуществляющими руководство группами однородных и
взаимосвязанных отраслей промышленности. При этом должно быть обес­
печено рациональное сочетание отраслевого и территориального управле
ния.
7.

Совершенствование структур управления в условиях АСУ долж

осуществляться по линии образования централизованных специализирован
ных подразделений (ИВЦ, ДЦ, КЦ, ЦОН и др.), упрощения структуры фунн
циональных служб в результате укрупнения и упразднения ряда традици­
онных функциональных отделов и трансформации взаимосвязей между стру
ктурными подразделениями аппарата управления. Все эти изменения на­
правлены на преодоление имеющихся недостатков в организационных
структурах управления, на обеспечение эффективности и качества рабо­
ты аппарата управления, его компактности и экономичности. При этом
диссертант обосновал предложения по разработке правовых актов, кото­
рые могли бы способствовать активизации советского законодательства
в области правового регулирования работ по внедрению и функционирова
нию АСУ, а также повышению эффективности управления производством.

- 393 -

8. Сложившаяся система законодательства об управлении промыш­
ленностью не полностью отвечает уровню современных практических по­
требностей и нуждается в дальнейшем совершенствовании. В этой связи
представляется необходимым укрепление правовой основы во всех звень­
ях системы управления промышленностью. В целях решения данной проб­
лемы .желательно было бы прежде всего разработать следующие Законы
СССР: о министерствах СССР, государственных комитетах СССР, всесоюз­
ном и республиканском промышленных объединениях, производственном
объединении, научно-производственном объединении и производственном
предприятии, а также следующие Общие положения: о территориально­
производственном комплексе и промышленном узле. Методологические во­
просы разработки этих правовых актов подробно рассмотрены в диссер­
тации. Принятие указанных актов явится важным шагом на пути дальней­
шего совершенствования правового регулирования системы управления
экономикой развитого социализма.
9. Значительную роль в дальнейшем совершенствовании законода­
тельства об управлении народным хозяйством, и в том числе промышлен­
ностью, мог бы сыграть такой правовой акт, как Закон СССР об органи­
зации государственного управления в СССР. Создание единого общесоюз­
ного законодательного акта позволило бы осуществить комплексную пра­
вовую регламентацию большого крута важнейших вопросов государствен­
ного управления, что способствовало бы улучшению управления промыш­
ленностью и других отраслей народного хозяйства, а также успешному
развитию социалистической экономики нашей страны. Структура указан­
ного правового акта и другие методологические вопросы его разработш
рассмотрены в диссертации. Принятие названного Закона СССР, основы­
вающегося на общности интересов всех союзных республик в совершенст­
вовании организации управления, явилось бы выражением единства соци­
алистических республик в организации государственного управления,
практическом осуществлении задач по успешному развитию социалиста-

- 394 -

ческой экономики всей страны. Данный Закон СССР мог бы в значитель­
ной мере обогатить организационный и правовой механизм государствен­
ного управления.
10. В решении проблем организации управления промышленностью
большое значение имеет совершенствование и систематизация действую­
щего законодательства. Проводимое в настоящее время совершенствова­
ние законодательства осуществляется в плановом порядке и увязано с
подготовкой Свода законов СССР и сводов законов союзных республик.
В диссертации обоснованы предложения по дополнению раздела 1У схемы
Свода законов СССР такими главами, как "Организация государственного
управления" и "Общие вопросы основного звена управления - предприя­
тий, производственных объединений и других производственно-хозяйст­
венных организаций различных отраслей народного хозяйства". При этом
определяется крут вопросов, по которым систематизируются правовые
акты в указанных главах.
11. В условиях крупномасштабной социалистической экономики СССР
системная, организованная на научной основе деятельность по совершен
•ствованию управления, требует постановки ее на плановую основу и со­
ответствующего правового регулирования. Здесь проявляется объективна
необходимость планирования совершенствования управления как составно:
части планов экономического и социального развития. Работа по совер­
шенствованию управления в масштабах всей страны может успешно осущес:
вляться при наличии единого центра, специально занятого вопросами
совершенствования системы органов управления. Однако эта работа до
настоящего времени остается "раздробленной" между несколькими орга­
нами, для которых она не является основной (Госплан СССР, ГКНТ и Гос­
комтруд СССР, Министерство финансов и др.). Представляется, что такт
единым центром, осуществляющим в стране руководство этой важной дея­
тельностью мог бы стать Государственный комитет СССР по совершенство­
ванию системы органов управления. В диссертации приводятся аргументы

- 395 -

в пользу создания указанного Государственного комитета, определяют­
ся некоторые структурные вопросы, а также его главные задачи и функ­
ции.
12. Проводимый в условиях развитого социализма курс на интен­
сивный путь развития народного хозяйства должен получить свое вопло­
щение в теории и практике организации аппарата управления, что в
свою очередь требует научно обоснованного его построения. В этой
связи смысл всей работы по рационализации построения аппарата управ­
ления в своей основе сводится к достижению высокой эффективности
его управляющих воздействий, в результате которых должны быть полу­
чены максимальные конечные результаты при наименьших затратах трудо­
вых, материальных и финансовых ресурсов.
13. В совершенствовании аппарата управления важное значение
имеют положения о его структурных подразделениях, однако на практи­
ке еще нередко наблюдается их недооценка. До настоящего времени еще
далеко не каждое структурное подразделение имеет соответствующее
положение, определяющее его правовой статус. Правильно разработан­
ные положения обеспечивают наиболее рациональную организацию труда
в подразделениях, играют важную роль в научно обоснованном построе­
нии и функционировании аппарата управления, создании нормативно­
правовой основы для повышения ответственности за своевременное и
эффективное выполнение работ.
14. Решение проблем организации и деятельности аппарата управ­
ления в значительной мере зависит от правильного определения долж­
ностных полномочий его работников. Важной правовой формой закрепле­
ния этих полномочий являются должностные инструкции работников, ко­
торые существенно отличаются от технологических инструкций, опреде­
ляющих порядок выполнения работниками процессов и операций по соот­
ветствующим функциям управления. Представляется неверной точка зре­
ния тех-авторов и практических работников, которые считают, что при

