МИНИСТЕРСТВО ВЫСШЕГО И СРЕДНЕГО СПЕЦИАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ РСФСР
МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИСТОРИКО- АРХИВНЫЙ ИНСТИТУТ
А. А. НЕЛИДОВ
ИСТОРИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ 1917-1936 гг
(УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ)
МОСКВА — 1962


МИНИСТЕРСТВО ВЫСШЕГО И СРЕДНЕГО СПЕЦИАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ РСФСР
МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ историкоархивный ИНСТИТУТ
А. А. НЕЛИДОВ
ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ СССР 1917—1936 гг.
(УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ)
Редактор — доктор исторических наук профессор А. В. ЧЕРНОВ
МОСКВА—1962


ВВЕДЕНИЕ § 1. Задачи и содержание курса истории государственных учреждений СССР
При определении задач и содержания курса истории государственных учреждений СССР необходимо прежде всего остановиться на самом понятии «государственное учреждение».
Под советскими государственными учреждениями в данном курсе понимаются организационно-оформленные Советским государством и находящиеся на его содержании коллективы людей (государственные организации), представляющие собой определенные части советского государственного аппарата, осуществляющие непосредственно от лица государства, в пределах предоставленных им прав, те или иные функции государственной власти и управления.
В организационном отношении огромная часть государственных учреждений характеризуется наличием у них структуры, делопроизводства и администрации, стоящей во главе учреждения. Государственным учреждениям, как, впрочем, многим другим организациям, присуща не только их организационная, но и юридическая оформленность и, следовательно, имеется тот или иной правовой акт об их образовании.
Деятельность советских государственных учреждений, как и Советского государства в целом, подчинена интересам трудящихся.
Само понятие госаппарата в -социалистйческих странах не только имеет совершенно иное содержание, чем в странах капиталистических, но и неизмеримо шире его. В капиталистических странах под термином госаппарат имеется ввиду почти исключительно аппарат «государственного принуждения», т. е. преимущественно административный аппарат. Это и понятно, поскольку в капиталистических странах почти все отрасли народного хозяйства находятся в.руках отдельных капиталистов или их объединений — монополий. В нашей стране, как и в других социалистических странах, государственный аппарат также включает в-себя административный аппарат, имеющий, разумеется, другой характер и другое классовое содержание, но далеко им не исчерпывается. В социалистических странах в ру3


ках государства сосредоточены командные высоты всех отраслей народного хозяйства и, следовательно, весь аппарат управления народным хозяйством и аппарат его обслуживания сконцентрированы в руках государства. Государственным в социалистических странах является в значительной части и социально-культурный аппарат.
Советские государственные учреждения, в зависимости от характера и назначения, осуществляют либо общее управление, распространяющееся на все области (отрасли) советской государственной деятельности — административно-политическую, хозяйственную, социально-культурную, либо управление только отдельной отраслью—военной, дипломатической и т. д. В данном курсе рассматриваются самые различные государственные учреждения и термином «госучреждения» обнимается в сущности весь советский государственный аппарат, за исключением непосредственно производственного аппарата (правления фабрик, торговых организаций, трестов и т. п.), но курс дает общее представление и об этой части советского государственного аппарата.
Термин государственное учреждение употребляется общественной практикой не только в широком, но и в его более узком значении, имеющем ввиду лишь определенные государственные организации. Для Советов (от высших до сельского Совета включительно) практика советского государственного строительства ввела и иной термин — органы государственной власти, а для их исполнительно-распорядительных органов — органы государственного управления. Судебные учреждения и учреждения прокуратуры получили соответственно названия — судебных органов и органов прокуратуры. С большей четкостью <1 последовательностью данная терминология проведена в Конституции СССР 1936 г. В советской государственной практике, а вместе с тем и >в советской исторической и юридической литературе, упрочился таким образом термин — советские государственные органы или органы Советского государства, -под ко- — торыми понимаются отдельные и при этом определенные части государственного механизма.
Органом Советского государства может быть определенным образом организованная группа должностных лиц, а также и одно должностное лицо. Органы государства выступают в качестве непосредственных носителей государственной власти. Если в обществе, основанном на частной собственности и эксплуатации, органы государства и государственные учреждения являются прямыми носителями и выразителями диктатуры эксплуататорских классов и отделены от народа, то в социалистическом государстве они выступают как выразители и проводники воли трудящихся и тесно связаны с народом.
В числе государственных организаций практика советского государственного строительства, наряду с государственными 4


органами, называет и государственные учреждения, имея ввиду и узкое понятие этого термина. Так в постановлении ВЦИК от 3(16) января 1918 г. сказано, что «вся власть в Российской республике принадлежит Советам и советским учреждениям». Статья 113-ая ныне действующей Конституции содержит указание «на «учреждения», подведомственные министерствам. Советская государственная практика называет государственными уч рождениями и рабочий аппарат того или иного государственного органа, например, Канцелярию Президиума Верховного Совета, Управление делами правительства и т. д. В этом значении термин государственное учреждение не распространяется на сам'и Советы и имеется ввиду лишь определенная категория государственных организаций, подведомственных тем или иным органам государства, — являющихся объектами руководства со стороны органов. Термин «учреждение» в его широком значении включает понятия — орган государства и государственное учреждение в узком смысле слова 1 * * * * * и «постоянно встречается в трудах В. И. Ленина. Термин учреждение В. И. Ленин применял и к советскому правительству и ;ко ’всем звеньям Советов (Всероссийским съездам Советов, ВЦИК7/у и к местным Советам). Так в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, (написанной В. И. Лениным и вошедшей в Конституцию
1 В советской юридической литературе делались попытки дать научное определение понятию советское государственное учреждение в узком смысле слова и выделить те характерные признаки, которые отличают его от органов Советского государства. Так, в своем исследовании об органах советского государственного управления Ц. А. Ямпольская писала: «В практике советского государственного строительства термином «государственное учреждение» обозначается такая часть механизма советского государства, личный состав которой связан в единое целое отношениями государственной службы (нижестоящие работники подчинены вышестоящим на основе государственно-служебных отношений; на основе этих же отношений вышестоящие работники осуществляют руководство нижестоящими и контроль за их деятельностью; сотрудничество между лицами, подчиненными одному и тому же лицу, также юридически выражается в отношениях государственной службы). (Ц. А. Ямпольская. Органы советского государственного управления в современный период. М., Изд-во. АН СССР, 1954, стр. 31).
Государственно-служебный характер отношений личного состава и был выдвинут Ц. А. Ямпольской в качестве разграничительного критерия между государственным учреждением и государственным органом В отличие от государственного учреждения государственный орган характеризуется, как отмечала указанный автор, не государственно-служебными отношениями, а совместным осуществлением личным составом органа властных полномочий, что подкреплялось автором примером коллегиального решения вопросов в органах государственной власти и в таких органах государственного управления, как Советы Министров и Исполкомы Советов. (См. там же).
Положения, выдвинутые Ц. А. Ямпольской, вызвали возражения в литературе. При этом справедливо указывалось, что и государственные учреж¬
дения наделены известными властными полномочиями, а личный состав государственных органов часто связан между собой отношениями государ¬
ственной службы. (См. Г. И. Петров. О понятии органа государственной
власти в СССР. Вестник Ленинградского университета, № 5. Серия эконо-
5


РСФСР 1918 г., указывается, что рабочим и крестьянам каждой нации предоставляется право «...принять самостоятельное решение па своем собственном полномочном советском съезде, желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях 2».
В проекте декрета о роспуске Учредительного собрания В. И. Ленин писал: «...не общенациональные, а только классовые учреждения (каковы Советы) в состоянии победить сопротивление имущих классов и заложить основы социалистического общества»3. Термин учреждение встречается у В. И. Ленина и в таких контекстах: «...в наших учреждениях, начиная от самых мелких и частных и кончая высшими государственными учреждениями...»4, «...в системе наших законодательных учреждений...»5. В книге «Государство и революция» В. И. Ленин разъяснял: «Выход из парламентаризма, конечно, не в уничтожении представительных учреждений и выборности, а в превращении представительных учреждений из говорилен в «работающие» * В
мики, философии и права. Вып. 1, 1956, стр. 76). Вместе с тем и сама Ц. А. Ямпольская отмечала, что указанный разграничительный критерий «...не означает, что советские государственные учреждения, которые, как и органы государства, входят в систему механизма диктатуры рабочего класса, отгорожены от этих органов китайской стеной. Государственные органы и государственные учреждения настолько тесно связаны между собой,— подчеркивала она, — что в отдельных случаях, несмотря на имеющийся критерий, трудно провести границу между государственным органом и учреждением, так как иногда личный состав органа находится на государственной службе так же, как и другие служащие соответствующего государственного учреждения (например, члены Верховного суда СССР, члены Исполкома Совета).» (Ц. А. Ямпольская. Органы советского государственного управления в современный период, стр. 32).
В литературе указывалось и на непоследовательность подобных попыток разграничения, когда руководствуются одновременно по существу двумя различными критериями, один из которых (осуществление властных полномочий) относится только к органу государства, а другой (государственно-служебные отношения) —только к государственному учреждению. При подобной постановке вопроса, как отмечал высказавший эту мысль Ю. М. Козлов, речь идет о понятиях, лежащих в разных плоскостях. Проблема соотношения понятия «орган», «учреждение» и «предприятие, указывал тот же автор, может быть решена .на единой основе. Позитивная часть исследования Ю. М. Козлова содержит по данному вопросу то бесспорное положение, что «органы государства обладают властными полномочиями и» руководят государственными учреждениями и предприятиями. Последние являются определенным образом организованными коллективами людей, имеющими самостоятельные задачи либо в области административной и социальнокультурной, либо в производственной деятельности». (Ю. М. Козлов. Органы государственного управления. М., Госюриздат, 1960, стр. 29—30).
2 В. И. Ленин. Соч., т. 26, стр. 387.
3 В. И. Л е н и н. Соч., т. 26, стр. 394—395.
4 В. И. Л е н и н. Соч., т. 33, стр. 452.
5 В. И. Л е н и н. Соч:, т. 36, стр. 548.
6


учреждения. «Коммуна должна была быть не парламентским учреждением, а работающим, в одно и то же время законодательствующим и исполняющим законы»6.
В приведенных ленинских фразах слово учреждение применено для обозначения по существу всех органов государственной власти и государственного управления и для учреждений в узком смысле слова. Именно это широкое значение термина и имеется ввиду в данном курсе.
У социалистического государства имеются и другие организации, в том числе общественные, с помощью которых оно осуществляет свои функции. Вместе с органами Советского государства, и государственными учреждениями все они и составляют механизм социалистического государства в широком значении этого слова.
От других частей механизма Советского государства его органы и учреждения отличаются больше всего тем, что наделены для осуществления функций Советского государства особыми государственными властными полномочиями 7.
Наряду с особыми властными полномочиями органы Советского государства, как и государственные учреждения, имеют определенную компентенцию, т. е. ясно очерченный круг прав и обязанностей, а также чаще всего и определенную структуру, т. е. внутреннюю организацию. Как характер и объем властных полномочий, так и компетенция и структура каждого данного 6 В. И. Л е н и н. Соч., т. 25, стр. 395.
7 Властные полномочия органов и государственных учреждений Советского государства выражаются в праве 'издания ими правовых актов, обязательных для тех, к кому они обращены, и в средствах защиты этих актов от их нарушителей. Следует отметить при этом, что наличие у органов Советского государства и государственных учреждений властных полномочий отнюдь не стоит в каком-либо противоречии с основным методом диктатуры рабочего класса по отношению к трудящимся. Для органов Советского государства и его государственных учреждений и при наличии у них особых властных полномочий, как и для других его организаций, характерны по отношению к трудящимся не насилие и принуждение, а убеждение, их воспитание, организация и сплочение Вокруг задач социалистического строительства, что вытекает из классовой природы органов Советского государства. Властные полномочия органов Советского государства и государственных учрежений осуществляются в рамках советских законов и требования соблюдения определенных норм, как и вся деятельность Советского государства, направлены на обеспечение коренных интересов трудящихся. Поэтому они находят у подавляющего большинства трудящихся всемерную поддержку и исполняются ими добровольно, сознательно. Государственное принуждение применяется в советском обществе в отношении лишь незначительной части населения, которая нарушает советский правопорядок и тем самым препятствует проведению мероприятий, осуществляемых Советским государством. Причем сфера применения государственного принуждения становится по мере успешного продвижения вперед по пути строительства социализма и коммунизма все уже и его роль в жизни общества уменьшается.
7


органа и государственного учреждения обусловлены их конкретными задачами и функциями *
Государственные учреждения, как органы государственной власти и управления, составляют в советском государственном аппарате его руководящую часть и занимают весьма видное место в общей системе советских организаций. Это та часть механизма Советского социалистического государства, через которую Коммунистическая партия, как направляющая сила в Советском государстве, проводит все важнейшие мероприятия в области строительства социализма и коммунизма. Понятно поэтому, что изучение истории советских государственных учреждений имеет большое историко-познавательное значение. История государственных учреждений является частью истории СССР советского периода. Вместе с тем данный курс имеет и свое специальное назначение.
В процессе деятельности каждого учреждения, как и других организаций, предприятий, часто и отдельных лиц, образуется комплекс документальных материалов — архивный фонд. Документальные материалы архивных фондов советских государственных учреждений, вместе с иными документальными материалами, образуют Государственный архивный фонд (ГАФ) Союза ССР, научная организация и использование которого в научных и практических целях составляют главное содержание всей теории и практики советского архивного дела.
Документальные материалы советских государственных учреждений занимают в ГАФ СССР крупнейшее место, составляя здесь основной массив. Именно эта крупнейшая роль советских государственных учреждений в фондообразовании и фор-» мировании ГАФ СССР и объясняет, почему будущим историкам-архивистам читается специальный курс истории государственных учреждений СССР и дает этому курсу совершенно определенное практическое назначение. Курс истории государственных учреждений СССР имеет своим назначением дать студентам, в будущем практическим работникам советских архивов и архивных органов, необходимые знания по истории советских государственных учреждений, как фондообразователей, т. е. по истории тех учреждений и их систем, с документаль-
8 См. о научном понятии органа Советского государства: П. Т. Василен- ков. О понятии и сущности органа Советского социалистического государства. Вестник МГУ, 1952, № 4; Ц. А. Ямпольская. Органы советского государственного управления в современный период. М., Изд-во АН СССР„ 1954, стр. 17—25; Г. И. Петров. О понятии органа государственной власти в СССР. Вестник Ленинградского университета, 1956, № 5, серия экономики, философии и права, вып. 1, стр. 74—85. Юридический словарь. Изд. 2-е. Т. 2, М., Госюриздат, 1956, стр. 43; Я. Н. Уманский. Советское государственное (право. Учебник -под ред. отроф. К. А. Мокичева. М., Госюриздат, 1959, стр. 224—230.
8
4


ными материалами которых им придется столкнуться в практической архивной работе.
Трудно было бы назвать вопросы архивной работы, которые не требуют основательных знаний по истории советских государственных учреждений. Эти знания нужны уже хотя бы только для организации учета документальных материалов, принадлежащих ГАФ СССР. Далее это вопросы непосредственного комплектования архивными фондами, образовавшимися в результате деятельности советских государственных учреждений, наших архивов — центральных (общесоюзных и республиканских), краевых, областных, городских и районных, а также и ведомственных архивов. Затем это вопросы фондирования документальных материалов, т. е. — как определения самостоятельности фондообразователя, так и установления хронологических и топологических границ его деятельности, определения фондовой принадлежности документальных материалов, создания объединений архивных фондов и т. д. Вместе с тем и научно-техническая обработка отдельных фондов также требует знаний в области истории государственных учреждений, в особенности по вопросам их внутренней организации. В равной мере этих знаний требуют задачи экспертизы документальных материалов, их научной классификации, создания научно-справочного аппарата архивов, наконец, задачи непосредственного использования документальных материалов ГАФ СССР для исторической науки, в народно-хозяйственных и в других государственных целях и т. д. и т. п.
Разумеется, что данный курс сам по себе не разрешает еще всех перечисленных вопросов теории и практики советского архивного дела, но он является совершенно необходимой предпосылкой для их разрешения.
По своему назначению курс истории государственных учреждений СССР продолжает курс истории государственных учреждений России до Великой Октябрьской социалистической революции. Однако данный курс является вполне самостоятельным предметом, поскольку он изучает учреждения Советского социалистического государства, принципиально отличающегося по своему содержанию от государства эксплуататорского.
Курс преследует цель дать слушателям общее представление о советском государственном аппарате в целом и системе его органов и учреждений как на всем протяжении существования Советского государства, так и в отдельные важнейшие периоды его развития.
Курс рассматривает при этом саму природу и классовую сущность советского государственного аппарата, его отличительные особенности, основные принципы организации и деятельности — именно как аппарата социалистического государства. При всем этом, отвечая практическим потребностям ар-
9


хивного дела, курс ставит в центре своего внимания конкретные учреждения, что находит отражение и в самом названии курса.
В соответствии со своим практическим назначением .курс содержит сведения о том, под влиянием каких причин, когда, где, с какими задачами, целями и функциями, с какой компетенцией, внутренней организацией и т. д. — возникали и действовали те или иные учреждения и их системы, когда и какие учреждения и системы и почему приходили им на смену, какова была роль тех или иных учреждении ,в жизни общества и т. д. Все эти данные об учреждениях прежде всего и необходимы для практической архивной работы.
Общую теоретическую основу курса составляет марксистско- ленинское учение о государстве диктатуры рабочего класса и о Советском социалистическом государстве. Это учение непосредственно связано с марксистско-ленинской теорией классов и классовой борьбы и вытекает из данной теории. Оно раскрывает классовую сущность Советского социалистического государства, а также — основные этапы (фазы) его развития, форму государственной организации и т. д.
Как в общетеоретическом отношении, так и в методологическом исключительное значение для данного курса имеет марксистско-ленинское учение о базисе и надстройке.
Базисом в марксизме-ленинизме называется, как известно, совокупность производственных отношений, господствующих в обществе, т. е. экономический строй общества, соответствующий определенной ступени развития производительных сил. Базис, как учит марксизм-ленинизм, составляет фундамент, основу общества. Под надстройкой имеются в виду соответствующие каждому данному базису и возвышающиеся над ним политические, правовые, философские и др. взгляды, идеи, теории и соответствующие им политические и иные учреждения и организации— государство с системой его государственных учреждений, политические партии и т. д. В надстройке всякого классового общества идеи и учреждения господствующих классов являются и политически господствующими.
Марксистско-ленинская теория базиса и надстройки указала на диалектическую связь надстройки со своим базисом. Одна из особенностей этой связи заключается .в том, что надстройка имеет производный характер от базиса, обусловлена им. Каждое исторически данное общество имеет специфический базис и соответствующую ему надстройку. С изменением базиса более или менее быстро происходит изменение и надстройки.
Из этого следует, что курс истории государственных учреждений СССР, как научная дисциплина, должен раскрывать характерные черты Советского социалистического государства и его учреждений .как надстройки над социалистическим базисом. Отсюда же следует, что он должен вскрывать объективные 10


причины возникновения, а также и определенной организации изучаемых им учреждений, раскрывать объективные закономерности развития советского государственного аппарата, рассматривая его в тесной связи с социально-экономическим развитием нашего общества, с требованиями развивающегося социалистического базиса.
Производный характер надстройки от базиса однако отнюдь не означает, что государственные учреждения могут, так сказать, непосредственно вырастать из базиса. Они непосредственно являются результатом лишь конкретной деятельности людей. Марксизм-ленинизм подчеркивает при этом единство государственных учреждений с идеологией господствующих классов в обществе. Советское государство и его аппарат -возникают и развиваются в соответствии с идеологией рабочего класса и политикой его Коммунистической партии.
Отсюда особенно ясным становится, в частности, то большое значение, которое приобретают при изучении истории государственных учреждений СССР вопросы марксистско-ленинской теории социалистического государства и политики Коммунистической партии. Политика Коммунистической партии опирается на научный фундамент марксизма-ленинизма, на знания требований объективных законов развития человеческого общества. Она концентрированно выражает в социалистическом обществе требования социалистического базиса. Как известно, именно политикой Коммунистической партии непосредственно и определяется на каждом историческом этапе развития советского общества направление деятельности Советского государства «и его учреждений, ближайшие и отдаленные их задачи, форма государства и устройство системы его органов и т. д.
Если надстройка является производной от базиса, то она не остается <к нему безразличной. Надстройка в свою очередь оказывает обратное воздействие на экономический базис. Ф. Энгельс подчеркивал, что ни он, ни Маркс никогда не считали экономический базис единственным определяющим моментом общественного развития. Экономический момент в конечном счете является решающим, но он сам испытывает на себе мощное воздействие надстроек и первое место среди этих воздействующих надстроек принадлежит безусловно государству с его системой государственных учреждений. «К чему же мы тогда бьемся за политическую диктатуру пролетариата, — писал Ф. Энгельс К. Шмидту, — если политическая власть экономически бессильна? Сила (т. е. гоцударственная власть)—это есть точно также экономическое могущество»9. В обратном воздействии надстройки на базис и заключается другая важнейшая особенность связи между надстройкой и базисом. Выполняя слу-
9 К. Маркс ;и Ф. Энгельс. Избранные произведения. Том II, М., Госполитиздат, 1952, стр. 476.
11


жебную роль по отношению к своему базису, надстройка тем самым играет активную роль в общественной жизни. Но роль эта может быть различной. Надстройка может ускорять или, наоборот, замедлять .развитие общества. Так, например, политические учреждения современной буржуазии и в первую очередь ее государство, а также буржуазное право и идеология, охраняя капиталистический строй и служа ему, тормозят давно назревшую замену капитализма социализмом и тем замедляют развитие общества. Однако в любом случае, в обществе, основанном на частной собственности и эксплуатации, надстройка, т. е. господствующие идеи, государство и государственные учреждения эксплуататорских классов, хотя бы эти идеи, государство, учреждения и содействовали развитию общества (например, при смене старой формации новой), они всегда служили, как служат и сейчас, целям порабощения эксплуатируемых масс и удержания их в повиновении.
Совершенно иной характер имеет надстройка в социалистическом обществе, основанном на общественной собственности и, где навсегда ликвидирована эксплуатация человека человеком. Здесь господствуют социалистическое мировоззрение и политические учреждения самих трудящихся масс. Они отражают и защищают интересы трудящихся и служат великим идеям построения коммунизма, обеспечения мира и безопасности народов.
Марксизм-лининизм, вскрыв указанную прогрессивную роль социалистической надстройки, показал вместе с тем и ее особенно могучую преобразующую силу. Марксизм-ленинизм показал также при этом и исключительное значение в общей системе социалистической надстройки социалистического государства. Социалистическое государство является в руках рабочих и крестьян главным орудием построения социализма и коммунизма и выступает в [качестве величайшего двигателя общественного развития. Это доказала и вся практика социалистического строительства в нашей стране и в странах народной демократии. Понятно поэтому, что в курсе истории государственных учреждений СССР весьма важным представляется не только раскрыть объективные причины тех или иных преобразований в системе государственных учреждений, но и показать, хотя бы в общих чертах, служебную роль советских государственных учреждений как надстройки по отношению к социалистическому базису, показать значение деятельности изучаемых учреждений для строительства социализма и коммунизма.
Советский государственный аппарат и отдельные его учреждения представляют собой, .как известно, единство трех их основных элементов: 1. структуры (для государственного аппарата в целом это будет не только структура отдельных учреждений, но и сама система государственных учреждений), 2. кадров аппарата и 3. методов работы. Главным в государственном 12


аппарате Коммунистическая партия всегда считала кадры государственного аппарата, его людской состав, отражающий саму социальную природу государственного аппарата, а также методы работы, в особенности проверку фактического исполнения. Что касается структуры Коммунистическая партия всегда подчеркивала ее служебную роль. Однако это отнюдь не умаляет важного значения структуры. Партия всегда считала, что любая схема построения аппарата будет мертва и бесплодна, если ей не будет соответствовать личный состав в аппарате. Но вместе с тем партия всегда подчеркивала, что при любом самом удачном личном составе аппарата усилия лучших работников будут обречены на неуспех и бесплодие, если их работы будут втиснуты в клетки искусственных, неживых, уродливых структурных форм. Структура весьма важное подсобное средство и к тому же обусловленное требованиями социалистического базиса, расстановкой кадров государственного аппарата, методами его работы и т. д.
Следовательно, изучая историю государственных учреждений СССР, всегда необходимо иметь в виду все три указанные элемента советского государственного аппарата. Однако в данной работе особенно значительное место уделено именно структуре, анализу эволюции структурного построения государственного аппарата, что объясняется практической (потребностью архивной работы, а отнюдь не переоценкой значения структуры как составного элемента советского государственного аппарата. Автор хотел бы отметить, что в лекционном курсе, читаемом в стенах института, хотя бы за недостатком лекционных часов, нет возможности для подробного изложения вопросов структурного построения государственных учреждений. Впрочем, в этом нет и необходимости, поскольку задачи общего курса истории государственных учреждений СССР могут заключаться лишь в том, чтобы дать студентам основные сведения по излагаемому предмету, с выделением и научным объяснением наиболее важных фактов истории государственных учреждений СССР. Подготавливая данную работу к (печати, автор пошел по линии некоторой детализации и конкретизации вопросов структурного построения, что вызвало увеличение объема пособия. Сделано это было исключительно из соображений практических потребностей наших архивов. Автор надеется, что студенты сумеют правильно подойти к изучению материала, взяв из него необходимое. Но и при проведенной детализации, разумеется, не представлялось возможным удовлетворить все запросы архивов. В этих целях необходимо, как полагает автор, больше издавать частных исследований, различного рода справочников и альбомов графических схем.
13


§ 2. Построение курса
Соответственно двум главным фазам развития Советского* государства курс делится на две основные части. В первой части излагается история государственных учреждений СССР в первой главной фазе развития Советского государства, соответствующей, в основном, периоду построения социализма в СССР. Вторая часть посвящена истории государственных учреждений во второй главной фазе развития Советского государства, соответствующей, в основном, периоду завершения строительства социализма и постепенного перехода к коммунизму. Данная работа охватывает первую часть курса и содержит, кроме того, как предпосылку ко всему курсу, общие сведения о Советском социалистическом государстве и советском государственном аппарате. Перестройка Советов на основе Конституции СССР 1936 г. рассматривается во второй части курса, поскольку эта перестройка во многих существенных чертах определила советскую государственную организацию второй главной фазы развития Советского государства.
Дальнейшее основное членение материала проведено уже не по историческим периодам, а по видам государственных учреждений и по отраслям государственного управления. Такое построение продиктовано практическим назначением курса.
Совершенно очевидно, что членение материала и внутри главных фаз развития Советского государства по историческим периодам давало бы больше возможностей' для выяснения общих закономерностей развития советского государственного аппарата в целом — в отдельные исторические периоды. Рассматривая и эти вопросы данный курс, как уже подчеркивалось, ставит в центре внимания конкретные учреждения. Подавляющая же часть государственных учреждений, как органов власти, так и органов управления, имеет существование на протяжении не одного какого-либо исторического периода, а многих периодов. Членение материала и внутри главных фаз по историческим периодам естественно привело бы к рассечению и рассредоточению материала об отдельных учреждениях по многим разделам курса. Принятое же построение, напротив, собирает этот материал, поскольку дает историю каждого конкретного учреждения или определенной системы учреждений, по преимуществу, в одном параграфе. Тем самым оно позволяет излагать предмет более целеустремеленно — в соответствии с практическим назначением курса.
Требуют пояснения и некоторые другие вопросы построения. Как можно видеть, сначала рассматриваются высшие органы государственной власти (республиканские и всесоюзные съезды Советов, республиканские ЦИК"и и ЦИК СССР), затем республиканские и союзные правительства, а также и те центральные чрезвычайные органы государственной власти, суще- 14


ствотзание которых имело место в первые годы Советской власти. Далее помещены -разделы о местных органах государственной власти — о местных Советах и их исполкомах и местных чрезвычайных органах государственной власти.
Таким образом, в первых разделах рассмотрена система органов государственной власти и общего управления. Затем идут разделы об отраслевых органах государственного управления. Причем центральные и местные органы одной отрасли рассматриваются вместе, в одних параграфах. Так, например, высшие советы народного хозяйства рассматриваются вместе с местными совнархозами в -параграфе об органах управления промышленностью, наркоматы продовольствия рассматриваются вместе с местными продовольственными комитетами в параграфе об органах управления продовольственным делом и т. д. и т. п. Возможным было выделение местных отраслевых органов управления и в самостоятельные параграфы, которые следовали бы после параграфов о местных Советах. Но такое построение потребовало бы увеличения объема пособия, и без того оказавшегося весьма значительным. В общем курсе истории государственных учреждений СССР нам кажется более целесообразным является совместное рассмотрение центральных и местных одноотраслевых органов государственного управления, именно потому, что оно позволяет избежать излишние повторения различных вопросов о задачах учреждений, причинах их появления, характере деятельности и т. д. и т. п., общих для центральных и местных учреждений в каждой отрасли. Более сжатое изложение получают при этом и вопросы структурного построения учреждений, поскольку почти всегда налицо однотипность структурных частей центральных и местных одноотраслевых органов. Например, управлениям землеустройства наркоматов земледелия соответствуют отделы землеустройства губернских и уездных земельных управлений и т. д. и т. п. Такая однотипность структурных частей, специфических для всех органов каждой данной отрасли, объясняется общими чертами в их назначении, необходимостью универсального строения аппарата в каждой отрасли для удобства управления.
§ 3. Источники и литература по курсу
Основными источниками по курсу являются прежде всего труды классиков марксизма-ленинизма, содержащие их учение о государстве диктатуры пролетариата. Учение о диктатуре пролетариата развивается К. Марксом 'и Ф. Энгельсом в целом ряде их работ, освещающих теорию классов и классовой борьбы, являясь итоговым выводом из всей этой теории и составляя в пей'самую важную часть.
Идея диктатуры пролетариата выдвигается К. Марксом и Ф. Энгельсом еще до революции 1848 г. С большой четкостью
15


она была выражена тогда и в программном документе научного коммунизма — «Манифесте Коммунистической партии». Хотя сам термин диктатуры пролетариата здесь еще и не употреблен, но указания на необходимость завоевания пролетариатом политического господства, превращения пролетариата в господствующий класс — и заключали в себе совершенно отчетливое выражение идеи диктатуры пролетариата. Дальнейшее свое развитие и свою конкретизацию идея диктатуры пролетариата нашла в основополагающих по данному вопросу работах К. Маркса, обобщивших опыт революционной борьбы 1848— 1851 годов, а затем—Парижской Коммуны 1871 г. Такими работами являются — «Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта» (1852) и «Гражданская война во Франции» (1871). В первой из них К. Маркс формулирует вывод о необходимости слома буржуазной государственной машины, а во второй рассматривает уже и вопрос о наиболее целесообразной форме диктатуры пролетариата. Ценнейшие указания по вопросу о диктатуре пролетариата содержит письмо К. Маркса к Вейдемейеру (5 марта 1852).
В дальнейшем К. Маркс и Ф. Энгельс уточнили отдельные положения своего учения о диктатуре пролетариата, обогатив его новыми положениями, и подвели итоги развития этого учения. В более развернутом и точном виде чем раньше учение о диктатуре пролетариата как государстве переходного периода от капитализма к коммунизму было дано при этом К. Марксом в «Критике Готской программы» (написана в 1875 г. и впервые опубликована в 1891 г.). Центральное место в этом произведении и занимают вопросы о социалистической революции и о диктатуре пролетариата.
Из трудов К. Маркса и Ф. Энгельса названные работы прежде всего и рекомендуются при проработке материала курса.
Вопрос о диктатуре пролетариата и вообще о социалистическом государстве связан с марксистским учением о происхождении, сущности и развитии государства. Это учение всесторонне и глубоко дано Ф. Энгельсом в его работе «Происхождение семьи, частной собственности и государства» (1884). Ряд важных теоретических положений по вопросам о государстве, в том числе и о социалистическом, развивается Ф. Энгесльом в «Анти- Дюринге» (1877—1878).. В частности, здесь рассматривается вопрос об условиях отмирания социаилстического государства. Необходимо назвать также письма Ф. Энгельса к И. Блоху (21—22 сентября 1890г.), к К. Шмидту (27 октбря 1890) и к Штаркенбургу (25 января 1894 г.), в которых освещен вопрос об обратном активном воздействии надстройки на экономику.
Дальнейшее свое развитие учение о диктатуре пролетариата получает в трудах В. И. Ленина. Работы В. И. Ленина, касающиеся вопросов государства и диктатуры пролетариата, пред- 16


ставляют собой новый этап в развитии марксистско-ленинского учения в данном вопросе и являются в то же время боевой практической программой революционного движения. Они дают теоретическое освещение важнейшим проблемам учения о диктатуре пролетариата.
Из общих теоретических работ В. И. Ленина прежде всего необходимо назвать его книгу «Государство и революция». Эта работа, хотя и появилась в 'печати после Октябрьской революции, была написана еще в августе — сентябре 1917 г. и отвечала самым насущным задачам пролетарской революции в России. В ней В. И. Ленин в полной чистоте восстановил искажавшуюся и опошлявшуюся ревизионистами и оппортунистами марксистскую теорию о государстве. В. И. Ленин показал при этом, что главным в учении Маркса и Энгельса о государстве является учение о диктатуре пролетариата и что именно это учение и выхолащивалось врагами марксизма. «Марксист лишь тот, кто распространяет признание борьбы классов до признания диктатуры пролетариата. В этом, — писал В. И. Ленин,— самое глубокое отличие марксиста от дюжиного мелкого (да и крупного) буржуа. На этом оселке, — подчеркивал Ленин,— надо испытывать действительное понимание и признание марксизма» 10.
Значение данной работы В. И. Ленина не ограничивалось, однако, лишь восстановлением и защитой учения Маркса и Энгельса о государстве и диктатуре пролетариата. В книге «Государство и революция» В. И. Ленин поднял это учение на новую высоту, развив дальше применительно к новой исторической обстановке. Он дал конкретную программу уничтожения буржуазного аппарата и создания пролетарского государства, развил учение о пролетарском государстве, как особом высшем типе демократии, обосновал здесь выдвинутое им в «Апрельских тезисах» (1917) требование Республики Советов, как государственной формы диктатуры пролетариата в России. Для уяснения сущности Советов и их преимущества перед парламентарной формой исключительное значение имеет работа В. И. Ленина «Удержат ли большевики государственную власть» (1917). В числе общих теоретических работ надо назвать лекцию В. И. Ленина «О государстве» (1919), в которой предельно сжато и с большой глубиной изложены основные положения марксистского учения о происхождении и сущности государства и вопрос об отношении к государству Коммунистической партии.
Придя к власти, пролетариат должен был научиться управлять страной, организовать советский государственный аппарат и наладить его правильную работу. В. И. Ленин в решении этих 10 В. И. Ленин. Соч., т. 25, стр. 384. 2-1240 17


вопросов видел залог успеха построения социализма и коммунизма. Естественно поэтому, что данные вопросы в трудах В. И. Ленина послеоктябрьского периода заняли одно из центральных мест. Основными работами В. И. Ленина указанного периода, в которых рассматриваются вопросы советского строительства и организации советского государственного аппарата, являются: «Очередные задачи советской власти (1918), «Речь на I съезде советов народного хозяйства» (1918), «Набросок правил об управлении советскими учреждениями» (1918), «Наказ от СТО (Совета Труда и Обороны) местным учреждениям» (1921), «К вопросу о задачах Рабкрина, их понимании и исполнении» (1921)), «Как нам реорганизовать Рабкрин» (1923), «Лучше меньше да лучше» (1923).
В названных работах В. И. Ленина нашли научное обоснование задачи пролетариата в области советского строительства и организации советского государственного аппарата, а также основные принципы организации и деятельности последнего. Эти работы, как и многие другие — доклады В. И. Ленина на съездах партии, речи на конференциях, многочисленные выступления, записки, проекты, касающиеся государственного аппарата и т. д. — содержат не только важнейшие общие положения, но огромный теоретический и конкретно-исторический материал, относящийся к образованию и деятельности многих отдельных государственных учреждений, рассматриваемых в данном курсе. Принципиальное значение при определении формы государственного устройства Союза ССР имело письмо В. И. Ленина «К вопросу о национальностях или об «автономизации» (1922).
Таким образом, труды В. И. Ленина должны использоваться при проработке курса как для уяснения основных теоретических положений учения о Советском социалистическом государстве и государственном аппарате, так и для изучения конкретной истории отдельных советских государственных учреждений и их систем.
Все принципиальные и важнейшие вопросы в области строительства Советского государства и его аппарата обязательно находили разрешение в органах Коммунистической партии. Партия глубоко обосновывала их при этом с позиций марксистско- ленинской теории. Поэтому при изучении истории советских государственных учреждений, наряду с трудами классиков марксизма-ленинизма, руководящим источником являются программные и директивные документы Коммунистической партии, в частности— новая, третья Программа КПСС, принятая XXII съездом нашей партии и получившая единодушное одобрение трудящихся СССР и прогрессив1ных сил всего мира. Новая Программа КПСС это — подлинно Коммунистический манифест нашей эпохи. В ней дан глубокий и всесторонний анализ современного этапа исторического развития, выдвинуты и научно обоснованы 18


грандиозные задачи строительства коммунистического общества в Советском Союзе. В ней получили свое дальнейшее развитие и важнейшие теоретические вопросы о Советском социалистическом государстве, путях его развития и судьбах, указаны задачи партии в области государственного строительства и дальнейшего развития советской демократии11.
Много ценного для изучения предмета дают труды руководящих работников Коммунистической партии и Советского государства: Ф. Э. Дзержинского, М. И. Калинина, В. В. Куйбышева, Я. М. Свердлова, Н. С. Хрущева и др. В их трудах, докладах и выступлениях содержится большой конкретно-исторический материал о советском государственном управлении и советских учреждениях, развиваются вопросы марксистско-ленинского учения о Советском социалистическом государстве.
В связи с вступлением Советской страны в период развернутого строительства коммунизма вопросы теории Советского государства встали перед Коммунистической партией с новой остротой, и они нашли широкое отражение в докладах и других выступлениях за последние годы тов. Н. С. Хрущева. Ряд очень важных теоретических положений о развитии Советского государства и его функциях содержится в речи тов. Н. С. Хрущева на юбилейной сессии Верховного Совета СССР 6 ноября 1957 г., ответах на вопросы иностранных корреспондентов — Г. Шапиро (14 ноября 1957) и М. Макдональда (31 января 1958) 12, речи на XIII съезде ВЛКСМ (18 апреля 1958).
Уже эти названные выступления тов. Н. С. Хрущева помогли окончательно преодолеть упрощенческие, а поэтому неправильные взгляды на функции Советского государства, утвердившиеся в нашей литературе в связи с имевшим место догматическим толкованием положений, выдвинутых по этому вопросу И. В. Сталиным. Но этим не исчерпывается значение отмеченных выступлений тов. Н. С. Хрущева. Они внесли крупный вклад в дело дальнейшего развития марксистско-ленинского учения о Советском социалистическом государстве и помогают отстаивать это учение в борьбе с современными ревезиониста- ми.
Большое теоретическое и практическое значение имеют доклады тов. Н. С. Хрущева XXI и XXII съездам КПСС. В разделе
11 Важнейшими изданиями программных и директивных документов партии являются: «КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК». Изд. 7-е, М., Госполитиздат. чч. I—IV, 1954—1960. «Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам. Сб. документов». М., Госполитиздат, тт. 1—4, 1957, 1958; а также отдельные издания документов пленумов и съездов партии, имевших место в последующее время.
12 См. ответы Н. С. Хрущева на вопросы названных корреспондентов в изданиях: Н. С. Хрущев. За прочный мир и мирное сосуществование. М., Госполитздат, 1958, стр. 245; Н. С. Хрущев. К победе в мирном соревновании с капитализмом. М., Госполитиздат, 1959, стр. 61.
2* 19


доклада XXI съезду, посвященном вопросам теории, рассмотрены проблемы о двух фазах развития коммунистического общества, о путях развития советского социалистического государства, его функций и аппарата в период перерастания социализма в коммунизм и т. д. Доклад 18 октября 1961 г. XXII съезду содержит развернутую характеристику важнейших положений новой, третьей Программы КПСС: о переходе от государства диктатуры пролетариата к общенародному государству, о путях построения бесклассового общества в СССР, развитии коммунистических общественных отношений и коммунистического общественного самоуправления, условиях полного отмирания государства и т. д. Крупное теоретическое и практическое значение имеет также доклад Н. С. Хрущева «За новые победы мирового коммунистического движения»13, посвященный итогам совещания представителей коммунистических и рабочих партий, состоявшегося в ноябре 1960 г. В докладе рассматриваются, в частности, вопросы строительства коммунизма в СССР и перспективы развития мировой социалистической системы, вопросы войны и мира. В разделе об идеологических вопросах коммунистического движения подчеркнуто значение борьбы на современном этапе с оппортунизмом, догматизмом и сектанством в рабочем и коммунистическом движении.
Другим важнейшим источником являются законодательные акты Советского государства. Эти документы дают все основные сведения в области советского строительства и организации советских государственных учреждений. В них раскрывается при этом правовое положение органов Советского государства, определяется их место в системе советского государственного аппарата. Законодательные акты очень часто содержат глубокую и обоснованную мотивировку преобразований, а поэтому они дают не только конкретный материал о преобразованиях, но и помогают научному объяснению этих преобразований. Прежде чем стать законом, проекты законов, как правило, обсуждались в советских органах власти. Понятно поэтому, что материалы обсуждений являются также очень ценным источником.
Особое значение в ряду законодательных источников имеют советские конституции и прежде всего — Конституция РСФСР 1918, Конституции СССР 1924 г. и 1936 г., послужившие образцом и основой для конституций всех советских республик. По изучаемым в курсе вопросам конституции дают очень многое. Являясь основным законом, они формулируют цели и задачи Советского государства, раскрывают по существу его функции, определяют в самом главном общественное и государственное 13 См. Н. С. Хрущев. За новые победы мирового коммунистического движения. М, Госполитиздат, 1961.
20


устройство и систему органов Советского государства на соответствующих этапах его исторического развития 14.
Очень ценный вид источника представляют собой ведомственные издания изучаемых органов — их отчеты, другие непериодические и периодические издания (журналы, бюллетени и т. п.), а также — многочисленные публикации документальных материалов в исторических и других изданиях. При самостоятельной исследовательской работе в области истории советских государственных учреждений должны привлекаться в качестве очень важных источников мемуарная литература, общая периодическая печать и неопубликованные документальные материалы.
Переходя к характеристике литературы, необходимо подчеркнуть, что литература, которая может быть рекомендована при изучении предмета курса, очень обширна. Вопросы истории государственных учреждений СССР широкое отражение получили в работах советских историков и юристов, которые и внесли в их изучение большой вклад.
Имеется ряд капитальных вузовских учебников и исследований по теории и истории Советского государства, советского права и советского государственного аппарата, а также целый ряд интересных и содержательных исследований по отдельным проблемам в этой области. В этих работах, носящих часто не только историко-юридический, но и философский характер, разумеется, нет да й не может быть той систематичности и конкретности в освещении истории государственых учреждений СССР, какие нужны для практической архивной работы. Одна14 Важнейшими изданиями законодательных актов являются следующие: История Советской Конституции (в документах) 1917—1956 г. М., Госюриздат, 1957; Съезды Советов Союза ССР, союзных и автономных советских социалистических республик. Сборник документов в трех томах. 1917— 1936 гг. М., Госюриздат, 1959—1960 гг.; Съезды Советов РСФСР в постановлениях и резолюциях. М., Изд-во «Ведомостей Верховного Совета РСФСР», 1939; Декреты Советской власти (Ред. комисс: Г. Д. Обичкин и др.). М., Госполитиздат, т. I. 1957, т. II—1959, а также последующие тома данного издания по мере их выхода из печати; Собрание постановлений и распоряжений Совета Министров РСФСР. 1917—1949, 1957 — по нас. время (в первые годы именовалось — Собрание узаконений и распоряжений рабочего и1 крестьянского правительства); Хронологическое собрание законов, указов Президиума Верховного Совета и постановлений правительства РСФСР. М.,. Госюриздат, тт. I—VI, Л958, 1959; Стенографические отчеты сессий Верховного Совета РСФСР с 1938 г. по настоящее время; Ведомости Верховного Совета РСФСР с 1938 г. по настоящее время; Аналогичные издания других союзных советских социалистических республик; Собрание постановлений и распоряжений Совета Министров СССР. 1924—>1949; 1957 — по настоящее время (в первые тоды именовалось—Собрание законов и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства СССР); Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР (1938 — ноябрь 1958). М., Госюриздат, 11959; Стенографические отчеты сессий Верховного Совета СССР с 1938 г. по настоящее время; Ведомости Верховного Совета СССР с 1938 г. по настоящее время.
21


ко они содержат изложение теоретических вопросов о Советском государстве, праве и советском государственном аппарате, которые органической частью входят также и в предмет курса истории государственных учреждений СССР. Вместе с тем многие из них содержат и весьма значительный конкретно-исторический материал о советских государственных учреждениях.
Из новейших общих работ о Советском государстве необходимо указать на труд И. Цамеряна «Советское многонациональное государство, его особенности и пути развития» 15, в котором исследованы экономические закономерности возникновения и развития Советского многонационального государства, •его особенности и роль в строительстве социализма и коммунизма в СССР, обобщен богатый опыт разрешения национального вопроса и проблемы сотрудничества наций в Советском Союзе. Основные закономерности и характер процесса строительства Союзного Советского социалистического государства в 1922— 1925 гг. нашли всестороннее и глубокое освещение в содержательном исследовании С. И. Якубовской «Строительство союзного Советского социалистического государства. 1922— 1925 гг.» 16. Проблеме образования СССР, а также его дальнейшего развития как союзного государства, посвящена работа Д. Л. Златопольского «Образование и развитие СССР как союзного государства»17.
Как более новые юридические учебники и пособия для проработки материала курса могут использоваться: «Основы теории государства и права» 18 * под общей редакцией доктора юридических наук, профессора Н. Г. Александрова; «Основы Советского государства и права» 20 — пособие под редакцией А. С. Федосеева; учебник Я. Н. Уманского «Советское государственное право»21. Ценный материал о Советском социалистическом государстве и его функциях можно почерпнуть в работе Н. В. Чер- ноголовкина «Функции Советского государства в период развернутого строительства коммунизма»22.
Из названных работ к задачам данного курса ближе дру15 И. П. Цамер ян. Советское многонациональное государство, его особенности и пути развития. М., изд-во АН СССР, 11958.
16 С. И. Якубовская. Строительство союзного Советского социалистического государства. 11922—<1925 пг. М., изд-во АН СССР, 1960.
17 Д. Л. 3 л атопольский. Образование и развитие СССР как союзного государства. М„ Госюриздат, 1954.
18 Н. Г. Александров, Ф. И. Калиничев, Д. С. Карев, А. Л. Недавний, В. А. Туманов, А. Ф. Шебанов. Основы теории
государства и права. М., Госюриздат, 1960.
20 Основы Советского государства и права. Учебное посбоие. Под ред. А. С. Федосеева. М., Госюриздат, 1958.
21 Я. Н. Уманский. Советское государственное право. Учебник. Под ред. проф. К. А. Мокичева. М. Госюриздат. 1959.
22 Н Б. Ч е р но г о л о в к.и н. Фу1нкци'и Советского государства в период развернутого строительства коммунизма. М., Госюриздат, 1960.
222


гих стоит учебник Я. Н. Уманского. Это и понятно, поскольку советским государственным правом, которое он излагает, наряду с экономической системой и другими вопросами, регулируется наша политическая система, закрепляются — советское государственное устройство, основные принципы организации и деятельности органов Советского государства и сама система этих органов. Данный учебник раскрывает при этом не только систему органов Советского государства по действующей Конституции, но и имеет разделы, посвященные истории органов, правда весьма краткие — соответственно задачам самого курса государственного права.
Советское государственное право, как ведущая отрасль права, является отправным и исходным для всех других отраслей права. Но это означает, что интересующую нас систему органов государственное право закрепляет только в основе, т. е. устанавливает лишь систему представительных органов — Советов депутатов трудящихся сверху донизу.
Система органов государственного управления охватывается нормами уже другой специальной отрасли права — административным правом, регулирующим общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления исполнительно-распорядительной деятельности в Советском государстве. Поэтому для изучения предмета курса истории государственных учреждений СССР интересны и учебные пособия по административному праву. Наиболее новым пособием здесь является учебник В. А. Власова и С. С. Студеникина «Советское административное право»23. Ныне действующая система органов государственного управления в целом рассматривается также в работе В. А. Власова «Основы советского государственного управления» 24.
Советская юридическая наука дала специальные пособия и исследования и по отдельным отраслям права — международному праву, морскому, земельному, колхозному, финансовому, трудовому и др.25. При изучении предмета курса истории госу23 В. А. Власов, С. С. Студеникин. Советское административное право. Учебник для юридических институтов и факультетов. М., Госюриздат, 1959.
24 В. А. Власов. Основы советского государственного управления. Учебное пособие. /М., <изд-во ВШИ и АОН при ЦК КПСС, 1960.
25 Из числа наиболее новых подобных работ назовем следующие: Международное право. Учебник. Отв. ред. дроф. Ф. И. Кожевников. М., Госюр- издат, 4957; А. Д. Кейлин. Советское морское право. Учебное пособие. М.» Водтрансиздат, 1954; Земельное право. Учебник. Под ред. проф. Н. Д. Казанцева. М., Госюриздат, 1958; Колхозное право. Учебник. Под ред. проф. Н. Д. Казанцева, проф. М. А. (Павлова, доц. А. А. Рускола. М., Госюриздат, 1955; М. А. Гурвич. Советское финансовое право. Учебник. Изд. 2-е, пере- работ. и доп. М., Госюриздат, 1954; Н. Г. Александров. Советское трудовое право. Учебник. Изд. 2-е исправл. и доп. М., Госюриздат, 1959.
23


дарственных учреждений СССР эти работы, как и названные новейшие работы по государственному и административному праву, интересны для изучения истории государственных учреждений во второй главной фазе развития Советского государства и больше всего изложением действующей системы государственных органов. Впрочем, иногда они содержат небольшие и исторические экскурсы.
В последнее время стали появляться работы по государству и праву отдельных советских республик и, естественно, что эти работы полнее, чем другие, отражают вопросы истории советских государственных учреждений отдельных советских республик26.
В числе работ, специально исследующих советский государственный аппарат, прежде всего следует назвать наиболее общие работы — В. А. Власов «Советский государственный аппарат» 27 и Ц. А. Ямпольская «Органы советского государственного управления в современный период» 28. В работе В. А. Власова освещается марксистско-ленинское учение о сломе буржуазно-помещичьего государственного аппарата, рассказывается о самом сломе этого аппарата в России и создании нового советского государственного аппарата, характеризуется понятие и система советского государственного аппарата, основные принципы его организации и деятельности и т. д.
Работа Ц. А. Ямпольской, как это видно и из ее названия, не охватывает всего советского государственного аппарата, а исследует лишь органы государственного управления. Значительное внимацие автор уделил изучению самого понятия органа Советского государства, но главное место в книге занимает изложение принципов организации и деятельности органов Советского государства. В работе раскрывается также действующая к моменту ее написания система органов советского государственного управления.
Попытка изложить в систематической форме историю органов советской государственной власти была сделана в коллективной работе Всесоюзного Института юридических наук Министерства юстиции СССР «Очерки по истории органов Советской государственной власти» 29. Работа исследует правовое положе26 В числе (подобных (работ, изданных «а русском языке, 'можно назвать: Очерки по истории государства и права Белорусской ССР. В 2-х вып. отв. ред. Б. Е. Бабицкий, В. А. Дорогин. Вып. I. Минск, изд-во Бел. гос. ун-та, 1958; Ф. Ш. Шабанов. Развитие советской государственности в Азербайджане. М., Госюриздат, 1959; А. А. Гордиенко. Создание советской национальной государственности в Средней Азии. М., Госюриздат, 11959; и др.
27 В. А. Власов. Советский государственный аппарат М., Госюриздат, 1959.
28 Ц. А. Ямпольская. Органы советского государственного управления в современный период. М., изд-во АН СССР, 1954.
29 Очерки по истории органов советской государственной власти (материалы к изучению истории Советского государства и права). М., Госюриздат. 1949.
24


ние органов. Главный ее недостаток, как это справедливо отмечалось в печати 30, заключается в эмпирическом изложении законодательства о рассматриваемых органах, вне связи с их деятельностью. Однако до сих пор не было предпринято другой попытки дать в систематической форме изложение всех основных законодательных актов об органах советской государственной власти. Поэтому данная работа и сейчас не теряет хотя бы своего справочного значения.
Значительный интерес представляют работы — О. И. Чистякова «Взаимоотношения советских республик до образования СССР» 31 и И. Н. Ананова «Система органов государственного управления в советской социалистической федерации»32. Исследуя федеративные связи независимых советских братских республик до образования СССР, работа О. И. Чистякова изобилует весьма ценным материалом о высших органах государственной власти и центральных органах государственного управления РСФСР и других советских республик — за первые годы советской власти. Работа И. Н. Ананова изучает в свете национальной политики Коммунистической партии механизм управления в союзном государстве и дает много ценного материала, относящегося, в основном, к центральным органам государственного управления (общесоюзным и республиканским), а также к аппарату национальных областей и национальных округов— после образования СССР. Таким образом обе работы в известной мере дополняют друг друга 33.
Весьма обстоятельным исследованием о местных органах государственной власти в первой главной фазе развития Советского государства являются две книги А. И. Лепешкина34. В этих исследованиях рассматриваются, в их историческом развитии, — огранизация, состав, компетенция, структура, деятельность местных Советов.' Причем все эти вопросы берутся в глубоком теоретическом плане. Однако отраслевые органы местных Советов и здесь только называются. Автор не рассматривает их компетенцию, внутреннюю организацию и т. д. и тем более — их эволюционное развитие. Как это можно видеть, автор, со30 См. — Очерки по истории органов Советской государственной власти. К. Г. Федоров. «Советская книга», 1950, № '12, стр. 77.
31 О. И. Чистяков. Взаимоотношения советских республик до образования СССР. М., Госюриздат, 1955.
32 И. Н. А н а н о в. Система органов государственного управления
в Советской социалистической федерации. М., изд-во АН СССР, 1951.
34 Интересные и другие работы И. Н. Ананова, посвященные вопросам федерального управления в СССР и, в частности, последняя его книга — Министерства в СССР (М., Госюриздат, 1960), содержащая большой материал о современных министерствах — СССР, союзных и автономных республик.
34 А. И. Лепешкин. Местные органы власти Советского государства (1917—4920). М., Госюриздат, 1957; тот же автор. Местные органы власти Советского государства (1921—(1936). М., Госюриздат, 1959.
25


бственно, и не ставил перед собой задачи исследования данных вопросов. О городских Советах имеется и специальное исследование А. В. Лужина35. Посвященное в основном современной организации городских Советов, названное исследование содержит вместе с тем небольшую главу и об историческом развитии горсоветов.
По ряду вопросов истории государственных учреждений СССР много ценных сведений содержит работа А. А. Аскерова «Очерки советского строительства»36, научно обобщающая теорию и практику советского строительства.
Что касается общеисторической литературы, вопросы истории государственных учреждений СССР находят отражение в таких капитальных исследованиях, как «История гражданской войны в СССР», тт. 2—5, в трудах, посвященных истории УССР, БССР, истории прибалтийских советских республик, а также — среднеазиатских и закавказских союзных республик. Много для освещения истории государственных учреждений да-' ли и работы советских историков (О. Б. Генкиной, Д. Чугаева, С. И. Якубовской и др.), посвященные объединительному движению советских народов и образованию СССР.
Следует отметить, что работы, из числа названных и именно изданные до XX съезда КПСС и Постановления ЦК КПСС от 30 июня 1956 г. «О преодолении культа личности и его последствий», в большинстве случаев не свободны от культа Сталина, от ошибочных положений, формулировок и искажений, связанных с культом личности Сталина и это, разумеется, значительно снижает их научную ценность.
Советским историкам и юристам принадлежит и целый ряд частных исследований о тех или иных государственных органах или о целых системах органов. В числе весьма обстоятельных здесь можно назвать монографии: И. Б. Берхин «Военная реформа в СССР 1924—1925 гг.»37, Г. А. Дорохова «Рабоче- Крестьянская инспекция. 1920—1923 гг.»38, М. В. Кожевников «История советского суда» 39, К. Г. Федоров «ВЦИК в первые годы Советской власти. 1917—1920»40 и многие другие.
Подробный перечень источников и литературы по предмету, изучаемому в данном курсе, изданных до 1958 г., читатель най35 А. В. Лужин. Городские Советы депутатов трудящихся. М., Госюр- ■издат, 11954.
36 А. А. Аскеров. Очерки советского строительства. М., изд-во Московского Университета, >1953.
37 И. Б. Берхин. Военная реформа в СССР 1924—1925 гг. М., Воен- иэдат Министерства обороны СССР, 4958.
38 Г. А. Дорохова. Рабоче-Крестьянская инспекция. 1920—1923. М., Госюриздат, 1959.
39 М. В. Кожевников. История Советского суда. 1917—1956. Доп. изд. М., Госюриздат, 11957.
40 К. Г. Федоров. ВЦИК в первые годы Советской власти. 1917— 1920. М., Госюриздат, 1957.
26


дет в справочнике «Советское государственное право». Библиография. 1917—1957».41
При разработке данного курса и подготовке его к печати привлекались как имеющаяся литература, так и первоисточники. Задача возможно широкого привлечения первоисточников выдвигалась при этом не только необходимостью дать материал, проверенный автором, но и тем обстоятельством, что имеющаяся литература при всем своем обилии далеко не охватывает всего советского государственного аппарата в его историческом развитии и в тех деталях, которые необходимы для архивной работы и для данного курса, а в целом ряде случаев сведения, получаемые из литературы, и совсем фрагментарны.
Автор выражает большую признательность товарищам по кафедре, активно участвовавшим в обсуждении работы и давшим свои замечания, учтенные при подготовке рукописи к печати: зав. кафедрой, доктору исторических наук профессору А. В. Чернову, доценту Н. П. Ерошкину, кандидатам наук — С. И. Копьеву, Ю. В. Кулико-ву, В. А. Никулину и др.
Автор выражает благодарность внекафедральным рецензентам доцентам — Е. А. Луцкому и М. С. Селезневу, также еде-' лавшим целый ряд ценных замечаний.
В редактировании пособия большое участие принимал кандидат юридических наук С. И. Копьев.
<
41 Советское государственное право. Библиография 1917—1957. Под ред. В. Ф. Кстока. М., Госюриздат, 1958.


Глава первая
СОВЕТСКОЕ СОЦИАЛИСТИЧЕСКОЕ ГОСУДАРСТВО
§ 1. Возникновение и сущность Советского социалистического государства
Советское социалистическое государство, созданное в результате победы Великой Октябрьской социалистической революции, явилось величайшим революционным завоеванием человечества. В образовании Советского социалистического государства и во всем его последующем более чем 40-летнем пути развития нашли свое воплощение замечательные идеи марксистско- ленинского учения о социалистическом государстве, как государстве нового высшего исторического типа, являющемся переходной степенью к обществу без классов и без государства.
Государство, как доказали Маркс и Энгельс, есть категория исторического порядка. Было время, когда государства не существовало. Исчезнут причины, породившие государство, исчезнет и государство. Государство впервые возникло лишь с разделением общества на классы. Оно возникло как продукт непримиримости классовых противоречий. Оно понадобилось эксплуататорам как аппарат насилия и угнетения для того, чтобы обеспечить свое неограниченное господство, диктатуру над эксплуатируемыми. «Государство возникло, — указывал Ф. Энгельс, — из потребности держать в узде противоположность классов; так как оно в то же время возникло в самих столкновениях этих классов, то оно, по общему правилу, является государством самого могущественного, экономически господствующего класса, который при помощи государства становится также политически господствующим классом и приобретает таким образом новые средства для подавления и эксплуатации угнетенного класса»х. Две основные функции характеризуют деятельность эксплуататорского государства — I. внутренняя, которая заключается в том, чтобы держать эксплуатируемое большинство в узде и повиновении, охранять частную собственность и эксплуататорские порядки и 2. внешняя, обеспечивающая также интересы эксплуататоров, назначение которой за-
1 Ф. Энгельс Происхождение семьи, частной собственности й государства. Госполитиздат, 1950, стр. 478.
29


ключается в расширении территории своего государства и защите от нападения со стороны других государств. Так было при рабовладельческом строе и при феодализме. Точно так же обстоит дело и при капитализме. Могут быть различными формы политического господства, но классовая сущность их одна. И все государства, основанные на господстве частной собственности, какую бы форму они ни принимали (монархия, республика и т. п.), представляют «собой (неограниченную власть, диктатуру эксплуататоров. И современное буржуазное государство, являющееся орудием эксплуатации наемного труда капиталом, представляет собой диктатуру эксплуататоров, капиталистов, аппарат охраны частной собственности и эксплуататорских порядков, орган насилия и угнетения, эксплуатации и подавления кучкой богатеев огромного подавляющего большинства населения. «Современное государство, подчеркивал еще Ф. Энгельс, — какова бы ни была его форма, есть по самой своей сути капиталистическая машина, государство капиталистов, идеальный совокупный капиталист».2.
Совершенно иной характер имеет Советское социалистическое государство.
Открыв объективные законы общественного развития и создав теорию пролетарской революции, К. Маркс и Ф. Энгельс научно доказали историческую неизбежность гибели капитализма и замены его, в результате пролетарской революции, более высокой общественной формацией — коммунизмом. К. Маркс и Ф. Энгельс открыли таким образом рабочему классу его великое историческое назначение, заключающееся в революционном низвержении власти капитала и построении коммунизма. Вместе с тем они показали, что удержание завоеваний пролетарской революции и построение коммунизма невозможны без государственного руководства обществом со стороны рабочего класса, без социалистического государства, возникающего как диктатура пролетариата и в тоже время представляющего собой Переходную ступень к обществу без классов и без государства.
Учение о диктатуре пролетариата составляет главное в марксизме, что подчеркнуто и самим Марксом. Характеризуя то новое, что составляет суть его учения, Маркс в письме к Вейде- мейеру от 5 марта 1852 г. писал: «То, что я сделал нового, состояло в доказательстве следующего: 1) что существование классов связано лишь с определенными историческими фазами развития производства, 2) что классовая борьба необходимо ведет к диктатуре пролетариата, 3) что эта диктатура сама составляет лишь переход к уничтожению всяких классов и к обществу без классов» 3.
2 Ф. Энгельс. Анти-Дюринг. М., Госполитиздат, 1957, стр. 263.
3 К. Маркс и Ф. Энгельс Избранные (письма. М., Госполитиздат,. 1953, стр. 63.
30


Без диктатуры пролетариата не могут быть созданы условия* для построения социализма. Маркс и Энгельс, обобщив опыт революционной борьбы и разработав теорию пролетарской революции, показали, что пролетариат не может сразу, одним актом свержения политической власти буржуазии, ликвидировать все экономические и общественные отношения, сложившиеся в капиталистическом обществе. Он не может одним ударом подавить и сопротивление свергнутой буржуазии. Классовая борьба после победы .пролетарской революции не заканчивается. Она продолжается в новых условиях, принимая новые формы. Буржуазия при этом еще долгое время сохраняет свои экономические позиции, а также использует реакционные традиции, силу привычки, оставшиеся от старого строя. Вместе с тем не только коммунизм, но и первая его фаза — социализм — предполагает высокий уровень развития производительных сил, относительное изобилие продуктов производства, высокую сознательность всех членов общества. Уже при социализме начинают стираться существенные различия между городом и деревнейг умственным и физическим трудом и т. д. Всего этого достигнуть- сразу, одним актом свержения власти буржуазии, невозможно.
Таким образом не только между капитализмом и коммунизмом, но и между капитализмом и развитым социализмом лежит целая историческая полоса революционного превращения первого во второе, когда не только ликвидируются все старые экономические и общественные отношения, но и осуществляется огромная творческая работа по созданию совершенно новых отношений и необходимой материальной и духовной базы социализма, а затем и коммунизма. Этому переходному периоду и соответствует социалистическое государство, которое до полной и окончательной победы социализма выступает в качестве революционной диктатуры пролетариата.
Народы могут прийти к социализму только в результате социалистической революции и осуществления диктатуры пролетариата. Это доказал и опыт СССР, а также стран народной демократии.
Государство диктатуры пролетариата необходимо для того, чтобы подавить сопротивление свергнутых эксплуататорских классов, закрепить социалистические завоевания трудящихся и довести социалистическую революцию до полной и окончательной победы. Государство диктатуры пролетариата выступает при этом, с одной стороны, как орудие подавления сопротивления свергнутых эксплуататорских классов и, с другой стороны, как рычаг для осуществления созидательной работы по строительству социализма и коммунизма. Империалистическая стадия развития капитализма обусловила необходимость государства диктатуры пролетариата и как важнейшего орудия защиты социализма перед лицом внешнего капиталистического
31:


мира. На первых этапах социалистического строительства перед диктатурой пролетариата встает труднейшая организационная задача по отношению к мелким производителям, которых, как разъяснял Ленин, нельзя прогнать, подавить, но которых можно и должно переделать, перевоспитать медленной, осторожной организаторской работой. Раскрывая содержание диктатуры пролетариата, Ленин указывал, что «Диктатура пролетариата есть упорная борьба, кровавая и бескровная, насильственная и мир* ная, военная и хозяйственная, педагогическая и администраторская, против сил и традиций старого общества»4.
Диктатура пролетариата имеет свою насильственную сторону. Но эта ее сторона вовсе не предписана характером пролетарской власти, как пытаются утверждать буржуазные идеологи. Она является лишь следствием отчаянного сопротивления сил контрреволюции. В отношении трудящегося большинства населения основной метод диктатуры пролетариата заключается в убеждении, их воспитании, организации и сплочении вокруг рабочего класса и его партии, вовлечении масс в государственное управление, хозяйственное и культурное строительство. Своей же насильственной стороной диктатура пролетариата обращена не к большинству населения, а к ничтожному его меньшинству. Пролетарское государство появляется как организация господства огромного большинства над горсткой эксплуататоров.
Имея в виду это принципиальное отличие социалистического государства от эксплуататорских государств, В. И. Ленин говорил о социалистическом государстве как о «полугосударстве» как о . чем-то таком, что «уже не есть собственно государство». В. И. Ленин разъяснял, что для перехода к коммунизму «особый аппарат, особая машина для подавления, «государство» еще необходимо, но это уже переходное государство, это уже не государство в собственном смысле, ибо подавление меньшинства эксплуататоров большинством вчерашних наемных рабов дело настолько, сравнительно, легкое, простое и естественное, что оно будет стоить гораздо меньше крови, чем подавление восстаний рабов, крепостных, наемных рабочих...»5.
В первые годы Советской власти, когда контрреволюция сказала открытое военное сопротивление и навязала стране иностранную военную' интервенцию^ и гражданскую войну, на первый план естествено и неизбежно выступила насильственная сторона диктатуры пролетариата, задачи преодоления и
4 В. И. Л е н и н. Соч., т. 31, стр. 27.
5 В. И. Л е н и н. Соч., т. 25, стр. 435.
32


подавления сопротивления буржуазии. Но уже в то время рядом с этой задачей столь же неизбежно выдвинулась и стала разрешаться задача коммунистического строительства, создания новых экономических отношений, нового общества. Как только окончилась гражданская война, первое место во всей деятельности Советского государства заняла именно эта последняя задача — мирной организаторской и культурной работы по строительству нового общества, что не исключало и насильственной стороны диктатуры пролетариата по отношению, в основном, к эксплуататорским классам, не отказавшимся от борьбы и сопротивления. На современном этапе, поскольку последние остатки эксплуататорских классов уже давно ликвидированы и значительно возросло морально-политическое единство советского общества, роль насильственной стороны Советского государства уменьшается.
При всем огромном значении, какое в определенные периоды истории приобретают у государства диктатуры пролетариата вопросы борьбы с классовыми противниками и их подавления, главное в самой природе государства диктатуры пролетариата заключается не в подавлении классовых противников, а именно в творческой созидательной деятельности государства диктатуры пролетариата по строительству нового общества, социалистического хозяйства и культуры. «Диктатура пролетариата, — подчеркивал В. И. Ленин, — не есть только насилие над эксплуататорами и даже не главным образом насилие. Экономической основой этого революционного насилия, залогом его жизненности и успеха является то, что пролетариат представляет и осуществляет более высокий тип общественной организации труда, по сравнению с капитализмом. В этом суть. В этом источник силы и залог неизбежной полной победы коммунизма» 6.
Итак, главная сущность социалистического государства уже в первый период его развития, т. е. когда оно выступает как диктатура пролетариата, состоит, в отличие от буржуазного и любого эксплуататорского государства, не в насилии, а в творческой созидательной деятельности по строительству социалистического и коммунистического общества, что отнюдь не отрицает и его насильственной стороны, т. е. применения социалистическим государством в необходимых случаях решительных мер для подавления сопротивления свергнутых эксплуататорских классов и их пособников.
Это принципиальное отличие социалистического государства от буржуазного и любого эксплуататорского государства обусловлено особенностями самой пролетарской революции.
Задача буржуазной революции и буржуазного государства
6 В. И. Л е н и н. Соч., т. 29, стр. 386. -1240 33


заключалась в лучшем случае лишь в том, чтобы расчистить дорогу капиталистическим отношениям, поскольку последние не упраздняя частной собственности на средства производства и эксплуатации человека человеком, могли вызревать и вызревали в недрах феодального общества. Социалистические отношения основываются на общественной собственности на средства производства и ликвидации всякой эксплуатации. Поэтому они не могут вырасти в недрах капитализма, базирующегося на частной собственности и эксплуатации. По той же причине пролетарская революция и создаваемое ею государство выступают не только в качестве разрушителя старых отношений, но, что особенно важно, и в качестве создателя совершенно новых социалистических отношений, получая от старого строя материально-техническую базу, дающую возможность строить социализм. «Одно из основных различий между буржуазной и социалистической революцией, — подчеркивал В. И. Ленин, — состоит в том, что для буржуазной революции, вырастающей из феодализма, в недрах старого строя постепенно создаются новые экономические организации, которые изменяют постепенно все стороны феодального общества. Перед буржуазной революцией была только одна задача — смести, отбросить, разрушить все путы прежнего общества. Выполняя эту задачу, всякая буржуазная революция выполняет все, что от нее требуется: она уси-» ливает рост капитализма.
В совершенно ином положении революция социалистическая. Чем более отсталой является страна, которой пришлось, в силу зигзагов истории, начать социалистическую революцию, тем труднее для нее переход от старых капиталистических отношений к социалистическим. Здесь к задачам разрушения прибавляются новые, неслыханной трудности задачи — организационные» 7.
Особенность социалистического государства в отличие от эксплуататорских государств при этом заключается и в том, что в социалистическом обществе государство впервые в истории получает функции непосредственного и действительного руководства нароным хозяйством. Отсюда понятно, почему и воздействие социалистического государства, как надстройки, на экономический базис по своей мощи и глубине в любом случае всегда превосходит воздействие государств всех других типов. В эксплуататорском обществе производство остается в частных руках и государство, даже тогда, когда оно действительно содействовало экономическому развитию, влияло на экономику преимущественно посредством ее «регулирования», т. е. косвенно, обходным путем. Такое -влияние имело место на всем протяжении и капиталистического развития, как имеет место и в современных империалистических государствах.
Образование и рост монополий при империализме приводят
7 В. И. Ленин. Соч., т. 27, стр. 67.
34


к усилению вмешательства государства в процесс капиталистического воспроизводства. Но, если на заре капитализма экономические мероприятия буржуазного государства объективно играли прогрессивную роль, поскольку содействовали развитию восходящего капитализма, то при империализме они носят глубоко реакционный характер. При империализме широкое развитие получает государственно-монополистический капитализм. Над жизнью наций господствуют исполинские монополии, сосредоточивающие в своих руках подавляющую часть общественного производства. Государство становится комитетом по управлению делами монополистической буржуазии. Происходит сращивание государственного аппарата с монополиями и финансовой -олиграхией. Государственно-монополистический капитализм соединяет силу монополий с силой государства в единый механизм. Резко усиливается бюрократизация всей хозяйственной жизни. Государство и его аппарат в интересах монополий и по их 'прямому заданию усиливают разного рода «регулирующие» мероприятия — в целях баснословного обогащения монополий, подавления рабочего движения и национально-освободительной борьбы, временного стимулирования экономических процессов, для «подлечивания» и спасения загнившего и умирающего капитализма, милитаризации экономики и развязывания агрессивных войн. Наблюдается известное расширение и непосредственного управления хозяйством со стороны государства. Это огосударствление некоторой части хозяйства (почты, телеграфа, железных дорог и т. д.), как и все буржуазное «регулирование» экономики, предпринимается в интересах тех же монополий и с теми же реакционными целями8. Соответствующие государственные органы, создаваемые для управления хозяйством, находятся фактически на службе у тех или иных монополий.
Государственно-монополистический капитализм, вопреки попыткам правых социалистов и ревизионистов изобразить его почти как социализм, не меняет природы империализма. Как и государственное «регулирование» экономики при восходящем капитализме, он не играет и не может играть преобразующей или вооще сколько-нибудь решающей роли в организации производства и всей экономики капиталистического общества, основанных на частной собственности. Попытки государственного регулирования капиталистического хозяйства не изменяют положения основных классов в системе общественного производства, не способны устранить конкуренцию и анархию производства, 8 Следует отметить, что иной характер носит экономическая как и другая деятельность некоторых государств Азии и Африки, освободившихся и освобождающихся от колониальной зависимости. Эти страны не являются социалистическими, но их, как известно, нельзя отнести и к странам империалистической системы. Они борются против империализма и колониализма за свободу и национальную независимость, выступают за мирное сосуществование 3* 35


не могут обеспечить планомерного развития хозяйства в масштабе, всего общества, ибо основой производства остаются капиталистическая собственность и эксплуатация наемного труда. Жизнь показывает, что государственно-монополистический капитализм не только не в состоянии избавить капитализм от мертвой схватки его собственных противоречий, но еще больше углубляет пропасть между трудом и капиталом, между большинством нации и монополиями, расшатывает капитализм до основания 9.
Следует отметить, что даже тогда, когда государственно-монополистический капитализм осуществляет в относительно широких масштабах огосударствление отдельных частей хозяйства, решающие секторы экономики остаются в непосредственном управлении монополий. Деятельность современного империалистического государства, как и деятельность прежних буржуазных государств, характеризуется прежде всего военно-полицей- ско-фискальными функциями, имеющими целью охрану частной собственности и всей эксплуататорской системы, удержание в повиновении миллионных масс трудящихся и обеспечение хищнических интересов эксплуататоров на ми-ровой арене. Для этих целей современное империалистическое государство еще шире .использует и все средства идеологического воздействия. Важнейшей задачей современного империалистического государства (Остается таким образом политическое управление людьми.
Советское социалистическое государство является прямым, непосредственным и действительным организатором технической и экономической базы социалистического общества. Поэтому наряду с управлением людьми у него с самого начала появляется и все больше развивается функция управления вещами и процессами производства, получающая выражение в планировании народного хозяйства, управлении национализированной промышленностью, в социалистическом переустройстве и технической реконструкции сельского хозяйства, организации и регулировании торговли и снабжения и т. д. Для природы социалистического государства характерен возрастающий размах его деятельности и в области социально-культурного строительства. .Ломая капиталистические отношения и создавая социалистическое хозяйство, пролетарская революция снимает все противоречия, в которых запутывается капитализм, и главное из них — противоречие между развитием производительных сил и характером производственных отношений. Тем самым она открывает государств с различным социальным устройством. Экономическая деятельность этих государств «и складывающаяся в результате система государственного капитализма данных стран имеют прогрессивное значение. Они направлены на создание национальной экономики, необходимой для освобождения от ^экономического и политического гнета империализма.
9 См. Программа Коммунистической партии Советского Союза. Издатель- яство «Правда», 1961, стр. 27.
36


полный простор для развития производительных сил и общего подъема культуры. Задачи использования всех возможностей для достижения коммунизма и бурный рост социалистического хозяйства и культуры и приводят к все более широкому размаху деятельности социалистического государства в области хозяйственного и культурного строительства.
При диктатуре пролетариата руководящее положение в обществе занимает рабочий класс. Такое положение рабочего класса по отношению к большинству общества обусловлено той ролью, которую играет рабочий класс в социалистической революции.
Власть капитала, как это показали Маркс и Энгельс, может быть свергнута только пролетариатом, как особым классом, экономические условия существования которого подготавливают его к роли вождя всех трудящихся в деле свержения капитализма и построения коммунизма. Классовые интересы пролетариата сливаются с интересами подавляющего большинства общества, так как социалистическая революция приводит к уничтожению не той или иной формы эксплуатации, а к уничтожению всякой эксплуатации вообще. Но единственным до конца последовательным революционным классом среди других классов и прослоек является только рабочий класс. Поэтому только под его руководством и может быть осуществлено полное экономическое освобождение трудящихся и построено социалистическое и коммунистическое общество.
Рассматривая вопрос о классовой сущности диктатуры пролетариата, В. И. Ленин писал: «Диктатура пролетариата, если перевести это латинское, научное, историко-философское выражение на более простой язык, означает вот что: только определенный класс, именно городские и вообще фабрично-заводские, промышленные рабочие, в состоянии руководить всей массой трудящихся и эксплуатируемых в борьбе за свержение ига капитала, в ходе самого свержения, в борьбе за удержание и укрепление победы, в деле созидания нового, социалистического, общественного строя, во всей борьбе за полное уничтожение классов» 10.
Высшим принципом диктатуры пролетариата является союз рабочего класса с трудящимся крестьянством, при руководящей роли рабочего класса. Идея этого союза была выдвинута еще Марксом и Энгельсом. Дальнейшее обоснование и всестороннее развитие она получила в трудах В. И. Ленина. Рассматривая вопрос о диктатуре пролетариата под углом зрения проблемы о союзниках пролетариата, В. И. Ленин разъяснял, что диктатура пролетариата является классовым союзом пролетариата и трудящегося крестьянства, имеющих общие коренные политические и экономические интересы.
В результате установления диктатуры пролетариата управление государством берут в свои руки трудящиеся. Осуществ10 В. И. Л е н и н. Соч., т. 29 стр. 387.
37


ляется самая глубокая демократизация всех сторон общественной жизни. Обеспечивая активное и решающее участие в управлении государством трудящихся и гарантируя им демократические свободы, диктатура пролетариата уже с самого момента своего установления тем самым представляет собой новый и высший тип демократии. Новая, третья Программа КПСС, развивая дальше на основе опыта социалистического строительства марксистско-ленинское учение о социалистическом государстве, подчеркивает, что партия исходит из того, что диктатура рабочего класса перестает быть необходимой раньше, чем государство отмирает11. Рожденная социалистической революцией диктатура пролетариата сыграла всемирно-историческую роль, обеспечив победу социализма в СССР. В то же время, как это подчеркивается в новой Программе, в процессе построения социализма она сама претерпела изменения. В связи с ликвидацией эксплуататорских классов отмерла функция подавления их сопротивления. Всестороннее развитие .получили главные функции социалистического государства — хозяйственно-организаторская и культурно-воспитательная. Начался процесс перерастания государства во всенародную организацию тружеников социалистического общества. Пролетарская демократия все больше превращалась во всенародную социалистическую демократию.
Известно, что рабочий класс является единственным в истории классом, который не ставит целью увековечение своей власти. Подчеркнув с новой силой это марксистско-ленинское положение, новая Программа КПСС делает вместе с тем важный вывод о том, что диктатура 'пролетариата, обеспечив полную и окончательную победу социализма — первой фазы коммунизма,— и переход общества к развернутому строительству коммунизма, выполнила свою историческую миссию и с точки зрения задач внутреннего развития перестала быть необходимой в СССР. Государство, которое возникло как государство диктатуры пролетариата, превратилось в общенародное государство, в орган выражения интересов и воли всего народа. Рабочий класс как самая передовая, организованная сила советского общества осуществляет при этом свою руководящую роль и в период развернутого коммунистического строительства. Выполнение своей функции руководителя общества рабочий класс завершит с построением коммунизма, когда исчезнут классы. Социалистическое государство, уничтожая барьер между государственным аппаратом и трудящимися, вовлекая трудящиеся массы в управление государством и производством, создает необходимые предпосылки для превращения в дальнейшем органов государственной власти в органы общественного коммунистического самоуправления.
11 См. Программа Коммунистической партии Советского Союза, стр. 101-102.
38


Из всего сказанного видно, что Советское социалистическое государство представляет собой государство совершенно нового исторического типа, принципиально отличающееся от всех прежних и современных эксплуататорских государств и прежде всего — по своей классовой сущности, по своим историческим целям и задачам.
В то время как эксплуататорское государство служит интересам ничтожного эксплуататорского меньшинства, Советское социалистическое государство представляет интересы подавляющего большинства народа. Если эксплуататорское государство выступает в качестве орудия охраны эксплуататорских порядков, то Советское социалистическое государство и его государственные учреждения — являются орудием освобождения трудящихся от эксплуатации и угнетения. Цели и задачи Советского социалистического государства как раз и заключаются в уничтожении всякой эксплуатации человека человеком и самих материальных основ, ее порождающих, в создании в интересах большинства народа социалистического и бесклассового коммунистического общества.
В эксплуататорском государстве весь аппарат власти направлен на принуждение большинства населения в интересах кучки эксплуататоров. Поэтому власть эксплуататорского государства совершенно чужда трудящимся массам. В Советском государстве она сливается с массами, поскольку именно трудящимся массам принадлежит, в их интересах и ими самими осуществляется. Советское государство противостоит всем эксплуататорским государствам как подлинно демократическое государство, обеспечивающее на деле непосредственное решающее участие народных массв управлении государством.
Эксплуататорские государства служат орудием подавления малых народов внутри страны и орудием захвата чужих территорий и порабощения чужих народов. Советскому социалистическому государству совершенно чужды какие-либо подобные империалистические устремления. В советском обществе нет классов и общественных групп, которые были бы заинтересованы в подавлении национальных меньшинств внутри страны, а также в войнах между странами, гонке вооружений. Отражая интересы и волю трудящихся, кровно заинтересованных как во внутреннем национальном, так и международном мире, Советское социалистическое государство, в отличие от эксплуататорских государств, разжигающих национальную рознь и международные войны, является образцом государства, где господствует национальный мир и выступает на международной арене в качестве стойкого борца за мир во всем мире.
Такова сущность и таковы основные отличительные черты советского социалистического государства как государства нового высшего исторического типа.
39


§ 2. Республика Советов — политическая форма социалистического государства
В любом эксплуататорском государстве орудия власти представлены прежде всего армией, карательными органами, разведкой, тюрьмами и другими органами насилия. В эксплуататорском государстве создается, как известно, многочисленный слой чиновников, бюрократия. Все эти установления значительно усиливаются в современном империалистическом государстве, создающем особенно мощный государственный аппарат и сосредоточивающем в своих руках огромную военную силу.
Весь этот аппарат глубоко враждебен трудящимся, так как именно посредством этой машины эксплуататорские классы и поддерживают свое политическое господство, подавляют трудящихся и осуществляют захватнические цели по отношению к другим государствам и народам.
Поэтому пролетариат, приходя к власти, не может просто взять старую государственную машину и приспособить ее к своим нуждам. Он должен ликвидировать, сломать этот аппарат и построить новый, отвечающий содержанию, целям и задачам социалистического государства.
Вывод о необходимости слома, разрушения старой буржуазной государственной машины является важнейшим в марскист- ско-ленинском учении о пролетарской революции и о государстве и был сделан еще Марксом. Обобщая опыт революционной борьбы 1848—1851 г., Маркс писал: «Все перевороты усовершенствовали эту машину, вместо того, чтобы сломать ее» 12. В дальнейшем Маркс поставил вопрос о том, чем же должен заменить пролетариат старую государственную машину. На основании опыта Парижской Коммуны 1871 г. он пришел к выводу, что наиболее целесообразной государственной формой диктатуры пролетариата является политическая организация типа Парижской Коммуны.
Парижская Коммуна явила собой первый исторический пример власти пролетариата и в ней полностью отсутствовали учреждения, отделенные от народа и используемые против него. Парижская Коммуна дала образец тех конкретных республиканских, последовательно демократических учреждений, которые с успехом могли осуществлять задачи диктатуры пролетариата.
Краткость существования Коммуны, павшей под объединенными силами контрреволюции, не позволила этой форме сколько-нибудь развернуться, получить свое развитие. Вследствие вражеской блокады Коммуна, как известно, не успела к тому же распространить свою политическую власть за пределы Парижа. В дальнейшем наступила относительно мирная полоса в развитии 12 К. Маркс и Ф. Энгельс). Избранные произведения. Т. I., М., Гос- политиздат, 1955, стр. 292.
40


революционного движения, и выводы Маркса о республике типа Парижской Коммуны, как форме пролетарского государства, не получили в трудах Маркса и Энгельса своего дальнейшего развития. Ф. Энгельс в 1891 году в своей критике проекта Эрфуртской программы германской социал-демократии высказал мысль о том, что специфической государственной формой диктатуры пролетариата может быть демократическая республика, наполненная новым классовым содержанием. Именно этим положением Энгельса, как известно, и руководствовались марксисты всех стран, в том числе и В. И. Ленин, вплоть до февральской революции 1917 года в России. Однако опыт двух русских революций потребовал замены указанного положения.
Еще в 1905 году, в период 'первой русской революции, революционным творчеством трудящихся были созданы Советы. Уже тогда В. И. Ленин увидел в них новую массовую политическую организацию рабочего класса и оценил их не только как органы вооруженного восстания, но и как зачатки революционной власти.
В ходе февральской революции 1917 г. революционные массы снова создали свои Советы. Соразмерно масштабам революции, на этот раз Советы быстро вырастают во всероссийскую систему Советов, охватывающую все основные города и населенные пункты страны. В. И. Ленин всегда считал марксизм не догмой, а руководством к действию. Поэтому, учитывая опыт Парижской Коммуны и -двух русских революций и развивая на этой основе дальше учение Маркса и Энгельса, он смело предложил отказаться от устаревшего положения о парламентарной республике, как наилучшей форме диктатуры пролетариата, заменив его- требованием Республики Советов.
Это требование впервые было сформулировано и выдвинуто Лениным в его знаменитых «Апрельских тезисах» в 1917 г. «Не парламентарная республика, — говорил Ленин, — возвращение к ней от СРД было бы шагом назад,— а республика Советов рабочих, батрацких и крестьянских депутатов по всей стране, снизу доверху» 13.
Открытие и обоснование Лениным Советов как государственной формы диктатуры пролетариата явилось огромным вкладом в марксистскую науку и имело всемирно-историческое значение. Именно под этим лозунгом — «Вся власть Советам!» и победила Великая Октябрьская социалистическая революция. В период подготовки Октябрьского вооруженного восстания Советы под руководством 'большевиков выполнили роль подготовки вооруженного восстания против Временного правительства. Победившая Октябрьская революция 'передала им власть в стране, превратив Советы в полновластные органы диктатуры пролетариата,. Таким образом, придя к власти, пролетариат имел уже готовую форму своей государственной организации. «Если бы народ13 В. И. Л е н и н. Соч., т. 24, стр. 5.
41


ное творчество революционных классов не создало Советов, — подчеркивал В. И. Ленин, — то пролетарская революция была бы в России делом безнадежным, ибо со старым аппаратом пролетариат, несомненно, удержать власти не мог бы, а нового аппарата сразу создать нельзя» 14.
Советская власть представляет собой объединение и оформление местных Советов в одну общую государственную организацию — Республику Советов. Созданная в нашей стране рабочими и крестьянами под руководством партии большевиков республика Советов явила собой классический образец государственной формы диктатуры пролетариата.
Никакие парламентарные формы, хотя бы они и были наполнены новым классовым содержанием, не могли дать более демократических учреждений, чем Советы. Особенность и сила Советов как раз и заключается в том, что в лице Советов были созданы наиболее всеобъемлющие массовые организации самих трудящихся. Преимущества Советов, их отличительные особенности и сила — с исключительной глубиной были раскрыты Лениным еще до Октябрьской революции.
«Советы, — писал Ленин, — суть новый государственный аппарат, дающий, во-первых, вооруженную силу рабочих и крестьян, причем эта сила не оторвана от народа, как сила старой постоянной армии, а теснейшим образом с ним связана... Во-вторых, этот аппарат дает связь с массами, с большинством народа настолько тесную, неразрывную, легко проверимую и возобновляемую, что ничего подобного в прежнем государственном аппарате нет и в помине. В-третьих, этот аппарат в силу выборности и сменяемости его состава по воле народа, без бюрократических формальностей, является гораздо более демократическим, чем прежние аппараты,. В-четвертых, он дает крепкую связь с самыми различными профессиями, облегчая тем различнейшие реформы самого глубокого характера без бюрократии. В-пятых, он дает форму организации авангарда, т. е. самой сознательной, самой энергичной, передовой части угнетенных классов, рабочих и крестьян, являясь таким образом аппаратом, посредством которого авангард угнетенных классов может поднимать, воспитывать, обучать и вести за собой всю гигантскую массу этих классов, до сих пор стоявшую совершенно вне политической жизни, вне истории. В-шестых, он дает возможность соединять выгоды парламентаризма с выгодами непосредственной и прямой демократии, т. е. соединять в лице выборных представителей народа и законодательную функцию и исполнение законов. По сравнению с буржуазным парламентаризмом,— подчеркивал Ленин,— это такой шаг вперед в развитии демократии, который имеет всемирно-историческое значение» 15.
14 В. И. Л е н и н. Соч., т. 26, стр. 80.
15 В. И. Ленин. Соч., т. 26, стр. 79.
42


Все эта свои отличительные качества и преимущества Советы еще более разв<или и {упрочили под руководством Коммунистической партии после победы Октябрьской революции, когда они стали полновластными органами государственной власти.
В буржуазных государствах, хотя бы они и принимали форму демократической парламентарной республики, действительную основу государственной власти составляют антидемократические учреждения, и трудящиеся массы тысячами приемов и уловок отстраняются от управления государством и политической жизни. В Республике же Советов основу государственной власти составляют Советы, т. е. как раз самые демократические организации. Сущность Советской власти и ее великие преимущества перед парламентарной республикой как раз и заключаются в том, что в ней постоянной и единственной основой всей государственной власти, всего государственного аппарата являются наиболее массовые, наиболее революционные и наиболее демократические организации именно тех классов, которые в любой парламентарной республике угнетаются капиталистами и помещиками, отстраняются от участия в политической жизни и от пользования демократическими правами и свободами. В лице Советов была создана «...власть, открытая для всех, делающая все на виду у массы, доступная массе, исходящая непосредственно ют массы, прямой и непосредственный орган народной массы и ее воли» 16.
Советы не являются однако единственной возможной формой диктатуры рабочего класса. Формы перехода от капитализма к социализму в разных странах, как на это указывал еще В. И. Ленин, могут быть различными. «Все нации, — писал Ленин в 1916 г., — придут к социализму, это неизбежно, но все придут не совсем одинаково, каждая внесет своеобразие в ту или иную форму демократии, в ту или иную разновидность диктатуры пролетариата, в тот или иной темп социалистических преобразований разных сторон общественной жизни. Нет ничего более убогого теоретически и более смешного практически, — подчеркивал Ленин, — как «во имя исторического материализма» рисовать себе будущее в этом отношении одноцветной сероватой краской: это было бы суздальской мазней, не более того» 17.
В. И. Ленин, -оценив в 1917 г. Республику Советов как наилучшую государственную форму диктатуры пролетариата, и после этого не считал ее единственно возможной и единственно целесообразной. Напротив, того, в работе «Государство и революция» В. И. Ленин еще раз подчеркивал, что переход от капитализма к коммунизму не может не дать громадного обилия и разнообразия политических форм. Вместе с тем Ленин разъяс- 16 В. И. Л е н и н. Соч., т. 31, стр. 325.
17 В. И. Л е н и н. Соч., т. 23, стр. 58.
43


ня л, что сущность этих форм будет неизбежно одна: диктатура пролетариата 18.
Правильность этого гениального ленинского предвидения подтвердил опыт социалистического строительства после второй мировой войны в ряде социалистических стран, где функции диктатуры рабочего класса успешно выполняет народно-демократический строй.
XX съезд КПСС, развивая дальше применительно к новым условиям учение марксизма-ленинизма о формах перехода к социализму, отметил, что эти формы в современную эпоху, в связи с коренными изменениями на мировой арене, будут становиться, все более разнообразными. При этом не обязательно, что осуществление этих форм при всех условиях будет связано с гражданской войной. Марксизм-ленинизм признает необходимость революционного преобразования капитализма и создания социалистического общества, что отличает революционных марксистов от реформистов, оппортунистов. Для ряда капиталистических стран насильственное свержение буржуазии и связанная с ним острая классовая борьба неизбежны. Но формы социальной революции могут быть различными. В определенных условиях революция может развиваться мирным путем, без вооруженной борьбы.
«Ленинизм учит, как об этом говорил тов. Н. С. Хрущев на XX съезде КПСС, — что господствующие классы добровольно власти не уступают. Однако большая или меньшая степень остроты борьбы, применение или неприменение насилия при переходе к социализму зависят не столько от пролетариата, сколько от степени сопротивления эксплуататоров, от применения насилия самим классом зксплуатаров» 19.
XX съезд КПСС сделал вывод о том, что современные условия расширили возможность использования в ряде стран мирных средств борьбы пролетариата за власть, в частности, использования парламентского пути для перехода к социализму. Этот вывод получил подтверждение и на совещании представителей коммунистических и рабочих партий в ноябре 1960 г. С выходом социализма за пределы одной страны и образованием мировой социалистической системы, силы социализма и демократии неизмеримо выросли во всем мире, а капитализм стал намного слабее. Социализм в современных условиях с каждым днем все более раскрывает свои решающие преимущества перед капитализмом и уже сейчас стал великой притягательной силой для рабочих, крестьян и интеллигенции всех стран. Вместе с тем под влиянием организованного натиска пролетариата во многих странах после второй мировой войны осуществлены различные 18 См. В. И. Л е н и н. Соч., т. 25, стр. 385.
19 Н. С. Хрущев. Отчетный доклад Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза XX съезду партии. Из-во «Правда», 1956,. стр. 35.
44


общедемократические и социалистические преобразования, которые позволяют рабочему классу и его партии сплачивать вокруг себя широкие слои населения. Все эти условия и создают возможность перехода к социализму в странах, где развиты парламентские традиции, и путем использования парламента. Однако в «данном случае, как это подчеркивается в докладе тов. Н. С. Хрущева, посвященном итогам ноябрьского совещания 1960 г. представителей коммунистических и рабочих партий,— речь идет об использовании не буржуазного парламента, а парламентской формы с тем, чтобы поставить ее на службу народа, влить в нее новое содержание» 20. Парламентский путь завоевания пролетариатом власти предполагает при этом мощное внепарламентское революционное движение масс под руководством коммунистических и рабочих партий. «Завоевать большинство в парламенте, превратить его .в орган народной власти при наличии мощного революционного движения в стране, — пояснял Н. С. Хрущев в том же докладе, — означает сломить военно-бюрократическую машину буржуазии и создать новую пролетарскую народную государственность в парламентской форме»21.
Однако там, где буржуазия располагает особенно сильной военно-полицейской машиной, она в целях удержания за собой господства, вероятно, окажет вооруженное сопротивление. Следовательно, в современных условиях наряду с возможностью мирного завоевания власти пролетариат должен иметь в виду и другую возможность — немирного перехода к социализму.
Итак, способы перехода к социализму определяются в каждой стране в зависимости от конкретных исторических условий. «Но в какой бы форме ни совершался переход от капитализма к социализму, он возможен лишь путем революции. Как бы ни были разнообразны в период строительства социализма формы новой, народной государственной власти, — еще раз подчеркивается в новой Программе КПСС, — сущность их одна — диктатура пролетариата, представляющая собой подлинную демократию, демократию для трудящихся» 22.
В России Великая Октябрьская социалистическая революция установила диктатуру рабочего класса в форме Советов. И этим был создан новый тип государственной власти, полностью отвечавший содержанию и задачам диктатуры рабочего класса, задачам построения социализма и коммунизма. Именно эта новая форма политической организации — Советы, руководимые рабочим классом и его авангардом — Коммунистической партией, и обеспечили в кратчайший исторический срок победу 20 Н. С. X р у щ е в . За новые победы мирового коммунистического движения. К итогам совещания представителей коммунистических и рабочих партий. М., Госполитиздат, 1961, стр. 51.
21 Н. С. Хрущев. Там же.
22 Программа Коммунистической партии Советского Союза, стр. 41.
45


социализма в нашей стране. Советская власть дала при этом новый, невиданный образец подлинно свободного, равноправного и добровольного объединения наций. Великие преимущества Советов проявились на всех этапах истории Советского государства, в том числе и в тяжелые годы Великой Отечественной войны. Морально-политическое единство нашего народа, великая дружба народов СССР, животворный советский патриотизм — все эти движущие силы развития нашего общества, получившие полный расцвет с победой социализма, порождены были именно советским строем. На основе решающих успехов социализма советская форма государственной организации привела к подлинному расцвету до конца последовательного социалистического демократизма. В. И. Ленин еще в начале существования Советского государства указывал, что «...диктатура пролетариата неизбежно должна принести с собой не только изменение форм и учреждений демократии, говоря вообще, но именно такое их изменение, которое дает невиданное еще в мире расширение фактического использования демократизма со стороны, угнетенных капитализмом, со стороны трудящихся классов»23. Советская власть обеспечила решающее участие масс в управлении государством и дала трудящимся невиданно широкие и гарантированные на деле демократические права и свободы. В начале января 1918 г. в обращении центральной советской власти к местным Советам «Об организации местного самоуправления» подчеркивалось, что советская власть «должна стать той твердой скалой, о которук) разобьются все попытки буржуазии вернуть себе власть» 24. Несокрушимость советской власти доказал всему миру более чем 40-летний героический путь советской страны. Советская власть выдержала с железной твердостью все выпавшие на ее долю тяжелые испытания, отбила все натиски ее сильных и хищных врагов и вышла из этой борьбы еще сильнее и могущественнее — именно потому, что она является властью самой демократической в мире, властью самого народа, многомиллионных масс трудящихся.
§ 3. Механизм Советского социалистического государства
В советской исторической и юридической литературе различается понятие механизма социалистического государства в широком и узком, собственном, смысле слова. Под механизмом Советского социалистического государства в узком смысле слова подразумевается система только государственных органов, складывающаяся из Советов с их разветвлениями и к ним примыкающих государственных организаций, т. е. — система высших и местных органов государственной власти и государствен-
23 В. И. Ленин. Соч., т. 28, стр. 442.
24 СУ 1917, № 12, стр. 179.
46


ного управления, органов суда и прокуратуры, органов государственной безопасности и вооруженных сил. В таком значении «механизм государства» тождественен с понятием «государственный аппарат», когда под последним имеют в виду совокупность органов государственной власти и государственного управления с их кадрами, материальными и другими средствами и методами управления.
Механизм Советского социалистического государства в широком смысле слова — это не только система государственных, но и общественных организаций трудящихся, т. е. — совокупность всех государственных органов и общественных организаций вместе с ведущей силой в этой общей системе — Коммунистической партией.
Вопрос о механизме Советского социалистического государства в широком смысле слова, т. е. об общей системе Советского социалистического государства (для периода построения социализма—о системе диктатуры рабочего класса), является вопросом о внутреннем организационном строении Советского государства и о роли и значении в нем отдельных «приводов», «рычагов» и «направляющей силы».
Направляющей силой в системе Советского социалистического государства является Коммунистическая партия, а важнейшими «приводами» и «рычагами»: Советы с их разветвлениями, профсоюзы, кооперация и союз молодежи.
Коммунистическая партия является ведущей и направляющей силой в системе всех организаций Советского государства, поскольку она представляет собой передовой отряд трудящихся, вооружена марксистско-ленинской теорией и до конца отстаивает интересы трудящихся. Коммунистическая партия является ядром всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных. Руководящее положение Коммунистической партии в Советском социалистическом государстве законодательно закреплено Конституцией СССР 1936 г.
Возникновение Советского социалистического государства и вся его последующая деятельность являются результатом руководства со стороны Коммунистической партии трудящимися.
Как направляющая сила всего механизма Советского государства Коммунистическая партия воплощает в себе мудрость коллективного руководства, вооружает передовой теорией и знанием законов развития общества. Она объединяет работу всех общественных и государственных организаций, дает им единое направление, общую цель — строительство коммунизма. Ни один важнейший политический или организационный вопрос не решается советскими и другими массовыми организациями без руководящих указаний партии.
Коммунистическая партия не делит своего руководящего положения с какими-либо другими партиями. Это объясняется тем, что в нашей стране нет почвы для существования нескольких 47


партий. Несколько партий могут существовать лишь в таком обществе, где имеются антагонистические классы, интересы которых непримиримы или враждебны. В нашей стране таких классов давно уже нет, а поэтому имеется почва для одной партии, именно — Коммунистической партии, до конца защищающей интересы трудящихся.
До победы социализма в СССР у нас были антагонистические классы. Однако еще в ходе Октябрьской революции народы нашей страны отбросили прочь все буржуазные партии и сделали выбор в пользу Коммунистической партии. Они сделали такой выбор потому, что убедились, что только Коммунистическая партия является единственной антипомещичьей и антикапиталисти- ческой партией.
Руководя государством, Коммунистическая партия не подменяет собой руководящие органы государства и не сливает свой аппарат с государственным аппаратом. Добиваясь гибкого сочетания партийного руководства с советским, В. И. Ленин подчеркивал в то же время недопустимость смешения функций партийных организаций с функциями государственных органов. В решении по организационному вопросу еще VIII съезд партии (март 1919) подчеркивал, что «Свои решения партия должна проводить через советские органы, в рамках Советской Конституции. Партия старается руководить деятельностью Советов, но не заменять их» 25.
Партия руководит государственной жизнью, обеспечивает правильное направление и содержание деятельности государственного механизма в целом и каждой его части в отдельности, пользуясь приемами и методами партийного руководства — при помощи партийных директив, проведением на основные посты в государственном аппарате людей, преданных делу партии, способных своей практической деятельностью обеспечить осуществление директив партии, проверкой работы органов государства и т. д. Основным методом, обеспечивающим проведение всеми организациями директив партии, является при этом метод убеждения. Сила руководства Коммунистической партии основывается на безграничном доверии советского народа к своей партии, поскольку во всей своей деятельности Коммунистическая партия исходит из интересов народа, трудящихся масс, что и обеспечивает партии всенародную поддержку всех ее мероприятий. Руководящая роль Коммунистической партии в нашей стране является источником всех побед советского народа, залогом успешного разрешения всех задач в области строительства социализма и коммунизма.
Советы с их разветвлениями и примыкающими к ним государственными организациями занимают первенствующее место в системе «рычагов» всего механизма Советского государства,
25 «КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК», ч. 1, изд. 7-е, Госполитиздат, 1954, стр. 446.
48


«приводных ремней» от партии к массам. Они объединяют и представляют в отличие от других организаций всех трудящихся города и деревни и связывают партию с массами трудящихся прежде всего по линии государственной работы.
Структура, компетенция и порядок деятельности Советов с их разветвлениями строго регламентируются Конституцией и всем своим содержанием направлены на построение социализма и коммунизма. В деятельности органов власти и управления воплощается и официально закрепляется воля народа, выражается политика Коммунистической партии и социалистического государства, отстаивающая интересы трудящихся. В целом система Советов и их разветвлений представляет мощную неразрывную часть всего ме/анизма Советского государства и занимает в нем, как уже подчеркивалось, важнейшее место.
Профсоюзы — это массовые организации трудящихся, связывающие партию с рабочим классом и другими массами трудящихся прежде всего по производственной линии и являющиеся для трудящихся школой управления, хозяйствования, школой коммунизма.
Кооперация — это массовая организация трудящихся, главным образом, крестьянства, являющаяся также одной из важных форм вовлечения масс в социалистическое и коммунистическое строительство, — коммунистического воспитания и школы общественного самоуправления. Через кооперацию партия обеспечила, в переходной от капитализма к социализму период, перевод на социалистические рельсы индивидуального крестьянского хозяйства.
Союз молодежи — самодеятельная массовая общественная организация молодежи, помогающая партии воспитывать молодежь в духе коммунизма, вовлекать ее в практическое строительство нового общества.
Механизм Советского государства в широком его значении, кроме указанных организаций, включает в себя массу и иных различных общественных организаций. Прежде всего это всякие массовые инициативные организации, различные комиссии и комитеты, совещания и делегатские собрания, образующиеся вокруг Советов, хозяйственных органов, фабзавкомов, культурных учреждений, партийных организаций, организаций союза молодежи, всякого рода кооперативных объединений и т. д. Эти организации охватывают миллионные массы беспартийных рабочих и крестьян.
Если механизм эксплуататорского государства отделен от народа, противостоит ему как враждебная сила, стоит над народом, механизм Советского социалистического государства в лице Советов с их разветвлениями, а также и общественных орга-* низаний создан самими трудящимися, пользуется их всемерной поддержкой, защищает интересы народа и сливается с многомиллионными массами трудящихся.
4 1240 49


Все указанные составные и неразрывные части механизма Советского государства необходимы для победы социализма и коммунизма, через них и обеспечивается с организационной стороны творческая созидательная деятельность в социалистиче^ ском обществе. Без них рабочий класс и все трудящиеся оказались бы в своей борьбе за социализм и коммунизм в положении безоружной армии и не только не сумели бы построить социализм, но и были бы раздавлены организованным и вооружен-- ным капиталом.
Во второй главной фазе развития Советского государства, в особенности с вступлением советского общества в период развернутого строительства коммунизма, роль общественных организаций в управлении обществом повышается, при непременном возрастании значения руководящей и направляющей силы Ком-« мунистической партии. Развитие механизма советского социалистического государства, т. е. всей совокупности государственных и общественных организаций идет по пути преобразования его в общественное коммунистическое самоуправление, в котором объединятся Советы, профессиональные, кооперативные и другие массовые организации трудящихся, что будет означать даль=« нейшее развитие демократии, обеспечивающей активное участие всех членов общества в управлении общественными делами.
§ 4. Государственное устройство советской многонациональной страны
Советская Социалистическая Федерация
Под государственным устройством принято понимать структуру или внутреннее строение государства с точки зрения организации его территории, гражданства и взаимоотношений между государством как целым и его составными частями. Основными типами государственного устройства при этом являются — унитарное государство и федерация.
Унитарное государство — это слитое государство, имеющее для всей страны общее законодательство, единое гражданство, а также единые центральные органы государственной власти и управления. Оно делится только на административно-террито-’ риальные объединения,, не имеющие признаков государственности.
Федерация в отличие от унитарного государства представляет собой союз государств или государственных образований, создающих одно союзное государство. Государства, входящие в федерацию, имеют свое законодательство, свои органы государственной власти и управления, власть которых ограничена союзной конституцией. Сохраняя определенную государственную самостоятельность, государства, входящие в федерацию, создают вместе с тем и единые союзные обще-федеральные органы государ- 50


ственной власти и управления, в том числе и союзное правительство, имеют и общее законодательство. Гражданство в федеративном государстве единое.
Существует еще конфедерация, которая представляет собой политический союз государств, в котором также проводится объединение, но в ограниченных пределах, имеющих в виду обычно лишь внешнеполитические и военные задачи^
Наше Советское социалистическое государство уже в начале своего существования складывается как федеративное государство. Использовав федеративную форму, известную и буржуазным государствам, Великая Октябрьская социалистическая революция приспособила ее к своим целям и задачам, наполнив ее новым классовым содержанием, что предопределило глубокое отличие советской федерации от буржуазной и прямо противоположный ее характер. В советской федерации получили воплощение в жизнь идеи братства, равенства и суверенности всех наций. Эти идеи составляют, как известно, неотъемлемую часть идеологии пролетариата. Они получили яркое выражение в политике нашей партии. В теоретическом отношении эти идеи глубоко разработаны в марксистско-ленинском учении по национальному вопросу. Данное учение явилось научной основой для разрешения национального вопроса, а вместе с тем и вопроса о форме устройства социалистического государства в нашей стране.
Марксизм-ленинизм показал тесную связь национального вопроса с общей борьбой пролетариата за социальное освобождение трудящихся и учил рабочий класс подходить к национальному вопросу с классовых позиций пролетариата. Марксизм-ленинизм показал, что поскольку носителями национального гнета являются эксплуататоры, полное освобождение всех национальностей сможет дать только победа социалистической революции. К. Маркс и Ф. Энгельс еще в «Манифесте Коммунистической партии» писали: «В той же мере, в какой будет уничтожена эксплуатация одного индивидуума другим, уничтожена будет и эксплуатация одной нации другой. Вместе с антагонизмом классов внутри наций падут и враждебные отношения наций между собой» 27.
Вместе с тем марксизм-ленинизм всегда учитывал важность национального вопроса для рабочего класса, как вопроса о резервах и союзниках пролетариата. Особенно крупное значение в этом отношении национальный вопрос приобрел в эпоху империализма, когда он перерос в национально-колониальный вопросу Марксизм-ленинизм учил рабочий класс, как учит и сейчас, поддерживать все прогрессивное в массовых национальных движениях, привлекая эти прогрессивные силы на свою сторону.
27 К. Маркс и Ф. Энгельс. Избранные произведения. Т. 1, М., Гос- политиздат, 1952, стр. 26.
4* 51


Этой задаче отвечала -вся практическая деятельность нашей партии и ее программа по национальному вопросу.
В национальном вопросе партия последовательно отстаивала известное положение марксизма о том, что «Не может быть свободным народ, угнетающий другие народы»28. Программные требования партии большевиков по национальному вопросу еще задолго до Октябрьской революции заключали в себе решительное отрицание всех и .всяких 'форм принуждения в отношении национальностей, признание полного равенства и суверенности народов в деле устройства ими своей судьбы. Краеугольным камнем всей программы партии по национальному вопросу являлось при этом признание за нациями права на самоопределение вплоть до отделения и образования собственного государства. Постановка национального вопроса нашей партией 'полностью отвечала принципу пролетарского интернационализма и имела целью обеспечить международную солидарность трудящихся, поскольку, как учил В. И. Ленин, без свободы отделения не может быть и свободы соединения, подлинного межнационального единства, союза пролетариев различных наций.
Право наций на самоопределение означает, что нация имеет право свободно определить свою судьбу, устроиться так, как ей угодно, не попирая, конечно, прав других наций. Она может организоваться на началах автономии или создать свое национальное государство, вступив при этом в федеративные отношения с другими нациями и т. д. Она может и совершенно отделиться, образовав свое суверенное независимое национальное государство.
Выдвигая и отстаивая право наций на самоопределение вплоть до отделения, партия разъясняла, что данное право вовсе не означает обязательной целесообразности отделения и обязанности наций к отделению. В. И. Ленин писал, что оно «...означает лишь последовательное выражение борьбы против всякого национального гнета»29. В определенных случаях целесообразно было бы и отделение, — когда это служило бы делу восстановления и укрепления доверия между пролетариями разных наций и тем самым облегчало бы задачи классовой борьбы пролетариата. Право наций на отделение партия рассматривала таким образом не как самоцель, а как средство сплочения сил пролетариата. В противоположность буржуазным националистам, сеящим раздор и драки между народами разных наций, партия большевиков добивалась объединения пролетариев разных наций, их сплочения для общей борьбы за свободу и социализм и программа партии по национальному вопросу всем своим содержанием выдвигала именно лозунг сближения, теснейшего сплочения пролетариев различных национальностей. Но партия считала, что прочное объединение наций возможно только на началах сотруд28 К. М а р к с и Ф. Энгельс. Соч., т. XV, стр. 223.
29 В. И. Л е н и н. Соч., т. 22, стр. 135.
52


ничества и добровольности. Партия учитывала при этом, что с победой пролетарской революции большинство народов России, издавно связанных между собой сложившейся исторической общностью, будут стремиться не к отделению, а к государственному объединению в единой семье, разумеется, на условиях, обеспечивающих свободу их национального развития. В. И. Ленин, указывал, что чем выше демократизм в стране, чем больше свобода национальностей, тем меньше опасность распада государства 30.
Советская федерация не была надуманным кабинетным изобретением. Она возникла и развилась в ходе развития самой революции, .в процессе творческого осуществления самими революционными массами, под руководством партии большевиков, именно ленинской национальной политики.
Буржуазная федерация, раздробляя единое государство на ряд мелких государств, ослабляла экономические и культурные связи, а поэтому являлась тормозом на пути прогрессивного развития общества и интернационального объединения пролетариата.
Маркс и Энгельс на основе опыта известных им буржуазных федераций отрицательно относились к федерализму и высказывали ту мысль, что для пролетариата пригодна лишь форма единой и неделимой республики с широким местным самоуправлением. Той же точки зрения придерживался и В. И. Ленин. «...Пока и поскольку разные нации составляют единое государство,— писал В. И. Ленин в 1913 г., — марксисты ни в коем случае не будут проповедывать ни федеративного принципа, ни децентрализации. Централизованное крупное государство есть громадный исторический шаг вперед от средневековой раздробленности к будущему социалистическому единству всего мира»31. Однако это отнюдь не означает, что Маркс, Энгельс и Ленин категорически отрицали возможность и целесообразность федеративного устройства того или иного государства. Напротив того, они считали, что при известных условиях допустима и целесообразна именно федерация. Руководящее положение марксизма—ленинизма по вопросу о государственно-правовой форме всегда заключалось прежде всего в требовании, чтобы эта форма отвечала, во-первых, прогрессивному социально-экономическому и культурному развитию страны и, во-вторых, обеспечивала бы тесный союз и братское сотрудничество народов страны. Федеративную форму классики марксизма-ленинизма в определенных случаях рассматривали безусловно как прогрессивную, именно тогда, когда она служила бы делу разрешения национального вопроса. Так Маркс и Энгельс считали, что федерация была бы прогрессивной мерой для Англии и Ирландии. Высказывая эту точку зрения в критике Эрфуртской програм30 См. В. И. Л е н и н. Соч. т. 22, стр. 135; т. 24, стр. 52.
31 В. И. Л е н и н. Соч., т. 20, стр. 29.
53


мы Ф. Энгельс подчеркивал, что федерация «...была бы шагом вперед в Англии, где на двух островах живет четыре нации...32». Как такую же меру В. И. Ленин рассматривал для Балкан требование, выдвинутое в 1912 г. балканскими рабочими о создании федеративной балканской республики33.
В годы первой мировой войны национальный вопрос перерастает в национально-колониальный и приобретает для России, ввиду ее многонационального состава, особенно острое значение. К началу Октябрьской революции Россия оказалась при этом в состоянии распада. Некоторые окраины страны отделились или были близкими к отделению. Государственно-разобщенными оказались и другие многочисленные народы и национальности, населявшие Россию. Это привело почти к полному разрыву между центральной Россией и национальными окраинами и исторически сложившихся экономических связей. Это был распад под ударами революции старой бюрократически централизованной царской России, державшейся на штыках и насилии. Такое государственное разобщение явилось прямой реакцией на те насильственные связи, которыми угнетенные народы удерживались в едином государстве царизмом. Здесь была также реакция и на великодержавную политику буржуазного Временного правительства. Февральская буржуазно-демократическая революция 1917 г. дала мощный толчок национально-освободительному движению в России. Временное правительство стало подавлять это движение. Но широкие народные массы национальных окраин больше не хотели и не могли мириться с национально-колониальным гнетом, и они ответили на эту политику дальнейшим подъемом борьбы за свободу и независимость. Великая Октябрьская социалистическая революция, в которой под руководством партии большевиков в едином потоке слились, как общее движение пролетариата за социальное освобождение, так и национально-освободительное движение трудящихся, окончательно разорвала в России насильственные связи и стали складываться совершенно иные связи, основанные на полном равенстве наций, их стремлении к образованию своей государственности, а также и на стремлениик государственному объединению с русским рабочим классом и крестьянством, при сохранении своей национальной государственности.
Важно подчеркнуть также, что еще до Октября, перед лицом надвигавшейся пролетарской революции буржуазные националисты пытались использовать национально-освободительное движение трудящихся для своих целей. При этом они уже тогда создали в ряде национальных районов страны свои так называемые «национальные» правительства (на Украине, Дону, Кубани, в Сибири, Туркестане, Татарии, Башкирии, Казахстане и 32 К. Маркс и Ф. Энгельс. Соч., т. XVI, часть II, ст. 110.
33 См. В. И. Ленин. Соч., т. 18, стр. 340.
54


т. д.). Они встали на путь предательства своих народов. В то время как наиболее сознательные слои трудящихся масс национальных окраин понимали, что победа над врагами трудящихся и успешное строительство социализма будут достигнуты только в общей борьбе и стремились к единству с русским рабочим классом и крестьянством, буржуазные националисты требовали отделения национальных окраин от России. Путем обмана, прикрываясь «национальным флагом», они хотил задержать таким образом развитие социалистической революции и тем увековечить власть капитала. Буржуазные националисты особенно активизировали свою деятельность в районах со значительной прослойкой зажиточного казачества, где силы пролетариата были недостаточными. Это приводило к тому, что кое-где бур- жуазно-сепаратистские тенденции получали временно перевес над стремлением пролетарских элементов к единству с русским народом.
В этих новых исторических условиях федерация означала для России не разобщение исторически сблизившихся наций, а напротив того — единственный наиболее удобный и верный путь от разобщенности трудящихся масс целого ряда национальностей страны к их объединению и тесному сплочению для борьбы против общих врагов и для всего дела социалистического строительства. «...Теперь федерация, которую мы вводим и которую мы будем вводить, — подчеркивал В. И. Ленин в марте 1918 г.,— послужит именно вернейшим шагом к самому прочному объединению различных национальностей России в единое демократическое централизованное государство»36.
Вопрос о»возможности федеративного устройства Российской республики нашел отражение в мае 1917 г. в написанном В. И. Лениным «Проекте наказа выбираемым по заводами и по полкам депутатам»37. Идеи советского федерализма получили вскоре свое дальнейшее развитие и в других выступлениях и работах В. И. Ленина предоктябрьского периода и, в частности, в его работе «Государство и революция». Но определенно и окончательно Коммунистическая партия встает на точку зрения государственной федерации, выдвигая ее в качестве собственного плана государственного устройства советских республик, только после Октябрьской революции. Это и понятно, так как окончательный материал для решения вопроса мог дать лишь революционный опыт. Подобно тому как Ленин открыл на основе революционного опыта форму политической организации диктатуры пролетариата в России — в лице Советов, так наметившиеся в ходе советского строительства федеративные формы государственного объединения народов России дали материал Ленину и партии для вывода о необходимости установления в советской стране федеративной формы государства. Наметившиеся совет36 В. И. Л е н и н. Соч., т. 27, стр. 181.
37 См. Ленинский сборник, IV, стр. 294.
55


ские формы федеративного объединения народов России не только показали их удобство для политического объединения и сплочения народов России. Они оказались отнюдь не противоречащими и для их экономического сближения.
Федеративный принцип государственного устройства в нашей стране был провозглашен и законодательно закреплен в «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа», написанной В. И. Лениным и принятой в январе 1918 г. III Всероссийским съездом Советов. «Советская Российская республика,— гласила Декларация, — учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских национальных республик».39 Признание советской федерации как плана государственного устройства нашей страны было отражено затем в программе РКП (б), принятой VIII съездом партии в 1919 г., в которой говорилось: «Как одну из переходных форм на пути к полному единству партия выставляет федеративное объединение государств, объединенных по советскому типу».40
Советская социалистическая федерагция, как это отмечалось выше, глубоко отлична от буржуазной федерации и прямо ей противоположна. Она отлична и противоположна как по своей сущности, так и своему происхождению. При буржуазном строе федерация сохраняется лишь как форма, а в сущности буржуазное федеративное государство является унитарным государством, когда отдельные его части теряют признаки государственности и низводятся до положения обычных административно-территориальных единиц. Тенденция развития буржуазной федерации к унитаризму была подмечена еще Ф. Энгельсом. Процесс развития буржуазной федерации к унитаризму характеризуется насилием, угнетением, национальными войнами. Отдельные части буржуазной федерации строятся к тому же не по национальному признаку и даже не по экономическому, а совершенно случайно — в силу случайного захвата тех или иных территорий колонизаторами и т. п. Буржуазная федерация не только не исключает, но и усиливает такие характерные черты буржуазного устройства, как игнорирование интересов «мест» в пользу «центра», устранение от участия в государственных делах широких народных масс, дискриминацию национальных меньшинств, их бесправное положение. Все это объясняется тем, что строительством государственной жизни в буржуазных многонациональных государствах руководит буржуазия великодержавной нации, которая «разрешает» национальный вопрос с* позиций своих корыстных интересов, а не в интересах всех наций, населяющих страну.
Совершенно иную картину представляет собой советская федерация.
39 История Советской Конституции (в документах) 1917—1956 г. М., Госюриздат, 1957, стр. 103.
40 «КПСС в резолюциях...», ч. 1, стр. 417.
56


Советская федерация создается на базе власти трудящихся и пролетарского интернационализма, общности и единства интересов трудящихся всех наций и рас, объединенных под руководством рабочего класса и его интернационалистской партии общей целью борьбы за построение социалистического и коммунистического общества. Советская федерация представляет собой объединение социалистических государств и государственных образований. Она создается на началах добровольного волеизъявления объединяющихся народов, пользующихся правом на самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. Советская федерация строится на началах полного равноправия всех наций. Наконец, являясь демократически централизованным объединением, советская федерация строится по принципу демократического централизма.
Социалистическая сущность советской федерации заключается в том, как подчеркивала это партия, что советская федерация «дает возможность: а) обеспечить целость и хозяйственное развитие отдельных республик, так и федерации в целом; б) охватить все разнообразие быта, культуры и экономического состояния различных наций и народностей, стоящих на разных ступенях развития, и сообразно с этим применять тот или иной вид федерации; в) наладить мирное сожительство и браткое сотрудничество наций и народностей, связавших так или’ иначе свою судьбу с судьбою федерации»41.
Советская, федерация складывалась и развивалась в процессе революционной борьбы рабочих и крестьян за победу социалистической революции и построение социализма. Вместе с развитием советского общества она продолжает развиваться и в настоящее время.
Создание Советского социалистического государства, возникшего в огне Великой Октябрьской социалистической революции, было организационно оформлено II Всероссийским съездом Советов, происходившим в дни Октябрьского вооруженного восстания в Петрограде. Но государственно-правовая форма Советского государства законодательно устанавливается, как отмечалось, лишь в январе 1918 г. на III Всероссийском съезде Советов. Приняв «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа» и постановление «О федеральных учреждениях Российской Республики», III Всероссийский съезд Советов при этом не только провозгласил и законодательно закрепил федеративный строй для всей советской страны, но и законодательно оформил образование первой среди равных советских республик — Российской Советской Федеративной Социалистической республики (РСФСР). Свое дальнейшее законодательное оформление РСФСР получает в принятой 10 июля 1918 г. V Всероссийским съездом Советов первой советской Конституции РСФСР.
1 «КПСС в резолюциях...», ч. 1, стр. 557.
57


В образовании РСФСР, как и во всем ее дальнейшем развитии, была выражена воля трудящихся многочисленных национальностей республики к объединению с русской национальностью, а также к созданию в пределах РСФСР и своей национальной государственности. Последняя получила при этом различные формы: автономной национальной республики, автономной национальной области и с 20-х годов — кроме того и автономного национального округа.
Раньше других в пределах РСФСР образовались автономные республики — Туркестанская (май 1918) и Башкирская (март 1919). Создание государственных автономий было задержано гражданской войной. Однако как только территория РСФСР была освобождена от врага, сразу развернулся бурный процесс по переустройству РСФСР в национально-государ- етвенном отношении. В 1920—1921 г. в составе РСФСР создаются новые автономные республики: Татарская (май 1920), Киргизская42 (август 1920), Дагестанская (январь 1921), Горская (январь 1921), Крымская (октябрь 1921). Одновременно был создан в РСФСР и целый ряд автономных национальных областей. К 1923 г. в РСФСР насчитывалось уже 11 автономных советских республик и 14 автономных национальных областей. В числе последних были: Чувашская, Марийская, Калмыцкая, Вотская, Коми-зырянская и др.
Параллельно с процессом формирования федеративного государства РСФСР шел процесс создания других независимых -суверенных братских советских республик и установления ими федеративных отношений с РСФСР. При установлении советской власти на Украине была провозглашена (декабрь 1917) Украинская Советская Социалистическая республика. Образование суверенных республик в ряде случаев было задержано гражданской войной, поскольку многие национальные окраины советской России явились ареной ожесточенной военной борьбы и подвергались оккупации и в некоторых случаях — неоднократной. С разгромом и изгнанием немецких оккупантов, в конце 1918—начале 1919 г. возникает уже пять независимых братских советских республик — Украинская ССР, Белорусская ССР, Эстонская ССР, Литовская ССР и Латвийская ССР. В феврале 1919 г., под влиянием внешней опасности, Белорусская республика объединяется с Литовской и создается двуединая советская республика — Литовско-Белорусская ССР (Литбел)43.
42 В то время «киргизами» кроме собственно киргизов назывались и казахи, соответственно и Казахстан носил название «Киргизии». Исторически правильное название казахского народа было восстановлено в 1925 г. V Все- казахским съездом Советов, когда и Киргизская республика получила официальное наименование Казахской АССР.
43 Советская власть в Прибалтике тогда продержалась недолго. Она была утрачена в 1919 г. под ударами объединенных сил внутренней и внешней контрреволюции. Советские прибалтийские республики снова образовались лишь через 20 лет, когда их народы при поддержке Советской России вновь вступили на путь свободного социалистического развития.
58


Разгром контрреволюции в Закавказье привел к созданию закавказских советских республик: Азербайджанской ССР (апрель 1920), Армянской ССР (ноябрь 1920) и Грузинской ССР (февраль 1921 г.). 12 марта 1922 г. полномочная конференция представителей центральных исполнительных комитетов этих республик утвердила «союзный договор», по которому государственная организация Закавказья получила форму федеративного союза закавказских республик. В декабре того же года, на Ром Закавказском съезде Советов, закавказские советские республики образовали Закавказскую Социалистическую Федеративную Советскую республику (ЗСФСР), просуществовавшую до конца 1936 г.
Главная причина образования ЗСФСР заключалась в необходимости быстрого изжития национальной розни и неверия между народами Закавказья, культивировавшимися и разжигавшимися там сначала царизмом, а затем контрреволюционными мелкобуржуазными партиями. ЗСФСР была создана таким образом как орган национального мира в Закавказье. Образование ЗСФСР, в связи с пограничным положением закавказских республик, диктовалось также задачами совместной защиты закавказских республик от враждебных действий капиталистического окружения. Кроме того создание ЗСФСР имело целью объединение усилий закавказских республик для ликвидации в Закавказье хозяйственной разрухи, подъема хозяйства и окончательного разгрома в Закавказье контрреволюционных партий.
Еще в апреле 1920 г. была создана Дальневосточная Республика (ДВР). По форме это была буржуазно-демократическая республика, но руководящая роль в ней принадлежала рабочему классу во главе с Коммунистической партией. ДВР была образована не по национальному признаку. Ее создание преследовало целью предотвратить военный конфликт между Советской Россией и Японией, войска которой оккупировали часть Дальнего Востока. Она. была создана в порядке компромисса, как буферное государство между Советской Россией и империалистической Японией. ДВР установила тесные отношения с РСФСР. Ее правительство по своему составу было большевистским. С изгнанием интервентов на Дальнем Востоке ДВР в ноябре 1922 г. самоупразднилась с включением ее территории в состав РСФСР.
С разгромом контрреволюции в Средней Азии, здесь, наряду с существовавшей Туркестанской республикой, создаются две народные советские республики — в феврале 1920 г. на территории быв. Хивинского ханства—Хивинская республика и в августе того же года на территории быв. эмирства Бухарского — Бухарская республика. Эти республики просуществовали до национально-государственного размежевания Средней Азии в 1924 г.
59


В своем федеративном устройстве наше государство прошло* несколько ярко выраженных этапов развития.
Первый период — от октября 1917 г. примерно до середины 1918 г. — явился периодом раскрепощения ранее угнетенных наций и начального складывания Советского государства на основе добровольных связей и братского сотрудничества. Он характеризовался при этом отсутствием вполне определенной, строго установившейся формы сотрудничества народов нашей страны. XII съезд РКП (б) указывал, что в этот период «когда трудовые массы национальностей впервые почувствовали себя самостоятельными национальными величинами, между тем как угроза иностранной интервенции не представляла еще реальной опасности, сотрудничество народов не имело еще вполне определенной, строго установившейся формы» 44. В этот период большинство национальных окраин не создали еще своих национальногосударственных образований и не определили вполне точно своего государственного правового статута. В это время образовались лишь две республики — РСФСР и УССР. В дальнейшем же, в годы гражданской войны и иностранной военной интервенции, создается уже целый ряд независимых братских советских республик и они вступают в тесные федеративные связи с РСФСР.
Важно отметить, что на первых этапах развития советской федерации ведущее положение среди всех советских, республик и народов занимала РСФСР. Она объединяла народы, входившие в ее состав, независимо от того — успели они или не успели создать свои национально-государственные образования. Она являлась одновременно тем центром, вокруг которого сплачивались советские народы, не входившие в ее состав (украинцы, белоруссы и т. д.) — и опять-таки независимо от того, создали они или не создали свои независимые советские республики.
На основе складывавшихся федеративных связей, уже на первых этапах развития Советского государства РСФСР через свои органы власти и управления осуществляла руководство по целому ряду отраслей управления в масштабе не только РСФСР, но и всех советских республик.
Второй период в развитии советской федерации происходил в годы иностранной военной интервенции и гражданской войны (1918—1920). Ввиду Смертельной опасности, которая угрожала советским республикам, и необходимости военной самозащиты и поскольку вопросы хозяйственного строительства еще не стояли тогда на очереди, федеративные связи между советскими республиками складываются в форму военного союза республик. Большое значение в юридическом закреплении этого сокь 44 «КПСС в резолюциях...», ч. I, стр. 557.
60


за имел декрет ВЦИК от 1 июня 1919 г. «Об объединении Советских Социалистических республик: России, Украины, Латвии, Литвы, Белоруссии для борьбы с мировым империализмом» 45, хотя фактически военный союз советских республик складывается уже в начале гражданской войны.
Федеративные связи советских республик на основе военного союза становятся очень тесными. Проводится объединение управления в масштабе всех республик под высшим руководством органов РСФСР: военной организации и военного командования, управления промышленностью, финансами, железными дорогами и связью, делом снабжения и в некоторых других важных отраслях государственной деятельности. По мере образования новых советских республик они также вступали с РСФСР в военный союз и таким образом в годы гражданской войны окончательно сложился военный союз всех советских республик.
Возникнув как результат объединительного движения широких народных масс, военный союз вполне оправдал себя. Без такого союза силы советских республик оказались бы раздробленными и республики не смогли бы выйти победителями из гражданской войны и интервенции.
С окончанием гражданской войны на первую очередь стали вопросы восстановления разрушенных войной производительных сил страны. Военный союз в это время был дополнен союзом хозяйственным. Военный союз сохранялся, поскольку советские республики продолжали оставаться во враждебном капиталистическом окружении, порождавшем опасность новых военных походов империалистов против страны Советов.
Между РСФСР и другими советскими республиками (каждой в отдельности) теперь были заключены рабоче-крестьянские договоры или соглашения по отдельным вопросам хозяйственной политики. Первым таким договором был договор между РСФСР и Азербайджанской ССР о военно-экономическом союзе, заключенный 30 сентября 1920 г. Затем были подписаны: 28 декабря 1920 г. «Союзный рабоче-крестьянский договор между РСФСР и УССР», 16 января 1921 г. заключен аналогичный договор с БССР, а 21 мая 1921 г. — Союзный договор 'между РСФСР и Грузинской ССР46. На основании этих актов было осуществлено объединение военной и хозяйственной деятельности советских республик под руководством соответствующих органов РСФСР. Объединение касалось прежде всего вопросов внутреннего управления — вооруженными силами, промышленностью, финансами, путями сообщения и т. д. Федера45 История Советской Конституции (в документах) 1917—1956, стр. 207.
46 См. История Советской Конституции (в документах) 1917—1956,
стр. 240 и др., 259 и др., 265 и др., 299 и др.
61


тивные связи стали еще более тесными и на основе этих связей усилилась в масштабе всех республик роль органов РСФСР.
С Хорезмом и Бухарой РСФСР установила также очень, тесные отношения, но поскольку эти республики не являлись еще социалистическими и связи с ними Российской Федерации не были федеративными. РСФСР заключила с указанными республиками договоры о союзе и дружбе47.
Установление отмеченных тесных связей обеспечило дальнейшее укрепление обороноспособности всех советских республик и явилось важнейшей предпосылкой для успешного восстановления разрушенного войной народного хозяйства, т. к. только совместные усилия могли дать здесь желаемые результаты.
В 1922 г. военно-хозяйственный союз был дополнен дипломатическим объединением советских республик. В том же году объединительное движение независимых советских республик вступило в последнюю свою стадию, которая ознаменовалась величайшим событием — созданием единого союзного государства. Объединение национальных республик в Союз Советских Социалистических Республик явилось, как это подчеркнуто в резолюциях XII съезда РКП (б), заключительным этапом развития форм сотрудничества, принявшим на этот раз характер военно-хозяйственного и политического объединения народов в единое многонациональное Советское государство 48.
Каковы же были причины, обусловившие объединение советских республик в единое Советское союзное государство? Глубокое обоснование им дает работа В. И. Ленина «Первоначальный набросок тезисов по национальному и колониальному вопросу» (июнь 1920), где указывается: «Признавая федерацию переходной формой к полному единству, необходимо стремиться к более и более тесному федеративному союзу, имея в виду, во-первых, невозможность отстоять существование советских республик, окруженных несравненно более могущественными в военном отношении империалистическими державами всего мира, без теснейшего союза советских республик, во-вторых, необходимость тесного экономического союза советских республик, без чего неосуществимо восстановление разрушенных империализмом производительных сил и обеспечение благосостояния трудящихся; в-третьих, тенденцию к созданию единого, по общему плану регулируемого пролетариатом всех наций, всемирного хозяйства как целого, каковая тенденция вполне явственно обнаружена уже при капитализме и безусловно подлежит дальнейшему развитию и полному завершению при социализме» 49.
47 См. История Советской Конституции (в документах) 1917—1956„
стр. 237 и далее, 271 и далее.
48 См. «КПСС в резолюциях...», ч. 1, стр. 712
49 В. И. Л е н и н. Соч., т. 31, стр. 125.
62


В документах X Всероссийского съезда Советов подчеркнуты три группы обстоятельств, обусловивших необходимость и неизбежность объединения советских республик в единое союзное государство.
Первая группа обстоятельств — факты, касавшиеся внутрен- него хозяйственного состояния страны, — необходимость объединения хозяйственных усилий республик, исторически сложившееся разделение труда, единство основных средств сообщения и т. д.
Вторая группа обстоятельств — факты, связанные с внешнеполитическим положением страны,— наличие капиталистической системы и вытекающая отсюда опасность новых военных нападений на советские республики, опасность их экономической изоляции и необходимость единой армии, единого экономического фронта советских республик, их объединения по линии дипломатической в отношениях с капиталистическими государствами.
Третья группа обстоятельств — факты, связанные с характером строения Советской власти, с ее классовой природой, интернациональной сущностью.
Являясь интернациональной по своей сущности, советская власть всячески культивирует в массах идею объединения, сама толкает их на путь объединения. Если капиталистическая частная собственность и эксплуатация разделяют людей, разбивая их на враждебные друг другу лагери, в советской стране, где власть Советов построена на собственности коллективной и на борьбе с эксплуатацией, сама природа власти располагает к тому, чтобы трудящиеся массы естественно стремились к объединению в одну социалистическую семью.
Конечно и договорные отношения позволяли объединять усилия советских республик. Однако союзные договоры определяли лишь общие основы заключаемого союза, а по каждому вопросу требовалось заключение особых соглашений. Это не могло не осложнять организационные взаимоотношения республик. Для того, чтобы наиболее удобным образом объединить отдельные республики в единый военно-хозяйственный и политический союз и необходимо было создать единое многонациональное Советское государство с соответствующими постояннодействующими органами, которые могли бы направлять жизнь советских республик по одному определенному руслу. Условия же образования единого союзного государства к этому времени были подготовлены всем ходом объединительного движения народов советской России и полным освобождением территории страны от интервентов и полчищ белогвардейцев.
30 декабря 1922 г., в Москве собрался I съезд Советов СССР, на котором были представлены четыре советские социалистиче-
63


ские республики, принявшие на своих полномочных съездах Советов постановления об объединении в единое союзное государство: РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР. Две независимые советские республики Хорезм и Бухара пока остались вне рамок этого объединения и только потому, что они не являлись еще социалистическими. Но было несомненно, что по мере внутреннего их развития в сторону социализма и эти республики войдут в состав союзного государства.
I Всесоюзный съезд Советов, выражая волю народов объединяющихся республик, единодушно утвердил в основном Декларацию и Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик и поручил избранному им Центральному Исполнительному Комитету Союза ССР подготовить окончательный их текст с учетом отзывов союзных республик. Декларация провозгласила принцип добровольности и полного равенства всех народов, объединившихся в Союз ССР, и право свободного выхода из него. В ней указывалось также, что доступ в Союз открыт для всех советских республик, как существующих, так и могущих возникнуть в будущем. Приняв Декларацию и Договор, I съезд Советов СССР положил тем самым начало существованию единого многонационального Советского государства — Союза Советских Социалистических Республик (СССР). Декларация и Договор явились основой Конституции СССР, утвержденной и введенной в действие Центральным Исполнительным Комитетом СССР 6 июля 1923 г. и получившей окончательное утверждение 31 января 1924 г. на II съезде Советов СССР.
Образование Союза ССР явилось событием огромной исторической важности и величайшей победой ленинской национальной 'политики. Ленин и явился подлинным вдохновителем и создателем Союза. В. И. Ленину принадлежала руководящая роль в теоретическом обосновании самой идеи создания Союза ССР. Вместе с тем именно В. И. Ленин разработал и принципы этого объединения и дал все необходимые указания о практическом претворении этих принципов в жизнь.
В то время, когда образование единого союзного Советского государства было подготовлено всем ходом исторического развития советской страны и идея такого объединения не только получила признание в партии, но и стала достоянием трудящихся масс советских республик, стремившихся к прочному объединению, принципы и формы объединения во многом оставались еще неясными. Выдвигался ряд проектов, выявились по данному вопросу и различные точки зрения. В этих расхождениях проявилось при этом наличие двух уклонов от ленинской линии: великодержавного шовинизма и местного национализма. Коммунистическая партия осудила оба эти уклона как опасные для строительства Советского государства.
64


Вопрос о взаимоотношениях между РСФСР, УССР, БССР и Закавказской федерацией подлежал рассмотрению на Пленуме ЦК РКП (б) и подготавливался к нему специальной комиссией ЦК партии, образованной 11 августа 1922 г., в состав которой входили представители национальных республик. В сентябре 1922 г. Комиссия ЦК партии одобрила проект, внесенный И. В. Сталиным. Этот проект содержал в себе идею так наз. автономизации, т. е. он предусматривал не объединение равноправных советских республик в новое государственное образование, а их вступление в РСФСР на правах автономных единиц.
В. И. Ленин, отстаивая последовательное осуществление принципов пролетарского интернационализма, подверг этот проект острой критике и предложил принципиально иное решение, которое заключалось в добровольном объединении всех советских республик, в том числе и РСФСР, в новое государственное образование — Союз Советских республик на основе их полного равноправия. «...Мы, — писал В. И. Ленин, — признаем себя равноправными с Украинской ССР и др. и вместе и наравне с ними входим в новый союз, новую федерацию»...51. Комиссия ЦК партии пересмотрела вопрос в соответствии с указаниями В. И. Ленина. В октябре 1922 г. Пленум Центрального Комитета партии утвердил новый проект, исходивший из ленинских указаний и на основе которого развернулась непосредственная подготовительная работа по объединению республик. Затем при участии В. И. Ленина был подготовлен Договор об образовании СССР. В. И. Ленин внес поправки и дал указания по всем документам и проектам резолюций, связанным с подготовкой образования СССР.
Ввиду болезни В. И. Ленин не мог присутствовать на I Всесоюзном съезде Советов, но вопрос об образовании СССР продолжал оставаться в центре его внимания. Придавая исключительное значение правильному проведению национальной политики и практическому осуществлению Декларации и Договора, принятых съездом Советов, В. И. Ленин накануне и в день съезда (30 и 31 декабря 1922 г.) продиктовал письмо «К вопросу о национальностях или об «автономизации». Данный ленинский документ имеет огромное политическое значение. Он с исключительной силой и глубиной подчеркивает значение правильной национальной политики Коммунистической партии для всего дела классовой борьбы пролетариата. Вместе с тем он еще раз раскрывает роль В. И. Ленина как подлинного вдохновителя и организатора Союза ССР. В нем В. И. Ленин показал всю особенную опасность проявлений великодержавного шовинизма, предлагал со всей последовательностью проводить в жизнь 51 В. И. Лея ин. Соч., т. 36, сг.р. 671.
5-Г240 65


принцип пролетарского интернационализма. В. И. Ленин осуждал при этом идею «автономизации» как в корне неверную, именно поскольку она открывала дверь для великодержавного шовинизма. В. И. Ленин подчеркивал ту мысль, что залог братской дружбы советских народов, силы и могущества СССР лежит именно в укреплении суверенитета каждой республики, обеспечении фактического равноправия советских народов.
С гениальной прозорливостью В. И. Ленин предсказывал, что «...завтрашний день во всемирной истории будет именно таким днем, когда окончательно проснутся пробужденные угнетенные империализмом народы и когда начнется решительный долгий и тяжелый бой за их освобождение»52. В связи с этим В. И. Ленин подчеркивал то особенно большое международное значение, которое получали отношения, складывавшиеся между народами СССР, именно как образец для соген миллионов народов Азии и Востока и предостерегал, что «...было бы непростительным оппортунизмом, если бы мы накануне этого выступления Востока и в начале его пробуждения подрывали свой авторитет среди него малейшей хотя бы грубостью и несправедливостью по отношению к нашим собственным инородцам»53.
В. И. Ленин выдвинул требование при этом, чтобы равноправие республик и народов нашло должное отражение в организации и всей практической деятельности советского государственного аппарата, в распределении компетенции между общесоюзными и республиканскими органами, в создании лишь действительно необходимых союзных органов и в большей самостоятельности республиканского аппарата.
Итак, Союз ССР был создан не путем вступления советских республик в состав РСФСР, а их объединения в новое Советское государство. При образовании СССР была осуществлена именно ленинская идея создания единого союзного государства, как добровольного союза равноправных и действительно суверенных республик.
Указания В. И. Ленина, данные в письме «К вопросу о национальностях или об «автономизации» и в более ранних документах, легли в основу резолюции XII съезда РКП (б) (апрель 1923 г.) «По национальному вопросу» — чрезвычайно важного документа, определившего основные задачи и направления деятельности Советской власти в области национально-государственного строительства.
Резолюция имела при этом исключительное значение в деле правильного сконструирования союзных и республиканских органов власти и управления и установления необходимого поряд-
52 В. И. Л ен и н. Соч., т. 36, стр. 559.
53 В. И. Ленин. Соч., т. 36, стр. 559.
66


ка их работы. В ней развивались и конкретизировались ленинские идеи о такой организации общесоюзных и республиканских органов, которая создавала полную возможность чутко прислушиваться к нуждам и потребностям народов, своевременно оказывая им необходимую помощь, обеспечения между народами обстановки братского взаимного доверия и дружбы.
Создание Союза ССР явилось крупнейшим этапом в развитии советской страны как федеративного государства, но неконечным. Советская федерация развивается постоянно. Ее дальнейшее развитие представляло собой, как представляет и сейчас, процесс развития СССР как союзного государства. Главные направления данного процесса заключались в следующем:
1. создание новых национальных союзных республик и их вступление в СССР, 2, воссоединение разорванных ранее на части наций в рамках советских союзных республик, создание в составе союзных республик новых национальных автономных республик и других национально-государственных образований, укрепление единства СССР, расширение прав советских национальных государств и национальных государственных образований, укрепление суверенитета союзных республик и автономных прав автономных республик и др. советских национальных государственных образований 54.
«Таким образом, — как указывал М. И. Калинин, — шло непрерывное преобразование форм государственной жизни советских народов, размежевание многочисленных национальностей СССР. Одни национальности определяли свои этнографические границы, другие устраивались как уже развитые, сложившиеся нации. Характерно, что эта перестройка не только не мешала, а и способствовала росту советского единства.
Народы, как бы удовлетворенные в своих национальных устремлениях, еще теснее прижимались к Союзу, сознавая, что только через единство они сохранят свою национальную свободу» 55.
К моменту создания СССР народы Средней Азии были раздроблены между Туркестанской автономной республикой, входившей в состав РСФСР, и двумя независимыми советскими народными республиками — Хорезмской и Бухарской. В целях образования республик по национальному принципу, в 1924— 1925 гг. осуществляется национально-государственное размежевание советской Средней Азии. К этому времени Хорезмская и Бухарская народные советские республики стали социалистическими. Вместо них и Туркестанской АССР в итоге размеже-
64 См. Д. Л. Златопольский. Образование и развитие СССР как союзного государства. М., Госюриздат, 1954, стр. 137 и далее.
55 М. И. К а л и н и н. К двадцатилетию образования СССР. «Большевик», 1942, № 23—24, стр. 14.
5* 67


вания возникли две новые союзные республики — Туркменская ССР и Узбекская ССР. В 1929 г. создается Таджикская союзная республика. Она была образована из Таджикской АССР, возникшей при размежевании и входившей после этого в состав Узбекской ССР. С принятием Конституции СССР 1936 г. упраздняется ЗСФСР, как выполнившая свое историческое назначение по обеспечению сотрудничества народов Закавказья и все закавказские советские республики — Азербайджанская, Армянская и Грузинская — вошли в состав СССР непосредственно, как суверенные союзные республики. Входившие в состав РСФСР Киргизская и Казахская автономные республики тогда же были преобразованы в союзные республики. В 1940 г. в состав СССР были приняты возникшие в результате установления советской власти в Прибалтике союзные республики — Латвийская, Литовская и Эстонская. После возвращения в 1940 г. Советскому Союзу Бессарабии, отторгнутой в свое время Румынией, и воссоединения молдаван, живших в Бессарабии с молдаванами, населявшими Молдавскую автономную республику, была создана Молдавская союзная республика 56.
Весьма интенсивно протекал и процесс дальнейшего формирования автономных советских социалистических республик, а также автономных национальных областей и национальных округов. Советская власть предоставила не только крупным нациям, но каждому народу полное право управляться на основании своих законов и обычаев, разумеется, в рамках общей Конституции. Поэтому наряду с национальными республиками и были образованы автономные области и национальные округа. Образование последних относится к 1920—30 гг. Национальные округа создавались преимущественно для малых народов советского Севера и имеют место лишь в составе РСФСР.
Если к началу образования СССР у нас было 4 союзные республики, 10 автономных республик и 16 автономных областей, то на 1 апреля 1960 г. Советский Союз включал 15 союзных республик, 19 автономных республик, 9 автономных областей и 10 национальных округов57.
Союз ССР как союзное социалистическое государство является носителем суверенитета объединенного многонационального советского народа и представляет собой суверенное государ56 В 1940 г. Карельская автономная республика с присоединенной к ней территорией, перешедшей к СССР по мирному договору с Финляндией, была преобразована в Карело-Финскую союзную республику. Однако, принимая во внимание пожелания трудящихся Карело-Финской ССР, учитывая национальный состав населения, общность экономической жизни, тесные хозяйственные и культурные связи этой республики с Российской Федерацией, в 1956 году она был преобразована в Карельскую АССР и включена в состав РСФСР.
57 См. СССР. Административно-территориальное деление союзных республик на 1 апреля 1960 г., изд. 10-е. М., изд-во «Известия Советов депутатов трудящихся СССР», 1960, стр. 5.
68


ство. Суверенитет государства выражается в его полновластии и независимости при решении им вопросов внутренней и внешней политики. Компетенция Союза, как суверенного государ- * ства, определяется союзной Конституцией и обеспечивает интересы как Союза, так и союзных республик. Разграничение компетенции между ними исходит из необходимости успешной обороны СССР от империалистической агрессии, гарантирования единства государственного руководства советским обществом в целях успешного строительства коммунизма, развития широкой инициативы и самодеятельности всех самоопределившихся советских народов.
К компетенции Союза в лице его союзных органов отнесены такие вопросы, как прием в состав Союза новых союзных республик, наблюдение за соблюдением Конституции СССР, утверждение изменений границ между союзными республиками с согласия этих республик, вопросы взаимоотношений с иностранными государствами, обороны страны и охраны государственной безопасности, руководство народным хозяйством и культурным строительством, вопросы общесоюзного законодательства и т. д.
Союзная республика входит в состав СССР как суверенное национальное Советское Социалистическое государство. Она обладает при этом тремя особыми признаками: 1. Имеет границу с каким-либо иностранным государством, ибо без этого союзная республика немыслима, так как оказалась бы лишенной возможности логически и фактически поставить вопрос о выходе из СССР. 2. Имеет более или менее компактное большинство той национальности, имя которой она носит. 3. Обладает определенным минимумом населения, необходимого для обеспечения самостоятельного существования республики в случае ее выхода из Союза.
Союзная республика наделена широкой компетенцией. Ее суверенитет ограничен лишь в пределах тех вопросов, которые отнесены к исключительному ведению Союза. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляет государственную власть самостоятельно, через свой республиканский и местный государственный аппарат. Полнота, компетенции союзной республики и все государственное устройство СССР создают ей при этом все необходимые условия для всестороннего государственного руководства политической, экономической и культурной жизнью республики и для широкого участия в государственном руководстве Союзом в целом.
Взаимоотношения Союза с союзной республикой строятся на принципе демократического централизма, сочетаемого с суверенитетом союзной республики.
Принятые в советской федерации все формы национальной автономии (автономная республика, автономная область и национальный округ) преследуют цель наилучшее политическое,
69


экономическое и культурное развитие национальностей более малых народов и вовлечение их в общегосударственное строительство.
Автономная республика представляет собой национальное социалистическое государство, входящее в состав союзной республики и строящее свою деятельность на основе национально-политической автономии, охватывающей законодательную, исполнительно-распорядительную и судебную деятельность. В основе взаимоотношений союзной республики с автномными республиками, как и Союза с союзными, лежит принцип демократического централизма. Здесь он сочетается с равноправием автономных республик, с уважением их автономной государственности, что означает недопустимость умаления государственной природы автоновных республик, их отождествления с административно-территориальными образованиями. Как и союзная республика, автономная республика имеет свою Конституцию, свои высшие и местные органы государственной власти и управления. Она обладает при этом широкой компетенцией в области политической, административной, хозяйственной и культурно-просветительной деятельности, в пределах которой и осуществляет свою государственную власть. Она обладает, как и союзная республика, территориальным верховенством, т. е. территория республики не может быть изменена без ее согласия. Акты правительства автономной республики пользуются особой защитой, т. е. они не могут быть отменены правительством союзной республики. Право отмены их принадлежит лишь самой республике или высшему органу власти союзной республики.
Автономная область и национальный округ представляют собой национально-государственные образования, входящие в состав республики. Если автономная область может входить непосредственно в республику, то национальный округ входит в республику в составе какой-нибудь крупной административно- территориальной единицы (раньше это — губернии, теперь — области, края). Автономная область и национальный округ пользуются более узкой по объему автономией. Они обладают широкими правами по преимуществу лишь в области исполнительной и распорядительной деятельности. Но несмотря на это их нельзя отождествлять с административными областями и административными округами. Они не имеют Конституции, но вырабатывают свое Положение, утверждаемое в каждом отдельном случае высшим органом власти Союзной республики. Они создают свою систему органов государственной власти и управления, построенную с учетом национальных особенностей. Национальные области и национальные округа имеют и ряд других особых прав. В частности, они имеют право непосредственного сношения с органами СССР и союзной республики, имеют, как и республики, своих представителей в высших органах власти СССР и т. д. Акты, издаваемые органами власти автоном- 70


ной области или национального округа, также пользуются особой защитой. Они не могут быть отменены органами власти административно-территориальной единицы, в состав которой непосредственно входят. Право отмены их принадлежит им самим или высшему органу власти той республики, в состав которой они входят.
Необходимо подчеркнуть, что советский федеративный строй предусматривает развитие государственности нерусских народностей, организацию ими своих органов власти и управления, органов хозяйства, всей администраций, суда — на их родном языке, что создает особо благоприятные условия для вовлечения в государственное управление трудящихся данных народов. Вместе с тем федеративный строй предусматривает и обеспечивает создание на родном языке и культурно-просветительных учреждений, школы, прессы, театра, клубов и т. п. учреждений. Все это очень важно в деле обеспечения действительного полновластия и равноправия нерусских народов и создает необходимые предпосылки для их всестороннего политического, экономического и культурного развития.
Административно-территориальное деление
Наряду с федеративным устройством весьма важный элемент советского государственного устройства составляет и административно-территориальное деление, т. е. деление территории Советского государства (внутри отдельных республик) на определенные административно-территориальные единицы.
Знакомство ю данным вопросом при изучении истории советских государственных учреждений совершенно необходимо уже потому, что административно-территориальное деление лежит в основе дифференциации местных учреждений. Оно служит указанием того, какие учреждения и в пределах каких территорий управляют, определяет в существенных чертах компетенцию тех или иных государственных учреждений и т. д. Весь местный советский аппарат власти и управления, т. е. местные Советы и их органы, всегда строились, как строятся и сейчас, по установившейся в каждый данный период сетке административно-территориального деления. Местные Советы, как органы власти, непосредственно возглавляют соответствующие административно-территориальные единицы. Кроме того, по ряду отраслей управления, где в тот или иной период проводилась полная централизация в руках только центральных органов, эти последние очень часто создавали свои местные учреждения соответственно существующему административно-территориальному делению.
Административно-территориальное деление находится в прямой зависимости от назначения и функций государства. В эк71


сплуататорском государстве оно отвечает прежде всего полицейско-фискальным и военным целям, а также интересам колониальной политики, обеспечивая свободу и простор для эксплуатации. Оно создается с расчетом сосредоточения, где это нужно эксплуататорам определенного количества войска, полиции, чиновников — для порабощения, эксплуатации и удержания в повиновении трудящихся масс.
Этим реакционным целям отвечало и административно-территориальное деление царской России, которое учитывало, главным образом, численность населения и размеры пространства. О таком чисто административном характере старого деления свидетельствует екатериненское положение о губерниях 1775 г., где прямо сказано: «Дабы губерния порядочно могла быть управляема, полагается в ней от 300 до 400 тыс. душ, а в уезде — от 10 до 30 тыс. душ». Российская империя не управляла экономикой. Поэтому административно-территориальное деление царской России не принимало в расчет экономического развития отдельных районов страны и их хозяйственные особенности. Национальный состав территорий, если и учитывался, то лишь только в колониальных целях. Все это приводило к тому, что царизм мало изменял установившееся административное деление, сохраняя административно-территориальную систему более чем вековой давности, как это имеет место и в большинстве современных западно-европейских эксплуататорских государств.
В неприкосновенном виде оставило старое административно- территориальное деление и Временное правительство. Оно лишь выделило промышленные города из компетенции губернских земств. На всей своей громадной территории царская Россия имела преимущественно единообразное трехчленное деление: губерния, уезд, волость. Деление на губернии и уезды существовало с начала XVIII в., а на волости — с 1861 г. Общее их число к 1917 году составляло: губерний—101 (в том числе 21 область), уездов — 812, волостей— 16760 58.
Унаследовав старое административно-территориальное деление, установленное еще помещиками-крепостниками и чиновниками самодержавно-крепостнического государства и отвечавшее по характеристике В. И. Ленина требованиям казны, бюрократии, рутины, помещиков и попов59, Советская власть, естественно, встала перед необходимостью замены его новым делением, приспособленным к целям и функциям социалистического государства. Новое административно-территориальное деление должно было отвечать при этом следующим основным требованиям:
58 См. Административно-политическое строение Союза ССР (Материалы о территориальных преобразованиях с 1917 по 1 июля 1925 г. (Л. Госиздат,. 1926, стр. XII; а также С. Гурвич. Административно-территориальное устройство и население СССР. «Власть Советов», 1928, № 9, стр. 5—6.
59 См. В. И. Ленин. Соч. т. 20, стр. 32.
72


1. Создания экономически целостных территорий, выявления всех местных хозяйственных возможностей и равномерного размещения производительных сил.
2. Сохранения национального единства территории, всестороннего учета национальных особенностей и удовлетворения национальных интересов трудящихся и укрепления их связи с центром Советской России.
3. Обеспечения ведущего положения промышленных центров, закрепления таких взаимоотношений между городом и деревней, при которых наилучшим образом обеспечивалась бы руководящая роль пролетариата по отношению к крестьянству.
4. Развития советской демократии, широкого вовлечения трудящихся в управление государством, а следовательно — задача максимального приближения всего государственного аппарата к населению, т. е. к городам и селам.
Чтобы учесть эти требования необходимо было осуществить коренную перестройку старого административно-территориального деления. Но это было связано, во-первых, — с реорганизацией всего местного советского государственного аппарата, естественно созданного революцией в соответствии со старым -административно-территориальным делением и, во-вторых, — с основательной предварительной проработкой вопроса с учетом данных науки. Понятно, что в обстановке военной борьбы с силами внутренней и внешней контрреволюции осуществить кардинальную перестройку административно-территориальной системы не представлялось возможным и Конституция РСФСР 1918 г. закрепила систему местных органов государственной власти, как она сложилась в самом ходе революции, оставив, таким образом, в силе старую административно-территориальную систему.
Однако уже с начала Октябрьской революции начался, а затем продолжал развиваться, вплоть до проведения полной административно-территориальной реформы, т. е. до перехода к совершенно новой административно-территориальной системе, довольно бурный процесс пересмотра отдельных старых административно-территориальных единиц. Происходила передача отдельных волостей из уезда в уезд, а уездов из одной губернии в другую. Создавались новые губернии, а в особенности уезды и волости, пересматривались старые границы, губернские и др. административные центры часто перемещались в более развитые промышленные города и т. д. Старое административно-территориальное деление приспосабливалось таким образом к целям и задачам Советского государства. Следует отметить, что эти вопросы, в первое время решались местными Советами. Чтобы упорядочить преобразования постановление СНК от 73


15 июля 1919 г. установило, что они могут разрешаться только НКВД РСФСР по представлению губисполкомов60.
VII Всеросийский съезд Советов (декабрь 1919) поручил ВЦИК практически разработать вопрос о новом административно-хозяйственном делении РСФСР61. Общая разработка принципов, а также и образование отдельных административно- хозяйственных единиц были возложены на Административную комиссию ВЦИК. В полном объеме вопрос о новом административно-территориальном делении стал разрешаться однако лишь с окончанием войны. VIII Всероссийский съезд Советов (декабрь 1920 г.) предложил Президиуму В ЦИК" а ускорить работу по проведению нового административно-хозяйственного деления РСФСР «преимущественно на основе экономического тяготения» 62. С образованием Госплана РСФСР в дело разработки вопроса об экономическом районировании включается созданная при нем специальная комиссия по районированию. Вопрос разрабатывался на глубоких научных основах, «У нас теперь,— говорил Ленин в 1922 г., — деление России на областные районы произведено по научным основаниям, при учете хозяйственных условий, климатических, бытовых, условий получения топлива, местной промышленности и т. д.» 63
Учитывая новизну и серьезность дела XII съезд партии (апрель 1923 г.) указал, что новая система административного деления требует осторожного подхода и большого срока для своего окончательного проведения и подчеркнул необходимость внесения большей планомерности в работу по изменению административного деления 64. Представлялось целесообразным идти опытным путем, т. е. вводить новое административно-территориальное деление не сразу по всей стране, а для начала лишь в ее отдельных частях.
По РСФСР в качестве первых новых административно-территориальных единиц создаются: в 1923 г. — Уральская область, в 1924 г. — Северо-Кавказский край, в 1925 — Сибирский край. Одновременно с установлением первых опытных административно-территориальных единиц в РСФСР новое административно-территориальное деление было введено по всей УССР и по всей БССР.
Проведенный опыт дал положительные результаты и позволил осуществить административно-территориальную реформу в полном объеме по всей стране. Внутри края и области реформа ввела деление на административно-территориальные округа и районы. Округ представлял собой единицу несколько меньшую по территории, чем прежняя губерния, а район был несколько 60 Су 1919, № 36, ст. ст. 356, 412.
61 См. Съезды Советов в документах. 1917—1936, т. 1, стр. 116.
62 Там же, стр. 145.
63 В. И. Ленин. Соч., т. 33, стр. 275—276.
64 См. «КПСС в резолюциях...», ч. 1, стр. 718.
.74


крупнее волости. Все административно-территориальные единицы и их границы устанавливались на строгом научном учете экономических особенностей отдельных территорий и их экономического тяготения, а также при непременном учете национальных моментов. Новая административно-территориальная система в масштабе всей страны устанавливается уже на первом этапе социалистической реконструкции народного хозяйства 65.
Эту работу теперь надо было заканчивать быстрее с тем, чтобы наиболее полно охватить народно-хозяйственную жизнь всех советских республик плановым руководством. Администра- тивна-территориальная реформа сопровождалась углублявшимся процессом образования новых автономных республик, автономных областей и национальных округов. В своей совокупности эти мероприятия и позволили полнее охватить плановым руководством народно-хозяйственную жизнь страны66. Они при- близили вместе с тем партийно-советский и хозяйственно-кооперативный аппарат к району и селу и тем создали возможность своевременно разрешать актуальные вопросы сельского хозяйства, его подъема и реконструкции.
Округа, выполнив свое историческое назначение, очень скоро превратились в ненужное средостение между областью и районом. Поэтому 23 июля 1930 г. ЦИК СССР и СНК СССР приняли постановление «О ликвидации округов». В 1931 г. округа упраздняются повсеместо и центр тяжести колхозного строительства теперь окончательно переместился в районы, укрепленные кадрами за счет упраздненного окружного аппарата и связанные непосредственно с областными, краевыми и республиканскими органами.
Административные округа кое-где были оставлены. При этом они являлись не только остатками прежней окружной системы. Округа организовывались и вновь на отдельных частях территории краев, областей и республик. Административные округа существовали в местностях, обособленных от основного массива края, области или республики, или в частях, особо важных в экономических или др. отношениях. Так некоторое время суще65 Хронологическая последовательность введения новых административно- территориальных единиц указана в главе о местных органах государственной власти.
66 Экономическое значение административно-территориальной реформы обстоятельно рассмотрено в содержательном -исследовании П. М. Алампиева «Экономическое районирование СССР», М., Госпланиздат, 1959. Данная работа интересна, разумеется, и по другим вопросам административно-территориальной реформы. Она содержит обстоятельную общую постановку вопроса об экономическом районировании и вместе с тем — изложение истории советского экономического районирования по важнейшим этапам. Наконец, работа интересна и в библиографическом отношении, поскольку содержит обзор литературы вопроса,
75


ствовали Мурманский административный округ, Камчатский, Сахалинский, Шепетовский и др.
Ко времени упразднения административных округов на область или край в среднем приходилось 120 районов, а в Уральской области даже 202 района. На Украине было 585 районов и т. д.67. Понятно, что непосредственное оперативное руководство со стороны краевых и областных органов, а в ряде случаев со стороны республиканских, таким огромным количеством районов было невозможным. Поэтому естественно, что ликвидация административных округов вызвала немедленно процесс разукрупнения краев и областей и образование областей в некоторых республиках, где раньше их не было. Этот процесс можно иллюстрировать следующими данными. Если в 1930 г., т. е. после окончательной ликвидации всех старых форм административного деления, в стране имелось 14 краев и областей, 226 административных округов и 3012 районов,68 то на 15 августа 1935 г. краев и областей насчитывалось в СССР—44 (из них 14 областей были внутрикраевыми), административных округов — 26 (и 9 национальных округов) и районов — 3250 69.
Итак, в результате административно-территориальной реформы (после ликвидации округов), в качестве основных административно-территориальных единиц в стране существуют область (или край) и район. Это деление было закреплено в дальнейшем Конституцией СССР 1936 г. и действует поныне.
Край и область являются непосредственными опорными пунктами партии, высших органов государственной власти и государственного управления союзных республик.
В отличие от области край представляет собой более крупную административно-территориальную единицу, имеющую в своем составе автономные области (до Конституции СССР 1936 г. в край включались и автономные республики), а иногда, как отмечалось, и внутрикраевые области. Термин «край» применяется нередко вместо области, именно — в случае значительности пространства и обособленности области.
В состав края и области входит город или несколько городов. Наименование краю или области дает обычно город, являющийся краевым или соответственно-областным центром.
Район может быть сельским и городским.
Сельский район — это узловой пункт государственной жизни и социалистического строительства в деревне. По величине сель67 См. Административно-территориальное деление Союза ССР, изд. 9, М., изд. НКВД, 1930, стр. 8—9.
68 См. Административно-территориальное деление Союза ССР, изд. 10-е. По данным на 15 ноября 1930 г., М., Изд-во НКВД, 1930, стр. 80; Административно-территориальное деление Союза ССР на 15 июля 1934 года, М., Изд.-во «Власть Советов», 1934, стр. XII.
69 См. Административно-территориальное деление Союза ССР. Краткий справочник на 1 сентября 1935 г. М., изд-во «Власть Советов», 1936 г.* стр. XXIV.
76


ский район представляет нечто среднее между старой волостью и уездом. Следовательно, он имеет преимущество перед старой волостью в большей хозяйственной мощности, а перед старым уездом — в том, что центр района значительно ближе уездного центра и поэтому доступнее населению.
Городской район — это часть города, имеющая свои органы государственной власти и управления.
На районы делятся не только края и области, но и внутри- краевые административно-территориальные области, национальные округа, автономные области и республики.
После ликвидации административных округов союзные республики, за исключением РСФСР, имели в административном отношении только районное деление70. В настоящее время только районное административное деление сохраняется закавказскими республиками (Азербайджанской ССР, Армянской ССР и Грузинской ССР), прибалтийскими (Латвийской ССР, Литовской ССР и Эстонской ССР), Молдавской ССР и всеми АССР. Остальные союзные республики получили в разное время и областное деление.
Экономическое и политическое развитие советской страны естественно вызывает постоянный процесс приспособления административно-территориального устройства. Новые экономические условия, изменения в размещении производительных сил, культурный подъем страны и т. п. — постоянно приводили к пересмотру границ, административных центров и самого количества административно-территориальных единиц.
При введении нового деления число краев и областей было очень невелико. Относительно небольшим было и число районов внутри этих единиц. Поэтому, естественно, что бурное развитие экономики и культуры советской страны вызвало в дальнейшем разукрупнение установленных административно-территориальных единиц. Так число административных областей с 1935 г. увеличилось к настоящему времени без малого в три раза. Довольно бурно протекал и процесс разукрупнения районов. Разукрупнение пошло настолько далеко, что этот процесс подчас сменялся и обратными мероприятиями, когда укрупнялись области, а в последние годы — в особенности — районы. На 1 апреля 1960 г. всего в СССР насчитывалось: 108 областей, 6 краев и 3853 района (3501 —сельских и 352 — городских), из них в РСФСР — 49 областей и 6 краев. Другие республики на 1 апреля 1960 г. имели административных краев и областей: Украинская ССР — 25, Белорусская — 6, Узбекская — 7, Казахская ССР — 15, Туркменская ССР — 3 71.
Экономическая и культурная жизнь в СССР развивается 70 В 1932 г. в УССР и Казахской АССР также было введено областное деление.
71 См. СССР. Административно-территориальное деление союзных республик на 1 апреля 1960 года. Изд. 10-е, стр. 7.
77


стремительно. Поэтому и в дальнейшем административно-территориальное деление страны будет постоянно приспосабливаться к новым условиям. Но административно-территориальное деление нельзя изменять со дня на день. Это создавало бы атмосферу неуверенности и сопряжено подчас со значительными затратами. Приспосабливая административно-территориальное деление к новым условиям, партия и правительство обеспечивают в то же время и его известную стабильность. Это положение сохраняет силу, как для настоящего, так и для будущего времени.
§ 5. Главные фазы развития и основные функции Советского социалистического государства
Переход от капитализма к коммунизму, как уже отмечалось, представляет собой не единовременный акт, а целую историческую полосу в жизни общества, строящего коммунизм. Этот исторический период разделяется на два основные этапа: 1) период перехода от капитализма к .социализму, 2) период постепенного перехода от социализма к коммунизму. Каждый из названных этапов характеризуется своими особенностями эко-* номической и классовой структурой общества. Соответственно этому и Советское государство, как надстройка над социалистическим базисом, также проходит в своем развитии названные два основные этапа (две главные фазы).
Для каждой главной фазы характерны определенные, присущие именно этой фазе основные задачи и функции Советского государства и определенная организация государственной власти. Под функциями Советского государства при этом понимаются основные направления его внутренней и внешней деятельности, определяемые основными задачами Советского государства в той или другой фазе его развития 72. Основные функции Советского государства, в главных фазах его развития, внутренне тесно связаны между собой и в их совокупности находит яркое выражение сущность социалистического государства, как государства нового типа, назначение которого заключается в творческой созидательной деятельности по строительству социализма и коммунизма в интересах трудящихся.
72 О научных понятиях фазы и функций Советского государства, а также и по др. вопросам учения о двух основных этапах (фазах) развития и функциях Советского государства см.: Основы теории государства и права. М., Госполитиздат, 1960 г. стр. 114 и далее; А. И. Лепешкин. Фазы развития и функц’и.и Советского государства М., изд-во «Знание», 1958; П. С. Ромашкин., С. А. Покровский. Государство в период развернутого строительства коммунизма. М., Госполитиздат, 1959; Н. В. Черноголовкин. Функции советского государства в период развернутого строительства коммунизма. М., Госюриздат, 1960, стр. 8—9 и др.
78


Переход от первой ко второй фазе наступает как результат внутреннего развития страны. Изменения в задачах, функциях и организации государственной власти, отличающие Советское? государство второй фазы от Советского государства первой фазы, являются результатом решающих преобразований в экономике, классовой структуре общества и соотношении классовых сил, т. е. результатом глубоких экономических и политических изменений в жизни страны. На задачах и функциях Советского государства известное отражение находят и внешнеполитические условия.
Первая главная фаза развития Советского государства охватывает время от Великой Октябрьской социалистической революции до ликвидации эксплуататорских классов и построения социализма. Заканчивается она осуществлением второго пятилетнего плана (1933—1937) и принятием Конституции СССР 1936 г., когда завершается построение в основном социализма в СССР.
В первой главной фазе основная задача Советского государства состояла в построении социализма в нашей стране, т. е. создании новой экономики, новых общественных отношений, нового строя. Основная задача определила и конкретные задачи Советского государства того времени, т/ е. переходного периода от капитализма к социализму, которые заключались в необходимости подавления сопротивления свергнутых эксплуататорских классов, проведении социалистических преобразований в экономике, организации строжайшего учета и контроля за производством и потреблением продуктов всеми членами общества, в охране социалистической собственности и революционного правопорядка, организации обороны страны от нападения империалистов и в обеспечении условий для ее мирного развития.
Соответственно этому основными внутренними функциями Советского государства в переходной период являлись: функция подавления сопротивления свергнутых эксплуататорских классов внутри страны, функции — хозяйственно-организаторская, культурно-воспитательная, контроля за мерой труда и мерой потребления, охраны социалистической собственности и, наконец,— охраны социалистического правопорядка. К числу внешних функций Советского государства относились — оборона страны от нападения извне и борьба за установление и сохранение мира во всем мире.
Функция подавления возникла у Советского государства в результате отчаянного сопротивления эксплуататорских классов, не пожелавших смириться с волею большинства народа. Известно какую злобную ненависть вызвала победа Октябрь1 ской революции у эксплуататорских классов и они всеми мерами пытались добиться реставрации капитализма в России.
Подавление свергнутых эксплуататорских классов внутри
79


страны являлось таким образом необходимым условием для завершения революции, удержания пролетариатом своей власти и проведения социалистических преобразований в стране в интересах трудящихся.
На защиту завоеваний пролетарской революции Советское государство встало всем своим аппаратом и его деятельность по подавлению сопротивления враждебных классов развивалось в различных направлениях. Советская власть использовала методы как военного, так и политического и экономического подавления. Меры военного подавления применялись в ответ на военное нападение — главным образом в период проведения Октябрьской революции и в годы гражданской войны и выразились конкретно в ликвидации различных контрреволюционных восстаний, заговоров, разгроме белых армий на фронтах гражданской войны и т. д. С окончанием гражданской войны и ликвидацией продолжавших еще действовать отдельных белогвардейских банд подавление проводилось главным образом по линии политической и экономической — путем лишения политических прав эксплуататорских элементов, мерами пресечения шпионажа, вредительства и др. контрреволюционной деятельности, ограничением и вытеснением эксплуататорских элементов из народного хозяйства; ликвидации кулачества как класса и т. д.
Функция подавления сопротивления свергнутых эксплуататорских классов носила временный характер и была свойственна Советскому государству только в переходный период от капитализма к социализму. Когда социализм победил и в стране не стало эксплуататорских классов, оказавших сопротивление социалистическим преобразованиям, отпала и надобность во внутреннем подавлении. Победа социалистического уклада во всех областях народного хозяйства и ликвидация последнего эксплуататорского класса — кулачества — привели таким образом к тому, что функция подавления сопротивления эксплуататорских классов у Советского государства сказалась исчерпанной и она отмерла.
Важнейшее значение уже в условиях переходного периода от капитализма к социализму приобрели у Советского государства его основные функции — хозяйственно-организаторская и культурно-воспитательная.
Наличие у Советского государства, с момента его возникновения, данных функций и вся его огромная хозяйственно-организаторская и культурно-воспитательная деятельность обусловлены, как это уже отмечалось в своем месте, особенностями пролетарской революции, ее коренным отличием от революции буржуазной. В хозяйственно-организаторской и культурно-воспитательной деятельности Советского государства раскрывается его природа и основное, назначение как главного орудия для создания новых форм экономики и для всего дела строительства социализма и коммунизма. «В буржуазном строе, — указывал 80


В. И. Ленин, — делом занимались хозяева, а не государственные органы, а у нас хозяйственное дело — наше общее дело. Это самая для нас интересная политика»73. Главное направле ние в деятельности Коммунистической партии и Советского государства, как государства нового типа, и заключается в руководстве хозяйственным и культурным строительством, в заботе о неуклонном подъеме благосостояния народа, организации, сплочении и мобилизации всех трудящихся на осуществление перехода к коммунизму, в воспитании масс в духе коммунистической сознательности. В хозяйственно-организаторской и культурно-воспитательной деятельности и выражается сущность Советского социалистического государства.
Большое значение хозяйственно-организаторская деятельность имела уже в начальный период существования Советского государства — для проведения первых социалистических преобразований в экономике, поддержания хозяйственной жизни в стране и отражения сил внутренней и внешней контрреволюции.
В результате проведенных преобразований земля, фабрики, заводы и др. основные средства производства были превращены в достояние народа. Экономической основой советского общества уже тогда являлась общественная собственность на основные средства производства. В целом же система хозяйства в переходный период от капитализма к социализму характеризовалась многоукладностью. Наряду с социалистическим укладом существовали уклады мелкотоварный и капиталистический. Как пережиток крайней отсталости, в стране значительное место занимал еще и патриархальный уклад. Это разнообразие экономических укладов, борьба социалистических элементов с капиталистическими и составляли главную особенность переходного периода. Осуществляя хозяйственно-организаторскую функцию, Советское государство непосредственно управляло социалистическим сектором народного хозяйства. Вместе с тем оно регулировало и всю экономику страны. Советское государство проводило при этом экономическую политику, направленную на полную победу социалистической системы во всех- областях народного хозяйства. Свою хозяйственно-организаторскую деятельность уже тогда Советское государство строило на строгом учете требований, возникших и неуклонно пробивавших себе дорогу объективных экономических законов социализма.
Хозяйственно-организаторская деятельность Советского государства явилась важнейшим условием для успешного отражения сил внешней и внутренней контрреволюции в годы гражданской войны и иностранной военной интервенции. Затем, благодаря хозяйственно-организаторской деятельности Советского государства, трудящимися успешно были осуществлены: вос- стано!вление разрушенного народного хозяйства, социалистиче-
73 В. И. Ленин. Соч., т. 32, стр. 406—407.
6-1240 81


ская индустриализация Страны и коллективизация сельского хозяйства. Таким образом хозяйственно-организаторская функция Советского государства уже в переходный период от капитализма к социализму имела исключительное значение для решения коренных задач социалистической революции.
На разрешение тех же задач была направлена и культурно- воспитательная деятельность Советского государства.
К- Маркс указывал, что переходный к коммунизму период необходим и самому пролетариату для того, чтобы переделывая основы старого общества, переделывать, перевоспитывать самого себя. Еще более сложную задачу Советского государства составляло перевоспитание непролетарских слоев трудящихся. Осуществляя культурно-воспитательную функцию, Советское государство проводило во всех слоях общества огромную работу по преодолению традиций старого мира, по борьбе с буржуазными влияниями, пережитками в сознании трудящихся буржуазной идеологии и морали. В результате этой работы и отсталые элементы становились в ряды сознательных строителей социализма.
Социалистическое общество мыслимо только как общество с высоким уровнем культуры. Осуществляя культурно-воспитательную функцию, Советское государство объявило решительный поход против вековой культурной отсталости, темноты и неграмотности трудящихся, в которых их сознательно держали эксплуататоры. Уже в переходный период от капитализма к социализму имела место культурная революция, обеспечившая общий подъем культуры в стране, давшая многочисленные инженерно-технические и другие подготовленные кадры для всех областей социалистического строительства. Осуществляя культурно-воспитательную функцию, Советское государство с момента своего возникновения руководило всем делом просвещения и воспитания в стране, наукой, искусством, литературой и т. д.
Поскольку экономическую основу советского общества уже в переходный период составляла общественная собственность, одной из основных функций Советского государства являлась и функция охраны социалистической собственности. Вопрос об охране социалистической собственности Коммунистическая партия во главе с В. И. Лениным рассматривала в качестве одного из важнейших направлений деятельности Советского государства/
После Октябрьской 'революции необходимость самой тщательной и строгой охраны социалистической собственности была провозглашена в первых же декретах советской власти и специальных ее обращениях к населению. Советское государство встало на защиту социалистической собственности всей силой своего авторитета, установив революционную охрану социалистической собственности и строгую ответственность перед советским судом за всякое на нее покушение.
Тщательно оберегая социалистическую собственность, от рас-
82


хищения и разрушения, всемерно развивая ее, Советское государство тем самым содействовало развитию социалистических форм хозяйства, росту производительных сил страны и преумножению в стране материальных благ.
Круйное значение приобрела в первой фазе развития Советского государства и функция контроля над мерой труда и мерой потребления. При социализме, до полного построения коммунистического общества, в области распределения возможен только принцип распределения по труду. Осуществление этого принципа потребовало установления государственного контроля над мерой труда и мерой потребления. «До тех пор, пока наступит «высшая» фаза коммунизма, — указывал В. И. Ленин,—социалисты требуют строжайшего контроля со стороны общества и со стороны государства над мерой труда и мерой потребления...»74. Осуществляя эту функцию, Советское государство на всем протяжении первой главной фазы проводило большую и. всестороннюю работу по нормированию труда, регулированию* оплаты труда, организации правильного снабжения и т. д.
Строительство социалистического общества возможно лишь при установлении в стране революционного, социалистического правопорядка, направленного на укрепление и развитие в обществе новых социалистических отношений. Поэтому с возникновением Советского государства у него сразу появилась и функция охраны революционного, социалистического правопорядка.
Функция охраны революционного, социалистического правопорядка включала в себя как охрану интересов социалистичес- ского общества в целом, так и охрану прав и законных интересов отдельных его членов. Замена капиталистического общества социалистическим имеет целью обеспечить полное 'благосостояние и свободное всестороннее развитие всех его членов. Исходя из целей социалистической революции, Советское государство освобождает человека от эксплуатации, делает заботу о человеке, его благе, о действительном расцвете личности — высшим законом всей своей деятельности, что в частности и нашло свое отражение на мероприятиях Советского государства по охране прав и законных интересов его граждан.
В первых же своих декретах и обращениях советская власть призвала трудящихся к установлению революционного порядка в стране. Советское государство в своих конституционных актах дало развернутую формулировку политических прав и свобод советских граждан, с указанием гарантий их осуществления. В специальных законах и кодексах были сформулированы и различные гражданские права. Советское годударство сразу же приняло суровые меры борьбы против анархии со стороны пьяниц, хулиганов, контрреволюционеров и т. д. Охраняя интересу граждан, Советское государство ввело революционный контроль над
74 В. И. Ленин. Соч., т. 25, стр. 441. 6*
83


производством и потреблением, встало на защиту законных имущественных прав граждан, пресекая всякие незаконные конфискации. VI чрезвычайный съезд Советов (1918) принял специальное постановление «О точном соблюдении законов». Революционный правопорядок был призван осуществлять весь советский государственный аппарат. На страже революционного правопорядка были поставлены и специальные органы — милиция, органы юстиции, суда, а с 1922 г. и органы прокуратуры. Таким образом, Советское государство уже в переходный период от капитализма к социализму вело самую решительную борьбу со всякими посягательствами на революционный правопорядок, права и законные интересы граждан, рассматривая эту функцию как важнейшую задачу диктатуры рабочего класса.
Появление и развитие,внешних функций Советского государства вызвано его международным положением.
Советское государство, поскольку оно находилось в окружении враждебных империалистических государств, было вынуждено с первых дней своего существования принимать меры военной защиты, что явилось причиной появления и развития у него функции обороны страны от нападения извне.
Необходимость и неизбежность военной защиты социалистического государства были указаны В. И. Лениным еще задолго до Октябрьской революции и вытекали из открытого им закона о возможности победы социализма, в условиях империализма, первоначально в одной или нескольких странах. Ленин разъяснял, что буржуазия других стран не примирится с существованием социалистического государства и будет стремиться к разгрому победоносного пролетариата социалистического государства 75. Это ленинское положение полностью подтвердилось опытом возникновения и существования Советского государства. Указав на необходимость военной защиты социалистического государства, В. И. Ленин разъяснял вместе с тем, что пролетариат, если только он хочет и будет господствовать, должен доказать это и своей военной организацией76. Таки поступил пролетариат России.
Осуществляя функцию военной защиты от нападения извне, Советское государство создало свои регулярные вооруженные силы, свою мощную и несокрушимую военную организацию, подняв на защиту завоеваний социалистической революции всех трудящихся. Благодаря этому была обеспечена победа рабочих и крестьян в гражданской войне и разгром интервенции международного империализма. С окончанием гражданской войны и интервенции Советское государство постоянно и неуклонно укрепляло боевую мощь своих вооруженных сил и этим был обеспечен мирный созидательный труд и успешное строительство социализма в нашей стране.
75 См. В. И. Ленин. Соч., т. 23, стр. 67.
76 См. В. И. Ленин. Соч., т. 29, стр. 133.
54


Функция борьбы за установление и сохранение мира во всем мире вытекает из социально-экономической природы Советского государства. Советское государство выступает носителем идей мира как орган самих трудящихся, заинтересованных в сохранении мира. Последовательным борцом за мир делают Советское государство и экономические условия его существования и развития. Социалистическая система хозяйства открывает безграничные возможности для ее мирного роста. Она не знает преград и тем более таких, которые требовали бы для своего разрешения войн, захвата чужих территорий, рынков и т. д. Поэтому, как уже отмечалось, Советскому государству совершенно чужды какие- либо империалистические устремления. Наше государство всегда остается кровно заинтересованным именно в мире. Мирные условия позволяют быстрее решать вопросы строительства социализма и коммунизма, создания для трудящихся изобилия ма- > териальных и культурных благ. «Окончание войн, мир между нарбдами, прекращение грабежей и насилий — именно наш идеал...» 77 — говорил В. И. Ленин.
В качестве основы международных отношений В. И. Ленин с первых дней существования 'Советского государства выдвинул принцип мирного сосуществования государств с различными социальными системами, подчеркивая не только возможность, но и необходимость такого сосуществования в интересах сохранения мира. Эту ленинскую политику мирного сосуществования Советское государство и сделало с момента своего образования генеральной линией во всей своей внешней политике.’ Известно, что первым декретом Советской власти, принятым II Всероссийским съездом Советов, был декрет о мире, в котором Советская республика предложила всем воюющим народам и их правительствам начать немедленно переговоры о справедливом, демократическом мире. Осуществляя функцию борьбы за установление и сохранение мира, во всем мире, Советское государство на всех исторических этапах дипломатическими и всеми доступными средствами последовательно отстаивало дело мира, неустанно вело борьбу против развязывания и подготовки новых войн. Будучи глубоко народной, внешняя политика Советского государства всегда отвечала интересам всех народов.
Советское государство в обеих фазах своего развития представляет собой высший тип демократии. Но особый характер основных задач и функций Советского государства в каждой фазе вызывает и определенные особенности в форме организации государственной власти. Форма организации государственной власти в переходный период от капитализма к социализму определялась Конституцией РСФСР 1918 г., аналогичными ей конституциями независимых братских советских республик и за-
77 В. И. Ленин. Соч., т. 21, стр. 264.
85


тем Конституцией СССР 1924 г. и выработанными на ее основе конституциями союзных республик. ^Поскольку одна из основных задач Советского государства в перходный период заключалась ,в подавлении сопротивления свергнутых эксплуататорских классов, указанными конституциями эксплуататорские классы и их пособники лишались избирательных прав. Система и порядок конструирования органов государственной власти, предусматривая самое широкое вовлечение в них рабочих и крестьян, создавали вместе с тем определенные преграды для проникновения сюда эксплуататоров (многоступенчатые выборы, открытое голосование и т. д.). В соответствии с присущими тогда Советскому государству задачами и функциями создавалась и вся система (исполнительно-распорядительных органов.
* *
*
В результате экономических преобразований, осуществленных в переходный период, социализм стал господствующей» силой в народном хозяйстве страны. Все народное хозяйство стало социалистическим. Страна превратилась в обладательницу мощной всесторонне развитой социалистической промышленности. На основе достижений промышленности быстро стало развиваться окончательно победившее социалистическое земледелие, представленное крупными социалистическими хозяйствами — колхозами и совхозами. Весь товарооборот сосредоточился в руках социалистического государства. Как незыблемая основа социалистического строя во всех областях народного хозяйства утвердилась общественная социалистическая собственность. Развились и укрепились на этой основе социалистические производственные отношения.
Преобразования в экономике вызвали такие изменения в классовой структуре общества, которые преобразили самым существенным образом лицо общества. Полная победа социалистического уклада хозяйства привела к полной ликвидации капиталистических элементов в советском обществе, последних остатков эксплуататорских классов. Таким образом в советском обществе не стало антагонистических классов. В связи с окончательной ликвидацией эксплуататорских классов и эксплуатации, преобразился еще больше и са^ рабочий класс, как класс совершенно свободный от эксплуатации, полный творческих сил и осуществляющий государственное руководство советским обществом. В результате социалистического переустройства деревни иным стало и крестьянство. Крестьянство теперь представлен^) в основной своей массе не крестьянами-единоличниками, в одиночку копающимися на своих участках, а колхозниками и рабочими совхозов. Наряду с рабочим классом крестьянство стало участником крупного социалистического производства.
Совершенно новой стала и советская интеллигенция. Она кровно связана теперь с рабочим классом и крестьянством и 86


служит одной с ними цели — строительству коммунизма. Советское общество в целохМ состоит из тружеников города и деревни— рабочих, крестьян и народной интеллигенции. На этой почве получили дальнейшее -развитие такие движущие силы советского общества; как—морально-политическое единство, дружба народов и советский патриотизм.
Развитие советского общества характеризовалось также и гигантским ростом культуры рабочего класса, крестьянства, а также советской интеллигенции, подъемом грамотности, технической подготовки, общим подъемом коммунистической сознательности членов советского общества.
XVIII съезд ВКП(б) отметил в своих решениях, что в результате успешного выполнения второго пятилетнего плана в 'нашей стране осуществлена в основном первая фаза коммунизма — социализм <и, что на основе победоносного выполнения второго пятилетнего плана и достигнутых успехов социализма, СССР вступил в. третьем пятилетии в 'новую полосу развития — завершения строительства бесклассового социалистического общества и постепенного перехода от социализма к коммунизму 78.
Государство диктатуры пролетариата, обеспечив победу социализма в СССР, в процессе построения социализма, как это уже указывалось, само претерпело изменения. Если до победы социализма Советскому государству была присуща функция подавления сопротивления свергнутых эксплуататорских классов, то на новом этапе, когда социализм победил и осуществляется строительство коммунизма, эту функцию Советское государство утрачивает. Всестороннее развитие получают главные функции социалистического государства — хозяйственно-организаторская и культурно-воспитательная. Социалистическое государство, как это подчеркивается в проекте новой программы КПСС, вступает в новую фазу (вторую главную фазу своего развития). Начинается процесс (перерастания государства во всенародную организацию тружеников социалистического общества. Пролетарская демократия все больше превращается во всенародную социалистическую демократию.
Построив социализм и вступив в новую историческую полосу завершения строительства социализма и постепенного перехода к коммунизму, наша страна оставалась некоторое время и на этом новом историческом этапе единственной в мире социалистической страной. Она по-прежнему находилась во враждебном капиталистическом окружении, не была гарантирована от военной интервенции, поскольку -окружавшие капиталистические государства намного превосходили нашу страну в экономическом и военном отношении, еще существовала опасность насильственного восстановления капитализма в советской стране силами международной реакции. Поэтому, упорно строя социализм и идя 78 См. «К'ПСС в -резолюциях...», ч. III, стр. 336—341.
87


вперед к коммунизму, наша страна, хотя в ней социализм и победил полностью, не могла в указанных условиях победу социализма в стране считать окончательной. Победа окончательная была бы Налицо лишь в том случае, как об этом говорит марксизм, если социализм победил бы в международном масштабе.
После второй мировой войны положение в. мире коренным образом изменилось. Победа Советского Союза в Великой Отечественной войне и образование успешно строящего социализм целого ряда народно-демократических государств в Европе и на Востоке — привели к ликвидации капиталистического окружения нашей страны, то-есть теперь налицо уже две мировые общественные системы — отживающий свой век капитализм и полный растущих жизненных сил социализм.
Коненчно, и в новых условиях Советская держава, как и любая другая социалистическая страна, не гарантирована от возможной агрессии со стороны империалистических государств. Однако благодаря выходу социализма за пределы одной страны и образованию мощной мировой социалистической системы, соотношение реальных сил в мире стало уже таким, что наша страна получила полную возможность отразить любое нападение любого врага.
Отмечая это очень важное положение в докладе XXI съезду КПСС, Н. С. Хрущев подчеркивал, что в мире нет сейчас таких сил, которые смогли бы восстановить капитализм в нашей стране, сокрушить социалистический лагерь. Отсюда партия делает вывод, что опасность реставрации капитализма в Советском Союзе исключена и, что социализм победил не только полностью, нои окончательно79. Страны социализма при взаимном братском сотрудничестве и взаимной поддержке успешно и уверенно продвигаются вперед по пути строительства социализма и коммунизма. Они пользуются при этом всесторонней поддержкой и симпатиями трудящихся всех стран, что еще больше укрепляет мировую социалистическую систему и делает ее тем более неприступной крепостью для капитализма.
Основная практическая задача Советского социалистического государства во второй главной фазе его развития заключается в обеспечении перехода страны к коммунизму, создании материально-технической базы коммунистического общества, новом мощном подъеме социаилстических производительных сил. Советское социалистическое государство во второй фазе своего развития обеспечивает укрепление и развитие социалистического хозяйства по всей стране, создание необходимого для перехода к коммунизму уровня развития производительных сил, 79 См. Н. С. Хрущев «О контрольных цифрах развития народного хозяйства СССР на 1959—1965 годы.» Доклад на внеочередном съезде КПСС 27 января 1959 г. Госполитиздат, 1959, стр. 125.'
88


дальнейшее развитие культурной революции -и культурный подъем общества, организацию вполне современной армии для обороны страны и т. д.
Главными функциями Советского государства во второй фазе его развития соответственно являются функции — хозяйственно-организаторская и культурно-воспитательная. Сохраняются и получают свое дальнейшее развитие и такие важные внутренние функции, как контроля над мерой труда и мерой потребления, охраны социалистической собственности и социалистического правопорядка.
Ввиду того, что строительство коммунизма в нашей стране осуществляется при существовании империалистического лагеря, Советское государство и в новой фазе своего развития полностью сохраняет свои прежние внешние функции —обороны страны и борьбы за мир и мирное сосуществование с капитали-* стическими государствами. Внешние функции Советского государства, в связи с выходом после второй мировой войны социализма на мировую арену, появлением ряда .новых социалистических стран, превращением социализма в мировую систему, дополняются новой, третьей внешней функцией — функцией организации братского сотрудничества, взаимопомощи со странами социалистической системы.
Изменения в задачах и функциях Советского государства вызвали крупные преобразования и в форме Советского государства. Изменения очень важного характера были внесены в состав и порядок образования высших и местных органов государственной власти и в их конструкцию. Форму Советского государства в начале второй главной фазы его развития определила Конституция победившего социализма — Конституция СССР 1936 г. На основе коренных изменений в экономике и социальном составе советского общества, укрепления его морально-политического единства, Конституция СССР 1936 г. закрепила расширение социальной базы Советского государства и обеспечила развертывание до конца советского социалистического демократизма. Она установила новый порядок образования высших и местных органов государственной власти на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, что и обеспечило дальнейшую демократизацию состава органов государственной власти, а вместе с тем изменило и конструкцию органов. Более демократическим стал и порядок их работы.
Во второй главной фазе развития Советского государства применительно к новым задачам и функциям перестраивается и весь исполнительно-распорядительный аппарат и в жизни советского общества значительно усиливается роль различных общественных организаций. В целом все эти преобразования развертываются по линии дальнейшей демократизации советского ст-роя..
Каждая главная фаза развития советского общества состоит
89


из ряда исторических периодов. XXI съезд КПСС, а затем разработка и одобрение проекта новой Программы КПСС ознаменовали собой вступление нашей страны в период развернутого строительства ко'ммунистического общества, когда создаются все материальные и духовные (условия коммунизма. Это обусловливает дальнейший процесс развития функций Советкого государства и всей социалистической государственности.
XXI съезд КПСС наметил семилетний план развития народного хозяйства в СССР (1959—1965). Новая Программа КПСС, принятая XXII съездом партии, содержит конкретную научнообоснованную программу построения коммунизма в СССР. В ней дано теоретическое обоснование практических путей, средств и методов перехода от социализма к коммунизму. Таким образом учение о высшей фазе коммунизма и о путях ее становления, которое было гениальным научным предвидением классиков марксизма-ленинизма, теперь стало программой повседневной работы для нашей партии и всего советского народа. Советская страна на путях строительства социализма и коммунизма подошла в своем развитии к такому рубежу, когда имеются налицо все условия для того, чтобы в ближайшие двадцать лет коммунизм в основном был построен, что и предусматривает новая Программа КПСС.
Главная экономическая задача партии и советского народа состоит теперь в том, чтобы в течение двух десятилетий создать материально-техническую базу коммунизма. Экономические мероприятия органически связаны и подкрепляются мероприятиями в области политической и идеологической работы по формированию и совершенствованию общественных коммунистических отношений, воспитанию нового человека — строителя коммунизма, а также и в области международных отношений.
В первое десятилетие (1961 —1970 годы) Советский Союз, претворяя в жизнь мероприятия, намеченные'Программой, создавая материально-техническую базу коммунизма, превзойдет по производству продукции на душу населения наиболее мощную и богатую страну капитализма — США, значительно поднимется материальное благосостояние и культурно-технический уровень трудящихся, всем будет обеспечен материальный достаток; все колхозы и совхозы превратятся в высоко-производительные и выскодоходные хозяйства; в основном будут удовлетворены потребности советских людей в благоустроенных жилищах; исчезнет тяжелый физический труд; СССР станет страной самого короткого рабочего дня . .
Во втором десятилетии (1971 —1980 годы) будет создана ма- териально-техничеакая база коммунизма, для всего населения обеспечено изобилие материальных и культурных благ; общество вплотную подойдет к осуществлению принципа распределения по потребностям, произойдет постеленный переход к единой общенародной собственности. Таким образом в СССР бу- .90


дет в основном построено коммунистическое общество. Полностью построение коммунистического общества завершится в последующий период80.
Решающий шаг в создании материально-технической базы коммунизма и в обеспечении 'победы СССР в мирном экономическом соревновании с капиталистическими странами будет сделан уже выполнением семилетнего плана.
Новая Программа КПСС содержит очень важный вывод о том, что диктатура пролетариата, обеспечив полную и окончательную победу социализма — первой фазы коммунизма, — и переход обещства к развернутому строительству коммунизма, выполнила свою историческую миссию и с точки зрения задач внутреннего развития перестала быть необходимой в СССР. Государство, которое возникло как государство диктатуры пролетариата, превратилось в общенародное государство, в орган выражения интересов и воли всего народа. Эти изменения однако отнюдь не означают ослабления роли и силы Советского государства. В новой Программе КПСС подчеркивается, что государство, как общенародная организация сохранится до полной победы коммунизма. Вступление советской страны в период развернутого строительства коммунизма, ускоренное развитие нашей страны по пути к коммунизму требуют дальнейшего укрепления Советского социалистического государства. Партия указывает, что в новых условиях организационная и воспитательная роль Советского государства возрастает. При этом возрастает значение и всех основных функций нашего государства.
На новую высоту поднимается прежде всего значение хозяйственно-организаторской и культурно-воспитательной функций.
В. И. Ленин, как известно, неоднократно подчеркивал закономерность возрастания по мере продвижения к социализму и коммунизму этого рода деятельности Советского государства. В частности, широко известно высказывание Ленина об аппарате типа Высшего совета народного хозяйства, содержащееся в его выступлении на I съезде советов народного хозяйства (1918). В. И. Ленин указывал, что чем дальше будут двигаться завоевания социалистичесской революции, тем меньше будет надобность в аппарате чисто административном. «Этому аппарату,— говорил Ленин, — суждено, после того как сломлено будет окончательно сопротивление эксплуататоров, после того как трудящиеся научатся организовывать социалистическое производство,— этому аппарату управления в собственном, тесном, узком смысле слова, аппарату старого государства суждено умереть, а аппарату типа Высшего совета народного хозяйства суждено расти, развиваться и крепнуть, заполняя собой всю главнейшую деятельность организованного общества»80*.
80 См. Программа Коммунистической партии Советского Союза, стр. 65— 66.
ВОа В. И. Ленин. Соч., т. 27, стр. 372.
91


На современном этапе возрастающее значение хозяйственноорганизаторской деятельности Советского государства объясняется грандиозными масштабами самих хозяйственных, работ в советской стране, обеспечивающих создание в короткие сроки материально-технической базы коммунизма. Хозяйственно-организаторская деятельность Советского государства и направлена на разрешение данной проблемы. Она обеспечивает планомерное развитие советского хозяйства, неуклонный рост .производства на базе новейших достижений науки и техники, непрерывный подъем производительности • труда в обществе, неуклонный подъем благосостояния народа. Вместе с тем она служит целям укрепления обороноспособности страны.
В последние годы важнейшие организационно-политические предпосылки для дальнейшего усиления хозяйственно-организаторской деятельности Советского государства были созданы перестройкой управления промышленностью и строительством на основе закона Верховного Совета СССР 1957 г. «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством» и претворением в жизнь закона Верховного Совета СССР 1958 г. «О дальнейшем развитии колхозного строя и реорганизации машинно-тракторных станций». Данные мероприятия обеспечили на современном этапе наиболее полное использование преимуществ социалистической системы хозяйства и резервов производства, дальнейшее развитие творческой инициативы и активности масс. Они значительно улучшили руководство народным хозяйством и тем ускорили поступательное движение общества.
Возрастающее значение культурно-воспитательной функции - Советского государства также является одной .из .важнейших закономерностей развития Советского государства на современном этапе, поскольку на пути к достижению коммунизма должна осуществляться огромная культурно-воспитательная работа среди всех членов общества, строящего коммунизм. А. В. Луначарский отмечал, что В. И. Ленин в одной из бесед с ним подчеркнул ту мысль, что настанет время, когда у Советского государства будет только два громадных наркомата — наркомат хозяйст-» ва и наркомат просвещения81.
В этом .высказывании заключена идея об огромном значении и в будущем как хозяйственной, так и культурно-воспитательной деятельности Советского государства. На современном этапе,, когда создаются не только материальные, но и духовные предпосылки коммунистического общества^, культурно-воспитательная деятельность Советского государства обеспечивает постепенное стирание существенных различий между трудом физическим и умственным, соединение умственного труда и физического, ус81 См. А. В. Луначарский. Как мы заняли министерство народного просвещения. «Народное просвещение». М.—Л., 1927, № 10, стр. 126.
92


коренное развитие всех сторон духовной деятельности широких трудящихся масс, повышение их коммунистической сознательности и активности, формирование нового человека в духе коллективизма и трудолюбия, сознания общественного долга, в духе социалистического патриотизма и интернационализма и вообще в дух? соблюдения высоких принципов морали нового общества.
В целях дальнейшего усиления культурно-воспитательной деятельности Советского государства, улучшения всего дела народного образования и коммунистического воспитания подрастающего поколения, подготовки кадров для всех отраслей хозяйства, науки и культуры, Коммунистическая партия и Советское государство принимают также необходимые организационные мероприятия. Крупнейшую роль здесь сыграла, в частности, проведенная перестройка системы среднего и высшего образования на основе постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР 1958 г. «Об укреплении связи школы с жизнью и о дальнейшем развитии системы народного образования в стране».
В современных условиях все более возрастающая часть материальных и культурных благ распределяется между членами общества независимо от количества и качества их труда, то-есть бесплатно. Общество несет «большие расходы на бесплатное образование граждан, на бесплатное лечение, на пособия многосемейным, на бесплатное обслуживание клубами, библиотеками и т. д. Но главным мерилом той доли, которую каждый получает от общества при распределении продуктов, пока не созданы еще материальные и духовные условия коммунизма, остается труд и продолжает действовать принцип распределения по труду. Это объясняет — почему в период развернутого строительства коммунизма у Советского государства сохраняется и укрепляется функция контроля над мерой труда и мерой потребления.
Осуществление Советским государством данной функции имеет .первостепенное значение как для создания материально-технической, так и духовной базы коммунизма. Мероприятия Советского государства в области контроля над мерой труда и мерой потребления, исходя из принципа распределения по труду, обеспечивают материальную заинтересованность людей в результатах производства и тем стимулируют рост производительности труда и производства, а вместе с тем играют огромную воспитательную роль, приучая и отсталые элементы общества трудиться.-в полную силу своих способностей.
Переход к коммунизму как с материальной, так и духовной стороны обеспечивается и укреплением на современном этапе таких .функций Советского гозударства, как — охраны социалистического правопорядка и социалистической собственности. Мероприятия Советского государства в области охраны социалистического правопорядка и социалистической собственности направлены на укрепление и развитие сложившихся социалистических отношений и социалистической собственности, имею-
93


щих тенденцию перерастания в коммунистические и тем служат делу преумножения материальных благ в обществе и коммунистическому -воспитанию.
Важнейшую задачу Советского государства в данной области по-прежнему составляет защита прав и законных интересов членов социалистического общества. Советское государство обеспечивает охрану политических и ^гражданских прав членов социалистического общества, их имущественных, жилищных, трудовых и иных прав. Оно ведет вместе с тем борьбу с имеющимися в нашей стране ворами, бандитами и другими преступниками, охраняя как общие интересы общества, так и отдельных его членов. Оно ведет также решительную борьбу со спекулянтами, тунеядцами и др. встречающимися еще в советском обществе его членами, которые нарушают те или иные правила социалистического общежития. Охрана социалистического правопорядка включает в себя и борьбу Советского государства с прямыми врагами социализма — агентурой международного империализма.
В числе внешних функций полностью сохраняется у Советского государства на новом этапе и функция борьбы за мир во всем мире, за обеспечение мирного сосуществования с капиталистическими государствами. В основе всей внешней политической деятельности Советского государства по-прежнему лежит великая ленинская идея о возможности и необходимости мирного сосуществования двух систем — социализма и капитализма. В современных условиях возможность сохранения мира1 стала еще реальнее, а необходимость его сохранения, ввиду наличия термоядерного оружия, — более настоятельной.
В современных условиях силы мира неизмеримо возросли. Это объясняется прежде всего выходом социализма после второй мировой войны за пределы одной страны и образованием мощной мировой социалистической системы, распадом колониальной системы и образованием -целого ряда нейтральных государств, также отстаивающих дело мира, и ростом движения трудящихся за мир в самих империалистических государствах. На основе глубокого анализа расстановки сил на международной арене, XX съезд КПСС сделал вывод о том, что в современных условиях фатальной неизбежности войны нет. XXI съезд КПСС, а затем совещание представителей коммунистических и рабочих партий 1960 г. подчеркнули, что этот вывод полностью подтвердился. Успешное осуществление семилетнего плана СССР, а также планов других социалистических стран создает еще более благоприятные условия для решения основной проблемы современности — сохранения всеобщего мира. «В условиях существования могучего лагеря социализма, обладающего мощными во- оружейными силами, при мобилизации всех своих сил на активную борьбу против воинствующих империалистов, — подчеркивал Н. С. Хрущев в докладе по итогам совещания представите- 94


лей коммунистических и рабочих партий, — народы безусловно- могут предотвратить войну и тем самым обеспечить мирное сосуществование» 82.
Вместе с тем агрессивные устремления империализма и наличие ряда военных империалистических блоков, направленных на развязывание войны, которая в современных условиях не может быть войной нетермоядерной, т. е. несущей с собой гибель целым странам и многим сотням миллионов людей, требуют от Советского государства, как и от других миролюбивых государств, огромной и повседневной деятельности в области защиты мира л сплочения всех сил, борющихся за мир. Советский Союз, как подчеркивалось, имеет все необходимое, чтобы разгромить врага в случае его нападения. Вместе с тем в своей внешней политике Советское государство, отражая интересы трудящихся и их чаяния о мире, ставит перед собой единственную и неизменную цель — предотвратить войну, обеспечить мир и безопасность для своей страны и для всех стран. Советская миролюбивая политика выражена в таких важнейших внешнеполитических актах Советского государства, как — законе о защите мира, запрещающем пропаганду войны, в заявлениях и обращениях Верховного Совета СССР ко всём парламентам мира 0 необходимости борьбы за сохранение мира, о запрещении атомного и водородного оружия и прекращении его испытаний, о всеобщем и полном разоружении и т. д.
Миролюбивая внешняя политика Советского государства находит выражение во всей его внешнеполитической деятельности. Огромное значение при этом имеют выступления по вопросам разоружения и мирного сосуществования главы советского правительства Н. С. Хрущева. В целях действительного достижения длительного и прочного мира между народами, основанного на принципах мирного сосуществования всех государств без различия их социального и политического устройства, Советское государство выдвинуло программу всеобщего и полного разоружения, роспуска всех вооруженных сил и запрещения их восстановления в любой форме. Эта программа в качестве основных положений договора о всеобщем и полном разоружении была внесена, в сентябре 1960 г., главой советской делегации, Н. С. Хрущевым, на XV сессии Генеральной Ассамблеи , Организации Объединенных Наций. Советская внешняя политика встречает горячее одобрение со стороны трудящихся всего мира и всего могучего лагеря мира и создает непреодолимые преграды на пути империалистических агрессоров. Она имеет огромнейшее значение в деле сохранения мира.
У Советского государства, в условиях развернутого строи-
” Н. С. Хрущев. За новые победы мирового коммунистического движения. К итогам совещания представителей коммунистических и. рабочих партий. М.» Гостюлитиздат, 1961, стр. 29.
95


тельства коммунизма, приобретает еще большее значение функция организации сотрудничества,- взаимопомощи и обмена опытом со странами социализма.
Социалистические страны составляют единую мировую -социалистическую систему, в которой все социалистические страны теснейшим образом связаны между собой общностью экономических, культурных и политических задач. Благодаря социали- сическому характеру экономики и общему их социалистическому строю между странами социалистической системы нет и быть не может конкурентной борьбы, присущей странам мировой капиталистической системы. Таким образом, сложившиеся между странами социалистической системы взаимоотношения сотрудничества и взаимопомощи представляют собой совершенно новый тип международных отношений и обусловлены самой социалистической природой этих стран.
Дальнейшее укрепление сотрудничества и взаимопомощи между странами социалистической системы, а следовательно и усиление рассматриваемой функции Советского государства, как и других социалистических государств, представляет при этом одну из закономерностей перехода социалистических стран к коммунизму. Социалистические страны благодаря использованию возможностей, заложенных в социаилстическом строе, будут переходить в высшую фазу коммунистического общества более или менее одновременно, в пределах одной исторической эпохи. Этот очень важный вывод обоснован партией теоретически и подкрепляется всем опытом социалистического строительства. В социаилстической системе хозяйства, как подчеркивал Н. С. Хрущев в докладе XXI съезду КПСС, действует закон планомерного, пропорционального развития, в результате чего экономически отставшие в прошлом страны, опираясь на опыт других социалистических стран, на сотрудничество и взаимопомощь, быстро наверстывают -время, подтягивают свою экономику и культуру. Переход в нашей стране к развернутому коммунистическому строительству и задачи выравнивания общей линии экономического и культурного развития всех социалистических стран требуют усиления указанной функции у всех социалистических государств и прежде всего у СССР, как самого развитого и мощного социалистического государства. Это в равной мере отвечает и задачам обеспечения военной безопасности стран социалистической системы и сохранения мира во всем мире.
Наконец, по-прежнему важнейшей внешней функцией Советского, государства остается функция обороны страны от внешнего нападения, защиты социалистического строя от угрозы агрессии со стороны внешних империалистических сил.
Поскольку империалисты не оставляют надежд на уничтожение Советского социалистического государства и других социалистических государств, укрепление обороны от нападения извне составляет одну из главных забот Советского государства.. На-< -96


личие агрессивных военных блоков империалистических государств, разжигание империалистами военного психоза, прямые провокации и приготовления к нападению обязывают Советское гооударство иметь надежные средства защиты, постоянно (укреплять и совершенствовать свои вооруженные силы. Империалистические державы затрачивают огромные средства на подрывную работу против социалистичексих стран. Это обязывает Советское государство укреплять свои органы государственной безопасности, острие которых прежде всего направлено против агентуры, засылаемой империалистическими гору- дарствами. Советское государство укрепляет свои органы, призванные пресекать провокационные действия и происки империалистов. Функция обороны может отмереть у Советского государства лишь тогда, когда полностью исчезнет опасность нападения со стороны империалистов.
* * '
*
При всем отличии коммунизма от социализма между ними нет какой-то стены. Коммунизм вырастает из социализма. Уже сейчас в нашем обществе все более развиваются коммунистические формы труда, организации производства. Уже сейчас все боле возрастающая часть материальных и культурных благ распределяется между членами общества бесплатно и т. д. Следовательно, в нашем обществе уже сейчас имеется много реальных черт коммунизма, которые будут развиваться и совершенствоваться. Еще до опубликования проекта новой программы КПСС партия разъясняла, что постепенный переход к коммунизму нельзя представлять как какое-то замедленное движение. Напротив, это есть период быстрого развития современной индустрии, крупного механизированного сельского хозяйства, всей экономики и культуры при активном и сознательном участии миллионов строителей коммунистического общества. Осуществление советской страной планов и сроков строительства коммунизма, намеченных новой программой КПСС, и будет означать такое быстрое поступательное движение нашего общества к коммунизму.
Государство, как категория исторического порядка, должно отмереть в будущем. Оно отомрет при полном коммунизме. Марксизм-ленинизм при .этом учит, что государство отомрет, когда для этого наступят не только необходимые внутренние, но и внешние условия. До этого времени трудящиеся должны укреплять свое государство, которое является в их руках главным орудием строительства социализма и коммунизма и защиты своих социальных завоеваний от внешних врагов.
Внутренняя экономическая основа отмирания государства заключается в высочайшем развитии производительных сил общества, достижении изобилия, которое позволит перейти к ком- 7—1240 97


мунистическому принципу распределения— «каждый по способностям, каждоему по потребностям». Экономическая основа отмирания государства заключается также в ликвидации существенных различий между физическим и умственным трудом, между городом и деревней и превращении труда в первую жизненную потребность человека.
Но есть, как уже подчеркивалось, ,и другая сторона вопроса.. При наличии внешних сил в лице империалистических государств, не оставивших надежд на уничтожение социализма, Советское государство, как и государства других социалистических стран, неизбежно сохраняется. Для полного отмирания государства, как это подчеркивается в новой Программе КПСС,, необходимо создание как внутренних условий — построение развитого коммунистического общества, так и внешних условий,— победа и упрочение социализма на международной арене. Существует таким образом внешнеопилтическая основа отмирания государства, заключающаяся в грядущей победе социализма во всех или в решающих странах капитализма, которая устранит всякую опасность военного нападения извне.
Наряду с указанной уже внутренней экономической основой отмирания государства имеется и внутренняя политическая основа его отмирания. Она заключается во всемерном развитии социалистической демократии и дальнейшем повышении роли общественных организаций в управлении страной.
Коммунистическое общество с его предельно механизированным и автоматизированным производством будет представлять собой высокоорганизованное и слаженное содружество людей труда. У членов коммунистического общества будет Много оставаться свободного времени для занятий науками, искусством и литературой, которые достигнут в коммунистическом обществе, как и производство, особенно высокого развития. Вместе с тем, чтобы управлять^ механизмами, как об этом говорил Н. С. Хрущев, каждый должен будет в определенное время и в установленном порядке выполнять трудовые функции и общественные обязанности. При коммунизме таким образом остаются некоторое общественные функции, аналогичные теперешним государственным. Функции общественного управления в коммунистическом обществе утратят свой политический характер и превратятся в непосредственное народное управление делами общества.
Процесс отмирания органов государства, как это подчеркивал Н. С. Хрущев еще в докладе XXI съезду КПСС, нельзя представлять упрощенно, наподобие осеннего листопада, когда в результате отпадения листьев у дерева остаются одни голые ветви. Вопрос об отмирании государства, если понимать его диалектически, есть вопрос о развитии социалистической госу-
83 См. Программа Коммунистической партии Советского Союза, стр. ПО
98


царственности в коммунистическое общественное самоуправление. При коммунизме останутся при этом некоторые общественные функции, аналогичные теперешним государственным функциям, но характер <и способы их осуществления будут иные, чем на современной стадии развития84.
Отмирание государства означает, в сущности постепенное превращение государства из политической организации в общественно-плановую, хозяйственную и культурно-воспитательную, организацию — в организацию, управляющую процессами производства и другими делами коммунистического общества. Местогосударственных организаций займут при этом общественные' организации. Новая Программа КПСС, на основании глубокого- анализа наметившихся закономерностей перехода от социализма к коммунизму, указывает, что в будущем общественном коммунистическом самоуправлении объединятся* Советы, профессиональные, кооперативные и другие массовые организации трудящихся. Органы планирования и учета, руководства хозяйством и развитием культуры, являющиеся сейчас государственными^ утратят политический характер и станут органами общественного самоуправления85.
Под руководством Коммунистической партии, на основе марксистско-ленинского учения о государстве, многие функции, выполняемые государством, уже на современном этапе передаются в ведение общественых организаций. Повышается роль Советов, которые стали всеохватывающей организацией народа,, воплощением его единства. Сочетая в себе черты государственной и общественной организации, Советы все более выступают как общественные организации при широком и непосредственном участии масс в их деятельности. Осуществляются таким образом мероприятия по усилению роли общественных организаций, призванных в будущем встать на место гооударственного аппарата. Крупные мероприятия проведены по расширению роли общественых организаций в деле обеспечения общественного порядка и безопасности, правил социалистического общежития. Такие гоосударственные учреждения, как милиция и суды выполняют теперь эти функции параллельно с общественными организациями — народной милицией, товарищескими судами и другими подобными органами. Общественным организациям- передано руководство физкультурным движением в стране.. Проведены дальнейшие мероприятия по значительному расширению роли общественных организаций в деле курортного обслуживания.
Значительно усилилась на современном этапе роль общественных организаций и в области руководства народным хозяйст84 См. Н. С. Хрущев. «О контрольных цифрах развития народного-хозяйства СССР на 1959—1965 годы». Доклад на внеочередном XXI съезде- КПСС 27 января 1959 г., Госполитиздат, 1959, стр. 119—120.
85 См. Программа Коммунистической партии Советского Союза стр. 109: 7* 99)


вом. В первой фазе развития Советского государства и на протяжении ряда лет второй фазы у нас все-таки преобладали элементы административного воздействия на работу предприятий промышленности и сельского хозяйства. С осуществлением перестройки управления промышленностью и строительством на основе закона 1957 г- и перенесением управления промышленностью и строительством на места, ближе к предприятиям и стройкам, а также с реорганизацией МТС в РТС.— сильно возросло, за счет административного воздействия, влияние на работу предприятий партийных, профсоюзных и «комсомольских организаций. Эти организации стали более активными и инициативными, возросла их ответственность за выполнение планов. При непременном участии партийных, профсоюзных и комсомольских организаций предприятий стали составляться и планы предприятий.
Большое значение в деле расширения прав профсоюзов имели и специальные законодательные акты по этому вопросу, в частности — постановление Совета Министров СССР и ВЦСПС от 9 июля 1958 г. и Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 июля 1958 г. Принятием этих актов было утверждено Положение о постоянно действующих производственных совещаниях на промышленных предприятиях, стройках, в совхозах, МТС и РТС и Положение о правах фабричного, заводского местного комитета профессионального союза.
Одной из важных закономерностей развития советского общества и государства является возрастание роли трудящихся масс в управлении страной. Чем активнее массы трудящихся участвуют в государственных, хозяйственных и всяких других вопросах жизни социалистического общества, чем больше они вносят в их решение своей инициативы, тем быстрее и легче общество развивается по пути к коммунизму. В условиях развернутого строительства коммунизма развитие Советского социалистического государства прежде всего и означает дальнейшее расширение и углубление социалистической демократии, усиление тенденции к передаче отдельных сторон деятельности, выполняемых государственными органами, общественным организациям, все более широкое привлечение тредящихся к управлению. Такое развитие социалистической государственности свидетельствует о том, что уже в современных условиях развернутого строительства коммунизма имеют место процессы, ведущие к отмиранию государства при полном коммунизме.
Эти процессы характеризуются .также теми значительными изменениями, которым подверглось направление деятельности органов принуждения. Как уже указывалось выше, главным в природе социалистического государства всегда являлось не подавление своих классовых противников и принуждение, а творческая созидательная деятельность по строительству бесклассового общества, организация, убеждение и сплочение масс на 100


разрешение этой задачи. В условиях победы социализма и развернутого строительства коммунизма сфера принуждения еще больше сужается и все большее значение приобретают именно- организация и убеждение масс. Теперь в нашем обществе, в частности, нет фактов привлечения к судебной ответственности за политические преступления и нет заключенных в тюрьмах по политическим мотивам, что является прямым следствием полного единства политических убеждений советского народа, его полной сплоченности вокруг Коммунистической партии и Советской власти. Характер государственного принуждения подвергся изменяю и его роль в жизни общества уменьшается.
Деятельность государственных органов принуждения обращена теперь своим острием лишь против агентуры, засылаемой империалистическими государствами, а также против имеющихся еще в стране воров и жуликов, расхитителей общественной собственности, тунеядцев, злостных хулиганов, убийц и других антиобщественных элементов, с которыми государство ведет борьбу при широком участии в ней общественных организаций.
На современном этапе -особенно ясно выявилась и та закономерность развития социалистического общества и государства, которая заключается в усилении^роли Коммунистической партии по мере продвижения к коммунизму, как руководящей и направляющей силы в жизни всего общества. Роль Коммунистической партии, как подчеркнул тов. Н. С. Хрущев, будет возрастать. «Партия,— пояснял он, — имеет основу более сильную, чем государственные органы. Она возникла и "существует не в результате каких-то обязательств законодательного порядка. Ее развитие вызвано обстоятельствами, вытекающими из политических взглядов людей, то-есть из положений морального фактора. А в моральных факторах человечество всегда будет нуждаться»86. Необходимость возрастания роли партии подчеркивается и в новой Программе КПСС и объясняется прежде всего ростом масштабов и сложностью задач коммунистического строительства, требующими 'более высокого уровня политического и организационного'руководства, возрастающим значением теории научного коммунизма и всей идеологической работы.
Социалистическое государство, как отмечалось, должно сохраниться на весь период перехода от социализма к коммунизму, а при известных условиях и при коммунизме. Переход отдельных функций от государственных органов к общественным организациям и возрастающая роль последних — отнюдь не ведут к ослаблению роли социалистического государства и его органов в строительстве коммунизма.
Учитывая это и проводя практические мероприятия по укреплению Советского государства, поднимая на новую высоту и воп-
м Н. С. Хр у щ е в. К победе в мирном соревновании с капитализмом- М., Госполитиэдат, 1959, стр. 75.
101


росы теории государства, наша партия во главе с ее ленинским ЦК с предельной ясностью вскрыла .и показала полную теоретическую нестоятельность взглядов современных ревизионистов, выдвигающих «теории» о немедленном отмирании государства и особенно рьяно критикующих нашу партию именно за то, что она не ослабляет, а укрепляет Советское государство, в том числе и горударственные органы, обеспечивающие оборону и государственную безопасность социалистической страны и все дело коммунистического строительства. Партия показала, что в настоящих условиях ослаблять социалистическое государство означает помогать врагам. Если империалисты нас не могут сейчас разбить, то ревизионисты, как показала партия, предлагают нам самим разоружиться и отдаться на милость врагов.
Советское государство благодаря мероприятиям по его укреплению и усилению значения в жизни страны общественных организаций сможет еще больше сосредоточить внимания на руководстве экономикой, составляющей материальную основу советского строя. Укрепление Советского государства и развитие его основных внутренних и внешних функций является необходимым условием успешного осуществления величественных планов построения коммунизма в СССР и служит делу сохранения мира во всем мире и безопасности народов.