- 396 -

наличии технологических инструкций и других документов аналогичного
характера отпадает необходимость в должностных инструкциях. Докумен­
тация технологического характера не может заменить должностные инст­
рукции, определяющие должностные полномочия, социальные связи и от­
ношения работников. Именно данный документ вносит четкость и опреде­
ленность в служебные взаимоотношения лиц управленческого персонала
при выполнении шли своих обязанностей, что способствует достижению
высокой эффективности в работе всех звеньев аппарата управления.
Применение рекомендаций и предложении, содержащихся в диссерта­
ции, позволит решить ряд организационно-правовых проблем структур
государственного управления промышленностью и будет способствовать
успешному выполнению поставленных ХХУ1 съездом КПСС задач в области
совершенствования организационных структур управления как важного
фактора повышения эффективности производства.

- 397 -

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
I. Произведения классиков марксизма-ленинизма.
Документы и материалы КПСС и Советского го­
сударства. Тр у д ы , речи, выступления руково­
дителей партии и правительства

1. Маркс К. Капитал, т. I. - Маркс К., Энгельс Ф. Соч., 2-е изд.,
т. 23, с. 322-564; т. Ш - там же, т. 25, ч. I, е. 29-542.
2. Маркс К. К критике гегелевской философии права. - Маркс К.,
Энгельс Ф. Соч., 2-е изд., т. I, с. 219-368.
3. Маркс К. К критике политической экономии. - Маркс К., Энгельс Ф.
Соч., 2-е изд., т. 13, с. I-I67.
4. Маркс К. Критика Готской программы. - Маркс К., Энгельс Ф.
Соч. 2-е изд., т. 19, с. 9-32.
5. Маркс К. Экономические рукописи 1857-1859 годов. Часть первая. Маркс К., Энгельс Ф. Соч., 2-е изд., т. 46, ч. I, с. 3-48.
6. Маркс К., Энгельс Ф. Манифест коммунистической партии. - Соч.,
2-е изд.-, т. 4, с. 419-459.
7. Энгельс Ф. Об авторитете. - Маркс К., Энгельс Ф. Соч., 2-е изд.,
т. 18, с. 302-305.
8.:Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государ­
ства. - Маркс К., Энгельс Ф. Соч., 2-е изд., т. 21, с. 23-178.
9. Энгельс Ф. Людвиг Фейербах и конец классической немецкой филосо­
фии. - Маркс К., Энгельс Ф. Соч., 2-е изд., т. 21, с. 269-317.
10.Ленин В.И. Что такое "друзья народа" и как они воюют против со­
циал-демократов. - Полн.собр.соч., т. I, с. 125-346.
11.Ленин В.И. Что делать? - Полн.собр.соч., т. 6, с. I-I92.
12.Ленин В.И. Государство и революция. - Полн.собр.соч., т. 33,
с. I-I20.
13.Ленин В.И. Первоначальный вариант статьи "Очередные задачи совет­
ской власти". - Полн.собр.соч., т. 36, с. 127-164.
14.Ленин В.И. Очередные задачи советской власти. - Полн.собр.соч.,
т. 36, с. 165-208.

- 398 15. Ленин В.й. Доклад на I Всероссийском съезде представителей
финансовых отделов Советов. - Поли.собр.соч., т. 36, с. 350355.
16. Ленин В.И. Речь на П Всероссийскомсъезде комиссаров труда
22 марта 1918 г. - Поли.собр.соч., т. 36, с. 365-370.
17. Ленин В.И. Речь на I Всероссийскомсъезде Советов народного
хозяйства 28 мая 1918 г. - Поли.собр.соч., т. 36, с. 377-386.
18. Ленин В.И. Набросок правил об управлении советскими учреждени­
ями. - Поли.собр.соч., т. 37, с. 365-368.
19. Ленин В.И. О государстве. - Поли.собр.соч., т. 39, с. .64-84.
20. Ленин В.И. Великий почин. - Поли.собр.соч., т. 39, с. 1-29.
21. Ленин В.И. Экономика и политика в эпоху диктатуры пролетариата.
Поли.собр.соч., т. 39, с. 271-282.
22. Ленин В.И. Речь на Ш Всероссийском съезде Советов народного
хозяйства 27 января 1920 г. - Поли.собр.соч., т. 40, с. 76-80.
23. Ленин В.И.IX съезд РКП (б). Речь о хозяйственном строительст­
ве 31 марта. - Полн.собр.соч., т., 40, с. 268-275..
24. Ленин В.И. Об едином хозяйственном плане. - Полн.собр.соч.,
т. 42, с. 339-347.
25. Ленин В.И. Новая экономическая политика и задачи политпросветов. - Полн.собр.соч., т. 44, с. 155-175.
26. Ленин В.И. 0 перестройке работы СНК, СТО и Малого СНК. - Полн.
собр.соч.т. 44, с. 364-370.
27. Ленин В.И. XI съезд РКП (б). Политический отчет ЦК РКП (б) 27
марта. - Полн.собр.соч., т. 45, с. 69-116.
28. Ленин В.И. Постановление о работе замов (заместителей председа­
теля СНК и СТО). - Полн.собр.соч., т. '45, с. 152-159.
29. Ленин В.И. Кая нам реорганизовать Рабкрин. - Полн.собр.соч.,
т. 45, с. 383-388.
30. Ленин В.И. 0 "двойном” подчинении и законности. - Полн.собр.
соч., т. 45, с. 197-201.
31. Ленин В.И. Лучше меньше, да лучше. - Полн.собр.соч., т. 45,
с. 389-406.
32. Ленин В.И. Письмо В.А.Аванесову. - Полн.собр.соч., т. 54,
с. 277-278.

- 399 -

33. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов
ЦК: В 14-ти т. Изд. 8-е, доп. - М.: Политиздат, I970-1982.
34.
35.
36.
37.
38.

Материалы ХХШ съезда КПСС. - М.: Политиздат, 1966. - 304 с.
Материалы ХХ1У съезда КПСС. - М.: Политиздат, 1971. - 318 с.
Материалы ХХУ съезда КПСС. - М.: Политиздат, 1976. - 254 с.
Материалы ХХУ1 съезда КПСС.- М.: Политиздат, 1981. - 223 с.
Продовольственная программа СССР на период до1990 года и меры
по ее реализации: Материалы майского Пленума ЦК КПСС 1982 г. М.: Политиздат, 1982. - III с.

39. Материалы Пленума ЦК КПСС, 22 ноября 1982 г. - М.: Политиздат,
1982. - 30 с.
40. Материалы Пленума ЦК КПСС, 14-15 июня 1983 г. - М.: Политиздат,
1983. - 80 с.
41. Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам.
Сборник документов: В 14-ти т. - М.: Политиздат, 1967-1983.
42. В.И.Ленин, КПСС о работе партийного и государственного•аппарата.
М.: Политиздат, 1976. - 623 с.
,
43. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических
Республик. - М.: Политиздат, 1977. - 62 с.
44. Собрание постановлений Правительства СССР. - М.: Изд. Уцр.Делами
Совета Министров СССР, I965-1983.
45. Управление народным хозяйством. I9I7-I940 гг. Сборник документов.
- М.: Экономика, 1968. - 238 с.
46. Андропов Ю.В. Избранные речи и статьи. - 2-е изд. - М.: Политиз­
дат, 1983. - 320 с.
47. Андропов Ю.В. Учение Карла Маркса и некоторые вопросы социалисти­
ческого строительства в СССР. - М.: Политиздат, 1983. - 31 с.
48. Брежнев Л.И. Об основных вопросах экономической политики КПСС на,
современном этапе: Речи и доклады: В 2-х т. - 2-е изд., доп.' М.: Политиздат, 1979. Т. I. - 568 с. Т. 2. - 567 с.
49. Брежнев Л.И. Вопросы управления экономикой развитого социалисти­
ческого общества: Речи, доклады, выступления. - М.: Политиздат,
1976. - 583 с.

- 400 -

50. Косыгин А.Н. К великой цели: Избранные речи и статьи: В 2-х т.М.: Политиздат, 1979. Т. I. - 608 с. Т. 2. - 640 с.
51. Тихонов Н.А. Избранные речи и статьи. - М.: Политиздат, 1980. 448 с.
52. Черненко К.У. Вопросы работы партийного и государственного аппа
рата. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Политиздат, 1982. 448 с.
П. Специальная литература
53. Абалкин Л.И. Хозяйственный механизм развитого социалистического
общества. - М.: Мысль, 1973. - 263 с.
54. Абова Т., Заменгой 3. Производственное объединение - единый
производственно-хозяйственный комплекс. - Хозяйство и право,
1979, Л 3, с. 53-58.
55. Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов (кон­
ституционные основы, теория, практика). - М.: Изд-во Моск.
ун-та, 1980. - 176 с.
56. Аганбегян А.Г. Управление социалистическим предприятием: Вопро­
сы теории и практики. - М.: Экономика, 1979. - 448 с.
57. Административное право/Под ред. Ю.М.Козлова. М.: Юрид.лит.,
1968. - 575 с.
58. Административное право/Под ред. А.Е.Лунева. - М.: Крид.лит.,
1970. - 596 с.
59. Административное право ГДР. Пер. с немецкого/Под ред. Лазарева
Б.М.. - М.: Прогресс; 1983. - 432 с.
60. Азовкин И.А. Система органов государственного управления в пе­
риод строительства коммунизма. - Сов.государство и право, 1967,
Л 2, с. 65-74.
61. Алексеев С.С. Проблемы теории права: В 2-х т. - Свердловск,
1972-1973. Т I 1972. - 396 с.; т. 2 1973. - 401 с.
62. Алексеев С.С. Право и управление в социалистическом обществе. Сов.государство и право, 1973, Л 6, с. 13-21.
63. Алехин А.П. Предприятие в системе отраслевого уцравления. - М.:
Изд-во Моск. ун-та, 1977. - 191 с.
64. Алехин А.П. Основы отраслевого управления народным хозяйством.М.: Изд-во Моск.ун-та, 1980. - 296 с.