Глава вторая
ЛЕНИНСКИЕ ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И РАБОТЫ СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА
В. И. Ленин, создавая советское государство и руководя всем советским государственным строительством, неуклонно проводил в жизнь социалистические принципы организации и работы советского государственного аппарата. ^Основными такими прин- ципами, получившими и теоретическую разработку' в тгрудах Ленина, являются: единство Советов и их полновластие. партийное руководство деятельностью государственных органов, участие^ государственном управлении трудящихся’ ’ м а с с,' д е м о - кратический централизм в управлении, равноправие национальностей в управлении, единоначалие и коллегиальность в управлении, контроль и проверка исполнения, социалистическое планирование и учет, социалистическая законность в деятельности государственных органов. Данные принципы тесно связаны между собой и составляют научную основу организации и работы советского государственного аппарата. Претворение их в жизнь, при соблюдении союза рабочего класса и крестьянства, безоговорочном и полном равноправии национальностей во всех областях общественной жизни обеспечивает особую крепость Советского государства и успех всего дела строительства социализма и коммунизма в нашей стране.
§ 1. Единство Советов и их полновластие
Данный принцип заключается в следующем.
Государственная власть в Советской стране едина. Советы — органы подлинного народного представительства, являясь политической основой СССР, составляют в совокупности единую и целостную систему органов. В руках этой системы полностью сосредоточивается государственная власть в стране, как законодательная, так и исполнительная. Вся 'полнота власти в Союзе ССР принадлежит при этом высшему союзному органу государственной власти, как представительному органу всех трудящихся и носителю их суверенитета (до принятия Конституции 1936 г.
103


это — всесоюзный съезд Советов, а после ее принятия — Верховный Совет СССР). Вся полнота государственной власти в союзных и автономных республиках принадлежит аналогичным высшим республиканским органам, которые стоят во главе всей системы государственных органов на территории республик. Наконец, единственными полновластными местными органами государственной власти являются местные Советы.
Принцип единства и полновластия Советов обусловлен классовой сущностью Советского государства. В нем получили яркое отражение полновластие и суверенитет трудящихся в нашей стране. Данный принцип находит глубокое научное обоснование в теории марксизма-ленинизма и противостоит буржуазным теориям о разделении властей, буржузном парламентаризме и буржуазным теориям о местном самоуправлении. Буржуазия выдвинула эти учения еще при своем восхождении к власти, когда она боролась с феодалами, удерживавшими в своих руках исполнительную власть. Но уже тогда она использовала их и в качестве ширмы для того, чтобы скрывать от трудящихся масс классовую сущность буржуазного государства, для создания в трудящихся массах иллюзии о «народности» власти буржуазного государства, ее справедливом 'устройстве. В условиях современного империалистического государства, когда исполнительная власть давно находится в руках буржуазии, она выступает с теориями разделения властей для ограничения парламентов и обеспечения максимальной независимости исполнительной власти от контроля со стороны парламента, поскольку последний в результате расширения избирательного права и роста активности и сознательности масс становится с ее точки зрения все менее «надежным», не в полной мере отвечающим в новых условиях задачам охраны капиталистической системы1.
Принципу разделения властей и буржуазному парламентаризму, а также и буржуазному самоуправлению марксизм-ленинизм противопоставил требование полной и подлинной демократии на базе социализма и упразднения каких-либо учреждений, оторванных от трудящихся и используемых против трудящихся. В советской стране у трудящихся нет никаких причин бояться избранных ими же своих предствительных органов. Интересы трудящихся едины. Советская система исключает наличие какого-либо органа, который мог бы ограничить власть трудящихся. Вся власть в советской стране осуществляется самими трудящимися— в лице их Советов. Неделимость власти трудящихся и их полновластие и обуславливают принцип единства Советов и их полновластия.
1 См. по данному допросу. И. Д. Левин. Современная буржуазная наука государственного права. Критика основных направлений. М., изд-во АН СССР, 1960, стр. 293—350.
104


Принцип единства Советов и их полновластия отрицает буржуазно-парламентарное отделение законодательной работы от исполнительной. Еще К. Маркс, раскрывая на опыте Парижской Коммуны вопрос о диктатуре пролетариата под углом зрения ее государственной организации, указывал, что «Коммуна должна была быть не парламентарной, а работающей корпорацией, в одно и то же время и законодательствующей и исполняющей законы»2. В единстве государственной власти К. Маркс видел один из важнейших социалистических принципов ее деятельности.
Эти идеи получили всестороннее развитие в трудах В. И. Ленина. «Выход из парламентаризма, — писал В. И. Ленин в книге «Государство и революция», — конечно, не в уничтожении представительных учреждений и выборности, а в превращении представительных учреждений из говорилен в «работающие» учреждения»3. При этом вопрос об уничтожении парламентаризма, как отделения законодательной работы от исполнительной, вопрос о соединении законодательной и исполнительной государственной работы, слиянии управления с законодательством — В. И. Ленин выдвигал в числе важнейших исторических задач Советской власти. В. И. Ленин непосредственно связывал этот вопрос с задачей обеспечения самой тесной связи с массами всего аппарата государственной власти и государственного управления, когда к управлению привлекались бы не только члены Советов, но постепенно и все трудящее население поголовно4.
Рассматриваемый принцип нашел закрепление и в руководящих документах Коммунистической партии. В программе партии, принятой VIII съездом РКП (б), говорилось, что советская власть «уничтожает отрицательные стороны парламентаризма, особенно разделение законодательной и исполнительной властей, оторванность представительных учреждений от масс и пр.»5.
Слияние законодательства с управлением выражается в советской системе прежде всего в том, что здесь, в противоположность буржуазному парламентаризму, законодательная функция и исполнение законов остаются соединенными в лице выборных представителей народа. Вся полнота власти сосредоточивается при этом в высших 'органах советского государства, органах, образованных на началах пролетарской — советской демократии. Являясь высшими представительными органами трудящихся, они выступают и .в качестве^ действительных высших органов государственной влдсти. В отличие от буржуазных парламентов советские парламенты (по Конституции СССР 1936 г. это—вер2 К. Маркс и Ф. Энгельс. Избранные произведения, т. II, 1950,. стр. 401.
3 В. И. Ленин. Соч., т. 25, стр. 395.
4 См. В. И. Ленин. Соч., т. 27, стр. 129.
5 Программа и Устав ВКП(б), 1938 г., стр. 18.
105 4


ховные советы республик и Верховный Совет СССР) и законодательствуют л ‘осуществляют высшую исполнительную власть. Последнее выражается в том, что они создают все высшие исполнительно-распорядительные и другие органы и контролируют их деятельность. Все государственные органы подотчетны советским парламентам и ответственны перед ними. В то же время местные Советы формируют все местные исполнительные органы и они полностью подответственны и подконтрольны местным Советам. Слияние законодательства с управлением означает, что осуществление законодательной функции, издание законов идет у нас непосредственно от масс, через их представителей. Вместе с тем через массы и их непосредственных представителей проходит у нас также осуществление и претворение в жизнь этих законов. Таким образом* в советской системе осуществляется действительное верховенство народа.
Все сказанное вовсе не означает смешения в советской системе функций, принадлежащих тем или иным органам. Напротив того, известно, что развитие советской государственности шло как раз по линии все более четкого разграничения функций между отдельными органами Советов, в частности — органами власти и управления. Особенно ярко это отразила собой Конституция 1936 г. Она предоставила право законодательства только высшим органам государственной власти.
Советская система создает надежные гарантии для трудящихся, чтобы оградить их от бюрократов и других недобросовестных Должностных лиц. .В этих целях советская Конституция предусматривает свою систему предупредительных мер, «сдержек» и «противовесов», что выражается прежде всего в рассмотренном верховенстве народа, полновластии высших представительных органов народа, в безусловном подчинении им всех других органов государства и ответственности последних перед представительными органами.*Данная система выражается затем в известной независимости друг от друга органов, подчиненных верховным Советам. Так суд и прокуратура независимы от органов управления и местных Советов. Конституция предусматривает систему контроля одного органа над другим и т. д. Все эти меры осуществляются в интересах трудящихся и еще больше расширяют советскую демократию.
Теории местного самоуправления и само местное самоуправление возникли в буржуазном государстве так же, как результат классовой борьбы. Вопрос о взаимоотношении мест и центра, об управлении и самоуправлении — для буржуазного государства является одним из самых острых вопросов государственного устройства, в чем находит свое отражение полная невозможность согласования противоположных интересов эксплуататорских и эксплуатируемых классов, а также,— и внутренние противоречия эксплуататорских классов в экономической области.
106


Местное самоуправление в той или иной форме существовало во многих и докапиталистических государствах. При завоевании политической власти буржуазия выступала с йдеями о местном самоуправлении, как отделенном и независимом от государства. Этим она стремилась обеспечить себе союзников по борьбе в лице революционных трудящихся масс. Однако, как только буржуазия завоевала и укрепила свою 'политическую власть, из страха возможного использования местного самоуправления пролетариатом для борьбы с эксплуататорами, она стала проводить политику резкого ограничения прав органов местного самоуправления и полного их политического -подчинения государству. В буржуазных странах местное самоуправление, как известно, почти всегда и повсюду фактически являлось политически зависимым от государства и- экономически — от крупных капиталистов и их объединений.
Обострение классовой борьбы приводило в дальнейшем к еще более резкому наступлению на права местного самоуправления. Путем усиления правительственного контроля и введения цензовых н других ограничений буржуазия и сейчас повсюду стремится низвести эти органы на положение безгласного придатка централизованного бюрократического аппарата буржуазного государства. За органами местного самоуправления она готова сохранить при этом некоторую самостоятельность в разрешении лишь самых второстепенных вопросов.
Новые буржуазные теории местного самоуправления имеют, главным образом, своей целью, с одной стороны, оправдать указанную политику буржуазии по отношению к органам местного самоуправления и, с другой стороны, доказать возможность и даже наличие народного самоуправления в буржуазном государстве.
В дореволюционной России органами местного самоуправления были городские думы и земства. В России эти органы являлись неотъемлемой частью государственного аппарата самодержавия и использовались эксплуататорскими классами, как и в других странах, в борьбе за укрепление своего экономического и политического господства.
Мелкобуржуазные партии выступили с теорией так называемого муниципального социализма, проповедывавшегося в России меньшевиками и эсерами. Теория муниципального социализма имела своим назначением отвлечь рабочий класс от революционной борьбы за низвержение старого строя и установление пролетарской диктатуры, убедить рабочих в возможности перехода к социализму мирным путем, в рамках буржуазного эксплуататорского государства, именно — путем развития предприятий, «общественных служб» муниципалитетов, то есть органов местного самоуправления. Беря на свое вооружение теорию муниципального социализма, меньшевики и эсеры, как и западные социал- 107


реформисты, пытались увлечь рабочий класс на путь мелких реформ и тем увековечить капитализм.
Марксизм-ленинизм до конца разоблачил теорию муниципального социализма как оппортунистическую и глубоко реакционную. Марксизм-ленинизм разоблачил вместе с тем и всякую проповедь «муниципализации» как средства обеспечения за областями (местами) «чего-то против центральной власти...» В. И. Ленин разъяснял, что центральная власть, если она не будет демократической, никогда не предоставит органам местного самоуправления права решать сколько-нибудь значительные вопросы. Ленин подчеркивал, что органы местного самоуправления три этих условиях получат самостоятельность только в мелочах, в вопросах «о лужении умывальников» 6.
Как показал марксизм-ленинизм и опыт всех социалистических стран, народное самоуправление может быть установлено лишь путем низвержения старого строя и установления диктатуры пролетариата.
Поскольку органы местного самоуправления являлись составной частью всего буржуазно-помещичьего государственного аппарата, Октябрьская революция сдала их на слом вместе со всей государственной эксплуататорской машиной. Но вместе с тем, передав всю полноту власти в центре и на местах Советам, она тем и осуществила действительное народное самоуправление.
/Советская власть олицетворяет собой единство государствсн- ж)й власти и местного самоуправления. Поскольку интересы «мест» и «центра» в советском обществе сливаются, здесь отпадает и сама проблема местного самоуправления как противовеса центральному управлению. Государственная власть вся в Целом становится подлинно народным самоуправлением, а местное самоуправление — государственной властью. Это исключает на- доАность в органах местного самоуправления наряду с Советами. Через свои Советы в центре и на местах трудящиеся становятся^ полновластными хозяевами местной и всей политической, экономической и культурной жизни страны. В этом и Заключается полное народное самоуправление. Единство интересов трудящихся обуславливает единство в советской стране мест и центра, а следовательно, полновластие и единство всей системы Советов. Из области классовой борьбы проблема мест и центра в советской стране переходит в область организационную и советской национальной политики, получая разрешение на основе принципа демократического централизма и равноправия национальностей.
Итак, поскольку в Советском государстве вся власть безраз-. дельно принадлежит трудящимся, здесь нет места, иля рязпрлр- ния властей. так же как инет, места для противоппсд^вления ме6 См. Ленин. Соч., т. 10, стр. 301—302.
108


стных Советов центральным. Принцип единства и полновластия Советов характеризует, таким образом, чрезвычайную полноту прав и функций центральных (высших) и местных Советов и их монолитность.
§ 2. Партийное руководство
Партийное руководство составляет один из ведущих принципов организации и функционирования государственных органов, поскольку, как это показал марксизм-ленинизм и весь исторический опыт, революционное преобразование капиталистического общества в социалистическое и коммунистическое невозможно без руководства Коммунистической партии. «Только партия, неуклонно проводящая классовую, пролетарскую политику, воору- женая передовой революционной теорией и сплоченная воедино, тесно связанная с массами, в состоянии организовать и вести весь народ к победе социализм^»7.— Указывается в новой Программе КПСС. На современном этапе, когда в Советском Союзе ликвидированы эксплуататорские классы, сложилось и окрепло морально-политическое единство советского общества и социализм победил полностью и окончательно, Коммунистическая партия, партия рабочего класса превратилась в аванград советского народа, стала партией всего народа. Коммунистическая партия существует для народа и служит народу. Она является высшей формой общественно-политической организации, руководящей и направляющей силой советского общества, руководит великой созидательной деятельностью советского народа, придает организованный, планомерный, научно-обоснованный характер его борьбе за достижение конечой цели — победы коммунизма. э
Партия направляет деятельность государственных органов^ как и всего метантш^ЪоциТлистйчёского гбсударсГва. Она”оп- ределяет основное содержание работы государственных огранов в соответствии с политикой Коммунистической партии. Все важные вопросы государственной жизни предварительно обсуждаются руководящими партийными органами и советские гбсудар- ственые органы проводят в жизнь политику партии, основываясь в своей деятельности на руководящих указаниях партии. Последние находят свое соответствующее отражение и в право вых актах Советского государства.
Руководящие указания партии имеют различные, формы. Это могут быть?директивы и"обращения (призывы) высших органов партии, ррдпения, принимаемые всеми звеньями системы партийных органов, совместные постановления партийных и советских
оргшщвг^вдшоцйёся одновременно партийными директивами и актами государственной ,влас1И, т. е. правовыми актами'.'Совмест- 7 Программа Коммунистической партии Советского Союза, стр. 18.
109


ные документы ЦК партии и правительства СССР вошли в практику с начала 1930-х годов.
На первых этапах социалистического строительства партия проводила свою работу в государственных органах преимущественно через коммунистические фракции. Последние создавались на съездах Советов, в Советах, Исполкомах, а также и в органах отраслевого управления (наркоматах и т. д.). Задачи фракций, как определяла их партия, заключались во всестороннем усилении влияния партии, проведении ее политики во внепартийной среде и в партийном контроле над работой учреждений и организаций 8.
Все решения ЦК партии, относящиеся к местным органам власти, адресовапись коммунистическим ф'|гя^тГиям^чтгтхорг а- нов? Решения, относящиеся к центральным органам власти (ЦИК СССР, ВЦИК, к их президиумам и т. д.) также часто \пррспрап1лгц крмфраицням этих органов. С победой социализма, ликвидацией эксплуататорских классов, упрочением морально-политического единства советского народа, когда еще более возрос авторитет партии, акты партийных органов стали адресоваться не только партийным группам или партийным организациям государственных органов, но часто и непосредственно самим органам.
Другой важнейший способ партийного руководства государственным аппаратом заключается в подборе партией кадров, их расстановке и в идейно-политическом воспитании кадров. Этим вопросам, как методу руководства государственным аппаратом, партия всегда уделяла огромное внимание.
На первых этапах социалистического строительства, пока пролетарское государство не располагало еще достаточным количеством подготовленных специалистов и администраторов из среды рабочих и крестьян и пока в государственный аппарат проникали классово чуждые элементы, широко практиковались: выдвижение рабочих и крестьян (бедняков и середняков) на работу в государственный аппарат, так называемое — выдвиженчество, чистка аппарата ст классово-враждебных элементов, организация непосредственного рабочего контроля над деятельностью советских государственных учреждений и т. д.
С победой социализма и в результате культурной революции были созданы кадры советской интеллигенции, связанной своими 'корнями с рабочим классом и крестьянством и преданные делу партии. Наличие этой огромной армии интеллигентных сил создало самые благоприятные возможности для формирования советского государственного аппарата кадрами, обладающими знаниями и соответствующими политическими и деловыми качествами. Указанное обстоятельство и вся новая обстановка, характеризующаяся наличием в стране теперь только дружест8 См. «КПСС в резолюциях...», ч. II, стр. 256
110


венных классов и высоким морально-политическим единством' советского народа, привели к пересмотру форм работы партии в области формирования кадрами советского государственного аппарата. В новых условиях отпала, в частности, надобность в чистке советского государственного аппарата и в выдвиженчестве в той форме, как это проводилось раньше.
Разумеется, что и при новых условиях вопросы систематической подготовки кадров, их правильной расстановки и идеологического воспитания — продолжали составлять, как составляют и сейчас, одну из важнейших задач партии в области руководства государственным аппаратом.
В обеспечении кадрами государственного аппарата огромную роль играет нерушимый блок коммунистов и беспартийных. При выборах депутатов в органы государственной власти Коммунистическая партия в блоке с беспартийными проводит в органы государственной власти кандидатов этого блока. Право выдвижения кандидатов принадлежит как партийным, так и беспартийным гражданам и осуществляется через партийные и различные общественные организации.
Важнейшим средством руководства деятельностью государственных органов является и осуществляемые партией контроль и проверка исполнения партийных директив. Контроль и проверка исполнения помогают освещать состояние работы государственного аппарата, устранять недостатки в деятельности государственных органов и подборе кадров. Они содействуют делу выдвижения новых, способных организаторов и являются важным средством борьбы с бюрократизмом, канцелярщиной и другими извращениями в советском государственном аппарате.
Проверка исполнения решений партии проводится всеми звеньями партийного аппарата. Партия создает и специальные постоянные органы партийного контроля, тесно связанные в своей деятельности с органами государственного контроля.
В деле улучшения проверки исполнения большое значение имеют критика и самокритика. Как в прежнем Уставе партии, так и в новом, утвержденном XXII съездом партии, педчерки- вается, что критика и самокритика составляют не только право, но и прямую обязанность члена партии. Устав партии обязывает члена партии развивать самокритику и критику снизу, выявлять недостатки в работе и добиваться их устранения, бороться против парадного благодушия и т. д. Понятно, что критика и самокритика играют огромную роль и в деле воспитания кадров.
Партийное руководство государственными органами не исчерпывается указанными способами. Партия использует и другие формы работы, осуществляя повседневное и всестороннее руководство деятельностью государственных органов. Задаче повседневного руководства содействует и организационное стро-
/ 111


ение системы партийных органов. На всех этапах исторического развития основные звенья системы партийных органов и системы советских органов территориально соответствовали друг с другом, как соответствуют и в настоящее время: райком партии — райисполкому, обком партии — облисполкому и т. д. Понятно, что такое соответствие звеньев партийного и советского аппарата значительно облегчает дело повседневного всестороннего руководства партийными органами советским государственным аппаратом.
Партийные органы осуществляют непосредственное руководство государственными органами через партийные организации государственных органов. Руководство первичными партийными организациями, создающимися по производственному признаку (на. предприятии, в колхозе, учреждении и т. д.) и составляющими основу партии, лежит непосредственно на райкомах и горкомах партии.
§ 3. Участие в государственном управлении трудящихся масс
Раскрыв законы общественного развития, марксизм показал, что решающей созидательной силой истории являются народные массы. Именно они выступают в качестве главного творца истории. Они являются главным двигателем производства, развития производительных сил. Вместе с тем в любой революции, приводящей к установлению новых общественных порядков, решающая роль всегда принадлежала также народным массам. При этом, чем глубже происходит в обществе переворот, тем более значительно в нем участие народных масс. Пролетарская революция осуществляет самый глубокий переворот и она поднимает к «основательному историческому творчеству» самые широкие народные массы. В буржуазных революциях народные массы выполняют главным образом задачу разрушения старых устоев. В социалистической революции народные массы выполняют, кроме того, и более трудную созидательную задачу. Роль народных масс в социалистической революции, таким образом, неизмеримо возрастает.
После победы социалистической революции возрастание роли народных масс в историческом процессе становится закономерностью развития нового общества. Социализм и коммунизм предполагают высокий уровень развития производительных сил общества и его культуры. Поэтому для социалистического общества объективной необходимостью становится все более широкое вовлечение миллионных масс народа в активное историческое творчество. Без такого вовлечения масс не может быть построен ни социализм, ни коммунизм. С другой стороны, социалистическое устройство общества создает и все необходимые предпосылки для решения этой задачи, поскольку миллионные массы теперь трудятся на себя и для себя. Для трудящихся 112


масс открываются невиданные возможности для творческой деятельности во всех областях общественной жизни.
Принцип участия народных масс в управлении обусловлен природой Советского государства, поскольку последнее возникает и развивается в результате социалистической революции и является главным орудием в руках Коммунистической партии и трудящихся в деле построения социализма и коммунизма. Данный принцип обусловлен демократической сущностью нашего государства, его подлинно народным характером. В своем месте указывалось, что основу советской власти составляют Советы — самые массовые организации самих трудящихся. «Живое творчество масс, — говорил В. И. Ленин,—вот основной фактор новой общественности» 9.
Советское государство возникло и развивается на основе самой широкой демократии, непосредственного участия самих масс в государственном управлении. В укреплении связей государственного аппарата с массами В. И. Ленин и партия видели то «чудесное средство», которое дает возможность «удесятерить» силы государственного аппарата10.
Вовлечение трудящихся масс в государственное управление и все дело социалистического строительства всегда составляли одну из главных забот партии. В. И. Ленин неоднократно подчеркивал, что настоящая политика начинается только там, где участвуют миллионы, не десятки, не сотни тысяч, а именно миллионные массы трудящихся. Участие масс в государственном управлении, опора государственного аппарата на неиссякаемую революционную энергию и инициативу народа всегда составляли, как составляют и сейчас, важнейший источник силы Советского государства. Еще в 1917 г. В. И. Ленин писал, что «Победа будет на стороне эксплуатируемых, ибо за них жизнь, за них сила числа, сила массы, сила неисчерпаемых источников всего самоотверженного, идейного, честного, рвущегося вперед, просыпающегося к строительству нового, всего гигантского запаса энергии и талантов так называемого «простонародья», рабочих и крестьян. За ними победа»11.
Формы участия трудящихся масс в управлении советским государством весьма разнообразны.
Прежде всего следует подчеркнуть, что трудящиеся участвуют в деятельности органов государственной власти в качестве депутатов высших и местных Советов. Являясь непосредственными массовыми организациями трудящихся, Советы избираются трудящимися и из них же формируются. Трудящиеся участвуют в работе государственных учреждений и организаций в качестве руководителей этих учреждений, их отделов, а также в качестве других в них должностных лиц.
9 В. И. Ленин. Соч., т. 26, сгр. -254.
19 См. В. И. Ленин. Соч., т. 26, стр. 87.
11 В. И. Ленин. Соч., т. 26, стр. 364.
8-1240 113


Вместе с тем трудящиеся участвуют в работе постоянных массовых советских организаций, действующих при органах власти и управления как вспомогательные и совещательные органы: в секциях и постоянных комиссиях Советов, комиссиях содействия органам управления, в периодически созываемых активах ведомств и т. п. Назначение всех этих органов как рдз и заключается в том, чтобы вносить в государственное управление массовый коллективный опыт и всемерно развивать инициативу трудящихся, вовлекая их в государственное управление.
Тем же целям служат и такие формы, как участие масс й эпизодически созываемых совещаниях представителей трудящихся, как например, во всесоюзных совещаниях, съездах кол- хозников-ударников, работников других отраслей и т. п.
Широко участвуют трудящиеся и в негосударственных массовых организациях, но содействующих государственным орга-> нам — в профсоюзах, комсомоле, кооперации, различных добровольных обществах и т. д.
Наконец, следует отметить участие масс в производственной самодеятельности, социалистическом соревновании, ударничестве и новаторстве, на современном этапе и в бригадах коммунистического труда. Разумеется, что участие в производственной самодеятельности не означает непосредственной работы трудящихся в советских государственных учреждениях, однако про-* изводственная самодеятельность оказывает огромное влияние на советское государственное управление, поскольку (государственные учреждения, их работа, все государственное управление — вынуждены перестраиваться на основе учета опыта производственной самодеятельности, внедрения ею передовых достижений и методов.
Трудящиеся массы участвуют в обсуждении принципиальных и вообще существенных вопросов управления посредством выступлений в печати, на активах, собраниях и т. п.
Формы участия трудящихся в управлении не оставались неизменными. Они развивались и совершенствовались по мере углублявшейся демократизации советского строя. Крупные изменения принесла здесь, в частности, Конституция СССР 1936 г., когда была осуществлена особенно глубокая дальнейшая демократизация Советов.
Новая избирательная система, более демократическая, конструкция Советов и порядок их работы — все это внесло много нового в способы участия на современном этапе. Характерно, например, более широкое участие масс не только в Советах, но и в общественных организациях, а вместе с тем и возрастание роли общественных организаций в управлении, в особенности— профсоюзов. Участие масс в обсуждении вопросов совершенствования управления часто получает всенародный характер (всенародный характер обсуждения вопросов реорганизации управления промышленностью и строительством, совер- 114


шенствования колхозного строя и реорганизации МТС в РТС и т. д.).
Некоторое время в нашей стране имели место отступления от правильного понимания вопроса о роли народных масс в борьбе за построение социализма и коммунизма. Эти отступления от марксизма получили известное распространение не только <в партийной и советской литературе, а отчасти и в государственном управлении, найдя выражение в том и другом случае в культе личности Сталина. Однако, партия исправила создавшееся положение, проведя большую работу по искоренению культа личности и его последствий. Раскрывая отрицательное^ влияние культа личности, партия показала, что вред культа? личности состоит прежде всего в том, что он не только не воспитывает творческую инициативу, самодеятельность, активность масс, но, наоборот, развивает в массах такие противоположные качества как пассивное ожидание событий, ожидание того, что- все будет сделано выдающейся личностью, руководителем. Разумеется, что борьба с культом личности вовсе не означает отрицания роли выдающихся деятелей истории, если они правильно отражают назревшие задачи дальнейшего развития общества, интересы народа и опираются на народ.
Последовательное претворение в жизнь принципа участия трудящихся масс в управлении государством придает силу и авторитет советскому государственному аппарату, как подлинно народному государственному аппарату и создает необходимые условия для успешного разрешения советским государственным аппаратом всех сложных задач по строительству социализма и коммунизма
§ 4. Демократический централизм
Демократический централизм является руководящим принципом организационного построения советского государственного аппарата. Он составляет основу организационного построения всех общественных организаций советской страны, а также Коммунистической партии СССР, как и всех марксистско-ленинских партий во всем мире. Идеи демократического централизма, как в отношении построения коммунистической партии, так и аппарата социалистического государства, были выдвинуты еще К. Марксом и Ф. Энгельсом. В дальнейшем они получили всестороннее развитие в организационных основах большевизма, разработанных В. И. Лениным и закрепленных в руководящих документах большевистской партии.
Сущность принципа демократического централизма заклю,- чае7ся_еГТом, что он неразрывно сочетает демократизм, то есть ТГолновластие, самодеятельность, активность масс с централиз- ьУокПГуп р а в л ен и и, то есть ^^руководством - из^АДДНрго центра. 8* 115


Требование демократизма-в, управлении. полновластия самодеятельности трудящихся масс — отвечает социалистической природе советской власти, основанной на общественной социалистической собственности, поднимающей народ — творца истории — к государственному руководству. С логической необходимостью из социалистической системы вытекает и централизм в управлении.
Централизованный государственный аппарат возникает еще в эксплуататорском государстве. Особенно глубоко проводит централизацию управления буржуазное государство. Но централизация пролетарского государства прямо противоположна централизации любого эксплуататорского государства. В эксплуататорском государстве централизация носит военно-.бюро- кратический характер. Она осуществляется не для руководства хозяйством или, скажем, культурным строительством, а главным образом, для подавления трудящихся масс в целях их эксплуатации. Она основывается на удушении инициативы и энергии подавляемых ею масс и отвечает прежде всего военно-полицейским задачам эксплуататорского государства, которые, как раз и составляют главное содержание в его деятельности.
Централизация пролетарского государства основывается на единстве экономических и политических интересов пролетариата. Объективная необходимость централизации государственного руководства в социалистическом государстве заключается в том, что социалистическая система основывается на крупном централизованном хозяйстве, на едином народно-хозяйственном плане, в чем и состоит важнейшее преимущество социалистической системы хозяйства перед капиталистической: «...превращение всего государственного экономического механизма в единую крупную машину, в хозяйственный организм, работающий так, чтобы сотни миллионов людей руководились одним планом,— вот та гигантская организационная задача, которая легла на наши плечи» 12, — указывал В. И. Ленин.
В социалистическом государстве централизованное руководство позволяет создавать социалистическое хозяйство и руководить им с научной целесообразностью и правильно использовать результаты социалистического производства в интересах трудящихся. Централизация руководства в социалистическом государстве необходима также для более правильного использования средств и ресурсов в деле культурного строительства. Она полностью отвечает, разумеется, и задачам организации надежной обороны государства от внешних врагов. Отстоять свое свободное развитие, выдержать натиск империалистического лагеря может не разобщенное, а только сильное централизованное социалистическое государство. На первых этапах социалистического строительства централизованное управление служило и 21 В. И. Ленин. Соч., т. 27, стр. 68.
116


задачам подавления сопротивления сил внутренней контрреволюции. Централизм в социалистическом государстве, как можно- видеть, это централизм совершенно нового типа. «Мы за централизм и за «план», — писал В. И. Ленин, — но за централизм и за план пролетарского государства, пролетарского регулирования производства и распределения в интересах бедных, трудящихся и эксплуатируемых, против эксплуататоров»13.
Демократическому централизму противостоят бюрократический централизм и анархизм. В. И. Ленин и партия всегда решительно боролись против возможного извращения демократического централизма в ту или другую указанную сторону, «...надо ясно понять, — писал В. И. Ленин, — как далеко отличается демократический централизм, с одной стороны, от централизма бюрократического, с одругой стороны — от анархизма»14. Бюрократический централизм чужд природе советской власти. Он является порождением эксплуататорского государства, результатом отрицания демократии. Бюрократический централизм отгораживает народ от власти, игнорирует местные условия и специфику, экономические, национальные, бытовые и другие местные особенности, душит местную инициативу. Также совершенно чужд природе советской власти и анархизм. Анархические извращения демократического централизма могут возникать лишь при мелкобуржуазном толковании демократизма. Анархизм противостоит демократическому централизму требованием полной децентрализации управления, отрицанием роли государства, дисциплины, порядка.
При демократическом централизме путем централизации управления обеспечивается единство в основном, существенном. Здесь нет ничего общего с шаблонизированием, присущим бюрократическому централизму. Напротив того, сочетаемый с самым широким демократизмом, социалистический централизм позволяет учитывать местные особенности, использовать в деле социалистического строительства многообразие приемов и методов. Он дает при этом полный простор развитию местной инициативы. «...Централизм, понятый в действительно демократическом смысле, — указывал В. И. Ленин, — предполагает в первый раз историей созданную возможность полного и беспрепятственного развития не только местных особенностей, но и местного почина, местной инициативы, разнообразия путей, приемов и средств движения к общей цели» 15. При демократическом централизме единство в главном не только не нарушается, но именно обеспечивается многообразием в подробностях, местных осо-* бенностях, приемах и подходах.
13 В. И. Ленин. Соч., т. 26, стр. 93.
14 В. И. Ленин. Соч., т. 27, стр. 180.
15 В. И. Л е н и н. Соч., т. 27, стр. 181.
117


Демократический централизм предполагает, что вышестоящие государственные органы осуществляют планирование и руководство в общих вопросах. Нижестоящие органы пользуются при этом правом и возможностью посредством критики и иными путями указывать на недостатки работы вышестоящих органов и требовать их исправления. Ставя п^ред местами общегосударственные задачи и -направляя на их разрешение местную инициативу, вышестоящие органы учитывают предложения мест используют весь их богатый опыт.
На принципе демократического централизма советский гооу- дарственный аппарат стал строиться с первых же дней Октябрьской революции. Принцип демократического централизма в отношении советского государственного аппарата находит свое юридическое закрепление в первых же советских конституционных актах и конституциях.
В Советском многонациональном государстве принцип демократического централизма сочетается с социалистическим федеративным устройством Советского государства. «...Демократический централизм, — разъяснял В. И. Ленин,— нисколько не исключает автономию, а напротив.— предполагает ее необходимость... даже федерация, если она проведена в разумных, с экономической точки зрения, пределах, если она основывается на серьезных национальных отличиях, вызывающих действительную необходимость в известной государственной обособленности,— даже федерация нисколько не противоречит демократическому централизму» 16.
Умелое и гибкое сочетание принципа демократического централизма с федеративным устройством обеспечило в советской стране суверенные права всех наций страны и строгое единство и согласованность всех частей государственного механизма на всей территории страны, а вместе с тем — вовлечение в хозяйственно-политическую жизнь трудящихся всех наций, дав полный простор для развития их инициативы.
Конкретное применение демократического централизма к отдельным группам государственных органов осуществляется в разнообразных формах. Отсутствие универсализма здесь объясняется разным характером и назначением тех или иных групп органов.
В организации и функционировании органов государственной власти демократический централизм проявляется, с одной стороны, в том, что все органы государственной власти в центре и на местах (от высшего органа власти до сельского Совета) избираются народом, выборы проводятся при этом на -основе самого демократического избирательного права и депутаты отчитываются перед избирателями, которым предоставлено право -отзыва депутатов. С другой стороны, система органов государ- 16 В. И. Ленин. Соч., т. 27, стр. 180.
118


ственнои власти строится на основе не только политического, но и организационного единства центра и мест, т. е. единства высших и местных органов государственной власти, составляющих вместе с органами государственного управления единую систему органов власти и управления. При этом акты вышестоящих органов государственной власти обязательны для нижестоящих органов (государственной власти.
Эти главные особенности и обеспечивают гибкое сочетание демократизма с централизмом в организации и функционировании органов советской государственной власти.
В иных формах принцип демократического централизма проявляется в организации и функционировании органов государственного управления. Здесь характерно, с одной стороны, то, что органы общего управления (правительства и исполкомы местных Советов) образуются соответствующими полновластными представительными органами, т. е. Советами, и все органы государственного управления подотчетны соответствующим представительным органам (Советам) и ответственны перед ними. Таким образом достигается демократизм в управлении. С другой стороны, органы государственного управления составляют единую систему, построенную на основе подчинения нижестоящих органов вышестоящим и руководства со стороны последних. Этим достигается необходимая централизация управления.
В осуществление принципа демократического централизма в организации и деятельности органов государственного управления широкое применение находит система «двойного подчинения».
При 'двойном подчинении орган государственного управления подчинен одновременно по двум линиям: по территориальному признаку — соответствующему органу власти (подчинение по горизонтали) и вышестоящему органу отраслевого управления (подчинение по вертикали).
Подчинение по горизонтали обеспечивает полноту власти местных Советов, создает благоприятные условия для налаживания государственным аппаратом непосредственных связей с населением, для борьбы с бюрократизмом, развития местной инициативы, местного почина и т. д. Подчинение по вертикали отвечает необходимости централизованного управления, позволяет бороться с тенденциями местничества, обеспечивает единство в деятельности всех однородных местных органов, выполнение в интересах всей страны единого плана, общегосударственных заданий.
Система двойного подчинения имеет место по линии союзно- республиканских (по терминологии, существовавшей до Конституции СССР 1936 г. — объединенных) органов отраслевого управления (министерств, раньше — наркоматов). Союзно-республиканские (объединенные) органы руководят непосредствен^ 119


но ограниченным числом предприятий, а основной массой предприятий они руководят через одноименные органы (министерства, раньше — наркоматы) республик, которые подчинены одновременно и правительствам своих республик.
Система «двойного подчинения» проведена в отношении ряда центральных органов отраслевого управления автономных республик, всех исполкомов местных Советов и всех отделов и управлений исполкомов, которые являются местными органами отраслевого управления. Это означает, что ряд министерски (раньше — наркоматов) автономной республики имеют одновременно подчинение — правительству своей республики и одноименному министерству (раньше — наркомату) той суверенной республики, в составе которой находится автономная республика. Исполком местного Совета всегда подчинен своему Совету и исполкому вышестоящего Совета. Отраслевой отдел (управление) исполкома также всегда подчинен своему исполкому и Совету и одновременно — вышестоящему органу отраслевого управления. Например, районный отдел народного образования подчинен районному Совету и исполкому райсовета и одновременно - областному отделу народного образования и т. п. В. И. Ленин указывал, что двойное подчинение необходимо там, где надо уметь учитывать действительно существующую неизбежность различия местных условий 17. Система двойного подчинения не распространяется на прокуратуру, а также и на некоторые отрасли государственного управления, где проводится подчинение только по вертикали (железнодорожный транспорт и т. п.). Демократический централизм здесь проявляется в иных формах. Вместе с тем система «двойного подчинения» не охватывает в ряде случаев всех ячеек управления и там, где она проводится. Так, министерства (наркоматы) союзных республик в необъединенных отраслях управления (просвещение, местная промышленность и т. д.) подчинены только своим правительствам, т. е. только по горизонтали и не имеют над собой соответствующего вышестоящего отраслевого органа.
Таким образом, хотя система «двойного подчинения» проводится в советском государственном управлении и очень широко, она имеет все же небезусловный, а ограниченный характер.
* * *
§ 5. Равноправие национальностей
Социалистическое и коммунистическое общество интернациональны по своей природе. Осуществляя идеалы человечества о равенстве и свободе, социалистическое и коммунистическое общество основываются на ликвидации всякого угнетения трудящихся и полном равноправии граждан, независимо от пола> 17 См. В. И. Лени н. Соч., т. 33, стр. 327.
120


национальности, расы. Социализм противостоит всяким попыткам строить благополучие одних людей на 'каком-либо угнетении, несчастии и страданиях других и ценит человека независимо от национальности. Поэтому в советской многонациональной стране сразу же стал осуществляться принцип свободы и равноправия всех национальностей.
Этот принцип был закреплен в первых же актах Советского государства. Он получил затемксвое развитие и свою конкретизацию во всех советских конституциях. В статье 123 Конституции СССР 1936 г. сказано: «Равноправие граждан СССР, независимо от их национальности и расы, во всех областях хозяйственной, государственной, культурной и общественно-политической жизни является непреложным законом.
Какое бы ни было прямое или косвенное ограничение прав или, наоборот, установление прямых или 'косвенных преимуществ граждан в зависимости от их расовой и национальной принадлежности, равно как всякая проповедь расовой или национальной исключительности, или ненависти и пренебрежения — караются законом».
Если указанные положения были выдвинуты еще в первых актах Советского государства, то Конституция СССР 1936 г. как Основной закон победившего социализма зафиксировала достижение фактического равенства национальностей. В результате полной победы социализма в СССР, все нации встали не только в равное политическое и правовое положение. Достигнуто было равенство и в хозяйственном и культурном развитии наций. В стране не стало не только угнетенных, но и отсталых народов и национальных окраин. Нации СССР превратились в передовые .социалистические нации, а национальные окраины — во всесторонне развитые социаилстические национальные районы советской страны.
Однако, чтобы достигнуть такого действительного фактического равенства национальностей, потребовалась длительная и упорная борьба со всеми пережитками национального гнета и колониализма в стране, оказание всесторонней помощи угнетенным ранее национальностям. Понадобилась огромная работа в этой области со стороны Коммунистической партии и Советского' государства, настойчивое и последовательное проведение принципа равноправия и свободы национальностей во .всех областях общественной и государственной жизни.
Найдя выражение в общественном устройстве, охватив собой все стороны жизни страны, принцип равноправия и свободы национальностей со всей последовательностью был проведен в; качестве важнейшего принципа во всем государственном устройстве советской страны, а вместе с тем и в организации и деятельности советского государственного аппарата.
В области государственного устройства принцип равноправия и свободы национальностей был претворен в виде социали-
121


стического федерализма, т. е. прежде всего в том, что различные народы и (национальности советской страны получили .свою государственность в форме суверенной и автономной республики, автономной области, национального округа и соответственно со^ здали свои органы государственной власти, управления и суда.
Вместе с тем принципу равноправия национальностей, на основе социалистического федерализма, отвечает порядок образования, структура, компетенция и деятельность высших органов годударственной власти СССР.
До образования СССР, пока независимые братские советские республики свои федеративные связи основывали на договорных отношениях, значение общефедеральных органов государственной власти по многим вопросам приобретали высшие органы власти РСФСР. Уже тогда в их состав вводились представители от независимых братских советских республик. В системе центральных органов отраслевого управления РСФСР существовал специальный Наркомат по делам национальностей. В отделах наркомата, создававшихся по национальному признаку, и в коллегии наркомата работали представители всех крупных национальностей. Наркомат служил делу проведения в жизнь национальной политики Коммунистической партии, являлся ио-существу органом национального представительства и по своему фактическому положению был общефедеральным органом для всех братских республик.
С образованием СССР в высшем органе государственной власти (съезд Советов СССР и ЦИК СССР, а по Конституции СССР 1936 г. — Верховный Совет СССР) обязательно представительствуют делегаты от всех советских республик и нацио- нально-годударственных образований. В системе высших органов государственной власти СССР создается, в качестве второй равноправной палаты, постоянно действующий высший орган власти — орган национального представительства. Таким органом является Совет национальностей (сначала ЦИК"а СССР, а по Конституции СССР 1936 г. — Верховного Совета СССР). Участвуя на равных правах с Советом Союза (другая палата верховного органа) в решении всех государственных вопросов, Совет национальностей на всех исторических этапах выражал и формулировал специфические запросы и интересы отдельных наций. *
С большой четкостью принцип равноправия национальностей проводится в организации и деятельности органов годударствен- ного управления СССР.
Союзное правительство формируется на совместном заседании обеих палат высшего органа государственной власти, одна из которых отражает, как отмечалось, специфические интересы отдельных национальностей. Объем и характер компетенции союзного правительства, определенные конституционными нормами, обеспечивают не только проведение союзным правитель- 122


ст.вом общих мероприятий социалистического строительства, но и национальной политики Коммунистической партии и гарантируют всестороннюю помощь союзным республикам и полное уважение их суверенных прав.
Принцип равноправия национальностей положен в основу организации и деятельности органов отраслевого управления как СССР, так и республик. Принципу равноправия националы’ ностей полностью отвечает определенная система центральных отраслевых органов СССР и республик (наркоматов, позднее — министерств и др.) 18.
Равноправие национальностей находит свое яркое отражение, таким образом, в прямом участии национальностей в формировании и деятельности центральных органов СССР, а вместе с тем в организации и деятельности высших и местных органов государственной власти, органов государственного управления и суда союзных и автономных республик, а также национальных областей и национальных округов. Э/от аппарат формируется из местного населения, работает на родном языке национальностей, что делает его легко доступным для национальностей, создает наиболее благоприятные условия для отражения национальных нужд и требований. Высшие органы государственной власти и управления союзных и автономных республик обладают широкой самостоятельной компетенцией, определяемой в конституциях республик, причем компетенция устанавливается в соответствие с Конституцией СССР самими республиками. Широкими правами пользуются и органы государственной власти национальных областей и округов.
Последовательное проведение принципа равноправия национальностей в государственном устройстве, организации и функционировании советского государственного аппарата явилось важнейшей предпосылкой и непременным условием для успеш< ного продвижения советской страны по пути строительства ком« мунизма. Проведение этого принципа обеспечило действительную свободу всех граждан, расцвет творческих сил всех советских наций, сплочение всех трудящихся советской страны вокруг Коммунистической партии и Советского правительства и задач строительства коммунизма.
§ 6. Единоначалие и коллегиальность в советском управлении. Контроль и проверка исполнения
В советском государственном управлении осуществляется сочетание единоначалия с коллегиальностью, что находит свое отражение на построении аппарата, а вместе с тем и пронизывает собой всю работу советского государственного аппарата, составляя один из важнейших ее методов.
18 См. об этой системе в данной (работе на стр. 166 и далее.
123


Сила советского руководства заключается в том, что оно спирается на коллегиальный опыт, на знания широкого круга работников, специалистов, администраторов, новаторов и т. д., на инициативу и активность самых широких масс трудящихся, коллективный опыт всего рабочего класса, всех трудящихся. Именно этот общий опыт и помог Советскому государству успешно разрешить все чрезвычайно сложные и трудные задачи, которые стояли на его пути.
Вместе с тем уже первые шаги советской власти ясно показали, что руководство будет успешным лишь в том случае, если обеспечена личная ответственность за порученное дело, и тем созданы необходимые предпосылки для борьбы с обезличкой, неорганизованностью и недисциплинированностью. «Всякая крупная машинная индустрия, т. е. именно материальный, производственный источник и фундамент социализма,—указывал В. И. Ленин, — требует безусловного и строжайшего единства воли, направляющей совместную работу сотен, тысяч и десятков тысяч людей» 19.
Вокруг вопроса о единоначалии и коллегиальности на первых этапах социалистического строительства нередко поднималась борьба, принимавшая подчас острый политический характер. Противники единоначалия пытались обосновать свою точку зрения классовой сущностью Советского государства, строящего свою деятельность на основе демократизма. Они отстаивали безбрежную коллегиальность в управлении под тем предлогом, что единоличная власть несовместима с социалистическим демократизмом. В этих выступлениях отразилось влияние мелкобуржуазной стихии, противоречащей пролетарской дисциплинированности и организованности. В. И. Ленин в своих многочисленных выступлениях показал всю теоретическую и практическую несостоятельность отрицателей единоначалия и учил гибкому сочетанию коллегиальности с единоначалием в управлении, как необходимому условию успешного управления и отнюдь не стоящему в каком бы то ни было противоречии с социалистическим демократизмом.
В 1918 г. в известной работе «Очередные задачи Советской власти» В. И. Ленин писал: «Масса должна иметь право выбирать себе ответственных руководителей. Масса должна иметь право сменять их, масса должна иметь право знать и проверять каждый самый малый шаг их деятельности. Масса должна иметь право выдвигать всех без изъятия рабочих членов массы на распорядительные функции. Но это нисколько не означает, чтобы процесс коллективного труда мог оставаться без определенного руководства, без точного установления ответственности руководителя, без строжайшего порядка, создаваемого единством воли руководителя» 20.
19 В. И. Ленин. Соч., т. 27, стр. 238—239.
124


Коллегиальность необходима для обсуждения и решения вопросов, для внесения в решение вопросов коллективного опыта, гарантирующего от однобоких решений и ошибок. Но она непригодна для исполнения, поскольку в данном случае она неизбежно устраняла бы личную ответственность, вносила бы несогласованность и неразбериху в работу, ослабляла бы дисциплину труда. Обсуждение сообща, а ответственность — единолична, — вот основной тезис, проходящий красной нитью во всех работах В. И. Ленина, затрагивающих данный вопрос. В «Наброоке правил об управлении советскими учреждениями» В. И. Ленин подчеркивал: «Коллегиальное обсуждение и решение всех вопросов управления в советских учреждениях должно сопровождаться установлением самой точной ответственности каждого из состоящих на любой советской должности лиц за выполнение определенных, ясно и недвусмысленно очерченных, заданий и практических работ»20 21. Вместе с тем В. И. Ленин требовал сведения коллегиальности до необходимого минимума, чтобы она не могла препятствовать быстроте и твердости решения и погашать ответственности каждого работника.
Чтобы стал возможным переход к высшим формам дисциплины труда, нужна была, как говорил В. И. Ленин, именно Октябрьская революция и целая историческая полоса первоначального обсуждения самими трудящимися новых условий жизни и новых задач. Это была, так сказать, митинговая полоса и В. И. Ленин указывал тогда на необходимость «...научиться соединять вместе бурный, бьющий весенним половодьем, выходящий из всех берегов, митинговый демократизм трудящихся масс с железной дисциплиной во время труда, с беспрекословным повиновением— воле одного лица, советского руководителя во время труда»22.
Ленинский принцип гибкого сочетания единоначалия с коллегиальностью, как и более общий организационный принцип демократического централизма, партия отстояла в борьбе с внутренними антипартийными группами и группировками, маскировавшимися левыми вывесками: «левыми коммунистами», децистами («группа демократического централизма»), «рабочей оппозицией» и др. Большое значение имели при этом решения IX съезда партии (1920), разгромившего антипартийную группу децистов и их сторонников, пытавшихся противопоставлять коллегиальность единоначалию, выступавших против единоначалия и личной ответственности директоров предприятий, и отстаивавших безбрежную «коллегиальность» и безответственность в руководстве промышленностью.
20 В. И. Ленин. Соч., т. 27, стр. 186.
21 В. И. Ленин. Соч., т. 28, стр. 326.
22 В. И. Ленин. Соч., т. 27, стр. 241.
125


Коллегиальность в советском управлении проявляется в различных организационных формах.
Прежде всего следует отметить, что в органах коллективного руководства, то есть — в выборных органах государственной власти (от высших до местных), коллегиальность является основным методом решения важнейших вопросов. Деятельность этих органов в осуществление принципа коллективного руководства государством с первых лет советской власти строилась, как строится и сейчас, на коллегиальных началах. Единоличное решение здесь имеет место в отношении только самых второстепенных вопросов текущего руководства. Оно преследует здесь целью лишь разгрузку коллегиального органа от обсуждения тех вопросов, которые могут быть решены оперативно в единоличном порядке. В органах государственного управления, то есть не -выборных, а назначаемых, коллегиальность сочетается с единоначалием на выше рассмотренных основаниях.
Многие органы гозударственного управления, наряду с ответственным руководителем, всегда имели, как это характерно и ныне, свой высший коллегиальный орган. В различных учреждениях он имеет разные наименования. В наркоматах (ныне — министерствах) это — коллегии. На первых этапах социалистического строительства коллегии создавались также в отдельных управлениях и главках наркоматов и других учреждениях и даже в их отделах. В ряде учреждений создавались президиумы, бюро и т. п. Уже с 1918 г. проводятся мероприятия по установлению общего твердого порядка, по которому обсуждение в коллегиях сочетается с единоличной властью руководителя (наркома, нанальника главка, начальника любого другого учреждения, отдела и т. д.), несущего полную ответственность за деятельность всего вверенного ему органа. Коллегии, как правило, осуществляют свою деятельность под председательством главы учреждения. Решения коллегии приобретают силу лишь с их утверждением руководителем. В случае разногласия между руководителем учреждения и коллегией или отдельными ее членами, руководитель вправе провести свое решение. Однако членам коллегии и коллегии в целом предоставлялось право апеллировать в соответствующие инстанции.
Задаче сочетания коллегиальности с единоначалием отвечали, как это имеет место и сейчас, и такие организационные формы, принятые в советских органах и учреждениях, как образование при них различных совещательных органов — советов (в наркоматах, министерствах и др. учреждениях). На современном этапе особенно высоко поднята роль постоянных производственных совещаний.
Гибкое сочетание коллегиальности с единоначалием является важнейшим условием успешной работы советского государственного аппарата.
126


Непременным условием успешной работы советского государственного аппарата является также своевременный и правильно поставленные контроль и проверка исполнения. В своем месте указывалось, что этот принцип пронизывает собой всю практическую деятельность партийных органов. Одинаково важен он и для советского государственного аппарата. Центр всей организационной работы В. И. Ленин видел, как известно, в подборе кадров и проверке фактического дела. Проверка исполнения директив партии и правительства, всей практической деятельности— позволяет своевременно предотвращать возможные провалы в работе, повышает ответственность работников, позволяет улучшать кадры аппарата, бороться с бюрократизмом и избавляться от бюрократических элементов в аппарате. В систематической и оперативной проверке исполнения директив партии и правительства, всей практической деятельности государственного аппарата — партия всегда видела решающее условие правильного большевистского руководства и совершенствования советского государственного аппарата. «Нам нужна проверка пригодности людей, проверка фактического исполнения... Проверять людей и проверять фактическое исполнение дела — в этом, еще раз в этом, только в этом теперь гвоздь всей работы, всей политики»23, — указывал В. И. Ленин «в 1922 г.
Контроль и проверка исполнения не ограничиваются проверкой фактического исполнения. Партия всегда ставила перед ними задачу и выяснения правильности и целесообразности самого задания. Кроме того партия всегда видела смысл проверки исполнения не только и не столько в «ловле» и «изобличении» виновных, сколько в борьбе с самими нарушениями, а следовательно, и причинами их порождающими, в устранении самих корней отрицательных явлений. Партия учила и учит обобщать материалы проверки для дела улучшения работы всего советского государственного аппарата.
На различных этапах организационные формы контроля и проверки исполнения, как и содержание, а также формы и методы работы в этой области менялись в зависимости от условий и задач каждого данного периода. Но на всех этапах систематический оперативный контроль и проверка исполнения вменялись в обязанность всем учреждениям и ответственным руководителям. «Политический руководитель, — указывал В. И. Ленин, — отвечает не только за то, как он руководит, но и за то, что делают руководимые им»24.
23 В. И. Ленин. Соч., т. 33, стр. 199—200,
24 В. И. Ленин. Соч., т. 32, стр. 15.
127


Одно время во многих государственных учреждениях создавались специальные структурные подразделения по проверке исполнения. Однако эта практика не дала положительных результатов, поскольку приводила к снижению в деле контроля и проверки исполнения роли ответственных руководителей, и как система она была отменена в соответствии с решениями XVII съезда партии (1934).
На всех этапах исторического развития в системе советских государственных органов всегда существовали, кроме того, специальные органы с задачами контроля и проверки исполнения по отношению ко всему советскому государственному аппарату. Такими органами были: наркоматы — государственного контроля, рабоче-крестьянской инспекции, комиссии советского контроля, министерства госконтроля. На современном этапе — это комиссии государственного контроля.
Большое значение партия придавала всегда при этом делу привлечения к контролю и проверке исполнения актива трудящихся масс.
§ 7. Социалистическое планирование и учет в управлении
Социалистическая система хозяйства основывается на общественной собственности, превращающей народное хозяйство в единый общественный организм, где действует закон планомерного и пропорционального развития народного хозяйства. Это создает необходимые условия для разумного и целесообразного использования труда членов общества, для научной организации народно-хозяйственного планирования и избежания диспропорций в социалистической хозяйстве. В этом заключается одно из величайших преимуществ социалистической системы над капиталистической. Последняя исключает возможность народно-хозяйственного планирования, в ней действует закон анархии и конкуренции производства.
Заложенные в социалистической системе возможности планирования народного хозяйства превращают план в мощное орудие социалистического государства, в важнейший принцип государственного управления. Разумеется, планирование нельзя считать одним из таких общих советских принципов управления, которые относятся ко всем сторонам управления, например, и к внешней политике и т. д. Планирование является общим принципом управления прежде всего для всей системы социалистического хозяйства. Вместе с тем оно, как принцип, с успехом применяется у нас к социально-культурному строительству, к решению вопросов укрепления обороноспособности страны и т. д.
Планирование в советской стране имеет целью построение социализма и коммунизма. Оно проводится в интересах увели- 128


чения общественного богатства, неуклонного подъема матери* ального и культурного уровня трудящихся, укрепления независимости Советского государства и усиления его обороноспособности.
Планирование народного хозяйства невозможно без учета наличных ресурсов и возможностей развития народного хозяйства. Поэтому планирование и учет тесно связаны между собой и составляют в совокупности единый принцип государственного управления. •
В руководстве делом планирования, как и в руководстве всей жизнью страны, решающая роль принадлежит Коммунистической партии. Планы у нас всегда отражали политику партии и разрабатывались под непосредственным руководством партии, выражающей интересы трудящихся. Под руководством партии и вся деятельность каждого органа государственной власти и управления и советского государственного аппарата в целом строится на основе и во исполнение планов.
Таким образом, принцип планирования и учета является одним из важнейших во всей деятельности советского государственного аппарата.
Планировать экономику Советское государство начало сразу же после победы Октябрьской революции. Разумеется, что роль планирования повышалась по мере укрепления социалистического сектора в народном хозяйстве. Соответственно менялись и организационные формы претворения в жизнь рассматриваемого принципа,
Но на всех исторических этапах руководство планированием, согласно конституционным актам, входило в компетенцию и находилось в руках высших органов государственной власти и правительства, объединяющего и направляющего работу органов, ведающих отдельными отраслями народного хозяйства. Вместе с тем уже с окончанием гражданской войны создаются и непосредственно органы методологического и организационного руководства социалистическим планированием в лице: Госплана РСФСР и Госпланов независимых братских республик и АССР, областных и местных государственных плановых комиссий, а с 1923 г. — и Госплана СССР. Эти учреждения выступают в качестве органов сводного планирования. Наряду с ними продолжают функционировать возникшие еще раньше и постоянно совершенствующиеся органы отраслевого планирования, представленные ведомственными плановыми комиссиями, плановыми управлениями, отделами, группами.
В осуществление задач социалистического учета с 1918 г. в стране была развернут/1 система органов государственной статистики, развившаяся впоследствии в систему органов народнохозяйственного учета, охватившую собой не только государственную статистику, но и внутриведомственный производственный учет.
9—1240 129


Проверка исполнения планов и плановых заданий всегда счи« талась при этом важнейшей задачей всех государственных органов— вышестоящих по отношению к-нижестоящим, а в то же время — и неотъемлемой функцией органов сводного планирования, т. е. Госпланов и местных государственных плановых комиссий.
В стране сложилась и укрепилась при этом единая система1 мероприятий по составлению планов, при которой разнообразные аланы — годовые и квартальные, республиканские и местные, отраслевые планы ведомств, финансовые и другие специальные планы — являются частями единого целого народно-хозяйственного плана. Для всего развития социалистического хозяйства характерным всегда являлась при этом последовательная борьба партии и Советского государства за неуклонное укрепление плановой дисциплины.
§ 8. Социалистическая законность в управлении
■Ч
Принцип социалистической законности распространяется как на государственный аппарат, так и на общественные организации и всех граждан советской страны. Он состоит в требовании безусловного и точного соблюдения всеми государственными органами, должностными лицами и гражданами советских законов и актов государственного управления, в гарантировании и охране законных прав граждан и интересов вюего народа. Подзаконность деятельности органов Советского государства означает вместе с тем и их подконтрольность — в целях действительно полного обеспечения неукоснительного соблюдения законов в процессе осуществления государственными органами любой из их функций.
Законодательная деятельность в нашей стране осуществляется высшими органами государственной власти СССР и республик. До Конституции СССР 1936 г. правом издания законов (декретов) пользовалось и правительство. В целях обеспечения большей стабильности законов, Конституция 1936 г. установила, что законодательными органами являются только высшие органы государственной власти. Правительство СССР и республик издают теперь только постановления и распоряжения на основе и во исполнение законов. Органы управления, как это было и раньше, издают на основе и во исполнение законов, а также и постановлений правительства — акты управления.
Советская законодательная деятельность и принцип социалистической законности используются Советским государством в качестве одного из важнейших методов государственного руководства. Юридической базой для всей текущей советской законодательной работы является Основной закон Советского государства— советская Конституция. В нормах Конституции за- 130


креплены важнейшие социальные завоевания трудящихся, самые глубокие основы общественного и государственного устройства. Нормы Конституции направлены на укрепление Советского государства, построение социализма и коммунизма. Те же цели преследует и текущее советское законодательство. Законность в Советском государстве по своему содержанию является социалистической.
Советская законность не навязана советскому народу извне. Как в Конституции, так и в текущем советском законодательстве выражены воля народа и политика Коммунистической партии, преследующая интересы народа и их отражающая. Вот поэтому вся деятельность государственных органов и взаимоотношения между государственными органами и гражданами не могут строиться иначе, как на основании советских законов.
Претворение законов в практической деятельности советского государственного аппарата и всего советского народа приобретает огромную материальную силу, становится величайшим двигателем советского общества. Вся общественная деятельность в Советском государстве направляется советскими законами, как и директивами партии, к единой цели—построению коммунизма. Советские законы указывают при этом пути движения, конкретное направление деятельности государственных органов и всего советского народа. Социалистическая законность поэтому выступает в Советском государстве, как и само государство, в качестве величайшей активной творческой силы.
В первой фазе развития советского общества и Советского государства законодательная деятельность Советского государства, советские законы, принятые тогда отвечали задачам ликвидации эксплуатации в стране, подавления сопротивления эксплуататорских классов, организации обороны страны от интервентов, а затем — задачам восстановления промышленности и сельского хозяйства, построения экономических основ социализма и всестороннего укрепления диктатуры пролетариата и обороноспособности страны. Общую юридическую основу социалистической законности в первой фазе составляли при этом — первая советская Конституция 1918 г. и Конституция СССР 1924 г.
Во второй фазе развития советского общества и Советского государства в качестве общей юридической основы социалистической законности выступает уже Конституция победившего со- циализма — Конституция СССР 1936 г. Законодательная деятельность Советского государства во второй фазе отвечает задачам завершения строительства социализма и постепенного перехода к коммунизму, обороны советской страны от ее внешних врагов, борьбы за мир во всем мире, дальнейшего всестороннего укрепления Советского государства, упрочения сотрудничества с возникшими после второй мировой войны социалистическими странами и, наконец, задаче перехода к развернутому строительству коммунизма.
9* 131


Принцип революционной законности был выдвинут В. И. Лениным в первых же обращениях и воззваниях Советского правительства, призвавших всех граждан Республики, все органы и всех должностных лиц к строжайшему соблюдению революционного порядка и советских законов. Начиная с первых дней своего возникновения Советское государство, руководимое Коммунистической партией во главе с В. И. Ленины, создавая в процессе исторического развития новые законы, неустанно боролось за соблюдение законности. В. И. Ленин при построении механизма Советского государства лично следил за тем, чтобы применение норм права рабоче-крестьянской власти в .нашей стране осуществлялось со строжайшим соблюдением закона. В периоды даже ожесточенной классовой борьбы, кипевшей в годы гражданской войны, и в последующие годы новой экономической политики, В. И. Ленин никогда не отступал от требования соблюдения законности и настаивал, чтобы все работники партийного и государственного аппарата соблюдали закон. Борьба с открытыми врагами Советской власти, саботажниками, мелкобуржуазной стихией, с бюрократизмом, произволом, распущенностью, расхлебанностью, недисциплинированностью и другими явлениями, подрывавшими социалистическую законность, составляла важнейший предмет деятельности Коммунистической партии и Советского государства.
Принцип социалистической законности Коммунистическая партия отстаивала и в теоретическом отношении, выступая при этом против тех, кто пытался отрицать принцип социалистической законности, прикрываясь марксизмом-ленинизмом. В статье «К истории вопроса о диктатуре» (1920) В. И. Ленин писал, что «Научное понятие диктатуры означает не что иное, как ничем не ограниченную, никакими законами, никакими.абсолютно правилами не стесненную, непосредственно на насилие опирающуюся власть»25. Эти ленинские слова, вырванные из контекста, использовались врагами социализма 4 с тем, чтобы изобразить диктатуру рабочего класса, как власть якобы отрицающую законность. Нашлись лица и среди партийных и советских работников, которые попытались опереться на указанные слова В. И. Ленина, как на удобную теоретическую формулу для освобождения себя от всякой связанности советскими законами и дающую возможность, противопоставлять советскую законность революционной целесообразности и революционному правосознанию. Точка зрения данных лиц находила при этом обосно< вание и защиту в трудах некоторых юристов. В 1925—1926 гг. на страницах советской печати по вопросу о социалистической законности развернулась полемика. Отрицатели принципа социалистической законности утверждали, что целесообразность 25 В. И. Ленин. Соч., т. 31, стр. 326.
132


должна господствовать над формой права и советские работники могут проверять соответствие законов жизни и, следовательно, не применять те или иные законы. Верховным мерилом, как они утверждали, здесь является революционная целесообразность.
Разумеется, эти положения не имели ничего общего с ленинизмом и прямо противоречили ленинским указаниям. Они могли играть только отрицательную роль, поскольку давали каждому советскому работнику .право поступать так, как он захо-< чет, служили бы оправданием произвола и беззакония, с которыми партия и Советская власть всегда вели решительную борьбу. Наша партия тогда же вскрыла всю вредность этих установок, показала их полную несостоятельность. Крупную положительную роль здесь сыграли статьи Н. В. Крыленко, В. П. Антонова-Саратовского и др. Полемика завершилась постановлением СНК РСФСР от 20 июля 1926 г., потребовав^ шим от всех советских работников строжайшего соблюдения советских законов26.-
Приведенные выше слова В. И. Ленина, как и вся статья, гд^ они употреблены, были направлены не против социалистической законности, а против буржуазного права, стоящего на защите эксплуататорских порядков. Они были направлены против социал-реформистов, выступавших против диктатуры пролетариата и цеплявшихся прй этом за догмы буржуазного права и требовавших «правового пути» революции, «законного завоевания власти». В. И. Лениным отрицался тот идеалистический взгляд на вещи, который пытается утверждать, что «право стоит над государством». Вместе с тем В. И. Ленин о применении насилия диктатурой пролетариата говорил лишь в отношении свергнутых эксплуататорских классов, оказавших отчаянное сопротивление Советской власти. В отношении же трудящихся В. И. Ленин всегда выдвигал, как известно, задачу руководства ими со стороны ' более организованного и сознательного пролетариата.
Отрицая буржуазное право, стоящее на страже эксплуататорских порядков, социалистическое государство, как только оно возникает, сразу же устанавливает свою социалистическую законность и охраняет ее всеми имеющимйся у него средствами. И никому другому, как именно В. И. Ленину принадлежит руководящая роль в разрешении данного вопроса. Принцип социалистической законности, дисциплинированности, социалистического правопорядка В. И. Ленин выдвинул, как уже отмечалось, сразу же после Октябрьской революции. Именно В. И. Ленин дал принципу социалистической законности глубокое научное обоснование, теоретически вооружив партию в данном вопросе, как и в других важнейших вопросах социалистического строительства. Коммунистическая партия всегда стремилась соз26 См. СУ 1926, № 44, ст. 338.
133


дать атмосферу нетерпимости к нарушению советских законов, видя в этом важнейшее средство укрепления социалистической законности.
В (укреплении социалистической законности огромное значение имеет проведение в жизнь требования о едином понимании законов всеми органами Советского государства, общественными организациями и гражданами. Теоретическое обоснование это требование получило в известной ленинской работе «О двойном подчинении и законности» (1922).
Коммунистическая партия требует соблюдения советских законов, от всех граждан, не взирая на лица, на какой бы они работе ни состояли, какие бы ни занимали посты. Соблюдение законности, как это понимается партией, не есть только пассивное ненарушение законов. Оно должно выражаться в активной^борь- бе за выполнение закона.
Гарантии соблюдения советских законов заключены у нас прежде всего в самом общественном и горударственном строе, обеспечивающем интересы трудящихся. Уважение и выполнение советских законов, направленных всем своим содержанием на построение коммунизма, для подавляющей части населения у нас является совершенно естественным делом. Огромное значение здесь имеет и идейно-политическая работа партии, воспитывающая массы в духе уважения советских законов, а также укрепление надежными кадрами партийного и советского аппарата и т. д. Возможность нарушения законов предотвращается и такими мощными средствами, которым у нас уделяется очень много внимания, как критикой и самюкритикой и участием в управлении государством широких трудящихся масс.
Но все это, разумеется, не исключает необходимости и в специальных способах обеспечения социалистической законности. Важнейшим из ших является прокурорский надзор, как раз и имеющий основным своим назначением обеспечение социали- стичеокой законности в стране. К специальным способам обеспечения законности относятся также: государственный контроль, проверка исполнения, деятельность суда, право обжалования незаконных действий должностных лиц и учреждений и т. д.
Культ личности Сталина в ряду отрицательных последствий привел к тому, что в нашей стране в 30-е и последующие годы имели место тяжелые нарушения прав советских граждан. Партия провела большую работу по преодолению культа Сталина, по борьбе с его отрицательными последствиями. Партия разгромила позорную вражескую шайку Берия, фабриковавшую лживые обвинительные материалы на честных партийных и советских работников, а также на рядовых советских граждан. Центральный Комитет партии принял самые решительные меры к ликвидации нарушений советской законности. В результате пересмотра ряда сомнительных дел установлена невиновность многих руководящих работников и рядовых советских граждан, они 134


реабилитированы и восстановлены во всех правах. Органы государственной безопасности, суда и прокуратуры укреплены проверенными, заслуживающими полного доверия кадрами. Над деятельностью этих органов — в центре и на местах установлен надлежащий контроль. Полностью восстановлены права прокурорского надзора, его роль и борьба за соблюдение советской законности. Крупнейшее значение в укреплении социалистической законности на современном этапе имели и такие мероприятия, как принятие закона об утверждении «Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик» и т. д.
Огромную роль в исправлении ошибок и нарушений, связанных с культом личности Сталина, имела работа Ленинского Центрального Комитета КПСС, руководимого Н. С. Хрущевым. Смело вскрыв нарушения, имевшие место в период культа личности, Коммунистическая партия во главе с ее ленинским ЦК, начиная с исторических решений XX съезда, взяла решительный курс на демократизацию работы советского государственного аппарата и полное восстановление ленинских принципов партийного и государственного руководства. Исключительно важное значение в деле восстановления социалистической законности и других важнейших ленинских принципов партийного и государственного руководства имело при этом разоблачение ленинским ЦК антипартийной группы жалких фракционеров—Молотова, Кагановича, Маленкова и др. Они были лично причастны к имевшим в свое время место массовым респрессиям честных людей, а поэтому стремились сохранить порочные методы государственного руководства и внести раскол в рядах ЦК и всей партии. Разоблачив и отбросив прочь антипартийную группу фракционеров, ЦК пар-« тии устранил тем самым препятствие на пути к полному восстановлению ленинских принципов и разрешения задач развернутого коммунистического строительства.


Глава третья
ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА В ПЕРЕХОДНЫЙ
ПЕРИОД ОТ КАПИТАЛИЗМА К СОЦИАЛИЗМУ
(в первой главной фазе развития Советского государства)
Как уже отмечалось, советский государственный ^аппарат находится в состоянии постоянного развития и совершенствования. Он приспосабливается к меняющимся условиям существования советской страны и новым задачам Советского государства. При этом приспособление советского #государственного аппарата, его совершенствование и улучшение Коммунистическая партия и Советское правительство всегда рассматривали как одну из важнейших своих задач. Партия и правительство исходят здесь из того непреложного положения, что всякая организационная форма и соответствующие методы работы могут,, с изменением объективных условий, превратиться из формы, соответствующей развитию советского общества, в оковы этого развития.
«Партия революционного марксизма, — указывается в резолюции X съезда РКП (б), — в корне отрицает поиски абсолютно правильной, годной для всех ступеней революционного процесса, формы партийной организации, а равно и методов ее работы. Наоборот, форма организации и методы работы всецело определяются особенностями данной конкретной, исторической обстановки и теми же задачами, которые из этой обстановки непосредственно вытекают» \ Данное положение в полной мере распространяется и на советский государственный аппарат. Поэтому партия всегда и уделяла так много внимания вопросам приспособления и усовершентвования советского государственного аппарата.
В литературе по вопросам советского строительства справедливо отмечалось, что методологически и теоретически исходным положением в постановке организационной проблемы является марксистско-ленинский тезис об активном воздействии политики на экономику, положение о том, что «политика, как подчеркивал В. И. Ленин, — не может не имет!? первенства над экономикой» 1 2. Политика коммунистической партии не есть только*
1 «КПСС в резолюциях...», ч. 1, стр. 516. ।
2 В. И. Ленин. Соч., т. 32, стр. 62.
_ 137


изменение линии политических мероприятий и разработка стратегических планов. Политика требует и включает в себя правильную, необходимую организацию сил. «Аппарат должен быть подчинен политике» 3 — таково основное требование, которое В. И. Ленин предъявлял к советскому государственному аппарату. Без правильной, необходимой организации сил, без полного подчинения аппарата и всей его работы политике действи- 1 тельно активное воздействие политики на экономику становится невозможным. Первенство политики над экономикой обеспечивается именно организацией сил, необходимых для воздействия на экономику, для ее переделки 4.
В развитии советского государственного аппарата, внутри каждой главной фазы развития Советского государства, можно выделить при этом совершенно определенные, ярко выраженные этапы, когда советский государственный аппарат имел не только свои для данного этапа особенные задачи, но и определенные отличительные организационные черты. Первым таким крупным этапом, в первой главной фазе развития Советского государства, был период первоначального становления и организационного укрепления советского государственного аппарата. Хронологически он совпадает с периодом проведения Октябрьской революции и упрочнения Советской власти, охватывая время от Октябрьского вооруженного восстания до второй половины 1918 г.
Дальнейшие этапы в развитии советского государственного аппарата также в основном совпадают с главными периодами в истории нашей Советской страны. Это и понятно, поскольку задачи, организационные изменения и все развитие советского государственного аппарата обусловливаются прежде всего меняющимися внутренними и внешними условиями существования страны и теми изменениями, которые проистекают отсюда в конкретных задачах Советского государства. Дальнейшими этапами в развитии советского государственного аппарата были: период иностранной военной интервенции и гражданской войны, восстановления народного хозяйства и, наконец, период социалистической реконструкции народного хозяйства.
На каждом из указанных исторических этапах организационная проблема занимала очень крупное место в стратегии и тактике Коммунистической партии и Советского государства. Перестройка советского государственного аппарата, проводившаяся под руководством Коммунистической партии и Советского правительства, обеспечивала решение центральных для каж3 В. И. Л е н и н. Соч., т. 32, стр. 204. .
4 См. по этому вопросу Я. Берман. Организационные проблемы в истории нашей партии. Борьба с бюрократизмом и охрана прав трудящихся. В кн.: Реконструкция госаппарата и борьба с бюрократизмом. М., изд-во «Власть Советом», 1935, стр. 33 и далее.
138


дого данного периода задач Советского государства. Она включала в себя при этом три основные элемента: 1) систему организации, обеспечивающую конкретность руководства, проверку исполнения и т. п; 2) расстановку сил, обеспечивающую надлежащее руководство каждым участком борьбы и работы, 3) время, темпы, обеспечивающие своевременность выполнения задач. Сила организационных мероприятий партии и советского правительства заключалась в достижении необходимого сочетания всех трех указанных элементов.
По мере накопления опыта государственного руководства партия и советское правительство все большее внимание уделяли технике управления и структуре госаппарата. Партия и правительство рассматривали технику управления и структуру не как самоцель, а как средство, при помощи которого обеспечиваются максимальные результаты при выполнении политических и хозяйственных решений партии и правительства. М. И. Калинин в беседе с ответственными работниками ЦИК СССР и ВЦИК подчеркивал: «Техника для нас является фактором вспомогательным, служебным... Однако мы как политики всегда должны к технике подходить как к служебной части. Мы всегда технику приспосабливаем к нашей политике... Иногда, — разъяснял он далее, — от плохой техники получаются буквально политические извращения. Взять хотя бы поездку работников моего секретариата в Воронеж. Там обнаружено было, что люди не умели наладить техническую работу в канцелярии, а благодаря этому свыше четырех тысяч жалоб валялись неразобранными. Таким образом технические недочеты превратились в политические»5 Партия всегда предостерегала и от надуманных бюрократически-кабинетных перестроек системы учреждений и их структуры, от попыток найти универсальное структурное построение для всех учреждений. В том же выступлении -М. И. Калинин подчеркивал, что «организационная структура— не механическая, не трафаретная для всех звеньев аппарата», что она «должна быть такова, чтобы она на каждом данном участке^ а следовательно для всего государства в целом давала максимальные положительные результаты в смысле выполнения заданий нашей партии».6
§ 1. Создание и организационное укрепление советского государственного аппарата в период проведения Октябрьской революции
и упрочения Советской власти
Советское государство и его аппарат, возникшие в результате победы Октябрьской революции, формировались и укреплялись в процессе разрушения устоев старого строя и старой
5 М. И. Калинин. Вопросы советского строительства. М, Госполит- издат, 1958, стр. 567.
6 М. И. Калинин, там же, стр. 566.
139


эксплуататорской машины. Начало разрушению старой государственной машины было положено еще до Октябрьской революции. Старый государственный аппарат значительно ослабляли и подрывали такие наносимые по нему мощные удары, как образование Советов, начавшееся быстрое разложение армии, самовооружение рабочих, создание пролетарской милиции и Красной гвардии, учреждение Военно-революционного комитета при Петроградском Совете и т. д. Вместе с тем все эти революционные меры еще до Октябрьской революции подготовили к разрешению задачу создания нового государственного аппарата. Пролетариат пришел к власти, имея готовую форму своей государственной организации в лице Советов, представлявших уже к моменту Октябрьской революции мощную и разветвленную систему органов, облегавшую другими различными революционными массовыми организациями пролетариата (пролетарской милицией, Красной гвардией и т. д.).
Однако все это было только началом дела. Чтобы разрушить до основания старую государственную машину и создать социалистическое государство с его аппаратом, необходима была именно победа пролетаркой революции. Первым решающим ударом, который привел к полному сокрушению старой государственной машины, явилось победоносное Октябрьское вооруженное восстание в Петрограде. 25 октября, когда исход восстания был уже ясен, В. И. Ленин, выступая на экстренном чрезвычайном заседании Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов, происходившем в штабе пролетарской революции— Смольном, оценивая значение совершившегося переворота, говорил: «Прежде*Ьсего, значение этого переворота состоит в том, что у нас будет Советское правительство, наш собственный орган власти, без какого бы то ни было участия буржуазии. Угнетенные массы сами создадут власть. В корне будет разбит старый государственный аппарат и будет создан новый аппарат управления в лице советских организаций». Как очередную задачу момента В. И. Ленин выдвинул задачу строительства нового Советского государства. «В России, — говорил В. И. Ленин, — мы сейчас должны заняться постройкой пролетарского социалистического государства» 7.
Низложив в ходе вооруженного восстания Временное правительство, Октябрьская революция тем обезглавила старую государственную машину. Так был осуществлен первый решительный удар по старой государственной машине на пути ее полного разрушения. Вся власть в это время сосредоточилась в руках Петроградского Военно-революционного комитета. 'Дальнейший решающий шаг в разрушении буржуазной государственной машины, а одновременно и в создании нового аппарата
7 В. И. Ленин. Соч., т. 26, стр. 208—209.
140


пролетарского государства был осуществлен решениями II съезда Советов.
В ночь на 26 октября по распоряжению В. И. Ленина революционные силы взяли штурмом последний оплот буржуазного правительства — Зимний дворец. Скрывшиеся сюда под охрану юнкеров и ударного женского батальона министры Временного правительства были арестованы. Опираясь на волю громадного большинства рабочих, солдат и крестьян и совершившееся в Петрограде победоносное вооруженное восстание, II съезд Советов взял власть в свои руки, о чем.было объявлено съездом в обращении «Рабочим, солдатам и крестьянам!». Съезд стал таким образом высшим органом государственной власти в, стране.
II съезд Советов отстранил от должности губернских и уездных комиссаров и провозгласил переход всей полноты власти в центре и на местах Советам. Из своего состава съезд избрал Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК) в качестве высшего органа государственной власти в период между съездами Советов. Для управления страной съезд образовал первое советское правительство — Совет Народных Комиссаров.
Постановлением съезда об образовании рабочего и крестьянского правительства для руководства отдельными отраслями государственного управления были созданы народные комиссариаты (в постановлении они именовались комиссиями). «Заве- дывание отдельными отраслями государственной жязни, — говорилось в указанном акте, — поручается комиссиям, состав которых должен обеспечить проведение в жизнь провозглашенной съездом программы, в тесном единении с массовыми организациями рабочих, работниц, матросов, солдат, крестьян и служащих» 8.
Наркоматы возглавлялись членами рабоче-крестьянского правительства. Контроль над деятельностью народных комиссаров и право смещения их принадлежали Всероссийскому съезду Советов и его’ Центральному Исполнительному Комитету.
Были образованы следующие 13-ть наркоматов: по военным и морским делам (комитет), по иностранным делам, по внутренним делам, юстиции, по делам национальностей, торговли и промышленности, земледелия, по делам продовольствия, по железнодорожным делам, почт и телеграфа, финансов, труда, народного просвещения.
Формирование и развертывание деятельности наркоматов началось сначала в Смольном, где работали ВЦИК и Совнарком. Но в целях использования средств, архивов, связей, сведений ликвидированных учреждений Временного правительства, а также для пресечения саботажа чиновников, уж« с середины
8 Съезды Советов в документах 1917—1936, т. I, 1959, стр. 14.
141


ноября 1917 г. наркоматы перенесли свою работу в помещения быв. министерств.
Система наркоматов и др. центральных органов отраслевого управления, созданная в период проведения Октябрьской революции, уже на протяжении первых месяцев советской власти претерпела ряд изменений. Она совершенствовалась в соответствии с обстановкой и возникшими новыми задачами. Так, вместо Комитета по военным и морским делам, к началу 1918 г. функциоровали уже два наркомата: по военным делам и по морским делам. Для борьбы с контрреволюцией в декабре 1917 г. была создана ВЧК (Всероссийская Чрезвычайная Комиссия по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и саботажем). В том же месяце в качестве обще-экономического руководящего центра создается Высший совет народного хозяйства (ВСНХ), ставший позднее по существу наркоматом промышленности. В ноябре—декабре 1917 г. были созданы наркоматы — государственного контроля и государственного призрения (переименован в марте 1918 г. в наркомат социального обеспечения), а также просуществовавшие недолго — Наркомат государственных имуществ и Наркомат местного самоуправления. Летом 1918 г. был учрежден Наркомат здравоохранения.
Итак, Октябрьская революция осуществила передачу всей государственной власти в центре и на местах Советам, связала Советы между собой в одну общую стройную государственную’ организацию, поставив во главе этой единой системы советские высшие органы государственной власти и управления, что обеспечило необходимые организационные предпосылки для централизованного советского руководства страной во всех областях ее государственной и общественной жизни. Была создана совершенно новая подлинно народная власть. К управлению страной пришли широкие трудящиеся массы.
Победа Октябрьской революции, переход власти к Советам, декреты II съезда Советов о мире, о земле, последовавшие затем исторические акты Советской власти о 8-ми часовом рабочем дне, о рабочем контроле, о правах народов России и др. — вызвали невиданный в истории энтузиазм трудящихся масс. Повсюду развернулась огромная творческая работа по организации жизни на новых революционных началах.
Под руководством партии большевиков и Советского правительства революционные рабочие и крестьяне проводили огромную работу по ликвидации контрреволюционных организаций всякого рода, легальных и нелегальных, силою оружия подавляли отчаянное сопротивление свергнутых эксплуататорских классов. «Красногвардейской атакой» они штурмовали капитал. Во всех областях экономики осуществлялись глубочайшие революционные преобразования. К капиталистам—собственникам применялись меры конфискации, реквизиции, секвестра их предприятий и имуществ. Повсеместно над частно-капита- 142


диетическими предприятиями был установлен рабочий контроль. Вслед за конфискацией земли и передачей ее в пользование народу, установлением рабочего контроля над производством, национализацией банков и т. д., была проведена национализация всей крупной промышленности, частных железных дорог и др.
Настойчиво проводя политику мира, Советская власть весной 1918 г. добилась выхода России из состояния войны.
Наряду с непосредственно социалистическими задачами рабочие и крестьяне, под руководством партии большевиков, довели в ходе Октябрьской революции до конца и буржуазнодемократическую революцию. С исключительной быстротой и смелостью в стране были ликвидированы всякие остатки средневековья во всех общественных отношениях. Были упразднены все сословные деления и сословные звания (дворяне, духовен, ство, купцы, мещане и т. д.) и установлено одно общее для всего населения страны наименование — граждане Российской республики. Была провозглашена свобода совести, церковь отделена от государства, а школа от церкви. Получили полное равно-- правие женщины. Был положен конец угнетению и неравнопра-г. вию нерусских национальностей.
Все основные революционные преобразования были проведены с ноября 1917 г. до середины 1918 г. и они сыграли решающую роль в укреплении советской власти и Советского социалистического государства. В области разрушения старой государственной машины и сформирования аппарата Советского государства главная работа была проведена, в основном, до. февраля 1918 г., то есть в период между II и III Всероссийскими съездами Советов. Этот период, с точки зрения внутреннего по- ложения страны, явился периодом разрушения старого мира в. России и всего аппарата старой буржуазной машины.
Разрушение старой государственной машины и создание советского государственного аппарата являлись важной предпосылкой для успешного разрешения всех задач Октябрьской революции. Под руководством партии большевиков советский государственный аппарат выступал как непосредственный организатор революционной борьбы и всех революционных преобразований в стране.
Разрушая старую государственную машину, советская власть в первую очередь ликвидировала все старые органы, выполнявшие функции непосредственного угнетения трудящихся, «аппарат концентрированного насилия», сразу же сломала в старом аппарате все то, что было в нем наиболее угнетательского, а одновременно создавались и укреплялись новые органы, отвечавшие целям и задачам Советского государства. Разрушение старой государственной машины и создание советского государственного аппарата представляли собой, таким образом, единый 143.


процесс разрушительной и созидательной работы пролетарской революции.
Наряду с непосредственно угнетательскими органами в старом аппарате были и такие учреждения, которые выполняли технические, контрольно-учетные, регистрационные и другие подобные функции по отношению к народному хозяйству. Такими учреждениями являлись: банки, органы путей сообщения, связи, потребительские союзы, сберегательные кассы и т. д'
Развивая учение К. Маркса о сломе старого государственного аппарата, В. И. Ленин еще до Октябрьской революции показал, что эти учреждения необходимо использовать для целей социалистического строительства. Здесь задача состояла не в разрушении, а в полном подчинении Советскому государству, а для этого надо было отсечь от этих учреждений капиталистов, передать управление этими учреждениями рабочему классу, орабочить аппарат и соответствующим образом перестроить их деятельность. Так советская власть и поступила.
Осуществляя слом аппарата «концентрированного насилия», Октябрьская революция произвела полное разрушение самого главного аппарата буржуазного государства — старой армии и ее генералитета. Первой мерой здесь явилась полная демократизация армии, обеспечившая поддержание в войсках революционного порядка и устойчивости фронта, пока не был заключен мир. Но уже с ноября 1917 г. проводилась и постепенная демобилизация старой армии. Одновременно закладывался фундамент новой советской армии, необходимой для борьбы с внешней и внутренней контрреволюцией. Сначала это была Красная гвардия, но уже с января 1918 г. проводятся крупнейшие мероприятия по созданию регулярной Рабоче-Крестьянской Красной армии.
Сразу же была разрушена и такая часть в угнетательской государственной машине, как снискавший к себе общую ненависть трудящихся, и все же по существу сохранявшийся Временным правительством, полицейский аппарат. Для установления революционного порядка, защиты и охраны интересов и безопасности трудящихся, повсюду была организована рабоче-крестьянская милиция. Октябрьская революция осуществила и полное разрушение старого судебного аппарата. Вместо старого суда, служившего в руках буржуазного государства также аппаратом угнетения трудящихся, сразу же стали создаваться советские суды, образование которых в законодательном порядке было предусмотрено декретом о суде № 1 от 22 ноября (5 декабря) 1917 г.
Уже в первый период своего существования советская власть осуществила слом всего чиновнического аппарата, как особо привилегированной социальной категории. Чиновничий аппарат наряду с армией, полицией и судом составлял одну из основных 144


частей всего старого государственного аппарата. Смертельный удар по этой важной опоре старой власти был нанесен прежде всего самой ликвидацией учреждений буржуазно-помещичьего государства. Крупное значение в сломе чиновничье-бюрократи- ческой касты имели также решительные меры по пресечению саботажа чиновничества и декрет ВЦИК и СНК от 10 (23) ноября 1917 г. об уничтожении сословий и гражданских чинов. В отношении же советских служащих, советская власть, руководствуясь опытом Парижской Коммуны и указаниями классиков марксизма, провела принцип подотчетности, подконтрольности и сменяемости государственных служащих. Она превратила государственных служащих из господ над обществом в слуг общества, в простых и скромно оплачиваемых исполнителей поручений советской власти.
Революционная ломка старой государственной машины и создание советского государственного аппарата энергично проводились как в центре, так и на местах. Как известно, Октябрьская революция, победив в центре, сразу же мощной волной разлилась и по всем районам страны. Повсюду власть переходила к Советам. На большей части европейской территории России советская власть установилась уже в ноябре 1917 г. Побеждая в городах, советская власть утверждалась и в сельской местности. До января—февраля 1918 г. революция успела распространиться на всю страну. Распространение власти Советов шло настолько быстро по всей огромной стране, что В. И. Ленин назвал его триумфальным шествием советской власти.
Советы брали власть в свои руки чаще всего без каких-либо серьезных вооруженных столкновений, хотя в ряде мест власть Советов была утверждена в результате вооруженной борьбы. Разумеется, это не означает, что К9нтрреволюция не оказала сопротивления переходу власти Советам. Сопротивление контрреволюции было повсеместным. Но натиск сил революции был настолько велик, что он быстро сламывал сопротивление. Этим и объясняется относительная бескровность Октябрьской революции. Чем сильнее и решительнее был натиск революционных сил, тем быстрее и легче совершался переход власти к Советам.
Больше всего трудностей Советы встретили в национальных окраинах страны. Это объяснялось рядом причин. По исторически сложившимся условиям пролетарские силы здесь были значительно слабее, чем в центре. Здесь контрреволюции удобно было рядиться в национальные одежды. Общероссийская контрреволюция имела в национальных окраинах опору в казачьей верхушке, благодаря которой здесь была создана своеобразная «плотина» в виде многочисленных областных контрреволюционных «правительств». В силу окраинного положения, контрреволюция довольно свободно пользовалась помощью правительств иностранных империалистических держав. Контрреволюция видела в национальных окраинах свои плацдармы для борьбы с
10—1240 145


Советами и стягивала сюда свой Силы со всей страны. Однако,, и при всем этом, советская власть была установлена в первые недели и месяцы Октябрькой революции почти во всех национальных окраинах страны. В дальнейшем, т. е. в годы иностранной военной интервенции и гражданской войны, национальные окраины стараниями контрреволюции превратились в арену ожесточенной вооруженной борьбы и власть здесь неоднократно переходила из рук в руки — в Украине, Белоруссии и др. — и Советы окончательно утвердились на окраинах лишь с полным разгромом сил внутренней и внешней контрреволюции. >
Полнота власти местных Советов была законодательно за- креплена в первых же актах Советского государства. Обращение II съезда Советов «К рабочим, солдатам и крестьянам!» гл а- сило: «Съезд постановляет: вся власть на местах переходит к Советам рабочих, солдатских и красноармейских депутатов, которые и должны обеспечить подлинный революционный порядок»10 11. В обращении к населению, опубликованном 7 (20) ноября 1917 г., В. И. Ленин писал: «Товарищи, трудящиеся! Помните, что вы сами теперь управляете государством. Никто вам не поможет, если вы сами не объединитесь и не возьмете все дела государства в свои руки. Ваши Советы — отныне органы государственной власти, полномочные, решающие органы» п.
Беря в свои руки государственное руководство на местах,. Советы для осуществления своих функций создавали в качестве органов общего управления исполнительные комитеты (исполкомы). В составе последних, для непосредственной работы по руководству отдельными отраслями государственного управления складывался отраслевой аппарат в лице отраслевых отде-» лов и других отраслевых структурных подразделений. В Советах, крупных по масштабам своей территории (например, в гу-» бернских Советах), эти органы создавались по каждой отрасли государственного руководства и соответствовали созданным в центре наркоматам ’и другим центральным отраслевым учреждениям.
Вступив в отчаянную борьбу с советской властью, контрреволюция главную ставку'Сделала на военную силу. Вместе с тем она пустила в ход 11 все средства борьбы, возлагая при этом^ большие надежды на дезорганизацию всего советского государственного управления путем саботажа чиновников и служащих, перешедших из старых ведомств и учреждений. Она была уверена, что большевики не сумеют обойтись без старого^ аппарата,, рассчитывала, что у большевиков не найдется людей для самостоятельного государственного руководства страной. Но контрреволюция просчиталась. Большевики из учения Маркса и из всего предшествовавшего опыта революционной борьбы проле10 Съезды Советов в документах. 1917—1936, т. I, стр. 8.
11 В. И. Ленин. Соч., т. 26, стр. 266.
146 г


тариата знали, что «просто овладеть» старой государственной машиной нельзя, что ее нужно сломать. Разумеется, саботаж, организованный контрреволюцией, затруднял использование отдельных частей старого аппарата, их документов, кадров и т. д. Но вместе с тем он практически доказал, что в старой государственной машине надо сломать как можно больше и тем ускорил ее окончательное разрушение и создание в центре и на местах нового государственного аппарата, выраставшего из Советов. Пролетарская революция открыла неисчерпаемый резервуар кадров. По призыву партии и советской власти, в создаваемые советские государственные учреждения пришли люди, нового класса, поднявшиеся из глубоких пластов народных масс. Это были рабочие, солдаты, матросы, крестьяне и они успешно» овладевали делом. Саботаж чиновников скоро был сломлен.
В борьбе с советской властью контрреволюция создала свои контрреволюционные органы, присваивая им часто демократические наименования, вроде «комитетов спасения родины и революции», «комитетов общественной безопасности» и т. п. Вместе с тем она пыталась всеми мерами удержать за собой старый государственный аппарат, сохранить его от разрушения. Она пыталась превратить обломки старого аппарата в свою крепость, в центры собирания сил контрреволюции, в штабы борьбы с советской властью. Обломки старого аппарата, как и вновь создаваемые ею органы, контрреволюция пыталась открыто противопоставлять Советам. Особенно большие надежды контрреволюция возлагала в этом отношении на Учредительное собрание, из которого рассчитывала сделать крепость богатых против бедных.
[Сильнейший удар по этим действиям нанес декрет ВЦИК, опубликованный 5 (18) января 1918 г. Декрет устанавливал, что всякая попытка со стороны какого бы то ни было учреждения присвоить себе те или иные функции государственной власти будет рассматриваться, как контрреволюционное действие12. Обеспечивая за Советами полновластие, декрет явился предупреждением для контрреволюции, готовившей переворот и особенно рассчитывавшей при этом на Учредительное собрание. Опираясь на указанный декрет центральная советская власть и местные Советы распускали контрреволюционные организации и центры, твердо проводя в жизнь принцип полновластия Советов.
Одновременно проводились меры по укреплению Советов и очищению их от агентуры буржуазии и случайных элементов. Большую роль здесь сыграл декрет ВЦИК от 24 ноября (7 декабря) 1917 г. «О праве отзыва делегатов»13. Этот декрет претворил в жизнь революционно-демократический принцип о под12 См. СУ 1918, № 14, ст. 202.
13 См..СУ 1917, № 3, ст. 49.
10*
147


отчетности и подконтрольности перед избирателями их депутатов и о их сменяемости.
После слома старой государственной машины в советском государственном аппарате некоторое время продолжали еще функционировать некоторые прежние учреждения. Эти учреждения были полностью лишены государственной власти и уже в силу только этого представляли собой не более как обломки старого аппарата. Дольше из них просуществовали земства (губернские, уездные, волостные) и городские думы. Вся власть на местах сосредоточивались в руках Советов и они осуществляли как государственное управление, так и действительное самое полное самоуправление. Поэтому в Советском государстве отпадала всякая надобность в особых органах самоуправления, существующих наряду с Советами. Тем более подлежали упразднению буржуазные органы местного самоуправления.
Однако к моменту Октябрьской революции в руках земств и городских дум находились многие функции обслуживания населения. В их руках находилась значительная часть продовольственного дела, медицинского обслуживания, народного образования. Думы ведали, кроме того, городским транспортом, снабжением топливом и т. д. Местные Советы не могли сразу организовать все это дело. Поэтому советская власть не сразу ликвидировала указанные органы. Прежде всего ликвидировались те из них, которые контрреволюция превращала в свои штабы по борьбе с советской властью. Так уже в ноябре 1917 г. были распущены ставп/ие центрами контрреволюции городские думы — Петрограда, Москвы и некоторых других городов. Причем, с роспуском этих дум, здесь были избраны новые большевистские центральные городские думы. Городским головой Петрограда был избран М. И. Калинин. В Петрограде и Москве продолжали функционировать ставшие в значительной мере большевистскими еще до Октябрьской революции и районные думы.
Чаще всего земства и городские думы функционировали некоторое время после Октябрьской революции почти в нетронутом виде. Избранные на основе избирательной системы, введенной Временным правительством, они во многих случаях играли после Октябрьской революции контрреволюционную роль. Но были и отдельные исключения. Эти исключения составляли не только указанные районные думы Москвы, Петрограда, но органы самоуправления в Иваново-Вознесенске, Шуе и некоторых других местах, где они оказались в руках большевиков также еще до Октябрьской революции 14.
Важным этапом на пути к полной ликвидации старых органов местного самоуправления было разъяснение НКВД, опубли14 См. об этом В. Ундревич и М. Карева. Пролетарская революция и государственный аппарат. М., изд-во «Власть Советов», 1935, стр. 113.
148


кованное в декабре 1917 г. От лица центральной власти НКВД указывал местным Советам, что сохраняются только те земства и городские думы, которые лояльно относятся к Советам и по их поручению выполняют функции по местному управлению. НКВД разъяснял, что сохранение земских и городских органов местного самоуправления есть временное явление и что эти ор^ ганы подлежат упразднению по мере сформирования и укрепления аппарата Советов. Если земства и городские думы саботировали, Советы не только имели право, но и обязаны были их распускать. НКВД подчеркивал, что никакого двоевластия на местах не должно быть15.
Но и после этого разъяснения контрреволюция, в особенности в лице меньшевиков и эсеров, продолжала отчаянно хвататься за старые органы местного самоуправления, используя их для борьбы с Советской властью. Лозунгу Октябрьской революции «Вся власть Советам» она демагогически пыталась противопоставлять лозунг «Вся власть органам местного самоуп* равления». Контрреволюционные выступления и саботаж орга-* нов местного самоуправления естественно ускорял процесс ело-» ма и этих учреждений старого государственного аппарата. Сосредоточив политическую власть, Советы вынуждены были скорее брать в свои руки и все хозяйственные и социальнокультурные дела на подведомственной территории, быстрее создавать и укреплять свой соответствующий аппарат, полностью ликвидируя на местах старые органы местного самоуправления. В разных местах их ликвидация завершается в разное время. Наиболее интенсивно процесс ломки старого аппарата самоуправления развернулся в январе 1918 г. В марте того же года он был в основном уже закончен. Но кое-где они ликвидировались и в мае и даже летом 1918 г. Такая затяжка полной ликвидации старых органов местного самоуправления объяснялась по преимуществу неодновременным установлением советской власти в стране 16.
Технический аппарат упраздняемых органов местного само-; управления использовался для организации аппарата создавшихся отделов исполкомов Советов.
В деле создания стройного и монолитного советского государе ственного аппарата и одновременно — для упрочнения союза рабочего класса с крестьянством, обеспечения наиболее полного политического руководства со стороны рабочего класса непролетарскими трудящимися массами, исключительно важное значение имело объединение Советов рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов. Хотя объединение указанных Советов и началось до Октябрьской революции, к Октябрю они в подавляющей части существовали еще отдельно. Доста-  I
15 См. Вестник отдела местного управления НКВД, 1918, № 4.
16 См. В. Ундревич и М. Карева. Пролетарская революция и государственный аппарат. М., изд-во «Власть Советов», 1935, стр. 129. 149


точно сказать, что в составе 318 провинциальных Советов, представленных на II Всероссийском съезде Советов, только 91 являлись объединенными. Настоящий размах объединительное движение получило только после Октябрьской революции, когда революционные аграрное преобразования создали все необходимые предпосылки для объединения Советов.
На пути к объединению Советов встретились и известные трудности, заключавшиеся в том, что избранные еще до Октябрьской революции исполкомы почти всех губернских и значительной части уездных Советов крестьянских депутатов и центральный исполком Советов крестьянских депутатов, находились в руках эсеров, которые в своих контрреволюционных целях пытались препятствовать объединению Советов. Октябрьская революция и переход крестьянства на сторону рабочего класса вызвали открытый раскол партии эсеров и организационное оформление партии «левых» эсеров. Как и правые, «левые» эсеры выражали интересы кулачества, но в защите этих интересов они пытались прибегнуть к более гибкой тактике. В то время как правая часть эсеров сразу же стала на путь вооруженной борьбы против советской власти, «левые» эсеры пошли вскоре после Октябрьской революции на соглашение с большевиками. Они сделали это, чтобы не попасть в положение «генералов без армии» и не оказаться выброшенными трудящимся крестьянством из Советов.
В результате революционного осуществления советской властью требований крестьянства о ликвидации помещичьего землевладения и национализации земли, и с другой стороны, ввиду открытого перехода значительной части эсеров в лагерь контрреволюции, крестьянство после Октябрьской революции стало быстро уходить из-под влияния эсеров, что ускорило и процесс слияния Советов. Крупного успеха в деле объединения Советов партия большевиков добилась уже на имевших место в ноябре и декабре 1917 г. двух Всероссийских съездах крестьянских депутатов. Эти съезды присоединились к платформе II Всероссийского съезда Советов и в конце ноября 1917 г. был создан единый ВЦИК Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов 17. Объединение центральных исполкомов послужило началом широкому движению за объединение Советов и на местах.
Слияние Советов значительно быстрее и легче протекало в промышленных губерниях, где уже в течение ноября—декабря 1917 г. во многих уездах Советы слились и образовали объединенные уездные Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. В аграрных губерниях процесс слияния растянулся несколько дольше, поскольку здесь крестьянство находилось под более сильным влиянием правых эсеров и с большей доверчи17 Об объединении ЦИКов см. в данной работе на стр. 191—192.
150


востью относилось к идее Учредительного собрания. Когда же Учредительное собрание отказалось подтвердить декреты о земле и др. декреты советской власти, трудящееся крестьянство и здесь стало решительно отходить от правых эсеров, избирая вместо них в свои Советы большевиков, сочувствующих большевикам, а также и «левых» эсеров, находившихся тогда в блоке с большевиками. Вслед за роспуском Учредительного собрания собрался III Всероссийский съезд Советов. В момент работы III Всероссийского съезда Советов произошло слияние этого съезда с собравшимся тогда же новым Воероссийким съездом крестьянских депутатов. Слияние съездов показало готовность широких масс трудящегося крестьянства идти под руководством рабочего класса. Теперь объединение Советов развернулось еще шире, захватив и все аграрные губернии. Вместе с тем развернулся процесс образования волостных и сельских Советов там, где они не были еще созданы. В результате к концу марта 1918 г. закончилось почти повсеместно, где была установлена советская власть, образование губернских, уездных и волостных Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов 18.
Разгоном Учредительного собрания и работой III Всероссийского съезда Советов завершается ломка старого и строительство нового аппарата в период с октября 1917 г. по январь 1918 г.
Известно, что в период перерастания буржуазно-демократической революции в социалистическую партия большевиков поддерживала идею созыва Учредительного собрания, но и тогда она указывала на превосходство республики Советов как более высокой формы демократии. После победы Октябрьского вооруженного восстания буржуазия, раньше затягивавшая созыв Учредительного собрания, теперь взяла на свое вооружение лозунг: «Вся власть Учредительному собранию». Она хотела противопоставить Учредительное собрание победившим Советам. Но и при этих условиях советская власть решила созвать Учредительное собрание ,с тем, чтобы окончательно развенчать в глазах трудящихся масс идею Учредительного собрания, показать массам контрреволюционную сущность этого органа и тем до конца изжить в них парламентские иллюзии. Открывшееся 5 (18) января 1918 г., но избранное по спискам, составленным до Октябрьской революции, Учредительное собрание отражало собой соотношение политических сил, когда у власти находились соглашатели и кадеты. Оно выражало собой «вчерашний день революции» 19.
18 См. подробнее X. А. Ерицян. Слияние Советов крестьянских депутатов с Советами (рабочих и солдатских депутатов в период триумфального шествия Советской власти. «История СССР», № 3, 1957, стр. 9 и далее; X. А. Ерицян. Советы крестьянских депутатов в Октябрьской революции. М., Соцэгиз, 1960, <стр. 149—150 и др.
19 В. И. Ленин. Соч., т. 26, стр. 390.
151


Учредительное собрание отвергло предложенные ему ВЦИК'ом для рассмотрения и утверждения, по требованию громадного большинства трудящихся России, «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа», отказалась подтвердить декреты II съезда Советов о земле, мире, о переходе власти Советам и этим оно ярко продемонстрировало свое контрреволюционное лицо перед трудящимися массами и полное банкротство буржуазного парламентаризма. Трудящимся классам пришлось убедиться на опыте, что старый буржуазный парламентаризм пережил себя, что ош совершенно несовместим с задачами осуществления социализма, что «не общенациональные, а только классовые учреждения (каковы Советы) в состоянии победить сопротивление имущих классов и заложить основы социалистического общества»20. 6 (19) января Учредительное собрание было распущено советской властью и это имело исключительно большое значение во всем деле ликвидации устоев старой буржуазной системы и обеспечении полновластия Советов.
III Всероссийский съезд Советов, собравшийся после разгона Учредительного собрания (10—18 (23—31) января 1918 г.), утвердил «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа» и одобрил все мероприятия советского правительства. Декларация подтвердила, что «власть должна принадлежать целиком и исключительно трудящимся массам и их полномочному представительству — Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов». Она провозгласила федеративный строй государства, основанный на братском сотрудничестве наций. Таким образом Декларация закрепила новый тип государства— диктатуру рабочего класса, базирующуюся на вовлечении в государственное управление трудящихся масс, на удалении из всех органов власти эксплуататоров, и на братском сотрудничестве наций.
Огромное значение для упрочнения власти Советов Декларация имела и потому, что она подтвердила все экономические завоевания социалистической революции. Отражая самые насущные интересы трудящихся, Декларация провозгласила при этом всеобщую трудовую повинность по принципу: «Не трудящийся — не должен есть». Она декретировала вооружение трудящихся и полное разоружение имущих классов и т. д. Все эти меры также служили делу укрепления власти Советов.
Для государственного строительства большое значение имел и другой акт съезда конституционного характера — постановление «О федеральных учреждениях Российской республики». В соответствии с Декларацией в нем формулировались основные положения о форме федеративного устройства Советского государства, как федерации советских республик, учреждаемой на основе их добровольного союза. Постановление закрепило при 20 В. И. Ленин. Соч., т. 26, стр. 394^-395.
152


этом и принципы организационного взаимоотношения между местными Советами и центральной властью, как взаимоотношения отдельных звеньев единой системы полновластных органов народного представительства. Постановление устанавливало при этом, что все местные дела решаются исключительно местными Советами. За вышестоящими Советами признавалось право регулирования отношений между низшими Советами и реше-* ние возникающих между ними разногласий.
Принципы, сформулированные в «Декларации» и в постановлении «О федеральных учреждениях» легли в дальнейшем в основу Конституции РСФСР, оформившей и закрепившей в конституционном порядке создание первого в мире социалистического государства и его государственного аппарата.
Указывая при закрытии III съезда Советов на его историческое значение, В. И. Ленин подчеркнул, что этот съезд открыл новую эпоху всемирной истории, закрепил организацию новой государственной власти, созданной Октябрьской революцией и наметил вехи грядущего социалистического строительства для всего мира, для трудящихся всех стран 21.
Уже на первом этапе социалистической революции подавляющее большинство в Советах было за большевиками. Одна- ко, нередко в Советах получали себе место и представители мелкобуржуазных партий. Они создавали в органах советской власти даже свои фракции, правда немногочисленные. Партия большевиков твердо стояла на том, что никакой уступки в вопросе о власти быть не может, но она допускала представителей мелкобуржуазных партий в Советы, если они признавали платформу советской власти. На этой основе партией большевиков, в ноябре 1917 г., было заключено соглашение с «левыми» эсерами, вошедшими тогда в состав советского правительства.
Партия большевиков допускала представителей мелкобуржуазных партий потому, что эти партии среди некоторой части трудящегося населения еще пользовались доверием. Основная масса трудящихся уже давно убедилась в предательской роли мелкобуржуазных партий и полностью избавилась от их влияния. Партия большевиков считала, что и остальной части трудящихся лучше всего поможет избавиться от иллюзий по отношению к мелкобуржуазным партиям их собственный практический опыт.
Вместе с тем партия большевиков готова была к искреннему сотрудничеству с теми представителями мелкобуржуазных партий, которые в свою очередь искренне признали бы платформу советской власти, то есть действительно признали бы великие завоевания социалистической революции. Однако большинство представителей мелкобуржуазных партий вошли в Советы для борьбы с советской властью и завоеваниями социалистиче-
21 См. В. И. Ленин. Соч., т. 26, стр. 434.
153


ской революции. К лету 1918 г. мелкобуржуазные партии окончательно скатились в болото белогвардейщины и открытой контрреволюции. В то же болото скатились и «левые» эсеры. В начале июля 1918 года они подняли в Москве контрреволюционный мятеж и тогда же с оружием в руках выступали против советской власти и в других местах.
Вера трудящихся в мелкобуржуазные партии ввиду их окончательного перехода в стан открытой контрреволюции полностью была подорвана и это обусловило полное изгнание представителей мелкобуржуазных партий и из всех органов советской власти как центральных, так и местных. В сельской местности очищение Советов от мелкобуржуазных элементов завершается в комбедовский период, то есть летом и осенью 1918 года.
Очищение Советов от мелкобуржуазных элементов привело повсеместно к дальнейшему укреплению советского государственного аппарата.
Центральная советская власть с первых своих шагов принимала меры, направленные к достижению определенного единообразия в построении советского государственного аппарата, урегулированию организационных отношений центра и мест на принципе демократического централизма. Это необходимо было, чтобы обеспечить планомерное государственное руководство страной. Но пока эти вопросы только начинали решаться, единообразия в построении органов и урегулированных организационных отношений центра и мест еще не было.
В первые месяцы советской власти наблюдалась значительная пестрота организационных форм в строительстве советского аппарата и неурегулированность организационных взаимоотношений между центром и местами. Нередко отдельные области и районы по чисто территориальному признаку, а не национальному или хозяйственному, самочинно объявляли себя «республиками». Так появились «республики» — Калужская, Курская, Тверская, Казанская и др. Доходило до того, что отдельные лица и органы власти мечтали не только о губернских, но и об уездных и волостных республиках. Создание и таких «республик» также имело место. Подобные «республики» образовывали свои ЦИК'и, совнаркомы, наркоматы, присваивали нередко себе функции центральной власти. Так нередко волостной исполком постановлял, что все недра, леса и воды, находящиеся на его территории, принадлежат только ему и никому другому.
В. И. Ленин указывал, что в этих явлениях сказалась реакция на те насильственные формы объединения и централизации, которые существовали в России до Октябрьской революции.
«Рабоче-крестьянские массы, — писал Ленин, — призванные правительством к управлению страной и долгое время находившиеся вдали от этого, не могли отказаться от желания строить государство путем собственного опыта. Лозунг «вся власть со- 154


ветам» привел к тому, что на местах хотели придти к опыту государственного строительства путем собственных ошибок. Такой переходный период был необходим и оказался благотворным. В этом стремлении к сепаратизму было много здорового, доброго, в смысле стремления к созиданию» 22. К тому же центральная советская власть в своих декретах и постановлениях не могла, без накопления достаточного местного опыта, охватить сразу все стороны советского государственного строительства на местах. Стремления к децентрализации и организационная неурегулированность представляли по характеристике В. И. Ленина болезнь роста, болезнь переходного периода и были вполне естественным явлением, «...так как царский и буржуазный централизм внушил ненависть и отвращение народным массам ко всякой центральной власти» 23. Они не представляли в то время и серьезной опасности, поскольку главная задача заключалась тогда в самом захвате власти и превращении Советов в полновластные органы на местах.
Хотя организационного единства мест и центра еще не было достигнуто, но налицо было полное политическое единство центра и мест. Именно это политическое единство и являлось тогда главной чертой, характеризовавшей взаимоотношения между центром и местами. Центральная власть выступала при этом как огромная мобилизующая сила. В качестве связывающих центров особенно большое значение имели тогда советское правительство, ВЦИК и всероссийские съезды Советов. В своих декретах и решениях они давали единое направление для всей революционно-практической деятельности на местах. Декреты советской власти были близки и понятны трудящимся массам. Они поднимали трудящиеся массы на решение самых сложных задач революции, звали к победе. Отмечая это значение первых декретов, В. И. Ленин на XI съезде партии говорил: «У нас была полоса, когда декреты служили формой пропаганды... эта полоса была законной, когда большевики взяли власть и сказали рядовому крестьянину, рядовому рабочему: вот как нам хотелось бы, чтобы государство управлялось, вот декрет, попробуйте. Простому рабочему и крестьянину мы свои представления о политике сразу давали в форме декретов. В результате было завоевание того громадного доверия, которое мы имели и имеем в народных массах» 24.
Разумеется, что законодательная деятельность центральной советской власти уже тогда подкреплялась и огромной организационно-практической и всякой иной помощью местам.
Враги революции, пробираясь в Советы, пытались использовать неопытность отдельных местных советских работников для 22 В. И. Ленин Соч., т. 28, стр. 19.
23 В.. И. Ленин. Соч., т. 27, стр. 348.
24 В. И. Ленин. Соч., т. 33, стр. 272.
155


подрыва диктатуры пролетариата. Путем сепаратизма и «анархии» мест контрреволюция добивалась распада единого пролетарского государства, что проявлялось в «областничестве», тенденциях буржуазного сепаратизма и т. д., находивших «теоретическую» защиту в,выступлениях «левых» коммунистов, «левых» эсеров, максималистов и т. д. Это особенно ярко проявилось, в частности, при разработке проекта первой советской Конститу- ции, когда, участвуя в разработке проекта, они выступили с предложениями и замечаниями, отрицавшими по существу необходимость мощной всероссийской централизованной на демократических началах власти рабочего класса и отстаивали мелкобуржуазные идеи анархо-синдикализма, географического федерализма и т. д.
Если на первом этапе советского строительства организации онная неурегулированность была неизбежна, то в дальнейшем она становилась серьезной помехой во всем деле государственного руководства. Она мешала планомерной мобилизации революционных сил и материальных средств для борьбы с внеш-* ними и внутренними врагами советской власти. Она не давала возможности для успешного преодоления мелкобуржуазной сти- хии в стране, крайне затрудняла борьбу с хозяйственной разрухой и голодом и т. д.
Чтобы выйти победителем в этой тяжелой борьбе, надо было создать стройный и четкий механизм советского государственного аппарата, который работал бы слаженно во всех своих звеньях. Цели в первое время принцип демократического централизма .обеспечивался больше всего политическим единством центра и мест, теперь надо было обеспечить сочетание демократизма со строгой централизацией власти в организационном отношении. Задача состояла, прежде всего, в том, чтобы добиться централизованного руководства по всем важнейшим отраслям государственного управления.
Особенно остро эта задача встает весной 1918 г., с завоеванием мирной передышки, поскольку завоеванную передышку надо было использовать для налаживания хозяйства и всестороннего укрепления диктатуры пролетариата. В это время В. И. Ленин в своей известной работе «Очередные задачи советской власти» дает план приступа к социалистическому строительству, подчеркивая, что центр тяжести во всей советской работе теперь перемещается на организационный вопрос, на задачи управления. «Мы, партия большевиков, — писал Ленин,— Россию убедили. Мы Россию отвоевали — у богатых для бедных, у эксплуататоров для трудящихся. Мы должны теперь Россией управлять» 26.
26 В. И. Ленин. Соч., т. 27, стр. 214.
156


Под руководством партии большевиков в стране развертывается решительная борьба с хаосом, дезорганизацией и разрухой, укрепляется дисциплина и самодисциплина трудящихся. Аппарат управления как в военной и административно-политической, так и в хозяйственной области приобретает постепенно строго централизованный характер. *
Чтобы создать стройную советскую организацию, необходимо было вместе с тем для всей системы Советов установить единые конституционные нормы их организации и функционирования. Эту задачу выполнила первая советская Конституция — Конституция РСФСР 1918 г., принятая 10 июля V Всероссийским съездом Советов.
Конституция РСФСР 1918 г. — первая Конституция победившего пролетариата — имела всемирно-историческое значение. Она записала и закрепила завоевания диктатуры пролетариата за восемь месяцев ее существования. Все ее положения были направлены на дальнейшее углубление и развитие социалистической революции в стране. Важнейшее ее значение при этом заключалось и в том, что она закрепила организацию советской власти. Обобщив уже накопленный опыт советского строительства, она взяла из него все лучшее и установила стройную структуру органов советской власти, построенную по принципу демократического централизма.
Высшим органом государственной власти по Конституции являлся Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов, а в период между съездами— ВЦИК, избиравшийся съездом. Общее управление делами РСФСР принадлежало Совнаркому, создававшемуся ВЦИК'ом и подотчетному Всероссийскому съезду Советов.
Центральный аппарат Советского государства по отдельным отраслям управления включал уже 18 народных комиссариатов.
Местными органами власти — в областях, губерниях, уездах и волостях — являлись соответствующие съезды Советов, которые избирали свои полномочные органы — исполнительные комитеты, являвшиеся в период между съездами высшими органами власти на соответствующей территории. В селах, городах и поселках местными органами власти являлись соответствующие Советы, которые избирались непосредственно избирателями, а также исполнительные комитеты этих Советов.
Конституция установила при этом определенные для всех Советов нормы представительства, порядок их образования, определила компетенцию отдельных звеньев Советов и т. д.
Национально-государственную автономию Конституция РСФСР 1918 г. предусматривала лишь для областей, отличающихся особым национальным составом и бытом. Таким образом она упразднила территориальные «республики», а также ЦИК'и, совнаркомы и наркоматы местных Советов там, где они еще существовали.
157


Конституция РСФСР 1918 г. предусматривала образование" при Советах (городских и сельских) и исполнительных комитетах (областных, губернских, уездных и волостных) отделов во главе с заведующими27 28. Таким образом по Конституции РСФСР 1918 г. органы отраслевого управления были представлены в центре наркоматами и некоторыми другими центральными учреждениями, а на местах — отделами исполкомов местных Советов. Отраслевые отделы местных Советов по складывавшейся практике подчинялись как своему исполкому и Совету, так и по вертикали— вышестоящему отраслевому органу. Их деятельность объединялась и направлялась в центре соответствующими наркоматами и др. центральными отраслевыми органами (система «двойного» подчинения281). Следовательно, органы отраслевого управления были тесно связаны с Советами и в этом отношении представляли собой строго выдержанную советскую систему, исключавшую наличие замкнутых в себе ведомств.
Сложились, построенные на принципе демократического централизма, определенные системы органов отраслевого управления. В административно-политической области ими были органы управления оборонной страны (военные наркоматы в центре и военкоматы на местах), иностранными делами (НКИД и его уполномоченные и др. органы на местах), органы охраны государственной безопасности (ВЧК и местные ЧК), охраны общественного порядка (КНВД и местные отделы управления), органы юстиции (НКЮ и местные отделы юстиции), в области национально-государственного строительства (Наркомнац и местные отделы по делам национальностей), органы государственного контроля (Наркомгоскон и местные отделы госконтроля).
Ряд систем отраслевых органов ведал народным хозяйством: органы управления промышленностью (ВСНХ и местные совнархозы), сельским хозяйством (Наркомзем и местные земельные отделы), продовольственным делом (Наркомпрод и прод- комы на местах), торговлей (Наркомат торговли и промышленности и местные отделы торговли), транспортом (НКПС и местные органы транспорта), связью (Наркомпочтель и почтово-телеграфные управления на местах), финансами (Наркомфин и местные финансовые отделы).
Наконец, образовались системы органов по управлению со-* циально-культурным строительством: органы управления в области регулирования условий труда (Наркомтруд и местные отделы труда), в области социального обеспечения (Наркомсо- бес и местные отделы собеса), в области здравоохранения (Нар- комздрав и местные отделы здравоохранения), в области про-
27 См. История Советской Конституции (в документах) 1917—1956,..
стр. 154.
28 См. о ней в данной работе на стр. 119—120.
158


свещения, Науки и искусства (Наркомпрос и местные отделы народного образования).
Таким образом в период проведения Октябрьской революции и упрочения советской власти по линии Советов сформировался отраслевой аппарат управления, обеспечивавший государственное руководство страной в административно-политическом, хозяйственном и социально-культурном отношениях, аппарат, приспособленный к руководству страной во всех отраслях государственного управления.
Одновременно с созданием и развертыванием деятельности советских государственных учреждений повсюду развернулась с первых дней Октябрьской революции интенсивная работа по внутреннему устройству советских учреждений. Большое место здесь занимали и вопросы организационной структуры аппарата советских учреждений. Структура устанавливалась и приспосабливалась к функциям каждого органа и учреждения, их конкретным задачам. Понятно, что структура любого органа не могла быть раз навсегда данной. Меняющаяся обстановка, новые функции и задачи учреждений приводили к многочисленным преобразованиям структуры. К тому же приходилось идти эмпирическим путем, испытывая на практике множество форм, отбрасывая оказавшиеся малопригодными, заменяя их новыми и т. д.
При всей пестроте структурного построения, которая и вообще неизбежна, уже в первые месяцы советского строительства аппарат наркоматов, других центральных учреждений, а также и наиболее крупных местных советских учреждений имел в своем составе ряд структурных подразделений — следующего характера: 1) общие, 2) функциональные, 3) оперативные (производственные) .
Общие — это те подразделения, которые имеют своим назначением обслуживание нужд данного учреждения, создание общих предпосылок для работы его прочих структурных подразделений. В качестве общих подразделений в учреждениях создавались, как это имеет место и сейчас, управления делами или общие отделы, административно-хозяйственные отделы или управления и др. органы по внутреннему хозяйственному обслуживанию.
Под функциональными подразделениями в данном случае имеются в виду отделы или управления, также имеющие характер внутреннего обслуживания учреждений, но в отличие от «общих» выполняющие технически специализированные функции. Это различные орготделы или оргчасти, инструкторские, информационные, статистические и редакционно-издательские отделы, консультационные бюро, научно-технические советы и проч.
Оперативные (производственные) подразделения уже тогда -представляли собой сердцевину аппарата учреждений. Назначе- 159


ние оперативных подразделений заключается в осуществлении непосредственных задач учреждения. В своей работе они опираются на работу функциональных подразделений, а в хозяйственном и материальном отношении обслуживаются «общими» подразделениями. Примером оперативных подразделений могут служить отраслевые отделы ВСНХ того времени (отдел металла, химический и т. д.) или, скажем, политические отделы НКИД, задачи которых заключались в ведении дипломатической работы.
§ 2. Характер преобразования советского государственного аппарата в годы иностранной военной интервенции и гражданской войны
Иностранная военная интервенция и гражданская война вызвали большие изменения в советском государственном аппарате. Чрезвычайно трудная и сложная обстановка этих лет наложила на весь советский государственный аппарат совершенно своеобразный отпечаток. Все силы и средства до крайности разоренной советской страны в это время были направлены на разгром внутренней и внешней контрреволюции на фронтах гражданской войны. К данной центральной задаче и приспосабливался весь советский государственный аппарат.
Советский государственный аппарат и теперь не менял установленных Октябрьской революцией общих принципов своего построения. Однако во многом менялись методы управления. Большие изменения происходили и в системе органов советского государственного аппарата. В период иностранной военной интервенции и гражданской войны советскому государственному аппарату были присущи следующие характерные особенности его организации и функционирования:
1. Переход к военным или полувоенным методам управления*.
2. Образование наряду с обычными органами государственной власти чрезвычайных органов власти.
3. Развитие и усиление системы государственных органов, непосредственно связанных с осуществлением функции обороны страны и функции подавления сопротивления свергнутых эксплуататорских классов.
4. Ослабление значения государственных органов, рассчитанных на государственное руководство в условиях товарных форм хозяйства и частичное их свертывание; одновременно развитие государственных органов, связанных с проведением «военнокоммунистических» мероприятий в экономике.
5. Крайняя централизация управления.
Военные методы управления получили различное выражение. Деятельность государственных органов и учреждений носи^ ла ярко выраженный повелительный характер, форму приказа. 160


Для всех органов государственной власти было характерным стремление к перенесению центра тяжести работы из широких в узкие коллегии. Происходило таким образом известное вынужденное свертывание советской демократии. Советские органы сосредоточивали свою деятельность вокруг вопросов обороны страны и вся обстановка требовала решительных и незамедлительных действий, быстрого и оперативного разрешения вопросов/ не позволяя регулярно и часто собирать массовые собрания, широкие коллегии для их предварительного обсуждения. К тому же основные кадры советских работников уходили на фронт, а в тылу оставалось минимальное их число. Съезды Советов как общегосударственные, так и местные, стали созываться значительно реже. Работа исполнительных комитетов Советов по тем же причинам из пленарных заседаний перемещалась по преимуществу в президиумы, которые работали теперь .по типу военных штабов, осуществляя административно-политические функции. Таким образом налицо было возрастание значения президиумов исполкомов за счет изменения роли самих исполкомов.
Та же особенность наблюдалась и по линии органов отраслевого управления, функционировавших на принципе сочетания единоначалия с коллегиальностью. Коллегиальные органы здесь стали созываться значительно реже, чем этого требовали бы нормальные условия. Необходимость быстрого решения вопросов без длительного «парламентского» обсуждения приводила к тому, что и здесь решающую роль играли <по преимуществу более узкие коллегии. Руководители ведомств и учреждений часто наделялись при этом особыми полномочиями. По линии многих ведомств широкое распространение получил институт чрезвычайных уполномоченных и комиссаров.
Недостаток в кадрах, материальных средствах и необходимость централизации управления приводили к тому, что нередко происходило слияние отдельных звеньев Советов, что ярко проявилось на городских Советах. Во многих местах городские Советы сливались с уездными, часто при этом и совсем упраздняясь. Происходило таким образом некоторое «замирание» горсоветов.
Образование, наряду с обычными органами государственной власти, чрезвычайных выразилось прежде всего в учреждении в ноябре 1918 г. Совета рабочей и крестьянской обороны при Совнаркоме РСФСР. В сельской местности образование организаций с функциями чрезвычайных органов государственной власти имело место уже с лета 1918 г. в лице комбедов. С 1919 г. по ряду районов страны наблюдалась массовая замена нормальных советских органов (Советов) органами военизированными и упрощенными — ревкомами.
Таким образом, в годы иностранной военной интервенции и гражданской войны проводилась необходимая по обстановке и всем условиям того времени военизация советского государст- 11-1240 161


венного аппарата. Она выражалась не только в переходе к военным или полувоенным формам работы государственных органов, но и в создании, наряду с Советами, чрезвычайных военизированных органов государственной власти.
Задачи оказания военного отпора силам внутренней и внешней контрреволюции не могли не вызвать быстрого роста Красной Армии и ее укрепления. Но это естественно вызвало значительное разрастание и аппарата военного управления. При этом увеличивался в объеме не только аппарат военного командования, но и всего дела управления Красной Армией, возглавлявшийся созданным в сентябре 1918 г. Реввоенсоветом Республики. Разрасталась и система органов снабжения Красной Армии. Задачи подавления отчаянного сопротивления свергнутых эксплуататорских классов вызывали сильное развитие системы органов государственной безопасности во главе с ВЧК. По условиям военной обстановки сильное развитие получила и система специальных судов в лице военных, транспортных и др. революционных трибуналов.
Вынужденная политика «военного коммунизма» приводила к натурализации хозяйственных отношений в стране. Это вызывало ослабление значения в государственном руководстве тех учреждений, которые были рассчитаны на государственное руководство хозяйственной жизнью в условиях товарного производства. Так, крайне упало значение системы финансовых и кредитных органов.
Вместе с тем чрезвычайно усиливалось значение в стране системы продовольственных органов как основного аппарата по проведению в жизнь продовольственной разверстки и по снабжению продовольствием и предметами первой необходимости тыла и Красной Армии. Большую роль с ликвидацией свободного рынка труда в стране стала играть система органов по трудовым мобилизациям во главе с государственными комитетами по трудовой повинности и т. д. Исключительное значение в качестве основных организаторов производства получили «главки» и «центры» ВСНХ.
Непомерный рост централизации управления, характерный для советского государственного аппарата периода иностранной военной интервенции и гражданской войны, отразился прежде всего на аппарате военного командования и снабжения Красной Армии, что объяснялось военной обстановкой советской страны. Но очень скоро по той же причине крайне централизованный характер получило и управление народным хозяйством^ что особенно ярко проявилось в «главкистской» системе управления промышленностью. Жесткая централизация была проведена и по другим отраслям хозяйства. Централизованное производство и распределение было главной чертой экономической системы эпохи «военного коммунизма». При этом центральные органы в лице наркоматов или их главков стремились 162


изъять из подчинения Местных Советов важнейшие отраслевые органы последних, переводя их на положение своего местного аппарата, подчиняя его только центру. Таким образом в годы иностранной военной интервенции и гражданской войны ярко проявилась тенденция к ведомственной («столбиковой») централизации аппарата, когда управление жизненно важными отраслями хозяйства осуществлялось через мощные вертикальные объединения.
Причины такой чрезмерной централизации управления заключались в блокаде страны, ее отрезанности от основных сырьевых и продовольственных баз, чрезвычайной скудости ее материальных; ресурсов, необходимости собрать эти крайне ограниченные ресурсы в единый кулак для их целесообразного и правильного использования в интересах обороны, а также недостатком советских кадров на местах.
В годы иностранной военной интервенции и гражданской войны установилось вместе с тем централизованное государственное руководство в важнейших отраслях управления в масштабе всех советских республик. Оно осуществлялось на основе сложившихся ‘между республиками федеративных связей высшими органами власти и управления РСФСР, охватывая при этом такие отрасли управления, как военное командование, снабжение Красной Армии* промышленность, транспорт и связь и некоторые другие.
Таковы основные отличительные особенности советского государственного аппарата периода иностранной интервенции и гражданской войны.
§ 3. Сущность преобразований советского государственного аппарата в восстановительный период
Переход советской страны с окончанием войны к мирным условиям своего существования, новые задачи Советского государства и введение НЭП — все это вызвало крупные преобразования советского государственного аппарата, внеся во всю его организацию весьма существенные изменения. Менялось содержание деятельности, изменялись и сами методы работы государственных учреждений. Вместе с тем большие изменения были произведены и в самой системе государственных органов.
На новом историческом этапе отпала надобность в сохранении режима военного времени и военных методов управления. Поэтому с окончанием войны, под руководством Коммунистической партии и советского правительства, был осуществлен целый ряд мероприятий, поставивших весь советский государственный аппарат на почву нормальной советской демократии с предусмотренными конституционными нормами. Чрезвычайно ' 163


ные органы власти, вызванные военной обстановкой, как правило, упразднялись. Власть почти всюду была передана Советам. Те звенья Советов, которые по условиям военного времени пришлось упразднить или объединить, теперь были восстановлены (городские Советы и т. д.).
Коммунистическая партия и советское правительство проводили в это время по отношению к Советам политику их оживления. Были установлены регулярные перевыборы Советов, восстановлена нормальная работа широких коллегий. Особое внимание уделялось работе съездов Советов, пленумов исполкомов и т. д. и организационно-массовой работе Советов, имеющей целью вовлечение в государственное управление многомиллионных масс трудящихся. Взаимоотношения мест с центром были пересмотрены в сторону расширения прав местных Советов. Местные Советы взяли теперь под свое руководство и под свой контроль все советские учреждения на местах.
Все эти меры являлись важнейшим условием и средством для повышения творческой энергии и инициативы трудящихся, для выявления и развития местных сил и возможностей в деле восстановления народного хозяйства, а впоследствии и для решения задач его социалистической реконструкции.
Перестройке на тех же началах педвергся и отраслевой аппарат управления. Здесь по линии всех ведомств, как правило, был ликвидирован институт чрезвычайных уполномоченных и комиссаров. В органах отраслевого управления была восстановлена нормальная работа коллегий, служивших делу обобщения и использования коллективного опыта в деле государственного управления и, таким образом, здесь обеспечивалось гибкое сочетание единоначалия с коллегиальностью.
Переход к новым условиям и задачам привел к крупным преобразованиям самих систем органов отраслевого управления, вплоть до ликвидации целых систем и образования новых систем. В системе органов управления вооруженными силами были упразднены те органы, наличие которых вызывалось обстановкой войны (полевые и некоторые др. органы). Реформе подвергся и весь аппарат военного управления. Крупные преобразования претерпели органы государственной безопасности и их деятельность была ограничена политическими задачами.
В стране неизмеримо поднялась роль социалистической законности и судебных учреждений, подвергнувшихся также крупной реформе. Этого требовали задачи пресечения крайностей эпохи «военного коммунизма», осуществления строгого надзора за беспрепятственным и быстрым развитием товарооборота в стране, а вместе с тем и задачи надзора за соблюдением советских законов частным предпринимательством, допущенным новой экономической политикой. Была поднята роль народных судов при одновременном сжатии сети революционных трибу-
164


налов. Задачи укрепления социалистической законности привели к созданию в стране специальной системы органов прокурорского надзора.
Переход к НЭП вызвал перестройку и всего государственного аппарата по управлению народным хозяйством, а также и социально-культурным строительством. Постепенно ликвидировались огромные по своему объему и значительные по масштабам деятельности те звенья и целые системы органов в советском хозяйственном аппарате, которые создавались в осуществление политики «военного коммунизма»: комитеты по трудовой повинности, Продармия и вся система продовольственных органов и т. д. Вместе с тем были восстановлены и укреплены те системы огранов, которые имели своим назначенцем государственное руководство народным хозяйством и его регулирование на основе товарных отношений: финансовые органы, кредитные, органы управления и регулирования внутренней торговлей и др.
В хозяйственной жизни страны значительно усилилась \*а новом этапе роль государственного планирования. Поэтому была создана и укреплена совершенно новая специальная система общеплановых государственных органов.
Задачи развития местной инициативы и лучшего использования местных возможностей вызвали4 передачу основной массы производственных предприятий под непосредственное руководство местных органов. Чтобы производственные предприятия работали рентабельно, был осуществлен их перевод на хозяйственный расчет и многие из них объединены в хозрасчетные производственные объединения (тресты в промышленности и .в сельском хозяйстве, правления железных дорог и пароходств на транспорте и т. п.). Центральные органы сосредоточили теперь в своих руках по преимуществу руководство в общих и в особенности в плановых вопросах.
Оперативная работа была перенесена на места. В отношении большинства местных отраслевых органов в полной мере была применена при этом система их двойного подчинения (местному Совету — по горизонтали, вышестоящему отраслевому органу — по вертикали). Система «главкизма» с ее крайней ведомственной централизацией уступила место новой системе управления народным хозяйством, более гибкой и лучше отвечавшей в новых условиях ленинскому принципу демократического централизма в управлении.
Подобные преобразования затронули и область социальнокультурного строительства, поскольку в годы гражданской войны и здесь в какой-то мере сказался «главкизм».
Крупные .преобразования в советском государственном аппарате в восстановительный период имели место в связи с созданием союзного государства. Образование СССР повлекло за собой учреждение союзных органов власти и управления, кото- 165


рые и обеспечивали централизованное государственное руководство в масштабе всей страны. Свое законодательное оформление союзный аппарат получил в договоре об образовании СССР, первой союзной Конституции .1924 г. и в специальных положениях о тех или иных союзных органах.
В качестве высших союзных органов были учреждены съезды Советов СССР, ЦИК СССР и Президиум ЦИК СССР. Союзным правительством являлся созданный тогда же Совнарком СССР.
Вместе с тем были учреждены центральные общесоюзные органы отраслевого управления и прежде всего в лице союзных наркоматов. Образование их сопровождалось пересмотром всей наркоматской систёмы во всех республиках и установлением определенных принципов ее функционирования в многонациональном союзном государстве.
Еще до образования СССР, когда федеративные связи устанавливались независимыми братскими советскими республиками на основе договорных отношений, в. советских республиках сложилась определенная система так называемых объединенных и необъединенных наркоматов. Взаимоотношения между объединенными наркоматами строились на принципе централизации управления в масштабе всех республик под руководством общих для всех республик объединенных наркоматов РСФСР. Последние руководили своей отраслью в основном через одноименные наркоматы республик, которые подчинялись одновременно и своим правительством. По линии необъединенных наркоматов централизация управления в масштабе всех республик не проводилась.
Эта система была принята и усовершенствована при образовании СССР. В 1923 г. создаются наркоматы трех типов, отличавшиеся друг от друга по масштабам своей деятельности, степени централизации управления, формам руководства, подчиненности и т. д.: 1) общесоюзные наркоматы СССР, 2) объединенные наркоматы СССР и соответствующие им одноименные наркоматы союзных республик, 3) республиканские (необъединенные) наркоматы 30.
Общесоюзные и объединенные наркоматы СССР руководили порученной им отраслью государственного управления на всей территории СССР. Задачи их заключались в направлении деятельности всех подведомственных им учреждений и предприятий, надзоре за исполнением всех постановлений, в разработке 30 Данная система наркоматов (ныне министерств) и основы взаимоотношений между ними были подтверждены в главных чертах Конституцией СССР 1936 г. и во многом сохраняют силу на современном этапе. При этом объединенные наркоматы получили новое наименование—. союзно-республиканских.
166


проектов декретов, вносимых в СНК СССР, а также и тех проектов декретов, которые поручались им СНК СССР или Президиумом ЦИК СССР.
Общесоюзные наркоматы можно назвать централизованными. Ни в союзных, ни в автономных республиках они не имели аналогичных наркоматов, являясь единственными для всего Союза. Управление порученной им отраслью они полностью централизовали у себя. Они осуществляли так называемое прямое руководство, т. е. руководили непосредственно или через назначаемые ими органы. Был учрежден при этом институт уполномоченных общесоюзных наркоматов при совнаркомах союзных республик. Уполномоченные назначались или непосредственно соответствующим наркомом, или по представлению ЦИК'а союзной республики. Но и в первом случае кандидатура уполномоченного подлежала согласованию с ЦИК'ом союзной республики.
Имея непосредственное и полное подчинение своему нарко- , му, уполномоченные вместе с тем были подотчетны и совнаркомам союзных республик. Они были обязаны информировать последние о своей деятельности. Народный комиссар общесоюзного наркомата имел право давать те или иные распоряжения и непосредственно местным органам союзных республик, т. е. минуя своего уполномоченного и лишь извещая его об этом. Последний в свою очередь и об этих распоряжениях своего наркомата был обязан доводить до сведения совнаркома союзной республики. Уполномоченные входили в правительства союзных республик с совещательным или решающим голосом, по усмотрению ЦИК'ов союзных республик.
По линии объединенных наркоматов управление носило более децентрализованный характер. Объединенные наркоматы СССР в отличие от общесоюзных руководили порученной им отраслью не в порядке прямого управления, а, как правило, через одноименные наркоматы в союзных республиках.
Характерная особенность объединенных наркоматов союзных республик заключалась при этом в их двойном подчинении. Согласно установленному порядку они подчинялись ЦИК'ам и Совнаркомам союзных республик, но вместе с тем осуществляли задания и директивы соответствующих наркоматов Союза. Двойное подчинение создавало некоторую опасность того, что центр мог стремиться держать эти комиссариаты все время в «вертикальном положении», а союзные республики — в «горизонтальном (положении»31. Чтобы избежать этого были установлены определенные гарантии их правильной работы.
31 См. Третья сессия Центрального Исполительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик. Стенографический отчет и постанов- -пения. М., изд. ЦИК Союза ССР, 1924, стр. 35.
167


Объединенные наркоматы СССР, как уже отмечалось, были лишены права непосредственного управления 'предприятиями. Вместе с тем они не должны были непосредственно управлять и низовыми органами своего ведомства в союзных республиках. Эти функции принадлежали наркоматам союзных республик. Задача объединенных наркоматов СССР заключалась в «директивном» руководстве, а это означает, что они должны были ру- кодить порученной им отраслью в порядке' дачи объединенным наркоматам союзных республик лишь общих директив и выработки общих норм руководящего характера. В пределах этих общих указаний объединенные наркоматы союзных республик были вполне автономны.
Следует подчеркнуть также, что союзные республики имели, в пределах и на основе общих директив, право дополнительного законодательства. Известная самостоятельность объединенных наркоматов союзных республик получила надежную гарантию и в том, что верховное руководство этими наркоматами в союзных республиках принадлежало ЦИК'ам республик. Во главе объединенных наркоматов союзных республик стояли наркомы, назначаемые и отзываемые ЦИК'ами союзных республик. Нарком объединенного союзного наркомата имел право приостанавливать или отменять постановления одноименных наркоматов республик, но это право имело и определенные ограничения. Могли приостанавливаться или отменяться только те постановления, которые противоречили директивам самого наркомата СССР или общесоюзному законодательству. Об отмене того или иного постановления наркомат СССР обязан был уведомить Совнарком союзной республики. Это право «вето» не распространялось на тот случай, когда распоряжение‘наркомата республики основывалось на точном предписании Совнаркома республики. Нарком СССР в последнем случае пользовался лишь правом опротестования. Одновременно ЦИК'ам и Президиумам ЦИК'ов союзных республик в случае, если распоряжения наркомов СССР расходились с республиканским законодательством, предоставлялось право приостанавливать распоряжение наркомата СССР. Таким образом было введено обоюдное право «вето».
Рассмотренные правовые нормы и создавали необходимые гарантии правильного функционирования объединенных наркоматов СССР и объединенных наркоматов союзных республик. Последние можно квалифицировать как самостоятельные республиканские ведомства, но безусловно подчиненные союзному центру (на директивных началах), т. е. здесь налицо и определенная централизация управления (неполная).
Директивные права объединенных наркоматов СССР требовали участия этих наркоматов и в разрешении организационных вопросов деятельности одноименных наркоматов союзных республик. Поэтому объединенные наркоматы СССР широко ис- 168


пользовали и ряд предоставленных им организационных полномочий. Они устанавливали общий порядок организационного построения наркоматов в республиках и их органов, определяли формы отчетности и т. д. Широко пользовались объединенные наркоматы СССР и предоставленным им правом контроля над деятельностью одноименных наркоматов республик32. Уже с восстановительного периода для объединенных наркоматов было характерным постепенное усиление элементов централизации управления, что находило соответствующее отражение и в правовом положении этих наркоматов33. Объединенные наркоматы СССР не ограничивались только директивами, а издавали большое количество нормативных актов, постановлейий, положений, инструкций и т. д. Эти акты иногда определяли только общие условия работы наркоматов в республиках и последние самостоятельно издавали в развитие указанных документов инструкции, циркуляры и т. д. республиканского значения. Но очень часто объединенные наркоматы СССР давали свои распоряжения и.задания одноименным своим республиканским наркоматам не в форме общих директив, а в форме конкретного и исчерпывающего нормативного акта, для проведения которого в жизнь не требовалось какой-либо детализации. К такой форме руководства они прибегали при необходимости провести в жизнь то или иное мероприятие в кратчайший срок и с наибольшей полнотой.
Вместе с тем у объединенных наркоматов СССР уже в восстановительный период появляется некоторая сфера деятельности, в которой они стали осуществлять и прямое руководство, минуя объединенные наркоматы союзных республик. Ряд важных и крупных объектов в союзных республиках стали подчиняться непосредственно объединенным наркоматам СССР. Но число таких объектов было строго ограничено. Таким образом появившееся у объединенных наркоматов СССР прямое управление составляло для них не основную форму руководства. Основной же формой, в отличие от общесоюзных наркоматов, по- прежнему, являлось управление через одноименные наркоматы союзных республик. Именно в такого рода деятельности и лежал центр тяжести всей работы объединенных наркоматов СССР в то время.
Связь между объединенными наркоматами союзных республик и соответствующими наркоматами автономных республик строилась примерно на тех же основаниях, как это имело место в отношении объединенных наркоматов СССР и союзных рес32 См. Э. Э. П о н т о в и ч. Институт объединенных народных комиссариатов. «Советское строительство», 1927, № 8—9, стр. 30.
33 См.о*б этом И. Н. Ан а нов. Система органов государственного управления в советской социалистической федерации. М., изд-во АН СССР, 1951, стр. 223—224, а также В. Лебединский. К образованию союзного наркомата земледелия. «Советское строительство», 1929, № 12 (41), стр. 34.
169


публик. Вместе с тем следует подчеркнуть, что здесь управление сразу же стало носить более централизованный характер. Это было предусмотрено конституционными нормами и объединенные наркоматы АССР «автономии» не имели 34.
В качестве общесоюзных наркоматов были созданы: Нар- Комвоенмор СССР, НКИД СССР, Наркомвнешторг СССР, Нар- компочтель СССР. Образование общесоюзных наркоматов имело место по тем отраслям государственного управления, которые требовали в интересах всех республик наиболее полной централизации. Объединенными наркоматами СССР и союзных республик в момент создания СССР являлись наркоматы: труда, финансов, рабоче-крестьянской инспекции, ВСНХ, продовольствия, ЦСУ. Объединенные наркоматы, как это можно видеть, бЦли созданы в отраслях управления, требовавших наряду с централизованным руководством и предоставления в интересах страны в целом и отдельных республик широких прав последним.
Наконец, к третьему типу наркоматов — республиканским (необъединенным) были отнесены наркоматы, руководившие отраслями, отражавшими национальные особенности социальных отношений, народного хозяйства, быта и культуры. Республиканские наркоматы создавались только в союзных и автономных республиках, не «имея себе аналогичных общесоюзных центров. Такими наркоматами в первое время образования СССР являлись: НКВД, НКЮ, наркомземы, наркомздравы, наркомсобесы и наркомпросы союзных и автономных республик.
Республиканские наркоматы рассматривались законодательством как вполне автономные в своих действиях (в литературе того времени они так и назывались — автономными наркоматами). Двойное подчинение к ним не применялось и они подчинялись только по горизонтали: в союзной республике — ЦИК,ху и Совнаркому союзной республики, а в автономной — ЦИК"у и Совнаркому АССР. Следовательно, деятельность необъединенных наркоматов союзных республик распространялась на всю территорию союзной республики, но исключая территорию автономных республик. Необъединенные наркоматы АССР не имели подчинения одноименным наркоматам союзных республик и в равной мере, как и последние, представляли собой вполне самостоятельные ведомства. Необходимо отметить, что в ЗСФСР, в отличие от РСФСР и др. союзных республик, необъединенных наркоматов в масштабе всей союзной республики вовсе не было образовано. Почти все необъединенные наркоматы (Нарком- зем, Наркомпрос «и др.) здесь имелись только в республиках, 34 См. М. Еремеев. Необъединенные наркоматы РСФСР и АССР. «Власть Советов», 1928, № 27, стр. 10—11.
170


входивших в состав ЗСФСР 35 36. В рассматриваемой области союзные и автономные республики пользовались самой широкой самостоятельностью не только по линии управления, но и зако- нодательства, разумеется в рамках общей конституции и общих начал.
Однако и по линии республиканских (необъединенных) наркоматов не могла быть полностью устранена необходимость определенной общности руководства в масштабе всего Союза. Такое руководство и имело место. Оно осуществлялось в порядке издания общесоюзных законов,,«основных начал», в пределах которых и развивалось республиканское законодательство. Оно приобретало и форму контроля за конституционностью деятельности республик, осуществляемого органами Союза и федерации. Наконец, оно проводилось в порядке плана и бюджета, поскольку составление и утверждение единого плана всего народного хозяйства и утверждение бюджета входили в компетенцию верховных органов СССР.
Указанное руководство со стороны законодательных органов (ЦИК СССР и ВЦИК РСФСР) обеспечивало прежде всего проведение общих мероприятий для всех республик. Самостоятельное же проведение в республиках этих мероприятий представляло лучшие гарантии для учета национальных, культурно- бытовых и прочих местных особенностей.
Рассматривая необъединенные наркоматы, необходимо отметить еще одну важную их особенность. Хотя АССР‘ по необъединенным отраслям управления и пользовались самой широкой автономией, в компетенцию почти каждого необъединенного наркомата РСФСР входили области, по которым деятельность (хозяйственно-регулирующая и административная) данных наркоматов распространялась на всю территорию, включая сюда и АССР. Так Наркомпрос РСФСР и на территории АССР ведал вузами, научными, музейными и художественными учреждениями, Наркомздрав РСФСР — курортным делом и медснабжени- ем, НКЮ РСФСР — прокуратурой, НКВД РСФСР — местами заключения. Таким образом необъединенные наркоматы РСФСР по ряду вопросов выполняли в отношении АССР роль и общефедеративных центров136.
Наконец, надо отметить, что поскольку у всех республик и в необъединенных отраслях управления была определенная общность задач и интересов, практика очень скоро подсказала необходимость согласования и в ведомственном порядке ряда необъединенных вопросов, не доводя их до законодательных органов. Так понадобилось наладить взаимный учет опыта, предварительное совместное согласование законодательных меро35 См. С. Абрамов. Славный путь ЗСФСР. «Советское государство», 1936, № 4—5, стр. 51 и далее.
36 См. об этом И. Ананов. Реорганизация аппарата и расширение прав автономных республик. «Советское строительство», 1927, № 7—9, стр. 51.
171


приятий, обеспечить определенную последовательность в мероприятиях и сроках, организовать взаимную информацию по основным вопросам планирования работы и т. д. Способ ведомственного согласования этих вопросов был (найден в проведении совещаний наркомов необъединенных наркоматов. Решения этих совещаний приобретали законную силу по утверждении их правительствам1и республик. Сначала вошли в практику совещания наркомов только союзных республик, но уже с 1923 г. стали проводиться совместные совещания наркомов союзных и автономных республик 37.
В рассмотренной системе наркоматов нашел яркое отражение и социалистический федерализм и принцип демократического централизма в управлении. Она обеспечивала с образованием Союза ССР значительную степень централизации там, где это действительно было необходимо, сохраняя широкие права за республиками, наилучшим образом отвечая в новых условиях задачам учета местных особенностей, наиболее полного развития местной инициативы и почина.
§ 4. Основное содержание дальнейших преобразований советского государственного аппарата в период социалистической реконструкции народного хозяйства
В период социалистической реконструкции народного хозяйства советский государственный аппарат претерпел дальнейшие преобразования, которые внесли много нового и в организационную систему государственных органов. Все эти преобразования были продиктованы новыми глубокими изменениями в экономике страны и задачами социалистического, строительства. Преобразования советского государственного аппарата носили как количественный, так и качественный характер. Изменялся удельный вес отдельных звеньев советского государственного аппарата. В соответствии с новой обстановкой и задачами осуществлялась новая расстановка сил в систем государственного управления.
По отношению к Советам Коммунистическая партия и Советское правительство проводили политику их дальнейшего оживления. Совершенствовались и пересматривались при этом и формы организационно-массовой работы. Система Советов См. В. Игнатьев. Согласование деятельности необъединенных наркоматов. «Советское строительство», 1928, № 2 (19), стр. 34; О необъединенных наркоматах и формах их сотрудничества см. также: С.. Соловьев. Проблема централизации необъединенного управления. «Советское строительство», 1930,. № 4 (45), стр. 19; Д. Курский. Народный Комиссариат юстиции СССР и народные комиссариаты юстиции автономных республик. «Еженедельник советской юстиции», 1924, № 48; Я. Миколенко. Необходимо ли упразднение самостоятельных наркоматов в союзных и автономных республиках. «Власть Советов», 1928, № 39, стр. 8—9.
172


оыла перестроена в это время в соответствии с новым административно-территориальным делением страны. В первой пятилетке была окончательно сломана губернско-уездно-волостная административно-территориальная система, унаследованная от старой России, и введена система с делением на области (края), округа и районы, построенная на совершенно новых принципах и отвечавшая задачам социалистического строительства. Эти меры обеспечивали приближение советского государственного аппарата к населению, дальнейшее вовлечение трудящихся в активную общественную деятельность и управление государством.
В связи, с социалистической индустриализацией страны, коллективизацией сельского хозяйства и углублением культурной революции, чрезвычайно быстро развивались хозяйственно-организаторская и культурно-воспитательная функции Советского государства. Объем государственной работы в указанных областях на новом историческом этапе неизмеримо возрос. Это привело к значительному развитию как центрального, так и местного государственного аппарата по управлению народным хозяйством и социально-культурным строительством при относительной стабильности административно-политического аппарата.
В -первые годы социалистической реконструкции народного хозяйства особенно большой рост -наблюдался по линии социально-культурных учреждений. Так за 5 лет (с 1924 по 1928 г.) 74% прироста персонала государственных учреждений приходилось именно на социально-культурные учреждения и к 1929 г. в социально-культурных учреждениях страны сосредоточивалась половина всего персонала советского государственного аппарата. Особенно окреп и расширился при этом аппарат народного образования, здравоохранения и других социально-культурных учреждений массового обслуживания трудящихся38. Дальнейшие годы социалистической реконструкции были отмечены значительным развитием советского государственного аппарата по линии управления народным хозяйством при одновременном большом росте и социально-культурных учреждений.
Развитие указанного аппарата сопровождалось мероприятиями по упрощению системы управления промышленностью, кредита, налогов, торгово-заготовительных и внешнеторговых организаций. XVI съезд партии (июнь — июль 1930 г.) одобрил эти мероприятия, подчеркнув, что они содействовали приведению советского аппарата в большее соответствие с потребностями реконструктивного периода и развернутого социалистического наступления 39. Вместе с тем съезд, исходя из опыта проведенной реорганизации, указал на необходимость решительной 38 См. Государственный аппарат СССР. 1924—1928 гг. Статиздат. М. 1929, стр. 5.
39 См. «КПСС в резолюциях...», ч. III, стр. 23—24.
173


ликвидации «...учреждений и форм управления как некритически заимствованных у капитализма, так хотя и имевших значение в первые годы советской власти, но потерявших смысл в услдвиях преобладания социалистических элементов в экономике страны (множественность налогов и тарифов, акционерные общества и т. д.)»40. Эти мероприятия тогда же стали осуществляться.
С конца 20-х и начала 30-х годов проводилось вместе с тем разукрупнение хозяйственных организаций. Этот процесс особенно ярко проявился в промышленности, хотя затронул также сельское хозяйство, транспорт и др. Разукрупнение привело к созданию ряда новых очень важных наркоматов. Так в промышленности вместо ВСНХ СССР создается несколько отраслевых промышленных наркоматов, что было непосредственно связано с задачами создания решающих отраслей тяжелой индустрии. Соответственно развивалась и сеть местных органов управления народным хозяйством.
Разукрупнение наркоматов и других хозяйственных организаций сопровождалось разукрупнением административно-территориальных единиц: краев, областей, районов. Разукрупнение преследовало целью осуществить дальнейшее приближение государственного аппарата к объектам управлениям, к низовой работе, и тем сделать управление более гибким, конкретным и оперативным.
Огромный размах хозяйственных работ потребовал от центральных органов отказаться от мелочной опеки мест и сосредоточить свою работу на руководстве в общих вопросах, при параллельном расширении прав и круга обязанностей местных органов с целью повышения инициативы и значения последних в управлении народным хозяйством. XVI партийная конференция (апрель 1929 г.) указывала, что «Систематическая переделка аппарата должна 'идти по линии децентрализации оперативных функций при одновременной централизации планирования и руководства в основных вопросах»41. Этот принцип и лежал *в основе перестройки советского государственно аппарата в годы социалистической реконструкции народного хозяйства. Такая перестройка была вполне подготовлена. Местные органы власти к рассматриваемому времени накопили огромный опыт и окрепли. Таким образом налицо были все необходимые предпосылки для дальнейшего расширения их прав за счет центральных органов. Происходила известная передвижка ряда функций и при- жде всего оперативных сверху вниз, особенно по линии управления промышленностью. Статистические данные показывают, что в результате такого перераспределения функций и сил, уже с 1926 г. стало наблюдаться непрерывное уменьшение удельно40 См. «КПСС в резолюциях...», ч. III, стр. 27.
41 «КПСС в резолюциях...», ч. II, стр. 597.
174


го веса персонала центрального аппарата, а также краевого (областного) и существовавшего еще тогда губернского, при одновременном систематическом росте персонала нижних звеньев советской системы, включая сельский советский государствен- ный аппарат* 42.
Проводившаяся на указанных началах децентрализации управления, усиление роли низовых звеньев госаппарата явились важной организационной предпосылкой для приближения аппарата к массам, развития инициативы на местах и роста местной активности. Ввиду децентрализации оперативных функций при централизации планового руководства, Коммунистическая партия и Советское правительство приняли меры к усилению всех связей советского государственного аппарата «по горизонтали». Крупное значение здесь имело решение XVII съезда партии (январь — февраль 1934) о превращении уполномоченных общесоюзных наркоматов в краевые (областные) управления, подчиненные не только наркоматам, но и своим местным Советам.
В годы социалистической реконострукции народного хозяйства усилилась роль государственного планирования, что явилось результатом победы социалистического уклада во всех отраслях народного хозяйства, давшей полный простор для действия объективного закона планомерного пропорционального развития народного хозяйства. Естестенно поэтому, что в годы социалистической реконструкции чрезвычайно усиливается и роль государственных плановых органов, что вызывало крупную их реорганизацию и дальнейшее укрепление. Перестройка советского государственного аппарата в годы социалистической реконструкции народного хозяйства характеризовалась также передвижкой сил в сторону национальных районов и национальных республик, значительно еще отстававших тогда в хозяйственном и культурном развитии. Наблюдалось относительное количественное понижение персонала по всем группам учреждений в РСФСР при одновременном повышении доли персонала в Узбекской ССР, Туркменской ССР, белорусской ССР и в автономных республиках. Такова была линия партии в географическом размещении государственного аппарата и она обеспечивала неуклонный подъем национальных республик и районов* систематическое улучшение здесь административного, культурного и экономического обслуживания трудящихся43. Причем рост персонала и здесь происходил опять-таки не по линии административно-управленческой группы, а по линии социальнокультурных учреждений.
Исключительно важное значение имели мероприятия по укреплению советского государственного аппарата кадрами.
/
42 См. Государственный аппарат СССР, 1924—1928 гг. Статиздат, 1929 г., стр. 6.
43 См. там же, стр. 31—32.
175


Крупную роль здесь играли: проводившаяся чистка советского госаппарата, к которой привлекались широкие трудящиеся массы, выдвиженчество, соцсовместительство и т. д. Развертывалась критика и самокритика. Все эти меры помогали созданию в каждом советском государственном учреждении ядра из наиболее активных и революционных работников, оттеснению и изолированию оппортунистических, тредъюнионистских и бюрократических элементов. Партия и советская власть решительно изгоняли из советских учреждений чуждые и переродившиеся элементы, выдвигая новых работников снизу.
В условиях бурного хозяйственного и культурного строительства задачи обеспечения конкретного, живого и оперативного руководства вызвали в 1934 г. пересмотр всей организационной проблемы и коренную перестройку в связи с этим внутренней структуры почти всех учреждений советского государственного аппарата.
На первых этапах социалистического строительства, вплоть до 1934 г., в государственном управлении у нас довольно широкое применение получала функциональная система управления44.
История з<нает три основные формы построения управленчес- кого аппарата: линейную, функциональную, производственно- территориальную.
Линейная форма представляет собой простейшую систему построения и преобладала в мануфактурный период производства. Поскольку управленческий труд был тогда еще несложным, на производственном участке осуществлялось универсальное руководство .одного человека — руководителя над работниками данного участка. Группа таких низовых руководителей в свою очередь подчинялась вышестоящему общему (универсальному) руководителю. При линейной системе связь между начальником и подчиненным выражалась таким образом одной линией, почему эта система управления и получила название линейной. Линейная система обеспечивала единство руководства и тем была хороша.
Однако развитие в дальнейшем крупного машинного производства потребовало от общего руководителя чрезвычайно обширных сведений в самых различных областях знаний. Это нс-
44 См. о происхождении и сущности функциональной системы управления, перенесении ее на советскую почву, а также о ликвидации функционалки я перестройке советского государственного аппарата по производственнотерриториальному и производственно-отраслевому принципу: А. А. Аракелян. Демократический централизм — основа управления социалистической промышленностью. Серия III, № 13, М. изд-во «Знание», 1957 г., стр. 36—37; А. А. Аскеров. Очерки советского строительства. Изд-во МГУ, 1953, стр. 160— 165; 3. Гришин. (Вопросы ликвидации функционалки .и обезлички в организации труда. В кн. «Реконструкция госаппарата и борьба с бюрократизмом». М., Изд-во «Власть советов» при Президиуме ВЦИК, стр. 68—72.
176


ключило возможность применения в прежнем виде линейной системы. Усложнение .производства неизбежно приводило к дифференциации функций управления. На смену линейной системе пришли новые формы. В буржуазных государствах при этом прочное место начинает занимать именно функциональный метод управления. Главная отличительная черта функционального метода в противоположность линейному заключается в рассредоточении дела управления между целым рядом руководителей.
Итак, функциональный метод управления впервые появляется в истории на базе капиталистического разделения труда- В начале XX века он широко применялся на американских заводах, внедрялся здесь вслед за конвейером и системой Тейлора, которую В. И. Ленин очень метко охарактеризовал как систему «потовыжимания». Функциональный метод представлял собой механическое перенесение в управление производством разделения труда, сложившегося именно на конвейере, и внедрялся капиталистами как рационализаторское мероприятие, имеющее своим назначением удешевление производства (за счет снижения квалификации и зарплаты его участников) и усиление эксплуатации и получение сверхприбылей.
Вместе с тем функционалка получила широкое распространение не только в производстве, но и в организации буржуазного государственного аппарата. В буржуазном функциональном методе государственного управления ярко проявилась сущность буржуазного государственного аппарата как аппарта, не управляющего производством, а имеющего своим назначением подавление трудящихся масс, как аппарта, стоящего над трудящимися массами и поэтому оторванного от них. Наиболее характера ные черты буржуазной функционалки заключаются в «общем» руководстве, установлении единого «шаблона» для различных явлений, преобладании не управления, а администрирования, а отсюда выпячивании роли чиновника.
В Советском государстве функциональный метод не имел и не мог иметь указанного социально-экономического характера, присущего буржуазным государствам. Но вместе с тем функциональная система получила у нас применение как .пережиток именно буржуазных методов управления и имела отрицательное значение.
Рассредоточение при функционалке дела управления между целым рядом специализированных руковюдителей нередко приводило к чрезвычайной дробности структурных подразделений- аппаратов управления. По ряду наркоматов, а также во многих трестах, хозяйственных объединениях, заводоуправлениях и т. д. создавались многочисленные отделы, сектора и др. подразделения, каждый из которых осуществлял руководстйо лишь одной какой-нибудь стороной деятельности участка (объекта).. Таким образом, функционалка влекла за собой раздробление, распыле- 12—1240 177


ние руководящей деятельности государственных учреждений^ Руководимые организации не имели целостного руководства, получая директивы по каждой части своей работы. Оперативное руководство участком, ответственность за участок (объект) в целом ослаблялись. Единоначалие подменялось безбрежной коллегиальностью. Распоряжения множества функциональных подразделений вносили разнобой в управление. Порождалась безответственность и обезличка. Чтобы разрешить какой-нибудь вопрос, нуЖно было согласовать его во многих секторах. Аппарат управления, в особенности высших и средних звеньев, значительно разбухал. Конкретное руководство подменялось в таком случае канцелярско-бюрократическим.
Функционалка получила у нас известное распространение по ряду причин. Она явилась у нас, как уже -отмечалось, одним из тех «родимых» пятен, которые Советское государство получило от дореволюционной России. Не имея первоначально в организации государственных учреждений и производства своего собственного опыта, пролетариат естественно обращался к тому опыту, который был у него, так оказать, под руками, т. е. к опыту управления дореволюционной России. Между тем известно, что функционалка в России имела к моменту Октябрьской революции широкое применение. Так в годы первой мировой войны она усиленно насаждалась в системе Тейлора в военную про- мыщленность России .и т. д. Задачи усовершенствования советского государственного аппарата заставили с окончанием гражданской войны обратиться вместе с тем за «передовым» европейско-американским опытом.
При этом имело место некритическое заимствование как дореволюционного опыта России, так и европейско-американского. Особенно сильно это сказалось в деятельности специально созданного советской властью Института техники управления (ИТУ). Призванный к теоретической разработке вопросов управленческого дела, ИТУ выдвигал функционалку в качестве основного принципа органов управления. Вопросы организации управления ИТУ нередко рассматривал абстрактно. Так он проповедовал и пытался построить «единый макет» наркомата. Таким образом, он отказывался по-существу от учета своеобразия, специфики отдельных учреждений. ИТУ не уделял должного внимания пр обл ем ё о кадрах, сводя организационные воп- росй к структуре и т. п.*
Были и некоторые объективные причины применения у нас функционалки на первых этапах социалистического строительства- Здесь прежде всего следует отметить недостаток опытных и квалифицированных кадров в то время. Наличные кадры, еще не освоившиеся с делом, по необходимости приходилось ставить на весьма ограниченные и функционально узкие участки работы. Весьма показателен в этом отношении тот факт, что тяготение к функциональной систем у нас особенно усилилось именно 178


в начале периода социалистической реконструкции народного хозяйства, (когда огромный размах строительных и вообще хозяйственных работ вызвал особенно острый недостаток в подготовленных кадрах.
Так в 1925—30 гг. по функциональному принципу был перестроен аппарат многих железных дорог. Одновременно функци- оналка была воспринята и центральным аппаратом НКПС СССР. В 1927—30 гг. по тому же принципу перестраивается система органов связи. В постановлении НК РКП от 5.III—1930 г. прямо указывалось, что с образованием функциональных управлений оперативные отделы упраздняются47. В 1929 г. функцио-. налка внедряется в ВСНХ СССР. Приблизительно в то же время она широкое распространение получила в управлении угольной промышленностью- В начале 30-х годов по функциональному принципу организует свой аппарат созданный Наркомзем СССР. Внедрение функциональной системы можно было видеть тогда и в органах снабжения, органах управления социально- культурным строительством и т. д. По функциональной системе нередко перестраивали свой аппарат не только центральные учреждения и органы отраслевого управления, но и местные Советы. Так, вопреки возражениям ряда крупных работников по со- ветскому строительству и ЦИК СССР, после ликвидации административных округов, украинцы добились применения функци- оналки («системы ответственных исполнителей») во всех райисполкомах Украины, однако уже в том же 1931 г. райисполкомы Украины снова перестроили свой аппарат по общей схеме, (утвержденной ЦИК СССР 48.
Функциональная .система на первых этапах социалистическое го строительства находила некоторые объективные причины сво^ его существования и в том, что наряду с непосредственным управлением в социалистическом секторе в то время значительное место в деятельности советского государственного аппарата занимали вопросы и регулирования в отношении прочих секторов.
В годы второй пятилетки наша страна располагала уже значительной армией выросших советских квалифицированных кадров специалистов. Неизмеримо возросла техническая квалификация рабочего класса. Проблема кадров — руководителей, хотя и не была еще полностью разрешена, но и не могла теперь побуждать к функциональному методу управления. Вместе с тем победа социалистического уклада во всех отраслях хозяйства почти полностью сняла у Советского горударства задачу «регулирования» в несоциалистических секторах. Эти обстоятельства
47 См. Н. Иванов и Н. Соколов. Органы связи в СССР и за границей, под ред. Л. М. Винникова, т. V, 1931, стр. 42.
48 См. И. Д.—Н. Опыт функциональной системы в райисполкомах УССР. «Советское строительство», 1931, № 5—6, стр. 165—172.
12* 179


при новом огромном размахе хозяйственной и всей созидательной деятельности в Советском государстве особенно ясным сделали полную непригодность функционального метода, который становился теперь серьезным тормозом для социалистического строительства и выдвинули в качестве важнейшей задачи вопрос о пересмотре организационной проблемы и ликвидации во всех звеньях советского аппарата функционалки, как пережитка старого мира. 1
Практика советского строительства не только пришла к осуждению функционалии как порочного метода управления, но и выработала на собственном опыте несравненно более прогрессивную форму построения управленческого аппарата — по производственно-отраслевому и производственно-территориальному признаку. Эта новая система явилась большим достижением в организации управления- Она сочетает в себе преимущества линейной системы и функциональной. Она обеспечивает, с одной стороны, единство управления участком (объектом), и с другой— неизбежное при высокоразвитом производстве разделение труда в управленческой работе.
Вопросы перестройки управления на новом принципе, как и вся организационная проблема в целом, были рассмотрены и разрешены XVII съездом партии (январь — февраль 1934 г.). Отметив отставание организационно-практической работы от требований политической линии партии и гигантских запросов нового исторического периода, съезд поставил задачу поднять организационную работу в стране до уровня политического руководства. XVII съезд партии подчеркнул при этом, что организационный вопрос, оставаясь подчиненным вопросом политики, приобретает на новом историческом этапе исключительное значение для дальнейшего успешного социалистического строительства 49.
В соответствии с директивами партии, функциональная система построения всех советско-хозяйственных органов ликвидировалась. В качестве основного принципа построения всего советского государственного аппарата был принят двуединый принцип: производственно-отраслевой и производственно-территориальный. Реорганизация проводилась при этом по линии полного отражения специфики наркоматов и других учреждений, с учетом своеобразного назначения каждого органа. Она укрепляла централизованное руководство, но вместе с тем расширяла права низовых звеньев.
В наркоматах вместо множества функциональных подразделений, ведавших каждый в отдельности одной какой-нибудь стороной деятельности подведомственного участка хозяйства, были созданы .крупные целостные органы, полностью отвечавшие за все стороны деятельности подчиненного им участка. Такими 49 См. «КПСС в резолюциях», ч. III стр. 224.
180


участками могли быть определенные отрасли промышленности, сельского хозяйства и т. д. (скажем, черная металлургия, зерновое хозяйство и т. п.)' или отрасль, взятая на определенной тер-» ритории (скажем, хлопчатобумажная промышленность Московской области и т. д.). В качестве целостных органов были созданы соответственно производственно-отраслевые или производственно-территориальные управления и главные управления (главки). Для примера можно назвать: Главчермет и др. подобные отраслевые главки Наркомтяжпрома СССР, Главное управление зернового хозяйства и др. главки Наркомзема СССР, Главное управление хлопчатобумажной промышленности Московской области Наркомлегпрома СССР и т. д. Как можно видеть, наряду с отраслевым разрезом, был проведен в построении клавков и территориальный разрез, почему и приходится гово- рить о «двуедином» принципе.
Указанные главки и рассматривались теперь как основные ор/аны наркоматов.
На каждом более узком участке работы также обеспечивалось единство руководства. Каждый участок (трест, предприятие, цех, бригада и т. п.) получал теперь своего ответственного руководителя в лице определенного органа и начальника, которые полностью отвечали за все стороны работы руководимого ими участка (объекта). Каждый ответственный руководитель получал теперь задание от вышестоящего ответственного руководителя и непосредственно подчинялся только ему. Каждый участок подчинялся только одному начальнику. Повсеместно укреплялось единоначалие.
В целях укрепления единоначалия на основе решений XVII съезда ВКП(б), ЦИК и СНК СССР 15 марта 1934 г. приняли постановление, которым были ликвидированы коллегии во всех областях советской и хозяйственной работы, за исключением выборных органов (Советов и исполкомов). Ликвидация коллегий, разумеется, не означала отказа от коллегиального обсуждения вопросов. На основании того же постановления в наркоматах были созданы специальные советы наркоматов в составе 40—70 человек, с включением сюда не менее половины представителей местных организаций и предприятий. Основная задача этих советов заключалась в установлении более тесной связи наркоматов с местами и обеспечении широкого обмена опытом. Через советы наркоматы вовлекали в свою работу широкий общественный актив-
Однако опыт ликвидации -коллегий не оправдал себя, поскольку советы не могли быть органами по систематическому контролю за выполнением решений партии и правительства. Они не могли к тому же часто собираться для обсуждения сложных вопросов хозяйственного руководства. Поэтому в дальнейшем (1938 г.) снова были восстановлены коллегии, создаваемые в составе 9—11 человек из числа основных руководящих работ181


ников данного наркомата, стоявших во главе решающих участков его работы.
Переход к производственно-отраслевой и 'производственно- территориальной системе не означал ликвидации всякой разумной дифференциации функций управления. Выделяя основных руководителей, новая система, хотя и в ограниченном числе, но все же сохранила действительно необходимые функциональные подразделения, объединявшие в качестве синтетических органов деятельность секторов, главков: плановые, финансовые, по работе с кадрами, технического контроля и т. п. Эти органы теперь занимались лишь подготовкой вопросов и лишены были права оперативного вмешательства в производственную работу через голову ответственных руководителей как центрального, так и местного аппарата. Все функциональные подразделения и должностные лица рассматривались теперь как подсобные к основным органам и единоначальникам.
Одновременно с повсеместным переходом к производственно-территориальной системе управления были предприняты крупные меры по улучшению партийно-советского контроля, передвижению инженерно-технических кадров из канцелярий на производство, подъему на новую высоту всей работы с кадрами. Все эти мероприятия и обеспечили в своей совокупности дальнейший крутой подъем в стране всей советской работы, подтянув ее на уровень новых гигантских задач, выдвинувшихся перед партией и Советским государством в период завершения социалистической реконструкции народного хозяйства.


Глава четвертая
ВЫСШИЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ СОВЕТСКИХ СОЦИАЛИСТИЧЕСКИХ
РЕСПУБЛИК И СССР
§ 1. Республиканские и всесоюзные съезды Советов и Центральные Исполнительные Комитеты Советов
В Российской федерации с момента Октябрьской революции носителем высшей государственной власти являлся Всероссийский съезд Советов и между съездами Советов Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов (ВЦИК). С образованием в национальных окраинах страны независимых братских республик, а в национальных районах — автономных советских республик, здесь были созданы свои аналогичные высшие органы годударственной власти — съезды Советов и Центральные Исполнительные Комитеты Советов (ЦИК) этих республик. Объединение советских социалистических республик в декабре 1922 г. в единое союзное государство вызвало создание союзных высших органов государственной власти в лице всесоюзного съезда Советов и Центрального Исполнительного Комитета Советов СССР (ЦИК СССР). В союзных, а также автономных республиках, с образованием СССР, высшими органами государственной власти оставались соответствующие республиканские съезды Советов и ЦИК этих республик. Данная система высших органов государственной власти просуществовала до Конституции СССР 1936 г., когда вся система Советов была перестроена в связи с ее дальнейшей демократизацией и полномочия съездов Советов и Центральных Исполнительных Комитетов Советов, как органов государственной .власти, перешли к соответствующим Верховным Советам и их президиумам.
Таким образом, в первой главной фазе развития Советского государства высшими органами государственной власти в стране являлись республиканские и всесоюзные съезды Советов и их Исполнительные Комитеты. Это были подлинно представительные высшие органы государственной власти первого в мире пролетарского государства. Они состояли из депутатов — посланцев самого народа. Как и все Советы, съезды формировались на основе самой демократической для своего времени избирательной системы, обеспечивавшей привлечение к постоянному, беспрепятственному и решающему участию в управлении государством трудящихся масс.
183


Свои полномочия съезды Советов получили в результате победоносной социалистической революции, свергнувшей власть, •помещиков и капиталистов и установившей диктатуру пролетариата. Источником их власти явилась воля трудящихся масс — рабочих и крестьян, боровшихся под руководством Коммунистической партии за построение социализма и коммунизма в нашей стране. Съезды Советов воплощали волю и оуверенитет, т. е. полновластие, подавляющего большинства населения. Это были органы самого народа.
Впервые принявшим на себя полномочия высшего органа государственной власти был II Всероссийский съезд Советов, происходивший в дни Октябрьского вооруженного восстания в Петрограде. На II Всероссийском съезде Советов были представлены делегаты от большинства Советов 1 и он взял власть в свои руки, как об этом сообщал в обращении к «Рабочим, солдатам и крестьянам», «...опираясь на волю громадного большинства рабочих, солдат и крестьян, опираясь на совершившееся в Петрограде победоносное восстание рабочих и гарнизона»2.
Положение Всероссийских съездов Советов в системе органов власти Республики, как высших органов, было закреплено, на основании уже практического опыта, резолюцией III Всероссийского съезда Советов «О федеральных учреждениях Российской республики», а затем и первой советской Конституцией РСФСР 1918 г.
Устанавливая, что верховная власть в РСФСР принадлежит Всероссийскому съезду Советов, а в период между съездами Советов — Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету Советов, Конституция РСФСР 1918 г. называет съезд Советов «вьГсшей властью». Ведению всероссийских съездов Советов подлежали вопросы общегосударственного значения, а также все вопросы, которые съезды признали бы подлежащими их разрешению. Таким образом круг полномочий ( компетенция) всероссийских съездов ничем ограничен не был. Устанавливалась при этом исключительная компетенция съездов. К исключительному ведению всероссийских съездов Советов Конституция 1918 г. отнесла: выборы ВЦИК, ратификацию мирных договоров, установление, дополнение и изменение основных начал советской Конституции3, т. е. фунцию учредительной власти.
Такая полнота власти всероссийских съездов не умаляла прав могущих возникнуть и возникших вскоре отдельных субъектов федерации, а также и местных огранов власти. III Всероссийский съезд Советов в резолюции о федеральных учреждениях 1 О составе II Всероссийского съезда Советов см. Е. Г. Гимпельсон. Из истории строительства Советов (ноябрь 1917 — июль .1918). М., Госюриздат,. 1958. стр. 13.
2 Съезды Советов в документах. 1917—1936, т. 1, стр. 8.
3 Там же, стр. 75—79.
184


ресцублики подчеркивал, что все местные дела решаются исключительно местными Советами.
За высшими Советами признавалось право регулирования отношений между низшими Советами и решение возникающих между ними разногласий. Съезд указывал, что центральная советская власть представляет всю федерацию в ее целом, проводит мероприятия, осуществляемые лишь в общегосударственном масштабе, не нарушая прав отдельных областей, входящих в федерацию4. Это положение нашло соответствующее отражение и в Конституции РСФСР 1918 г., поскольку она закрепила федеративное устройство Советской республики и указала, что ведению всероссийских съездов Советов и ВЦИК подлежат вопросы общегосударственного значения. К последним Конституция РСФСР .1918 г. отнесла при этом общее руководство всей внешней и внутренней политикой республики, установление и изменение ее границ, принятие в состав федерации новых сочленов и признание выхода из нее отдельных ее членов, установление административного деления, сношения с иностранными государствами, установление основ и общего плана всего народного хозяйства и отдельных его отраслей, утверждение бюджета республики, установление основ (Организации ее вооруженных сил и т. д.5.
В противоположность буржуазному парламентаризму в советской государственной системе с момента ее возникновения не было, как нет и сейчас непрерывно заседающих представительных органов, члены которых считали бы основным своим занятием участие в работе этих органов. Депутаты советских органов государственной власти, наряду со своей деятельностью в качестве представителей народа, работают на производстве или в советских учреждениях, как и прочие советские граждане. Поэтому и высший советский представительный орган—• съезд Советов мог созываться только периодически — для разрешения наиболее важных государственных вопросов. При этом,, отражая демократизм советской государственной системы, съезды Советов с каждым созывом обновлялись в своем составе.. Вся же текущая государственная работа подлежала сосредоточению в постоянно действующих подотчетных им органах.
Конституция РСФСР установила, что всероссийские съезды Советов созываются по решению ВЦИК, но не реже двух раз в год. В дальнейшем решением IX Всероссийсокго съезда Советов (декабрь 1921 г.) был установлен созыв съездов один' раз в год. Кроме очередных съездов, в случае необходимости, по инициативе ВЦИК или по требованию Советов местностей,, насчитывающих не менее 7з населения республики, могли созываться и внеочередные (чрезвычайные) съезды Советов.
4 См. съезды Советов в документах, 1917—1936, т. I, стр. 31.
5 Там же, стр. 77—78.
18&


Выборы в Советы, в том числе и на всероссийские съезды Советов, проводились на основе единого избирательного пра-< ва, являвшегося для своего времени самым демократическим избирательным правом в мире. Октябрьс/кая революция открыто провозгласила классовый характер Советского государства, как. государства диктатуры пролетариата. Этому и соответствовали способ конструирования, нормы представительства и во* обще вся советская избирательная система, установленная революционной практикой и законодательно закрепленная впервые Конституцией РСФСР 1918 г. Эксплуататоры в городе и деревне и др. лица, жившие на нетрудовой доход—служители культа и т. п., лишались избирательных прав. Но вместе с тем советское избирательное право сняло всякие избирательные ограничения, устанавливаемые для трудящихся в буржуазных государствах, обеспечив тем самым участие в государственном управлении именно тех классов, которые угнетались помещиками и капиталистами. На основании советской избирательной системы к управлению государством впервые в истории пришли сами трудящиеся.
Октябрьская революция установила дЛя Советов (за исключением городских, поселковых и сельских) многоступенчатые выборы, когда избиратели участвовали в выборах делегатов Советов не прямо и непосредственно, а через своих делегатов. Так в выборах делегатов всероссийских съездов Советов избиратели участвовали последовательно через делегате? волостных, уездных и губернских съездов Советов, а избиратели крупных городов через делегатов городских Советов. Выборы в Советы производились при этом путем открытого голосования. Избирательные участки были «производственные» и «территориальные», но характерной чертой избирательной системы являлось голосование именно по производственным коллективам. Выборы были максимально приближены к производству, что создавало возможность постоянного воздействия организованных трудовых масс на своих посланцев. По территориальному принципу голосовали только те избиратели, которые не могли участвовать в выборах по производственному принципу—не охваченная производством городская часть населения и население сельской местности. Но с завершением коллективизации производственный принцип выборов получил широкое распространение и в деревне. Избирательные участки здесь стали формироваться по колхозам и даже по колхозным бригадам. Установленный порядок выборов создавал дополнительные препятствия к проникновению в органы власти контрреволюционных элементов и имел крупное значение в переходный период от капитализма к социализму для улучшения всей работы Советов.
Вместе с тем длй сохранения и укрепления руководящей роли рабочего класса Конституция РСФСР 1918 г. закрепила за 186


рабочим классом исторически сложившиеся и истор1ичеаки обусловленные некоторые избирательные преимущества перед Крестьянством6. Установленный революционной практикой порядок избрания Советов, лишение избирательных прав эксплуататоров и не вполне равное избирательное право рабочих и крестьян явились в переходный период от капитализма к социализму единственно правильной мерой, поскольку этот период характеризовался, в особенности в первые годы, ожесточенной борьбой с врагами революции и тем, что контрреволюция опиралась на кулачество, влияние которого в деревне еще не было полностью изжито. Эксплуататорские классы использовали бы предоставленные им политические права для борьбы с советской властью. Но эти ограничения, как подчеркивалось в программе РКП (б), принятой VIII съездом партии, были необходимы исключительно в качестве временных мер борьбы с попытками эксплуататоров отстоять или восстановить свои привилегии. Программа подчеркивала, что «по мере того, как будет исчезать объективная возможность эксплуатации человека человеком, будет исчезать и необходимость в этих временных мерах и партия будет стремиться к их сужению и к полной их отмене» 7.
Опыт государственного строительства РСФСР был использован всеми независимыми братскими советскими социалистическими республиками. Рассмотренные положения, определившие избирательную систему, полномочия, порядок созыва и деятельности высших органов власти, закрепленные Конституцией РСФСР 1918 г., были восприняты и конституционно закреплены всеми образовавшимися в разное время республиками: УССР, БССР, закавказскими республиками и др. _
Положения эти в своих главных чертах сохранили силу и для союзного государства и были закреплены Конституцией СССР 1924 г. Исходя из федеративного устройства союзного государства, Конституция СССР 1924 г. в правовом положении 6 Так Всероссийские съезды Советов составлялись из представителей от городских 1совето1в по расчету один депутат от 25 000 избирателей, а от губернских съездов Советов по расчету один депутат на 125.000 жителей. Как можно видеть, Конституция закрепила наряду с различными нормами и различные категории (избиратели и жители). Это объяснялось тем, что в то время в деревне господствовал «подворный» учет. Поэтому, чтобы установить соотношение в представительстве рабочего класса и крестьянства, необходимо произвести пересчет и в селе на избирателей. Подсчеты показывают, что это соотношение выражалось как 2,7 : 1. Таково общее правило, хотя по отдельным районам страны были и некоторые отклонения, как в пользу города, так и деревней. См. Г. Шорик К вопросу о неравном представительстве. «Советское государство», 193о г., № 3, стр. 22.
7 См. «КПСС в резолюциях...», ч. I, стр. 414. С ликвидацией в стране эксплуататорских классов и победой социализма, указанные ограничения утратили значение и Конституция СССР 1936 г. их отменила, установив новую избирательную систему, основанную на вполне равных прямых и тайных выборах.
187


высших органов государственной власти ярко отразила при этом как суверенитет Союза, так и суверенитет федерирующихся в нем союзных республик, а также и автономные права республик автономных. Конституция СССР 1924 г. четко определила, что власть государственных органов СССР простирается на всю территорию и на всех граждан Советского Союза. Вместе с тем она подчеркивала, что ведению союзных органов подлежат лишь те вопросы, решение которых предоставляется СССР. Только в этих пределах власть органов СССР распространялась на территорию ^союзных республик. В пределах же прав, предоставленных союзным и автономным республикам, власть полностью должна была осуществляться их собственными полномочными органами.
Верховным органом власти СССР, как устанавливала первая союзная Конституция, является Всесоюзный съезд Советов, а в период между съездами Советов — ЦИК СССР. Ведению верховных органов власти СССР подлежали все государственные вопросы, имеющие общесоюзное значение. К исключительной компентенции всесоюзных съездов Советов Конституция СССР 1924 г. отнесла функцию учредительной власти.
Правовое положение высших органов власти союзных и автономных республик — съездов Советов и их ЦИК конкретизировалось конституциями этих республик, выработанными на основе союзной Конституции 1924 г.
Согласно Конституции СССР 1924 г., съезды Советов должны были собираться один раз в год. В эти сроки и собирались II и III съезды Советов СССР. Затем согласно решению IV съезда Советов СССР съезды стали собираться один раз в два года, но установленных сроков не всегда придерживались. Так VII съезд Советов СССР собрался после четырехлетнего перерыва.
Все названные съезды Советов в жизни советской страны играли огромную роль. В качестве высших органов государственной власти они рассматривали и решали вопросы первостепенной государственной важности, связанные с общим управлением отдельных республик и всей’ советской страной в целом, как в области внутренней, так и внешней политики. Работа и постановления республиканских съездов и съездов Советов СССР были посвящены при этом наиболее острым вопросам борьбы и социалистического строительства. Особенно большое значение, до образования СССР, имела деятельность всероссийских съездов Советов, а с образованием СССР — всесоюзных съездов. Каждый из них ^рассматривал и решал вопросы, имевшие громадное значение для жизни всей страны в целом. Они решали основные задачи, стоявшие в тот или иной период перед Советским государством, определяли под руководством Коммунистической партии основные направления политической, экономической и организационной советской работы 188


для каждого исторического -периода, имея при этом -целью упрочение диктатуры пролетариата и построение социализма. Таким образом каждый из указанных съездов знаменовал собой определенную ступень в развитии советского общества. Так II Всероссийский съезд Советов отразил собой победу Октябрьской революции. В своих актах он разрешил вопросы о власти, мире и земле. Следующий III Всероссийский съезд Советов завершил собой период «триумфального шествия советской власти» и подвел итоги этому периоду. Он одобрил разгон Учредительного собрания, принял «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа» и т. д. Работа и решения'первых всероссийских съездов Советов имели огромное значение в разрушении старого строя, проведении коренных революционных преобразований по всей стране и организационном оформлении Советского государства.
Образование и конституционное оформление автономных республик и в особенности — появление наряду с РСФСР других независимых советских социалистических республик — Украинской, Белорусской, закавказских республик — выдвинули на фронте борьбы и социалистического строительства в качестве огромной политической силы республиканские съезды Советов этих новых республик.
Однако и с образованием независимых советских республик, за всероссийскими съездами Советов, вплоть до образования СССР, сохранилось ведущее положение. В центре внимания всероссийских съездов Советов продолжали стоять важнейшие вопросы жизни советской страны. В годы гражданской войны и интервенции — это вопросы оказания военного отпора силам внутренней и внешней контрреволюции, борьбы с хозяйственной разрухой, укрепления Советского государства, а с* окончанием войны — основные вопросы восстановления народного хозяйства, а также громадного политического значения вопросы советского строительства.
Законы и решения всероссийских съездов Советов и ВЦИК очень быстро при этом распространились на территорию всех советских республик и многие из них приобретали здесь юридическую силу, что объяснялось исторически сложившимся руководящим положением РСФСР среди всех независимых братских советских республик, общностью их интересов и конституционных основ и установившимися' федеративными связями братских республик с РСФСР, когда важнейшие отрасли управления всех братских советских республик объединялись под высшим началом органов РСФСР.
Таким образом, по существу и в силу юридически установленных федеративных связей республик, всероссийские съезды Советов, а также ВЦИК и некоторые другие центральные органы РСФСР выполняли по многим вопросам, вплоть до образования СССР, роль общефедеральных учреждений для всех 189


советских республик. Говоря о значении центральных органов, РСФСР следует иметь в виду также, что советская власть на Украине, в Белоруссии и др. нередко сменялась властью белогвардейцев и интервентов, что уже само по себе не могло не поднимать значения центральных органов РСФСР как ведущих для всей советской страны.
Указанное положение всероссийских съездов Советов требовало участия в их работе братских республик. С установлением федеративных отношений вводится практика посылки братскими республиками своих делегатов на всероссийские съезды. Так, после провозглашения Украинской ССР и установления федеративных отношений с РСФСР, делегаты от УССР, пользуясь теми же правим, что и делегаты РСФСР, участвовали на III Всероссийском съезде Советов (январь 1918 г.). Институт делегатов от независимых братских республик укреплялся по мере усиления федеративных связей и просуществовал до образования СССР. На IX и X Всероссийских съездах Советов делегатами были представлены на вполне равных с РСФСР правах, уже все существовавшие тогда братские советские республик ки — УССР, БССР, Азербайджанская *ССР, Армянская ССР и Грузинская ССР8.
Образование союзного государства привело к утрате всероссийскими съездами'Советов, ВЦИК и др. центральными органами РСФСР прежнего значения и их юрисдикция ограничивалась теперь лишь пределами РСФСР. В ряду высших органов на первый план с этого времени выступают всесоюзные съезды Советов и ЦИК СССР. На всесоюзных съездах обсуждались и находили разрешение все важнейшие вопросы жизни советской страны. В частности, здесь нашли свое разрешение такие вопросы огромного политического значения, как — образования СССР — и его дальнейшего развития, принятие Конституций СССР 1924 и 1936 г. На всесоюзных съездах обсуждались и решались важнейшие вопросы восстановления народного хозяйства, а затем и его социалистической реконструкции.
Руководящее положение высших органов власти СССР нисколько не умаляло роли высших органов власти союзных и автономных республик. Последние в полной мере осуществляли суверенитет союзных и права автономных республик и таким образом суверенитет Союза гармонически сочетался с суверенитетом союзных республик и правами автономных республик. На съездах Советов союзных и автономных республик ставились и находили разрешение как общие важнейшие политические и хозяйственные вопросы, так и специфические данных республик.
8 См. О. И. Чистяков. Взаимоотношения советских республик до образования СССР. М., Госюриздат, 1955, стр. 113.
190


7* *
Поскольку съезды Советов являлись органами лишь периодически созываемыми, необходимы были постоянно действующие высшие органы государственной власти. Такими органами и являлись Центральные Исполнительные Комитеты Советов республик и СССР.
В конституционном строительстве всех центральных исполнительных комитетов был использован богатейший опыт РСФСР. В Российской Федерации верховную власть в период между всероссийскими съездами Советов осуществлял Всерос- сийскиц Центральный Исполнительный Комитет Советов (ВЦИК).
На втором Всероссийском съезде Советов ВЦИК был избран в составе 101 члена. Подавляющее большинство членов ВЦИК"а составляли большевики. Во ВЦИК вошли при этом виднейшие члены нашей партии: В. И. Ленин, Я. М. Свердлов, Ф. Э. Дзержинский, М. С. Урицкий, Н. И. Подвойский, В. Володарский, Г. И. Петровский, А. С. Бубнов, П. Г. Смидович, В- А. Аванесов, Н. В. Крыленко, П. И. Стучка и др. Уже в промежутке между II и III Всероссийскими съездами Советов, в соответствии с решением II Всероссийского съезда Советов, ВЦИК был значительно пополнен и главным образом представителями от крестьянских Советов, существовавших тогда во многих местах отдельно от Советов рабочих депутатов, а также представителями с фронта. В ноябре и декабре 1917 г. имели место два всероссийских крестьянских съезда.
10(23) ноября 1917 г. открыл свои заседания, созванный по настоянию большевиков, чрезвычайный съезд Советов крестьянских депутатов. «Левые» эсеры пошли, как уже указывалось, на соглашение с большевиками. 14(27) ноября было принято решение, на основании которого образованный чрезвычайным съездом крестьянских депутатов Временный Исполком (в составе 108 человек) объединился с ВЦИК- К ним присоединились 100 делегатов с фронта и 50 представителей от профсоюзов. Все вместе они составили единый ВЦИК Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. 26 ноября — 10 декабря (9—23 декабря) работал второй Всероссийский съезд Советов крестьянских депутатов, которым был избран постоянный Исполком Со-* ветов крестьянских депутатов, вошедший в состав ВЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов. Таким образом было осуществлено образование единого ВЦИК, что подорвало правоэсеровские планы на обособление Советов крестьянских депутатов и противопоставление их рабочим Советам. Объединение центральных органов советской системы послужило толчком для повсеместного объединения Советов и на местах. Однако, наряду с единым ВЦИК, все еще продолжал самостоятельное суще-
191


ствование и ЦИК Советов крестьянских депутатов. Окончательное объединение центральных органов Советов имело место только в январе 1918 г., когда третий Всероссийский съезд Со ветов рабочих и крестьянских депутатов объединился с III съездом Советов крестьянских депутатов в единый съезд Советов. Этот объединенный съезд избрал и единый ВЦИК9.
Общий численный состав ВЦИК в дальнейшем неоднократно пересматривался, главным образом, в сторону увеличения в нем представительства от возникавших и вступавших с РСФСР в федеративные отношения независимых советских республик и представителей от мест по РСФСР, что укрепляло связи ВЦИК с республиками и местными Советами, обогащало его опытом и укрепляло авторитет в массах. Такой пересмотр состава ВЦИК проводился в полном соответствии с директивами партии. Так в резолюции «О советском строительстве» VIII съезда РКП (б) было записано: «Съезд полагает, что состав ВЦИК должен быть изменен в том смысле, что члены ВЦИК должны вербоваться главным образом из деятелей с мест, ведущих постоянную работу среди масс крестьян и рабочих» 10.
Председателем ВЦИК 8(21) ноября 1917 г. был избран Я. М. Свердлов 11 и он бессменно находился на этом ответственном посту до своей смерти, последовавшей 16 марта 1919 г. Пар^ тия большевиков давно знала Я. М. Свердлова как выдающегося организатора и талантливого руководителя революционных масс. Он был выдвинут на пост председателя ВЦИК по предложению В. И. Ленина. На посту председателя ВЦИК Я. М. Свердлов с большим умением и вместе с тем с большой твердостью проводил линию партии большевиков, выполняя при этом огромнейшую и трудную организационную работу- Отмечая заслуги Я- М. Свердлова перед революцией, и в частности на посту председателя ВЦИК, В. И. Ленин говорил:
«Если нам удалось в течение более чем года вынести непомерные тяжести, которые падали на узкий круг беззаветных революционеров, если руководящие группы могли так твердо, так быстро, так единодушно решать труднейшие вопросы, то это
9 См. о выборах ГП съездом единого ВЦИК"а. Е. Городецкий. Третий съезд Советов. «Историк-марксист». 1941, № 3, стр. 33—35.
10 «КПСС в резолюциях...», ч. I, стр. 445.
11 Председателем ВЦИК второго созыва в первые дни Октябрьской революции был Л. Каменев. Однако он тогда снова выступил как штрейбрехер революции. Нарушив прямые директивы ЦК партии большевиков, Каменев поддержал с группой правых капитулянтов (Зиновьев и др.) наглое требование * эсеро-меньшевистского Викжеля о создании коалиционного правительства, т. е. правительства, состоящего не только из большевиков, но и мелкобуржуазных партий. По существу здесь было требование уступки капи- листам в самом главном вопросе пролетарской революции — в вопросе о власти. ЦК партии большевиков осудил поведение правых капитулянтов как предательское и 8 (21) ноября 1917 г. принял решение о снятии Каменева с поста председателя ВЦИК. Одновременно на пост председателя ВЦИК партией и был выдвинут Я. М. Свердлов.
192


только потому, что "выдающееся место среди них занимал такой исключительный, талантливый организатор, как Яков Михайлович...» 12.
Смерть Я. М. Свердлова поставила перед партией трудную задачу подыскать на пост председателя ВЦИК достойного преемника, и партия его нашла в лице М. И. Калинина, единогласно избранного председателем ВЦИК 30 марта 1919 г. по предложению В- И. Ленина и бессменно находившегося на посту главы Советского государства до последних дней своей жизни.
Основой диктатуры пролетариата является союз^ рабочего класса с крестьянством. В стране мелкоз'емледельческой, какой была тогда советская Россия, представлялось особенно важным обеспечить нерушимость союза рабочего класса с средним крестьянством, т. е. основной массой крестьянства. В «марте 1919 г., ввиду совершившегося определенного и твердого поворота основной массы среднего крестьянства в сторону советской власти, вместо проводившейся до этого политики нейтрализации среднего крестьянства, VIII съезд РКП (6) йал лозунг о прочном союзе со средним крестьянством. Поэтому и во главе советской власти надо было поставить такого государственного деятеля, в котором крестьяне, как об этом говорил В. И. Ленин, увидели бы своего человека и который мог бы показать, что постановление партии об отношении к среднему крестьянству будет действительно проведено в жизнь 13.
Кандидатура М. И. Калинина как раз наилучшим образом и отвечала этой задаче, что так метко, со свойственной ему прозорливостью, и уловил В. И- Ленин. В лице М. И. Калинина сочетался опыт замечательного большевика с опытом передового рабочего и трудящегося крестьянина. М. И. Калинин был выходцем из середняцкой семьи Тверской губернии, имел тесную связь с крестьянским хозяйством и постоянно обновлял и освежал эту связь. Вместе с тем, он многие годы проработал рабочим и за плечами имел около двадцати лет партийной работы. В. И. Ленин отмечал при этом исключительное умение М. И. Калинина подходить к самыМ широким слоям трудящихся масс.
Особенности личности М. И. Калинина сыграли решающую роль в повседневной его практической работе, создавали особо благоприятные условия для успешного выполнения сложнейшей задачи управления огромнейшим государством и укрепления краеугольного каменя диктатуры пролетариата — союза рабочего класса с крестьянством.
М. И. Калинину принадлежит немало талантливых работ по различным вопросам социалистического строительства, но вместе с тем он никогда не оставался кабинетным работником. И будучи председателем ВЦИК и ЦИК СССР, он всегда был тес-
12 В. И. Ленин Соч., т. 29, стр. 73.
13 См. В. И. Ленин, Соч., т. 29, стр. 209. 13—1240 193


но связан с рабочими и крестьянами. Он много ездил по стране, посещая крупные города и промышленные центры, а также тысячи сел и деревень. Он провел бесчисленное количество бесед с рабочими и крестьянами, * митингов и различных собраний. «Толкаясь в гуще трудовых масс в городе и деревне, — как пи- хсал о нем его ближайший соратник по ЦИК СССР А. С. Киселев, — соприкасаясь с живой жизнью, наблюдая хорошие и теневые стороны нашей действительности, М. И. Калинин накоплял обширный опыт и непрерывную зарядку творческих сил. Это глубокое непосредственное ознакомление с жизнью трудящихся масс не только создало ему огромную популярность, но и отразилось самым благоприятным образом на его деятельности, как главы государства» 14-
В отличие от буржуазных парламентов ВЦИК не только законодательствовал, но одновременно являлся исполнительным и распорядительным органом и как таковой принимал непосредственное участие в управлении страной. Конституция РСФСР 1918 г. называет ВЦИК высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом15. В качестве законодательных органов ВЦИК и образовавшиеся позже Центральные Исполнительные Комитеты других независимых, а также автономных' республик, рассматривали и утверждали проекты декретов и иные законодательные предположения, вносимые правительством своей республики или отдельными ее ведомствами, а также издавали и собственные декреты и распоряжения. Право законодательной инициативы за ВЦИК закрепила Конституция РСФСР 1918 г. В постановлении о советском строительстве VIII Всероссийский съезд Советов (декабрь 1920 г.) установил, что все декреты, касающиеся общих норм политической и экономической жизни, а также все декреты, вносящие коренные изменения в существующую практику государственных органов республики, обязательно рассматриваются ВЦИК7/ом16. Это еще больше поднимало значение ВЦИК" а как законодательного органа.
Распорядительная (административная) функция ВЦИК и ЦИК независимых братских, а также и автономных советских республик заключалась в том, что они образовывали правительство своей республики и наркоматы, давали общее направление деятельности правительства, а тадоке и всех органов власти республики, объединяли и согласовывали каждый в своей республике работу по законодательству и управлению, наблюдали за проведением в жизнь основных конституционных. начал, поста14 См. А. Киселев. Десять лет на посту председателя ВЦИК- «Советское строительство», 1929, № 4; стр. 4—5.
15 См. История Советской конституции (в документах) 1917—1956, стр. 148.
16 См. Съезды Советов в документах. 1917—1936, т. 1, стр. 141.
194


новлений съездов Советов республики и ее центральных органов.
В контрольной области на ВЦИК и ЦИК независимых братских и автономных республик возлагался контроль.за осуществлением всех важнейших мероприятий советской власти. ®ни осуществляли контроль над работой ведомств республики и местных Советов. До судебной реформы 1922 г. ВЦИК и ЦИК независимых братских и автономных республик осуществляли также некоторые судебные функции и функции блюстителя революционной законности.
Как представительные органы трудящихся ВЦИК, ЦИК других независимых республик и автономных избирались своими.’ республиканскими съездами Советов- Каждый съезд Советов переизбирал Центральный Исполнительный комитет, обновляя его состав.
Члены ЦИК"ов обязаны были не только участвовать в заседаниях своего высшего органа власти, но и находиться на определенной работе в каком-либо советском учреждении или предприятии, что давало членам Центральных Исполнительных Комитетов возможность вносить в законодательную ( и иную деятельность своего высшего органа власти практический о Ап борьбы и социалистического строительства и содействовало укреплению этими органами непосредственных контактов с различными слоями трудящихся. Члены ЦИК"ов пользовались особыми правами. Они имели право законодательной инициативы и право запроса правительству на сессионных заседаниях ВЦИК. Им предоставлялось право свободного входа в советские учреждения и получения необходимых справок. Они пользовались .правом неприкосновенности, т. е. могли быть преданы суду или подвергнуты аресту или административному взысканию только по постановлению ВЦИК или его Президиума.
Вопросы во ВЦИК решались голосованием путем простого большинства голосов.
Первоначально ВЦИК работал в порядке почти непрерывных заседаний, что вызывалось всей обстановкой в стране того времени. Но очень скоро, т. е. когда советская власть распространилась на всю территорию страны и во ВЦИК было значительно увеличено число представителей с мест, непрерывная работа ВЦИК стала невозможной. В Советском государстве высший Ьр- ган власти и вообще не мог заседать непрерывно, как буржуазные парламенты, поскольку его делегаты, как и прочие советские граждане, должны были работать на предприятих или в государственных учреждениях- В силу указанных причин ВЦИК уже с осени 1918 г перешел к сессионному порядку работы 17.
17 См. подробнее о ВЦИК, его организации, порядке работы и о деятельности. К. Г. Федоров. ВЦИК в первые годы Советской власти. 1917—1920 гг. М., Госюриздат, 1957, стр. 46—65 и др. л
13* 195


С образованием ВЦИК и ЦИК независимых братских и автономных республик создаются и находят свое законодательное оформление и их Президиумы. Преиздиум ВЦИК уже с ноября 1917 г. не только руководил заседаниями ВЦИК, но и являлся постоянно действующим оперативным органом государственной власти. Конституция РСФСР 1918 г. еще не содержала точного определения места Президиума ВЦИК в системе центральных .государственных учреждений. Президиум упоминался в статье 45 Конституции, по смыслу которой ему наравне с Совнаркомом предоставлялось право решать конфликты, возникающие между .народными комиссарами и их коллегиями 18. Роль Президиума ВЦИК, как постоянно действующего органа государственной власти, постепенно усиливалась и в особенности в связи с переходом к сессионному порядку работы ВЦИК. С этого времени, в перерывах между сессиями ВЦИК, верховная власть в республике сосредотачивалась в руках Президиума ВЦИК, что потребовало его соответствующего законодательного оформления.
Указание на необходимость конституционного оформления Президиума ВЦИК дал в своих решениях VIII съезд партии ((март 1919). «На ближайшем съезде Советов, — указывалось в решении съезда, — необходимо, на основе всего практического опыта, срочно сформулировать права и обязанности Президиума ВЦИК и разграничить круг его функций с кругом функций «Совнаркома» 19. Эта директива партии была реализована в решениях седьмого (декабрь 1919) и восьмого (декабрь 1920) всероссийских съездов Советов- В постановлениях указанных съездов Советов Президиум ВЦИК рассматривался по существу как орган, выполняющий оперативную руководящую работу в качестве высшего органа государственной власти 20.
Компетенция Президиума ВЦИК слагалась при этом из двух мастей. С одной стороны, он получил права высшего органа государственной власти, заменяющего ВЦИК в период между сессиями последнего. Так седьмой Всероссийский съезд Советов предоставил ему право утверждать собственной властью постановления Совнаркома, а также приостанавливать его постановления, с перенесением их на разрешение ближайшего пленума ВЦИК. Восьмой съезд Советов еще более расширил в этом направлении права Президиума ВЦИК. Он предоставил ему право отмены постановлений Совнаркома и издания в порядке управления необходимых постановлений от имени ВЦИК, с обязанностью представлять доклады о своей работе в очередные сессии ВЦИК. Наряду с указанными верховными правами, Президиум ВЦИК имел право утверждать или отменять распоряжения народных комиссаров и местных органов власти, разрешать
18 См. История Советской Конституции 1917—1936 (в документах), стр. 150.
19 «КПСС в резолюциях...» ч. I, стр. 445.
20 См. Съезды Советов в документах. 1917—1936. том I, стр. 111, 112, 142. 196


вопросы и конфликты, касающиеся взаимоотношений между на* родными комиссариатами, главками и центрами, с одной стороны, местными исполнительными комитетами, с другой. На него возлагалось наблюдение за исполнением постановлений ВЦИК-
Вместе с тем Президиум ВЦИК был наделен специальной компетенцией, присущей ему именно как Президиуму ВЦИК, а не как органу, заменяющему ВЦИК. Ему поручалась разработ-> ка материалов для всероссийских съездов Советов и сессий ВЦИК и вообще тщательная подготовка указанных съездов. Советов и сессий ВЦИК, причем все необходимые для них материалы должны были публиковаться Президиумом за один месяц до съезда или за две недели до сессии. На Президиум возлагалось внесение проектов декретов на рассмотрение пленума ВЦИК. Президиум являлся постоянным руководящим центром по инструктированию всей работы в центре и на местах. На него* возлагались вопросы административно-территориального деления РСФСР и др.
После образования союзного государства положение Прези- диума ВЦИК, как высшего органа государственной власти, формулировалось новой конституцией РСФСР, принятой XII Всероссийским съездом Советов (май 1925 г.). Статья 27 названной Конституции устанавливала, что в период .между сессиями ВЦИК высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом власти РСФСР является Президиум ВЦИК21.
Важнейшие постановления текущей политики рассматривались и принимались Президиумом ВЦИК совместно с Совнаркомом, причем очень многие законы издавались от имени ВЦИК и СНК. Таким образом Президиум ВЦИК и СНК как бы вместе правительствовали. Разумеется, это нисколько не снижало) значения Президиума ВЦИК, как высшего органа государственной власти. Положение Президиума ВЦИК было иным, чем Совнаркома .и он обладал более широкой компентенцией. М. И. Калинин отмечал, что президиум ВЦИК выполнял, главным образом, организационную часть, а главная работа по управлению оставалась за Совнаркомом. Последний по существу выполнял непосредственную работу, а Президиум являлся органом зако^- нодательства, руководства и контроля. Совнарком являлся как: бы исполнителем задач президиума ВЦИК22.
Президиум ВЦИК избирался ВЦИК"ом, который в свою очередь избирался Всероссийским съездом Советов. Таким образом, президиум ВЦИК был постоянно действующим высшим представительным органом и как таковой он непосредственно замыкал собой всю советскую систему, являясь полномочным органом всех Советов. Он концентрировал в себе мнение, знания 21 См. История Советской конституции в документах. 1917—1956, стр. 535.
22 См. М. И. Калинин. Вопросы Советского строительства. М., Гос- политйздат, 1958, стр. 360—361.
197


и опыт всех местных Советов РСФСР и во всей своей деятельности имел с ними самые тесные связи.
Аналогичное положение занимали и такую же роль в государственной деятельности играли, по отношению к своим республикам, президиумы ЦИК независимых (позднее — союзных) республик и республик автономных.
-Центральные Исполнительные Комитеты создавали свои постоянные и временные комиссии, которые занимались предварительным рассмотрением вопросов особой государственной важности и подготовкой их к заседаниям ВЦИК и его Президиума.
Для текущей практической и организационной работы ВЦИК и ЦИК независимых братских и автономных республик и для подготовки различных материалов к их заседаниям создавались рабочие органы Центральных Исполнительных Комитетов в лице их секретариатов, отделов и даже управлений. Этот рабочий .аппарат был весьма подвижным и изменялся под влиянием новых задач и обстановки.
Непосредственный контроль над деятельностью рабочих органов ЦИКЛОВ и руководство ими осуществляли Президиумы ЦИК"ов.
В качестве особой части аппарата ВЦИК в середине 1919 г. создается Приемная председателя ВЦИК — М- И. Калинина (впоследствии она была реорганизована в Секретариат председателя ЦИК СССР и ВЦИК). Этот орган являлся одним из ценнейших центральных аппаратов. Он поддеживал ежедневную связь с широкими трудящимися массами и пользовался у них большой популярностью. Через Приемную проходили и в ней рассматривались тысячи личных и письменных обращений трудящихся к высшему представителю советской власти. Много тысяч людей М. И. Калинин принял лично, оказав им необходимую помощь. Приемная служила вместе с тем своеобразным барометром, отражавшим состояние партийной и советской работы на местах. В докладе на 16 партийной конференции (1929) М. И. Калинин отмечал: «..-если посылаем мы определенного человека на определенную работу, то почти наверняка в моей приемной скажется политика этого человека... я вам могу поименно перечислить, в чем у каждого ошибки: зайдите в мою канцелярию на Воздвиженке и по материалам увидите» 23.
Сигналы, поступавшие в Приемную, давали ценный материал для проведения мероприятий по улучшению советской работы на местах 24.
В годы гражданской войны и в начале‘НЭП кроме Приемной, существовал еще специальный поезд М. И. Калинина; в нем он 23 М. И. Калинин. Избранные произведения. Т. 2. М., Госполитиздат, .1960, стр. 326.
24 О Приемной см. П. Савельев. Приемная М. И. Калинина. «Советское строительство», 1931, № 2, стр. 124; В. Мягкий. Приемная Всесоюзного старосты «Советское строительство», 1934, № 4—6, стр. 9.
198


изъездил десятки тысяч километров, посещая все фронты гражданской войны и самые отдаленные уголки страны. Эти непосредственные контакты М. И- Калинина с трудящимися массами имели исключительное значение для советской работы.
В разное время и под влиянием разных задач при ВЦИК, а также при ЦИК национальных республик, учреждались различные государственные, а также научные учреждения. Отметим, что при ВЦИК в 1918 г. учреждаются: Революционный трибунал, Российское Телеграфное Агентство — РОСТА — центральный советский информационный орган, образованный на базе упраздненных тогда Центрального бюро печати ВЦИК и Петроградского телеграфного Агентства (ПТА); Социалистическая академия наук и др.
Из учреждений, образованных при ВЦИК с окончанием гражданской войны, следует назвать: Всероссийский комитет содействия сельскому хозяйству и сельскохозяйственной промышленности, Федеральный комитет по земельным делам, Комиссию по улучшению жизни детей, Комитет содействия народностям северных окраин, Центрархив, Институт Маркса — Энгельса — Ленина.
В связи с упразднением Наркомнаца РСФСР, .в 1924 г. при Президиуме ВЦИК были учреждены постоянные представительства автономных республик и областей. Их назначение заключалось в проведении через центральные органы РСФСР вопросов, касающихся автономных республик и областей, а также во взаимной Информации центра и мест.
При образовании Центральных Исполнительных Комитетов национальных республик (независимых, автономных, союзных) использовался опыт ВЦИК. Они создавались с соответственными правами и обязанностями и с приблизительно одинаковым построением. Но это не означало, что здесь не было отклонений от общего типа. Так в Белорусской ССР в первое время руще- ствовало два Президиума ЦИК — малый и большой- Малый Президиум состоял из председателя, двух членов и секретаря. В состав Большого Президиума входили все народные комиссары республики и он исполнял функции правительства БССР. Его председатель был председателем и Малого Президиума25. По второй Конституции БССР (1920 г.) создается один Президиум ЦИК БССР, а бывший Большой Президиум ЦИК БССР реорганизуется в Совнарком БССР. В Закавказской федерации, ввиду вхождения в нее трех республик, ЦИК ЗСФСР возглавлялся не одним, а тремя председателями, приставлявшими отдельные республики.
До образования СССР среди Центральных Исполнительных Комитетов всех республик особое положение занимал ВЦИК, 25 См. С. Маргунский. Государственное строительство Белорусской <СР на первом этапе ее развития. Минск, из/Г-во А. Н. БССР, 1953, стр. 47—48.
199


поскольку его деятельность имела общефедеральное значение. Это отражалось на ВЦИК и в конструктивном отношении.
В работе ВЦИК, как и всероссийских съездов Советов, принимали непосредственное участие представители братских советских республик. С оформлением в июне 1919 г. военного союза советских республик представители национальных республик стали избираться в состав ВЦИК уже на общих основаниях. В июне 1920 г. в состав ВЦИК включается 30 членов Украинского ЦИК. Значительное число представителей, несколько позже,, было включено во ВЦИК от БССР- Во ВЦИК вошли представители от других независимых советских республик.. ВЦИК, избранный IX съездом Советов, включал в себя представителей от УССР, БССР и от закавказских советских республик.
Образование единого союзного государства — Союза ССР — вызвало создание ЦИК СССР. Договор об образовании СССР,, а затем первая союзная Конституция наделили ЦИК СССР примерно теми же правами, применительно к СССР, какими ВЦИК обладал по отношению к РСФСР.
Председатели ЦИК СССР уже в первом его заседании (30 декабря 1922) были избраны по числу союзных республик, вошедших в СССР. Так председателями ЦИК СССР были избраны: от РСФСР — М. И. Калинин, от УССР — Г. И. Петровский, от ЗСФСР — Н. Нариманов, от БССР — А. Г. Червяков26.
По своей конструкции ЦИК СССР был первоначально однопалатным. Однако задачи советской национальной политики потребовали образования в высшем органе власти СССР специального органа, который отражал бы и формулировал специфические нужды отдельных национальностей многонационального Советского государства. В связи с этим XII съезд РКП (б) (апрель 1923) признал необходимым учердить в системе высших органов власти СССР специальный орган представительства всех без исключения' национальных республик и областей на началах равенства, с возможным, как указывалось в резолюции съезда, учетом представительства всех национальностей, входящих в состав этих республик. Съезд подчеркивал, что такое устройство центральных органов Союза дало бы полную возможность чутко прислушиваться к нуждам и потребностям народов, своевременно оказывать им необходимую помощь, создать обстановку полного взаимного доверия и ликвидировать националистические пережитки в стране, полученные в наследство от старого-строя 27. Была выдвинута идея создания двух палат ЦИК СССР, одна из которых была бы органом национального представительства. Вопрос о составе, правах, компетенции и т. д. второй палаты в июне 1923 г. рассматривался на совещании ЦК
26 См. I съезд Советов Союза Советских Социалистических Республик. Стенографии, отчет (30 декабря 1922). М., изд-во ВЦИК, 1922, стр. 4.
27 >См. «КПСС в резолюциях...», ч. I, стр. 716.
200


РКП (б) с работниками национальных республик. В июле того* же года 3-я сессия ЦИК СССР I созыва утвердила положение о ЦИК СССР, вводившее уже двухпалатную конструкцию ЦИК СССР28. Палатами ЦИК СССР являлись — Союзный Совет и Совет национальностей. Принятая конструкция ЦИК СССР была закреплена затем Конституцией СССР 1924 г.
Обе палаты были равноправными. Ни один законопроект не мог стать законом без согласия на это обеих палат, голосующих раздельно. За обеими палатами сохранялась законодательная инициатива. Конфликтные вопросы подлежали разрешению в согласительной комиссии палат, а в случае недостижения соглашения — на совместном заседании палат. В том случае, если при рассмотрении вопроса на совместном заседании палат законопроект не собрал бы требуемого большинства голосов, решение его подлежало передаче очередному или чрезвычайному съезду Советов.
Союзный Совет выбирался на союзном съезде Советов из представителей союзных республик, пропорционально населению каждой республики. Совет национальностей образовывался из представителей союзных и автономных республик (по пяти от каждой), автономных национальных областей (походному от каждой), а с образованием национальных округов — и из представителей от последних (по одному от каждого округа). Представители в Совет национальностей избирались на соответствующих республиканских и областных съездах Советов и национальных округов. Состав Совета национальностей в целом утверждался затем съездом Советов СССР.
Образование Совета национальностей полностью себя оправдало. Его создание явилось одним из важнейших звеньев в общей системе многообразных и многочисленных мероприятий партии и советской власти по проведению в жизнь ленинской национальной политики, по обеспечению быстрого экономического, политического и культурного подъема и расцвета больших и малых народов СССР.
В новой конструкции ЦИК СССР было реализовано и указание, внесенное В. И. Лениным в Политбюро ЦК партии в октябре 1922 г. о том, чтобы в союзном ЦИК"е председательствовали по очереди представители всех советских республик, которые войдут в Советский Союз 29. Уже отмечалось, что председатели ЦИК СССР избирались по числу входивших в союзное государство союзных республик. Законодательным путем было подчеркнуто их полное равноправие. На совместных заседаниях палат ЦИК СССР и его Предизиума они председатель28 См. История советской Конституции (в документах) 1917—1956, стр. 42&
29 См. В. И. Ленин. Соч., т. 33, стр. 335.
201


ствовали по очереди; как по очереди выполняли и другие свои обязанности по ЦИК СССР.
Рассмотренная конструкция ЦИК СССР отражала собой равноправность и суверенность союзных республик, а "также те. широкие права и гарантии, которые получили в СССР и самые малые по численности национальности.
Заседания ЦИК СССР, согласно установленному порядку, происходили по сессиям. Очередные сессии подлежали созыву Президиумом ЦИК СССР 3 раза в год^но фактически они созывались реже. Учтя практику созыва сессий, VI съезд Советов Союза ССР внес изменения в Конституцию, установил новые сроки созыва очередных сессий ЦИК СССР: «не менее трех раз в период времени между очередными съездами Советов Союза ССР» 30. Кроме очередных сессий могли созываться внеочередные или чрезвычайные сессии — по требованию Президиума Союзного Совета или Совета национальностей, а также по требованию ЦИК" а одной из союзных республик.
Всякий законопроект, восходящий на рассмотрение ЦИК’а СССР, должен был рассматриваться и утверждаться отдельно в Союзном Совете и Совете национальностей. Вместе с тем предусматривались и совместные заседания палат.
Наконец, имели место и предусмотренные в законодательном порядке пленарные заседания ЦИК СССР. Разница между заседаниями совместными и пленарными заключалась в том, что на совместном заседании голосование по тому или другому вопросу происходило раздельно. Члены Союзного Совета голосовали отдельно и члены Совета национальностей — отдельно и для принятия того или другого законопроекта требовалось большинство как той, так и другой половины ЦИК7/а. Что касается пленарных заседаний здесь голосование происходило совместно, причем вопрос решался простым большинством голосов всех присутствовавших членов ЦИК СССР. ,
Ввиду указанного различия между пленарным и совместным заседаниями круг ведения пленарных заседаний был ограничен. Все вопросы чрезвычайной важности, подлежащие компетенции ЦИК СССР, передавались на раздельные заседания или на обсуждение совместного заседания обеих частей ЦИК СССР. В пленарных же заседаниях решались вопросы конструирования центральных органов власти — выборы Президиума ЦИК СССР, председателей ЦИК СССР, секретаря, назначение председателя СНК, его заместителей, народных комиссаров и некоторые другие вопросы.
Все вопросы в Союзном Совете и в Совете национальностей разрешались открытым голосованием и простым большинством голосов. Однако могло иметь место и поименное голосование — в союзном Совете — по письменному заявлению не менее 30 чле30 Съезды Советов. Сборник документов. 1917—1936, т. III. стр. 196.
202


нов союзного Совета и в Совете национальностей — по письменному заявлению 10 членов Совета национальностей.
Важнейшей формой работы ЦИК СССР, как и ВЦИК, являлась именно сессионная работа. Последовательно отстаивая принцип коллективности руководства государством, партия до- бивалась регулярного созыва сессий и постановки на них важ- 4 нейших вопросов внутренней и международной политики. Выступая в марте 1922 г. на XI съезде РКП (б), В. И. Ленин говорил: «...надо добиться, чтобы ВЦИК работал более энергично и правильно собирался на сессиях, которые должны быть более длительными»31. Это указание полностью сохранило свою силу и для ЦИК СССР.
Для подготовки сессий палат и руководства работой последних, Союзный Совет и Совет национальностей избирали свои Президиумы. Общий Президиум ЦИК СССР состоял из Президиумов обеих палат. Дополнительно члены Президиума ЦИК СССР доизбирались на совместном заседании палат. К членам ЦИК СССР избирались также кандидаты.
Президиум ЦИК СССР являлся между сессиями ЦИК СССР «высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти СССР»32. Конституция СССР 1924г. наделила его при этом большими полномочиями во всех областях государственного руководства — законодательной, административной и т. д. Он сосредоточивал в своем лице все основные высшие функции государственной власти и таким образом за ним было обеспечено действительное руководство государством во всей его политической, экономической и культурной жизни.
Как это имело место в отношении ВЦИК и СНК РСФСР, важнейшие постановления текущей политики рассматривались и принимались Президиумом ЦИК и СЯК СССР совместно и огромная масса законов издавалась от имени ЦИК и СНК СССР. Таким образом в своей деятельности Президиум ЦИК СССР был непосредственно и прямым образом связан с СНК СССР. Была между этими органами и персональная связь — в состав Президиума ЦИК СССР входили заместители председателя СНК СССР. Но вместе с тем организация и компетенция этих двух органов, как аналогичных органов РСФСР и всех советских республик, во многом отличались друг от друга 33. СНК СССР являлся органом подотчетным Президиуму ЦИК СССР, как высшему органу государственной власти. Последний мог отменить любые постановления СНК СССР, как и любое постановление ЦИК^ов и Совнаркомов союзных республик. Он имел право давать руководящие указания, обязательные для
31 В. И. Лени н. Соч., т. 33, стр. 276.
32 История Советской Конституции в документах, 1917—1956, стр. 465.
33 См. В. Игнатьев. Президиум и секретариат ЦИК СССР в системе Советских органов. «Советское строительство», 1931, № 5—6, стр. 43.
203


всех государственных органов в СССР, включая й СНК СССР. Вместе с тем законодательная функция Президиума ЦИК СССР была значительно шире законодательной функции СНК СССР. Он имел при этом право не только издавать законодательные акты, но и вносить изменения в Конституцию СССР за исключением ее основ. Таким образом Президиум ЦИК СССР предстает перед нами как действительно высший орган государственной власти. Но были и известные ограничения прав Президиума ЦИК СССР. Так все декреты и постановления, определявшие общие нормы политической и экономической жизни СССР, а также вносящие коренные изменения в существующую практику государственных органов Союза, он должен был вносить на утверждение ЦИК СССР. Он не имел права отмены постановлений съездов Советов союзных республик. Это мог сделать лишь сам ЦИК СССР, а его Президиум вправе был лищь приостанавливать постановления указанных съездов. Он не мог издавать кодексы, утверждать союзный бюджет. В своем правовом положении Президиум ЦИК СССР был ограничен полной ответственностью перед ЦИК СССР. Последний пользовался при этом правом отмены постановлений и декретов, изданных Президиумом.
Осуществляя в пределах предоставленных ему прав высшую государственную власть, Президиум ЦИК СССР проводил огромную работу прежде всего в порядке законодательной деятельности, осуществляя ее совместно с СНК СССР. Наиболее важные вопросы он выносил при этом на рассмотрение ЦИК СССР. Как в порядке законодательной, так и исполнительно- но-распорядительной деятельности он объединял работу СНК СССР, ЦИКЛОВ союзных республик, а через них местных Советов и исполкомов и- тем самым осуществлял общее руководство их деятельностью. Президиум ЦИК СССР вел постоянное наблюдение за проведением в жизнь Конституции СССР й за исполнением всеми органами власти всех постановлений съездов Советов и ЦИК СССР, разрешал вопросы взаимоотношений между СНК и наркоматами СССР, с одной стороны, и ЦИК союзных республик и их Президиумов, с другой. Президиум ЦИК СССР выступал и в качестве высшего судебного органа. Верховный Суд СССР состоял при нем и Президиум ЦИК СССР имел право отменять и изменять его постановления. Следует подчеркнуть также, что к исключительной компетенции именно Президиума ЦИК СССР принадлежали вопросы общей и частной амнистии. Президиум ЦИК СССР разрешал вопросы о приеме в гражданство СССР, о лишений этого гражданства,, о восстановлении в нем. Самостоятельную отрасль деятельности Президиума составляло также' руководство целым рядом ученых и учебных учреждений.
Исключительно важный участок деятельности Президиума ЦИК СССР составляли вопросы национального и советского 204


строительства Ч Как уже отмечалось, в состав Президиума ЦИК СССР полностью входил Президиум Совета национальностей ЦИК СССР. Отсюда возникали прямые и непосредственные обязанности Президиума ЦИК СССР по осуществлению общего руководства национальным строительством СССР и его специальная конституция в этих вопросах. Президиум ЦИК СССР имел тесные взаимоотношения как непосредственно, так и через Президиум Совета национальностей с национальными республиками, национальными областями и округами. Он утверждал все важные постановления Президиума Совета национальностей. Многие вопросы по национальному строительству выносились на рассмотрение самого Президиума ЦИК СССР.
В области советского строительства Президиум ЦИК СССР решал вопросы взаимотноошений в системе Советов, занимался всесторонним урегулированием этих вопросов, проводил постоянную организационно-инструкторскую работу с республиканскими и местными Советами.
Сношения Президиума ЦИК СССР со всеми государственными учреждениями и ведомствами велись от имени Президиума за подписью председателя и секретаря ЦИК СССР.
Поскольку. Президиум ЦИК СССР конструировался на основе советской демократии и был тесно связан в повседневной своей деятельности с местными Советами, он концентрировал в себе знания и опыт местных Советов и имел действительное право говорить от имени всех Советов. Президиум ЦИК СССР непосредственно замыкал собой, как постоянно действующий орган государственной власти, всю советскую систему Союза, как это имело место по отношению к отдельным республикам со стороны Президиумов ЦИК"ов этих республик.
Все члены ЦИК СССР пользовались правом законодательной инициативы во всех центральных учреждениях Союза, правом присутствовать на всех заседаниях центральных и местных органов власти, участия с совещательным голосом на всех этих заседаниях, свободного входа во все советские учреждения на всей территорий СССР, правом потребовать те или иные сведения и справки, за исключением справок строго секретного характера, на что было нужно специальное разрешение.
Для предварительного рассмотрения вопросов особой государственной важности и подготовки к заседаниям Президиума ЦИК СССР, самого ЦИК СССР и всесоюзных съездов Советов, при ЦИК СССР и его Президиуме образовывались комиссии. Так для рассмотрения государственного бюджета СССР и отчетов правительства об его исполнении, уже в 1923 г. создается бюджетная комиссия 34 35. При Президиуме ЦИК СССР были об-
34 См. об этом В. Игнатьев. Президиум и Секретариат ЦИК СССР в системе советских органов. «Советское строител«ство», 1931, №5—6, стр. 43.
35 См. положение о ней СЗ СССР 1925, № 71, ст. 520; № 17, стр. 128.
205


разованы также постоянные комиссии: по организационным вопросам (позднее — отдел) со штатом инструкторов ЦИК СССР, которые на местах, совместно с республиканскими и местными организациями, инструктировали работу Советов и исполкомов и осуществили проверку исполнения важнейших решений правительства; комиссия по советскому строительству, центральная избирательная комиссия и др. Для разработки и проведения в жизнь мероприятий по тому или иному возникающему важному вопросу создавался и целый ряд временных комиссий или других органов.
Постоянным рабочим аппаратом ЦИК СССР являлся его Секретариат. Весь секретарский и технический аппарат находился в ведении и под руководством секретаря ЦИК СССР. Секретариат ЦИК СССР подготавливал вопросы, вносимые на рассмотрение и утверждение Президиума ЦИК СССР, разрешал дела, не имевшие законодательного характера, рассматривал вопросы, передаваемые ему Президиумом ЦИК СССР,. Президиумом Совета национальностей и Президиумом Союзного Совета, оказывал содействие всем указанным президиумам в выполнении возложенных на них« задач. Все вопросы, разрешавшиеся Секретариатом ЦИК СССР, приводились в исполнение от имени Президиума ЦИК СССР.
Особой частью аппарата ЦИК СССР являлась Приемная (позднее — секретариат) председателя ВЦИК и ЦИК СССР — М. И. Калинина. О значении этого органа уже указывалось.
В союзных и автономных республиках постоянными высшими органами власти в период между республиканскими съездами Советов и с образованием СССР оставались Центральные Исполнительны^ Комитеты Советов названных республик и их Президиумы. Правовое положение этих органов, как и республиканских съездов Советов, закрепленное Конституцией СССР 1924 г. и выработанными на ее основе республиканскими конституциями, отразило собой как суверенитет Союза, так и суверенитет союзных республик и широкие права, предоставленные автономным республикам.
Деятельность Центральных Исполнительных Комитетов имела огромное значение для Советской страны. Она была направлена на разрешение коренных вопросов борьбы и социалистического строительства. Центральные Исполнительные Комитеты Советов давали своим правительствам и местным органам-власти не только общее направление для их деятельности, но и самые конкретные указания. Законодательные акты и постановления принимались ими при этом, как правило, после их тщательного и всестороннего обсуждения. "
В порядке осуществления распорядительной и контрольной функции — Центральные Исполнительные Комитеты заслушивали доклады и сообщения правительств с их деятельности, отчеты отдельных наркоматов, вынося по ним принципиальные 206


решения. Огромную работу они вели и по инструктированию местных органов власти. Они были тесно связаны через своих депутатов и весь свой аппарат и другими путями с местными органами власти, трудящимися массами городов и сел и Красной Армией.
Ведущее значение для всей страны Советов имела при этом до образования СССР деятельность ВЦИК, а с образованием единого союзного государства — ЦИК СССР.
Особо следует подчеркнуть роль сессий указанных органов. На их рассмотрение и разрешение ставились наиболее важные политические, экономические и организационные вопросы. Понятно поэтому, что работа сессий, как и съездов Советов, привлекала внимание не только советской общественности, но и всего мира. С высокой трибуны сессий ВЦИК и ЦИК СССР, как и съездов Советов, всему миру демонстрировалась политическая и экономическая крепость и оборонная мощь нашей страны. Работа сессий имела внутри ,нашей страны огромное мобилизующее значение, поскольку в докладах и решениях сессий, как и съездов Советов, намечались дальнейшие задачи социалистического строительства, открывались перед трудящимися дальнейшие перспективы нашего развития.
»
§ 2. Правительства советских социалистических республик и правительство СССР
Общее управление делами, правительственная власть, в каждой советской республике сосредоточивается в руках правительства республики. Ему всегда присваивалось наименование Совета Народных Комиссаров (Совнарком), но наблюдались и отклонения. Так первое правительство УССР, образованное на I Всеукраинско.м съезде Советов в декабре 1917 г., именовалось Народным Секретариатом. По первой Конституции БССР правительством являлся Большой Президиум ЦИК. В ЗСФСР, до принятия Конституции, правительство федерации носило название Союзного Совета.
В конституционном строительстве всех советских правительств использовался опыт правительства первой советской республики — Совнаркома РСФСР. Этот опыт был использован и при образовании союзного правительства.
Совнарком РСФСР б^л создан 26 октября (8 ноября) 1917 г. II Всероссийским съездом Советов и законодательно оформлен постановлением съезда об образовании Рабочего и Крестьянского правительства. В постановлении указывалось, что Совнарком учреждается «для управления страной»36. С первых дней Октябрьской революции Совнарком получил всю пол-
36 См. съезды Советов в документах 1917—1936 г., т. 1, стр. 14.
207


ноту исполнительно-распорядительной власти, а также и право издания декретов, имеющих силу закона и становится, таким образом, одним из важнейших звеньев в системе органов Советского государства. Это ярко подчеркивается и характеристикой, данной ему на основании практического опыта Я. М. Свердловым, который указывал, что «Совнарком — это непосредственный орган власти, как таковой и законодательный, исполнительный и административный»37.
Компетенция Совнаркома РСФСР свое законодательное закрепление нашла в Конституции РСФСР 1918 г. Определив, что Совнаркому принадлежит общее управление делами РСФСР, Конституция установила, что в осуществление этой задачи Совнарком издает декреты, распоряжения, инструкции и вообще принимает все меры, необходимые для правильного и быстрого течения государственной жизни38. Правовое положение Совнаркома РСФСР, как и правительств, возникших позднее во всех советских республиках, закрепленное в конституциях этих республик, было ограничено зависимостью их деятельности от постановлений Центральных Исполнительных Комитетов и их Президиумов. Последние имели право отменить или приостановить постановление и решение своего правительства. Все постановления и решения правительства, имеющие крупное общеполитическое значение, подлежали представлению на рассмотрение и утверждение Центрального Исполнительного Комитета Советов республики. Избирались правительства республиканским съездом Советов или Центральным Исполнительным Комитетом Советов.
Осуществляя исполнительную правительственную власть, Совнарком РСФСР и правительства других советских республик объединяли, каждый по своей республике, все центральные ее •ведомства, руководили их деятельностью, а также направляли и контролировали деятельность местных органов.
Руководящим ядром каждого правительства являлась коллегия народных комиссаров во главе с председателем ЛЗовнар- кома. В руках этой коллегии и сосредоточивалась правительственная власть в каждой республике.
Первым председателем Совнаркома РСФСР и до последнего дня своей жизни был -В. И. Ленин. В состав Совнаркома, образованного II Всероссийским Съездом Советом вошли: Н. В. Крыленко, А. В..Луначарский, И. В. Сталин и др. большевики.
Состав правительства РСФСР претерпевал некоторые изменения. 4 (17) ноября 1917 г., проявляя оппортунистические колебания, из Совнаркома вышли: Ногин, Рыков, Милютин, Тео37 Протоколы заседаний ВЦИК 4-го созыва (стенографический отчет). М.» Госиздат,. 1920, стр. 67.
38 История Советской Конституции (в документах) 1917—1956, стр. 149. 2р8


дорович, и Рязанов. Они выступили вместе со штрейбрехерами революции — Каменевым и Зиновьевым, требовавшими уступки контрреволюции в вопросе о власти и создания коалиционного правительства. Выход правых капитулянтов из состава правительства обрадовал контрреволюцию. Однако ее надежда на то, что в партии большевиков наступит благодаря этому кризис и произойдет раскол, не оправдались. Заклеймив позором ^штейбрехеров,. партия заменила их новыми людьми. Состав Совнаркома был пополнен твердыми большевиками: Г. И. Петровским (нарком по внутренним делам), А. Г. Шлихтером (нарком продовольствия), М. Т. Елизаровым (нарком путей сообщения), П. И. Стучка (нарком юстиции).
Во второй половине ноября 1917 г. партия большевиков заключила, как уже говорилось, соглашение с «левыми» эсерами, изъявившими согласие сотрудничать с большевиками на платформе советской власти. В связи с этим соглашением в состав Совнаркома вошли несколько представителей от «левых» эсеров: Колегаев, Штейнберг, Прошьян и др. Соглашение с левыми эсерами оказалось непродолжительным. Они вошли в Совнарком, как это обнаружилось вскоре, не с честными намерениями, а для борьбы с советским правительством изнутри. Соглашение просуществовало до лета 1918 г., когда «левые» эсеры пошли на открытый антисоветский мятеж и были разгромлены. Из состава Совнаркома они вышли и раньше — после ратификации четвертым Чрезвычайным съездом Советов Брестского мирного договора. И тогда же Совнарком был снова пополнен новыми лицами — из числа закаленных революционеров-большевиков.
Разумеется, и в дальнейшем состав Совнаркома, в целях его укрепления, неоднократно изменялся, пополняясь, новыми лицами.
В деятельности Совнаркома РСФСР строго проводился ленинский принцип коллективности руководства государством. Совнарком РСФСР опирался на коллективный опыт партии, на опыт борьбы революционных масс. Все важнейшие вопросы, проходившие через Совнарком, никогда при Ленине не решались единолично, а только в заседаниях Совнаркома. Решения принимались простым большинством голосов. Ленинский стиль государственного управления являлся образцом для правительств всех советских республик 39..
На заседаниях Совнаркома РСФСР (и СНК других республик) присутствовали члены правительства, председатель Центрального Исполнительного Комитета Советов республики, управляющий делами и секретари Совнаркома, а также представи-  \
39 См. о ленинском руководстве Совнаркомом РСФСР ,и СТО РСФСР Э. Б. Генкина. В. И. Ленин председатель СНК и СТО М., Госполитиздат, 1960 г.
14-1240 209


тели ведомств по вызову и докладчики от отдельных учреждений.
Для ведения своей работы правительства создавали рабо- • чий аппарат в лице отделов (финансового и др.), различных комиссий, управления делами Совнаркома и т. п., осуществлявших подготовительную работу для решений правительства. Количество- комиссий иногда было очень большим. Так в начале 1922 г. при СНК РСФСР насчитывалось 120 комиссий по. различным вопросам. Под руководством В. И. Ленина неоднократно проводилась работа по ликвидации комиссий и сведению их числа до минумума. В 1922 г., после их сокращения, вместо 120 комиссий было оставлено только 16 40.
Постоянным рабочим органом в любом советском правительстве являлось его управление делами. При Совнаркоме РСФСР Управление делами создается сразу же с образованием самого правительства. Этому органу В. И. Ленин придавал исключительное значение, так как от него зависела четкость деятельности правительства. На Управление делами Совнаркома РСФСР возлагалась работа по подготовке заседаний Совнаркома и его постоянных комиссий, прием посетителей и делегаций, ведение в случае надобности разговоров от имени главы правительства * согласно полученным инструкциям, телеграфной и иной переписки с местами и т. д.
В составе Совнаркома РСФСР, на правах его постоянных комиссий, создаются два очень важных правительственных органа — Совет Рабочей и Крестьянской обороны* и Малой Совнарком.
Совет Рабочей и Крестьянской обороны был образован по постановлению ВЦИК от 30 ноября 1918 г. Его образование диктовалось военной опасностью, надвинувшейся на советскую страну в то время. Партия большевиков и правительство облекли Совет Рабочей и Крестьянской обороны диктаторскими полномочиями, и он занимал в годы гражданской войны особое место в ряду других органов, являясь чрезвычайным органом диктатуры пролетариата. Он располагал всей полнотой прав в деле мобилизации сил и средств страны в интересах обороны. Постановления его были безусловно обязательными для всех ведомств, учреждений и граждан республики. Совет координировал деятельность высших военных и важнейших хозяйственных органов, обсуждал и решал важнейшие экономические, военные и политические вопросы, устанавливал тесную связь работы тыла с задачами фронта.
В состав Совета вошли представители ВЦИК, военного и других важнейших ведомств ц от профсоюзов. Председателем Совета Рабочей и Крестьянской обороны был В. И. Ленин. В наиболее угрожаемые участки, где требовались самые неотлож40 См. В. И. Ленин. Соч., т. 33, стр. 275.
210


ные и крайние меры, Совет Рабочей и Крестьянской обороны посылал своих чрезвычайных уполномоченных — на фронт, -в только что освобожденные от противника районы, наиболее узкие участки хозяйственной работы 41. Постановлениями Совета Рабочей и Крестьянской обороны при нем образовывались различного рода комиссии, преимущественно междуведомственные по составу. Так непосредственно при Совете функционировали в годы гражданской войны: Комиссия по эвакуации, коллегия по проведению военного положения, Главкомтруд и др.
В апреле 1920 г. Совет Рабочей и Крестьянской обороны преобразуется в Совет Труда и Обороны (СТО), а с окончательным разгромом врага VIII Всероссийский съезд1 Советов принял о СТО РСФСР специальное положение, формулируя его новые задачи и права. Это была крупная реформа Совета. Она вызывалась тем, что на первый план теперь выдвинулся экономический фронт. В целях восстановления народного хозяйства потребовалось усилить плановое начало и согласование всех отраслей хозяйства, обеспечить координацию работы, всех экономических органов в едином центре. Н$ СТО РСФСР как раз и возлагалось установление единого хозяйственного плана РСФСР, представление его на утверждение ВЦИК, координация деятельности экономических наркоматов согласно этому плану и наблюдение за его осуществлением. За СТО РСФСР сохранялись и прежние его функции по усилению деятельности ведомств в области обороны страны. Во всех этих областях работы СТО предоставлялись широкие полномочия, в том числе и право издания обязательных постановлений, распоряжений и инструкций.
Окончание гражданской войны, переход к задачам восстановления народного хозяйства и сосредоточение в СТО руководства всей экономической жизнью республики привели к быстрому возрастанию при нем числа различных комиссий. По статистическим данным с января по ноябрь 1921 г. при СТО образовалось 180 разных комиссий для рассмотрения вопросов снабжения, промышленности, контроля, организации труда и т. д. В первой половине 1923 г. было образовано 103 комиссии 42. Наряду с этими, по большей части временными органами, при СТО создавались очень важные и постоянные органы, занимавшие среди всех органов СТО совершенно особое место. Такими органами были — Госплан, Комиссия по внутренней торговле, Высшая Арбитражная Комиссия и др. Они получили значение вполне, самостоятельных учреждений и 41 См. Н. Н. Акимов, М. Г. Власова. В. И. Ленин — председатель Совета Рабочей и Крестьянской обороны. «Вопросы истории», 1955, № 1, стр. 35. *
4^ См. С. Бродович. СТО и ЭКОСО РСФСР. «Власть Советов», 1924, № 5. стр. 35.
14* 211


в свою очередь обросли сетью вспомогательных органов и комиссий.
Образование другой постоянной комиссии Совнаркома РСФСР — Малого Совнаркома было продиктовано необходимо-' стью разгрузить Совнарком от массы более мелких вопросов.
С этой целью еще в 1917 г. была создана комиссия, в шутку называвшаяся работниками Совнаркома «вермишельной». В ней рассматривались мелкие непринципиальные вопросы. В феврале 1918 г. создается Временный Исполнительный Комитет из 5 лиц — членов правительства, которому поручалось вести текущую государственную работу между заседаниями Совнаркома43. Наконец, 26 марта 1918 г. В. И. Ленин утвердил постановление Совнаркома о создании Малого Совнаркома в качестве особой комиссии из числа народных комиссаров и их помощников .в количестве 4 человек. Задачи МСНК заключались в то время в рассмотрении мелких вопросов, не требовавших принципиального обсуждения44. В дальнейшем права МСНК не раз пересматривались и главным образом в сторону их расширения.
Рассмотренная конструкция Совнаркома РСФСР сохранилась и с окончанием гражданской войны. Он теперь состоял из Большого Совнаркома и двух комиссий — Совета Труда и Обороны и Малого Совнаркома- Большой Совнарком являлся органом, регулировавшим всю жизнь страны, как с политической, так и экономической стороны. Он занимался при этом по преимуществу крупными политическими, экономическими и организационными вопросами внешних сношений Советского 'государства, обороны страны и внутреннего строительства, которые требовали, как правило, утверждения ВЦИК. Деятельность Малого Совнаркома концентрировалась на финансовых вопросах и большое значение имела в экономической области. Кроме области финансовой и ряда второстепенных вопросов, разрешаемых МСНК самостоятельно,' здесь уже в первые годы советской власти велась вместе с тем предварительная подготовка вопросов во всех других областях для окончательного разрешения их в Большом СНК. СТО являлся тем центром, в котором сосредоточивались все боевые экономические вопросы и являлся центром Планомерного хозяйствования Советской России 45. Обслуживающим аппаратом всех трех органов по-прежнему вялялось управление делами Совнаркома РСФСР.
Правительства независимых советских, а также автономных республик по своей внутренней конструкции были несколько проще, но в ряде случаев и здесь создавались органы, подобные органам Совнаркома РСФСР. Так в составе Совнаркома Белоруссии в 1919 г. создается Совет Обороны БССР. В период суще- 43 См. Ленинский сборник, XXI, стр. 98.
44 См. Ленинский сборник, XXXV, стр. 18.
45 См. Краткая характеристика деятельности. ВЦИК и Совнаркома (БСНК, МСНК и СТО). М, 1921,
212


ствозания Литовско-Белорусской ССР функционировал Совет Обороны и этой объединенной республики. С образованием Совета Труда и Обороны РСФСР и в независимых советских республиках, А также в автономных создаются органы с аналогичными функциями, разумеется, применительно к'компетенции своей республики. Они носили здесь название Экономических Советов (ЭКОСО). В ЗСФСР в качестве органа, направляющего экономическую политику ЗСФСР и руководящего работой соответствующих органов закавказских республик, был образован Высший Экономический Совет ЗСФСР.
В силу общности интересов республик все советские правительства признавали за Совнаркомом РЙФСР руководящую роль и действовали с ним совместно. Г. И. Петровский отмечал, например, что руководители правительства Украины по всем важнейшим вопросам постоянно советовались с В. И. Лениным46. Это было характерно для всех республик. Установление же федеративных связей и объединение республиками управления по ряду важнейших отраслей государственной жизни под высшим руководством РСФСР ставило Совнарком РСФСР по многим вопросам в положение общефедерального органа.
Отмеченное обстоятельство, хотя и не приводило к формальному объединению правительств, но некоторое организационное щх единство установлено было. Могло иметь место, ,в частности, и включение в состав Совнаркома РСФСР, в качестве его членов, представителей правительства братских республик. Так в ян-< варе 1918 г. СНК РСФСР решил ввести в свой состав представителя УССР. Но данная мера не была применена, как это имело место <в отношении съездов Советов и ВЦИК. Здесь прочно вошел в практику другой институт—взаимных полномочных представительств. Своих полномочных представителей или уполномоченных, как они еще йазывались тогда, Совнарком РСФСР учреждал при правительствах национальных республик с 1919 г. В свою очередь правительство каждой независимой советской республики, как и автономной, имело свое полномочное представительство п^и Совнаркоме РСФСР. В первые годы советской власти они состояли при Нарконаце РСФСР и входили в состав его Большой коллегии, но уже € 1921 г начали создаваться постоянные представительства нёзависимых советских республик непосредственно при правительстве РСФСР.
Очень глубоко организационное объединение было проведено по линии СТО РСФСР. Осуществляя, на основе установившихся федеративных отношений, руководство хозяйством в масштабе всей советской страны, СТО РСФСР выполнял эту функцию в национальных республиках сначала через Советы трудовых армий, а затем через ЭКОСО республик. Украинский Совет 46 См. Г. И. П етр о в с к «и й. Великое начало (воспоминания старого большевика). М., Изд. «Знание», 1957, стр. 30.
213


Трудовой армии декретом Совнаркома РСФСР, по согласованию с СНК Украины, был переведен .при этом на положение областного органа СТО РСФСР и в отношении разрешения задач по восстановлению хозяйства объединял деятельность всех хозяйственных учреждений на территории УССР. Председатель Украинского Совета трудовой армии был особоуполномоченным СТО РСФСР, а председатель СНК УССР являлся членом Украинского Совета трудовой армии. Впоследствии председатель СНК УССР стал одновременно и председателем Украинского Совета трудовой армии. Наиболее важные вопросы решались при этом на совместных заседаниях Украинского Совета трудовой армии и СНК УССР47. Подобные мероприятия проводились и в отношении других республик.
В 1921 г. трудовые армии были переданы в Наркомат труда, а на базе Советов трудовых армий образовались упомянутые выше ЭКОСО республик (и областные). Связь их с СТО РСФСР была не менее тесная.# Они считались органами СТО РСФСР. .Как сама организация республиканских ЭКОСО, так и их отношение с СТО РСФСР определялись три этом по соглашению с ЦИК национальных республик-
Объединение независимых братксих советских республик в единое созное государство потребовало создания союзного правительства. Свое законодательное оформление союзное правительство— Совнарком СССР — получило в договоре об* образовании СССР, специальном положении о Совнаркоме СССР, утвержденном ЦИК СССР в ноябре 1923 г., и в Конституции СССР 1924 г. Последняя определяла Совнарком СССР, как исполнительный и распорядительный орган ЦИК СССР.
Компетенции Совнаркома СССР подлежали вопросы общегосударственного значения. Сюда относились: организация обороны страны, руководство внешними сношениями и внешней торговлей, планомерная организация и непосредственное управление народным хозяйством, транспортом, связью, финансами и т. д. Этими отраслями государственной жизни Совнарком СССР руководил через, такие центральные отраслевые органы, как союзные и объединенные (по современной терминологии — союзно-республиканские) наркоматы.
По ряду отраслей Совнаркому СССР не были предоставлены функции непосредственного управления. Это были те отрасли, где приходилось иметь -дело с национально-бытовыми отношениями и особенностями: просвещение, земледелие, внутренние дела, юстиция и пр. Совнарком СССР должен был принимать здесь участие в подготовке и' обсуждении лишь общих норм, общих основ и общих мероприятий. Впоследствии компетенция Совнаркома СССР в этих вопросах была постепенно расширена. Так, с 1929 г. Совнарком СССР стал руководить земледелием 47 См. О. И. Чистяков. Взаимоотношения советских республик до образования СССР. М., Госюриздат, 1955, стр. 120.
214


на всей территории СССР, для чего были образованы соответствующие союзные органы-
В порядке общего управления Совнарком СССР руководил деятельностью общесоюзных и объединенных наркоматов (Нар- комвоенмор, НКИД, НКПС и др.), рассматривал отчеты о их деятельности, разрешал разногласия между совнаркомами союзных республик, наркоматами и т. д.
На Совнарком СССР возлагалась работа не только в области управления, но и законодательства. Он предварительно рассматривал проекты декретов и постановлений общесоюзного значения, которые вносились» на окончательное утверждение в ЦИК СССР и его Президиум. Вместе с тем он пользовался правом и окончательного утверждения декретов и постановлений, если они не подлежали обязательному утверждению ЦИК СССР и его Президиума.
Избирался Совнарком СССР ЦИКом СССР. Впервые он был сформирован на второй сессии ЦИК СССР, 6 июля 1923 г., в составе: председателя — В. И. Ленин, пять заместителей и 10 наркомов. Причем в качестве заместителей председателя Совнаркома в него вошли и представители от союзных республик: А. Д. Цюрупа (РСФСР), В- Я. Чубарь (УССР), М. Д. Орахела- швили (от ЗСФСР). В руках этой коллегии и сосредоточивалась правительственная власть в Союзе.
В целях успешного и быстрого разрешения вопросов, связанных с хозяйственным восстановлением и обороной Союза ССР, в июле 1923 г., в составе Совнаркома СССР был создан Совет Труда и Обороны (СТО) СССР48. Первым председателем СТО СССР был В. И. Ленин. При образовании СТО СССР использовался богатейший опыт СТО РСФСР. В положении о СТО СССР указывалось, что этот орган учреждается в целях осуществления хозяйственных и финансовых планов Союза, корректирования их в соответствии с экономической обстановкой, а также в целях ближайшего руководства наркоматами в области хозяйственных мероприятий и в области мероприятий по обороне. СТО СССР являлся не только распорядительным, но и законодательным органом, правда его самостоятельные законодательные функции ограничивались рассмотрением и утверждением уставов общесоюзных трестов и акционерных обществ.
Аппарат Совнаркома СССР в первое время состоял из его Управления делами и комиссий — законодательных предположений (КЗП) и административно-финансовой (АФК). Комиссия законодательных предположений занималась предварительным рассмотрением и редактированием всех проектов декретов и постановлений Совнаркома СССР законодательного характера и действовала под непосредственным и общим наблюдением 48 См. Вестник ЦИК, СНК и СТО Союза ССР. 1923, № 2, стр. 47. См. о СТО : В. Н. Дурденевский. Совет Труда и Обороны. «Вопросы советского хозяйства и управления», 1924, № 6—7, стр. 30 и далее.
215


председателя СНК СССР49. Назначение административно-финансовой комиссии заключалось в предварительном разрешении вопросов незаконодательного характера, но подлежащих утверждению Совнаркома СССР. Некоторые вопросы эта комиссия могла разрешать и своей властью50. В 1926 г. в связи со значительным нарастанием числа различных вопросов, поступавших в Совнарком СССР, обе комиссии были упразднены и вместо них образована специальная Подготовительная комиссия Совнаркома СССР 51. Ее постановления, подписанные председателем Совнаркома или его заместителем, получали силу постановления Совнаркома СССР и СТО ССсР.’ Для редакционного оформления . законодательных актов и постановлений Совнаркома СССР в составе его Управления делами было образовано тогда редакционно-юридическое бюро 52.
Социалистическая реконструкция народного хозяйства очень скоро выдвинула перед Совнаркомом СССР задачу перенесения * центра тяжести в своей деятельности на разрешение узловых плановых вопросов. Однако именно в связи с осуществлением социалистической реконструкции, Совнарком СССР чрезмерно как никогда оказался загруженным массой текущих вопросов, которые с успехом могли разрешаться непосредственно в центральных ведомствах. В целях разгрузки Совнаркома СССР теперь были приняты меры по расширению прав наркоматов, а в 1931 г. постановлением Совнаркома СССР Управлению делами. • было дано указание не принимать те дела, которые могли разрешаться ведомствами. Подготовительная же комиссия, как занимавшаяся в основном рассмотренйем’ этих дел, упразднялась53- Проведенное мероприятие высвободило у Совнаркома СССР необходимое время для наиболее важных вопросов социалистического строительства.
Постоянным рабочем органом Совнаркома СССР являлось его Управление делами, обслуживавшее как Совнарком СССР, так и СТО СССР. Управление делами составляло проекты и планы работы Совнаркома СССР и СТО СССР, отчеты о их деятельности, подготавливало дела, поступавшие на рассмотрение Совнаркома СССР и СТО СССР. Здесь редактировались4 законы и другие правительственные акты. Оно наблюдало за работой ап-' царатов наркоматов и т. д.
Управление делами состояло из трех секретариатов (Сов- * наркома‘СССР, СТО СССР и самого Управления делами), бюро по приему заявлений и жалоб, подаваемых в Совнарком СССР и СТО СССР, названного выше редакционно-юридического бюро, экономического и информационного бюро, администра-  Ф
49 См. положение о ней СУ 1923, № 99, стр. 986.
50 См. положение о ней СУ 1924, № 9, ст. 59; № 55, ст. 543.
51 СЗ СССР, 1926, № 47, ст. 339—340. <
1 52 СЗ СССР, 1926, № 58, ст. 428.
53 См. СЗ СССР 1931, № 4, ст. 48.
216


тивно-хозяйственного управления и др.54. Во главе Управления делами стоял управлякщхий делами Совнаркома СССР. На заседаниях Совнаркома СССР он пользовался правом совещательного голова. \
Необходимость усиления регулирующего воздействия союзного правительства на экономическую, политическую и культурную жизнь страны, возникшая в связи с задачами восстанови ления, а затем социалистической реконструкции народного хозяйства, приводила к образованию при Совнаркоме СССР и СТО СССР, кроме основных отраслевых наркоматов, целого ряда различных государственных учреждений. Уже при самом образовании Совнаркома СССР при нем учреждается Центральное Статистическое Управление СССР. В его непосредственное ведение переходят образованные первоначально при СТО. СССР — Госплан СССР и Главный концессионный комитет. В 1925 г. при Совнаркоме СССР создается орган правительственной информации — Телеграфное Агентство СССР (ТАСС), предшественником которого являлось РОСТА.
Задачи ТАСС заключались в собирании и распространении по всему Союзу и заграницей политических, экономических и всяких других сведений, относящихся как к СССР, так и к иностранным государствам. При чем ТАСС пользовался исключительным правом собирания и распространения указанной информации вне пределов СССР, а также правом распространения иностранной и общесоюзной информации в пределах всего СССР. Сеть органов ТАСС состояла из республиканских телеграфных агенств, корреспондентских отделений и пунктов СССР' и заграницей55.
В 1926 г. при Совнаркоме СССР создается Ирригационный комитет СССР и в том же году утверждается положение о среднеазиатском Экономическом совете при СНК СССР, образованном для рассмотрения хозяйственных планов и экономического сближения среднеазиатских республик. Этому органу, находившемуся в Ташкенте, принадлежала большая роль в деле укрепления экономических связей между среднеазиатскими республиками и их экономического развития. Позднее при Совнаркоме СССР учреждаются всесоюзные комитеты: по химизации народного хозяйства СССР (1928 г.), по делам Камчатки и Сахалина (1929), по радиофикации и радиовещанию (1933 г.), переселенческий (1933 г.), Главное управление гидро-метеорологической службы (1935) и др. Реорганизация государственного контроля в СССР привела к образованию в 1930 г. при Совнаркоме СССР Комиссии исполнения, а в 1934 г.— Комиссии Советского Контроля.
54 См. СЗ СССР 1926, № 59, ст. 444; СЗ СССР, 1928, № 57, ст. 505.
55 СЗ 1925, № 43; ст. 322—323; СЗ 1935, № 5, ст. 36—б. См. также о ТАСС. Н. Г. Пальгунов. Основы информации в газете. ТАСС и его роль. М., изд. МГУ, 1955, стр. 21, 25—29 и др.
I
217


При СТО СССР с 1923 г. состояли — Комиссия по внутренней торговле СССР (упразднена -в 1924 /.), Высшая арбитражная комиссия. Назначение последней заключалось в рассмотрении имущественных споров между государственными учреждениями и предприятиями. В дальнейшем при СТО СССР создаются Комитеты: по стандартизации (1925), государственных заказов (1926), по делам изобретений (1926), промысловой кооперации и кустарной промышленности, комиссия по строительству (1927) и др.56.
Образование союзного государства вызвало пересмотр правового положения правительств союзных (бывших независимых братских) советских республик. Правовое положение правительств республик теперь было приведено в соответствие с установленным суверенитетом Союза и суверенными правами самих союзных республик. В пределах этих прав совнаркомы союзных республик и осуществляли в полной мере правительственную власть в своих республиках. Правительства союзных республик сформировались по-прежнему ЦИК"ами или съездами Советов своих республик и были ответственны перед ними. Совнарком СССР осуществлял руководство правительствами союзных республик в пределах предоставленных ему прав-
В целях облегчения и улучшения связей между правительством каждой союзной республики с Совнаркомом СССР, взаимной практической увязки их повседневной работы, в 1923 г., по опыту Совнаркома РСФСР, устанавливается институт постоянных представительств союзных республик при Совнаркоме СССР. Ближайшая задача представительств заключалась в выявлении в общесоюзном строительстве политических, экономических, культурных, бытовых и т. п. особенностей и нужд республик и в защите особых интересов республик, преимущественно же тех из них, которые были связаны с деятельностью необъединенных наркоматов республик57.
Представители назначались Совнаркомом союзной республики, утверждались Совнаркомом СССР и пользовались правом участвовать в заседаниях Совнаркома СССР и СТО СССР с совещательным голосом. Им предоставлялось также право вносить вопросы на рассмотрение Совнаркома СССР и СТО СССР. Названный институт в дальнейшем, на протяжении всей'Первой главной фазы развития Советского государства, не подвергался сколько-нибудь значительным изменениям58. Для каждой республики он регламентировался в порядке республиканского законодательства, что было связано с осуществлением республи56 Некоторые из перечисленных органов рассматриваются в разделах данной работы, посвященных органам отраслевого управления.
57 См. например, положение о постоянном представителе РСФСР при СНК СССР. СУ 1924, № 70, стр. 691.
58 См. И. Н. А н а н о в. Система органов государственного управления в советской социалистической федерации. М.» Изд. АН СССР, 1951, стр. 168.
218


ками своих суверенных прав. В связи с задачами унификации постоянных представительств и придания им должного авторитета этот вопрос нашел отражение и в союзных актах.
СНК РСФСР по-прежнему имел свой малый СНК, который являлся теперь постоянной комиссией СНК для предварительного рассмотрения вопросов текущего законодательного руководства отдельными отраслями гоцударственного управления и хозяйства. В случае невнесения в установленном порядке протестов на постановления МСНК эти постановления по подписании их председателем СНК вступали- в законную сил\, как постановления СНК. При наличии протеста вопросы переносились на рассмотрение СНК РСФСР59.
В составе республиканских правительств (союзных и автономных) в качестве органов, направляющих экономическую жизнь республики, по-прежнему функционировали Экономические Советы (в РСФСР вместо прежнего СТО РСФСР был также образован ЭКОСО), которые входили в подчинение СТО СССР- При совнаркомах и ЭКОСО республик создавались, кроме наркоматов, различные государственные органы. Некоторые из них подчинялись называвшимся выше соответствующим союзным органам.
В автономных республиках не раз проводились мероприятия^ по упразднению СНК или объединению их с ЦИК, в целях упрощения и удешевления аппарата, а также во избежание параллелизма в работе. Но эти меры не носили общего характера60.
На правительства советских республик, с первых дней образования каждого из них, легла огромная масса работы. Это были боевые штабы по непосредственному управлению страной. Действовали они чаще всего энергично и быстро, охватывая при этом все стороны жизни страны. В центре внимания правительств, на отдельных исторических этапах, стояли те вопросы, которые выдвигала в качестве важнейших данная обстановка. В первое время это были вопросы революционной ломки устоев, старого строя, проведения основных революцирнных преобразований в экономической и других областях жизни страны; борь-
59 См. Год работы правительства РСФСР. Материалы к отчету правительства за 1926—1927 г. Под общей редакцией В. А. Смольянинова и А. В. Стоклицкого. М., Изд. ВЦИК и СНК РСФСР, 1928, стр. 8.
60 В конце 20-х годов СНК и ЦИК были слиты в Карельской АССР и Башкирской АССР (см. И. Ананов. Реорганизация аппарата и расширение прав автономных республик «Советское строительство», 1927, №7—9, стр. 51). С' 1930 г. временно прекратили существовать, как самостоятельные органы, СНК автономных республик — Абхазии и Аджарии, а также Нахичеванской АССР. Все функции совнаркомов здесь взяли на себя Президиумы ЦИК"ов, и народные комиссары в названных республиках входили непосредственно в состав Президиумов ЦИК (см. С. Абрамов. Опыт ликвидации Совнаркомов в автономных республиках Закавказья. «Советское государство» 1934, № 4, стр. 39). Чаще же всего упрощение в этом верхнем звене органов АССР проводилось путем слияния технических аппаратов ЦИК и СНК, с сохранением раздельного существования самих СНК"ов и ЦИК"ов.
219


бы с силами внутренней и внешней контрреволюции, развязавших гражданскую войну и интервенцию, наконец, вопросы перехода на мирную работу по восстановлению народного хозяйства.
Ведущее положение в то время, до образования Совнаркома СССР, занимал, как это отмечалось, Совнарком РСФСР. Через этот государственный орган прошли и получили здесь принципиальное разрешение многие тысячи важнейших вопросов, имевшие крупнейшее значение для всей страны. Каждый вопрос получал здесь разрешение в интересах трудящегося народа. Вся деятельность Совнаркома РСФСР была направлена на защиту и углубление в интересах трудящихся великих завоеваний Октябрьской революции. В центре всей этой гигантской работы стоял и организовывал ее великий В- И. Ленин.
С образованием СССР ведущее положение среди советских правительств, как общефедеральное правительство, занял Совнарком СССР. Под непосредственным руководством Совнаркома СССР проводилось дальнейшее восстановление народного хозяйства на началах НЭП и осуществлялась затем грандиозные планы социалистической реконструкции народного хозяйства — индустриализация страны и коллективизация сельского хозяйства.
Во всей своей деятельности Совнарком РСФСР и Совнарком СССР опирались на директивы Коммунистической партии и ее Центрального Комитета. В годы социалистической реконструкции народного хозяйства стала широко применяться при этом практика совместных постановлений ЦК партии и Совнаркома СССР. Такие акты издавались тогда, когда требовалось достигнуть решительного перелома в той или иной важной отрасли работы.
Советские правительства были тесно связаны с массами трудящихся. Они опирались в своей деятельности на их поддержку и активность и демонстрировали всему миру замечательные образцы пролетарского руководства государством в интересах народа.
§ 3. Чрезвычайные органы «государственной власти (центральные военревкомы и Ревкомы)
В период Октябрьской революций, иностранной военной интервенции и гражданской войны, кроме обычных органов советской власти создавались и чрезвычайные органы годударст- венной власти. Образование чрезвычайных органов в отдельных случаях имело место и с окончанием гражданской войны. В период проведения Октябрьской революции этими органами были военно-революционные комитеты, а в годы гражданской войны — революционные комитеты (ревкомы). Впрочем, название указанных органов не всегда отличалось устойчивостью и в годы гражданской войны они появлялись иногда под названием воен- 220


ревкомов. В своей подавляющей массе это были территориальные, т/ е. местные органы. Однако, в отдельных случаях такие чрезвычайные органы создавались и в качестве центральных. Последние и рассматриваются в данном параграфе.
Военно-революционные комитеты периода проведения Октябрьской революции создавались как явочные органы власти по подготовке и проведению Октябрьского вооруженного восстания. Первым из таких органов, деятельность которого полупила значение центрального органа, был Петроградский военно-революционный комитет. В проведении Октябрьской революции он сыграл, как известно, выдающуюся роль.
Еще в период первой русской революции В. И. Ленин, оценив Советы как органы восстания и зачаточные центры революционной власти, указывал, что для непосредственной организации и руководства вооруженным восстанием Советы должны создавать особые военно-повстанческие и специальные военные организации61. В сентябре 1917 г., в момент нарастания революционного кризиса, В. И. Ленин дал конкретный план-свержения Временного правительства и предложил ЦК партии большевиков организовать боевой штаб восстания («Штаб повстанческих отрядов») 62. 10 октября 1917 г. ЦК партии принял решение о проведении восстания в ближайшие’дни, а 12 октября, в соответствии с ленинскими указаниями и решениями ЦК партии, и был оформлен Петроградский военно-революционный комитет63. ПВРК являлся по положению о нем органом Петроградского Совета, но с самого начала его деятельность имела всероссийский характер.
По примеру Петрограда, в Москве и повсюду Советы создали свои территориальные военревкомы.
В сдстав Петроградского военно-революционного комитета вошли представители от Петроградского Совета и других пролетарских революционных организаций. 16 октября ЦК партии большевиков создал Партийный центр по руководству восстанием в составе: А. С. Бубнова, Ф. Э. Дзержинского, Я. М. Свердлова, М. С. Урицкого и др. Этот центр вошел в состав ПВРК как его руководящее ядро. Это еще больше подчеркивает значение Петроградского военно-революционного комитета, как общероссийского штаба восстания и захвата власти.
Председателем ПВРК с момента проведения восстания был один из выдающихся революционеров-большевиков, член военной организации ЦК партии большевйков—Н. И. Подвойский. Кроме названных деятелей революции, крупная роль в ПВРК принадлежала В. А. Антонову-Овсеенко, Г. И. Чудновскому, С- И. Гусеву и др.
61 См. В. И. Леями, Соч., т. 11, .стр. 103—105.
62 См. В. И. Ленин. Соч., т. 26, стр. 8.
63 См. Большевистские военно-революционные комитеты. М., Госполит- издат, 1958, стр. 17—18.
221


Вся деятельность Петроградского военно-революционного комитета протекала под руководством партии большевиков и лично В. И. Ленина, от которого Комитет получал не только основные директивы, но и детальные указания, а в ночь на 25 октября В. И. Ленин для непосредственного руководства восстанием прибыл в Смольный, где и находился Петроградский военно-революционный комитет, а также начинал свою работу II Всероссийский съезд Советов. Ленинское руководство обеспечило безупречное выполнение Петроградским военно-революционным комитетом своей задачи по подготовке и проведению Октябрьского вооруженного восстания. В течение дня 24 и в ночь на 25 октября под руководством ПВРК революционными силами были заняты всё важнейшие учреждения и стратегические пункты столицы. Утром 25 октября в ходе успешно развивавшихся наступательных боевых операций ПВРК обратился с воззванием «К гражданам России!». В этом историческом документе, написанном В. И. Лениным, сообщалось о низложении Временного правительствами о переходе государственной власти в руки ПВРК. Таким образом ПВРК, являясь штабом восстания, превратился вместе с тем и во временный центральный орган государственной власти в стране. ПВРК сосредоточил в своих руках все силы восставших рабочих и солдат и обеспечил окончательный разгром контрреволюции. Затем он передал завоеванную государственную власть открывшемуся 25 октября Всероссийскому съезду Советов-
Выполнив задачу боевого руководства восстанием в Петрограде и передав государственную власть съезду Советов, Петроградский военно-революционный комитет не прекратил на этом своего существования. Состав его пополнился членами ВЦИК и он стал именоваться теперь органом ВЦИК и Петроградского Совета. Этим как бы официально подтверждалось его всероссийское значение. Управление страной взяли в свои руки, в качестве высших органов, ВЦИК и первое советское правительство, образованные II Всероссийским съездом Советов. Поскольку восстание в Петрограде победило, Петроградский военно-революционный комитет центр тяжести своей работы в вопросах организации восстания перенес на места и оказывал местам конкретную помощь. Он посылал на места своих агитаторов и комиссаров, руководил местными военревкомами, заслушивал доклады представителей с мест о ходе восстания, направ-, лял в опасные места, революционные отряды и т. д.
Вместе с тем Петроградский военно-революционный комитет стал ближайшим помощником ВЦИК и Совнаркома в их созидательной работе. Он оказывал им необходимую помощь в деле организации аппарата государственной власти, налаживании общественной и хозяйственной жизни. Он взял на себя и функции борьбы с саботажем и контрреволюцией.
222


Ответственные и сложные задачи Петроградского военно-революционного комитета потребовали и образования соответствующего аппарата Комитета. Структура ПВРК неоднократно изменялась, поскольку в ходе утверждения власти рабочих и крестьян менялась и сама обстановка, в которой действовал Комитет, и его задачи. Петроградский военно-революционный комитет имел следующие отделы, образованные в разное время: обороны, снабжения, связи, информационное бюро, разведки, рабочей милиции, бюро красной гвардии и др-64.
По мере создания и укрепления советского аппарата, функции ПВРК становились все уже. Центральные советские органы управления принимали у него дела — каждый по своей отрасли. В результате за Комитетом осталась вскоре лишь одна функция — борьба с контрреволюцией и саботажем, но и для нее в декабре 1917 г. создается специальный орган (ВЧК). Это сделало излишним дальнейшее существование Петроградского военно-революционного Комитета и своим постановлением от 5 декабря он самоупразднился65.
Будучи явочным органом власти по подготовке и проведению Октябрьского вооруженного восстания прежде всего в революционной столице, Петроградский военно-революционный комитет занял в ряду высших советских органов совершенно своеобразное положение. В Октябрьские дни военревкомы с функциями по существу центральных органов создавались или были попытки их создать и в других местах — Киеве, Минске (Ревком- зап), Военревком Эстонского края и др.
В дальнейшем подобные центральные чрезвычайные органы появляются уже в годы иностранной военной интервенции и гражданской войны, когда на тех или иных территориях страны приходилось восстанавливать советскую власть, временно утраченную под натиском белогвардейцев и интервентов. Положение их в ряду высших органов советской государственной власти было более определенным. Они создавались теперь как органы власти республиканского масштаба, — независимых братских или автономных республик. При этом они, как правило, не функционировали параллельно с обычными высшими органами власти этих республик, а их временно заменяли.
Указанные военревкомы и ревкомы назначались временно,, поскольку условия не позволяли приступить к развертыванию нормальной советской демократии. В ряде случаев они создавались как явочные органы по подготовке и проведению восстания рабочих и крестьян против белогвардейцев и оккупантов.
В обоих случаях перед ними стояли задачи по утверждению советской власти и упрочению диктатуры пролетариата- Поэтому
64 См. Большевистские военно-революционные комитеты, стр. 18 и др.
65 О ПВРК см. также И. Дыков. Роль Петроградского военно-революционного комитета в Октябрьской социалистической революции. Кишенев, Гос. изд-во Молдавии, 1955.
223


в их деятельности, как и деятельности военревкомов периода проведения Октябрьской революции, было много общего.
Образование центральных военревкомов и ревкомов в годы гражданской войны и интервенции имело место при повторных «установлениях советской власти: на Украине, в Белоруссии и Прибалтике, при утверждении советской власти в Закавказье и в некоторых других местах.
Первой такой центральный ревком4 для Украины создается еще в период оккупации Украины немцами, по постановлению I съезда Компартии Украины (июль 1918), в лице Центрального военно-революционного комитета Украины. Этот Ревком функционировал на территории РСФСР и находился в непосредственной связи с правительством РСФСР.
Деятельность Центрального военно-революционного комитета Украины имела большое значение в организации и объединений революционных сил Украины для борьбы с оккупантами. Он руководил ревкомами и подпольными штабами, созданными на оккупированной Украине по постановлению того же съезда компартии Украины. Он осуществлял техническое руководство подготовкой восстания против немецких оккупантов во все- украинском масштабе. Особенно значительна его роль была в формировании и вооружении регулярной украинской Красной Армии, создававшейся в нейтральной зоне (установлена по Брестскому договору), ставшей революционным плацдармом Украины. С разгромом и изгнанием оккупантов с Украины, в ноябре 1918 г. было создано Временное рабоче-крестьянское правительство Украины, которое объявило низложенной власть оккупантов и их националистических пособников и снова провозгласило в Украине советскую власть. С образованием советского правительства Украины Ревком был упразднен66.
В момент разгрома и изгнания немецких оккупантов крупную роль сыграл образованный подпольно на оккупированной территории Военно-революционный комитет Литвы- Его назначение заключалось прежде всего в руководстве восстанием против оккупантов и их бужуазно-националистических прислужников. Победа над ними привела «к образованию в декабре 1918 г. Временного рабоче-крестьянского правительства Литвы, которому и передал власть Ревком. Осенью 1918 г. имело место образование во главе с большевиками и Военно-революционного комитета Латвии.
Во время освобождения Украины от деникинщины, петлюров66 Функции высшего советского органа на территории Белоруссии в момент изгнания немецких оккупантов (БССР не была к этому времени провозглашена) выполнял по существу Совнарком «Западной коммуны». Последняя немедленно заняла бывшие оккупированные местности. В Минске, еще до изгнания немцев, был образован Военно-революционный совет, ставший единственной властью края. Провозглашение с разгромом оккупантов БССР привело к образованию здесь нормальных советских органов власти.
'224


щины и интервентов, в ноябре 1919 г.— феврале 1920 г. снова встали задач1И (установления и укрепления советской власти в Украине. Эти задачи опять привели здесь к образованию ревкомов на местах и в качестве центрального — Всеукраинского военно-революционного комитета, который был создан по постановлению ЦИК и Совнаркома Украины в декабре 1919 г. В своей деятельности Всеукроревком руководствовался прямыми директивами РКП (б), данными тогда в специальной резолюции по вопросу о советской власти на Украине. Резолюция содержала развернутую программу борьбы за укрепление советской власти на Украине67.
Всеукроревком выступал в это время в качестве временного органа революционной власти на Украине. Ему были временно переданы функции ЦИК и СНК Украины- Всеукроревком обеспечивал организацию всемерного содействия продвижению Красной Армии до окончательного разгрома белогвардейцев, революционную ликвидацию помещичьего землевладения, установление советской власти на территории свободной Украины. После очищения украинской земли от белогвардейцев Ревком обязан был созвать очередной Всеукраинский съезд Советов. Окончательный разгром Деникина и укрепление на местах революционной власти создали условия для замены на Украине временных чрезвычайных органов власти постоянными, основанными на нормальной советской демократии. Ввиду указанного обстоятельства, по постановлению Президиума ЦИК Советов Украины, в феврале 1920 г. Всеукроревком был упразднен и исполнительная власть перешла к СНК Украины68.
Успехи советского строительства на Украине в рассмотренный период были очень значительными. Это объясняет почему в период разгрома третьего похода Антанты образование чрезвычайных органов власти на Украине в принципе не имело места. К тому же захват территории Украины силами контрреволюции на этот раз был непродолжительным.
Иная обстановка после разгрома третьего похода Антанты сложилась в Белоруссии. Относительно долгое хозяйничанье контрреволюции в Белоруссии усложнило здесь борьбу за установление и укрепление советской власти, развернувшуюся с разгромом и изгнанием белополяков летом 1920 г. Поэтому советская власть теперь восстановилась в Белоруссии прежде всего в форме ревкомов и верховную власть в республике революционные общественные организации Белоруссии, под руководством РКП (б), передали в конце июля 1920 г. образованному ими Военно-революционному Комитету БССР- Последний выступал в качестве временного правительства' БССР. Упрочение 67 См. «КПСС в революциях...», ч. I, стр. 459.
68 См. Из-вестия Всеукраинского Военно-революционного комитета. 22 февраля 1920, № 55; О ревкомах Украины см. подробнее Л. Л. ПотарикЬ на. Ревкоми УкраТни в 1918—1920 рр. Киев. 1957.
15—1240 225


под его руководством диктатуры пролетариата в БССР привело к образованию, в конце 1920 г., нормального аппарата советской власти и упразднению как местных ревкомов, так и Военревко- ма БССР69.
Центральные как и местные ревкомы в Закавказье возникали в огне и дыму революционных восстаний рабочих и крестьян против ига закавказских буржуазных националистов, поддерживавшихся иностранными империалистами. Это мощное освободительное движение развернулось в связи с победами Красной Армии на фронтах гражданской войны.
В апреле 1920 г. подняли восстание бакинский пролетариат и трудящиеся всего Азербайджана. Власть в Баку перешла в руки Бакинского Ревкома, который провозгласил Азербайджан советской социалистической республикой и стал временно чрезвычайным верховным органом республики. Восстание пролетариата в Армении в ноябре 1920 г. также сопровождалось образованием Ревкома Армении, который провозгласил советской социалистической республикой Армению. В феврале 1921 г- началось восстание трудящихся в Грузии и был образован Ревком Грузии, провозгласивший Грузинскую советскую социалистическую республику. Наконец, в марте 1921 г. создается Ревком Абхазии, провозгласивший Абхазскую АССР70.
Названные центральные ревкомы Закавказья, выступая как организаторы вооруженных восстаний, действовали совместно с командованием Красной Армии, пришедшей на помощь рабочим и крестьянам Закавказья по их просьбе. Рабоче-крестьянские отряды ревкомов сражались плечо к плечу с частями Красной Армии. Центральные ревкомы закавказских республик осуществляли верховную власть в своих республиках в качестве чрезвычайных органов, как это имело место на Украине, в Белоруссии и др. местах, до укрепления здесь диктатуры пролетариата и образования нормальных органов советской власти. Установление последних завершается в Закавказье уже в 1921 г-
Образование ревкомов в качестве центральных органов имело место в годы гражданской войны и в РСФСР. В марте 1919 г. создаются Ревком Башкирской АССР, в июле 1919 г. — Ревком по управлению Киргизским (Казахским) краем и др.
Центральные ревкомы кое-где появлялись и в годы мирного строительства. Так в период национально-государственного размежевания среднеазиатской части Советской России, по постановлению IV Чрезвычайной сессии ЦИК Туркестанской АССР 69 См. Революционные комитеты БССР (июль — декабрь 1920 г.). Сборник документов и материалов. Минск, изд-во АН БССР, 1957 г. стр. 26 и др.
70 См. об образовании ревкомов закавказских республик Г. Хачапуридзе. Борьба грузинского народа за установление Советской власти. Госполитиздат, 1956, стр. 248 и др.
226


(ноябрь 1924), бЫЛ’й созданы ревкомы во вновь образованных национальных республиках (Ревком Туркменской ССР, Ревком Узбекской ССР) и в областях. Им было поручено временное управление республиками и областями, а также созыв учредительных съездов для создания правительственных органов. Таким образом, вся полнота власти здесь временно перешла к названным ревкомам71.
Аппарат центральных ревкомов, в отличие от аппарата Воен- ревкомов периода проведения Октябрьской революции, был более стабильным. Здесь также не могло быть полного единообразия. В построении их аппарата учитывались местные особенности и требования, но почти всегда ревкомы имели вполне* сложившийся и развитый аппарат. В тех случаях, когда ревкомы заменяли собой правительство республики, а чаще всего они именно заменяли собой правительство (Всеукроревком, Ревком БССР, ревкомы закавказских и среднеазиатских республик), ревкомы создавали в качестве своего исполнительного аппарата отделы, а чаще всего наркоматы и др. центральные органы по всем отраслям государственного управления: наркомат по военным делам, ЧК по борьбе с контрреволюцией, НКВД, Нарком- юст, Совет народного хозяйства, Наркомзем, Наркомпрод. и т. д.
Отличительной чертой в работе как военревкомов, так и ревкомов была чрезвычайная оперативность руководства (боевыми действиями против контрреволюции, по поддержанию революционного порядка и т. д.). Это объяснялось тем, что в силу наделенных чрезвычайных полномочий они действовали по-военному, в порядке приказа. Образование этих органов в годы гражданской войны (ревкомы в это время, в отличие от обычных органов советской власти, часто были органами не избираемыми, а назначаемыми) диктовалось чрезвычайно тяжелыми условиями вооруженной борьбы рабочих и крестьян против интервентов и белогвардейцев.
По своей сущности военревкомы и ревкомы, как и Советы, являлись органами диктатуры пролетариата и в своей деятельности опирались на широчайшие массы трудящихся, на их революционную энергию, в чем и заключалась сила и авторитетность этих органов. Образование их не стояло в противоречии с постановлением II съезда Советов о переходе всей полноты влас^ ти к Советам, поскольку военревкомы и ревкомы выступали лишь в качестве временных органов власти и их главная задача как раз и заключалась в обеспечении перехода власти к Советам.
71 См. об этом А. А. Гордиенко. Создание советской национальной государственности в Средней Азии. М., Госюриздат, 1959, стр. 185—188 и др.
15* 227


Глава пятая
МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
До 20-х годов система местных органов государственной вла-» сти — местных Советов, — установленная Октябрьской революцией, была представлена губернскими, уездными и волостными съездами Советов и их исполкомами, сельскими Советами, городскими и поселковыми Советами и их исполкомами. В восстановительный период, а главным образом в первые годы социалистической реконструкции народного хозяйства, в связи с повсеместным введением нового административно-территориального деления страны, вместо губернских, уездных и волостных съездов Советов и их исполкомов были введены съезды Советов и исполкомы областные или краевые, окружные и районные. Окружные съезды и исполкомы в 1930—1931 гг. упраздняются, в связи с упразднением самих административно-территориальных округов-
Наряду с Советами, в первые годы советской власти имело место образование и местных чрезвычайных органов государственной власти в лице военно-революционных комитетов, комитетов деревенской бедноты и революционных комитетов. Указанные звенья местных Советов и чрезвычайные органы государственной власти целесообразно рассмотреть в отдельности.
§ 1. Губернские, уездные, волостные, областные (краевые), окружные и районные съезды Советов и их исполкомы
Губернские, уездные и волостные съезды Советов, как это установила революционная практика, закрепленная законодательно в конституционных нормах, были, каждый в пределах своего ведения и своей территории, высшими органами государственной власти. В период между съездами в этом качестве выступали избранные съездами соответствующие исполнительные комитеты Советов. В тех случаях, когда ряд губерний входил в одно областное объединение, высшим органом данной области 229


являлся областной съезд Советов, а между съездами облает-» ной исполком.
Взаимоотношения между собой и с центральными органами власти местные съезды Советов и их исполкомы строили на принципе демократического централизма. Этот порядок взаимоотношений нашел отражение как в Конституции РСФСР 1918 г., так и во всех конституциях советских республик. Органы цент^ ральной власти осуществляли непосредственное, прямое руко- водство только в отношении областных и губернских съездов Советов и их исполкомов. Эти звенья местных органов государственной власти были подотчетны и подконтрольны непосредст- венно высшим органам власти республики (съезду Советов, ЦИК, правительству). Остальные звенья местных Советов были подконтрольны соответствующим вышестоящим Советам и их исполкомам, то-есть: волостные — уездным, уездные — губернским. Вышестоящие Советы пользовались при этом правом контроля над всеми нижестоящими Советами. Областным и губерн* ским съездам Советов и их исполкомам предоставлялось, кроме того, право отмены решений действующих в их районе Советов, с извещением об этом в важнейших случаях центральной советской власти.
Требует специального пояснения вопрос об упомянутых областных объединениях Советов. Здесь имеются в виду не те сравнительно немногочисленные области, существовавшие в первое время наряду с губерниями (например, Донская область и др.), установленные дореволюционным административно-территориальным делением, и не области, введенные по-новому административно-территориальному делению в 20-е годы, а — межгубернские областные объединения, существование которых было характерным только для 1917—1918 гг.
Межгубернские областные объединения Советов стали создаваться еще до Октябрьской революции. Известно, что в марте 1917 г. Всероссийское совещание Советов высказалось за организацию 9 таких областей Ч В образовании областных объединений тогда проявилось стремление к объединению разрозненных местных Советов хотя бы вокруг областных исполкомов, расположенных в крупных политических и административных центрах страны. После победы Октябрьской революции областные Советы получили функции органов государственной власти и развернулся процесс сформирования их аппарата. Попутно отметим, что в составе облисполкомов (а иногда они присваивали себе наименование совнаркомов) создавались отделы или комиссариаты по всем отраслям управления-
При оформлении областных объединений после Октябрьской
1 См. С. Чугунов. Территориальная организация Советского государства. «Советское строительство», 1935, № 8, стр. 70.
230


революции решающее значение имели политические мотивы* 2. Поскольку организационная связь центра с местами в то время была еще недостаточной, в лите областных объединений с их органами создавалось посредствующее звено между центральной властью и губернскими Советами, имевшее своим назначением усиление связи цубернских Советов с центральной советской властью, а с другой стороны — усиление политического и административного объединения местных Советов вокруг крупных пролетарских центров — Москвы, Петрограда, Екатеринбурга и др., где еще до Октябрьской революции, в условиях подпольной работы партии большевиков, соорганизовались и действовали сильные областные организации партии. Образование областных объединений Советов должно было служить, таким образом, делу укрепления на местах влияния центра и вообще пролетарского руководства местными Советами. Не последнюю роль при создании областных объединений Советов ипрали и хозяйственные интересы республики, поскольку образование областного советского государственного аппарата помогало решать и наиболее важные хозяйственные вопросы. Так представляли себе назначение областных объединений партия большевиков и Советское правительство.
Деятельность некоторых областных объединений, например, Сибирского во главе с Центросибирью, Западного во главе с Областным исполкомом (Облискомзап) имела большое положительное значение. Однако, в ряде областных объединений нередко проявлялись сильные децентралистические, сепаратисткие тенденции, что явилось отчасти известной реакцией трудящихся масс на насильственную централизацию старой России, а с другой стороны — результатам засоренности областных органов эсерами, меньшевиками и оппортунистическими элементами в партии большевиков. Так, например, московские областные органы оказались крайне засоренными «левыми» эсерами и «левыми» коммунистами. Пользуясь весьма широкой автономией Московской области, они пытались противопоставить свою политическую линию политике партии большевиков. Для этого, особенно «левые» эсеры, стремились усилить значение областных органов 2 В первый период Октябрьской революции существовал ряд областных объединений: 1, Московская область (с центром в Москве) в составе чуть-ли не 17-ти губерний: Московской, Тульской, Калужской, Владимирской, Нижегородской, Рязанской, Тамбовской, Орловской, Воронежской, Курской и др.;
2. Уральская (с центром в Екатеринбурге), включавшая губернии: Екатеринбургскую, Вятскую, Пермскую, Уфимскую и Оренбургскую; 3. Северная -- «Союз коммун Северной области» (с центром в Петрограде), включавшая губернии: Петроградскую, Новгородскую, Олонецкую, Архангельскую, Вологодскую, Северо-Двинскую и др.; 4. Северо-Западная или «Западная» (ее центр в разное время находился в Минске или в Смоленске), включавшая губернии: Смоленскую, Витебскую, Могилевскую, Минскую и Гродненскую. Вскоре дополнительно оформились области: 1. Западно-Сибирская с центром в Омске), включавшая губернии Западной Сибири, 2. «Центросибирь» (с центром в Иркутске) как объединение губерний всей Сибири.
231


путем их обособления от центральной советской власти и создания новых авторитетных органов. Так в марте 1918 г. возник Московский«совнарком», противопоставлявшийся «левыми» эсерами ленинскому Совнаркому РСФСР. Проявления политического сепаратизма в областных органах вызвали даже, в декабре 1918 г., специальное постановление Совета Рабочей и Крестьянской обороны —о борьбе против областничества и о борьбе с волокитой 3.
По мере развития и укрепления в центре и на местах аппарата советской государственной власти, областные объединения становились излишним*звеном в системе советского управления, приводившим к вредному параллелизму в работе, что выдвигало вопрос о их упразднении. Разумеется, что проявляемый нередко областными объединениями сепаратизм также не мог служить поводом к продлению их существования.
Раньше всего были приняты меры по ликвидации аппарата Московской области. С переездом советского правительства в Москву В. И. Ленин уже в апреле 1918 г. поставил вопрос о Московском так наз. «совнаркоме», а 9 июня 1918 г. последовало постановление Президиума ВЦИК/'а о ликвидации этого органа 4. Упразднение некоторых областных объединений было непосредственно связано с самим ходом военных событий. Так, захват контрреволюцией Сибири и Урала привел к упразднению во второй половине 1918 г- сибирских областных объединений, а затем и Уральского. 23 декабря 1918 г. ВЦИК принял специальное постановление «Об областных объединениях». Постановлением окончательно ликвидировалось Московское областное объединение со всем его аппаратом и утверждались только три объединения: Уральское (которое вскоре ликвидировалось ввиду военных событий), Западное и Северное.
В постановлении при этом подчеркивалось, что задача областных объединений заключается в быстром, неуклонном проведении в жизнь всех предначертаний центральной советской власти. Областные объединения рассматривались как подсобные к центру органы на местах. Губернии, входившие в областные объединения, сохраняли (как это было и раньше) весь свой аппарат и право выхода из состава области5.
Западное областное объединение просуществовало до провозглашения Белоруссии советской республикой (в период окку3 См. Ленинский сборник, XVIII, стр. 243. См. также о проявлениях сепаратизма и вообще об областных объединениях: Б. М. Морозов. Создание и укрепление Советского государственного аппарата. М., Госполитиздат, 1957, стр. 132—133 и др.; М. К. Ветошкин. Становление власти Советов на Севере. М., «Советская Россия», 1957, стр. 71—78; С. Берцниский. Московская область. «Власть Советов», 1923, № 6—7.
4 См. СУ 1918, № 44, ст. 531.
5 См. История Советской конституции, (в документах) 1917—1956,. стр. 175.
232


пации западных районов немцами Облиско.мзап находился в Смоленске). В мае 1919 г. последовало упразднение и Северной области («Союз коммун Северной области»). В дальнейшем областные объединения больше не создавались, так как окрепший аппарат центральной власти мог (устанавливать непосредственные связи с губернскими и вообще местными органами советской власти- Имело место лишь образование с правами областных органов крупных ревкомов. Так по постановлению ВЦИК, в августе 1919 г. создается с правами областного объединения Сибревком, которому были подчинены все органы гражданского управления Сибири6.
Областные, губернские, уездные и волостные съезды Советов и их исполкомы являлись величайшей политической силой. Именно они, в совокупности с городскими и сельскими Советами, и составляли основу всей годударственной жизни страны. Будучи представительными органами трудящихся, они являлись вместе с тем, в отличие от буржуазных парламентских учреждений и буржуазных органов местного самоуправления, подлинно работающими организациями народа, разрешавшими как политические вопросы, так и все важнейшие хозяйственные дела.
Рассмотрим сначала местные съезды Советов, являвшиеся, в пределах своего ведения и своей территории, высшими органами государственной власти на местах.
В организации, правовом положении и деятельности местных съездов Советов ярко отразился размах советского демократизма. Если учесть примерное количество административно-территориальных единиц в стране, то можно сказать, что высшая власть на местах сосредоточивалась в руках многих десятков губернских съездов Советов и межгубернских областных объединений Советов (позднее —в руках областных и краевых съездов), более полутысячи уездных съездов Советов и более 10 тысяч волостных съездов Советов (позднее — нескольких тысяч районных и окружных съездов) и кроме того — в руках многих сотен тысяч сельских и городских собраний. Таков был разветвленный и поистине мощный механизм советской системы,, державший в своих руках высшую политическую власть на местах. Таков был поистине колоссальный размах советского демократизма. Этот механизм состоял из самих трудящихся и находился в самой гуще народной жизни и хозяйственной деятельности. Он обеспечивал трудящимся беспредельные возможности для выражения их воли и самого широкого участия в государственном управлении- Именно съезды Советов, под рукрводством партии большевиков, проверяли, обсуждали и направляли работу исполнительных органов советской власти и их контролировали.
6 См. СУ 1919, № 44, ст. 437; СУ 1920, № 84, ст. 418.
233:


В первое время местные съезды Советов выступали по существу в качестве органов чрезвычайной компетенции. Это были для своей территории учредительные съезды, разрешавшие на местах прежде всего вопросы общеполитического значения. Выражая волю трудящихся своей территории, они приветствовали Октябрьское вооруженное восстание и сами становились органами проведения Октябрьской революции, т. е., руководствуясь решениями II Всероссийского съезда Советов и др. декретами советской власти, они вырабатывали под руководством большевиков новые начала во всех областях общественной и государственной жизни для своей территории, решали вопросы о конструкции советской власти на данной территории, о правах и обязанностях Советов, о сломе старого государственного аппарата на местах, принимали решительные меры борьбы с контрреволюцией и по ликвидации ее различных организаций — комитетов «спасения», «безопасности», контрреволюционных городских дум, земств и т. д. В порядке реализации декрета о земле местные съезды Советов принимали важнейшие решения для своей территории о проведении революционных аграрных преобразований. Они принимали меры к установлению вместе с тем рабочего контроля на производстве, проведению в жизнь 8-часо- вого рабочего дня и т. д. Уже с первых дней Октябрьской революции большое место в работе местных съездов Советов занимали наиболее важные хозяйственные вопросы—о продовольствии, финансах, транспорте и т- д.
Особо следует подчеркнуть роль областных и губернских съездов Советов, как высших органов государственной власти для своей территории. За этими съездами оставалась по-суще- ству вся сфера правового регулирования в рамках законодательных определений центра.
По мере разрешения вопросов революционных преобразований, местные съезды Советов, в том числе губернских и областных объединений, постепенно превращались в органы нормальной компетенции, разрешавшие очередные вопросы местной жизни — хозяйственного и культурного строительства и осуществлявшие функции верховного контроля и планирования работы всех .подведомственных им учреждений.
, Зафиксировав на основании практического опыта круг деятельности местных съездов Советов и их исполкомов, как равно городских и сельских Советов, Конституция РСФСР 1918 г. отнесла к ведению всех указанных органов следующие вопросы:
а) проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов советской власти;
б) принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях;
в) разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение;
234


т) объединение всей советской деятельности в пределах дан-» ной территории7.
Исключительная компетенция местных съездов Советов в Конституции специально не была оговорена, но по-существу к ней относились такие вопросы, как избрание своего исполкома, рассмотрение и (утверждение местного бюджета, отчета о деятельности исполкома и т. д.
В годы иностранной военной интервенции и гражданской войны центральное место в работе местных съездов Советов занимали вопросы военной защиты социалистической революции от ее внутренних и внешних врагов. Местные съезды Советов и после того, как их деятельность утратила первоначальный учредительный характер, на всем протяжении своего существования не только разрешали местные дела, по постоянно принимали активное участие в обсуждении и решении вопросов общегосу- дарственного значения, что предусматривалось в актах, изданных в развитие Конституции РСФСР 1918 г.
Выборы делегатов на местные съезды Советов производились на основе общей избирательной системы, особенности которой были указаны при рассмотрении республиканских и всесоюзных съездов Советов. В первые месяца Октябрьской революции порядок созыва местных съездов Советов и нормы представительства устанавливались самими Советами- Конституция РСФСР 1918 г. обобщила полученный опыт и ввела уже общий порядок созыва местных съездов Советов и установила строго определенные нормы представительства. В дальнейшем порядок созыва и нормы представительства, зафиксированные в Конституции РСФСР 1918 г., были воспроизведены в основных своих чертах конституциями всех советских социалистических республик. Следует отметить, что Конституция СССР 1924 г. не содержала регламентации, относящейся к местным Советам, что объяснялось характером данной Конституции: она состояла из договора и декларации об образовании СССР. Рассматриваемые вопросы и после образования СССР регламентировались республиканскими конституциями, исходившими по-прежнему из норм, установленных Конституцией РСФСР 1918 г. В исключительных случаях ЦИК"ам республик предоставлялось право для отдельных местностей изменять установленные конституционные нормы, в зависимости от местных условий.
Съезды Советов областных (межгубернских) объединений составлялись из представителей городских Советов и уездных съездов Советов (по расчету 1 депутат на 25 тысяч жителей, а от городов — по 1 депутату на 5 тысяч избирателей, но не более 500 делегатов на всю область), либо из представителей губернских съездов Советов (избиравшихся по той же норме), если 7 История Советской Конституции (в документах) 1917—1956,
стр. 153—154.
235


этот съезд собирался непосредственно перед областным съездом Советов. Губернские съезды Советов составлялись из представителей городских Советов и волостных съездов Советов (по расчету 1 депутат на 10 тысяч жителей, а от городов — по 1 депутату на 2 тысячи избирателей). В случае созыва уездных съездов Советов непосредственно перед губернским, выборы проводились по той же норме не волостными, а уездными съездами Советов8.
При установлении указанных норм представительства учитывалась, с одной стороны, необходимость обеспечения нормального численного состава съездов Советов и, с другой стороны — необходимость обеспечения ведущего положения в Советах рабочего класса.
На областных и губернских съездах Советов, как и всероссийских, а затем всесоюзных, группа членов от городских Советов занимала по численности первое место. Разумеется, что основная причина, определявшая высокий удельный вес рабочих в органах советской власти, заключалась не в установленных нормах представительства, а в том авторитете, которым пользовался рабочий класс среди непролетарского населения.
Уездные съезды Советов составлялись из представителей сельских Советов, по расчету 1 депутат на 1 тысячу жителей, а также от Советов городов, население которых не превышало 10 тысяч человек9, фабрично-городских поселений, фабрик и заводов, расположенных вне поселений. Делегаты от сельских Советов избирались на волостных съездах Советов. Волостные съезды Советов составлялись из представителей всех сельских Советов волости, по расчету 1 депутат на каждые 10 членов Совета. В первые месяцы Октябрьской революции волостные съезды Советов нередко походили на волостной сход, куда собирались жители волостного центра, окружающих сел и поселков.
До принятия Конституции РСФСР 1918 г., кроме делегирования от Советов, очень часто практиковалось и непосредственное делегирование на местные съезды Советов представителей от различных местных революционных и общественных организаций, стоявших на платформе советской власти, от отдельных частей Красной Армии, а также от отдельных фабрик и заводов 10. С установлением единых норм представительства такая практика в принципе не имела уже места. Непосредственное представительство сохранялось лишь за фабриками и заводами, находившимися вне черты города или поселения.
8 См. История Советской Конституции (в документах) 1917—1956,
-стр. 152.
9 См. История Советской Конституции (в документах) 1917—1956,
стр. 152.
10 См. А. И. Лепешкин. Местные органы власти Советского государства (1917—1920) М., Госюриздат, 1957, стр. 168.
236


На уездных и волостных съездах Советов преобладающая группа членов была представлена чаще всего делегатами от сельских Советов. Что касается группы членов от городских Советов, она занимала здесь второе место п.
В восстановительный период, а особенно в годы социалистической реконструкции народного хозяйства, здесь, как и в сельских Советах, наблюдалось значительное повышение числа рабочих представителей. Фактором, содействовавшим повышению удельного веса рабочих в Советах, являлся рост промышленности, широкое строительство совхозов и МТС 11 12.
Местные съезды Советов созывались обычно по инициативе самих исполкомов. Эту практику закрепила и Конституция РСФСР 1918 г. Наряду с очередными съездами, как это установила Конституция, исполкомы по своему усмотрению или по требованию Советов местностей, насчитывающих не менее Уз всего населения данного района, имели право созыва и внеочередных съездов Советов.
Для непосредственной организации выборов, в соответствии с установленными нормами представительства, уже в первые годы советской власти исполкомами создавались специальные избирательные комиссии — губернские, уездные, волостные и др.
Местные съезды Советов, до установления твердых норм представительства, были весьма многочисленными. Так, наряду с губернскими съездами в 200—300 делегатов, нередко на съезд съезжалось до 1000 и более делегатов. Конституция 1918 г. закрепила предельный состав для губернских и уездных съездов в числе не свыше 300 делегатов. Статистика показывает, что за первые годы советской власти среднее число членов губернских съездов Советов составляло: в 1918 г—232 человека, 1919 г.— 195, в 1920— 180, 1921 г. — 186, 1922— 175 13. Таким образом это были весьма широкие коллегиальные органы, вносившие в государственную практику коллективный опыт трудящихся.
До второй половины 1918 г. местные съезды Советов собирались необычайно часто. Это и понятно, поскольку тогда совершался акт революции и трудящиеся использовали съезды для выражения своей учредительной воли. Первоначальную стихийную волну местных съездов Советов Конституция РСФСР 1918 г. ввела в определенное русло, так как к этому времени отпала надобность в чрезмерно частых созывах съездов. Согласно Конституции РСФСР 1918 г., очередные съезды должны были собираться: областные — не реже двух раз в год, губернские и 11 См. Советы, съезды Советов и исполкомы. Материалы к изучению советской системы управления. М., изд. НКВД, 1924, стр. 28 и др.
12 См. М. Карева. Состав съездов Советов, исполкомов и Советов «Советское государство», 1934, № 6, стр. 32.
13 Советы, съезды Советов и исполкомы. Материалы к изучению советской системы управления, стр. 44.
237


уездные — один раз в три Месяца, волостные—один раз в месяц- На местах установилась при этом практика более или менее одновременного проведения съездов.
Наряду с губернскими съездами Советов, уже в первые месяцы советской власти созывались и губернские конференции Советов. В дальнейшем эта практика твердо вошла в методы советской работы. На губернских конференциях обсуждались и рассматривались неотлагательные, особо важные вопросы, требовавшие широкого обсуждения и мобилизации для их исполнения всего советского актива.
До преобразования Советов по Конституции СССР 1936 г. и введения сессионного порядка работы Советов, местные съезды Советов являлись одной из важнейших форм работы Советов, обеспечивавшей демократические принципы советской власти и вовлечение трудящихся масс в горударственную жизнь. Поэтому партия большевиков и Советское правительство придавали большое значение регулярному созыву местных съездов Советов, требуя при этом вынесения на обсуждение местных съездов Советов наиболее важных вопросов. VIII съезд РКП (б) указывал, что «На общих собраниях Советов следует ставить и разрешать по возможности все основные вопросы местной и общей жизни. Необходимо бороться против тенденции передавать решение всех дел исполкомам. Советы должны работать не только как аппарат агитации и осведомления, но и как урегулированный деловой механизм» 14.
В годы гражданской войны особенно важным представлялся своевременный созыв съездов Советов на территориях, только что освобожденных от неприятеля- Давая указания по этому вопросу, В. И. Ленин связывал его с проведением здесь революционных преобразований — экспроприацией помещичьего землевладения, оказанием помощи бедноте и т. д. Даже в самый тяжелый 1919 г. периода гражданской войны во многих губерниях и уездах, там, где это было возможным, съезды Советов собирались по нескольку раз в год. Таким образом, несмотря на суровые условия военного времени, Советское государство последовательно проводило в жизнь демократические принципы. Данные о деятельности местных Советов в годы гражданской войны со всей очевидностью свидетельствовали о том, как это подчеркивал В. И. Ленин на VII Всероссийском съезде Советов, «что в такое трудное время, как время войны, когда действие европейских конституций, веками установленных, вошедших в привычку западно-европейского человека, почти целиком было приостановлено, в это время Советская конституция в смысле участия народных масс в управлении и самостоятельном разрешении дел управления на съездах и в Советах и на пере14 «КПСС в резолюциях...», ч. I, стр. 445.
238


выборах применялась на местах в таких размерах, как нигде в мире» 15.
Однако, как отмечалось уже в своем месте, тяжелая обстановка войны и разрухи нередко приводили все-таки к некоторому нарушению конституционных норм. Советы сосредоточивали свое внимание на вопросах обороны, борьбы с голодом и т. д. Обстановка при этом требовала незамедлительных действий. Поэтому работа Советов из широких коллегий нередко перемещалась в более узкие органы — в исполкомы Советов и их президиумы, которые действовали как военные штабы, проводя мероприятия в оперативном порядке, без предварительного широкого обзуждения. Перемещение работы в узкие коллегии обусловливалось и тем, что основные кадры Советов уходили на фронт. Съезды Советов в условиях войны стали созываться, таким образом, недостаточно регулярно.
Конституционные нормы работы Советов в годы гражданской войны неизбежно нарушались и вынужденной системой «глав- кизма», когда полновластное руководство по ряду важных вопросов от местных Советов переходило во многих случаях непосредственно уполномоченным и учреждениям центра.
ж № №
В восстановительный период условия мирного времени и задачи хозяйственного возрождения страны потребовали восстановления работы местных Советов на основе нормальной советской демократии и расширения их прав с тем, чтобы обеспечить всемерное развитие активности трудящихся масс, поднять их на разрешение новых задач советской страны. В мае 1921 г., В- И. Ленин говорил, что одна из самых важных задач теперь, это — широкое привлечение к советской работе трудящихся масс16. Вопрос об улучшении всей работы Советов становился одной из величайших задач партии и предметом специального обсуждения как на съездах партии и конференциях партии, так и на всероссийских съездах Советов и специальных совещаниях.
В деятельности местных Советов в восстановительный период восстанавливаются конституционные нормы, права местных Советов расширяются. В деле повышения активности и инициативы трудящихся и наилучшего использования всех возможностей на местах, большое значение имел и регулярный созыв местных съездов Советов. Уже VIII Всероссийский съезд Советов (декабрь 1920 года) потребовал регулярного проведения съездов Советов, как и вообще твердого соблюдения конституционных норм17. ВЦИК предложил исполкомам под их коллективную 16 В. И. Ленин. Соч., т. 30, стр. 214.
16 См. В. И. Ленин. Соч., т. 32, стр. 415.
17 См. Съезды Советов в документах, 1917—1936, т. I, стр. 144.
239


ответственность неуклонно выполнять постановление VIII съезда 18.
Первоначальная практика частого созыва местных съездов Советов, нашедшая отражение в Конституции РСФСР 1918 г., приводила к непреравной смене должностных лиц в составе исполкомов, что отрицательно сказывалось на работе. Поэтому уже в 1918 г. для губернских съездов был установлен срок созыва— не реже д«ух раз в год. Эти сроки законодательно закрепил VII Всероссийский съезд Советов (для областных, губернских и уездных — не реже двух раз в год, а для волостных— один раз в три месяца)- Но и этими сроками вопрос не был еще разрешен. На основе дальнейшего опыта IX Всероссийский съезд Советов (декабрь 1921) установил, что очередные съезды Советов как автономных республик и областей, так губернские, уездные и волостные — созываются один раз в год19 Новые сроки придали больше стабильности и ответственности местному советскому аппарату.
Политика партии и Советского правительства, направленная на дальнейший подъем роли местных Советов, в связи с новыми условиями и задачами хозяйственного и вообще социалистического строительства, привела к изданию уже в 1922 г. ряда специальных положений о волостных, уездных и губернских съездах Советов и их исполкомах20. В этих государственных актах подчеркивалась широта компетенции указанных органов, четко определялось их новое правовое положение, порядок образования, задачи и т. д. В положении о губернских съездах Советов и губернских исполкомах указывалось, в частности, что на губернский съезд возлагается руководство деятельностью всех подчиненных ему органов, а также контроль за работой учреждений и предприятий, подчиненных центральным органам.
Вместе с экономическим укреплением страны возрастала политическая активность трудовых масс города и деревни. Однако дело дальнейшего укрепления и развития промышленности и сельского хозяйства, на первом этапе восстановительного периода, далеко не всегда получало необходимую помощь и содействие со стороны местных Советов. В деятельности местных Советов в первые годы восстановительного периода оказалось много серьезных недостатков, тормозивших широкое вовлечение трудящихся в управление государством- Далеко не все работники Советов поняли, что новая обстановка и новые задачи требуют перестройки работы Советов на основе развертывания 18 См. СУ 1921, № 11, ст. 72.
19 См. Съезды Советов в документах 1917—1936, т. I, стр. 181.
20 См. СУ 1922, № 10, ст. 91, 92; № 72—73, ст. 907. До этого времени положений об уездных и губернских съездах Советов и их исполкомах еще не существовало. О волостных съездах Советов и их исполкомах первое положение было принято в 1920 г. (СУ 1920, № 20, ст. 108).
240


нормальной советской демократии. Они и в новых условиях пытались действовать методами «военного коммунизма». Колле- геальное решение вопросов нередко подменялось администрированием, единоличными распоряжениями руководящих работников Советов, нужды и запросы трудящихся нередко надлежащим образом не учитывались. Администрирование в ряде случаев приводило к нарушению революционной законности, порождало бюрократизм и т. д. Все эти недостатки особенно сильно проявились в низовом советском аппарате, оказавшемся по существу в стороне от разрешения основных нужд деревни, чем пользовались кулацкие элементы. Наиболее ярким показателем слабой работы Советов в то время был снизившийся уровень активности избирателей на выборах в 1922, 1923 и 1924 гг.
Перед партией и Советским правительством во весь рост встала задача оживления Советов. Октябрьский пленум ЦК РКП (б) 1924 г. выдвинул этот вопрос как одну «из основных и наиболее острых задач момента»21. Оживление Советов приобретало огромное как хозяйственно, так и политическое значение и особенно — для дальнейшего укрепления союза рабочего класса с крестьянством, проведения политики изоляции кулачества, растущего в связи с НЭП, и обеспечения политического руководства крестьянством со стороны рабочего класса и партии. Провозгласив лозунг оживления Советов, Октябрьский пленум ЦК партии указал вместе с тем, что этот лозунг должен проводиться под углом зрения «лицом к деревне»- Пленум разъяснял, что путем усиления и оживления Советов должны быть созданы вокруг партии широкие кадры активных беспартийных крестьян, из которых партия могла бы черпать силы и через которые должны быть закреплены связи партии и руководство широкими крестьянскими массами, а сама крестьянская масса должна стать еще ближе к работе Советов, еще больше почувствовать их своими близкими и руководящими органами и действительно оживить работу Советов 22.
С целью выполнения задач, намеченных партией по оживлению Советов, в конце 1924 — начале 1925 гг. при ЦИК СССР было созвано совещание по вопросам советского строительства. Решения этого совещания легли в основу постановления III съезда Советов СССР (май 1925 г.), уделившего много внимания вопросам местного советского управления. Съезд указал, что «...Советы, как органы власти, должны стать на деле во главе всего хозяйственного и культурного строительства Советской республики и руководить им подобно тому как в свое время, в годы интервенции и .гражданской войны, внимание Советов сосредоточивалось на деле военной защиты рабоче-крестьянского государства»23.
21 «КПСС в резолюциях...» ч. II, стр. 102.
22 «КПСС в резолюциях...» ч. II, стр. 102.
23 Съезды Советов в документах 1917—1936 г., т. III, стр. 77—78.
16—1240 241


Политика оживления Советов предполагала: 1. дальнейшее расширение прав и материальной базы местных Советов, 2-обеспечение строгого проведения начал революционной законности, 3. усиление борьбы с бюрократизмом и административным произволом, 4. проведение при выборах большого количества беспартийных крестьян в Советы и их исполкомы, 5. развертывание при Советах и исполкомах различного рода секций, комиссий и совещаний с участием в них трудящихся, начало созданию которых было положено еще революционной практикой в 1917— 1918 гг.
Мероприятия по оживлению Советов нашли свое законодательное закрепление в ряде последовавших законодательных актов Советского государства. В частности, в РСФСР уже в 1924 г. были утверждены новые положения о волостных и уездных съездах Советов и их исполкомах24.
В ряду мероприятий по оживлению Советов особое место отводилось улучшению организации перевыборов Советов. Партия и Советское правительство требовали, чтобы перевыборы Советов проводились как широкая политическая кампания, рассматривая ее как первый, но очень важный шаг в деле вовлечения трудящихся в управление государством. Во время перевыборов депутаты и Советы отчитывались перед своими избирателями. Перевыборы помогали улучшать состав Советов и тем самым их дальнейшую деятельность, 'содействовали росту активности и сознательности трудящихся масс. Постановлением ЦИК СССР от 29 октября 1924 г.25 предусматривалось, в связи с этим, проведение повторных перевыборов там, где перевыборы не были как следует подготовлены, где имели место неправильности и упущения в работе избирательных комиссий, в результате чего население недостаточно полно участвовало в выборах.
Предпринятые меры оказали свое положительное влияние очень скоро. Уже осенью 1925 г- на выборах в Советы явка избирателей была в два раза выше, чем в 1924 г. В Советы были избраны сотни тысяч беспартийных крестьян-активистов. Вместе с тем в Советах значительно возросло число коммунистов и комсомольцев. Политика оживления Советов обеспечила наиболее полное сближение Советов с многомиллионными трудящимися массами города и деревни. Вокруг Советов был значительно усилен советский актив. Работа Советов была перестроена в соответствии с новыми задачами, усилено пролетарское руководство через Советы крестьянством, укреплена смычка рабочих и крестьян.
Таковы были основные мероприятия по отношению к Советам в восстановительный период.
24 См. СУ 1924, № 82, ст. 825.
25 См. СЗ 1925, № 1, ст. 3; № 6, ст. 54.
242


* *
Социалистическая реконструкция народного хозяйства предъявила новые требования к Советам. Своей деятельностью Советы должны были обеспечить теперь проведение в жизнь новых важнейших директив партии и правительства, конкретное и оперативное руководство делом социалистической реконструкции на местах.
В годы социалистической реконструкции народного хозяйства партия и Советское правительство продолжали последовательно проводить по отношению к Советам политику их оживления. Вместе с тем исключительно большое значение для решения задач социалистической реконструкции народного хозяйства имело установление на основе проведенной тогда административно- -территориальной реформы новой территориальной системы Советов.
Новая территориальная организация Советов укрепила связь центрального и местного советского государственного аппарата, обеспечила наилучшую расстановку советских сил для проведения социалистической реконструкции народного хозяйства,, облегчила дело разработки и проведения единого народно-хозяйственного плана и вообще централизованного руководства хозяйством.
Чтобы дать более или менее систематическое представление о времени замены прежних, т. е. губернских, уездных и волостных Советов (съездов и исполкомов), новыми, т. е. областными (краевыми), окружными и районными, следует указать на последовательность проведения административно-территориальной, реформы.
Еще в восстановительный период, наряду с упоминавшимися первыми опытными административно-территориальными единицами в РСФСР (Уральской областью, Северо-Кавказским краем и Сибирским краем), было установлено новое административно- территориальное деление в УССР и БССР. В УССР эти работы начались еще в 1922 г. Установленное новое административно- территориальное деление УССР законодательно оформляется в марте 1923 г. УССР стала делиться на округа и районы^ при: сохранении деления и на губернии, хотя число последних было, сокращено до 9-ти. В июне 1925 г. губерни в УССР, как излишние звенья при окружном делении, были упразднены.
Установление нового административно-территориального деления в БССР было проведено в 1924 г., после расширения территории республики почти вдвое за счет включения в нее частей Витебской, Гомельской и Смоленской губерний. БССР стала делиться на округа и районы, что было законодательно оформлено в июле 1924 г.
В Средней Азии административно-территориальная реформа была непосредственно связана с национально-государственным 16* 243


размежеванием, в результате которого образовались две новые союзные республики — Узбекская ССР и Туркменская ССР. Работы по установлению нового административно-территориального деления здесь были начаты сразу же после образования указанных республик и завершены в 1926 г.
По РСФСР первоначально были завершены работы на обширных территориях Сибири и Дальнего Востока. В мае 1925 г. создается Сибирский край и в октябре того же года Дальневосточный край. В 1926 г. ряд губерний РСФСР, а также и АССР, перешли на систему округов и районов (Астраханская, Тульская, Северо-Двинская губернии, а также Марийская автономная область и Якутская АССР). Затем в 1928 г. в РСФСР создаются: Нижне-Волжский край и области: Средне-Волжская и Центрально-черноземная (ЦЧО). В 1929 г. издается постановление «Об образовании на территории РСФСР административно-территориальных объединений краевого и областного значения» и в том же году были учреждены области: Московская, Ивановская (позднее — Иваново — Промышленная) и Западная, а также края: Нижегородский и Северный. Тогда же было введено новое .административно-территориальное деление в образовавшейся Таджикской ССР. Наконец, в 1930 г. новое деление на округа и районы устанавливается в ЗСФСР и таким образом административно-территориальной реформой, была охвачена вся страна.
К этому времени Сибирский край разделился на Восточно- Сибирский (1930) и, кроме того, образовались Средне-Волжский край (1929) и Ленинградская область (1927 г.).
В связи с новым административно-территориальным делением губернские, уездные и волостные Советы (съезды и исполкомы) естественно упразднились и вместо них, на основе нового административно-территориального деления, учреждались областные (краевые), окружные и районные Советы (съезды и исполкомы). В 1928 г. было принято и введено в действие «Положение о краевых (областных), окружных и районных съездах Советов и их исполкомах» 26. Это было первое типовое положение о местных Советах и их исполкомах, соответствовавшее новому административно-территориальному делению. В 1929 г. ВЦИК распространил его действие на округа и районы, входившие в состав автономных республик и автономных областей 27.
Типовое положение определяло съезды Советов как высшую власть на территории края (области), округа и района. В по26 См. СУ 1928, № 47, ст. 353; № 70, ст. 503.
27 До введения указанного типового положения, при установлении той или иной новой административно-территориальной единицы (области, края), положения издавались для каждой отдельной единицы. Такими были положения: об Уральской области 1923 г. Северо-Кавказском крае 1924 г., Сибирском крае 1925 г., Дальневосточном крае 1926 г. Опубликованы в Собрании узаконений РСФСР (См. СУ 1923, № 103—104, ст. 1028; 1925, № 11, ст. 76; № 89, ст. 651 и др.).
244


ложении фиксировался круг полномочий съездов Советов, в том числе и исключительная компетенция съездов.
Как указывалось в своем месте, административно-территориальная реформа в основном была завершена ликвидацией округов, расширением прав и укреплением районных советских органов, что преследовало целью дальнейшее приближение органов к населению и укрепление низовых органов власти. Упразднение административно-территориальных округов, а, следовательно, и территориальных окружных съездов Советов и их исполкомов было проведено на основе .постановления Президиума ЦИК СССР и СНК СССР от 23 июля 1930 г.2».
Центр тяжести колхозного строительства переместился в районные организации. Теперь именно сюда сходились все нити колхозного строительства и всякой другой хозяйственной работы в: деревне по линии Советов, кооперации, кредита. Партийно-политический, советский и весь хозяйственный аппарат был прибли-< жен к селу, колхозам, к масссам. Таким образом район стал очень важным звеном в системе местных органов государственной власти.
Эта реформа потребовала пересмотреть старое Положение о районных Советах, что и было сделано ЦИК и СНК СССР, утвердившими 13 октября 1930 г. «Основные положения о районных съездах Советов и райисполкомах»28 29. На основе этого документа союзные республики разработали свои республиканские положения о районных съездах Советов и райисполкомах. В РСФСР такое Положение было утверждено ВЦИК 1 января 1931 г.30. Положение установило, что районные съезды Советов составляются из представителей, избираемых всеми сельскими Советами, находящимися на территории района, и представителями горсоветов, а также фабрик, заводов, совхозов и МТС, расположенных вне городских поселений.
Компетенция районных съездов Советов была значительно расширена. На них возлагались теперь те задачи, которые раньше относились к окружным съездам Советов.
Поскольку преобразование проводилось в связи с развернутым наступлением социализма по всему фронту, «Основные положения» в качестве одной из важнейших задач районных съездов Советов и их исполкомов подчеркивали необходимость неуклонного проведения политики наступления на капиталистические элементы города и деревни и ликвидации кулачества, как класса, на основе сплошной коллективизации.
Ликвидация округов вызвала быстрое возрастание количества краев и областей. В 1932 г. было введено областное деление в УССР, Казахской АССР, образовались в ряде краев внутрикрае-
28 СЗ СССР 1930, № 37, ст. 400.
29 СЗ СССР 1930, № 52, ст. 544.
30 СУ 1931, № 11, ст. 143.
245


вые области. В начале 1934 г. произошло разукрупнение Уральской области на Свердловскую и Челябинскую области, Северо- Кавказского края — на Азово-Черноморский и Северо-Кавказский края и Нижне-Волжского края — на Саратовский край и др. В это время разукрупнилась ЦЧО на Курскую и Воронежскую области. Разукрупнились Западно-Сибирский край и Восточно-Сибирский с образованием Красноярского края и Омской «области. Процесс разукрупнения продолжал развиваться и в последующие годы. Дальнейшее разукрупнение административно- территориальных единиц естественно сопровождалось упразднением на местах прежних органов власти и управления и образованием новых, соответственно новым административно-территориальным единицам.
Партия и правительство проводили и другие организационнополитические мероприятия, направленные на улучшение работы Советов. Деятельность всех Советов развертывалась в годы социалистической реконструкции народного хозяйства под лозунгом дальнейшего оживления Советов, что прямым образом отражалось и на съездах Советов. В частности' строгие меры принимались к устранению нарушений избирательного законодательства, проводилась тщательная предвыборная подготовка съездов Советов и т. д.
Все предпринятые меры дали в совокупности огромный политический и хозяйственный эффект, подняв организационно-массовую работу Советов на новый уровень. Достигнутый при этом значительный рост участия рабочих и крестьян в работе Советов особенно ярко проявился при (проведении избирательных кампаний. Предвыборные кампании и работа съездов Советов, в связи с развернутым наступлением на капиталистические элементы, проводились в обстановке ожесточенной классовой борьбы и вместе с тем они показали полную солидарность рабоче-крестьянских .масс с политикой и мероприятиями советской власти. Они вносили систематическое и коренное улучшение в состав Советов, обеспечивая тем дальнейшее повышение всего уровня работы Советов.
*
* *
Исполнительно-распорядительными органами Советов являлись исполкомы. Важно отметить, что до Конституции 1936 г. исполкомы были не только исполнительно-распорядительными органами. Между съездами Советов они являлись высшими органами Советской власти на соответствующей территории.
Образование исполкомов как полновластных советских государственных органов непосредственно связано с переходом власти к Советам в период проведения Октябрьской революции. Беря власть в свои руки и формируя новый советский аппарат государственного управления, Советы в дни Октября, на своих 246


первых учредительных съездах и конференциях, прежде всего создавали свои исполнительные комитеты. Образование исполкомов предусматривалось и директивами центральной советской власти. В инструкции НКВД «О правах и обязанностях Советов», опубликованной 24 декабря 1917 г. (6 января 1918 г.) указывалось, что «Советы избирают из своей среды исполнительный орган (исполнительный комитет, президиум), на который они возлагают проведение в жизнь своих постановлений и всю текущую работу по управлению»31.
Свое законодательное закрепление исполкомы получили в первой же советской Конституции РСФСР 1918 г. Конституция подчеркнула полноту власти исполкомов. В ней указывалось: «В границах своего ведения съезд Советов (областной, губернский, уездный, волостной) есть высшая в пределах данной территории власть; в период же между съездами такой властью является Исполнительный Комитет» 32. Исполком был ответственен перед избравшим его съездом Советов. VII Всероссийский съезд Советов (декабрь 1919 г.) подчеркнул подчиненность исполкомов и вышестоящим исполкомам, а вместе с тем ВЦИКу и Совнаркому РСФСР 33.
Конституция РСФСР 1918 г. закрепила сложившиеся демократические принципы формирования исполкомов. Они формировались на основе выборности и представительства от нижестоящих Советов. Волостные исполкомы в первое время часто избирались на волостных сходах из представителей от сельских и поселковых Советов.
В состав многих исполкомов (от губернского до волостного) в первое время включались в качестве непосредственных представителей делегаты от общественных организаций и союзов трудящихся, стоявших на платформе советской власти. До установления конституционных норм представительства, такое непосредственное делегирование являлось важным средством вовлечения в аппарат Советов трудящихся и укрепления позиций Советов, как полновластных органов.
В первое время губернские и уездные исполкомы представляли собой довольно многочисленные собрания, но в апреле 1918 г. состав исполкомов циркуляром центра был ограничен. Конституция РСФСР установила, что число членов исполкомов не должно превышать: по области и губернии — 25 человек, по уезду — 20 и по волости — 10 34.
Губернские и уездные исполкомы, а иногда и волостные, избирали из своей среды президиумы. Впервые время президиумы создавались далеко не везде, а лишь отдельными губисполкомами и 31 История Советской Конституции (в документах) 1917—1956, стр. 97.
32 Там же, стр. 153.
33 Съезды Советов в документах 1917—1936., т. I, стр. 113.
34 История Советской Конституции (в документах) 1917—1956, стр. 153.
247


уисполкомами. Президиумы обычно избирались при этом на пленумах исполкомов в составе: председателя исполкома, который по общему правилу был и председателем президиума исполкома, его заместителей, секретаря и одного-двух членов. Свое общее признание президиумы исполкомов получили в постановлении I Всероссийского съезда председателей губисполкомов (июль 1918 г.). VII Всероссийский съезд Советов закрепил их создание уже в законодательном порядке и установил определенный их численный состав (от 3 до 5 членов для президиумов губисполкомов и 3 члена—для президиумов уездных исполкомов) 35.
Исполкомы стояли в центре всей общественной жизни на местах. Съезды Советов собирались, как отмечалось, лишь периодически и вся поистине колоссальная работа по текущему местному управлению лежала именно на исполкомах. Как исполнительные органы власти и общего управления исполкомы сосредоточивали в своих руках руководство всеми сторонами местной общественной жизни. В первое время в работе исполкомов центральное место занимали, естественно, вопросы утверждения советской власти на подведомственной территории, установления новых революционных порядков, проведения соответствующих преобразований во всех сферах общественной жизни и борьбы с контрреволюцией. Вместе с тем на них легли исключительно трудные задачи налаживания расстроенной разрухой и саботажем хозяйственной жизни на местах. Они сосредоточивали в своих руках руководство, в пределах своей территории, промышленностью, сельским хозяйством, продовольственным делом, торговлей, транспортом. Они брали на учет и под свой контроль все виды государственных имуществ, ведали коммунальным хозяйством городов и т. д. Сразу же перед исполкомами открылось широкое поле деятельности и в области социально-культурного строительства. Словом, исполкомы Советов уже с первых месяцев Октябрьской революции овладели всеми функциями руководства на местах— политической, хозяйственной и культурной жизнью.
О своей деятельности и вообще о мероприятиях советской власти, проводившихся, как в пределах данной территории, так и в общегосударственном масштабе, исполкомы регулярно информировали широкие трудящиеся массы, что отвечало прямым требованиям центральной советской власти и демократическим принципам работы исполкомов.
Широта задач и функций исполкомов находили отражение на их организационном построении и порядке деятельности. Исполкомы, как руководящие коллегиальные органы, вели свою работу в порядке пленарных и иных заседаний. На такие заседания выносились и здесь решались наиболее важные вопросы во всех областях местного государственного управления. Что касается президиумов исполкомов, они занимались прежде всего админи35 См. Съезды Советов в документах 1917—1956, т. I, стр. 116.
248


стративно-организационными вопросами. Как широкие коллегиальные органы пленумы исполкомов не могли заниматься назначением большинства должностных лиц, рассматривать различные конкретные вопросы текущей работы отделов исполкомов, конфликтные дела и т. д. Все эти вопросы находились в компетенции президиумов исполкомов. Вместе с тем президиумы вели большую работу по предварительному рассмотрению вопросов, подлежавших разрешению пленарного собрания исполкома и предпринимали все меры, необходимые для проведения в жизнь постановлений пленарных собраний, а также и директив центральной власти. Наконец, президиумы контролировали деятельность всех учреждений, находившихся на территории данной административно-территориальной единицы. Таким образом пленумам исполкома принадлежала выработка принципиальной линии работы, дача общего направления деятельности, а обычные текущие дела разрешались президиумами36.
Вся же оперативная работа то отдельным областям управления в исполкомах крупных административно-территориальных единиц (межгубернских областных объединений, губерний, в значительной мере и уездов) концентрировалось в огранах отраслевого управления. Этими органами являлись отделы исполкомов, соответствовавшие по своему профилю в крупных исполкомах центральным отраслевым органам (наркоматам и др. центральным учреждениям). Отраслевые органы исполкомов стали создаваться одновременно с самими исполкомами сразу же после Октябрьской революции. В первое время на местах им нередко присваивались наименования комиссариатов. Иногда они носили названия комитетов, комиссий и т. д., но при любых своих наименованиях ОНИ функционировали на правах отделов исполкомов и безусловно подчинялись последним.
Образование, а также закрытие отделов принадлежало, как это установил УП-ой Всероссийский съезд Советов, самим исполкомам, но по соглашению с соответствующими наркоматами и с утверждения Совнаркома. Число отделов при волостных исполкомах, а также при Советах фабрично-заводских поселков и местечек определялось губернским исполкомом 37.
Во главе каждого отдела ставился заведующий отделом, который мог быть и не членом исполкома. При заведующем образовывалась коллегия. По постановлению исполкома коллегии в определенных случаях могли не создаваться. Заведующий и члены коллегий избирались исполкомом. По постановлению УП-го Всероссийского съезда Советов наркомы получили право заявлять отвод заведующим. В случае разногласия вопрос под лежал разрешнию Президиумом ВЦИКа. УП-ой съезд Советов установил твердо, что за деятельность отдела и за точность и
36 См. С., Бродович. Губернские съезды Советов и губисполкомы, стр. 40
37 См. Съезды Советов в документах 1917—1936., т. I, стр. 114.
249


•своевременность выполнения распоряжений центральной власти ответственность возлагается как на заведующего отделом, так и на исполком. Все крупные мероприятия отделов как ‘принципиальной, так и практической важности, равно как и сметы отделов (до представления их в центр), должны были вноситься отделами на утверждение исполкома. Заведующий отделом имел право единолично принимать решения по всем вопросам, подлежавшим ведению соответствующего отдела, доводя о них до сведения коллегии. В случае несогласия коллегии с тем или другим решением заведующего, коллегия, не приостанавливая исполнения решения, могла обжаловать его в исполком 381.
Отраслевые органы, в совокупности с соответствующими местными съездами Советов и исполкомами, как коллегиальными руководящими органами, и составляли то, что принято называть местным аппаратом (областным, губернскими, уездным, волостным). Понятно, что чем крупнее была административно-территориальная единица, тем значительнее по своим масштабам был и аппарат, в том числе и отраслевой аппарат. В этом отношении особенно выделялся аппарат областных объединений — Московского; Северного и др. Так Московское областное объединение к лету 1918 г. имело 14 «народных комиссариатов»: военных дел, общей организации и связи, юстиции, народного хозяйства, земледелия, продовольствия, финансов, транспорта, местного хозяйства, контроля и учета, труда, призрения, народного просвещения, здравоохранения 38 39. Деятельность «наркоматов» объединялась и направлялась упоминавшимся уже Московским совнаркомом, который в свою очередь был подотчетен облисполкому.
Отраслевые органы областных объединений представляли собой крупные организации. Особенно среди них выделялись Северный совнархоз, Московский областной продовольственный комитет и др., которые настолько развили свою деятельность, чго она выходила за областные рамки.
Немного уступал по своим масштабам областному аппарату и губернский аппарат.
Обобщая опыт первых месяцев советского строительства, НКВД РСФСР в январе 1918 г. утвердил инструкцию об организации Советов рабочих и солдатских депутатов, в которой указывал, что при Советах, взамен старых .правительственных учреждений, в первую очередь надлежит создавать для управления важнейшими отраслями местного хозяйства одиннадцать следующих отделов или комиссариатов: отдел управления, судебный (вскоре стал называться отделом юстиции), совет народного хозяйства, земельный отдел, продовольствия, финансовый, путей сообщений, почт и телеграфов, труда (в период слияния органов
38 См. Съезды Советов в документах 1917—1936 г., т. I, стр. 115.
39 См. С. Бернинский. Московская область, 1917—1918 гг. «Власть Сове тов», 1923, № 6—7, стр. 63.
250


"труда с вскоре созданными органами социального обеспечения именовался отделом труда и социального обеспечения), врачебно-санитарный (вскоре стал именоваться отделом здравоохране- ниния), народного просвещения (вскоре стал именоваться отделом народного образования), управление общественным недвижимым имуществом40. Постановление УП-го Всероссийского съезда Советов содержало для губисполкомов перечень уже 14 отделов. В дополнение к перечисленным, здесь значились к тому времени образовавшиеся отделы: военный, чрезвычайная комиссия (ЧК), государственного контроля, статистики, а также коммунальный отдел, но не было управления общественным недвижимым имуществом 41. В зависимости от обстановки и местных условий Советы создавали и др. отделы. До натурализации хозяйственных отношений в годы гражданской войны они имели, в частности, отделы торговли и др.
Отделы губисполкомов представляли собой, подобно областным, крупные организации. Но кроме основных отраслевых органов, в составе исполкомов и прежде всего губернских создавались и др. различные органы вспомогательного, а также обслуживающего характера: комиссии, группы, совещания, комитеты и т. д., ведавшие различными хозяйственными и др. вопросами, секретариат — при президиуме и т. д. В целом губернский исполнительный советский аппарат состоял таким образом не из одного десятка самостоятельных и полусамостоятельных учреждений со штатом, доходившим до тысячи или нескольких тысяч сотрудников.
Уездные исполкомы имели в своем составе, лишь за некоторыми исключениями, те же (по наименованиям) отраслевые отделы, что и губернские, но штат их был во много раз меньше. Постановление УП-го Всероссийского съезда Советов указывало, что при уездном исполкоме создаются те же отделы, что и при губисполкоме, кроме: ЧК, отдела юстиции, почт и телеграфов. Волостные исполкомы, поскольку руководимая ими территория была сравнительно невелика, создавали не более нескольких отделов (до 5) и именно лишь для тех отраслей руководства, которые были для них самыми значительными (земельный отдел, в первые годы советской власти — продовольственный и т. д.). Волостные исполкомы часто и вовсе никаких отделов не создавали, ограничиваясь распределением важнейших отраслей руководства между отдельными членами исполкома.
Отраслевые органы исполкомов всегда представляли собой, как это имеет место на современном этапе, наиболее меняющуюся часть аппарата Советов. Обстановка того или иного периода, выдвигавшиеся новые задачи Советского государства в той или 40 См. Вестник Отдела Местного управления Комиссариата Внутренних 1ел, 1918, № 4, стр. 2.
41 См. Съезды Советов в документах 1917—1936, т. I, стр. 114.
251


иной области работы, рост всей государственной деятельности к связи с развитием экономики, культуры и т. д. — все это постоянно преобразовывало и изменяло отраслевые органы исполкомов, как и соответствующие им центральные. Даже и наиболее стабильные из отделов исполкомов подвергались самым крупным преобразованиям, вплоть до полного их упразднения и замены новыми.
Говоря об отраслевых органах, следует подчеркнуть особую роль губернских органов. Являясь органами губисполкомов, они служили вместе с тем непосредственной опорной базой для центральных учреждений, были тем источником, откуда центральные учреждения черпали материалы и творческую энергию для проводимого ими государственного строительства. Губернские отраслевые органы (впоследствии их место заняли краевые и областные органы) не довольствовались ролью пассивного передатчика директив центра. Их большая заслуга заключалась в конкретизации выдвигавшихся центральной властью заданий применительно к местным условиям, в изыскании путей и средств их осуществления, в активном воздействии на нижестоящие подчиненные им органы.
На первом этапе революции наблюдались случаи, когда отдельные отделы губисполкомов начинали отрываться от своего местного центра, рассматривая себя подчиненными только центральной власти и независимыми от местного Совета. Такому отрыву и обособлению отделов от Советов содействовали иногда сами центральные учреждения: ВЧК, ВСНХ, Наркомпрод, Нар- комтруд и др. Своими действиями они нередко пытались превратить отделы местных Советов по существу в свои ведомственные учреждения. Понятно, что подобные действия создавали крупные препятствия губисполкомам на пути нормальной их деятельности и овладения всей местной работой. Выход был найден в установлении системы двойного подчинения отделов исполкомов, т. е. по «горизонтали» — своему Совету и исполкому и по «вертикали»— вышестоящему отраслевому органу и соответствующему наркомату.
Двойная форма подчинения была подсказана самой жизнью, поскольку она наилучшим образом отвечала принципу демократического централизма в управлении, и приобрела значение одного из основных принципов конструирования советского аппарата. Впервые свое официальное закрепление она получила в резолюции I съезда председателей губисполкомов (июль 1918 г.) 42, разрешившего целый ряд важных практических вопросов советского строительства и уделившего, в частности, много внимания и вопросам взаимоотношений отделов исполкомов с Советами и центральными органами. В дальнейшем двои-
42 См. Вестник Народного Комиссариата внутренних дел, 1918, № 20„ стр. 9 и далее.
252


ное подчинение было законодательно закреплено УП-м Всероссийским съездом Советов. В постановлении съезда «О советском строительстве»43 указывалось, что отделы исполнительного комитета состоят в подчинении местному исполнительному комитету, обязаны исполнять все предписания и распоряжения местного исполнительного комитета и соответствующего отдела вышестоящих исполнительных комитетов, и соответсвующего народного комиссариата. В том случае, когда отдел исполкома нашел бы почему-либо невыполнимым распоряжение народного комиссариата или вышестоящего исполкома и его отдела, он был обязан немедленно поставить об этом в известность президиум своего исполкома. Последней, не приостанавливая проведения в жизнь данного распоряжения, свои соображения о необходимости отмены его должен был представить губисполкому, в Совнарком или ВЦИК; уездный соответственно — в губисполком и т. д., уведомляя одновременно тот орган, который отдал свои распоряжения соответствующим отделам. При этом все распоряжения, имевшие особо важное значение, должны были одновременно сообщаться ими исполкому, который обязан был следить за правильным и своевременным их исполнением.44
Двойное подчинение хотя и находило широкое применение, но не было всеобщей формой советской организации. На некоторые местные отраслевые органы оно не распространялось. В частности, постановлением ВЦИК в мае 1920 г. устанавливалось, что местные органы средств сообщения и связи, военно-морского народного комиссариата, РКИ, как органы экстерриториальные, не подлежали подчинению местным исполкомам 45. В различные периоды для определенных органов здесь делалось таким образом исключение.
Наркоматы и отделы исполкомов, согласно постановлению УН-го Всероссийского съезда Советов, имели право непосредственного сношения с соответствующими отделами всех нижестоящих исполнительных комитетов. В случаях, когда наркоматы или отделы исполнительного комитета сносились с нижестоящим органом, минуя промежуточные инстанции, например, наркоматы — с отделом уездного исполкома, губернский отдел—с отделом волостного исполкома и т. п., они одновременно были обязаны уведомить эти инстанции.
Исполкомы и их отделы сносились, как общее правило, с высшими исполнительными комитетами и их отделами и с народными комиссариатами, через соответствующие промежуточные инстанции: волостной исполнительный комитет через уездный исполнительный комитет, уездный — через губернский. Но это не лишало их права в тех случаях, когда было бы ими признано не43 См. Съезды Советов в документах, т. I, стр. 115.
44 См. там же.
45 См. СУ 1920, № 48, ст. 212.
253


обходимым, непосредственного сношения с вышестоящими органами.
Постановлением VII Всероссийского съезда Советов губис- полтомам было предоставлено право контроля и ревизии деятельности всех правительственных учреждений (за исключением учреждений действующей армии), функционировавших постоянно или временно в пределах губерний.
Однако, в годы гражданской войны компетенция исполкомов местных Советов все же оказалась по ряду вопросов значительно ограниченной деятельностью центральных учреждений и их органов на местах. Наркоматы, отдельные «главки» и «центры» в целях оперативности нередко руководили соответствующими отделами исполкомов непосредственно, минуя исполкомы и переводя таким образом отделы исполкомов на положение своих чисто ведомственных местных учреждений.
* * *
Окончание гражданской войны и переход на мирную работу по восстановлению народного хозяйства вызвали перестройку всего советского государственного аппарата на основе максимального развития инициативы мест. Это привело к целому ряду крупных мероприятий по дальнейшему расширению прав и обязанностей исполкомов местных Советов, поставив их в центре всей огромной хозяйственной и всякой иной советской работы на местах.
VIII Всероссийский съезд Советов (декабрь 1920 г.) установил, что центральные ведомства ведут все дела на местах через Советы и их отделы. Самостоятельные местные органы центральных ведомств (отделения, комитеты, специальные управления и т. д.) упразднялись. Во исполнение этого правила все постоянные местные органы и административно-хозяйственные учреждения всех народных комиссариатов, а также и все органы, создавшиеся временно для ударных работ, включались в соответствующие отделы губернских и уездных исполнительных комитетов или поступали непосредственно в подчинение последним. Исключения из этого правила допускались лишь в отношении отдельных учреждений, предусмотренных специальными постановлениями ВЦИК или его Президиума. Подлежал постепенному упразднению и получивший в годы гражданской войны широкое распространение институт уполномоченных центральных учреждений на местах с передачей этих функций местным Советам46.
Чтобы поднять деятельность исполкомов местных Советов до уровня новых задач VIII Всероссийский съезд Советов предложил ВЦИК систематически обследовать губисполкомы с заслушиванием их отчетов на сессиях ВЦИК. Съезд потребовал также 46 См. Съезды Советов в документах 1917—1936, т. I, стр. 143.
254


регулярного созыва заседаний исполкомов, установив, что волостные и уездные исполкомы должны собираться не реже одного раза в неделю, а губернские — не реже одного раза в две недели. Большое значение придавалось при этом проведению при исполкомах регулярных расширенных совещаний (сессий) представителей сельских Советов, волостных и уездных исполкомов. По этому вопросу последовало особое постановление ВЦИК.
Указанные совещания должны были созываться с целью координирования действий исполкомов и их президиумов в наиболее важных отраслях работы, а также для установления деловой связи с исполнительными органами на местах. На них подлежали обсуждению наиболее важные вопросы хозяйственного строительства, управления, борьбы с волокитой и т. д. Здесь должны были заслушиваться при этом доклады с мест 47.
Крупное значение в деле подъема на новый уровень деятельности исполкомов в соответствии с новыми задачами имело установление IX Всероссийским съездом Советов (декабрь 1921 г.) более удлиненных сроков полномочий исполкомов и предоставление права губернским съездам Советов расширять состав губ- исполкомов сверх нормы, за счет представителей от уездов и промышленных районов 48.
Новое правовое и фактическое положение исполкомов, расширение их прав и обязанностей, как высших органов власти на местах между съездами Советов, изменения в построении аппарата и т. д. — все это получило четкое выражение в положениях 1922 и 1924 гг.
Положение о губернских съездах Советов и исполкомах (1922) устанавливало, в частности, что губисполком имеет право приостанавливать проведение в жизнь распоряжения наркома, при явном несоответствии этого распоряжения с постановлением СНК и ВЦИК. Губисполкому предоставлялось право издания в порядке управления обязательных постановлений.
Согласно положению сессии губисполкома должны были созываться не реже 3-х раз в год и очередные его заседания не реже 1 раза в месяц. Решения, принятые на сессии, получали силу решений губернского съезда Советов. На очередных заседаниях губисполкома подлежали рассмотрению вопросы текущей деятельности президиума исполкома и отделов, проведения в жизнь законов, постановлений и распоряжений центральных органов, охраны революционного порядка и безопасности, объединения деятельности всех советских учреждений 49.
Отраслевые органы губисполкомов в восстановительный период перестраивались и реорганизовывались применительно к новой обстановке и новым задачам. По положению 1922 г. они
47 См. там же, стр. 144--145.
48 См. Съезды Советов в документах 1917—1936, т. I, стр. 182.
49 См. СУ 1922, № 72—73, ст. 907.
255


были представлены следующими отделами губисполкомов: военным, политическим, отделом управления, РКИ, советом народного хозяйства, земельным отделом, продовольственным, финансовым, коммунальным, статистическим, труда, здравоохранения, народного образования50. Еще по постановлению VIII Всероссийского съезда Советов при губисполкомах, в качестве общеэкономических органов, были созданы губернские экономические совещания (губэкосо). С 1921 г. при губисполкомах стали создаваться губернские плановые комиссии. В 1923 г. непосредтвен- но при президиумах губисполкомов были учреждены управления губернских инженеров. Их обязанности заключались в осуществлении общего технического контроля всех построек и сооружений, возводившихся в пределах губернии, за исключением работ, изъятых из ведения губисполкомов, а также за существующими сооружениями, проведение архитектурно-планировочных работ и т. д.51. Аналогичные управления также были созданы в АССР и автономных областях.
В зависимости от конкретных местных условий, создавались и другие органы. Так, в составе Архангельского губисполкома в 1924 г. было учреждено, например, управление островами Северного Ледовитого океана 52. С упразднением Наркомнаца при президиумах губернских исполкомов, а также при президиумах ЦИК АССР, исполкомов автономных областей, а вскоре и край (обл.) исполкомов были учреждены отделы или уполномоченные по делам национальных меньшинств 53.
Политика оживления Советов вызвала создание в 1925 г. -в составе исполкомов организационных отделов. Такие отделы образовывались в губисполкомах, окружных исполкомах, исполкомах автономных областей, а также при президиумах ЦИК АССР. Задачи организационных отделов заключались прежде всего в организации и развертывании работы Советов по вовлечению широких трудящихся масс во все области социалистического строительства, .в укреплении связей Советов с трудящимися массами, разработке вопросов укрепления и рационализации государственного аппарата, подготовке и переподготовке советских кадров и т. д.54.
Таким образом органы губисполкомов по-прежнему были представлены многими самостоятельными и полусамостоятельны- ми учреждениями. Ввиду меняющихся условий и задач, эти орга50 См. СУ 1922, № 72—73, ст. 907.
51 СУ 1924, № 67, ст. 667.
52 СУ 1924, № 59, ст. 582.
53 См. об этих органах в данной (работе на стр. 433.
54 СУ 1925, № 87, ст. 644. До образования организационных отделов, при президиумах исполкомов обычно существовали орг. части, орг. бюро или комиссии; о задачах, структуре и деятельности орг. отделов см. подробнее: Организационные отделы. «Советское строительство», 1934, №7; Г. Шостак. Пути улучшения массовой работы Советов. В кн. «Реконструкция госаппарата и борьба с бюрократизмом». М., 1935, стр. 85 и др.
256


ны претерпевали крупные внутренние преобразования, а иногда и вовсе упразднялись, но вместе с тем возникали новые органы, отвечавшие новой обстановке и новым задачам.
В восстановительный период, в связи с тяжелым экономическим положением страны, были приняты меры по сокращению аппарата губисполкомов. 3 ноября 1923 г. 3 сессия ВЦИК X созыва приняла специальное постановление по этому вопросу 55. В соответствии с постановлением были упразднены губернские отделы управления с передачей ряда их функций (организация нижестоящих Советов и исполкомов, руководство их деятельностью, инструктирование и согласование работы отделов губисполкомов) в непосредственное ведение президиумов губисполкомов. Все остальные административно-исполнительные функции передавались образованным тогда административным отделам56. Налоговые функции продовольственных отделов передавались в ГУБФО, что было связано с реформой продовольственных органов. Распущены были губэкосо, с передачей их функций непосредственно в ведение президиумов губисполкомов, с сохранением при последних существовавших плановых комиссий. В порядке исключения губисполкомы могли не распускать губэкосо. Наконец, губернские советы народного хозяйства и коммунальные отделы по целому ряду губерний были объединены в один отдел местного хозяйства (ОМХ) губисполкома. Губернские совнархозы были оставлены в тех губерниях, где имелась развитая промышленность. Остальные отделы сохранились на прежних основаниях57.
В результате принятых мер по расширению <пра'В и укреплению губисполкомов они становятся в восстановительный период полнокровными и действительно полновластными, в пределах губернии, органами. Губисполкомы проводили в жизнь постановления центральных органов советской власти, объединяли и направляли деятельность всех Советов и советских организаций на территории губернии, принимали меры к поднятию губернии в политическом, хозяйственном и культурном отношении, разрешали все вопросы, имевшие для данной губернии местное значение и т. д. В центре их внимания теперь стояли вопросы хозяйственного восстановления и проведения в жизнь начал НЭП. Большое место в деятельности губисполкомов занимали и вопросы советского строительства—проведение регулярных выборов Советов по губернии, правильная организация работы съездов Советов, развитие организационно-массовой работы Советов и т. д.
55 СУ 1923, № 103—104, ст. 1026.
56 Эта реорганизация была связана также с так наз. административной реформой органов охраны общественного порядка, о чем см. в данной работе на стр. 390—391.
57 СУ 1923, № 103—104, ст. 1026.
17-1240 257


В положении об уездных съездах советов и их исполкомах 1922 г. детально определялся круг вопросов, подлежавших ведению уездных исполкомов. При чем уездные исполкомы в период между уездными съездами рассматривались как полновластные органы 58, что в общем соответствовало и действительному положению вещей. Уездные исполкомы выступали в восстановитель-; ный период по отношению к уезду примерно в том же качестве, в каком губисполкомы выступали по отношению к губернии. Уездные исполкомы вели большую организационно-политическую, административную, хозяйственную и социально-культурную работу, объединяя на территории уезда всю советскую деятельность.
Для осуществления своих функций уездный исполком имел право издания обязательных постановлений59. Положение 1924г. подчеркивало, что постановления и распоряжения уездного исполкома обязательны как для населения уезда, так и для всех советских органов, подчиненных исполкому 69.
Президиум уездного исполкома являлся руководителем заседаний исполкома, представлял отчет о своей работе на этих заседаниях, подготавливал материалы для заседаний исполкома, наблюдал за выполнением постановлений исполкома, разрешал вопросы и конфликты, возникавшие между отделами уездного исполкома, с одной стороны, и нижестоящими Советами, с другой стороны, ведал вопросами советского строительства в уезде и т. д.
Отраслевые отделы уездного исполкома в восстановительный период так же, как и губернских не раз перестраивались и реорганизовывались в соответствии с новой обстановкой и новыми задачами. Уже положение 1922 г. упразднило ряд отделов уездных исполкомов, сохранив только отделы: военный, управления, земельный, продовольственный, финансов, местного хозяйства, труда, здравоохранения и народного образования. Отделы по-прежнему возглавлялись заведующими, при которых могли создаваться коллегии 61. Все крупные мероприятия отделов как принципиальной, так и практической важности, равно как и сметы отделов, должны были вноситься отделами на утверждение исполкома62. Отделы функционировали на принципе двойного подчинения 63.
58 См. СУ 1922, № 10, ст. 91.
59 См. там же.
60 См. СУ 1924, № 82, ст. 825. Порядок издания местными Советами обязательных постановлений был установлен еще циркулярным распоряжением ВЦИК И марта 1921 г. Согласно этому распоряжению, право издания обязательных постановлений закреплялось за губернскими и уездными исполкомами и их президиумами. (См. СУ 1921, № 30, ст. 162).
61 См. СУ 1922, № 10, ст. 91.
62 См. там же.
63 См. там же.
258


Упраздненные отделы заменялись институтом уполномоченных губернских отделов: ЧК (» дальнейшем ГПУ), юстиции (в дальнейшемй — губсуда), почт и телеграфа, статистического бюро. Уполномоченные руководили соответствующими отраслями под наблюдением уездного исполкома 64.
Вскоре аппарат уездных исполкомов был еще больше урезан, что объяснялось главным образом тяжелым материальным положением страны. 7 июля 1923 г. II сессия ВЦИК приняла специальное постановление об упрощении аппарата уездных исполкомов. Ряд отделов уездных исполкомов (коммунальный, народного образования, здравоохранения, социального обеспечения) объединялся в один общий отдел; правда, в этих общих отделах создавались специальные отделения: по народному образованию, здравоохранению, социальному обеспечению 65. Тем же постановлением в уездных исполкомах были упразднены отделы труда с передачей их функций инспекциям труда, пользовавшимся аппаратом общих отделов. Финансовый отдел объединялся с продовольственным под названием финансово-налогового отдела.
На прежних основаниях сохранены были отделы: военный, земельный и статистическое бюро. Кроме того, губисполкомам представлялось, в исключительных случаях, право сохранять уездные отделы местного хозяйства — для уездных городов, имеющих сложное коммунальное хозяйство66.
Новая структура уездных исполкомов без сколько-нибудь значительных изменений была закреплена положением об уездных съездах Советов и их исполкомах 1924 г.67.
Волостной исполком, согласно положения 1922 г. о волостных съездах Советов и волостных исполкомах, в числе вопросов, подлежавших его ведению, имел: распределение между своими членами обязанностей по руководству различными отраслями управления, рассмотрение отчетов председателя и членов исполкома, назначение и утверждение в должности работников волости, утверждение сметы исполкома, наблюдение за правильным распределением среди населения и своевременным поступлением налогов, разрешение жалоб на неправильные действия сельских Советов, принятие мер к охране порядка и т. д.
Для обсуждения важнейших вопросов волисполком обязан был периодически созывать совещания председателей сельских Советов 68.
Права волисполкомов дальнейшим положением (1924 г.) были значительно расширены. В частности, им было предоставле64 См СУ 1922, № 10, ст. 91.
вб См. СУ 1923, № 66, ст. 634.
•в См. там же.
•7 См. СУ 1924, № 82, ст. 825.
См. СУ 1922, № 10, ст. 92.
17*
259


но право представлять через губисполком свои ходотайства об отмене или изменении постановлений вышестоящих органов, проведение которых по местным условиям оказалось бы нецелесообразным. Они получали также право заявлять мотивированный отвод работникам, назначаемым уездным исполкомом. Положение отмечало и право издания волисполкомами обязательных постановлений 69.
В числе обязанностей волисполкомов положение 1924 г. дополнительно называло производство систематических обследований и инструктирование сельских Советов. Положение 1924 г. подробно определяло предметы ведения волисполкомов в области военной, сельского хозяйства, промышленности, торговли, кооперации и т. д.70.
Председатель волостного исполкома положением 1922 года обязывался следить за точным и своевременным исполнением распоряжений вышестоящих органов, объединять и согласовывать работу членов исполкома, созывать заседания исполкома и нес ответственность за работу исполкома перед президиумом .волостного исполкома.
Аппарат волостных исполкомов в восстановительный период был резко сокращен по той же причине тяжелого экономического положения страны. Согласно положению 1922 г. при волостных исполкомах отделов не создавалось, а существовала одна канцелярия, в которой сосредоточивалось делопроизводство по всем делам, входившим в круг ведения исполкома. Исполнительно-распорядительный аппарат виков прошел таким образом за первые годы Советской власти своеобразный путь своего развития: от волостных «сонаркомов» 1918 года, через отделы ви- к"а, доведенные до минимума в дальнейшем — к полному упразднению отделов в восстановительный период.
Положение 1922 г. предусматривало волостной исполком в составе 3—4 человек. Члены исполкома распределяли между собой обязанности по ведению текущей работы по делам: а) земельным, б) культпросветительным и здравоохранения, в) военно-трудовым и управления, при чем делами управления подлежало заниматься председателю волостного исполкома. В числе обязанностей председателя исполкома положение 1922 г. предусматривало: организацию и укрепление советской власти на территории волости, проведение в жизнь всех постановлений вышестоящих исполкомов в области управления, контроль деятельности всех сельских Советов в волости, охрану революционного порядка, предупреждение и борьбу с контрреволюционными и уголовными преступлениями и т. д.71.
Волостные исполкомы в соответствии с Конституцией расб9 См. СУ 1924, № 82, ст. 826.
70 См. там же.
71 См. СУ 1922, № 10, ст. 92.
260


сматривались всеми законодательными актами как высшие органы власти на территории волости — в период между волост* ными съездами Советов.
Деятельность волостных исполкомов ь восстановительный' период имела исключительно большое значение, как действие тельно полновластных органов. Ввиду относительной слабости тогда первичных ячеек советской власти — сельских Советов, волостные исполкомы по большей части выступали при этом в качестве непосредственных проводников в жизнь заданий по всем линиям государственного руководства 72. В соответствии с прямыми директивами партии (решениями XII и XIII съездов. РКП (б), Октябрьского пленума 1924 г. и др.) волостные исполкомы в рассматриваемый период значительно усилили свою- деятельность, в особенности по хозяйственному и культурному обслуживанию деревни (работа по землеустройству, переход к культурному хозяйству, улучшение дорог, организация противопожарной охраны, ремонт школ, организация агрономического, ветеринарного дела, почтовой связи и т. д.). Сильно повысилась роль волисполкомов как надежного приводного ремня партии к крестьянским массам. Крупное значение здесь имело вовлечение в хозяйственную, культурно-просветительную и иную работу волисполкомов, а также сельских Советов, бывших красноармейцев, средних и особенно малоимущих крестьян. Партия подчеркивала, что «эти элементы, прошедшие в Красной Армии школу гражданской войны и революции, представляют собой огромную культурно-организационную силу»73.
Рассматривая волостные исполкомы следует отметить, что в их деятельности в восстановительный период возникали дополнительные трудности, связанные с организационными недостатками. Так не были полностью урегулированы тогда взаимоотношения волисполкомов с некоторыми ведомственными органами, действовавшими на территории волости. Это объяснялось отчасти малой пригодностью для советской страны такой административно-территориальной единицы, какой являлась сама волость, а также и тем, что низовой советский административ^ ный аппарат был в то время еще недостаточно развитым. В результате по линии ряда ведомств органы обслуживали не одну,, а несколько волостей, являясь, следовательно, межволостными’ или как их тогда называли районными. Например, Курский; уезд имел пять районов милиции и, следовательно, некоторые районы милиции охватывали не одну, а две — три волости. По судебной линии в том же уезде, исключая г. Курск, было пять участков народного суда с количеством волостей в каждом от двух до пяти, и три участка народных следователей или, ска72 См. И. Гроза. Волостные исполкомы и районные ведомственные органы. «Власть Советов», 1923, № 2.
73 «КПСС в резолюциях..» ч. I, стр. 751.
261.


жем, в Курской губернии на уезд приходилось от двух до че- тырех агро-участков, обеспечивавших по четыре и шесть воло- стей, по три ветеринарных участка, обслуживавших от четырех до семи волостей и т. д.74. Межволостной характер указанных органов и создавал отмеченные трудности.
В восстановительный период работа всех Советов развертывалась на основе создания при исполкомах и их отделах специальных органов широкого участия трудящихся масс. Эти органы твердо входили в практику советской работы, получив в дальнейшем, как вполне оправдавшие себя, конституционное оформление и в Конституции СССР 1936 г. Принципиальное значение в решении этого вопроса имели — Октябрьский пленум ЦК РКП (б) 1924 г., состоявшееся в декабре того же года Всесоюзное совещание по вопросам советского строительства и постановление «О советском строительстве» III Всесоюзного съезда Советов (1925 г.).
В качестве таких специальных массовых организаций Советов при исполкомах и отделах исполкомов создавались секции (комиссии) по отдельным вопросам: сельского хозяйства, культурно-просветительной работы, местного хозяйства и благоустройства, торгово-кооперативной деятельности и т. д. Руководство секциями кроме исполкомов осуществляли и президиумы последних. Состав секций был неоднородным, т. е. кроме членов и кандидатов в члены Совета в секции входили представители общественных организаций и вообще — от актива трудящихся и они пользовались при этом в секциях правом решающего голоса. По характеру своей деятельности, а также по своему составу, секции уже в то время представляли собой одну из важных форм деятельности местных Советов. Секции проводили большую работу по предварительной разработке тех или иных вопросов, заслушивали отчеты по соответствующим отраслям работы, обследовали учреждения и предприятия по поручению исполкома и т. д. Они разрабатывали мероприятия и вносили их на рассмотрение исполкомов. Но их деятельность этим не ограничивалась. По утверждении разработанных мероприятий, они принимали самое непосредственное участие по претворению мероприятий в жизнь.
Своего аппарата секции (комисси) не создавали и пользовались техническим аппаратом исполкомов.
Образование постоянных комиссий (секций) при волостных исполкомах, предусмотренное положением 1924 г. о волостных съездах Советов и волостных исполкомах, явилось дополнительным важным средством вовлечения в работу Советов крестьянских масс.
В восстановительный период получили распространение и 74 См. И. Гроза. Волостные исполкомы и районные ведомственные органы. «Власть Советов», 1923, № 2,
262


другие формы массовой работы Советов. Так широкое применение получила практика расширенных заседаний губисполко- мов с представителями уездов и уездных исполкомов, с представителями волостей. Эти заседания практически представляли собой губернские съезды в миниатюре. Подобные же заседания широкую практику получили и в волостях. На всех этих заседаниях ставились и разрешались важнейшие вопросы жизни соответствующей административно-территориальной единицы. Решения их нередко восполняли постановления съездов Советов и вносили в последние серьезные коррективы, подсказанные жизнью. Широко стало практиковаться Советами и проведение делегатских собраний, крестьянских конференций, съездов и т. д.
Все эти организационные формы работы Советов еще более глубокое развитие получили в годы социалистической реконструкции народного хозяйства и явились важным условием решения новых грандиозных задач Советского государства.
ж * ж
Роль рассматриваемых исполкомов в годы социалистической реконструкции еще больше повышалась. Причины этому лежали в крупнейших социально-экономических преобразованиях, которые нельзя было осуществить без дальнейшего подъема всей советской работы.
Преобразования исполкомов были непосредственно связаны при этом с введением в стране нового административно-территориального деления.
В результате первых мероприятий по введению нового административного деления, в начале периода социалистической реконструкции на территории Украинской ССР, Белорусской ССР, среднеазиатских республик ужа функционировали исполкомы окружных и районных Советов (более крупных административных единиц здесь в первое время не было образовано), а на территории РСФСР — исполком Уральской области, краевые исполкомы Северо-Кавказского края, Сибирского, а с 1926 г. и Дальневосточного, окружные и районные исполкомы названной области и краев. До конца 1930 года вместо губернских, уездных и волостных исполкомов уже на территории всего СССР были созданы исполкомы Советов новых административно-территориальных единиц.
Правовое положение исполкомов новых административных •единиц и их внутренняя организация раскрываются, в общих чертах, в типовом «Положении о 'краевых (областных), окружных и районных съездах Советов и их исполнительных комите263


тах», принятом ВЦИК в 1928 г.75. В 1929 г. действие этого положения было распространено на округа и районы автономных республик и областей 76.
Рассмотрим сначала вопрос о краевом (областном) исполкоме.
Коммунистическая партия и Советское правительство рассматривали краевой (областной) аппарат как непосредственные свои опорные пункты. Поэтому краевым (областным) исполкомам были предоставлены очень широкие права, что полностью соответствовало и принципам советской демократии. Краевому (областному) исполкому как высшему органу в крае (области) принадлежало руководство, направление и объединение деятельности всех органов советской власти, учреждений и предприятий, находившихся в его ведении — органов милиции, уголовного розыска, финансовых, промышленности, торговли, сельского хозяйства и т. д. Все эти органы находились в подчинении краевого (областного) исполкома и были обязаны выполнять все его предписания.
В исключительных случаях край (обл.) исполкому подчинялись также и органы союзного значения (военные силы и др.). Край (обл.) исполком мог отстранять от должности уполномоченных центральных учреждений и приостанавливать распоряжения наркоматов (при наличии исключительных обстоятельств) под персональную ответственность председателя край (обл.) исполкома.
Вместе с тем краевому (областному) исполкому предоставлялось право контроля и ревизии деятельности всех государственных учреждений и предприятий, непосредственно подведомственных республиканским и союзным органам. Не распространялось это право только на учреждения Наркомвоенмора СССР, органы НКИД СССР и краевую прокуратуру. Право отстранять (в экстренных случаях) не распространялось только на уполномоченных союзных наркоматов — НКПС, Наркомпочтеля и Должностных лиц учреждений Наркомвоенмора, НКИД и краевой прокуратуры.
Краевому (областному) исполкому предоставлялось право согласования деятельности уполномоченных центральных правительственных учреждений, действовавших в пределах края, и направление ее в соответствии с местными условиями. Исполком пользовался также правом приостанавливать распоряжения уполномоченных центральных правительственных учреждений, находившихся на территории края, с доведением об этом до сведения соответствующего наркомата.
75 См. СУ 1928, № 70, ст. 503, а также доклад Киселева о проекте поло-, жения о краевых (областных), окружных и районных съездах Советов и их исполкомах. В кн. «II сессия Всероссийского исполнительного комитета, XIII созыва. Стенографический отчет». Изд. ВЦИК, 1928, стр.. 360 и далее..
7‘ См. СУ 1929, № 27, ст. 275.
264


Перечисление всех прав и обязанностей краевых (областных) исполкомов, как они сформулированы в типовом положении, заняло бы много места. Важно подчеркнуть, что типовое положение отразило как для край (обл.) исполкомов, так и окружных и районных, все те особенности, какими характеризовались в годы социалистической реконструкции экономическая политика партии, линия ее хозяйственной деятельности и культурной работы. В связи с продолжавшей систематически проводиться политикой оживления Советов были значительно расширены права краевого (областного) исполкома и в области советского строительства. На исполком возлагалось осуществление общего руководства избирательными кампаниями в крае. Исполком был обязан осуществлять общее руководство и направление деятельности всех нижестоящих исполнительных комитетов и Советов на территории края (области). Ему предоставлялось право конт< роля, ревизии и инструктирования всех нижестоящих исполкомов и Советов по вопросам советского строительства.
Значительно расширены были в сравнении с губисполкома- ми обязанности край (обл.) исполкома в области промышленности, что объяснялось задачами индустриализации страны. На край (обл.) исполком возлагались при этом мероприятия по финансированию и снабжению местной промышленности, организации промышленных предприятий и т. д. Таким образом краевые (областные) исполкомы получили (полную возможность выступать в качестве действительных руководителей и организаторов промышленности.
В связи с задачами дальнейшего укрепления социалистической законности, широкие права исполкомы получили и в этой области. Им предоставлялось право избрания краевого суда, с последующим представлением на утверждение НКЮ, установление числа окружных судов, утверждение личного состава окружных судов, по представлению соответствующих окружных исполкомов и народных судов, а также рассмотрение докладов краевой прокуратуры о ее деятельности, общее руководство организацией юридической помощи населению.
Окружным исполкомам присваивались в основном все права прежних губисполкомов. В области промышленности, например, им предоставлялось право организовывать промышленные4 тресты, создавать промышленные фонды и т. д.
Что касается райисполкомов им были предоставлены в основном права бывших уездных исполкомов, но со значительным, их усилением.
В период между соответствующими съездами Советов ведению исполкомов подлежали все вопросы, за исключением тех, которые относились к исключительной компетенции самих съездов Советов. Исполкомы были ответственны перед съездами Советов и подчинялись съездам Советов, вышестоящим исполко265,


мам и их президиумам, а также СНК РСФСР, ВЦИК н его Президиуму.
Все исполкомы имели право: издавать обязательные постановления с установлением за их нарушение ответственности в административном или судебном порядке; отменять, изменять и приостанавливать постановления всех нижестоящих Советов и их исполнительных органов; контролировать, ревизовать деятельность всех органов, подчиненных исполкому.
АССР, автономные области и национальные округа входили в состав новых административно-территориальных единиц на особых условиях, гарантировавших уважение их самостоятельной государственности (для АССР) и автономные права.
Для руководства текущей работой исполкомы избирали из своего состава президиумы, а также председателя и секретаря. Последний мог избираться и не из членов исполкома.
Аппарат областного исполкома по положению, например, об Уральской области, принятому еще в 1923 г., состоял из 13 отделов 77: 1) военного (военный комиссариат), 2) государственного политического управления, 3) административного отдела, 4) РКП, 5) совета народного хозяйства, 6) коммунального отдела, 7) земельного, 8) статистического бюро, 9) финансового, 10) отдела труда, И) социального обеспечения, 12) здраво^ охранения, 13) народного образования. Кроме того, при облисполкоме состояли уполномоченные общесоюзных наркоматов: Наркомвнешторга, НКПС, Наркомпочтеля. Непосредственно при президиуме исполкома состояла областная плановая комиссия.
Окружные исполкомы Уральской области имели примерно те же отделы, кроме здравоохранения и народного образования. Руководство в этих отраслях, подобно уездным исполкомам, осуществлялось общим отделом, разделявшимся на соответствующие отделения 78. При райисполкомах Уральской области была только одна общая канцелярия, в которой и сосредоточивалось делопроизводство по всем вопросам, входившим в ведение райисполкома.
К моменту издания типового положения 1928 г. объем советской работы на местах значительно возрос, что повлекло за собой соответствующее расширение и аппарата. В частности, если 77 См. положение об Уральской области. СУ 1923, № 103—104, ст. 1028.
78 Создание в составе уездных и окружных исполкомов общих отделов (см. СУ 1923, № 66, ст. 634; СУ 1924, № 82, ст. 825; СУ 1925, № 56, ст. 429) вместо указанных самостоятельных отделов (иногда сюда включался и отдел местного хозяйства) было проведено, как уже отмечалось, главным образом по причине тяжелого экономического положения страны в то время. Поэтому с восстановлением хозяйства и общим экономическим подъемом страны, уже в 1926 г., общие отделы были упразднены с заменой их самостоятельными отделами: здравоохранения, собеса, народного образования, местного хозяйства (См. СУ 1926, № 90, ст. 654).


до типового положения в составе краевых (областных) исполкомов, как правило, управлений не создавалось, а были отделы, то типовое положение предоставило право образовывать отделы или управления. При краевых (областых) исполкомах положение предусматривало следующие отделы (управления): 1) военный, 2) политический, 3) административный, 4) РКИ, 5) совет народного хозяйства, 6) коммунальный отдел, 7) земельный, 8) торговли, 9) финансовый, 10) статистический, И) труда, 12) социального обеспечения, 13) здравоохранения, 14) народного образования, 15) архивное бюро. По-прежнему при край (обл.) исполкоме состояли уполномоченные общесоюзных наркоматов. Кроме того при президиуме исполкома по типовому положению состояли: секретариат, плановая комиссия, организационный отдел, арбитражная комиссия, управление строительного контроля, совет физической культуры.
Окружные исполкомы имели по положению те же отделы, что и краевые (областные) исполкомы, но с некоторыми исключениями. Так некоторые отделы заменялись институтом уполномоченных (ОГПУ, РКИ). Вместо отдела труда создавалась камера инспекции труда. Функции военного отдела осуществлялись местными органами Наркомвоенмора СССР. Вместо коммунального отдела и совнархоза мог создаваться один отдел местного хозяйства (ОМХ) 79. Разумеется, что и при наличии остальных отделов, аппарат окружного исполкома был во много раз меньше по своим штатам аппарата край (обл.) исполкома.
Значительный шаг был сделан типовым положением в сторону укрепления аппарата райисполкомов. Если положение об Уральской области не предусматривало отделов в составе райисполкомов, то типовое положение ввело для райисполкомов целый ряд отделов: 1) административный, 2) земельный, 3) местного хозяйства, 4) финансовый, 5) здравоохранения, 6) народного образования.
Особенно выделялся по своим масштабам краевой (областной) аппарат, что соответствовало величине административно- территориальной единицы. В годы социалистической реконструкции народного хозяйства кр-аевой (областной) аппарат быстро возрастал и усложнялся. Рамки типового положения 1928 г. очень скоро оказались далеко позади. Уже постановлением ВЦИК от 25 сентября 1930 г. «О типовой структуре и средних штатах краевых (областных) отделов исполкомов» 80 предусматривалось создание вместо отделов следующих управлений указанных исполкомов: административного, управления коммунального хозяйства, земельного, финансового. Кроме того, создавались новые отделы и управления. Образование новых общесоюз- 79 См. СУ 1928, № 70, ст. 503.
«° СУ, 1930, № 62, ст. 765.
267


них наркоматов приводило к учреждению при краевых (обл.) исполкомах новых управлений уполномоченных и т. д.
Если брать только эту, так сказать, сердцевину край (обл.) аппарата, состоящую из основных отраслевых отделов и управлений, то только в ней к 1934 г. насчитывалось уже до 60-ти различных самостоятельных и полусамостоятельных учреждений со штатом в несколько тысяч человек81.
Представим данную часть край (обл.) аппарата в дифферент цированном виде (йо состоянию к 1934 г.).
Управление и регулирование промышленностью в краевом (обл.) аппарате ведали следующие органы: краевое (обл.) управление уполномоченного Наркомтяжпрома СССР, 2. краевое (обл.) управление легкой промышленности, 3. краевое (обл.) управление Наркомата лесной промышленности СССР, 4. сектор пищевой промышленности крайснаба, 5. сектор мукомольной промышленности уполномоченного Комитета по заготовкам при СНК СССР, 6. комитет промыслово-кустарной кооперации. Таким образом, только по линии промышленности имелось 6 органов.
По другим отраслям насчитывалось различных органов: сельское и лесное хозяйство (система Наркомзема) — 5, снабжение и торговля — 3, внешняя торговля — 2, коммунальное хозяйство— 2, железно-дорожный и водный транспорт — 4, финансы — 6, народное образование — 6, здравоохранение и социальное обеспечение — 3, связь — 1, социалистическая законность и государственная безопасность — 6, плановые органы и органы народно-хозяйственного учета—2, труд и социальное страхование— 2, управление военведа—1. Всех же — 5682.
В действительности краевой (областной) аппарат был в рассматриваемое время еще сложнее. При президиуме край (обл.) исполкома, в качестве его непосредственного аппарата, состояли секретариат и организационный отдел. Кроме того, при президиуме состояло обычно около десятка различных краевых (обл.) комиссий, комитетов и др. органов, ведавших различными вопросами: арбитражная комиссия, управление или комитет по строительству, совет физической культуры, топливный комитет, комитет по вербовке рабочей силы, по химизации и др. Надо учесть также довольно многочисленные краевые (областные) тресты, заготовительные; торговые и т. п. организации. В хозяйственном управлении они играли крупную роль: они имели в районах и городах свою операционную сеть и управляли этой сетью. В целом, структурные подразделения краевого (облает- 81 См. Г. Шостак. Аппарат президиумов краевых и областных исполкомов. «Советское государство», 1934, № 3, стр. 34—43.
82 См. там же. к


ного) аппарата насчитывали в рассматриваемое время около сотни различных наименований83.
Из приведенных данных видно, что краевой (областной) аппарат даже вначале своего создания был более развитым и мощным, чем прежний губернский аппарат. Это объяснялось прежде всего тем, что в связи с социалистической реконструкцией народного хозяйства масштабы советской работы быстро возрастали. Надо учитывать также, что края и области по размерам своей территории были в то время очень крупными административными единицами, значительно (иногда во много раз) превосходившими прежние губернии. Разумеется, что краевой (областной) аппарат не мог быть одинаковыми для разных кра- ^в и областей. Он был очень развитым и сложным в таких административно-территориальных единицах, как, скажем, ЦЧО и Московская область, насчитывавших к 1934 г. по 144 района в каждой, в Горьковском крае, имевшем 128 районов. Но он был относительно прост, напр., в Обско-Иртышской области, имевшей только 17 районов. Выше приводились данные, относящиеся к краям и областям среднего размера.
Упразднение в 1930—1931 гг. административно-территориальных округов и 'переход к двучленному делению (край, область— райо«н) привело к дальнейшему и очень значительному повышению роли и правового положения районного аппарата, а следовательно, и райисполкомов. Это вызвало крупную организационную перестройку райисполкомов на базе «Основного положения о районных съездах Советов и их исполкомах», утвержденного ЦИК и СНК СССР в октябре 1930 года84.
Перестройка преследовала целью дальнейшее приближение аппарата управления к населению и укрепление низовых органов власти.
Все материальные средства упраздненных окружных исполкомов, а в значительной мере и их кадры, передавались райисполкомам. Упразднено было 203 округа и районы получили 85 тыс. окружных работников и около 200 млн. рублей в год дополнительных средств85. Райисполкомам передавались права и обязанности окружных исполкомов. С упразднением окружных Советов райисполкомы вошли в непосредственное подчинение областным (краевым) исполкомам. Все это достаточно ясно говорит, насколько значительно повысилось положение райисполкомов. Именно они становятся теперь основными постоянно действующими советскими центрами, боевыми штабами колхозного и всего советского строительства в сельской местности.
83 См. Г. Шостак. Аппарат президиумов краевых и областных исполкомов, стр. 34—43.
84 См. СЗ СССР 1930, № 52, ст. 545.
85 См. Работа РКИ от V к VI Всесоюзному съезду Советов. Огиз, М. раб., 1931, стр. 39.
269


Новое правовое положение райисполкомов по РСФСР определялось положением о районных съездах Советов и райисполкомах, утвержденным ВЦИК 1 января 1931 г. Основные его нормы, относящиеся к райисполкому, заключаются в следующем 56.
В период между районными съездами Советов райисполком является в районе высшей властью. Райисполком избирается на районном съезде Советов в составе не более 45 человек. Из своего состава райисполком избирает президиум в составе не свыше 9 членов, в том числе — председателя и секретаря. Президиум в период между заседаниями исполкома обладает правами последнего и ответственен перед ним.
В своем аппарате райисполком имеет несколько отделов: 1. общий, 2. земельный, 3. финансовый, 4. планово-статистическая часть, 5. районная РКИ, 6. управление милиции и уголовного розыска. По другим отраслям управления был учрежден институт районных инспекторов: 1. по местному хозяйству и дорожному строительству, 2. по снабжению, 3. народному образованию, 4. здравоохранению, 5. труду, 6. социальному обеспечению, 7. по военным делам, 8. по физической культуре.
В качестве массовых органов при райисполкомах создавались секции, производственные совещания и др. В секции райисполкомов вовлекался не только районный актив, но и сельский, чем обеспечивалась широкая база для развертывания их работы. Положение 1931 г. установило как обязательные при райисполкомах следующие секции: 1. советского строительства и контроля исполнения, 2. промышленности, труда и снабжения, 3. сельского хозяйства, 4. финансово-бюджетную, 5. народного просвещения, 6. здравоохранения. Райисполкомы получили вместе с тем право издания в порядке управления обязательных постановлений.
В годы коллективизации сельского хозяйства партия и правительство провели в жизнь ряд новых крупных мероприятий по дальнейшему привлечению к работе Советов и их исполкомов широких масс трудящихся, ставя при этом вопрос о резком качественном улучшении массовой работы Советов. В борьбе за разрешение этой задачи главное внимание уделялось депутатскому составу Советов, повышению ответственности каждого депутата за порученное ему дело. Депутатский состав вырос в огромную силу и насчитывал к 1935 г. по всему Союзу около 2 млн. человек (членов Советов и кандидатов) 86 87. Большое значение в дальнейшем подъеме всей организационной, в том числе и организационно-массовой работы Советов, имел XVII съезд 86 См. СУ 1931, № 11, ст. 143.
87 См. Г. Шостак. Пути улучшения массовой работы Советов. В книге: «Реконструкция государственного аппарата и борьба с бюрократизмом». М., 1935, стр. 82.
270


партии, принявший огромной важности решение по организационному вопросу и указавший на необходимость широкого развертывания массовой работы во всех областях народно-хозяйственного строительства. В порядке реализации решений партии, Президиум ЦИК СССР принял 27 мая 1934 г. специальное постановление «Об организационной работе Советов»88. В соответствии с решениями партии и правительства перестройка ор-^ ганизационно-массовой работы Советов проводилась на основе развертывания секций при Советах и депутатских групп на предприятиях, новостройках^, в селах и т. д. — как основной формы вовлечения масс в работу Советов и превращения секций и депутатских групп в массовый аппарат по осуществлению политики партии и правительства.
§ 2. Сельские советы и их исполкомы
Победив в городах, советская власть распространилась повсюду на деревни и села.
До Октябрьской революции в деревнях и селах в качестве революционных органов создавались крестьянские комитеты и Советы. Октябрьская революция преобразовала эти органы на общих началах советской демократии в сельские Советы и передала им всю полноту власти на селе в качестве низовых органов единой системы Советов. Следует отметить, что отсталые отношения в деревне несколько задержали там организацию Советов. Сельские, как и волостные Советы, до Октябрьской революции были очень немногочисленными. Не сразу они организовались повсеместно и после Октябрьской революции. Повсеместная массовая организация сельских и волостных Советов происходила в январе—марте 1918 г.89.
Сельские Советы (до Конституции РСФСР 1918 г. они в некоторых местах назывались еще деревенскими Советами и комитетами) организовывались во всех крупных селах, с включением в них и близлежавших мелких поселков. В районе мелких поселений сельские Советы были многочисленными и их территория не превышала радиуса в несколько километров. Сельские Советы формировались путем их избрания жителями сел, деревень и др. селений, объединявшихся данным Советом. В первые месяцы Октябрьской революции кое-где имело место и назначение сельских Советов волисполкомами. По своему составу сель88 См. СЗ 1934, № 31, ст. 234.
?9 См. X. А. Е р и ц я н. Слияние Советов крестьянских депутатов с Советами рабочих и солдатских депутатов в период триумфального шествия Советской власти. «История СССР» 1957, № 3, стр. 33. X. А. Ерицян. Советы крестьянских депутатов в Октябрьской революции. М. Соцэгиз, 1960, стр. 155, к данному вопросу см. также В. Аверьев и С. Ронин. Строительство Советов в деревне в 1917—1918 гг. «Советское государство» 1934, № 5, стр. 56 и далее.
271:


ские Советы обычно не были многочисленными: они избирали своего председателя, секретаря и исполком в составе 3—5 членов. Исполком в свою очередь избирал из своего состава председателя и секретаря исполкома. Председатель исполкома часто являлся и председателем сельского Совета.
В практической деятельности сельских Советов уже в первый период Октябрьской революции значительную роль играл часто крестьянский сход (общее собрание крестьян), органически связанный с жизнью и бытом населения деревни.
Сосредоточив в своих руках государственную власть в деревне, сельские Советы на первом этапе социалистической революции выполнили значительную роль в ликвидации помещичьего землевладения.
Свое конституционное закрепление система сельских Советов получила в первой советской Конституции РСФСР 1918 года. Установленные ею в отношении сельских Советов правовые нормы заключались в следующем 90.
Во всех селениях — деревнях, селах, станциях, местечках, аулах, хуторах и проч. — образуются Советы депутатов. В пределах своей компетенции они являются высшей властью на объединяемой ими территории. Советы избираются по норме один депутат — на каждые 100 человек населения, но так, чтобы общее число депутатов было не менее 3 и не более 50. Советы имеют трехмесячный срок полномочий, то есть переизбираются через каждые три месяца. Сельский Совет созывается исполкомом Совета. Последний ведет текущую работу Совета и избирается сельским Советом в составе не свыше 5 человек. Исполком всецело ответственен перед Советом.
Конституция РСФСР устанавливала вместе с тем, что в тех сельских местностях, где это будет признано осуществимым, вопросы управления разрешаются общим собранием жителей данного населения непосредственно. Таким образом Конституция 1918 г. открывала широкий простор замене сельского Совета общим собранием. Такая практика имела место преимущественно в малых селениях. В этих случаях общее собрание избирало сельский исполком в составе нескольких членов (3—4), а чаще всего только председателя и секретаря. В период между собраниями председатель собрания нес те же функции, что и председатель сельского Совета.
Исполкомы сельских Советов, согласно Конституции, могли создавать свои отделы, но часто этим правом они не пользовались и отделов не образовывали.
До второй половины 1918 года в деревне сохраняло свою силу кулачество. Укрепляя свои позиции, кулаки и их агентура в 90 См. История Советской Конституции (в документах) 1917—1956, стр. 153.
272


лице представителей мелкобуржуазных партий (по преимуществу— «левых» эсеров), пролезали в Советы и пытались использовать их в своих контрреволюционных целях. Это привело к тому, что в ряде мест сельские и волостные Советы оказались сильно засоренными вражескими элементами и не являлись поэтому органами диктатуры пролетариата.
Сельские Советы, как и волостные, были очищены от контрреволюционных элементов, укреплены и превращены в подлинные органы диктатуры пролетариата в результате разгрома контрреволюционного кулачества и углубления социалистической революции в деревне летом и осенью 1918 г. Исключительную роль здесь сыграли, как известно, чрезвычайные органы — комбеды, созданные в деревне по декрету 11 июня 1918 г.
В момент указанной борьбы вся власть в деревне во многих сельских районах страны сосредоточилась фактически в руках комбедов, в особенности там, где это вызывалось особенной остротой положения. Но сельские Советы очень часто не ликвидировались, продолжая функционировать наряду с комбедами.
Уже в ноябре 1918 г., в связи с тем, что кулацкая контрреволюция к этому времени была разгромлена, VI Всероссийский съезд Советов принял решение об упразднении комбедов, как выполнивших свое историческое назначение, и о восстановлении в деревне в полном объеме и в полном соответствии с Конституцией власти Советов 91. В этих целях съезд предложил губернским и уездным исполкомам в самое ближайшее время приступить к перевыборам сельских и волостных Советов. Вся работа по непосредственному проведению перевыборов была съездом возложена на комбеды, как опорные пункты диктатуры пролетариата в деревне. 4 декабря 1918 г. была опубликована инструкция ВЦИК «О порядке перевыборов волостных и сельских Советов 92.
При подготовке и проведении перевыборов тщательно подбирался состав избирательных комиссий и принимались другие меры с тем, чтобы не допустить в Советы враждебные элементы. До конца 1918 г. перевыборы были закончены и в сельской местности почти повсюду восстановилась власть волостных и сельских Советов. Выполнив свои задачи, комбеды ликвидировались.
Упомянутая инструкция ВЦИК явилась не только по существу первым избирательным законом, определившим порядок перевыборов волостных и сельских Советов, но и очень важным актом, впервые конкретизировавшим для своего времени задачи, компетенцию и структуру сельских Советов.
Составляя основу советского управления, низовые Советы выполняли массу обязанностей. Сельские Советы и волисполко- мы вели в деревне большую административно-политическую ра91 См Съезды Советов в документах 1917—1936, т. 1, стр. 94—96
92 СУ 1918, № 96, ст. 901.
18—1240 ' 273


боту. На них ложилась и вся тяжесть проведения хозяйственноэкономических мероприятий в деревне. Деятельность сельских Советов в годы гражданской войны, разрухи и крайних продовольственных затруднений приобретала особенно большое значение в. связи с тем, что деревня снабжала Красную Армию и города продовольствием. Да и основные контингенты для Красной Армии также давала деревня.
Учитывая всю важность правильной организации и деятель^ ности органов советской власти в деревне, VII Всероссийский съезд Советов (декабрь 1919 г.) поручил ВЦИК разработать положение об организации сельских Советов и волостных ис-> полкомов 93.
«Положение о сельских Советах» было опубликовано 15 февраля 1920 г.94. Оно конкретизировало ряд конституционных установлений. В нем учитывались при этом общая обстановка гражданской войны и политика «военного коммунизма». В подробном перечне функций сельских. Советов заострялось внимание на вопросах, которые по условиям того времени были главными в деятельности сельских Советов. Аппарат сельских Советов переводился на государственный бюджет и ставился на более рациональные начала. Там, где существовали отделы, они упразднялись 95. Число членов исполкомов сельских Советов сокра-* щалось (не считая председателя) до 3-х. Исполкомы могли при этом образовываться лишь в селениях с населением более 10 тыс. жителей. В малых же селениях сельские Советы и исполкомы не создавались и взамен исполкома избирался председатель общего собрания. Общее число сельских Советов сокращалось и путем предусмотренного Положением объединения близлежащих деревень в один сельский Совет.
В селах, где находились волостные исполкомы, исполкомы сельских Советов упразднялись и их функции передавались непосредственно волостным исполкомам.
Число заседаний сельских Советов сокращалось до двух раз в месяц, вместо двух раз в неделю. Вместе с тем значительно повышена была роль и ответственность председателя сельского Совета.
Положение включало в район сельского Совета находившиеся вблизи фабрики, заводы, совхозы, что вливало в сельский Совет пролетарские кадры и сближало сельское население с промышленным по линии государственного управления.
93 См. Съезды Советов в документах. 1917—1936 т. 1, стр. 116.
94 СУ 1920, № 11, ст. 68.
95 Как уже указывалось, сельские Советы обычно не использовали предоставленное им конституцией РСФСР 1918 г. право создания отделов, поскольку в этом не оказалось необходимости. Учтя практический опыт, Инструкция 1918 г. о порядке перевыборов волостных и сельских Советов указывала, что сельские Советы отделов не создают. (См. СУ 1918, № 96, стр. 901).
274


Выдвигались и новые формы привлечения трудящихся сел и деревень к управлению, путем организации ячеек содействия широко развернувшейся тогда РКИ, а также посредством создания при сельских Советах из самих избирателей комиссий по отдельным отраслям работы.
В условиях интервенции и гражданской войны сельские Советы, как и волисполкомы, являлись теми органами пролетарской власти, через которые рабочий класс, опираясь на деревенскую бедноту, осуществлял военно-политический союз со средним крестьянством. В своей конкретной деятельности сельские Советы охватывали широкий круг вопросов. Они выполняли для своей местности целый ряд административных функций, вели учет населения, земли, запашки, посевов, сенокосов, семян, инвентаря мертвого и живого, урожая, представляли сведения об этом волостному исполкому, заботились о правильной постановке сельского хозяйства, местных промыслов, занимались устройством деревенских культурно-просветительных учреждений — читален, клубов, чайных и проч., заботились об общем благоустройстве селений и т. д. Естественно, что в то время обстановка гражданской войны и политика «военного коммунизма» ставили при этом в центре внимания сельских Советов вопросы охраны революционного порядка, оказания всесторонней помощи Красной' Армии, выполнение поручений губернских и уездных органов по учету продуктов, по контролю над выполнением населением натуральных повинностей — продовольственных, трудовых, гужевых и т. п. Значительную работу они проводили по организации сельскохозяйственных коммун, артелей и др. товарищеских форм ведения сельского хозяйства.
* * *
*
С окончанием гражданской войны изменившаяся общая обстановка, переход страны к мирной работе по восстановлению народного хозяйства поставили перед сельскими Советами новые задачи, вызвали ряд их организационных преобразований и перестройку всей их работы.
По приблизительным подсчетам общее число сельских Советов по РСФСР составляло в 1922 г., т. е. в начале восстановительного периода, около 120000, а членов сельских Советов 484000 человек. В среднем на один уезд приходилось 200 сельских Советов и 800 членов сельских Советов96. Таким образом сельские Советы представляли собой к началу восстановительного периода разветвленную и мощную систему органов государственной власти в сельской местности. Задача партии и государства по отношению к сельским Советам состояла теперь в 96 См. Советы, съезды Советов и исполкомы. Материалы к изучению советской системы управления, стр. 5.
18* 275


том, чтобы повернуть эти органы к задачам восстановления сельского хозяйства и культурного строительства в деревне, сделать их проводниками в жизнь НЭП в деревне.
Организация и деятельность сельских Советов в восстановительный период регламентировались новыми положениями.
Ряд существенных изменений внесло первое из них, принятое 26 января 1922 г.97. В нем подчеркивались задачи сельских Советов в деле общего развития сельского хозяйства. Новое положение продлило срок полномочий сельских Советов до одного года, что придало составу сельских Советов больше стабильности и повысило их ответственность. Предельное число членов сельских Советов было снижено до 25, вместо прежних 50-ти. В связи с тяжелым экономическим положением страны, сельские Советы по новому положению могли создаваться лишь в селениях, насчитывавших до 400 жителей (раньше до 300 жителей). В тех же целях на одного члена был сокращен и -состав исполкома.
Сельские Советы и их исполкомы в первые же годы восстановительного периода были значительно укреплены за счет демобилизованных красноармейцев, прошедших огромную политико-воспитательную и жизненную школу в рядах Красной Армии, а тйкже путем вовлечения в сельские Советы деревенского комсомола, делегаток-крестьянок, работников кооперации и т. д. Вместе с экономическим укреплением страны росла и политическая активность всей крестьянской массы. Партия и правительство проводили огромную и систематическую работу по улучшению всей деятельности сельских Советов.
Однако сельские Советы в начале восстановительного периода далеко не всегда умели быстро переключить свое внимание на вопросы хозяйственного и культурного строительства, как на центральную задачу. В деятельности значительной части сельских Советов продолжали преобладать вопросы административного характера. Затянулась и перестройка, в соответствии с новой обстановкой и новыми задачами, организационных форм и методов работы сельских Советов. Сельские Советы часто продолжали использовать методы «военного коммунизма», приказа, что тормозило развитие инициативы крестьянской массы. Имели место и случаи незаконных поборов и конфискаций со стороны сельских Советов.
В решительной перестройке работы сельских Советов и новом подъеме ее исключительную роль сыграла начавшая проводиться тогда политика оживления Советов, нашедшая отражение в решениях Октябрьскогб пленума ВКП(б) 1924 г., Всесоюзного совещания по советскому строительству 1925 г. и III Всесоюзного съезда Советов, уделивших значительное место сельским Советам.
97 См. СУ 1922, № 10, ст. 93.
276


Основное требование, которое ставилось перед сельскими Советами, заключалось в оживлении их деятельности на основе вовлечения в работу Советов широких крестьянских масс. Перестройка поставила сельские Советы во главе творческой инициативы крестьянства и на деле превратила их в руководителей всего нового хозяйственного и культурного строительства в деревне.
Вопрос об указанном оживлении сельских Советов был по существу вопросом о дальнейшем укреплении союза рабочего класса с крестьянством и обеспечения руководящей роли партии по отношению к крестьянству. Оживление работы Советов привело к созданию вокруг партии и Советов подготовленных кадров активных беспартийных крестьян, посредством которых партия укрепляла связи с крестьянством и осуществляла руководство крестьянскими массами.
В числе организационных мероприятий большое значение при этом имели: более тщательная подготовка перевыборов сельских Советов, проведение в сельские Советы ^исполкомы беспартийных крестьян, создание секций при сельских Советах, привлечение к этому делегатских собраний крестьянок, устройство крестьянских съездов и конференций, улучшение работы сельских сходов и руководство ими со стороны сельских Советов, образо- ' вание ревизионных комиссий и т. д.
В осуществление политики оживления Советов союзные республики разработали новые положения о сельских Советах. По РСФСР такое новое положение было утверждено ВЦИК 16 октября 1924 г.98. Центр тяжести нового положения состоял в решении задач по восстановлению крестьянского хозяйства. Этим самым партия и Советское государство решительно поворачивали сельские Советы лицом к крестьянскому хозяйству.
Новое положение, в соответствии с мирной обстановкой и новыми задачами, восстановило конституционную избирательную норму—1 делегат на 100 избирателей, повысив при этом предельное число членов сельских Советов до 100 человек. Этим обеспечивался значительный приток в сельские Советы новых кадров. Сельские Советы получили право создания при себе, в качестве органов широкого участия масс в управлении, комиссий (секций) из активистов сельской общественности. Одновременно с выборами сельских Советов положение предусматривало избрание ревизионных комиссий, задача которых заключалась в выполнении функций общественного контроля за финансово-хозяйственной деятельностью сельских Советов.
В деятельности сельских Советов большая роль отводилась сельским сходам. Положение рассматривало сельский сход (общее собрание граждан) как важное средство вовлечения кресть98 См. СУ 1924, № 82, ст. 827.
277


ян и крестьянок в строительство местной жизни. Сельский Совет обязан был выполнять все законные постановления общего собрания граждан, отчитываться перед гражданами в выполнении поручений, возложенных на него сельским сходом, а в случае надобности постановления, предложения и ходатайства сельского схода вносить в высшие инстанции.
Компетенция сельских Советов была значительно повышена. В частности устанавливалось, что сельский Совет в пределах своей территории объединяет деятельность всех советских организаций. Положение дало подробный перечень вопросов, отнесенных к предметам ведения сельских Советов во всех отраслях государственного руководства в деревне (от земельного дела до социального обеспечения и культурно-просветительной работы). Оно возложило при этом на сельские Советы заботу об улучшении культурно-хозяйственного быта населения, защиту его прав на основе союза рабочего класса с крестьянством, содействие кооперированию *крестьянского хозяйства, проведение в жизнь законов и распоряжений правительства. Положение вменило в обязанность сельского’Совета широкое вовлечение крестьян и крестьянок в управление государством и в дело улучшения всего государственного аппарата, рассматривая эти мероприятия как одну из главнейших задач сельского Совета.
Все принятые меры по перестройке, сельских Советов имели большое значение. Сельские Советы стали теперь тем звеном государственного аппарата, которому принадлежала особенно важная роль в восстановлении крестьянского хозяйства, проведении в деревне НЭП" и ленинского кооперативного плана. В работе сельских Советов были изжиты методы «военного коммунизма». Деятельность сельских Советов была оживлена на основе дальнейшего широкого вовлечения в нее крестьянских масс и перестройки организационно-массовой работы. Перестройка сельских Советов привела'тем самым к дальнейшему развитию советской демократии, помогла закрепить основы хозяйственного, культурного и политического развития деревни на новых советских началах.
* *
*
В годы социалистической реконструкции народного хозяйства переустройство советской деревни на социалистических началах вызвало новую крупную перестройку работы сельских Советов и их организационного построения.
Коллективизация сельского хозяйства расширила и усложнила работу сельских Советов. Содержание и формы этой работы, приспособленные к восстановительному периоду, когда стояла преимущественно задача подъема индивидуального крестьянского хозяйства, теперь уже не соответствовали задачам коренного переустройства сельского хозяйства.
278


Новая политика партии в деревне — массовая коллективизация, ликвидация на этой основе кулачества как класса, дальнейший рост колхозов и совхозов — все это совершенно по- новому ставило вопрос о роли сельских Советов и поднимало их работу на высшую ступень. Сельские Советы должны были теперь встать лицом к коллективизации, возглавить колхозное движение, превращаясь в непосредственных и действительных руководителей социалистического переустройства деревни. Речь шла о решительном изменении всего содержания и методов работы сельских Советов.
Этот исторический поворот в работе сельских Советов был осуществлен под руководством партии и высших органов государства, указавших конкретные пути перестройки^ Исключительное значение здесь имели при этом решения: XIV Всероссийского съезда Советов (май 1929 г.), специальных совещаний, имевших место в январе 1930 г. (совещания при ЦК партии и Всесоюзного совещания о задачах Советов при президиуме ЦИК СССР), XVI партийного съезда (июль 1930), а также—целый ряд новых законодательных актов, в которых политипа партии по отношению к сельским Советам нашла свое юридическое закрепление.
Социалистическая реконструкция потребовала значительного расширения прав сельских Советов. Такое расширение их прав было предусмотрено уже в 1928 г. первым общесоюзным земельным законом — «Общими началами землепользования и землеустройства» ". На необходимость расширения прав сельских Советов указал и XIV Всероссийский съезд Советов, поручивший ВЦИК пересмотреть положение о сельских Советах в указанном направлении 10°. Сельские Советы могли справиться с новыми задачами лишь при условии дальнейшего расширения и углубления их организационно-массовой работы, имевшей теперь задачей мобилизацию активности широких батрацко-бедняцких и середняцких масс для переустройства всей жизни деревни на социалистических началах и максимальное вовлечение в тех же целях батраков и бедняков и всего сельского актива в повседневную работу Советов. Поэтому в первые же годы социалистической реконструкции народного хозяйства был проведен ряд крупных мер по дальнейшему расширению и углублению организационно-массовой работы сельских Советов и укреплению опоры сельских Советов в бедняцко-батрацких и середняцких слоях населения деревни.
Большое значение имело при этом дальнейшее расширение работы постоянных комиссий (секций) при сельских Советах, что было предусмотрено изданным еще в марте 1927 г. специ99 См. СЗ 1928, № 69, ст. 642.
100 См. Съезды Советов РСФСР в постановлениях и резолюциях. М., Изд-во «Ведомостей Верховного Совета РСФСР», 1939, стр. 394.
279


альным положением о постоянных комиссиях (секциях) при районных и волостных исполнительных комитетах и сельских Советах/01. В том же году было издано и специальное положение об общих собраниях (сходах) граждан в сельских селениях 101 102. Реализация этих положений значительно повысила роль комиссий и сходов как средства привлечения массы крестьянства к разрешению важнейших вопросов жизни села. Сельские Советы стали непосредственно и активно участвовать в организации и проведении сходов. Были приняты меры к ограждению сходов от проникновения в них кулацких элементов и их влияния.
Массовая коллективизация выдвинула и совершенно новые формы работы сельских Советов по вовлечению трудящихся в управление. Так в годы крллективизации возникли и прочно вошли в практику производственные совещания при сельских Советах. В декабре 1929 г. о них было принято специальное положение103. В сельскохозяйственных производственных совещаниях участвовали члены и кандидаты сельских Советов, пред-* ставителц колхозов и совхозов и весь местный советский актив. Являясь общественно-массовыми органами, совещания сыграли крупную роль в разработке и проведении, на основе политики партии, мероприятий по социалистическому переустройству деревни и развитию социалистического сельского хозяйства.
Вскоре, в соответствии с указаниями XIV Всероссийского* съезда Советов, и работа комиссий (секций) сельских Советов- была перестроена по типу сельскохозяйственных производственных совещаний с включением в них батрацко-бедняцкого и середняцкого актива, агрономов, агро-уполномоченных, представителей колхозов и совхозов. Работа комиссий сосредоточилась теперь на вопросах социалистического переустройства сельского хозяйства и установлении теснейшей связи сельских Советов с совхозами и колхозами — в целях использования их опыта и достижений для общего подъема и реконструкции сельского, хозяйства.
В 1930 г., на основе специального постановления, при сельских Советах были созданы батрацко-бедняцкие группы, что вызывалось обострением кулацкой контрреволюции и задачами, лучшей организации и сплочения деревенской бедноты вокруг задач социалистического переустройства деревни и необходимостью дальнейшего укрепления опоры сельских Советов в батрацко-бедняцких слоях 104.
Чтобы осуществить крутой поворот в работе сельских Советов и превратить их в действительных руководителей социалистического переустройства деревни, потребовалось покончить с 101 См. СУ 1927, № 39, ст. 250.
102 См. СУ 1927, № 51, ст. 333.
103 См. СУ 1929, № 87—88, ст. 865.
104 См. СУ 1930, № 10, ст. 115.
280


ликвидаторскими настроениями по отношению к сельским Советам. В' то время, как партия и правительство проводили мероприятия, направленные на укрепление сельских Советов, среди советских и партийных работников нашлись отдельные лица, выступившие с требованием ликвидации сельских Советов в районах сплошной коллективизации. Эти требования выдвигались под тем предлогом, что функции сельских Советов здесь, якобы, могут выполнять правления колхозов. В результате ликвидаторских действий некоторые сельские Советы в годы коллективизации, вместо систематического руководства работой по организационно-хозяйственному укреплению колхозов и усилению ру^ ководящей своей роли, действительно начали передавать колхозам ряд своих функций как органам советской власти 105. Были попытки теоретического обоснования необходимости ликвидации, сельских Советов, когда создание колхозных сел рассматривав лось как начало отмирания отдельных звеньев государственности в Советском Союзе и делались при этом ссылки на Энгельса, указывавшего, что общество, которое по-новому организует производство на основе свободной и равной ассоциации производителей, отправит всю государственную машину туда, где ей будет тогда место. В выступлениях ликвидаторов, резумеется, не было ничего общего с марксизмом. Упразднение сельских Советов могло лишь сорвать дело социалистического переустройства деревни. «Как будто, товарищи берут очень «лево». А на деле, объективно, это есть самый настоящий правый оппортунизм»,— говорил М. И. Калинин, выступая в 1930 г. на сове- щании о новых задачах Советов в связи с широко развернувшейся коллективизацией 106. Партия до конца разоблачила ликвидаторство, дав ему решительный отпор. Партия показала, что массовая коллективизация и ликвидация кулачества ставят перед сельскими Советами новые задачи, поднимают их работу на новую высоту и что все попытки ликвидировать сельские Советы, ослабить или принизить их руководящую роль в связи с массовой коллективизацией — отражают стремления классовых врагов подорвать диктатуру пролетариата, ослабить силу ее органов, а поэтому являются по-существу антисоветскими.
В 1930 году для укрепления сельских Советов была проведена мобилизация членов городских Советов на руководящую работу в сельские Советы и райисполкомы в районы сплошной коллективизации. Крупнейшее значение в подъеме работы сельских Советов на новую высоту, ее перестройке в соответствии с новыми задачами — имело проведение в том же году досрочных выборов и перевыборов сельских Советов и райисполкомов. При проведении перевыборов под руководством партиу и пра^ 105 См. М. Яку./э4сон. Сельсовет и колхоз. «Власть Советов» 1934, № 9, стр. 28.
106 М. И. К,ал:ицкн. Избранные произведения, т. 2, стр. 386.
28^


вительства была развернута решительная Самокритика, которая помогла вскрыть недостатки в работе Советов, выявить те Советы, которые не обеспечивали - успешного проведения директив партии и правительства и осуществить их замену новыми. Перевыборы и развертывание самокритики происходили при активном участии батрачества, бедноты и середняков и протекали под лозунгом коллективизации сельского хозяйства и ликвидации кулачества.
Политика партии по отношению к сельским Советам нашла свое законодательное выражение в таких важнейших государственных актах, как — постановлении Президиума ЦИК СССР «О новых задачах Советов», утвержденном в январе 1930 г., «Основных положениях об организации сельских Советов», утвержденных Президиумом ЦИК СССР в феврале того же года и, наконец, в разработанных союзными республиками новых положениях о сельских Советах. Все эти документы имели огромное значение не только для сравнительно непродолжительного периода проведения коллективизации; они определили задачи, функции и организационное построение сельских Советов на многие годы вперед.
Постановление «О новых задачах Советов»107 в качестве основного содержания работы сельских Советов подчеркнуло задачи проведения коллективизации, укрепления колхозов, наблюдения за выполнением колхозами своих обязательств перед государством. Вместе с тем постановление указывало, что сельские Советы осуществляют в полной мере и другие функции, присвоенные им законом. «Основные положения об организации сельских Советов» 108, наряду с изложением новых задач, законодательно закрепили ряд важнейших организационных мероприятий, проводившихся в целях укрепления и повышения роли сельских Советов. Они установили, в частности, что в районах сплошной коллективизации организация сельских Советов должна происходить по производственному принципу, и, следовательно, в основном совпадать территориально с колхозом. В этом акте подчеркивалось также, что государственное управление сельские Советы осуществляют при активном участии трудящихся масс, для чего предусматривалось завершение в ближайшее время создания при всех сельских Советах секций по отдельным отраслям работы Совета, групп бедноты и т. д. Основные положения твердо установили и'введение для всех сельских Советов самостоятельного бюджета, что имело большое значение для укрепления материальной базы сельских Советов.
XVI съезд партии подчеркнул необходимость всемерного усиления сельских Советов и решитёльного изменения содержания и методов их работы в сторону все большего охвата вопросов 107 См. С 3 СССР 1930, № 7, ст. 85.
10» См. С 3 СССР 1930, № 16, ст. 172,
282


хозяйственного и культурного переустройства деревни109. Это, как и другие основные требования, предъявлявшиеся к сельским Советам, получили конкретизацию в новых положениях о сельских Советах, разработанных союзными республиками. В РСФСР такое положение ВЦИК утвердил в январе 1931 года110.
Наряду с определением новых задач положение содержало подробный перечень предметов ведения сельских Советов в различных областях их деятельности — административно-политической, социалистического переустройства и развития сельского хозяйства, промышленности, снабжения- и торговли, благоустройства и дорожного строительства, народного просвещения, здравоохранения и т. д.
Значительно расширив компетенцию сельских Советов и повысив их роль, положение предоставило сельским Советам право и обязывало их принимать все меры к укреплению существующих колхозов и к организации новых, рассматривать и утверждать планы коллективных хозяйств, систематически заслушивать отчеты о деятельности всех учреждений и предприятий, участвующих в колхозном строительстве, а также — самих колхозов, находящихся на территории сельского Совета, осуществлять руководство новым строительством в коллективных хозяйствах. Сельские Советы получили право приостанавливать незаконные постановления колхозов, с немедленным сообщением об этом райисполкомам. Постановления сельских Советов имели обязательную силу.
В 1932 и 1933 гг., в целях улучшения деятельности сельских Советов и обмена опытом, проводились конкурсы на лучший сельский Совет. В 1933 г. в составе МТС и совхозов были созданы политические отделы. Это мероприятие так>ке оказало большое положительное влияние на сельские Советы, поскольку оно привело к усилению политической работы в деревне и тем самым помогало дальнейшему укреплению сельских Советов и новому подъему всей их деятельности,
В годы коллективизации сельского хозяйства проводился курс на укрупнение сельских Советов и таким образом число сельских Советов было значительно сокращено. В 1930 г. всегоА по Союзу насчитывалось более 70 тыс. сельских Советов, а в 1935 г. —около 63 тыс. сельских Советов111. Урупнение сельских Советов не ^только дало большую экономию государственных средств, но и содействовало организационному укреплению сельских Советов и включению в них лучших сил из советского актива.
Изучение конкретной деятельности сельских Советов показывает, что в результате всех принятых мер сельские Советы на 109 См. »КПСС в резолюциях...» ч. III, стр. 29.
110 См. С У 1931, № 11, ст. 142.
111 См. И. Акимов. Советское строительство между 5 и 6 съездом Советов. «Советское строительство», 1931, № 3 (56), стр. 97.
283,