- 400 -

50. Косыгин А.Н. К великой цели: Избранные речи и статьи: В 2-х т.М.: Политиздат, 1979. Т. I. - 608 с. Т. 2. - 640 с.
51. Тихонов Н.А. Избранные речи и статьи. - М.: Политиздат, 1980. 448 с.
52. Черненко К.У. Вопросы работы партийного и государственного аппа
рата. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Политиздат, 1982. 448 с.
П. Специальная литература
53. Абалкин Л.И. Хозяйственный механизм развитого социалистического
общества. - М.: Мысль, 1973. - 263 с.
54. Абова Т., Заменгой 3. Производственное объединение - единый
производственно-хозяйственный комплекс. - Хозяйство и право,
1979, Л 3, с. 53-58.
55. Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов (кон­
ституционные основы, теория, практика). - М.: Изд-во Моск.
ун-та, 1980. - 176 с.
56. Аганбегян А.Г. Управление социалистическим предприятием: Вопро­
сы теории и практики. - М.: Экономика, 1979. - 448 с.
57. Административное право/Под ред. Ю.М.Козлова. М.: Юрид.лит.,
1968. - 575 с.
58. Административное право/Под ред. А.Е.Лунева. - М.: Крид.лит.,
1970. - 596 с.
59. Административное право ГДР. Пер. с немецкого/Под ред. Лазарева
Б.М.. - М.: Прогресс; 1983. - 432 с.
60. Азовкин И.А. Система органов государственного управления в пе­
риод строительства коммунизма. - Сов.государство и право, 1967,
Л 2, с. 65-74.
61. Алексеев С.С. Проблемы теории права: В 2-х т. - Свердловск,
1972-1973. Т I 1972. - 396 с.; т. 2 1973. - 401 с.
62. Алексеев С.С. Право и управление в социалистическом обществе. Сов.государство и право, 1973, Л 6, с. 13-21.
63. Алехин А.П. Предприятие в системе отраслевого уцравления. - М.:
Изд-во Моск. ун-та, 1977. - 191 с.
64. Алехин А.П. Основы отраслевого управления народным хозяйством.М.: Изд-во Моск.ун-та, 1980. - 296 с.

- 401 -

65. Алехин А.П. Административно-правовой статус производственного
'предприятия, объединения как звена системы отраслевого управ­
ления (вопросы теории). Авторесо.дис... д-ра юрид.наук. - М.,
I960. - 35 с.
66. Ананов й.Н. Министерства в СССР. - М.: Госюриздат, I960. - 287с.
67. Аппарат управления социалистического государства: В 2-х ч. М.: Юрид.лит. Ч. I. 1976. - 320 с.; ч. 2. 1977. - 351 с.
68. АтаманчукГ.В. Государственное управление: проблемы методологии
правового исследования. - М.: Юрид.лит., 1975. - 239 с.
69. Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления.М.': Юрид.лит., 1980. - 256 с.
70. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом: Опыт системного
исследования. - Изд. 2-е, доп. - М.: Политиздат, 1973. - 392 с.
71. Байков Н.Д., Русинов Ф.М. Организация и эффективность управле­
ния производством. - М.: Моск.рабочий, 1973. - 190 с.
72. Барабашев Г.В. и Шеремет К.Ф. Советское строительство. --М.:
Юрид.лит., 1974. - 503 с.
73. Бахрах Д.Н. Основные понятия теории социального управления. Пермь: Перм.гос.ун-т, 1978. - 101 с.
74. Бахрах Д.Н. Программно-целевые структуры в советском государст­
венном управлении. - Сов.государство и право, 1980, Je I, с. 3543.
75. Бачило И.Д. Системно-функциональный анализ процесса управления..Правоведение, 1972, № 2, с. 34-42.
76. Бачило И.Д. Функции органов управления (правовые проблемы офор­
мления и реализации). - М.: Юрид.лит., 1976. - 198 с.
77. Бачило И.Л. Правовые проблемы организации структур и их функции
в системе советского государственного управления. - Дис... д-ра
юрид.наук. - М., 1979. - 398 л.
78. Бачило И.Л. Структуры в системе государственного управления. Сов.государство и право, 1980,
5, с. 51-58.
79. Бачило И.Л., Катрич С.В. Основные направления разработки организационно-цравового обеспечения АСУ. - Сов.государство и право,
1975, Л» 8, с. 48-53.
80. Беляк К. Отраслевое управление промышленностью . - Коммунист,
1983, № 8, с. 94—99.

- 402 -

81. Бишер И.О. Министерства союзных республик: назревшие проблемы.Сов.государство и право, 1973, №5, с. 28-35.
82. Быков А.Г., Кененов А.А., Козлов Ю.М. Экономическая политика
КПСС и право. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1979. - 215 с.
83. Бялковская B.C. Программно-целевые методы в развитии промышлен­
ности: Региональный аспект. - М.: Экономика, 1983. - 216 с.
84. Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. - М.: Изд-во
Моск. ун-та, 1970. - 108 с.
85. Венедиктов А.В. Организация государственной промышленности в
СССР: В 2-х т. - Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, т. I. I9I7-I920.
1957. - 764 с.; т. 2. 1922-1934. 1961. - 864 с.
86. Взаимодействие органов управления производством/Лод ред. Коз­
ловой О.В., Коциолека Г. - М.: Мысль, 1983. - 462 с.
87. Вишняков В.Г. Право и научная организация управленческого
труда. - М.: Знание, 1968. - 47 с.
88. Вишняков В.Г. Структура и штаты органов советского государст­
венного управления. - М.: Наука, 1972. - 276 с.
89. Вишняков В.Г. Конституционные основы управления социалистичес­
кой экономикой. - М.: Экономика, 1978. - 62 с.
90. Габричидзе Б.Н. Аппарат управления местных Советов. - М.:
Юрид.лит., 1971. - 240 с.
91. Гапоненко Н.В. Правовой статус генерального директора производ­
ственного объединения. Автореф.дис... канд.юрид.наук. - М.,
1981. - 15 с.
92. Гвишиани Д.М. Организация и управление. - 2-е изд., доп. М.: Наука, 1972. - 536 с.
93. Годунов А.А. Социально-экономические проблемы управления социа­
листическим производством. - М.: Экономика, 1975. - 131 с.
94. Государственное управление в СССР в условиях научно-технической
революции/Под ред. Пискотина М.И.. - М.: Наука, 1978. - 407 с.
95. Губин Б.В., Калинин Н.Г. Организация управления промышленностью
в условиях двух-трехзвенной системы управления. - М.: Экономика
1977. - 180 с.
96. Гурней Б. Введение в науку управления. Пер. с французского. М.: Прогресс, 1969. - 430 с.

- 403 -

97. ХХУТ съезд КПСС и вопросы развития государственного права, со­
ветского строительства и управления/Ин-т гос. и права АН СССР.М., 1982. - 262 с.
98. ХХУ1 съезд КПСС и развитие Советского государства и права/Под
общ.ред. Кудрявцева В.Н., Шахназарова Г.X.. - М.: Юрид.лит.,
1982. - 392 с.
99. Давитнидзе И.Л. Коллегии министерств. Правовое положение и ор­
ганизация работы. - М.: Щрид.лит., 1972.. - 152 с.
ЮО.Дейнеко О.А. Методологические проблемы науки управления произ­
водством. - М.: Наука, 1970. - 293 с.
Ю1.Дейнеко О.А. Комплексная рационализация управленческого аппара­
та. - М.: Экономика, 1972. - 207 с.
Ю2.Дейнеко О.А. Эффективность и качество управления машинострои­
тельным предприятием. - М.: Машиностроение, 1979. - 239 с.
103.Денисов А.И. Методологические проблемы теории государства и
права. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1975. - 118 с.
104.Джонсон Р., Каст Ф., Розенцвейг Д.Системы и руководство:. Теория
систем и руководство системами. - Изд. 2-е, доп. Пер. с англий­
ского. - М.: Сов.радио, 1971. - 647 с.
Юб.Досымбеков С.Н. Проблемы государственного управления промышлен­
ностью в союзной республике. - М.: Наука, 1974. - 464 с.
Юб.Драго Р. Административная наука. Пер. с французского/Лод ред.
Лазарева Б.М.. - М.: Прогресс, 1982.' - 246 с.
107.Исполнительный комитет местного Совета народных депутатов:
Правовое положение. Основы организации и деятельности/Под ред.
Барабашева 1ХД. - М.: Юрид.лит., 1983. - 256 с.
108.Кацура П.М., Мещерякова М.Н. Новые формы организации промышлен­
ного производства: Опыт ВАЗа. - М.: Экономика, 1974. - 175 с.
109.Квалификационный - справочник должностей служащих. 2-е изд. М.: НИИтруда, 1981. - 428 с.
НО.Керимов Д.А. Философские проблемы права. - М.: Мысль, 1972. 472 с.
III.Ковалевский С. Руководитель и подчиненный. Пер. с польского/
Общ.ред. Гвишиани Д.М. - М.: Прогресс, 1973. - 191 с.

- 404 112.

Ковалевский С. Научные основы административного управления.
Пер. с польского/Под ред. Качалиной Л.Н. - М.: Экономика,
1979. - 232 с.

ИЗ. Козлов Ю.М. Соотношение государственного и общественного уп­
равления в СССР. - М.: Крид.лит., 1966. - 215 с.
114. Козлов Ю.М. Управление народным хозяйством СССР: В 2-х ч. М.: Изд-во Моск.-ун-та. Ч. I. 1969. - 159 с.; ч. 2. 1971. 165 с.
115. Козлов Ю.М. Координация в управлении народным хозяйством. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1976. - 170 с.
116. Колибаб К.Г. 0 правовом положении министерств СССР. — М.:
Сов.государство и право, 1968, Jfe.I, с. ,15-23.
117. Конин Н.М. Основы правовой организации и управления производ­
ством. - Саратов: Изд-во Саратовск. ун-та, 1976. - 61 с.
118. Конин Н.М. Организационно-правовые основы государственного
управления социалистическим производством (административноправовое исследование). - Дне... д-ра юрид.наук. - М., 1978. 439 л.
119. Конституция СССР и правовые проблемы совершенствования руко­
водства народным хозяйством/Ин-т гос. и права АН СССР. - М.,
1979. - 230 с.
120. Копейчиков В.В. Механизм советского государства. - М.: Юрид.

лит., 1968. - 215 с.
121. Крук Д.М. Структура промышленного предприятия и пути ее совер­

шенствования. - М.: Экономика, 1965. - 224 с.
122. Крук Д.М. Управление общественным производством при социализ­

ме. - М.: Экономика, 1972. - 223 с.
123. Кузнецов И.Н. Компетенция высших органов власти и управления
в СССР. - М.: Юрид.лит., 1969. - 246 с.
124. Кунц Г., О’Доннел С. Управление: системный и ситуационный
анализ управленческих функций: В 2-х т. - Пер. с английского.М.: Прогресс, 1981. Т. I. - 495 с.; т. 2. - 512 с.
125. Курашвили Б.П. Государственное управление народным хозяйством:
Перспективы развития. - Сов.государство и право, 1982, М 6,
с. 38-48.

- 405 -

126. Кутафин О.Е. Плановая деятельность Советского государства:
Государственно-правовой аспект. - М.: Юрид.лит., 1980. 240 с.
127. Лазарев Б.М. Государственное производственное предприятие и
. его администрация. - Сов.государство и право, 1966, В 5, с.1221

.