новом историческом этапе окрепли как проводники в жизнь политики партии, их роль в социалистическом строительстве и классовая боеспособность увеличились в огромной степени112. Сельские Советы явились действительными организаторами социалистического переустройства деревни, сыграли крупную роль в организационно-хозяйственном и политическом укреплении колхозов, активно боролись с кулачеством. Одна из важнейших предпосылок успешной деятельности сельских Советов в рассматриваемый период заключалась в достигнутых Советами под руководством партии огромных сдвигах в развитии массовой работы. В практическую работу по социалистическому переустройству деревни по-боевому включились тысячи секций. Через; секции, депутатские группы и др. свои массовые органы сельские Советы образовали вокруг себя многомиллионный бедняцко- середняцкий, а затем — колхозный актив. Сельские Советы были подлинными организаторами массовой работы и непосредственно в колхозах, в бригадах. Они руководили работой комиссий содействия, колхозных и бригадных производственных совещаний, обеспечивали подготовку колхозов к съездам колхозников- ударников, популяризировали решения этих съездов113. Таким образом и на новом сложном историческом этапе сельские Советы проявили себя как подлинные органы диктатуры пролетариата.
§ 3. Городские и поселковые Советы и их исполкомы
Городские Советы возникли раньше всех остальных Советов. Это и понятно, так как колыбелью революции и Советов были крупные города — пролетарские центры, где концентрировался рабочий класс, составляющий руководящую силу пролетарской революции. Здесь, ёстественно, и возникли первые Советы.
До Октября городские Советы выступали прежде всего как органы борьбы рабочего класса за политическую власть, как органы политической агитации и организации рабочих, солдатских и крестьянских масс. Они носили при этом название Советов рабочих и солдатских депутатов, но с появлением губернских, уездных, волостных и сельских Советов за ними постепенно, в основном уже после Октябрьской революции, устанавливается название именно городских Советов.
Положение городов, как революционных, а вместе с тем и административных центров, привело к тому, что во многих гу112 См. А. Лужин. Сельский Совет—руководитель колхозного производства. В кн.: «Вопросы советского строительства». Сборник статей под ред. А. Алымова и Н. Челяпова. М.-Л., Из-во «Власть Советов» при Президиуме ВЦИК, 1934, стр. 35.
113 См. А. Лужин. Сельский Совет — руководитель колхозного производства. В том же изд., стр. 38 и др, 1
284


берниях и уездах вся полнота власти в первый момент Октябрьской революции сосредоточивалась именно в руках городских Советов. Их власть распространялась не только на территорию города, но и на всю территорию губернии, уезда.
Однако бурное развитие советской демократии сразу же после победы Октябрьской революции быстро выдвинуло в системе местных Советов на первое место губернские съезды Советов, созывавшиеся вначале очень часто теми же городскими Советами, и избираемые ими губисполкомы, именно как органы представлявшие все Советы данной территории, в том числе и городские Советы. Власть городских Советов довольно быстро была ограничена, таким образом, территорией города.
Горсоветы уездных центров, в первые месяцы Октябрьской революции, нередко сливались с уездными съездами Советов и образовывали единую власть в городе и уезде, создавая при этом общий исполком. Что касается крупных промышленных центров и городов, являвшихся губернскими центрами, здесь подобного слияния обычно н<е происходило и городские Советы сохраняли самостоятельное существование114, имея при этом свои исполнительные комитеты.
Обобщая и закрепляя восьмимесячный опыт организации городских Советов, Конституция РСФСР 1918 г. установила для них следующие правовые нормы.
Городские Советы в границах своего ведения и в пределах своей территории являются высшей властью. Они образуются по расчету — один депутат на 1000 человек населения, но в числе не менее 50 и не более 1000 членов. В городах с населением менее 10000 человек городские Советы образуются из расчета 1 депутат на каждые 100 человек населения, но в числе не менее 3 и не более 50 депутатов. Срок полномочий депутатов — 3 месяца.
Для текущей работы городской Совет избирает исполнительный комитет, в составе — 1 член исполкома на каждые 50 членов Совета, но не менее 3 и не более 15 (для исполкомов столичных Советов, то-есть — Москвы и Петрограда, исключение — не более 40 членов).
В своей деятельности исполком всецело ответственен перед избравшим его Советом.
Заседания городского Совета созываются исполкомом по своему усмотрению или по требованию не менее половины членов Совета, но не реже одного раза в неделю115 116.
Компетенция городских Советов вытекала из принципа полновластия Советов и определенных Конституцией предметов ведения всех органов советской власти на местах.
114 См. А. И. Лепешкин. Местные органы власти Советского госу¬
дарства. М., Госюриздат, 1957, стр. 122.
116 См. История Советской Конституции (в документах) 1917—1956, стр. 153.
285


В периодапроведения Октябрьской революции городским Советам, как органам, объединявшим передовой авангард революции — городской пролетариат и большие массы солдат, принадлежала первостепенная роль в проведении пролетарской революции, и они первыми ее начинали почти повсюду. Городские Советы выступали в качестве руководящих центров по проведению вооруженного восстания (именно там, где вооруженная борьба была неизбежной), создавая при этом очень часто и специальные органы вооруженного восстания в лице военно-революционных комитетов. Им принадлежала затем огромная роль / в борьбе за укрепление советской власти/Уже с первых дней Октябрьской революции городские Советы брали на себя и руководство всем городским хозяйством. Эта последи^ область работы городских Советов очень быстро расширялась и городские Советы становились не только политическими центрами, распространявшими свое влияние на периферию, но и полновластными органами городского управления и хозяйства, причем большое место в их деятельности занимали вопросы борьбы с саботажем, хозяйственной разрухой и т. д.
Политические и хозяйственные задачи городских Советов потребовали создания в составе их исполкомов отраслевых органов управления. В первые месяцы Октябрьской революции для целей хозяйственного управления городские Советы нередко использовали аппарат земских управ и городских дум, постепенно ликвидируя эти органы и создавая вместо них новые советские органы городского хозяйственного управления в виде отделов и иных органов отраслевого управления горисполкомов. Чем значительнее был по масштабам город, тем, естественно, крупнее и сложнее был аппарат их исполкомов. Особенно в этом отношении выделялись Москва, Петроград и некоторые другие крупнейшие города, исполкомы Советов которых имели в своем составе очень развитый отраслевой аппарат управления. Так исполком Петроградского Совета в 1918 г. имел в своем составе военный комиссариат, ЧК, трибунал, совнархоз, продовольственный комиссариат, отделы — финансовый, труда, собеса, здравоохранения, просвещения, комиссариат печати и др.116.
В крупных городах, кроме городского Совета, уже в первый период Октябрьской революции существовали и районные Советы, создававшиеся в каждом районе города. Районный Совет города избирал райисполком, а последний избирал свой президиум. Работа райсоветов, как и горсовета, распределялась по отделам, во главе которых стояли члены исполкома. Так было, например, в Москве.. Райсоветы здесь существовали первоначально параллельно с районными думами, но в мае—июне 1918 г. районные думы и управы Москвы были упразднены с передачей  1
116 См. Из истории Петроградского Совета, губисполкома и отдела управления. «Власть Советов», 1922, № 10, стр. 34.
286 '


всего их имещства и выполнявшихся ими муниципальных функций райсоветам117. Следует подчеркнуть, что аппарат исполкомов райсоветов нередко был весьма развитым. Так при райсоветах Москвы в 1918 г. наряду с хозяйственными и социально-культурными отделами были и ЧК и военные комиссариаты, районная милиция и т. д.
Уже в первый период городские Советы нередко создавали массовые органы в виде секций, комиссий, делегатских групп, с включением в них не только членов Совета, но и рабочих фабрик и заводов, не являвшихся депутатами Совета 118.
В годы гражданской войны и иностранной военной интервенции перед городскими Советами на первый план выдвинулись, задачи мобилизации трудящихся масс на борьбу, с силами внутренней и внешней контрреволюции, оказания всесторонней помощи фронту. В их деятельности, как и прежде, огромное место занимали вопросы борьбы с хозяйственной разрухой, организации снабжения городского населения и т. п.
В организационном отношении городские Советы пережили в годы гражданской войны особенно значительные преобразования.
Конституция РСФСР 1918 г. не включила городские Советы городов, с населением более 10000 жителей, в общегубернскую организацию, сохранив за ними непосредственное подчинение высшим органам власти (ВЦИК и СНК). Однако при наличии в одном и том же городе двух, а в некоторых губернских городах и трех исполкомов (губернского, уездного и городского) в работе создавлся определенный параллелизм. Такое многовластие шло вразрез с усиленной ценрализацией управления, необходимость которой диктовалась всей обстановкой гражданской войны. Поэт()му уже в начале гражданской войны ясно определилась тенденция включения городских Советов городов, с населением и более 10000 жителей в общегубернскую организацию, с соответственным подчинением их губернскому и уездному исполкомам, а вместе с тем — тенденция к слиянию исполкомов.
На II Всероссийском съезде председателей губисполкомов, состоявшемся в марте 1919 г., вопрос о том, должны ли исполкомы городских Советов существовать самостоятельно — явился предметом специального обсуждения. Однако на съезде выявились различные точки зрения и съезд не дал точного ответа 119 *.
117 См. Н. Попов. Московские районные Советы. «Власть Советов, 1922, № 11 —12, стр. 26 и др.
118 См. X. Либман. Советы за 18 лет пролетарской диктатуры. «Советское строительство», 1935, № 10,^ стр. 13.
119 См. К вопросу о городских Советах в то время. Г. Петровский. Съезд
председателей. «Власть Советов», 1919 № 5, стр. 17—16; М. Владимирский. Уродские Советы и их исполкомы «Власть Советов», 1919, № 10, стр. 1—4.
287


Практически вопрос решался для каждого отдельного случая ВЦИКом и Совнаркомом.
Практика советского строительства привела к тому, что уже в 1919 г. городские Советы сохранились лишь в более крупных губернских городах, значительных промышленных и культурных центрах. Здесь, как правило, сохранились и исполкомы городских Советов с целым рядом отделов по важнейшим отраслям государственного руководства. В отношении же основной массы городских Советов, т. е. городских Советов уездных центров, наблюдался процесс слияния городских Советов с уездными съездами Советов, которые выступали теперь в качестве единых органов для всего уезда. Чаще всего сливались при этом и исполкомы. Если городской Совет не ликвидировался, он вместе с уездным съездом избирал общий исполком, получивший во многих местах название уездно-городского. Там, где не было уездно-городского исполкома, для заведывания делами города при уездном исполкоме образовывался специальный городской отдел.
В конце 1920 г. произошло объединение горисполкомов с губисполкомами в крупных промышленных центрах. Так соединился с губ исполком ом исполком Петросовета 121 122 и др. Что касается райсоветов в крупных городах, они по-прежнему сохранялись и имели при этом свой развитый исполнительный аппарат121.
К рассмотренному объединению горсоветов и их исполкомов толкала не только необходимость строгой централизации управления. В еще большей степени здесь сказалось чрезвычайно тяжелое экономическое положение страны и, в частности, потеря городскими Советами, по условиям «военно-коммунистической» политики, так называемых муниципальных доходов (налогов с недвижимостей, предприятий торговли, доходов от транспорта и пр.).
Очень важный и, пожалуй, главный фактор, вызвавший указанное объединение Советов, заключался в постоянной передаче в годы гражданской войны городскими Советами своих кадров. Городские Советы принимали в годы гражданской войны самое активное участие в решении всех возникших тогда военных, политических и хозяйственных задач Советского государства. Именно на этих задачах и была сконцентрирована вся практическая деятельность городских Советов в то время. Но роль городских Советов в решении задач военного времени была особенно велика помощью кадрами всем важнейшим фронтам борьбы. Лучшие силы рабочего класса, находившиеся в горсоветах, уходили в Красную Армию и сражались на фронтах граж-
121 См. Из истории Петроградского Совета, Губиополкома и отдела управления. «Власть Советов», 1922, № 10, стр. 34.
122 См., например, о Москве. Н. Попов. Московские районные Советы. «Власть Советов», 1922 № 11—12, стр. 24—28.
288


данской войны. Городские Советы явились вместе с тем постоянным резервуаром, из которого черпались пролетарские силы в деревню для получения хлеба, для оказания помощи голодающим районам и т. д. Но и из оставшихся кадров лучшие силы приходилось отдавать губисполкомам. Естественно, что эта постоянная передача кадров не могла не привести к значительному ослаблению городских Советов, что с особенной настойчивостью и толкало к объединению Советов. В силу указанных причин часто имело место и полное упразднение городских Советов.
Наряду с городскими Советами уже в первый период Октябрьской революции возникли Советы фабрично-заводских поселков и поселений городского типа. Как в первый период, так и в годы гражданской войны эти Советы образовывали свои исполкомы, а последние имели в своем составе и отраслевые отделы. Деятельность указанных Советов финансировалась уездными исполкомами. Конституция РСФСР 1918 г. это звено Советов лишь называет и более определенное свое законодательное оформление оно получило в постановлении «О советском строительстве» VII Всероссийского съезда Советов123, установившем, в частности, для Советов фабрично-заводских поселков и нормы представительства на губернские и уездные съезды Советов. Что касается Советов поселений городского типа, большинство из них ко времени работы съезда было преобразовано в городские Советы так называемых заштатных городов (безуездных). Поэтому постановление относительно этих органов не содержало правовых норм и они функционировали в соответствии с общими конституционными нормами о городских Советах.
Выше указывалось об организации уже в 1918 г. при городских Советах, наряду с отделами исполкома, и массовых органов, в частности, в лице секций. В значительно более широких масштабах организация секций при городских Советах была проведена в 1919—1920 гг., т. е. одновременно с массовой ликвидацией исполкомов горсоветов, и преследовала целью оживить работу горсоветов в новых условиях их деятельности. Секции создавались соответственно существовавшим или упраздненным (с ликвидацией исполкомов) отделам. Все члены горсоветов разделялись по секциям на основе добровольной записи каждого члена Совета. Исполнительным органам секции являлось бюро секции, избиравшееся ею из своей среды. Организация секций горсоветов, продиктованная условиями определенного момента, хотя и не стала в годы гражданской войны всеобщей мерой, однако, уже тогда сыграла значительную роль в деле оживления работы городских Советов, ослабленных отвлечением их кадров и слиянием с губернскими и уездными Советами 124. Рассмотрен123 См. Съезды Советов. Сборник документов 1917—1936 гг. т. I, стр. 113.
124 О секциях горсоветов периода граокданской войны см.: В. О секциях городских Советов. «Власть Советов», 1921, № 1, стр. 4—5.
19—1240 289


ное же слияние Советов или их исполкомов явилось, при остром недостатке кадров, обусловленном военной обстановкой, необходимой и лучшей для того времени формой смычки пролетариата с крестьянством.
* *
Переход с окончанием гражданской войны к мирной работе по восстановлению народного хозяйства вызвал крупные преобразования в системе городских и поселковых Советов. Хозяйственные и культурные задачи, выдвинувшиеся теперь на первый план, потребовали всемерного оживления деятельности городских Советов.
Уже в 1921 г., на основании прямых указаний на этот счет VIII Всероссийского съезда Советов и специального постановления Президиума ВЦИК («Об организации городских Советов рабочих и крестьянских депутатов) 125, губисполкомы приступили к восстановлению городских Советов в тех уездных центрах, где они по условиям гражданской войны были упразднены, а также их организации заново там, где их раньше не было. На основании тех же директив развернулась и работа по организации Советов фабрично-заводских поселков. Если в годы гражданской войны пленумы городских Советов стали собираться редко, то теперь они подлежали созыву не реже двух раз в месяц, что также служило делу оживления городских Советов.
Сроки полномочий городских и поселковых Советов, как и всех Советов, IX Всероссийским съездом Советов (декабрь 1921) были удлинены до 1 года 126, что (придало Советам больше стабильности и (повысило их ответственность.
Большое значение в деле перестройки системы городских и поселковых Советов, в соответствии с новыми условиями и задачами, имело утвержденное ВЦИК в январе 1922 г. специальное «Положение о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа 12ба. В постановлении подчеркивалось, что Советы должны организоваться во всех губернских, уездных, заштатных городах и в поселках городского типа. В заштатных городах и поселках городского типа городские Советы организовывались при наличии не менее 10000 жителей. При населении менее 10000 жителей создавались сельские Советы.
Таким образом, если в годы гражданской войны наблюдалась вынужденная ликвидация значительной части городских Советов, то теперь было осуществлено не только полное восстанов-
126 См. Съезды Советов в документах 1917—1936 гг. т. I, стр. 144; СУ 1921, № 11, ст. 71.
126 См. Съезды Советов в документах, т. I, огр. 181.
- 12ва СУ 1922, № 10, ст. 90.
290


лениё упраздненных городских Советов, но и повсеместная организация новых.
Восстановление и создание новых городских Советов не повлекло, однако, восстановления и их исполнительных органов. Более того, упомянутое положение 1922 г. совершенно определенно указывало, что в губернских и уездных городах Советы своих исполнительных органов не создают, а обслуживаются соответствующими губернскими и уездными исполкомами. Президиумы этих исполкомов являлись в то же время и президиумами городских Советов. Также обстояло дело и в городах,, являвшихся волостными административными центрами. Таким; образом, если до конца гражданской войны в крупных губернских городах (например, в Москве, Петрограде и др.) городские Советы еще имели свои исполкомы и нередко с многочисленными их структурными подразделениями, то теперь и здесь исполкомы не предусматривались. Городские Советы здесь также по общему положению обслуживались исполкомами губернских. Советов.
Свои исполнительные органы теперь имели только горсоветы заштатных (безуездных) городов и поселковые Советы в поселках городского типа (за исключением тех, где находились волостные исполкомы). Указанные городские и поселковые Советы по-прежнему избирали свои исполкомы. Последние выделяли президиум в лице председателя, заместителя и секретаря. Горисполкомам заштатных городов и поселков городского типа было предоставлено при этом право создавать, с утверждения губисполкома, отделы: управления, народного образования, здравоохранения, местного хозяйства.
Взаимоотношения губисполкомов с горсоветами на основании положения 1922 г. складывались следующим образом.
Горсоветы губернских городов были ответственны перед Всероссийским съездом Советов и ВЦИК, но не перед губисполко- мом. Горсоветы "уездных городов ответственны перед уездным, съездом Советов и губисполкомом. Вопрос о подведомственности остальных горсоветов подлежал разрешению в каждом отдельном случае соответствующим губисполкомом.
В период между съездами Советов, на губисполкомы и их отделы возлагалась обязанность представлять пленуму горсовета губернского города отчеты о проделанной ими работе. Губ- исполком при этом был ответственен перед горсоветом за свою деятельность по городу. Таким образом горсоветам губернских городов было предоставлено право контроля деятельности губисполкома в области городской работы. Следует отметить, что при отсутствии у горсовета своих исполнительных органов, когда вся текущая работа выполнялась губисполкомами и уездными исполкомами, действительными хозяевами положения в области городской работы в рассматриваемый период нередко 19* 291


оказывались все же не горсоветы, а губисполкомы и уездные исполкомы.
Деятельность городских Советов в восстановительный период, в связи с задачами хозяйственного восстановления и введением НЭП, приобрела новое важное значение и становилась особенно разнообразной. Городские Советы по-прежнему выполняли все функции, присвоенные им как органам государственной власти в городах. Но вместе с тем на них легли новые большие обязанности в деле восстановления промышленности, городского хозяйства, торговли и т. д., а также и по оказанию помощи .деревне.
Деятельность горсоветов по оказанию хозяйственно-политической и культурной помощи деревне в восстановительный период, в связи с задачами восстановления сельского хозяйства, установления экономической смычки между городом и деревней на началах НЭП, приобрела новое важное значение, значительно расширилась и стала особенно разнообразной.
Новые большие и разнообразные задачи городских Советов поставили в восстановительный период особенно остро вопрос ю развертывании их массовых органов. Крупную роль в деятельности городских, а также поселковых Советов, в восстановительный период начинают играть секции. Именно секции и явились их основными массовыми органами. Уже в марте 1921 г. Президиум ВЦИК в своем циркуляре о горсоветах, подытожив опыт секций, указывал на необходимость использовать, особенно в крупных городах, опыт образования при городских Советах секций 127. Повсеместное и широкое развертывание секций было предусмотрено затем положением о горсоветах 1922 г. Секции приобрели особенно важное значение для горсоветов, поскольку большинство городских Советов не имели своих исполкомов. Теперь рекомендовалось, чтобы вся работа горсовета происходила по секциям и комиссиям.
Каждый член горсовета был обязан участвовать в работах той или иной секции или комиссии. В состав этих органов кротче членов Совета входили представители профсоюзов, фабзав- комов, месткомов и от др. различных общественных организаций, а также от Красной Армии, отдельные специалисты и т. д. Секции создавались по всем основным отраслям деятельности горсовета и приобретали характер их постоянных органов. Руководство каждой секцией осуществлялось заведующим отделом губернского, уездного или городского исполкома через избираемое секцией бюро. Что касается общего руководства секциями оно принадлежало президиумам исполкомов.
Круг обязанностей и права секций были очерчены очень широко. Секции должны были рассматривать очередные задания в той или иной отрасли городской работы, вопросы, подлежав127 См. СУ. 1921, № 30, ст. 163.
292


шие внесению на пленарное обсуждение Совета, а также возбуждаемые членами секций в порядке их инициативы. Избегая параллелизма в работе с отделами губернских и уездных исполкомов, секции были обязаны рассматривать и обсуждать все важнейшие мероприятия этих отделов в области городской работы. Недостатки и упущения в работе, отмеченные секциями или их членами, подлежали немедленному устранению заведующими указанных отделов и президиумами исполкомов.
Партия и правительство в отношении городских и поселковых Советов проводили общую для всех Советов политику их оживления, добиваясь неуклонного подъема деятельности рассматриваемых Советов, фактического расширения их функций и вовлечения в работу Советов широких трудящихся масс.
Вопрос о деятельности городских Советов, о работе их пленумов, секций, о расширении их функций и т. д. — был предметом обсуждения на Всероссийском совещании по вопросам советского строительства в 1925 г. Целям улучшения деятельности городских Советов служили и перевыборные кампании. Партия и правительство добивались при этом полного сближения городских Советов с трудящимся населением городов.
В конце 1925 г. ВЦИК ввел в действие новое «Положение о городских Советах» 128.
Успешное восстановление народного хозяйства и укрепление экономики страны, а также намечавшиеся новые задачи в области дальнейшего развития народного хозяйства и культуры — поднимали значение городских Советов на новый уровень, а вместе с тем требовали соответствующего расширения круга обязанностей и компетенции городских Советов, в особенности в вопросах коммунального хозяйства, местной промышленности и вообще хозяйственно-культурного строительства. Отмеченные обстоятельства вызвали дальнейшее укрепление всей системы городских и поселковых Советов- Эти изменения и нашли отражение в новом положении.
Городские Советы были переведены на самоятельный бюджет, получили кредитные права и права юридического лица. В обязанности городских Советов вменялось прежде всего принятие мер к повышению культурно-хозяйственного состояния города (поселка) и к улучшению жизни и быта населения, а вместе с тем решение и всех других вопросов, входивших в их компетенцию. О своей работе и о важнейших вопросах, стоявших перед ними, городские Советы должны были (регулярно информировать своих избирателей для получения возможных указаний.
С введением в Ж1изнь положения 1925 г. был сделан значительный шаг и в деле создания исполнительного аппарата горсоветов, а также и в деле расширения их организацио.нно-мас- 128 См. СУ 1925, № 91, ст. 661.
293


совых органов. Если по положению 1922 г. самостоятельные президиумы имели только городские Советы заштатных городов и Советы поселков городского типа (когда здесь не было волисполкомов), а остальные горсоветы имели президиумы общие с губернскими, уездными и волостными исполкомами, то на основании положения 1925 г. все городские Советы избирали из своего состава самостоятельный президиум во главе с председателем Совета, а также и мандатную комиссию, которая заслушивала и утверждала отчет избирательной комиссии.
Городские советы своих исполкомов, за исключением указанных выше, по-прежнему не создавали. Однако для непосредственного заведывания городским хозяйством горсоветы получили право образования своего самостоятельного коммунального отдела. Техническое выполнение всей остальной работы горсовета, как и раньше, принадлежало отделам губернских, уездных и волостных исполкомов, в составе которых для этой цели теперь обязательно должны были выделяться подотделы или отдельные части с делопроизводством, учетом и отчетностью непосредственного городского характера. По отделам составлялись отдельный хозяйственный план и отдельная смета, входящая как часть, в особый городской бюджет. Для заведывания подотделами или частями, выделенными для городской работы, городским Советом назначались заведующие по согласованию с соответствующими исполкомами 129.
Расширяя и укрепляя организационно-массовые органы, положение 1925 г. предусмотрело образование при каждом городском Совете совершенно определенных секций: коммунального хозяйства, финансово-бюджетную, народного образования, здравоохранения. В соответствии с местными условиями, кроме названных, могли создаваться и другие секции.
Как массовые органы секции преследовали целью поднять продуктивность работы городского Совета и связать его с широкими массами трудящихся, вовлекая их в государственное управление и активное социалистическое строительство. Секции городских Советов имели широкий круг обязанностей, каждая по своей отрасли и большие права. В частности, при несогласии с решением президиума городского Совета, секция имела право вынести спорный вопрос на обсуждение Совета. Во главе каждой секции по-прежнему стояло бюро, в состав которого включался руководитель соответствующей отрасли работы городского Совета. Последний не мог, однако, быть председателем бюро секции.
В’се важнейшие вопросы городские Советы решали на созываемых их президиумами пленарных и других заседаниях Со-* вета. Здесь утверждались бюджет Совета и отчет об его исполнении, определялось число секций и их назначение, распределя129 См. СУ 1925, № 91, стр. 661, а также Шостак. Рабочий аппарат городских Советов. «Советское строительство» 1929, № 3. /
294


лись члены Совета по секциям, ‘проводились выборы на съезды Советов, рассматривались планы работ пленума и секций- Указанные вопросы относились к исключительной компетенции Совета. В своих заседаниях городской Совет, кроме того, рассматривал отчеты президиума, доклады и отчеты секций Совета, а также отчеты заведующих подотделами и частями, выделенными для городской работы в отделах соответствующих исполкомов.
Таким образом, основными преобразованиями в системе городских и поселковых Советов и в их деятельности в восстановительный период были: полное восстановление городских и поселковых Советов там, где гражданская война привела к их упразднению и повсеместное образование городских Советов во всех городах и поселках городского типа, расширение функций Советов и, главным образом, в области хозяйственно-культурной работы, создание самостоятельных президиумов городских Советов и отделов коммунального хозяйства (и, наконец, усиление организационно-массового аппарата городских Советов.
Рассмотренные преобразования помогли поднять работу городских Советов в соответствии с задачами восстановительного периода, а вместе с тем имели большое значение и для последующей их деятельности.
* *■ *
Задачи социалистической реконструкции народного хозяйства могли быть успешно разрешены лишь при непрерывном росте участия в них авангарда трудящихся — рабочего класса и дальнейшем усилении деятельности органов Советского государства, в том числе и городских Советов, объединявших рабочий класс по линии государственного руководства. Учитывая это, партия и советское правительство уделили городским Советам в период социалистической реконструкции народного хозяйства особенно много внимания.
Новые преобразования городских Советов протекали по линии дальнейшего расширения их функций и компетенции и, прежде всего, в области хозяйственно-организаторской и культурно-воспитательной работы, укрепления финансово-материальной базы Советов, дальнейшего развития их исполнительных органов и подъема на новую высоту массовой работы. Новое в содержании деятельности горсоветов приводило к изменениям и в методах их работы.
Принимая меры к усилению деятельности горсоветов, партия уже в решениях своего июльского пленума ЦК 1926 г. указала на необходимость скорейшего проведения в жизнь нового Положения о городских Советах, принятого в 1925 г., разработки вопроса о новых задачах городских Советов и дальнейшего, более широкого привлечения к работе городских Советов трудя- 295


щ»ихся масс, путем улучшения организационно-массовой работы 13°. В первые же годы социалистической индустриализации страны и другие союзные республики приняли положения о городских Советах, аналогичные положению о них, принятому по РСФСР в 1925 г.
Большое значение для решения новых задач Советского государства имело предусмотренное как положением РСФСР, так и положениями других союзных республик, значительное увеличение числа городских Советов. Если в восстановительный период по положению 1922 г. городские Советы создавались только в городах с населением более 10 тысяч жителей, то на основании новых положений городские Советы были образованы во всех городах и рабочих поселках. Значительные изменения были внесены и в организацию в городах райсоветов. Если раньше райсоветы создавались только в самых крупных городах, то новые положения предоставили право образования райсоветов всем городам с населением более 50 тысяч жителей, что вызвало довольно бурный процесс создания в городах райсоветов. В широких масштабах была осуществлена передача городским Советам предприятий и имуществ, находившихся раньше нередко за различными ведомствами.
В первые же годы социалистической индустриализации страны предпринимались меры к дальнейшему подъему организационно-массовой работы горсоветов. Между городскими Советами был организован обмен опытом и хороший опыт передавался остальным Советам. Широко стало применяться предварительное обсуждение вопросов на собраниях избирателей и т. д. В феврале 1928 г- вопросам усиления деятельности городских Советов было посвящено специальное обращение ЦИК СССР к ЦИКам союзных республик130 131, в котором указывалось на необходимость решительного поворота в работе городских Советов в связи с новыми задачами государства и дальнейшего укрепления их финансовой и материальной базы.
Обобщая опыт организации и деятельности городских Советов всех союзных республик, ЦИК СССР тогда же (февраль 1928 г.) издал «Основные положения об организации в СССР городских Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов» 132. «Основные положения» явились юридической базой для закрепления за городскими Советами всех предприятий, имевших городское значение. Наряду с промышленными предприятиями городским Советам передавались школы, больницы, бани, прачечные и другие предприятия и учреждения культурно-бытового обслуживания, если они не составляли неразрывно-* го целого с производством. Это мероприятие еще более укрепило материальное положение и бюджет городских Советов. Вместе с 130 См. «КПСС в резолюциях...», ч. II изд. 7-е, стр. 278.
131 См. СЗ СССР 1928, № 10, ст. 87.
132 См. СЗ СССР 1928, № 10, ст. 86.
296


тем оно обеспечило руководящее влияние городских Советов в области обслуживания культурных и бытовых нужд рабочих.
Указанный общесоюзный акт внес больше единообразия в организационное построение городских Советов. В частности, он подчеркнул, что руководящим органом городского Совета является его пленум. Задача пленума заключалась в рассмотрении и разрешении всех основных вопросов городского хозяйства и бюджета. Пленум должен был собираться не реже одного раза в месяц. Исполнительные функции сосредоточивались в руках президиума городского Совета, избираемого пленумом.
Реализация «Основных положений привела к значительному улучшению работы городских Советов и по вовлечению широких масс трудящихся в государственное строительство и управление. Этому способствовало предусмотренное «Положениями» повсеместное развертывание работы при городских Советах таких секций, как — коммунального хозяйства, финансово-бюджетной, народного образования, здравоохранения, торгово-кооперативной и рабоче-крестьянской инспекции.
В целях усиления исполнительного аппарата, в 1929 г., Советам крупных городов было разрешено создавать не только коммунальные, но и другие отделы 133.
Для перестройки работы городских Советов и их секций в соответствии с очередными задачами социалистического строительства крупное значение имел январский циркуляр ВЦИКа 1929 г. «О массовой работе городских Советов» 134. Следует отметить, что этот акт впервые законодательно санкционировал образование депутатских групп городских Советов. Здесь использовался опыт столичных Советов, где уже давно депутатские группы существовали и полностью себя оправдали.
Исходя из «основных положений», ВЦИК и СНК РСФСР приняли в октябре 1929 г. постановление «О городских Советах городов, являющихся центром краевых и областных объединений» 135. Уточняя правовое положение указанных городских Советов, постановление подчеркивало руководящее значение по отношению к ним краевых (областных) съездов Советов и их исполкомов. Последние имели право, в случае надобности, отменять, изменять и приостанавливать постановления пленумов городских Советов. Пленум городского Совета получал при этом право обжалования указанных действий в вышестоящие инстанции.
Постановление дало перечень тех отделов, которые городские Советы могли создавать наряду с коммунальным отделом. Этими отделами были: финансовый, труда, торговли, народного об133 См. СЗ СССР 1929 № 13, ст. 111.
134 См. «Власть Советов», 1929 № 1, приложение, стр. 2—3.
135 См. СУ 1929 № 80, ст. 784.
297’


разования, здравоохранения и социального обеспечения. При президиумах городских Советов (постановление предусматривало учреждение должности городского инженера и образование секретариата, с входящими в состав последнего инструкторами по организационно-массовой работе. Таким образом, было осуществлено дальнейшее укрепление исполнительного аппарата городских Советов, что отвечало возросшим масштабам их деятельности.
В первые же годы социалистической реконструкции значительно усилилась деятельность районных Советов крупных городов. Развитие их деятельности привело к изданию в 1929 г. специальной инструкции ВЦИК и СНК РСФСР об организации и деятельности районных Советов в городах 136. В отличие от прежнего положения право создания районных Советов теперь получали города с населением более 100 тысяч жителей. Инструкция строго регламентировала правовое положение районных Советов и определяла их организационную сторону.
Районные Советы городов исполкомов не создавали, а имели лишь президиум в составе не свыше девяти членов (в Москве и Ленинграде — до 15 членов), включая председателя. В качестве отраслевых исполнительных органов районные Советы городов получали право образовывать и повсеместно создали коммунальные отделы, а также и некоторый другой аппарат (инструкторские группы по организационно-массовой работе и др.). При всех районных Советах, как и при центральных городских, в качестве массовых органов были созданы секции, предусмотренные инструкцией.
В связи с коллективизацией сельского хозяйства, городские Советы значительно усилили свою деятельность в деревне. Многие свои лучшие кадры они передавали районам оплошной коллективизации. Эта убыль в опытных кадрах постоянно пополнялась свежими силами, в особенности при проведении избирательных кампаний. Первое место среди новых членов городских Советов занимали при этом лучшие ударники-передовики производства. Для усиления своей работы в деревне, горсоветы стали создавать при себе специальные секции по работе в деревне.
Значительные изменения в системе городских Советов были осуществлены в связи с районированием страны и ликвидацией административных округов. В августе 1930 г. Президиум ЦИК СССР принял специальное постановление об организации работы городских Советов в связи с ликвидацией округов137. Городские Советы городов, с населением до 50 тысяч, были подчинены теперь райисполкомам. Города же с населением свыше 50 тысяч жителей, как крупные промышленные и культурно-политиче136 См. СУ 1929, № 55, ст. 354.
137 См. СЗ СССР 1930, № 42, ст. 435.
298


ские центры, далеко выходившие по своему значению и влиянию за пределы района и приобретавшие республиканское или кра^ евое (областное) значение, выделялись в самостоятельные административно-хозяйственные единицы с подчинением их Советов непосредственно ЦИКам ‘союзных и автономных республик или краевым (областным) исполкомам. ь
В самостоятельные административно-хозяйственные центры подлежало выделению 90 городов из 714 городов СССР. Но, поскольку на основании того же акта могли и стали выделяться города и с населением менее 50 тыс., если они имели крупное промышленное и культурное значение, примерное их количество составляло до 110. Из городов с населением менее 50 тысяч жителей тогда выделились, например, города: Елец (45 тыс.), Бе- жеца (31 тыс.), Брянск (47 тыс.) и целый ряд других138. Но города росли очень быстро и к 1933 г. из 742 городов СССР в указанном законодательном порядке выделились в самостоятельные административно-хозяйственные единицы уже 188 городов. Население этих городов составляло почти три четверти (74,8%) населения всех городов СССР 139.
С ростом крупных городов быстро возрастала и особая общность их интересов с непосредственно прилегавшими к ним сельскохозяйственными местностями. Города проявляли заинтересованность в этих местностях, прежде всего, как в ближайшей сельскохозяйственной базе для своего развития. Для указанных же сельскохозяйственных местностей их соседние города являлись ближайшей базой для социалистической реконструкции сельского хозяйства. Эта особая общность интересов была учтена советским правительством и на основании указанного выше постановления президиумом ЦИК СССР осуществлено присоединение к выделившимся городам прилегающих к ним сельскохозяйственных местностей, но в пределах не более одного района к каждому городу. Тем же постановлением законодательно закреплялось образование при городских Советах секций по работе в деревне, о значении которых уже говорилось.
В целях социалистической реконструкции, партия дала лозунг Советам — «Лицом к производству!»
Осуществление указанного лозунга привело к резкому возрастанию роли городских Советов в производственной деятельности фабрик, заводов и др. предприятий. Городские Советы по-прежнему не имели в своем составе органов по управлению крупным промышленным производством и непосредственно не управляли им. Возрастание роли городских Советов в деятель138 См. М. Галин. Укрупнение городов. «Советское строительство» 1931, № 1, стр. 126.
139 См. Г. Михайлов. Город и городской Совет, в кн.: «Вопросы советского строительства». Сборник статей. Под ред. А. Алымова и Н. Ч е л я- п о в а. М.-Л., изд-во «Власть Советов» при Президиуме ВЦИК, 1934, стр. 95—96.
299


ности крупных промышленных предприятий выразилось, прежде всего, в том, что они возглавили социалистическое соревнование и ударничество, превращаясь в действительные центры ударного движения, подлинных организаторов ударных бригад на производстве. В самих Советах теперь первое место стало принадлежать лучшим ударникам. Рабочие-ударники активно работали в секциях городских Советов. Особенно большой рост рабочих-ударников наблюдался по депутатским группам. Усиливая свою деятельность в области промышленности союзного и союзно-республиканского значения, депутатские группы установили шефство над выполнением заказов ударных строек и крупных индустриальных предприятий. Ч^рез те же органы, Советы помогали налаживать связь между предприятиями-поставщиками и предприятиями-заказчиками. Для наблюдения за выполнением заказов массовые органы Советов организовывали на предприятиях специальные контрольно-сигнальные посты. Городские Советы проводили массовые разъяснительные кампании вокруг ударных заказов, организовывали борьбу с прорывами на производстве, борьбу за качество, за внедрение хозрасчета и т. д.140.
Крупную роль в указанной деятельности горсоветов и их дальнейшем сближении с рабочими массами сыграло шефство фабрик и заводов над государственным аппаратом. В шефстве партия видела одно из важных средств улучшения всей работы Советов и оно получило полное одобрение на XVI партийном съезде (1930), подчеркнувшем при этом, что основная задача шефства должна заключаться в повседневном контроле со стороны заводов-шефов над исполнением подшефным аппаратом важнейших директив партии и правительства141. Передовыми организаторами массового шефского движения были депутатские группы Советов, создававшиеся непосредственно на предприятиях. Устанавливались тесные связи секций городских Советов с шефскими бригадами, что приводило также к оживлению и углублению деятельности городских Советов в связи с новыми задачами.
Рост городов и задачи улучшения быта и культурного обслуживания трудящихся потребовали поднять на новую высоту деятельность городских Советов в области городского хозяйства. Большую роль здесь сыграл июньский пленум ЦК ВКП(б) 1931 г., принявший важные решения по вопросам развития городского хозяйства 142. Своей деятельностью городские Советы теперь должны были охватить достаточно глубоко все отрасли городского хозяйства. В связи с этим пленум потребовал 140 См. по этим вопросам. Из практики работы горсоветов в области промышленного производства. Под ред. Н. Нурмакова. М., изд. «Власть Советов», 1934.
141 См. «КПСС в резолюциях...» ч. II, стр. 573.
142 См. «КПСС в резолюциях...» ч. II. стр. 667—668.
300


улучшения работы прежде всего самих депутатов Советов с 'тем, чтобы в каждую отрасль городского хозяйства привлечь к активному участию в работе в первую очередь именно депутатов. Пленум указал далее на необходимость улучшения деятельности секций городских Советов по каждой отрасли городского хозяйства.
Решения указанного пленума ЦК партии имели большое значение для улучшения и всей деятельности городских Советов. Так крупный недостаток в деятельности городских Советов заключался в том, что работа их пленумов носила подчас характер торжественных, парадных заседаний. Пленум решительно потребовал покончить с подобной практикой. Реализация этого указания привела к тому, что пленумы городских Советов действительно становились центрами делового разрешения вопросов с учетом сотен и тысяч замечаний и предложений избирателей. На основании решений пленума ЦК партии лучше стали решаться также вопросы укрепления городских Советов и их хозяйственных органов кадрами. В работу городских Советов вовлекались новые сотни и тысячи рабочих и особое значение придавалось вовлечению женщин-работниц.
Учитывая указания партии и обобщая весь огромный положительный опыт работы городских Советов всех республик, ВЦИК и СНК в январе 1933 г. утвердили новое положение о городских Советах 143. На основе этого акта функции городских Советов были еще более расширены, что привело к дальнейшему повышению роли городских Советов и, прежде всего, — в области народно-хозяйственного планирования, социально-культурного строительства, социалистической реконструкции городского хозяйства, а также в области снабжения, потребительской кооперации, торговли и т. д. Все это соответствовало, задачам дальнейшего подъема социалистического хозяйства и углубления в стране культурной революции.
Значительно усилена была роль пленума городского Совета, рассмотрению и утверждению которого теперь подлежали все важнейшие вопросы и мероприятия городского Совета.
В порядке обобщения опыта организационного строительства все городские Советы по новому положению делились на две группы: 1) республиканского и областного подчинения, 2) районного подчинения.
Больше четкости было внесено и в отраслевой аппарат (исполкомов городских Советов. В составе исполкомов городских Советов первой группы предусматривалось образование целого ряда отделов. Кроме называвшихся уже отделов для Советов городов, к которым присоединялись сельские местности, предусматривался и земельный отдел. Исполкомы городских Советов второй группы имели право образования лишь весьма ограниСм. СУ 1933, № 29, ст. 103.
301


Ченного числа отделов (коммунального, финансового и народ- ного образования). По остальным отраслям они имели лишь инспекции (труда, здравоохранения, социального обеспечения).
При президиумах городских Советов обеих групп создавались плановые комиссии. Для первой группы, кроме того, предусматривалось создание при президиуме организационного отдела, ведающего организационно-массовой работой. В райсоветах городов для той же работы создавались инспекторские группы.
Значительно повышались полномочия и фактическая роль секций. Положение рассматривало секции как основные массовые органы, вовлекающие широкие массы трудящихся в управление государством путем участия в практической работе городского Совета и дало перечень обязательных секций, предусмотрев при этом обязательное образование промышленной секции в промышленных городах и сельскохозяйственных секций — в. городах, к которым присоединялись сельскохозяйственные местности. Исходя из направления хозяйства города или поселка, могли создаваться и другие секции. Этим правом Советы пользовались очень широко. Советы крупных промышленных центров, имевших к тому же развитое коммунальное хозяйство, создавали не одну, а целый ряд отраслевых промышленных секций,, а также целый ряд отраслевых секций в области коммунального хозяйства. Ленсовет, например, организовал всего 20 секций. В их числе были следующие отраслевые промышленные секции: тяжелой промышленности, легкой промышленности, промкооперации и местной промышленности, топливно-энергетическая. В числе отраслевых коммунальных секций нередко создавались, секции: коммунальных предприятий, жилищная, благоустройства и др. Горсоветы, имевшие пригородные хозяйства, создавали, секции пригородного хозяйства 144.
Организационно-массовой работе Советов, в том числе и городских Советов, партия и правительство придавали исключительное значение. Этот вопрос нашел отражение и в работе XVII съезда партии (1934) 145. В мае того же года, в соответствии с указаниями партии, ЦИК СССР издал специальное постановление об организационной работе Советов 146, предусмотревшее дальнейшее расширение секций и депутатских групп, как основной формы вовлечения масс в работу Советов и улучшения их деятельности. Перед секциями и депутатскими группами были поставлены задачи мобилизации производственного актива из состава ударников для борьбы за выполнение производственных планов предприятий, а также—более широкого развертывания работы, направленной на улучшение материально-бытового обслуживания трудящихся. Сеть депутатских групп на предпрмяти- 144 См. И. Бабинцев. Задачи секций Советов. Советское строительство»^ 1934, № 7, стр. 79.
145 См. «КПСС в резолюциях...», ч. III, стр. 230.
146 См. СЗ СССР 1934, № 31, ст. 234.
302


ях была расширена. Депутатские группы стали 'создаваться и по цехам. В больших городах, кроме депутатских групп на предприятиях, создавались нодрайонные (при наличии райсоветов) или участковые (при отсутствии райсоветов) депутатские группы, объединявшие депутатов по месту жительства. Работа секций и депутатских групп имела много достижений. Вокруг них объединялся и воспитывался замечательный производственный и советский актив. Депутатские группы становились очень большой подсобной силой райсоветов и горсоветов. Они занимались не только вопросами производства, но и благоустройства, транспорта, общественного питания, яслями и т. д.147- Как секции, так и депутатские группы все более превращались таким образом в массовый аппарат осуществления политики партии и правительства.
Еще шире стало практиковаться шефство рабочих над государственным аппарато.м, широко практиковалось в то время и социалистическое совместительство.
Рассмотренные мероприятия по организационной перестройке и улучшению деятельности городских Советов систематически подтягивали городские Советы до уровня сложных и трудных задач социалистической реконструкции народного хозяйства и явились важным условием ее успешного осуществления. Город* ские Советы и Советы рабочих поселков действительно стали центрами, объединившими пролетарские силы на разрешение задач индустриализации страны и коллективизации сельского хозяйства.
§ 4. Чрезвычайные органы государственной власти на местах (военно-революционные комитеты, комитеты деревенской бедноты, местные ревкомы)
В разделе о высших органах государственной власти рассматривались центральные военно-революционные и революционные комитеты и отмечалось, что под влиянием тех же причин подобные органы создавались и на местах. К числу местных чрезвычайных органов относятся также комитеты деревенской бедноты.
Военно-революционные комитеты
Образование местных военно-революционных комитетов, как и первого из всех военно-революционных комитетов, т. е. — Петроградского ВРК, непосредственно связано с подготовкой и проведением Октябрьского вооруженного восстания 1917 г. Военнореволюционные комитеты создавались и действовали на местах, 147 См. например, В. Л иске р. Опыт работы депутатской группы. В кн.. «Реконструкция госаппарата и борьба с бюрократизмом». Материалы сессии Института советского строительства и права. М., изд. «Власть Советов» при президиум- ВЦИК, 1935, стр. 94 и далее.
зоз


как чрезвычайные временные революционно-повстанческие органы борьбы за пролетарскую революцию, за утверждение и укрепление власти Советов. Это были штабы восстания и захвата власти пролетариатом.
Военно-революционные комитеты на местах, как и Петроградский ВРК, были образованы в соответствии с указаниями В. И. Ленина, данными накануне Октябрьской революции ЦК и всем местным организациям партии большевиков о немедленном создании боевых органов восстания. Непосредственным сигналом к образованию военно-революционных комитетов на местах послужило создание Петроградского военно-революционного комитета и начало вооруженного восстания в Петрограде. Некоторые военно-революционные комитеты на местах были организованы еще до Октябрьской революции, но большинство их создается по получении первых известий из Петрограда о начавшемся вооруженном восстании.
В Октябрьские дни военно-революционные комитеты возникли повсеместно. По получении первых же известий о вооруженном восстании в Петрограде Советы на местах немедленно заявляли о своей полной поддержке рабоче-крестьянской власти. Приступая к установлению советской власти на своей территории, они сразу же и создавали свои военно-революционные комитеты в качестве боевых органов завоевания власти.
Местные военно-революционные комитеты были областными, городскими, районными, уездными, волостными и т. д. Нередко создавались и сельские военно-революционные комитеты. Военно-революционные комитеты создавались и на фронте—в соединениях, частях и подразделениях действующей армии.
Военно-революционные комитеты крупных промышленных и административных центров имели значение боевого военно-политического центра не только для своего (города, но и для всей административной единицы. Они брали в свои руки, насколько это позволяли условия, руководство всеми военно-революционными комитетами данной административно-территориальной единицы, .пользуясь их поддержкой и оказывая им со своей стороны необходимую посильную помощь.
Среди военно-революционных комитетов на местах особая роль принадлежала Московскому военно-революционному комитету, поскольку от победы революции в Москве, как и в Петрограде, зависела победа социалистической революции во всей стране. Московский военно-революционный комитет сорганизовался и начал действовать, как и военно-революционные коми-» теты многих других городов, в ночь с 25 .на 26 октября 1917 года 148.
148 См. Документы Великой пролетарской революции. М., «Московский рабочий», т. II, 1948, стр. 50—53.
304


Формирование военно-революционных комитетов производилось на демократических началах. Если военно-революционные комитеты создавались до Октябрьской революции, они часто уч-* реждались подпольно местными комитетами партии большевиков, но затем их образование санкционировалось соответствующими Советами и в состав военно-революционных комитетов включались представитёли других организаций. Чаще же всего военно-революционные комитеты избирались. Это происходило на тех экстренных собраниях и съездах Советов, которые собирались, по получении известий о вооруженном восстании в Петрограде, для выражения своей воли и принятия революционных мер к установлению власти Советов.
В городах военно-революционные комитеты избирались на собраниях Советов рабочих и солдатских депутатов или /их исполкомов, в уездах и волостях — на съездах Советов, сельских сходах, в армии — на военных съездах и т. д.
В состав военно-революционных комитетов включились представители от Советов, профсоюзов, гарнизона и других революционно-демократических организаций. Так в Московский военно-революционный комитет вошли представители от президиума исполкома Московского Совета, от красной гвардии, центрального союза городских служащих и др. По мере надобности состав комитетов пополнялся путем кооптирования членов 149.
Политическое руководство местными военно-революционными комитетами, как и Петроградским ВРК, принадлежало партии большевиков.
Местные комитеты партии для практического руководства военно-революционными комитетами выделяли обычно специальную группу лиц. Так в Москве военно-революционный комитет работал под руководством партийного центра — «пятерки». Партийные руководители намечались чаще всего из числа членов местной военной организации РСДРП (б). Иногда они входили в состав самого военно-революционного комитета и таким образом имело место вырастание'военно-революционного комитета из военной организации РСДРП (б).
Наряду с представителями от партии большевиков в состав военно-революционных .комитетов иногда включались и представители от мелкобуржуазных партий. Так в составе Московского военно-революционного комитета первоначально были представители от меньшевиков и объединененцев. В составе других военно-революционных комитетов можно было видеть и «левых» эсеров.
Свое вхождение в военно-революционные комитеты представители мелкобужуазных партий стремились использовать для 149 См. Документы великой пролетарской революции, т. II, стр. 53 и др., а также «Большевистские военнонреволюционные комитеты», М., Госполитиз- дат, 1958, стр. 273—274.
20—1240 305


срыва работы этих революционных органов. Дезорганизаторская’ деятельность меньшевиков, эсеров и представителей других мелкобуржуазных партий встречала решительный и резкий отпор, как» со стороны революционной части самих военно-революционных комитетов, так и со стороны революционных масс. Меньшевики и эсеры вынуждены были поэтому покидать военно-революционные комитеты и состав последних становился в ходе борьбы и завоевания власти*полностью большевистским.
Руководимые партией большевиков, местные военно-революционные комитеты, как Петроградский ВРК и другие центральные военревкомы, сыграли огромную роль в захвате власти Советами и в борьбе с контрреволюцией. Их роль была особенно велика там, где контрреволюция оказывала упорное сопротивление и борьба приобретала острый, а подчас и затяжной характер.
Во многих местах, в силу остроты .положения, военно-революционные комитеты временно сосредоточивали в своих руках всю полноту власти. Так было в Москве и во многих других городах и районах. О временном ререходе всей полноты власти в руки военно-революционного комитета население обычно оповещалось в специальных воззваниях и обращениях самого комитета.
Своей деятельностью военно-революционные комитеты охватывали многие стороны общественной жизни. Но как перед органами подготовки и проведения восстания перед ними прежде всего стояли военно-повстанческие задачи, т. е. — по организации революционных боевых сил н руководству боевыми действиями революционных сил во время восстания. Там, где переход власти к Советам совершался мирным путем, деятельность комитетов часто исчерпывалась мобилизацией революционных сил, приведением их в боевую готовность и проведением перевыборов Советов, если последние были засорены контрреволюционными элементами и не отвечали действительному настроению масс. Существование ряда военно-революционных комитетов было еще менее продолжительным и их деятельность нередко ограничивалась актом передачи власти 'в руки Советов.
Многие военно-революционные комитеты устанавливали тес- . ные связи с Петроградским и Московским военно-революционными комитетами, а также между собой. В целях взаимной координации действий, укрепления связей, в отдельных районах проводились конференции военно-революционных комитетов, посылались эмиссары и т. д.
Чаще всего военно-революционные комитеты продолжали еще некоторое время функционировать и после победы. Выполнив задачу революционного захвата власти, они брали на себя борьбу с саботажем и контрреволюцией, осуществляли функции охраны революционного порядка в городе и деревне, принимали меры борьбы с погромами и т. д., поддерживали революционную дисциплину в рабочих и солдатских массах.
306


Огромную работу военно-революционные комитеты проводили по слому старого государственного аппарата и первоначальной организации аппарата Советов. Они ликвидировали все то, что было угнетательного ₽ старом аппарате, создавали новые органы, овладевали через своих комиссаров хозяйственными и некоторыми другими старыми органами (почтой, продовольственными органами и т. д.), очищая их от саботажников, вливая в них пролетарские кадры и реорганизуя всю их работу на новых революционных началах.
В деятельности военно-революционных комитетов большое место занимали вопросы проведения революционных социально' экономических преобразований и налаживания на новых нача- лах всей общественной жизни. Они брали на себя непосредственное руководство народным хозяйством, в особенности—делом снабжения населения продовольствием и другими предметами первой необходимости.
Практическая деятельность военно-революционных комитетов была на виду у революционных масс и их организаций, а следовательно, и подконтрольна революционной общественности. Не утрачивали военно-революционные комитеты над собой контроля и со стороны Советов. Хотя власть на некоторое время целиком сосредоточивалась в руках военно-революционных комитетов и они действовали вполне самостоятельно, но затем, как правило, отчитывались в своих действиях перед Советамй, которым и передавали власть.
По своей внутренней организации военно-революционные комитеты имели между собой много общего, хотя их исполнительный аппарат во многом и отличался друг от друга. Руководящее - ядро военно-революционных комитетов составляла обычно немногочисленная коллегия членов комитета из нескольких лиц во главе с председателем комитета. Военно-революционные комитеты имели .многочисленный кадр своих комиссаров. Комиссарам поручались военные и всякие цные задания комитета. В другие города и центры Московский военно-революционный комитет, как и Петроградский, направлял для связи и организации взаимоподдержки своих эмиссаров. В Москве и некоторых других крупных городах военно-революционные комитеты опирались на районные военно-революционные комитеты. Военную силу военно-революционных комитетов составляли части гарнизона, отряды Красной гвардии и другие вооруженные отряды рабочих, солдат и крестьян.
Военно-революционные комитеты находились в постоянной и тесной связи со всеми революционно-демократическими организациями, с заводами и фабриками, на которые они и опирались. В этой связи с революционными организациями и массами и заключалась сила и авторитет военно-революционных комитетов.
Для наиболее важных и сложных отраслей деятельности военно-революционные комитеты создавали свои специальные ор- 20* 307


ганы. Там, где был велик масштаб военных действий, непосредственное оперативное руководство ими сосредоточивалось в специальных военных штабах комитетов. Такой штаб 'был, например, в составе Московского военно-революционного комитета. При МВРК 'был и специальный штаб разведки, а также — комиссия (отдел) по организации районов, автомобильный отдел, стол области и др. 15°- Для руководства деятельностью по организации хозяйства и снабжения города при МВРК были созданы специальные органы: хозяйственный совет, продовольственный совет и т. д. 150 151. В составе других военно-революционных комитетов можно было видеть отделы (секции): организационный, продовольственный, культурно-просветительный, юридический .и т. п.
Структура аппарата военно-революционных комитетов зависела от масштаба комитета, .местных особенностей и .местного революционного творчества, но всегда она отражала широту функций комитетов, обычно стремившихся к охвату всех основных сторон общественной жизни.
С утверждением власти Советов, организационным оформлением и укреплением их аппарата, дальнейшее существование военно-революционных комитетов становилось излишним. Более того, оно приводило к параллелизму в работе. Поэтому очень •скоро почти повсюду военно-революционные комитеты, как выполнившие свое историческое назначение, были упразднены. Необходимость упразднения военно-революционных комитетов, как уже выполнивших свое назначение, была указана центральной властью в инструкции НКВД «О правах и обязанностях Советов», опубликованной’24 декабря 1917 г. (6 января 1918 г.) 152. Их полная ликвидация в основном завершается к январю — февралю 1918 г., хотя многие из них были упразднены и значительно раньше Аппарат, созданный военно-революционными комитетами, вливался в Советы и эта передача имела крупное значение в деле укрепления исполнительных органов местных Советов.
Комитеты деревенской бедноты
Комитеты деревенской бедноты (комбеды) были образованы по декрету ВЦИК от 11 июня 1918 г. 153: Их создание было вызвано задачами оказания> помощи деревенской бедноте и ее объединения для разгрома усилившейся к лету 1918 г. кулацкой контрреволюции. Образование комбедов явилось очень важным 150 См. Документы Великой пролетарской революции, т. II, стр. 59, 82, 142, 278, 481 и др.
161 Там же, стр. 115 и др.
162 См. СУ 1917, № 12, ст. 180.
153 См. СУ 1918, № 43, ст. 524.
308.


переломным этапом в дальнейшем развитии и углублении соци-» алистической революции в деревне.
Первые мероприятия пролетарской революции привели к тому, что в городах 'буржуазия, как политическая сила, была сломлена. Крупная буржуазия была сломлена и экономически. Иначе обстояло дело в. деревне. Отсталые отношения здесь задержали революционно-социалистическую борьбу и она развернулась е полной силой лишь летом 1918 г. В это время кулачество было одной из главных сил внутренней контрреволюции и представляло большую опасность для советской власти. Разгромить й обуздать кулачество — этого требовали как назревшие общие задачи социалистической революции в деревне и политического укрепления тыла в связи с развязанной контрреволюцией интервенцией и гражданской войной, так и задачи преодоления голода, угрожавшего гибелью миллионов трудящихся и самой революции. Главная опасность кулацкой контрреволюции в это вре* мя, как известно, и заключалась в ее попытках задушить советскую власть голодом.
К моменту образования -комбедов в деревне уже кипела острая борьба между беднотой и кулачеством. При этом брали верх кулаки. Деревенская беднота была еще слабой, разобщенной и далеко не всегда сознавала всю противоположность своих классовых интересов интересам кулачества. Деревенские же Советы — сельские и волостные — оказались в большинстве случаев неспособными вести /непримиримую классовую революционную борьбу с кулачеством. Более того, избранные еще в то время, когда социалистическая революция не докатилась до деревни, они были либо в руках .кулаков, либо под их сильным влиянием 154. Кулаки и их агентура в лице по-преимуществу «левых» эсеров, пользуясь . слабостью и разобщенностью деревенской бедноты, пролезали в деревенские Советы. Последние, имея в своем составе представителей деревенской буржуазии, выступали нередко на -стороне эксплуататоров, восстанавливая против себя бедноту и батрачество, превращались по существу в органы контрреволюции.
Принимая меры борьбы с голодом и оказания помощи деревенской бедноте, партия большевиков и советское правительство’ организовали поход передовых рабочих в деревню, которые должны были объединить и организовать пролетарские элементы в деревне на сознательную социалистическую борьбу, чтобы вме-> сте с ними сломить сопротивление деревенских кулаков, спекулировавших на голоде. В качестве же массовых опорных пунктов этой борьбы, — организаций, которые непосредственно связали 6Ё1 деревенскую бедноту с городским пролетариатом и обес-, печили дело закрепления и расширения социалистической революции в деревне и разрешения продовольственного вопроса, и 154 См. Съезды Советов .в документах 1917—1936, т. 1, стр. 333.
309


были организованы комбеды. Как непосредственные организа* ции деревенской бедноты они объединяли и сплачивали на борь- бу всю революционную деревенскую бедноту, охватывая своим постоянным руководством каждую деревню и каждое селение.
Поскольку борьба в деревне разгоралась уже давно, организации, подобные комбедам, кое-где стали появляться задолго до декрета о комбедах. В разных местах они носили различные названия: «бюро бедноты», «ячейки бедноты» и т. д.155. Декрет развязал инициативу деревенской бедноты и привел к повсеместному образованию комбедов. Только по 32 губерниям РСФСР, к концу 1918 г., по неполным данным, организовалось около 80 000 комитетов деревненской бедноты 156.
Комбеды были организациями беднейшего и трудового крестьянства, которому согласно .программы советской власти и требованиям советской Конституции должна была принадлежать власть в деревне. Однако, декрет от 11 июня не рассмат- ривал комбеды как органы власти. Поскольку борьба началась на почве продовольственного кризиса, комбеды строились как вспомогательные продовольственные учреждения. Декрет о комбедах указывал, что их задачами являются: 1) распределение хлеба, предметов первой необходимости и сельскохозяйственных орудий, 2) оказание содействия .местным продовольственным органам в изъятии хлебных излишков из рук кулаков и богатеев. Но уже сами задачи комбедов означали, что комбеды должны были повести решительную борьбу с кулачеством, что они должны были вырвать из-под влияния кулаков-мироедов среднее трудовое крестьянство и повести его за собой, объединить вокруг себя все способные к творческой революционной работе силы деревни. Все эти задачи и крайнее обострение .классовой борьбы в деревне толкали беднейшее крестьянство на борьбу за власть, и комитеты бедноты, объединяя наиболее революционные элементы в деревне, вовлекая в общую борьбу с кулачеством среднее трудовое крестьянство, неизбежно стали превращаться в вершителей всей политической, административной и хозяйственно-экономической жизни села и волости 157. Те из комбедов, которые всего решительнее повели борьбу с кулаками, Превращались на деле в деревенские военно-революционные комитеты и брали в свои руки власть 158«
Нанося удар по кулаку как с экономической, так и политической стороны, комбеды экспроприировали все виды кулацких накоплений, отбирали у кулаков как излишки продовольствия, так и захваченные и вообще удерживаемые ими сверх потребительской нормы земли, сельскохозяйственный инвентарь и т. д.
155 См. А. .И. Лепешкин. Местные органы власти Советского государства (1917—1920), стр. 185.
156 См. БСЭ, изд-2-е, т. 22, стр. 165.
157 См. Съезды Советов в документах 1917—1936 гг., т. I. стр. 95.
158 Там же. стр. 333.
310


Комбеды пресекали спекуляцию и налаживали всесторонний социалистический учет и контроль над производством и распределением. Вместе с тем они помогали продотрядам подавлять вооруженные выступления кулачества, изгоняли кулацкие элементы из Советов, делая это или путем роспуска Советов или их переизбрания. Наряду с основной деятельностью по организации разгрома кулацкой контрреволюции и разрешению на этой основе продоволсьтвенного вопроса, комбедам принадлежала большая роль и в формировании образцовых полков деревенской бедноты и вообще частей для Красной Армии. Комбеды выступили организаторами первых коллективных хозяйств в деревне и т. д. Деятельность комбедов охватывала, таким образом, все стороны жизни деревни и разрешала все важнейшие политические, экономические и даже культурно-просветительные задачи советской власти в деревне.
Сосредоточив в своих руках все функции государственного управления, комбеды явились подлинными ячейками по строительству нового уклада в деревне.
Укрепление диктатуры пролетариата и углубление социалистической революции в деревне во многом зависели от того, на-' сколько удастся комбедам привлечь на свою сторону или, по крайней мере^ нейтрализовать в борьбе с кулачеством широчайшие массы среднего крестьянства.
Декрет о комбедах не только не противопоставлял интересы беднейшего крестьянства интересам середняка, но и был направлен на удовлетворение кровных нужд и интересов среднего слоя крестьянства наряду с нуждами и интересами деревенской бедноты, устанавливая, в частности, и для среднего крестьянства льготные условия снабжения. Вместе с тем декрет предусматривал широкое вовлечение среднего крестьянства в комбедов-» ские организации. Избирать и быть избранными в комбеды мог-* ли быть все жители сел и деревень, без каких бы то ни было ограничений, за исключением заведомых кулаков и богатеев.
На первом этапе организации комбедов, интересы крестьян среднего достатка, все-таки, иногда нарушались на местах и по-» зунг об организации бедноты истолковывался нередко в том смысле, что беднота должна быть противопоставлена всему остальному крестьянскому населению/ как кулакам, так и многочисленному среднему крестьянству.
Выступая решительно против подобных извращений линии партии и правительства, СНК РСФСР обратился 17 августа 1918 г. со специальной телеграммой ко всем Советам и продовольственным органам 159.
В этом ленинском документе подчеркивалось, что советская власть никогда не вела борьбы со средним кресьянством, что советская власть всегда ставила целью объединение городского 159 См. Ленинский сборник XVIII, стр. 143—144.
311


пролетариата с полупролетарским, а также с трудовым крестьянством среднего достатка, не эксплуатирующим трудящихся. СНК подчеркивал, что комбеды должны быть революционными организациями всего крестьянства против эксплуататоров, а не органами лишь сельской бедноты против всего остального деревенского населения.
Разумеется, это не умаляло роли деревенской бедноты в развитии социалистической революции и ввиду тогда имевшихся еще колебаний среднего крестьянства не снимало основного для того времени стратегического лозунга партии по крестьянскому вопросу: «Вместе с беднейшим крестьянством, против капиталистов в городе и деревне при нейтрализации среднего крестьянства, за власть пролетариата».
Организацией комбедов на местах руководили губернские и уездные Советы, при самом непосредственном участии в этой работе партийных и продовольственных органов. Огромную роль в организации комбедов и в руководстве их деятельностью сыграли при этом рабочие продовольственные отряды. Общее руководство организацией комбедов принадлежало Наркомату продовольствия РСФСР и ВЦИК-
По своему составу комбеды не были многочисленными. Инструкция НКВД, изданная в развитие декрета о комбедах, предусматривала образование комбедов в составе трех лиц — председателя, его товарища и секретаря 160.
Декрет предусматривал организацию комбедов только двух видов: сельских и волостных. Эти комбеды и получили повсеместное массовое распространение. Создание сельских комитетов привело почти к повсеместной ликвидации сельскйх Советов, которые тогда по-существу не были еще органами советской власти и характеризовались засильем в них кулацких элементов. Комбеды распускали сельские Советы и занимали их место> но уже как подлинная опора революционной власти, как органы пролетарской диктатуры в деревне.
По иному складывались взаимоотношения волкомбедов с волостными Советами. В зависимости от районов страны и конкретной расстановки классовых сил здесь установилось три основных типа взаимоотношений 161.
1. Волкомбеды не только не вытесняют собой волостные Советы, но находятся на положении их отделов и полностью от них зависят. Этот тип взаимоотношений был характерным в условиях промышленных районов страны, где пролетарское влияние было достаточно сильным не только в городах, но и в сельской 160 См. Советы в эпоху военного коммунизма. Сборник документов. Ч. 2,. М., 1928, стр. 337.
161 См. Комитеты бедноты. Вводный очерк в кн. Комитеты бедноты. Сборник материалов. Т. I. Составил, снабдил вводным очерком и комментариями В. Н. Аверьев. М.-Л., Издательство колхозной и совхозной литературы, 1933„. стр. 36—38.
312


местности и, где вследствие этого, волостные Советы еще да организации комбедов соорганизовались и укрепились как подлинные органы диктатуры пролетариата в деревне. Следует отметить, что в этих районах очень часто фактическое руководство селькомбедами принадлежало не волкомбедам, а волсоветам.
2. Волкомбеды существуют как параллельные волсоветам и независимые от них органы власти. В этих случаях наблюдались постоянные трения между волсоветами и комбедами.
3. Волкомбеды вытесняют волсоветы, становятся на их место как «деревенские военно-революционные комитеты», как «советы бедноты».
Два последних пипа взаимоотношений были характерны для аграрных районов (черноземной полосы и некоторых других). Эти районы являлись поставщиками хлеба для центральных промышленных районов. Вместе с тем кулацкая контрреволюция была здесь значительно сильнее, чем в потребляющих районах, и борьба приняла более затяжной и ожесточенный характер. В силу всех этих причин и складывались указанные взаимоотношения между волкомбедами и волсоветами. Следует при этом подчеркнуть, что поскольку решение продовольственного вопроса в этих районах имело особенно важное значение и комбеды, становясь важнейшими органами деревни в вопросах продовольственной работы, приобретали здесь характер особенно влиятельных органов власти.
Процесс вытеснения комбедами сельских Советов, а также и волостных Советов там, где он имел место, протекал в различных формах. Часто осуществлялся роспуск кулацких Советов и замена их назначаемыми комбедами. Нередко происходило «слияние» волсовета и волкомбеда с избранием единого исполкома волкомбеда и т. д.
Хотя декрет о комбедах и предусматривал образование только сельских и волостных комбедов, но в некоторых местах были образованы также уездные и даже губернские комбеды. Центральная власть санкционировала эти стихийно образовавшиеся органы, но лишь в форме бюро (отдела) при исполкомах Советов и лишь с функциями организационного объединения сельских и волостных'комбедов162. Собственно только в указанной форме и с означенными задачами практически и имело место образование уездных и губернских комбедов. Это объяснялось тем, что уездный и тем более губернский советский аппарат к моменту образования комбедов в большинстве случаев уже успел сложиться как действительно советский аппарат, а поэтому по своему классовому содержанию и конкретной деятельности, как правило, не противостоял комбедам.
Осенью 1918 г. по всей стране прошли съезды крестьянской 162 См. Комитеты бедноты. Сборник ма/гериалов, т. I, состав.
В. Н. Аверьев, стр. 18.
313


бедноты (губернские, уездные, волостные). На этих съездах разрешался как продовольственный, так и все другие вопросы деятельности комбедов.
К концу 1,918 г. комбеды выполнили стоявшие перед ними задачи. С помощью городского пролетариата они вызвали к активной политической жизни деревенскую бедноту, объединили все наиболее революционные элементы деревни. Деревенская беднота, руководимая комбедами, опираясь на революционную поддержку продовольственных отрядов, сломила кулацкую контрреволюцию и продовольственный саботаж. Кулак был побежден, его политические и экономические позиции подорваны. Благодаря комбедам все трудящееся крестьянство отстояло и • закрепило за собой завоевания Октября.
В результате похода рабочих в деревню и деятельности комбедов в деревне произошли глубокие социально-политические изменения. Поскольку отобранные у кулаков земли, инвентарь и т. д. — в значительной части распределялись между деревенской беднотой, это привело к осереднячиванию деревни. В то же время ясно наметился политический поворот всей середняцкой массы в сторону советской власти, в чем немалая заслуга принадлежала тем же комбедам. Защищая интересы не только бедноты, но и всего трудящегося крестьянства, вовлекая среднее крестьянство в сферу своего влияния, обеспечивая непосредственное участие середняка в работе своих организаций, комбеды обеспечивали тем самым политическую изоляцию кулачества и переход среднего крестьянства на сторону советской власти. Деятельность комбедов помогала убедиться среднему крестьянству, что только советская власть является действительным и до конца последовательным защитником его интересов.
Таким образом, уже к концу октября 1918 г. были созданы все необходимые предпосылки для упразднения комбедов и превращения деревенских Советов в подлинные органы диктатуры пролетариата, органы объединяющие в борьбе с кулаками и бедноту и середняка 1вз. Упразднение комбедов стало тем более назревшей задачей, что существование комбедов в ряде мест параллельно с Советами приводило к двоевластию, вызывавшему ненужную растрату сил и путаницу в отношениях. По обстановке гражданской войны такой организационный недостаток становился не только нежелательным, но и прямо недопустимым. Дальнейшее укрепление власти рабочих и крестьян требовало единых органов советской власти, их единообразной организации по всей стране.
Вопрос рассматривался VI чрезвычайным Всероссийским съездом Советов (6—9 ноября 1918 г.). Съезд отметил огромную положительную роль комбедов и в то же время принял решение
> 163 См. В. Н. Аверьев и Ронин. Советы и комбеды. «Советское государство», 1934, № 6.
314


■об их упразднении, как уже выполнивших свое историческое на* значение 1в4. Съезд указал на необходимость организовать в де* ревнях повсюду Советы в точном соответствии с Конституцией. Новые Советы должны были объединить все трудящиеся слои деревни.
В связи с задачей повсеместной организации Советов съезд дал указание о проведении в самое ближайшее время перевыборов волостных исполкомов и сельских Советов. Для перевыборов была разработана специальная инструкция, опублико* ванная 4 декабря 1918 г. Общее руководство перевыборами возлагалось на ВЦИК, ближайшее—на губернские и уездные исполкомы, а непосредственное — на комбеды, как опорные пункты диктатуры пролетариата в деревне.
Сельские и волостные комбеды, закончив перевыбсхры Советов в основном до конца 1918 г. и передав свои средства и дела новым Советам, прекратили свое существование. Что касается уездных и губернских комбедов они как не предусмотренные декретом упразднялись немедленно.
Опыт комбедов 1918 г. в дальнейшем был широко использо* ван на Украине. После освобождения Украины от интервентов и белогвардейцев с разгромом второго похода Антанты украинское кулачество было многочисленным и особенно сильным, Борьба с кулацкой контрреволюцией приняла здесь весьма острый характер. Вот почему ВУЦИК 9 мая 1920 г. принял решение о создании в Украине органов бедноты, подобных комбедам — комитетов незаможных селян (комнезамов). Комнезамы были организованы по селам, уездам, губерниям и имели всеукраин- ский центр. Деятельность комнезамов отличалась чрезвычайной полнотой их функций и компетенции. Комнезамы явились активными проводниками политики партии в деревне на Украине. Они обеспечивали проведение в деревне продовольственных мероприятий советской власти, проводили в жизнь декрет о земле, защищали интересы бедноты и среднего крестьянства, помогали на освобожденных территориях восстанавливать советскую власть и повсюду проводили самую решительную борьбу с кулацкой контрреволюцией. Им принадлежала при этом немалая роль и в разгроме бандитизма на Украине. Так обстояло дело до конца гражданской войны.
С введением НЭП комнезамы утратили свои административ* ные функции и превратились по-существу в добровольные об* щественные организации, имевшие своей главной задачей содействие сельской бедноте в поднятии ее хозяйства.
Комнезамы крупную роль сыграли затем на Украине в период коллективизации сельского хозяйства и ликвидации кулачества как класса. Завершение коллективизации сделало излишним дальнейшее, существование комнезамов и в 1933 г., как
164 См. Съезды Советов <в документах 1*917—1936, т. I, стр. 94—96. 315


выполнившие свое историческое назначение, и эти комитеты были упразднены 1в5.
Образование особых организаций деревенской бедноты имело место и в других районах. Так в Средней Азии, в борьбе с кулаками и баями за землю и воду, в 1920 г. возникли и окрепли союзы безземельных и малоземельных дехкан — «Кошчи», а также союзы пастухов и мелких скотоводов — «Черва». Они много сделали для упрочнения советской власти в кишлаках, аулах и деревнях Туркменистана и Казахстана. Как и комнезамы они были сохранены и с окончанием гражданской войны. Но теперь они также официально лишались функций государственной власти и представляли собой профессиональные политические объединения и организации пролетарских и полупролетарских масс аула, кишлака и деревни. Проводя большую политиковоспитательную и организационно-массовую работу, они содействовали объединению бедноты и всего сельского трудящегося населения для борьбы против сохранявших еще силу байства и кулачества, укреплению союза рабочих и дехкан, национального сотрудничества и дружбы и т. д. Большую работу эти союзы проводили в области народного хозяйства, организации туземных полупролетарских и пролетарских масс, еще не совсем порвавших с пережитками патриархально-родовых и феодальных отношений, подготавливая их сознательный переход к социалистическому строительству 1в6.
Революционные комитеты (Ревкомы)
Образование местных революционных комитетов, как и рассмотренных в своем месте центральных, было весьма характерным явлением для периода иностранной военной интервенции и гражданской войны.
В обстановке, когда страна оказалась охваченной военными действиями, обычные органы власти потребовалось заменить,, в ряде районов, органами чрезвычайными, действующими по военному, в порядке приказа, органами, могущими установить самый тесный контакт и согласованные действия с военным командованием. Потребовалось создать более гибкие, подвижные и оперативные органы, приспособленные всецело к оперативному решению вопросов в области обороны, и которые в силу своих особенностей и чрезвычайных полномочий могли сосредоточивать в своих руках все силы и средства и более успешно руководить мобилизацией трудящихя на отпор врагу.
Такими органами и явились революционные комитеты (рев+
165 О комнезамах см.: С. Власенко. Комитеты незаможных селян УССР. «Советское строительство», 1929, № 1, стр. 52 и далее.
166 См. о «Кошчи», «Черва» и др. Съезды Советов в документах, т. К стр. 466, 488, 503, 504, 513. А также А. Богданов. Союз «Кошчи» в Казахстане. «Советское строительство», 1929, № 4, стр. 86 и далее.
316


комы). При образовании ревкомов был использован, богатейший опыт военно-революционных комитетов периода подготовки и проведения Октябрьской революции.
Создание ревкомов не привело к умалению роли Советов. Напротив того, обстановка гражданской войны потребовала усиления деятельности Советов. Хотя ревкомы получили в годы гражданской войны очень широкое распространение, они создавались далеко не везде, а лишь при особых, строго определенных условиях, а в тылу они существовали параллельно с Советами.
По способу своего образования ревкомы отличались от Советов тем, что они не избирались на началах нормальной советской демократии, а были органами назначаемыми. Обычно ревкомы создавались в районах, объявленных на военном положении, где обстановка действительно требовала принятия чрезвычайных мер, а вместе с тем и не позволяла приступить к развертыванию нормальной советской демократии. Такими районами были, прежде всего, местности только что освобожденные от неприятеля и всей прифронтовой полосы. Очень часто ревкомы создавались уже после того, как военно-оперативные задачи по свержению власти буржуазии были разрешены. В целях укрепления обороноспособности страны образование ревкомов в ряде случаев имело место и в тылу.
Широкое распространение ревкомы получили с 1919 года, когда во многих фронтовых районах, а также и в тылу образовались и действовали губернские, уездные и волостные ревкомы, а также городские ревкомы и ревкомы крупных поселений.
Учитывая исключительно важную роль ревкомов, ВЦИК и Совет рабоче-крестьянской обороны 24 октября 1919 г. приняли о них специальное положение167. В этом акте, подписанном Лениным и Калининым, обобщался накопленный опыт организации и деятельности ревкомов, раскрывались задачи и функции ревкомов и было дано точное определение их правового'положения. >
Предусматривалось, как это имело место на практике, создание трех типов ревкомов: 1) в местностях, освобожденных от неприятеля, 2) в прифронтовой полосе, 3) в тылу.
Задача всех ревкомов заключалась в быстром проведении всех мероприятий, необходимых для укрепления тыла и обороны. Ревкомы должны были принимать необходимые меры содействия военным властям в производстве оборонительных работ, содействовать проведению мобилизаций и расквартированию воинских частей, выполнению военно-заготовительных работ, поставке в Красную Армию продовольствия. Задачи ревкомов заключались вместе с тем в принятии мер по поддержанию революционного порядка, усилению политико-агитационной работы, особенно в частях Красной Армии.
167 СУ 1919, № 53, ст. 508.
317


Круг обязанностей ревкомов был широк и они были наделены особыми полномочиями. Для успешного решения вопросов снабжения Красной Армии им предоставлялось, в частности, право реквизиции имущества и материалов, необходимых для армии.
Ревкомы были обязаны следить за состоянием всех без исключения гражданских и военных учреждений, а также воинских частей, находившихся на территории ревкома, знакомиться с их состоянием и принимать меры к устранению замеченных недостатков и упущений. Командование вооруженными силами и непосредственное заведывание резервами и вновь формировавшимися воинскими частями оставались в руках соответствующих военных властей. Но в случае явной измены, требовавшей, немедленного принятия мер, губернский ревком имел право смены лиц командного состава, с немедленным донесением об этом тому органу, которым ревком образован.
Имея ряд общих черт, каждый тип ревкома обладал и своими отличительными особенностями, как по способу образования, так и по своему правовому положению и характеру деятельности.
Ревкомы в местностях, освобожденных от неприятеля, создавались по мере продвижения Красной Армии. Организация ревкомов здесь осуществлялась нередко не только по инициативе сверху, но и по почину снизу. В качестве непосредственных организаторов ревкомов, здесь чаще всего выступали выходившие из подполья местные организации Коммунистической партии и представители воинских частей. Созданные таким образом, ревкомы утверждались затем вышестоящим ревкомом или Реввоенсоветом армии, которым непосредственно и подчинялись.
Задачи ревкомов здесь заключались прежде всего в установлении твердого революционного порядка в тылу Красной Армии и мобилизации материальных и людских сил в помощь. Красной Армии. Однако до образования Советов ревкомы здесь брали в свои руки всю полноту власти, в чем и заключалось их своеобразие в отличие от ревкомов тыла. Они являлись как органами военной, так и гражданской власти и своей деятельностью охватывали все отрасли государственного управления. Они проводили огромную работу не только в военной и политической области, но и в области хозяйственного и социальнокультурного строительства.
Для заведывания отдельными отраслями управления ревкомы освобожденных территорий создавали при себе, как и Советы, отраслевые отделы. Отделы губревкомов при этом входили в обычном порядке в сношения с соответствующими наркоматами, получая от них циркулярные распоряжения и необходимые ассигнования. Ревкомы возглавлялись коллегией из 3—5 лиц с председателем во главе.
При дальнейшем продвижении Красной Армии и при созда318


нии возможности перехода к нормальному построению местных органов власти, постановлением центральной власти в местностях, освобожденных от неприятеля, назначались выборы на съезды Советов или в Советы. На ревкомы ложилась при этом задача подготовки и проведения выборов. Это была задача большой политической важности, поскольку она решалась в борьбе с контрреволюционными элементами, пытавшимися вести за собой крестьянские массы и протаскивать в Советы своих агентов.
По избрании исполкомов ревкомы передавали им все свои полномочия, аппарат, имущество и дела- и таким образом прекращали свое существование.
Неоднократный переход территорий из рук в руки приводил нередко к повторным образованиям ревкомов освобождаемых районов.
Ревкомы в прифронтовой полосе создавались на расстоянии 20—50 верст от линии фронта постановлением Реввоенсоветов армий. Последним было предоставлено право временно распускать в прифронтовой полосе исполкомы и заменять их ревкомами.
Ревкомы прифронтовой полосы организовывались реввоенсоветами армий при участии местного губернского исполкома и состояли из представителей от Реввоенсовета армии и исполкома.
Они также являлись органами военной и гражданской власти, находились в подчиненйи Реввоенсоветов армий, в то же время были подотчетны центральной советской власти. Финансировались ревкомы прифронтовой полосы обычным порядком через соответствующие наркоматы, в которые должны были представлять отчеты о деятельности своих отделов. На чрезвычайные расходы, связанные с обороной, они получали средства от тех военных органов, которыми они создавались.
Деятельность ревкомов прифронтовой полосы, поскольку они,, как и ревкомы освобождённой территории, заменяли Советы, охватывала все стороны жизни своего района. В центре их внимания стояли вопросы борьбы со шпионажем и контрреволюцией в различных ее проявлениях, поддержания строжайшего революционного порядка и дисциплины в своем районе и оказания всесторонней помощи частям действующей Красной Армии. В случае наступления врага и приближения линии фронта, ревкомы прифронтовой полосы проводили эвакуацию в глубокий тыл оборудования промышленных предприятий, мастерских, транспортных средств, материалов, сырья и всяких важных запасов.
Апарат ревкомов прифронтовой полосы создавался на базе аппарата распущенных исполкомов. Отделы последних переходили в ведение ревкомов.
Как только надобность в них отпадала, ревкомы прифронтовой полосы. распускались приказом реввоенсоветов армий и
319


вновь вступали в свои права исполкомы, или производились вы* боры исполкома в обычном порядке, которым ревкомы и сдавали свои дела.
Третий тип ревкомов — тыла создавался, как'это указывало положение, для упорной обороны против врага и для поддержания революционного порядка в тылу.
Губернские и уездные тыловые ревкомы создавались по постановлению Совета рабоче-крестьянской обороны. Губревкомы подчинялись при этом Реввоенсовету республики, а уездные ревкомы — губревкомам.
’ Кроме губернских и уездных ревкомов, в тылу создавались также ревкомы поселков, больших сел и железнодорожных узлов, имевших стратегическое значение. Право образования этих ревкомов было предоставлено губревкомам, которые йюгли в означенных пунктах вместо ревкомов иметь и своих особоуполномоченных.
Ревкомы тыла подлежали образованию в составе 3—5 членов, в том числе: председателя исполкома, одного из членов исполкома и местного военного комиссара. В производящих губерниях в состав губревкомов обязательно входил председатель губернского продовольственного комитета. Члены губревкомов утверждались Реввоенсоветом республики, а уездных — губрев- комами.
В отличие от ревкомов освобожденных от неприятеля местностей и прифронтовой полосы, ревкомы тыла функционировали параллельно с Советами и их исполкомами. Образование ревкомов тыла не влекло за собой упразднения исполкомов и их президиумов. Последние по-прежнему продолжали свою работу, лишь передавая ревкому все дела, касавшиеся обороны и поддержания революционного порядка.
Ревкомы тыла работали в тесном контакте с исполкомами Советов и ревком был обязан делать систематически информационные доклады о своей работе исполкому и его президиуму. Предоставляя отделам исполкома необходимую самостоятельность, ревкомы тыла имели право требовать от них выполнения в первую очередь заданий, порученных им ревкомом.
Своего аппарата ревкомы тыла обычно не создавали, а пользовались всем советским аппаратом губернии и уезда, приспосабливая его для нужд обороны. На чрезвычайные расходы, связанные с обороной и поддержанием революционного порядка, ревкомы получали средства от тех военных органов, которыми они создавались.
Таковы были особенности в положении ревкомов тыла.
Образование ревкомов в годы гражданской войны имело место в различных районах РСФСР (в том числе и в Средней Азии), в Украине, Белоруссии, в Прибалтике, а в конце гражданской войны — ив освобождаемом тогда Закавказье.
Хотя ревкомы, каждый в отдельности, имели кратковремен320


ное существование, они сыграли очень крупную роль в разгроме контрреволюции, упрочении диктатуры пролетариата и завоеваний социалистической революции на местах. В центре их деятельности стояли при этом вопросы оказания всесторонней помощи Красной Армии. Деятельность всех ревкомов протекала под лозунгом «Все для фронта!».
Оборонные задачи могли успешно решаться лишь в том случае, если они становились всенародным делом. Вся деятельность ревкомов как военно-политическая, так и гражданская, была направлена на защиту завоеваний трудящихся, а поэтому ревкомы, хотя они создавались и действовали в порядке приказа, были подлинно демократическими организациями и пользовались полной поддержкой трудящихся. В своей повседневной работе ревкомы были тесно связаны с общественными организациями трудящихся и опирались на всю массу трудящихся. В деле мобилизации трудящихся масс для оказания помощи Красной Армии, большое значение имели те широкие общественные кампании, которые проводились ревкомами. Ревкомы, как и Советы, организовывали «недели помощи» — фронту, раненому красноармейцу, проводили общественный сбор теплых вещей и подарков для Красной Армии, проводили различные субботники и т. п. Эти мероприятия получали живой отклик населения и являлись действенной формой вовлечения масс во всенародное дело оказания помощи Красной Армии 168.
Ревкомы были вызваны к жизни чрезвычайно тяжелыми условиями вооруженной борьбы рабочих и крестьян против сил внешней и внутреней контрреволюции. С окончанием войны и вступлением страны в условия мирной хозяйственной и культурной работы, надобность в ревкомах отпадала. Поэтому был осуществлен повсеместный переход к нормальной советской демократии, а ревкомы упразднены.
Однако в отдельных случаях и в послевоенные годы имело место существование местных ревкомов, как и некоторых центральных.
Ревкомы сохранялись или создавались там, где еще не прекратилась борьба и где нужны еще были органы власти, наделенные особыми полномочиями. Так в течение ряда послевоенных лет ревкомы функционировали в Сибири, на Дальнем Востоке с его освобождением. Ревкомы были созданы и в самых отдаленных районах расселения малых народностей северных окраин страны — на Чукотке и др. Образовать сразу в этих районах Советы не представлялось возможным потому, что надо было еще вызвать, в прошлом крайне забитые северные народно168 См. например, о ревкомах БССР. Революционные комитеты БССР (июль-декабрь 1920 г.). Сборник документов и материалов. Минск, Изд-во АН БССР, 1957, стр. 15—16 и др.; о ревкомах УССР-Л. Л. ПотарикТна. Рев- коми Украши в 1918—1920 рр, стр. 29 и далее5
21—1240 321


сти, к общественно-политической жизни и выработать определенные формы их нового устройства, с учетом особых национальных условий, традиций и быта.
Соответственно существовавшему тогда административно- территориальному делению, в Сибири и на Дальнем Востоке бы* ли образованы волостные, уездные и губернские ревкомы. В качестве высшего органа центральной власти РСФСР на территории Сибири в августе 1919 г. был создан Сибревком. Он функционировал на правах органа областного объединения и в его подчинение вошли сибирские губернские ревкомы. На Сибревком возлагалось приняти'е всех необходимых законодательных мер для поддержания революционного порядка в Сибири, разрешение текущей производственной деятельности, руководство и объединение деятельности всех правительственных органов на территории Сибири как административных, так и административно- хозяйственных 169. Сибревком имел свой развитый аппарат управления в лице отделов и др. органов по всем отраслям государственного руководства 17°.
С освобождением Дальнего Востока и упразднением Дальневосточной Республики (ДВР), с аналогичными задачами, правами и аппаратом, в ноябре 1922 г. для Дальнего Востока был создан Дальревком, который являлся высшим органом центральной власти РСФСР на территории Дальнего Востока 171.
В период национально-государственного размежевания Средней Азии и образования здесь союзных советских социалистических республик имело место кратковременное существование местных ревкомов наряду с созданными тогда же центральными республиканскими ревкомами (в Узбекской ССР, Туркменской ССР и Таджикской АССР) 172.
С укреплением диктатуры пролетариата во всех указанных районах страны и здесь был осуществлен переход к нормальной советской демократии и ревкомы уступили место Советам. Как на Дальнем Востоке и <в Сибири, так и в среднеазиатских республиках ревкомы были упразднены в 1925—1926 гг., при установлении там нового административно-территориального деления (краевого, областного и т. д.). Вместо ревкомов образовались Советы, соответствовавшие новому административно-территориальному делению.
169 См. СУ 1919, № 44, ст. 437; 1920, № 84, ст. 418.
170 См. Сибирский революционный комитет (Сибревком), август 1919 г.— декабрь 1925 г. Сборник документов и материалов. Предисловие канд. педагогии, наук Н. С. Руклна. Новосибирск, кн. изд. 1959.
171 См. СУ 1923, № 69, ст. 670, а также Дальревком. Первый этап мирного советского строительства на Дальнем Востоке. 1922—1926 гг. Сборник документов. Хабаровск, Дальневосточное государств, изд-во, 1957.
172 См. А. А. Гордиенко. Создание советской национальной государственности в Средней Азии. М., Госюриздат, 1959, стр. 185—186 и др.
322


ЦЕНТРАЛЬНЫЕ И МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ ОТРАСЛЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ И ОРГАНЫ ПРАВОСУДИЯ СОВЕТСКИХ СОЦИАЛИСТИЧЕСКИХ РЕСПУБЛИК И СССР


Глава шестая
АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ОРГАНЫ И ОРГАНЫ ПРАВОСУДИЯ
§ 1. Органы управления в области обороны страны
Советское государство нуждается в своих мощных вооруженных силах для обороны страны от нападения извне — со стороны враждебных империалистических государств. На первых этапах революции Советскому государству вооруженные силы были необходимы и для подавления военного выступления свергнутых эксплуататорских классов внутри страны. Задачи защиты от внутренней контрреволюции Советскому государству пришлось разрешать на второй же день Октябрьской революции. Сразу после победы Октябрьского вооруженного восстания контрреволюция организовала поход банд Керенского и Краснова на Петроград. В самом Петрограде ею было организовано восстание юнкеров. На Урале выступил Дутов, на юге — Каледин, на Украине — отряды гайдамаков и Украинской рады и др. Все эти выступления ужё тогда поддерживались иностранными империалистами. Уже тогда была налицо опасность иностранной военной интервенции. В феврале 1918 г. немцы, нарушив перемирие, предприняли наступление по всему фронту — от Балтики до Черного моря и угрожали Петрограду. Над Советской республикой нависла грозная опасность.
В обстановке этих первых вооруженных выступлений Советское государство и приступило к созданию своих Вооруженных сил, а вместе с тем центрального и местного аппарата военного управления.
Вооруженные силы Советского государства в первое время были представлены главным образом отрядами Красной гвардии, революционными отрядами солдат и матросов. При помощи этой вооруженной силы Советское государство и отстояло свое существование в борьбе против первых открытых выступлений контрреволюции *.
Но отряды Красной гвардии и др. революционные отряды были малочисленны, разрозненны и недостаточно обучены в воен-
1 См. о Красной гвардии и ее руководящих органах Е. Ерыкалов. Красная Гвардия в борьбе за власть Советов. М., ГосполиТиздат, 1957.
325


ном отношении. Понятно, что при такой организации Вооруженных сил Советское государство не смогло бы отстоять своего существования в борьбе с массовыми регулярными армиями международной и внутренней контрреволюции. Для этой цели Советское государство должно было иметь регулярную массовую советскую армию. (15) 2& января 1918 г. СНК принял декрет о создании Рабоче-Крестьянской Красной Армии, а (1) 14 февраля 1918 г.—об организации Рабоче-Крестьянского Красного флота. 23 февраля Советские Вооруженные силы одержали победу под Нарвой и Псковом над превосходящими силами немецких захватчиков, приостановив наступление немцев на Петроград.
В первой своей стадии процесс создания Вооруженных сил Советского государства и советского аппарата военного управления был непосредственно связан со сломом старой армии и старого аппарата военного управления.
В дореволюционной России, как и в любом эксплуататорском государстве, армия создавалась путем насилия и во имя поддержания господства эксплуататоров. По всей своей организации, обучению и воспитанию старая армия являлась орудием буржуазно-помещичьего государства и поэтому не могла служить целям социалистической революции. Еще Маркс и Энгельс указывали, что слом старой армии является первой заповедью всякой победоносной революции. Хотя к моменту Октябрьской революции старая армия и держала фронт против немцев, но ее боевой дух был надломлен четырехлетней империалистической войной, цели которой были чужды солдатам. Старая армия находилась в состоянии развала, представляя по выражению В. И. Ленина «больной организм». Но чтобы сломать старую армию до основания, чтобы провести разрушение старой армии со всей последовательностью, ее необходимо было демобилизовать. Однако немедленная демобилизация означала бы открытие фронта немцам. К тому же такая демобилизация потребовала бы немедленной переброски в тыл многих миллионов людей, что невозможно было осуществить по ряду технических причин.
Первый шаг в сломе старой армии был осуществлен демократизацией армии. Вся власть в армии была сосредоточена в руках выборных революционных солдатских комитетов, которые образовались повсюду в частях, соединениях и армиях.
Второй Всероссийский съезд Советов, приняв обращение к фронту о создании армейских революционных комитетов, возложил на них ответственность за сохранение революционного порядка и твердость фронта. Главнокомандующие были обязаны подчиняться распоряжениям комитетов. Комиссары Временного правительства отстранялись и заменялись комиссарами Всероссийского съезда Советов 2. Эти и другие мероприятия по демок2 См. Съезды Советов в документах, т. I, стр. 17.
326


ратизации старой армии дали возможность организованно распустить старую армию, не открывая фронта врагу и предотвратить использование старой армии силами контрреволюции. Уже 11 (24) января 1918 г., выступая на III Всероссийском съезде Советов, В. И. Ленин указывал, что «...старая армия, армия казарменной муштровки, пытки над солдатами — отошла в прошлое. Она отдана на елом, — говорил Ленин, — и от нее не осталось камня на камне»3.
Одновременно было произведено разрушение и старого центрального и местного аппарата военного управления. Был осуществлен разгром ставки главнокомандующего, являвшейся центром контрреволюции на фронте. Генерал Духонин, отказавшийся выполнить распоряжение Советского правительства о вступлении в переговоры с немцами о прекращении военных действий и о заключении перемирия, был смещен и главнокомандующим назначен представитель партии большевиков и Советского правительства Н. В. Крыленко. До основания были разрушены старые Военное и Морское министерства, упразднены старые управления военных округов и воинских начальников на местах и т. д. На месте старых буржуазно-помещичьих органов военного управления был создан совершенно новый центральный и местный советский военно-административный аппарат.
В качестве центрального органа управления Вооруженными силами советской страны по декрету II Всероссийского съезда Советов создается Комитет по военных и морским делам в составе видных деятелей партии большевиков: Н. В. Крыленко, В. А. Антонова-Овсеенко и П. Е. Дыбенко. Вскоре состав Коми-» тета был пополнен Н. И. Подвойским и рядом других лиц. На Комитет возлагалось управление военными и морским ведомствами. Но уже в ноябре 1918 г., с целью проведения решительных мероприятий по слому старого аппарата военного управления и для создания советского аппарата, была учреждена Всероссийская коллегия по управлению делами военного ведомства 4. Эта коллегия встала во главе старого министерства по военным делам, на обломках которого в конце 1917 г. был образован Народный комиссариат по военным делам. Аналогичная коллегия соорганизовалась и для управления делами морского ведомства, о чем будет сказано дальше.
Многие управления и отделы бывшего Военного министерства постепенно, по мере демобилизации старой армии, упразднялись, а те управления и отделы, которые использовались, коренным образом перестраивались в качестве органов Наркомата по 3 В. И. Ленин. Соч., т. 26, стр. 420.
4 См. Систематизированный справочник — указатель декретов, постановлений, приказов и распоряжений правительственных органов центральной советской власти по вопросам, относящимся к ведению Народного Комиссариата по военным делам за 1917—1918 год. М., Изд. Всероссийского Главного Штаба, 1919, стр. 11.
327


военным делам. Наркомат взял в свои руки управление, в основном, сухопутными вооруженными силами. Первым наркомом по военным делам был Н. И. Подвойский.
Функции Наркомата по военным делам в первое время ограничивались, в основном, задачами демобилизации старой армии. Эта задача вызвала образование в ноябре 1917 г. и специального комиссариата по демобилизации армии и флота, вошедшего на правах структурной части в состав Наркомата по военным делам5. Задачи создания регулярной массовой Рабоче- Крестьянской Красной армии привели к созданию уже в декабре 1917 г. Всероссийской коллегии по организации, формированию и управлению Рабоче-Крестьянской Красной армией. Коллегия была образована при Наркомате по военным делам РСФСР и законодательно оформлена декретом 15 (28) января 1918 г.6.
На нее возлагались следующие обязанности: направление и согласование деятельности областных и краевых организаций по формированию армии, учет вновь формируемых боевых единиц, руководство формированием и обучением, обеспечение армии вооружением и снабжением, санитарно-медицинская помощь, финансирование, разработка новых уставов, воинских инструкций и др. В первые месяцы 1918 г. этому органу и принадлежала ведущая роль в деле разработки и осуществления практических мероприятий по формированию и обучению Красной армии.
Военно-оперативное руководство боевыми действиями осуществляли специальные органы.
В первый момент, в период разгрома банд Керенского и Краснова под Петроградом, когда советские органы военного управления только начали создаваться, ведущая роль в деле мобилизации революционных сил и в решении вопросов военнооперативного характера принадлежала Военной организации ЦК партии большевиков, действовавшей в тесном контакте с Петроградским ВРК7. Штаб обороны Петрограда (штаб командования) некоторое время находился в штабе Петроградского военного округа, а затем был переведен в Смольный, превращенный в это время буквально в лагерь, где наспех формировались из присланных рабочих части и куда сходились все нити революционной деятельности. Исключительно большая и неоценимая помощь уже- первому советскому военному командо- * ванию была оказана В. И. Лениным, лично и глубоко вникав5 См. Систематизированный справочник-указатель декретов, постановлений, приказов.... по вопросам, относящимся к ведению Народного Комиссариата по .военным делам за 1917—1918 год, сгр. 11.
6 См. СУ 1918, № 17, ст. 246.
7 См. Н. И. Подвойский. Год 1917, М., Госполитиздат, 1958, стр. 165—167; В. Антонов-Овсеенко. В революции. М., Госполитиздат, 1957, стр. 174—177.
328


шим б вопросы военно-оперативного руководства делом разгрома врага.
В январе 1918 г. был учрежден Чрезвычайный военный штаб в составе Н. И. Подвойского, К. А. Механошина и др. «для защиты власти Советов от всех покушений «революции»8. В феврале того же года, ввиду непосредственной угрозы немецкого нашествия столице, в момент объявления отечества в опасности, «для организации наличных Вооруженных сил республики и объединения управления ими» 9 потребовалось создать новый орган, который и был учрежден 21 февраля непосредственна при Совнаркоме в виде Революционного комитета обороны страны и Петрограда. Комитету поручалось вести всю работу в промежутках заседаний Совнаркома и он был уполномочен оперативно решать все важнейшие вопросы обороны Советского государства. В период наступления немцев руководство стремительно развивавшимися военными действиями и принадлежало данному комитету, работавшему в Смольном под непосредственным руководством В. И. Ленина. В качестве же исполнительного органа Комитета развернул свою деятельность Чрезвычайный штаб обороны Петрограда и его окрестностей. Штаб проводил большую работу по мобилизации сил на борьбу с немецкими захватчиками и одновременно твердой рукой пресекал всякие попытки контрреволюции в Петрограде нанести советской власти удар в спину.
Революционный комитет обороны, созданный в спешном порядке, носил временный характер и обнимал ограниченный круг действий. Необходимо было создать постоянный оперативный центр полевого управления войсками, для руководства борьбой на всем протяжении фронта, охватившей все северо-западные, западные и юго-западные области территории Республики. Кроме того, следует подчеркнуть, что Комитет оказался слишком многочисленным собранием и включал в себя к тому же «левых» эсеров, что также сделало его вскоре мало пригодным для оперативного руководства фронтами. Поэтому, с одобрения В. И. Ленина Комитет был распущен и 4 марта 1918 г. на его место создан новый орган — Высший Военный Совет (ВВС) 10.
Если первоначально ВВС был образован как орган полевого управления Вооруженными Силами республики, то в дальнейшем его функции и права значительно расширяются. Директивой СНК от 1 апреля ВВС был поставлен во главе всего дела 8 См. СУ 1918, № 14, ст. 203.
9 См. Отчет Реввоенсовета Республики за 1917—1919 гг. «Исторический архив», 1956, № 1, стр. 140;
См. о нем также Я. М. Свердлов. Избранные произведения. Том. 2. М., Госполитиздат, 1959, стр. 129.
10 См. Декреты Советской власти, т. I, М., Госполитиздат, 1957, стр. 522— 523; а также — Отчет Реввоенсовета Республики за 1917—1919 г., стр. 139—140; М. Д. Бонч-Бруевич. Вся власть Советам. Воспоминания. М., Воениздат Мин-ва обороны СССР, 1957, стр. 252—254.
329-


обороны страны и. На ВВС возлагались при этом: 'задачи пре- подания военному и морскому ведомствам основных заданий по обороне государства и по организации вооруженных сил страны (армии и флота), объединение деятельности армии и флота и разрешение всех общих для военного и морского ведомств вопросов, наблюдение за выполнением ведомствами возложенных на них задач и т. д.
В состав ВВС вошли нарком по военным делам, нарком по морским делам, члены коллегии Наркомата по военным делам и др.
Предполагалось, что ВВС сосредоточит в своих руках функции Верховного командования Вооруженными силами и высшего оперативного органа управления армией.
Еще в ноябре 1917 г. при ставке первого советского главнокомандующего был образован Революционный полевой штаб. С образованием ВВС и при этом органе был создан свой штаб. Оба штаба осуществляли руководство военными действиями, но с той разницей, что Полевой штаб взял на себя операции на внутреннем фронте, а штаб ВВС занялся борьбой с германской армией. Революционный полевой штаб переехал вскоре в Москву и, слившись здесь с оперативным отделом штаба Московского военного округа, образовал широко известный в то время «Оперод» — оперативный отдел Наркомата по военным делам РСФСР11 12. Заведывал им С. И. Аралов — старый деятель партии большевиков и видный советский военный руководитель того времени. «Оперод» взял на себя руководство операциями как на внутреннем фронте, так и против немцев. Таким образом он превратился на какое-то время »в своего рода генеральный штаб Красной армии 13.
Наряду с организацией центрального аппарата военного управления сразу же после Октябрьской революции развернулась работа и по созданию органов местного военного управления. В качестве органов местного военного управления сразу же стали создаваться в составе исполкомов местных Советов специальные военные отделы. Старые военные учреждения на местах постепенно ликвидировались. В местном военном управлении крупную роль в первое время играли также различные революционные военные организации — штабы Красной гвардии, революционные солдатские комитеты и т. п. Последние со- 11 См. Ленинский сборник, XXXIV, стр. 21.
12 См. Систематизированный справочник — указатель декретов, постановлений, приказов... по вопросам, относящимся к ведению Народного Комиссариата по военным делам за 1917—1918 год, стр. 245.
13 К характеристике ВВС и «Оперода» см. М. Д. Бонч-Бруевич. Вся власть Советам, стр. 255—257, а также: С. И. Аралов. Ленин и организация Красной Армии. В кн. Ленин и Красная Армия. М., Госполитиздат, 1958, стр. 23—24.
330


вдавались не только на фронте, но и в тылу — в соединениях и частях старой армии.
Задачи формирования Красной армии и управление ею центральная Советская власть возложила на местах сначала на местные Советы, а в войсковых частях старой армии — на армейские и корпусные комитеты. Последние должны были создать для этой цели специальные штабы Рабоче-Крестьянской Красной армии.
Что касается военных отделов они (подлежали образованию в сотаве исполкома каждого Совета, начиная от волостного и до губернского включительно. В январе 1918 г. последовал специальный акт об упразднении военно-окружных 'советов старых военных округов и о передаче их функций военным отделам Советов 14. Областные объединения Советов создавали при себе военные комиссариаты. В состав военных отделов местных Советов входили представители как от самого Совета, так и от штабов Красной гвардии, где такие имелись, от военных штабов и др.
Все части новой армии подлежали организации на местах по распоряжению вышестоящего Совета, при содействии всех местных Советов, и находились в ведении и на хозяйственном обеспечении Советов. Губернским (и краевым) Советам принадлежало (при этом составление общего плана расположения частей и руководство ими. Определение количества вооруженных сил, необходимых в данном районе, также принадлежало местным Советам.
В целях осуществления военными отделами Советов и штабами Красной армии своих функций по организации и формированию Красной армии они создавали у себя специальный аппарат, состоявший из ряда секций: организационно-агитационной, формирования и обучения, учета, вооружения, снабжения, транспорта и т. д.15.
С завоеванием весной 1918 г. мирной передышки был предпринят ряд крупных мер для ускорения дела создания вполне боеспособной регулярной массовой Красной армии и по усовершенствованию всего аппарата военного управления. Эти меры были продиктованы военной опасностью. Партия и правительство учитывали, что передышка могла оказаться весьма непродолжительной.
Декретом ВЦИК от 22 апреля 1918 г. в стране было введено всеобщее военное обучение 16. Введением Всеобуча для Красной армии обеспечивалось поступление относительно обученных контингентов. Первоначальный аппарат местного военного уп14 См. СУ 1918, №18, ст. 281.
15 См. Н. И. Ш а т а г и н. Организация и строительство Советской Армии в период иностранной военной интервенции и гражданской войны 1918—1920 гг. М. Воениздат, Мин-во Обороны СССР, 1954, стр. 36.
16 См. СУ 1918, № 33, ст. 443.
331


равления не представлял собой стройной, достаточно мощной по своим задачам и централизованной организации. К тому же местные Советы очень часто приберегали сформированные ими части для местных нужд. Понятно, что военная опасность требовала более совершенного аппарата местного военного управления. Во всем деле строительства Красной армии и ее использования надо было провести принцип строжайшей и последовательной централизации.
В начале апреля 1918 г. В. И. Ленин подписал декрет СНК об учреждении волостных, уездных, губернских и окружных комиссариатов по военным делам 17. Учреждение военкоматов находилось в непосредственной связи с системой военных округов, разработанной ВВС и введенной его приказом от 31 марта 1918 г.18. Окружные комиссариаты подчинялись непосредственно Наркомату по военным делам РСФСР. Комиссариаты губернские, уездные и волостные создавались на правах отделов исполкомов соответствующих местных Советов. Но для них было установлено строгое соподчинение. Волостной военкомат подчинялся уездному, уездный — губернскому и последний окружному. Была создана таким образом и достаточно разветвленная и строго централизованная система органов местного военного управления, непосредственно связанная в то же время с Советами, что облегчало этой системе решение всех ее задач 19.
По своей внутренней организации волостные военкоматы были несложными. На местах они имели вербовочные (позднее — призывные) пункты. Сложнее была структура уездных и губернских военкоматов. В их составе создавался ряд отделов: общий, агитационный, вербовочный, учетный, формирования и обучения, инструкторский, снабжения и др. Окружной военкомат состоял из окружного штаба и ряда военно-окружных управлений (пехотного, артиллерийского, кавалерийского, инженерного). Кроме того, при окружном военкомате, для обсуждения важнейших дел по управлению военным округом, было учреждено специальное совещание. Каждый военкомат возглав17 См. СУ 1918, № 3, ст. 413.
18 Первоначально система военных округов охватывала только европейскую часть Республики, но уже декретом СНК от 4 мая 1918 (СУ 1918, № 37, ст. 491) она была распространена и на другие части РСФСР: наряду с округами Европейской части (Ярославским, Московским, Орловским, Белорусским, Уральским и Приволжским) декрет предусматривал введение трех военных округов в Сибири (Западно, Средне и Восточно-сибирских), а также — Северо-Кавказского военного округа и Туркестанского. Тем же декретом предлагалось немедленно сформировать в губрниях всех военных округов губернские уездные и волостные военкоматы на основе декрета от 8 апреля 1918 г.
19 См. к вопросу образования и деятельности военкоматов. Е. П. Путыр- ский. Военные комиссариаты Петроградского военного округа и их роль в строительстве Красной Армии в 1918 г. Исторические записки, изд. А. Н. СССР 1957, № 61, стр. 294 и далее.
332


лялся тройкой в составе военного руководителя и двух партийных работников-комиссаров, один из которых являлся военкомом. С образованием в Красной Армии политических органов такие органы создаются 1и в составе военкоматов — отделы и политуправление окружного военкомата.
В лице военкоматов был создан надежный учетно-мобилизационный аппарат и аппарат по проведению Всеобуча. Вместе с тем в ведение этих органов, начиная с уездного военкомата, передавались войсковые части, военные учреждения, военные склады и запасы и т. д., предназначенные для местных нужд. Губернский военный комиссар являлся одновременно начальником гарнизона и комендантом в месте своего пребывания, за исключением городов, где были учреждены особые комендатуры. На окружные военные комиссариаты возлагалось инспектирование деятельности губернских военкоматов. Им принадлежала при этом вся военно-административная власть в округе. Окружной военный комиссар являлся прямым начальником всех находившихся в округе войск, военных управлений, учреждений и заведений и по отношению к ним в 1919 г. ему были предоставлены права командующего армией.
Введение Всеобуча, создание достаточно разветвленной и централизованной системы военкоматов, образование военных округов — все эти мероприятия подготовили переход от комплектования Красной армии на добровольческих началах к ее строительству на основе всеобщей воинской повинности трудящихся.
Таким образом, в стране были созданы все необходимые организационные предпосылки для создания многомиллионной массовой регулярной Красной армии, способной отстоять социалистическую революцию в борьбе с массовыми регулярными армиями внутренней и внешней контрреволюции.
Мирная передышка оказалась очень непродолжительной. В конце мая 1918 г. выступили белочехи, на юге началось наступление так называемой добровольческой армии Деникина. Иностранные державы высадили к этому времени свои десанты. Началось наступление на советскую страну объединенных сил внешней и внутренней контрреволюции.
Окончание мирной передышки и вступление советской страны в полосу интервенции, и гражданской войны вызвали целую цепь новых мероприятий по строительству советских Вооруженных сил и организации управления ими.
Непосредственная военная угроза потребовала ускорить дело создания вполне боеспособной массовой регулярной Красной армии. 29 мая 1918 г. ВЦИК принял постановление о всеобщей мобилизации рабочих и крестьян в Красную армию20. Все Во- 20 Декреты Советской власти. Т. П. М., Госполитиздат, 1959, стр. 334—
335.


оружейные силы страны были разделены к этому времени на полевые и местные. Летом 1918 г. шло усиленное строительство Красной армии. В это время Красная армия изживает отрядную неразбериху, характерную для первых месяцев ее создания и получает твердое централизованное организационное построение. Были введены однотипные войсковые соединения: полки,, бригады, дивизии, армии. Образование фронтов приводит к созданию органов полевого управления — штабов фронтов и армий. В армии укреплялось единоначалие и военная дисциплина. Еще в апреле 1918 г. была отменена выборность командного состава. Командиры и комиссары стали назначаться органами военного ведомства и советской власти. Вопрос об организации Красной армии, ввиду его исключительной важности, был рассмотрен V Всероссийским съездом Советов, принявшим 10 июля 1918 г. специальное постановление. Съезд одобрил проведенную реформу (введение всеобуча, обязательной воинской повинности, военкоматов и т. д.) и вменил в обязанность всем местным Советам строжайшее ее проведение на местах. Съезд подчеркнул, что условием успешности всех мероприятий в деле создания армии является последовательный централизм в деле военного управления 21.
В августе 1918 г., на основании специального декрета, все Вооруженные силы республики, какими бы органами они ни были сформированы, поступали в полное распоряжение Наркомата по военным делам РСФСР 22.
Проводившиеся тогда мероприятия по реорганизации центрального военного аппарата преследовали целью централизацию управления Вооруженными силами, необходимую в обстановке войны. Ряд центральных органов Наркомата по военным делам РСФСР был при этом укрупнен.
Еще в конце апреля, в связи с предпринятой реформой, в составе Наркомата по военным делам РСФСР, в качестве органа инспектирования Красной армии, была организована Высшая военная инспекция 23, в задачи которой входило и разрешение всех возникающих на местах вопросов по организации и формированию Красной армии. В начале мая вместо Всероссийской коллегии по организации и формированию Красной армии и ряда других центральных военных учреждений создается Всероссийский главный штаб (Всероглавштаб) 24, в составе управлений: по организации армии, оперативного, военных сообщений, по командному составу. С момента образования и на 21 Съезды Советов в документах, т. I, стр. 67—69.
22 См. СУ 1918. № 61, ст. 668.
23 См Систематизированный справочник-указатель декретов, постановлений, приказов... по вопросам, относящимся к ведению Народного Комиссариата по военным делам за 1917—1918 год, стр. 53.
24 См. там же, стр. 25.
334


всем протяжении гражданской войны во Всероглавштабе концентрировались главным образом вопросы, связанные с формированием, устройством и обучением Красной армии и ему были подчинены все органы местного военного управления — военкоматы.
Для объединения деятельности довольствующих управлений Наркомата (артиллерийского, военно-инженерного, броневого,, рабоче-крестьянского воздушного флота и др.) в июне 1918 г. было создано Центральное управление снабжения, которое руководило делом боевого снабжения Красной армии 25. В том же месяце было создано Главное военно-хозяйственное управление (Главхозупр), с задачами обеспечения войск денежным, вещевым и (продовольственным довольствием, а также для руководства внутренним хозяйством войск26. Главхозупр, как и др. довольствующие управления, находился в системе Центрального управления снабжения.
Оперативное руководство действующей Красной армией к этому времени сосредоточилось в «Опероде» Наркомата по военным делам РСФСР, хотя наряду с ним, в качестве высшего^ военно-оперативного органа, действовал и ВВС.
В условиях усложнявшейся военной обстановки осени 1918 г., когда советская страна оказалась в огневом кольце фронтов, потребовалось обеспечить самую тесную связь тыловых военных учреждений с действующей армией, провести в этих целях дальнейшую централизацию военного управления и поставить во* главе всех вооруженных сил и военных учреждений единый и достаточно авторитетный орган. Декретом ВЦИК от 2 сентября 1918 г. Советская республика была объявлена военным лагерем, а в качестве высшего военного ее органа образован Революционный Военный Совет республики (РВСР). С образованием Реввоенсовета Высший Военный Совет был упразднен. 30 сентября 1918 г. ВЦИК утвердил положение о РВСР27.
На РВСР возлагалось руководство всеми операциями на фронтах и объединение работы всех органов военного управления. В положении указывалось, что все военные учреждения подведомственны Реввоенсовету и работают по его заданиям. Для защиты от натиска врагов, в распоряжение РВСР предоставлялись все силы и средства республики. Как орган высшей военной власти РВСР поглотил собой все права коллегии Наркомата по военным делам, все члены которой вошлй в состав РВСР. Председателем РВСР являлся нарком по военным и морским делам. Взаимоотношения между председателем и Советом приравнивались к взаимоотношениям между наркомом и коллегией, как они определялись Конституцией.
25 См. там же стр. 32.
26 См. там же, стр. 44, 233. Предшественником Главхозупра был Военно- хозяйственный совет, образованный в марте 1918 г.
27 См. СУ 1918, № 97, ст. 978.
335,


Непосредственное управление Вооруженными силами, действовавшими на всех фронтах, объединялось, с образованием РВСР, в его Полевом штабе, во главе с главнокомандующим всеми вооруженными силами республики. Полевой штаб РВСР был развернут из аппарата упраздненного ВВС28. Он растворил в своей организации и называвшийся уже «Оперод». Главнокомандующему была предоставлена необходимая полнота власти и самостоятельность в области вопросов оперативностратегического характера (в пределах директив высших органов партии и советской власти). Соответствующие приказы Главкома подлежали скреплению одним из членов РВСР. Во всех остальных вопросах Главком пользовался правами члена коллегии. В последовавшем вскоре специальном положении о Главнокомандующем всеми вооруженными силами29 указывалось, что Главком является боевым начальником всех сухопутных и морских вооруженных сил, находящихся в составе действующей армии, а вместе с тем подчеркивалась и его подотчетность РВСР. Таким образом верховным главнокомандующим являлся по-существу коллективный орган — Реввоенсовет.
Перед Реввоенсоветом республики стояли сложные и ответственные задачи и в целом он с ними справился, хотя в его деятельности и возникали дополнительные трудности и были даже серьезные провалы в работе, связанные с пораженческой линией предателя дела революции — Троцкого, занимавшего тогда пост председателя РВСР. Реввоенсовет республики в целогм справился со своими задачами прежде всего благодаря руководству им со стороны партии. Как ни были велики права РВСР и Главкома, все принципиальные и др. вопросы, имевшие большое значение, решались РВСР только после утверждения их ЦК РКП (б) и Советом Рабочей и Крестьянской Обороны. В руках данных органов находились при этом не только общие вопросы организации советских Вооруженных сил и управления ими, но и стратегическое руководство разгромом белогвардейцев и интервентов. Исключительная роль в деле руководства Вооруженными силами на всем протяжении гражданской войны принадлежала лично В. И. Ленину. Партия и советское правительство направляли деятельность РВСР, исправляли его неправильные решения, подтягивали работу этого органа. В отношении же Троцкого и его ставленников, нарушавших директивы партии, принимались организационные меры. Достаточно сказать, что Троцкий неоднократно отстранялся партией от руководства оперативными действиями фронтов. При всем этом необходимо подчеркнуть, что РВСР имел в своем 28 См. Отчет Реввоенсовета Республики за 1917—1919 гг. «Исторический Архив», 1956—№ 1, стр. 139.
29 СУ 1918, № 94, ст. 935.
336


составе и на самых ответственных постах целый ряд талантливейших советских военачальников, до конца преданных делу социалистической революции.
РВСР на всем протяжении гражданской войны в своей деятельности опирался на следующие непосредственно подчиненные ему важнейшие центральные военные органы: Всероглав- штаб, как орган, в основном, по формированию и обучению Красной армии, Полевой штаб, как орган по руководству боевьь ми операциями действующей армии, Высшую военную инспекцию, как орган инспектирования и контролирования армии, Политическое управление (сначала отдел), Главное управление снабжения, Военнозаконодательный совет и др.
С образованием РВСР и во главе каждого фронта был поставлен Революционный военный совет — в составе трех членов: командующего фронтом — военного специалиста и двух политических комиссаров. Каждую армию также возглавлял Революционный военный совет 30. Командующие фронтами и армиями, подобно Главкому, пользовались широкими правами и самостоятельностью в области вопросов военно-стратегического характера, но были подотчетны соответствующим Реввоенсоветам.
Важнейшими органами полевого управления фронта теперь являлись: Реввоенсовет фронта; штаб с управлениями: оперативным, административным, начальника сообщений; политическим (отдел), инспекторов по родам войск (пехоты, артиллерии, кавалерии, инженеров фронта), управление начальника снабжения фронта с рядом довольствующих управлений (военно-хозяйственным, артиллерийского снабжения) и т. д.
Структура полевого управления армии строилась примерно по той же схеме, но была, разумеется, проще. Вместо управлений здесь были соответствующие отделы и т. д.31.
В связи с сосредоточением в руках РВСР управления всеми вооруженными силами, в декабре 1918 г. в его составе создается специальный Морской отдел 32 с функциями руководства морскими вооруженными силами, а также речными и озерными военными флотилиями и всеми делами военно-морского ведомства. К рассматриваемому времени на месте старого флота был создан и окреп Рабоче-Крестьянский Красный флот и органы управления советскими морскими вооруженными силами успели пройти большой и сложный путь своего развития.
Как и во всей армии, власть во флоте сразу после Октябрьской революции взяли в свои руки выборные революционные 30 См. СУ 1918, № 94, ст. 934, 936.
31 См. Н. И. Ш а т а г и н. Организация и строительство Советской Армии в 1918—1920, 1954, стр. 97.
32 См. СУ 1913 № 97, ст. 984; а также Систематизированный сборник постановлений, изданных по Народному Комиссариату по морским делам с 25 октября 1917 по 31 дек. 1918. М., Изд. Наркомвоенмора, 1919, стр. 18—19.
22-1240 337


органы. Во флоте ими были: Центральные комитеты морей (флотов) 33 и флотилий, судовые комитеты, комитеты портов, крепостей и береговых частей. В период работы II Всероссийского съезда Советов моряки — делегаты съезда избрали Морской военно-революционный комитет, который в первый момент после Октябрьской революции и встал во главе всего флота в качестве его боевого революционного штаба и ближайшего помощника по флоту Петроградского военно-революционного комитета и Совнаркома. Виднейшими его деятелями были матросы-большевики — И. Вахромеев (председатель комитета), В. Мясников и др. Особенно большую роль Военно-морской ревком сыграл в дни борьбы с бандами Керенского и Краснова 34.
Высшее руководство военно-морскими силами принадлежало Комитету по военным и морским делам. Но уже в начале ноября 1917 г. была образована Верховная морская коллегия, которая и встала во главе всего военно-морского ведомства 35. Важнейшая задача коллегии заключалась в создании Советского Рабоче-Крестьянского военного флота и налаживании управления им на революционных началах.
Крупную роль в жизни флота и его демократизации сыграл I Всероссийский съезд военного флота, открывшийся 18 ноября (2 дек.) 1917 г.36. Наряду с общими политическими вопросами съезд рассмотрел и организационные вопросы флота, закрепив новую организацию его управления. Морской военно-революционный комитет, как уже выполнивший свою историческую роль, был распущен съездом. Съезд произвел выборы в Верховную морскую коллегию, что содействовало укреплению авторитета этого органа. Одновременно им была избрана Морская секция ВЦИК, в составе 20 членов-моряков («Совет 20»). На основании декрета СНК от 23 ноября (6 дек.) 1917 г.37, Мор33 Из Центральных комитетов морей особенно крупная роль в революции принадлежала Центробалту (Центральному комитету Балтийского флота), как руководителю передового отряда большевиков-моряков. Именно через Центробалт партия большевиков организовала для поддержки восстания в Петрограде крейсер «Аврору» и др. боевые суда. Председателем Центробал- та был известный революционер, матрос-большевик П. Дыбенко, ставший затем первым наркомом по военно-морским делам. К моменту Октябрьской революции существовала и центральная выборная организация всех морей - Центрофлот. Однако у ее руководства стояли меньшевики и эсеры. Центро- флот открыто присоединился к контрреволюции, а поэтому в первые же дни Октябрьской революции был распущен.
34 См. И. Вахрамеев. В первые дни Октября. Ь кн. Воспоминания о В. И. Ленине. Том I. М., Госполитиздат, 1956, стр. 550—552; Н. Д. Кондратьев. Иван Вахрамеев. М., Воен из дат Министерства обороны СССР, 1954, стр. 40 и др.
35 См. Систематический сборник постановлений изданных по Народному Комиссариату по морским делам с 25 октября 1917 года по 31 декабря 1918 года, стр. 2.
36 См. Флот после Октябрьской победы. «Красный Архив», 1932 г. № 53, стр. 63—99.
37 См. СУ 1917, № 4, ст. 58.
338


ская секция ВЦИК под наименованием законодательного Совета заменила упраздненный тем же декретом Адмиралтейств — Совет и выполняла законодательные функции, как верховный орган по делам флота и морского ведомства. Однако в связи с последовавшим затем роспуском старого флота и организацией его на новых началах, Законодательный Совет постановил считать, себя распущенным и выделил из своей среды кандидатов в морскую коллегию. При последней по решению 1 Всероссийского’ съезда военного флота был образован военно-политический. отдел38 с задачей политического руководства флотом. Важным, решением съезда в деле организации управления флотом было- также введение института комиссаров в отделах и управлениях, морского ведомства.
В отношении местных органов управления военно-морскими силами Октябрьская революция установила их построение по системе морей (флотов) и флотилий. Причем эта система существовала обособленно от местных органов управления Красной армией 39.
Процесс формирования местных советских органов управления морскими вооруженными силами протекал одновременно с усиленной работой по формированию центрального аппарата. Эта работа была особенно ускорена декретом о создании Рабоче-Крестьянского Красного флота. Еще до декрета, в январе 1918 г., Верховная морская коллегия стала именоваться Коллегией Наркомата по военно-морским делам, а 22 февраля последовало постановление о «переименовании» Морского министер38 В декабре 1917 г. в оеншо-п о литический отдел переименовывается в управление политической частью Морского министерства. Политическая часть просуществовала до февраля 1918 г., когда в связи с декретом о созданию вольнонаемного советского флота был образован Военный отдел Наркомво- енмора РСФСР. Отдел ведал набором добровольцев, их распределением по» военным кораблям и т. д. В июне 1918 г. функции Военного отдела перешли к -создамнюму тогда Бюро вольнонаемных моряков военного флота. См. Систематический сборник постановлений, изданных по Народному Комиссариату по морским делам с 25 октября 1917 по 31 декабря 1918 г., стр. 24—28
89 Первоначальная система местных органов управления флотом была закреплена и конкретизирована приказом по флоту и морскому ведомству в декабре 1917 г. (СУ 1917, № 6, ст. 96) и в январе 1918 г. декретом «О демократизации флота» (СУ 1918, № 15, ст. 217). Высшей военно-морской властью, на местах тогда являлись упоминавшиеся Центральные Комитеты морей (флотов), в руках которых и сосредоточивалось общее управление каждым отдельным флотом. Во главе каждого ЦК стоял Военно-морской отдел, избиравшийся пленумом ЦК моря. Военные отделы заменили собой упраздненные штабы командующих флотов и им принадлежало оперативное управление всеми военно-морскими действиями и техническое руководство. Пользуясь независимостью в своих оперативных действиях, военные отделы были в гоже время ответственными перед пленумами ЦК морей и высшими государственными органами. Военным отделам предписывалось работать совместно с административным, хозяйственным и политическим отделами ЦК морей. Должность командующего флотом упразднилась и ее функции были, переданы специальным оперативным частям военных отделов ЦК морей.
22* 339


ства в Наркомат по морским делам40. Преобразование заключалось, разумеется, не в переименовании, а в коренной ломке старого аппарата и в сформировании новых советских центральных учреждений, объединяемых коллегией Наркомата. Огромную работу здесь выполнила именно коллегия Наркомата. Одна из важнейших ее задач как раз и заключалась в ломке старого аппарата, организации и формировании новых центральных и местных органов Наркомвоенмора.
Коллегия проводила работу по демобилизации старого флота и созданию советского военного флота, комплектовавшегося тогда на добровольных началах, и непосредственно руководила боевыми действиями флота. Роль коллегии, как руководителя боевыми действиями, особенно усилилась в дни немецкого наступления. Коллегия (она размещалась в Адмиралтействе) формировала отряды моряков, направляла их под Нарву и Псков и во всех отношениях стала боевым морским штабом41. В положении о коллегии, утвержденном СНК в апреле 1918 г., среди ее задач подчеркивалось, что на ее обязанности лежит забота о содержании флотов в надлежащем составе и в постоянной боевой готовности 42.
В качестве основных центральных учреждений Наркомвоенмора сложились и функционировали в 1918 г.: Морской генеральный штаб — Генмор—(ведал оперативной частью флота), главные управления — кораблестроения, морское хозяйственное и управления — личного состава флота, морской авиации и воздухоплавания, морской строительной частью и морских учебных заведений и др.
Весной 1918 г. назначается общий нарком по военным и морским делам, но Народный комиссариат по морским делам не был упразднен. Его существование предусматривалось и Конституцией РСФСР 1918 г.43 *. Однако с образованием Морского •отдела РВСР коллегия Наркомвоенмора была упразднена и все учреждения военно-морского ведомства вошли в непосредственное подчинение Морского отдела Реввоенсовета. Местные органы военно-морского ведомства по-прежнему строились по системе морей (флотов) и флотилий. Как и в Красной армии, во флоте все больше укреплялось единоначалие. Во главе флотов И флотилий, а также и каждой боевой единицы, вместо прежних выборных органов (комитетов и др.) были поставлены назначаемые начальники и комиссары. В отношении командования Балтийским флотом эта реорганизация осуществляется еще в начале 1918 г., когда вместо Совета комиссаров Балтийского 40 См. Систематический сборник постановлений, изданных по Наркомату по морским делам с 25 октября 1917 г. по 31 декабря 1918 г., стр. 11.
41 См. Н. Д. Кондратьев. Иван Вахрамеев, стр. 53.
42 См. СУ 1918, № 35, стр. 470.
43 См. История Советской Конституции (в документах) 1917—1956,
стр. 149.
340


флота здесь создается Реввоенсовет, а для руководства боевыми операциями назначается начальник морских сил Балтийского флота. Командование каждой флотилии — на морях, озерах и реках — было организовано в составе командующего флотилией и комиссара при нем.
В виду образования в предшествующий период многочисленных речных и озерных флотилий, приказом РВСР о создании Морского отдела устанавливалась и должность командующего всеми морскими силами республики (Комбрси), который входил в состав Морского отдела, а вместе с тем в оперативном отношении был подчинен главнокомандующему всеми вооруженными силами.
Тем же приказом была проведена реорганизация сложившейся системы центральных учреждений морского ведомства: управления — личного состава флота, морской авиации и воздухоплавания, морской строительной частью, морских учебных заведений — упразднялись с преобразованием их в соответствующие отделы Морского генерального штаба или Главного управления кораблестроения; канцелярия Наркомвоенмора была преобразована в управление делами Морского отдела РВСР 45.
Сложившаяся схема управления выявила и свои недостатки^ главный из которых заключался в том, что командование морскими силами и руководство делами тыловых учреждений ока- зались по-существу не разделенными. Они находились одновременно в руках двух лиц, возглавлявших морской отдел — командующего морскими силами и политического комиссара, которым трудно было справляться со всей этой работой. Ввиду указанных причин в июне 1919 г. управление морскими и речными вооруженными силами снова реорганизуется. Наименование «морское ведомство» заменяется снова наименованием «Наркомат по морским делам» (Морком). Морской отдел РВСР и существовавшая должность управляющего техническо-хозяйственной частью морского ведомства упразднились. Командование флотом и всеми речными и озерными флотилиями было поручено Коморси, три котором соорганизовался особый Морской, штаб республики (штаб командующего). С помощью этого штаба Коморси и руководил всей оперативной работой, боевой деятельностью и подготовкой военных морских и речных сил. Вся тыловая же часть и все дело Морского комиссариата (техническо-хозяйственное и административное) с соответствующими учреждениями (тыловыми) были поручены управляющему делами Наркомата по морским делам (Упморком), который имел двух помощников — в лице начальника Морского генерального шта45 См. СУ 1918, № 97, ст. 984.
341


ба и помощника по хозяйственной части. Управление делами упраздненного Морского отдела было преобразовано в канцелярию Наркомата по морским делам.
В результате преобразования, что отмечал сам Морком в своем отчете VII Всероссийскому съезду Советов, Коморси и гего штаб получили возможность заниматься, главным образом, нуждами флота и флотилий и не оказались перегруженными ты- .ловой работой, как это было раньше с Морским отделом РВСР и одновременно сохранялось единство управления и закономерность подчинения: Главком, Коморси с флотами и флотилиями, Упморком со всеми центральными и местными учреждениями Моркома 46.
Из всех тыловых учреждений Моркома периода гражданской войны наибольшее значение имели Морской генеральный штаб с отделом личного состава флота и Главное морское техническое управление (Главмортех). Последнее являлось высшим техническим органом Моркома и было образовано в октябре 1918 г. из главного управления кораблестроения47 *. Основная задача Морского генерального штаба и главного морского технического управления заключалась в сохранении от гибели и разрухи материальных ценностей старого флота и в правильном использовании и подготовке военно-морских и речных средств и сил для разгрома врага.
В начале 1920 г. в виду возможности развития морской войны была проведена дальнейшая централизация управления военно-морскими силами: должность Коморси и Упморкома соединена в одном лице, а в помощь ему учреждена должность помощника Коморси и Упморкома по технической и хозяйственной части. Сообразно этому была пересмотрена и подчиненность центральных учреждений. Перегруппировка эта затем пересматривалась в декабре 1920 г.
Крупное значение в деле укрепления военного управления, как и вообще для всего дела строительства советских вооруженных сил в годы гражданской войны, имели решения VIII съезда партии (март 1919 г.), уделившего большое внимание военному положению страны и военной политике. Съезд дал, в частности, решительный отпор так называемой «военной оппозиции», защищавшей пережитки партизанщины в Красной армии, выступавшей по-существу против создания регулярной Красной армии, против железной дисциплины в армии, исполь46 См. Систематический сборник постановлений Революционного Военного ''Совета республики по флоту и морскому ведомству и управляющего делами Народного Комиссариата по морским делам с 1 января по 31 декабря 1918 г. М. изд. Управления делами морюк01го штаба республики, 1922, стр. 8—9.
47 См. Систематический сборник постановлений Революционного Военного
'Совета республики по флоту и морскому ведомству, стр. 49.
<342


зования военспецов и т. д. Отклонив ряд предложений оппозиции, съезд в то же время ударил по Троцкому, принижавшему роль комиссаров в армии, передоверявшему военспецам и т. д. Съезд потребовал усиления роли коммунистов в Красной армии. Подвергнув резкой критике работу центральных военных учреждений, съезд обязал Центральный Комитет партии принять немедленные меры по упорядочению работы Всероссийского главного штаба, усилив его партийными работниками, реорганизовать Полевой штаб, потребовав от него установить более тесную связь с фронтами, урегулировать работу Реввоенсовета республики 49.
В процессе создания и укрепления Красной армии в ней создается и укрепляется военно-политический аппарат. Во всех частях и соединениях уже в начале апреля 1918 г. был введен институт военных комиссаров. Военные комиссары были призваны обеспечить контроль за работой военных специалистов. Но наряду с контрольными функциями, комиссары с первых же дней их утверждения сосредоточили в своих руках политическое руководство войсками, воспитание их в духе преданности советскому строю, в духе высокой революционной дисциплины 50. Отмечая огромную роль комиссаров, В. И. Ленин указывал, что «Без военкома мы не имели бы Красной Армии»51. Летом 1918 г. в армии и во флоте начали создаваться политические отделы. К концу года они уже существовали в составе полевых управлений всех фронтов и армий и почти во всех дивизиях действующей армии. В округах развернули деятельность политико-просветительные управления и агитационно-просветительные отделы. Политические органы являлись руководящими центрами всей партийно-политической работы в армии. Для руководства деятельностью комиссаров и всей политической работой в Красной армии, в апреле 1918 г. при Наркомате по военным делам было образовано Всероссийское бюро военных комиссаров 52. С учреждением Реввоенсовета республики оно становится его политическим органом. Наряду с Всеробюровоен- комом политическое руководство в Красной армии в первое время принадлежало также: Военно-политическому отделению «Оперода», Политической секции Высшей Военной инспекции и Всероссийскому агитационному бюро Красной армии. Такое рассредоточение политического руководства очень скоро выявило свою нецелесообразность. Поэтому указанные органы уже 49 См. «КПСС в резолюциях...», ч. 1, стр. 440—441.
50 См. Ю. Петров. Военные комиссары в годы гражданской войны. М., Госполитиздат, 1956, стр. 7—8.
51 В. И. Ленин. Соч., т. 31, стр. 154.
52 См. Систематизированный справочник-указатель декретов, постановлений, приказов... по вопросам, относящимся к ведению Народного Комиссариата по военным делам за 1917—1918 год, стр. 22.
343


до конца 1918 г. были слиты с Всероссийским бюро военных комиссаров53 и последнее стало таким образом единственным центральным руководящим партийно-политическим органом Красной армии.
По решению VIII съезда РКП (б), потребовавшего усиления политической работы в Красной армии, вместо Всероссийского бюро создается политический отдел Реввоенсовета республики, преобразованный в мае 1919 г., в целях дальнейшего усиления политической работы, в Политическое управление Реввоенсовета республики 54. Возглавлялось Политическое управление одним из членов ЦК РКП (б), пользовавшимся правами члена Реввоенсовета республики.
Политические органы Красной армии под руководством партии проделали большую политическую, партийную и культурно- воспитательную работу и не только в Красной армии, но и среди населения, — в особенности во фронтовой и прифронтовой полосе, укрепляя тем самым и Красную армию и тыл фронта.
По мере образования независимых братских советских республик создавались и Красные армии этих республик, а также и их органы военного управления. В УССР еще до оккупации ее немцами функционировал Народный секретариат военных дел, который и занялся формированием Украинской Красной армии. При втором установлении Советской власти на Украине, этот орган воссоздается под названием Наркомата по военным делам. Вскоре был образован Военно-революционный Совет Украинской Красной армии и учрежден пост главкома армии, образован ее штаб. Созданы были — Высшая военная инспекция, Чрезвычайная комиссия по снабжению Красной армии УССР и т. д.55. Вначале 1919 г. все образовавшиеся на западных границах России независимые братские советские республики имели свои наркоматы по военным делам. До образования объединенной Литовско-Белорусской советской республики, в Белоруссии для руководства обороной республики был образован (январь 1919 г.) и Реввоенсовет БССР56.
РСФСР оказывала огромную помощь братским советским республикам в деле создания их вооруженных сил и органов 53 См. там же, стр. 23, 24. По вопросу образования и деятельности политических органов Красной Армии в первые годы Советской власти. См. Ю. Петров. КПСС — руководитель и воспитатель Красной Армии (1918— 1920 гг.). М. Воениздат Министерства обороны СССР, 1961, стр. 100—186 и др.
54 См. Систематизированный справочник-указатель декретов, постановлений по вопросам, относящимся к ведению Народного Комиссариата по военным делам за 1919 год. М., Изд. моб. управления штаба РККА, стр. 13—14.
55 См. СУ Ураины 1919, № 1, ст. ст. 4, 5; № 2, ст. 11; № 4 ст. 51; № 6„ ст. 70.
56 См. «Известия ВЦИК», 28 января 1919 г.
344


военного управления. В свою очередь и братские республики принимали непосредственное участие в военных мероприятиях РСФСР. На основе тесных федеративных отношений, установившихся между братскими республиками и РСФСР, национальные Красные армии некоторых республик создавались на базе и в составе Красной армии РСФСР. В первые же месяцы гражданской войны проводились и мероприятия по объединению управления всеми вооруженными силами под высшим командованием РСФСР. Национальные Красные армии в оперативном, строевом и военно-хозяйственном отношениях уже тогда находились в подчинении общего командования РККА. Военные органы независимых братских советских республик сосредоточивали свою деятельность главным образом на вопросах мобилизации, формирования, обучения и снабжения армии, хотя надо подчеркнуть, что степень их участия в руководстве вооруженными силами в отдельных республиках была различна. Оперативные же сводки фронтов обязательно посылались по принадлежности правительствам и высшим военным органам республики 57.
В обстановке усилившихся к лету 1919 г. интервенции и гражданской войны потребовалось установить полное организационное единство Вооруженных сил всех советских республик и учредеить единое командование, поскольку в этих новых условиях обеспечить победу над врагом могла лишь строжайшая централизация в распоряжении всеми вооруженными силами, а также ресурсами советских республик. Ввиду указанных обстоятельств, на основе декрета от 1 июня 1919 г. («О военном- единстве»)58 было осуществлено объединение национальных армий всех советских республик в одну единую армию советской страны и проведено полное объединение органов военного управления национальных республик под единым руководством и командованием органов военного управления РСФСР. Тогда же, в целях объединения дела снабжения единой Красной армии в одном органе, декретом от 8 июля 1919 г.59 была учреждена должность Чрезвычайного уполномоченного Совета Рабочей и Крестьянской обороны РСФСР по снабжению армии и флота (Чусоснабарм). В непосредственное подчинение Чусоснабарму были переданы все центральные снабженческие органы Красной армии и органы управления военной промышленностью в лице Промвоенсовета с системой его учреждений и уполномоченные Чусоснабарма на каждом фронте. За время своей двухлетней напряженной работы органы Чусоснабарма в полной мере выполнили возложенные на них задания. Они, используя все 57 См. О. И. Чистяков. Взаимоотношения советских республик до образования СССР. М.» Госюриздат, 1955, стр. 74.
58 См. СУ 1919, № 21, ст. 264.
59 См. СУ 1919, № 35, ст. 349.
345


возможности, сумели наладить, при невероятно трудных условиях, дело снабжения армии и флота, поднять производитель’ ность заводов, работавших на оборону, и содействовали быстрому и правильному распределению предметов снабжения60.
Поскольку вскоре интервенты и белогвардейцы оккупировали территорию ряда советских республик, аппарат военного управления этих республик был упразднен. В самом начале 1920 г. единственной республикой, в значительной части свобод- ноц от врага, была УССР. Обстановка требовала дальнейшего усиления централизации военного управления. В связи с этим по взаимному соглашению между РСФСР и УССР в последней была учреждена должность уполномоченного Реввоенсовета РСФСР, который подчинялся непосредственно Реввоенсовету РСФСР, но в то же время он был и зависим в некоторых вопросах (проведение мобилизаций и др.) от органов государств венной власти УССР и утверждался в своей должности ЦИК УССР. Уполномоченный являлся одновременно командующим вооруженными силами на Украине и ему были подчинены все находившиеся и действовавшие на Украине части Красной армии, управления и учреждения военного ведомства и их начальники — командующие армиями, округами и всеми войсками внутренней службы* 62.
Воссоздание БССР не привело к восстановлению белорусской Красной армии, но Наркомат по военным делам был восстановлен. С образованием закавказских независимых братских советских республик здесь создаются свои национальные Красные армии, что объяснялось сложностью для Закавказья национального вопроса. Образованы были соответственно и органы военного управления — Наркомвоенмор Азербайджанской ССР, наркоматы по военным делам Армении и Грузии, которым подчинялись на местах военкоматы. Закавказские республики, на основе установившихся федеративных связей с РСФСР, прошли затем примерно тот же путь объединения вооруженных сил и органов военного управления, какой прошли и первые независимые братские советские республики. Военные наркоматы закавказских республик, как центральные военные органы и других братских республик, вступили в двойное подчинение. Руководство центральными военными органами братских республик со стороны Ревоенсовета РСФСР далеко не всегда при этом осуществлялось непосредственно. Так военными наркоматами закавказских республик руководили управления XI армии и Кавказского фронта, а белорусским Наркоматом по военным ,делам — управление западного военного округа.
Мероприятия по объединению вооруженных сил и органов 60 См. СУ 1921, № 60, ст. 404.
62 См. О. И. Чистяков. Взаимоотношения советских республик до образования СССР, стр. 87, 113 и др.
346


военного управления в масштабе всех образовавшихся тогда независимых братских советских республик, явились необходимой предпосылкой для успешного разгрома армий интервентов и белогвардейцев на всех фронтах гражданской войны.
* *
*.
Переход от войны к миру со всей остротой поставил вопрос о перестройке Красной армии, а вместе с тем и органов ее управления. Эти мероприятия в восстановительный период завершаются очень крупным событием в жизни Красной армии и всей страны — военной реформой 1924—1925 гг.
К концу гражданской войны Красная армия насчитывала в своих рядах 5 млн. человек63. Следовательно, она отрывала от производительного труда огромные людские резервы, а ее содержание требовало больших средств. Страна же была разорена. Эти людские резервы и материальные средства необходимо было бросить на восстановление народного хозяйства.
Таким образом, переход от войны к миру прежде всего выдвинул задачу значительной демобилизации Красной армии.
Однако международное положение сразу после гражданской войны оставалось напряженным. Не была еще исключена возможность и повторения интервенции. «Надо помнить, — предостерегал В. И. Ленин в 1921 г., — что от всякого нашествия мы всегда на волоске»64. Трудным было и внутреннее положение страны. В ряде мест еще действовали различные белогвардейские банды, отвлекавшие значительные силы Красной армии. Крупные силы Красной армии приходилось использовать и в качестве трудовых армий и т. д. Поэтому Советское государство, приступив уже в 1921 г. к послевоенной демобилизации Красной армии (на основании постановления VIII Всероссийского съезда Советов), было вынуждено осуществлять ее постепенно, в несколько этапов, принимая в то же время меры по укреплению Красной армии.
Одновременно с демобилизацией началась и перестройка военного управления.
С ликвидацией фронтов отпала надобность и в органах полевого управления и эти органы — полевые управления фронтов и армий — постепенно были упразднены или реорганизованы в военно-окружной аппарат, роль которого в условиях мирного времени естественно усиливалась. В связи с этим уже в 1921 г. В. И. Ленин подписал специальный декрет об утверждении положения о командующем войсками военного округа65.
63 См. Съезды Советов в документах 1917—1936., т. I, стр. 237.
64 В. И. Ленин. Соч., т. 33, стр. 122.
« См. СУ 1921, № 61, ст. 429.
347


В первое время после окончания гражданской войны кроме округов продолжали еще существовать два фронта — Западный и Туркестанский и две отдельные армии Кавказская и 5-я армия. Но ввиду прекращения воевых действий и они приняли в дальнейшем организацию по типу обычного военного округа. В 1924 г. Западный фронт был переименован в Западный военный округ, а в 1926 г. Туркестанский фронт в Среднеазиатский военный округ. 5-ая отдельная армия к этому времени была уже расформирована. Таким образом, характерная для периода гра-^ жданской войны фронтовая система построения местного аппарата Наркомвоенмора уступила место окружной системе, которая и стала теперь господствующей, а затем и единственной системой.
В мирных условиях отпала надобность и в Полевом штабе Реввоенсовета. Уже в феврале 1921 г. он был слит с Всероссийским главным штабом и на их базе создан единый штаб РККА, на который были возложены как текущие вопросы организации, формирования, боевой подготовки Красной армии и т. д., так и общая подготовка страны к обороне. Ввиду ликвидации фронтов и перехода страны к мирному строительству и плановому снабжению отпала необходимость в существовании чрезвычайных органов по снабжению Красной армии. Эти функции теперь с успехом могли осуществляться постоянными органами мирного времени. Поэтому по постановлению ВЦИК от 16 августа 1921 г. были ликвидированы Чусоснабарм и его учреждения 66. Личный состав и имущество их передавались ВСНХ. В постановлении ВЦИК подчеркнул огромную роль этих органов и с благодарностью отметил заслуги перед революцией работников Чусоснабарма, в особенности тех из них, которые работали непосредственно на фронтах. Упразднена была и система органов Главснабпродарма и весь чрезвычайно разросшийся по условиям войны аппарат Наркомвоенмора теперь был упрощен до нормальных рамок военного ведомства мирного времени.
Крупные преобразования системы органов управления вооруженными силами осуществляются далее при создании единого союзного государства.
Вооруженные силы всех советских республик ко времени образования СССР составляли единую Красную армию. Это единство сложилось еще в годы гражданской войны. Вместе с тем сохранилось и установившееся объединение органов военного управления под высшим началом соответствующих органов РСФСР. Система центральных органов военного управления братских республик была представлена при этом на Украине уполномоченным Реввоенсовета РСФСР, а в других республиках, в том числе — в ЗСФСР, военными наркоматами, которые функционировали на принципе двойного подчинения.
66 См. СУ 1921, № 60, ст. 404.
348


Поскольку организация Вооруженных сил и их использование требуют единого планового начала и большой степени централизации управления, согласно договора об образовании СССР и Конституции 1924 г., организация Вооруженных сил и руководство ими были отнесены к компетенции СССР в лице его высших органов власти, а для непосредственного управления Вооруженными силами был образован общесоюзный Наркомат по военным и морским делам СССР.
Функции, компетенции и структура наркомата определялись положением о нем, утвержденным в ноябре 1923 г.67. В союзных республиках Наркомат по военным и морским делам СССР имел при республиканских правительствах своих уполномоченных. В некоторых республиках уполномоченные являлись одновременно командующими войсками военного округа. Заграничными представителями наркомата являлись его военные, военно-морские и военно-воздушные атташе и их помощники. В общеадминистративном отношении они подчинялись полпредствам СССР в странах их пребывания. Атташе являлись экспертами по военным вопросам, вытекающим из взаимоотношений между СССР и соответствующими иностранными государствами.
Партия и советское правительство, с окончанием гражданской войны уделяли огромное внимание Красной Армии. «Взявшись за наше мирное строительство, — говорил В. И. Ленин, — мы приложим все силы, чтобы его продолжать беспрерывно. В то же время, товарищи, — предостерегал Ленин, — будьте начеку, берегите обороноспособность нашей страны и нашей Красной армии, как зеницу ока...»68.
Вопросы организации Красной армии с окончанием гражданской войны явились предметом специального обсуждения на X—XII съездах партии и IX Всероссийском съезде Советов. В этих решениях были намечены пути укрепления и реорганизации советких Вооруженных сил. В решениях партии, в трудах лучших военных специалистов — М. В. Фрунзе и др., в деятельности научных обществ, был обобщен опыт гражданской войны и получила свое дальнейшее развитие советская военная наука.
М. В. Фрунзе обосновал и разработал при этом так называемую единую военную доктрину Советского государства — марксистско-ленинское учение о задачах и строительстве советских вооруженных сил.
Однако, дело послевоенной перестройки Красной армии продвигалось медленно. Период послевоенной демобилизации, реорганизации Красной армии и перевода ее на мирные рельсы растянулся вплоть до 1924 года и явился самым тяжелым периодом в истории советских Вооруженных сил.
67 См. СУ 1923, № 107, ст. 1034.
88 В. И. Ленин. Соч., т. 33, стр. 125.
349


На состоянии Красной армии отрицательно сказывались: невозможность ее быстрой демобилизации, тяжелая разруха всего хозяйственного организма страны, голод и истощение и т. д. Количественно огромная Красная армия в мирных условиях превратилась в громоздкий, ослабевший организм. Нужны были героические усилия партии и рабочего класса, чтобы приобретенные в период гражданской войны боевые навыки и организационные принципы сохранить и сделать их фундаментом для дальнейшего развития Красной армии.
Все дело послевоенной реорганизации Вооруженных сил чрезвычайно тормозилось Троцким и его приспешниками, занимавшими руководящие посты в центральных учреждениях военного ведомства. Троцкий и его сторонники отстаивали в строительстве советских Вооруженных сил вульгарный эмпиризм. Они отрицали военную науку, необходимость планового строительства Вооруженных сил, доказывали невозможность иметь заранее разработанные варианты обороны страны. Они не только не ставили перед армией больших и важных вопросов ее жизни и развития, но пытались отвлечь от них внимание армейской общественности, выдвигая на первый план мелкие вопросы красноармейского быта. Они выступали против сложившегося армейского партийно-политического аппарата, через который партия осуществляет руководство армией. Было много и других вопросов строительства советских Вооруженных сил, по которым Троцкий и его сторонники выступали против партии70 *.
Центральный аппарат военного ведомства, в котором было засилье троцкистов и старых военспецов, работал плохо и не- обеспечивал квалифицированного руководства Вооруженными силами. Большие непорядки были и в деле снабжения Красной армии. Советское правительство полностью обеспечивало армию всем необходимым, но в результате небывалой текучести состава Красной армии приходилось одевать и обувать вдвое, втрое большее число людей, чем это предусматривалось штатами.
По указанию ЦК партии во второй половине 1923 г. было предпринято всестороннее обследование состояния Красной армии специальной военной комиссией ЦКК РКП (б). Материалы обследования ясно показали, что укрепление Красной армии возможно не в результате отдельных частичных мероприятий, а коренной военной реформы, которая оздоровила бы всю жизнь Красной армии, укрепив ее прежде всего в организационном отношении на основе советской военной науки и опыта гражданской и мировой войн. В феврале 1924 г. вопрос был поставлен 70 См. И. Б. Б ер хин. Военная реформа в СССР (1924—1925). М., Во-
ениздат Министерства обороны СССР, 1958, стр. 48—54.
350


на обсуждение пленума ЦК РКП (б). Подготовка вопроса была поручена при этом высокоавторитетной комиссии ЦК партии а составе: М. В. Фрунзе, А. А. Андреева, Г. К. Орджоникидзе^ Н. М. Шверника, С. И. Гусева и др.
В своих выводах комиссия ЦК партии констатировала чрезвычайно тяжелое состояние Вооруженных сил, отрыв центрального аппарата военного ведомства от армейских низов, совершенно неудовлетворительное состояние общего руководства Вооруженными силами со стороны центрального военного аппарата. Комиссия пришла к заключению, что Красная армия в том состоянии, в каком она оказалась, небоеспособна. Такое состояние армии обезоруживало страну перед лицом ее внешних врагов, а поэтому не могло быть далее терпимым.
На основании глубокого изучения вопроса, ЦК партии и советское правительство приняли ряд постановлений по вопросам военного строительства. Перестройка советских Вооруженных сил на основе этих постановлений и получила название военной, реформы 1924—1925 гг.
Основная задача в области строительства советских Вооруженных сил заключалась в то время в организационном укреплении армии с учетом опыта прошедших войн и внутреннего и внешнего положения страны 72.
Реформа осуществила переход от кадровой армии к смешанной системе ее строительства, сочетавшей кадровую армию с территориально-милиционными формированиями. Эта новая система обеспечивала возможность военного обучения, при ограниченной численности кадровой армии, всего призывного контингента и развертьивание на случай войны необходимой многомиллионной обученной армии.
В условиях 20-х годов для развертывания необходимой массовой регулярной армии наша кадровая армия должна была насчитывать в своем составе 1,5 — млн. человек. Но содержать такую колоссальную армию в мирных условиях для нас в то время не представлялось возможным и целесообразным. Выход и был найден в переходе к смешанной системе Вооруженных сил, сочетавшей ограниченную по численности кадровую армию (менее 600 тысяч человек) с территориально-милиционными формированиями. Последние преобладали при этом в стрелковых войсках. Прохождение службы в территориальномилиционных формированиях осуществлялось по месту жительства призывных контингентов и без их отрыва от производства 73.
Одновременно было развернуто строительство национальных формирований. Это мероприятие расширяло мобилизационные
72 См. подробнее И. Б. Бер хин. Военная реформа в СССР (1924— 1925), стр. 71—72 и др.
351


возможности советской страны и полностью отвечало вместе с тем задачам национальной политики партии и Советского государства.
В корне был обновлен состав РВС и во главе его поставлен — М. В. Фрунзе. В новый Реввоенсовет СССР в качестве его членов вошли: А. С. Бубнов, С. М. Буденый, С. С. Каменев, Г. К. Орджоникидзе, И. С. Уншлихт и др.
Осуществлена была радикальная чистка всего аппарата военного управления и начальствующего состава Вооруженных сил от троцкистов и вообще от политически чуждых и в военном отношении неполноценных элементов. Аппарат военного управления и весь начальствующий состав Вооруженных сил были укреплены за счет командиров и политработников, получивших ■боевой опыт на фронтах гражданской войны и усовершенствовавших свои военные знания в советских военных учебных заведениях.
Важнейшей органической частью военной реформы явилась крупная организационная перестройка всего центрального военного аппарата. Радикально перестроен был также окружной военный аппарат и в особенности местный.
В марте 1924 г. был издан приказ о реорганизации Наркомата по военно-морским делам СССР. Должность главнокомандующего ликвидировалась, поскольку в условиях мирного времени в ней не было надобности. Вместо единого штаба РККА было образовано три органа управления: 1. Штаб РККА, как основной орган по всесторонней подготовке армии и страны к обороне; 2. Административное управление РККА (в январе 1925 г. переименовано в Главное управление РККА), как орган административного руководства текущей деятельностью и жизнью РККА; 3. Инспекторат РККА, как орган боевой подготовки Красной армии и инспектирования РККА, Военно-морского и Военно-воздушного флотов во всех отношениях.
Решающее значение в системе органов военного ведомства имел Штаб РККА. Этот оперативный штаб, как говорил о нем М. В. Фрунзе, должен был стать не только мозгом Красной армии, но и «военным мозгом» для всего нашего Советского государства и должен поставлять тот материал, который ляжет в основу работ Совета Обороны»73 74. На штаб возлагалась раз73 Начало создания территориальных частей в СССР относится еще к осени 1922 г., когда в порядке опыта в Петрограде была сформирована первая территориальная бригада. К весне 1923 г. в стране уже существовали первые десять территориальных дивизий. В законодательном порядке образование первых территориальных войсковых частей было закреплено декретом ЦИК и СНК СССР от 8 августа 1923 г. (См. СУ 1928, № 92, ст. 915). Накопленный опыт обеспечил принципиальное признание территориальной системы и переход к строительству всей Красной Армии на смешанной основе, что и было осуществлено военной реформой 1924—1925 гг.
74 М. В. Фрунзе. Собрание соч., ч. II, стр. 32.
352


работка вопросов, связанных с обороной государства, разработка мобилизационных и оперативных планов и самих основ организации советских Вооруженных сил.
В целом, после проведения военной реформы, установилась следующая система органов управления Вооруженными силами страны.
Руководство Вооруженными силами сосредоточивалось в Наркомате по военно-морским делам СССР во главе с Наркомом, который одновременно являлся и председателем Реввоенсовета СССР. Последний находился при Наркомате по военно- морским делам СССР на правах его коллегии. В качестве совещательного органа при Реввоенсовете состоял, под председательством Наркома, Совет по боевой подготовке РККА.
Реввоенсовету СССР подчинялись названные выше: Штаб РККА, Главное Управление РККА, Инспекторат РККА и ряд других органов. В числе последних были: 1. Политическое управление РККА, с задачами подготовки армии, Военно-морского и Военно-воздушного флотов в политическом и культурно- просветительном отношении и политического руководства ком- миссарским аппаратом; 2. Управление Военно-воздушных сил, с задачами учебной, строевой и боевой подготовки Воздушных сил и снабжения их специальным имуществом; 3. Управление Военно-морских сил СССР с аналогичными задачами; 4. Начальник снабжения, с задачами снабжения РККА всеми видами довольствия; 5. Комиссия исследования войны, с задачами всестороннего изучения обороны СССР; 6. Военно-санитарное управление (до 1929 г. одновременно входило в состав Наркомздра- ва РСФСР на правах его отдела), с задачами заведывания всеми вопросами военной санитарии РККА; 7. Военно-ветеринарное управление, с задачами заведывания всеми вопросами военной ветеринарии РККА.
Управление не названными родами войск перешло к штабным огранам, а поэтому главные управления — военно-инженерное, артиллерийское, связи Красной армии, бронесилами — были освобождены от строевых функций. За ними сохранялись лишь функции снабжения и эти управления вошли теперь в непосредственное подчинение начальника снабжения РККА.
В 1924—1926 гг. в структуру центрального аппарата вносится ряд дополнительных преобразований. Все они были учтены в приказе Наркома по военным и морским делам от 12 июля 1926 г.75.
Вся территория страны делилась на военные округа. Аппарат окружных управлений был приведен в полное соответствие с центральным аппаратом Наркомата по военно-морским де75 См. И. Б. Б ер хин. Военная реформа в СССР (1924—1925), стр. 156—159.
23—1240 353


лам СССР. Во главе управления округа по-прежнему стоял командующий войсками округа и при нем Реввоенсовет округа, которому были подчинены штаб округа и ряд управлений. Управления округа при этом соответствовали управлениям самого наркомата. Не было здесь лишь управления военно-морских сил7б, а вместо главного управления в округе было просто управление округа.
Крупные преобразования в системе местных органов военного управления были проведены в связи с переходом Красной армии к смешанной системе ее комплектования и введением территориально-милиционых формирований. Основным законодательным актом здесь явилось постановление, принятое ЦИК и СНК СССР в январе 1925 г. «О реорганизации местных органов Наркомата по военно-морским делам СССР»77. В результате реорганизации военные округа были разбиты внутри на территориальные округа комплектования и образованы соответствовавшие последним управлениея терокругов. Задачи управлений терокругов заключались в приписке и учете военнообязанных, а также конского состава и обоза, проведении очередных призывов и призывов по мобилизации, составлении мобилизационных планов в пределах своей территории, организации и проведении допризывной вневойсковой и физической подготовки и т. д. Управления территориальных округов комплектования были развернуты на базе прежних губернских и им соответствовавших по правам военных комиссариатов. Уездные военкоматы сохранялись в качестве низового учетно-мобилизационного аппарата и функционировали на правах военных отделов йсполкомов уездных Советов 78. Руководство уездными военкоматами принадлежало управлениям терокругов.
По своему назначению, подчиненности, охваУу территории и т. д. терокруга, а, следовательно, и их управления представляли собой различные единицы. Так были образованы территориальные округа: 1
1. корпусные — в тех губерниях (областях), где располагались штабы корпусов;
76 Органы управления военно-морскими силами на местах по-прежнему были обособлены от органов военного управления, т. е. от военно-окружной системы. Как и раньше они'строились по системе морей (флотов) и флотилий и подичняЛись непосредственно центральным органам.
77 См. СЗ СССР 1925, № 2, ст. 18.
78 Что касается волостных военкоматов они еще ^о реформы были упразднены. При этом сначала, по положению о волостных съездах Советов и их исполкомах 1920 г., волвоенкоматы «преобразуются в военные отделы волис- полкомов. (См. СУ 1920, № 20, ст. 108; а также СУ 1921, № 22, ст. 135), а полное их упразднение, как и упразднение всех других отделов волисполко- мо$, осуществляется на основании положения о волостных съездах Советов и их исполкомов 1922 г. (См. СУ 1922, № 10, ст. 91).
354 <


2. дивизионные — в тех губерниях (областях), где имелись Лишь штабы дивизий. При этом дивизионные терокруга могли охватывать не одну, а две губернии. В этом случае губерния, в которой не было расположено штаба дивизии, образовывала губернский несамостоятельный терокруг;
3. губернские (областные) самостоятельные терокруга — в губерниях (областях), где не было штабов корпусов и дивизий. Границы этих округов совпадали с границами губерний (областей).
В корпусных и дивизионных терокругах комплектовались прежде всего территориальные соединения. Губернские самостоятельные терокруга являлись источником комплектования как территориальных, так и кадровых соединений. Управления корпусных, дивизионных, а также и губернских (областных) несамостоятельных терокругов подчинялись соответственно командиру корпуса или дивизии, при котором они и состояли. Управление губернских (областных) % самостоятельных терокругов подчинялись непосредственно командованию военных округов.
Республиканские военкоматы АССР также были упразднены и их функции переданы образованным управлениям терокругов АССР, подчиненным командованию соответствующего военного округа. В Татарской АССР управление военными делами было возложено на управление терокруга стрелковой дивизии, подчиненное командиру этой дивизии, а в Казахской АССР — на военкома АССР, подчиненного непосредственно РВС СССР 79.
Управления терокругов, будучи подчиненными военному командованию, являлись в то же время военными отделами исполкомов губернских и др. Советов, как уездные военкоматы — исполкомов уездных Советов. Таким образом реформа обеспечила необходимую органическую связь органов местного военного управления как с военным командованием, так и с Советами. Структура управлений территориальных округов комплектования была несколько различной, что объяснялось известным различием и в их функциях 80.
Переход к смешанной системе комплектования Красной армии со всей остротой выдвинул вопрос о самом широком участии в организации и всей жизни территориальных войск мест79 См. СУ 1925, № 92, ст. 667.
80 Управления губернских территориальных округов имели в своем составе: политсекретариат, учетно-мобилизационный отдел, отделение вневойсковой подготовки, адм. хоз. отделение и местную команду. В управлениях терокругов корпусов, а ткаже дивизий отделения вневойсковой подготовки не создавались, поскольку вопросами вневойсковой подготовки здесь занимались непосредственно штабы соединений. Вместо адм.-хоз. отделения в управлениях терокругов корпусов были управления. Если политсекретариат создавался также в управлениях терокругов корпусов, то в управлениях терокругов дивизий его не было, поскольку здесь политическое руководство осуществлялось политоргана-ми дивизии и т. д.
23* 1 355


ных Советов. Поэтому на ЦИК АССР и исполкомы местных Советов кроме функций, вытекавших непосредственно из задач их военных отделов (управлений терокругов), был возложен дополнительно целый ряд мер содействия в области боевого и политического воспитания территориальных частей, их формирования, обучения и т. д., что вскоре было закреплено специальным декретом «Об обязанностях местных советских органов в районах комплектования территориальных войск» 81.
Рассмотренная система органов местного военного управле- ’ния была приведена в дальнейшем в соответствие с введенным новым административно-территориальным делением страны на .края (области), округа и районы.
Исходя из директив XIII съезда партии (1924 г.), одобрившего мероприятия по военной реформе и указавшего на необходимость устранения отрыва партийной работы в армии от обще-партийной, в августе 1924 г. ЦК партии утвердил положение о взаимоотношениях политических органов и партийных организаций Красной армии и флота с парткомитетами и парторганизациями РКП (б) 82. В результате проведения этого положения в жизнь армейские политические и партийные органы установили боле тесные связи с местными органами партии, стали больше уделять внимания не только чисто армейским, но и общеполитическим и общественным вопросам, а также хозяйственному строительству и т. д. В то же время в разрешении своих специфических задач они стали пользоваться большей -помощью местных партийных органов. Положение сыграло крупную роль и тем, что оно подтвердило, вопреки выступлением оппортунистов внутри партии, незыблемость существования ^партийно-политических органов в Красной армии. Оно подчеркивало, что общее руководство всей партийной и политической работой в армии и флоте принадлежит политическому управлению, а последнее проводит всю работу под непосредственным .руководством ЦК РКП (б), являясь по-существу военным отделом ЦК РКП (б). Большое значение для развертывания и улучшения партийно-политической работы в армии и во флоте имело предпринятое с 1924 г. по инициативе ЦК партии издание центрального военно-политического органа — газеты «Красная звезда».
Военная реформа 1924—1925 гг. явилась крупнейшим мероприятием по строительству советских Вооруженных сил, а вместе с тем и необходимым звеном в цепи мероприятий по реше81 См. СУ 4927, № 98, ст. 650.
82 См. «Правда» 15 августа 1924 г. По вопросам организационного построения и деятельности партийно-политического аппарата Красной Армии в изучаемое время см. Ю. П. Петров. Строительство партийно-политического аппарата Советской армии (1921—1940 гг.). М., Военное изд-во Министерства обороны СССР, 1954, стр. 14 и далее.
356


нию задач мирного хозяйственного строительства. Она высвободила для целей хозяйственного строительства огромные людские резервы и материальные средства и привела к усилению боеспособности наших Вооруженных сил, которые уже в 1929 г. блестяще показали себя, разгромив наголову военную авантюру китайских милитаристов, попытавшихся проверить крепость нашей армии.
* । * *
Сложившаяся по реформе система органов военного управления без принципиальных изменений продержалась до 30-х годов, когда Советское государство встало перед необходимостью проведения новой оранизационной перестройки Вооруженных сил и органов управления ими. Эта новая военная реформа начала осуществляться с 1934 г. и ставила целью привести Советскую армию в соответствие с новыми требованиями по обеспечению безопасности государства.
Если с точки зрения наших внутренних дел начало 30-х годов явилось периодом успешного продвижения советской страны по пути завершения строительства социализма, то наше международное положение характеризовалось тогда усилением попыток империалистических государств разрешить свои до крайних пределов обострившиеся внутренние противоречия за счет советской страны. На Западе в ряде стран во главе с гитлеровской Германией установился фашистский режим, устремивший свои хищные взоры на Восток. Он открыто ставил целью полное уничтожение коммунизма во всем мире. На восточных границах нам угрожала вооруженная до зубов империалистическая Япойия, вступившая в военный сговор с Германией. Империалисты США, Англии и Франции подталкивали фашистскую Германию и империалистическую Японию, уже вставших на путь агрессии и захвата, против Советского Союза, рассчитывая вступить в войну позже в качестве вершителей судеб мира. Все ведущие капиталистические государства бег шенно подготавливались ко второй мировой войне и обладали? огромными кадровыми армиями, вооруженными новейшей боевой техникой.
В этой обстановке наше государство принимало, под руководством партии, самые решительные меры по дальнейшему укреплению советских Вооруженных сил. Необходимые материальные предпосылки к тому создала социалистическая реконструкция народного хозяйства. Ее успешное осуществление привело к усилению технико-экономической базы страны. Социалистическая индустриализация позволила оснастить Советскую' армию и Военно-морской флот самым совершенным для того времени вооружением. Новейшими огневыми средствами осна357


щались пехота, артиллерия. Пехота становится к тому же в значительной части моторизованной. Появились новые рода войск — мощная авиация и танковые войска и т. д. Окреп к этому времени и боевой флот Советского государства.
Задачи создания вполне первоклассной Советской армии и дальнейшего ее укрепления для целей обороны Советского государства потребовали перейти к новым принципам строительства армии. Ее комплектование путем сочетания кадровой армии с территориально-милиционными формированиями в новой обстановке стало недостаточным. Теперь нужна была кадровая армия с хорошо обученным личным составом, в совершенстве овладевшим новейшей боевой техникой и условиями боя. Только такая армия и могла оказать должный отпор вооруженным до зубов массовым кадровым армиям империалистов. Поэтому в Советской армии устанавливается теперь единая система комплектования. Территориально-милиционные формирования были упразднены и вся армия перешла на положение кадровой. Значительно увеличено было количество кадровых’стрелковых дивизий и происходило быстрое развитие специальных родов войск. Расширялась сеть различных военных учебных заведений и предпринимался целый ряд других мероприятий по всестороннему укреплению Советской армии.
Все эти мероприятия сопровождались и перестройкой органов военного управления. В 1934 г. по постановлению ЦИК ССфСР Реввоенсовет СССР был ликвидирован, а Народный комиссариат по военным и морским делам переименован в Народный комиссариат обороны СССР и о нем утверждено было новое положение83. На Наркомат обороны СССР возлагались следующие задачи: разработка планов развития, строительства и вооружения армии, организация и строительство сухопутных, морских и воздушных сил, руководство их боевой и политической подготовкой и оперативное использование в мирное и военное время, развитие и совершенствование всех средств вооружения и боевой техники, снабжение армии оружием и продовольствием, оборонное строительство и организация противовоздушной обороны СССР, проведение призывов на действительную военную службу и т. д.
В 1935 г. Штаб Красной армии был переименован в Гене- 1 ральный штаб Красной армии. Значительной перестройке подвергся и местный военный аппарат. Увеличилось количество военных округов, упразднена система управлений территориальных округов комплектования. Местными органами военного управления теперь являлись военные комиссариаты исполкомов Советов. Вся система этих комиссариатов была расшириена и укреплена. Военкоматы являлись местными органами Нарко- 83 См. СЗ 1934 № 58, ст. 430.
358


:мата обороны СССР., и подчинялись командующим округов (армий). В то же время они выполняли функции военных отделов исполкомов местных Советов (краевых, областных/районных и т. д.).
' В обстановке угрозы войны необходимо было значительно усилить в укреплении обороноспособности страны роль мёбтнйх Советов. Особенно важным представлялось развернуть широкую массовую работу Советов в этой области. Этой задаче отвечало образование по решению Президиума ЦИК СССР 1934 г. оборонных секций при каждом городском и сельском Совете84. - Все проведенные мероприятия укрепили боевую мощь Советской армии и* тем обеспечили обороноспособность советской страны перед лицом ее многочисленных внешних врагов.
§ 2. Органы управления иностранными делами
Отражая по своей социалистической природе чаяния трудящихся о мире, Советское государство с первых дней своего существования и на протяжении всей своей истории выступает на международной арене в качестве неутомимого и последовательного борца за мир. Советская внешняя политика с первых’дней Октябрьской революции характеризовалась стремлением обеспечить мирное и свободное развитие всех народов, уважением независимости и суверенитета больших и малых народов. Осуществление советской внешней политики и вставших в связи с ней ответственных и сложных задач в области внешних сношений требовали образования специальных государственных органов в этой области. В качестве такого центрального органа по де: крету II Всероссийского съезда Советов создается Народный комиссариат по инстранным делам Российской республики.
К моменту Октябрьской революции народы всех стран были измучены грабительской кровавой бойней, которая велась в угоду империалистам. Декретом о мире советская власть вырвала многомиллионное население России из кошмара первой мировой войны и предложила всем воюющим странам немедленно 84 Секции разрабатывали и проводили в жизнь все общегородские и сель ские мероприятия по оборонной .работе, проверяли состояние и работу предприятий, учреждений и общественных организаций в оборонной области. Большую помощь они оказывали в частности в проведении призывов в РККА. Они содействовали работе призывных пунктов, организаций Осовиахима и т. д. Вокруг оборонных секций организовался огромный актив трудящихся — представителей РККА, .рабочей общественности, организаций Осовиахима и т. д. Достаточно сказать, что только по двум республикам (РСФСР и УССР) в оборонных секциях Советов в 1936 г. насчитывалось 200 тыс. человек. (См. СЗ СССР, 1934, № 31, ст. 234 и М. Зенин. Задача Советов в укреплении обороноспособности страны. «Советское строительство», 1936, № 10, ст. 51).
359


заключить перемирие. Предложения Советского государства о заключении всеобщего, справедливого демократического мира и вся внешняя политика Советского государства, как и сама победа социалистической революции в России, были встречены империалистами всего мира с нескрываемой злобой. Еще не окончилась смертельная схватка империалистов, как они начали оказывать помощь внутренней контрреволюции в советской' России и готовить против советской страны интервенцию, имея в виду разгром социалистической революции и дележ богатств нашей страны.
Организовывать свой аппарат и развертывать деятельность Наркомату иностранных дел пришлось таким образом в условиях полной дипломатической изоляции советской страны. Правительства капиталистических стран отказывались признать советскую власть в России, а вместе с тем требовали от России продолжения войны. В этой обстановке усилия Наркомата иностранных дел были направлены прежде всего на заключение перемирия, необходимого для переговоров о мире. НКИД РСФСР организовал вместе с тем революционную охрану архивов бывшего Министерства иностранных дел и предпринял меры к их использованию. Из сейфов бывшего Министерства иностранных дел под руководством одного из первых сотрудников НКИД РСФСР, матроса Н. Маркина, гроически погибшего в 1918 г. на Восточном фронте, было извлечено, расшифровано и затем опубликовано свыше ста договоров и др. секретных дипломатических документов царского и Временного правительств. Сначала они появились в газетах, а затем были изданы отдельными сборниками. Документы разоблачали империалистический, грабительский характер войны, огранизованной империалистами всего мира.
Заключением Брестского мира заканчивается первый период в истории органов управления иностранными делами, когда основная задача в области внешних сношений состояла в борьбе за выход России из империалистической войны и заключении мира.
Развязанные контрреволюцией интервенция и гражданская война определили собой новое содержание работы органов управления иностранными делами. Последние представлены были теперь не только НКИД РСФСР и его учреждениями. Образование в национальных ораинах советской страны независимых братских советских республик привело к созданию, наряду с НКИД РСФСР, наркоматов иностранных дел этих новых советских республик, сначала — НКИД УССР, БССР и других советских республик, возникших на западных границах России, а. в конце гражданской войны наркоминделов и закавказских советских республик.
В годы интервенции и гражданской войны НКИД РСФСР и.
360


НКИД независимых братских советских республик настойчиво1 продолжали .политику мира и вся их деятельность была направлена теперь на ослабление позиций интервентов, на борьбу с блокадой и изоляцией советской страны. Обращения НКИД и НКИД братских советских республик к империалистическим правительствам содержали предложения о мире,' протесты против империалистической агрессии, тех или иных варварских и беззаконных десйтвий империалистических правительств.
При отсутствии нормальных отношений с правительствами империалистических стран большое значение имели обращения непосредственно к трудящимся иностранных государств. В капиталистических страна^ в грандиозных масштабах велась антисоветская пропаганда, распространялась всевозможная клевета на советскую Россию. Обращения НКИД РСФСР и НКИД других советксих республик разоблачали эти клеветнические измышления, разъясняли трудящимся всего мира положение советской страны, сжимаемой интервентами, цели советской власти. Они разоблачали правительства империалистических стран перед лицом их народов, призывали трудящиеся массы к поддержке советской страны в ее борьбе за мир и социализм 85.
Развертывание деятельности НКИД РСФСР и НКИД братских советских республик привело к образованию соответствующего аппарата этих наркоматов. Так в составе центрального аппарата НКИД РСФСР для организации внешних сношений с образованием самого Наркомата сразу же создаются территориально-политические отделы наркомата — Востока и Запада. Одновременно были образованы и другие важные оперативные ор^ ганы (отделы): экономическо-правовой, отдел виз, бюро по делам о военнопленных (упразднено в середине 1918 г. в связи с образованием Центропленбеж) 86, отдел денежных ссуд и переводов, занимавшийся помощью российским гражданам, желавшим вернуться из-за границы на родину, информационное бюро (отдел печати), хозяйственный отдел и др. С переездом НКИД в Москву образовался ряд новых отделов, в частности, отдел дипломатических курьеров, налаживавший связь между НКИД и открывшимися посольствами за границей. Образовался стол личного состава, влившийся затем вместе с отделом денежных ссуд и переводов в финансово-хозяйственный отдел и т. д. Во главе всего Наркомата стоял нарком. В дальнейшем при Наркоме образовалась коллегия. На территории РСФСР НКИД учредил своих уполномоченных — в Петрограде, Ташкенте (для свя* зи со странами Ближнего и Среднего Востока), а в 1919 г. (пос^ 85 См. Отчет народного комиссариата по иностранным делам седьмому- съезду Советов (ноябрь 1917 — декабрь 1919) .М., Госиздат, 1919, стр. 8.
86 См. Б. Канторович. Организационное развитие НКИД «Международная жизнь», 1922, № 15 (133) стр. 51 и далее.
361


ле разгрома Миллера и Чайковского) —на севере России в Архангельске. Уже в первые месяцы Советской власти при непосредственном участии НКИД РСФСР, а позднее, с образованием национальных советских республик, и с участием НКИД этих республик, создавались и различные смешанные комисси — по установлению границ, но обмену военнопленными, по тем или иным переговорам и т. д.
НКИД РСФСР уже в первые месяцы советской власти предпринимал меры к созданию советских дипломатических представительств за границей. Назначение этих органов заключалось в осуществлении непосредственной связи с иностранными правительствами, защите политических, «экономических и правовых интересов советской страны и ее граждан за границей, ведении различных административных дел и т- д. Число первых советских представительств было совсем ограничено, а их деятельность крайне затруднена. Поскольку капиталистические страны не признавали советскую власть, эти наши единичные представительства1 функционировали тогда без дипломатического иммунитета. После Брестского мира представительства НКИД РСФСР в странах Антанты и нейтральных странах и вовсе упразднились. Упростился и центральный аппарат Наркомата. В обстановке последовавшей затем гражданской войны, интервенции, блокады и дипломатической изоляции не получил большого развития и аппарат НКИД братских советских республик. В центральном аппарате НКИД РСФСР произошло, в частности, объединение в один отдел обоих территориально-политических отделов. Крупнейшее значение в годы гражданской войны имела при этом деятельность отдела советской пропаганды ВЦИК, организованного в декабре 1918 г. при НКИД и работавшего по указаниям и под контролем коллегии НКИД87. Отдел возгавлялся одним из выдающихся деятелей партии большевиков и замечательным советским дипломатом — В. В. Воровским. Отдел вел большую и важную работу в области советской информации за границей, организовывал там подчененные ему отделения РОСТА и т. д-; телеграммы, передававшиеся за границу, составлялись непосредственно в одтеле. Также и информация, получаемая от заграничных отделений РОСТА, передавалась для опубликования в советской печати тем же отделом пропаганды.
Перед лицом грозной внешней опасности общие задачи всех братских советских республик потребовали объединения республик в области внешних сношений. Установление федеративных связей между братскими республиками и РСФСР ничем не ограничивало права братских республик в международных отношениях и, как правило, советские республики выступали на между87 См. СУ 1918, № 20, ст. 923.
362


народной арене вполне самостоятельно. Федеративные связи не привели в годы гражданской войны и к организационному объединению органов управления иностранными делами республик. Однако было установлено тесное единство деятельности дипломатических органов. Дипломатическая практика приводила к ряду совместных выступлений советских республик на международной арене88. Такие выступления, в особенности при участии в них РСФСР, значительно усиливали дипломатические позиции советских республик. Практиковались общие протесты правительствам тех или иных .капиталистических стран, совместное заключение соглашений с иностранными горударст.вами об обмене военнопленными и интернированными лицами и т. и. Подобные акты от имени выступавших республик подписывались чаще всего только представителем РСФСР, что подчеркивало ведущую роль РСФСР среди остальных братских республик в дипломатических отношениях, а вместе с тем и ведущее значение в то время НКИД РСФСР.
* * *
Победоносно закончив войну против сил внутренней и внешней контрреволюции, советская страна отвоевала и упрочила тем самым и свое международное положение. Советская страна вступила в новую историческую полосу мирного сосуществования социалистической системы с системой капиталистической. Это привело к резкому изменению положения в области внешних сношений Советского государства и перестройке как работы, так и самой системы органов управления иностранными делами.
Капиталистические страны вынуждены были переходить к политике установления экономических и дипломатических сношений с советской страной. Эти сношения с некоторыми странами начали устанавливаться еще в 1920 г. и приобрели большой размах в дальнейшем. Однако капиталистические страны и теперь не оставили надежд на реставрацию капитализма в России и ее экономическое порабощение. То, что им не удалось достигнуть в открытой военной борьбе, они пытались осуществить теперь путем экономического и дипломатического нажима на советскую страну, не отказываясь и от военных авантюр. Образовался фронт экономической^ дипломатической борьбы. Органы управления иностранными делами выдвинулись в связи с этим на передовые позиции в качестве форпоста советской страны, первыми принимая на себя экономический и дипломатический натиск империалистических государств-
Все это привело к постепенной и очень серьезной перестройке всей системы органов управления иностранными делами. Уже в 1921 г. значительно увеличилась сеть дипломатических 88 Ол. О. И. Чистяков. Взаимоотношения советских республик до образования СССР, стр. 85.
363


представительств за границей от РСФСР и других независимых братских советских республик—полпредств и миссий. Развер- тывалась за границей сеть консульских учреждений. Кроме этих постоянных органов создавались различные смешанные комиссии и делегации — по мирным переговорам, концессиям, реэвакуации пленных, имущества и т. д. В связи с оживлением дипломатического обмена была расширена сеть уполномеченных НКИД РСФСР на территории республики. В январе 1922 г. ВЦИК утвердил положение об уполномоченных НКИД РСФСР 89, в котором указывалось, что уполномоченные учреждаются в целях облегчения сношений НКИД с наиболее отдаленными от центра Республики иностранными государствами, а также в целях согласования деятельности местных органов власти в отношении иностранных судов и граждан. НКИД предоставлялось право назначать своих уполномоченных в районы морских портов республики и прочие места значительного сосредоточения иностранцев. В районе деятельности уполномоченного сношения местных органов власти с консульскими и иными: представительствами иностранных государств подлежали ведению только через уполномоченного НКИД, который подчинялся исключительно директивам центра.
Расширялся и укреплялся центральный аппарат НКИД РСФСР. Восстановлены и укреплены были его прежние два территориально-политические отдела — Запада и Востока, которые теперь в свою очередь делились на подотделы по группам стран. Отдел Запада делился на подотделы: стран центральной Европы, англороманских стран, Прибалтики и Польши и др. Отдел Востока имел подотделы: Ближнего, Среднего и Дальнего Востока. В полной мере развернулась деятельность свернутрго в годы гражданской войны экономическо-правового отдела. Теперь он руководил деятельностью многочисленных смешанных и согласительных комиссий по репатриации, реэвакуации и т. п. и имел в своем составе также ряд подотделов. Для работы в отделе привлекались специалисты по самым различным отраслям международного права. Активизировалась деятельность отдела виз и заграничных паспортов. Секретариат Коллегии в это время состоял из канцелярий членов коллегии, текущего Политического Архива, Общего Архива НКИД и Протокольной части. Для целей внутреннего объединения всей административной, финансовой и хозяйственной работы уже в 1921 г- создается управление делами НКИД в составе нескольких частей: административно-организационной, финансовой, дипкурьерской, виз и загра* ничных паспортов, шифровальной, связи, комендатуры, хозяйственной. Задачи организации дела обслуживания иностранцев, вызвала образование специального органа — Бюро по обслуживанию иностранцев (Бюробин). Подобным же образом укреп-
89 См. СУ 1922, № 11, ст. 103.
364


.лялся аппарат НКИД независимых братксих советских республик.
Образование фронта дипломатической борьбы потребовало дальнешего объединения советских республик в их выступлениях на международной арне. РСФСР, выступая в международных переговорах, всегда отстаивала интересы всех советских республик. Общие интересы советских республик отстаивали в переговорах и отдельные братские советские республики.
По-прежнему находила место практика совместных дипломатических выступлений советских республик. Однако эти выступления, как и прежде, носили еще ограниченный характер, поскольку в них в каждом отдельном случае принимали участие лишь две-три республики. Обостроение борьбы на дипломатическом фрбнте в период Генуэзской и Гаагской международных экономических конференций (1922 г.) потребовало одновременного выступления уже всех советских республик, установления единого дипломатического фронта советских республик во главе с РСФСР, что и было осуществлено посредством передачи делегации РСФСР на Генуэзской конференции соответствующих -прав и полномочий других республик.
Дипломатический союз был оформлен специальным протоколом, подписанным полномочными представителями советских республик 22 февраля 1922 г. в Москве91. Вопрос не исчерпывался при этом представительством на Генуэзской конференции. По существу советские республики поручили РСФСР вообще широкое представительство их экономических и политических интересов по отношению к неограниченному кругу государств. В дипломатический союз вошли не только братские советские республики, связанные с РСФСР федеративными узами, но и те республики, которые строили свои отношения с РСФСР пока на основе договоров лишь о помощи и дружбе (Дальневосточная республика и народные республики — Бухарская и Хорезмская). Дипломатический союз советских республик привел их к полной победе на Генуэзской конференции и помог расстроить все дипломатические козни империалистов в дальнейшем.
Закавказские республики, с созданием ЗСФСР, учитывая положительные результаты совместных дипломатических выступлений, осуществили внутри своей федерации и (организационное объединение наркоминделов, учредив вместо прежних трех единый для федерации НКИД ЗСФСР, но с сохранением за отдельными республиками федерации права иметь своих уполномоченных.
При всем этом федеративные связи и дипломатический союз независимых братских советских республик не привели к организационному объединению наркоминделов этих республик 91 См. История Советской Конституции (в документах) 1917—1956, стр. 337—338.
365


(РСФСР, УССР, ЗСФСР>и др) и они оставались необъединен- ными.
При образовании союзного государства, в целях дальнейшего урепления единого дипломатического фронта, союзные республики, по взаимному договору об образовании СССР и Конституции СССР 1924 г., отнесли внешнеполитическую деятельность к компентенции союзных органов. Республиканские на.ркоминде- лы >в 1923 г. были упразднены и образован единый для всего союза НКИД СССР, положение о котором утверждается в ноябре 1923 г.92-
На союзный НКИД возлагалось осуществление дипломатических сношений СССР и входящих в его состав союзных республик с иностранными государствами, защита перед лицом капиталистического мира внешнеполитических и экономических интересов советской страны, выполнение постановлений высших органов власти»СССР о заключении договоров и соглашений с иностранными государствами, выполнение этих договоров и соглашений в порядке наблюдения за соответствующими органами.
Аппарат НКИД представлял собой теперь уже довольно сложный механизм. Важнейшими его составными частями являлись по-прежнему коллегия наркомата и его территориально- политические отделы — Запада и Востока. Сохранились управление делами и секретариат коллегии. Последний состоял, как и раньше, из секретариатов членов коллегии, шифровальной части, протокольной части, общего ц^хива и т. д. Территориальнополитические отделы делились на подотделы по группам стран. Ответственные задачи в составе аппарата выполняли кроме того — экономически-правовой отдел и отдел печати. Последний представлял собой мощный аппарат информации и осведомления. Отдел печати, а также и литературно-издательский, помогали НКИД СССР всесторонне ориентироваться в окружающих политических и экономических условиях. При правительствах союзных республик НКИД СССР имел своих уполномоченных с небольшим аппаратом, образованным на базе упраздненных республиканских наркоминделов. Деятельность уполномоченных охватывала широкий круг вопросов93 *, но дипломатические сно92 См. СУ 1923, № 107, ст. 1033.
93 Уполномоченные выступали в качестве постоянной передаточной инстанции по вопросам внешней политики между НКИД СССР и союзными республиками, осуществляли в союзных республиках такие необходимые мероприятия союзного наркомата, как ведение сношений со всеми имевшимися там консульскими и проч, официальными представителями иностранных государств, оказывали им необходимое содействие и т. д. Они непосредственно руководили всеми органами НКИД СССР в союзной республике, наблюдали за правильным выполнением органами союзной республики договоров и соглашений, заключенных ‘СССР с иностранными государствами, сносились с центральными учреждениями союзной республики и с местными органами ведомств СССР по .вопросам, касавшимся международных отношений и т. д.
(См. Третья сессия, ЦИК СССР. Стенографический отчет. М., 1924, стр. 26—27; а также СЗ 1926, № 60, ст. 448).
366


шения с иностранными государствами велись только через союзный НКИД. В обязанности уполномоченных входило и возбуждение перед НКИД СССР вопросов внешней политики, интересующих союзные республики или просто ими выдвигаемых. Таким образом уполномоченные выполняли фактически и функции представителей союзных республик при НКИД СССР, помогая последнему аккумулировать в вопросах внешней политики инициативу, идущую от союзных республик.
Аппарат НКИД СССР в союзных республичах был представлен, кроме уполномоченных, различными его агентами. Последние назначались теми же уполномоченными и были перед ними подотчетны и ответственны. Агенты учреждались лишь в районах, наиболее важных в международном отношении. При всем весьма существенном значении, какое имел периферийный аппарат НКИД на территории СССР, основная работа в области внешних сношений находилась в непосредственном ведении коллегии Наркомата, его центральных отделов и в компетенции политических представительств (полпредств) важнейших стран.
Заграничными органами НКИД СССР, кроме полпредств, являлись также и консульства, сеть которых вырастала по мере* расширения дипломатических и торговых связей. В 1926 г. ЦИК СССР утвердил консульский устав СССР95, на основании которого различные консульские учреждения по (их значению и пран вовому положению подразделялись на генеральные консульства, консульские отделы полпредств СССР, консульства, вице-консульства и консульские агенства-
Система органов управления иностранными делами, сложившаяся с образованием СССР, без больших принципиальных изменений удерживается и в годы социалистической реконструю» ции народного хозяйства. В это время лишь несколько увиличи-» вается число территориально-политических отделов НКИД СССР, а также политических представительств и консульств СССР за границей, что объяснялось расширением дипломатических отношений СССР.
В. И. Ленин дал очень высокую оценку советскому дипломатическому аппарату, завоевавшему себе название проверенного коммунистического аппарата и ставил его в пример в качестве такого апапрата, в котором достигнуто гибкое соединение партийного руководства с советским руководством 96. Эти качества аппарат НКИД СССР не утратил и в последующее время. Во главе НКИД РСФСР, а затем НКИД СССР, стоял с мая 1918 г. в качестве наркома крупнейший советский дипломат Г. В. Чиче-
95 СЗ СССР 1926, № 10, ст 77, 78. Первый законодательный акт об организации советских консульств относился еще к 1918 г. См. СУ 1918, ст. 78, ст. 823.
96 См. В. И. Ленин. Соч., т. 33, стр. 440, 453, 454; т. 36, стр. 557.
367


рин, а с 1930 г. — один из старейших большевиков, также выдающийся советский дипломат и государственный деятель — М. М- Литвинов, начавший работу на ответственных постах НКИД РСФСР еще в 1918 г.
Борьба на дипломатическом фронте .в восстановительный период была очень острая. Еще больше усилились дипломатический нажим и диверсии империалистов, когда советская страна приступила к осуществлению задач социалистической реконструкции народного хозяйства и успешно продвигалась к социализму. Но и в этот период все маневры и атаки империалистов Советским государством были разоблачены. Советское государство, как и прежде, настойчиво и твердо противопоставляло им политику мира, разрабатывая ее в конкретных планах и предложениях. Вся эта сложная и трудная работа осуществлялась под руководством партии и правительства аппаратом НКИД СССР и этому аппарату на всех исторических этапах принадлежали огромные заслуги в деле успешного решения задач Советокго государства на фронте дипломатической борьбы.
§ 3. Органы управления в области охраны государственной безопасности и общественного порядка
Задачи обеспечения государственной безопасности и общественного порядка вызвали образование специальных органов в этой области. В качестве таких центральных органов в РСФСР организовались — НКВД РСФСР, ведавший вопросами охраны общественного порядка и внутренним административным управлением и ВЧК, на которую легли задачи борьбы с контрреволюцией.
НКВД был образован по постановлению II Всероссийского съезда Советов, ВЧК создается в декабре 1917 г. Советская власть, будучи вынужденной с первых дней Октябрьской революции принимать меры защиты от выступлений контрреволюции, сначала надеялась, что ей удастся отстоять существование Советского государства без применения чрезвычайных мер и специальных органов, которые наделялись бы особыми полномочиями. В первое время борьбу с контрреволюцией проводил Петроградский ВРК, действовавший в данной области совместно с НКВД. Советская власть при этом проявила к своим врагам, как известно, большую мягкость. Достаточно сказать, что она освободила многих министров Керенского, отпустила под честное слово и поднявших против нее оружие генералов и офицеров. Однако мягкость советской власти была расценена врагами революции как ее слабость. Контрреволюция ответила на нее оголтелой борьбой, организацией на средства русских и заграничных капиталистов новых заговоров и походов против советской власти, диверсиями, усилением саботажа, при помощи которого она 368


надеялась дезорганизовать всю государственную жизнь. Ожесточенную борьбу контрреволюция повела и на экономическом фронте, срывая социалистические мероприятия путем спекуляции, дезорганизуя продовольственную работу, от которой зависела жизнь многих миллионов людей.
Таким образом, контрреволюция очень скоро показала необходимость в более энергичных и суровых мерах борьбы с ней и создания для этой цели специального органа, наделенного чрезвычайными полномочиями. Этот орган должен был своевременно обнаруживать и твердой рукой пресекать происки врагов, оградить советскую власть от всех указанных покушений контрреволюции и помочь отстоять великие завоевания Октябрьской революции и существование Советского государства. В качестве такого органа и была создана Всеройссийская Чрезвычайная Комиссия по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и саботажем (ВЧК) 97, организованная 7 (20) декабря 1917 г., вслед за роспуском ПВРК, как уже выполнившего свое историческое назначение. В дальнейшем, когда советская власть сломила саботаж контрреволюции, в названии органа слова «и саботажем» были заменены — «и преступлениями по должности».
При образовании ВЧК партия большевиков и советское правительство возложили на нее задачи преследования, ликвидации всех контрреволюционных и саботажнических заговоров и выступлений по всей России, предания суду Революционного трибунала всех саботажников и контрреволюционеров, выработку необходимых мер борьбы с ними. ВЧК была наделена соответственно этому большими правами и полномочиями. В качестве карательных мер к контрреволюционерам постановлением об образовании ВЧК предлагалось применять конфискацию имущества, выдворение, лишение карточек, опубликование списков врагов народа и т. д.
Первоначально на ВЧК возлагалась, в основном, лишь работа по розыску, пресечению и предупреждению преступлений. Все же дальнейшее ведение дел, ведение следствий и постановка дела на суд поручались следственной комиссии при трибунале98. Но поскольку классовая борьба с каждым днем обострялась и контрреволюция не останавливалась перед крайними мерами, такое положение не могло сохраниться долго. Уже в феврале 1918 г., когда в связи с немецким наступлением в стране сложилось чрезвычайно тяжелое положение, СНК принял известный декрет — воззвание «Социалистическое отечество в опасности». В ряду неотложных мер по обороне государства декрет потребовал, чтобы шпионы, диверсанты, громилы и др. наиболее активные и опасные враги революции расстреливались 97 См. Из истории ВЧК. Сборник документов. Ред. Г. А. Белов, А. Н. Ку- ренков и др. М., Госполитиздат, 1958, стр. 78—79.
98 См. Из истории ВЧК, стр. 78, 79,. 91.
24—1240 369


на месте преступления "• Это требование явилось прямой директивой для ВЧК. Таким образом функции и права ВЧК уже в начале 1918 г. были значительно расширены. ВЧК и ее органы получили право непосредственной расправы, вплоть до расстрела. Но право расстрела ВЧК по отношению к политическим врагам советской власти не применяла до сентября 1918 г., когда была вынуждена прибегнуть к нему как необходимой мере в ответ на организованный контрреволюцией массовый белый террор.
Фронт борьбы, на котором предстояло развернуть свою деятельность ВЧК, был очень ответственным и опасным. Действовать же надо было быстро, смело и точно. Поэтому партия отбирала на работу в органы ВЧК людей лично смелых, решительных и до конца преданных делу пролетарской революции. Во главе ВЧК партия поставила несгибаемого и пламенного революционера Ф. Э. Дзержинского-
ВЧК соорганизовалась и приступила к работе немедленно. Ее деятельность имела огромное значение для разгрома выступлений контрреволюции уже в первые месяцы после победы Октябрьской революции. ВЧК повела самую решительную борьбу с контрреволюционным саботажем чиновников и старых служащих. Уже тогда она раскрыла и ликвидировала целый ряд зато* воров против советской власти. В частности, благодаря энергичной работе ВЧК, удалось в корне пресечь формирование контрреволюционных частей на территории Советской республики, уничтожить вербовочные организации . контрреволюционных центров. Органы ВЧК осуществили разгром и разоружение анархистских и др. вооруженных банд. Организована была борьба с налетчиками, грабителями и спекулянтами 10°.
С образованием ВЧК в центре, развернулся процесс создания и местных чрезвычайных комиссий, необходимость в которых настоятельно выдвигалась быстро расширяющимся фронтом борьбы. В декабре 1917 г.- ВЧК опубликовала обращение «Ко всем Советам на местах», призвав Советы немедленно приступить к организации местных чрезвычайных комиссий для борьбы с контрреволюцией. С аналогичным постановлением ВЧК обратилась к местным Советам и в .марте 1918 г.99 100 101 Ф. Э. Дзержинский, как о том свидетельствовал член коллегии ВЧК М. Лацис,, предполагал при этом организацию сначала только пубчека, а потом и уездных. Но места забегали вперед и нередко создавались даже районные и волостные ЧК 102, что объяснялось обета- 99 См. Декреты Советской власти, т. I, М., Госполитиздат, 1957, стр. 491-
100 См. о деятельности ВЧК в начальной и последующие периоды, а также и об организации. П. Г. Софинов. Очерки истории ВЧК. М., Госполитиздат, 1960.
101 Из истории ВЧК. стр. 103.
102 См. М. Лацис. Тов. Дзержинский и ВЧК. «Пролетарская революция», сентябрь 1926, № 9 (56), стр. 90.’
370


новкой (усиливавшейся борьбы. Организация местных ЧК проте-- кала неравномерно и по ряду районов Советы в первое время создавали для борьбы с контрреволюцией вместо ЧК различные отделы, комитеты и т. д.
Местные ЧК создавались в составе исполкомов соответствующих местных Советов на правах их отделов, но в то же время являлись местными органами ВЧК. Формировались они также из наиболее проверенных и стойких коммунистов и передовых- рабочих и представляли собой при Советах боевые органы, которые давали возможность Советам налаживать экономическую, продовольственную и культурную деятельность. Они повсюду становились оплотом охраны советской власти и помощником' пролетариата в его тяжелой борьбе за укрепление завоеванной им власти. Во главе многих местных ЧК были поставлены ответ- ственые работники партии большевиков. Так Петроградскую ЧК, созданную с переездом советского правительства и ВЧК в Москву, возглавлял до последнего дня своей жизни в качестве ее председателя М. С. Урицкий. На систему местных ЧК непосредственно и опиралась ВЧК. Таким образом в начале 1918 Т. развернулась сеть органов охраны государственной безопасности во главе с ВЧК.
Роль органов охраны государственной безопасности значительно усиливается в период иностранной военной интервенции и гражданской войны. Свои действия на фронтах контрреволюция пыталась подкрепить организацией целой серии новых заговоров, мятежей и других контрреволюционных актов. Лето и осень 1918 г. характеризовались бешенным взрывом белого террора в стране- Жертвами подлых убийц пали тогда такие пламенные трибуны революции, как Урицкий и Володарский. 30 августа 1918 г. был тяжело ранен Ленин. По стране прокатилась волна кулацких мятежей и восстаний. Чтобы защитить завоевания социалистической революции советская власть должна была проявить твердость и принять решительные меры борьбы с контрреволюцией. В связи со злодейским покушением на В. И. Ленина ВЦИК обратился с особым воззванием, призвав трудящихся к усилению работы по борьбе с контрреволюцией. «На покушения, направленные против его вождей, рабочий класс, — подчеркивалось в воззвании, — ответит еще большим сплочением своих сил, ответит беспощадным массовым террором против всех контрреволюционеров»103. Выражая негодование трудящихся масс и их непреклонную волю к победе, ВЦИК повторил это грозное предупреждение в специальном постановлении, принятом в заседании 2 сентября 1918 г. «ВЦИК,— говорилось в постановлении, — призывает трудящиеся массы к укреплению своих организаций. Вместе с тем ВЦИК дает торжественное предостережение всем холопам российской и союз103 Из истории ВЧК, стр. 176.
24*
371


нической буржуазии, предупреждая их, что за каждое покушение на деятелей советской власти и носителей идей социалистической революции будут отвечать все контрреволюционеры и все вдохновители их. На белый террор врагов рабоче-крестьянской власти рабочие и крестьяне ответят массовым красным террором против буржуазии и ее агентов» 104. 5 сентября 1918 г. Совнарком, заслушав доклад Ф. Э. Дзержинского о деятельности ВЧК, вынес постановление «О красном терроре», в котором подчеркивалось, что при данной ситуации обеспечение тыла путем террора является прямой необходимостью 105.
Объявив красный террор, советская власть в годы гражданской войны применяла его только в периоды наибольшего обострения классовой борьбы. Красный террор был мерой, носившей вынужденный и временный характер. Он был навязан советской власти терроризмом самой контрреволюции, массовым белым террором белогвардейцев и интервентов. Вместе с тем он был для тех условий и единственно правильной мерой. В. И. Ленин разъяснял, что при попытках сломить сопротивление контрреволюции, в обстановке ожесточенной гражданской войны и заговоров буржуазии и вторжения иноземных войск,—словами, убеждением или как-нибудь иначе, не террором, советская власть не продержалась бы и двух месяцев 106-
Как только появлялась возможность, советская власть, несмотря на всю суровость обстановки гражданской войны, ослабляла красный террор вплоть до полной отмены смертной казни, что имело место в частности в 1920 г. Ограничивались и права органов ВЧК, с передачей их карательных и судебных функций революционным трибуналам 107.
Итак, обстановка гражданской войны выдвинула ВЧК и местные ЧК на самые передовые позиции борьбы. Партия большевиков и Советское правительство приняли меры к усилению их деятельности, внесению в нее большей планомерности, укреплению их аппарата путем направления на работу сюда большего числа ответственных партийных работников. Органы ВЧК были при этом полностью очищены от «левых» эсеров, поднявших мятеж против советской власти и пытавшихся использовать свое положение в ВЧК для контрреволюционной борьбы. После этого особенно интенсивно развернулся процесс создания и укрепления местных ЧК. В сентябре 1918 г. ВЧК приняла положение о пубернсиих и уездных ЧК 108, установив определенную форму их внутренней организации. Большое значение имело содержавшееся в положении указание на необходимость установления тесной связи ЧК с партийными организациями и о контроле за 104 там же, 179—180.
105 См. СУ 1918, № 65, ст. 710.
106 См. В. И. Ленин. Соч., т. 30, стр. 10, 201.
107 См. СУ 1919, № 12, ст. 130; СУ 1920, №.4—5, ст. 22.
108 Ол. СУ 1918, № 66, ст. 728.
372


деятельностью ЧК со стороны партийных комитетов. ЧК обязаны были требовать от местных комитетов партии назначения специальных контрольных коллегий.
Уездные ЧК в январе 1919 г- «в целях правильной организации и более рациональной борьбы с контрреволюцией» постанов-* лением ВЦИК были упразднены109 110. Наиболее активные и опытные кадры упраздненных уездных ЧК передавались при этом губчека. Еще по сентябрьскому положению 1918 г. губчека, а также и уездные ЧК, для выполнения своей работы могли назначать в отдельные пункты комиссаров или учреждать маленькие коллегии. С упразднением уездных ЧК сначала были учреждены уполномоченные губчека, а в конце 1920 г. — политические бюро при уездных управлениях (отделах) милиции. Эта мера име* ла крупное значение и для укрепления органов милиции.
Еще летом 1918 г., наряду с ауществовашими учреждениями пограничной охраны и0, стали создаваться пограничные ЧК (ПЧК). Осенью 1918 г. на нашей западной границе функционировало уже 34 погранчека. Кроме того, при таможенных пропускных пунктах были учреждены комиссары ЧК. Создание ПЧК имело крупное значение в деле организации борьбы с внешней и внутренней контрреволюцией.
Задачи борьбы с контрреволюцией и шпионажем в Крас-» ной армии привели к созданию летом 1918 г. фронтовых и армей- ских ЧК и введению в дивизиях, полках и батальонах должности комиссаров ЧК. Вскоре для тех же целей приказом ВЧК при всех губчека были созданы специальные военные отделы. Следует отметить^ что функции борьбы со шпионажем в Красной армии выполняли в первое время и специальные органы военного контроля, созданные не по линии ВЧК, а непосредственно в системе военного ведомства. Но эти органы (в результате предательской деятельности Троцкого и его ставленников) сами оказались сильно засоренными вражескими элементами и шпионами. Поэтому в январе 1919 г., по инициативе Ф. Э. Дзержинского и с одобрения ЦК партия большевиков, была проведена крупная реорганизация и взамен руществовавших военных органов ВЧК и органов военного контроля, в армии и во флоте были созданы особые отделы ВЧК: при полевых управлениях фронтов и армий, окружных управлениях, в соединениях и др. единицах армии и флота. В феврале 1919 г- ВЦИК утвердил о них по109 См. СУ 1919, 1, ст. 14—15. .
110 Учреждения погранохраны были созданы по декрету СНК, (Принятому в мае 1918, и находились сначала в системе Наркомфина. В конце июня 1918 г. они во главе с Главным управлением пограничной охраны передаются в систему Наркомата торговли и промышленности. По своим функциям, как отмечает П. Г. Софинов, органы погранохраны тогда являлись скорее таможенными учреждениями, чем органами политической и военной охраны границ. См. П. Г. Софинов. Очерки истории ВЧК, стр. 114—115.
373


л ожени е ш. Реорганизация сопровождалась самым тщательным отбором кадров и особые отделы были укомплектованы надежными коммунистами. Особый отдел фронта или армии непосредственно подчинялся одному из членов соответствующего Реввоенсовета. Общее руководство работой особых отделов фронтов и армий, как и особых отделов губчека, принадлежало ВЧК111 112.
Крупное военно-стратегическое, а также хозяйственное значение транспорта потребовало образовать специальную систему органов ВЧК и на транспорте. С июля 1918 г. стали создаваться железнодорожные (позднее — транспортные) отделы губче- ка, а непосредственно на железных дорогах (на крупных ж. д. станциях, узловых пунктах, конечных пограничных станциях) — в качестве их исполнительных органов — железнодорожные отделения губчека. На маленьких станциях губчека учреждали своих комиссаров. В городах, где имелись окружные железнодорожные управления, организовались окружные транспортные ЧК (ОТЧК), а при управлениях железных дорог и участков — районные и участковые ЧК (РТЧК, УТЧК) 113. ОТЧК й РТЧК РУ' ководили деятельностью всех транспортных ЧК в пределах округа или соответственно района путей сообщения. Если сначала органы ВЧК охватывали только железнодорожный транспорт, то очень скоро они были распространены также на водные и шоссейные пути сообщения и созданы таким образом морские, речные и др. транспортные ЧК.
Обстановка гражданской войны и создание разветвленной системы органов ВЧК потребовали выработки общего положения о ВЧК и местных ЧК. Такое положение, утвержденное ВЦИК, было опубликовано 2 ноября 1918 г.114. В нем определялся порядок организации и функционирования органов и подчеркивалось, что ВЧК является центральным органом, объединяющим деятельность местных ЧК и планомерно проводящим в жизнь непосредственную борьбу с контрреволюцией, спекуляцией, и преступлениями по должности на всей территории РСФСР-
Как можно видеть уже в начале 1919 г. система органов ВЧК была настолько разветвленной, а вместе с тем и сильной, что она вполне обеспечивала успешную борьбу со всеми происками контрреволюции.
К этому времени, наряду с Всероссийской ЧК, организовались и республиканские: ЧК УССР, БССР и других независимых братских советских республик, образовавшихся на западных границах России. В конце гражданской войны, с образованием закавказских республик, создаются ЧК и этих республик. Все- украинская ЧК была образована 3 декабря 1918 г. Как и в РСФСР она состояла при правительстве республики на правах 111 СУ 1919, № 6, ст. 58.
112 См. СУ 1919, № 20, ст. 247.
113 См. Из истории ВЧК, стр. 171, 263, 319 и др.
114 СУ 1918, № 80, ст. 842.
374