128. Лазарев Б.М. Управление советской торговлей (организационно­
правовые вопросы). - М.: Юрид.лит., 1967. - 184 с.
129. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. - М.: Юрид.лит.,
1972. - 280 с.
130. Лазарев Б.М. Органы государственного управления в СССР. М.: Знание, 1978. - 46 с.
131. Лазарев Б.М. Аппарат управления общенародного государства. М.: Юрид.лит., 1978. - 88 с.
132. Лаптев В.В. Правовое положение государственных промышленных
предприятий в СССР. - М.: Изд-во АН СССР, 1963. - 287 с.
133. Лаптев В.В. Правовые формы и методы руководства промышленнос­
тью. - М.: Юрид.лит., 1975. - 104 с.
134. Лаптев В.В. Правовое положение промышленных и производственных
объединений. - М.: Наука, 1978. - 245 с.
135. Лаптев В.В. Правовая организация хозяйственных систем. - М.:
Юрид.лит., 1978. - 168 с.
136. Левчук Д., Рапопорт В. Правовые и экономические проблемы прог­
раммно-целевого управления. - Хозяйство и право, 1978, Г II,
с. 62-68.
137. Лунев А.Е. Демократизм советского государственного управления.
М.: Юрид.лит., 1967. - 175 с.
138. Лунев А.Е. Право и эффективность управления. - М.: Юрид.лит.,
1973. - 88 с.
139. Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления.М.: Наука, 1974. - 247 с.
140. Лунев А.Е. Деятельность КПСС и Советского государства по совер­
шенствованию аппарата управления. - Сов.государство и право,
1976, В II, с. I23-I3I.

- 406 -

141. Макаров И.М., Соколов В.Б., Абрамов А.Л. Целевые комплексные
программы. - М.: Знание, 1980. - 136с.
142. Мамутов В.К. Предприятие и вышестоящий хозяйственный орган. М.: Юрид.лит., 1969. - 235 с.
143. Манохин В.М. Порядок формирования органов государственного
управления. - М.: Госюриздат, 1963. - 183 с.
144. Манохин В.М. Советская государственная служба. - М.: Юрид.
лит., 1966. - 195 с.
145. Марков М. Теория социального управления. Авторизов.пер. с бол­
гарского..- М.: Прогресс, 1978. - 447 с.
146. Межотраслевое управление производством: Опыт, проблемы, совер­
шенствование /Под ред. Джавадова Г.А. - М.:Экономика, 1983. 256 с.
147. Мильнер Б.З. Организация программно-целевого управления. М.: Наука, 1980. - 376 с.
148. Мильнер Б.З., Евенко Л.Н., Рапопорт B.C. Системный подход к
организации управления. - М.: Экономика, 1983. - 224 с.
149. Муксинов И.Ш. Совет Министров Союзной республики. - М.: Юрид.
лит., 1969. - 208 с.
150. Научные основы государственного управления в СССР/ Под ред.
Лунева А.Е., Пискотина М.И., Ямдольской Ц.А. - М.: Наука,
1968. - 439 с.
151. Научно-техническая революция, управление и право. - М.: ИГП
АН СССР, 1979. - 173 с.
152. Новое в теории и практике управления производством в США.
Сборник статей. Пер. с английского. - М.: Прогресс, 1971. 192 с.
153. НПО: Формирование, развитие, эффективность. - М.: Экономика,
1981. - 144 с.
154.. Общеотраслевые научно-методические рекомендации по формирова­
нию организационных структур управления объединениями и лредприятиями/ГКНТ. - М., 1978. - 232 с.
155. Обэр-Крие Дж. Управление предприятием. Пер. с французского. М.: Прогресс, 1973. - 304 с.
156. Объединения в промышленноети/Под ред.Козлова Ю.М. - М.: Издво Моск.ун-та, 1978. - 254 с.

- 407 -

157. Организационная структура управления хозяйством/Дод ред. Бе­
лоусова Р.А. и Омарова А.М. - М.: Экономка, 1981. - 192 с.
158. Организационно-правовые проблемы АСУ/Отв.ред. Бачило И.Л.,
Тихомиров Ю.А. - М.: Наука, 1979. - 311 с.
159. Организационные структуры управления производством/Под общ.
ред. Мильнера Б.З. - М.: Экономика, 1975. - 319 с.
160. Организация и управление: Вопросы теории и практики. - М.:
Наука, 1968. - 222 с.
161. Организация работы министерств в условиях экономической ре­
формы. - М.: Наука, 1972. - 218 с.
162. Организация совершенствования управления производством/Под
ред. Попова Г.Х. - М.: Экономика, 1977. - 207 с.
163. Организация управления крупным промышленным комплексом: Опыт
КамАЗа/Под общ.ред. Мильнера Б.З..- М.: Экономика, 1977. 142 с.
164. Организация управления промышленным производством/Под ред.
Козловой О.В., Коменицера С.Е. - М.: Высш.школа, 1980. 399 с.
165. О’Шонесси Дк, Принципы организации управления фирмой. Пер. с
английского. - М.: Прогресс, 1979.,- 420 с.
166. Планирование и управление народным хозяйством в странах со­
циализма на современном этапе: Правовые аспекты/Под ред.
Лаптева В.В.-и Топорнина Б.Н. - М.: Прогресс, 1976. - 366 с.
167. Пертцик В.А. Местные Советы народных депутатов на новом этапе
работы. - М.: Знание., 1982. - 44 с.
168. Петров А.С. Основы организации управления промышленным произ­
водством. - М.: Экономика, 1969. - 214 с.
169. Пискотин М.И. Методы организации p i деятельности аппарата уп­
равления. - Сов.государство и право, 1970, Л 9, с. 15-23.
170. Пискотин М.И. Функции социалистического государства и аппарат
управления. - Сов.государство и право, 1973, Л 10, с. 3-II.
171. Пискотин М.И. Правовой аспект управленрш народным хозяйством.Вопросы экономики, 1975, Л I, с. 127-137.
172. Политическая экономия/Под ред.академиков А.М.Румянцева, Т.С.
Хачатурова. 3-е изд., доп. - М.: Политиздат, 1978. - 536 с.

- 408 -

173. Попов Г.Х. Проблемы теории управления. Изд. .2-е, доп. и перераб. - М.: Экономика, 1974. - 317 с.
174. Попов Г. Развитие отраслевого управления промышленностью. Коммунист, 1982, }£ 18, с. 48-59.
175. Построение аппарата управления на предприятиях и в производст­
венных объединениях. Межотраслевые методические рекомендации.М.: НИИтруда, 1974. - 152 с.
176. Построение аппарата управления министерств и ведомств. Методи­
ческие рекомендации. - М.: НИИтруда, 1979. - 56 с.
177. Правовые основы ответственности в управлении в СССР и ГДР/Отв.
ред. Лазарев Б.М. - М.: ИГЛ АН СССР, 1981. - 150 с.
178. Правовое положение министерств СССР/Под ред. Козлова Ю.М. М.: Юрид.лит., 1971. - 296 с.
179. Правовые проблемы АСУ/Под ред. Тихомирова Ю.А. - М.: РКП АН
СССР, 1973. - 136 с.
180. Правовые проблемы руководства и управления отраслью промышлен­
ности в СССР/Под ред. Лунева А.Е. - М.: Наука, 1973. - 538 с.
181. Проблемы научной организации управления социалистической про­
мышленностью: По -материалам Всесоюзной научно-технической
конференции. - М.:.Экономика, 1968. - 646 с.
182. Проблемы научной организации управления социалистической про­
мышленностью: По материалам Второй всесоюзной научно-техничес­
кой конференции. - М.: Экономика, 1974. - 751 с.
183. Проблемы общей теории социалистического государственного управления/Отв.ред. Пискотин М.И. - М.: Наука, 1981. - 312 с.
184. Проблемы эффективности работы управленческих органов/Отв.ред.
Тихомиров Ю.А. - М.: Наука, 1973. - 440 с.
185. Пронина B.C. Центральные органы управления народным хозяйством,
- М.: Юрид.лит., 1971. - 168 с.
186. Пронина B.C. Правовое регулирование межотраслевой управленчес­
кой деятельности. - Сов.государство и право, 1977,
I, с. 2836.
187. Развитие объединений в лромышленности/Под ред. Макарова С.П. и
Селезнева А.З. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1976. - 215 с.
188. Рапопорт B.C. Развитие организационных форм управления научнотехническим прогрессом в промышленности. - М.: Экономика, 1979
- 232 с.

- 409 -

189. Ремнев В.И. Проблемы НОТ в аппарате управления. - М.: Наука,
1973. - 190 с.
190. Роджерс Э., Агарвала-Роджерс Р. Коммуникации в организациях.
Пер. с английского. - М.: Экономика, 1980. - 176 с.
191. Русинов Ф.М. Технология управления производством. - М.: Моск.
рабочий, 1976. - 200 с.
192. Рутман Л.М. Правосубъектность государственного промышленного
объединения. - Правоведение, 1974, Л 6, с. 37-45.
193. Рутман Л.М. К совершенствованию законодательства об объедине­
ниях в промышленности. - Правоведение, 1977, Л 4, с. 67-75.
194. Свод законов Советского государства: Теоретические проблемы. М.: Крид.лит., 1981. - 256 с.
195. Системный анализ и структуры управления/Под общ.ред. Шорина
В.Г. - М.: Знание, 1975. - 304 с.
196. Слезингер Г.Э. Труд в управлении промышленным производством. М.: Экономика, 1967. - 256 с.
197. Слезингер Г.Э. Совершенствование процессов управления предприя­
тием. - М.: Машиностроение, 1975. - 311 с.
198. Система управления экономикой развитого социализма: тенденции
и проблемы/Под ред. Бунича П.Г. - М.: Экономика, 1982. - 304 с.
199. Служащий советского государственного аппарата/Отв.ред. Тихоми­
ров Ю.А. - М.: Юрид.лит., 1970. - 280 с.
200. Смирнов Б.В. функции управления социалистическим производством.
- М.: Экономика, 1977. - 140 с.
201. Смиртюков М.С. Советский государственный аппарат управления:
Вопросы организации и деятельности центральных органов. - М.:
Политиздат, 1982. - 256 с.
202. Совершенствование аппарата государственного управления: Консти­
туционный аспект/Под общ.ред. Цветкова В.В. - Киев: Наукова
думка, 1982. - 375 с.
203. Совершенствование механизма хозяйствования в условиях развито­
го социализма/Под ред. Дрогичинского Н.Е. - М.: Экономика,
1975. - 319 с.
204. Совершенствование советского законодательства на основе Консти­
туции СССР. - Киев: Наукова думка, 1982. - 304 с.