<его комиссии. Однако в июне 1919 г. ВУЧК стала органом НКВД УССР и работала на правах одного из его отделов. В марте 1920 г. она восстанавливается уже в несколько ином виде, как управление ЧК по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и преступлениями по должности, подчинявшееся непосредственно СНК УССР 115 116- В браткских независимых советских республиках, как и в РСФСР, была развернута аналогичная сеть местных ЧК (общих и специальных). В силу специфических условий борьбы на Украине уездные ЧК продержались до второго полугодия 1919 г., когда и здесь они, по примеру РСФСР, упраздняются и вместо них создаются политические отделения при уездных отделах милиции 11С.
В организационном отношении аппарат всех республиканских, а также местных ЧК строился по типу ВЧК.
Важнейшими структурными частями аппарата ВЧК в первый период ее существования являлись отделы: по ‘борьбе с контрреволюцией, по борьбе со спекуляцией, по борьбе с преступлениями по должности (сначала — с саботажем), тюремный, иногородний (организационный), занимавшийся организацией местных ЧК- Возглавлялась ВЧК коллегией и президиумом во главе с председателем. В дальнейшем, с развертыванием фронта борьбы, аппарат ВЧК, естественно, усложнялся и в нем был создан ряд управлений (секретно-оперативное, экономическое, административно-организационное) и новых отделов117. В числе новых отделов создаются — военный отдел (реорганизованный вскоре в особый отдел), ведавший борьбой с контрреволюцией и шпионажем в Красной армии и во флоте, и транспортный отдел (ТОВЧК), руководивший борьбой с контрреволюцией на транспорте. С ноября 1919 г. до июля 1920 г. при ВЧК состоял особый революционный трибунал, задача которого заключалась в борьбе со злостными расхитителями социалистической собственности и крупными спекулянтами. В ноябре 1920 г. в составе ВЧК создается особый отдел по охране границ, руководивший охраной всех границ республики от политического и военного шпионажа, борьбой с контрабандой и по ликвидации политического бандитимза в пограничных районах. Эта деятельность органов ВЧК к концу гражданской войны выросла в функцию чрезвычайной государственной важности, поскольку основные фронты были ликвидированы и протяженность советских границ неизмеримо возросла. При ВЧК создавались и другие 115 См. П. П. Михайленко. К вопросу об организации Всеукраинской Чрезвычайной Комиссии. «Ученые записки Львовского государственного Университета им. Ивана Франко». Том XXXVIII. Серия юридических наук, вып. третий, 1956, стр. 74 и др.
116 См. П. П. Михайленко. К вопросу об организации Всеукраинской чрезвычайной комиссии, стр. 76.
117 См. Лацис (Судрабс). Чрезвычайные комиссии по борьбе с контрреволюцией. Госиздат, 1921, стр. 25 и др.
375


органы. Известно, что партия и советское правительство неоднократно возлагали на ВЧК, как на сильный и авторитетный орган, самые различные важные поручения — по борьбе с топливным кризисом, по оказанию помощи в деле борьбы с эпидемиями и т. д., что и приводило к созданию при ВЧК различных временных комиссий, совещаний и т. п.
Построение губернских и существовавших некоторое время уездных ЧК было закреплено сентябрьским положением о них 1918 г. Местные ЧК при этом имели в своем составе отделы: по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией, преступлениями по должности и др. 118.
ВЧК и местные ЧК не могли выполнять возложенные на них задачи, не имея своей специальной вооруженной силы. Поэтому ВЧК и всем местным ЧК в законодательном порядке было предоставлено право создавать особые вооруженные отряды, поступавшие одновременно на учет РВСР 119- Отряды ВЧК и местные ЧК формировались из числа самых сознательных и надежных пролетарских кадров. Летом 1918 г. боевой отряд ВЧК был реорганизован в корпус войск ВЧК. Он дислоцировался в наиболее важных в стратегическом отношении пунктах — в крупных центрах, где имелось скопление контрреволюционных элементов, в значительных ж. д. узлах, таможенных пунктах и т. п. Хотя корпус и размещался в различных районах страны, он был единым боевым организмом и управлялся особым военным штабом, состоявшим при ВЧК.
Органы государственной безопасности находились в тесной организационной связи с наркоматами внутренних дел и юстиции. Представители указанных наркоматов входили в состав коллегии ЧК, а председатели последних являлись членами коллегий НКВД. Так было, например, в РСФСР, а в 1919 г. пост председателя ВЧК и наркома внутренних дел РСФСР был соединен в одном лице- Указанная организационная связь обеспечивала полное согласование работы указанных органов и соединение их сил для решения целого ряда общих задач.
В годы гражданской войны устанавливается тесная связь между ВЧК и образовавшимися ЧК независимых братских советских республик, хотя организационно они оставались необъ- единенными. Отношения здесь строились на взаимной поддерж1,8 В уездных ЧК борьба с контрреволюцией и преступлениями по должности объединялась в одном отделе. В губчека кроме того был иногородний (организационный) отдел. Отделы укоплектовывались следователями, разведчиками и др. персоналом. В качестве вспомогательных органов при губчека предусматривался хозяйственный отдел и комендатура. Последняя ведала регистрацией и содержанием под стражей преступников и т. п. В уездных ЧК эти вспомогательные функции соединялись в одном отделе. Делопроизводство велась как в /общей канцелярии, так и в отделах (СУ 19|18, № 66, ст. 728). Затем при губчека, как уже отмечалось, Создаются отделы — военный (преобразованный вскоре в особый) и транспортный.
119 См. СУ 1918, № 80, ст. 84.
376


ке и взаимопомощи в деле разгрома контрреволюции и естественно, что ВЧК занимала при этом фактически руководящее положение. Достаточно сказать, что, * например, в мае 1919 г. Ф. Э. Дзержинский, оставаясь председателем ВЧК и Наркомом внутренних дел РСФСР, был назвачен начальником тыла Юго- Западного фронта и в его распоряжение на Украину для борьбы с контрреволюцией и укрепления тыла, выехало 1400 сотрудников ВЧК и бойцов войск внутренней охраны 12°. Председателем ВУЧК являлся один из крупнейших работников ВЧК и член ее коллегии — М. Лацис. Помощь опытными кадрами, конкретной борьбой ВЧК оказывала ЧК всех братских республик.
Органы государственной безопасности как центральные, так и местные проделали в годы гражданской войны поистине колоссальную работу. Они раскрыли бесчисленное количество заговоров, ликвидировали множество мятежей и других контрреволюционных выступлений. В центре всей этой работы стояла Всероссийская ЧК. Буржуазия не знала более грозного учреждения, чем ВЧК. Ее рука тяжело опускалась на всякого врага советской власти.
Дзержинский неоднократно подчеркивал, что ВЧК не может быть узко цеховой организаций. Известно, что многие и очень крупные заговоры были раскрыты органами ВЧК по сигналам, поступившим от населения. Органы ВЧК пользовались полным доверием трудящихся и всесторонней их поддержкой. Партия большевиков предъявляла к органам ВЧК самые строгие требования и эти органы отличались высокой чистотой своих рядов. Вся их деятельность была пронизана духом партийности и протекала под руководством партии. Сила и меткость удара, которыми характеризовалась вся деятельность ВЧК и ее органов, и объясняются прежде всего именно крепкой связью этих органов с рабочими массами и партией.
* * *
Большие заслуги перед пролетарской революцией имели и органы охраны революционного порядка и внутреннего административного управления. В РСФСР центральным учреждением в этой отрасли работы являлся, как отмечалось, НКВД РСФСР. С образованием независимых братских советских республик последние также создали свои наркомвнуделы.
В качестве местных органов в рассматриваемой области во всех республиках в составе исполкомов губернских, уездных и даже волостных Советов повсюду были созданы отделы управ120 См. П. Г. С о ф и н о в. Очерки истории ВЧК, стр. 205—206.
377


ления 121. Функционируя на принципе двойного подчинения, они являлись органами как Советов, так и местными органами нар- комвнуделов.
Функции и конкретная деятельность НКВД РСФСР, НКВД братских советских республик и отделов управления местных Советов отличались, с момента их образования, чрезвычайной сложностью и многообразием. До конца гражданской войны они разрешали две главные задачи. Они обеспечивали охрану революционного порядка и гражданской безопасности и руководили советским строительством на местах. «Наводить революционный порядок и организовывать власть на местах» 122 — так понимались тогда задачи рассматриваемых органов. НКВД, как центральные руководящие органы, оруществляли указанные функции в республиканском масштабе, а отделы управления местных Советов — в пределах своего административно-территориального объединения.
Установлением революционного порядка и прежде всего в столице НКВД РСФСР занялся немедленно с победой вооруженного восстания в Петрограде- Известно, что контрреволюция стремилась дезорганизовать жизнь столицы и попыталась в этих целях организовать погромы, разгром винных складов и т. д. При непосредственном участии НКВД РСФСР, по инициативе Дзержинского, был создан специальный Комитет по охране революционного порядка, деятельное участие в работе которого принял управляющий делами СНК В. Д. Бонч-Бруевич. Комитет самыми решительными мерами пресек указанные действия контрреволюции. Данная функция НКВД РСФСР очень скоро была распространена на территорию всей республики. Аналогичную работу развертывали с их образованием наркомвнуделы национальных республик и местные отделы управления.
121 Отделы управления имели своих разнообразных предшественников в лице так наз. иногородних отделов или отделов связи, нередко создававшихся Советами еще до Октябрьской революции и выполнявших их организационные функции (установление и поддержание связи с существующими Советами, организация новых Советов, их инструктирование, подготовка съездов Советов и т. д. и т. п.). Предшественниками отделов управления были также административные отделы или отделы «по внутренним делам», а также отделы под тем же названием отделов «управления». Образование подобных отделов имело место уже после Октябрьской революции. Многие из названных отделов существовали в первое время параллельно. Но возникнув, они вскоре сливались и таким путем Советы налаживали свой «административный аппарат», получивший повсеместно форму именно отделов управления. Окончательное единство здесь было внесено в августе 1918 г., после первого съезда председателей губисполкомов и заведующих отделами управления, постановившего, что при губернских и уездных Советах в качестве их «админи- -стративного аппарата» создаются именно отделы управления. (См. об этом Н. Козырев. Очерк развития отделов управления. «Власть Советов» 1922, № 10, стр. 53; а также «Вестник Комиссариата внутренних дел». М., 1918, № 20, стр. 9—11).
122 См. М. Лацис. Тов. Дзержинский и ВЧК. «Пролетарская революция», сентабрь 1926, № 9 (56), стр. 81.
378


Не менее значительной была деятельность наркомвн|уделов и отделов управления и в области советского строительства на местах. Эта деятельность имела исключительное значение как при установлении советской власти, так и на всем протяжении гражданской войны, поскольку в ходе гражданской войны освобождались от 'банд контрреволюции впервые или повторно те или иные территории и здесь надо было помотать рабочим и крестьянам налаживать аппарат и разностороннюю деятельность местных Советов- Имея в виду огромную помощь, оказываемую Наркомвнуделом ВЦИК"у и Совнаркому именно в вопросах советского строительства, Я. М. Свердлов в своем докладе на пятом Всероссийском съезде Советов назвал НКВД Комитетом для сношений с местными Советами 123.
НКВД РСФСР и НКВД братских республик определяли порядок работы местных Советов или чрезвычайных органов власти на местах (ревкомов), на основании обобщения опыта устанавливали типовую структуру, приводили местные Советы к их организационному единообразию, получившему конституционное закрепление. Они наблюдали за правильностью проведения на местах съездов Советов и перевыборов Советов. Аналогичную работу проводили отделы управления вышестоящих Советов по отношению к нижестоящим Советам.
НКВД и отделы управления разрабатывали по всем этим вопросам руководящие инструкции и положения. Вместе с тем они оказывали местным Советам непосредственную живую инструкторскую помощь. Особенно большая помощь со стороны органов НКВД была оказана тем местным Советам, в которых разгоралась острая борьба с проникавшими в них меньшевиками и эсерами.
В первые месяцы Октябрьской революции на НКВД РСФСР легли и задачи по объединению и руководству деятельностью неликвидированных еще органов старого городского и земского самоуправления, для руководства которыми в декабре 1917 г- был образован и специальный Комиссариат по местному самоуправлению 124. Руководили им «левые» эсеры. Практически Комиссариат местного самоуправления вошел в состав НКВД РСФСР в качестве его структурной части. Ввиду последовавшей вскоре ликвидации учреждений местного самоуправления, Комиссариат местного самоуправления в марте 1918 г. был упразднен.
123 См. Я. М. Свердлов. Избранные произведения, том 2. М., Госполитиздат, 1959, стр. 237.
Уместно подчеркнуть в связи с этим, что сосредоточение в НКВД РСФСР вопросов советского строительства привело вскоре же после Октябрьской революции даже к упразднению ВЦИКом своего специального Иногороднего отдела и связанных с ним учреждений с передачей их аппарата именно в НКВД РСФСР. (См. Я. М. Свердлов, там же).
124 См. СУ 1917, № 10, ст. 153.
379


Как органы охраны революционного порядка и внутреннего административного управления, НКВД и отделы управления занимались многообразной политико-административной работой. Они содействовали различным учреждениям в исполнении ими распоряжений правительства и местных исполкомов, наблюдали за правильным их исполнением. В их руках сосредоточивалось- руководство рабоче-крестьянской милицией и уголовным розыском, войсками внутренней охраны и т. д.
Рабоче-Крестьянская милиция представляла собой вооруженный исполнительный орган местной и центральной советской власти. Она состояла в непосредственном ведении местных Советов и подчинялась общему руководству наркомвнуделов. РКМ стояла на страже революционных интересов рабочих и крестьян- Она являлась верным и надежным блюстителем революционного общественного порядка и гражданской 'безопасности. В этом и заключались ее главные задачи и назначение.
Милиция Временного правительства, как и царская полиция, была аппаратом насилия и принуждения над трудящимися и в ней сосредоточивался реакционный элемент. Поэтому Октябрьская революция сдала ее на слом, создав на ее месте совершенно новую по классовому составу и содержанию рабоче- крестьянскую милицию. РК КМ зародилась в гуще рабочих масс, на заводах и фабриках —от рабочих вооруженных отрядов. Многие из этих отрядов ушли после Октябрьской революции защищать советскую власть на различных фронтах. Вокруг оставшегося кадра пролетарской милиции и была создана советская РК милиция, декретированная в первые же дни Октябрьской революции125. Организационная структура милиции вскоре получила определенную форму и была закреплена и конкретизирована в октябре 1918 г. специальной инструкцией НКВД и НКЮ126.
При отделе управления каждого губисколкома были учреждены на правах их подотделов губернские управления советской РКМ. В каждом уезде губернии, с уездными и безуездными городами, посадами, местечками и селениями, находившимися в нем, организовалась уездная милиция; были созданы не только уездные управления РКМ, но и волостные. Все губернские и другие значительные по населению города учредили, с разрешения НКВД, свою отдельную 'городскую организацию РКМ- Города разделялись при этом на милицейские участии, подчиненные уездным и городским управлениям милиции.
Обстановка иностранной военной интервенции и гражданской войны привела к образованию и специальной милиции на путях сообщения (железнодорожной и водной). Созданная в нача125 Су 1917, № 1, ст. 15.
126 Су 1918, № 75, ст. 813.
380


ле 1919 г., эта милиция представляла собой часть общей милиции и имела задачей охрану общественного порядка в полосе отчуждения путей сообщения. Но поскольку на путях сообщения учреждены были и др. вооруженные силы, функции милиции путей сообщения свелись в сущности к охране общественного порядка на станциях и пристанях. Как самостоятельная единица при местной милиции в годы гражданской войны была создана также специальная промышленная милиция. Все виды милиции находились под общим руководством наркомвнуделов. Организация милиции, сложившаяся в годы гражданской войны, нашла свое законодательное закрепление в положении об РКМ от 10 июня 1920 г. 127.
Войска внутренней охраны, созданные в июне 1919 г. путем объединения вспомогательных войск ряда ведомств (Нарком- прода, Главода, Главсахара и др) и передача их в подчинение созданному при НКВД специальному Штабу ВОХР, имели заданием охрану советского строя от контрреволюционных выступлений и кроме того, наряду с милицией, несли охрану транспорта и производства страны. В 1920 г. все войска, имевшие назначением охрану, поддержание порядка, обеспечение выполнения распоряжений правительства (караульные, железнодорожной охраны, водмилиции .и т. д.) как на франте, так и в тылу, были объединены с войсками внутренней охраны (ВОХР) в один общий вид — войска внутренней службы (ВНУС) с подчинением их НКВД.
К числу значительных вопросов, которыми ведали НКВД и отделы управления, относится и постановка в стране всего дела записей актов гражданского состояния. Рождение, брак, развод, смерть — все эти акты гражданского состояния представляют факты огромной важности, как с точки зрения государственно- правовых, так и частных отношений отдельных граждан. В старой России дело метрикации населения находилось в церковном ведомстве, а все указанные этапы жизни российского подданного обязательно сопровождались религиозными обрядами. Таким образом, передача актов гражданского состояния в НКВД явилась крупной политической мерой. Эта мера имела большое значение и для освобождения трудящихся от гнета и влияния церковников.
На НКВД было возложено также руководство коммунальным хозяйством. На местах эта функция не принадлежала отделам управления и в составе исполкомов местных Советов создавались специальные отделы- Сначала ими были отделы местного хозяйства, а затем отделы коммунального хозяйства. Последние создавались в составе губернских, городских и уездных исполкомов. В городах, не имевших горисполкомов, заведыва- 127 Су 1920, № 79, ст. 371.
381


ние хозяйством города находилось в ведении коммунального отдела губернского или уездного исполкома. Наркомвнутделы руководили коммунальными отделами так же, как и отделами управления, имея таким образом в составе исполкомов местных Советов не одну, а две своих ячейки управления — 1) отдел управления, 2) коммунальный отдел. Деятельность НКВД в области коммунального хозяйства постепенно расширялась. Причем, в июне 1920 г. в систему НКВД из ВСНХ передается и пожарное дело 128.
НКВД и отделы управления местных Советов ведали устройством пленных и беженцев и др. перемещенных лиц, делами об иностранцах. Чтобы представить себе огромные задачи в этой области достаточно сказать, что число зарегистрированных русских пленных к концу мировой войны составляло около 4-х миллионов человек. В России германских и австрийских пленных насчитывалось около 2,2 миллионов человек129. Советская власть, в отличие от царского и Временного правительства, признала заботу о военнопленных и беженцах делом первостепенной важности, возложив ее сначала на военное ведомство, а затем всецело на НКВД.
В ведение НКВД и отделов управления перешла и организация исправительно-трудового дела. В целях обеспечения ты* ла Советской республики от классовых врагов советская власть приняла меры (декрет ВЦИК от 15 апреля 1919 г.) к их изолированию в концентрационных лагерях. Сначала лагеря создавались органами ВЧК, но весной 1919 г. по постановлению ВЦИК они передаются в заведывание отделов управления губ- исполкомов, а общее управление лагерями перешло к НКВД130.
Были и др. вопросы, которые находились в заведывании НКВД. Так в первые месяцы Октябрьской революции НКВД РСФСР ведал ветеринарным делом, статистическим и пр., передав указанные отрасли деятельности уже в 1918 г- другим ведомствам по принадлежности (Наркомзему, ЦСУ и т. д.).
Задачам и функциям НКВД и отделов управления соответствовал и их аппарат. Первоначальное построение центрального аппарата наркомвнуделов не было сложным. Но постепенное включение в их деятельность всего означенного круга вопросов, а главное — усиление деятельности в определенных направлениях— привели их аппарат к концу гражданской войны к значительному усложнению. Так НКВД РСФСР для того или иного вида работы создал первоначально в своем центральном аппарате отделы: местного управления (ведал вопросами общеадминистративного управления и советского строительства), местного хозяйства, беженский, иностранный, ветеринарный, 128 См. СУ 1920, № 66, ст. 295.
129 См. Народный Комиссариат Внутренних дел. «Власть Советов», 1922, № 10, стр. 67.
130 Су 1919, № 12, ст. 124; № 20, ст. 235.
382


бюро печати и др.131. К концу гражданской войны здесь про-1- изошли крупные преобразования имевшихся отделов, а вместе с тем появился уже ряд центральных и главных управлений.
В связи с развитием организационно-инструкторской деятельности НКВД РСФСР в области советского строительства, а вместе с тем и быстрым нарастанием объема его административно-политической работы (административное управление и надзор), вместо одного отдела местного управления в 1920 г. функционировало уже два ведущих отдела Наркомата — административный и организационный. Еще в 1918 г- в составе отдела управления на правах его подотдела было учреждено Главное управление милиции, получавшее затем внутри наркомата организационную самостоятельность 132.
Централизация в органах НКВД дела записи актов гражданского состояния вызвала образование Центрального отдела ЗАГС (Центрозагс). Отдел местного хозяйства объединялся на некоторое время с упомятым выше Комиссариатом местного самоуправления, но поскольку создание этого комиссариата имело место как уступка «левым» эсерам, НКВД принял меры не только к ограничению возможных отрицательных сторон его деятельности, но и к скорейшей его ликвидации, что уже в марте'1918 г.. привело снова к восстановлению одтела местного хозяйства. В апреле 1920 г. он переименовывается в коммунальный отдел 133.
131 См. Доклад о деятельности Народного Комиссариата внутренних.дел. • «Исторический архив», 1956, № 5, стр. 68—69.
132 С учерждением наряду с общегражданской милицией железнодорожной, водной и промышленной, Главное управление РКМ в свою очередь стало делиться на соответствующие отделы. В годы гражданской войны милиция, наряду с др. своими функциями, вела большую борьбу с преступностью и налаживала постепенно дело уголовного розыска (в тех местностях, где работа угрозыска стояла низко, борьбу с общеуголовной преступностью брали в свои руки местные ЧК). Значительные усилия прилагались и к централизации угрозыска под общим руководством НКВД. В связи с этим в середине 1920 г. в качестве центрального уголовнорозыскного учреждения в составе Главного управления РКМ, на правах его отдела, было учреждено Центральное управление уголовного розыска (Центророзыск), которое в восстановительный период некоторое время функционировало как самостоятельное управление НКВД (См. О центророзыске. «Власть Советов» 1919, № 10, стр. 28; И. М. Зайцев. Шесть лет работы уголовного розыска. «Власть Советов», 1923, № 11, стр. 8—12).
133 На местах выделение коммунального хозяйства в самостоятельную отрасль управления было сложным и длительным процессом. В первый период коммунальное хозяйство городов находилось часто в заведывании совнархозов (см. о них на стф. 460 и др.), >в составе которых создавались такие подотделы или отделы, как жилищный, муниципальный, городской и т. д. Но вместе с тем многие исполкомы создавали для заведывания коммунальным хозяйством и самостоятельные отделы, чаще всего под названием отделов местного хозяйства. В 1919—1920 г. проводится ряд мер по обособлению коммунального хозяйства в самостоятельную область управления, осуществляется размежевание функций между совнархозами и отделами местного хозяйства. При этом устанавливалось, что совнархозы должны ведать местными национализированными предприятиями общегосударственного значения, а отделы местного хозяйства — предприятиями преимущественного общего поль-
383


Передача в НКВД исправительно-трудового дела вызвала образование в составе НКВД РСФСР сначала Центрального .управления (на правах отдела), а с осени 1919 г. — Главного управления принудительных работ 134. В целях оказания помощи пленным и беженцам, еще в апреле 1918 г. Совнарком образовал специальный орган — Центральную коллегию о пленных и беженцах (Центропленбеж) 135. Коллегия была создана как самостоятельное учреждение, но входящее в состав Наркомвоена РСФСР, и имела право делать доклады непосредственно Совнаркому- Ее задачи заключались в согласовании, объединении и направлении деятельности всех учреждений и организаций, ведавших делами о военнопленных, гражданских пленных, заложниках и беженцах. В мае 1919 г. Центропленбеж вошла на правах самостоятельного отдела, но с сохранением своего наименования,—в состав НКВД РСФСР136. В начале 1920 г. всвя* зи с важнейшими новыми задачами по переброске людских контингентов она реорганизуется в Центральное управление по эвакуации населения при НКВД РСФСР (Центроэвак) 137. Центропленбеж, а затем Центроэвак представляли собой сложные органы, имевшие в своем распоряжении систему эвакуации со всеми необходимыми атрибутами: сетью лечебных заведе-
зования, обслуживавшими чисто местные нужды, повседневный быт трудящегося населения: жилищное дело, местный транспорт, трамвай, дорожное дело, бани, электростанции, канализация, наделение городов землей, благоустройство населеннных пунктов и т. п. Отделы местного хозяйства все чаще стали называться отделами коммунального хозяйства. В феврале 1919 г. Коллегия НКВД в своем постановлении определенно указывала, что «ввиду важности и особенности задач коммунальной политики на местах и резкого отличия их от задач органов, обслуживающих хозяйственные нужды общегосударственного, а не местного значения, в исполкомах особо выделяются самостоятельные органы — отделы коммунального хозяйства» («Власть Советов», 1919, № 3—4, стр. 24; № 10, стр. 32—33). В крупных городах (Москве, Петрограде и др.) управление «коммунальным хозяйством принадлежало не одному, а нескольким отделам исполкома: жилищно-земельному, транспортному, отделу советских предприятий и т. д. Процесс образования самостоятельных коммунальных отделов ускорила ликвидация в годы гражданской войны горисполкомов. Перенимая от горисполкомов городское хозяйство губернские и уездные исполкомы создавали для него чаще всего именно специальный коммунальный отдел. В начале 1920 г. последовал декрет об утверждении Положения о коммунальных отделах (СУ 1920, № 26, ст. 131. См. также к вопросу о коммунальных отделах: Ю. Михайлов. Анкета о коммунальных отделах. «Власть Советов» 1919, № 8—9, стр. 3—6; Коммунальное хозяйство. «Власть Советов» 1920, № 1, стр. 12—14; № 2—3, стр. 14—20).
134 С изданием в феврале 1920 г. декрета «О всеобщей трудовой повинности» на этот главк, кроме прежних его функций по общему управлению всеми лагерями, была возложена и задача привлечения к труду лиц, не занятых общественно-полезным трудом. В связи с этим главк стал именоваться Главным управлением общественных работ и повинностей. С окончанием гражданской войны, уже в 1921 г. он снова вернулся к прежним своим функциям и старому наименованию.
135 Су 1918, № 34, ст. 451.
136 Су 1919, № 24, ст. 279.
137 См. Центроэвак. «Власть Советов», 1920, № 2—3, стр. 24—25.
384


ний, продовольственных пунктов, вещевых складов и т. п. Их административными органами в губерниях и уездах были соответственно комиссии, управления (на правах п/о) отделов управления исполкомов Советов. Центропленбеж, а затем Центро- эвак создавали также экстерриториальные (районные) свои органы и необходимые ячейки за границей.
Аппарат отделов управления исполкомов местных Советов соответствовал масштабам их деятельности. В структурном отношении он строился применительно к центральному аппарату НКВД. В апреле 1918 г. НКВД РСФСР предложил типовую структуру для отделов управления, предусмотрев образование в них несколько подотделов. В конце июля 1918 г. состоявшийся съезд председателей губисполкомов и заведующих отделов управления внес в нее некоторые дополнения. По общему правилу отделы управления (губернские и уездные) в этот период имели в своем составе подотделы: общий, информационно-инструкторский, управление милиции (соответственно — губернское или уездное). Информационно-инструкторские подотделы, по характеру выполнявшихся ими функций, являлись организационными отделами. Их основную задачу до конца гражданской войны составляла работа по организации местных органов власти. Первыми советскими организаторами были сотни петроградских рабочих, прошедших быстрыми темпами специальные курсы советского строительства 138.
Структура отделов управления быстро усложнялась и они обрастали новыми подотделами. В целях охраны революционного порядка, путем негласного расследования преступлений уголовного характера и борьбы с бандитизмом, в октябре 1918 г. при всех губернских управлениях РКМ были созданы отделения уголовного розыска, фактически функционировавшие и раньше, но при местных отделах юстиции. Передача отделам управления актов гражданского состояния вызвала образование подотделов записей актов гражданского состояния (ЗАГС). В связи с осуществлявшейся централизацией управления всеми видами милиции, при губернских управлениях создаются отделы ж. д. и др. видов милиции. Имело место образование и др. структурных подразделений. В результате состоявшийся в январе 1920 г. третий Всероссийский съезд заведующих отделами управления закрепил структуру отделов управления уже в составе шести подотделов: общего, информационно-инструкторского, милиции (гражданской, железнодорожной, речной и уголовного розыска), ЗАГС, принудительных работ, эвакуационного139.
Все рассмотренные внутренние дела при установлении федеративных отношений между РСФСР и независимыми братски-
138 См. М. Владимирский. Об информационно-инструкторских подотделах. «Власть Советов» 1921, № 1, стр. 6.
139 См. Н. Козырев. Очерк развития отделов управления. «Власть Советов», 1922, № 10, стр. 56; а также «Власть Советов», 1920, № 2—3, стр. 4. 25—1240 385


ми советскими республиками были отнесены к необъединенной отрасли управления- Однако органы охраны общественного порядка располагали вооруженными силами. Обстановка требовала их координированного использования. Поэтому при слиянии всех охранных войск в войска внутренней службы (ВНУС) он1и, хотя и оставались в каждой республике в ведении нарком- внуделов, но были подчинены в то же время главнокомандующему всеми Вооруженными силами. Установление тесного контакта с РСФСР требовалось не только по линии использования вооруженной силы. Наркомвнуделы братских республик широко пользовались помощью НКВД РСФСР в самых различных вопросах своей деятельности.
Принимались и некоторые мероприятия по организационному объединению рассматриваемых органов. Так при учреждении в начале 1919 г. на Украине.Главной украинской комиссии по делам пленных и беженцев, эта комиссия была подчинена непосредственно Всероссийской Центропленбеж140. В январе 1920 г. при Всеуцроревкоме учреждается управление уполномоченного Главмилиции РСФСР 141 и т. п. Помощь РСФСР и подобные мероприятия по объединению управления облегчали органам охраны общественного порядка национальных республик выполнять их сложные и трудные задачи-
* *
*
С окончанием гражданской войны обстановка, в которой приходилось работать центральным и местным органам государственной безопасности и общественного порядка, коренным образом изменилась. Перед советской страной встали новые политические и хозяйственные задачи. Изменились и формы классовой борьбы. Все это вызвало коренную перестройку работы и самой системы органов государственной безопасности и общественного порядка.
Особенно крупной реформе подверглись органы государственной безопасности. Эти органы были карающим мечом диктатуры пролетариата и они, как уже отмечалось, с честью выполнили возложенные на них задачи. Однако в годы гражданской войны ВЧК, ЧК братских республик и местные ЧК сосредоточивали в своих руках, наряду с функциями разведки и контрразведки, функции следствия и суда. Они пользовались при этом правом непосредственной репрессии вплоть до расстрела. Понятно, что в обстановке ожесточенной гражданской войны такая концентрация функций и такие чрезвычайные полномочия органов государственной безопасности были закономерны и необходимы. Эти органы осуществляли непосредственно диктату140 См. СУ Украины 1919, № 17, сз. 135.
141 См. О. И. Чистяков. Взаимоотношения советских республик до образования СССР, стр. 88.
386


ру пролетариата й в этом, как подчеркивал Ленин, была их неоценимая роль142. В новых, мирных условиях содержание, а также формы и методы работы органов государственной безопасности менялись- Отпадала и надобность в указанной концентрации функций этих органов и их чрезвычайных полномочиях. Вместе с тем неизмеримо повышались роль революционной законности и суда.
Указанные обстоятельства и потребовали реформы органов государственной безопасности. Пути реформы были указаны В. И. Лениным и определены в порядке партийной директивы в резолюции одиннадцатой Всероссийской конференции РКП (б) (декабрь 1921 г.) 143. Тогда же вопрос был рассмотрен IX Всероссийским съездом Советов. Выступая на съезде, Ленин подчеркнул необходимость строго определить функции и компетенцию ВЧК, ограничив ее работу задачами политическими. «Перед нами сейчас, — говорил он, — задача развития гражданского оборота, — этого «требует новая экономическая политика,— а это требует большей революционной законности... Чем больше мы входим в условия, которые являются условиями прочной и твердой власти, чем дальше идет развитие гражданского оборота, тем настоятельнее необходимо выдвинуть твердый лозунг осуществления большей революционной законности, и тем уже становится сфера учреждения, которое ответным ударом отвечает на всякий удар заговорщиков» 144.
Руководствуясь указаниями партии и Ленина, съезд принял решение, в котором, отметив героическую борьбу и громадные заслуги ВЧК и ее органов, подчеркнул вместе с тем, что новые условия позволяют сузить круг деятельности рассматриваемых учреждений, возложив борьбу с нарушением советских законов на-судебные органы145. В феврале 1922 г. последовало соответствующее постановление ВЦИК146. ВЧК упразднялась и на ее месте тем же постановлением было образовано Государственное политическое управление (ГПУ) при НКВД РСФСР. ЧК автономных республик и губчека также упразднялись, а вместо них учреждались политические отделы при ЦИК"ах автономных республик, областных и губернских исполкомах. В уездах был введен институт уполномоченных губполитотделов при исполкомах уездных -Советов. Весь аппарат ГПУ был сжат, но вместе с тем укреплен качественно.
Партия и правительство возложили на ГПУ и его органы: подавление открытых контрреволюционных выступлений, борьбу с бандитизмом, шпионажем, охрану железнодорожных и водных путей сообщения, охрану границ, борьбу с контрабандой и 142 См. В. И. Ленин. Соч., т. 28, стр. 151.
143 «КПСС в резолюциях...», ч. I, стр. 593.
144 В. И. Ленин. Соч., т. 33, стр. 151.
145 Съезды Советов. Сб. документов, т. I, стр. 184.
146 Су 1922, № 16, ст. 160.
25*


незаконным переходом границ, а также и выполнение специальных поручений ВЦИК. Все дела, раскрытые органами ГПУ как о преступлениях, направленных против советского строя, так и иные, подлежали разрешению исключительно в судебном порядке- Общий надзор за выполнением этих правил был возложен на Наркомюст РСФСР и образованную при нем прокуратуру.
В отдельных случаях и теперь органам ГПУ предоставлялись особые полномочия, предусмотренные специальными актами 147. Так в целях скорейшего искоренения всякого рода бандитских налетов и вооруженных ограблений им предоставлялось право репрессии вплоть до расстрела (в отношении лиц, взятых с поличным на месте преступления при указанных случаях). Из соображений охраны государственной безопасности органам ГПУ предоставлялось также право административной высылки до 3-х лет по отношению к лицам, причастным к контрреволюционным выступлениям.
Подобной реформе подверглись и органы государственной .безопасности независимых братских советских республик. Здесь также республиканские и местные ЧК были упразднены и вместо них учреждены государственные политические управления НКВД, политические отделы и уполномоченные при исполкомах местных Советов, но уже с ограниченными правами и функциями. В некоторых республиках эта реформа в полном своем объеме запаздывала, что объяснялось остротой политической борьбы на окраинах советской страны. Закавказские республики -сохранили свои республиканские ЧК, а при образовании 'ЗСФСР была образована и общефедеративная ЧК, просуществовавшая до 30-х годов.
При создании союзного государства, договором об образовании СССР и Конституцией СССР 1924 г., в целях объединения усилий союзных республик по борьбе с контрреволюцией инаи- лучшего обеспечения охраны государственной безопасности, руководство этой отраслью государственной работы было отнесено к ведению союза. Уже в 1923 г- для всего союза создается единый орган охраны государственной безопасности — Объединенное государственное политическое управление (ОГПУ) при Совнаркоме СССР.
Новый орган, в соответствии с утвержденным положением о нем148, осуществлял те.же задачи, что и ГПУ, но в общесоюзном масштабе. Он выполнял их в порядке руководства органами государственной безопасности союзных республик, системы транспортных органов государственной безопасности и Красной армии, а также проводя в общегосударственном масштабе и не147 См. Су РСФСР 1922, № 65, ст. 844; № 5, ст. 646; СУ РСФСР 1923, № 8, ст. 108.
148 Су 1924, № 12, ст. 105.
388


посредственную оперативную работу в области охраны государственной безопасности.
Система органов ОГПУ состояла из государственных поли* тических управлений союзных и автономных республик, которые учреждались при правительствах этих республик, политических отделов при исполкомах местных Советов. В Красной армии, как и на транспорте, органами ОГПУ являлись особые от* делы.
Перестройка органов государственной безопасности и их деятельность в новой обстановке имели важное значение для со* ветской страны. Хотя страна и вступила в полосу своего мирного развития, но в ней оставалось еще много врагов, не оставив* ших надежд на свержение советской власти и не сложивших оружия. В некоторых районах страны (на Украине, в Средней Азии, Тамбовской губернии и др.) в начале восстановительного периода свирепствовал политический бандитизм. Внутренние враги советской власти были тысячами нитей связаны с капиталистами всех сртан, поддерживавшими их всеми силами и средствами. Именно поэтому партия и советское правительство не только сохранили, но и укрепили органы государственной безопасности- Изменив методы борьбы, контрреволюция усиленно насаждала в советской стране шпионаж, прибегала к диверсиям и т. д. Под руководством партии и правительства ВЧК, ГПУ и ОГПУ наносили меткие и быстрые удары по всем этим проис* кам. Исключительно большую работу они проделали и по искоренению политического бандитизма в стране. Крупное значение имела их деятельность также и непосредственно на хозяйственном фронте при разрешении государством ударных хозяйственных задач.
Как только окончилась гражданская война, значительные силы ВЧК и ее местных органов по инициативе Ф. Э. Дзержинского были брошены и,на борьбу с детской беспризорностью, одним из наиболее тяжких последствий мировой войны и иностранной военной интервенции. Партия и советское правительство рассматривали борьбу с детской беспризорностью как задачу огромной государственной важности. Ф. Э. Дзержинский лично возглавил образованную в январе 1921 г- специальную^ Комиссию по улучшению жизни детей при ВЦИК и отдал много сил и энергии на решение этой благородной задачи. По примеру Дзержинского председатели местных ЧК встали во главе образованных тогда же губернских детских комиссий—в качестве их председателей или заместителей. Благодаря активному участию чекистов, были достигнуты замечательные успехи в борьбе с беспризорностью. Деятельность ВЧК по оказанию помощи детям весьма плодотворно была продолжена ОГПУ, в об*’ разцовых трудовых коммунах которого из малолетних правонарушителей воспитались тысячи активных строителей коммунизма.
389


В новых условиях ГПУ и ОГПУ, как прежде ВЧК, были тесно связаны с рабоче-крестьянскими массами и пользовались их полным доверием. Партийное руководство и связь с массами и являлись главным источником их силы и необходимой предпосылкой для успешного выполнения их сложных и трудных задач. «Только доверение рабочих и крестьян, — подчеркивал Ф. Э. Дзержинский, — дало силу ВЧК и затем ГПУ выполнить возложенную революцией на них задачу — сокрушить внутреннюю контрреволюцию, раскрыть все заговоры низверженных помещиков, капиталистов и их прихвостней» 149.
* * 1 *
Новая обстановка, наступившая с окончанием гражданской войны, вызвала крупную перестройку и органов охраны общественного порядка. В РСФСР эта перестройка была в основном завершена в 1923 г. В литературе того времени она нередко упоминается как административная реформа органов НКВД. Сущность ее заключалась в следующем.
Если в первые годы советской власти наркомвнуделы и отделы управления исполкомов местных Советов выполняли большую работу в области советского строительства, то теперь эта опека'органов внутренних дел ^ад Советами стала излишней, поскольку власть местных Советов с окончанием гражданской войны укрепилась повсеместно, а также наладился и их аппарат. Административная реформа изъяла из ведения наркомвну- делов и отделов управления функции советского строительства и передала эти функции в центре — ЦИК/'ам, а на местах — президиумам исполкомов местных Советов.
Но этим не исчерпывалась реформа. Была и другая очень важная часть реформы. НЭП привела к известному оживлению в стране капиталистических элементов. Чтобы укрепить командные высоты Советского государства, необходимо было усилить административный надзор. Административная реформа как раз предусматривала значительное расширение функций нарком- внуделов и соответствующих местных органов в области административного надзора и воздействия — по отношению к торговцам и вообще частным предпринимателям, кулакам, религиозным организациям и др. »
В результате реформы в деятельности рассматриваемых органов вопросы советского строительства уступили таким образом место административному надзору, область которого была значительно расширена. Это вызвало и дальнейшую перестройку наркомвнуделов и отделов управления исполкомов местных Советов, что можно продемонстрировать на примере РСФСР-
149 Ф. Э. Дзержинский. Избранные произведения. Т. I, М., Господи г- издат, 1957, стр. 363—364.
390


В связи с передачей функций в области советского строительства ВЦИК и президиумам местных Советов и задачами усиления административного надзора в аппарате НКВД РСФСР |уже со второй половины 1921 г. происходит собирание в одно целое всех структурных частей, ведавших административным надзором и административным управлением. Организационный отдел Наркомата слился с административным отделом и образовалось организационно-административное управление, предусмотренное положением об НКВД РСФСР 1922 150. Но это явилось только началом реорганизации. В 1923 г. организационно-административное управление в свою очередь слилось с Главным управлением РКМ и Центророзыском (в начале восстановительного периода Центророзыск выделился в самостоятельное управление) и на их базе образовалось единое Центральное административное управление (ЦАУ) в составе трех отделов: административного, милиции, уголовного розыска.
Преобразовалась структура и изменилось соотношение отдельных частей и отделов управления местных Советов. В начале восстановительного периода 'вместо общих подотделов отделов управления образовались два новых подотдела—организационный и административный. НЭП вызвала кроме того образование и еще нового подотдела — сметно-финансового. Особенно важную роль в составе отделов управления стали играть именно административные подотделы. Они проводили систематический надзор за законностью и целесообразностью распоряжений административного характера подведомственных исполкому учреждений, налагали административные взыскания, наблюдали за правильным исполнением декретов и распоряжений правительства, усиливали надзор за частно-владельческими элементами и осуществляли всякие иные административные функции, в особенности—связанные с ударностью какой-либо отрасли работы.
Отмеченные преобразования отделов управления и явились началом реформы этих органов- Вскоре, одновременно с образованием в центре ЦАУ НКВД РСФСР, на местах отделы управления были упразднены. Вместо них в губерниях создаются административные отделы губисполкомов, а в уездах их административно-исполнительные функции сосредоточиваются в уездных управлениях милиции151. Губернские административные отделы состояли при этом из подотделов: общего (канцелярии и фин. части), губернского управления милиции, уголовного розыска, губернской инспекции (управления) мест заключения, 150 См. СУ 1922, № 33, ст. 386; а также П. Зайцев. Центральное административное управление. «Рабоче-Крестьянская милиция», 1923, № 11,
стр. 12—15.
151 См. СУ 1923, № 66, ст. 634; СУ 1923, № 103—104, ст. 1026; 1924, № 1, ст. 1; а также П. Зайцев. Административные отделы губисполкомов «Власть • советов», 1923, № 11—-12, стр. 30.
391


подотдела ЗАГС. Начальник административного отдела чаще всего являлся одновременно и начальником губ милиции. Начальник уездной милиции подчинялся президиуму уездного исполкома. Начальнику присваивались при этом некоторые административные права. В волостях функционировали районные управления уездной милиции, а в укрупненных волостях создавалось и волостное управление РКМ.
В результате реформы рассматриваемых органов была установлена таким образом единая система учреждений административного надзора: ЦАУ НКВД — губ. адм. отдел — уездное управление милиции 152-
В отношении органов НКВД имели место и др. преобразования, вызванные новой обстановкой. Задачи восстановления народного хозяйства и НЭП вызвали, в частности, значительное усиление деятельности НКВД в области коммунального хозяйства. Под руководством НКВД теперь не только восстанавливается разрушенное гражданской войной коммунальное хозяй* ство, но создается новое советское коммунальное хозяйство, объединившее в себе все те элементы коммунального строительства, которые до Октябрьской революции были распылены между Министерством внутренних дел, земскими и городскими думами. Эта деятельность НКВД уже в 1921 г. вызвала реорганизацию его коммунального отдела в Главное управление коммунального хозяйства (ГУКХ). Местными органами ГУКХ являлись прежние коммунальные отделы исполкомов местных Советов. Губернские и городские 153 отделы коммунального хозяйства по положению о них 1922 г.154 имели подотделы: жилищный, предприятий общего пользования, благоустройства и эксплуатации городских земель, пожарный, материальный. В уездных отделах коммунального хозяйства число подотделов было несколько меньше. В волостных исполкомах заведывание коммунальным хозяйством возлагалось на одного из членов ВИК"а. Во многих местах переход к НЭП вызвал образование в ведении местных отделов коммунального хозяйства хозрасчетных коммунальных трестов («водосвет» и т. п.) 155.
152 В 1926—1927 гг. уездные управления милиции «реорганизуются в административные отделы исполкомов уездных Советов. (См. СУ 1926, № 90, ст. 655; СУ 1927, № 7, ст. 56). В 1928 г. уезды в связи с новым административно-территориальным делением упраздняются. Вместо прежних губернских и уездных административных отделов были образованы повсеместно краевые (областные), окружные и районные административные отделы — в составе исполкомов соответствующих Советов.
153 Коммунальные отделы при каждом горсовете создаются только по положению о горсоветах 1925 г. До этого времени многие города по-прежнему не имели своего коммунального отдела и заведывание коммунальным хозяйством города здесь, как и раньше, принадлежало чаще всего губернскому отделу коммунального хозяйства.
154 См. СУ 1922, № 33, стр. 386.
155 См. постановления о них СУ 1925, № 2, ст. 14; № 73, ст. 579.
392


В числе прочих преобразований следует отметить, что, если раньше НКВД заведывали только лагерями, то в 1922 г. им передаются и остальные места заключения, находившиеся до этого в ведении органов юстиции. Соответственно и главное управление принудительных работ реорганизуется в главное управление местами заключения. В 1923 г. упраздняется Центро- эвак со всей системой его местных органов, поскольку выполняемые ими функции к этому времени оказались полностью исчерпанными 156-
* * *
Новые задачи, выдвинутые перед центральными и местными органами горударственной безопасности и общественного порядка в периоде социалистической реконструкции народного хозяйства, вызвали новые крупные преобразования системы этих учреждений.
Наступление на капиталистические элементы города и деревни, предпринятое в связи социалистической индустриализацией страны и коллективизацией сельского хозяйства, сопровождалось, как известно, обострением классовой борьбы внутри нашей страны и усилением борьбы против СССР иностранных держав. Последние поддерживали всячески внутреннюю контрреволюцию в СССР, усиливали свою шпионскую и диверсионную деятельность. Понятно, что в этой новой обстановке на органы охраны горударственной безопасности и общественного порядка ложились новые ответственные задачи.
В эти годы органы ОГПУ разоблачают и ликвидируют целый ряд новых подпольных контрреволюционных центров и вредительских организаций, а также ряд шпионских и диверсионных организаций иностранных разведок, по-прежнему успешно справляясь с возложенными на них задачами по охране государственной безопасности.
Обстановка потребовала очень напряженной работы и от органов административного надзора и охраны общественного порядка, в особенности в связи с выступлением в то время против советской власти кулачества в деревне. Усиление прямой и открытой борьбы кулачества доходило до прямого террора (убийства, поджоги, вредительство), чем была вызвана серьезная перестройка органов административного надзора и охраны общественного порядка, выразившаяся в упразднении по постановлению ЦИК и СНК СССР, в декабре 1930 г.157 НКВД союзных 156 См. СУ 1923, № 3, ст. 57.
157 См. СЗ СССР 1930, № 60, ст. 640; СУ 1930, № 4, ст. 38.
393.


и автономных республик, с соответствующим распределением их функций и учреждений и образованием новых органов 158.
НКВД РСФСР к моменту упразднения функционировал на основе положения о нем, принятого в марте 1927 г.159- Зафиксировав все основные функции Наркомата, положение 1927 г. окончательно исключило всякое упоминание о руководстве НКВД в вопросах советского строительства. Это и понятно, поскольку данные функции были утрачены наркомвнуделами еще по рассмотренной выше «административной» реформе 1923 г. Новое положение наделило НКВД РСФСР, в основном, функциями общего административного надзора и охраны порядка и безопасности.
К рассматриваемому времени в ведении НКВД РСФСР, как и НКВД всех союзных и автономных республик, находилось руководство милицией, уголовным розыском, загс, коммунальным делом, местами заключения. В данных вопросах НКВД обладали по-прежнему очень широкой компетенцией. Так им принадлежало руководство проведением в жизнь постановлений и распоряжений правительства по вопросам общего администрирования и установления охраны революционного порядка и общественной безопасности, выдача гражданских заграничных паспортов, наложение виз на выезд граждан за пределы СССР, регистрация актов гражданского состояния, административный надзор за торговлей специальными предметами и материалами, наблюдение за деятельностью низового советского аппарата. На НКВД возлагалась не только обязанность руководить милицией и уголовным розыском, но и непосредственная работа в области розыска и дознаний по уголовным преступлениям, реги158 По <ряду республик упразднение НКВД, в виде опыта, имело место и раньше. Так в мае 1927 г. был упразднен НКВД в Узбекской ССР с распределением его функций между Госпланом, Наркомфином, Наркомпросом, Подготовительной комиссией при СНК Узб. ССР и созданным тогда Центральным административным управлением. Затем, в том же году, в августе, последовало упразднение НКВД Туркменской ССР с передачей ряда его функций уже существовавшим органам и образованием при СНК Туркм. ССР Главкомхоза на правах самостоятельного управления — для руководства коммунальным делом и Центрального административного управления. Имело место упразднение НКВД и в ЗСФСР. Однако признавалось, что указанная ликвидация была проведена недостаточно целесообразно, поскольку вместо упраздненных органов создавалось новое со значительным штатом. (См. П. Зайцев. Опыты упразднения наркомвнуделов. «Советское строительство» 1928, № 8 (25), стр. 60 и далее; М. Шалюпа. Результаты упразднения НКВД Узбекской ССР. «Власть Советов», 1928, № 33, стр. 14—15; Д. Рудницкая. О восстановлении НКВД в Уз. ССР. «Советское строительство», 1928, № 12, стр. 162 и далее; В. Васильев. Ликвидация народных комиссариатов внутренних дел. «Советское строительство», 1931, № 1, стр. 25—32).
159 См. СУ 1927, № 47, ск 315. II сессия ВЦИК XII созыва. Стеногр. отчет, Изд. ВЦИК, 1928, стр. 496—497. Год работы правительства РСФСР. Материалы к отчету правительства за 1927—'1928 гг. Под общей ред. В. А. Смольянинова и А. В. Стоклицкого. М., Изд. ВЦИК и СНК РСФСР, 1929, стр. 5.
394


страция и учет преступников, изучение преступности- Они не только организовывали места заключения и управляли ими, но и разрабатывали все вопросы исправительно-трудовой политики. В области коммунального дела они осуществляли руководство деятельностью соответствующих местных органов по вопросам жилищного хозяйства, городского и сельского благоустройства, дорожного дела, эксплуатации и управления коммунальными и подсобными к ним предприятиями, городскими строениями и землями и т. д.
В условиях обострившейся классовой борьбы получила особое значение роль находившихся в ведении НКВД органов милиции и уголовного розыска, как непосредственно несущих на себе обязанности по охране революционного порядка и безопасности. Поэтому в новой усложнившейся обстановке выявилась необходимость в укреплении дисциплины в указанных органах и в предоставлении большей оперативной свободы для. центральных органов милиции и уголовного розыска, а также усиления руководства ими непосредственно со стороны правительств союзных и автономных республик.
Данную задачу прежде всего и разрешила реорганизация 1930 г. В постановлении ВЦИК и СНК СССР об упразднении НКВД подчеркивалось, что «обострение классовой борьбы требует от органов по борьбе с преступностью и по охране общественной безопасности и революционного порядка — милиции и уголовного розыска — большей дисциплины, а также большей самостоятельности в управлении ими» 160.
С упразднением НКВД, на базе их управлений милиции и уголовного розыска были учреждены одноименные управления, но уже непосредственно при СНК союзцых и автономных республик- На данные управления возлагалось не только руководство милицией и уголовным розыском в пределах республики, но и административный надзор, кроме вопросов, отнесенных к ведению ЦИК союзных и автономных республик. Соответственно и на местах органы милиции и уголовного розыска получили большую самостоятельность.
Административные управления и отделы исполкомов местных Советов 161, в состав которых входили эти органы, упразднялись или вернее на их базе были созданы, на правах самостоятельных отделов исполкомов, управления милиции и угловного ро160 См. СЗ СССР 1930, № 60, ст. 640.
161. Ко времени упразднения НКВД на местах в результате введения в стране нового адм.-тер. деления функционировали адм. управления исполкомов краевых (областых) Советов, адм. отделы испокомов Советов автономных областей, окружных, городских и районных Советов, причем их структура в главных своих чертах была подобна структуре прежних губернских и уездных адм. отделов. Так адм. управления край (обл.) (исполкома имели отделы: адм.-орг., милиции, уголовного розыска, мест заключения и принудительных работ, снабжения, (канцелярию (см. СУ 1930, № 30, ст. 765). Понятно, что руководящее положение среди местных адм. органов занимали именно край
395


зыска (краевые, областные, городские, районные). Причем новые управления получили от прежних административных отделов и все административные функции, которые соответствовали задачам милиции. Важно также отметить, что местные управления милиции и уголовного розыска хотя и являлись отделами исплокомов местных Советов, но, в отличие от многих других отделов, находились в более централизованном подчинении,т. е. здесь центру в лице республиканских управлений милиции и уголовного розыска было предоставлено больше прав, чем это имело место в отношении других отраслей управления.
В рассматриваемый период для органов милиции и уголовного розыска было характерным привлечение к их деятельности сил широкой общественности. При этом возникшие раньше и вновь создававшиеся организации содействия органам милиции и уголовного розыска (дружины по борьбе с хулиганством, самогоноварением и т. п.) были переведены на устав общества содействия органам милиции и уголовного розыска (ОСАДМИЛ) 162- На фабриках, заводах, совхозах и колхозах — повсюду стали создаваться ячейки ОСАДМИЛ’а. В 1932 г. об- (обл.) адм. управления, которые представляли собой подлинные штабы по руководству адм. работой.
Окружные адм. отделы также имела крупное значение, но они как и сами адм. округа, просуществовали недолго, передав свои функции районным адм. отделам. Наблюдался процесс усиления значения районных, а также и городских адм. отделов. Уже при создании адм. районов в 1928 г. к адм. отделам райоиспокомов перешли не только все основные права бывших уездных административных отделов, но и функции бывших волостных управлений (ведали узко-милицейскими функциями административно-исполнительного характера), а также адм. работа, проводившаяся непосредственно аппаратом волиопокомов. В результате упразднения адм. округов (1930 г.) к РАО перешли все права, принадлежавшие окружным адм. отделам. Вместе с тем им передавались кадры и средства округа. Таким образом РАО стали органами с весьма широкой компетенцией, вплоть до управления местами заключения районного значения (для следственных и пересыльных).
РАО не членились на структурные подразделения и все работники имели непосредственное подчинение начальнику отдела. Только в крупных районах создавались отделения угрозыска и во всех РАО — бюро принудительных работ.
Для обслуживания города или рабочего поселка (районного подчинения), в РАО выделялась городская милиция, но управления гор. милиции не создавалось. Также и для обслуживания городов окружного и краевого (обл.) подчинения самостоятельный адм. аппарат первоначально не создавался, а в окр. адм. отделах и край (обл.) адм. управлениях выделялись городские части. Но города, вопреки установкам центра, сами стали создавать гор. адм. отделы. Ликвидация округов привела уже к повсеместному образованию гор. адм. отделов (в городах, не входивших в состав района и подчинявшихся непосредственно край (обл.) исполкомам). В гор. адм. отделах при этом создавались: адм.-орг. часть, милиция, угро, бюро принудительных работ и т. д. В непосредственном подчинении гор. адм. отделу кроме того находилось гор. отделение милиции. (См. Административные органы в новых условиях, под. ред. Е. Г. Ширвиндта. М., изд. НКВД РСФСР 1930).
162 СУ 1930, № 25, ст. 324.
396


чцество содействия реорганизуется в бригады содействия при органах РК милиции 163.^
В целях улучшения руководства органами милиции и уголовного розыска, а также для проведения по СССР паспортной системы и непосредственного руководства этим делом в дальнейшем, в декабре 1932 г., было образовано Главное управление рабоче-крестьянской милиции при ОГПУ СССР 164.
Реорганизация 1930 г. решила и другую важную задачу. В условиях социалистической реконструкции народного хозяйства ускоренными темпами развивалось и усложнялось коммунальное хозяйство как старых, так и новых городов и поселков. Как это подчеркивало постановление ЦИК и СНК СССР об упразднении НКВД, коммунальное хозяйство требовало в новых условиях специального планового руководства и строгой увязки его со всем местным хозяйством страны и с темпами индустриализации. Таким образом рамки НКВД для управлений коммунального хозяйства становились тесными. Поэтому при упразднении НКВД при СНК союзных и автономных республик были образованы главные управления коммунального хозяйства. Создание этих управлений непосредственно при правительствах обеспечило им необходимую самостоятельность в оперативной работе, а вместе с тем и облегчило координацию своей деятельности с другими ведомствами и ее увязку по директивам СНК с общими планами народного хозяйства. Новые управления, как раньше и НКВД, осуществляли свое руководство коммунальным хозяйством на местах через местные Советы и их отделы коммунального хозяйства 165.
163 СУ 1932, № 38, ст. 173.
164 СЗ СССР 1932, № 84, ст. 518.
165 ГУКХ просуществовали однако недолго. Вопросы развития городского хозяйства и в частности — московского городского хозяйства, явились вскоре предметом специального обсуждения на июньском Пленуме ЦК ВКП(б). В целях улучшения хозяйственно-технического руководства коммунальным хозяйством Пленум признал необходимым ^реорганизовать ГУКХ союзных республик в специальные наркоматы коммунального хозяйства, также создать при ЦИК СССР Всесоюзный совет по делам городского и жилищного хозяйства («КПСС в резолюциях...» ч. 111, стр. 113—126). Каждая республика уже в 1931 г. создала у себя свой наркомхоз. В РСФСР он создается и постановлением ВЦИК и СНК от 20 июля 1931 г. (СУ 1931, № 92, ст. 323 и положение о нем СУ 1932 № 3 ст. 10). На наркомхозы и было возложено теперь руководство городским жилищным и коммунальным строительством и проведение социалистической (реконструкции городов, го|родск1их поселков и районных центров. В каждой АССР также были образованы свои наркомхозы, по отношению к которым Наркомхоз РСФСР занимал положение объединенного наркомата.
Местные органы коммунального хозяйства к этому времени были представлены коммунальными управлениями краевых и областных исполкомов и коммунальными отделами окружных и городских исполкомов. Теперь они вошли в ведомственное подчинение наркомхозам. До упразднения адм.-тер. округов в областном городе функционировало три руководящих коммунальных органа: областное или краевое управление коммунального хозяйства, окружной и городской комхоз, а в окружных городах два — окружной и город397


Остальные функции упраздненных НКВД и местных административных отделов были распределены в зависимости от их характера и значимости между следующими наличными органами.
1. Ряд вопросов общего административного надзора возлагались непосредственно на президиумы ЦИК союзных и автономных республик: руководство делом по приему в гражданство СССР, по выдаче заграничных паспортов, по делам, связанным с культами, деятельностью обществ, не преследующих целей извлечения прибыли, по учету лиц, лишенных избирательных прав, общее руководство деятельностью органов по регистрации актов гражданского состояния. Организационным отделам ЦИК союзных и автономных республик, а также президиумам краевых (областных) исполкомов было передано административное устройство и наблюдение за деятельностью низового советского аппарата.
2. Места заключения и вопросы организации ссылки с принудительными работами и организация самих принудительных работ без содержания под стражей передавались в ведение наркоматов юстиции союзных республик.
3. Направление на работу тылополченцев и проведение трудовой и гужевой повинности передавались Наркомату труда СССР и наркоматам труда союзных республик.
Новая крупная реорганизация органов охраны годударствен- ной безопасности и общественного порядка осуществляется в рассматриваемый период уже в связи с решающими победами социалистического строя в нашей стране и задачам дальнейшего укрепления боевой мощи СССР. Эта перестройка проводится в июле 1934 г. — создается общесоюзный НКВД СССР, а ОГПУ, как самостоятельный общесоюзный орган, упраздняется и преобразовывается в Главное Управление Государственной ской комхоз. Областные управления и окружные комхозы являлись руководящими и директивными органами, а городской комхоз — производственной оперативной организацией, непосредственно руководящей хозяйством данного города. В его ведении находились и коммунальные тресты (см. положение о них. СУ 4928, № 135, ст. 879). Необходимо отметить, что в построении городских органов управления коммунальным хозяйством наблюдалось большое разнообразие. Так в Москве, Ленинграде, Горьком, Ростове на Дону и в некоторых других городах имелись управления и тресты, подчиненные президиумам горсоветов, а в ряде городов при президиумах Советов состояло по несколько самостоятельных отделов — по ряду отраслей коммунального хозяйства. В посторении центрального аппарата наркомхозов, а также областных и краевых управлений коммунального хозяйства нередко находила применение функционалка, изжитая в этих органах лишь после ршений XVII съезда партии. (См. о местных органах коммунального хозяйства Б. Гуревич. О некоторых организационных недостатках в работе комхозов «Коммунальное дело» 1929, № 6, стр. 15—19; С. Власенко. О перестройке работы органов коммунального хозяйства. «Советское строительство», 1936, № 7 120), стр. 69—77).
398


безопасности (ГУГБ) НКВД СССР. Одновременно были образованы одноименные наркоматы в союзных республиках 166.
Чтобы уяснить сущность этой реорганизации необходимо указать на задачи созданных учреждений и их отличие от задач прежних органов государственной безопасности и общественного порядка.
В результате решающих побед социалистического строительства к моменту рассматриваемой реорганизации, функции военного подавления внутри страны у Советского государства отмирают. Но в условиях капиталистического окружения и к тому же обострившегося в то время международного положения надо было сохранить карательные органы и органы разведки направив их деятельность своим острием не во внутрь страны, а во вне ее, против внешних врагов — иностранных разведок и их агентов.
В условиях победы социализма во всех отраслях народного хозяйства, у Советского государства неизмеримо возросло значение функции охраны социалистической, общественной собственности от врагов и расхитителей народного добра. Эта функция была возложена не только на прокуратуру и судебные учреждения, но также и на органы охраны государственной безопасности и общественного порядка. Она возлагалась на столь, ответственные органы в связи с необходимостью всемерного укрепления социалистической собственности, которая к этому времени становится господствующей во всех сферах народного хозяйства. Надо было надежно укрепить новые социалистические формы хозяйства во всех областях и тем укрепить сам социалистический строй-
Таким образом, основные задачи НКВД СССР, республиканских НКВД и местных органов охраны государственной безопасности и общественного порядка заключались теперь в следующем:
1. Обеспечении государственной безопасности путем борьбы со шпионажем, диверсиями и всякой иной деятельностью иностранных разведок и их агентов.
2. Охране общественного порядка и социалистической собственности путем административного надзора и руководства деятельностью РК милиции.
Это потребовало вновь сосредоточения в НКВД СССР и республиканских НКВД сложного комплекса политических и административных функций: охраны границ СССР, руководства местами заключения, записью актов гражданского состояния, управление шоссейными и грунтовыми дорогами и автотранспортом, а также делом государственной съемки и картографии, лесной охраны, переселенческим делом, пожарной охраной и др. Для выполнения этих функций в составе НКВД СССР и рес166 См. СЗ СССР 1934, № 34, ст. 283.
399


публиканских НКВД были образованы соответствующие управления .и другие структурные подразделения. НКВД СССР имел в своем составе, кроме ГУ ГБ и Главного управления милиции: главное управление пограничной и внутренней охраны, Главное управление (исправительно-трудовых лагерей, отдел актов гражданского состояния, Главное управление государственной съемки и картографии, Главное управление пожарной охраны и др.
В автономных республиках, краях и областях были учреждены соответствующие управления НКВД. В отличие от других республик, РСФСР тогда не имела своего НКВД и вместо него здесь был введен институт уполномоченных НКВД СССР. Краевые (областные) управления уполномоченных здесь подчинялись непосредственно НКД СССР.
Деятельность органов охраны государственной безопасности и общественного порядка на рассматриваемом этапе по-прежнему имела большое значение для Советского государства. Они вели борьбу со шпионажем, диверсиями и всякой иной подрывной деятельностью агентов иностранных разведок, а также против бандитов, воров и всяких расхитителей народного добра. Этим самым они обеспечивали государственную безопасность, содействовали дальнейшему продвижению страны по пути строительства социализма и коммунизма. Но вместе с тем уже тогда в деятельности органов государственной безопасности стали проявляться тяжелые отрицательные явления, связанные с культом личности Сталина.
§ 4. Органы юстиции. Суд и прокуратура
Юстиция в переводе на русский язык означает правосудие, но органами юстиции в практике советского строительства принято называть лишь те специальные учреждения, которые регулируют работу суда и прокуратуры и только в широком значении слова сюда относятся и сами учреждения дуда и прокуратуры.
В- И. Ленин, указывая на общеполитическую сторону вопроса, подчеркивал, что суд выполняет одну из функций государственного управления и является органом власти трудящихся 167. Однако из этого* не следует, что дуд и прокуратура могут отождествляться с органами административной власти.(Назначение советского суда заключается в одуществлении социалистического правосудия, а прокуратуры — в надзоре за точным исполнением законов. Свои функции дуд и прокуратура одуществ- ляют как по отношению к частным лицам, так и по отношению ко всем советским учреждениям. Им часто приходится выступать в качестве арбитра, разрешающего споры с административной 167 См. В. И. Ленин. Соч., т. 27, стр. 236.
400


властью. Вот поэтому правосудие и прокурорский надзор в Советском государстве, как государстве самом демократическом, отделены от администрации и независимы от нее. Они подчинены только закону, а сами учреждения суда и прокуратуры во всей системе органов Советского государства занимают особое место.
Советские органы юстиции на всех этапах истории Советского государства играли огромную роль как органы охраны интересов трудящихся, укрепления Советского государства и социалистического строя. В своем развитии и деятельности, как и весь советский государственный аппарат, они отразили при этом те основные исторические процессы, которые пережила наша страна.
Создание советских органов юстиции и суда относится к периоду проведения Октябрьской революции. Эти органы создаются на месте сданного Октябрьской революцией на слом старого буржуазно-помещичьего аппарата юстиции. В дореволюционной России суд был представлен многочисленными рудеб- ными учреждениями, со множеством инстанций и носил ярко выраженный сословный характер. Он был наиболее утонченным аппаратом насилия и угнетения трудящихся масс. Характеризуя буржуазный руд как аппарат насилия, В. И. Ленин говорил, что буржуазный руд «...изображал собою защиту порядка, а на самом деле был слепым, тонким орудием беспощадного подавления эксплуатируемых, отстаивающим интересы денежного мешка» 168. Октябрьская революция не оставила от него и камня на камне- Сметены были все старые учреждения в этой области. Одновременно развернулся созидательный процесс.
В качестве центрального органа судебного управления, т. е. органа, ведающего постановкой всего рудебного дела в Советской республике, по декрету II Всероссийского съезда Советов создается Народный комиссариат юстиции. Важнейшая задача Наркомюста РСФСР заключалась в оказании помощи местам в организации органов местного судебного управления, самой системы судебных учреждений и руководстве ими. Однако его задачи и деятельность далеко не исчерпывались функциями не- посредст венного судебного управления169. На Наркомюст РСФСР легла огромная работа по разработке норм советского социалистического права, складывавшегося в ходе революционных преобразований, по редактированию проектов законодательных и других правительственных актов, кодификации декретов и постановлений, их опубликованию и толкованию и т. п. На Наркомюст РСФСР возлагалось проведение в жизнь революционной законности (надзор за законностью) и поэтому он в какой-то мере осуществлял функции в то время еще несоздан- 168 В. И. Ленин. Соч., т. 26, стр. 421.
169 См. Отчет Народного Комиссара Юстиции. «Пролетарская революция и право». М., изд. НКЮ, 1918, стр. 33 и далее.
26-1240 401


ной прокуратуры. На него были возложены вместе с тем разработка и проведение в жизнь исправительно-трудовой политики.
Широкие задачи Наркомюста РСФСР потребовали сформирования соответствующего центрального аппарата наркомата. В первые годы советской власти основными отделами Наркомюста РСФСР являлись: отдел личного состава и судоустройства, где сосредоточивались, в частности, такие важнейшие вопросы, как организация местных органов юстиции и судебных учреждений; законодательных предположений и кодификации; тюремно-карательный, ведавший местами заключения, одна из важнейших задач которого заключалась в преобразовании всей постановки-карательного дела, с введением обязательной трудовой жизни для всех способных к труду заключенных; следственный, консультационный, ликвидационный — по проведению в жизнь декрета об отделении церкви от государства; литературно-издательский (отдел опубликования законов), в котором велась работа по изданию «Собрания узаконений...»; ж. «Революция и право»; канцелярия170 *. Задачи разработки основных начал реформы тюремных учреждений и организации на новых началах всех отраслей тюремного быта привели к образованию при НКЮ РСФСР уже в январе 1918 г. в качестве межведомственного органа и специальной тюремной коллегии. Тогда же в целях осуществления строгого медицинского надзора за состоянием мест заключения, при Наркомюсте РСФСР была образована специальная медицинская коллегия. В конце гражданской войны создаются некоторые новые отделы — высшего судебного контроля и др.
В работе НКЮ РСФСР первого периода принимали участие «левые» эсеры и во главе этого наркомата стоял также «левый» эсер, что несколько затормозило деятельность наркомата, в частности, в вопросах ломки старого суда 172.
«Левые» эсеры попытались использовать Наркомюст и для срыва работы ВЧК по борьбе с контрреволюцией. Приход вскоре в Наркомюст большевиков и в частности — в качестве наркома старого революционера-большевика и виднейшего советского юриста — Д. И. Курского, помог развернуть энергичную и подлинно революционную деятельность наркомата.
Функции судебного управления на местах в первое время выполняли комиссары юстиции губисполкомов, введенные в ноябре 1917 г. декретом о суде № 1 173 и наделенные единоличной властью. Комиссары юстиции сыграли большую роль. Они оли-
170 См. СУ 1917, № 9, ст. 127; № 12, ст. 171; СУ 1920, № 90, ст. 465; а так¬
же Отчет Народного Комиссара юстиции в указанном издании, стр. 33 и далее.
172 См. Д. И. Курский. Избранные статьи и речи. Изд. второе дополненное. М., Госюриздат, 1958, стр. 28.
173 СУ 1917, № 4, ст. 50.
402


цетворяли собой складывавшийся институт советского революционного правосудия и руководили всей работой по местному рудоустройству. Но институт комиссаров юстиции был временным («впредь до создания постоянных судебных установлений») и с середины 1918 г. вместо него создаются отделы юстиции губисполкомов и бюро юстиции уездных исполкомов. Эти учреждения, будучи органами местных Советов, являлись в то же время местными органами Наркомюста РСФСР. Положение о них было опубликовано в январе 1919 г.174 *.
На губернские отделы юстиции возлагалась организация народных судов и революционных трибуналов, коллегий защитников и обвинителей. Отделы юстиции должны были осуществлять наблюдение за деятельностью судебно-следственных органов. Местные отделы юстиции осуществляли и общий надзор за соблюдением революционной законности, то-есть им были присвоены в известной мере права и обязанности не созданной еще в то время прокуратуры. Губернские отделы юстиции имели в своем составе подотделы: общий, адм.-хоз., судебно-следственный, карательный.
Революционным творчеством трудящихся масс в первые же дни Октябрьской революции на месте старых судов повсюду стали создаваться совершенно новые советские суды. В первое время они возникали под разными наименованиями: революционные народные суды, руды общественной совести, революционные трибуналы и т. д. Партия большевиков всегда разъясняла, что нет и не может быть внеклассового суда, что руд есть орудие господствующих классов. В лице советских судов были созданы органы, призванные отстаивать и защищать интересы не кучки эксплуататоров, а интересы трудящихся масс. Советский руд сразу же создавался как классовый суд рабочих и крестьян. Это был подлинно народный суд и он строился на принципе участия в нем только трудящихся.
Образование советских судов в законодательном порядке за- > крепил упомянутый декрет о суде № 1. Декрет предусматривал создание двух видов судов — народных судов и революционных трибуналов. Народные суды создавались как общегражданские, а революционные трибуналы — для рассмотрения наиболее важных дел и в первую очередь — дел о контрреволюционных преступлениях. Октябрьская революция сразу же закрепила такие основные демократические принципы советского суда как — участие в суде народных заседателей, выборность народных судей и заседателей, судоговорение на языке местного населения, гласность процесса, право обвиняемого на защиту, независимость судей и их подчинение только закону (для того времени точнее— революционному правосознанию, поскольку советская законодательная деятельность только развертывалась). Создав
174 СУ 1919, № 2, ст. 29.
26*
‘4ЙЗ


единый народный руд взамен бесконечного ряда прежних судов различного устройства, со множеством инстанций, советская власть упростила устройство руда, сделав его абсолютно доступным для населения и устранила всякую волокиту в ведении дел 175«
Практика организации советских рудов закрепила такое положение, когда народные суды действовали в пределах определенного участка. Более крупные города и поселения имели при этом ряд участков. В сельской местности участок охватывал обычно несколько волостей и народные суды находились в уездных или волостных центрах, а также и в других более крупных поселениях. Народные руды работали в составе избранного Советом на определенный срок постоянного судьи и двух или более народных заседателей, менявшихся по сессиям или неделям. Судьи избирались районными или волостными Советами, а где не было таковых, уездными, городскими и губернскими Советами. Народные заседатели приглашались на заседания суда по общему списку народных заседателей и избирались также демократическим путем — от фабрик, заводов и т. п. Список их утверждался Советом.
Создание народных судов первоначально отставало от образования революционных трибуналов. Места предпочитали создавать у .себя революционные трибуналы и последние в первое время занимались не только делами о контрреволюции. Через них чаще всего проходила основная масса и общеуголовных дел. Ввиду обострения контрреволюции партия и советское правительство приняли меры к усилению карательной политики советской власти. На основе декрета СНК о революционных трибуналах, принятого в мае 1918 г.176, их сеть была сокращена и революционные трибуналы были оставлены только в губернских городах, промышленных центрах и крупных узловых станциях. Отменялось декретом и наблюдавшееся деление трибуналов на революционные трибуналы по борьбе с контрреволюцией, по борьбе со спекуляцией, по делам печати. Эти меры помогли укрепить революционные трибуналы в качественном отношении. Тем же декретом дела общеуголовного характера были изъяты из компетенции революционных трибуналов и переданы народным судам (за исключением, дел о спекуляции, взяточничестве, подлогах и некоторых других). За революционными трибуналами с этого времени утвердилась роль именно органов по борьбе преимущественно с контрреволюцией.
Революционные трибуналы состояли из председателя, двух его заместителей, секретаря и двух помощников секретаря,— избиравшихся на определенный срок Советами, и народных заседателей, избиравшихся и участвовавших в работе революции 176 «КПСС в резолюциях...*, ч. I, стр. 418. ”6 СУ 1918, № 35, стр. 471.
404


онных трибуналов на тех же основаниях, как это имейо место, в отношении заседателей народных судов. При революционных трибуналах были учреждены следственные комиссии и коллегии обвинителей. Местные народные суды и революционные трибуналы и составили основное звено системы советских рудов.
На основании декрета о суде № 1 в качестве кассационной инстанции для дел, рассматриваемых в местных судах, были учреждены уездные и столичные съезды (советы) местных су* дей. В заседаниях съездов местные судьи участвовали пооче* редно. Некоторые советы местных судей образовали свой пре* зидиум (например, Московский совет местных рудей), состоявший из постоянных членов и частью из участковых местных судей.
В дополнение декрета о суде № 1 в начале марта 1918 г. СНК принял декрет о суде № 2 177- В соответствии с этим новым декретом на местах стали создаваться окружные народные суды (один суд на несколько уездов). Назначение окружных судов заключалось в рассмотрении дел, превышавших подрудность местного народного суда. Окружные суды действовали при этом только как суды первой инстанции. Кассационной же инстан* цией для местных судов оставались съезды (советы) местных судей. Следует отметить, что декрет о суде № 2, отразивший в известной мере стремление «левых» эсеров ограничить права местных судов, предусматривал и создание областных народных ру- дов — для рассмотрения кассационных жалоб на приговоры и решения окружных народных судов. Однако практически такие гуды не были образованы. Но и окружные суды не оказались жизненным явлением. Первый Всероссийский съезд комиссаров юстиции (апрель 1918) высказался за то, чтобы рассматривать окружные суды как временные, впредь до окончания производства по делам, находившимся в старых (дореволюционных) судах, чем в основном они и занимались. В дальнейшем окружные суды и действительно были упразднены. Таким образом, основными судами оставались народные суды и революционные трибуналы 178.
177 СУ 1918, № 26, ст. 420.
178 В национальных районах страны (Средней Азии, на Кавказе и т. д.) наряду с народными судами Советская власть допустила и национальные суды: шариатские, суды казиев, аксакалов. Однако по мере того, как население на собственном опыте убеждалось в преимуществе советского суда, как подлинного защитника интересов трудящихся, и тем яснее для него становилась реакционная сущность старых национальных судов, эти суды были постепенно ликвидированы и установилась везде общая система народных судов. Упразднение старых национальных судов началось в более широких масштабах в восстановительный период и в основном было завершено в годы социалистической реконструкции народного хозяйства., (См. подробнее М. В. Кожевников. История советского суда 1917—1956 годы. Доп. изд. М., Госюриздат, 1957, стр. 113—114; 267—268).
405


В 1920 г. были образованы особые сессии народного суда и дежурные камеры179. В особых сессиях подлежали рассмотрев нию дела, поступавшие из ЧК и революционных трибуналов, не принятые ими к своему производству, по крупной спекуляции, о наиболее важных должностных преступлениях и вообще дела, имевшие крупное общественное значение. Особые сессии учреждались в губернских городах при советах народных судей и в уездных городах при уездных бюро юстиции. Особая сессия имела свою канцелярию и штат служащих наравне с другими народными судами. Председательствовали в них члены прези^ диума совета народных судей или уездного бюро юстиции.
Дежурные камеры имели назначением рассмотрение несложных дел, которые не требовали для производства особого расследования и могли слушаться немедленно, в самый день за-- держания обвиняемого. Дежурные камеры создавались также в губернских городах при советах народных судей, в уездных городах— при уездных бюро юстиции. В городах, имевших райсоветы, дежурные камеры имелись и в каждом районе. Работали они в составе народного судьи и заседателей.
Наряду с местными судами вскоре же после Октябрьской революции были образованы центральные судебные органы. В мае 1918 г. для рассмотрения важнейших дел, изымаемых из подсудности местных революционных трибуналов, учреждается революционный трибунал при ВЦИК180. При нем состояли — следственная комиссия, центральная коллегия обвинителей и коллегия защитников. Коллегия обвинителей, кроме своих непосредственных задач как органа при центральном Ревтрибунале, осуществляла руководство деятельностью коллегий обвинителей и при местных революционных трибуналах. В июне 1918 г. для рассмотрения жалоб и протестов на приговоры местных революционных трибуналов, при ВЦИК был создан специальный кассационный отдел 181«
Обстановка гражданской войны и иностранной военной интервенции потребовала создания, кроме общей системы революционных трибуналов, и специальных революционных трибуналов— в Красной армии и на транспорте. Эти трибуналы в первые годы советской власти составляли отдельные системы и они не были связаны с Наркомюстом.
Военные трибуналы стали создаваться, в основном, с лета 1918 г. и были представлены фронтовыми, армейскими, дивизионными, окружными и др. военными трибуналами. В\ первое время они носили нередко различные наименования (вденно-ре- волюционный полевой суд, революционный военный* трибунал, военно-полевой трибунал и т. п.). Деятельность этих органов 179 СУ 1920, № 100, ст. 541.
180 СУ 1918, № 41, ст. 520.
181 СУ 1918, № 45, ст. 545.
406


помогла нанести сокрушительный удар по проникавшим в ряды Красной армии белогвардейцам и иностранным шпионам и диверсантам, а также ликвидировать в армии дезертирство, расхлябанность и др. преступления, ослаблявшие боевую мощь армии182. Систему военных трибуналов с октября 1918 г. возглавлял созданный тогда Военно-революционный трибунал при РВСР, который являлся судом первой инстанции по наиболее важным делам, а также органом, руководившим, контролировавшим и координировавшим деятельность всей системы военных трибуналов республики.
Железнодорожные трибуналы учреждались при окружных и др. жел. дорожных управлениях, в крупных жел. дорожных узлах и т. д. и возглавлялись с 1920 г- образованным тогда Главным революционным железнодорожным трибуналом при НКПС РСФСР.
В 1919 г. компетенция всех революционных трибуналов была значительно повышена в связи с передачей им целого ряда дел, решения по которым раньше принимались непосредственно в органах ВЧК.
В целях объединения деятельности центральных трибуналов и установления высшего судебного контроля, вместо кассационного отдела ВЦИК учреждается Кассационный трибунал — из представителей от центральных трибуналов и Наркомюста РСФСР 183. Этим был сделан первый шаг к осуществленному уже с окончанием войны полному слиянию всех центральных трибуналов в единый Верховный трибунал республики.
Подобным же образом обстояло дело с органами юстиции и суда и во всех образовавшихся тогда независимых братских советских социалистических республиках. В качестве центральных органов судебного управления в УССР, БССР и других республиках создаются свои наркомюсты с теми же задачами и примерно тем же построением аппарата, что и Наркомюст РСФСР. Их органами на местах являлись отделы и бюро юстиции исполкомов местных Советов.
В организации наркомюстов и самих судебных учреждений и их практической деятельности во всех советских республиках широко использовался опыт РСФСР и ее соответствующее законодательство. Ликвидация старых рудов и образование пролетарских судов на Украине были проведены постановлением Народного секретариата (первого правительства) УССР уже в начале января 1918 г.184. В основу законодательства о рудах в УССР, а затем в БССР и всех других советских республик, был
132 См. А. Чувашии. Из прошлого революционных военных трибуналов. «Советская юстиция», 1958, № 2, стр. 30.
183 См. о нем в положениях о революционных трибуналах. СУ 1919, №13, ст. 132; СУ 1920, № 22—23, ст. 115.
184 См. А. Л. Ривлин. Первые законодательные акты о советском суде на Украине. «Советское государство и право», 1949, № 11, ст. 58.
407


положен декрет СНК РСФСР о суде № 1. Разумеется, что в построении нового суда в отдельных случаях имелись и некоторые отклонения от общего типа, диктовавшиеся местными особенностями. В качестве высших судебных центров в каждой республике создавались революционные трибуналы при ЦИК Советов и другие органы, подобно тому, как это имело место в РСФСР- Так в УССР в апреле 1919 г. были учреждены — судебный отдел Всеукраинского ЦИК, Верховный революционный трибунал и кроме того — Верховный Кассационный суд. Последний в том же году влился в состав Наркомюста УССР в качестве кассационного отдела — для рассмотрения жалоб на приговоры революционных трибуналов. Система же особых военных трибуналов возглавлялась общеармейским трибуналом, состоявшим при Военно-революционном совете Украинской Красной армии.
Новый суд нужен был прежде всего Для борьбы с контрреволюцией, для ограждения завоеваний пролетарской революции, для всесторонней защиты интересов и прав трудящихся. На него ложилась вместе с тем и другая важная задача. Он должен был обеспечить строжайшее проведение дисциплины и самодисциплины трудящихся и их правовое воспитание. Как органы судебного управления, так и сами судебные учреждения в трудных условиях становления советской власти, а затем гражданской войны — твердо стояли на страже основных принципов дик-* татуры пролетариата. Они выполняли огромнейшую работу в области правовой охраны новых порядков в стране. Судебные учреждения разбирали и выносили решения по гражданским и уголовным преступлениям и преступлениям против революции- Деятельность органов судебного управления и самих советских судов была направлена своим острием как против контрреволюции, так и всяких антиобщественных явлений, угрожавших существованию советской власти или подрывавших устои советского общества, на охрану новых политических, социальных и имущественных прав народа.
* * *
Переход к мирной работе по восстановлению народного хо^ зяйства вызвал очень серьезную перестройку как работы, так и системы органов судебного управления и самих судебных учреждений.
Как ни была значительна деятельность органов юстиции и суда в первые годы советской власти, все же она ограничивалась тогда деятельностью ряда других советских органов, поскольку тяжелая обстановка борьбы с силами внутренней и внешней контрреволюции вынуждала решать наиболее серьезные и боевые задачи не столько в зудебном порядке, сколько методами внесудебной репрессии и административным путем. 408


Это достаточно ясно видно хотя бы на примере деятельности ор- ганов ВЧК.
Вступление советской страны в условия мирного хозяйствен-» ного строительства потребовало ограничения области применения внесудебной репрессии. В. И. Ленин указывал, что по мере того, как основной задачи власти становится не военное подавление, а управление, типичным проявлением подавления и принуждения будет становиться дуд1?5- Ленин в новых условиях выдвинул лозунг об осуществлении большей революционной законности. Проведение указанного принципа требовала не только сама по себе мирная обстановка, этого настоятельно требовали и новые хозяйственные отношения, основанные на НЭП.
Все отмеченные обстоятельства неизмеримо поднимали в но* вых условиях значение рассматриваемых органов и это привело к очень крупному событию—судебной реформе 1922 г.
Поскольку в новых условиях отпала надобность в многочис* ленных революционных трибуналах, еще в 1921 г., т. е. до судебной реформы, осуществляется слияние как в центре, так и на местах трех систем революционных трибуналов (гражданских, военных и транспортных). Революционный трибунал при ВЦИК и центральные ведомственные трибуналы при РВСР и НКПС РСФСР объединились при этом в единый Верховный трибунал РСФСР185 186, в лице которого^был создан единый кассационный орган и орган судебного надзора для всех трибуналов, действовавших на территории РСФСР. Он являлся вместе с тем судом первой инстанции для дел особой важности-
Подобные меры по объединению революционных трибуналов были приняты и в братских республиках. В УССР в апреле 1921 г. создается Верховный кассационный трибунал при ВУЦИК, который вскоре же реорганизовался в Верховный трибунал УССР 187. В том же году создается единый Революционный трибунал Азербайджанской ССР 188 и т. д. Дальнейшие преобразования были связаны непосредственно с судебной реформой 1922 г.
Первое и самое крупное мероприятие судебной реформы, если рассматривать ее широко, заключалось в ограничении прав органов ВЧК и передаче судам для судебного разбирательства и вынесения соответствующих решений всех дел о преступлениях. Судебные учреждения становились таким образом единственными государственными органами, призванными вершить ду- дебное разбирательство и выносить по делам приговоры. Переход к мирным условиям поставил и другой очень важный вопрос— о ликвидации сложившегося раздвоения советской юстиции на народные суды и революционные трибуналы. Это надо 185 См. В. И. Ленин. Соч., т. 27, стр. 236.
186 СУ 1921, 51, ст. 294.
187 СУ УССР, 1921 № 9, ст. 242; № 14, ст. 385.
188 СУ Азербайджанской ССР 1921, № 9, ст. 285.
409


было сделать, чтобы поднять в новых условиях роль народных судов. В период становления советской власти и гражданской войны преимущественное значение имели революционные трибуналы, как органы борьбы с контрреволюцией. Теперь же, когда контрреволюция была в основном подавлена, основным звеном судебной системы должен был стать именно народный руд. Решение как раз этой задачи — ликвидация раздвоения советской юстиции и повышения роли народного суда, как основного звена в системе судебных учреждений — и составило главное содержание судебной реформы 1922 г. в области самого судоустройства.
«Положение о судоустройстве РСФСР», принятое в ноябре 1922 г. и вводившееся в действие с 1 января 1923 г.189, установило, что на территории РСФСР действуют следующие суды: народный суд, губернский суд и Верховный суд. Аналогичная система была принята всеми советскими республиками190- Таким образом, основным звеном в системе судебных учреждений и становился народный суд, компетенция которого теперь была расширена.
Народные суды действовали в пределах одного района (участка), состоявшего обычно из нескольких волостей или одного городского района.
Судебная реформа 1922 г. упразднила как советы народных судей, так отделы и бюро юстиции местных Советов, передав функции тех и других губернским судам. Таким образом губернские народные суды выступали в двух качествах. С одной стороны они являлись органами правосудия по наиболее сложным и важным делам, но вместе с тем они были и органами судебного управления, представляя собой в каждой губернии ее судебноадминистративный центр — в отношении всех народных судов губернии. Губернский суд работал в составе председателя, двух его заместителей, избиравшихся губисполкомами на один год и являвшихся постоянными членами суда, и народных заседателей. Губернский суд имел пленум и два отдела: уголовный и гражданский. Отделы возглавлялись заместителями председателя суда. Пленум состоял из всех наличных членов губернского суда и на нем лежали функции судебного управления. Вместе с тем он рассматривал в предварительном порядке и во189 СУ 1922, № 69, ст. 902.
190 Но были и некоторые отклонения, объяснявшиеся в ряде случаев особенностями адм. тер. деления. Так в БССР аистемя судов состояла из народных судов, Высшего суда республики и Верховного суда республики, причем Высший суд соответствовал губернскому суду в РСФСР и являлся органом кассационного рассмотрения дел, разрешенных народными судами, а также и судом первой инстанции по определенным делам, но с введением адм. округов вместо одного Высшего суда, в 1924 г. создается 6 окружных судов. (См. Очерки по истории государства и права БССР. Вып. 1, Минск, 1958, стр. 88—90).
410


просы, возникавшие ввиду неясности, неполноты действующих законов по тем или иным конкретным делам 191.
К началу восстановительного периода народные зуды фактически были децентрализованы. Как в РСФСР, так и в братских национальных республиках, они не имели своих республиканских центров. Правда, в качестве такого центра по РСФСР была попытка образовать в составе НКЮ РСФСР отдел высшего судебного контроля, но фактически центром для народных судов этот отдел не стал, что приводило к отсутствию единой судебной практики. Понятно, что в новых условиях, выдвинувших задачу проведения большей революционной законности, такое положение становилось крупным недостатком. Но этот недостаток теперь устранялся путем образования Верховного Суда РСФСР (образован на базе Верховного трибунала при ВЦИК) и верховных судов других советских республик. С образованием Закавказской федерации создается и Верховный суд ЗСФСР-
На Верховный суд РСФСР и верховные суды национальных республик был возложен надзор за судебной деятельностью всех судов республик. Они рассматривали вместе с тем кассационные жалобы и протесты по делам, решенным губернскими судами и были зудом первой инстанции по важнейшим уголовным и гражданским делам.
Верховные суды республик состояли из пленума, который являлся в республике высшим органом судебного надзора, президиума, осуществлявшего, главным образом, административные функции и ряда коллегий: уголовно-судебной, уголовно-кассационной, гражданско-судебной, дисциплинарной и др. В автономных республиках были отделения Верховного суда РСФСР или так называемые главные суды.
Объединение советских республик в единое союзное государство привело к созданию в 1923 г. Верховного суда СССР, который являлся не только судебным органом, то-есть судом первой инстанции по самым важным вопросам, но и органом надзора за соблюдением Конституции СССР и вообще — революционной законности. Он осуществлял надзор за законностью действий отдельных органов Союза, за деятельностью верховных судов отдельных республик и т. д.192- В постановлении об образовании Верховного Суда СССР указывалось, что он создается в целях утверждения революционной законности на территории СССР и объединения усилий союзных республик по борьбе с контрреволюцией.
Верховный суд СССР состоял из пленума, который рассмат' 191 См. М. В. Кожевников. История советского суда 1917—1956 годы, стр. 144.
192 См. положения о нем СУ 1923, № 113, ст. 1050; 1924, № 29—30, ст. 278; а также Наказ Верховному Суду СССР. СЗ СССР 1924, № 2, ст. 25; Десять лет Верховного суда СССР, 1924—1934. Изд. «Советское законодательство», 1934.
411


ривал все вопросы в области надзора, формировал специальные коллегии для рассмотрения дел исключительной важности и т. д., президиума и постоянных коллегий: гражданско-судебной, уголовно-судебной, военной и венно-транспортной.
Хотя судебная реформа и ликвидировала раздвоение советской юстиции на две самостоятельные системы — народных судов и революционных трибуналов, она не привела к полному упразднению последних, но их число соответственно новым условиям было резко сокращено 193. Являясь специальными судами, трибуналы действовали теперь под общим контролем и наблюдением наркоматов юстиции и верховных судов республик, а с образованием Верховного суда СССР вошли в непосредственное подчинение соответствующих коллегий последнего.
НЭП вызвала образование и таких специальных судебных учреждений, как земельных и арбитражных комиссий. Земельные комиссии были образованы в составе местных земельных органов — для решения поземельных споров, а арбитражные — в составе различных ведомств и при исполкомах местных Советов— для разрешения споров по имущественным вопросам между советскими хозяйственными организациями и учеждениями. Земельные комиссии возглавлялись особыми коллегиями высшего контроля по земельным спорам при наркоматах земледелия, а арбитражные — высшими арбитражными комиссиями при СТО РСФСР и ЭКОСО других республик. С образованием СССР в качестве высшей арбитражной инстанции создается Высшая арбитражная комиссия при СТО СССР.
Преобразовав систему судебных учреждений, реформа усилила вместе с тем демократические принципы организации и деятельности этих учреждений.
' Наряду с преобразованием судебных органов, судебная реформа 1922 г. включала в себя и такие очень важные мероприятия, как образование прокуратуры и реформу адвокатуры. В РСФСР прокуратура вводилась в составе НКЮ РСФСР положением о ней, принятом в мае 1922 г.194. Тогда же стали вводиться прокуратуры и в других советских республиках-
Создание прокуратуры имело огромное значение для претворения в жизнь ленинского лозунга об осуществлении большей революционной законности. Именно с этой целью она и была учреждена. Прокуратура создавалась как орган социалистического государства, осуществляющий надзор от имени государства за строгим соблюдением революционной законности со стороны всех органов власти, всех хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц, руково-
193 Военно-транспортные трибуналы, в связи с укреплением транспорта в 1924 г., были по РСФСР и вовсе упразднены. (См. СУ 1924, № 13, ст. 119).
194 СУ 1922, № 36, ст. 424; См. Вопросы истории и деятельности советской прокуратуры В. С. Тадевосян. Прокурорский надзор в СССР. Госюриздат. М., 1956.
412


дящий деятельностью органов расследования, поддерживающий от имени государства обвинение на суде и наблюдающий за , правильностью содержания заключенных.
В каждой республике прокуратура возглавлялась прокурор ром республики. Последним являлся народный комиссар юстиции или его заместитель. Возложенные на него обязанности прокурор республики осуществлял как непосредственно, так и через подчиненных ему местных прокуроров. Последние рассматривались как его представители. Местными прокурорами^ являлись пубенрские прокуроры и их помощники- Часть последних работала в уездах. В течение ряда лет>прокурором РСФСР был виднейший деятель революции и Советского государства — Н. В. Крыленко.
Теоретической основой организации и деятельности прокуратуры явились известные указания, данные В. И. Лениным в работе «О —двойном» подчинении и законности» (4-922). Основной тезис этой работы заключается в том, что законность не может быть «калужская» и «казанская», а должна быть единая всероссийская и даже, как подчеркивал Ленин, единая для всей федерации советских республик195. Назначение прокуратуры прежде всего и заключалось в том, чтобы «-..следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям» 196. /
Отсюда определялся и принцип организационного построе-4 ния прокуратуры. С момента образования прокуратура, в соответствии с ленинскими указаниями, строилась не на принципе «двойного» подчинения как большинство ведомств, где надо учитывать действительную неизбежность различия местных условий, а на принципе ее полной централизации. Местные прокуроры не были подчинены местным Советам. Они подчинялись только вышестоящему прокурору. Таким образом в лице прокуратуры был создан орган, который подчинялся только центру, освобождался от зависимости от поднадзорных ему учреждений. Центральная прокурорская власть должна была при этом работать «...под самым близким наблюдением и в самом непосредственном контакте с тремя партийными учреждениями, которые представляют из себя максимальную гарантию против местных и личных влияний, именно: Оргбюро ЦК, Политбюро, ЦК и ЦКК...» 197. Так создавались важнейшие организационные предпосылки для надлежащего выполнения прокуратурой ее обязанностей.
Практическое закрепление нашли и ленинские указания о * функциях и компетенции прокуратуры. Прокуратура, как указывал В. И. Ленин, никакой административной власти не име195 См. В. И. Ленин. Соч., т. 33, стр. 326.
196 Там же, стр. 327.
197 Там же, стр. 329. (
413


ет и ни одного административного вопроса окончательно не ре шает. Прокуратуре не предоставлялось и права самой решат вопросы о наказании виновных в нарушении закона. Единст венное право и обязанность прокурора, как это подчеркивай Ленин, заключается в том, чтобы передать дело на решение суда 198. Прокурор не получил и права приостанавливать решение, но он обязан был любое незаконное действие опротестовать, а если нарушение закона носило бы характер преступления, при влечь виновных к угловной ответственности.
Наряду с общей 'прокуратурой, одновременно создается и тесно связанная с ней военная и военно-транспортная прокуратура. Все военные прокуроры подлежали назначению и увольнению прокурором республики.
До создания прокуратуры общий надзор за законностью осуществлялся в стране не одним каким-нибудь органом, а рядом центральных и местных органов: ВЦИК и ЦИК братских республик, совнаркомами, наркомюстами и наркоматами Рабоче- Крестьянской инспекции, исполкомами местных Советов и т. д. Понятно, что образование прокуратуры и ее организация на ленинских принципах — давали неизмеримо больше гарантий того, что в различных частях страны одинаково будет проводиться единая советская законность и все дело надзора за соблюдением революционной законности будет содействовать новым задачам государства.
С образованием СССР предпринимаются меры к централизации органов прокуратуры в общесоюзном масштабе. В 1924 г. создается прокуратура Верховного суда СССР. На эту прокуратуру согласно Конституции СССР 1924 г.199 возлагались, совместно с Верховным судом СССР, задачи утверждения революционной законности на всей территории СССР. Она осуществляла наблюдение за законностью постановлений союзных республик с точки зрения Конституции и текущего общесоюзного законодательства, 'за правильным и единообразным применением общесоюзного законодательства судебными учреждениями СССР и союзных республик, вела надзор за законностью действий органов ОГПУ как непосредственно, так и через прокуроров союзных республик, руководила деятельностью, военных прокуратур. На прокуратуру при Верховном суде СССР возлагалась дача заключений по всем вопросам, подлежавшим разрешению Верховного руда СССР, а также поддержание обвинения в заседаниях его и, в случае несогласия с решениями пленарного заседания Верховного суда СССР, опротестование их в Президиум ЦИК СССР-
Учреждением Прокуратуры Верховного суда СССР центра• 198 См. В. И. Ленин. Соч., т. 33, стр. 327.
199 См. История советской Конституции (в документах) 1917—1956, стр. 468—469.
414


лизация прокуратуры в общесоюзном масштабе не была завершена. Прокурор при Верховном суде СССР не был главой прокуратуры во всем Союзе. Он выполнял лишь прокурорские функции при Верховном суде СССР. Прокуроры республик не были ему подчинены. Последние назначались ЦИК Советов^ республик и, совмещая должности прокурора республики с должностью наркома юстиции или заместителя наркома (только в среднеазиатских республиках прокуроры республик не занимали ни должностей наркомов юстиции, ни их заместителей), входили в состав правительства союзной республики, были ему подотчетны и перед ним ответственны. Объединение прокуратуры в общесоюзном масштабе осуществляется лишь в 30-е годы.
Реформа советской адвокатуры (в РСФСР — май 1922 г.) выразилась в ликвидации должностной адвакатуры. Как известно, адвокатура имеет своей целью защиту обвиняемых на суде, как и оказание иных видов юридической помощи нуждающимся в ней, охрану их прав и законных интересов и содействие тем самым суду в выполнении возложенных на него задач осуществления правосудия- Понятно, что в новых условиях, когда была поставлена задача укрепления социалистической законности, должностная адвокатура не могла хорошо служить этим целям. Поэтому вместо должностной адвакатуры в РСФСР, затем и в других республиках, были образованы особые самоуправляющиеся организации адвакатуры — коллегии защитников. Они учреждались при губенрских судах (после районирования — при краевых и областных рудах) и действовали на основе специальных положений об адвокатуре 200.
Задачи улучшения юридического обслуживания трудящихся, а также учреждений, предприятий и организаций привели к образованию в рассматриваемое время правильно налаженной системы государственных нотариальных органов (контор). Назначение этих контор заключалось в юридическом удостоверении сделок, засвидетельствовании различных документов в целях придания им юридической достоверности, принятии мер охраны наследственного имущества и т. п. В октябре 1922 г. СНК РСФСР принял специальное положение о государственном нотариате201. Согласно этому положению во всех городах РСФСР, а также на узловых станциях, пристанях, временно и на армарках .и в других подобных пунктах — везде полагалось создать государственные нотариальные конторы, во главе с нотариусами. Назначение нотариусов, наблюдение и контроль за деятельностью нотариальных контор принадлежали при этом губнарсудам.
200 См., например, положение об адвокатуре РСФСР. СУ 1922, № 36, ст. 425.
201 СУ 1922, № 63, ст. 807. См. об истории нотариата в СССР. К. С. Юдельсон. Советский нотариат. М., Госюриздат, 1959.
415


Проведение в-жизнь всех рассмотренных мероприятий в области правового строительства повлекло за собой пересмотр в 1923—1924 гг. положений об органах судебного управления. На наркомюст РСФСР, наркоматы юстиции союзных и автономных республик теперь возлагались такие основные задачи, как — общее руководство, организация и инструктирование всех действующих в пределах республики судебных учреждений, в том числе — земельных и арбитражных комиссий, прокуратуры, органов следствия, адвокатуры, нотариата, наблюдении за законностью. Функции судебного контроля были изъяты из ведения наркомюстов, но зато они непосредственно руководили теперь деятельностью образованной прокуратуры. За наркомюстами, разумеется, сохранялся и ряд прежних их функций — разра-* ботка норм советского права, работа в области кодификации и т. д.202.
При образовании СССР наркомюсты остались необъединенными наркоматами, что означало большую полноту их прав и функций. Большой самостоятельностью при этом пользовались и наркомюсты АССР, в частности — в области всей организационной работы, а также законодательной инициативы — по вопросам приспособления кодексов законов к местным бытовым условиям АССР, организации судоустройства, если оно касалось местных особенностей (вопрос о письменном или устном производстве в судах, о шариатских судах и т. п.). Но вместе с тем было установлено обязательное постоянное взаимное осведомление как со стороны НКЮ РСФСР, так и НКЮ АССР. Признано было подлежащими принятию к руководству наркомюстами АССР всех тех постановлений и циркуляров НКЮ РСФСР, где последний выступал как истолкователь общефедеративного законодательства или, где он давал указания об общей линии судебной политики всей федерации 203.
Пересмотрена была и структура наркомюстов. Упразднялись отделы судебного контроля, поскольку функции надзора в отношении всех судов в каждой республике выполнялись теперь верховными или главными судами. Были созданы отделы (управления) прокуратуры, во главе которых стояли прокуроры республик. В целях усиления деятельности наркомюстов в области наблюдения за работой судебных учреждений, отделы судоустройства реорганизовались в отделы судоустройства и надзора и т. п.
Крупные изменения были внесены и в систему местных органов судебного управления. С проведением судебной реформы 1922 г. этими органами, вместо губернских отделов и уездных бюро юстиции, как уже отмечалось, становятся губернские народные суды.
202 См., например, положение об НКЮ РСФСР. СУ 1923, № 10, ст. 120.
203 См. Д. И. Курский. Наркомюст РСФСР и наркоматы АССР. «Еженедельник советской юстиции», 1924, № 48.
416


Конституция СССР 1924 г. отнесла в области судоустройства к компетенции СССР установление лишь основ судоустройства. В октябре 1924 г., в соответствии с этим указанием Конституции, были приняты «Основы судоустройства СССР и союзных республик» 204. В этом акте фискировались организация, компетенция и взаимоотношения органов суда, прокуратуры, судебного управления и т. д. в основном так, как они сложились в результате судебной реформы. «Основы» устанавливали принцип единой системы судебных учреждений и подчеркивали, что в основе судебной системы каждой из союзных республик лежит народный суд.
Деятельность органов судебного управления и всей системы учреждений юстиции имела в восстановительный период огромное значение. Восстановительный период, как это подчеркивал Д. И. Курский, и, что достаточно видно из сказанного, прошел под знаком самого напряженного правового творчества. В восстановительный период разрабатывается и издается в РСФСР, а затем в других республиках целый ряд кодексов законов: уголовный, уголовно-процессуальный, гражданский, земельный, о труде и т. д. Всем своим содержанием новые кодексы были направлены на укрепление завоеваний социалистической революции, тех отношений в стране, которые предусматривались НЭП, преследовавшей целью неуклонное и верное продвижение страны по пути к социализму. Ряд других юридических актов — положение о судоустройстве, прокуратуре, адвакатуре, нотариате— устанавливал и .новую систему органов юстиции, наиболее приспособленную к осуществлению ленинского принципа о большей революционной законности.
Основная работа в области правового законодательства легла на центральные органы судебного управления — наркомюсты. Под их руководством была осуществлена и практическая перестройка деятельности и системы органов юстиции. Под их непосредственным руководством судебные учреждения и прокуратура твердо стояли на страже социалистических порядков, строго преследуя нарушителей советских законов, карая преступников^ помагая тем самым делу перевоспитания советского общества в духе социализма, а также экономическому и политическому укреплению советской страны.
* * *
Социалистическая реконструкция народного хозяйства выдвинула ряд новых задач перед органами юстиции, суда и прокуратуры. Поскольку индустриализация страны и коллективизация сельского хозяйства протекали в обстановке обострившейся борьбы с контрреволюционными элементами, на рассматривае-
204 СЗ СССР 1924, № 23, ст. 203.
27—1240 417


мне органы теперь легли, прежде всего, задачи по пресечению попыток со стороны этих элементов, в особенности — кулачества, сорвать социалистическое переустройство. Большие задачи перед ними встали вместе с тем и по укреплению социалистической собственности, становившейся господствующей формой собственности во всех отраслях народного хозяйства. Партия потребовала также от органов суда расширения их деятельности в области борьбы с бюрократизмом.
Новые задачи вызвали дальнейшую перестройку системы органов юстиции. Это коснулось прежде всего местных судов и органов прокуратуры на местах. Система тех и других органов была значительно укреплена путем ее перестройки применительно к новому административно-территориальному делению страны, введенному повсеместно в 1928—1930 гг. Взамен прежним судам в новых краевых и областных административно-территориальных единицах теперь действовали: народные суды, окружные суды, краевые или областные суды.
Созданные в округах окружные суды обладали, в- основном, правами бывших губернских судов. Краевые (областные) суды руководили работой окружных судов, а через них и всеми судами края (области), а вместе с тем действовали как суды первой инстанции по делам краевого (областного) значения.
Дальнейшие значительные изменения в структуре местных судебных органов были внесены вследствие ликвидации административных округов. В октябре 1930 г. окружные суды упраздняются и их функции суда первой инстанции были переданы в народные суды (за исключением дел, влекущих применение высшей меры наказания, отошедших к краевому — областному суду). Народный суд снова стал судом, рассматривающим большинство уголовных и гражданских дел. Кассационной инстанцией для народных судов являлся теперь краевой (областной) суд, где были сосредоточены также ц все функции по руководству народными судами.
Народные суды, как и раньше, обслуживали определенный участок. При введении районного административно-территориального деления, район получал часто несколько участков. Введенное в 1926 г. новое положение о судоустройстве РСФСР 205 подчеркивало, что камера народного суда должна находиться в пределах подведомственного этому суду участка — в целях приближения суда к населению. Однако данное требование не всегда соблюдалось. Так, в 1930 г. камеры всех участков народного суда были сосредоточены в районном центре. Тогда же были назначены старшие народные судьи района, руководившие работой других народных судей, а на места особые уполномочен-
205 СУ 1926, № 85, ст. 624.
418


ные. Но данные Преобразования, Поскольку они отдаляли народный суд от населения, не оправдывали себя и со временем были отменены.
Просуществовавшие сравнительно недолго окружные суды (в административных округах), а также краевые и областные суды по своей внутренней организации походили на упраздненные губернские суды. Окружные суды имели в своем составе пленум (президиум окружных судов не создавался ввиду малочисленности их состава), к которому перешли все обязанности президиума губсуда, и два отдела: гражданский и уголовный. Подобным же образом строился краевой и областной суд. Постановлением ВЦИК в октябре 1930 г. для них была утверждена типовая структура 206, предусматривавшая в составе краевого и областного суда: пленум, президиум, две коллегии — по гражданским делам и по уголовным делам, а также объединенный организационно-инструкторский сектор. С того же года стала при этом вводиться практика разделения состава краевого и областного суда на группы, каждая из которой руководила работой судов определенного числа районов. Позднее, в 1934 г., в связи с образованием НКВД СССР и упразднением ОГПУ него судебной коллегии, в составе краевых и областных судов, а также — и главных судов АССР образовалась еще одна специальная коллегия — для рассмотрения дел, расследованных органами НКВД СССР.
В связи с новым административно-территориальным делением перестроились и местные органы прокуратуры. Уже положение о судоустройстве РСФСР 1926 г., включавшее раздел о прокуратуре, предусматривало введение наряду с губернской прокуратурой и прокуратуры краев и областей. Введена была и окружная прокуратура, возглавлявшаяся помощниками прокурора края (области)—окружными прокурорами. Для районов устанавливались прокурорские участки, возглавлявшиеся также помощниками прокурора края (области)—участковыми прокурорами. Прокурорские участки в первое время охватывали несколько районов, но позднее в качестве основного звена прокурорской системы создается районная прокуратура во главе с прокурором района, который подчинялся краевому (областному) прокурору и им назначался. С 1928 г. в ведение районного прокурора перешел и районный следственный аппарат (следователи). В 1930 г. для краевой (областной) прокуратуры, как и для краевого (областного) суда, тем же постановлением была введена типовая структура, по которой данная прокуратура имела в своем составе группы надзора: общего, по наблюдению за судебноследственными органами, но наблюдению за местами заключе¬
но6 СУ 1930, № 51, ст. 628.
27*
41


ния, по охране труда и производства, по наблюдению за органами ОГПУ 207.
Соответственно новой обстановке усилена была и система специальных судов — в 1930 г. учреждены линейные суды железнодорожного транспорта 208, а в 1934 г.— линейные суды водного транспорта 209,— вошедшие в непосредственное подчинение Верховному суду СССР (первоначально подчинялись и верховным судам союзных республик). Линейно-транспортные суды были образованы для усиления борьбы с преступлениями, угрожавшими нормальной работе транспорта и привлечения широкой общественности к борьбе с преступностью на транспорте. Эти суды учреждались по месту нахождения дирекций железных дорог, бассейновых управлений морского и речного транспорта и правлений пароходств.
Осуществлены были преобразования и в системе центральных органов. В июне 1933 г., в целях дальнейшего укрепления социаилстической законности, а также и социалистической собственности, создается союзная прокуратура210. Учреждение союзной прокуратуры привело к объединению органов прокуратуры во всесоюзном масштабе. На союзную прокуратуру было возложено общее руководство деятельностью прокуратуры союзных республик. Союзной прокуратуре при этом предоставлялось право требовать для пересмотра судебные и следственные дела в любой стадии производства, а также дела, законченные производством, опротестовывать приговоры и решения судов в вышестоящие судебные инстанции, приостанавливая их исполнение, требовать пересмотра в порядке надзора приговоров и решений, вступивших в законную силу, давать необходимые указания органам расследования. С прокурорами АССР, краев, областей и районов прокурор СССР сносился, как правило, через прокуроров союзных республик, а в случае не терпящих отлагательства, непосредственно, с уведомлением прокурора соответствующей республики. Прокурору СССР принадлежало и право назначать и отзывать прокуроров союзных республик по согласованию с ЦИК-ами этих республик. Словом, в руках прокуратуры СССР были сосредоточены все основные рычаги управления республиканскими и краевыми органами прокуратуры.
Однако и теперь централизация прокуратуры еще не доводилась до конца. Прокуроры союзных республик продолжали оставаться в системе наркомюстов. Должность прокурора республики во многих случаях по-прежнему совмещалась с должностью заместителя наркома юстиции. Прокурор республики 207 СУ 1930, № 51, ст. 628.
208 СЗ СССР 1930, № 57, ст. 601.
2°9 СЗ СССР 1934, № 33, ст. 251.
210 См. Положение о ней СЗ^СССР 1934, № 1, ст. 2а—26.
420


подчинялся, таким образом, не только Прокурору СССР, но и наркому юстиции, СНК и ЦИК’у своей республики212.
В связи с образованием Прокуратуры СССР прокуратура Верховного суда СССР была упразднена и изменился характер деятельности Верховного суда СССР. Если раньше важнейшей его задачей являлось осуществление им, совместно с прокуратурой Верховного суда СССР, надзора за законностью с точки зрения Конституции СССР и союзного законодательства, то теперь он усиливает свою деятельность в области судебного надзора. Его полномочия в этих вопросах в сентябре 1933 г. значительно расширяются. Несколько изменилась и компетенция верховных судов союзных республик. Наблюдался процесс передачи этим судам функций судебного управления. В Грузинской ССР это привело даже к упразднению в 1930 г. наркомюста республики. Но в большинстве союзных республик наркомюсты сохранялись и по-прежнему вели в своей области большую работу. Новые задачи приводили и к некоторым преобразованиям их структуры. По положению об Наркомюсте РСФСР 1929 г.213 в его состав входили: Верховный суд РСФСР, управление прокуратуры республики, организационно-инструкторское управление, отдел законодательных предположений и кодификации, административно-финансовое управление и секретариат. Аналогичную структуру имели и наркомюсты других республик.
Всей своей деятельностью аппарат юстиции успешно помогал партии и Советскому государству решать вопросы социалистической реконструкции народного хозяйства.
Деятельность органов юстиции, суда и прокуратуры была направлена на новом историческом этапе на охрану социалистической собственности, на борьбу с контрреволюционными элементами. Народные суды рассматривали при этом дела о самых различных нарушениях советской законности и преступлениях против советского строя, вели борьбу с бюрократизмом и проявлениями преступной бесхозяйственности. Верховный суд СССР рассмотрел в этот период такие широко известные дела о контрреволюции — как шахтинское дело, промпартии, меньшевиков и др.
§ 5. Органы управления в области национальногосударственного строительства
Поскольку Октябрьская революция победила в многонациональной стране, где национальные меньшинства угнетались веками, в числе наиболее важных вопросов, подлежавших ее раз212 Процесс централизации Прокуратуры СССР был завершен лишь с организацией в 1936 г. Наркомюста СССР и проведением в жизнь положений о прокуратуре, содержащихся в Конституции СССР 1936 г., но этот вопрос выходит за хронологические рамки данной работы.
1213 СУ 1929, № 41, ст. 434.
421


решению, стоял национальный вопрос. Октябрьская революция, свергнув власть помещиков и капиталистов, основных носителей национального гнета, и поставив у власти пролетариат, разорвала тем самым и цепи национального угнетения, перевернула старые отношения между народами, подорвала, старую национальную вражду, расчистила почву для сотрудничества народов и завоевала русскому пролетариату доверие его национальных братьев не только в России, но и в Европе и Азии214. Она вдохнула даже и в самые отсталые и забитые народности веру в себя, в свои творческие силы и вывела народы России на путь Свободного социалистического развития. Обретя права, данные Октябрьской революцией, народы России грудью встали на их защиту. Однако фронт национального строительства, в особенности на первых этапах социалистической революции, был сложным и трудным.
Национальные меньшинства нуждались во всесторонней поддержке со стороны русского пролетариата и крестьянства. Они нуждались в политической и вооруженной поддержке для разгрома сил контрреволюции, сопротивление которой в силу исторически сложившихся условий в национальных окраинах оказалось, как известно, намного сильнее, чем в центре. Вместе с тем, чтобы фактически ликвидировать национальное неравенство, надо было создать условия для экономического и культурного подъема веками угнетавшихся и притеснявшихся, а вследствие этого и отсталых, национальных меньшинств.
К моменту Октябрьской революции в результате национального движения, возникшего как реакция на старые насильственные связи России, старое, насильственно созданное государственное единство распалось. Поэтому перед партией большевиков и советским правительством встала задача колоссальной важности и сложности — восссоздания государственного единства России, но на принципиально новых, социалистических началах. Для этого надо было преодолеть буржуазно-националистические влияния и волну сепаратизма, частично захлестнувшую и крестьянство национальных окраин, постепенно преодолеть то недоверие ранее угнетенных наций к русскому народу, которое складывалось в результате колонизаторской политики царизма, развить и укрепить между трудящимися всех наций новые отношения — дружбы и сотрудничества.
Трудящиеся национальных окраин и районов России сплачивались вокруг русского пролетариата еще до Октябрьской революции, видя в нем последовательного защитника интересов трудящихся всех национальностей. Национальная политика партии большевиков и советского правительства, всесторонняя помощь русского пролетариата и крестьянства трудящимся национальных окраин и районов России — все это сделало для широ214 См. «КПСС в резолюциях...», ч. I, стр. 711—712.
422


ких трудящихся масс национальных районов России родной и близкой советскую власть и привело к их еще большему сплочению вокруг русского пролетариата и мощному национально-объединительному движению народов всех образовавшихся на территории России независимых братских советских республик. Одним из важнейших итогов этого движения явилось образование единого крепкого многонационального Советского государства — Союза Советских Социалистических Республик, основанного на началах полного равноправия всех народов и их права на самоопределение вплоть до отделения.
В практическом решении вопросов, связанных с национально-государственным строительством и вообще — национальной политикой, участвовал весь советский аппарат власти и государственного управления. Крупная роль принадлежала ВЦИК и Совнаркому и Советам на местах. Вместе с тем разрешение указанных задач потребовало создания и специальных органов управления в области национально-государственного строительства.
В качестве такого центрального органа по декрету II Всероссийского ^ъезда Советов создается Народный комиссариат по делам национальностей Российской республики.
С первых шагов своей деятельности и до упразднения наркомат выступал не только как учреждение, осуществлявшее национальную политику советской власти в пределах РСФСР, но и как орган, деятельность которого распространялась на все национальные окраины бывшей Российской империи. Его задачи отличались большой широтой. В положении 1921 г., подытоживавшем в известном отношении опыт работы Наркомнаци РСФСР за ряд лет, указывалось, что Народный комиссариат по делам национальностей имеет своей задачей: а) обеспечение мирного сожительства и братского сотрудничества всех национальностей и племен РСФСР, а также и договорных дружественных совет- скйх республик; б) содействие их материальному и духовному развитию применительно к особенностям их быта, культуры и экономического состояния; в) наблюдение за проведением в жизнь национальной политики советской власти216.
Широкие задачи Наркомнаца побуждали его интересоваться почти всеми политическими, военными, хозяйственно-экономическими и культурными вопросами советской страны в их национальном преломлении. Работа Наркомнаца шла в двух направлениях: важнейшие мероприятия, вносившиеся в ВЦИК и СНК отдельными наркоматами, прежде чем по ним принимались решения, получали обязательное согласование с Наркомнацем; с другой стороны — сам Наркомнац и его органы брали на себя инициативу проведения таких мероприятий, которые отвечали нуждам и потребностям национальностей. Деятельность Нарком- 216 См. СУ 1922, № 47, ст. 600.
423


наца была направлена к тому, чтобы помочь трудящимся национальных окраин и районов страны закрепить и упрочить у себя завоевания социалистической революции, преодолеть экономическую и культурную их отсталость, создать свою государственность и ускорить воссоздание на новых социалистических началах государственного единства России. В постановлении ВЦИК 7 июля 1923 г., резюмировавшем всю деятельность этого наркомата, подчеркивалось, что основная задача этого наркомата заключалась в подготовке образования национальных республик и областей и объединении их в союз республик217.
В соответствии с задачами ДЧаркомнаца РСФСР создавался и его аппарат. В отличие от других наркоматов центральный аппарат Наркомнаца уже с момента своего образования строился совершенно своеобразно. В основу его построения был положен не отраслевой или функциональный, а национальный принцип. Наркомнац был организован с таким расчетом, чтобы представители всех более или менее крупных национальностей, населявших Россию, имели возможность сотрудничать в Наркомнаце РСФСР. Отдельные структурные его части, организованные по национальному принципу, были призваны углубленно заниматься вопросами устройства определенной национальности или группы национальностей. Такими структурными частями являлись национальные комиссариаты или отделы наркомата. К концу 1918 г. свои комиссариаты или отделы при НаркомАаце РСФСР образовали все наиболее крупные народы советской России. Так были созданы нацкомы — армянский, белорусский, еврейский, латвийский, литовский, мусульманский и др. и национальные отделы — киргизский, марийский, украинский, чувашский, эстонский и др.218.
Наркомнац следующим образом определил задачи нацкомов и нацотделов: 1) информирование советской власти ’ о нуждах данной национальности, 2) информирование национальностей о всех шагах и мероприятиях советской власти, 3) удовлетворение через органы сдветской власти культурно-просветительных нужд масс населения данной национальности, 4) самая широкая массовая агитация и пропаганда идей советской власти среди масс данной национальности, 5) улаживание всякого рода конфликтов, возникающих между органами советской власти и национальностями, 6) выработка на началах Советской Конституции оснований и положений административно-территориальной национальной автономии, где это требуется особыми экономическими и территориальными условиями219.
217 См. СУ 1923, № 66, ст. 639.
218 См. «Жизнь национальностей», № 2, 1918.
219 См. Народный Комиссариат по делам национальностей. Отчет о деятельности 1 ноября 1917 г. — 20 июня 1918 г. М., 1918 г. М., 1918, стр. 5.
424


Наряду с нацкомами и нацотделами стали создаваться и др. структурные подразделения наркомата, общие для всех нацко- мов и нацотделов. Первоначально это были столы: 1) агитации и пропаганды советской власти, 2) связи национальных комиссариатов, 3) редакции, 4) подготовки общих декретов, 5) связи с заграницей, 6) статистики. Из этих столов впоследствии выросли функциональные отделы наркомата 220.
Деятельность Наркомнаца стала развертываться в первые же дни Октябрьской революции. При непосредственном участии Наркомнаца тогда были подготовлены такие важнейшие программные документы в области национальной политики и национально-государственного строительства, как «Декларация прав народов России», обращение «Ко всем трудящимся мусульманам России и Востока» и др.
Одновременно с образованием и развертыванием деятельности центрального аппарата Наркомнаца РСФСР было положено начало существованию специальных органов управления национально-государственным строительством на местах. Сначала Нар* комнац имел при этом на местах своих эмиссаров, которые и осуществляли тогда связь Наркомнаца с местами. Но очень скоро, с начала 1918 г., в местностях РСФСР, где среди русского населения имелось вкрапление значительных масс национальностей, при исполкомах губернских, уездных и городских Советов стали создаваться отделы или комиссариаты по делам национальностей. Их создание первоначально протекало по линии отдельных центральных нацкомов и нацотделов Наркомнаца. Так при исполкомах местных Советов стали создаваться мусульманские и иные национальные комиссариаты или отделы (там, где имелись компактные массы данных национальностей). В тех местностях, где население было многонациональным, образовывалось и по нескольку нацотделов. В 1918 г. насчитывалось свыше 100 местных национальных отделов более чем в 40 губерниях221.
В задачу местных национальных отделов и ‘комиссариатов входило: а) проведение в жизнь начал советской власти в среде соответствующих наций на их родном языке; б) проведение в жизнь всех постановлений Народного комиссариата по делам национальностей; в) принятие всех мер к поднятию культурного уровня и классового самосознания среди трудовых масс, населяющих данною территорию; г) борьба с контрреволюцией в ее национальных проявлениях (борьба с «национально»-буржуаз- ными «правительствами» и пр.) 222.
220 См. о них. Справочник Народного Комиссариата по делам национальностей. М., 1921, стр. 6.
221 См. о них там же, стр. 8 и др.
222 Политика Советской власти по национальным делам за три года- 1917—1920 гг. Госиздат, 1920, стр. 145.
425


Национальные отделы исполкомов местных Советов пользовались правами, равными со всеми другими отделами. Работая под руководством Наркомнаца, его центральных нацотделов и своих исполкомов, они с первых шагов своей деятельности устанавливали тесные связи с широкими массами национальных меньшинств, оказывали им большую помощь по линии своего культурно-просветительного и иного аппарата. Но вместе с тем они многое сделали для того; чтобы заинтересовать все местные отделы в деле улучшения экономического и культурного положения многочисленных национальных меньшинств и приспособить работу всех отделов Советов к быту, языку нацменьшинств и т. д.223. В структурном построении местных нацкомов, в особенности в первое время, наблюдалось большое разнообразие. Но чаще всего они состояли из отделов просвещения, печати, земельного, труда, военного и др.
На местах имело место образование не только нацкомов и нацотделов при исполкомах губернских, уездных и городских Советов. Так с провозглашением Туркестанской АССР, здесь наряду с другими наркоматами республики уже в 1918 г. создается и наркомат по национальным делам, что объяснялось чрезвычайной важностью национального вопроса внутри самой Туркестанской АССР. Чрезвычайный шестой съезд Советов Туркестанской АССР (октябрь 1918) подчеркивал, что этот комиссариат должен «повести широкую и стройную деятельность революционного объединения пролетарских масс, населяющих Республику [различных] национальностей и усилить свою агитационную работу...» 224. Органы управления в области национальногосударственного строительства, имевшие подчинение Нарком- нацу РСФСР, создавались и за пределами территории РСФСР. Так в Минске было учреждено отделение Белнацкома Наркомнаца РСФСР.
Особенно трудные задачи встали перед Наркомнацем РСФСР и его органами именно в национальных окраинах России. Здесь контрреволюции удобно было маскировать свои действия национальным флагом, рядиться в национальные одежды. Национальные окраины являлись жизненно важными сырьевыми и продовольственными базами всей России. Контрреволюция, учитывая это, отводила в своих военно-стратегических планах национальным окраинам особое место. Еще до Октябрьской революции, гтремяёь задержать распространение социалистической революций, она попыталась создать в национальных окраинах своеобразную «плотину» в виде так называемых национальных правительств окраин. После Октябрьской революции, разбитые в центре, силы контрреволюции стали стекаться в национальные окраи223 См. И. Т р а й н и н. Исполкомы и работа среди нацменьшинств «Власть Советов», 1922, № 11—12, стр. 23.
224 См. Съезды Советов. Сборник документов 1917—1936, т. 1, стр. 272.
426.


ны. Именно здесь формировались полки и армии контрреволюции. Контрреволюция пыталась использовать национальные окраины как плацдармы для развертывания наступления на Советскую Россию.
Своей деятельностью Наркомнац РСФСР и местные национальные комиссариаты и отделы помогали организовывать и сплачивать различные народы национальных окраин и районов России вокруг большевистских организаций для борьбы с контрреволюцией. Они проводили огромную политико-просветительную работу среди национальных меньшинств. Большое внимание уделяли вопросам их продовольственного'снабжения, организации хозяйства, труда, социального обеспечения и т. д. Уже на первом этапе своей деятельности им пришлось принять непосредственное участие в формировании национальных революционных частей и вообще в организации вооруженной защиты советской страны. Вместе с тем уже в 1918 г. Наркомнац РСФСР приступил к разработке первых проектов создания автономных советских социалистических республик.
Гражданская война и йностранная военная интервенция выдвинули перед Наркомнацем РСФСР и рассматриваемыми местными органами на первый план задачи преимущественно военного порядка, что потребовало и некоторой их организационной перестройки.
Коллегия-Наркомнаца РСФСР в первый период его деятельности организовалась по принципу представительства от всех центральных комиссариатов и отделов. Но с быстрым увеличением числа последних, ее состав очень разросся, что лишало коллегию необходимой по военным условиям оперативности при рассмотрении срочных вопросов. Поэтому в октябре 1918 г. состав коллегии был резко сокращен, а вместе с тем укреплен большевистскими кадрами. В целях придания большей оперативности местным органам и их укрепления, все существовавшие ранее при исполкомах Советов национальные комиссариаты и отделы отдельных национальностей объединились в единые отделы по делам национальностей — губотнацы и уотнацы, войдя в их состав на правах национальных секций, что получило отражение в инструкции об этих отделах, опубликованной Наркомнацем в декабре 1918 г.225. Национальные секции при этом были подотчетны как местному отделу по делам национальностей и исполкому, так и центральному нацкому или нацотделу Наркомнаца РСФСР.
Деятельность Наркомнаца РСФСР, а также губоТнацев и уотнацев в новой обстановке концентрируется^ на мобилизации трудящихся национальных окраин и народностей для борьбы против белогвардейцев и имтервентов, на вопросах создания проч225 См. Политика Советской власти по иационлльным делам за три года, стр. 195.
427


ного нерушимого военно-политического союза советских народов. В сентябре 1918 г. Наркомнац РСФСР принял решение о перенесении центра тяжести своей работы в оккупированные врагом районы страны. В целях борьбы против капиталистических захватчиков и буржуазно-националистической контрреволюции он посылал в эти районы агитаторов и пропагандистов. Последние разъясняли трудовым массам задачи Октябрьской революции и устанавливали связь с центральной Россией. Наркомнац РСФСР устанавливал контакт с подпольными большевистскими организациями оккупированных национальных районов и оказывал им помощь. Он помогал организовывать партизанские отряды в тылу у врага и создавать национальные формирования Красной армии, которые затем сыграли серьезную роль в освобождении оккупированных районов.
Однако этим не исчерпывалась деятельность Наркомнаца РСФСР и его органов на местах. Большую работу Наркомнац РСФСР развернул в области национально-государственного строительства, помогая трудящимся национальных окраин в создании независимых советских социалистических республик и установлении последними федеративных отношений с РСФСР. В конце гражданской войны, как только был освобожден от банд контрреволюции ряд национальных территорий РСФСР, развернулась интенсивная деятельность Наркомнаца РСФСР и по образованию здесь автономных республик и областей.
* *
*
Новый этап в истории рассматриваемых органов открывается с окончанием гражданской войны. Переход к мирным условиям работы и создание к этому времени уже значительного числа национальных распублик и областей потребовали от Наркомнаца РСФСР и всей системы местных органов национально-государственного строительства дальнейшего расширения и углубления в их деятельности начал советского демократизма. Следует подчеркнуть также, что продолжая работу по оказанию помощи национальностям в создании своей государственности, Наркомнац стал также больше уделять внимания разработке планов и проектов, касавшихся поднятия их экономического и культурного состояния. Все это привело к серьезным изменениям в формах деятельности рассматриваемых органов, а также и к соответствующей перестройке их аппарата. Реорганизация началась еще в мае 1920 г., но была завершена в 1921 —1922 гг.226. В качестве важнейших элементов она включала: 1) создание при Нарком- наце РСФСР национальных представительств, 2) учреждение в 226 См. СУ 1920, № 45 ст. 202; № 99, ст. 529. СУ 1922, № 47, ст. 600. Шесть лет (национальной политики Советской власти и Наркомнац (вместо отчета). М., 1924, стр. 19—30.
428


составе Наркомнаца РСФСР Совета национальностей, 6) введение института уполномоченных (представительств) Наркомнаца РСФСР в национальных республиках и национальных областях, укрепление органов для работы среди национальных меньшинств, не вошедших в состав тех или иных национально-автономных образований.
Национальные представительства имели своим назначением наилучшую защиту интересов национальных объединений. Они учреждались в составе председателя и двух членов. Образование их происходило путем выделения из местных Советов и их съездов непосредственно или через свое автономное правительство (где таковое существовало). Представительства были поставлены во главе соответствующих отделов Наркомнаца и последние преобразовывались соответственно нуждам и потребностям трудовых масс национальностей. Так при Наркомнаце постепенно организовались 'представительства автономных республик—Башкирской, Киргизской, Татарской, Туркестанской, Горской и др. и автономных областей — Калмыцкой, Чувашской, Вотской, Марийской и др.
Совет национальностей Наркомнаца РСФСР состоял из председателей указанных национальных представительств и возглавлялся в качестве его председателя народным комиссаром по национальным делам и коллегией при нем в составе пяти членов. Сначала Совет национальностей был совещательным органом Наркомнаца. Он обсуждал особо важные для национальностей проекты и мероприятия центра. В середине 4922 г. в целях усиления роли представителей нацменьшинств Совет национальностей из совещательного органа был преобразован в высший руководящий орган Наркомнаца РСФСР — его большую коллегию, в которую входили: нарком, его заместители, представители автономных республик и автономных областей, заведующие национальными отделами и отделом национальных меньшинств. Малая коллегия являлась постоянным президиумом и исполнительным органом большой коллегии и состояла из наркома, его заместителей и пяти членов, избиравшихся большой коллегией и утверждавшихся СНК. Таким образом представители нерусских народов, из которых состоял Совет национальностей (большая коллегия) получили возможность практически заняться в Наркомнаце РСФСР разработкой всех наиболее важных мероприятий в области национальной политики советской власти, внося их на рассмотрение СНК и ВЦИК.
Институт уполномоченных Наркомнаца при правительствах автономных и договорных республик, а также при исполкомах автономных областей был введен с тем, чтобы наилучшим образом учитывать опыт каждой национальности и обобщать его по отношению ко всем остальным национальностям. Уполномоченные поддерживали постоянную связь с Наркомнацем, точку зрения которого они освещали в ЦИК и СНК автономных и дого- 429.


верных республик, куда они входили с правом совещательного голоса. Одна из важнейших задач уполномоченных заключалась в наблюдении за правильным проведением национальной политики на местах. С середины 1922 г. деятельность уполномоченных Наркомнаца в договорных республиках была тесно связана с деятельностью уполномоченных Наркоминдела РСФСР. Представитель Наркомнаца являлся советником полпредства РСФСР 227, а в отдельных случаях, по соглашению обоих наркоматов, полпреду РСФСР поручалось и представительство Наркомнаца.
В целях укрепления аппарата, обслуживавшего народности, вкрапленные в те или иные национальные большинства в виде нацменьшинств (татары, башкиры, чуваши и др.) и находившиеся вне автономных объединений, был создан специальный отдел национальных меньшинств с соответствующими подотделами. С той же целью были выделены в самостоятельные отделы нацменьшинства, имевшие крупные компактные группы по РСФСР (латвийский отдел, польский, литовский, еврейский, эстонский).
В связи с тем, что деятельность Наркомнаца РСФСР касалась интересов автономных республик, а также вопросов, входивших в компетенцию других наркоматов, в 1922 г. ему было предоставлено право учреждать при себе, в качестве представительных органов, федеральные комитеты по тем или иным делам (земельным и др.) 228. Практически организовался Федеральный комитет по земельным делам. Этот комитет несколько раз менял свою подведомственность 229.
В восстановительный период при Наркомнаце РСФСР развертывается плодотворная деятельность целого ряда учебных, научных и культурно-просветительных учреждений и организаций: Коммунистического университета трудящихся Востока, Коммунистического университета национальных меньшинств Запада, Института востоковедения, Восточного и Западного национальных издательств и др. Деятельность этих учреждений и организаций имела крупнейшее значение для развития и укрепления национальной советской государственности и национальной социалистической культуры отсталых народов советской России.
Что касается местных органов, ввиду успешного строительства национально-государственных автономий и создания последними своего государственного аппарата, Наркомнац в восстановительный период провел их резкое сокращение. Губотнацы 227 См. СУ 1922, № 40, ст. 474.
228 СУ 1922 47, ст. 600.
229 Первоначально Федкомзем состоял при Наркомземе РСФСР, с августа 1921 г. был переведен во ВЦИК и, наконец, в августе 1922 г., в связи с задачей концентрации всей национальной политики в одном месте и усиления деятельности Наркомнаца, он перешел в Наркомнац. С упразднением же последнего он снова функционировал при ВЦИК (См. о «ем также на стр. 510 • данной работы).
430


были оставлены только в тех местах, где жили наиболее крупные и компактные массы национальностей. К концу 1922 г. всего насчитывалось по РСФСР 12 губотнацев. В остальных губерниях дело защиты интересов национальных меньшинств возлагалось на губисполком в целом. Однако уже тогда в некоторых губис- полкомах, при отделах управления, стали создаваться специальные национальные ячейки 230.
Проведенная перестройка помогла еще больше укрепить связи Наркомнаца РСФСР с национальными районами. Она значительно повысила роль и авторитет Наркомнаца РСФСР как проводника в жизнь национальной политики партии и советского правительства.
Деятельность Наркомнаца РСФСР в это время, как и прежде, не ограничивалась пределами РСФСР. Большое место в работе Наркомнаца РСФСР заняли при этом вопросы экономического, политического и культурного возрождения остальных народов советской России. Через Наркомнац РСФСР советское правительство проводило очень многие и важные мероприятия по оказанию экономической помощи национальным республикам, областям и районам. Большое место в работе Наркомнаца занимала борьба с «колонизаторством» и его различными неизжитыми еще отрыжками.
Уничтожение шаг за шагом исторически сложившегося недоверия ранее угнетенных наций, развитие и укрепление новых отношений дружбы и сотрудничества между народами советской страны, дальнейшее развитие на этой почве мощного объединительного движения — все это и привело к созданию в конце 1922 г. единого союзного государства (СССР).
Образование и деятельность Наркомнаца РСФСР, как проводника в жизнь национальной политики партии и советского правительства, сыграли крупную роль в решении этой всемирно- исторической задачи. Однако с образованием автономных объединений и единого союзного государства миссия Наркомнаца считалась законченной. Созданные автономные республики и области теперь не нуждались в особом опекуне в виде специального наркомата. Организовавшиеся местные и центральные аппараты автономных республик и областей настолько окрепли и так глубоко включились в общую сеть всего Союза, что уже сами, без посторонней помощи, могли обслуживать себя, а вместе с тем и принимать участие в решении всех вопросов, касавшихся Союза в целом, поскольку при образовании СССР была установлена и необходимая система участия всех национальностей в решении общегосударственных проблем231. Учитывая все 230 См. И. Трайнин. Исполкомы .и работа среди нацменьшинств. «Власть Советов», 1922, № 11—12, стр. 23.
231 См. И. Трайнин. К ликвидации Наркомнаца РСФСР. «Жизнь -национальностей», кн. 1 (VI), М., 1924л
431


это, состоявшаяся в июле 1923 г. II сессия ВЦИК X созыва приняла решение об упразднении Наркомнаца, как уже выполнившего свою историческую роль, и к маю 1924 г. Наркомнац пре- прекратил свое существование 232.
Для выражения специфических интересов и воли национальных республик и других национально-государственных образований (национальних областей и округов), вошедших в СССР, в составе высшего органа союзного государства — ЦИК СССР, был образован Совет национальностей — одна из палат ЦИК СССР.
Были приняты и другие меры в области организации советского государственного аппарата для правильного отражения и решения вопросов, связанных с интересами народов нерусской национальности. Так с упразднением Наркомнаца при Президиуме ВЦИК создается отдел национальностей (1924). Задача отдела заключалась в руководстве работой по проведению в жизнь национальной политики в центре и на местах и в контроле за выполнением директив в области национальной политики. Отдел работал под непосредственным руководством Президиума и секретариата ВЦИК, занимаясь всеми вопросами, касавшимися мероприятий национальной политики. Он разрабатывал и вносил в Президиум ВЦИК законопроекты, давал соответствующие разъяснения на места, изучал под углом зрения национальной работы проблемы хозяйственного и социально-культурного строительства и т. д. и т. п. Для выполнения своих функций отдел имел штат инструкторов, референтов, консультантов 233.
С упразднением института представителей от автономных республик и автономных областей при Наркомнаце РСФСР был введен в 1924 г. постановлением ВЦИК о ликвидации Наркомнаца' институт представителей непосредственно при Президиуме ВЦИК. Назначение представителей заключалось в повседневной живой информации центра о всех нуждах национальных республик и областей и в проведении в центральных учреждениях СССР и РСФСР вопросов, касавшихся представляемых национально-государственных образований. В отличие от прежних представительств, новые представительства получили право создавать и свой необходимый технический аппарат234.
Проведение в жизнь начал советской национальной политики на местах возлагалось на ЦИК и АССР, исполкомы губернских и областных Советов.
Большую заботу советская власть проявляла и в вопросах устройства национальностей, вкрапленных среди русского или 232 СУ 1923, № 66, ст. 639; СУ 1924, № 38, ст. 358.
233 См. СУ 1924, № 39, ст. 359; СУ 1929, № 75, ст. 738; СУ 1930, № 48, ст. 582.
234 См. СУ 1924, № 39, ст. 358; СУ 1930, № 48, ст. 582.
432


другого большинства. Это могли быть: 1) национальности других государств (латыши, эстонцы, поляки, литовцы и проч.), 2) группы национальностей, оторванные от своих компактных групп, проживавших в созданных своих автономных объединениях в РСФСР (татары в Московской губернии, украинцы на Дальнем Востоке и т. д.); 3) экстерриториальные национальности (евреи, цыгане, айсоры и др.). Их распыленность, пестрый этнографический состав, многообразие в хозяйственном укладе и т. д.— все это создавало дополнительные трудности в области национальной работы.
Поэтому, одновременно с упразднением Наркомнаца и уотна- цев, на местах был введен институт уполномоченных ЦИК АССР, облисполкомов автономных областей и губисполкомов по делам национальных меньшинств 235. Уполномоченные выделялись из числа ответственных работников исполкомов. Они учреждались только в тех местностях, где имелись национальные меньшинства. Уполномоченные проводили большую работу по оказанию помощи президиумам исполкомов в осуществлении необходимых мероприятий в области национальной политики и защиты интересов национальных меньшинств. При уполномоченных организовывались постоянно действующие комиссии из представителей от местных органов. Отдел национальностей ВЦИК проводил совещания уполномоченных. С введением нового административно- территориального деления институт уполномоченных установился и в новых адм. тер. объединениях, причем в 1931 г., с упразднением административных округов, он устанавливается не только при край (обл.) исполкомах, но и при исполкомах райсоветов 236. Уполномоченные работали под непосредственным руководством президиумов соответствующих исполкомов, через которые и проводили все свои мероприятия.
С 1930 г., при наличии ряда больших национальных образований, при президиумах край (обл.) исполкомах и исполкомах Советов крупных городов стали создаваться и отделы национальных меньшинств. (Северо-Кавказский край, Западно-Сибирский, Ростов н/Дону и т. д.) 237. Их задача также заключалась в разработке и проведении через соответствующие органы мероприятий по поднятию политического, хозяйственного и культурного уровня населения национальных меньшинств. В некоторых городах вместо отделов создавались нац. комиссии (Москва, Баку и др.) и нацменсектора. Следует подчеркнуть, что в крупных городах с
235 См. СУ 1924, № 39, ст. 358; СУ 1925, № 85, -ст. 628; СУ 1929, № 42, ст. 449; а также Н. Балабан. Новый закон о работе уполномоченных по делам национальных меньшинств в РСФСР. «Советское строительство», 1929, № 8, стр. 123 и далее.
236 СУ 1931, № 9, ст. ПО.
237 СУ 1930, № 62, ст. 765; СУ 1932, № 30, ст. 144.
28-1240 433


многонациональным населением национальная работа выроста- ла в очень важную функцию городского Совета 238.
Наконец, необходимо отметить, что в целях охраны интересов и всестороннего содействия малым народностям и племенам северных окраин был создан в 1924 г. специальный орган — Комитет содействия народностям северных окраин (Комитет Севера) при ВЦИК 239. Комитет образовал свои местные комитеты Севера— при Сибревкоме, Дальревкоме, Уральском облисполкоме. ЦИК Якутской АССР, исполкоме области Коми и при губисполкомах Архангельской, Енисейской, Иркутской и Камчатской губерний. Местные комитеты севера в свою очередь образовали на местах свои отделения или назначали в отдаленные места своих' уполномоченных 240. Вся эта система органов во главе с Комитетом Севера при ВЦИК проделала важную работу в области содействия устройству жизни народов Севера в хозяйственно-экономическом, административно-судебном и культурно-санитарном отношениях. Через Комитет Севера прошли при этом и все вопросы национально-государственного районирования и устройства малых народов Севера (создание национальных округов, национальных районов, обычных и кочевых Советов и т. д.). В 1935 г. Комитет Севера был упразднен с передачей его функций образовавшемуся еще в 1932 г. Главсевморпути СССР241.
§ 6. Органы государственного контроля
В государстве, строящем социализм и коммунизм и обобществляющем почти все отрасли народного хозяйства, контроль является одной из важнейших функций государственного руководства хозяйством. В. И. Ленин разъяснял: «Учет и контроль — вот главное, что требуется для правильного функционирования коммунистического общества» 242. Вместе с тем контроль играет в социалистическом государстве огромную роль в совершенствовании всего государственного управления, улучшении советского государственного аппарата и всей системы организаций социалистического государства.
С приходом к власти у пролетариата в первое время не было еще опыта государственного управления и руководства хозяйством. Пролетариат не располагал тогда и подготовленными для
238 См. С. Абрамов. Национальная работа горсоветов. В кн. «Вопросы советского строительства. Сборник статей. Под ред. А. Алымова и Н. Че- ляпова. М-Л., Изд-во «Власть Советов » при Президиуме ВЦИК, 1934, стр. 134 и др.
239 СУ 1924, № 57, ст. 556; СУ 1925, № 12, ст. 79.
240 СУ 1925, № 18, ют. 413; а также М. Сергеев. Десять лет работы Комитета Севера. «Советское строительство», 1934, № 7.
241 СУ 1936, № 6, ст. 27.
242 В. И. Ленин. Соч., т. 27, стр. 272.
434


этого кадрами. Таким образом, после победы Октябрьской революции перед партией большевиков и советским правительством встал вопрос о накоплении и обобщении опыта советского государственного строительства и выращивании кадров, способных руководить всеми сторонами государственной жизни. Особую заботу партия и правительство проявляли о всемерном развитии борьбы с бюрократизмом, волокитой и другими извращениями в советском государственном аппарате, чуждыми самому духу пролетарской власти. Все эти задачи, разумееется, сохраняли свое огромное значение на всех исторических этапах, как сохраняют и в настоящее время. Они всегда являлись при этом предметом: величайшей заботы всех партийных органов, государственного аппарата и различных общественных организаций. Вместе с тем они потребовали создания и специальных органов государственного контроля, которые являлись бы в руках партии и Советского государства аппаратом по улучшению всего советского аппарата власти и управления, органами всестороннего государственного контроля, накопления опыта советского государственного управления. Такими специальными органами и явились органы советского государственного контроля.
Содержание деятельности органов государственного контроля, методы их работы, а вместе с тем и их организационное построение— в каждом данном историческом периоде определялись задачами Советского государства. Созданные вскоре после Октябрьской революции, органы советского государственного контроля прошли сложный путь своего развития.
Первой формой советского контроля был рабочий контроль, провозглашенный советской властью в первые же дни революции и получивший законодательное установление в положении о рабочем контроле, утвержденном ВЦИК 14 (27) ноября 1917 г.243.
’Организация и повсеместное развитие рабочего контроля имели исключительно важное значение для всего дела пролетарской революции. Требование рабочего контроля было одним из основных пунктов экономической платформы партии большевиков. С требованием рабочего контроля над производством выступал весь рабочий класс. В организации рабочего контроля получила воплощение идея пролетарского массового учета и контроля. Только такой массовый и энергичный контроль мог пресечь преступный саботаж капиталистов и тем предотвратить надвигавшуюся на страну хозяйственную катастрофу. Вместе с тем, как прекрасная школа управления для рабочих, он был совершенно необоходимым этапом на пути к национализации производства, т. е. к дальнейшим социалистическим преобразованиям в экономике страны. Таким образом* если первой формой советского контроля явился рабочий контроль, то эта форма была обусловлена всем ходом развития социалистической революции.
243 СУ 1917, № 3, ст. 35.
28*
435


Однако рабочий контроль был контролем главным образом над капиталистическим производством. Создание и развитие советского государственного аппарата в лице его разветвленной системы центральных и местных учреждений, а также и переход значительной части предприятий в руки государства, очень скоро поставили вопрос о создании и специального советского государственного контроля над всем советским государственным аппаратом и производством, перешедшим в руки государства. Ответом на это требование и явилось созданйе специального государственного контроля. В декабре 1917 г. СНК утвердил два первых декрета о нем 244. Одним из них была утверждена Коллегия государственного контроля и другим опеделены первоначальные права народного комиссара по государственному контролю.
Дальнейшую конкретизацию организация советского государственного контроля получила в декрете СНК, опубликован-’ ном в январе 1918 г. «О центральной контрольной коллегии и местных учетно-контрольных коллегиях и комиссиях» 245-
Назначение центральной контрольной коллегии заключалось в общем направлении и руководстве всеми контрольными органами в стране, а также и в непосредственной контрольной работе. Местные учетно-контрольные коллегии создавались согласно декрету в пуберниях и районах при исполкомах соответствующих Советов. Их задача заключалась в установлении •единообразия в действиях и инструктировании местных контролирующих органов, обобщении результатов их деятельности, ревизии учреждений по отчетам и балансам, а также производстве фактического контроля путем внезапных и текущих ревизий. Важнейшее принципиальное значение имело определение совершенно новой, до сих пор ни в одном государстве неизвестной, задачи государственного контроля — по искоренению «бюрократической волокиты и созданию более жизненных и раци- юнальных форм контроля, не губящих инициативы и ведущих к быстрому обнаружению и предотвращению условий, мешающих ведению правильного государственного хозяйства».
На основании декрета от 23 января местные учетно-контрольные коллегии (губернские и др.) стали учреждать в местах расходования народных сумм подчиненные им контрольные комиссии. Эти комиссии создавались путем избрания их из рядовых служащих и рабочих учреждений и предприятий-
Созданием Центральной контрольной коллегии, местных учетно-контрольных коллегий при исполкомах и контрольных комиссий в учреждениях и предприятиях и было положено начало существованию специальных органов советского государственного контроля.
С переходом весной 1918 г., в связи с завоеванной мирной * 246
244 См. СУ 1917, № 6, ст. 91—92.
246 СУ 1918, № 18, ст. 264.
436


передышкой, к осуществлению разработанного тогда Лениным плана приступа к строительству социализма и налаживанию более планомерного управления страной, [роль органов государст- ственного контроля естественно повышалась. Ввиду этого по-* становлением ВЦИК 2 мая и СНК 11 мая ведомство государственного контроля было преобразовано в Народный комиссариат горударственного контроля (НКГК) РСФСР 246.
Центральный аппарат государственного контроля в первое время состоял из упомянутой Центральной контрольной коллег гии (с образованием наркомата — коллегии последнего), центрального контроля и канцелярии государственного контроля. Развитие советского контрольного дела, в особенности в связи с начавшейся вскоре общей национализацией всей крупной промышленности, привело к значительному росту числа централь-* ных контрольных учреждений. Уже в марте 1918 г. в центральном аппарате создается три гражданских и три железнодорож-* ных отдела (контроля), а также несколько временных отделов для производства ревизии отдельных операций. К концу 1918 г- число гражданских отделов увеличилось до шести (технико-промышленный, сообщения, снабжения, культурно-просветительный, финансово-экономический, административный). Кроме того образовались отделы: кредитный, сметный и в числе специальных контролей — военный, морской и др. Особые отделы были учреждены для производства обследований и инструкторско-ор-* ганизационной деятельности. Новые органы Наркомгоскона создавались по мере развертывания той или иной контрольно-ревизионной деятельности наркомата. В целом центральный аппарат Наркомгоскона к концу 1918 г. был уже весьма сложным. Здесь насчитывалось более 20 различных центральных контролей и др. органов 246 247-
Одновременно расширялась и система органов государственного контроля на местах. Наряду с губернскими учетно-контрольными коллегиями, в 1918 г. во многих местах организовались и уездные контроли (отделения). Созданные при исполкомах уездных Советов, уездные контролю приблизили контроль к народным массам. Кроме общего контроля, на местах, как и в*, центре, были созданы и специальные органы контроля по различным отраслям. К их числу относились военно-окружной контроль, железнодорожный (учрежденный при многих дорогах), контроли по водным путям (Мариинского областного управления водного транспорта, областного управления водного транспорта Волжского бассейна и др.), по шоссейным и грунтовым дорогам (Северного управления шоссейных и грунтовых. 246 См. Пять лет власти Советов. Сборник статей». М., 1922, стр. 546.
247 См. Краткий отчет Наркомгоскона о |реорга1Н1Изации и деятельности государственного контроля. (Октябрь 1917 — октябрь 1918). М., 1918, стр. 3—6, 32—33 и др.; а также Краткий обзор деятельности Наркомгоскона за первые годы (октябрь 1917 — октябрь 1919). М., 1919, стр. 6—7.
437


дорог, Северо-Западного и Юго-Восточного — управлений). Указанные органы контроля в свою очередь учреждали в определенных пунктах свои отделения или контролеров. На местах были и некоторые другие органы контроля специального назна-' чения 248, подчинявшиеся непосредственно центру.
Деятельность органов советского государственного контроля уже на рассматриваемом первом этапе сыррала значительную положительную роль в жизни молодого Советского государства. При всем этом она еще далеко не отвечала общему назначению советского государственного контроля и свелась по-существу к узкому объему финансового контроля. Это объяснялось недостатком опытных советских кадров, чрезвычайной засоренностью центральных и местных органов государственного контроля работниками старого буржуазно-помещичьего аппарата, упорно саботировавшими мероприятия советской власти, и тем, что Наркомгоскон не успел установить надлежащей связи с другими советскими органами и с самими рабочими массами.
Иностранная военная интервенция и гражданская война со всей остротой поставили вопрос о коренном преобразовании органов государственного контроля. Тяжелая обстановка войны потребовала от государственного контроля, чтобы он стал действительным помощником партии и правительства и прежде всего в деле мобилизации всех сил и ресурсов страны для разгрома врага, а вместе с тем обеспечил жесткий контроль над советскими организациями и учреждениями за выполнением декретов и постановлений советской власти и за всей их хозяйственной и распорядительной деятельностью.
В самом начале 1919 г. рассмотрением вопроса занялась специальная комиссия. В марте по вопросу о советском контроле принял решение VIII съезд РКП (б). Решения съезда и легли в основу реорганизации государственного контроля. Съезд указал на необходимость полного обновления и преобразования контроля и создания подлинного фактического контроля социалистического характера. Съезд потребовал, чтобы руководящая роль в деле оруществления социалистического контроля принадлежала партийным организациям и профессиональным союзам. Съезд предложил выделить с этой целью лучшие силы, которые должны были научиться не только контролировать советскую работу, но и сами ее организовывать 249. Вскоре был разработан проект декрета о реорганизации государственного контроля. В. И. Ленин, придавая огромное значение делу создания нового действительно боевого социалистического контроля, внес в проект ряд очень важных дополнений.
248 См. Краткий отчет Наркомпоскоиа... М, 1918, стр. 3—6, 32—33 и др.; а также Краткий обзор деятельности Наркомгоскома за первые два года, стр. 6—7.
249 См. «КПСС в резолюциях...», ч. I, стр. 445.
438


В. И. Ленин предложил создать в государственном контроле центральные и местные органы рабочего участия, ввести по закону систематическое участие представителей от пролетарского населения с обязательным участием до 2/3 женщин. В качестве ближайших задач государственного контроля В. И. ЛениЪ выдвинул организацию летучих ревизий по жалобам граждан, борьбу с волокитой, революционные меры борьбы с другими злоупот- реблениямй. Особое внимание В. И. Ленин предложил уделить также вопросам повышения производительности труда и увеличению продуктов производства 250.
С необходимыми дополнениями проект декрета о реорганизации государственного контроля был принят Совнаркомом 3 апреля и утвержден ВЦИК^ом 9 апреля251. Наркомом-государственного контроля был назначен Сталин, остававшийся одновременно и наркомом по делам национальностей.
Основная идея реорганизации государственного контроля заключалась в его демократизации и сближении с массами рабочих и крестьян. В принятом декрете «О государственном контроле» подчеркивалось, что «только вовлечение широких масс рабочих и крестьян в дело управления страной и широкого контроля над органами управления устранит недостатки механизма, очистит советские учреждения от бюрократической скверны и решительно двинет вперед дело социалистического строительства» 252.
На реорганизованный государственный контроль возлагались функции фактического контроля, обеспечивающего быстрое, неуклонное и целесообразное осуществление декретов и постановлений центральной власти во всех областях хозяйства и управления. Ему предоставлялось право ближайшего наблюдения за деятельностью всех наркоматов и их отделов на местах и вёех вообще органов советской власти, вменялась в обязанность и проверка этой деятельности с точки зрения достигнутых на деле результатов. Государственный контроль превращался таким образом не только в аппарат, контролирующий правильность, целесообразность расходования государственных средств, хотя эта функция в полной мере и сохранялась за ним, но и в аппарат политического контроля за всей деятельностью учреждений, организаций и предприятий, в орган по накоплению опыта социалистического строительства и постоянного совершенствования всего механизма советской власти. Вовлекая в контрольную работу широкие массы рабочих и крестьян, он становился вместе с тем для трудящихся практической школой государственного управления.
Обновление старого состава Наркомгоскона и местных орга* 250 См. Ленинский сборник, т. VIII, стр. 18.
251 См. СУ 1919, № 12, ст. 122.
252 СУ 1919, № 12, ст. 122.
439


нов государственного контроля, укрепление их свежими силами составили центральную организационную задачу перестройки- Крупную роль в ее решении сыграло предусмотренное декретом упразднение всех существовавших до того времени ведомственных контрольно-ревизионных органов и передача их кадров и аппарата для укомплектования Наркомгоскона РСФСР. Таким образом значительные, но до этого разрозненные пролетарские силы, занимавшиеся контролем, вливались в общий государственный контроль. В усилении государственного контроля пролетарскими кадрами большое значение имела и реализация ле* нинских указаний о привлечении к постоянному участию в государственном контроле в центре и на местах рабочих и крестьянских организаций и введение системы понятых из наиболее широких слоев трудящегося населения. Понятые привлекались для участия в различных ревизиях, активно помогая органам государственного контроля в выполнении ими своих задач. Так^ же важное значение имело и развертывание госконтролем работы по жалобам и заявлениям трудящихся на неправильные действия, злоупотребления и правонарушения должностных лиц. С этой целью в мае 1919 г. в составе Наркомгоскона впервые создается специальный орган — Центральное бюро жалоб и за* явлений. В составе рубернских отделений Наркомгоскона тогда же были созданы местные бюро жалоб и заявлений 253. Подобные органы учреждались и во всех наркоматах, исполкомах и др- органах.
Коренной реорганизации подверглась и вся структура Наркомгоскона. Перестройка была проведена при этрм с таким расчетом, чтобы деятельность Наркомгоскона РСФСР охватывала все отрасли хозяйства, управления и культуры 254. В основу построения отделов центрального контроля был положен принцип их конструирования по важнейшим отраслям государственного управления и хозяйства. Общее число центральных контролей (отделов) путем их слияния, а частично и упразднения, было сокращено до 12-ти. Образовались промышленно-технический отдел, продовольственный и др. В качестве объединяющей их инстанции и для установления единства работы и согласования деятельности центральных и местных органов, а также для рассмотрения технических контрольных вопросов, был создан Временный совет государственного контроля в составе ответственных и опытных работников Госкона 255.
Во главе губернских отделений горударственного контроля 253 СУ 1919, № 23, ст. 271.
254 См. Краткий обзор деятельности Народного Комиссариата государственного контроля за первые два года (октябрь 1917 — октябрь 1919). М.„ 1919, стр. 8.
255 См. там же, стр. 8—9.
440


были поставлены коллегии из управляющего, его заместителя и помощника, кандидатуры которых назначались пубисполкомами и утверждались Наркомгосконом- Таким же порядком устанав- ливалось и заведывание уездными отделениями, но утверждаю^ щей инстанцией здесь являлось губернское отделение. На местах усиливалась организация и деятельность специальных контро- лей (военно-морского, железнодорожного и др.). Кроме общих и специальных контрольных органов, рассчитанных на обычную работу, военные условия привели к созданию обширной организации Полевого контроля, который охватывал хозяйственные операции как фронта, так и тыла.
Проведенная реорганизация значительно улучшила все дело’ советского государственного контроля. В практике работы государственного контроля, наряду с плановыми проверками, большое место заняли летучие ревизии, обеспечивавшие наиболее широкое вовлечение в ревизионную работу рабочих и крестьян. По проведенным проверкам и ревизиям государственный контроль принимал необходимые меры, улучшая и подтягивая всю советскую работу. Наркомгоскон изучал деятельность аппарата управления, обобщал собранные им данные- Наиболее важные предложения, возникавшие на этой основе, Наркомгоскон вносил на рассмотрение ВЦИК и СНК. Особому надзору и контролю, ввиду военной обстановки, подвергались при этом ведомства, учреждения и предприятия, работавшие на оборону.
Образование независимых братских советских республик привело к созданию этими республиками своих наркомгосконов и местных органов государственного контроля. На основании указаний партии и по примеру РСФСР здесь также осуществлялись. мероприятия по перестройке работы и аппарата этих органов. Проводились вместе с тем и мероприятия по объединению деятельности наркомгосконов братских республик с Наркомгосконом РСФСР. Необходимость в этом вызывалась объединением (на основе военного союза республик) ряда важнейших отраслей государственного хозяйства. В отдельных случаях Наркомгоскон РСФСР осуществлял свои функции на территории братских республик и непосредственно (например, в отношении той части промышленности братских республик, которая, отошла в ведение РСФСР и т- п.).
Реорганизация работы и аппарата центральных и местных органов государственного контроля РСФСР и братских республик, проведенная на основе указаний партии, хотя и сделала в широких размерах попытку подвести рабочую базу под 'все органы государственного контроля и действительно значительно улучшила его работу, однако она не дала еще всех желаемых результатов. Это объяснялось главным образом усилившимся натиском внутренней и внешней контрреволюции, когда основные пролетарские силы пришлось перебросить непосредственно на военную работу. Наиболее полно идея апрельского декрета
44 Ь


1919 г. получила воплощение лишь в летучих ревизиях, которые уже тогда сыграли значительную роль в борьбе с бюрократизмом и др. недостатками в деятельности учреждений. Однако основное внимание НКГК по-прежнему сосредоточивалось на контроле за расходованием государственных средств. Вместе с тем не была еще найдена и наиболее рациональная организационная форма советского государственного контроля.
Уже в конце 1919 г., т. е. как только определились успехи на фронтах гражданской войны, партия и советское правительство снова поставили вопрос о дальнейшей перестройке советского контроля, что настоятельно диктовалось теперь расширением хозяйственных и административных задач в связи с разгромом второго похода Антанты. Вопрос рассматривался VII Всероссийским съездом Советов, ВЦИК"ом и его Президиумом (последний образовал для его разработки и специальную межведомственную комиссию), Наркомгосконом, органами рабочей инспекции и высшими органами партии (VIII Конференцией и ЦК РКП (б)). В итоге всей этой предварительной работы было принято решение о преобразовании Наркомгоскона РСФСР в Наркомат Рабоче-Крестьянской инспекции 256, положение о которой ВЦИК окончательно утвердил 7 февраля 1920 г.257.
Новое название наркомата подсказывает, в каком направлении реорганизовывался государственный контроль. Партия и правительство желали в нем видеть орган именно рабоче-крестьянской инспекции. Реорганизация преследовала целью прежде всего дальнейшее, употребляя выражение В. И. Ленина «орабочение» и «окрестьянивание» Госкона 258. Социалистический контроль в форме рабочей инспекции был революционным творчеством самих трудящихся масс. Рабочие инспекции впервые стали создаваться еще летом 1918 г. К моменту рассматриваемой реорганизации рабочие инспекции имелись в целом ряде промышленных центров 259. Их существование наряду с Госко- ном объяснялось недостаточной организацией Госкона и медленностью развития его деятельности на местах. Однако рабочие и крестьянские инспекции, работая самостоятельно, в свою очердь представляли собой организации, действовавшие разрозненно и без надлежащего руководства.
256 См. подробнее об этом Г. А. Дорохова. Рабоче-крестьянская инспекция. 1920—1923 гг. М., Госюриздат, 1959, стр. 23—29.
257 См. СУ 1920, № 16, ст. 94.
258 См. Ленинский сборник, т. VIII, стр. 24.
259 Созданные профсоюзами и тесно с ними связанные, Рабочие инспекции представляли собой массовые организации рабочих и имели своим специальным назначением оказание всесторонней помощи государственным учреждениям в решении сложных и трудных задач. Они контролировали деятельность учреждений, обнаруживали недостатки и нарушения в их работе, давали органам советской власти ценные материалы для борьбы за улучшение государственного аппарата, оказывали помощь учреждениям и непосредственно своим участием в тех или иных особенно трудных мероприятиях, а также и си- 442


В. И. Ленин придавал огромное значение опыту рабочей и крестьянской инспекции и на основании его изучения предложил создать при Наркомгосконе отдел РКИ, задача которого заключалась бы во внедрении рабоче-крестьянской инспекции во все отделы Госкона 260. Эта ленинская идея и нашла свою полную реализацию при создании Наркомата РКИ РСФСР.
С присвоением новому органу наименования Наркомата рабоче-крестьянской инспекции за ним сохранялись все обязанности наркомата и оставался в силе апрельский декрет 1919 г. о Наркомгосконе РСФСР. Вместе с тем. РКИ рассматривалась утвержденным о ней положением как орган широких трудовых масс. Ее структура, задачи и методы их осуществления были совершенно отличны от задач и методов бывшего Госкона. Рабоче-крестьянская инспекция рассматривалась как орган, который должен был сохранить живую связь государства с трудовыми массами. Положение о РКИ давало полную возможность осуществить на деле привлечение всех к делу управления. Членами инспекции могли стать все трудящиеся, пользовавшиеся правом выборов по Конституции РСФСР. Выборы в члены РКИ происходили по фабрикам, заводам, предприятиям и проч., а в волостях и (Поселках сельскими и волостными собраниями избирателей, и на беспартийных рабоче-крестьянских конференциях. Таким образом, органы советского государственного контроля превращались для трудящихся масс действительно в школу управления, где всякий мог научиться государственному руководству и приобщиться к строительству нового строя.
Хотя контрольно-ревизионные задания и сохранялись за НК РКИ, но они отодвигались теперь на задний план. В соответствии с положением об РКИ ее деятельность должна была значительно углубиться и расшириться в сравнении с Госконом, путем введения плановых фактических ревизий и осуществления массовых летучих обследований. Ревизии и обследования имели не только ревизионное значение. Они рассматривались как важное средство и метод обучения трудовых масс. В качест-
стематической передачей своих кадров в государственный аппарат. Среди рабочих и крестьянских инспекций особенно выделялись своей энергичной работой Московская рабочая инспекция, насчитывавшая в своем активе до 60 тыс. рабочих (см. С. Берцинский. Ленинский путь развития РКИ. «Советское государство» 1933, № 1—3, стр. 45) и такие отраслевые 'инспекции, как рабочая продовольственная (инспекция при Наркомпроде РСФСР, рабочая железнодорожная инспекция при НКПС РСФСР и др. Рабочие и крестьянские инспекции там, где развертывалась их деятельность, устанавливали самую тесную связь учреждений с рабочими массами. Они ставили перед собой целью привлечение трудящихся масс поголовно к делу государственного управления, сначала как понятых, затем в качестве членов самой инспекции. Метод их работы характеризовался фактической проверкой, как конкретных случаев сроч1ного выполнения определенных заданий, так и вообще деятельности проверяемых органов.
260 См. В. И. Ленин. Соч., т. 30, стр. 276—277.
443


ве главной задачи ревизионной деятельности перед РКИ выдвигалась борьба с бюрократизмом и волокитой, действительное наблюдение за проведением в жизнь декретов и постановлений центральной власти и за целесообразным их применением в условиях того времени. На РКИ возлагался и надзор за закон- ностью в управлении. РКИ была обязана проверять деятельность всех органов советской власти с точки зрения достигнутых на деле результатов, следить за правильным разрешением жалоб и заявлений. Наконец, ее задача заключалась и в том, чтобы представлять, на основании накопленного ревизионного опыта и наблюдений, на рассмотрение советской власти конкретные предложения об упрощении и улучшении советского государственного аппарата и о преобразовании системы управления в различных областях государственного строительства.
В организационном отношении реформа означала прежде всего сгруппирование вокруг РКИ всех существовавших инспекций и контрольных органов и их слияние с ней. РКИ становилась таким образом единым органом социалистического общенародного контроля.
На тех же началах осуществлялась перестройка органов советского государственного контроля и в договорных братских советских республиках.
Аппарат рабоче-крестьянской инспекции складывался в каждой республике из Народного комиссариата с его центральными органами и из разбросанных на всей территории республики местных инспекций. Как и в других наркоматах, во главе Наркомгоскона стояли нарком, его заместители и коллегия.
Примерно одинаковым в каждой республике было и структурное построение рассматриваемых органов. Наркомат РКИ РСФСР в составе своего центрального аппарата имел отделы, разделявшиеся по роду своей деятельности на органы распорядительные и органы инспекционно-ревизионного характера. К первым относились — управление делами и организационноинструкторское управление. Инспекционно-ревизионные органы были представлены рядом центральных инспекций — общего и специального назначения.
Инспекциями специального назначения являлись: военно- морская и полевая, средств сообщения и связи (путей сообщения). В числе инспекций общего назначения были: техническо- промышленная, продовольственная и сельскохозяйственная, финансовая, административная, охраны труда и народного здоровья, просвещения и пропаганды, центральное бюро жалоб и заявлений и отдел летучих ревизий.
Таким образом доминирующим принципом во внутренней организации НК РКИ РСФСР оставалось построение органов по объектам ревизии. Центральные инспекции, как можно видеть, создавались соответственно какой-либо одной или 2—3 близким друг к другу отраслями государственной деятельности. Не- 444


которое исключение из этого принципа, как и раньше, составляло Ц. Б. жалоб и новая инспекция—летучих ревизий.
Что касается внутренней организации самих центральных инспекций, то она была различна. Некоторые инспекции (путей сообщения, продовольственная и сельского хозяйства и др.) строились по объектам ревизии, а другие (военно-морская, финансов, просвещения и пропаганды)—по видам ревизий (фактической или документальной, предварительной и последующей). Некоторые инспекции представляли собой и смешанный тип 261.
Центральные инспекции специального назначения и отчасти инспекция продовольственная и сельскохозяйственная выполняли свои задачи на местах, как и раньше, через свои специальные местные органы. Эти местные органы РКИ считались экстерриториальными, т. е. не были подчинены исполкомам местных Советов, имея подчинение только центральным инспекциям. Что касается центральных инспекций общего назначения, они не имели своих органов на местах и свои функции выполняли через местные РКИ общего назначения. Последними являлись: областные, губернские и уездные РКИ (образованные на базе прежних соответствующих отделений госконтроля при местных Советах), входившие как и раньше в состав исполкомов местных Советов на правах их отделов. Во главе инспекций были поставлены теперь единоначальники. В автономных республиках система местных РКИ возглавлялась наркоматами РКИ АССР, имевшими двойное подчинение — ЦИК и СНК АССР и Наркомату РКИ РСФСР.
Наркоматы РКИ АССР, областные и губернские инспекции строились по тому же типу, как и Наркомат РКИ РСФСР. Аналогичным образом обстояло дело и во всех независимых братских республиках. Однако число и группировка отделов НК РКИ АССР и местных РКИ были весьма разнообразны, поскольку отделы здесь создавались в зависимости от экономического характера обслуживаемого района, числа и характера подотчетных учреждений, а также и наличных сил сотрудников. Но вместе с тем наблюдались попытки установить и общую для всех областных и губернских РКИ однородную структуру. Еще более разнообразной была структура уездных, районных и участковых инспекций. Эти инспекции строились и по объектам, и по смешанному типу. Во всех областных и губернских РКИ имелись бюро жалоб и заявлений. Онй имелись также и во многих уездных инспекциях 262.
Органы рабоче-крестьянской инспекции оказали в годы
261 См. Отчет о деятельности Народного Комиссариата Рабоче-крестьянской инспекции за время с 1-го января по 1-ое ноября 1920 г. М., 1920, стр. 25—29.
262 См. Отчет о деятельности Народного Комиссариата Рабоче-крестьян- *ской инспекции за время с 1-го января по 1-ое ноября 1920 г., стр. 28—30.
445


гражданской войны очень серьезную помощь партии и правил • тельству. Они подтягивали и упорядочивали деятельность различных государственных учреждений, а также и предприятий, боролись с бюрократизмом, волокитой и другими злоупотреблениями. Всей своей деятельностью они помогали мобилизовывать силы и средства на дело защиты социалистической страны. В центральное бюро жалоб и заявлений и подобные местные бюро обращались трудящиеся различных слоев населения. Очень часто это были крестьяне, приходившие сюда прямо с вокзала с котомками за плечами, и они получали здесь необходимую помощь. Обращения трудящихся служили вместе с тем материалом для проведения мероприятий общегосударственного масштаба. Для привлечения трудящихся масс к делу контроля довольно широко стало практиковаться создание ячеек содействия на фабриках, заводах, в воинских частях, волостных и сельских Советах и т. д., а также делегирование рабочих и крестьян для производства массовых обследований с участием «понятых» из наиболее широких слоев трудящегося населения. Привлекая к контрольной и иной работе государственного аппарата широкие массы трудящихся, центральные и местные органы государственного контроля действительно становились для последних серьезной школой государственного управления.
* * *
С окончанием гражданской войны органы государственного контроля должны были заняться вопросами приспособления государственного аппарата и самого народного хозяйства к новым хозяйственным и политическим условиям, к новой экономической политике, помочь осуществить этот переход с достаточной гибкостью. Хозяйственная разруха в стране, задачи хозяйственного восстановления, допущение частного капитала, переход к товарным формам ведения хозяйства и на начала хозяйственного расчета — особенно остро выдвигали и задачи в области финансового и вообще материального контроля. Организация * управления, учет и контроль, проверка фактической работы, изучение практического опыта — все эти основные вопросы деятельности органов государственного контроля В. И. Ленин и партия рассматривали как центральные во всей советской политике того времени. Таким образом обстановка ставила органы государственного контроля на передовые позиции, а поэтому и потребовала дальнейшего улучшения РКП.
Придавая исключительно важное значение государственному контролю в новых условиях, партия и советское правительство принимали меры к его усилению, что вызвало ряд новых о нем решений. Уже X съезд РКП (б) принял решение о контрольных 446


комиссиях партии. В агусте 1921 г. последовал декрет ВЦИК «Об усилении деятельности Рабоче-Крестьянской инспекции» 263, в котором подчеркивалось, что новая обстановка возлагает на РКИ ответственные задачи в деле создания экономической мощи страны. Ленин в это время не раз обращался к вопросу о Рабкрине, разъясняя его задачи как органа по улучшению всей государственной работы, который не только должен своевременно обнаруживать недочеты в работе, но и уметь исправить эти недочеты. В январе 1922 г. принимается новое положение об РКИ, которое формулировало ее общее назначение и функции, указывало и на методы работы 264. На протяжении 1921 — 1922гг. в работе центральных и местных органов РКИ РСФСР и братских советских республик принимали участие сотни и тысячи рабочих и крестьян. При всем этом деятельность РКИ далеко не отвечала ее задачам.
Хотя в результате реформы 1920 г. РКИ и стала органом общенародного социалистического контроля и последний действительно превратился в дело самих рабочих и крестьян, но далеко' не все требования к РКИ удалось осуществить в жизни. РКИ как в 1920 г., так и в начале восстановительного периода, не развила своей работы в полной мере. В 1920 г. это не удалось, сделать главным образом по причине начавшегося вскоре третьего похода Антанты, когда лучшие пролетарские силы снова> были отвлечены в Красную армию. В начале восстановительного периода на деятельность РКИ крайне отрицательно повлияло тяжелое хозяйственное положение страны, когда многие рабочие были вынуждены искать себе пропитание, уходить в деревню и т. д. Это прекратило приток в РКИ делегированных рабочих, ослабило связи с массами. Вместе с тем, ввиду скудости средств РКИ, в крайне тяжелом положении оказались и ее штатные работники 265, что создавало дополнительные трудности в укомплектовании основного кадра работников РКИ. В деятельности РКИ было еще много формального и кустарщины и в целом она еще не пользовалась должным авторитетом.
Партия и лично В. И. Ленин систематически и упорно работали над усовершенствованием РКИ. В 1923 г. в связи с новыми ответственными задачами РКИ В. И. Ленин разработал и изложил в своих известных статьях «Как нам реорганизовать Раб- крин» и «Лучше меньше да лучше» план коренной реорганизации РКИ. Ленинский план реорганизации РКИ имел огромное политическое значение и не вытекал, как это подчеркивал в свое время В. Куйбышев, из простых организационных соображений
263 СУ 1921, № 61, ст. 424.
264 СУ 1922, № 32, ст. 384.
265 См. «РКИ» в мовых условиях статей к X съезду Советов по отчетным материалам НКРКИ». М., 1922, стр. 11—13.
447


как лучше построить тот или другой наркомат 266. Реорганизацию РКИ В. И. Ленин связывал с коренными задачами социалистической революции в нашей стране и с перспективами революции в других странах.
Разработанный Лениным план реорганизации РКИ преследовал целью поднять на новую высоту всю советскую государственную работу. Советский государственный аппарат хотя и являлся, как аппарат совершенно нового типа, огромнейшим достижением и завоеванием революции, но носил на себе еще многочисленные пережитки прошлого. Засоренность аппарата чуждыми элементами, крайний еще недостаток пролетарских кадров, овладевших делом, а также вся совокупность социально-экономических условий отсталой и разоренной страны с распыленным индивидуальным крестьянским хозяйством, культурной отсталостью— все это питало бюрократизм, волокиту и т. п. явления. Проводя решительную борьбу с извращениями в советском государственном аппарате и добиваясь неуклонного подъема уровня всей его работы, В. И. Ленин и партия подчеркивали, что эта борьба будет носить длительный и упорный характер. Советский государственный аппарат был еще громоздким и дорогим. Поэтому чрезвычайно важным представлялось его упрощение, удешевление, построение на принципе экономии, изгнания из него всяких следов каких бы то ни было излишеств с тем, чтобы он не ложился тяжелым бременем на плечи рабочих и крестьян. Необходимым было очистить аппарат от бюрократов, улучшить работу всех его звеньев, сделать его гибким, приблизить к нуждам рабочих и крестьян, превратить его в подлинно советский государственный аппарат, обслуживающий интересы рабочих и крестьян, построить его на принципе смычки между рабочим классом, стоящим у государственной власти, и крестьянством.
Такую организацию советского государственного аппарата В. И. Ленин выдвигал как основное условие, необходимое для того, чтобы разрешить задачи восстановления народного хозяйства, дальнейшей индустриализации страны и превращения индивидуального крестьянского хозяйства в мощное крупное социалистическое хозяйство. «Вот о каких высоких задачах, — подчеркивал В. И. Ленин,— мечтаю я для нашего Рабкрина» 267. Понятно, что РКП могла действительно стать аппаратом по улучшению всего государственного управления лишь при условии, если сама представляла бы образцовый и авторитетный орган Советского государства. План реорганизации РКИ, выдвинутый В. И. Лениным, исходя из общих важнейших политических задач, преследовал целью превратить РКИ именно в такой орган,
266 См. В. Куйбышев. Задачи ЦКК и РКИ. М. Изд. Ком. ун-та им. Я. Свердлова, 1924, стр. 4.
267 В. И. Леон. Соч., т. 33, стр. 460.
-448


который был полностью отвечал своему ответственному назначению.
План Ленина обсуждался на XII съезде партии (апрель 1923 г.) и был одобрен съездом, принявшим специальное решение «О задачах РКП и ЦКК» 268. В том же году он нашел свое законодательное закрепление в целом ряде законодательных актов. Ими были: основные положения о совместной работе ЦКК и РКИ, постановление о реорганизации НК РКИ, положение о союзном НК РКИ, постановление об ответственности руководителей ведомств и учреждений за состояние их аппарата и работы, об освобождении НК РКИ от несвойственных ей функций в новых условиях работы и, наконец, постановление о регулировании Наркоматом РКИ деятельности органов, занятых научной организацией труда, производства и техники управления.
Проведенная в соответствии с планом реорганизация РКИ включала три основные ведущие организационные мероприятия: 1) слияние РКИ с Центральной контрольной комиссией партии и образование «двуединого» партийного и государственного контроля, 2) сокращение штатного состава РКИ до минимума с одновременным радикальным пересмотром ее кадров и укреплением их из числа самых опытных и проверенных работников коммунистов, 3) коренной пересмотр самих методов работы РКИ.
Слияние РКИ с ЦКК, которая являлась, по определению Ленина, «авторитетнейшей партийной верхушкой», преследовало целью поднять авторитет РКИ и обеспечить гибкое сочетание в работе РКИ партийного руководства с советским. Это организационное сочетание нового наркомата с ЦКК имело ре* шающее значение для успеха будущей контрольной работы. Сочетание было достигнуто путем установления определенных методов совместной работы. При этом сохранялось самостоятельное лицо ЦКК как партийного органа и РКИ как органа советской власти. Если весь наркомат и ЦКК в результате их объединения являлись по существу органом партии, то ЦКК в отношении наркомата заняла роль фракции, руководящей и направляющей всю работу наркомата, наряду с непосредственным практическим участием в работе РКИ.
Конкретно это достигалось тем, что руководящими работниками управлений, отделов, инспекций являлись по преимуществу члены ЦКК, объединяемые в свою очередь президиумом и секретариатом ЦКК. Организационная схема совместной работы завершалась установленными периодическими заседаниями президиума ЦКК совместно с коллегией НК РКИ, на которых рассматривались все важнейшие вопросы деятельности ЦКК — НК РКИ. При всем этом президиум ЦКК и его органы оставляли за собой руководящую принципиальную работу, проводя свои
268 «КПСС в резолюциях...», ч. I, стр. 719—723.
29 1240 449


решения через коллегию и наркома РКИ, которые и давали уже те или другие задания аппарату РКИ 269.
Состав сотрудников НК РКИ уже к январю 1924 г. подвергся сокращению в два раза (доведен до 659 человек) с одновременным его строгим пересмотром и отсевом по деловым и по-» литическим качествам и укреплением подготовленными партийными силами и работниками из рабочих и крестьян. По числу коммунистов РКИ теперь шла впереди всех других наркоматов, за исключением НКИД и ГПУ. Для повышения деловых качеств сотрудников и дальнейшего комплектования РКИ была организована соответствующая их научная и практическая подготовка через специальные курсы по РКИ. Резкое сокращение штатов позволило при этом значительно поднять материальное положение сотрудников.
Что касается пересмотра методов работы, в соответствии с предложениями Ленина и прямой директивой XII съезда РКП (б), ЦКК — РКИ перешла теперь от сплошного, повсеместного и в значительной мере формального контроля над всеми операциями к обследованию деятельности в командных и узловых пунктах советского, хозяйственного и управленческого аппарата, организуя эти обследования по заранее разработанному плану или в зависимости от выдвигавшихся жизнью новых потребностей. Таким образом ЦКК — НК РКИ теперь концентрировала свою работу на решающих участках советского строительства. По предложению В. И. Ленина члены объединенного органа ЦКК — НК РКИ организовывали и планировали свою работу, базируясь на материалах Политбюро ЦК партии, а для этого им было предоставлено право доступа к материалам Политбюро. Это было очень важно, так как Политбюро рассматривало наиболее крупные хозяйственные, политические и другие вопросы. Следовательно, материалы Политбюро давали ЦКИ — НК РКИ руководящую нить. Такая осведомленность работников ЦКК — НК РКИ вместе с тем неизмеримо поднимала авторитет этого объединенного органа.
Реорганизация государственного контроля на основе ленинского плана происходила в момент оформления союзного государства. Выше подчеркивалось, что объединение ряда отраслей государственного управления еще в годы гражданской войны приводило к мероприятиям по объединению и деятельности органов государственного контроля в масштабе всех республик» Теперь этот процесс продолжался. При образовании ЗСФСР, внутри Закавказской федерации было осуществлено и организационное объединение наркоматов РКИ под общим началом со269 См. Краткий отчет о деятельности Народного Комиссариата Рабоче- Крестьянской инспекции СССР за период май—декабрь 1923 г. М. Изд. НК РКИ СССР. 1924, стр. 5—6.
450


ответствующего ведомства федерации 27°. Договор об образовании СССР и Конституция СССР 1924 г. отнесли государственный контроль к объединенной отрасли управления и был создан НК РКИ СССР.
Положение об НК РКИ СССР, принятое в ноябре 1923 г.270 271, подчеркивало, что НК РКИ СССР является основным органом советской власти по проведению в жизнь мероприятий к усовершенствованию государственного аппарата, полному овладению и приспособлению его к задачам социалистического строительства. НК РКИ СССР, работая в тесном контакте с ЦКК, руководил деятельностью НК РКИ союзных республик на правах объединенного наркомата. Национальные республики получили максимум прав в области народного советского контроля с тем, чтобы общими усилиями с центром прокладывать новые действительные пути оздоровления и перестойки пролетарской государственной машины 272.
ЦКК — НК РКИ СССР руководил объединенными органами в республиках, поскольку одновременно с реформой в центре объединение своих соответствующих органов провели все союзные и автономные республики. НК РКИ здесь объединялись с республиканскими комиссиями партийного контроля на тех же рассмотренных организационных началах и принципах их работы273. XIII съезд РКП(б) (май 1924), подтвердив постановление предыдущего съезда о задачах ЦКК и РКИ и о методах их работы, учитывая опыт уже проделанной работы, а также назревшую потребность и достаточные условия, дал директиву о распространении объединения работ КК и РКИ на все местные органы. Перед ЦКК, в качестве одной из главных задач^съезд поставил руководство работой местных органов и установления между ними и центром тесной связи. На основе директивы съезда в 1924 г. во всех союзных и автономных республиках местные органы государственного контроля — губернские, областные, 270 См. История Советской Конституции (в документах) 1927—1956, стр. 378.
271 См. СУ 1.923, № 109—110, ст. 1042.
272 Следует отметить, что органы РКИ имели при этом не только ши|ро- кие контрольные, но и большие дисциплинарные права. В частности, они имели право приостанавливать явно незаконные распоряжения и действия ревизуемых учреждений и должностных лиц. Это право принадлежало наркому РКИ СССР, наркомам РКИ союзных и автономных республики и заведующим местными РКИ, но оно не распространялось на постановления и распоряжения ЦИК и СНК союзных республик, наркомов СССР и союзных, республик, местных исполкомов и их президиумов, а также на приговоры и решения судебных органов и распоряжения следственных властей и прокуратуры в пределах их ведения. (См. СУ 1923, № 109—ПО, ст. 1042; а также Орахелаш- вили. Доклад на Третьей сессии ЦИК. В кн.: Третья сессия Центрального Исполнительного комитета Союза Советских Социалистических Республик Стенографии, отчет и постановления. М., Изд. ЦИК СССР, 1924, стр. 40).
273 См., например, Отчет НК РКИ БССР за период с 1 нюня по 15 авг. 1924 г., Минск, 1924.
29* 451


окружные, уездные РКИ и др. — объединили свою деятельность на аналогичных организационных основах с соответствующими местными контрольными комиссиями партии.
Установлена была и новая структура органов, более отвечав- У шая их задачам и новому направлению деятельности. Она строилась в основном по типу НК РКИ СССР. Здесь было создано несколько управлений. Основной инспекторско-ревизионной ра- ботой ведало оперативное управление, состоявшее из ряда отраслевых инспекций (промышленной, торговой, сельского хозяйства и т. д.). Разработка рациональных приемов труда и производства, рациональных приемов работы административных органов, хозяйственных и общественных учреждений, установления структуры государственного аппарата и т. д. — эти вопросы сосредоточивались в управлении по улучшению государственного аппарата, которое состояло соответственно из двух секций— 1) труда и производства, 2) управленческой техники. Управление по счетоводству и отчетности разрабатывало наиболее совершенные формы счетоводства и отчетности. Сохранилось с прежними задачами Центральное бюро жалоб и заявлений. Кроме того, были самостоятельные отделы — издательский и юридический, а также такие важные подсобные органы, как Совет научной организации труда (Совнот), Счетный совет и при нем счетный музей и др. 274.
Подобные же структурные части, с большими или меньшими отклонениями, создавались в составе НК РКИ союзных и автономных республик 275. Структура местных РКИ упрощалась. Внутренние административные подразделения РКИ заменялись построением аппарата по принципу передвижных инспекторских групп (вместо внутреннего прикрепления инспекторского состава к той или иной части аппарата). Направление работы инспектуры возлагалось непосредственно на ответственных руководителей местных РКИ 276.
274 СУ 1923, № 109—110, ст. 1042.
275 Так НК РКИ БССР по новой структуре имел в своем составе: 1) секретариат с канцелярией, информационной, организационной и юридической частями, 2) экономическую инспекцию с подразделениями на группы: промышленную, торговую, труда, финансов, сельского хозяйства, 3) административную инспекцию с группами: культурно-просветительной, здравсобес, адм.- военной, 4) внеплановую инспекцию, 5) Б. жалоб и заявлений, 6) бюро НОТ. (См. Отчет НК РКИ БССР за период с 1 июля по 15 агв. 1924 г. Минск, 1924, стр. 14). В отношении РСФСР следует отметить, что вначале Коллегия РКИ и Президиум ЦКК считали более целесообразным не разделять аппаратов НК РКИ СССР и НК РКИ РСФСР, но очень скоро практика убедила в необходимости разграничения их аппаратов, что и было осуществлено. (См. Краткий отчет о деятельности НК РКИ СССР за период май —декабрь 1923 г., стр. 11, а также С. Н. Иконников. Организация (и деятельность РКИ в 1920—1925 гг. М., изд-во АН СССР, 1960, срр. 119—120).
276 См. Краткий отчет о деятельности Наркомата Рабоче-Крестьянской инспекции СССР за период май — декабрь 1923 г. М., Изд. НК РКИ СССР, 1924, стр. 11.
452


Деятельность всей системы органов РКИ во главе с ЦКК — НК РКИ СССР концентрировалась на важнейших задачах советского государства того времени: восстановлении хозяйства, установлении смычки городской и крестьянской экономики, развертывании в стране товарообмена и торговли, на приспособлении государственного аппарата к новым условиям и НЭП, упрощении и усовершенствовании советского государственного аппарата. Большое внимание они уделяли внешней торговле, организационным вопросам промышленности, транспорту, низовому советскому аппарату. Они проводили решительную борьбу с непроизводительными расходами, искореняли бюрократизм, волокиту и др. извращения в советском государственном управлении, организовывали работу в области научной организации тру^а и т. д. Во всей своей деятельности оргаЯьТ государсТвенногсГконтро.чя опирались при этом на рабочие и крестьянские массы, широко вовлекая их в работу по государственному управлению. Итоги работы органов государственного контроля выносились на обсуждение широких масс трудящихся. Особенно усилилась деятельность органов РКИ 'после рассмотренной реорганизации.
XV съезд партии (1927 г.) дал очень высокую оценку объединенной ЦКК — РКК. Отметив ее успехи, он подчеркнул, что «достигнутые успехи и опыт работы РКИ доказывают, что у партии и пролетариата имеются громадные возможности для дальнейшего развертывания борьбы против бюрократических извращений нашего аппарата» 277. Вместе с тем съезд дал конкретные указания о дальнейшей работе объединенной ЦКК — РКИ.
*. ■* *
С переходом к социалистической реконструкции народного хозяйства ЦКК —РКИ вела неуклонную борьбу за четкое выполнение директив партии и правительства. Уже на первых этапах реконструкции крупную роль она сыграла в борьбе за ускорение темпов индустриализации. В этих целях она сосредоточила свое внимание на вопросах максимального использования внутренних разервов в народном хозяйстве СССР. Исключительное значение в решении данной проблемы имели проведенные ЦКК — РКИ обследования таких важнейших отраслей хозяйства, как металлургической и рудной промышленности (заводов Югостали, Магнитогорска и др.), машиностроения, лесной и текстильной промышленности, транспорта и т. д. Орга« ны ЦКК —РКИ принимали меры к упрощению и удешевлению госаппарата. Так при их помощи было осуществлено упрощение системы управления промышленности, кредита, налогов, торгово-кооперативных, заготовительных и внешне-торговых организаций. Они осуществляли всестороннюю работу по приспособле277 «КПСС» в резолюциях...», ч. II, стр. 442.
453


нию госаппарата к потребностям реконструктивного периода и развернутого социалистического наступления. Крупная роль им принадлежала в развертывании самокритики, в организации и ^проведении чистки советского аппарата. Они помогали искоре-> пять вредительство, по-прежнему решительно боролись с бюро-* кратическими извращениями, обеспечивали всесторонний контроль над госаппаратом и непосредственное вовлечение рабочих масс в государственное управление. Им принадлежала организация шефства заводов и предприятий над госаппаратом, вы- движенства, соцсовместительства, получивших тогда очень широкое распространение. Большое значение имело при этом установившееся централизованное планирование ЦКК — НК РКИ СССР контрольно-обследовательской деятельности 278 279.
Новые ответственны задачи органов государственного контроля вызвали в годы реконструкции ряд очень крупных их преобразований.
В начале периода социалистической реконструкции, в связи с новым административно-территориальным делением, была реорганизована система местных органов. Вместо прежних губернских РКИ и уполномоченных губернских РКИ в уездах276 создаются краевые (областные) отделы РКИ. В округах, в составе исполкомов окружных Советов, был установлен институт окружного уполномоченного краевого (обл.) отдела РКИ, хотя в • исключительных случаях мог создаваться и окружной отдел РКИ. Эти органы, как и раньше, являлись объединенными с соответствующими комиссиями партийного контроля. Краевые (обл.) отделы РКИ имели в своехМ составе сектора: оперативно- • инспекторский, орг-инструкторский, бюро жалоб, управление делами. Отделы возглавлялись непосредственно заведующим с коллегией при нем 280.
• Упразднение административных округов и укрепление в связи с этим районного аппарата привели к созданию на основании специального постановления ЦК ВКП(б) (август 1930) районных КК — РКИ. Эти органы активно выступали за линию партии, в контроле над деятельностью государственного аппарата, над ходом хозяйственно-политических кампаний. Партия поставила в центре их внимания задачу организации масс для на278 См. о работе ЦКК-РКИ в рассматриваемое время. С. Орджоникидзе. Очет ЦКК-РКИ XVI съезду ВКП(б), М.-Л., Госиздат, 1930, а также и др. отчеты ЦКК-РКИ.
279 Институт уполио'моченных губернских РКИ в уездах был установлен вместо прежних уездных отделов РКИ по постнаовлению IX Всероссийского съезда Советов «О советском строительстве» (декабрь 1921). Уполномоченный находился в двойном подчинении и нес ответственность как перед губис- полкомом, так и перед уездным исполкомом. См. История Советской Конституции в документах. 1917—1956, стр. 182.
280 См. Попожение о НК РКИ РСФСР, о расширении прав РКИ-СУ 1927. № 86, ст. 570; положение о местных органах РКИ-СУ 1928, № 87, ст. 568; положение о краевых (обл.) РКИ-СУ 1930, № 62, ст. 765.
454


ступления на бюрократические элементы по всему фронту в районах и селах. Районные КК РКИ создавали вокруг себя актив в лице: секций РКИ при городских и сельских Советах, «легкой кавалерии» комсомола, успешно боровшейся с бюрократическими недостатками госаппарата, рабочих бригад на заводах и др. предприятий и т. д. Районные РКИ поддерживали тесную связь с рабселькорами 281.
Развернувшиеся грандиозные работы по осуществлению плана социалистического переустройства и необходимость быстрого наращивания темпов роста народного хозяйства потребовали усилить контроль за выполнением решений правительства. Это вызвало образование наряду с РКИ специальных органов по проверке выполнения. В 1930 г. в качестве такого общегосударственного органа создается Комиссия исполнения при СНК СССР 282. Подобные комиссии, но с соответствующим масштабом деятельности, были созданы в 1931 г. при правительствах всех союзных и автономных республик, а также при исполкомах автономных областей, краевых (обл.) исполкомах 283.
Две основные задачи возлагались на эти органы — осуществление фактического исполения директив правительства и борьба за укрепление дисциплины во всех государственных органах, а это потребовало от них в свою очередь проведения решительной борьбы за искоренение бюрократизма, который более всего связывал инициативу трудящихся масс и мешал устранению различных недостатков в работе государственного аппарата.
Дальнейшие и более значительные мероприятия по перестройке органов государственного контроля были осуществлены на основании постановления XVII съезда партии (1934 г.), принявшего ряд крупных решений по реорганизации и перестройке работы всех органов диктатуры пролетариата и специальное решение об организационных мероприятиях в области усиления партийносоветского контроля 284. На основании этого решения и последовавшего за ним соответствующего законодательного акта, Комиссия исполнения при СНК СССР была преобразована в Ко^ миссию советского контроля при СНК СССР, а вся система органов РКИ во главе с НК РКИ СССР как уже сыгравшая свою положительную роль упразднялась. Аппарат этой системы передавался для использования новому контрольному органу.
Проведенное преобразование объяснялось отчасти тем, что к рассматриваемому времени, в связи с успешной социалистической реконструкцией народного хозяйства, разрослась еще больше и стала значительно сложнее сама хозяйственная работа. Теперь 281 См. Н. Фоминой. Работа секций РКИ в районах. «Советское строительство», 1931, № 4, стр. 91.
282 См. СЗ СССР 1931, № 2, ст. 18.
283 См. СЗ СССР 1931, № 9, ст. 100.
2284 «КПСС в резолюция...», ч. III, стр. 230—231.
455


нельзя было рассчитывать как раньше на возможность инспектирования работы всех наркоматов и хозяйственных организаций из одного центра, каким была система РКИ. В новых условиях нужна была не инспекция, а прежде всего проверка исполнения решений центра, контроль над исполнением решений центра. На это указал XVII съезд партии, подчеркнув, что перестройка диктуется необходимостью усиления контроля над исполнением решений правительства и укрепления советской дисциплины.
На новый орган — Комиссию советского контроля при СНК СССР — положением о ней 1934 г. 285 в качестве ее основной задачи как раз и возлагалась систематическая, конкретная и оперативная проверка исполнения на деле важнейших решений правительства всеми звеньями советского и хозяйственного аппарата— в целях предупреждения прорывов в исполнении этих решений и укрепления советской дисциплины. В задачу Комиссии при этом входило выявление извращений при проведении в. жизнь решений правительства, обнаружение конкретных виновников таких прорывов и извращений, принятие срочных мер к исправлению всех обнаруженных ошибок и извращений. На Комиссию возлагалось также изучение организационного построения советских и хозяйственных органов в целях улучшения советского госаппарата. Свою работу Комиссии советского контроля надлежало проводить в тесной связи с Комиссией партийного контроля, созданной одновременно в целях усиления контроля по линии партии.
Комиссия советского контроля при СНК СССР должна была представлять собой высокоавторитетный орган и независимый от каких-либо других центральных и местных учреждений и организаций. Ее состав персонально утверждался совместным постановлением ЦИК и СНК СССР. Председателем Комиссии являлся один из заместителей председателя СНК СССР. Все члены Комиссии составляли ее пленум, который должен был собираться не реже одного раза в три месяца. Для руководства всей контрольной работой между заседаниями пленума, Комиссия избирала бюро, члены которого утверждались правительством. Члены Комиссии советского контроля не могли работать в каких-либо других органах без разрешения правительства.
Центральный аппарат Комиссии состоял более чем из 20-ти групп по отдельным отраслям государственного, хозяйственного и культурного строительства: по Наркомату земледелия и заготовительным организациями по зерну, по Наркомату зерновых и животноводческих совхозов, по машиностроению, по электротехнической промышленности и электростанциям, по топливной 285 См. СЗ СССР 1934, № 12, ст. 75.
456


промышленности и т. д. Кроме того имелись бюро жалоб и секретариат 286.
С образованием Комиссии советского контроля при СНК СССР, была развернута и система ее органов на местах. Выше отмечалось, что Комиссия советского контроля при СНК СССР рассматривалась как орган независимый от каких-либо центральных и местных органов. Такое положение контрольного аппарата было предусмотрено для освобождения его от всякой возможной зависимости от подконтрольных ему органов. Соответственно этому новая система органов государственного контроля, в отличие от РКИ, строилась на принципе полной централизации и местные органы Комиссии имели подчинение только центру.
В качестве местных органов в союзных и автономных рес-« публиках, краях и областях были учреждены намечаемые и отзываемые Комиссией уполномоченные. Утверждались уполномоченные СНК СССР. Кроме того Комиссии разрешалось иметь своих уполномоченных и экстерриториального порядка — для осуществления специального контроля (по транспорту, промышленности и т. д.) и по отдельным административно-территори-’ альным районам. Эти уполномоченные действовали под руководством одного из уполномоченных Комиссии в республике, крае или области.
В целях усиления контроля за исполнением решений центра, XVII съезд ВКП(б), наряду с организацией Комиссии советского контроля при СНК СССР, принял меры к усилению ответственности руководителей всех органов управления сверху до низу. На основании директивы съезда в учреждениях были упразднены специальные сектора проверки исполнения (СПИ) и их функции возложены на руководителей учреждений, которые и должны были лично проверять и непосредственно нести ответственность за исполнение решений и распоряжений соответ* ствующих органов.
Проведенные мероприятия в области усиления контроля над исполнением решений центра и упразднение РКИ отнюдь не означали отказа Советского государства от массового советского контроля. Такой контроль был совершенно необходим как важнейший помощник контролю со стороны руководителей и специальных органов. Следует подчеркнуть, что сама Комиссия советского контроля вовсе не рассматривалась как замкнутый в себе орган. Напротив того, ей вменялось в обязанность привлекать к своей работе широкий актив — секции Советов, профсоюз зы, инженерно-технические силы, организации ВЛКСМ, колхозный актив, печать и т. д. Кроме участия советского актива в контроле за исполнением решений центра, XVII съезд ВКП(б) предусмотрел и организацию общего массового советского конт286 СЗ ССР 1934, № 12, ст. 75; СЗ 1935, № 1, ст. 5; № 23, ст. 176.
457


роля, настоятельная необходимость которого выдвигалась победой социалистического уклада во всех областях народного хозяйства и новым в связи с этим размахом хозяйственных работ в стране.
XVII съезд партии потребовал организовать массовый контроль работы органов управления и поставить под жесткую критику масс бюрократические язвы и недостатки аппарата. Но поскольку было признано, что по причине разросшегося масштаба хозяйственных работ осуществлять такой контроль из одного центра, каким была система РКИ или вновь созданная Комиссия советского контроля СНК СССР, уже не представляется возможным, организация массового контроля была возложена непосредственно на систему наиболее массовых организаций — на Советы и профсоюзы. В связи с этим на основании соответствующего решения съезда была расширена сеть секций Советов и депутатских групп на предприятиях, в селах, а в больших городах организованы подрайонные и участковые депутатские группы. Особое внимание обращалось на вовлечение в работу Советов и их секций женщин — активисток, работниц и колхозниц. Профсоюзам были переданы все права низовых органов РКИ на предприятиях и руководство контрольными органами при ор- сах, ЗРК, райпо, горпо. Вместе с тем получили дальнейшее развитие как оправдавшие себя — шефство предприятий над госучреждениями и социалистическое совместительство работы на производстве с работой в госучреждениях. Восстанавливается практика организации «легкой кавалерии» комсомола, успешно вскрывавшей бюрократические недостатки аппарата, усиливается работа ячеек комсомола в государственных учреждениях по улучшению госаппарата.
Однако ленинские указания об органах государственного контроля и их связи с массами полностью выполнены не были. Более того, вскоре после рассмотренной реорганизации эти органы стали все больше замыкаться в себе, теряя свои прежние живые связи с широкими массами трудящихся, что явилось результатом отрицательных последствий культа Сталина. Перестройка работы данных органов на ленинских принципах была осуществлена после исторических решений XX съезда КПСС.


Г лава седьмая
ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ НАРОДНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ
§ 1. Общеэкономические органы
Экономические задачи социалистического государства чрезвычайно многообразны и они потребовали сразу после победы Октябрьской революции создания специальных государственных органов по управлению народным хозяйством.
По декрету II Всероссийского съезда Советов, для руководства отдельными отраслями хозяйства создается ряд экономических наркоматов. Одновременно и на местах стали создаваться соответствовавшие наркоматам отделы и другие административно-хозяйственные органы в составе исполкомов местных Советов. При рассмотрении органов государственного контроля уже отмечалось, что на всех частно-владельческих предприятиях были образованы из представителей рабочих и служащих специальные организации рабочего контроля, которые практически и взяли в свои руки дело непосредственного контроля. Деятельность этих организаций объединялась местными советами рабочего контроля, а в центре — Всероссийским советом рабочего контроля. Местные советы рабочего контроля создавались для каждого крупного города, губернии или промышленного района. Будучи органами соответствующих местных Советов, они создавались из представителей профессиональных союзов и непосредственно заводских, фабричных и иных рабочих комитетов, а также кооперативов Ч
Образование центральных и местных отраслевых экономических органов и установление рабочего контроля, который явился прекрасной школой управления для рабочих, создали важнейшие организационные предпосылки для дальнейших социалистических мероприятий советской власти в каждой отрасли хозяйства. Однако они не разрешали еще задачи централизации хозяйственной жизни страны в общенациональном масштабе,
1 См. СУ 1917, № 3, ст. 35, а также А. В. Венедиктов. Организация государственной промышленности в СССР. т. 1. Изд-во Ленинградского университета, 1957, стр. 99 и далее; Н. П. Силантьев. Рабочий контроль и совнархозы. Изд. «Московский рабочий». 1957.
459


необходимой для планового ведения хозяйства и дальнейших социалистических 'преобразований в экономике. Поэтому в первые же дни Октябрьской революции был поставлен и вопрос о создании общеэкономического центра страны, призванного объединять и направлять под руководством ЦК партии большевиков и Совнаркома всю работу но планированию, регулированию и организации народного хозяйства. Общеэкономический центо- должен был стать при этом руководителем дальнейших революционных преобразований в экономике. На него ложилась задача подготовить переход от рабочего контроля к непосредственному управлению хозяйством на основе национализации банков, транспорта, промышленности и др.
В качестве такого общеэкономического центра по декрету, утвержденному ВЦИК 1 (14) декабря 1917 г., был создан Высший совет народного хозяйства (ВСНХ) при Совнаркоме 2. Идея организации ВСНХ зародилась у' самих рабочих и была горячо поддержана В. И. Лениным 3. Несколько позднее В. И. Ленин говорил: «От рабочего контроля мы шли к созданию Высшего Совета Народного Хозяйства. Только эта мера, вместе с национализацией банков и железных дорог... дает нам возможность приняться за постройку социалистического хозяйства» 4.
Высшему совету народного хозяйства в качестве зачаточного общеэкономического центра предшествовал экономический отдел ВЦИК 2-го созыва. Образование подобных эмбриональных общеэкономических органов имело место сразу после Октябрьской революции и на местах, где ими были экономические отделы (ЭКО) исполкомов местных Советов5. Однако с образованием в центре ВСНХ и на местах повсюду ЭКО стали преобразовываться в местные советы народного хозяйства (совнархозы). В конце декабря 1917 г. ВСНХ утвердил о них специальное положение6, предусмотревшее создание крупных совнархозов по промышленно-экономическим районам ( областных) и совнархозов более мелкого района (губернских и окружных). Одним из первых крупных совнархозов соорганизовался совнархоз северного района (Петроград). Одновременно стали создаваться и другие крупные совнархозы: Центрально-промышленной области (Москва), Урала (Екатеринбург) и т. д. Каждый из них руководил народным хозяйством ряда губерний. Что касается совнархозов более мелкого масштаба практика привела 2 СУ 1917, № 5, ст. 83.
3 См. об этом М. Животов. Беседы с Владимиром Ильичом. В кн. Рассказывают участники Великого октября. М., Госполитиздат, 1957, стр. 141 — 142; В. Чуба|рь. Октябрьские дни 1917 года (Воспоминапиня). «Народное- хозяйство», 1918, № 11, стр. 24.
4 В. И. Ленин. Соч. 26, т. 425.
5 ЭКО объединяли под своим руководством все другие хозяйственные органы исполкома: местный совет рабочего контроля, отдел торговли и промышленности и т. д.
6 СУ 1918, № 13, ст. 196.
460


здесь к образованию губернских, уездных, а в некоторых местах окружных совнархозов. В дальнейшем (конец 1918 — начало 1919 г.) как крупные областные, так и уездные совнархозы были почти повсеместно упразднены. Уездные совнархозы чаще всего преобразовывались при этом в экономические отделы (ЭКО) исполкомов уездных Советов рабочих и крестьянских депутатов. Основным типом местного совнархоза стал таким образом губернский совнархоз 7, функционировавший, как и все совнархозы, на принципе двойного подчинения, т. е. он являлся органом губисполкома, а в то же время и местным органом ВСНХ.
При разработке и обсуждении проекта декрета о ВСНХ, со стороны меньшевиков, левых эсеров и оппортунистических элементов внутри партии большевиков были предприняты попытки превратить ВСНХ в безобидный для капиталистов орган «хозяйственного регулирования» с решающим участием в нем частных предпринимателей 8. ВЦИК решительно отверг эти домогательства. Выступая во ВЦИК"е по вопросу о ВСНХ, В. И. Ленин со все остротой подчеркнул, что ВСНХ «...не может быть сведен к парламенту, а должен быть таким же боевым органом для борьбы с капиталистами и помещиками в экономике, каким Совет Народных Комиссаров является в политике»9. Ленинское указание и было положено в основу организации и деятельности ВСНХ РСФСР, что определило собой ту крупную роль, которую ВСНХ и местные совнархозы сыграли в деле создания советской экономики.
Для правового и фактического положения ВСНХ РСФСР и местных совнархозов в первое время была характерна чрезвычайная широта их функций и полномочий. Декрет об организации ВСНХ возложил на него организацию всего народного хозяйства и финансов, разработку общих норм и планов регулирования экономической жизни страны, объединение и согласование деятельности как местных совнархозов, так и всех центральных экономических органов (экономических наркоматов и др.). ВСНХ были подчинены все учреждения по регулированию хозяйства, причем он пользовался по отношению к ним и правом их реформирования. Вместе с тем в непосредственном ведении ВСНХ находились — промышленность, общегосударственное строительство и т. д.
Аналогичное положение по отношению к местной хозяйственной жизни в первое время заняли и местные совнархозы. Они были призваны контролировать и направлять всю хозяйствен7 См. Н. Ю. Петров. Советы народного хозяйства. Историко-право- вый очерк. М., Госюриздат, 1958, стр. 11.
8 См. об этом А. В. Венедиктов. Организация государственной промышленности в СССР. г. 1, стр. 259.
9 В. И. Ленин. Соч., т. 36, стр. 418.
461


ную жизнь в своем районе, устанавливая в пределах директив- центра общие нормы и планы хозяйственной деятельности для; района, объединяя и согласовывая работу всех местных хозяйственных органов и т. д. На них возлагалось непосредственное руководство промышленностью, государственным строительством и т. д. Постановления совнархозов во всех областях хозяйства являлись обязательными для местных учреждений и предприятий.
По своей внутренней организации ВСНХ РСФСР уже в первые месяцы Октябрьской революции вырос в гигантский аппарат, но принцип его построения был в сущности очень прост. ВСНХ в первые же месяцы своего существования пришел к такой организационной схеме, которая делила весь совет на отделы и др. части в вертикальном направлении — по отраслям промышленности и хозяйства и в поперечном направлении — по тем или иным функциям социалистического управления. Наряду с основными отраслевыми и функциональными подразделениями ВСНХ имел в своем аппарате и общие обслуживающие отделы 10. Все эти части — отделы, комитеты и др. (отраслевые, функциональные, общие) подразделялись на подотделы и секции.
Руководящими органами ВСНХ РСФСР являлись его — пленум, бюро ВСНХ и президиум во главе с председателем и его заместителями. Пленум представлял собой широкую коллегию (до 70-ти человек), состоявшую из представителей от ВЦИК, хозяйственных наркоматов, профсоюзов, а в первое время и от существовавшего еще тогда Всероссийского совета рабочего контроля. В мае 1918 г. в состав пленума ВСНХ РСФСР были 10 Для управления отдельными отраслями промышленности ВСНХ организовал промышленные отделы: металла, химического производства, волокнистых веществ, обработки пищевых и вкусовых веществ, отдел топлива, гарной промышленности, электротехнической, лесной, полиграфической и др. Для регулирования других отраслей хозяйства были учреждены отделы: государственного хозяйства и банков, сельского хозяйства, продовольствия и потребления, торговли, транспорта. Строительством общегосударственного значения ведал сначала специальный подотдел, а затем Комитет государственных сооружений (Комгосоор ВСНХ РСФСР). В числе очень важных функциональных подразделений ВСНХ РСФСР соорганизовался Комитет хозяйственной политики. Его задача заключалась в оказании помощи (воем остальным отделам и их учреждениям в деле организации производства, внесении планомерности в хозяйственную политику Советского государства. Комитет занялся разработкой общих планов хозяйственного строительства, вопросов внешней торговли и внутреннего обмена. Другим важным функциональным органом ВСНХ в первое время был отдел организации производства, ведавший организационной стороной управления национализированными предприятиями и разрешавший в связи с этим ряд технических вопросов. Функциональными органами ВСНХ РСФСР являлись также: финансово-экономический отдел, ведавший вопросами общей финансовой политики Советского государства и рассматривавший сметы различных ведомств, отдел снабжения и нормирования,, экономических исследований, отдел изобретений, научный отдел и др. Общими обслуживающими частями ВСНХ являлись: отдел общих дел, статистический, счетный, иногородний; бюро печати, хозяйственная часть и др.
462


введены представители и от местных совнархозов. Пленум отвечал задаче внесения в деятельность ВСНХ РСФСР коллективного опыта рабочего класса. Он собирался периодически, решая общие вопросы, намечал границы для работы президиума, а также давал ему определенные задания. Бюро ВСНХ представляло собой относительно узкую коллегию и было выделено для координации текущей работы отделов и секций ВСНХ и принятия мероприятий и постановлений общего характера. Еще более узкой по составу колегией (до 9 человек) был президиум. Он осуществлял руководство повседневной работой ВСНХ и решал отдельные конкретные вопросы в границах общих постановлений пленума. Трехзвенная система руководящих органов ВСНХ РСФСР (пленум, бюро и президиум) оказалась неудобной и уже по положению о ВСНХ, принятому в августе 1918 г.11, были сохранены только пленум и президиум ВСНХ 12.
Местные совнархозы строились по типу ВСНХ. В состав их руководящих органов (пленума и президиума) входили представители местных Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, от профсоюзов, фабрично-заводских комитетов и др. Аппарат местных совнархозов в каждом конкретном случае соответствовал масштабам самого совнархоза. Так областные совнархозы и крупные губернские совнархозы имели развитый аппарат с многчисленными производственно-отраслевыми, функциональными и общими подразделениями, нередко повторявшими в своих названиях соответствующие подразделения самого ВСНХ (отдел металла, топливный, комитет государственных сооружений и т. д.). Однако в районах с малоразвитой промышленностью структурные подразделения совнархозов создавались часто только по функциональному принципу, т. е. здесь, не было производственно-отраслевых подразделений и весь совнархоз делился исключительно на функциональные секции: труда, регулирования производства, рабочего контроля и т. п.13.
На первом этапе существования и деятельности ВСНХ РСФСР и местных совнархозов их роль как общеэкономических органов заключалась в практическом решении задач организации всего народного хозяйства на новых социалистических началах. Под их непосредственным руководством впервые в истории человечества стала практически решаться задача уничтожения эксплуатации человека человеком. Благодаря проводившимся социалистическим мероприятиям совнархозы успешно боролись с хозяйственной разрухой, унаследованной от старого 11 СУ 1918, № 58, ст. 644.
12 См. О структуре подробнее «Народное хозяйство», 1918, № 11, а также А. В. Венедиктов. Организация государственной промышленности в СССР, т, 1, стр. 262 и др.
13 См. подробнее А. В. Венедиктов. Организация государственной промышленности в СССР. т. 1, стр. 304 и далее, а также Н. Ю. Петров. Советы народного хозяйства. Историке-правовый очерк. М. Госюриздат, 1958, стр. 13.
468


гтроя, саботажем капиталистов и т. д. Они налаживали производство и распределение, облегчая тем самым положение трудящихся и решение задач защиты революции. Особенно велика их деятельность была в области промышленности. Уже тогда они являлись прежде всего промышленными советами. Они регулировали всю хозяйственную деятельность по каждой отрасли промышленности и принимали все меры к налаживанию работы предприятий. Уже в первые месяцы Октябрьской революции ВСНХ и местные совнархозы приступили к разработке производственных программ на предприятиях по отраслям промышленности. Это было начинание огромной важности — первый шаг в области социалистического планирования промышленности. Совнархозы расширили и углубили рабочий контроль в промышленности и подготовили ее к национализации.
Однако со второй половины 1918 г. ВСНХ РСФСР, в связи с предпринятой тогда национализацией всей крупной промышленности, стал концентрировать свою деятельность почти исключительно на вопросах руководства промышленностью. Начался быстрый процесс сжатия прежних чрезвычайно широких функций ВСНХ РСФСР и превращения ёго из общеэкономического центра в наркомат промышленности. На положение органов управления, в основном, промышленностью перешли и местные совнархозы.
Согласование всех отраслей народного хозяйства и общее управление ими отошли от ВСНХ РСФСР к образованному в конце ноября 1918 г. Совету Рабочей и Крестьянской обороны, реорганизованному в 1920 г. в Совет Труда и Обороны РСФСР. В образовавшихся независимых республиках (позднее — союзных), а также в автономных республиках роль общеэкономических республиканских центров с 1921 г. выполняли экономические совещания (ЭКОСО) этих республик.
В целях объединения и укреплении хозяйственной деятельности всего местного аппарата советской власти, на основании постановления VIII Всероссийского съезда Советов (декабрь 1920 г.), при исполкомах губернских и уездных Советов были созданы соответствующие ЭКОСО 14. Являясь местными органами СТО они и организовывались по типу последнего. Состоя при исполкомах на правах комиссий, ЭКОСО не создавали своего аппарата и пользовались аппаратом исполкомов. В. И. Ленин придавал большое значение местным ЭКОСО и указывал, что их организация должна «поощрить в наибольших размерах почин, самостоятельность, размах работы на местах, а также чтобы контролировать местным опытом и местным надзором работу центрального аппарата и обратно...» 15. Вскоре система местных ЭКОСО достраивается сверху и в нижнем звене.
14 См. Съезды Советов в документах. 1917—1936. т. 1, стр. 148—149; СУ 1920, № 9, ст. 55
15 В. И. Ленин. Соч., т. 32, стр. 358,
464


В марте 1921 г. создаются областные ЭКОСО, получавшие полномочия от центральных органов и ответственные непосредственно перед СТО, по заданиям и директивам которого они и работали 1в. Достройка сети хозяйственных совещаний до низов осуществляется по июньскому постановлению ВЦИК 1921 г.16 17, когда создаются ЭКОСО не только в уездах, но и при районных Советах крупных городов и исполкомах Советов крупных фабрично-заводских поселков, а также при исполкомах волостных Советов. Низшими органами СТО (экономическими совещаниями) признавались селькомы 18, а при фабриках и заводах — фабрично-заводские экономические совещания, создававшиеся при заводских управлениях.
Система местных экономических совещаний просуществовала сравнительно недолго, но вместе с тем эти органы сыграли крупную роль в решении вопросов хозяйственного восстановления, в особенности — на начальном этапе перехода от войны к мирным условиям. Им принадлежала затем немалая роль и в деле перестройки хозяйственной жизни страны на началах НЭП. Однако надобность в ЭКОСО скоро отпала, поскольку задачи хозяйственного восстановления и проведения НЭП оказались стоящими в центре внимания самих исполкомов местных Советов, а функции экономического планирования стали осуществляться созданными тогда губпланами. Следует отметить также, что состав исполкомов и ЭКОСО был почти одинаков и, следовательно, хозяйственные вопросы приходилось разрешать дважды почти в одном и том же составе. В этих условиях губэкосо стали излишним звеном между губисполкомом, губпланом и отраслевыми хозяйственными органами. Излишними оказались и низшие ЭКОСО. Вот поэтому в апреле 1924 г. ВЦИК принял постановление об упразднении ЭКОСО в большинстве губерний 19. Их функции передавались непосредственно исполкомам. Еще раньше упразднились уездные ЭКОСО и совсем недолго просуществовали волостные ЭКОСО. Упразднение последних осуществляется по постановлению «О советском строительстве» IX Всероссийского съезда Советов (декабряь 1921) 20.
С созданием СССР объединение и согласование деятельности всех экономических органов в масштабе союзного государства до конца рассматриваемого периода принадлежало, как уже указывалось в своем месте союзному СТО, который в союзных 16 См. СУ 1921, № 27. ст. 153. Обл. ЭКОСО были образованы также на основании постановления VIII Всероссийского съезда Советов. Облэкосо создавались вновь или на базе реорганизуемых советов трудовых армий, которые до образования ЭКОСО м выполняли функции областных хозяйственных органов, предусмотренных еще IX съездом РКП (б) (см. «КПСС в резолюциях...» ч. I., стр. 481—482).
17 СУ 1921, № 44, ст. 223.
18 См. о ’селькомах в данной работе та стр. 508.
19 СУ 1924, № 52, ст. 495.
20 Съезды Советов в документах 1917—1936 т. 1, стр. 183.
30-1240 465


республиках непосредственно опирался на республиканские ЭКОСО. Последним как и раньше принадлежало согласование и усиление деятельности всех экономических органов в республиканском масштабе.
§ 2. Органы управления промышленностью
Первоначально функции руководства промышленностью осуществлялись частично Наркоматом торговли и промышленности и некоторыми другими наркоматами, а больше всего органами рабочего контроля. С декабря 1917 г. эти функции отошли к образованным тогда — ВСНХ и местным совнархозам21.
Для управления промышленностью в составе ВСНХ, а Также и местных совнархозов были образованы промышленные отделы. Но уже с февраля 1918 г., в связи с задачами синдицирования И национализации промышленности, в составе ВСНХ РСФСР стали создаваться промышленные главки и центры.
Наступление на советскую страну объединенных сил внутренней и внешней контрреволюции потребовало в целях обороны страны и борьбы с хозяйственной разрухой ускорить национализацию основных Средств производства. Во второй половине 1918 г.-, на Ъсйове декрета СНК от 28 июня «О национализации крупнейших предприятий» и других законодательных актов, была национализирована вся крупная и часть средней промышленности. В дальнейшем война и хозяйственная разруха вынудили провести национализацию не только крупной, но также всей средней и даже мелкой промышленности. Была осуществлена таким образом сплошная национализация промышленности вплоть до мелких предприятий и предприятий кустарной промышленности.
Задачи ВСНХ РСФСР и местных совнархозов в области руководства промышленностью уже с изданием декрета от 28 июня 1918 г. стали значительно сложнее. На ВСНХ РСФСР и местные совнархозы легла вся работа по национализации промышленности и непосредственному управлению национализированными предприятиями. Именно поэтому ВСНХ РСФСР и местные совнархозы из общеэкономических органов стали быстро превращаться в органы, главным образом, по управлению промышленностью.
Изменение функций ВСНХ РСФСР вызвало соответствующую перестройку его аппарата. В связи с национализацией промышленности получил стремительное развитие процесс создания новых главков и центров ВСНХ, как полновластных органов по управлению национализированной промышленностью. Если к сентябрю 1918 г. насчитывалось 18 главков, то до конца 1918 г. образовалось еще 24 главка. В дальнейшем процесс их 24 См. СУ 1918, № 47, ст. 559.
466


создания протекал уже менее интенсивно. Всего же к концу гражданской войны в составе ВСНХ РСФСР насчитывалось 52 главка, а вместе с особыми производственными отделами число' их превышало 70. Главки и центры создавались как по отраслям, промышленности (Главнефть, Главуголь, Центромедь, Центро- текстиль и т. п.), так и по видам продукции (Главгвоздь, Главстекло, Центромыло, Главспичка и т. д.). Образование последних объяснялось крайним дефицитом тех или иных видов продукции и необходимостью в связи с этим .взять их производства и распределение под жесткий контроль центра.
Если сначала многие главки и центры создавались при производственных отделах ВСНХ, которым они и подчинялись, то> затем в связи с образованием главков и центров наблюдался процесс полного отмирания производственных отделов, как излишней инстанции. Все главки и центры стали подчиняться непосредственно президиуму ВСНХ. В годы гражданской войны перестал собираться и пленум ВСНХ, но время от времени собирались съезды советов народного хозяйства (республиканские и губернские). Таким образом ВСНХ РСФСР стал работать в составе президиума, который являлся теперь по-существу коллегией наркомата, и главков.
Главки и центры строились по типу самого ВСНХ — с широким участием в них рабочей общественности. Руководящими органами главков и центров являлись их пленумы и президиумы. В связи с военной обстановкой особенно велика была роль президиумов. Исполнительными органами главков и центров являлись их производственные и функциональные отделы и секции22.
В составе ВСНХ РСФСР уже в 1919 г. не осталось главков и центров, за исключением Главода, которые не носили бы промышленного характера. В 1920 г. из ведения ВСНХ РСФСР был передан и Главод (в НКПС). Таким образом ВСНХ РСФСР окончательно сложился в наркомат промышленности. Более широкий характер ему в то время придавали — комиссия использования, образованная по декрету «О снабжении» в ноябре 1918 г. и представлявшая собой по-существу оперативно-плановый орган по вопросам снабжения и распределения, и финансово- экономический отдел, выполнявший функции контролера смет других наркоматов.
Управление промышленностью в годы гражданской войны характеризовалось крайней централизацией. В непосредственное 22 По своей внутренней организации главки и центры имели значитель- ные различия, что объяснялось различиями в характере регулируемой отрасли промышленности и различным количеством в ней предприятий. Одни главки и центры были относительно несложными, имея в своем составе лишь несколько производственных, а также функциональных отделов и секций. Другие главки и центры отличались своей сложной и разветвленной организацией (См, подробнее А. В. Венедиктов. Организация государственной промышленности в СССР. т. 1, стр. 302—303 и др.).
30* 467


ведение главков и центров были переданы все крупные, средние и значительная часть мелких предприятий, а деятельность местных совнархозов ограничивалась в то время руководством по- преимуществу самыми незначительными предприятиями и предприятиями кустарного типа, обслуживавшими нужды данного района и не имевшими существенного значения для обороны. Но и эта промышленность была взята под контроль центрального аппарата ВСНХ РСФСР. Она работала по нарядам управления по делам кооперации, кустарной и мелкой промышленности (позднее Главного управления кустарной промышленности) ВСНХ РСФСР. Такая система управления промышленностью известная под названием «главкизма», как и вся политика «военного коммунизма», была вынужденной мерой. Она сложилась под влиянием тяжелых условий войны и контрреволюционного саботажа буржуазии, когда страна переживала хозяйственную разруху и все основные сырьевые базы были от нее отрезаны. Главкистская система явилась результатом крайнего недостатка сырья, промышленных изделий и угрозы полной остановки промышленности. Сохранить в действии даже известный минимум промышленных предприятий и рационально распределить крайне ограниченные экономические ресурсы страны можно было только путем самой жесткой централизации управления, что и достигалось главкистской системой.
В целом эта система может быть представлена в следующем виде: в центре — главк, на местах — отдел главка и в нижнем звене системы — фабрично-заводские управления. На положение местных отделов главков переводились при этом обычно уже существовавшие те или иные производственные отделы, секции, комитеты или другие органы губернских совнархозов — путей их выведения из состава совнархозов и подчинения только центру — в лице того или иного главка ВСНХ РСФСР (губтоп — Гл автол ВСНХ РСФСР, губкож — Главкож, губтекстиль — Центротек- стиль и т. д.). Около 25% наиболее крупных предприятий были объединены в «кусты». С 1918 г. по конец 1919 г. образовалось около 90 таких кустовых объединений23. В числе их были и очень крупные объединения — трест электротехнической промышленности, трест государственных машиностроительных заводов («Гомза») и др., правления которых в общей главкистской системе занимали положение групповых правлений, стоявших над заводоуправлениями и подчинявшихся чаще всего непосредственно главкам и центрам ВСНХ РСФСР.
Если местные совнархозы в годы гражданской войны и утратили свое прежнее очень'важное значение, то это произошло далеко не сразу, поскольку сама главкистская система складывалась лишь постепенно. Вместе с тем уже в конце 1919 г. 23 См. Два года диктатуры пролетариата 1917—1919. Изд. ВСНХ, стр. 7.
468


система главкизма пересматривается в сторону некоторого усиления роли местных совнархозов 24.
Органы управления промышленностью были образованы не только по РСФСР, но и в УССР и других создававшихся независимых советских республиках. На Украине органы управления промышленностью образовались одновременно с аналогичными органами в РСФСР. Так в декабре 1917 г. создается Харьковский СНХ, который вскоре образовал свои местные совнархозы. Первоначально отношения ВСНХ с этим совнархозом строились наравне с другими крупными совнархозами областного значения. Показательно, что он даже именовался не украинским, а южным совнархозом. По мере развития собственной государственности и укрепления суверенитета независимых 24 В постановлении «О советском строительстве» VII Всероссийского сеъз- да Советов (декабрь 1919) указывалось, что все местные (губернские, уездные, |районные и т. д.) административно-хозяйственные органы отделов, главков и.центров входят в губернский совнархоз (см. съезды Советов в документах 1917—1936 г., т. 1, стр. 114). Аналогичное указание содержало и принятое несколько раньше (октябрь 1919 г.) положение о губернских совнархозах (см. СУ 1919, № 50, ст. 490). Таким образом местные органы главков лишались их «автономии» по отношению к местной власти и местным совнархозам. Хотя они и сохраняли свою полную зависимость и подчиненность центру, но были поставлены под контроль местных исполкомов и совнархозов путем именно включения в состав последних.
Вопрос о взаимоотношениях центральных и местных хозяйственных органов нашел вскоре отражение и в решениях IX съезда РКП (б) (март — апрель 1920 г.), указавшего на необходимость предоставления местным хозяйственным органам большей самостоятельности. «Организационная задача состоит в там, — подчеркивалось в решениях съезда, — чтобы, сохраняя и развивая вертикальный централизм по линии главков, сочетать его с горизонтальным соподчинением предприятий по линии хозяйственных районов, где предприятия разных отраслей промышленности и разного хозяйственного значения вынуждены питаться одними и теми же источниками местного сырья, транспортных средств, рабочей силы и пр.» (см. «КПСС в резолюциях...», т. 1, стр. 481).
Тогда же, в целях усиления роли местных органов, все предприятия республики были разделены по их значимости на три категории. В первую группу вошли наиболее крупные и важные предприятия, а также «уники». Эти1 предприятия по-прежнему оставались в непосредственном управлении главков и центров. Работа местных совнархозов и исполкомов местных Советов в- отношении этих предприятий, как отмечал сам ВСНХ, сводилась почти исключительно к содействию в их работе и отчасти контролю за ней. Вторая группа предприятий была представлена предприятиями средней величины и значения, которые в силу закона и фактически поступили в двойственное подчинение— и центральных органов ВСНХ и местных совнархозов. Роль местных совнархозов в управлении данной группы предприятий действительно несколько повысилась. Третья группа предприятий передавалась в нелосред- ственное заведывамие губсовнархозов и отчасти промбюро, объединявших деятельность губсобнархозав (см. Промышленность за 10 лет 1917—1927.. Под ред. В. В. Куйбышева. М., Изд. ВСНХ СССР. 1927, стр. 83).
Но в целом управление промышленностью до конца гражданской войны оставалось крайне централизованным и главкистская система сохранялась, поскольку третий поход Антанты потребовал снова максимальной централизации всех ресурсов страны.
469


братских советских республик менялось и положение их органов управления промышленностью. В независимых братских республиках нашли свое законодательное оформление республиканские совнархозы с системой подчиненных им местных совнархозов.
В годы гражданской войны, на основе сложившегося военного союза советских республик, было проведено объединение управления промышленностью и главным образом — по линии тяжелой и оборонной промышленности. Украинский совнархоз и совнархозы некоторых других советских республик работали при постоянной помощи и под руководством ВСНХ РСФСР, что предусматривалось декретом «О военном единстве» от 1 июня 1919 г. Отдельные отрасли промышленности республик вошли в подчинение соответствующим главкам, комитетам и отделам ВСНХ РСФСР. Последние осуществляли управление или непосредственно, или через создаваемые ими в республиках свои специальные органы. Некоторые главки были объединенными и подлежали перенесению в договорные братские советские республики (Главсахар и Главуголь и т. п.). Объединение управления промышленностью в годы гражданской войны приводило даже к временной ликвидации некоторых республиканских совнархозов. Так в конце 1919 г. после освобождения Украины от Деникина вместо Украинского совнархоза создается Украинское промышленное бюро, находившееся в двойном подчинении— ВСНХ РСФСР и Всеукрревкома, а в 1920 г. функции Украинского совнархоза выполнял уполномоченный ВСНХ РСФСР. Следует подчеркнуть, что объединение управления промышленностью, а, следовательно, и взаимоотношения между ВСНХ РСФСР и совнархозами отдельных республик принимали в гдды гражданской войны весьма разноообразные формы25. Ближайшая же цель обединения всегда оставалась во взаимной помощи, проведении единой экономической политики и наиболее правильном использовании промышленности для обороны.
В связи с задачами по выполнению военных заказов, в конце 1918 г. при ВСНХ РСФСР создается отдел военных заготовок 26. В начале 1919 г., где это вызывалось необходимостью, отделы военных заготовок были образованы и при местных совнархозах27. Воензаг ВСНХ РСФСР получил название Центрального отдела военных заготовок (ЦОВЗ). Таким образом была развернута разветвленная и стройная система ЦОВЗ'а, задачи которой заключались в обеспечении Красной армии обмундированием, обозным и инженерным имуществом. Все военные за- 25 См. подробнее О. И. Чистяков. Взаимоотношения советских республик до образования СССР, стр. 88—90 и др., а также Очерки по истории государства и права Белорусской ССР (под ред. Б. Е. Бабицкий, В. А. Дорогин. Вып. 1. Минск, Изд. Бел. гор. ун-та, 1958, стр. 45—46).
2б СУ 1918, № 83, ст. 875.
27 СУ 1919, № 3, ст. 39.
470


казн на указанные виды снабжения проходили только через систему ЦОВЗ'а. Отделы военных заготовок организовывали соответствующее производство, изыскивали для него необходимое сырье и т. д. Руководство системой ЦОВЗ'а принадлежало сначала созданной в августе 1918 г. при ВСНХ, под председательством Л. Б. Красина, Чрезвычайной комиссии по снабжению Красной армии28 (до ноября 1918 г. она называлась ЧК по производству предметов военного снабжения), а с июля 1919 г. учрежденному тогда Чрезвычайному уполномоченному по снабжению Красной Армии и Флота (Чусоснабарму), который являлся одновременно председателём ВСНХ и контролировал деятельность всех предприятий и организаций, работавших на оборону29. Находившаяся в ВСНХ РСФСР военная промышленность была вскоре выделена из его состава. Для управления всей военной промышленностью, выделенной как из ВСНХ, так и из военных наркоматов, в августе 1919 г. создается специальный орган — Совет военной промышленности (Промвоенсо- вет) 30, имевший в своем составе несколько специализированных военно-промышленных главков. Промвоенсовет подчинялся непосредственно Чусоснабарму.
Деятельность органов управления промышленностью в годы иностранной военной интервенции и гражданской войны имела очень важное значение для советской страны. На ВСНХ и местные совнархозы в это время легла, как уже отмечалось, вся работа по национализации промышленности и непосредственному управлению огромной массой национализированных промышленных предприятий. В главках и центрах ВСНХ и местных совнархозах сосредоточилась организационная работа по формированию фабрично-заводских управлений национализированных предприятий, по обеспечению всестороннего руководства национализированными предприятиями и подчинению деятельности промышленности насущным задачам Советского государства, в особенности в области обороны. Они производили сложную работу по распределению заказов между национализированными предприятиями, организовывали снабжение производства сырьем, материалами, орудиями производства, топливом, осуществляли техническое руководство предприятиями, решали вопросы финансирования, распределения рабочей силы, внедряли единоначалие на предприятиях, проводили борьбу за укрепление новой советской трудовой дисциплины на предприятиях. Особенно велика была тогда роль центрального аппарата ВСНХ — главков и центров.
28 СУ 1918, № 81, ст. 860.
29 См. об учреждении ЧУСО. СУ 1919, № 35, ст. 349; а также А. В. Венедиктов. Организация государственной промышленности СССР. Том 1, стр. 489 и др.
30 См. А. В. Венедиктов, там же, стр. 490—492 и др.
471


* ж *
С окончанием гражданской войны и переходом к восстановлению народного хозяйства на основе НЭП были коренным образом изменены как сами принципы работы промышленных предприятий, так и организационные формы управления промышленностью. Военно-коммунистические методы и вся система «главкизма» в промышленности в новых условиях пришли в столкновение с началами НЭП и становились серьезным тормозом на пути восстановления народного хозяйства. Поэтому уже с 1921 г. вместо «главкистской» системы стала вводиться более гибкая по новой обстановке система, характеризовавшаяся значительной децентрализацией управления.
Приступая к задачам восстановления народного хозяйства необходимо было обеспечить всемерное развитие инициативы мест, а вместе с тем сосредоточить ограниченные государственные средства на восстановлении важных и крупных предприятий общегосударственного значения и в особенности — поставить в наиболее благоприятные условия в этом отношении предприятия тяжелой промышленности, как основы социалистического государства. Если эти предприятия восстанавливались на государственные средства, восстановление предприятий более мелких целесообразно было осуществить силами частного капитала, что и было предусмотрено новой экономической политикой 31. С переходом к НЭП часть предприятий денационализируется, т. е. передается их прежним владельцам, другие предприятия сдаются частным предпринимателям в аренду, а предприятия нежизнеспособные и вовсе ликвидируются.
После указанной перестройки за ВСНХ РСФСР, а также совнархозами других братских советских республик, сохранились лишь функции общего руководства и в непосредственном их ведении осталось лишь ограниченное число предприятий. Вся остальная промышленность была передана в непосредственное управление местных совнархозов. Это естественно усилило роль местных совнархозов и содействовало развитию местной инициативы.
В целях приближения руководства к местам создается ряд новых областных хозяйственных органов — областных бюро ВСНХ РСФСР (Промбюро). Каждое Промбюро объединяло несколько губерний. Одна из основных задач Промбюро заключалась в руководстве деятельностью губсовнархозов и отделов местного хозяйства губисполкомов. Вместе с тем они непосред31 Важнейшими актами здесь были — «Наказ СНК о проведении в жизнь начал НЭП» от 9 августа 1921 г. и «Основные положения СТО о мерах к восстановлению крупной государственной промышленности и поднятию и развитию производства» от 12 августа 1921 г. (см. СУ 1921, № 59, ст. 403, №63, ст. 462).
472


ственно руководили промышленными предприятиями, подведомственными ВСНХ. Первые Промбюро были образованы еще в 1920 г. Промышленные бюро просуществовали до 1928 г. Всего было образовано 7 промбюро (Северо-Западное, Юго-Восточное, Украины, Уральское, Сибирское, Киргизское и Дальневосточное) з2.
С перенесением центра тяжести всей оперативной работы в совнархозы и вообще — на места, отпала необходимость в громоздком главкистском аппарате. В составе ВСНХ РСФСР вместо многочисленных главков и центров уже в 1921 г. создается 16 главных управлений по отраслям промышленности33. Аналогичной перестройке подвергся аппарат и других республиканских совнархозов. Процесс упразднения главков начался при этом с их местных органов. Функции последних по регулированию промышленности перешли теперь в общепроизводственные отделы губсовнархозов, затем были упразднены сами главки и центры ВСНХ РСФСР. Значительная часть промышленности переводится с окончанием войны на мирные рельсы. Сохранившаяся же военная промышленность снова передается в ВСНХ. В августе 1921 г. ВЦИК утвердил декрет об упразднении Чусоснабарма и его органов на местах. Упразднялся и Промвоенсовет, а в составе ВСНХ был создан сначала совет, а затем главное управление военной промышленности. Как совет, так затем и главное управление работали по заданиям военного ведомства.
32 Вопросы организации и деятельности отдельных пром, бюро отражены в изданных в разное время отчетах и обзорах их деятельности. Так имеются отчеты Сибирского промбюро, Дальневосточного, Северо-Западного, Юго- Восточного и др.).
33 Этими управлениями были: металлической промышленности (ГУМП), горной, Комитет государственных сооружений, электротехнической, по топливу, химической, по добыче и обработке материалов минерального происхождения, поли графической, бумажной, текстильной швейной, кожевенной, по переработке продуктов с. хоз. (Главсельпром), по делам кустарной, мелкой и утилизационной промышленности и промысловой кооперации, земледельческих хозяйств промышленных предприятий. Наряду с отраслевыми промышленными управлениями, ВСНХ РСФСР имел тогда 5 центральных функциональных управлений, руководивших деятельностью всех органов ВСНХ по выполнению соответствующих основных функций управления промышленностью: организационно-инструкторское, производственное (ЦПУ), финансово-счетное, снабжения, учета и статистики. Кроме того, на правах главных управлений функционировали: совет военной промышленности, научно-технический отдел, редакционно-издательский, управление делами, высшее геодезическое управление и др. В январе 1922 г. состоялось открытие Центрального научно-техничексого совета при НТО ВСНХ, в котором уже тогда приняло участие свыше 200 представителей науки и техники. Центральный научно-технический совет объединил деятельность технических советов всех главных управлений ВСНХ и различных создаваемых при ВСНХ научных комиссий (см. подробнее об организации ВСНХ. Структура и состав органов ВСНХ в центре и на местах в 1921 г., М., 1922; Г. Урланис. Функциональные и Главные управления ВСНХ. «Известия ВСНХ», 1922, № 1„ стр. 13—16).
473


В целях ^обеспечения рентабельности производства, береж- ливогдшедслшя хозяиств^наилучшего^вйГявусения местных^воз^ можндст₽д. в прпе восстановления и развития ^нарочного хозяйства, д^у!цествля^ предщщяхин_на хозяйственный"
р^^^ч^объединение ихвтрёсты. В тресты объединялись пред-’ приятия одной отрасли, наиболее ^крупные, с лучшим техническим оборудованием и удобно расположенные для объединения. Свою работу тресты строили на основе хозяйственного расчета. Трестирование промышленности проводилось во всех республиках и в основном было закончено в 1922 г. Трестирование явилось не только основной формой организации крупной промышленности, но и важным средством перевода на хозяйственный расчет значительной части мелких предприятий. К середине 1923 г. в стране насчитывалось 478 трестов, из них центральных— 133 и местных — 345 34. Центральные тресты находились в ведении ВСНХ РСФСР и ВСНХ др. независимых братских советских республик, а местные — в ведении губернских и областных совнархозов, а также СНХ АССР. Каждый трест непосредственно возглавлялся его правлением, которое и являлось органом управления трестом. Для ревизии деятельности трестов при правлениях учреждались ревизионные комиссии трестов.
Роль трестов в управлении промышленностью быстро усиливалась. В 1923 г. были изданы два декрета о трестах (от 10 апреля— о центральных трестах и от 27 июля 1923 г. — о местных трестах) 35. Оба декрета рассматривали трест как объединение, в состав которого входят несколько производственных единиц (фабрик, заводов, магазинов и т. д.), отводя предприятиям треста подчиненную роль, лишая их самостоятельности в управлении. Предприятия треста не пользовались правом юридического лица, не имели ни своего баланса, ни своей отчетности. Они не могли и выступать на рынке. Все эти права предоставлялись только правлениям трестов.
Наряду с трестами вскоре в РСФСР и в других советских республиках появились синдикаты. Вопросами производственного порядка в то время синдикаты не занимались. Это были торговые синдикаты и они представляли собой добровольные организации трестов, выполнявшие функции сбыта промышленной продукции, а также снабжения промышленности основным сырьем. Синдикаты занимались и распределением заказов между своими членами. По поручению последних они брали на себя не только заготовку основного сырья, но и вспомогательных материалов, продовольствия и т. д. Задача синдикатов состояла в установлении смычки между социалистической промышленностью и сельским хозяйством, обеспечении организованного вы34 См. П. И. Лященко. История народного хозяйства СССР. т. III. Социализм, М., Госполитиздат, 1956, стр. 152.
35 См. СУ 1923, № 29, ст. 336; СУ 1923, № 84, ст. 815.
474


ступления государственной промышленности на рынке, планомерной борьбе со стихией свободного товарооборота, урегулировании рынка и сбыта на основе вытеснения частного капитала из оптовой торговли 36.
Синдикаты находились в непосредственном ведении ВСНХ, но пользовались всеми правами юридического лица. Их управленческими органами являлись — собрание уполномоченных, совет, правление. Вместо правления допускался и единоличный заведующий37. Синдикаты ВСНХ РСФСР, а затем ВСНХ СССР действовали на территории всей страны, открывая свои отделения и конторы республиканского, областного и местного характера.
Трестирование промышленности и образование синдикатов имело огромное значение в деле восстановления промышленности на основе НЭП и оживления государственной промышленности. '
Поскольку вся оперативная работа на первом этапе восстановительного периода сосредоточивалась в трестах, высшие и местные советы народного хозяйства из органов, непосредственно управляющих предприятиями, превратились в органы регулирующие и планирующие хозяйственную деятельность трестов. Они непосредственно руководили теперь лишь ограниченным числом предприятий. Организовавшись как «трест трестов», «синдикат синдикатов», ВСНХ РСФСР снова стал перестраивать и свой аппарат. Уже в 1922 г. в связи с сжатием функций непосредственного управления ВСНХ РСФСР ликвидировал за ненадобностью ряд своих главных производственных управлений (из числа 16-ти, образованных в 1921 г.). Так были упразд* нены: Главхим, Главбум, Главсельпром и др.38. Подобным образом упрощался аппарат ВСНХ и других советских республик.
36 См. о синдикатах того времени. О государственных синдикатах. «Известия ВСНХ», 1922, № 6, стр. 30.
37 К компетенции собрания уполномоченных относились: избрание председателя, членов правления (или единоличного заведующего), председателя и членов совета, ревизинной комиссии, рассмотрение и утверждение инструкций правлению, совету и ревизионной комиссии, утверждение годового отчета, ба1ла1Н1С1а, сметы расходов и т. д., т. е. права собрания акционеров в акционерных обществах, с тем, однако, отличием, что ряд вопросов собрание уполномоченных не могло решать окончательно и пресдтавляло их на утверждение того учреждения, в ведении которого находился синдикат. Правление синдиката, как это имело место в трестах, торгах, и акционерных обществах, занималось ведением всей оперативной и административной работы организации, управляло ее делами и имуществом и т. д. (См. В. П. Антонов — Саратовский. Юридическое оформление хозяйственных организаций нашей промышленности и торговли, «Советское строительство», 1927, № 8—9, стр. 39 и далее).
38 Но вместе с тем в составе Центрального производственного управления (ЦПУ) образовался отдел государственной промышленности с секциями по отраслям промышленности, преобразованной вскоре в самостоятельное Главное (позднее центральное) управление госпромышленности. Образование 475


Трестирование промышленности привело к крупной перестройке аппарата и местных совнархозов. Целый ряд производственных управлений и отделов совнархозов, а в таких крупных совнархозах, как, скажем, Моссовнархозе, и их секций (тех или иных управлений и отделов) реорганизовывались в тресты, а функции упраздняемых органов по регулированию промышленности передавались созданным на основе постановления IX Всероссийского съезда Советов (декабрь 1921) 39 общепроизводственно-техническим отделам совнархозов. НЭП вызвала также образование в составе губернских совнархозов торгово- регулирующих органов — отделов торговли, а затем и губторгов. Последние руководили торгового-снабженческой деятельностью трестов. Вскоре губторги, как и синдикаты, были переведены на хозрасчет. Они выступали в качестве самостоятельных торговых организаций, возглавлялись своими правлениями и пользовались всеми правами самостоятельного юридического лица. При всем этом губторги не утрачивали руководства и контроля над собой со стороны совнархозов.
Усиление роли трестов сопровождалось ослаблением их связей с центральными органами. ВСНХ «растерял своих птенцов». Ослабились связи и местных трестов с губсовнархозами. Такое положение было тогда и нормальным явлением, поскольку центр тяжести первого периода НЭП'а лежал в использовании всех и всяческих возможностей для восстановления производства и валового роста промышленной продукции, а с этой задачей тресты в условиях свободного товарооборота успешно справлялись и без лишней опеки со стороны регулирующих органов. Однако на втором этапе восстановительного периода, когда Советское государство получило возможность вкладывать в промышленность больше средств, потребовалось усилить контроль за их правильным использованием трестами, а также теснее согласовать деятельность ВСНХ и местных совнархозов с прочими хозяйственными органами. Это тем более нужно было сделать, так как в народном хозяйстве обнаружились тогда известные диспропорции (резкое расхождение в ценах на продукты сельского хозяйства и государственной промышленности — «ножницы»). Вместе с тем перед советской страной стояли задачи дальнейшего укрепления экономических связей между советскими республиками, образовавшими единое союзное государданного отдела отразило собой уже тогда проявившуюся тенденцию к разделению ВСНХ РСФСР на две основные части: 1. Непосрсдствено управляющую и 2. Регулирующую (см. реорганизация аппарата ВСНХ, «Известия ВСНХ» 1922, № 4, стр. 9—11; О реорганизации главных управлений. «Известия ВСНХ» 1922, № 6, стр. 31). В дальнейшем эта тенденция приведет к полной перестройке аппарата (см. о ней на стр. 477 данной работы).
39 Съезды Советов в документах 1917—1936. т. 1, стр. 190; о перестройке местных совнархозов см. также Ф. Ф. К организационному вопросу. «Известия ВСНХ», 1922, № 10, стр. 3—6.
476


ство. Все это предопределило собой новую реорганизацию управления промышленностью.
Вся промышленность с образованием СССР была разделена по значению и подчиненности на три категории: общесоюзную, республиканскую и местную. В ряду общесоюзных органов на правах объединенного наркомата создается ВСНХ СССР, положение о котором было утверждено в ноябре 19Й г>°. На ВСНХ СССР возлагалось управление общесоюзной промышленностью и регулирование всей остальной промышленности. ВСНХ РСФСР * 41 и ВСНХ других союзных республик определялись как органы по оперативному управлению промышленностью республиканского значения и по регулированию и общему управлению местной промышленностью. На правах объединенных наркоматов они находились в двойном подчинении— ВСНХ СССР и своего Совнаркома. В авто-номных республиках функционировали главные советы народного хозяйства (ГСНХ).
Соответственно новым задачам был перестроен и аппарат всех ВСНХ, ГСНХ АССР и местных совнархозов. Чтобы уси* лить руководство трестами и избежать расплывчатого характера работы, в построении аппарата ВСНХ СССР был твердо проведен принцип разделения аппарата на две основные части, соответственно которым образовалось два основных управления ВСНХ СССР: 1-ая часть — по непосредственному руководству и управлению трестами общегосударственного значения42— Центральное управление госпромышленности (Цугпром) с рядом директоров в его составе по отраслям промышленности, 2-ая часть — по общему регулированию всей промышленности— Главное экономическое управление (ГЭУ) с промышлен« СУ 1923, № 109—110, ст. 1039.
41 ВСНХ СССР был развернут путем соответствующего преобразования ВСНХ РСФСР ;и своего самостоятельного ВСНХ в РСФСР в «первое время образовано не было или точнее, функционировал слитый ВСНХ СССР и РСФСР. Однако уже в самом начале 1924 г. ВСНХ РСФСР обособился от ВСНХ СССР. Положение о нем как самостоятельном объединенном наркомате было утверждено СНК РСФСР 19 января 1924 г. (См. Советы народного хозяйства и плановые органы в центре и на местах (1917—1932). Сборник документов. М., Госполитиздат, 1957, стр. 160—167; Л. Я. Гинцбург. Высший Совет народного хозяйства, Саратов, 1925, стр. 13).
42 Из 130 существовавших тогда трестов общегосударственного значения непосредственно за ВСНХ СССР было оставлено 75 самых важных трестов: Юго-Сталь, ГОМЗ’а, основные уралтресты и целый ряд других трестов, а также и отдельные предприятия, (имевшие ведущее значение для обеспечения плановых заданий государства и его влияния на рынке. Остальные тресты и предприятия общесоюзного значения передавались ВСНХ союзных республик. Последние управляли ими на основании системы мандата, т. е. по поручению и по предписаниям ВСНХ СССР.
477


но-плановой комиссией при нем (Промплан) 43. На тех же основаниях перестроился аппарат ВСНХ союзных республик, ГСНХ АССР и местных (губернских) совнархозов. Здесь соответственно были образованы в качестве основных органов: угпромы и ЭКУ (в местных совнархозах — ЭКО, т. е. экономические отделы) 44.
В лице Цугпрома ВСНХ СССР, угпромов ВСНХ союзных республик, угрлромов ГСНХ АССР и губернских (областных) СНХ был создан авторитетный и сильный аппарат по управлению непосредственно подведомственными им трестами и предприятиями. Получая задания соответственно от правительств или губернских (областных) Советов рабочих и крестьянских депутатов, угпромы передавали эти задания подчиненным им трестам и предприятиям и следили за выполнением этих заданий45. Что 43 Кроме двух названных основных управлений, в составе ВСНХ СССР как самостоятельные структурные подразделения сохранялись: управление делами, главное управление военной промышленности (ввиду специальных заданий и специального значения для государства военной промышленности), научно-технический отдел — для руководства научными институтами, связи их с промышленностью и разработки специальных научно-технических заданий. В 1924 г. было образовано Бюро иностранной науки и техники ВСНХ СССР-БИНТ (см. СУ 1924, № 45, ст. 416). Наряду с указанными органами при президиуме ВСНХ СССР состояли: Главный геологический комитет, Высшее геодезическое управлнние и некоторые другие органы.
44 См. Советы народного хозяйства и плановые органы в центре и на местах (1917—1932). Сборник докумннтов, стр. 167—183. Отметим, что в республиках с относительно слабым развитием промышленности специальных управлений госпромышленности не создавалось. Так по положению о ВСНХ БССР 1924 г. в составе его центрального аппарата предусматривались только: президиум, научно-технический совет и три управления: управление делами, промышленно-экономическое и бюджетно-финансовое. Таким образом здесь функции управления гос промышленностью и эканю(М1ическо1ГО регулирования сосредоточивались в одном управлении. (См. Б. Е. Бабицкий, А. М. Давидович. Организация Высшего Совета народного хозяйства и его местных органов (1917—1932). Учебное пособие. М., Изд-во Белгосуниверситета им. В. И. Ленина, 1.961, стр. 54).
45 Декрет о трестах от 10 апреля 1923 г. оставил .за ВСНХ в отношении центральных трестов лишь право влиять на основные, решающие моменты в деятельности этих трестов. Этого было достаточно, чтобы предопределить работу трестов на/ долгое .время и обеспечить направление ее по необходимому руслу. Таким образом Цутп.ром ВСНХ СССР и угпромы республиканских ВСНХ и ГСНХ должны были управлять /подведомственными нм трестами и предприятиями, не вмешиваясь в их текущую административную и оперативную работу. Их деятельность сводилась к трем главным моментам: 1. управление капиталами, 2. установление руководящего состава трестов и предприятий, 3. контроль над деятельностью трестов (обследование деятельности, рассмотрение балансов трестов, производственных отчетов, выявление недочетов и т. п.З. В отличие от декрета о центральных трастах, декрет от 17 июля 1923 о местных трестах оставил за губсовнархозами (облсовнархозами), а следовательно и за их угрпромами обширную компетенцию, не гарантировавшую полной самостоятельности в текущей административной и оперативной работе местных трестов. Деятельность угпромов ГСНХ, следовательно, характеризовалась более жесткой регламентацией работы подведомственных им трестов- и предприятий.
478


касается ГЭУ ВСНХ СССР, ЭКУ ВСНХ союзных республик и ГСНХ АССР и ЭКО губернских совнархозов эти органы работали методами общего руководства, регулирования, надзора и планирования. Причем на ГЭУ ВСНХ СССР лежали задачи руководства работой ВСНХ союзных республик, на ЭКУ ВСНХ союзных республик — задачи руководства работой ГСНХ АССР и губернскими (областными) совнархозами. Как ГЭУ ВСНХ СССР, так ЭКУ и ЭКО были призваны содействовать развитию, всей промышленности на подведомственной им территории, наблюдать за частной и кооперативной промышленностью, разрабатывать нормативные акты, решать общие вопросы экономической политики и т. п.
Проведенная реорганизация позволила усилить руководство трестами и вообще государственной промышленностью и общее руководство всей промышленностью, значительно тем облегчив выполнение задач Советского государства не только по восстановлению, но и пропорциональному развитию промышленности и установлению необходимого контроля над частным предпринимательством на основе НЭП.
Число губернских совнархозов в восстановительный период резко сокращается. Уже в 1921 г. в губерниях с малоразвитой промышленностью имело место объединение губернских отделов коммунального хозяйства с губернскими совнархозами в единые губернские промышленно-коммунальные отделы, получившие вскоре наименование отделов местного хозяйства (ОМХ). В феврале 1921 г. СНК РСФСР дал разъяснение на места о том, что слияние не может производиться без утверждения СНК46. ОМХ являясь отделами губисполкомов (облисполкомов), руководствовались в области промышленности директивами ВСНХ союзных республик, а в области коммунального хозяйства — директивами НКВД республик. По РСФСР в конце 1923 — начале 1924 г. было сокращен/о 40 совнархозов, а оставлено 13—в губерниях с наиболее развитой промышленностью (Московский ГСНХ, Нижегородский, Иваново-Вознесенский и др.) 47. В дальнейшем их число было несколько увеличено.
В уездах, согласно постановлению «О советском строительстве» IX Всероссийского съезда Советов (декабрь 1921), совнархозов не создавалось 48. ВСНХ или губсовнархозы на основании того же постановления, по соглашению с уездными исполкомами и по утверждению губисполкомами, образовывали в составе исполкомов промышленных уездов и районов уездные отделы народного хозяйства (УОНХ) с минимальными штатами. «Положение об уездных съездах Советов и уездных исполкомах» 1922 г. сохранило эти отделы под названием отделов местного
«б СУ 1921, № 20, ст. 125.
47 СУ 1923, № 103—104, ст. 1026; СУ 1924, № 7, ст. 36; № 39, ст. 353.
48 Съезды Советов в документах 1917—1936, т. 1, стр. 182.
479 >


хозяйства (ОМХ) 49. Постановление ВЦИК об упрощении* аппарата уездных исполкомов (июль 1923) предусмотрело существование ОМХ в уездных городах, имевших особо развитое коммунальное хозяйство50. В остальных случаях, на основании упомянутого постановления IX Всероссийского съезда Советов, ГСНХ назначали в уездные исполкомы, по согласованию с последним, по одному своему уполномоченному представителю с предоставлением ему права пользоваться для выполнения своих функций аппаратом одного из отделов уездного исполкома.
Деятельность ВСНХ и местных совнархозов имела огромное значение для решения коренных задач восстановления народ- нопгтцэтйстБаГЖПХ- и местные совнархозы сосредоточивали свопх^руках руководство всей хозяйственной деятельностью промышленности. Они развернули энергичную деятельность по переводу промышленности на мирные рельсы и ее восстановлению, организуя промышленность на началах НЭП. Они решали вопросы концентрации промышленности и сосредоточения государственных средств на восстановлении и развитии основы социалистического хозяйства—тяжелой индустрии, денационализации и сдачи в аренду предприятий, ведение которых силами государства тогда не представлялось целесообразным, осуществляли работу по переводу госпредприятий на хозяйственный расчет и их трестирование с тем, чтобы госпредприятия не попадали под влияние рынка и могли действовать и торговать сообща, осуществляли всестороннее руководство подведомственными им трестами, наблюдая при этом, чтобы их производственная и торговая деятельность была подчинена задачам расширенного воспроизводства, руководили работами по электрофикации страны на основании плана ГОЭЛРО, проводили широкий круг мероприятий по восстановлению всех отраслей промышленности, включая сюда мелкую и кустарную промышленность.
* * *
Переход с окончанием восстановления народного хозяйства к задачам социалистической индустриализации страны предопределил собой новую реодганиза1шю__^уп^авления промышленностью^ С осуществлением широкой программы индустрйализ'Т- цищ когда возникла необходимость за короткий срок создать новые отрасли промышленности, перед Советским государством встала прежде всего задача усиления руководства промышленностью в ее отраслевом разрезе. Это необходимо было сделать для того, чтобы сконцентрировать усилия партии и государства на создании решающих отраслей тяжелой индустрии, на подготовке высококвалифицированных инженерно-технических кадров 49 СУ 1922, № 10, ст. 01.
50 СУ 1923, № 66, ст. 634.
480


и организаторов производства 51. Социалистическая индустриализация страны с ее' огромным размахом строительства и хозяйственных работ потребовала усилия инициативы .фабрик, предприятий и строек и предоставления им большей самостоятельности 52.
Расширение прав низовых органов нашло отражение в законе о трестах от 29 июня 1927 г.53 и в особенности — в постановлении ЦК 1929 г. «О реорганизации управления промышленностью»54. Если раньше основным звеном управления промышленностью являлся трест, теперь таким звеном становятся пред- приящя. Предприятие рассматривается теперь как самостоятельная производственная единица, строящая свою работу, хотя бы оно и входило в состав треста, на началах полного хозяйственного расчета. Непосредственное управление отдельными производственными предприятиями, входившими в состав трестов, возлагалось при этом на директоров предприятий, возглавлявших заводские, фабричные и др. управления.
Ответом на необходимость усиления .руководства промышленностью в отраслевом разрезе явилось образование в составе ВСНХ СССР сначала, осенью 1926 г., вместо выполнившего свое историческое назначение как «собирателя» госпромышлен- ности — Цугпрома — отраслевых промышленных главков и комитетов, а затем, в 1930 г. — отраслевых промышленных объединений. Наконец, ответом на ту же необходимость явилась ликвидация в 1932 г. всей совнярхп?онскпй системы и переход к принципиально иной системе управления через отраслевые промышленные наркоматы.
"'Если Цугпром с его директоратами руководил только общесоюзной промышленностью, то образованные вместо него промышленные главки ВСНХ СССР (Главметалл, Главэлектро, Главхим, Главгортоп, Главтекстиль, Главсельпром и др.) 55 охватывали своим руководством всю промышленность, каждый по
51 См. об этом Н. С. Хрущев. О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством. Тезисы доклада тов. Н. С. Хрущева Госполитиздат, 1957, стр. 14.
52 См. «КПСС в резолюциях..,» ч.П, стр. 478.
53 СЗ СССР 1927, № 39, ст. 391; см. подробнее о положении трестов в системе управления промышленностью и предприятия в тресте — до и после закона о трестах 1927 г. Два года работы ЦКК-РКИ СССР. Отчет XV съезду партии. М., 1927, стр. 60—61; см. о трестах того времени также: В. П. Антонов- Саратовский. Юридическое оформление хозяйственных организаций нашей промышленности. «Советское строительство», 1927, № 7—9, стр. 39 и далее.
54 См. Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам. Сборник документов. Т. 2, стр. 126—128.
55 См. новую структуру ВСНХ СССР. Советы народного хозяйства и плановые органы в центре и на местах (1917—1932). Сборник документов, стр. 183—188. В декабре 1926 г. для руководства военной промышленностью взамен производственного объединения военной промышленности (Военпро- ма) было создано четыре специализированные треста. (См. СЗ 1927, № 7, ст. 76).
31—1240 481


своей отрасли. Общесоюзной промышленностью они руководили в порядке управления ею, а республиканской и местной в- порядке ее регулирования, решая эти вопросы через ВСНХ союзных республик. Следует подчеркнуть и принципиальное отличие новых главков от главков периода гражданской войны. Те главки регламентировали всю производственную деятельность предприятий и трестов, решали за них все хозяйственные вопросы. Рассматриваемые главки явились больше органами планирующими, регулирующими и контролирующими работу подведомственных им трестов и предприятий.
В лице главных отраслевых управлений ВСНХ СССР был создан достаточно сильный аппарат, который на" новом" этапе хозя ист венного с тро и те л ь ства мог более уг^ПлеТТнТ^руКбГОДИТЬ и направлять" деятельность решающих “от{)асЛ^и
,<рт и, н ез а в исймсГ от ‘ р азделёнйя ~ТГртДПр'ТТЯТП й ‘таткдой -дан н сгй~"от - расли на союзные, республиканские, местные.
В связйГс усложнением задач в обл-аетн планирования, Промышленно-плановая комиссия была выделена из ГЭУ в самостоятельное Плановое управление (ПУ), но в 1927 г. последнее снова объединилось с ГЭУ, образовав Планово-экономическое управление (ПЭУ) — орган объединявший и направлявший работу главных отраслевых управлений и сосредоточивавший у себя функции планирования и регулирования всей промышленности в целом.
Примерно на тех же основаниях перестроились и ВСНХ союзных республик. Но здесь непосредственно управление предприятиями соответствующих отраслей промышленности республиканского значения осуществляли отраслевые директораты (в ВСНХ РСФСР было образовано 10 таких директоратов: лесобумажной промышленности, силикатной, металлургической, кожевенной и др.). Вопросы регулирования деятельности предприятий местной промышленности, подведомственной местным совнархозам, ВСНХ республик сосредоточивали в специальных своих отделах: горно-топливном, кустарной, промышленности и т. д.5в. Функции регулирования по отношению к местной промышленности как директораты, так и отделы осуществляли через местные совнархозы. Областные промбюро к концу 20 г.г.
56 О внутренней организации ВСНХ РСФСР см. положение 1928 г. (СУ 1928, № 82, ст. 559).
В АССР положение 1928 г. о ВСНХ РСФСР предусматривало централь- ' ные (раньше они назывались главные) СНХ или наркоматы промышленности и торговли (наркомпромторги), подчиненные ВСНХ РСФСР только в области промышленности. Наркомпромторги были созданы в Дагестанской АССР, Крымской, Чувашской, Киргизской и др. Образование таких объединенных органов объяснялось трудностью полностью разграничить функции ЦСНХ и наркомторго.в в масштабе АССР. К тому же ® связи с трестированием местных промышленных предприятий и передачей низовым органам всей опертивной работы, функции ЦСНХ и Наркомторгов АССР свелись лишь к контрольно-инспекционной работе, к роли передаточных инстанций между ни- 482


были упразднены (1928 Г.) Й управление промышленностью республиканского значения стало осуществляться непосредственно директоратами и отделами республиканских ВСНХ.
Функции местных совнархозов оставались в основном прежними. Однако система этих органов подверглась теперь крупной перестройке ввиду установления нового административно-территориального деления страны. Вместо губернских совнархозов создаются областные (краевые) совнархозы, а также окружные. Последние просуществовали до упразднения в 1930—1931 гд\. самих административных округов.
Областные (краевые) совнархозы в РСФСР действовали: на основе положения, утвержденного ВЦИК и СНК в июле 1929 г.* 57. Как и их предшественники, т. е. губ. СНХ, они находились в «двойном подчинении», функционируя на правах отделов обл. (край) исполкомов и работая под их непосредственным руководством, были подчинены «по вертикали» ВСНХ РСФСР. Аналогичное подчинение в округе имели окружные совнархозы. Областные (краевые) СНХ осуществляли общее регулирование государственной, кооперативной и частной промышленности на территории области (края) и управляли государственной промышленностью, а также и отнесенными к их ведению тор-* говыми предприятиями (торгами) областного (краевого) значения. Непосредственное управление они осуществляли и по отношению передаваемой им на основе мандатов (системы поручений) некоторой части предприятий всесоюзного и республиканского значения.
Окружные совнархозы являлись отделами окружных исполкомов, а вместе с тем, по принципу «двойного подчинения», в директивном отношении подчинялись край (обл.) совнархозам. Они управляли трестами окружного значения, руководили всей местной промышленностью и осуществляли общее наблюдение и контроль за работой всей промышленности на территории округа.
В нижнем звене управления местной промышленностью стояли промышленные комбинаты (промкомбинаты) 58 — районные, а до районирования — уездные и волостные.
зовым аппаратом АССР и объединенными ведомствами соответствующих союзных республик. Подобное объединение имело место и до положения о ВСНХ 1928 г. — в АССР со слабым индустриальным развитием — в Якутской АССР, Монголобурятской, Аджарской. (См. об этом: И. Ананов. Реорганизация аппарата и расширение прав автономных республик. «Советское строительство», 1927, № 7—9 стр. 46.). >
57 СУ 1929, № 54, ст. 532.
58 Промкомбинаты объединяли собой предприятия местной промышленности низового подчинения (районного, а до районирования — уездного и волостного подчинения). Они имели свои правления, пользовались правами юридического лица и действовали на началах хозрасчета. Каждый промкомбинат включал в себя все предприятия местной промышленности данного подчине- 31* 483


Общая линия развития промышленности в годы индустриализации страны характеризовалась концентрацией промышленности, что требовало сосредоточения на местах заведывания всеми более или менее крупными предприятиями или предприятиями, имевшими перспективу на укрупнение, в краевых (обл.) центрах. Вместе с тем промышленность мелкая, местного значения, в целях приближения ее к обслуживаемой территории, сосредоточивалась в непосредственном ведении райцентров (рай* исполкомов и райпромкомбинатов). Таким образом от округов постепенно отходили предприятия — в область, с одной стороны, в районы и города, с другой. За счет округа усиливалось значение край (обл.) совнархозов и райпромкомбинатов. Но и пр?и этих условиях окружные совнархозы полностью не утратили своего значения. За ними оставалось руководство и контроль за теми же райпромкомбинатами, а отчасти и непосредственное управление некоторыми промышленными предприятиями окружного значения 59.
Однако, ввиду явного снижения роли окружных совнархозов, во многих округах они объединились с окружными отделами коммунального хозяйства, образовав единый окружной отдел народного хозяйства, хотя по ряду округов налицо было и раздельное существование коммунального отдела и совнархоза, что нашло отражение в положении о последних 1929 г.60.
На основании постановления ЦК ВКП(б) от 5 декабря 1929 г.61 и специального постановления ЦИК и СНК от 13 февраля 1930 г.62 осуществляется новая реорганизация управления промышленностью. Вместо отраслевых промышленных главков ВСНХ создаются отраслевые промышленные объединения.
Образование объединений, как и их предшественников — главков, вызывалось необходимостью усиления руководства промышленностью в ее отраслевом разрезе. Но вместе с тем это преобразование было непосредственно связано с изменением положения в то время в системе органов управления промышния (волости, уезда, района), но в отдельных случаях допускалось образование двух и даже нескольких промкомбинатов данного подчинения. Предприятия общего пользования, т. е. коммунальные, включению в промкомбинаты не подлежали. Промкомбинаты подчинялись как соответствующему совнархозу, так и своему исполкому (райпромкомбинат — райисполкому и т. д.). В августе 1928 г. было принято общее положение о райпромкомбинатах. (См. СУ 1928, № 122, ст. 768).
59 См. об этом И. П. Кожевников. Опытная /реорганизация местного управления. «Власть Советов», 1929, № 27—28, стр. 7—8.
60 СУ 1929, № 54, ст. 532.
61 Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам. Том. 2., стр. 126—133.
«2 СЗ СССР 1930, № 15, ст. 157.
484


ленностью трестов и синдикатов63. Путем образования объединений предполагалось избежать сложившегося дублирования работы синдикатов с деятельностью главков и создать базу для концентрированного технико-экономического руководства промышленностью по каждой ее отрасли. Общесоюзные отраслевые промышленные объединения создавались путем слияния синди-* катов с главками ВСНХ СССР.
Объединения являлись органами ВСНХ СССР, но они образовывались как самостоятельные хозяйственные единицы с правами юридического лица и действовали на началах хозяйственного расчета по плановым заданиям ВСНХ. Объединения, наряду с руководством производственной деятельностью предприя-* тий, осуществляли сбыт и снабжение. Они сочетали в себе при этом оперативные функции и функции ‘планирования.
Отдельные оперативные части объединения — управления снабжения, сбыта, по проектированию, строительству и монтажу и т. д. — также находились на хозяйственном расчете, но 63 Задачи .индустриализации страны, а также развернувшаяся в то время коллективизация сельского хозяйства потребовали всемерного усиления централизованного руководства снабжением и сбытом, что предопределило концентрацию снабженческо-сбытовых функций целиком в руках центральных органов. Тресты стали передавать свои снабженческо-сбытовые функции синдикатам, превращаясь в органы по-преимуществу научно-технического руководства Такое изменение в функциях трестов вполне отвечало тогда и задаче поставленной перед ними XVI конференцией ВКП(б) (1929) по усилению научно-технического руководства предприятиями, внедрению в производство достижений отечественной и зарубежной науки и техники. (См. «КПСС в резолюциях...», ч. II, стр. 477—478). Реконструкция промышленности была связана вместе с тем с переходом на массовую выработку стандартной продукции и специализацией предприятий, являющейся спутником технического прогресса. Поскольку трестовская продукция реализовывалась синдикатами (в 1927—1928 гг. синдикаты охватывали 70—90% всех промышленных предприятий) на синдикаты и были возложны задачи установления ассортиментов и стандартов, контроля за качеством продукции, выпускаемой членами синдикатов, что нашло отражение в законе о государственных синдикатах 19281г, (См. СЗ СССР 1928, № 16, ст. 129, а также В. П. Антонов-Саратовский. Юридическое оформление хозяйственных организаций нашей промышленности и' торговли. «Советское строительство», 1927, № 8—9, стр. 39 и далее). Таким образом в руках синдикатов сосредоточивалось руководство не только снабжением и сбытом, но и производственной деятельностью соответствующих от* раслей промышленности. Большинство синдикатов было вынуждено заниматься вопросами производственных программ, специализации предприятий, капи~ тального строительства и т. д. Синдикаты стали очень важными оперативно* хозяйственными органами, через которые ВСНХ СССР направлял работу трестов, но вместе с тем сложилось и дублирование работы синдикатов с главками ВСНХ СССР. (См. Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам. Том 2, стр. 128, а также Г. Сахаров, Н. Черный» О. Кабанов. Очерки по организации тяжелой промышленности СССР. М* ОНТИ, Изд-во НКТП, 1934, стр. 50).
485


они не обладали правами юридического лица и выступали от имени и по доверенности правлений объединений 64.
Деятельность объединений направлялась планово-экономическим и научно-техническим управлёниями ВСНХ СССР. В целях более тесной увязки планово-экономического и научно- технического руководства и обеспечения единства технических и экономических установок эти два управления тогда же были объединены в единое Планово-технико-экономическое управление (ПТЭУ). Этот новый орган стал центральным технико-экономическим штабом ВСНХ СССР, опиравшимся на систему промышленных объединений65 66.
В первой половине 1931 г. функционировало более 30 отраслевых объединений, подведомственных ВСНХ СССР С6. На аналогичных принципах создавались и действовали республиканские объединения. Образование последних имело место при этом по наиболее развитым отраслям промышленности, которые имели значительное число предприятий республиканского подчинения. В первой половине 1930 г. в РСФСР насчитывалось, например, 11 объединений — Мёталлообъединение, Стройобъединение и др. 67.
Отраслевые объединения уже при своем создании охватывали многие десятки, а иногда и сотни предприятий. Выполнение же плана первой пятилетки привело к дальнейшему значительному увеличению числа предприятий, охватываемых объединениями. В этих условиях объединения не могли отвечать задачам конкретного и оперативного руководства. Эти задачи очень быстро поставили вопрос о разукрупнении объединений. Необходимость разукрупнения некоторых объединений стала очевид64 См. Об организации объединений. Предварительные итоги реорганизации управления государственной промышленностью СССР. Доклад ВСНХ Совету Народных Комиссаров СССР. В кн. Советы народного хозяйства и плановые органы в центре и на местах (1917—1932). Сборник документов. М., Госполитиздат, 1957, стр. 196—225.
65 Образование ПТЭУ, поглотившего большую часть аппарата ВСНХ СССР .и превратившегося в «наркомат в наркомате», отразило собой наблюдавшуюся в то время тенденцию к усилению функционалки в построении гос- органов (о чем см. в данной работе на стр. 178—’179). Если функционалка приводила, с одной стороны,, к рассредоточению однородных функций в руках различных органов, то другим ее проявлением явилось создание функциональных «левиафанов» со оверхсосредоточением функций. В конце 1930 г. ПТЭУ ликвидируется и вместо него в составе ВСНХ СССР создается 12 функциональных секторов, что явилось отражением все той же тенденции к усилению функциональной организации госаппарата .(См. структуру ВСНХ СССР конца 1930 года. Советы народного хозяйства и плановые органы в центре и на местах. 1917—1932. Сборник документов, стр. 225—228).
66 См. Г. Сахаров и др. Очерки организации тяжелой промышленности СССР, ст{). 51.
67 См. Советы народного хозяйства и плановые органы в центре и на местах. 1917—1932. Сборник документов, стр. 216.
486


ной уже в 1930 г., когда объединение «Сталь» было разукрупнено на объединения — «Сталь» и «Востокосталь», а объединение «Союзуголь» — на «Уголь» и «Востокуголь». Последующие два года характеризовались уже чрезвычайно интенсивным процес- • сом разукрупнения объединений. Только в тяжелой индустрии в середине 1931 г. насчитывалось 32 объединения, а к осени 1932 г. — 78 объединений68.
Поскольку объединения руководили работой только тех предприятий, которые вошли в состав каждого из них, они утратили функции отраслевого планирования. Это вызвало на протяжении 1930—1931 гг. образование вновь в составе центрального аппарата ВСНХ СССР главных управлений по отраслям промышленности с задачами всестороннего планирования и руководства всеми учреждениями, предприятиями соответствующей отрасли. Аналогичные преобразования осуществлялись и в отношении аппарата ВСНХ союзных республик.
Образование объединений сопровождалось перестройкой промышленности по линии специализации производственных предприятий и пересмотра подведомственности предприятий между Союзом, республиками и областями. Все наиболее важные и крупные предприятия тяжелой промышленности были включены при этом не в республиканские, а в союзные объединения. Так, скажем, если раньше завод «Серп и Молот» был в ведении ВСНХ РСФСР, теперь он вошел в состав общесоюзного объединения ВСНХ СССР — «Сталь» и т. п. Естественно, что при таком пересмотре промышленности значение республиканских ВСНХ и местных совнархозов в управлении крупной промышленностью было понижено. В управлении промышленностью усилилась централизация.
Но в целом роль всей системы совнархозов, в том числе республиканских и местных, вплоть до ее упразднения была очень велика. Деятельность совнархозов сосредоточивалась в рассматриваемые годы на решении коренных вопросов социалистической индустрилазиции страны. Они принимали все меры к развитию социалистической промышленности и ее технической реконструкции в соответствии с общим планом промышленности. Для этого они производили изучение и обследование природных богатств своей территории и, организуя их использование, разрабатывали предварительные планы развития промышленности, решали вопросы специализации и кооперирования промышленных предприятий, осуществляли всесторонне руководство бурно развивающейся промышленностью.
Благодаря своей близости к предприятиям совнархозы опирались в своей деятельности на рабочий актив. В качестве при68 См. Г. Сахаров и др. Очерки организации тяжелой промышленности СССР, стр. 49. 4
487


мера можно указать, что в течение 1926/27 г.г. только по Московской промышленности было вовлечено до 30 тысяч рабочих в работу совещаний и комиссий, организованных Московским совнархозом, что для промышленного уровня того времени было весьма значительным достижением. Рабочие внесли на этих совещаниях до 10 тысяч предложений, имевших тогда огромное значение в деле устранения различных недостатков и улучшения всего производства 69.
Тесным образом связанные с рабочими коллективами, совнархозы проводили огромную работу по организации социалистического соревнования. Они своевременно поддержали, в част-? ности, социалистическое соревнование, начатое по инициативе комсомола, в виде ударных групп и бригад и движение рабочих заводов и фабрик за встречный промфинплан. Известно, что это соревнование превратилось в общее рабочее дело и в него были вовлечены огромные массы рабочих. Общественность рабочих н советской интеллигенции широко участвовала в производственных совещаниях и комиссиях, на съездах, конференциях и пленумах совнархозов. Таким образом в работу совнархозов вносился коллективный опыт рабочего класса и советской интеллигенции. Такая тесная связь совнархозов с предприятиями, стройками, их коллективами рабочих и интеллигенции помогала выявлять в рабочем классе и советской интеллигенции неисчер* паемые источики энергии, воли, энтузиазма.
Однако, в связи с осуществлением широкой программы социалистической индустриализации, когда возникла необходимость в короткие сроки создать новые отрасли промышленности, перед Советским государством встала задача еще больше уси» лить руководство промышленностью в ее отраслевом разрезе. В этих условиях руководить промышленностью и далее из единого промышленного центра, каким был ВСНХ СССР, стало невозможным. Новые задачи в области промышленности й обу- словили переход к принципиально иной системе управления. 5 января 1932 г. ЦИК СССР принял постановление об упразднении ВСНХ СССР и образовании на его базе трех самостоятельных общесоюзных народных комиссариатов — тяжелой промышленности СССР, легкой промышленности СССР, лесной промышленности СССР70. Пищевая промышленность еще в 1930 г, была выделена из состава ВСНХ СССР и передана в ведение НаркомаТа внутренней и внешней торговли (вскоре Наркомсна- ба), а в 1934 г. где для ее руководства создается еще один общесоюзный отраслевой промышленный наркомат — пищевой промышленности СССР 71.
69 См. А. Участие рабочих в промышленном строительстве. «Московская? промышленность», 1929, № 1, стр. 39—40.
70 СЗ СССР 1932, № 1, ст. 4.
71 СЗ СССР 1934, № 40, ст. 313.
488


Задаче усиления руководства промышленностью в ее отраслевом разрезе отвечало и построение самого аппарата промышленных наркоматов СССР — образование в этом аппарате отраслевых промышленных главков. Так в Наркомтяжпроме СССР, соответственно с отошедшими к нему отраслями тяжелой промышленности, создаются главки — Главэнерго, Главнефть, Главуголь, Главчермет, Главцветмет, Главмаш, Главхим и т. д.72, в составе Наркомлеспрома — лесозаготовок и лесного хозяйства (Союзлесзаг), лесопиления и лесоразработки (Союз- лесдрев), мебельной промышленности (Союзмебель), строительный (Союзлесострой) и т. д.73; в составе Наркомлегпрома — хлопчатобумажной промышленности, шерстяной и валяльно-войлочной, шеньково-джутовой, шелковой, трикотажной, кожевеннообувной, швейной, стекольно-фарфоро-фаянсовой, парфюмерной, культтоваров, полиграфической, галантерейной и т. д. 74; в Нар- компищепроме СССР — мясной промышленности, рыбной, молочной, сахарной и т. д.75.
Необходимость усиления руководства промышленностью в ее отраслевом разрезе и приближения руководства к местам приводили при этом к быстрому разукрупнению главков наркоматов. Этот процесс, начавшийся сразу после создания самих промышленных наркоматов, вскоре, в 1933—1934 г.г., получил весьма бурное развитие. Так в НКТП СССР Главмашпром разукрупнился на главки: станочной и инструментально-абразивной промышленности, сельхозмашиностроения, точного машиностроения и др. На ряд главков разделились: Главхимпром, Гл автол и др.76 77. Если в середине 1933 г. в НКТП СССР насчитывалось 17-ть производственно-отраслевых главков, то в 1934 г. их было уже 2911. Главки разукрупнялись и в других промышленных наркоматах.
Управление промышленностью характеризовалось в то время наличием систем: однозвенной, двухзвенной, трехзвенной и четырехзвенной. При однозвенной системе предприятия подчиня72 СЗ СССР 1933, № 58, ст. 346; а также Г. Сахаров и др. Очерки организации тяжелой промышленности СССР, стр. 77—78.
73 См. СЗ СССР 1932, № 62, ст. 361.
74 См. СЗ СССР 1932, № 59, ст. 351.
75 См. СЗ СССР 1934, № 48, ст. 374.
76 См. Постановление о специализации и разукрупнении главков НКТП. СЗ СССР 1933, № 58, ст. 346.
77 Г. Сахаров и др. Очерки организации тяжелой промышленности СССР, стр. 66. Разукрупнение главков привело к тому, что большинство из них стали носить узко специализированный характер (Главуголь, Главалюминий и т. п.). Но наряду с подобными узко специализированными главками, руководившими только одной ветвью или несколькими ветвями одной и той же отрасли промышленности, сохранялись и отдельные «комплексные» главки, объединявшие две или несколько различных по технологии отрасли промышленности. Например в НКТП СССР — Главное управление металлургической пром. (ГУМП). Главное управление строительной промышленности и стройматериалов и др.
489>


лись непосредственно наркому. Эта система была применена по отношению к трем крупнейшим предприятиям тяжелой индустрии— Краматорскому заводу, Ижорскому и Уральскому заводу тяжелого машиностроения им. С. Орджоникидзе. При двухзвенной системе предприятия подчинялись главку. В тяжелой индустрии двухзвенная система наибольшее распространение получила в машиностроении. При трехзвенной системе предприятия непосредственно подчинялись тресту, а трест подчинялся уже главку. Эта система была распространена во многих отраслях промышленности, причем в таких решающих отраслях, как черной и цветной металлургии, в том же машиностроении, химической, лесной, топливной и др. При четырехзвенной системе между трестом и главком стояла еще одна инстанция — отраслевое объединение.
Партия и советское правительство проводили линию на сокращение многозвенности и устранение лишних звеньев между наркоматом и производственной единицей, что вызывалось как задачами приближения руководства к местам, так и необходимостью упрощения и удешевления госаппарата. Внедрялись, как правило, двухзвенная и трехзвенная системы. Следует при этом отметить, что большинство отраслей строилось по смешанной — двух и трехзвенной схеме управления. Четырехзвенная сохранялась в исключительных случаях (Главстройпром и т. п.) 78. Переход к двух и трехзвенной системам управления сопровождался упразднением упоминавшихся выше отраслевых объединений, ставших излишним звеном в системе органов управле-- ния промышленностью, а также и упразднением многих трестов (при двухзвенной системе). Объединения ликвидировались или путем их полного упразднения или путем реорганизации в главки. Имела место реорганизация объединений в тресты. Причем громоздкие объединения нередко разукрупнялись на ряд самостоятельных специализированных трестов79. Тресты как и вообще 3-хчзвенная система особенно широкое распространение получили в отраслях промышленности с многочисленными территориально разбросанными предприятиями. Однако наряду с трестами как территориальными объединениями создавались 78 В системе Наркомлегпрома СССР были и такие главки, которые, объединяя предприятия только республиканского или местного значения, не имели в своем непосредственном подчинении ни одного завода или треста. Такими главками являлись: швейной промышленности, галантерейной, полиграфической и др. Следовательно здесь сохранялась и 5-ти звенная система управления: завод-трест — областное (краевое) управление легкой промышленности— НКЛП .республики — главк НКЛП СССР. Однако 4-х и 5-ти звенные системы рассматривались как аномалия, подлежащая ликвидации. (См. 3 Шкунди. Вопросы управления промышленностью на современном этапе. «Плановое хозяйство», 1934, № 3, стр. 95—96).
79 См. 3. Шкунди. Вопросы управления провышленностью на современном этапе. «Плановое хозяйство», 1934, № 3, стр. 97.
490


тресты и специализированные по техническому признаку (Спец-» сталь, Трубосталь и т. п.) 80.
При образовании промышленных наркоматов в составе их центрального аппарата, кроме производственных управлений и управлений промышленного снабжения и сбыта, были образованы многочисленные функциональные части. Они руководили отдельными сторонами деятельности подведомственных наркоматам учреждений и предприятий, минуя производственно-отраслевые управления. Последние оказались таким образом лишенными возможности руководить всеми вопросами производства подведомственной им отрасли промышленности, а поэтому и не несли полной ответственности за постановку производства.
В соответствии с решением XVII съезда партии (1934 г.), осудившего функционалку, как очень вредный пережиток буржуазных методов руководства, промышленные наркоматы, как и все советские органы, перестроились по производственно-территориальному и отраслевому принципу. В качестве их функциональных частей были сохранены лишь самые необходимые структурные сектора и др. подразделения (плановый, техникопроизводственный и т. д.), а также общие части (бухгалтерия, сектор кадров, управление делами и др.) и эти подразделения теперь не имели права руководить местами через голову основных производственных управлений 81.
В результате осуществленной перестройки каждый из промышленных наркоматов превращается в подлинный штаб по руководству подведомственной ему промышленностью. Наркоматы укрепились не только жак планово-регулирующие органы, но и завоевали себе огромные позиции как органы оперативно-технического руководства 82. Поскольку отрицательные явления функ- ционалки в большей степени были присущи из промышленных наркоматов Наркомлегпрому СССР и Наркомлеспрому СССР, они и подверглись особенно большой перестройке. В новом построении наркоматов производственно-территориальный принцип совмещается с отраслевым. Ряд производственных управлений здесь создавались исключительно по отраслевому принципу, а другие совмещали отраслевой принцип с территориальным
80 См. там же, стр. 98.
81 Основной задачей функциональных секторов по новому положению о Наркомтяжпроме СССР (1935) была признана «разработка общих для тяжелой промышленности ' межотраслевых вопросов, проверка представленных главками проектов и их увязка». Одна из важнейших функций планового сектора заключалась в разработке совместно с главками вопросов географического размещения тяжелой промышленности и организация комбинатов и комбинированного производства.
82 См. например о Наркомтяжпроме СССР. А. Ильин. Штаб тяжелой промышленности Наркомтяжпром перестраивается. «Советское государство», Д935, № 1—2, стр. 76 и далее.
491


(например: в Наркомлегпроме СССР — Главное управление хлопчатобумажной промышленности Московской области, —' Ленинградской, Ивановской83, в Наркомлеспроме СССР — лесозаготовок и лесного хозяйства Урала, Сибири и Горьковского края, — северных районов, Д—В и т. д.) 84.
Переход к двух и трехзвенной системе управления (главк— предприятие; главк — трест — предприятие) и перестройка центрального аппарата наркоматов по производственно-отраслевому и производственно-территориальному принципу превратили производственно-отраслевые и производственно-территориальные главки наркоматов в действительно важнейшие руководящие органы. В руках этих главков теперь сосредоточились все рычаги управления в каждой отрасли промышленности. В основу деятельности главков были положены следующие основные принципы: единство управления отраслью, максимальная конкретность руководства и не только планового, но и технического, хозяйственного, организационного, при одновременном сохранении установленных законодательством прав самих предприятий, повседневная и жесткая проверка исполнения, специализация руководства и приближение его к предприятиям85.
83 См. СЗ СССР 1934, № 38, ст. 307.
84 См. СЗ СССР 1934, № 48, ст. 371.
85 Если предприятия рассматривались как основное звено промышленного управления, то основным плацдармом, на котором1 непосредственно развертывалась борьба за план в масштабе отрасли, за его количественные и качественные показатели, за освоение новой техники, штабом этой борьбы, являлись теперь главки. По решению XVII съезда ВКП(б) главки получили права и обязанности по всем без исключения вопросам руководства подчиненными им организациями. В круг ведения главков входили и их прямую обязанность составляли: вопросы технического руководства, механизации труда,, внедрения новейшей техники, планирование производства, организация труда и заработной платы, капитального строительства и финансирование и т. д. 15 июля 1936 г. последовало постановление ЦИК и СНК СССР «О хозрасчетных правах главных управлений промышленных наркоматов». (См. СЗ СССР 1936, № 43, ст. 361). Этим постановлением главкам были предоставлены широкие права в области снабжения и сбыта — на основе хозяйственного расчета. Им было предоставлено право заключать генеральные и прямые договоры по сбыту и снабжению, иметь собственные оборотные средства, пользоваться банковским кредитом для осуществления сбыто-снабженческих операций и т. д. Существовавшие хозрасчетные конторы по снабжению и сбыту реорганизовывались в отделы главков. В 'построении аппарата главков был принят производственно-отраслевой или технологический принцип, а роль их функциональных отделов сведена до минимума. Центральное положение в аппарате главков заняли планово-производственные и отраслевые отделы. В построении аппарата ряда главков стал внедряться также территориально-производственный принцип. Так Главзолото Наркомтяжпрома СССР имело отделы: Урала и Башкирии, Казахстана, Западной Сибири и новых районов, Восточной Сибири, Якутии, Д. В. края.
Следует подчеркнуть, что главки 30-х годов самым существенным образом отличались от главков периода «военного коммунизма», а также от директоратов Цугпрома ВСНХ СССР 1923—1926 гг., главков ВСНХ СССР нача- 492


Чтобы усилить единоначалие и ответственность, коллегии -наркоматов были упразднены, но одновременно образованы при каждом наркомате периодически созывавшиеся советы наркоматов. Назначение этих органов заключалось‘в лучшем использовании коллективного опыта. Они состояли из ответственных руководителей, а также из новаторов производства и вообще из актива всего ведомства. В дальнейшехМ коллегии восстанавливаются при одновременном -сохранении актива наркомата.
Из четырех названных наркоматов только Наркомлегпром СССР был объединенным (по современной терминологии — союзно-республиканским), а остальные — общесоюзными. Таким образом перестройка привела не только к усилению отраслевого руководства, но и к значительно большей степени централизации управления в ведущих отраслях промышленности. Общесоюзные промышленные наркоматы (тяжпром, леспром и пищепром) управляли промышленностью непосредственно, точнее— через свои тресты и объединения (там, где объединения еще сохранялись). Установлен был вместе с тем институт уполномоченных этих наркоматов при (правительствах союзных и автономных республик, а также при краевых и областных исполкомах с соответствующими управлениями. Уполномоченные представляли в республиканских и местных органах интересы и запросы своих наркоматов, осуществляли некоторые функции руководства по отношению к союзным предприятиям и трестам
ла первой пятилетки « от отраслевых объединений ВСНХ. Укажем на важней- шие отличительные черты.
В отличие от главков периода «военного коммунизма» для правового положения и фактической деятельности рассматриваемых главков не было характерным ограничение производственной деятельности подведомственным им предприятий жесткими рамками повседневной регламентации и регулирования. От директоратов Цугпромов ВСНХ рассматриваемые главки отличались главным образом большей конкретностью руководства, поскольку директораты осуществляли руководство преимущественно путем управления капиталами подчиненных им трестов, рассмотрения и утверждения их планов, смет, отчетов, балансов и т. п. Одно из наиболее существенных отличий рассматриваемых главков от главков ВСНХ СССР начала первой пятилетки заключалось в том, что тогда ВСНХ СССР только начал перестраиваться по отраслевому принципу и его главки не были еще в полной мере специализированными главками. Каждый главк того времени объединял ряд отраслей промышленности или ряд ветвей одной отрасли, нередко глубоко различных по технологии и экономике производства. Те главки по действенности и конкретности руководства во многом напоминали еще директораты Цугпрома. Что касается отраслевых объединений ВСНХ, то здесь характерное отличие заключалось в том, что главки представляли собой органическую часть наркоматов, тогда как объединения являлись самостоятельными организациями при ВСНХ. (См. о главках: 3. Шкунди. Вопросы управления промышленностью на современных этапах. «Плановое хозяйство», 1934, № 3; А. Ильин. Штаб тяжелой промышленности — Наркомтяжпром — перестраивается. «Советское государство», 1935 № 1—2; 3. Ш. Закон о хозрасчетных главках и вопросы хозяйственного права. «Советское государство» 1936 № 5; Г. Сахаров и др. Очерки организации тяжелой промышленнооги СССР, стр. 66 и далее).
493


на данной территории. На них возлагалось кроме того управле-' ние теми предприятиями (по их ведомству), которые остались в ведении республиканских и местных органов 86.
Иначе было организовано управление легкой промышленностью. Наркомлегпром СССР являлся объединенным наркоматом. В союзных, а также'И в автономных республиках были созданы свои республиканские наркомлегпромы, находившиеся в- двойном подчинении — Наркомлегпрома СССР и своего республиканского правительства. Наркомлегпром СССР непосредственно управлял ограниченным числом предприятий (общегосударственного значения). Остальная масса предприятий легкой промышленности (республиканского и местного значения) находилась в непосредственном подчинении республиканских наркомлегпромов и их местных органов — управлений легкой промышленности при край (обл.) исколкомах.
Задачи социалистического строительства требовали всемерного развития не только союзной, но также республиканской и, местной промышленности. Основную массу предприятий республиканской и в особенности местной промышленности составляли предприятия, выпускавшие изделия ширпотреба. Задача местной промышленности заключалась в насыщении отдельных АССР, краев и областей промтоварами, вырабатывающимися непосредственно на местах, главным образом за счет местных сырьевых н топливных ресурсов, дополнительно к вывозу союзной промышленности. Партия и советское правительство рассматривали местную промышленность как серьезный дополнительный источник для всестороннего удовлетворения материальных потребностей трудящихся. Дальнейший подъем и развитие республиканской и местной промышленности требовали при этом лучшего выявления и использования местных сырьевых и топливных ресурсов, усиления инициативы и ответственности 1в деле развития указанной промышленности республиканских и местных органов. XVII съезд ВКП(б) обязал «местные органы к проявлению максимальной инициативы в деле развития местной промышленности, изыскания новых видов сырья»87. Вместе с тем, в целях улучшения руководства союзной промышленностью, надо было разгрузить союзные наркоматы от тех предприятий, которые могли управляться республиканскими и местными органами. Еще при упразднении систе-
86 В части руководства союзными предприятиями и объединениями уполномоченные с их управлениями (при СНК союзных и АССР, при край (обл.) исполкомах) подчинялись непосредственно своим наркоматам; в части руководства республиканской и местной промышленностью, относившейся к этим наркоматам, они подчинялись непосредственно СНК союзных и автономных республик, а на местах — краевым (областным) исполкомам. (См. СУ 1932, № 27, ст. 127, п. 9, а также Н. Кадин. Новые промышленные наркоматы в Советы. «Советское строительство», 1932, № 4, стр. 8 и др.).
87 «КПСС в резолюциях...», ч. III, стр; 205.
494


мы совнархозов подчеркивалось, что республиканская и местная промышленность должны остаться в непосредственном ведении республиканских и местных органов 88.
Для решения отмеченных задач исключительно большое значение имело образование на основе союзного закона, принятого в августе 1934 г., наркоматов местной промышленности союзных и автономных республик, на которые было возложено заведы- вание как местной, так и республиканской промышленностью, и в составе край (обл.) исполкомов — управлений местной пропромышленности 89. Последние подчинялись в ведомственном порядке наркомместпромам. В руках наркомместпррмов и управлений местной промышленности сосредоточились все вопросы руководства, регулирования, планирования, учета' работы местной и республиканской промышленности, управление непосредственно подчиненными им предприятиями, вопросы снабжения и сбыта, а также общее наблюдение и содействие работе промкооперации.
Местная промышленность низового подчинения по-прежнему объединялась ;в райкомбинаты (городских и сельских районов). Сохраняя за собой подчинение своему райисполкому, райком- бинаты вошли в то л<е время в ведомственное подчинение краевому (областному) управлению местной промышленности.
Поскольку к наркомместпромам и краевым (областным) управлениям 'местной промышленности отошли и те предприятия местной промышленности, которые раньше входили в систему промышленных наркоматов (тяжпрома, леспрома, легпрома^ пищепрома), институт уполномоченных этих общесоюзных наркоматов, а -также республиканские наркомлегпромы и их краевые и областные управления стали излишними и в 1934— 1935 гг. были упразднены 90. Функции этих органов теперь полностью поглощались наркомместпромами и их краевыми и об-, ластными управлениями. Наркомлегпром СССР превратился таким образом из объединенного наркомата в союзный. Однако, в дальнейшем, с 1936 г., республиканские наркомлегпромы и их краевые и областные управления стали снова восстанавливаться и функционировать уже наряду с наркомместпромами и краевые ми и областными управлениями местной промышленности.
Ввиду упразднения института уполномоченных промышленных наркоматов СССР, в 1935 г. учреждается институт инспекторов этих наркоматов. Инспектора имели своим назначением 88 См. СЗ СССР 1932, № 22, ст. 134.
89 См. СЗ 1934, № 42, ст. 328; СУ 1934, -№ 33, ст. 198. К вопросу о рассматриваемых органах см. также: В. Кадин. Новые промышленные наркоматы и Советы. «Советское строительство», 1932, № 4, стр. 5 и др.; О. Кабаков. О системе управления и планирования местной промышленностью. «План», 1934, № 4; Л. Бенович и А. Эвенчик. Местная промышленность и Советы. «Советское строительство», 1935, № 11.
90 См. об упразднении института уполномоченных. СЗ* СССР 1934, № 48, ст. 371; СЗ СССР 1935, № 64, ст. 511.
495


установление тесного контакта наркоматов с местами и контроль за подведомственной промышленностью. Они учреждались при исполкомах тех краев и областей, в которых имелось значительное количество организаций и предприятий данных наркоматов. Исполнительным аппаратом инспектора являлось состоящее при нем управление.
В заключение необходимо подчеркнуть, что переход от совнархозов к системе управления промышленностью через отраслевые промышленные наркоматы имел для своего времени большое положительное значение. Так это мероприятие оценено и в современных документах партии. С 1936 г. получил стремительное развитие процесс разукрупнения и специализации промышленных наркоматов, когда каждый отдельный наркомат приобретал более узкий отраслевой профиль. Переход к управлению через отраслевые промышленные наркоматы помог партии и Советскому государству быстро и оперативно решать насущные задачи социалистической индустриализации страны — по созданию решающих отраслей тяжелой и легкой промышленности и подъему промышленности местной.
§ 3. Органы управления сельским хозяйством
Проведение в жизнь великих революционных аграрных преобразований в стране и задачи всестороннего руководства сельским хозяйством потребовали образования специальных земельных органов.
В кан^стве центрального _земельного органа республики по декрету П Всероссийского съезда Советов в числе прочихйер- бьГу ^наЬкоа1ато1Г7%^ае^^ комиссариат ^емледелЮГ
Наместах непосредственное проведение революционных земёль^ ных преобразований и распоряжение землей было возложено прежде всего на местные Советы, а в первое время также и на волостные земельные комитеты. Декрет о земле гласил, что «помещичьи имения, равно как все зеМли удельные, монастырские, церковные, со всем их живым и мертным инвентарем, усадебными постройками и всеми принадлежностями переходят в распоряжение волостных земельных комитетов, уездных Советов крестьянских депутатов...» 91.
Уездные Советы обязаны были принимать все необходимые меры для соблюдения строжайшего порядка при конфискации помещичьих имений, составлять точную опись всего конфискованного имущества, обеспечивать строжайшую революционную охрану всего переходящего к народу хозяйства со всеми постройками, орудиями, скотом, запасами продовольствия и т. д.
91 См. Съезды Советов в документах 1917—1936. т. 1, стр. 11.
496


Партия большевиков и советское правительство, отражая интересы рабочих и трудящихся крестьян, считали, что земля должна принадлежать всему народу, а распоряжаться ею должны местные Советы. Именно Советам на местах и принадлежа^ ла решающая роль в непосредственномГруководстве* дёлойг про^ веденйяГв жизнь декретао"зеюгеТТЦля р^зъ^рге нН ^декрета о земле и оказания помощи местным Советам в деле проведения его в жизнь, на основании специального акта советской власти 92, на места были направлены комиссары по земельным делам. В первое время в решении аграрного вопросы принимали участие, как это и предусматривалось декретом о земле, и волостные земельные комитеты.
Земельные комитеты (волостные, уездные, губернские и Главный земельный комитет) были созданы еще Временным правительством, которое образовало их якобы для подготовки земельной реформы и для разработки «неотложных временных мер, впредь до разрешения земельного вопроса Учредительным собранием». Действительное назначение земельных комитетов заключалось в борьбе с крестьянским движением за захват помещичьих земель. Этому соответствовал и состав комитетов. В. И. Ленин указывал, что земельные комитеты по мошенническому закону Временного правительства «составлены так, что уездный комитет менее демократичен, чем волостной, губернский менее демократичен, чем уездный, главный комитет менее демократичен, чем губернский»93. Вышестоящий комитет имел при этом право отмены решений нижестоящих комитетов.
Трудящееся крестьянство боролось за демократический состав земельных комитетов и в обстановке нарастания крестьянского движения оно, вопреки стараниям Временного правительства, добилось значительного революционизирования их нижнего звена — волостных земельных комитетов. В результате по целому ряду губерний волостные земельные комитеты еще до Октябрьской революции отражали в своей деятельности интересы трудящегося крестьянства: они проводили захват земель у помещиков и принимали другие революционные меры в области урегулирования аграрных отношений, за что и подвергались тогда гонениям со стороны Временного правительства.
Поскольку к моменту Октябрьской революции волостные и сельские Советы были организованы далеко не везде, а деятельность значительной части волземкомов носила революционный характер, центральная советская власть и возложила руководство делом осуществления революционных аграрных преобразований не только на Советы, но временно и на волостные земельные комитеты. В целях полной демократизации земельных 82 СУ 1917, № 2, ст. 21.
83 В. И. Ленин. Соч., т. 26, стр. 199. .
32—1240 497


комитетов, после Октябрьской революции о них были приняты новые положения 94.
Местные Советы для выполнения своих земельных функций создавали в составе исполкомов специальные земельные отделы. Такие отделы организовались вскоре же в составе исполкомов губернских и уездных Советов. В начале 1918 г. земельные отделы были образованы почти повсеместно и в составе исполкомов волостных Советов. Первым правительственным актом, предусматривавшим создание земельных отделов, была «Инструкция об организации Советов рабочих и солдатских депутатов», разработанная НКВД в декабре 1917 г. и опубликованная в январе 1918 г. Таким образом вскоре же после Октябрьской революции определилась стройная система специальных земельных органов — от Наркомзема РСФСР до земельного отдела волостного исполкома.
На губернские, уездные и волостные земельные отделы возлагалось, под общим руководством Наркомзема РСФСР, установление на подведомственный им территории новых земельных отношений, оказание всесторонней агрономической и агро-культурной помощи сельскому хозяйству, организация социалистических форм земледелия и т. д. Ближайшее политическое направление указанной деятельности на местах, объединение ее с деятельностью других органов принадлежало, в пределах соответствующих территорий, губернским и уездным исполкомам.
Упрочение советской власти и развитие системы земельных органов местных Советов делали излишним дальнейшее существование земельных комитетов, тем более, что эсеры вели отчаянную борьбу за эти органы, пытаясь превратить их в опорные пункты кулацкой контрреволюции. Поэтому декрет о социализации земли, опубликованный в феврале 1918 г.95, передал все дела, связанные с распоряжением землей, в руки земельных отделов исполкомов местных Советов. Земельные комитеты к весне 1918 г. были либо распущены,, либо преобразованы в земельные отделы исполкомов местных Советов. После апреля 1918 г. земельные комитеты, если кое-где и встречались, то представляли собой исключение. В течение мая — июля 1918 г. и эти последние земкомы были упразднены 96.
Главное внимание советской власти в области земельных отношений в первый период деятельности Наркомзема РСФСР и местных земельных органов было обращено на ликвидацию*
94 См. Постановление «НКЗема о волостных земкомах. СУ 1917, № 2^.
ст. 20; Положение НКЗема и инструкция земкомам. СУ 1917, № 7, ст. 105. 1 95 СУ 1918, № 25, ст. 346.
96 См. Подробнее о земкомах и образовании земотделов: Е. А. Луцкий,. Политика Советской власти по отношению к земельным комитетам (1917—- 1918 гг.). Труды Московского государственного историко-архивного института, т. 13, М., 1959, стр. 133 и далее; К истории проведения в жизнь Ленинского декрета о земле. «Красный Архив» 1938, № 4—5 (89—90), стр. 30 и далее.
498


старого строя, закладывание общих, принципиальных основ аг рарной политики, на оказание вместе с тем практической помощи трудящемуся крестьянству в деле экспроприации помещиков и распределении отобранных у них земель. Следует подчеркнуть, что в этот первый период деятельность Наркомзема сильно тормозилась «левыми» эсерами; пытавшимися использовать свое положение в Наркомземе РСФСР, как и в других советских органах, для борьбы с советской властью и срыва ее революционных мероприятий 97. Положение резко изменилось с приходом в Наркомзем, в конце марта 1918 г., большевиков. С этого времени Наркомзем РСФСР становится подлинно боевым органом диктатуры пролетариата и действительным помощником Совнаркома и руководителем местных Советов и их земельных отделов в деле проведения революционных аграрных преобразований. Одним из первых важнейших мероприятий новых руководителей Наркомзема явилось создание повсюду подлинно советского и крепкого земельного аппарата в лице системы земельных отделов исполкомов местных Советов. С обостре- ниниём к лету 1918 г. борьбы с кулачеством, мероприятия всей системы земельных органов во главе с Наркомземом РСФСР были направлены на дальнейшее углубление социалистической революции в деревне, обуздание кулацкой контрреволюции и ограничение кулачества.
97 После первого наркома земледения Милютина, примкнувшего к штрей- брехерской группе Зиновьева-Каменева и покинувшего свой пост, во главе Наркомата земледения был поставлен большевик А. Г. Шлихтер. Ленин предложил Шлихтеру сейчас же заняться приемом крестьянских делегатов с мест. «Нужны конкретные разъяснения и инструктирование мест о практически?, мероприятиях, связанных с декретом о конфискации земли. С этим нельзя медлить, а делать это некому. Затем немедленно же надо взять министерский аппарат в свои руки и спешно выработать положение о земле». Такова была, как рассказывает в своих воспоминаниях А. Г. Шлихтер, кратко сформулированная Лениным программа работ, намеченных в первую очередь для центральной советской власти по земельному делу и в связи с этим по крестьянскому вопросу. Деревня, как писал там же Шлихтер, судорожно рвалась к деловому закреплению земельной реформы и его работа как наркома земледелия в эти первые дни протекала почти исключительно в деловом и непосредственном общении с представителями крестьянской массы, с теми «ходоками», которые в Смольном искали разрешения всех своих вопросов и сомнений. (См. А. Г. Шлихтер. Учитель и друг трудящихся (из воспоминаний .о Ленине). М., Госполитиздат, 1957, стр. 31). Но эта работа большевиков в_ Наркомземе продолжалась тогда недолго. В связи с правительственным бло^ ком, заключенным большевиками и «левыми» эсерами, руководящие посты 1В Наркомземе во второй половине ноября 1917 г. заняли «левые» эсеры. Ущел из Наркомзема и А. Г. Шлихтер. Как неоднократно приходилось уже отмечать, «левые» эсеры вошли в блок, не оставив своих контрреволюционных намерений. Это ярко отразилось и на их пребывании в Наркомземе. Препятствуя проведению революционных аграрных преобразований, «левые» эсеры добивались вместе с тем по-существу ликвидации Наркомзема, как одного из комиссариатов, подчиненных СНК и превращения Главного земельного комитета в высший орган управления земельными делами, независимый от СНК- Они препятствовали и передаче земельного дела на местах Советам, отстаи- 32* 499.


В руках Наркомзема РСФСР и земельных отделов исполкомов местных Советов сосредоточивалось не только непосредственное руководство революционными преобразованиями в области земельных отношений, но и налаживание всестороннего обслуживания сельского хозяйства — агрономического, агро-технического, мелиоративного, ветеринарного и т. д. Ответственные политические задачи и многообразные земельные функции Наркомзема потребовали создания и соответствующего его аппарата. С приходом в Наркомзем большевиков осуществляется полная ликвидация сохранявшихся «левыми» эсерами обломков аппарата быв. Министерства земледелия Временного правительства. Была проведена чистка аппарата от контрреволюционных саботажников и ликвидировано деление аппарата на департаменты с лестницей иерархических директоров, вице-директоров, управляющих и т. д. Одновременно создаются и укомплектовываются советскими кадрами структурные подразделения, отвечавшие задачам социалистического государства. После этих преобразований организация Наркомзема РСФСР сложилось в следующем виде. Как и во всяком наркомате, Наркомзем РСФСР возглавлялся наркомом с коллегией при нем. Общей частью Наркомзема являлось управление делами, а основными исполнительными органами отделы и другие структурные подразделения. Важнейшими из них являлись отделы: 1) текущей земельной политики с кадром инструкторов — боевой центр наркомата, откуда велось всестороннее инструктирование мест. 2) сельского хозяйства, т. е. отдел собственно земледелия, куда в мае 1918 г. из Наркомпрода РСФСР передается и «Оргасев» (отдел организации посевной площади) с функциями снабжения сельского хозяйства семенами, 3) земельных улучшений и землемернотехнический, 4) лесной и др.98.
вая существование местных земкомов (см. об этом Е. А. Луцкий. Политика Советской власти по отношению к земельным комитетам (1917—1918). Труды Московского государственного историко-архивного института, Том 13, стр. 133 и далее). При всем этом «левые» эсеры ничего не сделали для пресечения саботажа в быв. министерстве земледения и кадетско-эсеровском Главном земельном комитете. Весьма показательно, что и сам аппарат Наркомзема РСФСР состоял при «левых» эсерах как раз именно из этих обломков старой государственной машины — из Главного земельного комитета, который даже в январе 1918 г. продолжал обсуждать вопрос о том — передать ли землю крестьянам с выкупом или без выкупа, и из департаментов и отделений быв. Министерства земледелия. Эти две части связывала между собой коллегия. Советская власть разогнала кадетско-эсеровский Главземком (см. об этом Е. А. Луцкий. Ликвидация Главного земельного комитета. «Труды Московского государственного историко-архивного института», т. IX, 1957), но и после этого «левые» эсеры ничего не предприняли для создания советского земельного аппарата. (См. по данному вопросу также Вл. Мещеряков. Организация Народного комиссариата земледения и земельных отделов (октябрь 1917 —октябрь 1918). М., изд-во Наркомзема, 1918 г.).
98 Отдел текущей земельной политики существовал еще и при «левых» эсерах, но действительно боевым органом он становится только с приходом в наркомат большвВ(ИКО(В. В отделе сосредоточивалась разработка важнейших 500


В годы гражданской войны Наркомзем укреплял и приспосабливал свой аппарат соответственно обстановке и задачам «военного коммунизма», что привело к значительным изменениям его структуры. В конце гражданской вбйны в составе его центрального аппарата появляются при этом не только отделы, но и несколько главных и центральных управлений 99>.
, Внутренняя организация губернских и уездных земельных отделов соответствовала построению самого Наркомзема РСФСР. Еще в сентябре 1918 г. Наркомзем разослал всем местным Советам циркуляр, которым знакомил с организацией своего центрального аппарата и указывал из каких подотделов надо составлять земельные отделы. Структура местных земельных отделов была закреплена затем положением о них, принятым в мае 1919 г.* 99 100. По данному положению губземотделы состояли из управления общими делами и подотделов: 1) сельского хозяйства, в составе которого были отделения — агрономическое, животноводства, опытного дела, обобществления сельского хозяйства и др., 2) землеустройства и 3) лесное. Уездные земельные отделы имели те же подотделы. Волостные земельные отделы структурных подразделений не создавали. Они состояли, как правило, из заведующего, его помощника и секретаря. Но очень часто не создавалось и самого земотдела и волостной исполком решал земельные дела всем своим составом 101.
Образование, наряду с РСФСР, других братских советских республик привело к созданию в каждой республике в качестве центрального земельного органа своего Наркомзема. Местными земельными органами здесь также являлись земельные отделы исполкомов местных Советов. В организации аппарата и всей деятельности земельные органы братских республик использо* вали опыт РСФСР, а вместе с тем получали от РСФСР и непосредственную материальную помощь — по линии снабжения сельскохозяйственными машинами и инвентарем, в проведении циркуляров, инструкций, разъяснений по всем вопросам аграрной политики, в частности, и по вопросам организации местных земельных органов, в нем рассматривались различные спорные вопросы и т. д. Кроме названных отделов, в Наркомземе уже в 1918 г. соорганизовались отделы: животноводства, опытный, переселенческий, с. хозяйственной экономики и статистики, кустарной промышленности, учебный, издательский, финансовый, хозяйственный и др. Уже тогда при Наркомземе РСФСР функционировал и ряд учреждений: Российский институт сельскохозяйственных наук (под руководством Академии наук, Ботанический сад, Кустарный музей, Сельскохозяйственный музей. (См. Вл. Мещеряков. Организация Народного комиссариата земледелия и земельных отделов (октябрь 1917 — октябрь 1918 г., стр. 10).
99 См. Отчет Народного комиссариата земледения к XI съезду Советов, за 1923 год. М., изд-во НКЗ «Новая деревня», 1924, стр. 7.
100 СУ 1919, № 22, ст. 270.
101 См. Об этом Вл. Мещеряков. Организация Народного Комиссариата земледелия и земельных отделов (октябрь 1917 — октябрь 1918), стр. 15.
501


посевных и уборочных кампаний, вплоть до посылки из РСФСР рабочих для уборки урожая (на Украину и в другие республики). В ноябре 1920 г. СНК РСФСР издал два декрета о восстановлении хлопководства в Туркестане и Азербайджане. На центральные органы РСФСР возлагалось оказание всемерной помощи Азербайджану и Туркестану в решении этой задачи.
Наркомзем РСФСР, наркомземы братских советских республик и местные земельные органы, встав во главе всего дела проведения революционных аграрных преобразований, уже в первые годы советской власти проводили большую работу в области агрономического, агро-технического обслуживания сельского хозяйства.
Через земельные органы советская власть налаживала снабжение сельского хозяйства семенами, сельскохозяйственными машинами и инвентарем (эти виды снабжения осуществлялись тогда зем. органами совместно с продовольственными органами), химическими удобрениями и т. д. Ответственные задачи при этом на земельные органы ложились в периоды подготовки и проведения посевных и уборочных кампаний. Уже в первой уборочной кампании в 1918 г. Наркомзем РСФСР оказал большую помощь местам как непосредственный организатор дела, посылая на места свои кадры организаторов, агрономический персонал, уборочные машины и т. д., осуществляя руководство через своих организаторов многочисленными рабочими уборочными и заготовительными отрядами, направленными в деревню промышленными центрами. Нарком земледелия С. П. Середа летом и осенью 1918 г. лично возглавлял работу в ряде губерний северной черноземной полосы (Орловской, Воронежской и др.), добиваясь здесь такой постановки дела, которая могла бы служить образцом для других губерний. С начала 1919 г. широкий размах получила деятельность земельных органов по организации ремонта сельскохозяйственных машин. В 1920 г. в распоряжении Наркомзема РСФСР находилось 1224 ремонтных мастерских (от 14 до 35 мастерских на губернию) 102. Земельные органы проводили большую работу в области землеустройства — по ликвидации чересполосицы, дальноземелья, неудобной конфигурации земель и т. п. Советское правительство отпускало по условиям того времени огромные суммы в распоряжение земельных органов для выдачи пособий и ссуд на мероприятия по улучшению сельского хозяйства. Декрет СНК от 28 января 1918 г. передал все земли, пригодные для посевов хлебов и не находившиеся в пользовании отдельных лиц или коллективов, в распоряжение государства — для организации на них государственного засева хлебов. Организация дела была поручена образованному при Наркомземе РСФСР Комитету по- 102 Б. Н. Книпович. Очерк деятельности Наркомзема РСФСР за три года (1917—1920). М., Госиздат, 1920, стр. 25.
502


зевной площади. Подобные комитеты были образованы и при местных земельных органах. В своей деятельности они приме- нили принцип возможно широкого участия сил столичного и городского населения, разрешая эту проблему в тесном контакте с профсоюзами. Земельными органами проводилась работа и в области переселенчества. Уже в годы гражданской войны стало развертываться и опытно-показательное дело. Сеть опытных земельных учреждений в РСФСР создавалось при этом на принципе разделения территории на естественно-исторические области, подразделявшиеся на хозяйственные районы. В этих областях и районах организовывались особые опытные станции. В 1920 г. по РСФСР насчитывалось 104 таких станций. Применя- лась организация показательных полей, участков, огородов, садов и т. д.103. Все эти меры уже тогла имели серьезное значение для борьбы с разрухой в сельском хозяйстве и для ослабления продовольственного кризиса. Особое внимание земельными органами уделялось вопросам оказания помощи хозяйствам красноармейцев. Следует отметить также, что в 1920 г., в связи с работами государственной комиссии по электрификации, при Наркомземе РСФСР было образовано специальное Бюро по электрификации сельского хозяйства. Развернув свою деятельность, Бюро организовало и местные свои отделения. Всего было открыто 8 таких отделений. Работа велась главным образом в области проектирования 104.
В обстановке первых и последующих лет Октябрьской революции наше сельское хозяйство было представлено в основном раздробленными хозяйствами крестьян-единоличников. Массовый переход к социалистическим формам хозяйства тогда еще не был подготовлен. Поэтому мероприятия Наркомзема РСФСР и всей системы земельных органов развивались в основном по линии оказания помощи индивидуальному хозяйству крестьян бедняков и середняков. Однако аграрная политика коммунистической партии и советского правительства была направлена вместе с тем на всемерное поддержание и развитие социалистических форм землепользования. Социалистические хозяйства создавались преимущественно на бывших помещичьих землях. Наркомземам и местным земельным органам принадлежала большая роль в деле организации всесторонней помощи первым сельскохозяйственным коммунам, артелям, совхозам. Для осуществления этой функции в Наркомземе РСФСР создаются специальные структурные, подразделения. Так еще в мае 1918 г. при отделе текущей земельной политики Наркомзема РСФСР было создано особое отделение (бюро) по организации коммун. При земельных отделах, по указанию Наркомзема РСФСР, 103 Там же стр. 38.
104 Б. Н. Книпович. Очерк деятельности Наркомзема РСФСР за три .то да (1917—1920), стр. 27.
503


также были созданы бюро коммун. Тогда же Наркомзем РСФСР организовал при себе инструкторские курсы по вопросам коммун и направил в каждую губернию специальных своих инструкторов по коммунам 105. В 1919 г. под руководством Наркомзема РСФСР создается Всероссийский союз трудовых производительных коллективов (коммун и артелей). На местах также стали создаваться союзы колхозов.
Для согласования деятельности Наркомзема РСФСР и сельско-хозяйственной кооперации в деле поднятия производительных сил сельского хозяйства и содействия развитию с/х кооперации, в феврале 1919 г. при коллегии наркомата был учрежден Комитет по делам сельскохозяйственной кооперации. Делопроизводство по комитету велось в отделе обобществления сельского хозяйства 106.
Вопросами совхозного строительства в Наркомземе РСФСР ведал сначала подотдел культурных имений отдела текущей земельной политики. В середине 1918 г. он переименовывается в подотдел советских хозяйств отдела обобществления. На местах для непосредственного управления совхозами, с октября 1918 г. стали создаваться районные управления совхозами. С начала 1919 г. развернулось очень широкое, по условиям того времени, строительство совхозов, что предусматривалось, принятыми в феврале 1919 г. «Положением о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию», а также декретом «Об организации советских хозяйств учреждениями и объединениями промышленного пролетариата» 107. К концу 1920 г. в РСФСР насчитывалось уже 4.292 совхоза 108. Задачи управления совхозами усложнялись. Поэтому уже положение о социалистическом землеустройстве предусмотрело создание на местах губернских и районных управлений социалистическими хозяйствами. В августе 1919 г. была издана специальная инструкция об управлении советскими хозяйствами 109. Согласно этим актам в ведении губернских управлений (губсовхозов) сосредоточивалось руководство всеми советскими хозяйствами и др. сельскохозяйственными предприятиями (фермами, питомниками, промышленными садами, огородами и проч.), находившимися в ведении Наркомзема РСФСР, горсоветов, а также и приписанными к промышленным объединениям. На районные управления (райсовхозы) возлагалось не105 См. об этом Вл. Мещеряков. Организация Народного Комиссариата земледелия и земельных отделов (октябрь 1917 — октябрь 1918), стр. 16—19.
106 См. сборник декретов и постановлений по Наркомату земледения 1917—1920 гг. Госиздат, 1921, стр. 75.
107 См. СУ 1919, № 4, ст. 43; СУ 1919, № 9, ст. 87.
108 Аграрная политика Советской власти (1917—1918). Документы и материалы. М., 1954, стр. 508.
109 СУ 1919, № 45, ст. 441.
504


посредственное управление группами совхозов. Такие группы чаще всего ограничивались территорией уезда, а поэтому районные управления (райсовхозы) являлись в сущности уездными управлениями.
Организующей силой в деле создания совхозов, как это подчеркивало положение о социалистическом землеустройстве, должен был стать рабочий класс, для чего при Наркомземе РСФСР по согласованию с ВЦСПС создается специальный орган — Рабочий комитет содействия. Этот комитет сыграл крупную роль в организации помощи со стороны рабочего класса сельскому населению в деле строительства и налаживания ра- брты совхозов. Он посылал в местные органы управления совхозами, а в отдельных случаях непосредственно в совхозы, своих уполномоченных из числа передовых рабочих.
Система управления совхозами, как и промышленностью, характеризовалась в годы гражданской войны крайней централизацией. Губсовхозы и райсовхозы до начала 1920 г. существовали обособленно и независимо от местных земельных отделов, подчиняясь непосредственно центру. Далеки от губсовхо- зов и райсовхозов оказались фактически и губиополкомы и уездные исполкомы, хотя формально на них и был возложен, совместно с Наркомземом, общий хозяйственный и политический контроль над этими управлениями. Централизация несколько ослабляется в начале 1920 г., когда на основании предложений VIII Всероссийской партийной конференции 110 и VII Всероссийского съезда Советов111 губсовхозы были объединены с губземотделами под общим руководством губисполкомов, а райсовхозы с уездными земельными отделами под общим руководством уездных исполкомов. Губсовхозы и райсовхозы вошли в состав соответствующих земельных отделов на правах их подотделов. В марте 1920 г. в качестве центрального всероссийского органа управления совхозами, осуществляющего функции общего руководства, вместо подотдела советских хозяйств создается Главное управление совхозов (Главсовхоз) Наркомзема РСФСР 112.
Широкое распространение в годы ражданской войны получили т. наз. «приписные» совхозы, т. е. совхозы, выполнявшие роль подсобных хозяйств отдельных предприятий, учреждений и организаций. Ввиду тяжелого продовольственного положения страны, партия и лично В. И. Ленин придавали большое значение организации этих хозяйств, как средству получения для рабочих и служащих дополнительного питания. Образование «приписных» совхозов имело место по ряду ведомств и в составе последних для управления ими создавались специальные 110 См. «КПСС в резолюциях...», ч. I, стр. 473.
111 См. СУ 1919, № 64, ст. 578.
112 См. о нем. Советские хозяйства. Сб. декретов и важнейших распоряжений об организации и деятельности совхозов, вып. 1., М., 1921, стр. 34.
505


органы. Так в составе ВСНХ РСФСР в 1919 г. соорганизова- лось Главное управление земледельческими хозяйствами (Глав- земхоз) 113.
ж
*:
В восстановительный период осуществляется реорганизация системы управления сельским хозяйством, что было вызвано задачами восстановления сельского хозяйства, установлением НЭП и ленинским кооперативным планом.
В результате войн и общей хозяйственной разрухи в стране, наше сельское хозяйство к началу восстановительного перио- « да оказалось в чрезвычайно тяжелом состоянии. Положение было обострено и неурожаем 1921 года, охватившим'Поволжье и ряд других губерний. Чтобы залечить раны, нанесенные всему народному хозяйству за годы двух войн, надо было прежде всего взяться за восстановление сельского хозяйства с тем, чтобы развить в стране производство сельскохозяйственных продуктов в таком объеме, когда деревня могла дать их в достаточном количестве восстанавливающейся промышленности, городскому населению и обеспечить ими себя.
Главная задача в деле восстановления сельского хозяйства заключалась тогда в установлении правильных экономических отношений с крестьянством и это предопределило собой переход к НЭП. С введением НЭП в руках партии и Советского государства оказался такой новый стимул повышения производительности сельского хозяйства, как личная заинтересованность и личная инициатива мелкого производителя, каким был тогда в основной своей массе наш крестьянин. Переход на основе НЭП к товарным формам хозяйства давал вместе с тем возможность оказывать воздействие на сельское хозяйство через кредит, регулирование рынка, политику цен и т. д. Все'Мероприятия в области сельского хозяйства необходимо было согласовать в общем плане развития производительных сил. Задачи социалистического строительства требовали при этом найти и пути перевода мелких крестьянских хозяйств на рельсы социализма. Эти формы и пути были найдены В. И. Лениным в его гениальном кооперативном плане, предусматривавшем постепенный перевод индивидуальных крестьянских Хозяйств на путь социализма через различные формы кооперации. Таким образом перед земельными органами определился новый круг задач, а вместе с тем в значительной мере изменялись формы и методы руководства. Все это и привело к реорганизации управления сельским хозяйством.
113 См. Сборник декретов и постановлений по народному комиссариату земледения. 1917—1920 гг. Госиздат, 1921, стр. ПО—111.
-506


Сложившаяся за годы гражданской войны система управления сельским хозяйством характеризовалась в пределах каждой республики значительной централизацией. Не только совхозы, но и вся основная масса государственных сельскохозяйственных учреждений и организаций (агрономические станции, опытные поля, питомники, конезаводы и т. п.) оказалась в непосредственном ведении наркомземов. Все самые существенные и важные сельскохозяйственные учреждения и предприятия в годы гражданской войны из ведения местных земельных органов были изъяты и наркомземы стремились непосредственно управлять всем этим большим хозяйством. Такое положение было нормальным для условий гражданской войны и блокады Советского государства, но оказалось совершенно неприемлемым в новой обстановке. Излишний централизм для деятельности земельного аппарата теперь был значительно более вредным явлением, чем для промышленности или любой другой области государственного управления, поскольку земельный аппарат имел дело с распыленным крестьянским хозяйством и ,с крайним разнообразием местных условий. Он мог лишь сковать инициативу мест, задержав дело восстановления сельского хозяйства. Мирная обстановка и задачи восстановления сельского хозяйства на путях НЭП с особенной силой выдвинули требование, чтобы в управлении сельским хозяйством максимальную роль играл голос именно мест. Этот принцип и .лег теперь в основу реорганизации земельного аппарата, получив закрепление в новых положениях о наркомземах, а затем в союзном договоре и Конституции СССР 1924 г. Прследние отнесли управление сельским хозяйством к необъединенным отраслям управления, оставив его в компентенции отдельных республик, а не Союза.
Разгрузка Наркомзема РСФСР началась уже в 1921 г. и была завершена в 1923 г., с изданием нового о нем положения 114. За Наркомземом РСФСР, а также и наркомземами других республик, остались лишь общее планирование и регулирование сельского хозяйства, руководство местными органами, регулирование их работы с точки зрения общего плана земельной работы и содействия им в проведении агрокультурных мероприятий, а отнюдь не функции непосредственного управления. В центре всей оперативной работы по непосредственному управлению теперь были поставлены местные земельные органы. Наркомземы непосредственно управляли лишь немногочис, 114 См. СУ 1923, № 91, ют. 903. По вопросам пересмотра как функций, так и самого аппарата Наркомзема и местных земельных органов см. также: Отчет Народного Комиссариата земледелия к XI съезду Советов за 1923 год. М., изд-во НКЗ «Новая деревня», 1924, стр. 7—11; Организационная структура земорганов и характеристика аппарата. В кн.: Отчет Народного комиссариата земледенця РСФСР за 1924—1925 год. М., «Новая деревня», 1926, стр. 570.
507


ленными предприятиями и учреждениями общегосударственного' значения.
Однако, как бы хорошо ни был построен государственный земельный аппарат, сам по себе он не мог еще привести к восстановлению сельского хозяйства. Восстановление сельского хозяйства было возможным лишь на основе развития самодеятельности самого земледельческого населения, создания достаточно сильной и разветвленной сети организаций крестьянства и прежде всего — кооперации, имевших целью объединение усилий крестьянства для восстановления своего индивидуального хозяйства, а также постепенное приобщение крестьянства на основе ленинского кооперативного плана к социалистическим формам хозяйства. Развитие сети крестьянских организаций создавало при этом важнейшие организационные предпосылки для* оказания помощи крестьянству и планового воздействия на мелкое крестьянское хозяйство со стороны государства. Относительная слабость земельных органов, а также необходимость наиболее гибкого использования для дела восстановления сельского хозяйства всех тех новых рычагов воздействия на него,, которые давала НЭП, вызвали создание целого ряда новых государственных организаций, носивших вспомогательный характер по отношению к основному земельному аппарату.
Еще до перехода к НЭП, в самом начале 1921 г., во исполнение" решений VIII Всероссийского съезда Советов, для всесторонней помощи крестьянскому хозяйству, сосредоточения всех средств и сил в этом направлении и для руководства сельскохозяйственной кампанией были учреждены при губернских, уездных и волостных исполкомах комитеты по расширению посевов и улучшению обработки земли (посевкомы). При сельских Советах на основе того же декрета создаются крестьянские комитеты по улучшению сельского хозяйства (селькомы) 115,. Последние учреждались как органы самодеятельности трудящегося крестьянства. Они имели в своем составе от 5 до 15 человек актива во главе с председателем сельского Совета.
Посевкомы носили временный характер и к следующей посевной кампании они были распущены. Однако вместо них, в целях наибольшего развития самодеятельности трудящегося крестьянства в работах по проведению сельскохозяйственных, кампаний, на основе постановления IX Всероссийского съезда Советов 116, создаются губернские и уездные сельскохозяйственные комитеты — боевые организации при исполкомах во главе с председателями последних. Как органы широкого обсуждения основных сельскохозяйственных мероприятий сохранялись учрежденные раньше губернские и уездные сельскохозяйственные советы. В селениях были переизбраны и усилены селькомы. При. 115 См. СУ 1921, № 2, ст. 14.
116 Съезды Советов в документах. 1917—11936. т. 1, сгр. 173.
508


последних также учреждались сельскохозяйственные советы 117. В волостях руководство сельскохозяйственными кампаниями принадлежало непосредственно волисполкомам.
В конце 1922 г., т. е. в то время, когда партия и правительство осуществляли широкую программу восстановления сельского хозяйства, ВЦИК и СНК приняли специальное постановление о восстановлении сельского хозяйства, сельскохозяйственной промышленности и об организации кредита для крестьянства 118. На основе этого постановления, при ВЦИК создается Всероссийский Комитет содействия сельскому хозяйству с сетью его органов на местах — областных и губернских комитетов содействия или отделений комитета 119. Первое заседание Комитета состоялось 22 января 1923 г. Председателем Комитета был М. И. Калинин. Основное назначение Комитета заключалось в организации дешевого кредита для крестьянских хозяйств. Обес- спечивая привлечение, на основе государственных субсидий, общественных средств для развития сельского хозяйства и . руководя деятельностью организаций сельскохозяйственного кредита, Комитет и его местные органы регулировали тем самым «самотек» в развитии сельского хозяйства, помогая сельскому хозяйству развиваться в желаемом направлении. В этом и заключалось их крупное государственное и общественное значение. В качестве же непосредственно кредитных организаций на местах была развернута сеть обществ сельскохозяйственного кредита, а в центре, в системе республиканских наркоматов финансов — учреждены сельхозбанки. С образованием СССР создается и всесоюзный Сельхозбанк.
С окончанием гражданской войны кроме кредитной бурно развивались и другие виды сельскохозяйственной кооперации. Основы строительства сельскохозяйственной кооперации были заложены вслед за провозглашением НЭП, декретом ВЦИК и СНК от 16 августа 1921 г. Успешно развивалась сбытовая-, снабженческая, а также и производственная кооперация. В 1925 г. всеми видами с/х кооперации было охвачено примерно 25% всего крестьянского населения. Успешно развертывалась деятельность и различных сельскохозяйственных обществ (животноводства, пчеловодства и т. п.). Крестьяне получили возможность удовлетворять через кооперативные организации и их объединения различные потребности своего хозяйства. Общества носили характер агрокультурно-просветительных организаций. Назначение их заключалось в том, чтобы содействовать соединенными силами своих членов развитию и усовершенствованию сельского хозяйства и отдельных его отраслей. Наблю1,7 СУ 1922, № 13, ст. 130.
Ив См. СУ 1922, № 81, ст. 1046—1047.
119 Там, где не было отделений, в 1924 г. при губисполкомах создаются секции по восстановлению сельского хозяйства (СУ 1924, № 28, ст. 264).
509


далось развитие прежде всего мелко-районных сельскохозяйственных обществ. Однако общества могли организовываться с районом деятельности и до всероссийского масштаба включительно 120. И дейтвительно, в целях наиболее успешного достижения своих задач общества, как и кооперативные «организации,, нередко объединялись в союзы — уездные, губернские, областные и республиканские.
В целях объединения всех сил республики на борьбу с разрухой в сельском хозяйстве, в январе 1922 г., по решению IX съезда Советов, учреждается Сельскохозяйственная комиссия при ВЦИК121. Своего аппарата комиссия не создавала и вела работу через Наркомзем РСФСР, который выделил для ее обслуживания специальный секретариат.
Наконец, крупное значение имело образование при Наркомземе РСФСР Федерального комитета по земельным делам (Федкомзем) 122. Наркоматы земледелия оставались необъединенными органами и наркомземы автономных республик пользовались полной самостоятельностью по отношению к Нарком- зему РСФСР. Между тем задачи восстановления сельского хозяйства потребовали согласования деятельности в области земельного дела всех составных частей федерации как между соа бой, так и с общими хозяйственными задачами и планом экономической политики федерации. С этой целью и был создан Федкомзем. На него возлагалась разработка общефедерального плана развития производственных сил в сельском хозяйстве и проведение на всей территории федерации связанных с этим планом землеустроительных, мелиоративных, агрономических, лесоустроительных, колонизационно-переселенческих и других мероприятий. Федкомзем представлял интересы всех автономных республик и областей и федерации в целом. В его состав вошли представители от каждой автономной республики и автономной области, а также от Наркомзема РСФСР, Госплана РСФСР, ВСНХ РСФСР, Наркомнаца РСФСР и др. органов. Межведомственный характер Федкомзема позволял ему не только учитывать интересы отдельных республик и областей, но и решать другие вопросы, выходившие за пределы обычной компетенции земельных органов, имевшие огромное значение в деле восстановления сельского хозяйства на основе НЭП: производства сельскохозяйственных машин, удобрений, налоговой политики, тарифов и т. п. Положение о Федкомземе давало право участия в нем и независимым советским республикам, что и имело место. Так в январе 1922 г. заключается соглашение об 120 См. положение о сельскохозяйственных обществах. СУ 1923, № 72, ст. 710.
121 СУ 1922, № 11, ст. 97.
122 Федкомзем неоднократно менял свою подведомственность. См. о нем СУ 1921, № 29, ст. 390; СУ 1922, № 34, ст. 402; а также на стр. 430 данной работы.
510


участии в Федкомземе БССР123. Таким образом Федкомзем выступал и как объединитель мероприятий не только в масштабе РСФСР, но и договорных советских республик. Постоянными органами Федкомзема являлись его президиум во главе с председателем и секретариат, выполнявший организационную работу. Другого постоянного аппарата Комитет не создавал, пользуясь аппаратом Наркомзема РСФСР и других ведомств. Все вопросы принципиального значения решались в периодически созывавшихся сессиях Федкомзема.
Вместе с тем коренным образом перестроился и аппарат наркомземов и местных земельных органов, что было вызвано изменениями в характере их деятельности, методах работы и функциях.
Поскольку наркоматы земледелия теперь сосредоточивали в своих руках лишь функции общего руководства, их аппарат перестроился в сторону значительного сокращения и упрощения, что можно проследить на примере Наркомзема РСФСР. К началу 1921 г. центральный аппарат Наркомзема состоял из 15 самостоятельных управлений, центральных отделов и частей124. Но уже в 1921 г. путем объединения ряда органов создается Центральное управление земледелия, а Управление советских хозяйств (Главсовхоз) сливается с управлением коллективов (Центроколхоз) в «Главсовхозколхоз». В том же году Центральное управление земледелия объединяется с «Главсов- хозколхозом» в единый орган — Центральное управление земледелия и советских хозяйств (Цузем) 125. Но и после этих преобразований аппарат Наркомзема РСФСР оставался еще громоздким и сложным, имея деление на 8 управлений, в которых насчитывалось 60 отделов и свыше 100 подотделов126. Решительное упрощение аппарата проводится в 1922—1923 гг., получая закрепление в новом положении о Наркомземе РСФСР 1923 г. Последнее оставило только 5 управлений с 26 отделами.
Структура Наркомзема РСФСР, а также местных земельных органбв устанавливалась в соответствии с основными чертами сельского хозяйства и оказалась довольно устойчивой, продержавшись несколько лет. В дальнейшем увеличивалось лишь число подотделов, групп, секций, внутри тех или иных отделов.
123 См. Очерки по истории государства и права Белорусской ССР. Вып. 1,. стр. 68.
124 См. Отчет Народного Комиссариата земледелия к XI съезду Советов за 1923 год, стр. 7.
125 См. Центральное управление земледения и советских хозяйств в свете ■новой экономической политики. Госиздат, 1921, стр. 6 и др.
126 Кроме Цузема здесь были управления:’землеустройства и мелиорации (Центромелиозем), коннозаводства, коневодства и животноводства (Гукон), ветеринарное, лесное, снабжения, сельскохозяйственной экономии и плановых работ (см. СУ 1923, № 91, ст. 903; Отчет Наркомзема IX Всероссийскому сьезду Советов за 1921 г. М., Изд-во НКЗ, а также последующие отчеты Наркомзема).
511


Центральное место как основной орган Наркомзема РСФСР, заняло соорганизовавшееся управление сельского хозяйства. Здесь сосредоточились все главные вопросы, относящиеся к сельскому хозяйству- полеводство, луговодство, животноводство, опытные учреждения, агрокультурные мероприятия и т. п. Задача управления заключалась как в обслуживании индивидуального крестьянского хозяйства, так в организации и обслуживании коллективных хозяйств и всех видов сельскохозяйственной кооперации. Кроме того, в составе Наркомзема РСФСР имелись управления: землеустройства, мелиорации и государственных земельных имуществ, лесное, ветеринарное, административно-финансовое, а также — Плановая комиссия (Зем- план), Комитет по делам переселения, Особая коллегия высшего контроля по земельным спорам и др.
Весь земельный аппарат сверху донизу подвергся не только резкому сокращению, но и решительной • чистке от осевших в нем враждебных элементов (бывших помещиков, попов и т. п.) и укреплен качественно. Для установления земельными органами более тесной, живой связи, непосредственных контактов с крестьянскими массами, большое значение придавалось выдвижению в земельные органы на руководящие посты крестьян «от -сохи», т. е. работавших до этого непосредственно в хозяйстве.
В автономных .республиках центральными земельными органами являлись свои республиканские наркоматы земледелия. Как необъединенные органы они не были подведомственны Наркомзему РСФСР, имея непосредственное подчинение только правительству и высшим органам государственной власти своей республики.
Большое внимание партия и советское правительство уделили укреплению местные земельных органов, поскольку именно сюда переместился центр тяжести всей оперативной работы — и местные земельные органы управляли теперь всей основной массой сельскохозяйственных учреждений и предприятий. Штаты местных земельных органов подверглись резкому сокращению, но их аппарат был укреплен качественно. В ноябре 1923 г. утверждается новое положение о местных земельных органах РСФСР127. Губернские и уездные земельные отделы преобразуются в управления, что отразило собой расширение их прав и обязанностей. На эти органы возлагались все мероприятия по организации, развитию и укреплению сельского и лесного хозяйства на подведомственной им территории. Они организовывали агрономические участки, представлявшие собой основную базу для мероприятий по развитию сельского хозяйства, ветеринарные участки, прокатные и зерноочистительные пункты, по-
127 См. новые положения о местнцх земельных органах РСФСР: СУ 1923, № 9, ст.ст. 904—905, а также. К совещанию губернских земельных управлений (тезисы докладов управлений и хозорганов НКЗ). М, «Новая деревня», 1924, 512


казательные участки по отдельным отраслям хозяйства и прочие вспомогательные учреждения.
Губзу (губернские земельные управления) непосредственно руководили учреждениями и предприятиям крупного масштаба. Основную же свою работу они вели через узу (уездные земельные управления) и опираясь на них. Аппарат Губзу соответственно центральному аппарату Наркомзема разделялся на основные отделы: 1. сельского хозяйства с п/о — земледелия, животноводства, коневодства, 2. землеустройства, мелиорации и гос. зем. имуществ, 3. лесной, 4. ветеринарный, 5. административно-финансовый. Узу структурных подразделений не создавали. Они имели в своем составе 5—7 основных сотрудников (заведующего узу, зав. землеустройством, уездных — агронома и ветеринара и 1—2 инструктора), между которыми и распределялась вся работа. Разумеется, был и необходимый канцелярский персонал. Волостные земельные отделы законодательством восстановительного периода не предусматривались и были упразднены еще в 1921 —1922 гг. Вместо земельного отдела в составе волисполкомов предполагалось создать земельные столы, но фактически они не были образованы и земельные функции в нижнем звене советского аппарата лежали непосредственно на волисполкомах и сельских Советах в целом.
Для решения земельных споров еще в 1922 г. при местных земельных органах был создан земельный суд в лице земельных комиссий (волостных, уездных, губернских) 128. Высшей инстанцией для решения земельных споров являлась упомянутая Особая коллегия высшего контроля по земельным спорам при Наркомземе РСФСР 129.
128 См. СУ 1922, № 36, ст. 428.
129 Согласно Земельного кодекса РСФСР в редакции 1924 г. дела, рассмотренные в качестве первой инстанции в волостных земкомиссиях, могли быть обжалованы недовольной стороной в уездную земкомиссию, а дела, которые в качестве первой инстанции рассматривала эта последняя, могли быть обжалованы в губернскую земкомиссию. На решения же губернской земко- миссии жолобы подавались в Особую коллегию Высшего контроля. При этом все обычные земельные тяжбы крестьян, связанные с землепользованием, рассматривались в волостных земкомиссиях. Споры же о землеустройстве, о пользовании государственными земельными имуществами и о землепользовании, если хотя бы одной стороной являлись государственные или общественные организации, рассматривались в качестве первой инстанции в уездных земкомиссиях. Председатель волостной земкомиссии (находившейся при вол- исполкоме) назначался волисполкомом из числа его членов, а два члена избирались на волостном съезде Советов. Председатели уездных и губернских комиссий избирались исполкомами, а члены назначались из представителей ведомств. Причем членами здесь обычно были заведующий землеустройством (землемер) и нарсудья. Таким образом, уездные и губернские земкомиссии представляли собой типичный ведомственный суд, состоявший из экспертов- специалистов. Своего аппарата земкомиссии не создавали и исполнение возлагалось на общеадминистративные органы. С введением нового административно-территориального деления при соответствующих земельных органах образовались районные, окружные, краевые и областные земкомиссии, но про- 33—1240 513


В связи с укреплением аппарата земельных органов, переходом их на плановую работу, а также ввиду развития сельскохозяйственной кооперации и самодеятельности широких масс кре-« стьянства, очень скоро отпала надобность в таких органах, созданных в начале восстановительного периода, как — Всероссийская сельскохозяйственная комиссия, губернские и уездные сельскохозяйственные комитеты, а также селькомы и сельскхозяйст- венные советы. Поэтому в 1923 г. вся система названных органов упраздняется с передачей их функций соответствующим земельным органам 130. В дальнейшем по той же причине отпала надобность также и^во Всероссийском комитете содействия сельскому хозяйству с системой его местных комитетов. Упразднен ние этих органов последовало в 1926 г.131. •
Ленинский кооперативный план, предусматривавший постепенное вовлечение крестьянства в социалистическое производство, особые требования выдвинул в области руководства и производственной сельскохозяйственной кооперацией- Уже решение ем ВЦИК и СНК РСФСР от 17 ноября 1921 г. на сельскохозяй-* ственные коллективы (коммуны, артели и товарищества по совместной обработке земли) в целях их укрепления и |развития было распространено положение о сельскохозяйственной кооперации 132, а в «декабре того же года IX Всероссийский съезд Советов принял постановление о передаче колхозов в систему с/х кооперации133. Таким образом сельскохозяйственные коммуны и артели поступили теперь выведение сельскосоюзов (Союзов сельскохозяйственной кооперации). Сельскосоюзы работали в контакте и под (руководством наркоматов земледелия и местных земельных органов. Для руководства же делом кооперирования крестьянства со стороны партии в 1924 г. при Политбюро ЦК партии создается специальная постоянная комиссия (позднее — совещание) по работе в деревне.
Существенная перестройка в связи с НЭП была проведена в управлении совхозами- Чрезмерно централизованное управление уступило место более гибкой децентрализованной системе. Многие совхозы были объединены в сельскохозяйственные тресты (республиканские и местные). Во главе сельскохозййст- существовали они сравнительно недолго. Изменения в направленйи и характере землеустройства, наступившие в связи с социалистической реконструкцией сельского хозяйства, а- именно — сосредоточение сил и средств на землеустройстве социалистического сектора и значительное сокращение землеустройства единоличных хозяйств, а также уменьшение в связи с широкой коллективизацией споров о землепользовании — все это сделало излишним дальнейшее существование как местных земкомиссий, так и Особой коллегии Высшего контроля по земельным спорам Наркомзема РСФСР и вся эта система органов в 1930 г. была упразднена. (См. СУ 1930, № 51, ст. 623).
130 СУ 1923, № 14,. ст. 174.
131 СУ 1Ц26, № 41, ст. 316.
132 СУ 1921, № 76, ст. 628.
138 Съезды Советов в документах 1917—1936, т. 1, стр. 193.
514


венных трестой, как И промышленных, стояли правления. Нетренированную группу совхозов теперь составляли либо совхозы особой государственной важности, либо «приписные» совхозы. Последние в связи с хозяйственными трудностями в восстановительный период получили широкое распространение. Республиканские сельскохозяйственные тресты подчинялись нарко- земам, но лишь в общих вопросах и свою работу вели на началах полного хозяйственного расчета. В целях же урегулирования вопросов сбыта трестовской продукции и защиты торговых: интересов трестов на рынке, в качестве самостоятельных торговых и торгово-промышленных объединений в системе нарком- земов были созданы сельскохозяйственные синдикаты. Так прш Наркомземе РСФСР образовался в 1922 г. Госсельсиндикат (Всероссийский государственный сельскохозяйственный синдикат). Процесс трестирования и синдицирования совхозов начался в январе 1922 г. и в основном закончился к концу 1924 г.134.
В качестве местных сельскохозяйственных трестов были обра- зованы губсельтресты. С их образованием оуществовавшие раньше губернские и уездные управления совхозами (губсовхозы и усовхозы), функционировавшие тогда на правах подотделов местных земельных органов, были упразднены. Губсельтресты вели свою работу на началах полного хозяйственного расчета и пользовались по отношению к губернским земельным органам, как и республиканские тресты по отношению к наркомземам, большой самостоятельностью, подчиняясь им лишь в общих вопросах.
Реорганизация земельных органов приспособила их к новым условиям и задачам, сделала земельный аппарат более гибким, обеспечила приближение руководства к местам, к крестьянским массам. Деятельность земельных органов имела крупнейшее значение для решения задач восстановления сельского хозяйства- Под руководством партии и советского правительства земельные органы провели в рассматриваемый период огромную работу, направленную как на количественное восстановление сельского хозяйства, так и на качественное его улучшение. На первом этапе восстановительного периода основное внимание земельные органы сосредоточили на оказании помощи районам* подвергшимся в 1921 г. неурожаю, урезывая потребности остальных частей республики. Всей своей деятельностью земельные органы обеспечивали необходимое содействие и помощь хозяйственному подъему бедняцких слоев крестьянства, а также вовлечение в общий процесс восстановления сельского хозяйства и крепкого трудового крестьянского хозяйства, внимательно' относясь к его нуждам и запросам. Земельные органы обеспе134 См. В. А. Цикулин. Управление совхозами до образования Народного комиссариата зерновых и животноводческих совхозов СССР (1917— —1922). Труды Московского государственного историко-архивного института. Т. 13., М., 1959, стр. 308.
33* 515


чивали развитие самодеятельности самого крестьянского хозяйства на основе вовлечения его в систему массовых сельскохозяйственных мероприятий. Материальная помощь кооперированному и некооперированному сельскому хозяйству выражалась в своевременной финансовой поддержке хозяйства, снабжении его семенами, необходимым инвентарем, в организации, в доступных тогда масштабах, -машинной обработки земли, проведении мелиоративных, землеустроительных и др. работ. Деятельность земельных органов имела большое значение в деле улучшения приемов земледелия и внедрения в крестьянскую среду научных сельскохозяйственных знаний. В целях наилучшего агрономического и агрикультурного обслуживания сельского хозяйства, особое внимание было обращено при этом на доведение до полной необходимой мощности агрономической организации земельных органов в лице различных агрономических пунктов, опытных станций, полей и т-д.
Хотя управление сельским хозяйством в восстановительный период и продолжало оставаться необъединенной отраслью, однако это отнюдь не исключало взаимной поддержки республик по линии сельского хозяйства. Можно было бы указать на целый ряд мероприятий по объединению работ в области подъема сельского хозяйства республик, проводившихся в восстановительный период. Не последнюю роль объединителя работ играл Федкомзем и при этом не только в масштабе РСФСР, но и всей страны.
В результате всех принятых мер наше сельское, хозяйство к концу восстановительного периода было полностью восстановлено и достигло довоенного уровня. Крупных результатов земельные органы добились не только в обслуживании индивидуального крестьянского хозяйства, но также в укреплении и развитии на основе ленинского кооперативного плана социалистических форм земледелия 135.
* * *
В условиях подготовки массового колхозного движения, а затем проведения массовой коллективизации и полной победы социалистического уклада в сельском хозяйстве, характер работы земельных органов в значительной мере меняется. Задачи руководства сельским хозяйством становятся сложнее. Все это приводит к образованию ряда новых органов по управлению сельским хозяйством, перестройке всей системы самих земельных органов сверху донизу и к объединению управления сельским хозяйством в руках общесоюзных специализированных сельскохозяйственных наркоматов-
135 К общей оценке деятельности земельного аппарата см. Постановление СНК 1925 г. «О работе Наркомзема РСФСР» (СУ 1925, № 27, ст. 189).
516


Разрешение практических задач колхозного строительства в СССР еще в 1925 г. вызвало организацию Всесоюзного Совета колхозов (ВСК), главное назначение которого заключалось в изучении и обобщении опыта работы коллективных хозяйств и в разработке мероприятий, способствующих росту и укрепле- нию колхозов.
В целях улучшения организационной работы ЦК партии предложил усилить деятельность ВСК и организовать в республиках специальные колхозные центры с организационно-плановыми функциями. Указания партии получили реализацию в постановлениях ЦИК и СНК СССР 1927 г. «О коллективных хозяйствах» и «О советских хозяйствах 136 *. В качестве предусмотренного органа для РСФСР в том же году создается Всероссийский Союз сельско-хозяйственных коллективов (Колхозцентр РСФСР). Его задачи заключались в изучении, обобщении и распространении передового опыта колхозного движения, производственном руководстве колхозами, организации через советские и кооперативные органы сбыта продукции .колхозов и снабжения их орудиями производства.
Вместе со своими органами Колхозцентр входил, в качестве самостоятельной системы, в общую систему сельскохозяйственной кооперации и подчинялся центральным органам сельхозкоо- перации (до июля 1927 г. — Сельскосоюзу, а затем Союзу Соки зов) и ВСК- Общее руководство Колхозцентром, как и всей сельхозкооперацией, принадлежало Наркомзему РСФСР. Колхозцентр создавался как орган республиканского масштаба, но его членами могли быть и действительно стали (и союзные республики. Таким образом уже при своем создании он превращался фактически в союзный орган. Вместе с тем в течение 1927—1928 гг. союзные республики (УССР, БССР, Узбекская ССР и др.), создали на тех же началах и свои республиканские Колхозцентры. Осенью 1929 г. ВСК и Колхозцентр РСФСР объединились и на их базе образовался единый орган — Колхоз- центр СССР и РСФСР- В том же году в стране развернулось интенсивное строительство МТС. Поэтому для руководства строительством МТС и их деятельностью был создан специальный общесоюзный орган — Всесоюзный центр машинотракторных станций (Трактороцентр), входивший на правах автономного центра в состав Колхозцентра СССР и РСФСР. Образование его было одобрено ноябрьским пленумом ЦК В КП (б) 1929 г.138.
В условиях подготовки массового колхозного движения значительно возросла роль и совхозов. Теперь совхозы занимали , 136 См. Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным
вопросам. Том 1, стр. 652—659 и далее.
138 См. «КПСС в резолюциях...», ч. II, изд. 7-ое, стр. 646.
517


очень крупное место в экономике страны как предприятия, про-' изводящие большое количество высококачественной и дешевой сельскохозяйственной продукции. Но этим роль совхозов не исчерпывалась. Развитие совхозов означало расширение социалистического сектора в сельском хозяйстве. Повышалась роль совхозов и в содействии социалистическому переустройству мелко- то крестьянского хозяйства силой собственного примера <рацио-> шального ведения хозяйства в крупных масштабах- Значительно усилилась со стороны совхозов непосредственная помощь единоличным и кооперированным хозяйствам путем машинной обработки их земли и т. д.
В системе совхозов в это время стали возникать общесоюзные объединения специализорванных совхозов, тогда как до этого имелись специализированные тресты только республиканского масштаба. В качестве первого такого общесоюзного объ-’ единения совхозов, в 1926 г. создается Всесоюзное акционерное общество «Овцевод». Его учредителями были Наркомзем РСФСР, Госсельсиндикат и др. заинтересованные организации 139 140- Особое внимание партия и советское правительство уделили строительству новых зерновых совхозов, как важному средству разрешения зерновой проблемы. Новые зерновые совхозы при этом не входили в систему Наркомзема РСФСР. Вопросы их строительства и производственной деятельности непосредственно решались СТО СССР, при котором в августе 1928 г. для практического осуществления программы строительства и руководства новых зерновых совхозов был создан специальный орган — Всесоюзный трест зерновых совхозов («Зернотрест»). В целях разработки общих вопросов строительства совхозов и поддержания связи «Зернотреста» с другими заинтересованными учреждениями, при Президиуме ЦИК СССР учреждается Комитет содействия строительству новых крупных зерновых совхозов, который возглавил М. И. Калинин. В местах строительства Комитет содействия учредил при краевых, областных и окружных исполкомах свои местные органы — комиссии содействия строительству новых крупных зерновых совхрзов 14°. Руководство совхозами — гигантами правление «Зернотреста» осуществляло централизованно, т. е. путем непосредственной связи совхозов с правлением. Вместе с тем в системе «Зернотреста» был создан институт уполномоченных в краях и областях. Возникнув с ограниченными функциями, этот институт очень скоро стал аппара139 См. подробнее В. А. Цикулин. Управление совхозами до образования Народного комиссариата зерновых и животноводческих совхозов СССР {1917—1932). Труды Московского государственного историко-архивного института. Т. 13, М., 1959, стр. 312—313.
140 См. В. А. Ци кулин. Управление совхозами до образования Народного комиссариата зерновых и животноводческих совхозов (1917—1932), в назв. изд., стр. 317.
.518


том, через который правление «Зернотреста» не только связывалось с местными органами власти по вопросам строительства совхозов, но и осуществляло контроль за деятельностью самих совхозов 141.
Партия и советское правительство приняли ряд мер к укреп-» лению и старых совхозов. Вместе с тем была осуществлена перестройка управления старыми совхозами. В 1929 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли «Положение о системе трестированных советских хозяйств РСФСР»- На основании этого положения создается единая система краевых и областных государственных трестов совхозов (совхозтрестов), а в качестве руководящего их органа учреждается Всероссийское центральное объединение трестированных совхозов (Совхозцентр РСФСР). Система Сов- хозцентра включила все старые трестированные совхозы РСФСР, за исключением совхозов общесоюзного значения общества «Овцевод» и «Зернотреста», а также совхозов Сахаротреста. Госсельсиндикат, выполнявший как уже указывалось, ограниченные функции в отношении оперативно-производственного руководства совхозами, а также, все другие республиканские объединения совхозов — упразднялись.
Новые органы сыграли большую роль в развертывании колхозного движения и в совхозном строительстве. Однако в уело-* виях, когда с конца 1929 г. колхозное движение вступило на путь массового создания колхозов, интенсивного строительства МТС и новых совхозов, возникла необходимость усиления и централизации в руководстве, внесения единства во всю работу по социалистической реконструкции сельского хозяйства в масштабе СССР. Крупное земледелие перерастало национальные рамки. Теперь необходимо было обеспечить усиление помощи со стороны центра местам, со стороны передовых республик отсталым народностям и т. д- Остро встал вопрос о создании единого общесоюзного сельскохозяйственного центра, который объединил бы под своим руководством, координировал и направлял по определенному руслу усилия всех органов сельскохозяйственного управления, как старых — республиканского масштаба, так и возникших новых общесоюзных органов. До этого времени согласование мероприятий, проводившихся в области сельского хозяйства в отдельных республиках, осуществлялось в порядке периодически созывавшихся совещаний наркоматов земледелия. Теперь встал вопрос о создании постоянного общесоюзного ру<- ководящего центра в области всего сельского хозяйства. В качестве такого центра в соответствии с решением ноябрьского Пленума ЦК В КП (б) 1929 г. 142 и постановлением ЦИК СССР, в декабре 1929 ;г. был образован объединенный Наркомзем СССР 143.
141 См. там же, стр. 319.
142 См. «КПСС в резолюциях...», ч. II, стр. 553—656.
143 СЗ СССР 1929. № 75, ст. 718.
519


В феврале 1930 г. последовало постановление о преобразовании Наркомзема РСФСР и наркомземов АССР из необъединенных наркоматов в объединенные Н4« На положение объединенных наркомземы перешли и в других союзных республиках. В ЗСФСР, при сохранении прежних республиканских наркомземов (Грузинской республики, Азербайджанской и Армянской), был создан общефедеральный Наркомзем ЗСФСР. Объединение наркомземов создавало необходимые организационные предпосылки для внесения единства в планирование и руководство всем делом социалистической реконструкции сельского хозяйства, усиления планово-регулирующей и организационно-технической помощи со стороны Наркомзема СССР всем республикам и со стороны наркомземов республик союзных автономным республикам.
В лице Наркомзема СССР был создан сильный и влиятельный директивный наркомат, который не только объединял >и учитывал в планах и разрабатываемом им общесоюзном законодательстве запросы отдельных республик, но (и выступал в качестве фактического руководителя всем земельным делом СССР и его социалистической реконструкции. В непосредственное ведение Наркомзема отошли все крупнейшие объединения совхозов: «Зернотрест», «Овцевод» и др. 144 145. В Наркомземе СССР сосредоточилось руководство и всем колхозным строительством. Эту функцию Наркомзем СССР осуществлял в первое время через органы сельскохозяйственной кооперации и сельхозкреди- та 146. Однако очень скоро, в условиях победь!* колхозного строя, когда колхозное крестьянство стало центральной фигурой зем144 СУ 1930, № 9, ст, 104.
145 Задачи подъема животноводства и других отраслей сельского хозяйства вызвали образование в системе Наркомзема СССР ряда новых специализированных объединений совхозов. В 1930 г. на базе совхозов упраздненного тогда Совхозцентра РСФСР были созданы общесоюзные тресты «Скотовод» и «Свиновод». Затем создается «Маслотрест» и т. д. В 1931 г. в целях приближения руководства к местам управление новыми зерновыми и животноводческими совхозами было реорганизовано на принципе децентрализации оперативно-производственных функций — «Зернотрест» и др. общесоюзные тресты преобразованы в государственные общесоюзные объединения трестов («Зерносовхозобъединение», «Скотоводобъединение», «Маслообъединение». «Свиноводобъединение», «Овцеводобъединение») с сетью соответствующих республиканских, краевых и областных трестов. Все эти новые органы также находились в ведении Наркомзема СССР. (См. подробнее В. А. Цикулин. Управление совхозами до образования Народного Комиссариата зерновых и животноводческих совхозов СССР (1917—1932 гг.), стр. 323 и далее).
146 Председатель Всесоюзного Совета сельскохозяйственной кооперации (преобразованного вскоре во Всесоюзный Союз Союзов сельскохозяйственной ко<О1пераци!и) являлся по должности заместителем Наркома земледелия СССР, а председатель Колхозцентра входил в состав коллегии союзного Наркомзема СССР. Через эти организации Наркомзем СССР руководил и Трак- тороцентром СССР. Руководство системой сельскохозяйственного кредита осуществлялось Наркомземом СССР через Всесоюзный сельскохозяйственный 520


леделия СССР, союзы и центры сельскохозяйственной кооперации превратились в сущности в колхозную систему. Поэтому последовало их упразднение с полной передачей руководства колхозным строительством непосредственно земельным органам. В 1931 г. упраздняется Союз Союзов. В том же году Колхоз- центр СССР и РСФСР слился с оргинструкторским сектором Наркомзема СССР. В следующем году последовало и полное упразднение Колхозцентра. Вскоре 'были упразднены и возникшие несколько раньше все спецколхозцентры (Молоко, Свиновод, Овцевод и др.). Их «функции перешли к соответствующим отраслевым секторам Наркомзема СССР-
Почти целиком было реорганизовано в Наркомземе СССР и руководство научно-исследовательской работой в области сельского хозяйства. В ведение Наркомзема СССР поступила такая мощная организация, как Всесоюзная академия сельскохозяйственных наук им. В. И. Ленина с ее многочисленными «институтами. Президент и вице-президент академии входили в состав коллегии союзного Наркомзема. В Наркомземе СССР было цен- трализованоми руководство сельхозснабжением и т. д. В 1932 г- в Наркомзем СССР был передан, находившийся ранее при СНК СССР, Гидрометереологический комитет. В феврале 1933 г. о>н реорганизуется в Центральное управление единой гидрометере- ©логической службы НКЗ СССР. Управление объединяло все существовавшие на территории страны метереологические, гидрологические и гидрометереологические службы в единую систему, обслуживая все отрасли хозяйства, а также и обороны страны в отношении метереологии и гидрологии 147.
Одновременно с образованием и перестройкой Наркомзема СССР происходила реорганизация аппарата наркомземов республик и местных земельных органов. Причем здесь также был характерен процесс постепенного растворения в собственно земельном аппарате руководящих органов с/х кооперации 148.
кооперативно-колхозный банк (Союзсельхозбанк), который находился в ведении Всесоюзного Союза Союзов с/х кооперации. Республиканские сельскохозяйственные банки и филиалы Союзсельхозбанка функционировали под единым управлением правления банка. (См. об этом Ал. Турбинер. Союзный Наркомзем и Наркомземы союзных республик. «Социалистическая реконструкция сельского хозяйства», 1930, № 9—10, стр. 211—221).
147 СЗ СССР 1932, № 36, ст. 217 а, 217 б; СЗ СССР 1933, № 14, ст. 82; №20, ст. 114.
148 Система местных земельных органов после введения в стране нового административно-территориального деления была представлена земельными управлениями краевых, областных и окружных исполкомов и земельными отделами райисполкомов. В 1930 г. ВЦИК принял постановление о типовой структуре и средних штатах край (обл.) зу, закрепив их секторальное построение: пла1нсмво-эко1но1мичес|кий сектор, растениеводства и защиты растений, организации территории и мелиорации, животноводства, ветеринарный, механизации сельского хозяйства и др. (См. СУ 1930, № 62, ст. 765). С ликвидацией адм. округов значительно повысилась в системе местных земельных органов роль Райзо. В качестве общественной меры в 1929 г. был установлен институт 521_


Деятельность земельных органов в рассматриваемое время приобрела исключительное значение для всего дела социалистического строительства- В их руках сосредоточились все нити разработки конкретных планов развития сельского хозяйства на новых социалистических началах, оперативное руководство преобразованиями на местах, наблюдение за проведением четкой классовой линии во всей работе и т. д. Важно подчеркнуть, что деятельность всех звеньев земельного аппарата теперь стала заметно изменяться в сторону придания ей производственного уклона, т. е. в смысле более детального руководства государственными и кооперативными хозяйственными организациями, наиболее полного изучения и руководства отдельными крупнейшими и важнейшими хозяйственными единицами. Однако все это не позволяет сказать о коренном переломе в методах руководства самим сельскохозяйственным производством. Не только после рассмотренных преобразований, но и до последнего времени в деятельности всего земельного аппарата продолжали преобладать все-таки методы общего руководства, т. е. дача общих директив, указаний и т. д. Непосредственными действительными организаторами производства каждого социалистического хозяйства земельные органы в сущности не являлись, выступая в этом качестве лишь в отношении ограниченного числа указанных хозяйств. Это был крупный недостаток в деятельности наших земельных органов, тяжело отразившийся (особенно в послевоенные годы — в связи с новыми запросами к сельскому хозяйству) на решении конкретных задач развития сельскохозяйственного производства. Он был вызван тем, что при организации аппарата управления сельским хозяйством не получили должной реализации ленинские указания о том, как надо строить управление хозяйством, выдвигавшие в руководящей работе на первый план не дачу общих директив и указаний, а именно непосредственную организацию производства на основе данных науки и передовой практики.
Быстрое наростание объема работы Наркомзема СССР привело в октябре 1932 г. к его разукреплению — наряду с Нарком- земом СССР был создан Наркомат зерновых и животноводческих совхозов СССР 149. Наркомзем СССР сосредоточил свою деагроуполномоченных на селе. Эти уполномоченные вербовались из передовиков и активистов — членов сельскохозяйственных секций сельских Советов. Их задача заключалась в наблюдении и контроле за проведением в жизнь отдельными крестьянскими хозяйствами, земельными обществами и с. хоз. производственными объединениями принятых ими на сходах простейших агрикультурных мероприятий и содействии в выполнении крестьянами агроминимума (См. также Положение об агроулол ню моченных и зооуполнюмюченных, утвержденное НКЗ РСФСР 20 января 1930 г .Л., Изд. Облзу. Тип. «Новая жизнь»; Л. Чернышев. Агроуполномоченный на селе. «Власть Советов», 1929, № 48— —49, стр. 91—20).
149 СЗ СССР 1932, № 71, ст. 435.
^22


цельность на руководстве колхозным строительством. Кроме того, он руководил и прежними совхозами. Однако основным органом по руководству совхозным строительством становится теперь Наркомат зерновых и животноводческих совхозов СССР, в ведение которого отошли все новые совхозы. При создании Наркомата зерновых и животноводческих совхозов СССР партия и советское правительство учитывали авангардную роль новых зерновых и животноводческих совхозов в развитии сельского хозяйства.
Наркомзем СССР оставался объединенным наркоматом и по- прежнему осуществлял руководство колхозным строительством через односменные республиканские наркомземы. В управлении же совхозами потребовалось п-ровести большую централизацию. Поэтому Наркомат зерновых и животноводческих совхозов СССР был создан в качестве союзного органа и в республиках была установлена система его уполномоченных с соответствующими управлениями.
Аппарат Наркомзема СССР, республиканских наркомземов, а также наркомата зерновых и животноводческих совхозов СССР строился в первое время по функциональному принципу. В 29 управлениях центрального аппарата Наркомзема СССР насчитывалось более 200 различных функциональных структурных подразделений и на примере Наркомзема СССР были особенно ярко видны те отрицательные явления, которые вызывала функционалка. Организационные вопросы для сельского хозяйства стояли особенно остро, поскольку здесь Советское государство тогда имело меньше всего опыта в организации крупного производства.
После решения XVII съезда партии по вопросам советского строительства аппарат названных наркоматов был перестроен по производственно-отраслевому принципу, что значительно улучшило его работу.
Перестройка Наркомзема СССР и всех земельных органов была осуществлена на основании специального постановления ЦИК и СНК СССР от 4 апреля 1934 г. «О реорганизации Наркомзема СССР, республиканских и местных земельных органов» 15°.
В аппарате Наркомзема СССР вместо функциональных подразделений были образованы производственно-отраслевые главки, сосредоточившие у себя по каждой данной отрасли хозяйст150 СЗ СССР 1934, № 18, ст. 140; а также: О реорганизации центрального аппарата Наркомзема СССР, его хозяйственных органов и организацией. М., Изд-во Наркомзема СССР, 1934; Н. Ростовский. Реорганизация земельных органов. «Советское строительство», 1934, № 11, стр. 14—21; Гр. Р. По-большевистски провести перестройку земельных органов. «Власть Советов», 1934, № 8, стр. 16.
523


ва все функции, разбросанные раньше в различных (управлениях и отделах, весь круг вопросов, касающихся данной культуры (руководство севом, распределение тракторов, запасных частей, агрономическое обслуживание, планирование, кадры, научно- исследовательская работа и т- д.). Так были созданы главные управления: по зерну и масличным культурам (с возложением на него и руководства МТС, находившегося раньше в функциональных трактороцентрах наркомата), свекловичное, хлопковое, льно-коноплеводческое, животноводства, коневодческое, ветеринарное, гидрометереологической службы, землеустройства и др.
В новом построении аппарата нашел отражение <и территориальный принцип производственного руководства, в особенности по отношению к зерновому хозяйству и животноводству. В целях учета территориальных особенностей и улучшения связи с краями и областями в указанных главках создается квалифицированная инспектура по группам районов (южных районов,, среднеазиатских и т. д.). <
Тот же принцип построения был проведен и в отношении наркомземов союзных и автономных республик и здесь создавались аналогичные управления, Исключение представлял Нар- комзем РСФСР, поскольку его функции по руководству зерновым хозяйством и животноводством отошли непосредственно к Наркомзему СССР 151.
Производственно-отраслевой принцип был положен в основу построения краевых м областных земельных управлений, причем учитывалось направление сельского хозяйства в данном районе. В составе край (обл.) зу вместо прежних функциональных секторов создавались производственно-отраслевые управления: зерновое, животноводства, коневодческое, свекловичное (для краев и областей, сеящих свеклу), хлопковое (для краев 1И областей, сеящих хлопок), а также: льноконоплеводческое, овощное и др.
Вместе с тем были проведены мероприятия по укреплению низовых земельных органов. Такими органами с введением нового административно-территориального деления страны являлись, как уже отмечалось, земельные отделы исполкомов райсоветов (райзо). Следует отметить, что в связи с развитием сети МТС в некоторых краях, областях и республиках наблюдалась тенденция к упразднению райзо с передачей их функций МТС. Партия указала, что нельзя навязывать МТС ряд несвойственных ей функций, решительно отвергла попытки ликвидации райзо, потребовав их всемерного укрепления, как государственных органов, призванных руководить и контролировать 161 Соответственно функциям в аппарате Наркомзема РСФСР его основными управлениями были: овощное, картофельное, плодоводства, землеустройства, лесов местного значения, птицеводства, кролиководства и пчеловод ства. (См. СЗ СССР 1934, № 18, ст. 140).
524


сельское хозяйство на местах, не только единоличное, но и колхозное. а также работу МТС 152. Постановление о реорганизации земельных органов 1934 г. установило типовую структуру райзо, предусматривавшую этот отдел в следующем составе: заведующий райзо. его заместитель, странный агроном, агрономы и сектор животноводства. Последний был образован на базе ранее существовавших самостоятельных хозяйственных организаций — районных животноводческих объединен'ий ферм.
Наркомат зерновых и животноводческих совхозов СССР был развернут на базе упразднявшихся общесоюзных объединений совхозов Наркомзема СССР — «Зерносовхозобъединения», «Скотоводобъединения» и др. В отличие от промышленных наркоматов Наркомат совхозов СССР .в первое время не имел предприятий, ему непосредственно подчиненных. Все совхозы .системы этого наркомата объединялись тогда зональными трестами. В дальнейшем, однако, ряд совхозов были изъяты из ведения трестов и подчинены непосредственно наркомату, что вызывалось необходимостью установления непосредственной связи наркомата с (Производством и, главным образом, с целью перенесения опыта наиболее крупных и мощных совхозов на всю совхозную систему 153. Контроль над трестами и совхозами Наркомат совхозов СССР осуществлял при помощи института своих уполномоченных при правительствах союзных республик, а в РСФСР, до 1934 г. и при помощи своих уполномоченных при правительствах АССР, краевых и областных исполкомах 154.
152 На райзо возлагалось оперативное руководство полеводством в отношении колхозов, не обслуживавшихся МТС, и единоличников, оперативное руководство делом животноводства в районе, сводное планирование сельско- хозяйственного производства в районе, госуда<рствен.ный контроль за качеством с/хоз. работ во всех колхозах и единоличных хозяйствах, оперативное руководство садоводством, составление сводок с. хоз. кампаний по району, управление госземимуществом й лесами местного значения. Райзо должны были остерегаться вести пераллельную работу с МТС в области полеводства и не должны были вмешиваться в хозяйственные функции МТС. Их обязанность здесь заключалась лишь в том, чтобы контролировать эти функции во всех их проявлениях, следить за качеством хозяйственных и организационных мероприятий МТС, за правильным выполнением договоренных обязательств МТС и колхозов и т. д. (См. о райзо Н. Ростовский. Реорганизация земельных органов. «Советское строительство» 1934, № 11, х:тр. 14—21, а'также: О типовом штате и штатном контингенте районных земельных органов. М., Изд-во Наркомзема СССР, 1934).
153 См. Об этом А. Амирджанян. Организационная перестройка управления совхозами. «На аграрном фронте», 1934, № 5—6, стр. 68—80.
154 Аппарат уполномочнных был представлен управлением. Чтобы дать некоторое представление об этих органах укажем, что управление уполномоченного Наркомата совхозов при СНК РСФСР насчитывало 150 штатных единиц и имело следующие структурные части: управление делами, управление молочными совхозами, управление птицеводческими совхозами, плановофинансовое управление, сектор кадров, сектор снабжения и сбыта, сектор капитального строительства. Некоторые из указанных управлений были развернуты на базе упраздненных республиканских объединений совхозов. (См. СУ 1933, № 42, ст. 161).
525


В порядке реализации решений XVII съезда партии, на основе специального постановления ЦИК и СНК СССР (апрель- 1934 г.) и последующих постановлений, была проведена крупная реорганизация Наркомата совхозов СССР и его местных органов 155. В центральном аппарате наркомата вместо функциональных управлений и секторов (главного управления эксплуатации и ремонта, управления организации территории и др.) создается несколько, основных производственно-отраслевых главков: зерносовхозов, молочно-мясных совхозов, свиноводческих совхозов, овцеводческих совхозов, — с предоставлением им всех функций по руководству и обслуживанию соответствующих систем совхозов- Как и в Наркомземе, здесь нашел отражение и территориальный принцип: для улучшения связи главков с трестами и совхозами и обеспечения лучшего руководства, в главных управлениях зерновых и свиноводческих совхозов была создана инспектура по определенным группам районов. Дальнейшее усиление производственно-территориального принципа привело к образованию в составе Главного управления зерносовхозов нескольких производственно-территориальных управлений, что сопровождалось ликвидацией на местах целого ряда трестов. Реорганизация провела также новое разграничение прав и обязанностей между главками наркомата и трестами — в направлении децентрализации оперативных функций и предоставления трестам (а в рамках трестов и совхозам) максимальной оперативной самостоятельности. При трестах были образованы хозрасчетные конторы со складами и магазинами по продаже совхозам инвентаря и материалов. Наконец, реорганизация 1934 г. упразднила, как излишнее промежуточное звено, институт уполномоченных наркомата при краевых и областных исполкомах, что также усиливало роль трестов, сближало их с наркоматом, а вместе с тем значительно расширяло права и обязанности краевых областных и районных исполкомов по отношению к совхозам, находившимся на их территории. Постановление о реорганизации предоставило правительствам республик, краевым и областным исполкомам широкие права контроля за деятельностью совхозных трестов. В отношении совхозов усиливался и массовый контроль через сеть секций Советов и депутатских групп в совхозах и т. п. Местные Советы оказывали совхозам и всякую иную разностороннюю помощь (транспортом, набором рабочей силы и т. п.) 156.'
Поскольку коллективизация сельскогр хозяйства сопровождалась обострением классовой борьбы в деревне, исключительное значение в это время приобрели вопросы партийно-политической работы земельных органов. Кулацкий саботаж и контр155 См. СЗ СССР 1934, № 21, ст. 167; СССР 1935, № 60, ст. 485.
156 См. Об этом подробнее М. Зельдович. Система управления совхозами,. «Бюллетень Госарбитража при СНК СССР», 1934, № 9, стр. 21 и далее.
526


революция представляли собой серьезную опасность для колхозного строительства- В деревне не только развился кулацкий бандитизм, но кулацкие элементы нередко проникали в сами колхозы и совхозы, организовывали вредительство, портили машины,, расхищали колхозное добро, подрывали трудовую дисциплину и т. д., стремились изнутри разложить колхозы и совхозы. Обычные партийные и комсомольские организации МТС, колхозов и совхозов оказались недостаточно.сильными в борьбе с подобными явлениями. Поэтому январский объединенный Пленум ЦК и ЦКК ВКП(б) 1933 г. принял решение об организации в МТС и совхозах политических отделов, назначение которых заключалось в политическом укреплении МТС и совхозов, повышении политической роли и влияния МТС и совхозов на селе и решительном улучшении работы партячеек в колхозах и совхозах157. В 1933 — 1934 гг. было создано около 3,5 тысяч политотделов МТС и более 2 тысяч политотделов совхозов 158. Постановление предусматривало образование политических органов во всем земельном аппарате управления. В НКЗ СССР создается Политуправление МТС, в Наркомате зерновых и животноводческих совхозов СССР — Политуправление совхозов. В составе- республиканских наркомземов, областных и краевых земельных управлений были образованы политсектора МТС.
Партия и советское правительство при- поддержке основной крестьянской массы добились укрепления трудовой дисциплины в колхозах, совхозах, МТС, провели большую организационномассовую работу по очищению колхозов и совхозов от антисоветских элементов и их всестороннему укреплению. Кулацкий саботаж и контрреволюция были сломлены- Крупная роль в решении этой важнейшей политической задачи принадлежала политотделам и политорганам земельного аппарата. Однако с разгромом кулацкой контрреволюции и организационным укреплением МТС и колхозов политотделы и политорганы земельного аппарата исчерпали свои функции. Ноябрьский пленум ЦК ВКП(б) 1934 г. принял поэтому постановление о преобразовании политотделов МТС в обычные партийные органы 159. Политотделы были слиты с районными комитетами партии, а в аппарате последних — образованы сельскохозяйственные отделы. Однако в совхозах политотделы не были упразднены. Сохранялось и политуправление совхозов.
Рассмотренные преобразования явились очень важной организационной предпосылкой для решения задач социалистической реконструкции и общего подъема сельского хозяйства.
157 «КПСС в резолюциях...», ч. III, стр. 187.
158 Там же, стр. 261.
159 «КПСС в резолюциях...», ч .III, стр. 260.
527.


§ 4. Органы управления продовольственным делом и заготовками
В первые годы советской власти в нашей стране функционировала специальная система продовольственных органов. Образование ее было вызвано теми исключительными продовольственными затруднениями, которые переживала тогда страна. Положение с продовольствием в России оказалось крайне тяжелым уже в 1916 г. и затем с каждым месяцем катастрофически ухудшалось. На Россию надвинулся голод- Он не был явлением только русским. Голод захватил решительно все страны. «Разорение и обнищание, — говорил В. И. Ленин, — дошло до того, что в самых передовых, цивилизованных и культурных странах... война довела до голода в самом подлинном, в самом буквальном значении слова» 160. Голод в России, как и в других капиталистических странах, явлился результатом крайнего истощения войной производительных сил страны.
Буржуазные экономисты и публицисты писали о «трагическом характере» надвинувшегося на Россию продовольственного кризиса и «фатальной невозможности его разрешения». Однако голод не был неразрешимой проблемой. Несмотря на упадок и разруху хозяйства, вызванные войной, в Ровсии все же было достаточно хлеба, чтобы прокормить все население. Но чтобы дать хлеб населению, его надо было взять по твердой цене у помещиков и буржуазии, превративших хлеб в предмет безудержной спекуляции, наживавших огромные состояния на голоде и нужде трудящихся масс- Ни царское правительство, ни буржуазное Временное правительство ничего не сделали для того, чтобы положить предел этому хищничеству эксплуататорских классов. Голод явился результатом реакционной, глубоко антинародной хозяйственной политики царского, а затем буржуазного Временного правительства.
Продовольственное положение страны накануне и после Октябрьской революции крайне обострялось сознательным экономическим саботажем капиталистов, открыто провозгласивших словами миллионера-Рябушинского ставку на «костлявуюч руку голода» как средство политической борьбы и удушения пролетарской революции.
Остановить стремительное движение страны к проводоволь- ственной и общехозяйственной катастрофе и гибели могла только социалистическая революция, переход власти в руки рабочих и крестьян. Разрешение продовольственного вопроса требовало наряду с общеэкономическими революционными преобразованиями (национализацией земли, установлением рабочего контроля и т. д.) и специальных революционных продовольственных мероприятий. Для проведения их в жизнь и для заведыва- 160 В. И. Ленин. Соч., т. 27, стр. 385.
528


ния всем продовольственным делом в стране и понадобилось образовать особые продовольственные органы, наделив их в своей области большими полномочиями.
В качестве центрального продовольственого органа решением II Всероссийского съезда Советов, в ряду других экономических наркоматов, создается Народный комиссариат продовольствия.
Сразу же развернулась работа по созданию советского продовольственного аппарата и на местах. Старые местные продол вольственные органы, как и центральный аппарат быв. Мини- стерства продовольствия, выступили активными организаторами продовольственного саботажа, грозившего гибелью миллионам людей и подлежали слому. Поэтому повсюду, где побеждала советская власть, при исполкомах губернских, уездных и волости ных Советов, на правах их отделов, создавались из рабочих и крестьян специальные продовольственные комиссии, комитеты или комиссариаты (в первое время в разных местах им присваи-* вались разные наименования), функционировавшие на принципе двойного подчинения. 24 декабря 1917 г- (6 января 1918) об этих органах было издано специальное постановление централь* ной власти (в постановлении они именовались комиссиями) 16Ч В городах были созданы городские продовольственные комитеты. Столичные продовольственные комитеты подчинялись непосредственно Нар.компроду, а других городов — пубпродкомам 161 162«
В целях развертывания интенсивной продовольственной работы в хлебных районах страны, оказания в этом отношении помощи местным советским органам, в конце 1917 — начале 1918 г. были образованы особые продовольственные организации краевого значения: на Юге — Чрезвычайный областной продовольственный комитет юга России (Чокпрод), на Урале — Уральский областной совет снабжения (Уралоснабжение), в Сибири— Краевой экономический -совет Западной Сибири и Приуралья (Крайсовет) и др. С весны 1918 г. значительную роль в усилении технического аппарата продовольственных органов стала играть кооперация. Крупное значение в привлечении кооперации к продовольственному делу имел при этом декрет СНК от 10 апреля 1918 г. «О потребительских кооперативных организациях» 1б3.
161 См. СУ 1917, № 12, ст. 181.
162 До сформирования и укрепления советских продовольственных органов, в качестве технического аппарата продовольственных органов под руководством и контролем Советов использовались в первое время и старые продовольственные управы, если они не саботировали. 27 октября (9 ноября) 1917 г. Ленин подписал специальный декрет СНК «О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле» (См. СУ 1917, № 1, ст. 9). В дальнейшем продовольственные управы, каки сами органы самоуправления, были повсюду упразднены с полной заменой их советскими продовольственными организациями.
163 См. СУ 1918, № 32, ст. 418.
34—1240 529


Задачи Наркомпрода РСФСР и местных продовольственных органов заключались в организации заготовок продовольствия и в снабжении им населения. Наркомпрод и вся система продо- вольственных органов проводили борьбу трудящихся за хлеб и этим обеспечивали жизненное существование советской страны. Деятельность продовольственных органов уже на первом этапе их существования далеко выходила, однако, за рамки только продовольственного вопроса 164-
Уже в начальный период своей деятельности продовольственные органы во главе с Наркомпродом РСФСР наносили сильнейший удар по частно-капиталистическому способу присвоения продуктов труда, воздействуя на само производство и подчиняя его целям удовлетворения материальных потребностей трудящихся. Вся деятельность этих органов была направлена на углубление и расширение рабочего контроля за производством и распределением, на передачу в руки народа большей части при-: былей, дохода и имущества’ буржуазии. Они проводили в жизнь хлебную монополию, карточную систему, обеспечивали посредством той же карточной системы всеобщую трудовую повинность по принципу «Кто не работает, тот не должен есть». Эти мероприятия, играя исключительную роль в решении продовольственного вопроса, помогали вместе с тем преодолевать активное сопротивление капиталистов и других врагов советской власти. Они помогали преодолевать и более опасное и вредное — пассивное сопротивление контрреволюции, заставляя работать в новых организационных рамках буржуазию, известные слои буржуазной интеллигенции и служащих, встретивших советскую власть саботажем.
Проводя изъятие хлебных излишков на основе хлебной монополии и декрета «О земле», продовольственные органы активно содействовали экспроприации крупных землевладельцев и ограничению кулачества. Торговые монополии, проводившиеся Наркомпродом РСФСР и всей системой продовольственных органов (хлебная, машиноторговли, торговли тканями и др.) огра^ ничивали частный капитал и в производстве и в сфере обращения товаров, обеспечивая захват командных высот пролетариатом в очень важных отраслях народного хозяйства. Крупная роль принадлежала продовольственным органам в организации правильного обмена между городом и деревней. Товарообмен являлся при этом не только средством усиления хлебных заготовок, но и формой экономической помощи деревенской бедноте и всему трудящемуся крестьянству. Эта деятельность уже тогда 164 См. по вопросам деятельности, а также и организации продовольственных органов А. А. Нелидов. Образование и начало деятельности Народного комиссариата продовольствия РСФСР и его местных органов (ноябрь 1917—апрель 1918 гг.). Труды Московского государственного историко-архивного института. Т. 13, М., 1959, стр. 163 и далее.
530


имела серьезное значение для укрепления союза рабочего класса и крестьян.
Учитывая ответственные задачи продовольственных органов, партия, советское правительство и лично В- И. Ленин оказывали им огромную и всестороннюю помощь. Народным комиссаром продовольствия РСФСР на всем протяжении гражданской войны был А. Д. Цюрупа, направленный на продовольственную работу партией и проявивший себя на этом ответственном и тяжелом посту крупнейшим организатором и руководителем дела снабжения пролетарских центров и Красной армии.
Борьба за хлеб развернулась на всех фронтах — экономическом, политическом и военном. Летом 1918 г. задачи борьбы с. голодом непосредственно слились с задачами углубления социалистической революции в деревне и обуздания усилившейся к этому времени кулацкой контрреволюции в деревне. «Кажется^ что это борьба только за хлеб; на самом деле, — говорил Ленин. — это — борьба за социализм» 165. Наркомпрод РСФСР становится теперь центром, боевым штабом «крестового похода» рабочих в деревню против кулаков и срывателей монополии «а хлеб.
Продовольственный кризис в этовремя чрезвычайно обострился, что было вызвано отторжением контрреволюцией от центральной России хлебных районов и усилившейся кулацкой контрреволюцией. Декретом от 9 мая 1918 г. ВЦИК ввел в стране продовольственную диктатуру 166. Своим острием она была направлена против кулачества- Наркомпрод получил чрезвычайные полномочия в деле продовольственных заготовок на основе государственной хлебной монополии. В качестве неотложной меры по борьбе с голодом, на основании декрета ВЦИК от 27 мая того же года была осуществлена реорганизация аппарата Нар- компрода РСФСР и местных продовольственных органов, на принципе самого широкого вовлечения в продовольственный аппарат передовых рабочих и деревенской бедноты и строгой централизации всего продовольственного дела. На продовольственные органы было возложено все дело снабжения населения предметами первой необходимости, как продовольственными, так и промышленными 167.
Во все губернские и уездные продовольственные органы (декрет от 27 мая установил для них название продовольственных комитетов) Наркомпрод РСФСР мог назначать, если это вызывалось необходимостью, своих представителей с правом приостанавливать исполнение решений продовольственных комитетов с обязательным уведомлением об этом Наркомпрода и соответствующего исполкома.
166 В. И. Ленин. Соч., т. 27, стр. 433.
166 См. СУ 1918, № 35, ст. 468.
167 См. СУ 1918, № 38, ст. 498.
34*
531


Наряду с укреплением кадрами перестроена была и структура продовольственных органов.
Центральный аппарат Наркомпрода РСФСР в начале 1918 г. состоял из управлений: общих дел, хлебофуражного с особым транспортным отделом при нем (Центротранспорт), продуктообмена с рядом отделов по снабжению населения теми или иными промышленными товарами первой необходимости и сельскохозяйственным инвентарем. Кроме того имелись два отдела, ведавшие заготовками и снабжением населения скоропортящимися продуктами, объединившиеся вскоре в одно управление скоропортящихся продуктов (Заготсель), и особый организационный отдел (Органпрод) с инструкторской коллегией при нем 168.
В связи с новыми продовольственными мероприятиями, в составе Органпрода для подготовки организаторов продовольственного дела был создан учебный подотдел. Наркомпрод РСФСР укрепил свою инструкторскую коллегию и учредил ячейки инструкторов .во всех губерниях. Руководство отрядами Продар- мии сосредоточивалось в одних руках: сначала главного комиссара и военного руководителя по формированию всех продовольственных отрядов, а вскоре — в специальном Управлении Прод- армии Наркомпрода РСФСР. Для организации усиленного снаб< жения продовольствием рабочих, занятых на предприятиях большого государственного и в особенности оборонного значения, были учреждены Малый продовольственный совет и отдел Прод” фазтопа (продовольственного снабжения рабочих фабрично-за* водских и топливных предприятий). При помощи этих органов Наркомпрод РСФСР осуществил соединение в общей работе под своим руководством деятельности всех отдельных рабочих продовольственных организаций, создававшихся по линии различных ведомств и профсоюзов (Продпути, Продвода, Нац- продцентра, Продметалла и др.). Задачи усиления заготовок и распределения ненормированных продуктов вызвали создание Центрального закупочного бюро. Эта мера явилась переходной ступенью от неупорядоченных заготовок ненормированных продуктов к ее централизации. Центрозакуп и его конторы на местах вскоре объединились с аппаратом Заготоселя 169. Крупное значение приобрел образованный при Наркомпроде РСФСР по декрету ВЦИК от 27 мая 1918 г. Совет снабжения — междуведомственный плановый орган, регулировавший деятельность всех органов, причастных к делу заготовок и снабжения. Управление продуктообмена по декрету СНК от 21 ноября 1918 г. «Об организации снабжения населения» 170 реорганизуется в уп168 См. Систематический сборник декретов и распоряжений правительства по продовольственному делу. Книга первая. 1 октября 1917—1 января 1919 г. Нижний Новгород, 1919, стр. 39—40.
169 См. названный Систематический сборник. Книга первая, стр. 27—58.
170 СУ 1918, № 83, стр. 879.
532


равление цродуктораспределения (Главцродукт). Через соответствующие органы местных продкомов Главпродукт развернул большую работу по национализации и муниципализации частной торговли и созданию в стране развитой сети государственных и кооперативных складов и розничных советских и кооперативных лавок.
В тесном контакте с Наркомпродом работало Военно-продовольственное бюро ВЦСПС, предоставлявшее Наркомпроду кадры для в.сег-о продовольственного аппарата и руководившее наряду с Наркомпродом рабочими продовольственными отрядами 171. Большое значение имело образование при Наркомпрсн де и местных продкомах рабочей продвольственной инспекции. Созданная в декабре 1918 г. по инициативе Ленина, рабочая продовольственная инспекция являлась в то же время аппаратом ВЦСПС. Она еще теснее связала продовольственные органы с профсоюзами, обеспечивая тем самым широкий общественный контроль за продовольственным аппаратом и привлечение к продовольственной работе передовых рабочих и широких масс трудящихся 172-
Задачи организации продовольственного снабжения Красной армии привели к образованию Наркомпродом и военым ведомством в сентябре 1918 г. по постановлению СНК «Об организации снабжения армии продовольствием» Центральной комиссии по упорядочению и правильной постановке дела снабжения Красной армии продовольствием и продуктами первой необходимости (Цекопродарм). В сравнительно короткий срок под руководством Цекопродарм развертывается сеть фронтовых и армейских продовольственных комиссий (опродкомов). При помощи системы этих органов был осуществлен переход от стихийного армейского самоснабжения, нарушавшего общий строй советской продовольственной политики, к планомерному снабжению Красной армии под общим руководством Наркомпрода РСФСР 173.
Система местных продовольственных комитетов получила строго централизованный характер с безусловным подчинением нижестоящих комитетов вышестоящим. Волостные продоволь^ ственные комитеты уже в начале лета 1918 г. были упразднены^ что предусматривалось и декретом 27 мая о реорганизации продовольственных органов, а их функции переданы непосредствен* но волостным и сельским Советам, а также образовавшимся 171 О Военпродбюро см. Второй год борьбы с голодом. Краткий отчет о деятельности Наркомпрода за 1918—1919 гг. М., Изд. Наркомпрода, 1919, стр. VII.
172 См. Ленинский сборник, XVIII, стр. 175, 247—259; Второй год- борьбы с голодом, VII, стр. 8—10, СУ 1918, № 90, ст. 914.
173 См. СУ 1918, № 68, ст. 731; названный Систематический сборник. Книга первая, стр. 190—199, Д. Мар. Три года военно-продовольственной работы. В кн.: Четвертая годовщина Наркомпрода. Сб. статей. М., Госиздат, 1921, стр. 30.
533


вскоре комбедам. В области продовольственного дела волостные и сельские Советы подчинялись уездным продкомам.
В состав коллегий продовольственных комитетов хлебных губерний на основе декрета от 27 мая 1918 г. были введены с правом решающего голоса представители Советов и другие делегаты от голодающих руберний.
Структура аппарата местных продовольственных органов 'также подверглась перестройке и отвечала в целом построению центрального аппарата Наркомпрода РСФСР- К осени 1918 г. губпродкомы в качестве основных своих структурных подразде- лений имели отделы: 1) организационный с инструкторской коллегией, 2) хлебофуражный с военно-продовольственным подотделом, ведавшим продовольственными отрядами, и губпродфаз- топом, 3) губзаготосель, 4) пубпродукт, 5) транспортный, 6) тех- нически-пищевой, ведавший предприятиями пищевой промышленности системы Наркомпрода, и др. Кроме того имелись общие части — секретариат и финансово-счетный отдел и специальное бюро или отдел комбедов.
Аппарат уездных продкомов строился аналогично, но был соответственно масштабам работы несколько проще. При губ- лродкомах и уездных продкомах в качестве своих местных органов Военпродбюро ВЦСПС образовало рабочие бюро с задачами объединения деятельности местных профсоюзных организа- ций и дела формирования продовольственных отрядов, а также — для руководства продотрядами и выдвижения кадров для продовольственных органов 174.
Под руководством партии большевиков и советского правил тельства Наркомпрод РСФСР и местные продовольственные ор- ганы совместно с профсоюзами летом и осенью 1918 г. развернули большую работу по сформированию и посылке в хлебные губернии массовых рабочих продовольственных отрядов и возглавили их работу на местах. Вооруженные отряды составили при этом единую Продовольственную армию Наркомпрода РСФСР. Наряду с отрядами Продармии с августа 1918 г. после опубликования декретов о привлечении к заготовительной работе рабочих организаций 175 широкий размах получили формирование и посылка в деревню уборочных и заготовительных отрядов.
Ввиду исключительного значения для разрешения продовольственного вопроса комбедов Наркомпрод РСФСР и местные продовольственные органы проделали огромную работу по их организации и руководили ими.
В лице рабочих продовольственных отрядов и комбедов продовольственные органы получили в деревне железную силу про174 См. Второй год борьбы с голодом, стр. 8 и др.
175 См. названные декреты СУ 1918, № 57, ст. 633, 634, 635; № 62, ст. 677.
534


тив кулачества. Деятельность рабочих продовольственных отрядов и комбедов обеспечила дальнейшее развитие социалистической революции в деревне, разгром и обуздание кулачества, а вместе с тем и выполнение всех задач в области продовольственного дела в деревне.
* ■*
*
В годы гражданской войны, (иностранной военной интервенции и блокады советской страны вопрос о хлебе, о продовольствии для рабочего класса, деревенской бедноты, Красной армии продолжал оставаться вопросом жизни и смерти социалистической революции. Поэтому и на всем протяжении гражданской войны продовольственные органы занимали исключительное положение в ряду других советских учреждений- Они осуществляли заготовку продовольствия на основе декрета о продовольственной разверстке, замену торговли планомерным распределением продуктов на классовом принципе, организовывали общественное и бесплатное детское питание, снабжение Красной армии и т. д.
В первый период своей деятельности Наркомпрод РСФСР руководил продовольственным делом на всей территории советской страны, свободной от врага, в том числе и на Украине (Наркомпрода УССР при первом установлении советской власти на Украине образовано не было), согласуй свою деятельность с советским правительством Украины. Образование и конституционное оформление в годы гражданской войны ряда независимых братских советских республик привело к созданию в этих республиках в качестве центральных продовольственных органов своих республиканских наркоматов продовольствия (Наркомпрод УССР и др.). В каждой республике, - как и в РСФСР, им была подчинена система местных продовольственных комитетов. На основе военного союза независимых братских советских республик проводились мероприятия по объединению продовольственного дела республик. В братских республиках выносились постановления о том, что их продовольственная политика не должна принципиально отличаться от продовольственной политики РСФСР. Совокупность запасов продовольствия всех республик составляла единый фонд для снабжения. Передвижение продуктов из одной республики в другую производилось в порядке осуществления единого плана снабжения. В центре всей продовольственной работы стоял Наркомпрод РСФСР.
При продовольственных органах Украины и некоторых других братских республик органы Наркомпрода РСФСР имели свои представительства. С лета 1919 г. на Украине действовали 535


уже единые государственные и кооперативные органы, проводившие заготовки и для Украины и для РСФСР. Наркомпрод РСФСР отчитывался о ходе заготовок не только по РСФСР, но и по другим республикам 177. Такое объединение продовольственного дела помогало правильно распределять продовольственные рерурсы и оказывать необходимую продовольственную поддержку нуждающимся республикам.
Введение продразверстки, переход от торговли к планомерному распределению продуктов на классовом принципе, натурализация хозяйственных отношений и другие мероприятия «военно-коммунистической» политики — привели к дальнейшему усилению значения продовольственных органов. Роль продовольственных органов усиливалась за счет снижавшегося значения, ввиду политики «военного коммунизма», торгового и финансового аппарата. Важнейшими экономическими ведомствами теперь были ВСНХ РСФСР и Наркомпрод РСФСР. Если первый совместно с земельным аппаратом организовывал само производство, то второй ведал заготовкой и распределением всех произведенных предметов личного потребления, как продовольственных, так и промышленных, а с 1920 г. и заготовкой основных видов сельскохозяйственного сырья 178- Усилилось значение не только центральных продовольственных органов (наркомпродов), но и местных продовольственных комитетов.
Организация продовольственного дела на «военно-коммунистических» началах потребовала создания еще более централизованной системы руководства и управления в продовольственном деле и более развитого продовольственного аппарата. Развитие продовольственного аппарата шло при этом в трех направлениях: 1) по линии создания государственных органов по заготовкам и распределению, 2) дальнейшего усовершенствования аппарата по снабжению Красной армии, 3. создания в качестве подсобного Наркомпроду кооперативного аппарата по распределению продуктов рреди населения.
Продолжительное время для внутренней организации Нар- компрода было характерно построение его аппарата по «продуктовому принципу», т. е. по роду заготовляемых и распределяемых продуктов, когда в заготовительных структурных частях сосредоточивались и функции распределения. В дальнейшем однако был проведен уже иной принцип. Аппарат стал чле177 См. О. И. Чистяков. Взаимоотношение Советских республик до образования СССР, стр. 94 и др.
178 Централизация всего дела снабжения населения в Наркомпроде предусматривалась упоминавшимся декретом от 21 ноября 1918 г. «Об организации снабжения населения». Декрет поставил перед Наркомпродом задачу полной замены частно-торгового аппарата планомерным снабжением населения из советских и кооперативных пунктов и явился одним из первых мероприятий политики «военного коммунизма».
536


ниться на главные структурные части по основным функциям продовольственной работы, т. е. проводится строгое разграничен ние заготовительных и распределительных функций между отдельными частями аппарата. Такое разделение стало осуществляться с марта 1919 г-, когда в составе Наркомпрода было создано управление общего распределения 179. Схема распределения работ между структурными частями Наркомпрода стала следующей: 1) заготовка основных продуктов питания: хлебофуражное управление и Заготосель; 2) распределение продуктов питания—управление распределения; 3) распределение предметов первой необходимости (вещевое снабжение) — Главпродукт 18°.
Транспортный отдел к этому времени в целях дальнейшего усиления его деятельности был выделен из хлебофуражного управления и на его базе образовано самостоятельное транспортное управление 181.
Подобной реорганизации подверглись наркомпроды братских республик и местные продовольственные комитеты.
В целях укрепления системы местных продовольственных органов, особенно в связи с упразднением еще в мае 1918 г. волостных продкомов, а в конце того же года — комбедов, теперь, с мая 1919 г., на местах наряду с губпродкомами и уездными продкомами стали создаваться районные продовольственные комитеты (райпродкомы), подчиненные непосредственно губ- продкомам 182.
На всем протяжении гражданской войны огромное хозяйственное и политическое значение сохраняла продовольственная армия, а также и не входившие в нее рабочие заготовительные и уборочные отряды. Продовольственная армия сохраняла свое значение прежде всего потому, что советской власти до конца гражданской войны приходилось вести тяжелую борьбу с кулацкой контрреволюцией на территориях, освобождаемых от врага. Продовольственная армия необходима была для проведения твердой продовольственной политики и на всей остальной территории страны- Продовольственные органы нуждались в агитаторах и организаторах в деревне, — из рабочих и бедноты и при этом вооруженных, так как в обстановке гражданской войны, когда вся страна была (поставлена под ружье, даже доводы от рассудка воспринимались значительно легче от вооруженного че179 См. названный Систематический сборник. Книга вторая. 1 января- 1919— 1 сент. 1919. Н. Новгород 1920, стр. 10—11.
180 Там же, стр. 13—46.
181 См. названный Систематический сборник. Книга вторая 1 янв. 1919— 1 <сент. 1919. Н. Новгород, 1920, стр. 13—16.
182 СУ 1919, № 21, ст. 253.
537


ловека и тем более, если этот человек был вооруженным рабочим или трудящимся крестьянином 183.
Для улучшения дела снабжения Красной армии, постановлением ВЦИК от 10 августа 1919 г. центральный орган по снабжению Красной армии и флота продовольствием и предметами первой необходимости — Цекопродарм — был преобразован в Главное управление по снабжению Красной армии и флота этими продуктами (Главснабпродарм) 184. Принцип междуведомст- венности был уничтожен и установлена самая тесная связь Глав- снабпродарма с Наркомпродом. Главснабпродарм являлся органом Наркомпрода РСФСР. Он ведал при этом и заготовкой продовольствия во фронтовой полосе, осуществляя руководство и надзор за деятельностью местных военно-продовольственных органов (опродкомов). Последние однако сохраняли еще свой межведомственный характер. Вся система военно-продовольственных органов была укреплена кадрами и усовершенствована185.
В отношении кооперации партия неуклонно проводила политику преобразования старой кооперации в кооперацию социалистического общества. Вопросы преобразования старой кооперации, ее развития и привлечения к продовольственной работе в качестве массового технического распределительного аппарата были разрешены в годы гражданской войны декретом СНК от 16 марта 1919 г. «О потребительских коммунах» 186. На месте старой общегражданской и рабочей кооперации в стране была создана единая сеть потребительских коммун, объединявшихся Центальным союзом потребительских коммун (Центросоюзом). Система этих коммун, переименованных постановлением ВЦИК в июне 1919 г- в рабоче-крестьянские потребительские общества 187, и являлась тем непосредственным распределительным аппаратом, которому местные продовольственные органы передали распределение продуктов и предметов первой необходимости. Со стороны продовольственных органов дела кооперации ведали их специальные органы в лице их кооперативных отделов 188.
Недостаток продовольствия в стране и тяжелое состояние транспорта крайне затрудняли, а подчас делали и совсем невозможным своевременное распределение продовольствия между 183 См. о Продармии и продотрядах в годы гражданской войны. Второй год борьбы с голодом, стр. 5—10; Д. С. Бабурин. Наркомпрод в первые годы Советской власти. «Исторические записки», № 61, изд-во Ак. наук СССР, 1957, стр. 350—352.
184 СУ 1919, № 41, ст. 391; № 55, ст. 533.
185 См. Три года борьбы с голодом. Краткий отчет о деятельности Народного Комиссариата по продовольствию за 1919—1920 год. М., 1920, стр 87. А также Д. Мар. Три года военно-продовольственной работы. В кн.: Четвертая годовщина Наркомпрода, стр. 30—31.
186 СУ 1919, № 17, ст. 191.
187 СУ 1919, № 34, ст. 339.
188 Три года борьбы с голодом, стр. 10 и далее, а также Д. С. Бабурин, назв. соч., стр. 356.
338


всеми потребителями. В этих условиях был выдвинут принцип целевого ударного снабжения, т. е. кто больше нужен государству, кто более важен для данного момента, тот и должен был больше получить. В оауществление этого принципа в ноябре 1919 г. при Наркомпроде РСФСР в составе представителей от ряда ведомств создается Центральная комиссия по рабочему снабжению, а при губпродкомах — губкомиссии. Эти комиссии проделали в своей области исключительно важную и большую работу 189.
В связи с постепенным нарастанием в годы гражданской войны объема работы Наркомпрода РСФСР и усложнением его аппарата, в 1920 году декретом от 15 июня СНК утвердил' положение об организации Наркомпрода 19°. По характеру выполняемых функций Наркомат был разделен на пять управлений: 1 — заготовок, 2 — распределения, 3 — организационное, 4 — финансово-счетное. 5 — управление делами. В состав Наркомата также входил секретариат наркома и коллегии.
Кроме управлений, входивших в состав Наркомпрода, при нем состояли: Главснабпродарм, Центральное управление холо-« дильниками и бойнями (Центрохладобойня), Главное управление национализированными рыбными промыслами (Главрыба), Главный комитет по кооперативным делам (Главкооп)-
Ввиду перехода к Наркомпроду от ВСНХ заготовок сельхоз- сырья к нему отошел и соответствующий аппарат ВСНХ, а в управление заготовок Наркомпрода и в состав местных продовольственных органов были введены представители ВСНХ.
Продовольственная армия еще в августе 1919 г. была включена в состав войск внутренней охраны республики (ВОХР). Однако учет, распределение и использование, как и рабочих продовольственных отрядов, для заготовительной работы оставались за Наркомпродом РСФСР. Эти функции осуществлялись управлением главного уполномоченного Наркомпрода по эксплуатации войск внутренней охраны для продовольственных операций 191, преобразованным позднее в военный отдел Наркопрода.
Таковы были наиболее важные изменения в организации аппарата Наркомпрода РСФСР.
Коммунистическая партия и советское правительство высоко оценили роль и заслуги продовольственных органов перед пролетарской революцией в годы гражданской войны. Больше всего именно к этому периоду относится оценка, данная им в постановлении ЦИК, СНК и СТО СССР от 9 мая 1924 г. «В течение ряда лет, — указывалось в нем, — Народный комиссариат про189 См. Два года деятельности Центральной комиссии по снабжению рабочих и ее местных органов (15/Х1 19—15/Х1 21 г). К IX съезду Советов. М., Госиздат, 1921, стр. 8 и далее.
190 СУ 1920, № 60, ст. 275.
191 См. названный Систематический сборник. Книга третья. 1 сентября 1919—1 января 1920, М., 1920, стр. 119.
539


довольствия стоял на своем пост,у, выполняя возложенную на не^ го работу. Было время, когда Народный комиссариат продовольствия наряду с Красной армией стоял в центре внимания всех трудящихся» 192.
* *
■*
На передовых позициях хозяйственного и политического фронта оставляла продовольственные органы и вся обстановка перехода от войны к миру и введения нэп. Продовольственное положение в стране оставалось тогда еще очень трудным, в особенности в связи с голодом 1921 года. Необходимо подчеркнуть далее, что нэп, охватив весь круг хозяйственных вопросов, прежде всего вызвала пересмотр основ продовольственной политики. Нэп сказалась прежде всего именно в области продовольственных отношений, складывающихся из двух основных моментов — заготовок и распределения. Нэп поставила продовольственные органы на смычку между городом и деревней. Под непосредственным руководством Наркомпрода РСФСР, наркомпродов независимых братских советских республик и местных продовольственных органов были предприняты срочные меры по оказанию помощи голодающим районам. Для этой цели создается и специальная Центральная комиссия по борьбе с голодом при ВЦИК (ЦК Помгол),193 реорганизованная вскоре в комиссию по борь« бе с последствиями голода (ЦК Последгол). В качестве специального органа по борьбе с голодом была учреждена и нарком- продовская комиссия помощи голодающим. Для Наркомпрода РСФСР она явилась как бы штабом, где вырабатывались стратегические планы операций на голодном фронте, операций, в которых принимала участия многочисленная армия продовольст- венников 194.
Под руководством продовольственных органов осуществлялись важнейшие мероприятия по созданию государственного продовольственного фонда, необходимого для Советского государства, по замене продразверстки продналогом, организовывался продуктообмен и товарообмен между городом и деревней, решались вопросы государственного снабжения продовольствием Красной армии и населения.
НЭП и новые задачи продовольственных органов вызвали перестройку их аппарата. Этот вопрос В. И. Ленин выдвинул уже на X съезде партии- Дав очень высокую оценку аппарата Наркомпрода, Ленин подчеркнул безусловную необходимость подчинения аппарата новой экономической политике. «Ни к чему 192 Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР 1924, № 5, ст. 162.
193 СУ 1921, № 55, ст. 342; № 70, ст. 562.
194 См. Неурожай и государственная помощь голодающему району. 1921 год. Отчетные материалы Наркомпрода по вопросам помощи голодающим. Выпуск 1-й. М., Госиздат, 1922, стр. 9 и далее.
540


нам великолепнейший компродовский аппарат, — говорил он, — если мы не сумеем наладить отношения с крестьянами... нужно все силы употребить на то, чтобы безусловно добиться своего, добиться полного подчинения аппарата политике» 195.
Главная задача здесь заключалась в том, чтобы превратить продовольственный аппарат в государственный орган, способный извлекать необходимое количество продовольствия не «военно-коммунистическими» методами, а такими, которые давали возможность свободного развития сельского хозяйства на основе НЭП. Перестройка аппарата продовольственных органов началась поэтому прежде всего с упразднения тех его звеньев, которые характерны была для «военно-коммунистических» методов работы. Новые задачи и перестройка аппарата нашли при этом отражение в новых положениях о наркомпродах 196 и ряде других нормативных актов.
Уже в 1921 г. снимаются все заградительные посты на железнодорожных, водных и гужевых путях 197. Затем упраздняется Продармия и прекращается всякое использование продотрядов. Упразднялись и соответствующие структурные части как нарком- продов, так и местных продовольственных комитетов. В составе их заготовительных управлений (или отделов) вместо военных отделов появились инспекторские с контрольно-налоговыми подотделами, задачи которых заключались в наблюдении за своевременной и правильной раскладкой продовольственных и сырьевых налогов, руководстве деятельностью налоговой инспектуры, наблюдении за поступлением налогов, за выполнением постановлений в области продажи и поставки тех или иных продуктов. Создавались и. специальные коммерческие части, руководившие заготовкой продуктов сверх продналога путем закупок и товарообмена 198.
В качестве первичных ячеек по взиманию продналога в стране была развернута сеть заготовительных контор с необходимым числом ссыпных пунктов. Заготконторы подчинялись непосредственно губпродкомам. Упродкомы осуществляли над заготконторами лишь надзор и контроль. Заготконторы организовывали сбор продналога и заготовку продовольствия на вольном рынке, а через инспекторский аппарат следили за техникой продналогового дела в сельских и волостных исполкомах. Инспектор заменил собой продармейца, являясь теперь основным 195 В. И. Ленин. Соч., т. 32, стр. 204—205.
196 См. Новые положения о Наркомпроде РСФСР СУ 1921, №59, ст. 401; СУ 1922, № 31, ст. 378.
197 См. названный Систематический сборник. Книга шестая. Январь — апрель 1921. М., 1922, стр. 205.
198 Там же, книга седьмая. 1 апреля — 31 декабря 1921, М., 1922, стр. 75—85; Книга восьмая. 1 янв.— 1 июня 1922. М., 1922, стр. 32—40; СУ 1922, №31, ст. 379, СУ 1922, № 32, ст. 382.
541


представителем Наркомпрода в деревне. Число инспекторов в 1921 г. по РСФСР достигало 25 000 человек199.
В связи с развитием техническо-заготовительного дела, в 1922 г. в наркомпродах создается продуктовая инспекция с задачей надзора за качеством продуктов. Поскольку в следующем, 1923 г., продналог собирался главным образом зерновыми продуктами, продуктовая инспекция переименовывается в хлебную. Был создан аппарат единой государственной хлебной инспекции — огран надзора за качеством зерна, как обращавшегося внутри страны, так и предназначеннего на экспорт20^ <
Кооперация на основании решений X съезда партии 201-высвобождается из подчинения продовольственных органов. В годы гражданской войны кооперация играла роль подсобного им техническо-распределительного аппарата. Теперь кооперация получила широкие права не только в области распределения, но и заготовок, а также и производства. Отношения продовольственных органов с кооперацией стали строиться на договорных началах, и роль кооперации повысилась во всей продовольственной работе. В 1921—22 гг. расформировывается образованный вУ 1919 г. Главснабпродарм Наркомпрода РСФСР 202. Его функции были распределены между Наркомпродом и военным ведомством. Органы Наркомпрода РСФСР, ведавшие отдельными отраслями пищевой промышленности (Мельотдел» Главрыба, Госмолоко, Мясохладобойня и др.), были переведены на хозяйственный расчет и получили большую самостоятельность203. На базе ряда технических органов Наркомпрода РСФСР соорганизовалось акционерное общество «Хлебопродукт» с задачами хлебозаготовок и регулирования хлебного рынка. На местах «Хлебопродукт» имел свои конторы, районные отделения, агентства, заготовительные пункты, лабазы и т. д.204. Аналогичной перестройке подвергся аппарат и нарком- продов всех независимых братских советских республик.
199 С. А к т о в. Продовольственное дело и продовольственный аппарат. В кн. Четвертая годовщина Наркомпрода, стр. 13.
200 Названный Систематический сборник. Книга девятая. 1 июня—1 сентября 1922. М., 1922, стр. 50—60; Книга одиннадцатая. 1 января—1 июня 1922. М., 1923, стр. 27—29; Книга двенадцатая. 1 июня — Г октября 1923. М., 1923, стр. 34—38.
201 «КПСС в резолюциях...», ч. I, стр. 564.
202 СУ 1922, № 51, стр. 642.
203 См. названный Систематический сборник. Книга седьмая, стр. 28—29; Книга восьмая, стр. 9—13, 22 и др.
204 См. названный Систематический сборник. Книга девятая, стр. 77—78. Позднее, в 1928 г., в целях создания единого фронта заготовительных организаций как государственных, так и кооперативных, проводится унификация государственного хлебозаготовительного аппарата. Путем слияния Хлебопродукта и местных государственных заготовительных и мельничных организа-. ций создается общесоюзное акционерное общество «Союзхлеб», учредителя542


В восстановительный период, еще до образования единого союзного государства, под влиянием задач хозяйственного сближения братских советских республик проводились мероприятия по дальнейшему объединению продовольственного дела в масштабе всех республик. В центре всей продовольственной работы по-прежнему стоял Наркомпрод РСФСР. С образованием СССР, в 1923 г. на правах объединенного наркомата был образован общесоюзный Наркомпрод СССР 205. В союзных республиках (в том числе в РСФСР) продолжали функционировать свои наркомпроды, подчиненные теперь на правах объединенных наркоматов Наркомпроду СССР. Свой наркомат продовольствия имела и каждая автономная республика. Местными продовольственными органами были губернские и уездные продовольственные комитеты. В связи с упрощением аппарата уездных исполкомов у.продкомы в 1923 г. слились с финансовыми отделами в общий финансово-налоговый отдел исполкома 206.
Объединение продовольственного дела в союзном масштаба еще более содействовало хозяйственному сближению советских, республик и улучшению продовольственного дела в стране.
На втором этапе восстановительного периода в связи с преодолением продовольственного кризиса, развитием на основе НЭП торговли и товарооборота роль продовольственных органов стала быстро ослабевать. Укрепление же в дальнейшем денежной системы и денежного обращения позволило в декабре 1923 г. заменить продовольственный налог сельскохозяйственным денежным налогом. С переходом от натурального обложения сельского хозяйства к денежному и с развитием рыночных отношений, дававших возможность населению снабжаться через, рынок, дальнейшее существование специальных как центральных, так и местных продовольственных органов становилось совершенно излишним, а поэтому в мае 1924 г. они были упразднены как выполнившие свое историческое назначение 207..
В социалистическом государстве при любых условиях не исчезает необходимость в государственных заготовках сельскохозяйственных продуктов. Эти заготовки на втором этапе восстановительного периода велись уже целым рядом государственных хозяйственных органов и кооперацией в порядке купли — продажи на основе рыночных форм связи между городом и де-
ми которого являлись Наркомат внешней и внутренней торговли СССР и наркомвнуторги — РСФСР и УССР (См. СЗ СССР, 1928, отд. II, № 45, ст. 182; а также И. И. Иванов. Организация хлебозаготовок в СССР в период 1924—1928 гг. Труды Высшей заготовительной школы. Т. 2, М., Хлебиздат, 1956, стр. 571).
205 СУ 1923, № 109—110, ст. 1044.
2об СУ 1923, № 66, ст. 634.
2о7 См. Вестник ЦИК СНК и СТО Союза ССР 1924, № 5, ст. 165 или СУ 1924, № 50, ст. 473; № 63, ст. 623. „
543.