- 410 -

205. Советское административное право/Дод ред. Козлова Ю.М. М.: Юрид.лит., 1973. - 623 с.
206. Советское административное право/Под ред. Василенкова П.Т. М.:.Юрид.лит., 1981. - 464 с.
207. Советское административное право: Методы и формы государствен­
ного управления. - М.: Юрид.лит., 1977. - 336 с.
208. Советское административное право: Государственное управление
и административное право. - М.: Юрид.лит., 1978. - 360 с.
209. Советское административное право: Основы управления народным
хозяйством/Под ред. Козлова Ю.М., Лазарева Б.М., Лунева А.Е.,
Пискотина М.й. - М.: Юрид.лит., 1981. - 280 с.
210. Советское административное право: Управление отраслями народ­
ного хозяйства/Под ред. Козлова Ю.М., Лазарева Б.М., Лунева
А.Е., Пискотина М.И. - М.: Юрид.лит., 1982. - 288 с.
211. Социальные и государственно-правовые аспекты управления в
СССР/Под ред. Цветкова В.Б. - Киев: Наукова Думка, 1978. 424 с.
212. Сочетание отраслевого и территориального управления в СССР и
ГДР. - М.: Ш 1 АН СССР, 1982. - 160 с.
213. Старосьцяк Е. Элементы науки управления. Пер. с польского. М.: Прогресс, 1965. т- 423 с.
214. Стефанов Н., Симеонова К., Костов К., Качаунов С. Программно­
целевой подход в управлении: Теория и практика. Пер. с болгар­
ского. - М.: Прогресс, 1975. - 198 с.
215. Субоцкий 10.В. Развитие объединений в промышленности. - М.:
Наука, 1977. - 227 с.
216. Таксир К.И. Научно-производственные объединения. - М.: Наука,
1977. - 160 с.
217. Таксир К.И. Управление промышленностью СССР. - Изд. 2-е, перераб. и доп. - М.: Высш.школа, 1977. - 343 с.
218. Теория управления социалистическим цроизводством/Лод ред.
Козловой О.В. - М.: Экономика, 1979. - 368 с.
219. Терещенко В.И. Организация и управление. (Опыт США). - М.:
Экономика, 1965. - 48 с.
220. Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом общест­
ве. - М.: Юрид.лит., 1968. - 198 с.

- 411 -

221. Сергиенко JI.А. Правовое регулирование организации труда госу­
дарственных служащих. - М.:Знание, 1981,- 64 с.
222. Тихомиров Ю.А. Правовые вопросы управления экономикой развито­
го социалистического общества. - Вестник Академии наук СССР,
1975, Ш 4, с.66-75.
223. Тихомиров Ю.А. Механизм управления в развитом социалистическом
обществе. - М.: Наука, 1978. - 334 с.
224. Толстошеев В.Р. Автоматизация управления народным хозяйством:
Правовые проблемы. - М.: Юрид.лит.’, 1978, - 184 с.
225. Туманов Г.А.!Организация управления в сфере охраны обществен­
ного порядка. - М.: Юрид.лит., 1972. - 232 с,
226. Управление социалистическим производством: Вопросы теории и
практики. - Изд. 3-е, перераб. и доп.- - М.: Экономика, 1978.
- 767 с.
227. Управление фирмами в Японии. Пер. с японского. - М.: Прогресс,
1969* - 454 с.
228. Файоль А. Учение об управлении. В кн.: Научная организация
труда и управления. - М.: Экономика, 1965, с. 359-376.
229. Формы государственного управления/ Отв.ред.Лазарев Б.М. - М.:
ИГП АН СССР, 1983. - 149 с.
230. Хангельдыев Б.Б.- 0 кодификации советского государственного и
административного права. - Сб.учен.тр./Свердловск.юридич.ин-т,
1964, вып.З, с. 47-108.
231. Цимерман Ю.С. Управление отраслью промышленности. - М.: Юрид.
лит., 1974. - 239 с.
232. Цимерман Ю.С. Промышленные министерства в новых условиях отрас­
левого управления. - Сов.государство и право, 1976, №8, с. 1927.
233. Цимерман Ю.С. Производственная единица - правовое положение и
хозяйственные связи/Отв.ред.Малеин Н.С. - М.": Юрид.лит., 1983.
- 112 с.
234. Шабайлов В.И. К совершенствованию правового положения минис­
терств союзных республик. - Сов.государство и право, 1968, 16 2,
с. 65-71.
235. Шафир М.А. Взаимоотношения высших органов власти и управления
Союза ССР и союзных республик. - Сов.государство и право, 1983,
№ I, с. 27-36.

- 412 -

236. Шеремет К.Ф. Компетенция местных советов. - М.: Изд-во Моск.
ун-та, 1968. - 168 с.
237. Шеремет К.Ф., Кутафин О.Е. Компетенция местных Советов депу­
татов трудящихся. - М., 1973. - 114 с.
238. Штундюк В.Д. Объединения и управление промышленностью. - М.:
Наука, 1976. - 205 с.
239. Юсупов В.А. Право и советское государственное управление. Казань: Изд-во Казанск. ун-та, 1976. - 263 с.
240. ' Явич I.C. Общая теория права. - Л.: Изд-во Ленигр. ун-та,
1976. - 287 с.
241. Яковлев Г.С. Аппарат управления: принципы организации. - М.:
Юрид.лит., 1974. - 231с.
242. Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления
в современный период. - М.: Изд-во АН СССР, 1954. - 228 с.
243. Янг С. Системное управление организацией. Пер. с английского. М.: Сов.радио, 1972. - 456 с.
X

X
X

244. Brightman, Richard W.
London, 1 9 7 1 .

Information. Systems for Modern Management

245. Dale Ernest. Organization. New York. AMA, 1967.
246. KLezun W. Ewolucja

sprawnego zarzadzania. Warszawa, 1978.

247. be progres scientixique.- Actionsconcertees: Objectifs et prog­
rammes, 1 9 7 2 , mai-juin.
248. Ludwig S. The Move to Matrix Management. - Management Review,
1970, N 0.6.
249. Management and Automation in Petroleum Industry. London, 197/1•
250. Tosi, Henry L., Carroll, Stephen J. Management: Contingencies,
Structure and Process. Chicago, 1976.