ревней 208. Руководство ими с 1924 г. сосредоточивается в руках Наркомата внутренней торговли СССР и республиканских нар- комвнуторгов, образованных одновременно с упразднением продовольственных органов.
Стремительный рост товарной продукции колхозов и совхозов в годы социалистической реконструкции народного хозяйства, задачи организации планомерного снабжения промышленности и населения продуктами социалистической деревни вызвали образование уже специального органа по регулированию и общему руководству всеми государственными заготовками. В качестве такого органа постановлением СНК СССР в феврале 1932 г. при СТО СССР был учрежден Комитет по заготовкам сельскохозяйственных продуктов с системой его уполномоченных при правительствах союзных и автономных республик, а также при краевых и областных исполкомах 209.
В целях усиления гоаударственных заготовок по ряду важнейших продуктов сельского хозяйства, тем же постановлением создается несколько мощных общесоюзных отраслевых загото-; вйтельных организаций, непосредственно подчиненных Комитету. Такими организациями были: «Заготзерно», «Заготхлопок» и «Заготлен». «Заготзерно» было образовано при этом на основе объединения хлебозаготовительных аппаратов: Союзхлеба, Хле- боживцентра и Центросоюза и ведало не только самими заготовками, но также складским и элеваторным хозяйством. Заготовки прочих продуктов по планам и директивам Комитета осуществлялись силами заготовительных организаций заинтересованных хозяйственных наркоматов и Центросоюза. Так заготовками с/х продуктов в составе Наркомснаба СССР занимались организации: «Заготскот», «Союзптицепродукт», «Союзмо- локо», «Союзплодоовощ» и др., в Наркомлегпроме СССР — «Союзшерсть», «Союзкожа» и др. В 1933 г. постановлением правительства права Комитета были расширены, и он из органа при СТО становится Комитетом при СНК СССР210 211. В дополнение к аппарату уполномоченных при црай (обл-) исполкомах, были введены и подчиненные край (обл.) уполномоченным районные уполномоченные Комитета с небольшим штатом помощников и учетчиков. В 1936 г. правительство предприняло специальные меры к укреплению этого звена заготовительных органов 2И.
Система органов Комитета по заготовкам строилась на прин208 См. об этом И. И. Иванов. Организация хлебозаготовок в СССР в период 1924—1928 гг. Труды Высшей заготовительной школы. Т. 2, стр. 42 и далее.
209 СЗ СССР 1932, № 10, ст. 53.
210 СЗ СССР 1933, №11, ст. 58.
211 СЗ СССР 1936, № 23, ст. 215.
544


ципе полной централизации. Уполномоченные с их управлениями не были подчинены республиканской и местной власти. Такое построение аппарата исключало возможность проявлений местничества в деле годударственных заготовок.
§ 5. Органы управления внутренней и внешней торговлей
Для целей построения социализма и коммунизма используется товарное производство; обмен через куплю-продажу. Торговля в социалистическом обществе надолго остается основной формой распределения предметов потребления между членами социалистического общества, посредством которой удовлетворяются растущие личные потребности трудящихся. Отсюда понятна необходимость и в специальных органах Советского государства по управлению торговлей.
Организация торговли сразу после победы Октябрьской революции представлялась важной и для установления правильных экономических отношений между городом и деревней, рабочим классом и крестьянством. Такая смычка через куплю-продажу являлась наиболее приемлемой для крестьян формой экономических связей с городом-
В сиду общей хозяйственной разрухи и саботажа капиталистов, к моменту Октябрьской революции нормальный товарооборот и нормальные торговые связи в стране были разрушены. Это крайне тяжело отражалось на постановке производства и снабжения населения продовольственными и промышленными товарами, углубляя в стране продовольственную разруху. Вопросы организации товарного обращения в стране и торговли, а вместе с тем и управления торговлей встали перед Советским государством в качестве очень важной хозяйственно-политической задачи с первых дней Октябрьской революции.
Организация и регулирование внутренней торговли были возложены на образованный по декрету II Всероссийского съезда Советов Народный комиссариат торговли и промышленности. В составе исполкомов губернских и областных Советов были образованы специальные отделы торговли и промышленности, а в качестве их исполнительных органов и технического аппарата учреждены городские и уездные торговые инспекции при исполкомах городских и уездных Советов. Первое положение об этих местных органах было принято в июле 1918 г.212.
Деятельность Наркомата торговли и промышленности РСФСР, местных отделов и инспекций развертывалась на фронте острой экономической борьбы. Поскольку в стране не было еще советского государственного торгового аппарата, мероприя-
212 См. СУ 1918, № 60, ст. 658; а также: Вестник Народного Комиссариата торговли промышленности 1918, № 1, стр. 33 и др.
35-1240 545-


тия советской власти в области внутренней торговли были направлены прежде всего на установление контроля за частной торговлей. Большое значение здесь имел декрет «О рабочем контроле», повсеместно вводивший рабочий контроль и в торговых предприятиях.
На мероприятия Коммунистической партии и Советского правительства в области контроля за частной торговлей и ее регулирования частные предприниматели ответили бешеным сопротивленцем и саботажем, срывая организацию не только планомерного, но и всякого товарооборота в стране. Это очень скоро поставило вопрос о замене частной торговли государственной и кооперативной торговлей.
Таким образом определились задачи Наркомата торговли и промышленности, местных отделов и инспекций торговли в области внутренней торговли. Они заключались тогда в установлении жесткого контроля над частными торговцами и ценами, нормировании прибылей частных торговцев, подготовке к проведению национализации торговли, в управлении государственными торговыми предприятиями, регулировании кооперативной торговли- Вместе с тем на Наркомат торговли и промышленно- ^сти возлагается и руководство внешней торговлей на основе введенной в апреле 1918 г. монополии внешней торговли, а также той частью промышленности, которая была связана с экспортом.
Во* второй половине 1918 г., в условиях развернувшегося наступления на советскую страну объединенных сил внутренней и внешней контрреволюции, в стране значительно усилился экономический саботаж буржуазии. Это вызвало необходимость полной замены частной торговли государственной и кооперативной торговлей. Вместе с тем обострение к лету 1918 г. продовольственного положения страны потребовало полной концентрации всего дела снабжения населения предметами первой необходимости в руках продовольственных органов. Поэтому уже в мае 1918 г. (декретом о реорганизации Наркомпрода РСФСР и его местных органов) дело подготовки и проведения национализации частной торговли было передано из Наркомата торговли и промышленности в Наркомпрод, как полновластный орган снабжения. Еще с большей определенностью эта задача была отнесена к Наркомпроду декретом «О снабжении» в ноябре того же года. В дальнейшем обстановка гражданской войны привела к полной ликвидации в стране товарных отношений и торговли и к натурализации хозяйства.
В результате Наркомат торговли и промышленности РСФСР, и отделы торгдвли местных Советов полностью утратили свои функции по руководству внутренней торговлей. Еще в ^1918 г- утратили они и свои функции по управлению промышленностью, так как эти последние уже тогда целиком отошли к ВСНХ РСФСР и местным совнархозам. За Наркоматом торгов- 546


ли -и промышленности РСФСР остались лишь функции по руководству внешней торговлей. Эти изменения нашли и соответствующее отражение на аппарате. Отделы и инспекции торговли местных Советов были упразднены. В центральном аппарате Наркомата были упразднены — отдел внутренней торговли и всех хотя и слаборазвитые, но все же имевшиеся в нем производственные отделы (химический, кожевенный, текстильный и др.), ведавшие единичными отраслями промышленности, связанными с внешней торговлей (переданы в ВСНХ РСФСР) 213. В июне 1920 г. В. И. Ленин подписал декрет СНК об организации внешней торговли и товарообмена, согласно которому Наркомат торговли и промышленности был преобразован в Наркомат внешней торговли РСФСР214.
Подобный процесс пережили аналогичные органы управления, ведавшие торговлей независимых братских советских республик. В области торговли здесь руществуют в 1920 г. только наркоматы внешней торговли. Придание им этого наименования отразило собой и те перспективы, которые открылись тогда для внешней торговли Советской России.
В первые месяцы советской власти, пока империалисты не успели еще сдавить нашу страну железным кольцом блокады, Наркомат торговли и промышленности прилагал все усилия к организации советской внешней торговли. Практически же ему удалось продолжать, а вернее говоря заканчивать начатые прежде экспортно-импортные операции ю ближними странами: Швецией и Норвегией, с одной стороны, и Персией, с другой. Уже к концу 1918 г. прекратились и эти операции. Советская Россия оказалась совершенно отрезанной от внешнего мира215. Все ее попытки наладить внешний товарообмен разбивались о противодействие Антанты, окружившей Россию тесным кольцом блокады. Однако с разгромом второго похода Антанты советская страна пробивает в экономической блокаде серьезную брешь. В январе 1920 г. Верховный совет Антанты, в связи с победами Красной армии, протестами пролетариата против политики интервентов и ввиду заинтересованности самих иностранных держав в торговле с Россией, был вынужден разрешить нейтральным странам, правда с оговорками и ограничениями, производить обмен товаров с Россией. Мир с Эстонией создал реальную возможность для поступления товаров из-за границы. Эти перспективы на внешнюю торговлю и явились одной из важнейших причин рассмотренного преобразования. Наркомвнеш- торгу РСФСР было поручено руководить внешней торговлей на 213 См. К вопросу о структуре Наркомата торговли промышленности. Вестник Народного Комиссариата торговли и промышленности, 1918, № Г, стр. 29—36; № 2, стр. 28—32 и др.
214 См. СУ 1920, № 53, ст. 235.
215 См. Пять лет власти Советов. М., Изд. ВЦИК, 1922, стр. 413.
35*
547


основе ее монополии, вести товарообмен РСФСР с заграницей. Ему, как единственному уполномоченному на то органу республики. принадлежало исключительное право вести все торговые сношения.
Новые задачи и функции наркомата вызвали и преобразование его аппарата- По положению, утвержденному в октябре 1920 г.216, Наркомвнешторг РСФСР разделялся по характеру своих задач и функций на три секции: оперативную, финансово- экономическую и общих дел и отделы — инспекторско-инструкторский и договорно-правовой. Оперативная секция состояла из Центральной плановой комиссии и управлений: экспортного, импортного, транспортно-экспедиционного, таможенно-материального и центрального управления охраны границ республики. В состав финансово-экономической секции входили: статистикоэкономическое управление и финансово-счетное. Секция общих дел состояла из административного управления и секретариата наркомата. Под председательством наркома при Наркомвнеш- торге РСФСР состоял Совет внешней торговли из представителей различных ведомств, учрежденный еще в апреле 1918 г. с введением монополии внешней торговли. Задача Совета заключалась в составлении и рассмотрении планов и других вопросов внешней торговли. Упомянутая выше Центральная планов вая комиссия являлась рабочим аппаратом, выполнявшим подготовительные плановые работы, передававшиеся затем в Совет внешней торговли.
В важнейших пунктах страны, с точки зрения ведения внешней торговли, учреждались областные отделения Наркомвнеш- торга РСФСР (в Петрограде, Архангельске, Баку, Харькове, Одессе, Николаеве и т. д.). Многочисленная сеть местных таможенных учреждений состояла из таможен, надзоров, застав, постов и пунктов. Для удобства управления эти органы объединялись в таможенные округа, во главе которых стояли окружные таможенные управления и таможенные отделы при областных отделениях НКВТ. Таможенные органы на местах работали в тесном контакте с полранчека. В страны, с которыми завязывались торговые отношения, направлялись торговые делегации, а также стали учреждаться торговые агентства, предствавитель- ства и акционерные торговые общества. Первым акционерным торговым обществом явилось Всероссийское кооперативное акционерное общество в Англии (Аркос), созданное советской кооперативной делегацией в июне 1920 г. и возглавлявшееся наркомом внешней торговли — Л. Б. Красиным. Акции этого общества находились целиком в советских руках.
Аппарат наркомвнешторгов других советских республик ора,в См. Отчет о’деятельности Наркомвнешторга (с 15-го мая по 15-ое ноября 1920 года ). Госиздат, 1920, стр. 45 и далее.
548


ганизовывался по типу Наркомвнешторга РСФСР, но был, разумеется, проще.
Перед лицом враждебного капиталистического мира, в области внешней торговли потребовались согласованные действия всех независимых братских советских республик. Это вызвало и организационное объединение наркоматов внешней торговли советских республик. Объединение осуществлено было на последнем этапе гражданской войны. - Установленная организация внешней торговли сделала большое дело. Она помогла отстоять нашу страну от первого экономического, натиска иностранного капитала и пробить дорогу советским товарам на заграничные рынки217. Следует при этом отметить, что практически приступить к значительным по объему внешнеторговым операциям удалось лишь с переходом к мирному строительству.
д *
*
В восстановительный период система органов управления торговлей перестраивается. Эти изменения были вызваны преж^ де всего задачами развития внутренней торговли в связи с переходом к НЭП. Известно, что в период перехода от войны к мирному строительству партия во главе с Лениным рассматривала внутреннюю торговлю, как такое звено в цепи экономических задач, ухватившись за которое можно было вытащить и всю цепь218. Без решения этой задачи нельзя было вывести страну.из состояния хозяйственной разрухи — восстановить сельское хозяйство, промышленность и т. д. и установить нормальные для мирных условий экономические отношения между городом и деревней. «Торговля, — говорил В. И. Ленин, — является сейчас оселком нашей экономической жизни»219.
НЭП привела к бурному развитию товарооборота и торговли в стране — частной, кооперативной и госдураственной. Последняя развивалась различными ведомствами — ВСНХ (через возникшие тогда тресты, синдикаты и систему торгов), Нарком- продом, Госбанком, Наркомземом, образовавшимися смешанными и государственными торговозаготовительными акционер-* ными обществами и многими другими организациями- В стране восстанавливаются крупнейшие ярмарки (Нижегородская и др.), а также ярмарки местного значения, учреждаются товарные биржи, в городах развертывается сеть первоклассных и иных магазинов и т. д. Для развития государственной и кооперативной торговли и разрешения вопроса «кто — кого» в об-> ласти торговли, исключительное значение имел лозунг Ленина, 217 См. общую оценку «КПСС в резолюциях...», ч II, стр. 177.
218 См. В. И. Ленин. Соч., т. 33, стр. 89.
219 В. И. Ленин. Соч., т. 33, стр. 145*
549


выдвинутый в 1921 г. на московской партийной конференции — «Учитесь торговать!»
Чтобы обеспечить командные высоты Советского государства в экономике необходимо было преодолеть стихийный товарооборот, овладеть рынком, влиять на него, регулировать и советским органам выступать на рынке согласовано. Деятельность советских органов в области торговли координировалась в пер* вое время непосредственно СТО РСФСР, а специальных регулирующих центров в области внутренней торговли в связи с предшествовавшей «военно-коммунистической» политикой в стране не оказалось. В мае 1922 г. в качестве такого, теперь крайне необходимого центра, при СТО РСФСР создается Комиссия по внутренней торговле (Комвнуторг). На этот орган было возложено регулирование движения цен на рынке, поддержание покупательной способности рубля, согласование и объединение торговой политики ВСНХ, Наркомпрода, Госбанка и других учреждений и хозяйственных органов РСФСР. Своего аппарата Комвнуторг не создавала (кроме секретариата) и пользовалась аппаратом экономических наркоматов221. Тогда же подобные комиссии по внутренней торговле были организованы и в независимых братских советских республиках. В 1923 г. были образованы и местные комвнуторги при губернских ЭКОСО.
При образовании союзного годударства в целях дальнейшего экономического сближения советских республик и поднятия их экономики, в июле 1923 г., с задачей регулирования внутренней торговли на всей территории СССР, создается Комиссия по внутренней торговле при СТО СССР 222. Эта комиссия ббъеди- няла и направляла деятельность комиссий по внутренней торговле союзных республик.
Углубление начал НЭП и задачи дальнейшего развития и регулирования -внутренней торговли неотложно потребовали, однако, поставить во главе дела регулирования внутренней торговли Союза и союзных республик полномочные органы на правах объединенных наркоматов. Реорганизация осуществляется в мае 1924 г., когда на базе упраздненных тогда Комиссии по внутренней торговле СССР и Наркомпрода СССР создается объединенный Наркомат внутренней торговли СССР 223.
На Наркомвнуторг СССР возлагалась разработка вопросов внутренней торговой политики и торгового законодательства в соответствии с общей экономической политикой Советского государства, планирование и регулирование торгового оборота СССР и цен на рынке, контроль и наблюдение за торговой деятельностью на внутреннем рынке государственных предприятий 221 СУ 1922, № 34, ст. 400; СУ 1922, № 58, ст. 802.
222 СУ 1923, № 83, ст. 808.
223 См. СУ 1924, № 62, ст. ст. 619—620.
550


общегосударственного значения, а также кооперативных и част- ных предприятий, осуществление общего руководства всеми учреждениями, имевшими целью оказание помощи развитию внутреннего торгового оборота — биржами, торговыми палатами, ярмарками и т. д., наконец, непосредственное руководство государственными торговыми предприятиями общесоюзного значе-. ния.
Центральный аппарат Наркомвнуторга СССР состоял из управлений — регулирования внутренней торговли, управления внутренней торговой политики, статистико-экономического, отдела государственных торговых предприятий, управления делами, плановой комиссии (Внуторгплан) и др.224.
В союзных республиках комвнуторги и наркомпроды также были упразднены и на их базе образованы соответствующие наркоматы внутренней торговли. Их деятельность, как объединенных наркоматов, функционировавших на принципе двойного подчинения, объединялась и направлялась Наркомвнуторгом СССР- На базе комиссий по внутренней торговле АССР в декабре 1924 г. были развернуты наркоматы по внутренней торговле АССР 225. Тем же постановлением вместо местных‘комиссий по внутренней торговле создаются отделы по внутренней торговле губернских и областных исполкомов.
Аппарат республиканских наркомвнуторгов по своей 'структуре соответствовал аппарату Наркомвнуторга СССР. Так в составе Наркомвнуторга РСФСР были учреждены: экономическое управление {в составетрех отделов: регулирования внутренней торговли, внутренней торговой политики и статистико-экономического), управление государственными торговыми пред-" приятиями, управление делами 226. Соответствующие структурные подразделения, но более мелкого масштаба, имели и отделы внутренней торговли губернских и областных исполкомов 227.
На местных отделах внутренней торговли лежали обязанности по регулированию на основе общесоюзного и республиканского законодательства всей торговли в пределах подведомственной им территории, организация и заведывание торговой инспекцией, непосредственное управление, руководство и контроль над подчиненными им государственными торговыми предприятиями, содействие развитию предприятий гозударственной торговли вышестоящих Советов и центральных органов, регулирование и надзор за деятельностью частных, арендных, кооперативных^ прочих торговых предприятий и т. д.
Образование наркомвнуторгов и отделов внутренней торговли местных Советов имело большое значение в деле осуществления политики партии в области торговли и было одобрено 224 См. СУ 1924, № 62, ст. ст. 619—620.
226 См. СУ 1925, № 8, ст. 54.
226 См. СУ 1925. № 2, ст. 15.
227 См. СУ 1925, № 3, ст. 23.
551


XIII съездом партии. Съезд подчеркнул при этом, что задачи Наркомвнуторга СССР заключаются в овладении рынком и вы* теснением частного капитала из внутреннего торгового обо;ро- та 228. В соответствии с этим деятельность Наркомвнуторга СССР» республиканских наркомвнуторгов и местных отделов внутренней торговли была направлена к развитию и организации внутреннего рынка с обеспечением преобладающего влияния государственной и кооперативной торговли в торговом обороте.
* * *
Серьезной перестройке в восстановительный период подверг-» лось и управление внешней торговлей, что было непосредственно связано с выходом советской страны на внешний рынок, а также и введением НЭП. Реорганизация преследовала целью создание определенной экономической заинтересованности хо-» зяйственных органов и кооперации в экспортно-импортных опе- рациях, в привлечении к этим операциям иностранного капитала, прй сохранении монополии внешней торговли, что и было достигнуто, вопреки давлению со стороны иностранных держав и выступлениям оппортунистов внутри партии, особенно отчаянно добивавшихся в связи с НЭП отмены или, по крайней мере, ослабления монополии внешней торговли-
Ряд хозяйственных органов ВСНХ РСФСР (Нефтесиндикат, Чаеуправление, Резинотрест и др.), а также Наркомпрода РСФСР и др. ведомств и кооперация (Центросоюз, а с 1925 г. Сельскосоюз, Всекопромсоюз) — получили право самостоятельного выхода на внешний рынок, при контроле со стороны органов управления внешней торговлей. Вместе с тем стали создаваться акционерные общества по внешней торговле — Экспорт- хлеб и др. Некоторые из них учреждались с участием иностран^ ного капитала, с целью привлечения последнего к организации производства и заготовок продуктов советского экспорта, ввоза в страну предметов, необходимых для восстановления народного хозяйства и внутреннего товарообмена. Так соорганизовались общества: Руссанглолес, Совпольторг, Русавсторг, Ратао, Рус- сотюрк и др. Еще в 1921 г. с транспортными целями были образованы русско-германские транспортные общества — Дерутра и Дерулюфт, а также — Деруметалл 229. Ведущее положение в смешанных обществах занимал советский капитал (советская сторона держала не менее 51% акций). За Советским государством обеспечивалось, следовательно, и руководящее влияние в; самых общих собраниях и правлениях смешанных обществ.
228 См. «КПСС в резолюциях...», ч. II, стр. 35.
229 См. Внешняя торговля Союза ССР за X лет. Сборник материалов под ред. Д. И. Кутузова. М., изд-во Наркомторга СССР и РСФСР, 1928_ стр. 187 и далее.
552


Расширение внешней торговли, участие в ней теперь многих хозяйственных организаций, кооперации и иностранного капи* тала — потребовали провести более четкое разделение в органи* зационном построении Наркомвнешторга РСФСР и наркомвнеш- торгов независимых братских советских республик — на ча* сти — торгово-оперативн|ую и контрольно-регулирующую 230.
В качестве торгово-оперативной, коммерческой части Наркомвнешторга РСФСР была учреждена на началах хозяйствен* ного расчета и со всеми правами юридического лица государст* венная экспортно-импортная контора (Госторг РСФСР) вогла* ве с правлением и директором-распорядителем231. Подобные конторы (госторги) были образованы и в наркомвнешторгах других братских независимых республик, но ведущее положение Среди них занимал Госторг РСФСР- Контрольные и регулирую* щие функции сосредоточились в специальных регулирующих органах НКВТ РСФСР 232 и его внешнеторговой плановой комиссии (Внешторплан). В качестве ведущего регулирующего органа создается при этом специальное управление регулирования, сконцентрировавшее у себя все вопросы регулирования и надзора за деятельностью оперативных органов, смешанных обществ и т. д. Управление состояло из отделов: экспорта, импорта, смешанных обществ, лицензий. Последний ведал выдачей разрешений на ввоз и вывоз товаров, работал в тесном контакте с заинтересованными ведомствами, которые имели в нем своих представителей.
Основными заграничными органами Наркомвнешторга РСФСР являлись торгпредства. На них лежали задачи огром230 Следует подчеркнуть, что при всем этом внешняя торговля в большей своей части сосредоточивалась в органах самого Внешторга и в оравн/итель- но небольшом числе синдикатов, трестов, смешанных обществ и т. д., в которых, кстати сказать, НКВТ участвовал и непосредственно, а не только их контролировал. Таким образом и после указанной перестройки НКВТ РСФСР был не только регулирующим и контролирующим органом, но и самым крупным «купцом», т. е. по преимуществу оперативным органом. См. Л. Б. Красин. Вопросы внешней торговли. М.-Л. Госиздат, 1928, стр. 64—103.
231 Задачи Госторга РСФСР заключались в осуществлении государственного товарообмена с заграницей. Госторг РСФСР закупал товары за границей, ввозил и продавал их, заготавливал внутри страны продукты, предназначенные к экспорту, вывозил и реализовывал их на внешних рынках. Госторг выступал как субъект, самостоятельно ведущий торговлю, но в то же время исполнял и комиссионные поручения.
232 Все регулирующие органы НКВТ РСФСР можно разделить на две группы: 1-ая — те управления, которые в связи с регулированием были заняты главным образом разработкой и систематизацией нормативных актов, выработкой экономических директив, предположений и планов (управление регулирования, экономическое, Внешторгплан, юридическая часть, отчасти и управление делами и секретариат), 2-ая — те управления,которые регулирующую деятельность преимущественно совмещали с организационно-технической и контрольной (таможенное управление, тарифно-таможенный комитет, финан'сово-счетное управление и транспортное). (См. Пять лет власти Советов, стр. 432—435).
553


ной важности. Торгпредства изучали общие торговые законы и обычаи данной страны, следили за состоянием рынка, устанавливали прямые связи с крупнейшими местными фирмами и бан-’ ками, участвовали в арбитражах, организовывали судебную защиту советских интересов и т. д. Все закупки и все продажи концентрировались в торгпредствах. Те учреждения, которые получили право выхода за границу, обязаны были каждый свой шаг за границей предварительно согласовывать с торгпредством 233.
В целях укрепления своего местного аппарата внутри республики Наркомвнешторг РСФСР в октябре 1921 г. получил право учреждать отделы внешней торговли при губисполкомах и краевых экосо тех местностей, в которых интересы внешней торговли имели особо важное значение 234.
Для содействия экономическому сближению Советской России со странами Востока, в 1922 г. создается общественная организаций— Российская восточно-торговая палата. Ввиду расширения деятельности, в дальнейшем (1928) она была преобразована во Всесоюзную торговую палату.
Отстоять свою экономическую независимости перед лицом экономического и политического давления со стороны капиталистического мира независимые братские советские республики могли лишь путем согласованных выступлений. Это приводило братские советские республики не только к признанию необходимости общей с РСФСР внешне-торговой политики на основе единого импортно-экспортного плана, но и к установлению организационного единства по линии наркомвнешторгов. По взаимному согласию Наркомвнешторг РСФСР имел в братских республиках своих полномоченных представителей (в Азербайджанской ССР) или уполномоченных с большими правами (в УССР и БССР). Согласование внешней торговли с Армянской ССР и Грузинской ССР осуществлялось главным образом путем партийных директив РКП (б). В начале 1922 г. решение вопросов, связанных с концессиями, было сосредоточено в учрежденном при СТО РСФСР Главном комитете по делам концессий и акционерных обществ, для работы в котором присылались и представители независимых братских республик. Все это не исключало, однако, выступлений советских республик и как самостоятельных субъектов во внешних торговых операциях с капиталистическими державами. Украина могла иметь при этом своих торговых представителей в соответствующих странах.
233 См. о торгпредствах. В. В. Преображенская. Торгпредства СССР за границей — выдающийся вклад Советского государства в международное право. Ученые записки Львовского Государственного Университета им. Ивана Франко. Т. XXXVIII. Серия юридических наук, выпуск 3, 1956, стр. 33 и далее.
234 СУ 1921, № 72, ст. 587.
554


Ввиду особого нажима империалистов на Советскую страну в период Генуэзской и Гаагской «международных конференций, одновременно выступили уже все советские республики. По взаимному соглашению они были представлены на этих конференциях полномочной единой делегацией РСФСР. Специфические условия закавказских республик привели к образованию с созданием ЗСФСР единого Наркомвнешторга для всей Закавказ- ч ской Федерации. Республиканские наркомвнешторги в ЗСФСР были упразднены 235.
С образованием союзного государства .внешняя торговля была отнесена к компетенции общесоюзных государственных органов, что вызывалось необходимостью усиления позиций союзного государства на международной арене и укрепления во внешней торговой деятельности Советского государства планового начала. В 1923 г. Наркомвнешторг РСФСР преобразуется в общесоюзный наркомат 236. По отношению к центральному аппарату Наркомвнешторга СССР, а также и к торгпредствам СССР за границей было проведено четкое разделение на части регулирующие и торгово-оперативные. Центральный аппарат Наркомата соорганизовался при этом из секретариата и ряда управлений: управления делами, регулирования внешней тор- ' говли, транспортного, главного таможенного, экономическо- правового, финансово-счетного и Торгплана 237.
Республиканские наркомвнешторги упразднялись и был установлен институт уполномоченных Наркомвнешторга СССР при правительствах союзных республик. За каждой союзной республикой при этом гарантировались определенные простор и свобода в выработке экспортно-импортного плана республики. По рассмотрении и утверждении его НКВТ СССР, республиканский экспортно-импортный план входил в общий экспортно-импортный план Союза и в части, касавшейся данной республики, осуществлялся уполномоченным НКВТ СССР при правительстве данной союзной республики. При уполномоченных учреждались государственные торговые экспортно-импортные конторы (гос- торги) республик. Госторги являлись теми органами, при помощи которых проводились и обеспечивались торговые и экономические интересы союзных республик в рамках общего экспортно-импортного плана Союза. В заграничных торгпредствах СССР и в пунктах, где играли значительную роль особые экономические интересы той или иной союзной республики, упол- наркомвнешторга СССР учреждали особых своих представителей. Таким образом при новой системе, централизовавшей внеш235 См. о формах сотрудничества республик в области внешней торговли. Т. Ч. Централизация законодательного регулирования внешней торговли. -«Внешняя торговля». Еженедельник Наркомвнешто|рга, 1924, №6—7, стр. 2—7.
236 См. Положение о нем. СУ 1923 № 108, ст. 1035.
237 См. Положение о Торгплане СЗСССР 192Й, № 13, ст. 106.
555


ние торговые сношения в ведении единого союзного Наркомата^ обеспечивалась вместе с тем маневренная свобода в экономических вопросах, в проведении интересов отдельных союзных республик 238.
Вся деятельность органов управления внешней торговлей была подчинена насущным задачам Советского государства. На первом этапе восстановительного периода в целях преодоления продовольственных затруднений в больших масштабах осуществлялись операции по импорту продовольствия при использовании для этого золотого запаса. Однако с преодолением продовольственных затруднений и накоплением товарного фонда, уже в восстановительный период, Советское государство перешло к активному внешнеторговому балансу, т. е. к широким товарообменным операциям, приобретая при этом за границей по преимуществу средства производства для восстановления и развития народного хозяйства — промышленности, транспорта и т. д.239.
♦ * *
В годы социалистической реконструкции народного хозяйства под влиянием новых задач и условий система органов управления торговлей претерпевает ряд преобразований.
Уже в ноябре 1925 г. происходит слияние Наркомвнешторга СССР и Наркомвнуторга СССР в объединенный Наркомат" внешней и внутренней торговли СССР 240. Соединение руководства внутренней и внешней торговлей в одном органе значительно упрощало решение вопросов, связанных с мобилизацией экспортных ресурсов, а эта задача выдвигалась тогда с особенной остротой, так как необходимо было обеспечить обменный фонд для быстро возраставшего импорта промышленного оборудования и других средств производства для социалистической индустриализации страны.
На Наркомат внешней и внутренней торговли СССР возлагалось регулирование экономических отношений между городом и деревней и отношений СССР с международным рынком, регулирование цен на сельскохозяйственные и промышленные товары, снабжение деревни продукцией социалистической промышленности и обеспечение .последней сельскохозяйственным сырьем.
Своим регулирующим воздействием НКВВТ СССР охватывал всю сферу товарного обращения внутри страны: торговлю ' 238 См. об этом Третья сессия ЦИК СССР. Стенографический отчет и постановления. М., Изд. ЦИК СССР, 1924, стр. 32 и др.
239 См Л. Б. Красин. Вопросы внешней торговли, стр. 47—49, 138 и далее.
240 СЗ СССР 1925, № 78, ст. 590. V .
556


товарами личного потребления, заготовки сельскохозяйственных .продуктов и советские внешнеторговые операции. Он выступал вместе с тем и как орган, имеющий в своем непосредственном управлении торгово-сбытовые и заготовительные организации и предприятия.
Объединение наркоматов было осуществлено при самой решительной разгрузке нового органа от оперативных функций с передачей их подведомственным органам и учреждениям. НКВВТ СССР сосредоточивал свою деятельность по преимуществу на руководстве в общих вопросах и в особенности — плановых. Но и при такой разгрузке, ввиду объединения руко^ водства внутренней и внешней торговлей,, аппарат нового наркомата был довольно сложным и представлен целым рядом управлений (экономическое, финансовое, экспортно-импортное, таможенное, хлебофуражное, промтоваров и т. п.), отделов и других структурных частей. В целом аппарат НКВВТ СССР строился на «потоварном» принципе. В 1927 г. был издан специальный приказ, требовавший в максимальной степени проводить этот принцип в организационной структуре наркомата. Однако в дальнейшем, в связи с сосредоточением оперативного регулирования в отраслевых объединениях и с усилением планово-директивных функций самого НКВВТ СССР, его управления по внутренней торговле, построенные по отраслевому (товарному) принципу упраздняются .и взамен им организуется система планово-директивных секторов, построенная в основном по функ- .циональному признаку241.
Свои оперативные функции НКВВТ СССР передал развернутой системе специализированных государственных торговых организаций. В области внешней торговли это были государственные акционерные общества по основным импортным и экспортным товарам (Текстильимпорт, Сельмашимпорт, Кож- импорт, Металлоимпорт, Электроимпорт, Химимпорт, Экспорт- лес, Экспортлен и др.), которые теперь и взяли на себя всю оперативную работу внутри страны — по важнейшим статьям импорта и экспорта. Число же хозяйственных органов,других ведомств, допускаемых* непосредственно к внешней торговле, было резко сокращено. Развертывание системы указанных обществ предусмотрел октябрьский Пленум ЦК РКП (б) 1925 г., принявший специальное решение «О внешней торговле» 242. Создание обществ имело целью обеспечить единство действий заинтересованных советских хозяйственных органов и их более тесное привлечение к операциям по отдельным наиболее крупным статьям советского экспорта и импорта. Образование обществ вызвало перестройку торгпредств: в них были созданы 241 См. постановление ЦИК и СНК СССР от 13 февраля 1930 г. «О реор- /.ганизации управления внутренней торговлей», (СЗ СССР 1930, № 17, ст. 181).
242 «КПСС в резолюциях...» ч. II, стр. 174—180.
557


экспортные и импортные управления, имевшие в своем составе’ отделы по признаку важнейших экспортных или соответственно импортных товаров.
Вместе с тем сохранялась система распубликанских гостор- гов, как органов по обслуживанию нужд и интересов соответствующих союзных республик в области внешней торговли (импорт товаров, необходимых для снабжения республиканской, местной, кустарной и арендованной промышленности). Для распределения экспортных и импортных контингентов и урегулирования выдачи лицензий, при НКВВТ СССР было организовано лицензионное совещание в составе представителей заинтересованных гос. и хозорганов, кооперации и союзных республик. Аналогичные совещания создавались и в отдельных республиках при уполномоченных НКВВТ СССР.
Оперативная работа за границей сосредоточивалась в торгпредствах, через которые акционерные общества и другие хозяйственные организации и осуществляли свои внешнеторговые операции. При децентрализации оперативных функций такой порядок обеспечивал единство выступлений советских организаций. НКВВТ СССР осуществлял лишь общее руководство и надзор за деятельностью внешнеторговых обществ и других хозяйственных организаций.
В области внутренней торговли НКВВТ СССР передал ряд своих оперативных функций сначала синдикатам, с сосредоточением в их руках оптового сбыта продукции государственной промышленности. С 1929—1930 г. в области внутренней торговли место упраздненных синдикатов, но с более широкими функциями, заняли созданные тогда в системе НКВВТ СССР, как это имело место и в системе ВСНХ, всесоюзные отраслевые объединения (Союзхлеб, Союзмясо, Союзсахар, Союзрыба и др.). Находясь в ведении НКВВТ СССР, объединения пользовались всеми правами юридического лица и действовали на началах хозяйственного расчета. Им принадлежало оперативное руководство заготовками, хранением, - переработкой основных пищевых продуктов и снабжение ими населения через потребительскую кооперацию и государственную торговлю, руководство соответствующими отраслями пищевой промышленности и т. д. В объединения входили, по общему правилу, предприятия и организации общесоюзного и республиканского значения, а также важнейшие организации местного значения. Руководство республиканскими и местными предприятиями союзные объединения осуществляли через республиканские и местные органы управления торговлей 243.
Республиканскими органами управления внутренней торговлей являлись наркоматы внутренней торговли, переименован243 СЗ СССР 1930, № 17, ст. 181.
558


ные вскоре в наркомторги. Наркомторг при этом имела не только каждая союзная, но и автономная республика 244.
Наркомторги республик выполняли функции по руководств ву внутренней торговлей на правах объединенных наркоматов. В области внешней торговли НКВВТ СССР был необъединенным, а союзным наркоматом. Однако института его уполномоченных в республиках установлено не было и функции республиканских уполномоченных по внешней торговле выполняли те же наркомторги.
В 1927 г. последовало постановление о переименовании местных отделов по внутренней торговле в отделы торговли 245. Система отделов торговли перестраивается в это время применительно к новому административно-территориальному делению страны 246. Областные (краевые), городские и окружные исполкомы образовали при этом в своем составе отделы торговли. Райисполкомы сначала имели в своем составе инспекторов торговли, но в 1930 г. и здесь были образованы отделы торговли. Областной (краевой) отдел торговли имел своей обязанностью не только руководство внутренней торговлей в пределах своей территории, но и выполнение функций уполномоченного по
244 По ряду автономных республик тогда существовали объединенные наркоматы промышленности и торговли (наркомтромторги). См. об .этом в данной работе на стр. 482.
245 ОУ 1927, № 35, ст. 234.
246 До введения нового административно-территориального деления местные отделы торговли по-прежнему были представлены главным образом отделами торговли губисполкомов. Эти отделы состояли из секретариата, товарных секций (промышленных товаров, хлебная, сырьевая и т. д. — в зависимости от экономических особенностей губернии), экономической секции и торговой инспекции. В экономически мощных губерниях вместо секций создавались соответствующие п/отделы. В составе Архангельского, Астраханского и Московского отделов торговли создавались и части для выполнения работ, связаных с внешней торговлей. При уездных исполкомах состояли уполномоченные губернских отделов торговли, назначавшиеся уездными исполкомами по согласованию с губернским отделом торговли. (См. об этом СУ 1928, № 116, ст. 728). В системе государственных организаций внутренней торговли, подчиненных общему руководству наркомторгов и местных отделов торговли, крупное место занимала система государственных торгов. По специальному положению о них 1927 г. (См. СЗ 1927, № 49, ст. 49) госторгом признавалось государственное торговое предприятие, организованное на основе особого устава в виде самостоятельной хозяйственной единицы с правом юридического лица, состоящее в ведении государственного учрёждения и действующее на началах хозяйственного расчета. Каждый торг являлся единым предприятием, в состав которого могли входить одна или несколько оперативных единиц— магазинов, контор, отделений, складов. Торги имели право открывать на всей территории СССР филиалы, т. е» свои представительства, отделения,, конторы, агенства, а также магазины, склады и т. п. Торги могли создаваться Наркомторгом СССР, наркомторгами республик и местными отделами торговли, а также др. наркоматами СССР, союзных республик и их местными органами. Торги по своему положению были аналогичны трестам. Основное различие между ними заключалось в том, что трест представлял собой предприятие, организованное для производственных целей, а торг— для целей торговых..
559


внешней торговле СССР 247. По положению 1930 г. краевой (областной) отдел торговли подразделялся на секторы: инспекторско-инструкторский, планово-экономический, заготовок, снабжения, производственный, транспортный, экспортно-импортный, кадров, управления делами и др.248.
Основная задача НКВВТ СССР в области внешней торговли заключалась в годы реконструкции в том, чтобы обеспечить поступление из-за границы орудий и средств производства для ускоренного развития тяжелой индустрии. Исходя из этой задачи и строились внешнеторговые планы и вся внешнеторговая деятельность наркомата. В области внутренней торговли НКВВТ СССР, наркомторги республик и отделы торговли местных Советов проводили политику решительного наступления на частноторговый капитал и в связи с этим осуществляли большую работу по дальнейшему развертыванию в стране государственной и кооперативной торговли.
На втором этапе социалистической реконструкции народного хозяйства проводятся новые преобразования, что было вызвано новыми условиями и задачами Советского государства в области организации торговли и снабжения. Благодаря окончательной победе социалистического сектора в товарообороте (в 1930 г. частный сектор в товарообороте составлял всего лишь 5,6%) были созданы все необходимые предпосылки для дальнейшего закрепления планового начала в торговле. Ударные задачи по обеспечению товарными фондами бурно развивающейся социалистической промышленности и социалистического сельского хозяйства привели к дифференциации органов, планирующих и регулирующих товарное обращение в стране 249. В феврале 1930 г. из НКВВТ СССР изымается регулирование материального снабжения промышленности и других государственных предприятий с передачей этой функции непосредственно тем наркоматам, в ведении которых находились предприятия, чем достигалась тесная увязка планов материального снабжения с производственными планами.
Но и при этих условиях НКВВТ СССР не утратил своего важнейшего значения. Более того, на него легли теперь новые и чрезвычайно ответственные задачи в области снабжения, а также и по руководству переданной в его ведение из ВСНХ СССР пищевой промышленностью. Следует подчеркнуть, что поскольку в результате развернутого наступления социализма по всему фронту социалистический сектор победил не только в городе, но и в деревне, перед органами управления торговлей встала беспрецедентная задача — организовать товарообмен между
247 См. СУ 1928, № 117, ст. 732.
248 См. СУ 1930, № 62, ст. 765.
249 См. Е. Г. Ламоватский, Г. М. Громова. Управление государственной внутренней торговлей в СССР. М., Госюриздат, 1957, стр. 22—23. 560


■социалистической промышленностью и социалистическим сельским хозяйством. Но коренным образом изменила свое лицо и сама торговля. Теперь она представляла собой, как уже указывалось выше, не частную торговлю, какой преимущественно была раньше, а социалистическую — государственную и кооперативную. Следовательно, у органов управления торговлей отпали функции регулирования частной торговли, а вместе с тем встали задачи огромной важности по всемерному развертыванию государственной и кооперативной торговли, а также и по содействию народившемуся новому виду розничной торговли — колхозной. По-новому надо было построить и все дело рабочего снабжения, найти такие формы, которые обеспечили бы повседневную органическую связь снабжения с делом укрепления решающих отраслей народного хозяйства. Это тем более важно было сделать, т. к. ввиду кулацкого саботажа и пока не окрепли колхозы, страна испытывала недостаток в товарной продукции сельского хозяйства. Не хватало и промышленных товаров широкого потребления, что объяснялось усилиями государства, направленными на создание решающих отраслей тяжелой индустрии. Вместе с тем усложнились и вопросы управления внешней торговлей. Все это привело к крупному преобразованию. В ноябре 1930 г. ЦИК и СНК СССР приняли постановление о разделении Наркомата внешней и внутренней торговли на два самостоятельные наркомата: объединенный Наркомат снабжения СССР и союзный Наркомат внешней торговли СССР 250.
В союзных и автономных республиках соответственно нар- комторги были преобразованы в наркомснабы. В январе 1931 г. последовало постановление ВЦИК и СНК о преобразовании кра. евых и областных отделов (управлений) торговли в соответствующие отделы (управления) снабжения, а районной инспектуры по торговле — в инспектуру снабжения251. Окружные отделы торговли в это время были упразднены, поскольку упразднялись и сами административно-территориальные округа.
Центральные и местные органы снабжения провели огромную работу по развертыванию государственной и кооперативной торговли. Ввиду некоторых затруднений с товарами, в качестве временной вынужденной меры, в 1928—1929 гг. был осуществлен переход от свободной торговли к снабжению населения продовольствием и промтоварами по карточкам, чем достигалось наиболее правильное по тем условиям и бесперебойное снабжение населения. Из снабженческой работы решительно вытеснялся при этом нэпмановский дух, еще господствовавший во многих звеньях снабженческого аппарата, преодолевались элементы бюрократизма путем широкого вовлечения рабочих в дело организации снабжения и контроля. По-боевому решались задачи
250 СЗ СССР 1930, № 66, ст. 592.
261 СУ 1930, № 62, ст. 764; СУ 1931, № 1, ст. 1. 36-1240 561


наиболее правильного классово-целеустремленного распределения продовольственных и промышленных ресурсов государства,, преимущественного снабжения важнейших предприятий и районов страны и т. д. Значительная часть торговых предприятий была передана из непосредственного ведения наркомснабов и отделов снабжения исполкомов местных Советов в развернутую тогда специальную систему органов рабочего снабжения 252. Ссь циалистическим переустройством деревни был обусловлен переход органов снабжения, являвшихся и заготовительными органами, к новым формам заготовок. Основной формой заготовок становится тогда контрактация. Органы снабжения успешно разрешали и задачи по подъему и реконструкции пищевой промышленности 253.
В соответствии с директивами партии 254 *, в начале 30-х годов осуществляются крупные мероприятия по дальнейшему развитию советской торговли и улучшению снабжения населения. К концу периода коллективизации сельского хозяйства, благодаря успехам колхозного строительства, развитию легкой индустрии и советского торгового аппарата, товарооборот в стране настолько возрос, что это позволило перейти с 1 января 1935 г. от нормированного снабжения по карточкам к свободной развернутой советской торговле без карточек и без всяких ограничений.
В целях подготовки и проведения в жизнь этого мероприятия и в связи с быстрым развитием пищевой промышленности,, в августе 1934 г. Наркомснаб СССР был разделен на два самостоятельные наркомата: объединенный Наркомат внут- 252 В целях улучшения снабжения рабочих по постановлению партии и. правительства 1932 г. «О расширении прав заводоуправлений в деле снабжения рабочих и улучшения карточной системы» магазины и подсобные хозяйства, ранее созданных закрытых рабочих кооперативов (ЗРК), были переданы заводоуправлениям, а при последних для руководства ЗРК, магазинами и подсобными хозяйствами образованы отделы рабочего снабжения (ОРСы). В составе хозяйственных наркоматов стали создаваться управления или центральные отделы рабочего снабжения (Главорс НКПС СССР и т. д.). Система ОРСов имела крупное значение в деле развития торговли, увязки снабжения с выполнением производственных планов, организации общественного питания на предприятиях, расширении собственной продовольственной базы предприятий путем создания подсобных хозяйств, мобилизации дополнительных ресурсов посредством организации самозаготовок, самозакупок и т. д. Однако основное значение в системе госторговли в период 1930—1934 гг. сохраняла торговая сеть Наркомснаба СССР и созданные к тому периоду его мощные хозяйственные системы в лице упоминавшихся всесоюзных государственных объединений (Союзхлеб и др). (См. М. А. Фиалков. Органы государственного управления торговлей в СССР и их совершенствование. М., Госюриздат, 1960, стр. 37).
253 См. О задачах и характере деятельности Наркомснаба СССР В. Мо¬
дель. Наркомвнуторг. «Советская торговля», 1934, № 4, стр. 3—7.
264 См. «КПСС в резолюциях...», ч. III, стр. 131—135; 157—169; 256—260.
562


ремней торговли СССР» союзный Наркомат пищевой промышленности СССР 256.
Наркомвнуторг СССР должен был стать единым главным штабом организации развернутой культурной советской торговли, обеспечить повседневное руководство оптовым и розничным товарооборотом страны и дальнейшее развитие государственной торговли, ставшей важнейшей товаропроводящей системой, ликвидировать разрыв между организационными формами торговли 257 и т. д.
Соответственно в союзных и автономных республиках вместо наркомснабов были восстановлены наркомвнуторги, а в составе исполкомов местных Советов — вместо отделов снабжения— отделы внутренней торговли 258. Такие отделы теперь имели областные (краевые), городские и районные исполкомы. В районах с небольшим товарооборотом вместо отделов вводились районные инспектора внутренней торговли 259 260.
На Наркомат внутренней торговли СССР, наркомвнуторги республик й местные отделы внутренней торговли возлагалось регулирование всей торговли и особенно розничной, непосредственное управление предприятиями и объединениями государственной торговли, планирование организации промтоварного и продовольственного снабжения — на подведомственной территории 26°.
Соответственно этим трем важнейшим участкам работы была установлена и структура органов.
В Наркомвнуторге СССР работу в области регулирования торговли в стране вели: отдел тортовой сети, на котором лежали задачи организации и планирования развертывания оптовой 256 СЗ СССР 1934, № 40, ст. 313. Первое раскрупнение Наркомснаба СССР имело место еще в 1932 г., когда в качестве самостоятельного органа был учрежден Комитет но заготовкам при СТО СССР.
257 К этому времени в стране все шире развертывалась торго-вая работа самых различных систем. Кроме потребительской кооперации и госторговли Наркомснаба развернулась, как отмечалось, торговля ОРСов, а также розничная торговля промышленных наркоматов (Наркомлегпрома, Наркомлеспро- ма, Наркомтяжпрома и др.), кустарно-промысловой и инвалидной кооперации. Одних только торговых систем союзного значения к 1934 г. насчитывалось свыше 20-ти. Понятно, что в этих условиях значительно повышалась роль планирования и повседневного оперативного руководства товарооборотом из единого центра. (См. Г. Деборин. Внутренняя торговля СССР (К вопросу об образовании Наркомвнуторга СССР) «Советское строительство», 1934, № 9, стр. 23 и далее). Отметим здесь, что в целях централизации в едином органе всего дела регулирования внутреннего товарооборота, с образованием Наркомвнуторга СССР, был упразднен Комитет товарных фондов и регулирования торговли при СТО, образованный в 1932 г. из Комитета цен при СТО СССР
258 См. СЗ СССР 1934, № 43, ст. 334; СУ РСФСР 1935, № 2, ст. 11.
259 См. о райвнуторгах С. Лепилин. О перестройке работы райвнуторгов. «Советское строительство», 1935, № 9, стр. 38.
260 См. подробнее Г. Збержковский. Наркомвнуторг СССР и его ближайшие задачи.. «Советская торговля», 1935, № 5, стр. 11.
36* 563


и розничной торговой сети, отдел норм и правил торговли, отдел регулирования цен, колхозной торговли и базаров, планово-экономический и государственная торговая инспекция. Последняя была образована в 1934 г. из инспекции цен, переданной в НКВТ из Наркомфина СССР. Ее основная задача заключалась в борьбе с обманом потребителя в торговых организациях: произвольным изменением цен, обвесом, обмером и т. д.261.
Вопросы непосредственного управления предприятиями государственной торговли сосредоточивались в главных управлениях: продуктовых магазинов, промтоварных универсальных магазинов, местных торговых организаций — Главторг (ведало системой республиканских, областных, городских и местных торгов), столовых, ресторанов и кафе, снабжения курортов и торговли в курортных местностях. Что касается всесоюзных государственных объединений (Союзхлеба и др.) эти органы были упразднены в целях сокращения сети промежуточных звеньев и расширения непосредственной связи Наркомвнуторга СССР с крупными торговыми предприятиями и усиления роли республиканских и местных органов управления торговлей.
' Планирование и организация промтоварного и продовольственного снабжения вели два специальных главка — по промтоварам и по продтоварам.
Аналогично строился аппарат наркомвнуторгов республик, краевых и областных отделов торговли. Дальнейшее развитие аппарата всех этих органов характеризовалось укреплением в них производственно-отраслевого и производственно-территориального принципа построения аппарата, что нашло отражение в новой структуре Наркомвнуторга СССР, наркомвнуторгов союзных и автономных республик, краевых и областных отделов внутренней торговли, утвержденной постановлением ЦИК и СНК СССР в январе 1936 г.262.
Организационная перестройка коснулась, как отмечалось, и управления внешней торговли. Для индустриализации страны и реконструкции всего народного хозяйства весьма желательным было дальнейшее расширение внешней торговли СССР. Однако международная обстановка тогда в связи с экономическим кризисом в капиталистических странах х(1928—1933 гг.) резко ухудшилась. Это крайне усложняло деятельность Советского государства в области внешней торговли и послужило одной из причин выделения в 1930 г. внешней торговли в самостоятельную отрасль управления и образования вновь союзного Наркомвнешторга СССР.
281 См. СЗ СССР 1934, № 45, ст. 355; № 53 ст. 412.
262 См. СЗ СССР 1936, № 2, .ст. 17; а также М. А. Фиалков. Органы государственного управления торговлей в СССР и их совершенствование. М., Госторгиздат, 1960, стр. 41—42.
564


Другим важным мероприятием в области организации управления внешней торговлей являлось преобразование в том же году государственных акционерных экспортных и импортных обществ. Поскольку акционерная форма советских организаций теперь изжиута себя, эти общества в начале 1930 г. были преобразованы во всесоюзные государственные экспортно-импортные объединения (Экспортхлеб, Экспортлес и т. д., Метал- лоимпорт, Электроимпорт и т. д.). В отличие от обществ, объединения были лишены заготовительных функций. Укрепление планового начала в Народном хозяйстве позволяло объедине- 4 ниям не заготавливать непосредственно, а покупать экспортные товары у советских хозяйственных организаций на основе экспортно-импортных планов и сосредоточить свою деятельность исключительно на операциях торговли. Объединения являлись самостоятельными хозяйственными организациями, пользовались правами юридического лица и действовали на началах хозяйственного расчета, подчиняясь лишь общему руководству Нар- комвнешторга СССР. Объединения получили монопольные права в области экспортной или импортной работы, относящейся к их ведению, что также отличало объединения от прежних обществ, не имевших данного права. Общая реорганизация потребовала перестройки и торгпредств. Аппарат торгпредств был упрощен и приспособлен к работе по реализации и закупке определенных товаров в странах, являвшихся для этих товаров основным рынком. Большая часть технической работы, в том числе и по расчету с иностранными фирмами, была перенесена из торгпредств в объединения и таким образом центром советских внешнеторговых сделок стала Москва. В 1931 г. создаются специальные высшие внешнеторговые учебйые заведения — Институт внешней торговли и Академия внешней торговли 263.
§ 6. Органы управления основными видами транспорта
В Советской стране, с ее огромными пространствами, развитыми железнодорожными, речными и морскими путями, транспорт является важнейшим нервом жизни страны. Эту свою исключительную роль транспорт играл у нас на всех этапах истории Советского государства. Понятно отсюда и то большое значение, какое приобрел советский аппарат управления транспортом, как проводник в жизнь мероприятий Коммунистической партии и советского правительства в области организации транспорта и непосредственный его руководитель. Аппарат управления транспортом изменялся и совершенствовался в зависимости от 263 См. Внешняя торговля СССР. Под ред. проф. А. М. Смирнова и проф. Н. Н. Любимова. М., Внешторгиздат, 1954, стр. 187—188.
565


общей экономической и политической обстановки в стране, по мере становления и развития самого транспорта.
Для заведывания железнодорожным транспортом, в качестве центрального органа, по декрету II Всероссийского съезда Советов создается Наркомат по железнодорожным делам, переименованный в марте 1918 г. в Наркомат путей сообщения РСФСР.
Известно, что к моменту Октябрьской революции транспорт находился в состоянии глубокой разрухи. После Октября контрреволюция направляла свои удары по транспорту как на узкое, место. Чем острее была борьба, тем тяжелее становилась обстановка на транспорте. Перед НКПС РСФСР и его органами на местах сразу же встали ответственные и сложные задачи. Надо было принять все меры к предотвращению дальнейшего развала транспорта, установить революционный порядок на транспорте, организовать его охрану, обеспечить работу транспорта для борьбы с общехозяйственной разрухой и голодом, для оказания военного отпора внутренним и внешним врагам советской страны. Провести эти мероприятия мог лишь твердый аппарат управления транспортом.
Организация такого аппарата потребовала много усилий и была связана в первое время с преодолением в центре и на местах саботажа чиновников и служащих бывшего ведомства путей сообщения и администрации бывших частных железных дорог264, а также контрреволюционных выступлений на транспорте меньшевиков и эсеров, засевших в профсоюзных органах железнодорожников. Центральный аппарат НКПС формировался из рабочих и специалистов. Из рабочих и специалистов формировался и аппарат на местах. Рабочие назначались комиссарами служб в управлениях дорог. Во главе управлений ставились советы комиссаров. Профессиональные организации рабочих и служащих на железнодорожном транспорте стали создаваться после февральской революции 1917 г. Еще тогда массы железнодорожников ввиду саботажа буржуазной и чиновнической железнодорожной администрации требовали передачи управленческой власти в руки организаций самих железнодорожников. «Взять управление дорогами в свои руки» — таково было требование массы железнодорожников. ,
Во главе профессиональных организаций железнодорожников в первое время и после Октябрьской революции стоял меньшевистско-эсеровский Викжель (Всероссийский исполнительный Комитет союза железнодорожников), который пытался использо- 264 В царской России примерно половина железных дорог принадлежала частным владельцам. По условиям первой мировой войны казенные и частные дороги перешли в государственное управление. После Октябрьской революции осуществляется стихийная национализация и все дороги поступают в полное распоряжение Советского государства. Свое законодательное закрепление национализация всех железных дорог получила в декрете о национализации от 28 июня 1918 г.
566


ъать свою железнодорожную «власть» для борьбы с Советами. Пролетарская масса железнодорожников, разумеется, не пошла за Викжелем и -всецело встала на поддержку советской власти. Состоявшийся в конце декабря 1917 — начале января 1918 г. чрезвычайный Всероссийский железнодорожный съезд избрал вместо контрреволюционного Викжеля новый руководящий орган профсоюза железнодорожников — Викжедор (Всероссийский исполнительный комитет ж.-д. депутатов), представлявший пролетарскую массу железнодорожников.
Викжедор и выборные профессиональные организации железнодорожников на местах— исполкомы железных дорог— в течение некоторого времени, наряду с органами НКПС РССР, сосредоточили в своих руках железнодорожную власть. Совместно с наркомом путей сообщения Викжедор намечал кандидатов в члены коллегии НКПС. Викжедор и исполкомы пользовались правом контроля учреждений НКПС и политического руководства. Исполкомы нередко брали на себя и административно-техническую работу по управлению дорогами, отстраняя от нее советскую администрацию дорог. Подобные проявления железнодорожного сепаратизма со стороны профессиональных организаций железнодорожников в первое время находили некоторое оправдание в слабости органов НКПС, их засоренности вражескими элементами. В дела транспорта кроме профессиональных организаций железнодорожников вмешивались тогда и многие ведомства, отдельные воинские начальники, местные Советы и т. д. По мере укрепления органов НКПС такое вмешательство все более становилось серьезным препятствием для урегулирования работы транспорта. Уже в феврале 1918 г. СНК принял декрет «О пределах компетенции НКПС в деле транспорта» 265. Декрет установил, что единственным органом, объединяющим и руководящим транспортом, является только НКПС.
После завоевания весной 1918 г. мирной передышки партия большевиков и советское правительство предприняли ряд новых мероприятий по налаживанию работы транспорта и установлению на нем революционного порядка. Важнейшее значение имели декреты от 26 марта «О централизации управления, охране дорог и повышении их провозоспособности» и от 31 мая «Об управлении железнодорожными путями» 266. В управлении транспортом устанавливались три основные требования: 1. централизация управления, 2. последовательное проведение принципа единоначалия, 3. строжайшая дисциплина труда. Эти принципы партия большевиков отстояла тогда в борьбе с «левыми коммунистами», меньшевиками и эсерами, выступившими против указанных декретов и добивавшимися безбрежной коллегиальности и анар265 См. СУ 1918, № 27, ст. 348.
266 См. СУ 1918, № 30, ст. 395; № 44, ст. 532.
567


хии в управлении. В декретах СНК подчеркивалась единолич^ ная власть наркома. Единоначальники ставились как во главе- главков и других частей НКПС, так и местных железнодорожных центров. Там, где на .местах были сильными проявления саботажа или сепаратизма выборных огранизаций, предлагалось создавать военно-революционные железнодорожные комитеты во главе с определенным ответственным лицом. Создание подобных военревкомов на железных дорогах имело место уже и в первые дни Октябрьской революции.
Декрет от 31 мая 1918 г. предусмотрел создание Главного совета путей сообщения —в качестве высшего органа, руководящего работой НКПС и направляющего транспортную политику. Совет подлежал организации в составе: коллегии НКПС РСФСР, представителей от ВЦИК, Викжедора, Виквода, Викшоса, хозяйственных и политических наркоматов. Кроме того, при НКПС РСФСР было предусмотрено создание совещательных органов — советов: технического по новым путям сообщения, хозяйственно- финансового, по перевозкам, тарифного и др. Центральные исполнительные ограны НКПС РСФСР уже в 1918 г. соорганизовались в составе ряда управлений: общий дел; эксплуатационного, ведавшего' движением, перевозкой грузов и пассажиров на всей сети дорог 267 268; технического, руководившего ремонтом пути и подвижного состава, строительством на путях и т. д.; хозяйственноматериального, занимавшегося снабжением дорог материальной частью; по снабжению дорог топливом и лесными материалами (позднее — Главлеском); охраны железных дорог 269 и др. В октябре 1918 г. для надзора за постановкой железнодорожного дела на местах, при НКПС РСФСР была учреждена Высшая железнодорожная инспекция в составе главного инспектора дорог, старших инспекторов и др.270. Уже в 1918 г. при НКПС РСФСР развернул свою деятельность созданный тогда экспериментальный институт транспорта 271.
267 См. к данному вопросу Ленинский сборник. XVIII, стр. 198 и др.
268 См. подробнее об эксплуатационном управлении постановление НКПС РСФСР «О взаимоотношениях между эксплуатационным управлением, округами путей сообщения и местными управлениями железных дорог. (СУ 1918, № 78, ст. 827).
269 До начала 1918 г. охрана дорог производилась специальным кадром сторожей, подчиненных ж. д. администрации. В феврале — марте 1918 г. на железных дорогах была учреждена особая вооруженная охрана, подчиненная созданной тогда ЧК по охране при НКПС, реорганизованной затем в упомянутое управление. С февраля 1919 »г. охрана дорог и их имущества и грузов перешла к жел. дор. милиции, подчиненной НКВД (См. Краткий обзор деятельности центральных управлений НКПС в 1920 г. К докладу съезда Цектрана. М., 1920, стр. 102—103).
270 См. СУ 1918, № 74, ст. 808.
271 См. об органах НКПС также: НКПС за два года революции. Отчет VII Всероссийскому съезду Советов. М., 1919; В. Дедовский. Организация управления дорогами сети РСФСР «Красный путь железнодорожника» 1919^ № 27, 28.
568


Основными органами НКПС РСФСР на местах являлись управления железных дорог, которые рассматривались как экстерриториальные организации, т. е. независящие от местных Советов и имеющие подчинение только по вертикали — непосредственно НКПС. В июле 1918 г. ВЦИК и СНК утвердили положение «Об округах путей сообщения» 272, что означало попытку осуществить крупную реформу управления ж. д. транспортом, преобразовав при этом всю систему местных органов НКПС РСФСР. На основе указанного положения были созданы сначала «концентрические» округа, получавшиеся путем разбивки дорог общей сети между отдельными окружностями, каждая из которых имела свой центр. Так организовались ОПС: Московский, Петроградский, Воронежский, позднее — Самарский, Пермский, Туркестанский и др. Наряду с «концентрическими» ОПС с 1919 г. стали создаваться «секторальные» округа, т. е. объединившие дороги, идущие пучком от Москвы. Так образовались ОПС: Северный, из бывших северных дорог с присоединением к ним Московско- Нижегородской; Минский и др. Реформа не была доведена до конца. Хотя в годы гражданской войны дороги и делились между ОПС несколько раз, но ОПС охватывали собой лишь часть общей сети дорог. Еще важнее подчеркнуть, что даже там, где округа вводились, управления отдельных дорог чаще всего не упразднялись, хотя окружная система в принципе их исключала, предполагая деление ОПС не на дороги, а на линейные отделы. Последние могли делиться на участки (районы). Исполнительно-распорядительными органами ОПС и линейных отделов являлись соответствующие управления (округа, линейного отдела) 273.
272 См. СУ 1918, № 54, ст. 607.
273 При окружной системе должен был соорганизоваться полнокровный окружной аппарат с передачей ему как части функций самого НКПС, так и упразднявшихся управлений дорог (заведывание главными мастерскими, некоторыми материальными слубжами и т. д.). Высшим органом ОПС являлся съезд округа. Съезд избирал периодически созывавшийся совет округа, который являлся органом: консультативным в вопросах технических, контролирующим исполнительные органы округа и руководящим в вопросах труда и быта на путях сообщения округа. Исполнительно-распределительный орган ОПС,. т. е. его управление, возглавлялось комиссаром округа и техническим руководителем-управляющим ОПС (спецом). При наличии подходящей кандидатуры должность комиссара и управляющего могла совмещаться и в одном лице. Комиссар округа облагал всей полнотой исполнительно-распорядительной власти, но вместе с тем был подотчетен совету и съезду округа. В 1920 г., в связи с укреплением единоначалия советы ОПС, как и советы дорог, были упразднены.
Важно подчеркнуть, что при округах «продольная» система заменялась «территориальной»: происходило объединение на местах всех отраслей ж. д. дела — движения, тяги, пути и т. д. Соответственно этому строилась и структура органов. Управление ОПС делилось не на службы, как это имело место в управлениях ж. д., а на отделы: эксплуатационный, технический, хозяйственный, и др. Кроме того при управлении ОПС состояли: техническое совещание, совещание (позднее комитет) по перевозкам и др. Там, где окружной аппарат действительно сформировался, но управления дорог упразднены не бы- 569


Создавая округа, НКПС РСФСР признавал тем самым необходимость разгрузки своего центрального аппарата от оперативных функций, в особенности по вопросам эксплуатации, с передачей их в окружные органы, т. е. необходимость установления более децентрализованной системы управления железными дорогами. Но постоянно усложнявшаяся военная обстановка вынуждала НКПС РСФСР по-прежнему концентрировать решение всех сколько-нибудь значительных оперативных вопросов в своих центральных органах. Дороги чаще всего оставались подчиненными в эксплуатационном отношении непосредственно НКПС РСФСР, почему и сохранялись управления дорог. Взамен же предусматривавшегося окружного аппарата в ряде случаев создавались лишь окружные комитеты по перевозкам (ОКП).
С проведением в жизнь указанных декретов вся административная и техническая власть на транспорте сосредоточилась в НКПС и его местных органах — управлениях ОПС и дорог. Вик- жедор и исполкомы железных дорог с этого времени утратили свои административные функции, но они обладали еще политическими правами. Обстановка разгоревшейся гражданской войны и иностранной военной интервенции потребовала провести ряд дополнительных крупных мер в деле налаживания управления транспортом и установления на нем железной революционной дисциплины. На всей сети железных дорог в ночь с 29 на 30 ноября 1918 г. было введено военное положение. Все служащие ведомства НКПС с этого времени считались призванными на военную службу. На железные дороги каждого фронта были назначены чрезвычайные военные комиссары, наделенные самыми широкими полномочиями и подчиненные непосредственно Реввоенсовету республики в лице члена его — наркома путей сообщены, дорога становилась все же составной частью округа и ее управление.пере- ставало быть прежним самостоятельным органом. При более последовательном проведении реформы из управлений дорог сформировывались предусмотренные законом управления линейных отделов. В структурном отношении управление линейным отделом строилось по типу управления ОПС, но было проще, поскольку ряд функций (руководство главными мастерскими, служба сборов, массовая заготовка топлива и др.) находились теперь непосредственно в ОПС.
Там, где ОПС не были созданы или они не успели достаточно сформироваться, НКПС РСФСР руководил железнодорожной сетью через управления дорог. Во главе управления дороги, как и ОПС, стояли комиссар и управляющий дорогой (позднее — начальник дороги). Аппарат управления дороги состоял обычно из следующих слубж: движения, тяги, пути, телеграфа и др. Снабжением дороги топливом ведал Комитет по снабжению дороги топливом и лесоматериалами (Желеском). Каждая служба имела на линии свои отделения и участки. Ряд дорог делились на «районы», объединявшие на своей территории заведывание участками всех слубж. (См. о системе управления дорогами в то время: НКПС за. д/ва года революции. Отчет VII Всероссий- му съезду Советов, М., изд. НКПС, 1919, стр. 1 и далее; В. И. Ледовский. Мыслимые формы организации управления железными дорогами. Л. 1919; Л. Б. Красин. Вторая годовщина Советской власти и железнодорожный транспорт. «Красный путь железнодорожника». 1919, № 41, стр. 2—4).
570


’ния274. Поскольку вмешательство в дела транспорта со стороны различных ведомств и железнодорожно-профессиональных организаций не было еще окончательно изжито, в декабре 1918 г. Со-» вет Обороны «в целях окончательного упорядочения железнодорожного дела» принял новое постановление «Об упорядочении железнодорожного транспорта» 275. Постановление категорически запретило вмешательство в технически-распорядительную сторону железнодорожного дела со стороны ведомств и железнодорожно-профессиональных организаций. Вместе с тем оно установило круговую поруку железнодорожников за работу транспорта.
Тяжелое состояние транспорта и задачи борьбы с контрреволюцией и саботажем на транспорте потребовали создания на транспорте и особой системы политических органов. В начале 1919 г. создается главный политический отдел НКПС, преобразованный в январе 1920 г. в Главное политическое управление (Главполитпуть), работавший под непосредственным руководством ЦК партии большевиков 276. В качестве местных политорганов были образованы политические отделы при управлениях ОПС, линейных отделов, дорог, их участков. Кроме политической и организационной работы, эти органы развернули большую и культурно-просветительную деятельность. Образование политических органов имело огромное значение для обеспечения революционного порядка на транспорте и улучшения всей его работы.
С введением и укреплением института комиссаров транспорта и политорганов Викжедор и исполкомы железных дорог утратили и свои политические функции, что вызвало постепенную их ликвидацию и замену обычными профсоюзными органами 277.
*, * *
Управление водным транспортом после Октябрьской революции в течение недолгого времени было рассредоточено между двумя наркоматами: НКЦС ведал внутренними водными путями
274 См. СУ 1918, № 86, ст. 895 и приложение к ст. 895, и. 4 Положение о Чрезвычайных военных комиссарах железных дорог.
275 См. СУ 1918, № 93, ст. 930.
276 См. «КПСС в резолюциях...» ч. I, стр. 503.
277 Собравшаяся в сентябре 1918 г. Всероссийская конференция коммунистов-железнодорожников высказалась за скорейшее создание единого производственного союза на ж. д. В феврале 1919 г. первый съезд профессиональных союзов железнодорожников ликвидировал Викжедор, а также и желтый «все- профжель», создав единую ж. д. организацию «Цекпрофсож» (Центральный комитет проф. союза железнодорожников). Сменив собой Викжедор, Цекпрофсож занимался профсоюзной работой. Он ставил перед союзом и производственные задачи по участию союза в организации транспорта, не вмешиваясь, однако, в дела управления. С включением в 1920 г. в НКПС и водного транспорта (о чем см. дальше), произошло слияние Цекпрофсожа с соответствующими органами профсоюзов водников (речников и моряков) и тогда образовался единый производственный союз транспортных рабочих во главе с Цек- траном (Центральный комитет работников транспорта), о котором см.в данной работе на стр. 577—578.


сообщения, а Наркомат торговли и промышленности гражданским морским флотом и торговыми портами. Но уже в феврале 1918. г. управление всем водным транспортом сосредоточивается в ВСНХ РСФСР, а в качестве центрального органа для управления всем водным транспортом в его составе создается отдел водных сообщений 278 . 26 января (8 февраля) 1918 г. В. И. Ленин подписал декрет СНК о национализации торгового флота. Еще до декрета при частных судовладельческих организациях (правлениях и конторах пароходств, затонов, портов и т. д.) на местах повсюду были созданы органы рабочего контроля в лице выборных деловых советов, комитетов и т. д. С изданием декрета о национализации, по всему протяжению Волги, Камы, Белой и других рек, а также на морских путях быстро развернулась организационная работа: организовывались на выборных началах коллективы — коллегии и комитеты по управлению национализированными крупными товаро-пассажирскими пароходствами, буксирными пароходствами, затонами, пристанями, портами, ремонтными работами и т. д. 279. Для управления национализированным флотом и всем грузовым и пассажирским движением на водном пути — Каспийское море, Волга с притоками и Марин- ская система —в начале апреля 1918 г. создается и специальный орган, подчиненный отделу водных сообщений ВСНХ: управление Каспийско-Волжско-Мариинской системы (Кавомар) 28°- Очень скоро потребовалось во главе всего национализированного водного транспорта поставить достаточно сильный и авторитетный орган, который смог бы успешно завершить Дело национализации транспорта, обеспечить открытие первой советской навигации и поставить водный транспорт на обслуживание задач Советского государства по борьбе с контрреволюцией, разрухой и голодом. В качестве такого органа декретом СНК в мае 1918 г. вместо отдела водных сообщений, в составе ВСНХ создается самостоятельное учреждение — главное управление водным транспортом (Главод) 281. На Главод возлагалось заведы- вание торговым морским и речным флотом и всеми водными путями сообщения. Распорядительным органом, руководившим всей текущей работой Главода, являлась верховная коллегия в составе нескольких лиц.
Главод завершил работу по созданию стройной системы местных органов управления национализированным водным транспортом. В качестве местных органов были созданы областные управления (облводы или как они еще сокращенно назывались, тогда — Река) 282 и подчиненные им районные управления (руп-
278 См. СУ 1918, № 29, ст. 381.
279 См. об этом Известия государственного контроля 1918 г., стр. 234—235.
280 См. СУ 1918, № 30, ст. 399.
281 См. СУ 1918, № 39, ст. 512.
282 Первые областные управления были созданы еще в системе отдела, водных сообщений ВСНХ РСФСР. Часть их была подчинена Кавомару, а остальные непосредственно отделу водных сообщений. Местными органами об- 572


воды). Последние, в свою очередь, имели на местах управления: участковые, пристанские, портовые и т. п. Таким образом было осуществлено слияние в крупные государственные органы многочисленных хозяйственных единиц и самостоятельных в прошлом судовладельческих организаций. Работа по объединению была проделана и в отношении морского транспорта, где образовались управления для отдельных морей.
Благодаря созданию рассмотренной системы органов удалось вовремя открыть уже первую советскую навигацию — на реках, свободных от врага. Флот к ней был вполне подготовлен. На водном транспорте, как и железнодорожном, в сентябре 1918 г. устанавливается режим военной дисциплины 283.
По примеру железнодорожного транспорта на водном транспорте вводится система политических органов и институт комиссаров. В апреле 1920 г. был учрежден Главполитвод. Его местными органами являлись: облполитводы, райполитводы, учполит- воды и бюро политводов во всех затонах и крупных мастерских 284. '
С самого начала гражданской войны водный транспорт наряду с железнодорожным не только выполнял огромной важности хозяйственные задачи, но и оказывал непосредственную боевую помощь Красной армии. Известно какую большую роль здесь сыграли речные военные флотилии. Они создавались в значительной части путем переоборудования лучших речных судов и их укомплектования как военными моряками, так и речниками.
ластных управлений тогда являлись районные комитеты союза работников водного транспорта или особые комиссары. Эксплуатация же национализированного флота до создания единого государственного судоходства производилась через учреждения бывших судоходных предприятий (управления, конторы и т. д.), которые в качестве отдельны^ адм. единиц оставались как рабочий механизм и работали под контролем и руководством выборных рабочих органов и подчинялись Кавомару. С созданием Главода Кавомар был упразднен и все облводы вошли в непосредственное подчинение Главоду. В числе наиболее значительных облводов, стянувших вокруг себя массу мелких предприятий, можно назвать: Нижегородское областное управление волжского бассейна, куда входили вся Волга от Рыбинска до Астрахани с Камой, Белой и Вяткой; затем управления в Архангельске (северный район), в Петрограде (Мариинская система), в Смоленске (западные реки), в Москве (Окский бассейн), Петроградское управление транспорта Балтийского моря (Трансбалт), управление в Баку (Каспийское море). (См. СУ 1918, № 30, ст. 339; № 39, ст. 512; а также Главное управление водного транспорта (Главод). «Народное хозяйство» 1918, 12, стр. 39—40).
283 См. СУ 1918, № 71, ст. 772.
284 См. 3. А. Шашков. Основные этапы развития советского водного транспорта. В кн. Речной транспорт СССР 1917—1957. Сборник статей о развитии речного транспорта СССР за 40 лет. М., изд-во «Речной транспорт», 1957, стр. 19.
573


* ♦ *
Задачи объединения работы железнодорожного и водного транспорта и проведения срочных мероприятий вызвали создание в ноябре 1918 г. чрезвычайной транспортной комиссии при Совете Рабочей и Крестьянской обороны. Ее решения подлежали исполнению всеми органами НКПС и Главода 285. После разгрома второго похода Антанты в руках Советского государства оказались все основные железнодорожные и водные магистрали страны. Задачи согласования работы железнодорожного и водного транспорта стали значительно сложнее и это привело к объединению руководства этими обоими видами транспорта в НКПС РСФСР. По положению об управлении водным транспортом, принятому в январе 1920 г.286, на основании которого и было осуществлено указанное объединение, Главод вошел в состав НКПС РСФСР, сохранив полностью свою прежнюю организацию и всю административную и распорядительную власть по водному транспорту, но председатель Главода. был подчинен наркому путей сообщения. Такое объединение просуществовало недолго и очень скоро Главод полностью растворился в общей организации НКПС РСФСР, прекратив свое существование.
Центральный аппарат НКПСС РСФСР, в связи с объединением железнодорожного и водного транспорта, представлял собой к концу гражданской войны уже весьма сложную организацию. Общая схема его была следующая.
Во главе наркомата стоял нарком с коллегией. Ближайшим помощником наркома и ответственным техническим руководителем являлся начальник Главного управления путей сообщения. Он руководил всей административной, хозяйственной и эксплуатационно-технической деятельностью путей сообщения и в этом отношении ему непосредственно подчинялись все центральные управления, а также и все местные органы комиссариата. Эксплуатационная и техническая деятельность водного транспорта сосредоточивалась под руководством одного из помощников начальника Главного управления ПС (начвода). Параллельно с начальником Главного управления ПС стоял политический комиссар этого управления. Руководство всей политической стороной деятельности ведомства сосредоточивалось в Главполитпути.
При начальнике Главного управления ПС в качестве совещательных органов функицонировали: совещание начальников всех центральных управлений комиссариата и особое организационное совещание.
Центральные органы НКПС РСФСР, составлявшие в совокупности основной технический аппарат Наркомата, были пред285 См. СУ 1918, № 81, ст. 850.
286 См. СУ 1920, № 3, ст. 13.
574


ставлены учреждениями трех категорий: 1) высшие органы для рассмотрения и решения принципиальных и наиболее важных вопросов по комиссариату и его органам: межведомственный центральный комитет по перевозкам, высший технический комитет^ главная инспекция ПС; 2) центральные управления НКПС, общие для всех видов транспорта: административное, финансово- экономическое, хозяйственно-материальное, связи и электротехники, агрономическое, учебных заведений; 3) центральные управления по видам путей сообщения: железнодорожное техническое, железнодорожное эксплуатационное, водное техническое, речное эксплуатационное, морское эксплуатационное (ЦЭМОР) 287.
Местные органы НКПС РСФСР теперь были представлены как железнодорожными органами (управлениями: ОПС, линейных отделов, дорог и т. д.), так и водными (управлениями: обл- водами, рупводами и т. д.). Поскольку в 1920 г. в обладание советской страны поступили порты многих морей, теперь вновь со- организовались, и местные управления морским транспортом 288.
Объединение руководства транспортом в НКПС РСФСР сопровождалось созданием и на местах объединенных органов. Такими органами являлись управления округов путей сообщения (железнодорожных и водных линий) или подобные же объединенные окружные комитеты по перевозкам (ОКП). Если в центральной России создавались ОКП, то на окраинах вследствие отдаленности и трудности связи с центром учреждались преимущественно ОПС с наделением их гораздо большими правами по регулированию работы транспорта 289.
С образованием независимых братских советских республик здесь также 'в качестве центральных органов управления транспортом создавались свои республиканские наркоматы путей сообщения. Аппарат их строился подобно аппарату НКПС РСФСР. Российская федерация оказывала НКПС братских республик
287 В годы гражданской войны моря явились ареной борьбы и находились под постоянным вражеским ударом. Поэтому уже с 1918 г. эксплуатация гражданского флота на морях стала невозможной. В недосягаемости оказалось даже Каспийское море. Связи с морями оборвались. Некоторое исключение составляла лишь Балтика. Это привело к временному свертыванию и соответствующих органов управления. Хотя в составе Главода и существовал специальный морской отдел, но он насчитывал нескольких сотрудников. Организация центральных и местных органов управления гражданским морским транспортом началась вновь лишь с середины 1920 г. (См. об этом Сергеев. Морской транспорт и управление им с 1918 г. «Вестник путей сообщения», 1920, № 19, стр. 14—15).
288 Ими были: Балтийское (Петроград), Белого моря и Северного Ледовитого океана (Архангельск), Каспийского моря (Баку), Черного и Азовского морей (Одесса) и др.
289 К концу 1920 г. налицо было 6 ОКП (Петроградский, Московский, Уральский, Саратовский, Смоленский, Кавказский) и 3 ОПС (Сибирский, Туркестанский, Южный), (См. о центральном и местном аппарате НКПС РСФСР к концу гражданской войны. Краткий обзор деятельности НКПС в 1920 г. Материалы к докладу VIII съезду Советов. М., 1920 г.).
575


большую помощь в деле восстановления и налаживания работы транспорта. Водный транспорт как и в РСФСР, в братских республиках до 1920 г. находился в управлении республиканских совнархозов. Так на Украине для управления национализированным водным транспортом Совнархозом УССР в июне 1919 г. создается коллегия водного транспорта и два ее областных управления— Днепро-Бугское и Черноморо-Азовское.
На основе военного союза независимых братских советских республик, в годы гражданской войны проводится объединение управления железнодорожным транспортом республик под высшим руководством НКПС РСФСР. Объединение управления железнодорожным транспортом характеризовалось при этом большой степенью централизации, чем в других объединенных отраслях хозяйства, что вытекало из самого характера транспорта, требующего особой дисциплины, а поэтому и большей централизации. Еще в мае 1919 г. был принят ряд мер по объединению всех российских и украинских железных дорог и сосредоточению высшего управления этими дорогами в НКПС РСФСР. После декрета о военном единстве устанавливается единство железнодорожной сети всех советских республик. С образованием в 1920 г. советских закавказских республик, железные дороги последних также включались в сеть дорог РСФСР под высшим руководством НКПС РСФСР.
Насколько глубоко проводилась централизация управления транспортом можно видеть на примере Азербайджанской ССР. По соглашению между РСФСР и Азербайджанской ССР азербайджанские дороги подчинялись на общих основаниях НКПС РСФСР. Управление Азербайджанскими железными дорогами подчинялось при этом не НКПС Азербайджана, а непосредственно Бакинскому бюро Кавказского окружного комитета по перевозкам. За НКПС Азербайджана сохранялся общий надзор за соответствием деятельности азербайджанских железных дорог интересам Азербайджанской ССР.
Объединено было также (сначала под высшим руководством ВНСХ РСФСР, а затем НКПС РСФСР) и управление водным транспортом. Мероприятия по объединению, как и вся рассмотренная организация управления транспортом, введение на транспорте военного положения 290 — помогли в годы гражданской ны РСФСР и братским независимым советским республикам оперативно разрешить важнейшие вопросы мобилизации транспорта для борьбы с силами внешней и внутренней контрреволюции.
В годы гражданской войны проводились неоднократные мобилизации коммунистов для работы на транспорте. Работа транспорта поддерживалась на необходимом уровне. Для срочного восстановления железных дорог и подвижного состава на путях
290 В мае 1920 г. военное положение было введено и на водном транспорте (См. СУ 1920, № 44, ст. 198).
576


действовали специальные ремонтные поезда, проводилась огромная работа по восстановлению не только полотна, но и различных сооружений, разрушенных мостов, в том числе через Волгу, Белую, Уфу и т. д., устраивались переправы и т. д. Эшелоны Красной армии в особо важных случаях перебрасывались со скоростями, почти вдвое превышавшими скорость движения воинских эшелонов в царской России. Огромные заслуги в решении этих задач принадлежали органам управления транспортом, работавшим под руководством коммунистов.
* *
Война точно ураганом пронеслась по путям сообщения. Хотя в годы гражданской войны и проводились срочные восстановительные работы, но они не могли ликвидировать всех разрушений. Восстанавливавшиеся дороги к тому же нередко снова испытывали на себе удары врага. Разрушения на транспорте к началу восстановительного периода носили подчас характер полного опустошения тех или иных дорог и водных путей. На состоянии транспорта не могло не сказаться и то исключительное напряжение, с каким работал транспорт в годы войны. Огромным было количество изношенных паровозов, вагонов, судов и т. д. С окончанием гражданской войны встала задача быстрейшего восстановления транспорта. Решать ее в новых условиях старыми методами работы периода «военного коммунизма» уже не представлялось возможным. Вся работа транспорта перестроилась на новых началах, а вместе с тем перестроилась и вся система органов управления транспортом.
В мирных условиях отпала необходимость в чрезвычайных мерах военного времени. Транспорт был пе<реведн с военного на мирное положение. Упраздняется выполнившая свое историческое назначение система особых политических органов на транспорте во главе с Главным политическим управлением НКПС РСФСР.
Огромное значение для правильной перестройки всей работы аппарата управления транспортом применительно к новым условиям и для вовлечения в дело восстановления транспорта массы рабочих железнодорожников имели — разгром троцкистской и «рабочей оппозиции» и нормализация работы профсоюзных органов на основе выработанных партией новых задач профсоюзов в условиях мирного хозяйственного строительства. В Ценктране (Центральном комитете транспортных рабочих) засели троцкисты. Этот транспортный профсоюзный орган пытался сохранить за собой политические функции Главполитпути, считая себя его преемником. Цектран и в мирных условиях пытался применять военные методы, взйв при этом линию на «завинчивание гаек». Более того, выступая с троцкистской платформой, он требовал немедленного и полного огосударствления профсоюзов и переда- 37-1240 577


чи ему в руки всего управления транспортом. Партия (потребовала, чтобы Циктран встал на почву нормальной рабочей демократии. 291.
Центр тяжести борьбы на транспорте переносится в мирных условиях из области политической в область экономическую. В связи с этим в 1922 г. на транспорте вместо комиссаров транспорта, уже выполнивших свою роль политического контролера, вводится институт уполномоченных НКПС с функциями руководства хозяйственно-коммерческой жизнью транспорта. Уполномоченные назначались из числа хозяйственников-коммунистов и им принадлежал также надзор за политическим состоянием транспорта.
Если обстановка периода интервенции и гражданской войны потребовала управления транспортом властной рукой из центра, то теперь для успешного восстановления народного хозяйства необходимо было установить непосредственные связи местных транспортных органов с различными отраслями народного хозяйства, заинтересованными в транспорте, предоставить широкую базу для самодеятельности мест. Транспорт решительно перестраивался на общих началах НЭП. Крупнейшим мероприятием здесь явилось постепенное установление принципа платности перевозок (сначала для частных, затем для кооперативных и государственных грузов). Уже в 1922 г. транспорт переводится на хозяйственный расчет. Тогда же для введения на транспорте начал хозрасчета, развития коммерческой деятельности транспорта и вообще для упорядочения эксплуатации транспорта и предоставления местным органам транспорта большой самостоятельности— во главе отдельных железных дорог или групп дорог создаются правления 292. Правления железных дорог могли обслуживать как дороги, не входившие в ОПС, так управления и отделы дорог, входившие в ОПС. Правления дорог, не входивших в ОПС, сносились с НКПС непосредственно.
Правления были созданы в качестве полновластных и ответственных органов, руководящих и направляющих всю деятельность железных дорог, входящих в их состав. Во главе правлений ставились уполномоченные НКПС. При правлениях учреждались экономические совещания из представителей заинтересованных ведомств и организаций. Правления создавали и свой рабочий аппарат в составе ряда отделов: финансового, хозяйственного, коммерческого, сборов, лесоразработок и топливных заготовок и др. С образованием правлений прежние управления железных дорог сначала не были упразднены. Они лишь подверглись реорганизации и являлись теперь исполнительно-распорядительными органами правлений, заведуя административно-техни-
291 См. «КПСС в резолюциях...», ч. I, стр. 541.
292 СУ 1922, № 37, ст. 444; СУ 1923, № 27, ст. 841; См. также Отчет НКПС 2-му Всероссийскому съезду объединенного союза работников ж. д. и водного транспорта. М., 1922.
578


веской частью эксплуатации 293. Однако в 1925 г. правления были поставлены во главе каждой дороги 294 и сосредоточили в своих руках совокупность всех коммерческих, финансовых, хозяйственных, технических и административных вопросов работы дороги, что повлекло за собой упразднение прежних управлений.
Подобным образом перестроилось и управление водным (речным и морским) транспортом. В 1922—1923 гг. создаются речные- и морские государственные пароходства (речные — Волжское,. Северо-Западное, Северное и др.; морские — Северное, Балтийское, Каспийское и Черноморо-Азовское и др.295. В качестве полномочных и ответственных органов во главе госпароходств были, поставлены их правления. Свою работу правления госпароходств: осуществляли непосредственно или через управления и другие исполнительные органы, развивавшие деятельность на принципе отдельных хозяйств. Госпароходства представляли собой
293 Почти на всех дорогах правления и управления располагались совместно, в одном городе, но в некоторых случаях оказалось целесообразным и их разноместное расположение — в связи с необходимостью для правлений установить связь с определенным рынком, промышленными органами и т. д.
294 См. СЗ СССР 11925 № 54, ст. 404.
295 См. СУ 1923, № 6, ст. 104; № 8, ст. 113; СУ 1922, № 41, ст. 483. Переход к системе -морских госпароходств имел в некоторых местах и промежуточную организационную форму в лице окружных управлений. См., например, положение об окружном управлении 'морским транспортом Каспийского моря (КаспомортраНс). (СУ 11922, № 44, ст. 152).
Государственное Каспийское пароходство (ГОКАСП), ввиду тесной СВЯЗИ между нефтяной промышленностью и судоходством по Каспийскому морю, в 1923 г. реорганизуется в акционерное общество «Каспийское пароходство» (КАСПАР) с участием в нем НКПС и ВСНХ в лице органов нефтяной промышленности (Нефтесиндикат, Азнефть, Грознефть и Эмбанефть). Кроме названных морских судоходных предприятий в 1922 г. организуется еще одно крупное предприятие, Добровольный флот, основанное на народные добровольные пожертвования и имевшее целью содействие развитию отечественной торговли и торгового флота со стороны советской общественности. Доброфлот находился в ведении не НКПС, а Наркомвнешторга. Что касается морских торговых портов они находились в ведении НКПС в лице его ЦУМОРА, за исключением портов, переданных в Наркомвнешторг (в 1921—22 гг.)—Ленинградского и Кронштадтского. Во главе каждого морского торгового порта стояло управление, которому и принадлежало непосредственное заведывание портом в административном, техническом и хозяйственном отношении. В исключение этого общего положения ряд портов Каспийского моря находился непосредственно за об-вом «Каспийское пароходство», а для управления Муромским портом был образован междуведомственный орган — Комитет Мур- порта. Деятельность портов находила согласование со всеми заинтересованными центральными и местнымижхоз. органами, для чего были образованы: Центральный комитет (при ЦУМОРЕ), областные комитеты (при уполномоченных НКПС) и совещания (при начальниках портов) — по портовым делам, упраздненные лишь в 1927 г. (См. по затронутым вопросам: Сборник законов и распоряжений по морскому транспорту (по август 1922 г.). М., НКПС — Транспечать, 1923; Сборник законов и распоряжений по морскому транспорту (по июнь 1924). М., НКПС —Транспечать, 1924; Сборник законов и распоряжений по торговому мореплаванию и портам. М., НКПС — Транспечать, 1928).
В связи с развитием внешней торговли СССР, в 1926 г. осуществляется новая крупная реорганизация органов, эксплуатировавших государственный 37* ' 579


крупные организации. Из речных пароходств наиболее мощной, а вместе с тем и наиболее сложной по своей внутренней организации было при этом Волжское госпароходство 296.
Одновременно с созданием госпароходств, на местах, для благоустройства внутренних водных путей, учреждаются специальные органы — бассейновые управления (Волжское, Северо- Западное и др.) или водные инспекции (Туркестанская), подчинявшиеся непосредственно НКПС РСФСР. В то время как госпа- роходства ведали флотом и его эксплуатацией, бассейные управления отвечали за содержание, ремонт и развитие внутренних водных путей, обстановку на них, наблюдали Ьа правильной эксплуатацией путей (в техническом отношении), а также осуществляли надзор за техническим состоянием речного и озерного флота.
С окончанием гражданской войны были осуществлены мероприятия и по упорядочению руководства местным транспортом и оформлению его роли в общей структуре хозяйства страны.
Первоначально в ведение НКПС РСФСР был передан весь местный транспорт (вплоть до городского трамвая), но с 1922 г. за НКПС РСФСР сохраняются лишь функции, действительно требовавшие централизованного руководства: содержание, ремонт и развитие шоссейных и грунтовых дорог общегосударственного и стратегического значения, а также общий надзор за состоянием остальных шоссейных и грунтовых дорог. В составе центрального аппарата НКПС РСФСР создается специальное центральное управление местного транспорта, а на местах — окружные управления шоссейных и грунтовых дорог. Основная же торговый флот: для целей организации и эксплуатации морских сообщений Союза, производства комиссионных операций в пределах СССР, так и за границей, учреждается акционерное общество — «Советский торговый флот»— «Совторгфлот». Его учредителями являлись НКПС СССР и Наркомат Внешней и Внутренней торговли СССР. (СЗ 1926, № 13, ст. 91; отд. II, № 30, ст. 184). После этой реорганизации основными морскими советскими судоходными организациями были «Совторгфлот» и упоминавшееся об-во «КАСПАР».
296 Рабочий аппарат самого правления Волжского госпароходства состоял из отделов: эксплуатационного, коммерческого, сборов с главной бухгалтерией и управления делами. Волжское госпароходство осуществляло в крупнейших масштабах транзитные перевозки: пассажирские, нефтеналивные, сухогрузные. Каждый вид перевозок обслуживался специальным флотом. Эта сложность состава госпа/роходства вызвала создание в нем отдельных эксплуатационных управлений: 1. Товарно-пассажирским флотом, 2. Буксирно-сухогрузным, 3. Нефтеналивным и специальногр строительно-ремонтного управления. Вместе с тем, ввиду наличия в Волжском бассейне крупных притоков со значительным местным грузооборотом, кроме транзитных управлений были созданы и местные управления, подчинявшиеся непосредственно общему правлению госпароходства. На местах у пароходства были конторы, агентства и линейные организации: пристани, склады, затоны с мастерскими и т. д. Правления менее мощных госпароходств управляли линией непосредственно через агентства. В некоторых случаях между правлениями и агентствами создавались районные конторы или главные агентства. (См. Речной транспорт в 1922—1923 гг. М., Изд. НКПС Транспечать, 1924 г., стр. 3, 4, 14—15).
580


масса предприятий местного транспорта поступила в ведение отделов коммунального хозяйства губисполкомов 297.
С перенесением центра тяжести всей хозяйственной работы на транспорте из центральных органов на места, за НКПС РСФСР сохранилось преимущественно лишь общее руководство транспортом, надзор за местными правлениями и управлениями, координация их деятельности и т. д., что вызвало перестройку аппарата самого наркомата. Перестройка выразилась прежде всего в резком сокращении и упрощении аппарата. Упрощался аппарат и НКПС независимых братских советских республик. Новая структура НКПС РСФСР характеризовалась при этом созданием центральных управлений по видам транспорта, ведавших как эксплуатацией подведомственного им транспорта, так и всеми вопросами его технического обслуживания 298. Вместе с тем появляются и совершенно новые органы. Так в целях усиления планового начала, на транспорте, в составе НКПС РСФСР создается плановая комиссия по транспорту (Трансплан). Наряду с задачами общего планового регулирования работы транспорта, перед Транспланом встала задача разработки плана мероприятий, которые должны были привести к возрождению транспорта и его дальнейшему развитию. Трансплан называли «мозгом» НКПС. Необходимость установления надзора за техническим состоянием судов флота вызвала создание в НКПС РСФСР Российского регистра 299. Правления железных дорог и паро- ходств создали при НКПС РСФСР, на началах добровольного вхождения, Бюро правлений ж. дорог и Бюро правлений паро- ходств (одно время было единое бюро). Назначение этих органов заключалось в обмене опытом между правлениями, совместном проведении общих задач, представлении интересов правлений перед НКПС и т. д.
При новой системе управления между НКПС РСФСР и его местными органами как и раньше могли стоять управления ОПС или ОКП. Однако правления и управления того или иного транспорта оставались теперь на местах вполне самостоятельными оперативными органами. ОПС играли подсобную роль в объединении и направлении всех путей сообщения их района, а также в контроле и надзоре над местными органами. ОКП имели своей задачей планирование и регулирование на местах перевозок по путям сообщения своего района.
В мирных условиях, в целях хозяйственного сближения, продолжало укрепляться объединение транспорта, сложившееся в*
297 См. СУ 1922, № 56, ст. 708.
298 Этими управлениями были: центральное управление жел. дорог (Цужел), речного транспорта (Цурек), морского Щумор), местного (Цумт). По-прежнему свое большое значение сохраняли: Главная инспекция путей сообщения, Научно-технический комитет и др. органы, общие для всех видов транспорта. (См. СУ 1922, № 32, ст. 383).
299 См. о нем СУ 1923, № 57, ст. 562; СУ 1924, № 6, ст. 31.
581


годы гражданской войны. Сеть закавказских железных дорог возглавлялась с 1921 г. одним управлением железных дорог, вошедшим в состав закавказского ОПС, а отдельные НКПС закавказских республик были упразднены 230. Руководство транспортом независимых братских советских республик со стороны НКПС . РСФСР усиливалось. НКПС РСФСР оказывал при этом большую помощь не только по линии руководства эксплуатацией транспорта, но и по линии его материально-технического снабжения, финансирования и т. д.
При образовании союзного государства, ввиду необходимости централизованного руководства транспортом в масштабе всей страны, управление транспортом было отнесено к компетенции Союза. В 1923 г. на базе НКПС РСФСР создается союзный НКПС СССР. Новый наркомат был образован как орган управления железнодорожным, морским и речным транспортом СССР, а также шоссейными и грунтовыми дорогами общегосударственного и стратегического значения. Соответственно и в составе центрального аппарата НКПС СССР создаются основные управления по видам транспорта. Эти управления ведали как технической стороной дела, так и эксплуатацией. Помимо управлений по видам транспорта, в составе НКПС СССР, на базе бывших органов НКПС РСФСР, учреждаются: Трансплан СССР, Регистр СССР231, Научно-технический комитет и некоторые другие. При НКПС СССР состояли также межведомственные комитеты — тарифный, финансово-контрольный и по перевозкам 232.
Местными органами НКПС СССР по-прежнему являлись правления железных дорог, госпароходств, их управления, агентства и т. д., а также бассейновые управления, окружные управления шоссейных и грунтовых дорог и др. Местные органы, как и раьнше, могли объединяться в ОПС и ОКП с прежним назначением последних. 233 *.
При правительствах союзных республик, а также при правительствах АССР и при губернских исполкомах НКПС СССР имел своих уполномоченных. Задачи уполномоченных заключались в объединении, согласовании и направлении под общим руководством НКПС и в контроле работы органов транспорта на подлежащей территории. Уполномоченный при СНК союзной республики являлся при этом высшим представителем НКПС в данной республике. Уполномоченные могли назначаться и на отдельные дороги. За председателями правлений дорог сохранялось при этом непосредственное подчинение НКПС СССР. За-
230 См. История советской Конституции 1917—1956, стр. 283—284.
231 См. о переименовании Российского Регистра в Регистр СССР. СЗ СССР 1924, № 25, ст. 218; положение о Регистре СССР. СЗ СССР 1929, № 74, ст. ст. 712—714.
232 См. положение об НКПС СССР. СУ 1923, № 108, ст. 1037.
283 В дальнейшем округа путей сообщения были упразднены. Положение
об НКПС СССР 1929 г. их не предусматривало. (См. СЗ 1929, № 32, ст. 286). 582


дачи уполномоченных на отдельных дорогах заключались в направлении и проведении работ дороги в общегосударственных интересах и непосредственное руководство политработой на ней. Уполнаркомпуть имели право назначать на линию своих представителей— для установления постоянной связи с советскими и профсоюзными органами и исполнения отдельных заданий. Уполнаркомпуть пользовались аппаратом правлений, но могли иметь при себе личный секретариат 234.
Проведенные с окончанием гражданской войны мероприятия по перестройке аппарата управления транспортом вылились в крупнейшую реформу всего ведомства путей сообщения. Аппарат управления транспортом стал проще и дешевле, ликвидировался параллелизм в работе, увеличилась ответственность отдельных звеньев аппарата и должностных лиц, повысилась хозяйственная заинтересованность органов. На транспорте укрепились революционный порядок и социалистическая законность. Крупнейшая роль в решении всех этих задач принадлежала Ф. Э. Дзержинскому, назначенному в апреле 1921 г. наркомом путей сообщения. Проведенные мероприятия помогли решить труднейшие задачи восстановления транспорта, а вместе с тем и всего народного хозяйства. Транспорт восстанавливался при этом не на старой, а новой технической основе с внедрением достижений передовой науки и техники. Уже в начале 1924 г. транспорт находился в таком состоянии, когда он без особых затруднений, как это отмечала XIII партконференция, был способен удовлетворять все требования, предъявляемые к нему народным хозяйством * 236.
* * *
В годы индустриализации страны и социалистической реконструкции сельского хозяйства, в особенности в начале 30-х годов, наблюдается бурное развитие всех основных видов транспорта на основе их технической реконструкции. Эти мероприятия являлись составной и неотъемлемой частью общего плана социалистического преобразования страны.
Развитие отдельных основных видов транспорта и задачи в этой области значительно усложняли вопросы управления транспортом. Поэтому, как и в других отраслях народного хозяйства, на транспорте проводится специализация управления, т. е. каждый вид транспорта обособляется в самостоятельную отрасль управления. В феврале 1931 г. из НКПС СССР был выделен вод-
23* См. СЗ СССР 1925, № 54, ст. 405; СЗ 1926, № 64. ст. 477; СЗ 1929, -№ 32, ст. 286; СЗ 1930, № 18, ст. 196; СЗ 1932, № 16, ст. 88. •
236 <КПСС в резолюциях...», ч. I, стр. 789.
583


ный, а затем и автодорожный транспорт. НКПС СССР стал таким образом органом управления только железнодорожным транспортом 237.
Выделение железнодорожного транспорта в самостоятельную отрасль управления имело очень большое значение в деле налаживания руководства железнодорожным транспортом в новых условиях. Необходимо подчеркнуть, что темпы развития транспорта в то время отставали от развития промышленности и других отраслей народного хозяйства. Создавалась реальная угроза превращения транспорта в узкое место, способное затормозить дело развития всей социалистической экономики. Отметив эту опасность, XVI съезд партии (1930) признал одной из основных задач народнохозяйственного строительства реконструкцию и развитие транспорта 238. НКПС СССР, как руководителю всех основных видов транспорта, стало трудно справляться с огромным комплексом хозяйственной работы. Теперь же он получил возможность сосредоточить свою деятельность только на железнодорожном транспорте, который являлся ведущим видом транспорта.
Коренным образом был перестроен и аппарат НКПС СССР. После реорганизации в восстановительный период аппарат НКПС СССР в связи с нарастанием объема его работ постепенно усложнялся. Как в построении центрального аппарата НКПС СССР, так и его местных органов широкое распространение получила функциональная система, вызывавшая многие отрицательные явления 239. На почве функционалки росла обезличка,
237 См. СЗ СССР 1931, № 8, ст. 85.
238 См. «КПСС в резолюциях...», ч. III, стр. 14.
239 Необходимость усовершенствования системы управления транспортом привела к целому ряду ее преобразований уже во второй половине 20-х годов, когда на транспорте и стала усиленно насаждаться «функционалка»г некритически заимствованная в зарубежных странах. Выработкой новой системы занялись как сами железнодорожники, так и Институт техники управления (ИТУ) при НКРКИ СССР. Железнодорожники некритически перенимали из Германии институт так называемых децернентов. В 1925 г. по типу германских железных дорог перестроили свои аппараты Пермская и Южные дороги. Деление аппарата правлений на отделы уничтожалось и все руководство дорогой было дифференцировано между отдельными исполнителями — децернентами. На южных дорогах аппарат правлений состоял при этом из 59 децернентов, по количеству которых были распределены функции паровозного, вагонного, эксплуатационного и т. п. дела, т. е. был осуществлен переход к ярко выраженной «функционалке». Одновременно и большинство других дорог, не выжидая результатов опыта, стали самостоятельно проводить те или иные преобразования своего аппарата. Перестройка эта носила разрозненный и бессистемный характер. ИТУ отверг «децернентов», но и сам оказался в плену у буржуазных систем. Он предлагал и стал .усиленно насаждать на транспорте «функционально-групповую» систему, основанную на франко-американской, «производственной трактовке» проблемы управления. Система, предложенная ИТУ, также являлась функциональной, хотя и имела свои от7 личия. По рецептам ИТУ в 1927—1930 гг. был перестроен на функциональной 584


ослаблялась дисциплина труда и т. п. На транспорте стали наблюдаться <не только аварии, но и крушения.
В начале 1930-х годов одновременно с мероприятиями по реконструкции железнодорожного транспорта и его дальнейшему развитию партия и советское правительство предприняли ряд постановлений по укреплению дисциплины на транспорте, подъему всей работы транспорта. Коренным образом перестраивалась и система органов управления. Уже в 1930 г. в целях укрепления единоначалия и расширения прав местных органов правления железных дорог были заменены дирекциями. Во главе дирекций ставились директора, действовавшие на основе единоначалия 240. Дороги делились в это время на районы, во главе которых стояли районные управления. В 1931 г. ЦК партии и СНК СССР приняли специальное постановление о реорганизации железнодорожного транспорта241, преследовавшее целью, в частности, укрепление средних хозяйственных звеньев транспорта (районов) и низовых (депо, станций и дистанций). В аппарате районных дирекций упразднились многочисленные функциональные группы и вместо них предусматривалось не более 6—7 отделов: эксплуатации, тяги, пути, связи и сигнализации и др. Соответственно была пересмотрена структура дирекций дорог и центрального аппарата НКПС СССР. В. последнем была упразднена главная дирекция и предусмотрено создание ряда управлений, соответствующих структуре управлений районов ,и дирекций дорог. Однако эта перестройка не упразднила функционалки и других недостатков.
Новые крупные мероприятия были предприняты в 1933 году. На железнодорожном транспорте устанавливается система политотделов, что помогло пресечь выступления контрреволюции и подтянуть всю административно-хозяйственную работу. В том же году на основе специального постановления СНК СССР242 была проведена кардинальная перестройка сверху донизу всех органов управления железнодорожного транспорта, преследовавшая целью полное уничтожение функционалки, громоздкости аппарата и укрепление оперативного руководства. Основным стержнем организационной перестройки явилось при этом выделение железных дорог как центрального звена транспорта.
В составе центрального аппарата НКПС СССР вместо мнооснове и аппарат самого НКПС СССР. (См. об этом подробнее: Два года работы ЦКК РКИ СССР. Отчет XV съезду партии. М., 1927, стр. 47—49; Новая система управления транспортом. «Транспортная газета», 21 февраля 1929, № 23).
240 См. СЗ СССР 1930, № 32, ст. 346.
241 См. СЗ СССР 1931, № 7, ст. 81.
242 См. СЗ СССР 1933, № 41, ст. 241.
585


жества неизжитых функциональных частей были созданы управления строго отраслевого характера: эксплуатационное, паровозного хозяйства, вагонного, пути и сооружений, сигнализации и связи, нового железнодорожного строительства и политическое управление. В качестве же функциональных частей сохранялись лишь самые необходимые и они лишались права вмешательства в дела управления, минуя основные производственно-отраслевые управления.
В целях повышения значения дороги, как основной хозяйственной единицы на транспорте, проводились мероприятия по укреплению хозяйственного расчета на дорогах. Значительно расширены были права начальника дороги. Управления НКПС СССР не имели права осуществлять руководство дорогой через голову начальника дороги. Аппарат управлений (дирекций) дорог в своих структурных частях был приведен в полное соответствие с центральным аппаратом НКПС СССР. Многочисленные функциональные должности и подразделения, существовавшие в дирекциях дорог, упразднялись. Устанавливалась типовая структура дорог: начальник дороги, заместитель, начальник политотдела дороги, начальник отдела рабочего снабжения. В управлении начальника дороги организовывались службы: эксплуатации, паровозов, вагонов, пути и сооружений, сигнализации и связи. В составе управлений были кроме того политотдел и функциональные части (плановый отдел, финансовый, материального снабжения и некоторые другие), функциональные части являлись лишь подсобными к основным. Усиливалась роль начальника дороги. Теперь ему подчинялись непосредственно не только районы, но и все основные линейные организации, подчинявшиеся раньше району: основные депо, участки вагонного хозяйства, мастерские, дистанции пути и связи. Функции районов ограничивались исключительно работой по движению (эксплуатации). Начальнику района подчинялись непосредственно в пределах границ района все станции и разъезды. Соответственно этому перестроен был аппарат районов. Здесь упразднялись отделы: тяги, пути, связи и др. Структура районного аппарата теперь была следующая: начальник района, начальник политотдела, помощник начальника района (по технической и коммерческой работе), инспектора (по паровозам, вагонам и т. д.), контора района и части (грузовая, пассажирская, коммерческая и др.).
Институт уполномоченных НКПС СССР при правительствах союзных республик в 1934 г. был упразднен 243.
Борьба за переютроку работы и управления железнодорожным транспортом была упорной и длительной. Она отразила со243 См. СЗ СССР 1934, № 34, ст. 291.
586


бой трудности роста нашего социалистического хозяйства в то время. Но эти трудности к концу изучаемого периода в основном были преодолены и железнодорожный транспорт достиг благодаря этому нового мощного развития на основе его технической реконструкции.
При разукрупнении НКПС СССР для управления водным транспортом создается специальный союзный Наркомат водного транспорта СССР. Водный транспорт к этому времени вырос в серьезную хозяйственную единицу. Растущее же социалистическое хозяйство потребовало решительных мероприятий по дальнейшему развитию водного транспорта как самого дешевого вида транспорта, призванного в значительной мере разгрузить железные дороги. Образование Наркомвода СССР явилось делом вполне назревшим как с точки зрения задач железнодорожного, так и водного трацспорта.
На Наркомвод СССР возлагалось руководство речным и морским транспортом Союза. Под его начало поступили все судоходные пути СССР, порты и весь государственный торговый флот 244.
В составе Наркомвода СССР речным транспортом в первое время ведали Всесоюзное объединение речного транспорта (ВОРТ) и Речсоюзверфь, а морским — Всесоюзное объединение морским транспортом 245. Последнее в 1932 г. разукрупнилось на три организации: Центральное управление портового хозяйства (Цупорт) и всесоюзные объединения — внешнеторгового флота («Совторгфлот») и каботажного флота («Морфлот») 246.
Вслед за выделением водного транспорта из НКПС СССР, уже в феврале 1931 г. последовало* постановление ЦК партии и СНК СССР «О речном транспорте» 247, преобразовавшее всю систему местных органов управления речным транспортом. Первичной хозяйственной единицей на внутреннем водном транспорте по постановлению являлось судно, приравненное по положению к предприятию. Следующей ^единицей являлась пристань. Далее следовали районные управления. По постановлению ликвидировались существовавшие агенства госпароходств (в количестве свыше 500) с передачей их функций райуправлениям. Всего было создано при этом 50 районных управлений речного флота. Над райуправлениями стояли уже госпароходства, управ244 См. СЗ СССР 1931 № 8, ст. 85.
245 ВОРТ и Всесоюзное объединение морского транспорта были образованы в системе НКПС СССР в феврале 1930 г. (См. СЗ СССР 1930 № 12, ст. 136). Предшественником Всесоюзного объединения морского транспорта являлось при этом упоминавшееся уже акционерное общество «Совторгфлот», образованное в 1926 г.
™ См. СЗ СССР 1932, № 81, ст. 497.
247 См, СЗ СССР 1931, № 7, ст, 82,
587


лявшие речным транспортом в пределах отведенных им бассейнов или части бассейнов. В целях концентрации технических ресурсов госпароходств число последних было сокращено. Вместо существовавших до этого 23-х госпароходств теперь образовалось 15 (Волжское, Московско-Окское, Камское, Енисейское и др.248). Высшими представителями Наркомвода СССР в союзных республиках являлись его уполномоченные при СНК республик 249.
Наш водный транспорт, в особенности речной, в начале 30-х годов в еще большей степени, чем железнодорожный являлся слабым участком хозяйственного строительства. Недостатки в работе водного транспорта в значительной мере коренились в неудовлетворительном руководстве водным транспортом. Здесь особенно сильно сказывались отрицательные явления функцио- налки. Работа органов управления водным транспортом резко и справедливо критиковалась партией и правительством, предпринявшими целый ряд новых мероприятий по перестройке и самого аппарата управления водным транспортом.
Как и на железнодорожном, на водном транспорте вводятся политические отделы, а в составе центрального аппарата Наркомвода СССР учреждается Политическое управление водного транспорта. В марте 1934 г. ЦИК СССР принял специальное постановление «О реорганизации управления водным транспортом»250. В построении всего аппарата изгонялась функционалка. В качестве основных органов по управлению речным транспортом в составе Наркомвода СССР, вместо образовавшегося раньше речного эксплуатационного управления (РТЭУ) и др. органов, создаются четыре центральные производственно-территориальные управления речного транспорта — Волжско-Камское, 248 Чтобы несколько полнее раскрыть функции госпароходств и райуп- равлений следует отметить следующее: весь флот по упомянутому постановлению разделялся на две части. Первая и самая большая часть судов предназначалась для транзитного пассажирского и грузового движения. К большей части относились также технические суда. Во вторую часть выделялись суда местного, районного значения. Первая часть флота находилась в распоряжении госпароходств, а вторая — райуправлений. Райуправления являлись органами госпароходств и они управляли всем речным транспортом и самими путями в пределах своего района, т. к. кроме непосредственно оперативно-хозяйственной работы в пределах флота, приписанного к району для внутрирайонных перевозок, на райуправления было возложено выполнение всех директив и распоряжений госпароходств по эксплуатации, ремонту и обслуживанию пути и транзитного флота, находившегося в распоряжении госпароходств. В задачи райуправлений входило при этом руководство пристанями, наблюдение по поручению пароходств за выполнением зимнего ремонта в затонах,, текущее строительство и текущий ремонт. В своем аппарате госпароходства и райуправления имели отделы: эксплуатации, пути, планово-экономический, связи, кадров, снабжения, мех-суд. и др.
249 См. СЗ СССР 1932, № 8, ст. 43 б.
250 См. СЗ СССР 1934, № 15, ст. 104.
588


Северное, Южное, Восточное251. Для управления морским транспортом вместо Цупорта, Совторгфлота и Морфлота был учрежден сначала один орган — Центральное управление морского флота (Цуморфлот), разделившийся в 1935 г. на два самостоятельные центральные управления- Северное центральное морское управление (Севцумор) и Южное (Южцумор), каждое из которых ведало как вопросами торгового флота, так и портов 252.
В составе Наркомвода СССР состояло также политическое управление водного транспорта. Сохранялся Регистр СССР — орган технического надзора, определявший условия, обеспечивающие безопасность плавания судов, удостоверявший годность судов к плаванию. В качестве самостоятельных хозрасчетных органов при Наркомводе СССР состояли: 1. Управление крупнейших строительств на водном транспорте, 2. Экспедиция подводных работ особого назначения (Эпрон).
Деятельность Эпрон привлекла, как известно, внимание широкой советской общественности, а также и зарубежных стран. При своем образовании (1923 г.) Эпрон состояла при ОГПУ и имела задачей организацию наиболее срочных и важных работ в области судоподъема, а также надлежащее развертывание аварийно-спасательной службы в целях своевременного и быстрого оказания помощи судам, терпящим бедствие. Начав с подъема судов на Черном море, Эпрон развернула в дальнейшем судоподъемные и аварийноспасательные работы на всех морях Союза. В состав Наркомвода СССР она была включена при образовании последнего 253.
Крупной перестройке подверглась система местных органов Наркомвода СССР. Мартовским постановлением ЦИК СССР 1934 г. районные управления речного транспорта ликвидировались и было установлено, что речные пароходства непосредственно осуществляют руководство судами, затонами, пристанями, участками пути и связи. В речных пароходствах с большим протяжением судоходных путей допускалось в виде исключения выделение в составе службы эксплуатации эксплуатационных участков для регулирования движения. На начальников пристаней возлагалось, кроме основных их обязанностей, организация местных. пассажирских и грузовых перевозок, для чего к пристаням 251 В составе Центрального аппарата Наркомвода СССР были ликвидированы и др. органы, ведавшие речным транспортом. Всесоюзное объединение’ судостроительных и судоремонтных заводов (Судостройремонт) с передачей судоремонтных затонов и заводов речпароходствам, Всесоюзное объединение деревянного судостроения (ВОДС) с передачей верфей деревянного судостроения также речпароходствам, Всесоюзное объединение капитального строительства на водном транспорте (ВОДСТРОЙ), управление связи и др.
252 См. СЗ СССР 1935, № 45, ст. 382.
253 В первое время после Октябрьской революции судоподъем находился в ведении Наркомата по морским делам (управление судоподъема). В 1921 г., т. е. вскоре после включения в НКПС Главода, производство судоподъемных работ сосредоточилось в НКПС РСФСР, откуда затем и перешло к Эпрон
589


приписывался соответствующий флот. Пристани разбивались по их значению на четыре разряда (внеразрядные пристани — в Горьком, Астрахани, Киеве и Ленинграде и пристани первого, второго и третьего разрядов) с установлением типовой структуры управления для пристаней первого разряда, а также длВ управлений участков пути и связи. Была установлена типовая структура и для управлений сам>их пароходств.
В деле усовершенствования управления морским транспортом крупное значение имело образование, взамен существовавших в системе Наркомвода СССР всесоюзных объединений (Совторгфлота и Морфлота), государственных морских пароходств, на которые возлагалась эксплуатация флота как в малом и большом каботаже, так и заграничных сообщениях между портами СССР и иностранными портами, производство судоремонта и судостроения, руководство портовым хозяйством и т.. Д- Морские ^пароходства представляли собой мощные самостоятельные хозяйства, отвечавшие как за выполнение планов перевозок, так и за судоремонт своего флота, за портовое хозяйство, за пополнение своих объектов кадрами опытных работников и т. д. 254.
В числе государственных морских пароходств были образованы: Черноморское нефтеналивного флота — в Туапсе, Каспийское— в Баку, Азово-Черноморское — в Ростове на Дону, Балтийское — в Ленинграде, Дальневосточное — во Владивостоке. Для управлений морских пароходств и портов была также установлена типовая структура. Начальники портов подчинялись непосредственно начальникам управлений пароходств. Управления пароходств (речных и морских) имели в своем составе, как и управления железных дорог, ряд служб. Здесь ими были: эксплуатации (с группой связи для морпароходств), портового хозяйства (для морпароходств), пути и связи (для речпароходств), ме- ханическо-судовая и некоторые функциональные подразделения.
Рассматривая органы управления водным транспортом, следует отметить, что фрахтование иностранного тоннажа и советские фрахтовые организации с первых лет Советской власти находились в системе Наркомвнешторга 255.
254 См. В. М. Морской транспорт на новом этапе. «Бюллетень Госарбитража при СНК СССР», 1934, № 8, стр. 9.
255 Советский фрахт осуществлялся, как это имеет место и сейчас, на основе государственной монополии фрахтования. Практическая работа сосредо точ|Ивала<сь сначала в специальных фрахтовых конторах Наркомвнешто1рга СССР (вели оперативную работу) и фрахтовых бюро (выполняли регулирую щие функции). Последние объединялись фрахтовым совещанием при НКВТ СССР. В 1929 г. создается акционерное общество «Совфрахт», влившееся вскоре во всесоюзное объединение «Совфрахттранспорт», занимавшееся наряду с фрахтованием и другими видами транспортной работы. В 1932 г. было восстановлено Всесоюзное объединение Совфрахт (См. А. Д. Кейлин. Советское морское право. М., Водтрансиздат, 1954, стр. 42—44; Внешнеторговый транспорт. Под общей ред. А. Д. Кейлина. М-Л. Изд-во В/О Международная книга, 1938, ст. 7—8).
590


Особое место в ряду органов управления водным транспортом занимало Главное управление Северного морского пути при СНК СССР. Это учреждение создается в 1932 г. На него была возложена задача — проложить окончательно Северный морской путь от Белого моря до Берингова пролива, оборудовать этот путь, держать его в исправном состоянии и обеспечить безопасность плавания по этому пути-256. Выполняя свою основную задачу, Главсевморпуть сыграл вместе с тем крупную роль в освоении Советской Арктики, .изыскании и эксплуатации ее естественных производительных сил , в подъеме хозяйства и культуры Крайнего Севера. Функции по хозяйственному и культурному обслуживанию советского крайнего севера выполнял и Комитет содействия народам северных окраин при ВЦИК. Однако в 1935 г. Комитет севера был упразднен, и его задачи целиком возложены на Главсевморпуть 257.
Предпринятые партией и правительством мероприятия по реорганизации управления водным транспортом помогли ликвидировать отставание водного транспорта и последний к концурас- 256 СЗ СССР 1932, № 84, ст. 522, п. 2.
257 См. СЗ СССР 1935, № 40, ст. 338. Разработка вопроса об освоение Великого северного морского пути была начата советской властью уже< в 1918 г. В начале 1920 г. с задачей всестороннего оборудования и использования Северного морского пути был создан при Сибревкоме специальный орган — Комитет Северного морского пути. В годы первой пятилетки осуществляются важнейшие подготовительные работы для решительного освоения Великого северного морского пути на всем его протяжении. В июне 1928 г. на базе Комитета Севморпути, уже выполнившего свою пионерскую роль, создается акционерное общество «Комсеверопуть», находившееся в ведении Нар- комвнешторга СССР. На общество было возложено продолжение работ по- исследованию и эксплуатации водных путей, (планомерное использование, всестороннее оборудование Северного морского пути и превращение его в артерию постоянной экономической связи Сибири с Европой. В 1932 г. Экспедиция на «Сибирякове» (капитан В. И. Воронин, начальник экспедиции про'ф. О. Ю. Шмидт, начальник научной части экспедиции проф. В. Ю. Визе) впервые прошла Северный морской путь на всем его протяжении за одну навигацию, что явилось результатом всей огромной предшествовавшей работы по освоению Северного морского пути. В декабре 1932 г. состоялось совещание руководителей похода «СибирЯкова» с руководителями партии и правительства, а также с представителями многих наркоматов. Совещание обсудило результаты экспедиции и план дальнейших работ по освоению Северного морского пути. Тогда и было принято решение создать при СНК СССР специальный орган, который сосредоточил бы в своих руках все вопросы, связанные с Северным морским путем. Этим органом и явился Главсевморпуть. (См. подробнее В. Новиков. Из истории освоения Советской Арктики. М., Госполитиздат, 1956, стр. 24 и далее). Центральный аппарат Главсевморпути состоял из нескольких управлений: политического, морского и речного транспорта, полярной авиации, полярных станций, гидрографического, горно-геологического и др. При Главсевморпути состоял ряд научных учреждений: Всесоюзный арктический институт, Институт экономики Севера, Гидрографический институт и др. Местными органами Главсевморпути являлись его территориальные управления (Архангельское, Омское, Красноярское, Якутское, Дальневосточное и др.). (См. СЗ 1935, № 7, ст. 59; № 46, ст. 388; СЗ СССР 1936, № 36, ст. 317).
591.


сматриваемого периода получил еще большее значение в хозяйственной жизни страны.
Крупные мероприятия осуществляются и по перестройке управления автогужевым транспортом, а также и гражданским воздушным флотом. Эти виды транспорта стали создаваться в России впервые в основном только, после Октябрьской революции. В рассматриваемый период на основе индустриализации страны они получили уже мощное развитие.
С развитием отечественной автомобильной промышленности и созданием крупнейшего автомобильного парка в стране, перед Советским государством встала и трудная задача по преодолению векового бездорожья России. Еще в 1928 г., постановлением ЦИК СССР от 28 ноября «О дорожном хозяйстве и автомобильном деле СССР», в связи с ростом автотранспорта и большими задачами в области дорожного строительства, Наркомату путей сообщения СССР в отношении регулирования и планирования дорожного хозяйства и общего регулирования автомобильного дела на всей территории Союза были присвоены функции объединенного «наркомата 258. Тогда же управление шоссейных и грунтовых дорог НКПС СССР реорганизуется в Центральное управление шоссейных и грунтовых дорог и автомобильного транспорта (Цудортранс). При правительствах союзных республик были образованы Главдортрансы (главные управления). Последние находились по отношению к НКПС СССР в положении объединенных наркоматов и сосредоточивали в своих руках руководство дорожным хозяйством и автомобильным делом на территории своей республики. При СНК автономных респубилк, краевых (областных) исполкомах были образованы тогда же им подчиненные одноименные управления, а при существовавших еще губернских, а также окружных исполкомах — отделы 259.
В начале 1932 г. автотранспорт с шоссейными и грунтовыми дорогами был выделен из НКПС СССР в самостоятельную отрасль управления. Для руководства этим видом транспорта на базе бывшего Цудортранса НКПС СССР создается отдельный самостоятельный союзный орган — Всесоюзное центральное управление шоссейных и грунтовых дорог и автомобильного транспорта при СНК СССР 260. В республиках и на местах сохранялись прежние органы, функционировавшие на принципе двойного подчинения и находившиеся, следовательно, под руководством названного всесоюзного органа. После образования НКВД СССР Всесоюзный Цудортранс утратил свою самостоятельность. В октябре 1935 г. он вошел в состав НКВД СССР на правах одного из управлений этого наркомата. Тогда же про258 См. СЗ СССР 1929. № 6, ст. 52, ст. 61, а также А. Родзевич. Реформа дорожного безрельсового хозяйства. «Власть Советов», 1928, № 34, стр. 5—8
259 См. СУ 1929, № 23, ст. 241; № 44, ст. 465; СЗ СССР 1930, № 59, ст. 631.
260 См. СЗ СССР 1932, № 4, ст. 26 а и б.
592


ведена была соответствующая передача республиканских глав- дортрансов и их местных органов в НКВД республик261. Поскольку в РСФСР тогда не было образовано своего НКВД, Главдортранс РСФСР объединился с Цудортрансом НКВД СССР и его органы (Дортрансы) в автономных республиках, краях (областях) вошли в непосредственное подчинение Цудор- транса НКВД СССР.
В целях решительной борьбы с аварийностью, неправильным использованием и хищнической эксплуатацией автотранспорта, в том же году в системе Цудортранса НКВД СССР учреждается Государственная автомобильная инспекция с системой ее органов и инспекторов на местах 262.
Для руководства гражданским .воздушным флотом, при сравнительно небольшом развитии гражданского воздушного флота, в первые годы советской власти не было надобности в самостоятельных специальных органах. С задачей руководства гражданским воздушным флотом успешно справлялась тогда Главная инспекция гражданского воздушного флота при Управлении военно-воздушных сил РККА, образованная в 1922 г. Она осуществляла надзор за всеми обществами и организациями, причастными к делу развития и эксплуатации гражданского воздушного флота 263. Резко изменилось положение в рассматриваемые годы, когда на основе первых пятилеток бурно развивается отечественная авиапромышленность и в гражданской авиации стали эксплуатироваться уже тысячи мощных самолетов. Это потребовало создания оборудованных воздушных трасс, аэродромов и т. д. Понятно, что быстрое развитие гражданского воздухоплавания и особенно дальнейшие задачи в этой области значительно усложнили и вопросы руководства гражданской авиацией. Это потребовало образования специальных органов по управлению гражданским воздушным транспортом. В качестве такого центрального органа в 1930 г. учреждается Всесоюзное объединение гражданской авиации при СТО СССР 264, преобразованное в 1932 г. в Главное управление гражданского воздушного флота при СНК СССР (ГУ ГВФ или «Аэрофлот») 265. В постановлении 1932 г. подчеркивалось, что новый орган создается в соответствии со всевозрастающим значением гражданской авиации в народнохозяйственной жизни страны. На «Аэрофлот» возлагались как эксплуатация гражданской авиации, так и все дело развития гражданского воздухоплавания.
261 См. СЗ СССР 1935, № 56, ст. 452; СЗ СССР 1936, №14, ст. 121; №44, ст. 378.
262 См. СЗ СССР 1935, № 41, ст. 349.
263 См. об инспекции. Сборник законов и распоряжений по гражданской авиации. Вып. 1 (по 20 октября 1923 г.). М., изд. «Вестник Воздушного Флота», 1924, стр. 38 и др.; вып. 2-й (по 14-ое мая 1924). М., 1924.
264 См. СЗ СССР 1930, № 52, ст. 549; № 54, стр. 574.
266 См. СЗ СССР 1932, № 15, ст. 83: № 41, ст. 249 а и б; № 78, ст. 486.
38-1240 593


Аппарат «Аэрофлота» первоначально состоял из ряда хоз-' расчетных оперативных единиц — всесоюзных объединений и трестов (Всесоюзного объединения воздушных сообщений — Трансавиация, треста сельскохозяйственной и лесной авиации — Сельхозавиация, треста гражданского авиационного строительства и др.), а также инспекции. Последняя наблюдала за технической эксплуатацией летных средств всеми гражданскими ведомствами и организациями. При правительствах союзных и автономных республик, а также при краевых и областных исполкомах был учрежден институт уполномоченных «Аэрофлота». В 1934 г. проводится новая реорганизация органов 266, (преследовавшая целью создание из «Аэрофлота» более монолитного аппарата управления. На базе объединений и трестов «Аэрофлота» теперь организуются его управления: эксплуатационно-техническое, научно-техническое, ремонтно-производственное и т. д. Задачи усиления политической работы в гражданском воздушном флоте вызвали образование и специального политического управления «Аэрофлота». В качестве местных органов, на базе органов упраздненной Трансавиации было развернуто 12 территориальных управлений «Аэрофлота» (Московское, Северное, Украинское и др.), которые осуществляли эксплуатацию всех видов гражданской авиации, действуя при этом на началах хозрасчета. Число территориальных управлений в дальнейшем увеличивалось.
§ 7. Органы управления основными видами связи
Связь, как и транспорт, является одной из важных частей народного хозяйства. Подразделяется связь на связь общего пользования и ведомственную. В качестве центрального органа по руководству связью декретом II Всероссийского съезда Советов создается Наркомат почт и телеграфов (Наркомпочтель), на который было возложено руководство основными видами связи общего пользования (почта, телеграф, телефон, радио), а также контроль за строительством и эксплуатацией всех видов электросвязи и радиовещания, находившихся в ведении других наркоматов, ведомств и отдельных граждан.
От старого строя Советское государство получило весьма слабо развитые средства связи, но и эти средства пришли в годы первой мировой войны в состояние разрухи. Более или менее сносно обстояло дело лишь с почтовым хозяйством, насколько оно могло так обстоять -при российских проселочных дорогах и глубоком расстройстве железнодорожного транспорта. После Октябрьской революции положение усугублялось контрреволюционным саботажем, а затем гражданской войной. Перед Нарком- почтелем РСФСР сразу встали ответственные и сложные заца- 266 См. СЗ СССР 1934, № 28, ст. 126; СЗ 1936, № 16, -ст. 136.
594


чй ПО преодолению- саботажа в учреждениях и предприятиях, связи, полному овладению средствами связи, правильному их использованию для целей строительства социализма и борьбы с контрреволюцией. Развернувшаяся вскоре гражданская война поставила вопрос об обслуживании связью Красной армии.
Важнейшие узлы связи — центральный телеграф и Детско- сельская радиостанция были захвачены революционными отрядами уже в самом ходе Октябрьского вооруженного восстания — по указанию ПВРК. Это позволило призвать к восстанию и другие места. Радиотелеграф сразу стал «рупором революции». На местах также уже в ходе восстания осуществляется захват революционной властью важнейших узлов связи. После этих первых мер, передавших узлы связи из рук контрреволюции революционной власти, встала задача организации советского аппарата управления связью и более или менее планомерной работы связи, что осуществляется под руководством уже самого Нар- компочтеля РСФСР 267. Крупное значение для ликвидации саботажа в почтово-телеграфном ведомстве имел роспуск в феврале 1918 г. контрреволюционного эсеро-меньшевистского Комитета союза почтово-телеграфных служащих, действовавшего в тесном контакте с Викжелем. С переездом правительства в Москву во главе Наркомпочтеля РСФСР партия поставила одного из видных деятелей пролетарской революции В. Н. Подбельского.
Дело налаживания нормальной работы связи затруднялось не только контрреволюцией, но и нередко проявлявшимися узка ведомственными интересами и местничеством. В целях урегулирования дела связи СНК принял в апреле 1918 г. специальный декрет «Об органах управления почтово-телеграфным делом», подчеркивая необходимость строгой централизации работы связи, единообразия в постановке дела как в центре, так и на местах, регламентирования службы . связи едиными правилами и т. д.268. Но и после этого декрета отдельные ведомства и советские учреждения продолжали захватывать средства связи общего пользования для своих узких целей и этим подрывали мероприятия Наркомпочтеля РСФСР по наиболее правильному и рациональному их использованию. В целях пресечения подобных явлений и скорейшего урегулирования дела телеграфной и телефонной связи решением правительства в ноябре 1918 г. создается Верховная комиссия телеграфной связи (Веркомтель) с неограниченными полномочиями по вопросам телеграфной и телефонной связи на фронте и в тылу 269. В состав комиссии вошли— нарком почт и телеграфов в качестве председателя и два 267 О первых революционных мероприятиях в области связи см. А. Любовны. Как организовался и работал Наркомпочтель. «Пролетарская революция», 1926, № 5—6 (52—53), стр. 60.
268 См. СУ 1918, № 33, ст. 439.
269 См. СУ 1918, № 61, ст. 897.
38*
595,


представителя от военного ведомства. Распоряжения Веркомтеля могли быть отменены только Реввоенсоветом республики или самим правительством. Деятельность этой комиссии помогла упорядочить дело использования средств связи. Она протекала в теснейшем контакте с Наркомпочтелем РСФСР, который развернул большую работу по обслуживанию связью народного хозяйства и населения, а также и Красной армии. Наркомпочтель РСФСР явился <при этом инициатором создания военного аппарата связи и помощником военного ведомства в этом вопросе.
Задачи Наркомпочтеля РСФСР потребовали и создания соответствующего его аппарата. В августе 1918 г. происходит укрупнение структурных частей центрального аппарата Наркомата 270. Создаются отделы в основном по видам связи; почтовых сношений, телеграфный, радиотелеграфный, телефонный, международных сношений. Кроме этих основных подразделений был и ряд органов, обслуживавших все виды связи: отдел снабжения, инспекторский отдел, управление делами и др., а также инженерный совет и почтово-телеграфный музей. Придавая огромное значение использованию и развитию в стране радиодела, радиофикации, Советское правительство в июне 1918 г. поставило перед Наркомпочтелем РСФСР задачу централизации радиотехнического дела из различных ведомств. Для этой цели в состве Наркомпочтеля РСФСР был создан специальный орган— Радиотехнический совет271.
На местах Наркомпочтель РСФСР унаследовал окружную систему управления почтой и телеграфом. Однако, чтобы сломить саботаж старых служащих в этих органах понадобилось поставить их ближе к местным органам Советской власти. С этой целью с конца 1918 г. стал осуществляться переход от экстерриториальной окружной системы управления связью к 270 См. Н. Иванов и Н. Соколов. Органы связи в СССР и за границей. М-Л. «Техника управления», 1931, стр. 14—15.
271 См. СУ 1918, № 52, ст. 591. Отметим здесь, что уже осенью 1918 г. Наркомпочтелем организуется известная радиолабораторня в Нижнем Новгороде во главе с замечательными инженерами и учеными: проф. М. А. Бонч- Бруевичем, проф. В. П. Володиным и А. Ф. Шориным. Уже в первые годы Советской власти лаборатории принадлежали исключительные по своему значению усовершенствования и изобретения в радиотехнике (беспроволочное телеграфирование на большие расстояния, изобретение громкоговорителя и т. д.). В 1920 г. НКП и Т, выполняя постановление СТО, подписанное Лениным, предпринял строительство ряда новых радиостанций. Эти сооружения были отнесены правительством к работам особой государственной важности и подлежали осуществлению в чрезвычайном срочном порядке. В числе наиболее важных радиостанций, законченных постройкой уже в 1920 <г., были: Московская радиостанция незатухающих колебаний, обеспечивавшая постоянную радиосвязь не только внутри страны, но и со странами Америки и Европы, а также Челябинская и Обдорская радиостанции. (См. СУ 1920, № 72, ст. 334; Отчет НКП и Т VIII съезду Советов. М., 1920 г., стр. 6; Отчет НКП и Т IX съезду Советов М., 1921, стр .17—18, а также А. М. Николаев. В. И. Ленин и радио. М., Госполитиздат, 1958 г. стр. 3 и далее.
596


погубернской. Губпотельуправления постепенно вошли в состав губисполкомов на правах их отделов и стали называться губернскими отделами связи. В своем составе они имели подотделы в основном по видам связи: почтовый, телеграфный, радиотелеграфный, телефонный и др. Губернским управлениям (отделам) непосредственно подчинялись учреждения и предприятия связи: почтамты, телеграфы, конторы и отделения — почтовые, телеграфные, почтово-телеграфные, жел. дор. почтовые, вспомогательные пункты и т. д.
Низовым звеном управленческого аппарата являлись на территории уезда почтовые конторы, не пользовавшиеся, впрочем, какими-либо правами в отношении более мелких п/т предприятий.
Наряду с погубернской системой, НКП и Т организовал специальные управления своих уполномоченных (в АССР, автономных областях, а такжеи для отдельных экономических районов). Эти немногочисленные управления (одно на 5—6 губерний) руководили работой учреждений ведомства на подведомственной им территории по общим директивам центра и особым инструкциям наркомата, действуя в тесном контакте с республиканскими и др. соответствующими органами власти 272.
Подобная система органов управления связью — в лице Наркомата почт и телеграфов и местных управлений и отделов связи, с установлением советской власти в национальных окраинах России, была учреждена и в образованных там независимых братских советских республиках. На основе военного союза в годы гражданской войны* , между братскими республиками осуществляется объединение почтово-телеграфного дела под высшим руководством Наркомпочтеля РСФСР. Наркоматы почт и телеграфов в независимых республиках сохранились, но они объявлялись в ряде случаев (УССР, Азербайджанская ССР) объединенными с Наркомпочтелем РСФСР 273. Централизация управления связью в масштабе всех советских республик имела большое военное и хозяйстевнное значение.
* * ♦
В восстановительный период в связи с оживлением промышленной, торговой и иной хозяйственной жизнью советской страны осуществляются мероприятия по восстановлению средств связи. Прошедшие войны принесли связи, как и транспорту, огромнейшие разрушения. Сожженные и опиленные телеграфные и телефонные столбы, беспомощно висящие на столбах обрывки проводов, сожженные током высокого напряжения приборы и ка272 См.об этих органах Н. Иванов и Н. Соколов. Органы связи в СССР и за границей, стр. 50; Отчет НКП и Т IX съезд Советов, стр. 5.
273 См. История Советской Конституции ( в документах) 1917—1956, стр« 259 и др.
597


бель, ободранные телеграфные и телефонные коммутаторы, разбитые и исковерканные телеграфные и телефонные аппараты— такую удручающую картину представляла собой связь в районах, освобождаемых от врага 274. Чтобы привести в порядок линии одних только столбов требовалось около миллиона. В годы гражданской войны восстанавливалось лишь самое срочное. Теперь развернулась работа по полному восстановлению связи и ее дальнейшему развитию. Работа связи переводится вместе с тем на начала НЭП, вводится платность, укрепляется хозяйственный расчет. Возникает необходимость в большей централизации управления связью в рамках договорных советских республик, а вместе с тем и в расширении прав местных органов управ^ ления связью. Все это привело к новой перестройке системы органов управления связью и их аппарата.
Уже в 1921 г. применительно к новым условиям и задачам перестраивается центральный аппарат Наркомпочтеля РСФСР, а также и наркомпочтелей братских советских республик 275. Связь наркомпочтелей этих республик с Наркомпочтелем РСФСР становится еще теснее. В мае 1922 г. Закавказский комиссариат почт и телеграфов и его уполномоченные в советских социалистических республиках — Азербайджана, Армении,и Грузии, на основании особого соглашения с РСФСР, были упразднены и руководство делом связи здесь объединилось в созданном тогда Управлении закавказского почтово-телеграфного округа, подчиненном непосредственно Наркомпочтелю РСФСР 276. В УССР и БССР наркомпочтели сохранялись как раньше — на правах объединенных наркоматов. Следовательно, и они находились под руководством Наркомпочтеля РСФСР.
Осуществленный в годы гражданской войны переход от дореволюционного окружного аппарата управления связью к погубернскому помог до конца преодолеть контрреволюционный саботаж в органах связи, поставить последние под повседневный контроль Советов. Однако с технической стороны значитель274 См. Пять лет власти Советов, М., изд. ВЦИК, 1922, стр. 458 и др., а также отчет НКП и Т IX съезду Советов, стр. 1.
275 Новая структура Наркомпочтеля РСФСР была разработана еще в 1920 г. В целях более удобного «оперирования» всеми видами связи как в их материальных ресурсах, так в особенности — в эксплуатации, проведено было расчленение работы не по видам связи, как это имело место раньше, а по оборудованию, эксплуатации всех вместе взятых средств связи. Соответственно этому в составе НКП « Т вместо прежних отделов по видам связи соорга- шизовались новые управления: хозяйственно-материальное, техническое, эксплуа* тационно-техническое, общих дел. Кроме того, существовал прежний Технический совет. В 1922 г. образовалась плановая комиссия (Связьплан) и др. Эта новая схема была проведена также в областных управлениях связи и губернских отделах связи, где образовались соответствующие отделы и подотделы. (См. Отчет НКП и Т VIII съезду Советов, стр. 4, IX съезду Советов, стр, 4).
276 См. История Советской Конституции (в документах) 1917—1957 г., стр. 360.
.598


но удобнее был окружной аппарат. Округа связи могли охва- тывать и несколько губерний. Здесь учитывались особенности транспортных и иных средств связи районов, независимо от губернского деления. Губернская система была неудобна и потому, что она приводила к распылению высококвалифицированных сил и скудных технических средств по многочисленным ячейкам (при губернской системе образовалось около 100 губернских отделов связи). Это сильно ослабляло управление связью, особенно в части координирования работы главных телеграфных и почтовых магистралей. Поскольку теперь политические мотивы отпали, декретом ВЦИК «Об изменении в* управлении народной связью» (сентябрь 1922) 277 на местах вновь вводится окружная система органов связи.
Это была общая реформа для всех независимых советских республик и она с еще 'большей последовательностью провела объединение управления связью в рамках всех договорных советских республик. На округа связи была разбита не только территория РСФСР, но и всех республик (всего было создано 20 округов). В Западный округ вошли — Белоруссия и четыре губернии РСФСР, в Закавказский — Армения, Азербайджан и Грузия, а Украина была разбита на два округа — Харьковский и Киевский. Губернии и автономные области входили в тот или иной округ целиком, т. е. не разделялись между несколькими округами. Во главе округов были поставлены окружные управления связью. Они заменили собой прежние отделы связи (губернские, приравненные к ним отделы связи АССР и автономных областей) и управления уполномоченных Наркомпочтеля. Все окружные управления связи подчинялись Наркомпочтелю РСФСР и организовывались по единообразной структуре, имея в своем составе отделы: эксплуатационно-технический, почтовый, административный, финансовый. Позднее образовались отделы: телеграфный, телефонный и др. На окружные управления возлагалось заведывание и руководство в округе всеми видами связи общего пользования и им подчинялась сеть почтовых, телеграфных, телефонных и радио-учреждений. Московский центральный телеграф и почтамт, как крупнейшие узлы связи, подчинялись непосредственно Наркомпочтелю РСФСР. Представители Наркомпочтеля РСФСР в республиках назначались в порядке, предусмотренном соглашениями и работали на основании положений, выработанных и согласованных Наркомпоч- телем РСФСР и соответствующими ЦИК"ами.
Учитывая необходимость установления тесного контакта ок- эужных управлений также и с губисполкомами, Наркомпочтель 3СФСР ввел в губернских центрах институт уполномоченных. Последние являлись одновременно заведующими местными почтово-телеграфными конторами и направляли работу в губерн277 См. СУ 1922, № 58, ст. 730; СУ 1923, № 41, ст. 438.
599


ском масштабе по директивам округа и губисполкома 278. В январе 1923 г. «в целях контроля и наблюдения за работой мелких предприятий связи и их инструктирования» были учреждены районные «начальственные» конторы. Им подчинялись почтовые и телеграфные отделения и вспомогательные пункты по производству почтовых операций — в хозяйственном и ревизионном ' отношении, а почтово-телеграфные отделения — только в ревизионном. В административном же отношении все предприятия связи на территории района подчинялись по-прежнему управлению округа 279.
Образование союзного государства вызвало создание в 1923 г. Наркомпочтеля СССР с институтом его уполномоченных при правительствах союзных республик 280. Окружная система сохранялась и уполномоченные в союзных республиках могли быть одновременно начальниками соответствующих округов связи. Своего аппарата уполномоченные тогда не создавали, пользуясь аппаратом управлений связи. Центральный аппарат Наркомпочтеля СССР имел основные управления: эксплуатационно- техническое (вскоре из него обособилось техническо-строительное управление), инспекционное, финансово-экономическое, общее, а также плановую комиссию, Технический совет и др.
После образования Наркомпочтеля СССР наблюдался процесс значительного расширения прав и функций за счет центра окружных уравнений связи, — в области снабжения, ремонта, строительства новых телеграфных магистралей и т. д. Наряду с окружными управлениями, уже в 1925 г. создается новая административная единица — окружная контора (ОК), на которую возлагалось оперативное руководство работой предприятий связи, находившихся в окружном городе и планово-административное руководство работой отделений связи всего округа. Однако ОК оказались излишними передаточными административными звеньями и в дальнейшем (1929 г.) последовало их упразднение281.
Достижения в области радиотехники позволили приступить в конце рассматриваемого периода к организации центрального государственного радиовещания. Начало центральному радиовещанию было положено созданием акционерного общества «Радиопередача» (первоначально именовалась «Радио для всех»), пайщиками-учредителями которого, наряду с Наркоматом почт и телеграфов СССР, являлись Всероссийский электротехнический трест заводов слабого тока и РОСТА. Устав общества был 278 См. Пять лет власти Советов, стр. 467.
279 См. Н. Иванов и Н. Соколов. Органы связи в СССР и за границей, стр. 9—10.
280 См. положение о Наркомпочтеле СССР-СУ 1923, № 109—ПО, ст. 1038.
281 См. Н. Иванов и Н. Соколов. Органы связи в СССР и за границей, стр. 12.
600


утвержден в декабре 1924282. Общество имело трансляционный узел, лабораторию, центральный склад и магазины по продаже радиоприемной аппаратуры для населения и т. д.
Таковы были основные преобразования в системе органов управления связью в восстановительный период и в целом они помогли успешно решить задачи восстановления и развития связи, наладить работу связи соответственно мирным условиям и задачам быстро поднимавшегося народного хозяйства страны и культурного строительства.
* * *
Социалистическая реконструкция народного хозяйства предъявила новые, повышенные, требования к связи, что вызвало дальнейшие преобразования в системе органов связи.
Благодаря политике индустриализации связь получила в годы социалистической реконструкции мощную материальную базу и все виды связи быстро развивались и совершенствовались на основе достижений передовой науки и техники. Общая протяженность телеграфно-телефонных проводов возросла к 1931 г. по сравнению с 1913 г. в три раза. В стране создается мощная отечественная радиопромышленность. Таким путем быстро продвигалось и дело развития радиосвязи и радиофикации страны283. Партия и правительство приняли меры, чтобы достижения радиотехники действительно стали достоянием широких трудящихся масс и не только города, но и деревни. Деятельность «Радиопередачи» имела ряд недостатков. В июле 1928 г. СТО принял постановление «О реорганизации радиовещания», а в октябре того же года последовало постановление СНК СССР «Об очередных задачах в области радиофикации страны» 284. В целях усовершенствования и дальнейшего расширения радиовещания на территории СССР, а также использования для этого всех технических средств связи радиовещание было передано в ведение НКП и Т СССР, а акционерное общество «Радиопередача» упразднено. Таким образом, на НКП и Т СССР возлагались теперь как организация и развитие радиосвязи, так и вся' организация и управление всем делом радиовещания на территории СССР. В составе его аппарата для руководства всем делом радиовещания создается специальный орган — Центральный радио-совет, а затем—с эксплуатационно-техническими функциями— специальное радиоуправление. В непосредственном подчинении последнего находился созданный тогда Московский радиовещательный центр (МРЦ). Тогда же при уполномоченных Нар- компочтеля СССР и при других его органах на местах были учреждены республиканские и местные радио-советы. Вся поли-
282 СЗ СССР 1925, отд. II, № 26, ст. 69.
283 См. о состоянии связи в то время СЗ СССР 1932, № 7, ст. 40.
284 См. СЗ СССР 1928, № 46, ст. 413; № 63, ст. 583; СЗ СССР 1929, № 16, ст. 136.
601


'тико-просветительная, художественная и учебная работа по радио велась при непосредственном участии наркомпросов и их местных органов. Они принимали участие в составлении программ радиовещания, изучали запросы радиослушателей и т. д.
На новом историческом этапе, ввиду развития радиосвязи и других видов связи, старое наименование наркомата не отвечало уже его задачам и функциям. В 1932 г. Наркомпочтель переименовывается в Наркомат связи СССР 285. В структурном отношении наркомат в 1927—30 гг. перестроился по функциональному принципу. Деление аппарата наркомата на управления сохранилось, но с определенной перестройкой, которая преследовала целью превратить наркомат не только в планово-регулирующий, но и орган технического руководства с усилением научно-технической и технико-экономической базы. Однако поставленная цель не достигалась, поскольку при новом построении, закрепленном в 1930 г., основные производственные вопросы оказались распыленными между управлениями, носившими функциональный характер (плановое, научно-техническое и др.). Только радиосвязь имела специальное радиоуправление. Однако и за этим управлением сохранились лишь эксплуатационно-технические функции, а функции планирования и технического руководства были переданы функциональным управлениям. Вместе с тем внутри управлений ликвидировались перегородки (деление на отделы) и аппарат управлений строился по системе «ответственных» исполнителей, т. е. по тому же функциональному принципу. -Функционалка по рецептам Института техники управления (ИТУ) усиленно насаждалась тогда и в местных органах связи. В управлениях связи была введена групповая система (деление управления на группы), исключавшая возможность объединения в одно структурное образование ряда разнородных функций 286.
После решений XVII съезда партии (1934), осудившего функ- ционалку как вредный пережиток прошлого, Наркомат связи СССР и местные управления связи перестроились по производственно-отраслевому принципу.
В годы социалистической реконструкции народного хозяйства крупной перестройке подвергалась и сама сеть местных органов управления связью. По положению о Наркомпочтеле СССР, утвержденному в марте 1929 г. 287, его местными органами являлись: 1) управления связи, 2) окружные конторы связи, 3) местные оперативные учреждения всех видов связи общего пользования. Окружные конторы связи (округов связи), как указывалось выше, в том же 1929 г. были упразднены. Территория, об285 СЗ СССР 1932, № 5, ст. 32.
286 См. о построении в то время центрального аппарата наркомата и его местных органов. Н. Иванов и Н. Соколов. Органы связи в СССР и за границей, стр. 40 и др.
287 См. СЗ СССР 1929, № 22, ст. 191.
602


служиваемая управлениями связи, определялась наркоматом по соглашению с правительствами союзных республик. В то время в стране было установлено новое административно-территориальное деление. В связи с этим вместо прежних окружных управлений связи образовались управления связи союзных и автономных республик (позднее в союзных республиках они назывались управлениями уполномоченных НК связи), краевые и областные управления. Начальниками названных управлений могли быть уполномоченные НК связи (при СНК республики, краевых и областных исполкомах). Данные органы управляли находившимися на их территории окружными (административных и национальных округов), городскими и районными конторами связи, а также наиболее важными и крупными учреждения-* ми и предприятиями связи, непосредственно им подчиненными. Проводившееся в '.первой половине 30-х годов разукрупнение административно-территориальных единиц вызвало при этом значительное увеличение числа управлений и контор связи. Значительное развитие получила и вся сеть учреждений и предприятий связи. Сложившаяся новая система местных органов управления связью и структура центрального аппарата Наркомата связи СССР были закреплены в дальнейшем положением 1939 г.288.
Проведенная реорганизация значительно укрепила систему органов связи, приблизила их к населению и производству.
Одновременно с мероприятиями по развитию и реконструкции средств связи, перестройке и развитию всей системы органов связи, партия и правительство предприняли серьезные меры по наведению во в-Сех учреждениях и предприятиях связи должного порядка. Особенное внимание партия и правительство обратили на борьбу с имевшими тогда место в учреждениях и предприятиях связи хищениями, пропажами почтовых и телеграфных отправлений, проявлениями расхлябанности и недисциплинированности. В 1935 г. в органах связи вводится дисциплинарный устав. Принятыми мерами работа связи была поставлена на должную высоту, отвечавшую потребностям быстро развивавшейся социалистической экономики и культуры.
К концу рассматриваемого периода усложнившиеся задачи в области радиофикации страны и радиовещания вызвали выделение этих вопросов из ведения Наркомата связи СССР и образование специального органа — Всесоюзного комитета по радиофикации и радиовещанию при СНК СССР с системой республиканских и местных радиокомитетов 289.
288 См. СЗ СССР 1939, № 58, ст. 616.
289 См. об этом на стр. 743.
603


§ 8. Органы управления финансами и кредитом
Поскольку для целей строительства социализма и коммунизма необходимо было сохранить товарное производство Октябрьская революция не отменила денег, не ликвидировала финансового хозяйства и не упразднила кредита. Но, изменив сущность производственных отношений, она коренным образом изменила функции и назначение этих финансовых рычагов. Она превратила их из средства 'Порабощения трудящихся в средство борьбы труда с капиталом, контрреволюцией, а также в средство рационального и экономного ведения социалистического хозяйства. Финансовая деятельность Советского государства приобрела поэтому исключительно важное экономическое и политическое значение. Это предопределило собой и ту крупную роль, которую играли в хозяйственной и политической жизни страны, на отдельных этапах ее истории, органы управления финансами и кредитом.
В качестве центрального органа управления финансами и кредитом то декрету II Всероссийского съезда Советов создается Наркомат финансов республики. Сразу же после Октябрьской революции стали создаваться и на местах органы управления финансами в лице финансовых отделов исполкомов местных Советов.
В начальный период своей деятельности Наркомфин РСФСР и местные финотделы решали под руководством партии большевиков и органов революционной власти ответственные и сложные задачи по овладению ключевыми позициями в области финансов и по организации финансового дела советской страны. Решение этих задач потребовало осуществления революционного захвата важнейших старых буржуазно-помещичьих финансовых учреждений и прежде всего Государственного банка. Парижская Коммуна, как известно, оставила Государственный банк в руках контрреволюции и этим допустила крупнейшую ошибку, дав воз-* можность буржуазии использовать денежные средства для подавления революции. Октябрьская революция учла опыт Парижской Коммуны и не допустила ее ошибки. Государственный банк был захвачен революционной властью уже в самом ходе Октябрьского вооруженного восстания. По указаниям советского правительства и лично В. И. Ленина Наркомфин, в лице наркома В. Р. Менжинского и комиссаров, назначенных в Государственный банк, принял меры по преодолению отчаянного саботажа чиновников Государственного банка, подчинению его деятельности задачам советской власти и налаживанию с этой целью его нового аппарата.
Государственный банк являлся эмиссионным центром страны, кассиром казначейства и очень важным кредитным органом, выполнявшим роль «банка банков». Овладение государственным банком, нанося решительный удар капиталу, создавало условия 604


для установления рабочего контроля и над всеми частными бан-» ками. Вскоре, на основе декрета ВЦИК от 14 (27) декабря 1917 г.290 *, осуществляется национализация всего банковского дела в стране. Уже в начальный период своей деятельности Наркомфин РСФСР овладевает органами казначейства 292 и прежде всего — департаментом государственного казначейства и находившимся в его ведении главным казначейством, а затем и местными органами — местными казначействами и казенными палатами. Крупное значение имела также проведенная ревизия сейфов. Важнейший этап в области организации финансов был осуществлен аннулированием государственных займов, заключенных царским и буржуазным Временным правительствами. Аннулированы были также биржи, занимавшиеся сделками с ценными бумагами и т. д. Все эти меры нанесли сильнейший удар по капиталистам, боровшимся с пролетариатом и вкорне подорвали финансовый капитал — важнейшее оружие капиталистов. Все ключевые позиции в области финансов перешли в руки Советского государства. Последнее получило необходимые финансовые средства и возможность воздействовать через финансовые рычаги как на социалистические, так и на капиталистические предприятия.
Все дело кредита сосредоточилось в Народном банке РСФСР, образованном в декабре 1917 г. путем объединения быв. Государственного банка с национализированными частными акционерными банками. Последние и их филиалы на местах превращались в филиалы и отделения единого Народного банка РСФСР. Во главе последнего стоял сначала совет и главный комиссар банка, а затем управление. Уже в феврале 1918 г. для финансирования предприятий, при Народном банке РСФСР создается Центральный учетно-ссудный комитет с системой местных учетно-ссудных комитетов, работавших по указаниям ВСНХ 293. Народный банк РСФСР входил в состав Наркомфина РСФСР, получил право эмиссии и имел кассовый аппарат.
После первых революционных мер по овладению ключевыми позициями в области финансов, Наркомфин РСФСР по указанию В. И. Ленина предпринял работу, направленную на оздоровление денежного обращения, расстроенного в годы первой мировой войны, разрабатывал проект денежной реформы, проводил учет всех обращавшихся денежных знаков, подготавливал замену их новыми, советскими знаками. На местах в это время Советы и их финансовые отделы проводили контрибуции и конфискации, налагаемые на буржуазию и поступавшие в распоря290 См. СУ 1917, № 10. ст. 150.
292 Казначейством называется учреждение, ведающее приемом, хранением
и выдачей государственных денежных сумм.
293 См. СУ 1918, № 24, ст. 332.
605


жение Советов. Наркомфин РСФСР не только осуществлял' финансирование и кредитование, но занимался разработкой системы общих налоговых мероприятий. Были предприняты меры к монополизации в руках государства страхового дела в стране. Создавая советскую финансовую систему, советское -правительство проводило в ней принцип централизации. В связи с этим в работе Наркомфина РСФСР вскоре же после его создания большое место заняли вопросы упорядочения сметного дела, составления государственного бюджета, внедрения финансово-бюджетной дисциплины и т. д. 294.
Многообразная и сложная деятельность Наркомфина РСФСР и местных органов финансового управления потребовала создания и соответствующего их аппарата, а также регламентации их взаимоотношений.
Аппарат Наркомфина РСФСР и местных органов финансового управления на первом этапе его формирования строился путем использования старых финансовых учреждений, их преобразования и подчинения задачам Советского государства. Очень многие старые финансовые учреждения, в силу их специфического буржуазно-помещичьего характера, были совершенно непригодны для какого-либо использования, а поэтому осуществлялась их полная ликвидация. Некоторые функции и управления Наркомфин РСФСР передал в 1918 г. другим наркоматам: департамент таможенных сборов и пограничную охрану, возглавляющуюся с мая 1918 г. Главным управлением погранохраны 295 — в Наркомат торговли и промышленность, Управление зернохранилищами — в Наркомат продовольствия и т. д.296.
Наиболее важные вопросы деятельности советского финансового ведомства сосредоточились, в первое время главным образом в Народном банке РСФСР и в приспособленном для советского сметно-бюджетного дела департаменте Государственного казначейства. При последнем состояло главное казначейство, именовавшееся с декабря 1918 г. Центральной расходной кассой. Однако, проводя все время линию на объединение всего сметно-расчетного и кассового дела, СНК принял в октябре .1918 г. постановление о слиянии Казначейства с учреждениями Народного банка 297. В результате слияния Народный банк РСФСР сосредоточил в.своих руках не только кредитное дело, но и финансирование всего народного хозяйства и всего советского аппарата, всю сметно-бюджетную работу, руководство денежным обращением и т. д. Для осуществления разнообразных 294 См. Б. Ривкин. Финансы и кредит в период Октябрьской революции. М., Госфиниздат, 1957, стр. 118—181 и др.
295 См. СУ 1918, № 44, ст. 539.
296 См. Социальная революция и финансы. Сборник к III конгрессу Коминтерна. М., Наркомфин, 1921, стр. 128.
297 СУ 1918, № 81, ст. 848.
606


функций в составе Народного банка РСФСР создается в даль* нейшем 15 различных отделов 298. Аппарат Наркомфина РСФСР не исчерпывался Народным банком. В его составе в конце 1918 начале 1919 гг. имелись: Главное управление неокладных сборов и пошлин, отдел прямых налогов и пошлин (до апреля 1919 г.— департамент окладных сборов), Комитет сберегательных касс299 300
и др. органы.
На местах, как уже отмечалось, развернули свою деятельность финансовые отделы исполкомов местных Советов. В первое время после Октябрьской революции финотделам не были подчинены продолжавшие функционировать, под непосредственным руководством центра, местные конторы и отделения Народного банка РСФСР, казначейства и казенные палаты. 31 октября 1918 г. СНК утвердил положение об организации финансовых отделов губернских и уездных исполкомов 30°, положив тем самым начало окончательному растворению на местах старых финансовых органов в общем советском аппарате. Казенные палаты, а также существовавшие еще тогда старые губернские акцизные управления и финансовые органы местных самоуправлений упразднялись. Фактически они поглощались и растворялись в соответствующих подотделах финотделов. Кассовые функции казначейств: по постановлению о слиянии казначейства с учреждениями Народного банка отошли к местным отделениям последнего.
Положением об организации финансовых отделов общее руководство финансовым делом в губернии или области возлагалось на губернский или областной исполком. Ближайшее же заведывание финансовым делом—сметным, кассовым, налоговым и общефинансового характера — принадлежало финотделам. Губфинотделы занимались рассмотрением и утверждением смет доходов и расходов органов советской власти в губернии, финансированием, как из госбюджета, так и из местных источников, разрабатывали налоговые мероприятия, руководили проведением их в жизнь и т. д. Исполнительный аппарат губфинот- делов предусматривался в составе подотделов: сметно-кассового, прямых налогов и пошлин, косвенных налогов.
Губфинотделам как органам общего финансового управления, проводникам общей финансовой политики советской власти на местах, подчинялись в административном отношении все различные учреждения Наркомфина, находившиеся на территории губернии. Исключение составляли тогда лишь органы Народного банка РСФСР. Чтобы превратить Народный банк действи- теьно в орудие общегосударственного учета и контроля над хозяйством советская банковская система уже при ее создании
298 См. Социальная революция и финансы. Сборник к III конгрессу Коминтерна, стп. 129.
299 См. там же, стр. 124 и др.
300 СУ 1918, № 81, ст. 847
607


стала строиться на принципе централизации. Проводя этот принцип, положение об организации финотделов оставило местные конторы и отделения Народного банка РСФСР в непосредственном подчинении самого банка. Однако с осени 1919 г., в связи с утратой в обстановке «военного коммунизма» необходимости в кредитных органах, стала проводиться работа по объединению с финотделами контор и отделений Народного банка. Реорганизация закончилась в начале 1920 г. полным упразднением всей кредитной системы. Губфинотделы работали под непосредственным руководством своих исполкомов, а в ведомственном порядке были подчинены Наркомфину РСФСР. Уездные финотделы работали под непосредственным руководством уездного исполкома и подчинялись в ведомственном порядке губфинотделам и Наркомфину.
Аппарат уфо состоял по положению из подотделов: сметнокассового и. налогового. Пока существовали исполкомы городских Советов, в их составе также создавались финансовые отделы. С упразднением же исполкомов горсоветов, последние обслуживались финотделами губисполкомов или уездных исполкомов. Организация финансового управления шла однако дальше уездов. В составе вол исполкомов в первое время также учреждались финансовые отделы.
Подобным образом обстояло дело с финансовыми органами и в независимых советских республиках, образовавшихся в национальных окраинах России. В каждой республике система этих органов возглавлялась своим республиканским Наркомфином. Уже при первом установлении советской власти на Украине и в Прибалтике (1917 г.) федеративный характер отношений советских республик приводил к единству финансов. Осуществлялся ряд общих финансовых мероприятий и РСФСР финансировала советскую Украину и Прибалтику.
Роль финансовых органов РСФСР и независимых советских республик оставалась очень значительной, пока советская власть проводила в экономической области программу переходных мер. * *
*
В годы гражданской войны положение финансовых органов, т. е. их роль в ряду других экономических органов, несколько меняется. Вынужденная «военно-коммунистическая» политика привела к значительному ослаблению значения финансового аппарата. Однако это был постепенный процесс, завершившийся лишь к концу гражданской войны, и он не лишил полностью финансовые органы их значения.
На основе военного союза в годы гражданской войны между образовавшимися независимыми советскими республиками установилось очень тесное финансовое сотрудничество. Достигнуты были — единство бюджета на базе бюджета РСФСР и вытекаю- 608


тая отсюда общность денежной, налоговой и банковской системы. Общность денежной системы находила свое выражение не только-в установлении права хождения, наряду с местными, российских денежных знаков, но и в признании советскими республиками русского рубля основной денежной единицей. РСФСР оказывала огромную финансовую поддержку независимым республикам путем выдачи ассигнований на их военные, хозяйственные и другие нужды.
Установление таких тесных финансовых связей сопровождалось дальнейшим объединением и органов финансового управления, что выразилось прежде всего в форме руководства со стороны Наркомфина РСФСР финансовыми ведомствами республик. Открывавшиеся народные банки республик нередко объявлялись и функционировали в качестве отделений Народного банка РСФСР (в УССР, БССР и др.). Особенно усилилась организационная связь по линии финансовых органов на последних эта- пах гражданской войны. В начале 1920 г. на Украине была утверждена дожность уполномоченного Наркомфина РСФСР, выполнявшего фунции (при сохранении Наркомфина УССР) высшего органа финансового управления УССР. Такой институт закрепляется в союзном договоре с Украиной, а затем и с Белоруссией и финансовых соглашениях с закавказскими республиками301. Наблюдалась и практика непосредственного общения Наркомфина РСФСР с различными центральными политическими и хозяйственными органами независимых республик, а также с их губернскими финансовыми органами. Однако, пользуясь руководством и поддержкой Наркомфина РСФСР, центральные финансовые органы независимых советских республик по многим вопросам действовали самостоятельно. Таким образом централизованное руководство сочеталось с широкой местной инициативой 302.
Обстановка гражданской войны поставила перед советской страной задачи мобилизации финансов в целях обороны и всемерного использования финансовых рычагов для подавления враждебных классов. В связи с этим финансовые органы проводили большую работу по сбору чрезвычайных революционных налогов и контрибуций на -буржуазию.
Общая экономическая обстановка страны в то время характеризовалась, однако, постепенной натурализацией хозяйствен, ных отношений. Движение материальных ценностей стало совершаться не посредством купли-продажи, а по приказам и ордерам из центра.
Происходило падение денежного знака и деньги постоянно утрачивали свое экономическое значение и вытеснялись из обо301 См. История Советской Конституции (в документах) 1917—1957, стр. 266, 301, 304, 306—308.
302 См. О. И. Чистяков. Взаимоотношения советских республик до образования СССР, стр. 106—107.
39—1240 609


рота натуральными формами хозяйства. Осуществлялся переход: в значительной мере к безденежным расчетам по ВСНХ и другим ведомствам. Натурализация отношений захватывала все глубже различные отрасли народного хозяйства, а также и быта — натурализация зарплаты, бесплатное общественное питание, отмена платы за квартиру, топливо, транспорт и другие услуги. К концу гражданской войны приостанавливается всякое взимание денежных налогов, поскольку денежные налоги в новых условиях утратили какое-либо значение для государства. Наиболее важным материальным источником для государства являлась, как известно, продовольственная разверстка. В этой обстановке совершенно упало значение кредитной, налоговой, страховой и т. п. деятельности финансовых органов, что делало излишними работу и само существование таких органов, как банки, кредитные общества, финансово-налоговые органы, страховые, сберегательные кассы и т. д. и приводило к их постепенному упразднению. В апреле 1919 г. издается постановление о слиянии сберегательных касс с Народным банком РСФСР 303. Упразднялись кассы на местах. Было упразднено и управление сберкасс в составе Наркомфина. Упрощается финансово-налоговый аппарат. Руководство взиманием налогов сосредоточивается в созданном в августе 1919 г. едином Центральном налоговом управлении304. Народный банк РСФСР утрачивает свои чисто банковские функции и все более превращается в центральное сметнорасчетное учреждение Советской республики. Через него- проходили сметы всех учреждений и производились расчеты- между всеми государственными органами. В нем сосредоточивалась и вся центральная бухгалтерия. Здесь же в форме специального отдела Госбанка находилась Центральная приходно- расходная касса 305. Но все это свидетельствовало о том, что по условиям «военного.коммунизма» никакой банк уже не был нужен, а необходимо учреждение, которое осуществило бы дальнейшее проведение принципа безденежного оборота. Поэтому в январе 1920 г. Народный банк РСФСР упраздняется и вместо него создается Центральное бюджетно-расчетное управление Наркомфина РСФСР 306. Тогда же были упразднены и местные конторы, отделения и агенства Народного банка РСФСР. Они растворились, как уже отмечалось, в общей организации местных финотделов.
В результате все этих преобразований центральный аппарат Наркомфина РСФСР в 1920 г. состоял из наркома с коллегией при нем, центральной канцелярии и двух центральных управ303 СУ 1919, № 18, ст. 200.
304 См. СУ 1919, № 38, ст. 377—378.
305 См: Государственный банк СССР. Краткий очерк к сорокалетию Октября. Авторский коллектив под руководством В. Ф. Попова. М., Госфиниз- дат, 1957, стр. 14.
306 СУ 1920, № 4—5, ст. 25.
610


лений: 1) бюджетно-расчетного 307 и 2) налогов. К концу 1920 Г. в связи с дальнейшим сокращением налогового обложения центральное управление налогов сливается с центральной канцеля* рией, образовав здесь один из ее отделов.
Местные финансовые органы в 1919—1920 гг. были представлены губфинотделами, состоявшими обычно из секретариата и двух управлений: 1) сметно-расчетного (разделялось на два п/о — сметно-бухгалтерский и расчетно-кассовый) и 2) налогового, и финотделами уездных исполкомов, имевшими подотделы: сметно-кассовый и налоговый. Волисполкомы не имели финотделов, но в 1920 г. здесь вводится должность финансового агента, который рассматривался как проводник мероприятий в области сметно-налоговой работы. Кроме того, в местах нахождения волисполкомов, а также при государственных учреждениях и предприятиях особой важности, сооружениях и вообще при советских организациях со значительными оборотами от* крывались приписные кассы Наркомфина РСФСР—1 и 2 разряда, подотчетные губернским и уездным финотделам. Образование приписных касс Наркомфина РСФСР преследовало целью унификацию финансового аппарата и приближение его к советским учреждениям и к населению, замену касс ведомств сетью кассовых учреждений Наркомфина 308.
Хотя страна и оказалась близкой к полной натурализации хозяйственных отношений, однако денежное обращение, денежный расчет не были исключены из жизни общества и государства. Если финансовые органы во многом утратили свое прежнее значение, они все-таки необходимы были государству и 'прежде всего как счетно-учетный аппарат. Под руководством партии и правительства они вели борьбу за сметную дисциплину. Через них осуществлялось целесообразное распределение ресурсов, добывавшихся путем эмиссии, которая расширялась 307 Центральное бюджетно-расчетное управление (ЦБРУ) унаследовало все активы и пассивы Народного банка и заняло центральное место во всей организации НКФ РСФСР. Оно ведало сметно-бюджетным делом, финансированием государственных операций, эмиссией денежных знаков, валютными операциями и всем кассовым делом, хранением благородных металлов и др. ценностей, а также ведением сводного счетоводства по всем финорганам и ин* структированием последних. В состав ЦБРУ вошло и управление фабрик заготовления денежных знаков (Гознак), образованное в июле 1919 г. из соответствующего отдела Народного банка. В ведении управления находился ряд фабрик, монетный двор и т. д. В феврале 1920 г. для собирания, централизованного хранения и учета благородных металлов и др. ценностей, в составе ЦБРУ создается особое учреждение—Государственное хранилище ценностей (Гохран). (См. Положение о Центральном бюджетно-расчетном управлении. Пг. (1920); Справочник по Народному комиссариату финансов РСФСР. Мм 1920; Социальная революция и финансы. Сборник к III конгрессу Коминтерна, стр. 151—158; Народный Комиссариат финансов. 1917—1922, стр. 113 и др;).
308 См. Народный Комиссариат финансов к 8-му съезду Советов. 20/Х11 — 1920. М., 1920, стр. 3—6. Социальная революция и финансы. Сборник к III конгрессу Коммунистического Интернационала, стр. 136.
39* 611


по мере обесценения денег. В этом и заключалось главное содержание деятельности финансовых органов в годы гражданской войны и блокады 309 *. Особенно следует подчеркнуть значение финансовых органов для рассматриваемого периода как эмиссионного аппарата Советского государства. Советская эмиссия -помогала увеличению объема мобилизуемых государством ресурсов для нужд обороны и трудящихся. Она давала Советскому государству денежные ресурсы, которые не могли быть получены налогами и займами. Вместе с тем советская эмиссия сыграла и особую политическую роль. Известно, что после национализации основных средств производства, банковского дела, буржуазия не утратила еще всей своей экономической мощи. Она сохраняла ее в форме наличных денежных знаков. Советская эмиссия приводила к их полному обесценению. Финансовые органы играли таким образом крупную роль в деле полной экспроприации буржуазии, служа тем самым делу отражения контрреволюции. Трудящимся советская эмиссия не наносила ущерба, поскольку они не имели денежных накоплений и обеспечивались к тому же в форме натурального снабжения.
*, *; *
Положение как центральных, так и местных финансовых органов и их значение в экономической жизни страны коренным образом меняются с окончанием войны. С переходом от натуральных форм хозяйства эпохи «военного коммунизма» к НЭП,- рассчитанной на строительство социализма путем использования товарного производства и торговых связей, натуральные отношения довольно быстро преодолеваются. Уже X съезд партии указал на необходимость пересмотреть в основе всю финансовую политику 311. Вопросы новой финансовой политики нашли отражение в целом ряде законодательных актов и рассматривались также на XI—XIII съездах партии, пленумах ЦК и конференциях партии.
В восстановительный период устанавливается принцип всеобщей платности во взаимных расчетах как государства с частными лицами, так и государственных учреждений между собой. Легализуется денежный оборот посредством текущих счетов и переводных операций и т. д. Предпринимаются меры к развитию всех форм кредита. Как необходимая предпосылка для восстановления и развития финансовой системы и всего народного 309 См. Социальная революция и финансы. Сборник к III конгрессу Ком¬
мунистического Интернационала, стр. 16—47.
311 «КПСС в резолюциях...», ч. I, стр. 565.
612


хозяйства, осуществляются мероприятия по оздоровлению расшатанного денежного обращения и стабилизации денежной единицы. Устанавливается система финансово-налоговых мероприятий. Укрепляется все бюджетное дело. Государственный бюджет очищается от ряда расходных статей и -проводится беспощадная урезка расходов его тто всем ведомствам. Вместе с тем государственные органы получают большую свободу в распоря* жении отпущенными им по бюджету денежными и материаль-’ ными средствами. В отношении местных органов это выразилось, в частности, в образовании самостоятельного местного бюджета, обособленного от общегосударственного. Система местных бюджетов явилась, как известно, важным дополнением к общегосударственному бюджету. Она давала, как это имеет место сейчас, ресурсы местам для собственного строительства и хозяйственной инициативы. С окончанием гражданской войны были восстановлены все финансовые рычаги. Все эти сильнейшие средства воздействия на экономику сохранили свое первостепенное значение в годы социалистической реконструкции народного хозяйства, а также и на последующих этапах социалистического строительства.
Соответственно и финансовый аппарат из счетно-расчетного и эмиссионного, каким он был к концу гражданской войны, теперь превращается в аппарат .полнокровный, проникающий во все поры хозяйственной жизни, помогающий Советскому государству регулировать все стороны экономической жизни страны.
Важнейшим мероприятием к достижению этого явилась реформа денежного обращения, завершения в 1924 г. В октябре 1921 г. на месте упразненного Народного банка РСФСР был учрежден Государственный банк РСФСР313 — основное учреждение по осуществлению кредитной политики Советского государства. Партия и правительство поставили перед Государственным банком РСФСР ответственные задачи. Он должен был способствовать кредитом и .прочими банковскими операциями развитию .промышленности, сельского хозяйства и товарооборота, концентрировать денежные обороты и проводить другие мероприятия, направленные к установлению правильно-1 го денежного обращения. После предоставления ему в 1922 г. права выпуска собственных банкнот (основная его единица — червонец), обеспеченных золотым запасом и другими, находящимися у него ценностями, Госбанк РСФСР становится проводником в жизнь валютной политики, важнейшим, наряду с Наркомфином РСФСР, эмиссионным органом и ему принадлежала ведущая роль в осуществлении реформы денежного обращения.
313 См. СУ 1921, № 72, ст. 594; № 75, ст. 615.
613


Были и другие важнейшие финансовые задачи, разрешаемые Госбанком РСФСР314. На местах Госбанк РСФСР развернул широкую сеть своих контор, отделений, агенств. Эти органы были независимы от местных финотделов, подчиняясь непосредственно Государственному банку.
Хотя в лице Госбанка РСФСР' (.преобразованного в 1923 г., с созданием СССР, в Госбанк СССР) и был создан мощный кредитный аппарат, но он не мог все же удовлетворить потребности в кредите всего народного хозяйства и вовлечь в хозяйственный оборот все свободные средства государственных и ко- оперивных организаций. Вместе с тем потребовалось дифференцировать методы кредитной работы, приблизить банковский аппарат к хозяйству и т. д. С этой целью партия указала на необходимость создания подсобных кредитных институтов, контролируемых Госбанком и содействующих сосредоточению свободных денежных средств для производительного их использования, а также и сеть учреждений мелкого (кредитной кооперации) и локального кредита—.при доминирующей роли Госбанка315. Поэтому наряду с Госбанком очень скоро появляется ряд отраслевых банков, созданных на акционерных началах. Одним из крупных их акционеров являлся и Госбанк. Такими банками были: Российский торгово-промышленный’банк (Промбанк), учрежденный в 1922 г. и занявший по размерам своих операций первое место после Госбанка; с образованием СССР преобразован в Промбанк СССР; Дальневосточный, Северо- Кавказский, Среднеазиатский и Юговосточный коммерческие банки; Акционерный банк по электрификации (Электробанк СССР), организовавшийся в 1924 г. из акционерного общества «Электрокредит» (образовано еще в 1922 г.) и сосредоточивший в своих руках финансирование всей электрификации; Российский Коммерческий банк (Роскомбанк), организовавшийся с привлечением иностранного капитала (шведского) в 1922 г.— для развития советкой внешней торговли; в апреле 1924 г. обязательства в отношении шведского капитала были ликвидированы и банк передан в ведение Наркомвнешторга СССР и преобразован во Внешторгбанк СССР; 45 коммунальных банков во главе с центральным банком коммунального хозяйства и жилищного строительства (Цекомбанк), учрежденным в 1925 г.; Всероссийский кооперативный банк (Всекомбанк), учрежденный в 1923 г. и имевший целью кредитование кооперации всех видов; система местных сельскохозяйственных банков — обществ сельскохозяйственного кредита, а затем и Центральный 314 С[<. о Государственном банке. М. А. Атлас. Развитие государственного банка СССР. М., Госфмниздат, 1956.
315 См. «КПСС в резолюциях...», ч. I, стр. 617.
614


сельскохозяйственный банк СССР, выполнявший до 1926 г. также функции республиканского банка РСФСР316.
Система отраслевых кредитных органов широкое развитие получила во всех советских республиках (УССР, ЗСФСР, БССР и т. д.), где создавались те или иные самостоятельные отраслевые банки (сельскохозяйственного кредита, коммунальные и т. д.) или филиалы союзных банков.
Стабилизация советского рубля, укрепление денежного обращения и общий экономический подъем страны — привели к воссозданию в полном ее значении денежно-налоговой системы. В 1923 г. осуществляется переход от натурального сельскохозяйственного налога к единому сельскохозяйственному денежному налогу. Это привело в свою очередь к восстановлению и укреплению налогового аппарата сверху донизу в РСФСР и во всех советских республиках. Налоговые органы выполняют теперь очень важную функцию. Они становятся главными регуляторами процессов накопления и орудием ограничения частнокапиталистического накопления в стране и постепенного вытеснения частного капитала из народного хозяйства. Поскольку в новых условиях большое значение приобрело и страховое дело, в стране уже с 1921 г. развертывается сеть страховых организаций. Новые условия жизни потребовали организации хранения сбережений трудового населения и с февраля 1923 г. в Москве и Ленинграде открыли свои действия первые государственные трудовые сберегательные кассы. Затем сберкассы учреждаются по всей стране 317.
НЭП означала полный перелом и для самих наркоматов финансов. Она не только восстановила их прежнее значение, но сильно увеличила и расширила их влияние на все ведомства, превратила их из отживавших органов в важнейшие регуляторы всей экономической жизни. Наркоматы финансов теперь действительно становятся тем фокусом, в котором отражалась вся хозяйственная жизнь на подведомственной им территории. За316 См. подробнее об отраслевых банках. Государственный банк СССР. Краткий очерк к сорокалетию Октября, стр. 20; Отчет Народного Комиссариата финансов РСФСР XI съезду Советов за 1922—23 год, стр. 75 и далее.
317 Государственные трудовые сберегательные кассы не только принимали вклады. Их функции заключались также в продаже и покупке облигаций госзаймов, приеме их на хранение и в залог, денежных переводах и т. д. В целях приближения касс к населению они уже тогда приурочивались по своему местоположению к почтово-телеграфным учреждениям. Управление кас’ сами строилось с самого начала на принципе централизаци, т. е. они имели подчинение непосредственно центру в лице: главных касс АССР, управлений государственных трудовых сберегательных касс Наркомфинов союзных республик, с образованием СССР и Главного управления государственных трудовых сберегательных касс Наркомфина СССР. (См. СУ 1923, № 1, ст. 12; СЗ СССР 1925, № 81, ст. 611).
615,


дачи и деятельность наркомфинов становятся чрезвычайно многообразными и сложными, что нашло отражение и в новых о них положениях, разработанных и утвержденных в 1921 —1922 и последующие годы. Так на Наркомфин РСФСР теперь возлагались следующие задачи: проведение мероприятий по надлежащей постановке и регулированию денежного обращения, переработка и объединение смет всех ведомств в единый государственный бюджет РСФСР и представление его через СНК на утверждение ВЦИКа, составление отчета об исполнении бюджета, проведение и регулирование налогового обложения, а также начал .платности государственных и коммунальных услуг, высшее руководство делом кредита и государственного страхования и т. д.31&.
Новое положение наркомфинов в общей системе государственного управления -потребовало коренной перестойки и их аппарата, но речь шла не о ломке прежнего аппарата, а о расширении и усилении частей, ранее потерявших свое значение, и с другой стороны — о создании новых органов применительно к новым потребностям. Работа эта была сопряжена с большими трудностями, .поскольку наркоматы финансов в результате экономической политики предшествовавшего периода оказались совсем обескровленными не только в отношении квалифицированных сотрудников, но и рядовых работников. Однако под руководством партии и правительства эти трудности вскоре оказались преодоленными и аппарат наркомфинов укрепился необходимыми кадрами. Вместе с тем применительно к новым потребностям перестроилась и структура наркоматов. Так в составе Наркомфина РСФСР теперь вместо прежних его органов образовались следующие управления: административное, бюджетное, валютное, управление налогами и госдоходами, финансово-экономическое бюро (ФЭБ) 318 319. Особое положение в 318 См. СУ 1922, № 31, ст. 180; М. А. Буковецкая. Организация административно-финансовых учреждений в СССР. Л., изд-во «Экономическое образование», 1929, стр. 23.
319 Административное управление, созданное вместо прежней канцелярии наркомата, ведало организацией местных финансовых органов и выполняло функции его общей части; бюджетное — занималось бюджетно-сметным делом, роковсдило учреждениями в области счетоводства и отчетности; при нем состояла и центральная приходно-расходная касса; валютное — ведало выпуском и обращением всякого рода денежных и расчетных знаков, чеканкой монет я производством всех операций в российской и иностранной валюте, связанных с международными расчетами; в его составе находился отдел государственного металлического фонда (Металлфонд), ведавший учетом и хра» нением государственных запасов золота, серебра, иностранной валюты и т. д.; в 1922 г. в состав валютного управления вошли Гознак и Гохран; управление налогами и государственными доходами ведало всеми прямыми и косвенными (акцизом) налогами и учетом поступлений всех денежных государственных доходов; ФЭБ (на правах управления) занималось научно-исследователь-
616


составе Наркомфина РСФСР занял Госбанк РСФСР. Он являлся самостоятельной хозрасчетной организацией, возглавлялся правлением и был подчинен непосредственно наркому финансов» На особом положении в состав Наркомфина вошел в 1922 г. Госстрах РСФСР — Главное управление государственного страхования (образовано в 1921 г.).
Госстрах осуществлял руководство всеми видами обязательного и добровольного страхования имуществ (от огня, посевов от градобития и т. д.), а также и личного страхования жизни, на случай потери трудоспособности и т. д. — на основе государ» ственной монополии страхования. Только кооперации предоставлялось право иметь свое особое страхование, но и оно находилось под контролем Госстраха. В состав Наркомфина Госстрах вошел как хозрасчетная организация и был переименован в Главное правление (коллегия) Государственного страхования. На местах Госстрах имел сеть своих органов в лице контор и отделений Госстраха (губ- и обстрахи) и агенств Госстраха— уездных, обслуживавших уездный город и прилегающий к нему сельский участок, и участковых, обслуживавших сельские участки, обычно — по нескольку волостей. Местные страховые органы подчинялись через свои вышестоящие инстанции непосредственно Госстраху и финотделы исполкомов осуществляли по отношению к ним лишь общее наблюдение, без права вмешательства в их деятельность 329. В 1922 г. при НКФ РСФСР начал действовать из представителей от Госстраха, всех хозяйственных наркоматов, от республик и Всероссийского кооперативного страхового союза Совет по делам страхования, призванный разрешать вопросы страховой политики. Совет рассматривал планы, правила страхования и основные положения, устанавливающие тарифы и т. д.
Внутренняя организация Наркомфина РСФСР, как и нар- комфинов других советских республик, в связи с развитием и углублением тех или иных сторон финансовой, деятельности, с каждым годом все более усложнялась. В составе наркомфинов * 320
ской работой; в его состав вошли — Институт экономических исследований, Конъюнктурный институт, Комитет цен и др. (См. Народный комиссариат финансов 1917—(1922; Отчет Народного Комиссариата финансов X Всероссийскому Съезду Советов за 4922, М., изд. ФЭБ НКФ, 1922, стр. 3—7; СУ 1922, № 31, ст. 380; М. А. Буковецкая. Организация административно-финансовые учреждений в СССР, стр. 23—28).
320 Все губ- и обстрахи были разбиты в пределах РСФСР на ряд районов (Западная область, Сибирь и т. д.). Во главе каждого района стоял уполномоченный Госстраха, на обязанности которого лежало руководство, инструктирование и вообще ближайшее наблюдение за деятельностью контор. Уездные и участковые агенты подчинялись непосредственно губ- или обстраху. (См. СУ 1922, № 80, ст. 1000, а также Отчет Народного Косиссариата финансов РСФСР XI съезду Советов за 1922—23 годы М., ФЭБ НКФ. 1924, стр. 88—91; Пять лет государственного страхования в СССР. История.— Организация.— Оперативные итоги. — Выводы М., 4927, ст. 14—32).
61Г


появляются новые управления: местных финансов, государств венных доходов, трудовых сберегательных касс и др 321.
Перестраивались и укреплялись и финансовые отделы исполкомов местных Советов. На пути к укреплению финансовых отделов пришлось преодолеть при этом еще большие трудности 322. Перестроена была и структура отделов, о чем будет сказано дальше.
Поскольку советская страна, приступая к восстановлению народного хозяйства, могла рассчитывать только на свои внутренние ресурсы, с окончанием войны с особой остротой выдвинулся вопрос о сосредоточении в одном центре весьма ограниченных финансовых средств, которыми располагали советские республики — в целях их наиболее рационального использования и взаимной поддержки. Проводится поэтому еще более тесное объединение финансового дела всех братских советских республик. Происходит дальнейшее укрепление единства бюджета, и денежной системы. Единство бюджета РСФСР и договорных с нею братских советских республик охватывало не только объединенные ведомства, но и все прочие наркоматы. В 1922 г. специальным актом закреплялось единство налоговой системы.
Все это сопровождалось еще до образования СССР дальнейшим объединением органов финансового управления. Формы объединения в значительной мере были унаследованы от предшествовавшего периода, когда установилась практика руководства наркоматами финансов братских республик со стороны Наркомфина РСФСР главным образом через уполномоченных последнего в республиках. В разных республиках уполномоченные занимали несколько отличное положение. Так уполномоченный Наркомфина РСФСР на Украине, будучи уполномоченным представителем Наркомфина РСФСР на Украине, являлся одновременно (со своим управлением) центральным финансовым органом Украины 323. В Белоруссии и Армении уполномоченные НаркомфинаРСФСР были в тоже время наркомами финансов 321 См. СУ 1923, № 1, ст. 12; СУ 1924, № 21, ст. 209, а также М. А. Бу- ковецкая. Организация административно-финансовых учреждений в СССР, стр. 23—28.
322 В годы гражданской войны снятие работников из местных финансовых органов в другие учреждения стало повсеместным явлением. Наличное число сотрудников этих органов сократилось на 2/3 и 4/5 весьма скромного по тому времени их штатного состава. В восстановительный период проводится целый ряд мероприятий по укреплению местных финорганов — переброска сюда многих тысяч работников из продовольственных органов, организация краткосрочных финансовых курсов и т. д. (См. Известия Наркомфина РСФСР 1921, № 12, стр. 19; Финансовая политика за периоды с декабря по декабрь 1921 г. Отчет к IX Всероссийскому съезду Советов. М., изд. НКФ 1921, стр. 156 и др.; Отчет Народного Комиссариата финансов РСФСР к XI съезду Советов за 1922—23 год, стр. 101 и др.).
323 См. История Советской Конституции (в документах) 1917—1956, стр. 372 и др.
618


этих республик. В Азербайджане и Грузии устанавливается специальная должность уполномоченного Наркомфина РСФСР. Однако везде эти уполномоченные входили в состав правительств с- решающим голосом и находилсь в двойном подчинении РСФСР и высших органов власти соответствующей республики 324.
Контакт Наркомфина РСФСР с финансовыми органами республик был очень тесным, в особенности с органами Украины и Белоруссии. Нередко отдельные центральные органы Наркомфина РСФСР пытались отдавать свои распоряжения на места, минуя уполномоченных в республиках и Наркоматы финансов. Но такая практика уже в 1921 г. была запрещена самим же Наркомфином РСФСР. Все распоряжения, исходившие из отделов Наркомфина РСФСР в губфинотделы республик, должны были посылаться одновременно для сведения и руководства указанным уполномоченным и наркомам 325. С образованием ЗСФСР здесь проводится и внутри объединение управления финансов и создается Наркомфин ЗСФСР.
При объединении советских республик *в единое союзное государство, ввиду необходимости создания единого союзного бюджета и дальнейшего объединения финансовой деятельности союзных республик в 1923 г. на правах объединенного наркомата учреждается Наркомфин СССР. На общесоюзный Наркомфин возлагалось проведение в жизнь финансовой политики Советского государства на всей территории СССР. К его компетенции относились: составление и исполнение государственного бюджета СССР в соответствии с бюджетными правами СССР, проведение в жизнь установленных налогов и управление всем делом взимания общесоюзных налогов и сборов, разрешение дополнительных налогов и сборов республиканского и местного значения, руководство делом государственного кредита, страхования и т. д. Наркомфин СССР сочетал в себе задачи как общесоюзного, так и республиканского и местного значения. Будучи объединенным наркоматом, он осуществлял свою деятельность частью в порядке централизованном, если задачи имели общесоюзное значение, и децентрализованном, если они имели республиканское и местное значение. В централизованном порядке он разрешал такие вопросы, как установление единого денежного обращения и кредитной системы, работы Госбанка СССР, государственных сберегательных касс, Гознака, кассового устройства и отчетности и т. д.
Центральный аппарат Наркомфина СССР воспринял структуру Наркомфина РСФСР, но, разумеется, с рядом изменений. При своем образовании Наркомфин СССР имел 12 управлений: 324 См. подробнее О. И. Чистяков. Взаимоотношения советских республик до образования СССР, стр. 127.
325 Там же, стр. 124—128.
619


общее (соответствовало административному), бюджетное, валютное, госналогов, госдоходов, финансово-контрольное и др. Некоторые из управлений сохранили ту же компетенцию, которая была до образования СССР у управлений НКФ РСФСР, но распространив ее на всю территорию СССР (валютное, Госбанк, Госстрах, Гознак, государственных трудовых сберегательных касс, ФЭБ). Остальные управления передали все функции, касавшиеся сношений с местными финорганами, расположенными в РСФСР и непосредственного руководства их деятельностью, соответствующим управлениям Наркомфина РСФСР 826. При Наркомфине СССР состоял также Комитет по делам банков, согласовывавший операции банков всесоюзного значения, распределявший между ними клиентов и рассматривавший все вопросы, касавшиеся организации аппарата банков.
Свой Наркомфин имела каждая союзная республика и на него возлагалось руководство финансовым делом в пределах данной республики на основе общих директив Наркомфина СССР. Автономные республики также имели свои наркомфины и последние в 'качестве объединенных наркоматов занимали аналогичное положение по отношению к наркомфинам союзных республик. Наркомфины союзных и автономных республик руководили деятельностью финансовых учреждений на территории своей республики, подготавливали и осуществляли мероприятия по госбюджету республики, руководили налоговым делом и т. д. Центральный аппарат Наркомфинов республик состоял из ряда управлений: общего, бюджетного, валютного, госналогов, госдоходов местных финансов, финансово-контрольного и др. Кроме того, при наркомфинах состояли: Правление государственного страхования, Страховой совет, Главная государственная трудовая сберегательная касса, совещание но делам банков (ведало вопросами согласования работы кредитных учреждений республиканского и местного значения) м т. д.326 327.
Местные органы финансового управления были представлены в восстановительный период прежде всего: уполномоченными наркомфинов и состоявшими при них «областными» управлениями;' финотделами губернских, областных и уездных исполкомов.
Институт уполномоченных с «областными» управлениями имел целью приблизить руководство центра к местам, и сношения местных органов с Наркомфином РСФСР осуществлялось, как правило, через областных уполномоченных. Такие уполномоченные были назначены для Северо-Западной области (Ленинград), Юго-Востока (Ростов н/Дону), Урала (Екатеринбург) и т. д. Областные управления имели в своем составе; 326 См. СУ 1923, № 109—ПО, ст. 1041, а также В. В. Пасынков. Организация финансового управления СССР. М., Изд. ФЭБ НКФ СССР, 1924, стр. 51.
327 См. В. В. Пасынков. Организация финансового управления СССР,, стр. 41—50.
620


канцелярию, сметно-бюджетный отдел, налоговый отдел, денежную базу.
Финансовые отделы губисполкомов осуществляли в пределах губернии под руководством своих исполкомов и вышестоящих финансовых органов всю работу в области государственных и местных финансов Они ведали сметно-бюджетным делом, налоговым, расчетно-кассовым, вели учет государственных доходов, выступали как органы финансового контроля, наблюдали, но без права вмешательства в адм.-организационную и оперативную деятельность, за работой губернских органов Госстраха, губернских государственных сберегательных касс, местных учреждений Госбанка и т. д. В зависимости от размеров обслуживаемой территории и ее экономического развития, губфо делилцсь на 5 разрядов. Чем выше разряд, тем естественно и крупнее по объему работы и своему аппарату был губфо. К первому разряду относились два наиболее крупных губфинотдела — Московский и Петроградский. Во втором разряде насчитывалось 30 также более крупных губфо. В состав губфо первых разрядов на правах их подотделов входил ряд управлений: управление делами, бюджетное, контрольное, бухгалтерское, госдоходами, местными финансами, налоговые управления, губернская приходно-расходная касса и др. Наружный налоговый аппарат был представлен фининспекторами, их помощниками и агентами.
Задачи финотделов уездных исполкомов заключались в подготовке и проведении смет по местному бюджету, в работе в области налогов и сборов, учете поступлений государственных и местных доходов по уезду, производстве кассовых операций и т. д. Финансово-контрольными функциями уфо не обладали. Уфо состояли из канцелярии и подотделов — налогового, местных финансов, а также уездной приходно-расходной кассы. В связи с упрощением аппарата уездных исполкомов с 1923 г. до упразднения продовольственных органов, т. е. до мая 1924 г., имело место объединение уездных финансовых отделов с упрод- комами 32&.
Задачи организации волостного бюджета, а также проведения финансово-налоговых мероприятий вызвали -воссоздание в 1924 г. финансовой ячейки и в составе волостных исполкомов— в лице финансово-налоговой части последних. Эти части осуществляли директивы и распоряжения уездных финансовых отделов и работали под непосредственным руководством районных финансовых инспекторов. Финансово-налоговые части волисполкомов ведали волостным бюджетом, взиманием государственных и местных налогов и сборов и т. п. Обычно они состояли из налогового стола и волостной кассы, которая вела прием, 328
328 См. СУ 1923, № 11, ст. 634.
621


хранение, учет и расходование в установленном порядке сумм волостного бюджета 329.
Кроме названных органов, на местах по-прежнему функционировали приписные кассы наркомфинов.
Рассмотренные преобразования финансовых органов имели огромное экономическое значение и помогли успешно разрешить основные вопросы восстановления народного хозяйства.
* * *
Политика индустриализации страны и коллективизации сельского хозяйства внесла много нового в деятельность финансовых органов. Под руководством партии и правительства финансовые органы проводят целый ряд мероприятий по дальнейшему укреплению государственного бюджета, накоплению финансовых средств для целей социалистической реконструкции, обеспечивают строжайший режим экономии и финансирование огромных капитальных работ в .промышленности, а затем — и в социалистическом сельском хозяйстве. Социалистическая реконструкция народного хозяйства характеризовалась развернутым наступлением социализма 'на капиталистические элементы города и деревни. В этой обстановке финансово-налоговые мероприятия, всемерно поддерживая социалистическое производство, содействовали в то же время полному вытеснению частного капитала из производства и из сферы обращения. Во всей финансовой работе укрепилось плановое начало. Победа социалистического уклада во всех областях хозяйства позволила перейти к системе единого финансового плана, охватывающего все средства страны.
Новые задачи и новая обстановка поднимали на новую высоту значение финансового аппарата и вызвали, хотя и частичные, но важные преобразования в системе и аппарате органов управления финансами. Уже в самом начале реконструктивного периода в Наркомфине СССР вместо ФЭБ организуется с задачами финансового планирования специальное планово-финансовое управление. Усложнение деятельности наркомата по финансированию ведущих отраслей народного хозяйства привело к обособлению этой функции в самостоятельные структурные части, что также явилось весьма характерной чертой во всей перестройке. Так в составе Наркомфина СССР уже в 1929 г., наряду с прежними управлениями, создается специальное управление финансирования промышленности, сельского хозяйства и торговли. Однако в 1930 г. имела место и неудачная реорганизация, отразившая собой недооценку роли финансового аппарата на новом этапе со стороны отдельных советских работников, 329 См. СУ 1924, № 68, ст. 672; а также Загрядцев. Организация НКФ «Вестник финансов», 1924, № 8.
622


что выразилось в данном случае в необоснованной ликвидации таких жизненно важных ячеек, как специальных органов по финансированию народного хозяйства, а также отдела республиканских и местных бюджетов с передачей его функций финансово-бюджетному управлению, налогового управления с передачей его функций управлению государственными доходами и т. д.
Исходным и направляющим моментом для организации финансовых органов в период реконструкции явилось решение декабрьского объединенного пленума ЦК и 'ЦКК ВКП (б) 1930 г., обязавшее вести «решительную борьбу с недооценкой роли и значения финансовой системы’на данном этапе социалистического строительства» 330. В соответствии с этим указанием партии уже в 1931 году вводится новая структура Наркомфина СССР, установившая деление центрального аппарата наркомата на административно-хозяйственное управление и целый ряд секторов: организационный, единого финплана и бюджета, госдоходов, оборотных средств и кредита, республиканских и местных бюджетов, финансовой политики, валюты и международных расчетов, внешней торговли, финансирования — промышленности, сельского хозяйства, торговли и кооперации, транспорта и связи, социально-культурных и управленческих расходов и т. д. За руководящий принцип была взята таким образом производственно-отраслевая система. Этой системе отвечало и внутреннее построение восстановленных и получивших теперь свое дальнейшее развитие органов по финансированию отдельных отраслей народного хозяйства. Они состояли из отдельных отраслевых групп. Так сектор финансирования промышленности имел в своем составе группы: металла и машиностроения, электрифи* кации, топлива, химии и др.331. Такое построение позволяло ап-> парату своевременно и полно разрешать вопросы финансирования важнейших отраслей народного хозяйства, тщательно изучать экономические и финансовые особенности этих отраслей.
В дальнейшем структура улучшилась в том же направлении. В 1933 г. упраздняются некоторые излишние функциональные подразделения Наркомфина СССР (сектора: финансовой политики, массовой работы и мобилизации средств), поскольку в своей деятельности они дублировали работу основных производи ственно-отраслевых подразделений; в самостоятельное структурное подразделение выделяется снова бюджетная работа, учетно-экономический сектор реорганизуется, как это имело место и во всей системе органов народнохозяйственного учета, в сектор учета и статистики. Для обеспечения строгого соблюдения установленных розничных цен на ширпотреб и продовольственные товары в государственной и кооперативной торго330 «КПСС в резолюциях...», ч. III, стр. 80.
331 См. В коллегии НКФ СССР. «Финансы и социалистическое хозяйство», 1931, № 2—3, стр. 45—46.
623 *


вой сети, в апреле 1934 г. при Наркомфине СССР учреждается Инспекция цен, впрочем, переданная в сентябре того же года в Наркомат внутренней торговли СССР, где она преобразуется в государственную торговую инспекцию 332. В 1936 г. утверждается новое положение о Наркомфине СССР 333. Вместо де-» ления на сектора оно закрепило деление центрального аппарата Наркомата на управления и отделы, в основном соответствовавшие прежним секторам, сохранив тем самым в полной силе производственно-отраслевой принцип построения.
Аналогичным преобразованиям .подвергся аппарат нарком- финов союзных и автономных республик.
Система местных финансовых органов реорганизуется к 1928—1930 гг. соответственно новому административно-территориальному делению страны. Местными органами финансового управления теперь являлись финансовые отделы областных (краевых), окружных и районных исполкомов. С ликвидацией в 1930—31 гг. административных округов были упразднены и финотделы окрисполкомов с одновременным значительным расширением прав райфинотделов. Г
Широкий и многообразной была компетенция и деятельность финотделов областных (краевых) исполкомов. Под руководством своего исполкома и наркомата они выполняли всю сложную работу в области финансов в пределах области (края) и имели в своем составе на правах подотделов ряд структурных подразделений: управление делами, бюджетный подотдел, валютный, налоговый, неналоговых доходов, областную (краевую) финин- спекцию, состоявшую, как и раньше, из участковых инспекторов, их помощников и агентов. Широкой компетенцией обладали, в особенности после упразднения округов, и финотделы райисполкомов. Они работали при этом под руководством своих исполкомов и вышестоящих органов финансового управления. Райфо строились по общему типовому положению, но могли и отличаться друг от друга в зависимости от экономических условий данной местности 334.
Применительно к новому административно-территориальному делению перестроилась и система государственных трудовых сберегательных касс и страховых органов. Как и раньше общее руководство деятельностью государственных трудовых сберегательных касс принадлежало Наркомфину СССР в лице его Главного управления, государственными трудовыми сберегательными кассами. Последнему непосредственно были подчинены главные сберегательные кассы в союзных республиках и 332 СЗ СССР 1934, № 24, ст. 127; №’45, ст. 355; а также в данной работе на стр. 564.
ззз п СССР 1436 Яо 90 ст 96Я
334 См. СУ 1926, ’№- 6, ст. 34; СУ 1928, № 125, ст. 795; СУ 1930, № 62, ст. 765, а также М. А. Буковецкая. Организация административно-финансовых учреждений в СССР, стр. 62—74, 85 и др.
624


сберегательные кассы и агенства сберегательных касс при -предприятиях, учреждениях и организациях, а также отделения сберегательных касс, железнодорожные сберегательные кассы на линиях железных дорог, объединяемые кассами при правлениях железных дорог. Приписные сберегательные кассы при почтовотелеграфных учреждениях объединялись отделениями сберегательных касс при соответствующих конторах связи 335.
Управление страховыми органами оставалось централизованным как и раньше в руках Главного правления Госстраха, находившегося при Наркомфине СССР 'И его органов — правлениях государственного страхования союзных республик. При Наркомфине СССР и наркомфинах союзных республик с прежними функциями состояли и страховые советы. Местными органами Госстраха являлись: краевые, областные и окружные конторы Госстраха, находившиеся в непосредственном подчинении республиканских правлений Госстраха, районные агентства и самые мелкие страховые организации — участковые агенства. В сельских местностях избирались и страховые уполномоченные от местного населения с задачей участия в оценке страховых объектов. Госстрах имел свои агентства и за границей в целом ряде стран Западной Европы и Азии 336.
В годы социалистической реконструкции осуществляются две важные финансовые реформы: кассового устройства и кредитной системы.
В кассовом устройстве советская власть уже с первых месяцев Октябрьской революции проводила принцип единства кассы, связанный тесно с установлением единства государственного бюджета 337. Положение об единстве кассы, официально установленное в 1918 г., было подтверждено и при создании союзного государства. Единство кассы распространялось при этом на все республики и все ведомства. Хотя в нашей стране и осуществлялся таким Образом принцип единства кассы, но до 1 октября 1925 г. в стране существовало два кассовых аппарата: 1. Наркомфина — в лице его приходно-расходных касс и касс специальных сборщиков, т. е. приписанных к тем или иным ведомствам (таможенные, портовые и т. д.) и 2. Госбанка — в лице его учреждений. Реформа кассового устройства упростила кассовый аппарат. Она осуществила слияние названных кассовых аппаратов. Излишне громоздкой двойной кассовый аппарат уступил место единому аппарату. С 1 октября 1925 г. объединилась деятельность касс Наркомфина с филиальными учреждениями Госбанка. Но это было только началом реформы. В 1927 г. осу335 См. СЗ СССР 1929, № 17, ст. 140.
336 См. М. А. Буковецкая. Организация административно-финансовых учреждений в СССР, стр. 40—41.
337 При единстве кассы обеспечивается сосредоточение средств различных государствеНых ведомств в кассах единого финансового управления, откуда они и выдаются на нужды, предусмотренные бюджетом, утвержденным государственной властью.
40—1240 625


ществляется полная ликвидация касс Наркомфина по РСФСР. Кассы теперь сливались с конторами, отделениями и агентствами Госбанка и в них растворялись. В тех городах, где филиалов Госбанка не существовало, крупные кассы Наркомфина преобразовывались в агентства Госбанка. По опыту РСФСР, в’ 1928 г. единообразная система кассового устройства устанавливается на всей территории СССР. Кассы специальных сбор* щиков сохранялись в качестве вспомогательного аппарата учреждений Госбанка. К приему госдоходов и к производству госрасходов могли привлекаться почтово-телеграфные учреждения СССР и государственные сберегательные кассы, как это имело место и до реформы. Надзор за правильностью работы учреждений Госбанка в области кассового исполнения принадлежал Наркомфину СССР, наркомфинам республик и местным финорганам — не ниже окружного значения 338.
Кредитная реформа была' проведена в 1930—1932 гг. Она существенным образом изменила условия и порядок кредитования социалистических предприятий, установив исключительно т. наз. прямое банковское кредитование 339 и тем обеспечила усиление планового руководства хозяйственной жизнью страны и укрепление государственного расчета. Кредитная реформа завершила процесс разграничения функций между отдельными звеньями банковской системы. Госбанк СССР превращался в единый банк прямого целевого и возвратного краткосрочного 338 См. подробнее о кассовой реформе: М. А. Буковецкая. Организация административно-финансовых учреждений в СССР, стр. 46—57.
339 До кредитной реформы кредитование народного хозяйства в СССР осуществлялось в двух формах: банковского кредита и коммерческого. Наличие этих двух форм кредита объяснялось, с одной, стороны многоуклад- ностью экономики и, с другой, вытекающим отсюда недостаточным уровнем народнохозяйственного планирования. Коммерческий кредит, представлявший собой взаимное кредитование предприятий товарами или авансами под товары, для своего времени был необходим и сыграл положительную роль, поскольку содействовал, с окончанием гражданской войны, быстрому развитию в стране товарно-денежных отношений и являлся тогда удобным методом перераспределения оборотных средств между государственными и кооперативными предприятиями и организациями. Однако коммерческий кредит находился в значительной мере вне досягаемости планового регулирования. С победой социалистического уклада во всех областях хозяйства он все более становился тормозом на пути к укреплению планового регулирования. Кредитная реформа, установив исключительно прямое банковское кредитование социалистических предприятий, осуществляемое по плану, утвержденному правительством, отменила коммерческий кредит. Для каждого предприятия при этом устанавливался предельный лимит, в пределах которого ему на строго определенные цели отпускались банковские кредиты. Выдача кредитов была поставлена в зависимость от выполнения предприятием своих хозяйственных и финансовых планов и т. д. Таким образом были созданы реальные условия для банковского «контроля, рублем» за выполнением планов и тем укреплено плановое начало во всей экономической жизни страны. (См. подробнее постановление ЦИК и СНК СССР от 1 февраля 1930 г. «О кредитной реформе». СЗ СССР 1930, № 8, ст. 98).
626


кредитования и кассовый центр социалистического контроля, выступая в качестве органа действительного государственного «контроля рублем». Но, если в Госбанке СССР реформа сосредоточила все краткосрочные операции, то долгосрочное кредитование всех отраслей народного хозяйства она сконцентрировала в специальных банках долгосрочных вложений с их отделениями на. местах. Эти банки были созданы по постановлению ЦИК СССР от 5 мая 1932 г.340, на базе прежних отраслевых специальных банков. В отличие от последних, занимавшихся в большей мере краткосрочным, чем долгосрочным кредитованием и выполнявшим ряд других банковских операций и находившихся при этом под руководством ведомств, новые отраслевые* банки предназначались только для финансирования и кредитования капитального строительства и находились, как и Госбанк СССР, непосредственно в системе самого Наркомфина СССР. Таким образом, в лице банков долгосрочных вложений был создан аппарат государственного финансирования и контроля капитального строительства, что отвечало задаче социалистической реконструкции народного хозяйства, потребностям быстрого развертывания новых грандиозных строек.
На основе постановления 1932 г. создаются четыре всесоюзных специализированных отраслевых банка: 1) Промбанк СССР — финансирования капитального строительства промышленности и электрохозяйства, 2) Сельхозбанк ССС—финансирования социалистического земледелия, с задачей обслуживания Колхозцентра, Трактороцентра и всей колхозной системы, 3) Все- комбанк СССР — финансирования коммунального и жилищного строительства новых городов и поселков, 4) Цекомбанк СССР — финансирования капитального строительства кооперации. Несколько позднее, в 1936 г., создается еще один подобный банк — Торгбанк — для финансирования капитального строительства торговли и кооперации341.
Таковы были основные преобразования в системе органов управления финансами в годы социалистической реконструкции народного хозяйства и они имели крупное значение для разрешения общих задач социалистического строительства.
§ 9. Органы планирования народного хозяйства и государственной статистики
Социалистическая система хозяйства есть плановая система. В противоположность капиталистическому хозяйству, которому присущ закон анархии и конкуренции, социалистическое хозяйство развивается под воздействием требований закона планомерного пропорционального развития народного хозяйства.
340 СЗ СССР 1932, № 31, ст. 191.
341 СЗ СССР 1936, № 45, ст. 385.
40*
627


Поэтому в жизни нашей страны огромную роль играют плановые органы и подсобные им органы государственной статистики. Значение этих органов все время усиливалось по мере расширения в народном хозяйстве социалистического сектора.
Всю экономическую работу советская власть начала, как известно, с проведения в жизнь совершенно определенной программы революционных экономических преобразований. Чем глубже шли эти преобразования, тем шире становилась и сфера действия закона планомерного пропорционального развития народного хозяйства. Захват пролетариатом в свои руки важнейших командных высот в экономике позволил советской власти уже в первые месяцы ее существования приступить, хотя и /в узких еще рамках, к планированию хозяйства. В это время разрабатывались бюджетно-финансовые и отдельные отраслевые планы. В качестве первого по существу общепланового органа выступал тогда ВСНХ. В связи с тяжелым продовольственным положением страны большое значение приобрела плановая работа Наркомпрода по составлению планов продовольственного <снабжения страны и по заготовке сельскохозяйственных продуктов. С завоеванием весной 1918 г. первой мирной передышки В. И. Ленин поставил перед Академией наук задачу создания общего плана реорганизации промышленности и экономического подъема страны. В этих ленинских указаниях была заложена идея создания единого народнохозяйственного плана, рассчитанного на длительный ряд лет. Однако разработка и осуществление такого плана оказались отодвинутыми на долгий срок развязанной контрреволюцией гражданской войной и иностранной военной интервенцией. В обстановке войны планирование хозяйства отвечало прежде всего задачам снабжения фронта вооружением, продовольствием и т. д., концентрации сил и ‘средств на отраслях и предприятиях, имевших первостепенное значение для обороны страны, поддержания работы транспорта, обеспечения предметами первой необходимости тыла 342. Вопросы координирования и планирования отдельных отраслей и предприятий сосредоточивались непосредственно в руках Совнаркома, Совета Рабочей и Крестьянской обороны, опиравшихся в своей деятельности на ВСНХ и другие важнейшие хозяйственные органы.
Таким образом, задачи Советского государства в первые годы его существования не привели еще к образованию специальных плановых органов. Иное положение наблюдалось в области государственной статистики.
Беря управление страной в свои руки, пролетариат должен был наладить получение необходимых сведений о народном хо342 См. об этом А. Д. Курский. Планирование народного хозяйства л СССР. М., Госполитиздат, 1955, стр. 44—46; И. А. Гладков. Очерки советской экономики. 1917—1920. М., Госполитиздат, 1956, стр. 124 и др.
<628


зяйстве, о ресурсах и материальных возможностях государства. Партия уже тогда рассматривала учет и контроль как важнейшее орудие пролетарской организованности. В обстановке отчаянного сопротивления капиталистов они были необходимы в как важнейшее средство борьбы с контрреволюцией. Все это», наряду с общим значением статистики, познающей с количественной и качественной стороны самые различные условия и социальные явления жизни, и вызвало образование уже в первый год Октябрьской революции специальных органов государственной статистики, призванных обслуживать научно-правильными данными о тех или иных социальных явлениях и процессах — народное хозяйство, науку и все отрасли государственного управления.
Первый значительный шаг по созданию государственной статистики был осуществлен образованием еще в составе ВСНХ отдела переписей и текущей статистики, а 25 июля 1918 г. В. И. Ленин подписал декрет СНК, утверщивший положение «О государственной статистике» 343. В качестве центрального статистического органа при СНК РСФСР учреждалось Центральное статистическое управление (ЦСУ). Управляющий ЦСУ был введен в состав СНК с правом совещательного голоса. Ученым органом ЦСУ являлся Совет по делам статистики из. представителей государственных учреждений, научных, учебных и общественных организаций. На Совет возлагались: разработка планово-статистических работ, дача заключений, выработка методов наблюдений и обработки статистических материалов. В необходимых случаях должны были созываться статистические конференции и съезды. Этим обеспечивалось привлечение лучших сил к работе по созданию государственной статистики и к научной разработке вопросов о ее постановке.
Положение «О государственной статистике» предусмотрело и создание местных статистических органов. Система последних устанавливается в сентябре 1918 г. специальным актом — положением «О местных статистических учреждениях» 344, на основании которого на местах, при исполкомах местных Советов.» уч^ реждались губернские, уездные и городские статистические бюро. Таким образом была создана стройная система органов; государственной статистики во главе с ЦСУ. Для формирования) советских органов государственной статистики использовались кадры бывших статистических бюро губернских земств, статистических органов переселенческого управления, губернских статистических комитетов и других упраздненных дореволюционных статистических органов.
По образцу ЦСУ при губернских статистических бюро были созданы губернские советы по делам статистики из представи-* 343 СУ 1918, № 55, ст. 611.
344 СУ 1918, № 67, ст. 729.
629


телей ведомств, научных и общественных организаций. Имели место и предусмотренные законом губернские статистические конференции и губернские съезды статистиков. В качестве органов первичного наблюдения была создана сеть волостных статистиков и добровольных корреспондентов.
Декрет СНК «О государственной статистике» возложил на ЦСУ и его местные органы попечение о развитии, правильной постановке статистики в государстве и расширении статистических знаний, объединение промышленной статистики и ведение других отраслевых статистик — сельскохозяйственной, транспорта, населения и здравоохранения, труда, просвещения, а также и производство общегосударственных переписей.
Подобные органы государственной статистики во главе с центральными статистическими управлениями создаются и в независимых республиках, образовавшихся в национальных окраинах советской России. Уже в годы гражданской войны предпринимались мероприятия по объединению дела государственной статистики в масштабе всех советских республик под руководством ЦСУ РСФСР.
Хотя деятельность органов государственной статистики имела тогда ряд серьезных недостатков, все же эти органы уже в первые годы советской власти выполнили весьма значительную работу по собиранию самых различных статистических данных,, необходимых государству. В 1918 г. проводится первая промышленная и профессиональная перепись, в 1919—10-процентная перепись крестьянских хозяйств, единовременные регистрации служащих в советских учреждениях и организациях Москвы. В 1920 г. состоялась Всероссийская перепись населения — демографическо-профессиональная, а т$кже перепись промышленных предприятий и т. д. Собранные данные оказали очень серьезную помощь в деле организации военного отпора внутренней и внешней контрреволюции, борьбы с разрухой и голодом. Вместе с тем они и сейчас являются ценным источником для изучения многих явлений нашей общественной жизни того времени 345 * * * *.
* * *
Наступившие с окончанием гражданской войны и интервенции мирные условия поставили задачи усиления планового начала во всей хозяйственной деятельности Советского государства и разработки единого народнохозяйственного плана. Вопросы планирования приобрели теперь и особую остроту, поскольку успешное восстановление народного хозяйства было возможным лишь 345 См. о деятельности подробнее И. Ю. Писарев. Первые годы советской
статистики. В кн. Очерки по истории статистики СССР (сборник статей). М.»
Госстатиздат, 1955, стр. 133 и далее. М. Черноморский. Первая промышленная
перепись 1918 г. как исторический источник. Труды Московского государст¬
венного историке-архивного института. Т. 13, М., 1959, стр. 245 и далее.
630


при самом рациональном использовании крайне истощенных сил и ресурсов страны. Задачи, выдвинувшиеся в области планирования, поставили вопрос и о создании специального общепланового центра страны. 22 февраля В. И. Ленин подписал постановление о создании Общегосударственной плановой комиссии — Госплана РСФСР 350, который тогда же и организовался на базе расширенной ГОЭЛРО. 1 апреля СТО утвердил за подписью Ленина «Основные положения организации Государственной общеплановой комиссии» 351.
При создании Госплана РСФСР партия и правительство возложили на него следующие задачи: разработку единого общегосударственного плана, способа и порядка его осуществления; рассмотрение и согласование с общегосударственным планом производственных программ и плановых предположений различных ведомств, такл^е областных хозяйственных организаций по всем отраслям народного хозяйства и установление очередности работ; выработку мер общегосударственного характера по развитию знаний и организации исследований, необходимых для осуществления плана государственного хозяйства, а 350 См. СУ 4921, № 17, ст. 106. К образованию Госплана РСФСР следует пояснить следующее. Уже после разгрома второго похода Антанты, в феврале 1920 г., когда Советкое государство в связи с завоеванной мирной передышкой получило возможность заняться хозяйственными вопросами, ВЦИК принял по инициативе В. И. Ленина специальное постановление, указав на необходимость приступить к научной разработе и последовательному проведению в жизнь государственного плана развития народного хозяйства. Этот вопрос в апреле того же года был рассмотрен 9 съездом партии. Съезд подчеркнул, что основным условием хозяйственного возрождения страны является неуклонное проведение в жизнь единого хозяйственного плана, рассчитанного на ближайшую историческую эпоху. Разрешение коренных задач восстановления и реконструкции народного хозяйства на началах социализма требовало, чтобы хозяйственное строительство опиралось на новые завоевания науки и техники. Перед Советским государством встала задача возможно более широкого внедрения во все народное хозяйство электроэнергии и разработки с этой целью плана электрификации страны, чем и занялась созданная при электроотделе ВСНХ РСФСР, в феврале 4920 г., Государственная комиссия по электрификации (ГОЭЛРО). План электрификации, в составлении которого приняли участие около 200 видных ученых и специалистов страны, был вскоре разработан, и, как известно, представлял собой научно-обоснованную программу построения фундамента социалистической экономики. VIII съезд Советов одобрил план электрификации. В. И. Ленин и партия видели в электрификации материальную основу нового общества, что получило выражение в знаменитой ленинской формуле: «Коммунизм — это есть Советская власть плюс электрификация всей страны». В связи с окончанием (войны вопросы осуществления плана электрификации и восстановления народного хозяйства страны встали во весь рост в практической плоскости, а поэтому особенно важным представлялось связать научный план электрификации с единым планом народного хозяйства и с текущими практическими планами и их действительным осуществлением. Эта задача и обусловила ленинскую идею создания Госплана путем расширения ГОЭЛРО.
351 Опубл, в кн.: Экономическое районирование России. М., Изд. Госплана, 1921.
631


также по использованию и подготовке потребного персонала; выработку мер по распространению в широких кругах населения сведений о плане народного хозяйства, о способах его осуществления и формах соответственной организации труда.
Общее руководство деятельностью Госплана РСФСР принадлежало его президиуму во главе с председателем. На пост председателя Госплана партия выдвинула одного из старейших своего деятеля и крупного ученого-энергетика — Г. М. Кржижановского, возглавлявшего до этого Государственную комиссию по электрификации страны. Состав членов Госплана был подобран преимущественно из ученых—техников и профессоров. В состав Госплана вошли также и партийные работники.
Соответственно задачам Госплан РСФСР делился на подкомиссию плановых хозяйственных задач текущего года, состав которой намечался из специалистов, особо необходимых для быстрой ориентировки в текущем хозяйстве, секции: энергетики, которая являлась преобразованной государственной комиссией по электрификации; сельского хозяйства; промышленности; транспорта и — на подкомиссии: учета и распределения материальных ресурсов и организации труда, внешней торговли, концессий. Разумеется, что структура не была постоянной; так уже в 1921 г. кроме названных частей образовались секции — финансовая и районирования. Последняя имела своей задачей согласование с общим хозяйственным планом планов развития хозяйства отдельных областей и разработку вопросов экономического районирования республики. В 1921 —1923 гг. создается- ряд территориальных секций Госплана РСФСР (центральнопромышленная и др.) 352. '
С образованием Госплана РСФСР правительство приняло^ меры к упорядочению и укреплению существовавших раньше ведомственных плановых органов — плановых комиссий наркоматов, что предусматривалось декретом СНК «О плановых комиссиях» 353 (март 1921 г.). Тогда же стала развертываться сеть местных плановых органов — губернских плановых комиссий (губпланов) 354, которые создавались первоначально при губернских экосо, а с упразднением последних в 1923 г. — непосредственно при губисполкомах. Наряду с губпланами вскоре создаются областные плановые комиссии. Образование облпланов было непосредственно связано с разработкой вопросов экономи352 См. Г. М. Кржижановский. Доклад Общеплановой государственной комиссии IV съезду совнархозов. М., изд. ВСНХ, 1921, стр. 4; Краткий отчет Госплана (1921 —1923), М., 1924.
353 СУ 1921, № 38, ст. 203
354 Губпланы стали создаваться в -марте 1921 г В законодательном порядке их образование было закреплено в июле 1921 г. в постановлении ВЦИК «О местных Экосо, их отчетности и руководстве наказом СНК и СТО» (См. СУ 4921, № 44, ст. 223).
632


ческого районирования страны. 21 апреля 1921 г. Госплан РСФСР вынес постановление о делении республики на 12 областей. Для предполагаемых областей и были образованы обл- планы, сначала — при Облэкосо, а с их упразднением — при Оргбюро неоформленных областей. В июне 1922 г. ВЦИК и СНК приняли специальное «Положение об областных плановых комиссиях» 355.
Если ведомственные плановые органы обслуживали отраслевой разрез планирования, то местные — территориальный разрез. На облпланы возлагалась разработка и вопросов внутреннего административно-хозяйственного районирования. Аппарат местных государственных плановых комиссий строился по типу аппарата Госплана и имел в своем составе секции и подсекции.
Хозяйственное объединение независимых советских республик потребовало установления единого хозяйственного' плана всех советских республик. В связи с этим положение о Госплане РСФСР 1922 г. 356 установило, что разрабатываемый Госпланом перспективный план народного хозяйства, а также эксплуатационный план текущего года, распространяется как на всю РСФСР, так и на братские советские республики. В лице Госплана РСФСР был создан таким образом общий плановый центр для советских республик. Вместе с тем каждая братская советская республика с окончанием гражданской войны образовала у себя, по опыту РСФСР, систему своих плановых органов во главе со своим республиканским Госпланом. Республиканские Госпланы были тесно связаны с Госпланом РСФСР не только деятельностью, но и организационно. Применялась, в частности, практика включения в Госплан РСФСР представителей от Госпланов других советских республик.
Таким образом в стране была создана взаимосвязанная сеть плановых органов во главе с Госпланом РСФСР, строившаяся на принципе демократического централизма и полностью отвечавшая задаче сочетания необходимого единства плана по всей нашей многонациональной федерации с требованиями возможно полной автономии, широкой самодеятельности и свободной инициативы всех республиканских, областных и низовых самоуправлений 357. В административно-организационном отношении все плановые комиссии подчинялись только тому органу, в состав которого они непосредственно входили. Взаимоотношения между звеньями в системе,плановых органов строились исключительно на основах директивно-методологического руководства. На тех же основах строились в сущности отношения плановых 355 СУ 1922, № 40, ст. 467.
356 СУ 1922, № 40, ст. 468.
357 См. С. Г. Струмилин. Планирование в СССР. Госполитиздат, 1957;. стр. 33.
633..


органов с ведомствами. Никакими административными правами Госплан РСФСР, Госпланы других республик и местные плановые комиссии не были наделены, но они находились при авторитетнейших административных центрах (Госплан — сначала при СТО, а затем непосредственно при СНК), подготавливали для решающих инстанций проекты хозяйственных директив и выступали в качестве важнейших экономических штабов.
Образование Госплана и всей системы плановых органов имело неоценимое значение для организации социалистической плановой экономики, разрешения ведущих хозяйственных задач и всего дела социалистического строительства в нашей стране.
Госплан РСФСР был утвержден как комиссия «для разработки единого общегосударственного плана на основе одобренного VIII съездом Советов плана электрификации». Открывая в апреле 1921 г. торжественное заседание первого официально утвержденного президиума Госплана, Г. М. Кржижановский уделил много внимания на связи работ Госплана с работами ГОЭЛРО 358. Однако обстановка тогда требовала от Госплана безотлагательных работ по борьбе с хозяйственной разрухой. Ознакомившись с выступлением Г. М. Кржижановского, В. И. Ленин писал ему: «...общеплановая комиссия государства не этим сейчас должна заняться, а немедленно изо всех сил взяться за текущие хозяйственные планы... 1—2 п/к на электрификацию, 9—8 п/к на текущие хозяйственные планы» 359 360. Руководствуясь указанием Ленина, Госплан сосредоточил свою деятельность в основном на текущих хозяйственных проблемах и разработке важнейших планов отдельных отраслей народного хозяйства (продовольственного, топливного, транспортного, внешней торговли и т. д.). Ввиду тяжелого хозяйственного положения страны и голода работы выполнялись ударным порядком.
В. И. Ленин требовал от Госплана напряженной работы. В записке к Г. М. Кржижановскому в июле 1921 г. он писал: «...засадить 70% членов Госплана за работу по 14 часов в сутки (пусть наука потерпит: пайки дали хорошие, надо заставить работать)» 36°.
Вместе с тем уже тогда Госплан выполнил ряд синтетических работ. С 1921 г. Госплан развернул большие работы по экономическому районированию страны. В 1923 г. осуществляется первая прикидка перспективного плана транспорта, заслушивается черновой набросок пятилетнего перспективного плана по всем отраслям промышленности, предпринимается сводная работа по перспективам экспорта, проводятся конъюнктурные наблюдения за ходом хозяйственного процесса и т. д. Уже в эти 358 См. Г. М. Кржижановский. Мыслитель и революционер. М., Госполитиздат, 1959, стр. 22—23.
359 В. И. Лени н. Соч., т. 35, стр. 409—410.
360 В. И. Ленин. Соч., т. 32, стр. 474.
634


рассматриваемые годы Госплан заложил во всех важнейших хозяйственных областях краеугольные камни построения плановой хозяйственной системы 361.
Объединение независимых советских республик в союзное государство и дальнейшие задачи в области социалистического строительства привели к образованию в 1923 г. при СТО СССР, на правах его постоянной комиссии, союзного Госплана 362. К задачам Госплана СССР были отнесены следующие вопросы: 1) согласование планов народного хозяйства отдельных республик; 2) разработка единого союзного перспективного плана государственного хозяйства на основе плана электрификации; 3) составление календарных годовых планов; 4) наблюдение за осуществлением этих планов; 5) регулирование всего народного хозяйства в целом.
Госплан СССР свою деятельность начал в обстановке, когда обнаружились значительные диспропорции между уровнем развития сельского хозяйства и промышленности, создававшие в стране крупные экономические затруднения. Последние выразились, в частности, в резком расхождении цен на сельскохозяйственные и промышленные товары (т. наз. «ножницы»). Задачи установления.правильных пропорций в развитии народного хозяйства потребовали крупной перестройки всей плановой работы в стране в сторону ее усиления, что вызвало реформу Госплана СССР. Еще в решениях XII съезда партии (апрель 1923 г.) подчеркивалась необходимость придания Госплану более определенного положения, твердой организации, более ясных и беспорных прав. Съезд установил при этом, что ни один общегосударственный хозяйственный вопрос не проводится в высших органах помимо Госплана 363.
После перестройки Госплан СССР, республиканские Госпланы и местные государственные плановые комиссии сосредоточили свою работу на создании перспективного плана народного хозяйства и на разработке системы мероприятий для проведения этого плана в жизнь. Госплан СССР сохранил за собой общее 361 См. Г. М. Кржижановский. К итогам работы Госплана за период с марта 1921 г. по январь 1924 г. В кн.: Краткий отчет Госплана (1921 —1923). Москва, 1924, стр. 9; он же. (Пять лет борьбы за план «Плановое .хозяйство», 1926, № 3, стр. 7—46; он же. Первые этапы социалистического планирования. «Плановое хозяйство», 1936, № 3, стр. 42 и далее. Он же, Мыслитель и революционер. М., Госполитиздат, 1959, стр. 21 и далее; С. Г. Струмилин. На плановом фронте. 1920—4930 гг. М., Госполитиздат, 1958, стр. 244—300.
362 См. Советы народного хозяйства и плановые органы в центре и на местах (1917—1932). Сборник документов. М., Госполитиздат, 1957, стр. 150— 152. С образованием Госплана СССР, в Российской федерации, в отличие от других союзных республик, своего Госплана некоторое время не было, точнее был слитый Госплан СССР и РСФСР, поскольку РСФСР обслуживалась непосредственно Госпланом СССР. Однако в феврале 1925 г. «В целях разработки единого хозяйственного плана РСФСР» создается и Госплан РСФСР (СУ 1925, № 20, ст. 140).
363 См. «КПСС в резолюциях», ч. I, стр. 692.
635


руководство, разгружаясь от технической разработки вопросов по определению индексов, наблюдению за конъюнктурой, составлению народнохозяйственного баланса и т. д., передавая эту работу статистическим органам.
Окончательно ликвидируются все существовавшие еще межведомственные плановые комиссии при высших органах с передачей их функций Госплану СССР. В соответствии со специальным постановлением XIII конференции РКП (б) «О необходимости усиления планового начала» (январь 1924 г.364) усиливается роль Госплана СССР в области финансовой и кредитной политики. Устанавливается более тесная связь работы Госплана СССР с работой наркоматов (финансов, ВСНХ, Наркомземом, Комвнуторгом и т. д.). Проводится подчинение Госплану СССР в области плановой работы наркоматов в целом, а не только их плановых комиссий.
Переход к синтетическим работам и вся реформа работы Госплана СССР вызывали перестройку и его аппарата. На базе прежних секций и подсекций теперь создаются: три сектора — экономический, производственный, реконструкции и две комиссии — по контрольным цифрам и по перспективному плану, по генеральному плану. Задачи комиссий заключались в проведении сводных работ по перспективному планированию и составлению контрольных цифр. Комиссия по контрольным цифрам, как это подчеркивал Г. М. Кржижановский, становится одной из основных организаций Госплана 365. Кроме того в составе Госплана СССР был учрежден Конъюнктурный совет с сетью наблюдательных органов на местах.
По типу Госплана СССР в 1924—1925 гг. осуществляется перестройка и республиканских Госпланов. Соответствующая перестройка была проведена и по линии местных плановых комиссий 366.
В деятельности Госплана СССР, республиканских Госпланов и местных государственных'плановых комиссий на втором этапе восстановительного периода ведущее место заняли вопросы перспективного планирования. Результатом этой работы явился первый общехозяйственный план на предстоящий хозяйственный год — контрольные цифры строительства на 1925—1926 гг. Хотя контрольные цифры и оказались далекими от совершенства, однако сам факт перехода Госплана СССР от составления отдельных разрозненных производственных программ и отраслевых планов к составлению целостного народнохозяйственного плана, свидетельствовал о том, что Госплану СССР удалось подняться 364 См. «КПСС в резолюциях...», ч. I, стр. 797—798.
365 Г. М. Кржижановский. На путях к развернутому социалистическому плану. «Большевик» 1936, № 5, стр. 48.
366 Аппарат губпланов состоял обычно из секций: промышленности, сельского хозяйства, торговли и др., но ряд губпланов своего исполнительного аппарата не создавали и вели работу силами отделов губисполкомов.
636


на следующую ступень планирования. Это была крупная веха в деятельности плановых органов 367.
Мероприятия по реорганизации системы государственных плановых органов сопровождались серьезными преобразованиями в системе органов государственной статистики. Уже в начале восстановительного периода предпринимались новые меры по установлению единства статистического дела во всех независимых советских республиках. Государственная статистика налаживалась по образцу РСФСР. ЦСУ РСФСР оказывало в этом вопросе большую помощь УССР и другим республикам. В 1921 г. для всех советских республик устанавливается единый план статистических работ и в том же году, по соглашению РСФСР с правительствами УССР, БССР, Азербайджанской ССР и Туркестана, происходит объединение статистических учреждений данных республик. В УССР постановлением правительства Украины учреждается бюро ЦСУ РСФСР и председатель этого бюро вошел в коллегию ЦСУ РСФСР. При образовании союзного государства, ввиду необходимости централизованного руководства государственной статистикой, в июле 1923 г. создается общесоюзное Центральное статистическое управление при СНК СССР 368. Этот новый орган и возглавил теперь всю систему государственной статистики, непосредственно руководя в ведомственном порядке статистическими управлениями союзных республик.
* * *
Переход к задачам социалистической реконструкции народного хозяйства выдвинул перед центральными и местными плановыми органами и органами государственной статистики новые задачи. С принятием XV съездом партии (декабрь 1927 г.) директивы по составлению пятилетнего плана народного хозяйства важнейшей задачей всей системы плановых органов становится работа по составлению данного плана.
Роль народнохозяйственного плана в годы социалистической реконструкции неизмеримо поднималась. При наличии несоциалистических секторов в народном хозяйстве прямое директивное планирование распространялось только на социалистический сектор, а в отношении производства в несоциалистических секторах Советское государство проводило косвенное планомерное воздействие путем налоговой политики, политики цен, кредитования и т. д. Развернутое наступление социализма на капиталистические элементы города и деревни расширило об367 См. Г. М. Кржижановский. На путях к развернутому социалистическому плану. «Большевик» 1936, № 5, стр. 48; С. Г. Струмилин. Опыты синтетического планирования. В его кн.: На плановом фронте, стр. 300 и далее.
368 СУ 1923, № 83, ст. 809.
637


ласть прямого планирования, которым теперь охватывалась не только социалистическая промышленность, но и социалистическое сельское хозяйство, социалистический товарооборот. Народнохозяйственный план еще глубже, охватывал теперь и все стороны социально-культурного строительства. Окончательная победа социалистического сектора во всех отраслях народного хозяйства открывала полный простор для действия закона планомерного пропорционального развития народного хозяйства. Планирование становилось основным методом управления хозяйством и социально-культурным строительством. Рост планового начала заключался при этом не только в том, что Госплан СССР все глубже охватывал отдельные отрасли хозяйственного и социально-культурного строительства, но и в том, что его планирование стало проникать все глубже во все организации сверху донизу, с одновременным ростом республиканского и местного, краевого, городского и сельского планирования. На-» блюдался одновременный рост начал централизованного пла* Пирования и рост самодеятельности мест.
На пути к разрешению своих задач Госплану СССР приходилось преодолевать при этом большие трудности, связанные не только со сложностью и новизной самого дела, но и попытками контрреволюционных и «оппортунистических» элементов внутри Госплана и вне его использовать плановую работу для подрыва и дискредитации мероприятий советской власти по социалистической реконструкции народного хозяйства 369. Однако под руководством Коммунистической партии и ее ЦК Госплан СССР успешно преодолевал и эти трудности. Работа по составлению пятилетнего плана велась уже не узким кругом работников только самого Госплана СССР, а обширным коллективом, в котором участвовали как работники Госплана СССР, так и республиканских Госпланов и многие тысячи хозяйственных работников всей страны. Госплан СССР теперь «врастает» органически в систему хозяйственных наркоматов, устанавливается также теснейшая его связь с хозяйственной периферией. Обеспечивается полное единство руководства плановым делом в стране, устанавливается жесткая плановая дисциплина, вводится определенный порядок организации плановых работ, обязательность для плановых органов ведомств директив Госплана СССР, а для республиканских ведомств — Госпланов республик: в области методологии, программы работ и календарных сроков их исполнения. Проводится полное подчинение Госплану СССР на директивный началах Госпланов союзных республик 370.
Сеть местных плановых комиссий перестраивается приме369 См. об этом С. Г. Струмилин. На плановом фронте. 1920—1930 гг.. стр. 3, 244 и далее.
370 См. СЗ СССР, 1927 № 37. ст. 373; СЗ СССР 1928, № 37, ст. 342; СУ 1928 № 38, ст. 285.
Е38


нительно к новому административно-территориальному делению страны. В 1926 г. ликвидируются плановые комиссии при оргбюро организуемых, но не оформленных еще областей371, а к 1928—1930 гг. соответственно новым административно-территориальным единицам вместо прежних плановых комиссий повсюду создаются плановые комиссии в составе краевых, областных и окружных исполкомов. Ликвидация административных округов и задачи укрепления планового начала вызвали создание в августе 1930 г. плановых частей во всех райисполкомах (райпланы) и плановых комиссий при всех горсоветах (горпла- нов) тех городов, которые выделялись в самостоятельные административно-территориальные единицы и получали подчинение непосредственно ЦИК'ам АССР или край (обл.) исполкомам 372. При райисполкомах для обсуждения широким советским активом наиболее крупных вопросов планирования начали работать регулярно созываемые совещания из представителей отделов райисполкома, государственных учреждений и общественных организаций 373.
Исключительное значение в новых условиях приобрел и вопрос о подчинении задачам ведения планового хозяйства деятельности органов государственной статистики. В восстановительный период, а затем и в первые годы социалистической реконструкции народного хозяйства эти органы выполнили целый ряд весьма ценных работ. Наладилась система текущей статистики по ряду отраслей хозяйства. Органы ЦСУ СССР провели ряд переписей. Организовано было подробное ежегодное описание промышленности. По сельскому хозяйству наладилась система ежегодных выборочных сельскохозяйственных переписей индивидуальных хозяйств, система текущей статистики через добровольных корреспондентов. Для изучения динамики социальных сдвигов, происходивших в советской деревне, производились т. наз. динамические переписи. Для проверки точности данных сельскохозяйственной статистики была организована система контрольных работ. Большое развитие получили монографические исследования, в особенности — бюджетов крестьянских хозяйств и бюджетов рабочих. Поставлена была также статистика
371 СУ 1926, № 33, ст. 261.
372 Относительно Госпланов АССР отметим, что во второй половине 20-х годов в связи с проводившимися тогда мероприятиями <по упрощению и удешевлению госаппарата АССР, их Госпланы подверглись крупным преобразованиям: При этом имело место два типа решений: 1. реорганизация с небольшим сжатием аппарата Госплана (Баш. АССР) и 2. замена Госплана небольшим плановым бюро (с упразднением внутреннего деления на секции), состоящим при СНК и ЦИК АССР и работающим под руководством зампред СНК АССР (Дагестан, Крым, Чувашская АССР и др.). См. И. Ананов. Реорганизация аппарата п расширение прав автономных республик. «Советское строительство», 1927, № 7—9.
373 СУ 1930, № 41, ст. 492.
639


торговых предприятий и статистика цен. В 1928 г. проводится перепись совхозов и колхозов и др. 374.
Все эти работы помогали делу организации планового социалистического хозяйства. Однако в работе ЦСУ СССР и его органов наблюдались серьезные ошибки и деятельность этих органов далеко не удовлетворяла всех запросов социалистического строительства. Главный недостаток заключался в том, что деятельность статистических органов не была еще надлежащим образом подчинена насущным задачам ведения планового хозяйства. Она носила довольно отвлеченный, «академический» характер. Касаясь работы ЦСУ, В. И. Ленин еще в 1921 г. писали Г. М. Кржижановскому, что «Из Центрального статистического (управления надо сделать орган анализа для нас, текущего, а не «ученого»... Статистики, — подчеркивал Ленин, — должны быть нашими практическими помощниками, а не схоластиками» 375. В. И. Ленин указывал, что ЦСУ «...должно быть, — как он писал в 1922 г.,— не «академическим» и не «независимым» органом, коим оно, по старой буржуазной привычке, является на °/ю сейчас, а органом социалистического строительства, проверки, контроля, учета того, что надо социалистическому государству знать теперь, сейчас, в первую голову» 376. В. И. Ленин требовал живой связи статистики с плановой работой, контакта ЦСУ с Госпланом. Однако над ЦСУ долгое время тяготели традиции буржуазной статистики, что объяснялось в значительной мере засоренностью ЦСУ буржуазными специалистами, в прошлом эсерами, меньшевиками и 'кадетами. Работа органов государственной Статистики перестраивалась медленно. Это отразилось на программах работ, методах статистических исследований, организации всей статистики. Текущая оперативная статистика отодвигалась органами ЦСУ на второй план 377.
Принимая меры к преодолению указанных недостатков и укреплению всей статистической работы, советское правительство в марте 1926 г. наделило ЦСУ СССР всеми правами объединенного наркомата 378 и поставило ЦСУ ближе под контроль правительства и Госплана СССР. Управляющий ЦСУ СССР получил в СНК право решающего голоса 379. По новому положению о ЦСУ СССР, утвержденному в 1927 г., в его составе создается плановая комиссия (Статплан), что должно было улучшить связи ЦСУ СССР с Госпланом СССР. Аппарат ЦСУ СССР состоял 374 См. И. Ю. Писарев. Первые годы советской статистики. Очерки по истории статистики СССР (сборник статей). М., Госстатиздат, 1955, стр. 179 и далее.
375 В. И. Ленин. Соч., т. 35, стр. 423—424.
376 В. И. Ленин. Соч., т. 33, стр. 303.
377 См. Т. Рябушкин. Роль В. И. Ленина в создании советской статистики. Очерки по истории статистики СССР (сборник третий). М., Госстатиздат, 1960, стр. 9—10 и др.
, 378 См. СЗ СССР 1926, № 21, ст. 138.
379 См. СЗ СССР 1926, № 7, ст. 48. СЗ СССР 1927, № 33, ст. 140.
640


кроме того из административно-финансового управления и секторов по видам статистики: социальной, промышленной, сельскохозяйственной, труда, обмена. При ЦСУ СССР состояли: Институт экспериментальной статистики и статистической Методологии, редакционная коллегия и экспертный совет по оценке продукции сельского хозяйства. ЦСУ РСФСР и других союзных республик также соответственно присваивались все права объединенных наркоматов и на них возлагалось общее руководство ведением всей статистики на территории республики, ее объединение и регулирование в пределах общереспубликанского плана, причем общесоюзные статистические работы на территории союзных республик выполнялись под общим руководством и контролем ЦСУ СССР. В отношении производства и разработки всесоюзных переписей и выполнения специальных заданий ЦИК СССР, ЦСУ СССР наделялось правами общесоюзного наркомата и управляющим ЦСУ союзных республик в этих вопросах присваивались права уполномоченных общесоюзного наркомата. Аппарат ЦСУ союзных республик строился по типу аппарата ЦСУ СССР 380. На положении объединенных наркоматов находились теперь и статистические управления АССР.
Система местных органов государственной статистики, как и весь местный государственный аппарат, перестроилась повсеместно применительно к новому административно-территориальному делению страны: вместо прежних статистических бюро теперь образовались статистические отделы краевых, областных и окружных исполкомов. Статистические отделы были обязаны выполнять задания как своих исполкомов, так и вышестоящих органов статистики. Статистические управления АССР и статистические отделы исполкомов местных советов имели в своем составе статплан, административно-финансовый отдел и ряд секций по видам статистики — социальной статистики, промышленной, сельскохозяйственной и т. д.381. Первичной ячейкой государственной статистики на местах являлись районные статистики, а также а зависимости от административно-территориального деления могли учреждаться кантонные статистики, улусные и т. д. До упразднения волостей были и волостные статистики. Каждый из них входил в состав своего исполкома и выполнял работу по планам и программам статистических отделов вышестоящих исполкомов или статистических управлений АССР. В отдельных случаях они могли выполнять и задачи своих исполкомов. При упразднении округов упразднились и окружные статистические отделы, что в условиях победы социалистического уклада в сельском хозяйстве, особенно остро выдвинуло вопрос об укреплении низового статистического аппарата. В этих целях в начале 1930 г. создаются специальные низовые органы 380 См. положение о ЦСУ РСФСР. *СУ 1927, № 67, ст. 456.
381 См. СУ 1927, № 122, ст. 827; СУ 1929, № 25, ст. 267.
Н —1240 641


учета сельского хозяйства — уполномоченные по статистике при сельских Советах и экспертные комиссии по сельскохозяйственной статистике при райисполкомах 382.
Проведенные мероприятия по перестройке ЦСУ СССР и его местных органов помогли улучшить дело Постановки государственной статистики. В частности, улучшились связи ЦСУ СССР с Госпланом СССР, значительно сокращен был «статистический потоп». ЦСУ СССР наметил построение пятилетнего плана учетно-статистических работ в связи с пятилеткой народного хозяйства.
Однако и после этой перестройки постановка государственной статистики все еще сильно отставала от быстро возраставших задач планирования социалистического хозяйства. Статистические работы ЦСУ СССР не были связаны со статистическими работами ведомств. Отчетность предприятий статистические органы не планировали, а существовавшая отчетность не была связана с требованиями государственной статистики и не стала еще господствующей формой собирания статистических данных, хотя победа социалистического уклада и создавала все необходимые к тому объективные предпосылки 383. Сложившееся положение в области государственной статистики, с одной стороны, и социалистический рост страны, с другой, потребовали более тесного объединения планирования и статистики, выдвинув вопрос об организационном подчинении учреждений государственной статистики плановым органам. Это мероприятие осуществляется в январе 1930 г. Как самостоятельный орган ЦСУ СССР было упразднено и слилось с Госпланом СССР. Одновременно было осуществлено слияние соответствующих республиканских и местных органов 384 * *.
Государственные плановые органы стали таким образом не только плановыми центрами, но и учреждениями, организующими и ведущими, каждый на подведомственной территории учет и государственную статистику. Тогда же ведомственные плановые органы (комиссии) создаются во всех государственных и кооперативных учреждениях и предприятиях, а также' и в общест382 Уполномоченные избирались из состава актива сельских советов. Ия функции заключались в собирании сведений по сельскому хозяйству на территории своего сельского Совета. Экспертные комиссии имели своей задачей представление квалифицированных заключений о размерах валовой и товарной продукции района в целом и отдельных сельских Советов. Объем сведений, подлежавших собиранию уполномоченными и перечень вопросов, по которым экспертные комиссии должны были давать заключения, подлежали определению Госпланом РСФСР. (См. СУ 1930, № 10, ст. 117; № 11, ст. 138).
383 См. подробно И. Ю. Писарев. Развитие советской статистики (краткий обзор основных работ). Очерки по истории статистики СССР (сборник статей). М., Госстатиздат, 1957, стр. 297 и далее.
384 СЗ СССР 1930, № 8, ст. 97; СУ 1930, № 14, ст. 172. См. к вопросу о
слиянии. Г. Кржижановский. О слиянии ЦСУ с Госпланом СССР. «На пла¬
новом фронте», 1930, № 2, стр. 7—13.
642


венных организациях. Сложилась разветвленная система плановых органов как действительно единая система под общим руководством Госплана СССР и Госпланов союзных республик — на основе единства организации ц методологии планирования 385.
Госплан СССР руководил теперь всей плановой и учетностатистической работой Госпланов союзных республик на правах объединенного наркомата, а центральных учреждений и организаций (наркоматов и т. п.) — на директивных началах. На основании данных центральных учреждений и периферии и собственной научно-практической разработки вопросов Госплан СССР подготавливал к утверждению единый генеральный план, перспективный план (пятилетний), а также единый годовой план (контрольные цифры) социалистического строительства в СССР. Он вел вместе с тем большую работу по наблюдению и контролю за выполнением этих планов и непосредственно проводил статистические работы общесоюзного значения.
Образованный из ЦСУ СССР экономико-статистический сектор Госплана СССР реорганизуется вскоре в сектор народнохозяйственного учета, а в декабре 1931 г. — в Центральное управление народнохозяйственного учета (ЦУНХУ) при Госплане СССР38в. Главная задача ЦУНХУ заключалась в укреплении системы социалистического учета во всех областях народного хозяйства как важнейшего орудия планирования, хозяйственного руководства и проверки выполнения народнохозяйственного плана и осуществления хозяйственного расчета, ЦУНХУ должен был разрабатывать, анализировать и своевременно представлять для Госплана СССР и органов власти достоверные, научно-обоснованные статистические данные, показывающие ход выполнения государственных планов, рост социалистического народного хозяйства и культуры, наличие материальных ресурсов в народном хозяйстве и их использование, соотношение в развитии различных отраслей хозяйства и резервы для перевыполнения плана.
Республиканские и местные органы народнохозяйственного учета оставались в подчинении ЦУНХУ СССР и составляли с последним единую систему. Этими органами являлись преобразованные из прежних статистических органов: управления народнохозяйственного учета при Госпланах союзных и автономных республик, при областных (краевых), городских плановых комиссиях и инспекторы народнохозяйственного учета при рай- планах 387.
Вместе с тем установлены были и взаимоотношения ЦУНХУ СССР с учетно-статистическими органами ведомств и централь- * 388
885 См. СУ 1930, № 30, ст. 392.
388 СЗ СССР 1931, № 73, ст. 488; СЗ СССР 1932, № 19, ст. 108.
887 См. СЗ 1932, № 19, ст. 108.
41*
643


ных учреждений. Эти статистические органы, подчиняясь оперативному руководству своих ведомств, обязаны были осуществлять в своей деятельности директивы и задания ЦУНХУ СССР.
Начальник ЦУНХУ СССР являлся одновременно заместителем председателя Госплана СССР. В качестве совещательного органа при начальнике состояла коллегия. С 1933 г. ЦУНХУ СССР преобразуется из органа при Госплане СССР в орган Госплана СССР, что означало полное подчинение ЦУНХУ СССР Госплану СССР 388. Точно такое же преобразование было проведено в республиках и на местах. Одновременно с еще большей последовательностью подчеркивался принцип строгой централизации в системе органов народнохозяйственного учета. Особые меры партия и правительство предприняли к укреплению всей учетно-статистической работы в районе и на селе. Партия боролась за превращение райинспекторов в подлинных большевистских организаторов учета и статистики в районах. В помощь райинспекторам были учреждены кустовые инспекторы народнохозяйственного учета. Чтобы предоставить райинспектору возможность действовать самостоятельно, не поддаваясь местным влияниям, он получил подчинение только вышестоящим УНХУ 388 389.
Усложнение задач и изменения в функциях Госплана СССР повлекли за собой перестройку его аппарата, выразившуюся в увеличении числа секторов Госплана и образовании при его президиуме Центрального сводного бюро и Высшего экспертного совета. Задача бюро состояла в обеспечении общей координации синтетической работы отдельных секторов. Подобные органы создавались и в республиканских Госпланах. Увеличение числа секторов или секций было характерным явлением и для местных плановых комиссий 390.
В целом аппарат всех плановых комиссий сверху^онизу строился по одной системе, единообразно. Как Госплан СССР, так республиканские Госпланы и плановые комиссии исполкомов местных Советов имели в своем составе подразделения (сектора, секции, группы) двух основных категорий: 1 — синтетические и 2 — отраслевые. Как и во многих других советских органах, к началу 30-х годов и здесь широкое применение получил функциональный метод со всеми его отрицательными последствиями. Работа отраслевых подразделений плановых органов оказалась узко ограниченной. Оки занимались лишь вопросами планирования капитальных затрат, объема производства и т. п. Изучение и планирование важнейших технико-экономйческих и 388 СЗ СССР 1933, № 11, ст. 52.
389 См. М. Моргенштерн. Районный инспектор народнохозяйственного учета — организатор учетной работы в районе и на селе. «План», 1934, № 5, стр. 43; Н. Попов. Укрепить боеспособность низовых органов ЦУНХУ. «План», 1934, № 3, стр. 68.
390 См. типовую структуру край (обл.) плана. СУ 1930, № 62, ст. 765.
644


качественных показателей и другие крупные вопросы относились к компетенции только синтетических секторов. Планирование расщеплялось, следовательно, по многим секторам, что приводило к обезличке, безответственности, когда ни один сектор не отвечал за план отрасли в целом.
После XVII съезда партии, осудившего функционалку как вредный пережиток буржуазных методов управления, аппарат плановых комиссий перестроился решительным образом. В апреле 1935 г. последовало постановление о реорганизации Госплана СССР, в августе того же года —о реорганизации Госплана РСФСР 391 и местных плановых комиссий. Основываясь на этом опыте, перестроились плановые комиссии и во всех союзных республиках.
Новое построение сохранило деление аппарата плановых комиссий на отделы и сектора синтетического, т. е. сводного планирования и отраслевого планирования, но оно расширило компетенцию отделов и секторов отраслевого планирования, возложив на них при этом и наблюдение за ходом выполнения планов в планируемых отраслях. Наряду с отраслевым разрезом в плане народного хозяйства вводится территориальный районный разрез. Отраслевые сектора обязывались составлять планы и в этом разрезе. Таким образом в лице отраслевых отделов или секторов были созданы действительно работающие и ответственные органы, охватывавшие все стороны объектов планирования, что, разумеется, не означало умаления роли, отделов или секторов синтетического планирования. Последние разрабатывали соответствующие разделы народнохозяйственного плана, основные межотраслевые и межрайонные проблемы и вопросы методологии планирования и отвечали за план в целом. Задачи усиления территориального районного планирования вызвали преобразование существовавшего в плановых комиссиях сектора размещения в отдел или сектор районного планирования, с задачей разработки территориальных планов и с подчинением в этом отношении его методологическому руководству всех отраслевых секторов. В состав всех плановых комиссий входили, как и раньше, рассмотренные органы народнохозяйственного учета. Президиумы плановых комиссий в целях укрепления единоначалия и ответственности были упразднены. Госплан СССР, республиканские Госпланы имели в качестве общих обслуживающих частей секретариат, административно-хозяйственные подразделения и т. д.
Все плановые комиссии АССР и местные делились на 3 группы. К первой группе относились плановые комиссии наиболее развитых в экономическом отношении АССР, краев, областей и округов. Аппарат этих комиссий состоял из управления делами и секторов: сводного плана, районного планирования и отраслевого 391 См. СЗ СССР 1935, № 19, ст. 154; 1936, № 22, ст. 196; СУ 1935, № 19, ст. 183; 1936, № 13, ст. 89; № 22, ст. 143.
,645


планирования. В плановых комиссиях второй группы ряд секторов заменялся ответственными исполнителями. Плановые комиссии третьей группы никаких секторов и групп не создавали, строя свою работу исключительно по системе ответственных исполнителей. К этой.группе относились плановые комиссии слабо развитых областей и округов. Городские плановые комиссии также делились на такие же группы. Что касается райпланов их аппарат и работа строились исключительно по системе ответственных исполнителей.
Рассмотренные преобразования дали свои положительные результаты. Они привели к такому положению, когда планирование стало более конкретным и оперативным. Оно опиралось теперь на единую систему учета, построенную на организационном сочетании различных видов учета — статистического, бухгалтерского и оперативно-технического. Система учета была связана при этом с учетом внутри предприятия и действительно являлась теперь важнейшим орудием планирования, хозяйственного руководства и проверки выполнения народнохозяйственного плана и осуществления хозяйственного расчета. Реформа улучшила дело планирования, подняв его на уровень требований окончательно утвердившейся в стране социалистической системы хозяйства.


Глава восьмая
ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНЫМ СТРОИТЕЛЬСТВОМ
В результате Великой Октябрьской социалистической революции в нашей стране'была обеспечена всесторонняя охрана труда и его интересов, создана впервые в истории государственная система социального обеспечения трудящихся. Октябрьская революция дала народу лучшую в мире организацию здравоохранения. Наконец, она обеспечила невиданно быстрое развитие в стране народного просвещения, науки и искусства. Достижения советской страны во всех этих областях социально-культурного строительства стали возможными благодаря великим политическим и экономическим преобразованиям, осуществленным в стране. Вместе с тем они стали возможными благодаря величайшим заботам со стороны Коммунистической партии и Советского правительства к вопросам социально-культурного строительства. Эти вопросы Коммунистическая партия и Советское правительство всегда рассматривали как неотъемлемую часть общей программы строительства социализма и коммунизма.
Вопросы социально-культурного строительства заняли большое место в деятеж>ности Советского государства с первых дней Октябрьской революции и уже тогда они привели к выделению ряда специальных отраслей государственного управления. Этими отраслями были: 1) охрана труда и всестороннее регулирование условий труда; 2) социальное обеспечение; 3) здравоохранение; 4) просвещение, наука и искусство. Каждая из указанных отраслей государственного руководства получила при этом свои специальные центральные и местные органы государственного управления, которые и рассматриваются в соответствующих параграфах настоящего раздела работы.
1. Органы управления в области охраны труда и регулирования его условий
Социалистическая революция освобождает труд от оков капитала. После многих столетий принудительного труда перед трудящимися открывается возможность трудиться на себя, на 647


свое общество. Социалистическая революция создает при этом для труда наиболее благоприятные условия. Труд из тяжелой необходимости, каким он был раньше, становится в социалистическом обществе делом чести и доблести его членов. Такое полное освобождение труда наступает в результате общих революционных преобразований в экономике. Оно требует вместе с тем и специальных мер охраны труда со стороны социалистического государства и воспитания в трудящихся массах нового социалистического отношения к труду. Осуществление этих функций и потребовало создания специальных государственных органов по охране труда и регулированию его условий. В качестве такого центрального органа республики по декрету II Всероссийского съезда Советов создается Наркомат труда. В составе исполкомов местных Советов сразу же стали создаваться местные органы труда.
Наркомат труда РСФСР и местные органы труда были призваны охранять интересы трудящихся, стоять на страже их интересов, в то же время согласуй последние с интересами всего социалистического государства и его народного хозяйства в целом. На Наркомат труда и местный органы труда возлагалось руководство всем делом осуществления программы партии в области охраны и защиты интересов труда. На первых этапах революции основные функции Наркомата труда РСФСР заключались в следующем: разработке трудового законодательства; обеспечении интересов наемных рабочих в промышленности, торговле, сельском хозяйстве, на транспорте и других областях хо- • зяйства; выяснении потребности в рабочей силе, учете рабочей силы, регулировании рынка труда с целью планомерного рас- • пределения рабочей силы; борьбе с безработицей; охране труда в смысле обеспечения техники безопасности, гигиены труда, нормальных бытовых и жилищных условий; нормировании труда, организации социального страхования и т. д. Компетенция органов труда распространялась как на частные, так и на все государственные предприятия и организации. В первое время органы труда принимали деятельное участие и в организации самого производства, но эта функция вскоре же полностью отошла от них к соответствующим хозяйственным органам (ВСНХ и др.).
Соответственно функциям формировался и аппарат Наркомата труда РСФСР, а позднее—<и наркоматов труда независимых братских советских республик. К лету 1918 г. центральный аппарат Наркомата труда РСФСР состоял из следующих важнейших отделов: охраны труда, борьбы труда с капиталом, распределения рабочей силы, нормирования труда, социального страхования и др.
Местные органы труда сначала были представлены комиссарами труда местных Советов, но уже летом 1918 г. в составе губернских и уездных, а там, где таковые были, и областных 648


исполкомов, создаются специальные отделы труда во главе с* заведующими и коллегиями Ч Аппарат губернских и областных отделов труда в своих структурных подразделениях соответствовал аппарату самого наркомата. Отделам труда принадлежало регулирование вопросов охраны и условий труда в пределах декретов и других нормативных актов центральной власти, но вместе с тем они пользовались правом издания обязательных постановлений. Губернские отделы труда руководили и согласовывали деятельность всех отделов труда на подведомственно» им территории. В их компетенцию входили и вопросы организации бирж труда, имевших своим назначением урегулирование свободного рынка труда и борьбу с безработицей. Декрет о биржах, изданный в январе 1918 г.1 2 3, предусматривал создание крупных бирж областного масштаба, а также бирж и более мелкого местного значения. Первоначально биржи труда были самостоятельны и лишь подчинялись отделам труда. Однако к концу 1918 г. биржи труда сливаются с самими отделами труда и реорганизуются здесь в подотделы распределения рабочей силы. В компетенцию всех отделов труда входили вопросы орга- низации примирительных камер (примкамер) и третейских судов (третсудов), создававшихся для рассмотрения и разрешения трудовых конфликтов.
Для практической работы по социальному страхованию на местах развертывается сеть страховых и больничных касс — на началах их полного самоуправления. Общее заведывание всеми делами, относящимися к социальному страхованию, принадлежало страховому совету, учрежденному при Наркомате труда и состоявшему из представителей государственных учреждений^ профсоюзов и других общественных организаций 8. В губерниях создаются выборные страховые присутствия, задача которых заключалась в наблюдении за исполнением законов о социальном страховании и разрешении ряда практических вопросов, связанных с организацией и деятельностью страховых касс. В сентябре 1918 г. страховые присутствия были упразднены с возложением их прав и обязанностей непосредственно на отделы труда исполкомов местных Советов и на страховые кассы4.
Многие вопросы принципиального характера, а также и важные в техническом отношении, разрешались на всероссийских и местных съездах отделов труда или на съездах, посвященных 1 СУ 1918, № 56, ст. 619. В первое время в организации органов труда на местах не было единства. Чаще всего они сразу учреждались при исполкомах местных Советов, но имело место и их образование при совпрофах, при отдельных союзах, сильных в данной местности и даже при предприятиях (Сормово). Но к концу 11918 г. уже каждый губиюполком имел свой отдел труда, а также их образовали к этому времени и (многие уездные исполкомы. См. Пять лет власти Советов, стр. 492.
2 СУ 1918, № 21, ст. 319
3 СУ 1918, № 7, ст. 106.
4 СУ 1918, № 70, ст. 754.
649


отдельным вопросам — по охране труда, социальному страхованию и т. д.
В своей деятельности Наркомат труда РСФСР и местные органы труда были тесно связаны с профсоюзами. Все принципиальные постановления по вопросам регулирования условий труда согласовывались Наркоматом с Центральным Советом профсоюзов. Профсоюзы выдвигали и кадры для всей системы органов трудна. Местные отделы труда в своей деятельности непосредственно опирались на фабзавкомы и месткомы, привлекая через них к разрешению трудовых вопросов самые широкие массы трудящихся.
Исключительное значение в системе органов труда приобрела очень скоро инспекция труда.
Старая фабричная инспекция, выполнявшая в царской России, по меткому выражению В. И. Ленина, роль «фабричного урядника» 5 6, в ходе Октябрьской революции была сдана на слом. В мае 1918 г. СНК принял декрет о советской инспекции труда, а в июне того же года был утвержден наказ инспекции труда в. Назначение инспекции заключалось в охране жизни, здоровья и труда рабочих, крестьян и служащих. Инспектора труда избирались советами профессиональных союзов и страхкассами. Число выборных инспекторов постепенно возрастало. Вскоре появилась техническая, а затем санитарная и другие виды специальной инспекции. На инспекцию труда в лице ее инспекторов возлагалось наблюдение и контроль за проведением в жизнь декретов, постановлений и других актов советской власти в области охраны труда и непосредственное принятие необходимых мер по охране безопасности, жизни и здоровья трудящихся, т. е. организация мероприятий по технике безопасности, промышленной санитарии и т. п. Советская инспекция пользовалась широкими полномочиями. Ей предоставлялось право контроля в любое время всех мест, где производилась работа и всех при них помещений — квартир, больниц, ясель и т. п. Администрация обязана была предоставлять ей все требуемые сведения и документы.
Наркомат труда РСФСР и местные органы труда уже в первый год пролетарской революции сыграли очень крупную роль в деле реализации программных требований партии в области охраны труда, в частности, в вопросе о введении 8 часового рабочего дня, предоставлении ежегодных отпусков с сохранением заработной платы, в области социального страхования и т. д. Органы труда вели большую работу по разрешению( трудовых конфликтов и возникавших других срочных вопросов. Во второй половине 1918 г. Наркомат труда переходит к систематической работе в области тарифов, учета и распределения рабочей силы, разрабатывает и проводит через соответствующие инстанции ос6 См. В. И. Ленин. Соч., т. 2, стр. 290—291.
6 СУ 1918, № 36, ст. 474; № 56, ст. 620.
^50


новные законы, регулирующие труд. В результате уже в 1918 г. издается первый кодекс законов о труде (КЗОТ), закрепивший самые высокие в мире правовые гарантии для рабочих и служащих. Но этим не исчерпывалось значение деятельности органов труда. Советское трудовое законодательство возлагало на частных предпринимателей значительные обязательства, которые, наряду с высокими налогами и контрибуциями, составляли своеобразный пресс на частный капитал. Давление этого пресса способствовало вытеснению частно-капиталистических элементов из народного хозяйства, а вместе с тем расширению социалистического сектора народного хозяйства. Проводя в жизнь законы о труде, органы труда помогали воспитывать в трудящихся новое социалистическое отношение к труду, активно помогали осуществлению функции контроля над мерой труда и мерой потребления, служили важным орудием претворения в жизнь принципа социализма: «от каждого по способности, каждому — по его труду» и т. д. Словом, уже в первый период своей деятельности органы труда сыграли весьма существенную роль в формировании- новых социалистических производственных отношений в стране 7.
* * *
При своем образовании независимые братские советские республики учреждали у себя аналогичную систему органов труда во главе со своими республиканскими наркоматами труда. В автономных республиках также создавались наркоматы труда. Общее направление органам труда всех советских республик давал Наркомат труда РСФСР. Независимые республики не только прислушивались к голосу Наркомата труда РСФСР, но обычно вводили у себя и все то основное законодательство по труду, которое им разрабатывалось. Они ввели у себя КЗОТ РСФСР, постановление Наркомтруда РСФСР «О тарифных поясах» (март 1919), установившее единую систему тарифов заработной платы и т. д. Общность рабочего движения и существование единых профессиональных организаций диктовали необходимость и организационного объединения самих наркоматов труда. Особенно остро вопрос об объединении наркоматов труда ставился в связи с необходимостью усиления в обстановке войны планомерности в организации труда и обмена и скорейшей централизации, в масштабе всех республик, дела учета и рас7 к вопросу о характере и значении деятельности органов труда в рассматриваемое время см.: 3. А. Астапович. Первые мероприятия Советского государства в области труда (1917—1918). «Вопросы истории», 1955, № 3, стр. 11 и далее.
651


пределения, не только сырья и средств производства, но и рабочей силы. Последний же вопрос во всей деятельности органов труда занял в годы гражданской войны первое место. К концу войны он стал и единственным вопросом работы органов труда.
Объединение наркоматов труда советских республик под общим началом Наркомата труда РСФСР осуществляется на основе военного союза республик. Юридически Наркомтруда РСФСР был объединен лишь с наркоматами труда западных советских республик, а по существу в это объединение включились и наркоматы труда остальных республик.,
Характер деятельности наркоматов труда, как и всей системы органов труда, в годы гражданской войны изменялся, поскольку Советскому государству приходилось переходить к вынужденной политике «военного коммунизма». Органы труда утрачивали свои прежние функции постепенно. С национализацией в годы войны почти всей промышленности и всех частных предприятий, у наркоматов труда и местных органов труда отпали функции борьбы труда с капиталом. В условиях натурализации хозяйственных отношений и падения стоимости денежных знаков потеряла всякое значение и работа в области социального страхования. Государство перешло к социальному обеспечению в натуральной форме и эту функцию осуществляли органы социального обеспечения. Регулирование заработной платы, тарифная работа и все нормирование труда, а также конфликтная работа и вопросы охраны труда отошли к профсоюзам, что в законодательном порядке закрепляется, правда, лишь в начале 1921 г.8. К профсоюзам отошла соответственно и инспекция труда — общая, специальные, в том числе и санитарно-техническая, созданная в 1919 г.9. За органами труда таким образом осталась единственная функция — учет и распределение рабочей силы.
Исключительно тяжелая обстановка гражданской Войны вынуждала советскую власть идти все дальше по линии укрепления и расширения института всеобщей трудовой повинности. Утратив свои прежние функции, органы труда становятся аппаратом по учету и распределению рабочей силы на основе всеобщей трудовой повинности. Но и в этой функции они были урезаны. Для планомерного осуществления всеобщей трудовой повинности, проведения трудовых мобилизаций и т. д. потребовалось создать сильные и авторитетные органы, которые имели бы к тому же известные права по отношению к военному ведомству, НКВД и др. В качестве такого центрального органа в феврале 1920 г. при Совете Рабочей и Крестьянской обороны создается
8 Су 1921 № 30, стр. 164; № 48, ст. 238.
9 Об организации и задачах санитарно-технической инспекции см. подробнее. Тезисы докладов и резолюции совещания по организации санитарной инспекции. (Москва, 28—30 октября 1919 г.). М., 1920.
652


Главный комитет всеобщей трудовой повинности (ГКТ) 1в. На местах были образованы местные комитеты трудовой повинности — губернские, уездные, а в некоторых случаях и городские и. Эти органы располагали всей необходимой полнотой власти и -средствами для осуществления трудовой повинности. Они носили при этом межведомственный характер. В состав ГКТ вошли представители от Наркомвоенмора, НКВД, Наркомтруда и др. Подчиненные ему местные комитеты по трудовой повинности также имели в своем составе представителей от соответствующих местных органов. Подобные комитеты с сетью местных органов создаются и в братских республиках. Осуществляется и объединение деятельности комитетов под общим руководством ГКТ РСФСР. Так в постановлении о Всеукраинском ГКТ, подписанном со стороны РСФСР М. И. Калининым и В. И. Лениным и со стороны УССР — Г. И. Петровским, указывалось, что Комитет работает в рамках общих директив ГКТ РСФСР, но непосредственно подчиняясь СНК УССР 10 11 12. С образованием ГКТ РСФСР и других комитетов по трудовой повинности, НКТ РСФСР и вся система органов труда становится их подсобным аппаратом 13.
Изменение в задачах и функциях наркоматов труда и местных органов труда привели к соответствующей перестройке их аппарата. В самом начале восстановительного периода, когда трудовые мобилизации получали еще широкое применение, а ГКТ был уже упразднен (март 1921), аппарат последнего влиялся в Наркомат труда РСФСР 14. Тогда же Наркомату труда РСФСР было передано главное бюро по учету и распределению технических сид и управление трудовыми армиями со всем необходимым' аппаратом. Аналогичная реорганизация совершается и в независимых республиках, а также и на местах. Наркомат труда РСФСР и вся система органов труда приобретают теперь ярко выраженный характер учетно-мобилизационного и распределительного аппарата, о чем свидетельствует и структура данных органов. Так Наркомат труда РСФСР состоял в это время из отделов: учета и распределения рабочей силы, учета. потребности в рабочей силе, мобилизации и распределения рабочей силы, статистики рабочей силы; комиссий: по борьбе с трудовым дезертирством, по отсрочкам и освобождению трудобязанных; управления трудовыми армиями и т. д. Ярко выраженный характер мобилизационно-трудового аппарата получили наркоматы труда всех республик и местные органы труда 15.
10 СУ 1920, №11, ст. 74.
11 СУ 1920, № 8, ст. 50.
, 12 СУ 1920, № 57, ст. 254.
13 См. об этом. Материалы о работе Народного Комиссариата труда и его местных органов за 1921. М., Изд. «Вопросы труда>, 1923, стр. 14.
14 СУ 1921, № 30, ст. 164.
15 См. о структуре НКТ и его местных органов в то время. Материалы о работе Народного Комиссариата труда и его местных органов в 1921 г, стр. 15—16, 25 и др.
653


Рассмотренная перестройка органов труда сыграла крупную^ роль в мобилизации тыла на нужды обороны страны и в борьбе с хозяйственной разрухой и помогла тем самым отстоять советскую власть в трудные годы гражданской войны.
* * *
Переход к мирным условиям и задачам восстановления народного хозяйства на началах НЭП очень скоро коренным образом меняет положение органов труда, что вызывает их крупную реформу.
Поскольку НЭП привела к появлению частно-капиталистического сектора в народном хозяйстве, у наркоматов труда и местных органов труда снова возникает задача борьбы труда с капиталом. В новых условиях был отменен режим военной дисциплины. Это, хотя и не сразу, но довольно скоро привело к установлению новых методов распределения рабочей силы, основанных не на трудовых мобилизациях, а на вольном найме и трудовых договорах 16. Появился таким образом рынок труда. Перед наркоматами труда и местными органами труда снова встали задачи регулирования рынка труда и трудового посредничества.
После определения партией задач профсоюзов в новых условиях, разгрома троцкистов и «рабочей оппозиции», происходит перераспределение функций между профсоюзами и органами труда на основе, более соответствовавшей мирным условиям. В апреле 1922 г. по декрету ВЦИК и СНК из ВЦСПС в Наркомат труда РСФСР были переданы все государственные функции охраны труда и вообще регулирования условий труда 17. На основе того же декрета инспекция труда снова вошла в систему органов труда. Мероприятия по укреплению денежного обращения привели к необходимости восстановления дела социального страхования. Словом, по мере углубления начал НЭП, органы труда полностью восстановили свое прежнее зна- / чение, как государственных учреждений по всестороннему регулированию условий труда. Это предопределило перестройку и их структуры. В конце 1921 г. расформировывается комиссия по борьбе с трудовым дезертирством Наркомтруда РСФСР. В начале 1922 г. последовало расформирование комиссии по отсрочкам 18. Коренным образом перестраивалась и вся структура наркоматов труда и местных отделов труда. В их составе снова создаются примерно те же структурные части, которые характерны 16 См. Доклад XI Всероссийскому съезду Советов по вопросам охраны, труда, социального страхования и заработной платы. М., 1924, стр. 5; а также Данилова. Трудовая повинность и трудовой налог. Вопросы труда. Сборник. М., Изд-во Наркомтруда 1922, стр. 82 и далее.
17 СУ 1922, № 29, ст. 338.
18 СУ 1922, № 1, ст. 3; № 16, ст. 166.
654


были для них до проведения мероприятий «военного коммунизма».
Задача создания общего для всех братских республик* производительного плана потребовала дальнейшего объединения дела регулирования трудовых отношений. Это привело в восстановительный период к дальнейшему объединению и органов управления в области регулирования условий труда, а при образовании союзного государства — к созданию в 1923 г. на правах объединенного наркомата общесоюзного Наркомата труда СССР 19.
Наркомат труда СССР являлся центральным государственным органом, проводившим трудовую политику партии и правительства на всей территории СССР. Каждая союзная республика имела свой наркомат труда. Автономные республики также имели свои наркоматы труда. В ЗСФСР создается единый для федерации Наркомат труда ЗСФСР20. Республиканские наркоматы труда служили так сказать кузницей, выковывавшей — «трудовой» опыт. Наркомтруда СССР обобщал ц подитоживал опыт всех республик, давал направление местам и ими руководил. К нему отошли при этом вопросы разработки основного союзного законодательства по труду. На него возлагалась вся научноконсультативная работа, которую вел до этого НКТ РСФСР. Он являлся распорядителем централизованной части бюджета по труду и т. д. В ведении наркоматов труда республик осталась вся организационная и оперативная работа в пределах своей республики и разработка республиканского законодательства.
Регулирование и охрана труда в пределах губернии лежали, как и раньше, на соответствующих исполкомах через специальные отделы труда.
Центральный аппарат Наркомата труда СССР состоял из общего управления и ряда отделов: рынка труда, охраны труда, тарифно-конфликтного, бюро надзора по трудовым делам, главного управления социального страхования и др. Для общего регулирования дела социального страхования в СССР, при Наркомате труда СССР был учрежден Совет социального страхования, состоявший из представителей от ВЦСПС и от ряда наркоматов21. Кроме того, при НКТ СССР состояли: Комитет содействия рабочему жилищному строительству с~ Техническим советом при нем, Центральный институт труда и другие институты труда, которые вели работу по исследованию ряда важней- < ших проблем в области научной организации и охраны труда.
Структура наркоматов труда союзных и автономных респуб19 СУ 1923, №№ 102—110, ст. 1040.
20 История Советской конституции (в документах) 1917—1957, стр. 378.
21 См. положение о Совете социального страхования. СЗ СССР 1925, №8,. ст. 74.
655*


лик была аналогичной 22. При них также состояли советы социального страхования и др. органы. Губернские отделы труда состояли из общей части, отделов — тарифно-конфликтного, охраны труда и восстановленной также биржи труда и т. д. Предоставление органам труда широкой инициативы и больших прав в разрешении трудовых споров вызвало воссоздание как при местных органах труда, так и при наркоматах труда прим- камер и третсудов, действовавших на основе особых положений 23. Высший контроль и надзор за судебной деятельностью органов труда принадлежал упомянутому бюро надзора по трудовым делам НКТ СССР.
При губернских отделах труда состояли кроме того губернские управления социального страхования, переданные сюда в конце 1922 г. из губернских отделов социального обеспечения. В декабре 1924 г. в связи с тем, что к этому времени окреп самоуправляющийся аппарат страхкасс, губернские управления социального страхования упраздняются с передачей их функций в губернские и областные кассы социального страхования, возглавлявшиеся избираемым комитетом. Эти кассы были образованы тогда путем реорганизации страховых касс губернских и областных центров.
В ряде случаев между губернскими отделами труда и наркоматами труда стояла еще одна инстанция — уполномоченный Наркомтруда РСФСР, но этот институт оказался излишним зве< ном и уже в восстановительный период был упразднен.
’Уездные отделы труда в 1923 г., в связи с общим упрощением аппарата уездных исполкомов, были упразднены с их заменой уездной камерой инспекции труда. На уездные камеры возлагались в пределах уезда все те функции, которые лежали на губернских отделах труда — надзор за выполнением законодательства о труде и всесторонняя охрана труда, тарифно-конфликтная работа, организация примкамер и третсудов, регистрация коллективных договоров, наблюдение и контроль за деятельностью страхкасс и т. д. Камера имела свой технический аппарат, но без деления на подотделы. В крупных промышленных городах при камере инспектора учреждалась биржа труда.
22 См., например, положение о Наркомтруде РСФСР СУ 1925, № 67, ст. 532.
23 Советское законодательство различало примирительно-арбитражное разрешение трудовых конфликтов и принудительно-судебное. Первому виду разбирательства соответствовали примирительные камеры, а второму — третейские суды. Обращение в примирительные камеры являлось актом совершенно добровольным для обеих сторон. Председателем примкамеры являлся представитель от органов труда и он выступал только посредником, а отнюдь не судьей. В случае если бы выявилась полная невозможность миролюбивого соглашения сторон, вопрос подлежал разбирательству третейским судом (См. положения о примкамерах и третсудах. СУ 1922, № 45, ст. 560).
656


,. В начале 1921 г. имело место образование отделов труда волостных исполкомов (волосттруды) 24, но эти ячейки пррсущестг вовали очень недолго и были упразднены повсеместно в 1922 г., о введением в действие нового положения о волостных съездах Советов и их исполнительных комитетах. Функции государственного регулирования труда осуществлялись в волости уездными органами труда, а также — непосредственно волисполкомами и сельскими Советами.
В веденйи наркоматов труда и местных органов труда находилась, инспекция труда Дпо линии отделов охраны труда). По своему профилю инспекция делилась на общую, техническую и санитарную. По объектам обслуживания инспекция труда делилась на территориальную (участковую) и внеучастковую. Надзору территориальной инспекции подлежали все трудящиеся в пределах установленного участка, а внеучастковой — все трудящиеся отдельных отраслей (ж. д. и водного транспорта, строительства, сельского хозяйства и т. д.). Инспекция комплектовалась из среды самих рабочих и служащих. Общая инспекция -была при этом выборная. Она избиралась на определенный срок •советами профсоюзов и утверждалась органами труда. Технические и санитарные инспектора приглашались на службу теми органами труда, при которых, они состояли. В 1923 г. НКТ СССР утвердил специальный «Наказ инспекции труда» 25. .
Деятельность всей,системы органов труда в восстановительный период, имела главной целью всемерное улучшение условий труда. Органы труда в этот период проделали' большую работу пр пересмотру трудового законодательству, применительно К новым условиям. Уже в ноябре 1922 г. вступил в силу новый КЗОТ РСФСР. В соответствии с союзными договорами действие КЗОТ РСФСР распространялось не только на РСФСР и ее АССР,, но и на территорию УССР, БССР и ЗСФСР. Подчеркивая значение кодекса законов о труде 1922 г., В. И. Ленин говорил: «Это — громадное завоевание Советской власти, что в такое время, когда все страны опознаются на рабочий класс, мы выступаем с кодексом, который прочно устанавливает основы рабочего законодательства...» 26. Вместе с тем. органы труда боролись за претворение этого законодательства в жизнь, вели большую работу в области нормирования труда, разрешали трудовые конфликты и т. д.^ осуществляли от лица Советского, государства повседневную.защиту интересов труда^ _ , , * .,
Йаша восстанавливающаяся промышленность в то время не поглощала еще всех свободных рабочих рук. Поэтому исключительное значение имела деятельность органов труда по борьбе с безработицей. Последняя питалась в значительной степени 24 СУ 1921, № 6, ст 50. / .. ,
25 См. Наказ инспекции труда, утвержденный НКТ СССР 16/Х-Л923 г., М, 1923. / 1 ; ...А'.
л26, . Л ё н.И1Ц. Со.ч.^1^.33, ;стр. 35Д1 ,.1^...' ./ л /
42- 1240 &&


выходцами из деревень вследствие избыточности там рабочей силы. Налаживалось дело социального страхования. Трудные задачи перед центральными и местными органами труда стояли по обеспечению техники безопасности и промышленной санитарии на предприятиях. От старого строя советская Россия получила здесь такое тяжелое наследство, отделаться от которого трудно было и за десять — пятнадцать лет, так как необходимо было капитальное переоборудование фабрик, заводов и т. д. Однако и при этих условиях органы труда во главе с Наркоматом труда СССР многое сделали, чтобы условия труда значительно улучшить27.
*. *, *
Социалистическая реконструкция народного хозяйства с ее важнейшими экономическими и политическими задачами и огромным размахом строительных работ внесла естественно много нового в организацию .и деятельность органов труда. Органы труда должны были откликнуться на призыв партии >к борьбе за повышение производительности социалистического труда, за укрепление трудовой дисциплины и т. д. От огранов труда потребовалось вместе с тем значительное усиление работы в области учета и планомерного распределения рабочей силы, регулирования заработной платы, охраны труда, надзора за техникой безопасности, промьнпленой санитарии.
На первом этапе социалистической реконструкций деятельность органов труда сильно тормозилась правооппортунистическими элементами, находившимися тогда на руководящих постах Наркомата труда СССР и не перестроивших системы и методов работы органов труда в соответствии с новыми требованиями. Партия совершенно правильно квалифицировала их действия как явно бюрократическое отношение к хозяйственным задачам. Вместо организации быстрого распределения и использования потребной рабочей силы, они пытались содержать на пособии сотни тысяч безработных, которым выплачивались десятки миллионов рублей, не ведя никакой борьбы с летунами и симулянтами28. Вскрыв указанные Явления, партия потребовала улучшить работу Наркомата труда СССР и его органов по охране труда, оздоровлению условий труда, приняла меры к 27 См. к характеристике деятельности органов труда в данный период. Наркомат труда РСФСР. Доклад XI Всероссийскому съезду Советов по вопросам охраны труда, социального страхования и заработной платы. М., 1924 г., а также называвшиеся выше работы по трудовому праву.
28 См. О работе и задачах органов труда в реконструктивный период. Материалы к VI съезду Советов СССР о деятельности НКТ СССР за период между V и VI съездами. М.-Л., Гос. соц.-эконом. изд-во, 1931, стр. 5 и др.
658


чистке органов труда от оппортунистических элементов и наметила пути необходимой перестройки органов труда. Политика партии и советского правительства в области организации социалистического труда в начале 30-х годов свое яркое выражение нашла в выдвинутых тогда партией требованиях: об организованном наборе рабочей силы в колхозах, ликвидации текучести рабочей силы, уничтожении уравниловки и обезлички в зарплате, улучшении организации труда. Эти указания и легли в основу перестройки работы органов труда.
Подверглась перестройке и система органов труда, а также и структура их аппарата. Еще в 1928 г. правительство утвердило новое положение о Наркомате труда СССР 29 и в 1929 г.—о Наркомате труда РСФСР 30. В отдельных промышленных округах камеры инспекции труда на основе декрета 1926 г. были преобразованы в Отделы труда 31. Вскоре вся сеть местных органов труда была пересмотрена применительно к новому административно-территориальному делению страны. Вместо прежних отделов труда в сдставе соответствующих исполкомов создаются областные (краевые) и окружные отделы труда 32. В райисполкомах устанавливаются райинспектора по труду. В 1930 г. для краевого (областного) отдела труда вводится типовая структура 33.
Под руководством партии и правительства органы труда осуществляют в годы социалистической реконструкции широкую программу мероприятий по оздоровлению и улучшению условий труда. В проведении мероприятий по охране труда усиливается плановое начало. Советское государство в это время значительно усиливает ассигнования на дело охраны труда. Все технические проекты нового строительства и капитального переоборудования, согласно постановлению СНК СССР, подлежали теперь обязательному согласованию с наркоматами труда и местными органами труда. Мероприятия, предусмотренные этими органами, в обязательном порядке находят отражение в производственнофинансовых планах. Широко развертывается борьба с промышленным травматизмом. Для объединения и общего руководства этим делом при НКТ СССР создается специальное бюро по борьбе с промышленным травматизмом34. Под надзором наркоматов труда и местных органов труда на предприятиях и в учрежде29 СЗ СССР 1928, № 62, ст. 563.
30 СУ 1929, № 45, ст. 470.
31 СУ 1926, № 28, ст. 222.
32 См. положения и др. акты о них. СУ 1929, № 83, ст. 806; СУ 1930; № 19, ст. 242.
33 В составе край (обл.) отдела труда предусматривались сектора: управление делами, орг.-инструкторский, планово-экономический, снабжения рабочей силы, организации и оздоровления труда (см. СУ 1930, № 62, ст. 765).
34 См. Промышленный травматизм и борьба с ним. Сб-к статей под общей ред. И. И. Желтова. Гострудиздат, 1930, стр. 3.
42* 659


ниях производится сокращение рабочего дня без уменьшения заработной платы и с конца 1929 г, — перевод на укороченную рабочую неделю. После перестройки работы соответственно указаниям партии, значительно повысилась роль органов труда в борьбе с уравниловкой и обезличкой в заработной плате, в укреплении трудовой дисциплины, борьбе с прогулами на заводах и на фабриках. Органы труда принимали активное участие в проведении организованного набора и подготовке кадров, решении вопросов дальнейшего подъема производительности труда, развертывании социалистического соревнования. Они добивались создания на предприятиях и в учреждениях атмосферы трудового подъема, дальнейшего перевоспитания трудящихся в духе социалистического отношения к труду 35.
Однако, в результате социалистической реконструкции народного хозяйства надобность в специальных государственных органах по регулированию условий труда вскоре отпадает. Полная победа социалистического уклада хозяйства привела к отмиранию у этих органов функций борьбы труда с капиталом. Вместе с тем наша страна полностью изжила безработицу. В новых условиях организованный набор рабочей силы мог и стал осуществляться непосредственно хозорганами. Так отпала у органов труда функция по борьбе с безработицей, регулированию рынка труда и распределению рабочей силы. Успехи социалистического строительства привели вместе с тем к дальнейшему росту политической активности профсоюзных масс. Осуществляется решительный поворот профсоюзов «лицом к производству». Это подготовило условия для передачи непосредственно профсоюзам функций контроля за соблюдением трудового законодательства и всех функций по охране труда и социальному страхованию.
. Все это вызвало упразднение в сентябре 1933 г. Наркомата труда СССР, республиканских наркоматов труда и местных органов труда и передачу их функций ВЦСПС, центральным советам профсоюзов республик и местным профессиональным орга-< ном36. Так, выполнив свое назначение, органы труда прекратили Одре существование, а их аппарат был передан для использования профсоюзам, сосредоточившим у себя все дела социального «страхования, охраны труда, разработки трудового законодательства, нормирования зарплаты и т. д. Поскольку оплата, труда непосредственно связана с производством, нормирование зарплаты профсоюзы осуществляли совместно с хозорганами на основе коллективных договоров.
' А ‘35 См. о деятельности Наркомтруда. Труд в СССР. Материалы к отчету, Наркомтруда СССР на IX Всесоюзном съезде, профессиональных союзов
Госуд. научно-техническое горное издательство, 1932 г. < . .
?6 СЗ СССР 1933 № 57, ст. 333. К вопросу об упразднении [Органон труда с^ уакже И. Войтинский. Слияние Наркомата труда ,с ВЦСПС<‘«Советское государство», 1933 № 5, стр. 42 и далее,,, . < < к 1. ) и


§ 2. Органы управления в области социального обеспечения
Пролетарская революция должна была осуществить широкую программу мероприятий и в области социального обеспечения. В дореволюционной России, как и в любой буржуазной стране, государство не брало на себя оказание необходимой помощи нетрудоспособным, безработным и т. д. За трудящимися право на социальное обеспечение не признавалось и никакой государственной системы социального обеспечения в России не существовало. Помощь бедноте являлась лишь делом жалкого «призрения^, частной благотворительности, а ими охватывалось ничтожное меньшинство населения. Это была капля «благодеяния» в море народной нищеты. В то время как привилегированным слоям населения, чаще всего и без того обладавшим огромными состояниями, давались щедрые пенсии и награды, городской и сельской бедноте бросались нищенские подачки.
Советская власть, как власть трудового народа, поставила своей задачей обеспечение существования каждого потерявшего трудоспособность. Она признала и официально провозгласила право каждого трудящегося на социальное обеспечение во всех случаях нетрудоспособности и сразу приступила к созданию государственной системы социального обеспечения. Эта система, в противоположность старому буржуазному порядку, преследовала целью оказание полной помощи трудящимся, не эксплуатирующим чужого труда и потерявшим трудоспособность, а вместе с тем и решительную борьбу со всякого рода паразитизмом и тунеядством и возвращение к трудовой жизни каждого способного к труду, но выбитого из трудовой колеи 37. Практическое осуществление советской государственной системы социального обеспечения и потребовало образования специальных государств венных органов собеса. В качестве такого центрального органа в ноябре 1917 г. создается Народный комиссариат призрения.
Первоначально на Наркомат призрения РСФСР были возложены забота и попечительство об инвалидах воины, их семьях, стариках, массе прежних пенсионеров, несовершеннолетних детях, а также охрана материнства и младенчества. Для разработки, вопросов и проведения неотложных мероприятий по охране и обеспечению материнства и младенчества, в декабре 1917 г. при Наркомате призрения создается специальная коллегия38, в состав которой вошла и первый нарком собеса —А. М. Коллонтай. Остальные группы населения, подпадавшие под понятие ра^ ботающих по найму, подлежали социальному обеспечению прежде всего в порядке социального страхования, организация и руководство которым принадлежали в то время органам труда. Однако наряду с социальным страхованием, в Советской Рос37 См. «КПСС в резолюциях...», ч. I. стр. 429.
38 СУ 1918, № 13, ст. 193.
661


Сии для работающих по найму устанавливаются вскоре и другие формы социального обеспечения — пособия, пенсии и т. д. Советское правительство при этом уже в марте 1918 г. поручило Наркомату призрения принять в свое ведение учет и регулирование всех вопросов о пенсиях и пособиях 39. Одновременно осуществляется объединение и всех пенсионных капиталов, а при Народном банке РСФСР учреждается Учетно-ссудный комитет социального обеспечения..Функции Наркомата призрения постепенно таким образом расширились и на него было возложено решение всех задач в области социального обеспечения, за исключением социального страхования, которым непосредственно ведали тогда органы труда. Поэтому и сам Наркомат в апреле 1918, переименовывается в Наркомат социального обеспечения40.
В качестве местных органов собеса при исполкомах местных Советов постепенно повсюду организовались отделы социального обеспечения — губернские, уездные, городские и даже волостные. Они функционировали на принципе двойного подчинения, представляя собой не только органы соответствующих Советов, но и являясь местным аппаратом Наркомсобеса РСФСР.
Наркомату социального обеспечения РСФСР принадлежала руководящая и направляющая роль в деле социального обеспечения. Он разрабатывал законы, декреты, издавал руководящие указания, контролировал деятельность местных отделов собеса, финансировал их, организовывал учреждения собеса всероссийского значения, подготавливал кадры инструкторов и т. д. Местные отделы собеса под руководством своих исполкомов и наркомата вели всю оперативную работу на местах и непосредственно заведывали местными учреждениями собеса. Исполнительный аппарат Наркомсобеса РСФСР уже в 1918 г. соорганизовался в составе ряда отделов: общего, инструкторско-информационного финансового, помощи инвалидам войны, пенсий, пособий, охраны детства, охраны материнства и младенчества, техническо-строительного, статистического и др.41. В составе местных отделов собеса создавались соответствующие подотделы. С целью вовлечения рабочих и крестьянских масс в дело организации собеса, по постановлению правительства, в марте 1918 г.42 при Нарком- собесе РСФСР учреждается выборный Народный совет социального обеспечения. С тем же назначением выборные советы социального обеспечения были созданы и при местных отделах собеса.
С установлением советской власти в национальных окраинах России и образованием независимых братских советских республик, здесь с теми же задачами, функциями и примерно с тем же 39 СУ 1918, № 29, ст. 388.
40 СУ 1918, № 34, ст. 353.
41 См. Отчет Наркомата социального обеспечения за апрель 1918 — декабрь 1919 г. М., изд. Наркомсобеса, 1919, стр. 17.
42 СУ 1918, № 29, ст. 388.
662


аппаратом создается своя сеть органов собеса во главе в каждой республике со своим Наркоматом социального обеспечения.
В конце 1919 г. Наркомсобес РСФСР объединился с Наркоматом труда РСФСР и в составе последнего был образован отдел социального обеспечения. Одновременно осуществляется и объединение по линии местных органов труда и собеса 43. Однако ввиду сложности и обширности задач собеса уже в апреле 1920 г. как в центре, так и на местах происходит выделение органов собеса из органов труда и они получают прежнее самостоятельное существование44. Функции охраны материнства и младенчества, экспертиза инвалидности и т. д. были переданы Наркомату здравоохранения, как более соответствующие последнему по профилю его работы45. Аналогичные преобразования претерпели и наркомсобесы независимых братских советских республик.
Деятельность Наркомсобеса РСФСР и наркомсобесов независимых братских советских республик и местных отделов собеса была весьма значительной уже на первых этапах революции. Наркомсобес РСФСР приступил к работе буквально в первые дни Октябрьской революции. Обстановка потребовала срочных мер. Старые чиновники ведомства призрения саботировали, приюты, инвалидные дома и другие подобные учреждения оказались в бедственном положении 46. Для налаживания работы Наркомсобес РСФСР уже тогда применил метод участия в работе по собесу широкой общественности и самих инвалидов. Преодолевая ^огромные трудности, связанные с разрухой в стране, голодом, а затем и гражданской войной, органы собеса провели большую работу по организации социального обеспечения, -с каждым днем все шире охватывавшего рабочих, служащих, инвалидов труда, войны, лиц, пострадавших от контрреволюции, ремесленников, кустарей. В руках органов собеса сосредоточивается ^вся сеть •специальных домов для инвалидов и престарелых. Они реорганизуют старые подобные учреждения, создают новые, обеспечивают всестороннее их обслуживание. Особое внимание уже в 1918 г. было уделено организации детских учреждений, созданию вместо прежних казарменных приютов детских домов, которые дали бы обездоленным детям теплый и уютный кров, одежду, пищу, медицинскую помощь, заменили бы им семью и обеспечили пролетарское трудовое воспитание. Правда, детские дома 43 О внутренней организации местных объединенных органов трудособеса .-см. Сборник положений о местных подотделах социального обеспечения и охраны труда и их органах. Изд. НКТ, 1919.
44 СУ 1920, № 28, ст. 137.
45 СУ 1920, № 19, ст. 103.
46 См. об этом А. Коллонтай. Воспоминания об Ильиче. М., Госполитиздат 1959, стр. 5; Джон-Рид. Десять дней, которые потрясли мир. М., Госполит- *издат, 1957, стр. 215.
663


вскоре же стали передаваться в систему Наркомпроса РСФСР:. Огромная работа до передачи охраны материнства и младенчества в Наркомздрав была выполнена и в этой области47. Организуется сеть домов матери и ребенка. Первый такой дом был создан в 1918 г., в Москве, вместо воспитательного дома. На месте подобных и периферийных воспитательных домов также были созданы дома матери и ребенка 48, ставшие одними из лучших учреждений здравоохранения.
В широких для того времени масштабах органами собеса организуется пенсионирование и обеспечение пособиями. В апреле 1919 г. была изменена финансовая система, социального страхования, установленная в 1918 г., что выразилось в отмене взноса с государственных предприятий и установлении отпуска кредитов на социальное обеспечение в сметном порядке. Реформа вызывалась сложившимися новыми экономическими условиями (концентрацией всей промышленности в руках государства и т. д.) и по существу уже она ликвидировала систему страхового обеспечения трудящихся, потерявшую свое значение ввиду обесценения денег. Государство заменяет в это время социальное страхование социальным обеспечением. Естественно, что это привело к еще большему возрастанию роли органов собеса — за счет органов труда, которым принадлежала утраченная теперь функция социального страхования.
Обеспечение пенсиями и пособиями становится в годы «военного коммунизма» натуральным. & условиях гражданской войны и хозяйственной разрухи главное внимание органов собеса сосредоточивалось естественно на обеспечении инвалидов гражданской войны и семей лиц, призванных в Красную армию, нр вместе с тем значительная работа проводилась и по обеспечению инвалидов труда. Как те, так и другие контингенты получали пенсии и пособия по лучшей карточке; «Красная Звезда». Работа с каждым годом расширялась. Так в 1918 г. по данным Нарком- собеса РСФСР было обеспечено пенсиями более 100 тыс. чел., в- 1919 г. — около 250 тыс. и в 1920 г. — 500 тысяч чел* Кроме того рбеспечивадось пенсиями и пособиями: в 1919 г. — около 5 млн; семей военнослужащих, в декабре 1920 г* — около 9 млн. семей военнослужащих. Инвалиды и семьи красноармейцев помимо натурального обеспечения получали различные льготы в области коммунальных услуг, Передвижения, освобождались от трудовой и гужевой повинности щ т. д. Натуральная помощь в форме бесплатного питания, одежды, особых продовольственных пайков
‘ 47 См. СЙчет о деятельности Народного Комиссариата социального обес¬
печения с 23 марта по 19 июня 1918 года, М., 1918, стр. 5 и далее. Отчет'На- родного Комиссариата социального обеспечения За апреле 1918 — декабрь 1919, стр. 8 и далее. г
48 См. Отчет, Народного Комиссариата .социального, 'обеспечения за апрель 1918—.декабрь 1919 г., стр. 5—8; Народный, Комиссариат социального, обеспечения.' Отчет йо отделу'охраны материнства и младенчества. С Г мая/ 1918 по 1 мая 1919 г. М., 1919, стр. 3—26 и др. 7
&>4


оказывалась^ всём другим Категориям', находившимся на по* печении органов собеса49. / ; :
Большая работа приводилась по труддвому устройству инвалидов. Уже тогда органами собеса начинает' создаваться сеть кооперативных организаций инвалидов, организуется обучение й переобучение инвалидов различным доступным им профессиям.
Развитие дела социального обеспечения и новые его формы приводили к дальнейшем^ укреплению аппарата и перестройке структуры органов собеса. Так в составе их отделов пособий появляются подотделы пайка, в отделах инвалидных учреждений — Подотделы профессионального обучения и т. д.50! Для привлечем ния к делу социального обеспечения сил и средств различных ведомств и общественных организаций наряду с органами собеса при исполксУмах местных Советов создаются специальные временные органы: Комитеты помощи инвалидам войны, больным, раненым И демобилизованным красноармейцам и семьям, погибших на войне, общества помощи инвалидам и т. д.
* * , •
С окончанием гражданской вбйны И переходом на мирнуку рабо+у все дело социального обеспечения необходимо было разнить на более широкой основе, чтобы организация социального обеспечения вполне соответствовала мирной обстановке и целям государства, строящего социализм. Уже й январе 1921.г. был принят новый Декрет о социальном Обеспечении, предусматривавший дальнейшее расширение работы государства в области социального обеспечения 51. введенная вскоре НЭП выдвинула; нойые .йр^нципьг и методы работы, Определила новый подход к делу Социального обеспечения. Все это Вызвало крупные преобразования и в самой системе органов собеса!
( Поскольку в стране осуществлялся переход от Натуральных форм хозяйства к товарно-денежным.отношениям и социальное обеспечение переводится с натуральной- формы На денежную. Наряду с социальным1 обеспечением,* постановлением СНК, принятым в ноябре 1921 т.62, дЛя рабочйх. и других лиц, занятых наемйым трудом, восстанавливается и в очень широких масштабах социальное страхование й распространением его* на все случаи временной и постоянной утраты трудоспособности; на*случай безработицы, а также на случай6 смерти. Отпуск кредитов на
' ■ .0 • • ■ ■ ‘ . С 1
7 49 См. Доклад народного комиссараг социального обеспечения РСФСР
Ноговницина д Положении социального обеспечения в'РСФСР, В кд. Ц сессия Всероссийского Центрального Исполнительного комитета XII созыва? Стенографический отчет. Изд. ВЦИК, 1928, стр. 4—5. г г
50См.,Народный Комиссариат срциального ббеспёчения; Отчет за 1020 г.,. М., декабрь 1920, ётр. 4 и др. Положёние об' отдеугах социального обеспечения. М., й^д. нКССУ, 1920/ - - , 7 !
61 СУ 1921, № 8, ст. 53. . - /
52 СУ 1921, № 76, ст. 627. ' 1
665,


^социальное страхование в сметном порядке теперь снова заменяется взносами с предприятий (их администрации или частных владельцев). Подобная перестройка была проведена не только в РСФСР, но и во всех братских республиках. Таким образом в стране устанавливается и социальное обеспечение и социальное страхование, с возложением того и другого на органы собеса.
Для новой функции — социального страхования — в составе органов собеса создается специальный аппарат в лице: управлений соцстраха наркомсобесов, губернских управлений соцстраха (губсоцстрахов) в составе губсобесов. В июне 1922 г. вся система органов соцстраха РСФСР переводится на хозяйственный расчет53. Чтобы приблизить дело социального страхования и обеспечения непосредственно к фабрикам и заводам и привлечь сами рабочие массы к этой работе, существовавшие при фабкомах и завкомах комиссии по охране труда преобразуются в комиссии по охране труда и социальному обеспечению. Это были первичные профсоюзные ячейки — органы широкого рабочего представительства, призванные обслуживать повседневные нужды рабочих в самых различных областях. На них теперь и была возложена как страховая, так и вся работа по собесу: установление права на обеспечение и назначение самого обеспечения при временной нетрудоспособности рабочих, содействие органам собеса и т. д.54.
В декабре 1922 г. социальное страхование изымается из органов собеса и передается органам труда, куда перешел и весь аппарат соцстраха 55.
Перестройка дела собеса, осуществленная с окончанием гражданской войны, характеризовалась также организацией широкой общественной взаимопомощи в деле обеспечения крестьянства' и вообще всесторонним развитием общественной работы в области собеса. Такое направление тогда представлялось особенно важным, поскольку страна только приступила к восстановлению разрушенного хозяйства. Крайнее истощение расурсов государства требовало сокращения до минимума всех его расходов с целью мобилизации средств на дело хозяйственного восстановления. В годы гражданской войны государственной помощью обеспечивались все инвалиды и семьи красноармейцев независимо от того, где они проживали — в городах или сельской местности. Теперь, поскольку государство отказалось от продразверстки и брало с крестьян только налог, главным контингентом, обеспечиваемым органами собеса, в силу слабости государственных ресурсов, должно было стать городское население. Обеспечение 53 СУ 1922, № 39, ст. 459.
54 СУ 1921, № 76, ст. 627; а также Отчет Народного-Комиссариата социального обеспечения IX Всероссийскому съезду Советов за 1921 год. М., Изд. НКСО, 1921, стр. 12.
55 СУ 1922, №81, ст. .1049.
<666


же инвалидов и других контингентов сельской местности проводится в порядке крестьянской взаимопомощи на принципе широкого участия в ней всего крестьянского хозяйства. В этих целях по декрету СНК, принятому в мае 1921 г., создается и новая организация в лице крестьянских обществ взаимопомощи и их комитетов. Общества (КОВ'ы) и их комитеты (кресткомы) учреждались в каждом селении и в каждой волости. Кресткомы избирались самими гражданами на сходах и в них вводились кроме того представ'ители от семей красноармейцев. В стране была проведена широкая кампания по организации обществ56.
Положение о крестьянских обществах, принятое в 1924 г.57, подчеркивало, что общества имеют целью развитие и укрепление общественности среди широких крестьянских масс, направленной на организацию помощи маломощным и красноармейским хозяйствам, а также прочим гражданам и хозяйствам, впавшим в нужду, и на защиту их от эксплуатации, а равно для организации общественной взаимопомощи среди крестьянского населения на началах самодеятельности. Общества таким образом имели и более широкое назначение, чем только дело собеса. Но ближайшая их цель, что подчеркивалось в положении, заключалась в организации и проведении общественного (социального) обеспечения в деревне, оказании всех видов помощи семьям военнослужащих, инвалидам и т. д. Свои задачи КОВ'ы осуществляли в порядке сборов, всевозможных видов трудовой помощи (общественная запашка и уборка полей и т. п.). Они имели право производить обязательное внутреннее самообложение, организовывать субботники, воскресники и т. д. Вместе с тем на них возлагалось поддержание общественно-полезных учреждений — инвалидных домов, школ, ясель и др.
Сельские и волостные общества и кресткомы объединялись уездными и губернскими кресткомами, состоявшими при отделах собеса. Вся система этих организаций возглавлялась в каждой республике центральным кресткомом,. состоявшим при Нарком- собесе.
Кроме крестьянских обществ взаимопомощи большое значение в деле организации собеса приобрели с окончанием гражданской войны и различные другие общественные организации: кооперация инвалидов, общества сле/пых, комитеты помощи больным и раненым красноармейцам и т. д.
Организация социального обеспечения в советской стране с самого ее начала имела целью не только обеспечение нетрудоспособных, но и возвращение к трудовой жизни тех, кто был выбит из трудовой колеи. Эта задача еще с большей остротой выдви56 См. СУ 1921, № 48, ст. 236, а также Отчет Народного Комиссариата социального обеспечения IX Всероссийскому съезду Советов за 1921 год, стр. 6—8.
57 СУ 1924, № 81, ст. 813.
667


нулась с окончанием гражданской войны. Для ее разрешения? организовывалось специальное лечение. Во всех учреждениях, собеса, за Исключением инвалидных,, домов I и II категорий, а также общежитий кратковременного, пребывания, находил применение принцип использования:труда обеспечиваемых и нала^ живалась рациональная организаций Привводства, сбыта и т. д.. Инвалиды приспосабливались, разумеется, к тому труду, который был им посильным и исключительно на добровольных началах. Главное' же средство в трудоустройстве заключалось в кооперировании инвалидной массы. Кооперация возвращала к труду многих инвалидов, приобщала их к общественному производству. Но этим она не только'помогала улучшать материальное положение инвалидов, но содействовала подъему культурного уровня инвалидов и морального их оздоровления. Кооперативные орга-* низации инвалидов объединялись в союзы (местные и республиканские), во главен которых стояли правления, находившиеся под. руководством наркомсрбесов и местных отделов собеса.
1 1 Подобные целй преследовало’вбзниКшее в 1923 г. Всероссийские Общество1 слепых (ВОС). Положение о ВОС утверждаете# в 1925 г.58 *. Правление общества Состояло при Наркомсобесе и его местные отделяя—: при соответствующих местных отделах Собеса. Хотя общество и находилось под руководством и контролем органов собеса, оно было автономным в проведении плана работы, одобренного последними. ВОС развернуло на местах сеть своих Предприятий, мастерских, вело значительную и культурно- просветительную работу. Значение ВОС, как й возникшего позднее ВОГ5&, Заключалось и в тбм, Что бно привлекало к работе среди слепых, как ВОГ — среди глухонемых, большое обществен-^ ное внимание. 1 '
Большую помощь органам собеса оказывали( упомянутые республиканские и местные, комитеты прмощи больным и раненым красноармейцам — как путём материального, участия, так и привлечением к помощи инвалидам внимания широкой общественности. ,
. ,С; образованием союзного'Грсударства вопросы социального обеспечения-были отнесен^ к-компетенции республик и наркоматы социального .обеспечения как союзных» так и автономных республик являлись необъединенными; Однако для правильной постановки дела социального обеспечения,потребовалось установить. .непосредственные взацмоотнощения между Наркомсобесом. РСФСР и;ндркомсрбрсами ДССР. Поэтому уже в январе 1924 г. последовало специальное постановление ВЦИК, предусмотрев-
’ ■ СУ 1925, № 74,. ст. 580; ’ 1 ■ ’ ' '
< -Всероссийской Ъбщёствб глухонемых. (0ОГ) Организовалось в 1926 г.; СУ 1926, № 37, ст. 296. См. о ВОСи ВОГ. Социальное обеспечение в РСФСР. К Ю-й годовщине Октября. 1917—1927. М., изд? НКСО/192^, стр. 87—93.


шее функциональное объединение работы этих [органов^. Для наиболее полного сбгл,а<4О|Вания деятельности? наркомхгобесоэ АССР, взаимного обмена практическим опытом.’и(Защиты в*цен4 тральных органах РСФСР и СССР интересов, .всех органов >Сббе- са РСФСР учреждалась периодически созывавшиеся совещания народных Комиссаров социального обеспечения АССР.под. йред4 седательством наркрма социального обеспечения РСФСР. . •) ;
Система местных органов собеса была ;представлена в* вос4 становНтёльный период отделами собеса губернских, уездных <и районных (в городах и районах) исполкомов, В связи .с упрощен нием аппарата уездных исполкомов уездные отделы собеса в 1923 г. вошли на.правах подотделов в состав образованных тогда общих отделов УИК^в60 61. ; > ,
Структура царкоматов :и местных отделов собеса перестраю валась соответственно новому объему работы и новым задачам; Наркомсобес РСФСР в качестве основных своих подразделений имел в 1921 г. и позднее ряд управлений: организационное, мате: риалъно-финансовое, учреждений собеса, пенсий и пособий, управление социального страхования, (до передачи дела соцстраха в Наркомтруд). При Наркомате ^состояли кроме того: Централь? ный крестком, Совет по делам слепых и . .глухонемых, ВОС и т. ’д.62.. Губернские и уездные отделы собеса разделялись на под* отделы, в общем соответствовавшие подразделениям централь^ ного аппарата: управление делами, организационный, материально-финансовый, учреждений собеса, пенсий и пособий., При них состояли кроме тогр губернские,или соответственно уездные ко? митеты и правления общественных организаций собеса: крестко- мы, отделы ВОС и т. д. В период борьбы с голодом во всех орга? нах собеса были организованы ^специальные комиссии помощи голодающим63. Аппарат органов собеса укреплялся кадрамщ Для установления более тесных и непосредственных контактов
60 Постановление обязывало наркомсобесы АССР руководствоваться кодексами и постановлениями по социальному обеспечению, изданными законодательными органами РСФСР, но с предоставлением им права вносить в них через ВЦИК дополнения и изменения применительно к местным условиям. Сметы и кредиты по госбюджету на социальное обеспечение АССР подлежали проведению по общей смете Наркомсобеса РСФСР, который имел право перераспределения кредитов, в зависимости от действительных потребностей органов собеса отдельных АССР с доведением до сведения об этом Президиума ЙЦИК. В остальных вопросах своей деятельности наркомсобесы АССР оставались автономными и подчинялись ЦИК АССР и СНК АССР. Они цмег ли. при этом расходы и кредиты на социальное обеспечение, отнесенные (и на местные средства, могли издавать в соответствии с законодательством данной республики приказы, инструкции и т. д .(См. СУ 1924, № 51, ст. 478).
61 СУ 1923, № 66, ст. 634; № 79, ст. 769.
62 См. К вопросу о структуре Наркомсобеса РСФСР и местных отделов собеса в восстановительный период. Социальное обеспечение в РСФСР к 40-й годовЩие Октября. 1917—1927. М., изд. НКСО, 1927, стр. 97—:98.;
€3 См. Отчет Народного Комиссариата социального, обеспечения 1Х ,Роф- российскому съезду Советов за 1921 год,, стр.) $3. । । ;! ,1, рч.,
№


с крестьянскими массами^ в состав коллегий наркомсобесов на- основании специального решения партии 64 были введены члены из числа крестьян.
По мере восстановления народного хозяйства фонды социаль- кого обеспечения неуклонно возрастали, укреплялась материальная база всего дела социального обеспечения. Наркомсобесы и местные отделы собеса проводили большую работу по учету лиц, подлежавших государственному обеспечению, все в более широких масштабах организовывали выдачу пенсий и пособий. Под их непосредственным руководством была не только восстановлена, но и значительно расширена сеть домов инвалидов, престарелых,, санаториев собеса и других учреждений собеса. Все эти учреж- * дения обеспечивались инвентарем, медицинским и другим пер^ соналом и т. д. Расширялась работа в области трудоустройства и кооперирования инвалидов, по созданию новых трудовых артелей и др. Крупные мероприятия проводились по организации дела профтехнического обучения и переобучения инвалидов, создавались многочисленные профтехнические школы, учебно-производственные мастерские и курсы для инвалидов. Органы собеса активно боролись с взрослой беспризорностью, нищенством и проституцией. Эти явления благодаря наследству старого строя, а затем двух войн, имелись тогда в нашей стране еще в значи- тельйых размерах.
Особое внимание органами собеса было уделено в восстановительный период развитию сети и деятельности крестьянских обществ взаимопомощи, укреплению их материальной базы. Получая землю, приобретая машины и инвентарь и переходя на свои собственные средства, общества все большую роль играли в льготном обслуживании бедняка и середняка, помогая им освобождаться от кабалы кулака и других зажиточных элементов деревни. Общества все более превращались таким образом в организации большого общественного значения. Они начинали вести исключительно ценную работу в части организации сельских артелей и коллективов, потребительских обществ, выступая здесь не только инициаторами, но выделяя для этих социалистических, форм хозяйств свои средства и т. д. 65.
* *
*
Еще более значительной становится деятельность органов собеса и всей системы их учреждений и организаций в годы социалистической реконструкции народного хозяйства. С ростом социалистического хозяйства и государственного бюджета возрастали и ассигнования государства на дело социального обеспече64 «КПСС в резолюциях...», ч. II, стр. 103.
65 См. Постановление СНК о деятельности Наркомсобеса РСФСР (СУ 1926, № 57, ст. 438), а также Социальное обеспечение в РСФСР. К 10-й годовщине Октября 1917—1927, стр. 77—85.
670


ния. Круг обеспечиваемых был значительно расширен уже законами, изданными в 1926 г. В связи с десятилетием Октябрьской революции, в 1927 г. был издан специальный Манифест ЦИК СССР 66 об увеличении средств на оказание помощи основным контингентам собеса и об обеспечении престарелых из числа маломощного крестьянства. Манифест значительно укрепил базу для решения задач, поставленных советской властью в области обеспечения трудящихся. В 1927—1928 гг. ассигнования на социальное обеспечение возрастают по сравнению с 1923—1924 гг. на 50% 67« На новую высоту в годы социалистической реконструкции ставится все дело пенсионирования и выдачи пособий, лечебное дело, протезирование, возрастает сеть домов инвалидов и других учреждений собеса. Расширяется работа в области трудоустройства, крепнет кооперация инвалидов, успешно развивается работа обществ слепых и глухонемых. Они создают разветвленную сеть своих отделов на местах, весьма многочисленные предприятия, мастерские и т. д. Развивалась деятельность и других общественных организаций собеса. В деревне еще большую роль стали играть крестьянские общества взаимопомощи и их крест- комы. К 1928 г. общества стали массовой крестьянской организацией. Только по РСФСР их насчитывалось тогда 78 тысяч и они охватывали 50% всего крестьянского населения. Общества вели не только большую «собесовскую» работу, но еще шире развили деятельность по льготному обслуживанию бедняка и середняка и по организации социалистических хозяйств в деревне. Уже на 1 октября 1927 г. крестьянскими обществами взаимопомощи было организовано по РСФСР 6.500 коллективов и артелей68. Это направление деятельности крестьянских обществ соответствовало директивам партии, ставившей перед обществами не только задачи в области собеса, но и по втягиванию маломощных крестьянских хозяйств в кооперацию и по оказанию им производственно-коллективной помощи 69.
Развитие деятельности в области собеса сопровождалось дальнейшими преобразованиями системы и аппарата органов социального обеспечения. Структура Наркомсобеса в годы социалистической реконструкции перестраивались в 192670, 1931,. 1933 и последующие годы. По положению 1931 г. 71 вместо управлений и отделов наркомата создается ряд секторов: планово-статистический, орг.-инспекторский, государственного обеспечения,
66 СЗ СССР 1927, № 61, ст. 613.
67 См. Доклад Народного Комиссара социального обеспечения Ноговни- цина о положении социального обеспечения в РСФСР. В кн.: II сессия Всероссийского центрального исполнительного комитета XIII созыва. Стенографический отчет, стр. 7. .
68 См. Доклад Народного Комиссара социального обеспечения Ноговни- цина о положении социального обеспечения в РСФСР. В назв. изд. — стр. 19.
69 См. «КПСС в резолюциях...», ч. II, стр. 47, 486.
70 СУ 1926, № 16, ст. 129.
71 Су 1931, № 73, ст. 512.
671


кадров, управление делами. В дальнейшем сектора снова'были преобразованы в соответствующие отделы и управления. Кроме того при, Наркомсобесе состояли: Комиссия пр назначению пент сий научным работникам и писателям, Совет по трудовому уетг ройству инвалидов, Центральный научно-исследовательский институт организации труда инвалидов и ряд общественных организаций : собеса: Центральный комитет крестьянских обществ взаимопомощи, Всероссийский кооперативный союз объединении инвалидов (Всекоопинсоюз), всероссийские общества — слепых (ВОС) и глухонемых (ВОГ). В 1933 г. в составе Наркомсобеса РСФСР, а также и в составе наркомсобееов союзных и автономных республик учреждается управление производственными предприятиями системы социального обеспечения (УПП) 72.
> Аналогичным образом строился и аппарат наркомсобееов АССР73. Система местных органов собеса перестраивается применительно к новому административно-территориальному делению, т. е. вместо губернских отделов и уездных отделений собеса 74 создаются краевые (областные), окружные (упразднены с ликвидацией Округов), городские и районные отделы собеса. В октябре 1928 г. утверждается специальное положение о краевых (областных) отделах (управлениях) собеса75.
На краевые (областные) отделы собеса возлагалось руководство и направление деятельности всех нижестоящих органов социального обеспечения и общее руководство деятельностью краевых (областных) общественных организаций — крестьянских об72 СУ 1933, № 18, ст. 62.
73 В целях упрощения и удешевления госаппарата, в 1926—1927 гг. > ряде автономных республик (Бурят-Монгольской, Якутской, Корельской) нар комсобесы сливались с НКВД или с Наркомздравом. Подобное объединение имело место и в отношении наркомсобееов республик ЗСФСР, но больший -ство союзных республик сохранили свои самостоятельные наркомсобесы (УССР, БССР, Узбекская ССР, Туркменская ССР). В 1928 г. последовало массовое упразднение наркомсобееов АССР с передачей их функций другим органам. Передача была осуществлена везде по-разному: в одних республиках функции Наркомсобеса передавались Наркомздраву, в других — Нарком- труду. В Казахской АССР функции Наркомсобеса частькг были переданы Наромздраву, частью Наркомпросу и т. д. (См. Доклад Народного Комиссара социального обеспечения о положении социального обеспечения в РСФСР. В названном издании, стр. 24). Упразднение наркомсобееов АССР сказалось мало оправданной мерой и уже в начале 30-х гг. они снова были восстановлены. '
74 Уездные отделения собеса входили в состав, как это уже отмечалось, общих отделов УИКов. В 1926 г. эти общие отделы . решением ВЦИК упраздняются. В Постановлении о их ликвидации указывалось, что работу по собесу в уезде нужно возложить на уполномоченных исполкомов или на крестьянские общества взаимопомощи СУ 1926, № 90, ст. 654. В результате работа по собесу в большинстве случаев оказалась возложенной на уездные комитеты крестьянских обществ взаимопомощи. В некоторых уездах работу По собесу выполнял один йз членов президиума УИКа. (См. Доклад Народного Комиссара социального обеспечения о положении .социального обеспечения в РСФСР. В назв. изд., стр. 23).
75 СУ 1928, № 131, ст. 852. л } ;
$72


ществ взаимопомощи, краевых (областных) союзов кооперации инвалидов, отделов всероссийских обществ — слепых и глухонемых, органов опеки и попечительства, непосредственное проведение мероприятий по оказанию помощи инвалидам, партизанам, семьям партизан и т. д., организация сети учреждений собеса и т. п.
Аппарат краевых (областных) отделов (управлений) собеса состоял из отделов (отделений, а в начале 30-х гг. — секторов), соответствовавших основным структурным подразделениям центрального аппарата Наркомсобеса 76. В 1933 г. при краевых (областных) управлениях и при самом наркомате учреждаются управления производственных предприятий собеса 77.
Таковы были преобразования органов собеса в годы социалистической реконструкции народного хозяйства и они помогли выполнению задач Советского государства в области социального обеспечения на новом историческом этапе.
§ 3. Органы управления в области здравоохранения
С первых дней Октябрьской революции и на всех последующих этапах социалистического строительства партия большеви- * ков и советское правительство уделяли огромное внимание вопросам здравоохранения народа. От дореволюционной России советская власть получила здесь самое тяжелое наследство. Здравоохранение в дореволюционной России было поставлено из рук вон плохо. Особенно плохо обстояло дело с медицинским обслуживанием в деревне и в национальных районах страны. Дореволюционная Ррссия была к тому же страной чрезвычайно низкой санитарной культуры. В результате всего этого в ней не прекращались эпидемии, чрезвычайно велика была смертность населения и т. д. Положение усугубили первая мировая война и выраставшие на ее почве хозяйственная разруха и голод. Они привели к огромному понижению здоровья в стране, *к росту эпидемий, смертности и т. д.78 *.
Крайне отрицательно сказалось на состоянии народного здравоохранения и отсутствие в области здравоохранения единого организующего центра, чрезвычайная раздробленность медицины по многочисленным ведомствам и общественным организациям. Значительная часть медицины находилась и в частных руках. Это исключало возможность сколько-нибудь рационального использования и тех весьма ограниченных медицинских средств, которыми располагала страна.
76 См. например, их типовую структуру 1930 года (СУ 1930, № 62, ст. 765).
77 СУ 1933, № 18, ст. 62.
78 См. по вопросам о состоянии здравоохранения накануне и после Ок¬
тябрьской революции. Отчетный доклад Народного Комиссариата здравоохранения. III сессия ВЦИК X созыва. М., (1922).
43- 1240 673


Октябрьская революция должна была осуществить широкую революционную программу в области здравоохранения и поднять все дело здравоохранения соответственно целям социалистического общества. Выполнение этой задачи, как и необходимость повседневного руководства со стороны Советского государства делом здравоохранения — вызвали образование специальных органов управления в области здравоохранения.
Первым центральным органом советского здравоохранения явился Медико-санитарный отдел Петроградского Военно-революционного комитета/которому поручалось «немедленно реорганизовать санитарное дело Республики». Но это был временный орган, а задачи в области здравоохранения выдвигали вопрос о постоянном и вполне авторитетном руководящем центре здравоохранения в лице специального наркомата, который смог бы обеспечить как рациональное использование медицинских сил и средств в масштабе всей республики, так и установление необходимых обязательных для всех советских учреждений норм в области медико-санитарного дела, контроль за применением этих норм и принятие мер к неуклонному их исполнению и т. д.ь0.
Идея создания такого наркомата не сразу пробила себе дорогу. Она была холодно и прямо враждебно встречена значительной частью медицинской общественности и прежде всего врачами, настроенными против советской власти. В отрицательном отношении к образованию Наркомздрава сказались и сильные узко ведомственные тенденции. Нужно было время, чтобы преодолеть эти настроения и сделать идею создания Наркомздрава популярной. Поэтому В. И. Ленин, поддержав мысль о создании Наркомздрава, в то же время предложил сначала организовать на местах медико-санитарные отделы Советов с широким участием в них рабочих и крестьян, провести среди трудящихся разъяснительную работу о целесообразности государственного центра здравоохранения, накопить необходимый опыт и уже затем приступить к решению вопроса о Наркомздраве 80 81.
Организация системы постоянных органов здравоохранения началась таким образом с мест. На местах в составе исполкомов губернских, уездных и городских Советов повсюду создаются медико-санитарные отделы (с образованием Наркомздрава они получили общее название отделов здравоохранения). В организации и деятельности этих органов широкое участие принимала советская общественность в лице представителей от профсоюзов, страховых касс и т. д. Уже тогда местные органы здравоохранения взялись не только за организацию лечебного дела, но и за более широкие задачи оздоровления труда и быта трудящихся..
80 См. Очерки истории здравоохранения СССР (1917—1956 гг.). Под ред- проф. М. И. Барсукова. М., Медгиз, 1957, стр. 94.
81 См. Н. А. Семашко. Избранные произведения. М., Медгиз, 1954, стр. 95; М. И. Барсуков. Назв. соч., стр. 67.
674


С упразднением в начале декабря 1917 г. Петроградского Военно-революционного комитета и его медико-санитарного отдела создается Совет врачебных коллегий 82. Последний объединил деятельность всех врачебных коллегий, образованных при наркоматах (Наркомсобесе, НКВД, НКПС, Наркомпросе). Образование Совета врачебных коллегий явилось новой ступенью к созданию Наркомздрава РСФСР.
В организации советского здравоохранения большую помощь советским органам оказала рабочая медицинская общественность в лице Пролетарского красного креста, образованного вместо прежнего контрреволюционного по составу своих руководящих органов Российского красного креста 83.
В связи с общими успехами советской власти, к весне 1918 г. наметился массовый отход сил медицинской общественности из враждебного лагеря. На местах к этому времени развернулась интенсивная деятельность медико-санитарных отделов исполкомов местных Советов. Все это подготовило почву для образования Наркомздрава РСФСР. В июне 1918 г. собрался съезд местных медико-санитарных отделов, на котором был сделан доклад по вопросу об организации Наркомздрава РСФСР. Громадным большинством съезд горячо поддержал идею создания такого наркомата 84. Его образование предусмотрела затем первая Конституция РСФСР, принятая V Всероссийским съездом Советов. 11 июля последовало соответствующее постановление правительства и, наконец, 18 июля СНК утвердил положение о Нарком- здраве РСФСР85. Наркомом здравоохранения был назначен видный деятель нашей партии и государства Н. А. Семашко, проявивший себя на этом ответственном посту крупнейшим организатором советского здравоохранения.
На Наркомздрав РСФСР возлагалось руководство всем делом здравоохранения в самом широком понимании этого слова. Уже тогда перед Наркомздравом РСФСР, как и всем советским здравоохранением, ставились не только задачи по организации лечебного дела и тесно с ним связанного аптечного дела, задачи борьбы с заразными болезнями в тесном смысле и т. д., но и предупредительные, санитарные и социально-гигиенические мероприятия, направленные к устранению условий, рождающих заболевания или способствующих их развитию, к укреплению народного организма и поднятию его трудоспособности. Наркомздрав РСФСР был образован при этом с целью объединения в едином центре руководства всей медициной в стране. Помимо управления общегражданской медицинской частью, в Наркомздраве 82 СУ 1918, № 20, ст. 310.
83 См. об организации Пролетарского Красного Креста. М. И. Барсуков.
Красный крест и Красный полумесяц. Исторический очерк. М., Медгиз, 1955.
85 СУ 1918, № 52, ст. 590.
43*
675


РСФСР, на основании специального положения, принятого в августе 1918 г. («О слиянии военно-санитарного управления с Нар- комздравом») 86, сосредоточивается управление охраной здоровья армии и флота. В Наркомздраве РСФСР сосредоточивается также руководство здравоохранением на железнодорожных и водных путях сообщения, фабричной медициной, врачебно-санитарным обслуживанием учебнцх заведений Наркомпроса РСФСР и т. д.
Задаче собирания под руководством Наркомздрава всей медицины и широким функциям наркомата соответствовал и его аппарат. Первоначально в составе центрального аппарата Наркомздрава РСФСР создаются отделы: военно-санитарный; гражданской медицины, объединивший руководство бывшей земской и городской медициной; путей сообщения87; школьной санитарии88; страховой медицины89. В дальнейшем аппарат усложнялся и число его отделов возрастало 90.
Кроме отделов Наркомздрав РСФСР образовал при себе Ученый медицинский совет, который являлся центром научной разработки вопросов организации советского здравоохранения, и Медико-санитарный совет. Задача последнего заключалась в привлечении к делу советского здравоохранения широкой рабочей и крестьянской общественности.
В своей деятельности Наркомздрав РСФСР опирался на систему местных органов здравоохранения. Последние функционировали теперь на принципе двойного подчинения. Являясь органами местных Советов, они были в то же время местными органами Наркомздрава РСФСР. Наряду с отделами здравоохранения исполкомов местных Советов сеть местных отделов Наркомздрава РСФСР была представлена также отделами здравоохранения железных дорог, водных путей сообщения и врачебносанитарными органами по обслуживанию Красной армии и флота.
С образованием в национальных окраинах страны независим мых братских советских республик, здесь, как и в РСФСР, создается своя система органов управления в области здравоохранения во главе с республиканскими наркомздравами. Наркомздрав РСФСР оказывал большую помощь братским республикам 86 СУ 1918, № 63, ст. .694.
87 См. Положение о Медико-санитарном отделе путей сообщения при Наркомздраве РСФСР. (СУ 1918, № 75, ст. 817).
88 См. Положение об Отделе школьной санитарии и об отделах школьной санитарии медико-санитарных отделов местных Советов. (СУ 1918, № 69, ст. 745).
89 См. об. Отделе страховой медицины как переходной ступени к слиянию страховой медицины с общегражданской. Н. А. Семашко. Избрание произведения. М., Медгиз, 1954, стр. 163—164.
90 См. структуру подробнее. Год работы народного Комиссариата здравоохранения. 1918—1919 гг. М., Изд. Наркомздрава, 1919.
676


в организации ими дела здравоохранения. В отдельных случаях проводились мероприятия и по объединению дела здравоохранения в масштабе всех республик. Так в начале 1919 г. на совещании латвийских медицинских работников с представителями из Москвы было решено войти в соглашение с Советской Россией, чтобы общими силами возобновить курортное лечение. В том же году некоторые лечебные местности не только РСФСР, но «I принадлежащие Украине, Латвии и даже Грузии, были признаны лечебными местностями общегосударственного значения91.
В области здравоохранения перед Советским государством стояли задачи организации общедоступной бесплатной квалифицированной лечебной и лекарственной помощи населению, проведения широких санитарных мероприятий, оздоровления мест, охраны почвы, воды, воздуха, постановки на научно-гигиенических началах общественного питания, организации мер предупреждения заразных болезней, создания санитарного законода-» тельства, борьбы с социальными болезнями. Эти требования в области организации здравоохранения были выдвинуты в Программе партии большевиков92. Исходя из программных требований, руководители советского здравоохранения сформулировали основные принципы советской медицины — ее профилактическое направление, бесплатность, общедоступность, создание квалифицированной медицинской и лекарственной помощи, единство советской медицины, классовость советского здравоохранения, самодеятельность трудящихся масс.
Деятельность центральных и местных органов здравоохранения была направлена на претворение в жизнь указанных требований и принципов 93. Преодолевая исключительные трудности, связанные с хозяйственной разрухой, голодом, а затем гражданской войной, наркомздравы и отделы здравоохранения на местах принялись за расширение системы учреждений здравоохранения и вообще — лечебной помощи в городе и на селе, за организацию санитарного надзора, совместно с органами собеса осуществляли мероприятия в области охраны материнства и младенчества. Они повели борьбу с так наз. социальными болезнями (алкоголизм, туберкулез, венерические болезни). Необходимые меры были приняты по организации бесплатного лекарственного снабжения населения. В решении этой задачи исключительное значение имели мероприятия по реорганизации, а затем и национализации всего аптечного дела 94. В сентябре'1918 г. в Наркомздрав передает - 91 См. СУ 1919, № 25, ст. 285.
92 «КПСС в резолюциях...», ч. I, стр. 429—430.
93 См. подробнее об основных направлениях деятельности органов здравоохранения как в рассматриваемый период, так и последующие. Очерки истории здравоохранения СССР (1917—1956 гг.), стр. 43 и далее.
94 См. подробнее. Год работы Народного Комиссариата здравоохранения. 1918—1919, стр. 45—51.
677


ся управление всеми курортамй. Наркомздравом РСФСР подготавливается, а затем проводится национализация курортов. Если раньше курорты были доступны только богатым, то советская власть осуществляет в отношении курортов принцип «Курорты для трудящихся, курорты для пролетарских масс!». В конце гражданской войны, с освобождением Крыма от белогвардейцев, СНК издал известный декрет об использовании Крыма, как Всероссийской здравницы. Еще в апреле .1919 г. проводится разделение многочисленных лечебных местностей страны на курорты общегосударственного значения и местные. Наркомздраву РСФСР (по отделу лечебных местностей) принадлежало высшее управление всеми курортами. Общегосударственные курорты находились в исключительном и непосредственном заведывании Наркомздрава РСФСР 95.
Дело советского здравоохранения 'было поддержано такими общими социальными преобразованиями, как установлением охраны труда, всеобщим социальным страхованием и социальным обеспечением, организацией бесплатного детского питания, разрешением жилищного вопроса путем переселения сотен тысяч семей пролетариев из подвалов и трущоб в буржуазные квартиры и особняки.
В годы гражданской войны и иностранной военной интервенции перед всей системой органов здравоохранения в качестве важнейших боевых задач встают вопросы борьбы с эпидемиями и организации медицинского обслуживания многомиллионной Красной армии. Эпидемии вспыхивали на почве общей хозяйственной разрухи в стране, тяжелого продовольственного положения, скученности и постоянных перемещений больших масс населения и т. д. Особенно свирепствовали эпидемии сыпного тифа, рассадником которого были белогвардейские армии. Выступая в декабре 1919 г. на VII Всероссийском съезде Советов и вновь призывая трудящихся бросить все силы на борьбу с этим бичом, В. И. Ленин говорил: «...все внимание этому вопросу. Или вши победят социализм, или социализм победит вшей!»96. Эпидемии таили в себе огромную опасность и угрожали гибелью миллионов людей. На борьбу с эпидемиями как на фронте, так и в тылу, были брошены огромные силы. Одновременно создавалась в ударном порядке военно-санитарная организация. Главным центром медико-санитарной службы Красной армии становится Наркомздрав РСФСР в лице его Главного военно-санитарного управления (ГВСУ), вошедшего в состав Наркомздрава РСФСР на правах его отдела (военно-санитарного). Включение военно-санитарной организации в Наркомздрав РСФСР дало возможность
95 См. СУ 1919, № 17, ст. 180; № 19, ст. 231; а также Н. И. Тизяков. Курортное дело. В кн.: Пять лет советской медицины. 1918—1923. М., 1923. стр. 195 и далее.
96 В. И. Ленин. Соч., т. 30. стр. 206.
678


■использовать для обслуживания Красной армии «огромный резервуар гражданской медицины».
Под руководством Наркомздрава РСФСР создается стройная военно-санитарная организация. Фронтовыми руководящими медикосанитарными органами являлись главные полевые санитарные отделы (управления) фронта, подчиненные командованию фронта и Наркомздраву РСФСР в лице его ГВСУ. В армиях медико-санитарными органами являлись армейские медико-санитарные отделы (управления), подобные отделы при штабах групп войск и при штабах дивизий97.
Широкое распространение в годы гражданской войны полу- .чили — институт чрезвычайных военно-санитарных.уполномочен- ных и деятельность специальных чрезвычайных санитарных комиссий, назначаемых из центра с широкими административными полномочиями. Огромную роль в налаживании всей медико-санитарной службы в Красной армии сыграли политические комиссары военно-медицинских органов и учреждений. Для руководства их деятельностью во второй половине 1919 г. в составе ГВСУ создается специальная политическая секция. Благодаря исключительной заботе партии большевиков и советского правительства об организации военно-санитарной службы, в Красной армии создается мощная сеть медико-санитарных учреждений (госпитальных, эвакуационных и др. военно-санитарных пунктов, летучих и иных санитарных отрядов и др.) 98.
В целях проведения решительных мероприятий по улучшению санитарного состояния страны в ноябре 1919 г. при Нарком- здраве РСФСР создается специальная Всероссийская комиссия по улучшению санитарного состояния Республики, из представителей ВЧК, Реввоенсовета, ВЦСПС и Наркомздрава с системой местных комиссий ". В стране развертывается сеть изоляционнопропускных пунктов, передвижных и стационарных банно-прачечных установок, открывается огромное количество эпидемических коек.
Для выполнения всех задач здравоохранения, в особенности в области санитарии и профилактики, совершенно необходимо было, чтобы медико-санитарные мероприятия поддерживались самим населением. Вместе с тем органы здравоохранения нуждались и в практической помощи со стороны трудящйхся в целях проведения тех или иных важных медико-санитарных работ. Поэтому советская власть дала лозунг «Охрана здоровья трудящихся— дело самих трудящихся». Под этим лозунгом, как под-  Ч
97 См. подробнее М. И. Барсуков. Гражданская война и организация медицинского обслуживания Красной армии и флота (1918—1920). Энциклоде мический (словарь военной медицины. Т. 2, М., 1957, стр. 195—247.
98 См. М. И. Барсуков. Гражданская война и организация медицинского обслуживания Красной армии и флота. В назв. изд.
99 СУ 1919, № 56, ст. 534; а также М. Кедров. Из красной тетради об ^Ильиче. Госполитиздат, 1957, стр. 30—31. ' 679


черкивал Н. А. Семашко, родилась и развивалась советская организация здравоохранения и одерживала победы в труднейшие годы жизни нашей страны 10°.
Аппарат советского здравоохранения как в тылу,' так и на фронте, опирался на. самодеятельность широких масс трудящихся. Проявлялась она в самых различных формах. Большое значение приобрела деятельность рабочих комиссий, секций здравоохранения на предприятиях и в учреждениях. Чтобы мобилизовать трудящиеся массы на борьбу с эпидемиями, привлечь их внимание к этому вопросу, проводились специальные недели: весной— неделя очистки и водоснабжения; зимой — банно-прачечная и т. д. В огромных тиражах издавались соответствующие плакаты и литература100 101. Особенно большую роль сыграла самоотверженная деятельность активистов Красного креста. Следует подчеркнуть, что в годы гражданской войны Красный крест создал очень разветвленную сеть своих организаций и учреждений. Распространенной формой' массовой общественной работы в области здравоохранения явилась организация «дней раненого красноармейца», когда госпитали обслуживались тысячами работниц и рабочих, приходившими сюда в эти дни на помощь медицинскому персоналу. Такое широкое участие в организации: советского здравоохранения трудящихся масс позволило Советскому государству решить все важные задачи в области здравоохранения — залить пожар эпидемий и наладить медико-санитарное обслуживание фронта и тыла.
* * * *
Переход с окончанием гражданской войны к задачам восстановления народного хозяйства поставил перед Советским государством новые задачи в области здравоохранения. Это потребовало перестройки работы органов здравоохранения и ряда организационных мер по приспособлению аппарата этих органов к новым условиям и задачам.
Если в обстановке гражданской войны внимание наркомздра- вов и местных органов здравоохранения концентрировалось на борьбе с эпидемиями и обслуживании Красной армии, то теперь во весь рост встает задача ликвидации того наследства, которое советская власть получила в области здравоохранения отгтарого строя щ двух прошедших войн. Необходимо было окончательно» потушить пожар эпидемий, получивших распространение с новой силой на почве голода 1921 г., усилить медицинскую помощь рабочему классу и крестьянству, наладить широко поставленную и 100 См. Н. А. Семашко. Избранные произведения. М., Медгиз, 1954, стр. 120.
101 См. Отчетный доклад Народного Комиссариата здравоохранения III ■сессии ВЦИК X созыва (.1923), стр. 8 и др.
680


нормально функционирующую лечебную помощь, обеспечить санитарную охрану в стране, словом, поднять все дело здравоохранения на должную высоту, соответствующую целям социалистического государства.
В борьбе за решение указанных задач укрепляется система органов здравоохранения в независимых братских (позднее — союзных) республиках, еще более усиливаются связи нарком- здравов этих республик с Наркомздравом РСФСР. По линии здравоохранения Российская федерация оказывает всестороннюю помощь национальным республикам.
При создании союзного государства наркоматы здравоохранения, как это установила и прежняя практика, были отнесены к числу необъединенных комиссариатов.
Наркомздравы союзных республик оставались вполне самостоятельными органами. Необходимое единство в мероприятиях обеспечивалось общесоюзным законодательством, соглашениями по отдельным вопросам и взаимной информацией. Однако по некоторым вопросам Наркомздрав РССФР выступал и как союзный орган. Так при нем состояло общесоюзное эпидемиологическое бюро, ряд научно-исследовательских институтов, деятельность которых имела огромное значение для всей страны. Обычно именно Наркомздрав РСФСР участвовал в выработке санитарных соглашений с восточными и западными соседями. В значительной мере именно ему принадлежала разработка общесоюзного законодательства и т7.д. Все это, разумеется, выделяло Наркомздрав РСФСР среди наркозддавов союзных республик. Он постоянно оказывал практическую помощь всем республикам.
Полная же компетенция Наркомздрава РСФСР, как необъединенного наркомата, ограничивалась территорией РСФСР и входящих в ее состав автономных областей. Наркомздравы автономных республик были самостоятельны. Взаимоотношения же между Наркомздравом РСФСР и наркомздравами автономных республик строились так,-что они обеспечивали постоянную связь этих органов по всем отраслям здравоохранения 102.
Под руководством партии и правительства Наркомздрав РСФСР, наркомздравы всех советских республик и местные органы здравоохранения приняли срочные меры по борьбе с тяжелыми санитарными последствиями голода, по ликвидации новых вспышек эпидемий и т. д. В стране еще шире развернулась сеть бактериологических институтов и лабораторий, выполнявших как исследовательскую работу по обнаружению и. распознаванию эпидемических заболеваний, так и по приготов- 102 См. К вопросу о правовом положении Наркомздрава РСФСР. В. Дур- деневский. Лекции по праву социальной культуры. М.-Л.. Госиздат 1929, стр. 276—279.
681,


.лению предохранительных вакцин и сывороток для прививок103. Вместе с тем уже тогда органы здравоохранения приступили к углубленной и многообразной деятельности по восстановлению и укреплению, а затем и расширению сети медицинских учреждений в городе и на селе, улучшению всего лечебного дела 104. На основе декрета СНК от 15 сентября 1922 г. в стране закладываются основы стройной санитарной организации105 *. Декрет установил государственный характер деятельности и построение санитарных органов. В порядке осуществления профилактического направления советской медицины, декрет определил организационные формы участия лечебных учреждений в санитарной работе. Союзные республики провели у себя в законодательном порядке те же меры. Во всех республиках в составе каждого здравотдела были учреждены санитарно-профилактические подотделы, установлен для каждой административно-территориальной единицы штат санитарных врачей, их помощников и инспекторов. В непосредственное ведение санитарных органов передавались санитарно-профилактические учреждения.
Всем органам советской власти было вменено в обязанность оказывать наркомздравам и местным органам здравоохранения всяческое содействие в их работе100. В области медицины советская власть сразу стала проводить классовый принцип, уделяя особое внимание делу охраны здоровья рабочего класса и деревенской бедноты, находившихся при старом строе в чрезвычайно тяжелых медико-санитарных условиях. Советская власть здесь решала задачу по существу не просто оздоровления, но и спасения главной производительной силы советского народа. В восстановительный период значительно улучшается дело медицинского обслуживания рабочих в городах и промышленных центрах. Партия в восстановительный период дает вместе с тем лозунг «Лицом к деревне». В осуществление этого лозунга органы здравоохранения значительно усиливают внимание к вопросам охраны здоровья сельского населения уже в первые годы восстановительного периода.
В 1925—1926 гг., в соответствии с постановлением XII Всероссийского съезда Советов по докладу Наркомздрава РСФСР и 'специальным декретом СНК от 14 декабря 1925 г. «Об основах построения нормальной волостной (районной) организации здра103 См. Отчет 9-му Всероссийскому съезду Советов о деятельности Наркомздрава за 1921 г. М., 1921, стр. 28 и далее. Отчет Наркомздрава РСФСР 12-му Всероссийскому съезду Советов. М., Изд-во Наркомздрава, 1925, стр. 8 и др.
104 См. А. И. Мискинов. Организация лечебной помощи. В кн.: Пять лет советской медицины. 1918—1923. М., 1923, стр. 131 и далее.
105 СУ 1922, № 80, ст. 1004; смч также: И. Страшун. Десять лет борьбы пролетариата за здоровье. В кн. Десять лет Октября и советская медицина. Под ред. Н. А. Семашко. Изд. Наркомздрава, 1927. стр. 34—35.
\ое СУ 1924, № 1, ст. 8.
<682


воохранения» 10\ оформляется организация сельской участковой медико-санитарной сети. В конце восстановительного периода намечается новая широкая программа дальнейшего развертывания всех отраслей советского здравоохранения — лечебной помощи, по борьбе с так наз. социальными болезнями, по охране материнства и младенчества, по санитарному оздоровлению деревни, обеспечению населения курортной помощью и т. д.107 108.
Исключительно большая работа в области организации советского здравоохранения развернулась с окончанием гражданской войны и интервенции в национальных республиках и областях, где пришлось начать строительство советской медицины почти на пустом месте, так как при царизме здесь медицинская помощь местному населению полностью отсутствовала. Она существовала здесь только в крупных городах. Советская власть взяла такие темпы развития здравоохранения в национальных республиках и областях, которые в сравнительно короткое время обеспечивали ликвидацию разрыва в медобслуживании этих республик и областей от центральной России 109.
Организационные меры по приспособлению всего аппарата здравоохранения вылились, в восстановительный период, прежде всего в укрепление аппарата кадрами. Укреплена была система органов здравоохранения на местах, а вместе с тем пересмотрена структура органов здравоохранения.
В составе центрального аппарата Наркомздрава РСФСР теперь насчитывалось до 16-ти различных отделов, делившихся в свою очередь на подотделы. Отдёлы условно можно сгруппировать в несколько групп: 1) лечебная 'помощь (отделы: лечебный, ведавший организацией всех видов лечебной помощи; рентгеновский, лечебных местностей, преобразованный вскоре в курортное управление110; 2) санитарии и социальной гигиены (отделы: охраны материнства и младенчества, охраны здоровья детей и подростков); 3) обслуживание отдельных контингентов (отделы: главное Военно-санитарное управление (с морским отделом), медико-санитарный отдел путей сообщения). Вопросами 107 СУ 1925, № 94, ст. 683. О сельской участковой сети до этого времени см. А. И. Мискинов. Состояние сельской участковой врачебной сети и очередные задачи органов здравоохранения. В кн.: Вопросы здравоохранения в деревне. Под ред. Н. А. Семашко. М., Изд-во Наркомздрава, 1925, стр. 7 и далее
к» СУ 1926. № 17, ст. 133.
109 См. об этом. Н. А. Семашко. Избранные произведения. М., Медгиз, 1954, стр. 111 —114.
110 С введением НЭП курортное дело реорганизуется на началах хозрасчета, что вызвало перестройку и управления курортами. В конце 1922 г. при отделе лечебных местностей создается эксплуатационное управление, а затем, вместо отдела лечебных местностей с его эксплуатационными управленим учреждается на хозрасчетных началах Главное курортное управление (Главкур- пур) с соответствующими подчиненными ему отделами на местах. См. Н. И. Тизяков. Курортное дело. В кн.: Пять лет советской медицины. 1918— 1923. М., 1923, -стр. 208—'209; СУ 1923, № 78, ст. 751; СУ 1924, № 80, ст. 807; СУ 1925, № 12, ст. 81).
683


снабжения и транспорта ведали специальные отделы: снабжения и транспортный. Кроме того в составе аппарата Наркомздрава функционировали — отдел заграничной информации и группа административно-финансовых органов: управления делами, организационный отдел, финансовый, строительный и др. ш.
При Наркомате по-прежнему состоял Ученый медицинский совет и целый ряд научных и показательных учреждений: Научный государственный институт народного здравоохранения (имени Пастера), имевший в свою очередь ряд отдельных институтов; Институт биологической физики с целым рядом отделений, Государственный Венерологический институт и др., а также клиники и т. п.
Крупную роль в деле организации советского здравоохранения играли различные съезды по вопросам здравоохранения, в том числе и съезды заведующих здравотделами.
Аппарат наркомздравов союзных, а также и автономных республик имел аналогичные структурные подразделения. При нар- комздравах здесь также состояли различные научные учреждения. '
Система местных органов здравоохранения в обычной схеме была, как и раньше, представлена отделами здравоохранения губернских и уездных исполкомов. У Наркомздрава РСФСР на местах были кроме того отделы здравоохранения железных дорог и водных путей. Эти местные органы находились не при местных Советах, а при управлениях железных дорог — жел- здравотделы и при управлениях внешних морских флотов и портов и речных пароходств — водздравотделы 111 112.
Аппарат здравотделов состоял из подотделов, которые конструировались приблизительно по той же схеме, по которой строились и наркомздравы. Однако отдельные отрасли здесь объединялись в большие группы, что соответствовало меньшему объему работы. Обычно создавались три основных подотдела: административно-организационный, санитарно-профилактический и лечебный 113. В целях согласования санитарной работы на местах, 111 См. подробнее Н. Г. Фрайберг и Н. Л. Богров. Центральные учреждения Народного Комиссариата здравоохранения. В кн.: Пять лет советской медицины. 1918—1923, стр. 15 и далее.
112 В первое время Наркомздрав РСФСР заведывал медико-санитарными учреждениями путей сообщения на территории всех советских республик. Однако с 1 октября 1924 г., на основании постановления СНК СССР, медико- санитарные организации, обслуживавшие железнодорожные, речные и морские пути сообщения, были переданы в ведение наркомздравов соответствующих республик. За Наркомздравом РСФСР остались медико-санитарные организации путей сообщения РСФСР, а также и медико-санитарные организации тех железных дорог и речных путей сообщения, которые проходили по территории нескольких республик. (См. СЗ СССР, 1924, № 1, ст. 8).
113 СУ 1928, № 92, ст. 597. В составе губздравотдела выделялась, кроме того, городская часть, действовавшая на основании положения о горсоветах. СУ 1925, № 9, ст. 662).
684


Наркомздрав организовал в 1923 г. особые губернские и уездные санитарные советы, а в 1925 г. и волостные санитарные советы и комиссии, в состав которых кроме врачей входили представители от местных Советов, профсоюзов и других организаций. Подобные санитарные советы организовались и при жел. и вод. здравотделах. В связи с общим упрощением аппарата уездных исполкомов, уездные здравотделы были преобразованы в 1923 г. в отделения так наз. общих отделов уиков.
Все местные медицинские и санитарные учреждения полностью находились в ведении и подчинении своих здравотделов.
Задачи социалистического строительства требовали от государства проведения большой работы и в области физического воспитания трудящихся. В дореволюционной России физкультура и спорт были развиты очень слабо. Ими занимались по-преи- муществу привилегированные классы или они являлись предметом коммерческого предпринимательства. В государстве, строящем социализм, физкультура и спорт должны были служить делу оздоровления всего трудящегося населения, воспитания физически крепкого молодого поколения строителей социализма. Поэтому, как только окончилась гражданская война, партия большевиков и правительство приняли меры к созданию необходимой материальной базы для развития в стране массового физкультурного движения.
Работа в этой области велась по различным ведомствам и общественным организациям (наркомздравы, Всеобуч, нарком- просы, РКСМ, ВЦСПС и др.). Необходимость согласования деятельности в области физкультуры и спорта всех ведомств и общественных организаций привела к идее создания специальных организаций. Образование их диктовалось и теми соображениями, что работа в области физкультуры й спорта легче может происходить в порядке советской общественности или смешанной организации в духе Красного креста и т. п.114. В качестве такой центральной организации по РСФСР в июне 1923 г. создается Высшцй совет физической культуры (ВСФК) при ВЦИК115. В его состав вошли представители от ЦК партии, ЦК Союза* коммунистической молодежи, ВЦСПС и др. ВСФК РСФСР возглавил нарком здравоохранения Н. А. Семашко. Советы физической культуры были образованы и на местах — при ЦИК АССР, губ- исполкомах и уездных исполкомах. Аналогичную систему организаций создала у себя и каждая союзная республика во главе со своим республиканским Советом физической культуры.
114 См. В. Д у р д е н е в с к и й. Лекции по праву социальной культуры. М.-Л., Госиздат. 1929, стр. <281.
115 СУ 1923, № 62, ст. 602. См. о системе ВСФК подробнее в кн. Н. А. Семашко. Пути советской физкультуры. М., Физкультиздат, 1926. стр, 15, 58 и далее.
685


- жж
ж
В годы социалистической реконструкции народного хозяйства Советское государство встало перед необходимостью поднять в целом дело здравоохранения трудящихся на новую высоту. Особенно важным представлялось при этом обратить внимание на обслуживание трудящихся, занятых в социалистическом секторе народного хозяйства — в социалистической промышленности, совхозах, колхозах и т. д., поднять их общую санитарную культуру с тем, чтобы всемерно содействовать повышению производительности труда и выпблнению грандиозных планов социалистического строительства.
Советское здравоохранение развивается в эти годы на основе перспективных пятилетних планов развития народного хозяйства, предусматривавших осуществление широкой программы мероприятий в области здравоохранения трудящихся. Как в городе, так и на селе быстро растет предусмотренная планами сеть различных медицинских учреждений. Особенно быстро сеть этих учреждений возрастала .в промышленных районах. Одновременно со строительством новых фабрик и заводов строились новые больницы, поликлиники, амбулатории, диспансеры, родильные дома, ясли и т. д. Большое внимание уделялось борьбе с промышленным травматизом. На предприятиях развертывается сеть пунктов первой помощи, реорганизованных вскоре в здравпункты. В сельской местности сеть местных лечебных учреждений удвоилась уже в первые годы социалистической реконструкции. В период коллективизации развитие этой сети шло еще более быстрыми темпами. Вместе с .тем в это время большое развитие получили и новые формы организации медицинской работы на селе— медицинские бригады, посылавшиеся городскими организациями в деревню на время уборочных и посевных кампаний. Бригады оказывали большую лечебно-профилактическую помощь колхозной деревне. В период социалистической реконструкции все более ликвидировался разрыв в медицинском обслуживании между центральной Россией и национальными республиками и областями, где советское здравоохранение развивалось также ускоренными темпами.
В связи с общим развитием сети медицинских учреждений встала задача и по обеспечению страны квалифицированными медицинскими кадрами. Это потребовало проведения коренной перестройки работы медицинских вузов и образования многих новых медвузов, а также техникумов и других медицинских учебных заведений. Осуществляется дальнейший подъем и научной работы в области медицины. Это вызвало образование ряда новых научных институтов, в том числе Всесоюзного института экспериментальной медицины.
В годы социалистической реконструкции народного хозяйства, в особенности во второй пятилетке, на основе общих дости- 686


жений промышленности, а также медицины, в стране начинает успешно развиваться отечественная медицинская промышленность и проводятся мероприятия по техническому перевооружению медицины. В медицинских учреждениях, начиная от здравпункта и кончая больницей, все шире внедряются точные механические приборы и другая новейшая медицинская аппаратура 116.
Уделяя огромное внимание вопросам развития советского здравоохранения, партия и советское правительство боролись за ликвидацию имевшего еще тогда место отставания советского* здравоохранения от роста всего народного, хозяйства и потреб? ностей рабочего класса и крестьянства. Партия и советское правительство оказывали большую помощь органам здравоохранения, деятельность которых, как и всего советского госаппарата, развертывалась тогда в обстановке обостренной классовой борьбы. Партия и правительство помогали органам здравоохранения вскрывать и преодолевать недостатки, ошибки и прямо оппортунистические влияния в теории и практике советского здравоохранения, подтягивали работу наркомздравов и местных органов здравоохранения до уровня новых задач, укрепляли руководящий аппарат органов здравоохранения 117.
Развитие советского здравоохранения сопровождалось и новыми крупными преобразованиями в системе и аппарате органов управления здравоохранения.
В марте 1927 г. по новому положению о Наркомздраве РСФСР его многочисленные отделы были объединены в шесть управлений: лечебное; санитарно-профилактическое, имевшее в своем составе ряд отделов по борьбе с социальными болезнями; по охране материнства и младенчества, здоровья подростков и др.; медико-санитарных учреждений путей сообщения; военносанитарное РККА и главное курортное. Кроме того имелась плановая комиссия наркомата и др.118. Несколько раньше, в осуществление принципа единства советской медицины, СНК РСФСР принял постановление «Об организации медицинской помощи застрахованным» 119, Все дело медицинского обслуживания застрахованных перешло к общим органам здравоохранения. В связи с этим отдел рабочей (страховой) медицины Наркомздрава РСФСР и подобные отделы (рамбеды) нарком- ♦ здравов АССР и местных органов здравоохранения упразднялись и новым положением не предусматривались. По примеру РСФСР реорганизация была проведена и во всех союзных республи116 См. о развитии советского здравоохранения в рассматриваемый период. Очерки истории здравоохранения СССР (1947—1956 гг.), стр. 204 и далее.
117 См. об этом М. Барсуков и А. Жук. За социалистическую реконструкцию здоавоохранения. М., Медгиз, 1932, стр. 16—19.
"в СУ 1927, № 35, ст. 233.
”9 СУ 1927, № 25, ст. 166.
687


ках 120. Военно-санитарное управление в 1929 г. выделяется из состава Наркомздрава РСФСР и передается в Паркомвоенмор СССР 121. Перестраивался аппарат наркомздравов союзных республик. В связи с задачами подъема научной работы в области медицины в 1928 г. значительно расширены были функции ученых медицинских советов наркомздравов и, прежде всего, Наркомздрава РСФСР. В целях привлечения широкой рабочей общественности к делу контроля за проведением санитарно-оздоровительных и противоэпидемических мероприятий, а также для согласования мероприятий, проводимых в этой области различными ведомствами, учреждениями и организациями, при Нарком- здраве РСФСР в 1931 г. воссоздается Санитарный совет122.
Система местных органов здравоохранения перестраивается применительно к новому административно-территориальному делению. Вместо прежних отделов здравоохранения теперь повсеместно учреждаются в составе исполкомов соответствующих Советов — областные (краевые), окружные (упразднены с ликвидацией самих адм. — территориальных округов) и районные отделы здравоохранения. Правда, в районах в первое время дело здравоохранения нередко входило в компетенцию общих отделов исполкомов, в составе которых создавались отделения здравоохранения, но после ликвидации в 1930—1931 г. административно-территориальных округов повсюду были созданы райздравотделы. Право образования райздравотделов получили вскоре и многие города, которые раньше их не имели. В 1928 г. утверждается положение о краевых (областных) отделах (управлениях) здравоохранения, а в 1930 г. для них вводится и типовая структура 123. Органы здравоохранения в эти годы пользуются широкой поддержкой со стороны массовых общественных организаций в лице специальных секций и комиссий здравоохранения местных Советов, комиссий оздоровления труда и бьЛа при медицинских учреждениях («КОТИБЫ»), комиссий (групп) здравоохранения на предприятиях, учреждениях, школах, домоуправлениях; организаций Красного креста и Красного полумесяца.
Рост городов, промышленных районов, расширение предприятий общепита и т. п. — все это потребовало проведения в стране мероприятий по подъему на новую высоту санитарного дела. # Повсеместно установлен был предупредительный и текущий санитарный надзор. Широкое развитие получили мероприятия в области санитарного просвещения. В стране создается сеть домов санитарного просвещения и т. д. Укрепляется и вся санитарная организация124. Исключительное значение в организации и т. д.
120 См. Очерки истории здравоохранения СССР. (1917—1956 гг.). Под ред. М. И. Барсукова, стр. 206.
121 СЗ СССР 1929, № 51, стр. 467.
122 СУ 1931, № 53, ст. 395.
123 СУ 1928, № 81, ст. 555; СУ 1930, № 62, ст. 765.
124 См. например, постановления «О санитарных органах РСФСР» СУ 1927, № 21’, ст. 139; СУ 1927, № 104. стр. 695.
688


санитарного дела имело образование в декабре 1933 г. государственной санитарной инспекции125. На эту инспекцию возлагался надзор за выполнением установленных санитарно-гигиенических норм и правил всеми органами, предприятиями, учреждениями, а также домоуправлениями. В постановлении о государственной санитарной инспекции подчеркивалось, что она создается в целях улучшения санитарного обслуживания населения и полного охвата санитарным надзором всех отраслей производства, труда и быта, в особенности — пищевой промышленности и общепита. Государственная санитарная инспекция учреждалась как в составе наркомздравов союзных республик, так и в составе наркомздравов АССР. В каждой республике ее возглавлял заместитель наркома здравоохранения, который являлся главным санитарным инспектором своей республики. Система местных органов санитарной инспекции была представлена краевыми, областными, районными санитарными инспекциями, входившими в состав соответствующих здравотделов.
Наконец, для объединения и руководства работой органов государственной санитарной инспекции на всей территории Союза в июле 1935 г. создается Всесоюзная государственная санитарная инспекция при СНК СССР 126. Этот общесоюзный орган государственной санитарной инспекции был образован, как подчеркивалось в постановлении правительства, прежде всего в целях усиления надзора за предприятиями пищевой промышленности, торговлей продовольственными продуктами и за предприятиями общественного питания. В области наблюдения за санитарным состоянием и в борьбе против антисанитарии (наложение штрафов, закрытие учреждений и предприятий за антисанитарное состояние, предварительный санитарный надзор и т. д.) органы государственной санитарной инспекции пользовались, как это имеет место и сейчас, полной независимостью от местных органов государственной власти. «Такое построение, — как подчеркивал Н. А. Семешко, — чрезвычайно важно: оно облекает санитарную инспекцию большой властью; оно делает инспекцию действительно государственным санитарным органом, «оком государства» 127.
К концу изучаемого периода новые большие изменения снова произошли в аппарате наркомздравов. Аппарат наркомздравов, ввиду подъема всего дела здравоохранения в стране, еще более усложнился. В 1935 г. в составе Наркомздрава РСФСР, кроме управления лечебно-профилактических учреждений и других управлений, хотя и несколько видоизмененных, но существовавших и раньше, функционирует уже ряд его новых главных управлений: по охране материнства и младенчества, здоровья детей и подростков, противоэпидемиологическое, высших медицинских 125 СЗ СССР 1933, № 74, ст. 450; СУ 1934, № 13, ст. 86.
126 СЗ СССР, 1935, № 41, ст. 348.
127 Н. А. Семашко. Избранные произведения. М., Медгиз, 1954, стр. НО.
44—1240 689


учебных заведений, средних медицинских учебных заведений, научно-исследовательских институтов, аптечное, капитального строительства, а также отдел медицинской промышленности и др. Создаются новые совещательные и вспомогательные органы: Научно-технический комитет, с задачей рассмотрения вопросов изобретательства и рационализаторства, Фармацевтический комитет и др. В качестве совещательного органа для рассмотрения принципиальных вопросов и обобщения опыта при Наркомздраве РСФСР, как и при всех других наркоматах, учреждается Совет наркомата. Он состоял из руководителей и авторитетнейших работников в' области здравоохранения. В его работе принимала участие широкая медицинская общественность. Сеть местных органов здравоохранения также была пересмотрена и укреплена 128.
Существенным образом перестраивается управление курортным делом. В годы социалистической реконструкции в стране развернулось крупнейшее курортное строительство и страна располагала разветвленной сетью лечебно-курортных учреждений. Для согласования же деятельности Наркомздрава РСФСР с другими ведомствами и организациями и объединения курортной политики, при Наркомздраве РСФСР в 1926 г. создается специальное курортное совещание из представителей от разных ведомств 129. Но и после этого управление даже общесоюзными курортами оставалось фактически рассредоточенным, что осложняло решение вопросов правильного использования и развития курортов. Поэтому в 1932 г. постановлением ЦИК и СНК СССР все санатории и другие лечебные учреждения на курортах Закавказья, Крыма, Северного Кавказа, Одессы, Восточной Сибири и кумысные курорты, находившиеся в. ведении наркомздравов союзных республик, Цусстраха и Российского общества Красного креста, объединились в ряд трестов общесоюзного значения. Остальные курорты были отнесены к курортам местного значения и оставлены в ведении наркомздравов союзных республик. Для руководства деятельностью курортных трестов создается всесоюзное объединение курортов «Союзкурорт». Задача нового союзного органа заключалась в правильной постановке лечебного дела на курортах общесоюзного значения и в дальнейшем развитии курортного дела в стране. В ведении «Союзкурорт» поступили и научные институты (институт курортологии и др.). Медико-санитарный надзор, контроль и инспектирование курортов оставались за наркомздравами союзных республик130.
128 В июле 1936 г. создается союзно-республиканский Наркомздрав СССР, с передачей в его ведение Всесоюзной государственной санитарной инспекции и с подчинением ему Всесоюзного института экспериментальной медицины. (СЗ СССР 1936, № 40, ст. 337). Вопросы организации Наркомздрава СССР рассматриваются во второй части курса.
129 СУ 1926, № 51, ст. 387.
130 СЗ СССР 1932. № 53, ст. 320.
690


На решающих этапах социалистического переустройства важное значение приобретала работа в области физической культуры трудящихся, воспитания нового человека, всесторонне физически развитого, активного строителя и борца за социализм. К началу 1930-х годов физкультурой в стране были охвачены уже очень широкие слои трудящихся. Но этот охват был все же недостаточным, а само физкультурное движение было еще мало организованным. Здесь процветал еще ведомственный разнобой, много было параллелизма в работе, непроизводительной растраты средств. Признавая работу в области физкультурного дела первостепенной государственной важности и имея в виду задачу преодоления указанных недостатков, советское правительство образовало в апреле 1930 г. общесоюзный центр по управлению физкультурным делом — Всесоюзный совет физкультуры при ЦИК СССР131. Совет объединял и направлял всю работу по физкультуре в стране. Его органами в республиках и на местах являлись образованные еще в 1923 г. республиканские и местные советы физической культуры 132.
§ 4. Органы управления в области просвещения науки < и искусства
В дореволюционной России народные массы находились не только в бедственном экономическом положении, но были, употребляя выражение В. И. Ленина, «ограблены в смысле образования, света и знания» 133. Подавляющая часть населения России (73%) оставалась неграмотной. Особенно отсталыми являлись национальные окраины <и районы страны. Помещичье-буржуаз- ное государство здесь умышленно культивировало невежество, дикость, чтобы тем легче было держать в подчинении народы.
Октябрьская революция подняла к историческому творчеству гигантские массы трудящихся и уже этим приобщила их к интеллектуальной, жизни. Вместе с тем она создала необходимые экономические предпосылки для поднятия трудящихся масс из страшной темноты, невероятной одичалости. Она раскрыла перед народом все те культурные ценности, которые были созданы на основе эксплуатации их труда, открыла доступ к этим ценностям и овладению ими, открыла народу дорогу к просвещению, знаниям, науке и искусству. Она создала при этом необходимые условия для всестороннего и быстрого развития культуры в стране.. Революция в области экономических и политических отношений сопровождалась у нас революцией и в области культуры. Осу131 СЗ СССР 1930, № 21, ст. 233.
132 Система этих органов просуществовала до июня 1936 г., когда была заменена системой комитетов во главе со Всесоюзным Комитетом по делам физкультуры и спорта при СНК СССР (СЗ СССР, 1936 г.» № 35, ст. ЗГО)^ рассматриваемых во второй части данного курса.
133 В. И. Ленин. Соч., т. 19, стр. 115.
41*
691


ществление культурной революции не было делом стихийным. Культурная революция явилась результатом глубоких социально-экономических преобразований и огромной специальной организационной работы в области культурного строительства со стороны партии большевиков и всего Советского государства. Решение задачи культурного подъема населения, овладения трудящимися силой знания, всестороннего культурного развития страны — партия большевиков рассматривала как важное средство в борьбе с капиталом, как необходимую предпосылку для окончательного и полного освобождения трудящихся от ига капитала, построения социализма и коммунизма, предполагающих высокий уровень развития науки и культуры.
Деятельность Советского государства в данной области потребовала создания специальных государственных органов в области просвещения, науки и искусства. В качестве такого центрального органа по декрету II Всероссийского съезда Советов создается Наркомат просвещения республики, во главе которого с первых дней Октябрьской революции и в продолжении многих лет стоял выдающийся деятель партии большевиков и Советского государства — А. В. Луначарский, крупнейший знаток литературы, искусства, вопросов просвещения, замечательный художник слова, один из крупнейших ораторов революции.
Перед Наркомпросом с первых дней его существования вста- .ли две важнейшие задачи: 1) организация советского аппарата просвещения в центре и на местах, выработка новых установок и директив во всей работе в области просвещения и 2) завоевание на сторону революции старого учительства и вообще старой интеллигенции. Как известно, значительная часть старой интеллигенции, в том числе и старого учительства, не сумела сразу понять и признать тех -великих преобразований, которые принесла с собой Октябрьская революция и отшатнулась от нее. Многие представители старой интеллигенции встали на путь пассивного -сопротивления или даже открытого саботажа. Однако такую позицию заняла не вся старая интеллигенция. * Лучшая ее часть, в том числе и старого учительства, осталась с трудовым народом и сразу включилась в творческую созидательную деятельность.
Центрами саботажа в области народного просвещения являлись — быв. Министерство народного просвещения, которое В. И. Ленин метко называл «министерством народного затемнения» и меньшевистско-эсеровская верхушка Всероссийского учительского союза (ВУС) и др. 9 (22) ноября 1917 г. ВЦИК принял декрет об учреждении Государственной комиссии по просвещению, провозгласив, что в области народного образования Комиссия будет преследовать целью «сотрудничество педагогов и сил общественных»134. В состав Государственной комиссии по 134 СУ 1917, № 3, ст. 32.
692


просвещению должны были войти: нарком просвещения, пред- ставители ВЦИК, ВУС'а, Государственного комитета по народному образованию, учрежденного еще при Временном правительстве, от профсоюзов и т. д. Комиссия мыслилась как орган «общего руководства просвещением». Предполагалось, что она установит нормальные деловые связи с Государственным комитетом по народному образованию и др. организациями, объединявшими значительные силы опытных специалистов страны и тем ускорит вовлечение в дело социалистического строительства старой интеллигенции. По поводу этих надежд Наркомпрос в юбилейном издании «Пять лет власти Советов» признавал, что у Наркомата просвещения «была пора «розовой юности», проникнутой «идеалистической» верой в доброжелательное отношение представителей науки к освобождающему мир пролетариату» 135. Но эти надежды не оправдались. Значительная часть интеллигенции саботировала. Государственный комитет по народному образованию открыто встал .на сторону контрреволюции и уже в ноябре 1917 г. его пришло’сь распустить. Не вошли в состав Государственной комиссии по просвещению и представители ВУС'а,, также занявшие по отношению к советской власти глубоко враждебную позицию, что вызвало ликвидацию в дальнейшем и ВУС'а и образование вместо него Всероссийского союза работников просвещения (Всеработпроса). «Нужны были огромная сила революции, ее победы и завоевания, чтобы вернуть интеллигенцию служить освобожденным массам трудящихся», как отмечал это Наркомпрос в статье, посвященной десятилетнему пребыванию А. В. Луначарского на посту наркома просвещения 136.
Исключительное значение в деле вовлечения старой интеллигенции в дело социалистического строительства имела ленинская политика по отношению к старым специалистам. В. И. Ленин настаивал на необходимости широкого использования на соответствующих участках советской работы, наряду с квалифицированными кадрами коммунистов, и старых специалистов, идя навстречу их законным желаниям и создавая для них, насколько позволяла революция, благоприятные материальные условия. Чрезвычайно велика была роль и лично А. В. Луначарского137.
Отчаянный саботаж чиновников и служащих и вообще старой: интеллигенции ускорил слом старых государственных органов, а также буржуазных «общественных» организаций народного просвещения и сформирование новых классовых революционных органов в данной области. Функции высшего руководства всем делом народного просвещения сосредоточились в центре целиком^ в руках Наркомпроса РСФСР и его коллегии. Важнейшие руководящие посты в Наркрмпросе принадлежали при этом больше135 Пять лет власти Советов, 1922, стр. 504
136 Десять лет несменно на посту. «Народное просвещение», 1927, № 10, стр. 120.
137 См. там же.
69а-


викам. В состав коллегии Наркомпроса, кроме наркома А. В. Луначарского, вошли — Н. К. Крупская. П. И. Лебедев-Полянский — впоследствии академик, М. Н. Покровский и др. выдающиеся деятели советской науки и просвещения того времени. Что касается Государственной комиссии по просвещению в ее состав вошли: нарком с коллегией, все заведующие отделами Нарком- проса, а также представители от ВЦИК, наркоматов, профсоюзов и от местных органов народного образования. Однако с укреплением Наркомпроса надобность в параллельной ему особой Государственной комиссии по просвещению вскоре отпала и она в 1918 г. была упразднена. Место ее заняли два введенных института, образованные в начале 1919 г.: Государственный ученый совет Наркомпроса и периодически созывавшиеся всероссийские съезды по народному образованию из представителей от органов народного образования и вообще от сведующих лиц. Посредством съездов обеспечивалось привлечение к работе Наркомпроса широкой общественности. Первый так^й съезд состоялся в августе— сентябре 1918 г.
На местах, как и в центре, старый буржуазйо-помещичий аппарат народного образования сдается на слом и учреждается сеть местных советских органов народного образования. Важнейшим актом в деле слома старого и создания советского аппарата народного образования на местах явилось постановление Наркомпроса РСФСР от 21 января (3 февраля) 1918 г.138. Этим постановлением упразднялись учебные округа и вся их администрация, руководство школой на местах передавалось местным Советам рабочих и крестьянских депутатов. В составе исполкомов губернских, уездных, городских и волостных Советов были образованы специальные органы—отделы народного образования, которые функционировали на принципе двойного подчинения. Являясь органами местных Советов, они в то же время представляли собой местный аппарат Наркомпроса РСФСР.
Для Наркомпроса РСФСР, а в значительной степени это относилось и к местным отделам народного образования, в первые периоды социалистического строительства характерной была чрезвычайная полнота их функций. '
Всю работу в области культурного строительства необходимо было поставить так, чтобы она действительно служила делу освобождения трудящихся масс и давала бы трудящимся не только Грамотность, но и общественно-политическое воспитание в духе, совершенно противоположном тому воспитанию, которое навязывалось массам до Октябрьской революции. В обстановке разгоревшейся после Октябрьской революции ожесточенной борьбы с внутренней и внешней контрреволюцией этого можно было 138 СУ 1918, № 17, ст. 259. Отметим здесь, что управление Московского -учебного округа существовало некоторое время параллельно с МОНО и было упразднено только в июне 1918 г. (См. Календарь народного просвещения, 1917—1927. «Народное просвещение». 1927, № 10, стр 105).
694 *


достигнуть лишь централизуя руководство всем делом культурного строительства в одном идеологическом центре, который обеспечил бы общее направление всей просветительной работы в стране. Поэтому с первых дней существования Наркомпроса РСФСР развертывается и весьма интенсивно протекает процесс собирания в нем -всех отраслей культурного строительства. Наркомпрос РСФСР сосредоточивает таким образом в своих руках руководство всем школьным делом -в республике (средней и высшей школой) 139, дошкольным делом, политико-просветительной работой .в (массах (внешкольной работой, как она называлась в первое время), массовой -профессионально-технической подготовкой, издательской деятельностью, научными учреждениями (в том числе и Академией наук), учреждениями в области театра, музыки, изобретательского искусства, кино и т. д.
Под руководством Наркомпроса РСФСР и местных отделов народного образования уже в первый год Октябрьской революции осуществляется реформа школьного образования. В решении этой задачи исключительное значение имел декрет СНК, подписанный В. И. Лениным, «Об отделении церкви от государства и школы от церкви» (январь 1918) 14°, выводивший советскую школу на дорогу социалистического просвещения, а также «Положение о единой трудовой школе РСФСР» (октябрь 1918) 141, которым упразднялся старый сословный характер школы и создавалась единая советская школа, доступная всем трудящимся.-
Большую работу Наркомпрос РСФСР провел и в области демократизации и перестройки на советских началах высшей школы. В первый же советский учебный год двери высшей школы были широко открыты для рабочей и крестьянской молодежи. В деле демократизации высшей школы исключительное значение имел декрет СНК «О правилах приема в высшие учебные заведения РСФСР» (август 1918) 142.
Наркомпрос установил тесную связь, насколько это тогда было возможным, с Академией Наук и другими научными учреждениями страны, поступившими в его ведение, оказывая им необходимую помощь и принимая меры к перестройке этих учреждений и подчинению их деятельности целям Советского государства. Научные учреждения были призваны сыграть крупную роль в деле социалистического строительства, в частности в поднятии 139 Отметим, что процесс сосредоточения в руках Наркомпроса всего управления школьным делом завершается в основном уже летом 1918 г., когда по декрету СНК от 5 июня к нему отошли все начальные, средние и высщие. открытые и закрытые^общеобразрвательные и специальные учебные заведения, а также дошкольного воспитания и внешкольного образования. Передаче в Наркомпрос не подлежали только специальные учебные заведения для взрослых, если эти учебные заведения преследовали исключительно технические цели. (СУ 1918, № 39, ст. 507).
140 СУ 1918, № 18, ст. 263.
141 СУ 1918, № 74, ст. 812.
142 СУ 1918, № 57, ст. 632.
695


производительных сил страны, развитии ее экономической мощи и в деле укрепления обороноспособности страны. Первым руководителем научного центра (отдела) Наркомпроса, объединявшего тогда высшую школу и научно-исследовательские учреждения, был крупный теоретик и знаток организации научного дела — П. К. Штернберг, ученый астроном, один из руководителей вооруженного восстания в Москве. П. К. Штернб’ерг почти всю свою жизнь провел в обсерватории и кончил ее на фронте, где умер от болезни в 1920 г.143.
Системой органов народного образования развертывается под руководством Наркомпроса РСФСР политико-просветительная работа в массах. В стране создается сеть различных курсов общеобразовательного характера, народных университетов и народных домов, дворцов культуры, клубов, изб-читален и т. д. В целях сохранения для народа книжных богатств СНК издал в июле 1918 г. специальный декрет «Об охране библиотек и книгохранилищ» 144. Все библиотеки и книгохранилища передавались под охрану и учет Наркомпроса. Все дело внешкольного образования возглавляла в Наркомпросе РСФСР до конца своей жизни Н. К. Крупская 145. Наркомпрос через свой литературно-издательский отдел, возглавлявшийся П. И. Лебедевым-Полянским, уже в 1918 г. организует широкую литературно-издательскую деятельность. В первую очередь налаживается дешевое издание русских классиков, учебной и политико-просветительной литературы. В работе Литературно-художественной комиссии отдела активное участие приняли: А. Блок, В. Я- Брюсов, В. В. Вересаев, И. Э. Грабарь, К. Чуковский 146. Хотя по тем временам эти книги пришлось отпечатать на плохой разноцветной бумаге, однако жажда народа к просвещению была настолько велика, что издания моментально расходились в десятках тысяч экземпляров.
Советская власть приложила величайшие усилия к сохранению всех сокровищ искусства прошлого и организации широкого доступа к ним трудящихся. В этих целях Наркомпрос РСФСР с первых своих шагов предпринял меры к охране, а затем и национализации культурных ценностей страны. Во дворцы и музеи столицы, а также и на места были назначены специальные комиссары. Наркомпрос приступил к осуществлению задачи по соз143 См. Речь М. Н. Покровского на торжественном заседании коллегии Наркомпроса РСФСР, посвященном 10-летнему юбилею Наркомпроса. «Народное просвещение», 1927, № 11—12, стр. 6.
144 СУ 1918, № 52, ст. 592.
145 См. о политико-просветительной (внешкольной) работе Наркомпроса и организации политпросвета. Л. С. Фрид. Очерки по истории развития политико-просветительной работы в РСФСР (1917—1929 гг.). Л., 1941, стр. 15 и далее.
146 См. об издательской деятельности. Отчет о деятельности Литературноиздательского отдела Народного Комиссариата по просвещению. М., 1918, стр. 4—10 и др., а также: Валериан Полянский. Как начал работать Народный Комиссариат просвещения. «Пролетарская революиця» 1926, № 1 (48) стр. 60.
696


Данию и развитию новой, советской литературы, театров, изобразительного искусства, музыки и кино, которые отражали бы революционную современность и отвечали бы требованиям новой творческой советской эпохи. Искусство должно было стать достоянием трудящихся масс147.
Значительной вехой в деле централизации в руках Нарком- проса РСФСР функции государственного руководства искусством явился акт от 19 декабря 1917 (1 января 1918) об объединении деятельности Наркомпроса РСФСР с образованным в ноябре 1917 г., для заведывания имуществами быв. министерства двора, Народным комиссариатом государственных имуществ 148. По этому акту в Наркомпрос РСФСР фактически передавались академические театры, музеи, исторические дворцы, Академия художеств и др. В июле 1918 г. последовало упразднение Наркомата госимуществ и все его художественные учреждения перешли целиком в управление Наркомпроса РСФСР.
С весны 1918 г. Наркомпрос РСФСР приступил к осуществлению ленинской идеи монументальной пропаганды, служившей своими особыми средствами целям коммунистического воспитания и образования молодежи и всех трудящихся 149. Крупные мероприятия с первых месяцев Октябрьской революции осуществляются в области архивного дела. Октябрьская революция превратила архивы в общенародное достояние. Были приняты меры к охране архивов. На основе декрета СНК от 1 июня 1918 г. «О реорганизации и централизации архивного дела» предпринимается реформа всего архивного дела, положившая начало совершенно новой, социалистической организации архивного дела, обеспечивающей создание наилучших условий для использования архивов в интересах социалистического общества. В организационном отношении создание таких условий достигается прежде всего последовательным проведением принципа государственной централизации управления архивным делом и созданием Единого. 147 По многим вопросам культурного строительства в первый период Октябрьской революции см. И. С. Смирнов. Ленин и советская культура. Государственная деятельность В. И. Ленина в области культурного строительства (октябрь 1917 — лето 1918). М., Изд. АН СССР, 1960.
148 СУ 1917, № 10, ст. 157.
149 Монументальная пропаганда заключалась в создании и торжественном открытии различных памятников (бюстов, целых фигур, барельефов, групп и т. д.). В необходимых случаях памятники должны были иметь краткие, но выразительные надписи, содержащие оценку тому или иному историческому событию, лицу и т. п. Постановке памятников предшествовала большая орга- низационная работа Наркомпроса и творческая деятельность скульпторов, писателей, поэтов и т. д. Первый памятник был открыт в Петрограде в сентябре 1918 г. Это был памятник замечательному русскому писателю и революционеру конца XVIII в. Радищеву, выполненный скульптором Шервудом.. (См. о мероприятиях Наркомпроса РСФСР в области монументальной пропаганды. П. И. Лебедев. Советское искусство в период иностранной военной интервенции и гражданской войны. М.-Л., «Искусство», 1949, стр. 42—75 и др.).
697


государственного архивного фонда советской страны как совокупности всех документальных материалов, принадлежащих Советскому государству. Эти принципы и были установлены указанным декретом. Для руководства государственным архивным фондом в составе Наркомпроса РСФСР создается специальное правительственное учреждение — Главное управление архивным делом (Главархив) 150.
Во 1всей своей деятельности Наркомпрос и местные органы народного образования уже тогда приступили к разрешению задачи по уничтожению той пропасти, которая существовала между культурным уровнем городского и сельского населения. Вместе с тем уже тогда они проявили много заботы о развитии и просвещении национальных меньшинств, умышленно державшихся по- мещика-ми и буржуазией в состоянии полной темноты и невежества. Органы чнародного образования предпринимали при этом меры не только по организации школ для национальных меньшинств, но и по созданию очагов национальной культуры на художественном фронте, имея в виду полное развитие творческих сил всех народностей советской страны 151.
Широта функций и многообразный характер деятельности Наркомпроса РСФСР нашли соответствующее отражение и на его аппарате. При первом сформировании аппарата Наркомпроса он состоял из 15-ти (затем 17-ти) различных отделов152. Эти отделы далее перестраивались и видоизменялись применительно к самой работе. К сентябрю 1918 г. в Наркомпросе РСФСР насчитывалось уже 28 отделов, разделявшихся на секции: 1) школьную с отделами: единой школы, дошкольного воспитания, высшей школы, реформы школы и др.; 2) внешкольную с отделами: внешкольным, Полеткульта153, кинематографиче150 СУ 1918, № 40, ст. 514; См. об образовании Главархива и по другим вопросам архивного строительства в то время: В. В. Максаков. Архивное дело в первые годы Советской власти. Под ред. Н. Р. Прокопенко. М., 1959, ст. 33—35 и др.
151 В первое время непосредственное руководство делом просвещения нацмен принадлежало Наркомнацу и права Наркомпроса в данных вопросах были ограничены (все решения по вопросам культурно-просветительной работы среди нацмен подлежали утверждению Наркомнаца). Такая организация имела ряд неудобств и поэтому уже в октябре 1918 г. все управление школами нацмен соредоточивается в НКП и местных ОНО. (См. об организации дела просвещения нацмен: Народный Комиссариат по просвещению. 1917 — октябрь— 1920 (Краткий отчет). Госиздат, 1920, стр. 89 и далее; Г. Ульянов Маленькие заметки о большом деле. «Народное просвещение». 1927, № 10, стр. 148 и далее).
152 См. о первоначальном аппарате Наркомпроса В. Полянский. Как начал работать Народный Комиссариат просвещения. «Пролетарская революция», 1926, № 1 (48), стр. 49 и далее; Календарь народного просвещения.
1917—1927 (Хроника просвещенческого строительства за 10 лет). «Народное просвещение», 1927, № 10, стр. 103.
698'


ским; 3) научную ? отделами: научным, библиотечным, научномузейным, главным управлением архивным делом и др.; 4) художественную с отделами: театральным154, музыкальным155, изобразительных искусств с центральным выставочным бюро при нем156, по делам музеев и охране памятников искусства и старины и имуществ республики157; 5) профобразования с отделом
153 Пролеткульт — сокращенное название объединения пролетарских культурно-просветительных организаций. Возник еще до Октябрьской революции. При Наркомпросе состоял как добровольная организация пролетарской самодеятельности в различных областях искусства. Имел свои отделения во многих городах и свои издания (журналы «Пролетарская культура», «Горн», «Гудки» и др.). В пролеткультовские организации нахлынуло немало социально-чуждых, мелкобуржуазных элементов. Принципиальные установки Пролеткульта, данные его теоретиками (В. Ф. Плетневым, А. А. Богдановым и др.), были, как известно, глубоко ошибочными и чуждыми политике партии большевиков в области искусства. Основной их тезис сводился к тому, что рабочий класс должен искусственным путем создавать особую «пролетарскую культуру» в отрыве от предшествовавшей культуры. Культурное наследие прошлого полностью отрицалось. Под видом же пролетарской культуры делались попытки насадить в области философии буржуазные махистские взгляды, а в области искусства и литературы — футуризм и другие виды формализма. Они отрицали руководящую роль партии, стремились к установлению внутри Наркомпроса автономии для Пролеткульта и т. д. Замкнутость, кастовость, противопоставление себя органам диктатуры пролетариата — были характерны для многих пролеткультовских организаций. Все это крайне отрицательно сказывалось на характерё деятельности пролеткультовских организаций и приносило ущерб делу строительства социалистической культуры. Партия и Ленин неоднократно указывали на порочность установок Пролеткульта, резко критиковали его политически вредные установки. Деятельность Пролеткульта стала замирать примерно с 11922 г. и в дальнейшем он постепенно распался. На (месте цролеткультопских организаций «были созданы новые организации творческой самодеятельности — самостоятельные объединения пролеткультовских писателей, .художников, музыкантов и т. д. Пролеткультовские организации совершенно прекращают свое существование к 1930 году. (См. к вопросу о Пролеткульте. Л. С. Фрид* Очерки истории развития политико-просветительной работы в РСФСР 1917—1929 гг., стр. 27,39—40,58—63; П. И. Лебедев. Советское искусство в период иностранной военной интервенции и гражданской войны, стр. 25—29 и др.).
154 См. положение о ТЕО. СУ 1918, № 68, ст. 740. При ТЕО уже в 1918 г. создается и приступила к работе историко-театральная секция. См. о ней Сборник историко-театральной секции. Том 1, Пг. 1918.
155 См. к вопросу об организации и деятельности МУЗО. Сборник декретов, постановлений и распоряжений по музыкальному отделу Наркомпроса. Вып. 1, Пг. Изд. МУЗО НКП, 1919.
156 См. положение об ИЗО и к вопросу о его деятельности. Справочник отдела ИЗО Наркомпроса. Вып. 1., М., 1920, стр. 3 и далее; а также П. И. Лебедев. Советское искусство в период иностранной военной интервенции и гражданской войны. М.-Л., «Искусство», 1949 г.
157 Для работы по охране и национализации культурных ценностей страны, в ноябре 1917 г. при Наркомпросе была создана Коллегия по делам музеев и охране памятников искусства и старины, в работе которой приняли участие академики Н. Я. Марр, И. А. Орбели и другие крупнейшие деятели науки и искусства. Подобная же коллегия, в конце 1917 г., создается и в Москве. Наркомпросе поручил организацию Московской коллегии известному художнику и крупнейшему искусствоведу И. Э. Грабарю. В мае 1918 г., т. е. 699


реформы профобразования и др. Для руководства делом просвещения национальных меньшинств в октябре 191*8 г. при Нар- компросе создается специальный отдел национальных меньшинств (нацмен). Общей частью наркомата являлось его управление делами. Кроме того важные функции в Наркомпросе выполняли его отделы: литературно-издательский, статистический и др., а также некоторые хозяйственные отделы. Отделы делились на многочисленные подотделы. Всех п/отделов тогда насчитывалось в НКП около 200. П/отделы делились на более мелкие части — п/секции и отделения 158.
Деятельность местных отделов народного образования, объем их работы, широта охвата вопросов культурного строительства, а вместе с тем и их аппарат находились в прямой зависимости от размера подведомственной им территории (губерния, уезд, город и т. д.), мощности и сложности им подчиненной сети просветительных учреждений. Но при всем этом общими для всех отделов народного образования являлись следующие функции: реформа школьного дела на новых советских началах, забота о материальном обеспечении просветительной работы в пределах своего ведения, забота об обеспечении просветительных учреждений квалифицированными советскими кадрами, развитие сети просветительных учреждений, выработка наиболее целесообразных организационных форм, программ и приемов просветительной работы, инструктирование низовых органов и просветительных учреждений, пропаганда идей советского просвещения среди населения, увязка просветительной работы с деятельностью профсоюзных и партийных органов, а также с работой хозяйственных органов и населения, организация общественной инициативы в деле народного образования, контроль и наблюдение за точным и своевременным исполнением местами постановлений и после переезда Наркомпроса в Москву (Наркомпрос в это время разделился на две части — Петроградскую, где оставался А. В. Луначарский и главную— Московскую, которой ъедал зам. наркома — М. Ц. Покровский). Московская коллегия по делам музеев и охране памятников была преобразована в музейный отдел. Возглавил отдел И. Э. Грабарь. Отдел сосредоточил в своих руках руководство всем музейным делом в стране и всем делом охраны памятников искусства и старины. '10 июня 4918 г. открыла свою деятельность возникшая в недрах музейного отдела Всероссийская реставрационная комиссия, чем было положено начало замечательной деятельности по собиранию и реставрации ценнейших памятников искусства. Позднее, в 1924 г., комиссия получила название «Центральные государственные реставрационные мастерские». (См. об этом: И. Э. Грабарь. Моя жизнь. Автомонография. М.-Л. Искусство, 1937, стр. 272—278; он же. Восемь лет реставрационной работы. В кн.: Вопросы реставрации. Сборник Центральных государственных реставрационных мастерских. Под ред. Игоря Грабаря. М., Изд. Центральных Государственных реставрационных мастерских, 1926, стр. 5—6).
158 См.‘ о структуре Наркомпроса РСФСР во второй половине 1918 г. И. Заколо'дкин. Развитие структуры Наркомпроса и его местных органов. «Народное просвещение» 1927, № 11—12, стр. 50—51,
700


распоряжений по народному образованию, исходящих от высших органов и т. д. Вышестоящие ОНО руководили всей сетью нижестоящих ОНО и осуществляли непосредственное руководство подчиненным им научными, учебными и просветительными учреждениями.
При отделах народного образования, согласно декрету СНК «Об организации дела народного образования в РСФСР» (июнь 1918) 159 160, создавались в качестве контрольно-совещательных органов советы народного образования из представителей общественных организаций, учащих, а также и учащихся. При ОНО создавались комиссии по охране памятников искусства и библиотек. По своей внутренней организации более крупные отделы народного образования (губернские, уездные) соответствовали построению центрального аппарата Наркомпроса РСФСР. Подотделы ОНО носили названия аналогичных структурных подразделений наркомата. В рассматриваемое время в составе губернских и уездных отделов народного образования обычно создавались подотделы: общий, дошкольный, школьный, внешкольный (по- литпросветработы), профтехобразования, нацмен, секции ИЗО и др. ВОЛОНО подотделов обычно не создавали и состояли из 3-х лиц, между которыми распределялось заведывание школами, просветительными учреждениями, учреждениями дошкольного возраста и т. д. 16°.
По мере образования независимых братских советских республик и здесь создается подобная же сеть органов во главе со своими республиканскими наркомпросами. Для деятельности этих органов, как и для построения их аппарата, также была характерна чрезвычайная полнота их функций: наркомпросы независимых братских советских республик и местные органы народного образования определились так же, как органы по руководству всеми важнейшими отраслями культурного строительства. Независимые братские советские республики и их названные органы широко использовали при этом опыт и прямую помощь Российской федерации.
*. *
Гражданская война и иностранная военная интервенция потребовали мобилизации всех культурных сил и средств страны для отражения контрреволюции и поставили тем самым перед органами просвещения новые задачи. Обстановка ожесточенной/ военной борьбы с особенной остротой потребовала при этом про159 СУ 1918, № 46, ст/551.
160 Там же и И. Заколодкин. Развитие структуры Наркомпроса и его местных органов. «Народное просвещение», 1927, № 11—12, стр. 48—49.
701


ведения дальнейшей централизации руководства всеми отраслями просветительной работы в едином ведомстве — Наркомпросе, Все это вызвало дальнейшую организационную перестройку изучаемых органов.
Деятельность органов народного просвещения теперь была направлена прежде всего на доведение до конца начатого уже дела реформы школы — превращения ее из орудия классового господства буржуазии в орудие раскрепощения трудящихся и социалистического строительства 161. Принимаются дальнейшие меры к развитию установленных советской властью основ школьного и просветительного дела. Особую заботу в обстановке войны и разрухи составляли вопросы организации бесплатного снабжения учащихся. В стране развертывается для неимущих детей сеть детских домов.
В августе 1920 г. ВЦИК принял специальный декрет «Об организации работ отделов народного образования в связи с продвижением Красной армии»,’ потребовав от органов народного образования напрячь все силы для всемерного содействия фронту. ВЦИК подчеркивал, что одновременно с углубленной агитационной работой, ОНО должны обслуживать детей участников войны и пострадавших от нашествия белогвардейцев. Для этого предлагалось немедленно приступить к организации школ и детдомов (в каждом уезде) 162.
Широкие мероприятия осуществляются по дальнейшей демократизации высшей школы. Немалое значение здесь имело создание в годы гражданской войны рабочих факультетов. Декрет о них, изданный в 1920 г.163, подчеркивал, что основная задача рабочих факультетов заключается в вовлечении пролетарских и крестьянских масс в стены высшей школы. Вместе с тем создается ряд новых высших учебных заведений, в том числе университетов 164.
В связи с уходом значительной части квалифицированных рабочих на фронт очень большое значение приобретала деятельность рассматриваемых органов по налаживанию профессионально-технического образования. В стране создается тесно связанная с народным хозяйством сеть профтехшкол, фабрично-заводских училищ, курсов и других подобных учебных заведений.
161 См. о деятельности в эти годы. Наркомпрос. Краткий отчет. 1917— — 1920. М., ГИЗ, 19?0.
162 См. СУ 1920, № 70, ст. 324.
163 СУ 1920, № 80, ст. 381.
164 В ознаменование годовщины Октябрьской революции СНК принял постановление об учреждении государственных университетов в Костроме, Смоленске, Астрахани, Тамбове, Ярославле и Самаре (СУ 1919, № 2, ст. 21). Вместо пяти университетов, перешедших от старого строя, к осени 1919 г. в- республике их насчитывалось уже 15. (См. Наркомпрос. Краткий отчет. 1917—1920, стр. 52).
702


В 1920 г. принимается и проводится в жизнь декрет «Об учебной профтехнической повинности»165, распространявшийся на всех рабочих в возрасте от 18 до 40 лет, причем осуществляется переход руководства профобразованием из всех ведомств в Наркомпрос.
В годы гражданской войны окончательно складывается государственная система политического просвещения взрослых. По- литпросветработа получает широкий размах. «Государство,— говорил В. И. Ленин, — сильно сознательностью масс... когда массы все знают... идут на все сознательно» 166. В годы гражданской войны политпросветработа обслуживала прежде всего задачи разгрома врага на фронтах. Она поднимала трудящихся на борьбу с Колчаком, Деникиным, Врангелем и т. д., а также на борьбу с хозяйственной разрухой.
Вместе с тем она имела и широкое общеобразовательное значение. Расширялась сеть политико-просветительных учреждений. В политпросветработе использовались разнообразные, методы и средства: печать, клубная работа, избы-читальни, передвижные средства (агитпоезда и агитпароходы и т. п.), театр, концерты, митинги, выставки, доклады, чтения, изобразительное искусство, в том числе исторические окна сатиры РОСТА, многие из которых были выполнены замечательным советским поэтом В. В. Маяковским. В годы гражданской войны свое дальнейшее развитие получает библиотечное дело, реорганизуемое на началах централизации руководства, что нашло отражение в декрете 1920 г. о централизации библиотечного дела в РСФСР. Все библиотеки как состоявшие в ведении Наркомпроса, так и библиотеки всех других ведомств, учреждений и общественных организаций объявлялись общедоступными и связывались в единую библиотечную сеть РСФСР, заведывание которой поручалось Наркомпросу. В составе последнего была создана специальная Центральная межведомственная библиотечная комиссия, а для комплектования вновь проектируемых библиотек организован центральный библиотечный коллектор 167.
Уже в тяжелой обстановке гражданской войны партия большевиков и советское правительство объявили решительный поход против одного из самых проклятых наследий прошлого — массовой народной неграмотности. Исключительную роль сыграли при этом ленинский декрет «О ликвидации безграмотности в республике» (декабрь 1919), вводивший обязательное обучение для всех граждан в возрасте от 8 до 50 лет, и создание в 1920 г. в Наркомпросе для общего руководства работой по ликбезу специальной Всероссийской чрезвычайной комиссии по ликвидации
165 СУ 1920, № 70, ст. 325.
166 В. И. Ленин. Соч., т. 26, стр. 224.
167 См. Л. С. Фрид. Очерки по истории развития политико-просветительной работы в РСФСР (1917—1929), стр. 55.
703.


безграмотности (ЧК ликбез) 168 169 170. Политпросветработа была настолько в целом плодотворна, что получила очень высокую оценку со стороны В. И. Ленина. Выступая еще в мае 1919 г. на 1 Всероссийском съезде по внешкольному образованию, В. И. Ленин говорил: «Я уверен, что едва ли найдется такая область советской деятельности, как внешкольное образование и просвещение, где бы за полтора года были достигнуты столь громадные успехи» 1С9.
Большое внимание органами народного образования уделялось литературно-издательскому делу, поскольку печать и тогда являлась незаменимым средством воздействия на широкие массы, могучим орудием пропаганды и агитации, как и всего дела народного просвещения.
Задачи защиты советской страны от внешней и внутренней контрреволюции и борьбы с хозяйственной разрухой требовали всестороннего использования научных сил. Поэтому наркоматами просвещения проводились дальнейшие мероприятия по перестройке научных учреждений, подчинению их деятельности насущным задачам Советского государства. В годы гражданской войны в системе Наркомпроса РСФСР создаются и новые научно-исследовательские институты, деятельность которых имела мировое научное значение: Институт рентгенологии и радиологии под руководством врача доктора Неменова и физика профессора Иоффе, Государственный оптический институт под руководством известного физика профессора Рождественского 17°. В годы гражданской войны были сделаны первые шаги в деле охраны природы.
Несмотря на тяжелые условия войны еще более широкий размах получает деятельность рассматриваемых органов и в области руководства искусством. «Искусство — народу!». Таков был лозунг, под которым протекала работа в этой области. Многое сделано было, в частности, по организации театрального дела в стране. В 1919 г. театры национализируются. Большое значение в обстановке гражданской войны и разрухи имела деятельность и в области охраны памятников искусства и старины.
По мере образования и развертывания работы наркомпросов независимых братских советских республик устанавливаются их связи с Наркомпросом РСФСР. Последний оказывает при этом братским республикам большую помощь. Так в апреле 1919 г. Наркомпрос РСФСР отпускает 1 миллион рублей на первоначальные работы по созданию Белорусского государственного университета. Устанавливаются связи между отделами Наркомпро- ’68 СУ 1919, № 67, ст. 592; СУ 1920, № 69, ст. 312.
169 В. И. Лени н. Соч., т. 29, стр. 307.
170 См. Народный Комиссариат по Просвещению. 1917 — октября—1920 (Краткий отчет). Госиздат, стр. 69.
704


са РСФСР и соответствующими отделами наркомпросов братских республик.
Постепенное расширение и углубление работы На-ркомпроса РСФСР и наркомпросов незав!исимых братских советских республик, а также и местных ОНО приводит к значительному усложнению их аппарата. Так вместо ряда прежних отделов Наркомпроса РСФСР в годы гражданской войны вырастают его очень крупные учреждения — главки и другие органы с широкой компетенцией и большими правами.
В качестве центра научно-методического руководства в январе 1919 г. учреждается Государственный ученый совет Наркомпроса РСФСР 171. ГУС объединил в своих руках идейную работу главков и других частей Наркомпроса. Он являлся органом научной и педагогической политики Наркомпроса, его марксистским ядром и ближайшим помощником коллегии Наркомата. «Как штаб в арм1ии, это самый малолюдный отдел, но его работа являлась «определяющей для всей машины» 172. В партийном отношении ГУС являлся исключительно большевистским. Вместе с тем активное участие в работе ГУС'а в качестве его члена принял К. А. Тимирязев. Гениальный русский ученый и мыслитель, непримиримый борец против реакции в науке и жизни, К. А. Тимирязев формально не был членом партии большевиков, но после Октябрьской революции считал себя полностью ей принадлежащим. Он был одним из первых представителей интеллигенции, осознавших историческое значение Октябрьской революции и сразу отдавших все свои силы построению нового общества. Признание К. А. Тимирязевым Октябрьской революции и вся его неутомимая деятельность после Октября имели огромное общеполитическое значение.
Задачи правильной постановки литературно-издательского дела привели к образованию в мае 1919 г. Государственного издательства при Наркомпросе РСФСР (Госиздат) 173. Образованием этого органа предполагалось создать единый государственный аппарат печатного слова. Основная задача Госиздата в то время заключалась в создании в массовых количествах агитационно-просветительной литературы, как одного из средств революционной борьбы. Руководителем Госиздата был замечательный советский дипломат-публицист В. В. Воровский. В целях урегулирования всего театрального дела, в том же году учреждается Центральный театральный комитет Наркомпроса 171 См. календарь народного просвещения (хроника просвещенческого строительства за 10 лет). «Народноепросвещение», 1927 № 10, стр. 107; а также Директивы ВК<П |(.б) и постановления Советского правительства о народном образовании за 1917—1947 г. Приложение к журналу «Советская педагогика». Выпуск (2-й. Составил канд. педагогических наук Н. И. Болдырев. М.-Л. изд-во Академии педагогических наук. 1947, стр. 230.
172 Пять лег власти Советов, стр. 508.
173 СУ 1919, № 20, ст. 244.
45-1240 705


РСФСР. (Центротеатр) 174. На Центротеатр возлагалось «высшее руководство» всеми театрами как государственными, так и ведомственными и местных Советов. Театральный отдел теперь являлся исполнительным органом Центротеатра. Заведующим режиссерской секцией был приглашен и некоторое время эту должность исполнял (до болезни) замечательный артист и режиссер Е. Б. Вахтангов. В 1919 г. в ведение Наркопроса РСФСР (по отделу кино) передается фотокинематографическая промышленность с правом ее национализации по соглашению с ВСНХ. В связи с передачей киноотдел реорганизуется во Всероссийский фотокинематографический отдел Наркомпроса РСФСР (ВФКО). На ВФКО возлагалось осуществление при посредстве фотографии и кинематографии научно-учебных, культурно-просветительных и агитационно-пропагандистских задач, а также руководство фото-кино-торговлей и промышленностью, снабжение и распространение соответствующих технических средств и материалов. Для выполнения своих задач ВФКО учредил на местах непосредственно ему подчиненные окружные комитеты, для руководства всем фото-киноделом в округе, а также — губернские фото-кино секции при губоно 175 176.
Необходимость усиления работы в области профтехобразования вызвала преобразование в январе 1920 г. секции профтехобразования в Главный комитет профтехнического образования Наркомпроса РСФСР (Главпрофобр) 17в. В центре внимания Главпрофобра стояла высшая школа и массовое рабочее проф- техническое образование. При Главпрофобре учреждается совет из представителей ВСНХ и других ведомств и компетентных лиц.
В ноябре того же года в целях ликвидации сложившейся чересполосицы -в политико-просветительной и агитационной работе 177, координации политПросветработы и ее сосредоточения на обслуживании политического и экономического строительства страны, на месте политпросветотдела Наркомпроса (образован в июле 1920 г. из прежнего внешкольного отдела) создается Главный политико-просветительный комитет республики (Главполитпросвет) 178. Председателем его была назначена Н. К- Крупская. Главполитпросвет в административном отношении был 174 СУ 1919, № 44, ст. 440.
176 СУ 1919, № 44, ст. 433: СУ 1919, № 46, ст. 448.
176 СУ 1920, № 6, ст.' 41; См. о секции профобразования СУ 1919, 27, ст. 305.
177 Кроме органов Наркомпроса, эту работу активно вели политпросвет- органы ВЦИК’а, ПУР”а, Главполитпути, Политвода, ВЦСПС, ЦК РКСМ и т. д. (См. Народный Комиссариат по Просвещению. 1917 — октябрь—1920 (Краткий отчет), стр. 79).
178 СУ 11920, № 91, стр. 475. См. к вопросу об образовании, организационном устройстве и деятельности Главполитпросвета. Л. С. Фрид. Очерки по истории развития политико-просветительной работы в РСФСР (1917—1929 гг.), стр. 49—57 и др.
706 ч


подчинен Наркомпросу РСФСР, но в то же время являлся органом ЦК партии. Он объединил руководство всей пол-итпросвет- работой в республике. Создавался таким образом объединенный политпросветаппарат, что явилось необходимой организационной предпосылкой для более планомерного и согласованного применения сил -и материальных ресурсов в области политпросвета.
В состав Главполитпросвета вошли целиком: политпросвет- отдел Наркомпроса, Центрагит, Роста, Университет им. Свердлова (центральная школа советской работы), ВЧК л/б, все агитационно-инструкторские поезда, пароходы- и др. средства подвижной агитации, в том числе и ВЦИК/а. Главполитпросвету были переданы и все советско-партийные школы (совпартшколы) с заданием развернуть их сеть во всероссийском масштабе179. Политпросветорганы ЦК РКСМ, Главполитпуть, культот- дел ВЦСПС и культотделы отдельных профсоюзов включались в круг ведения Главполитпросвета на основе особых соглашений. Пролеткульт, Госиздат, Центропечать и отделы Наркомпроса— Тео, ИЗО, МУЗО, Фото-Кино и Главмузей, сохраняя свою административную обособленность, выполняли задания Главполитпросвета по его плану и являлись подотчетными ему в выполнении этих заданий и им руководимыми в части их политикопросветительной и научно-художественной популяризаторской работы. Наконец, объединение политико-просветительной работы ПУР'а с Главполитпросветом предусматривалось через вхождение представителей ПУР'а в соответствующие органы Главполитпросвета с целью постепенного слияния параллельных аппаратов и учреждений. К Главполитпросвету перешло и непосредственное руководство политико-просветительной работой среди воинских частей, за исключением фронтовых. Эта функция осталась за ПУР'оМ;
Данным преобразованием закончился процесс собирания в Наркомпросе всех отраслей просвещенческой работы, начатый вскоре же после Октябрьской революции. К этому времени были сделана и первая попытка реформы всего аппарата Наркомпроса РСФСР путем объединения всех структурных частей наркомата в 6 секторов: 1) социального воспитания с отделами: единой трудовой школы, охраны детей, дошкольного воспитания, подготовки учителей и др.; 2) Главполитпросвет; 3) Главпрофобр; 4) научный с отделами: высших учебных заведений, рабочих факультетов, научным и др.; 5) художественный с отделами: ТЕО, ИЗО, МУЗО, фото-кино, архитектурно-художественным, музейным, ЛИТО и др.; 6) организационный с отделами хозяйственно-технического характера: снабжения, детского обеспечения (ОДО), 179 Назначение совпартшкол заключалось в подготовке из среды рабочих и крестьян руководящих работников, главным образом, партийных, советских и политпросветорганизаций.
45* 707


финансовым и Центральным бюро информации и связи (ЦЕБИС) и др. Вне секторов и главков стояли — отдел просвещения национальных меньшинств (нацмен) и Главное управление архивным делом 180. Объединение в секторы носило, однако, не столько реальный, сколько номинальный характер.
По примеру Наркомпроса РСФСР строился аппарат нарком- просов и независимых братских советских республик. Здесь также создавались политико-просветительные комитеты, главпроф- обры и т. д. В отчете Наркопроса РСФСР отмечалось, что нар- компросы отдельных республик и автономных областей имели тенденцию копировать не только структуру, но и размеры центрального аппарата Наркомпроса РСФСР 181. Аппарат нарком- просов нац. республик был все же проще, имея относительно недифференцированную схему построения.
Местные отделы народного образования также создавали у себя аналогичные органы. Так в составе Губоно в 1920 г. появляются: губполитпросветы, губпрофобры и т. д.
*. * *
С переходом от войны к мирным условиям вопросы культурного строительства выдвинулись наряду с хозяйственными задачами на первый план. «Нам нужно громадное повышение культуры» 182, говорил В. И. Ленин в 1921 г. Несмотря на большие успехи, достигнутые советской властью в деле культурного строительства, страна оставалась в отношении культуры очень отсталой. Это была вековая отсталость и, разумеется, первые социалистические мероприятия, осуществлявшиеся к тому же в обстановке ожесточенной классовой схватки и гражданской войны, не могли ее преодолеть. Здесь требовалась упорная и относительно длительная борьба. «Культурная задача, — разъяснял В. И. Ленин, — не может быть решена так быстро, как задачи политические и военные... тут нужен срок более длинный, и надо к этому более длинному сроку приспособиться, рассчитывая свою работу, проявляя наибольшее упорство, настойчивость и систематичность» 183.
Общего подъема культуры в стране требовали возросшие в мирных условиях запросы народа в области (просвещения, а также задачи хозяйственного восстановления. Остана/вливясь на этом вопросе, В. И. Ленин подчеркивал ту мысль, что необходимо именно такое повышение культуры, когда крестьянин получил бы 180 См. О структуре НКП в 1920 г. Наркомпрос 19Г7 — октябрь 1920. (Краткий отчет), стр. 9—10.
181 См. Народный Комиссариат то Просвещению. (Краткий годовой отчет). Госиздат, 1921, стр. 18.
182 В. И. Ленин. Соч., т. 33, стр. 52.
183 В. И. Ленин. Там же, стр. 55—56.
708


возможность применять свое умение читать и писать к улучшению своего хозяйства и своего государства 184. Особенно остро встал вопрос о подготовке квалифицированных кадров. Партия и В. И. Ленин подчеркивали, что в новом периоде задачи Наркомпроса заключаются в том, чтобы в наиболее короткий срок создать кадр специалистов во всех областях из среды крестьян и рабочих 185 186. Поскольку на почве НЭП неизбежным было неко* торое оживление буржуазных влияний и в области идеологии, вопрос «кто-кого» естественно выдвигался не только в экономической области, но и в культурном строительстве. Таким образом встала задача усиления командных позиций Советского государства на всех участках идеологического фронта. Все это предопределило собой новую крупную перестройку работы и аппарата органов народного просвещения. Перестройка началась с Наркомпроса РСФСР.
Наркомпрос РСФСР, централизуя руководство различными отраслями культурного строительства, не успевал приспосабливать к ним свой аппарат. Последний не был подчинен каким- либо общим организационным принципам. Многие учреждения и организации, поступавшие в Наркомпрос из других ведомств, дабы не вызывать их перестройкой нежелательных заминок в работе, организационно не сливались с первоначальным аппаратом Наркомпроса. В результате они образовали в Наркомпросе сложные и громоздкие наслоения. Хотя в конце гражданской войны все органы Наркомпроса РСФСР и были условно объединены в 6 секторов, аппарат Наркомата и после этого не представлял собой единого целого. Он состоял как бы из ряда замкнутых в себе «аппаратов внутри аппарата». Многие центральные органы Наркомпроса оказались к тому же и территориально разбросанными по всей Москве. «В Наркомпросе, — говорил А. В. Луначарский в 1921 г., — существовало много черт своеобразного феодализма... Коллегии удавалось до сих пор сравнительно слабо объединять работу тех больших секторов, на которые делился Наркомпрос, но дело шло еще хуже внутри самих секторов. Многие из них представляли собой как бы федерации отделов, раз в неделю или две съезжавшихся так сказать, на сейм, решения которого не были особенно обязательны для конфедератов» 18в. Эта организационная неурядица усиливалась громоздкостью аппарата. В 35 отделах Наркомата насчитывалось около 200 различных подотделов. В результате разобщенности органов в них было много параллелизма. Достаточно сказать, что финансовые функции повторялись в 12 отделах и были ничем почти не 184 См. В. И. Ленин. Соч., т. 33, стр. 52.
185 См. В. И. Ленин. Там же, стр. 155.
186 А. Луначарский. Единый Наркомпрос. «Народное просвещение». Еженедельник НКП 1921, № 80, стр. 2; См. об этом также Народный Комиссариат по просвещению. К IX Всероссийскому съезду Советов. (Краткий годовой отчет), стр. 3 и далее.
709


связаны ни между собой, ни с финансовым аппаратом центра, издательские функции повторялись в 10 отделах, снабжения пособиями — в 4-х и т. д. Штаты Наркомпроса РСФСР чрезвычайно разбухли. Если в первые месяцы Октябрьской революции деятельность Наркомпроса тормозилась отсутствием, ввиду саботажа старой интеллигенции, необходимого кадра работников и во всем наркомате едва ли насчитывалось несколько сот человек, то теперь в центральном аппарате было около 9 тысяч сотрудников. При сложившейся организации коллегия Наркомпроса оказалась загруженной массой текущей работы. Все это крайне отрицательно сказывалось на решении принципиальных вопросов 187.
Таким образом стала очевидной необходимость коренной реформы Наркомпроса РСФСР. Первоначальный ее план был подготовлен специальной комиссией, образованной в начале ноября 1920 г. на совместном совещании коллегии Наркомпроса с ответственными работниками-коммунистами. В конце того же месяца создается комиссия ЦК партии, которая и закончила детальную разработку проекта. Последний в общих чертах был принят декабрьским Плейумом ЦК партии 1920 г. и затем, как одна из актуальных проблем просвещения, подвергся рассмотрению на партийном совещании по народному образованию (декабрь 1920 — январь 1921), созванном по указанию декабрьского Пленума ЦК партии. В партийном совещании приняли участие делегаты 8-го Всероссийского съезда Советов, причастные к делу народного образования, представители ВЦСПС, Союза коммунистической молодежи, ЦК рабиса, Наркомпроса РСФСР, Наркомпроса УССР и др. Совещание рассмотрело важнейшие для того времени вопросы об общем направлении школьно-просветительной работы в республике и вынесло постановление о реорганизации школьной системы. Вместе с тем, обсудив вопросы о преобразовании аппарата Наркомпроса, совещание одобрило предложенный проект реорганизации 188.
В выступлениях участников совещания оказалось, однако, немало и ошибочных положений, которые свидетельствовали о крупных недостатках в работе самого Наркомпроса РСФСР, что побудило ЦК партии и лично В. И. Ленина выступить с соответствующими документами в печати. 5 февраля 1921 г. были опубликованы написанные В. И. Лениным «Директивы ЦК РКП коммунистам — работникам Наркомпроса (в связи с реорганизацией комиссариата)»189 и 7 февраля в печати появляется ленин187 См. Народный Комиссариат просвещения. К IX Всероссийскому съез- ду Советов. (Краткий годовой отчет), стр. 3—4.
188 См. Резолюции партийного совещания. «Народное просвещение». Еженедельник НКП 1921, № 79, стр. 13. О прохождении вопроса о реорганизации ;НКП в различных инстанциях см. Народный Комиссариат то просвещению. К IX Всероссийскому съезду Советов. (Краткий годовой отчет), стр. 4—6.
189 См. В. И. Ленин. Соч., т. 32, стр. 99—100.
710


ская статья «О работе Наркомпроса» 190. В этих документах ЦК партии и В. И. Ленин подвергли острой критике ошибки совещания в вопросах строительства советской школы, а вместе с тем указали на причины их обусловившие: «увлечение» общими рассуждениями и абстрактными лозунгами, отсутствие учета практического опыта и т. д., что в известной мере и было характерно для работы самого Наркомпроса РСФСР.
ЦК партии и В. И. Ленин потребовали от Наркомпроса РСФСР большей конкретности, деловитости руководства и систематического учета практического опыта. «Надо, — говорил В. И. Ленин, — чтобы вся партия, все работники Наркомпроса этот недостаток сознали и чтобы мы общими силами взялись за его устранение»191. Партийное совещание и директивы ЦК партии имели крупнейшее значение, и прежде всего потому, что они впервые обратили внимание на вопросы и принципы просветительной работы, на Наркомпрос и его нужды широкого круга партийных работников и тем положили, как подчеркивалось в отчете Наркомпроса, начало активному вниманию к просвещенческой работе со стороны партийных органов и лиц192.
Перестройка аппарата, одобренная Пленумом ЦК партии и партийным совещанием, преследовала в организационном отношении три основные задачи: 1) создание из различных частей единого Наркомпроса РСФСР, 2) внесение единого организационного начала в структуру Наркомпроса, 3) установление строгого порядка подчинения и соподчинения составных частей аппарата. В соответствии с проектом, СНК РСФСР 11 февраля 1921 г. утвердил новое (в сущности — первое) положение о Нар- компросе РСФСР 193. Проведением его в жизнь и была осуществлена намеченная реформа.
Центральный аппарат Наркомпроса РСФСР по положению от 11 февраля состоял из двух центров — академического и организационного и нескольких главков.
Академический центр являлся общим для всего Наркомпроса органом идеологического руководства, объединявшим и направлявшим теоретическую, научную и эстетическую работу всех главков наркомата, обеспечивавшим единство направления и содержания идеологической работы 194. Вместе с тем на него возлагалось непосредственное руководство так наз. академическими учреждениями: Академией наук, научно-исследовательскими институтами, академическими театрами и т. д. Академический 190 См. В. И. Ленин. Там же, стр. 101—ПО.
191 В. И. Ленин. Там же, стр. 103.
192 Народный Комиссариат по Просвещению. К IX Всероссийскому съезду Советов. (Краткий годовой отчет), стр. 8.
193 СУ 1921, № 12, ст. 78.
194 См. об Акад, центре. М. Н. Покровский. Академический центр Наркомпроса, «Народное просвещение». Еженедельник НКП 1921, №.8, ст. 3—6.
711


центр имел две секции: 1) научную, представленную Государственным ученым советом (ГУС), состоявшим в свою очередь из ряда подсекций, и 2) художественную, представленную Главным художественным комитетом (Главхком), состоявшим также из ряда подсекций. Существовавший раньше в Наркомлросе самостоятельный художественный сектор был упразднен с распределением его работы по основным главкам наркомата под руководством Главхкома 195. В дальнейшем Главхком реорганизуется в научно-художественную секцию ГУС'а.
Организационный центр был создан прежде всего как единый руководящий административно-хозяйственный аппарат Наркомпроса, куда из всех главков стягивались общие административно-хозяйственные функции. Это позволило упразднить в главках многочисленные параллельные хозяйственные ячейки и освободить главки, как органы, ведавшие теоретической работой, от повседневной административно-хозяйственной работы. Образование Оргцентра привело к разгрузке от мелкой повседневной административно-хозяйственной работы также наркома и коллегии. создав тем самым благоприятные условия для сосредоточения внимания как наркома с коллегией, так и главков на принципиальных вопросах идеологического порядка. В состав Оргцентра вошли управления: административное, снабжения (Госпросснаб) 196 и организационное. Последнее являлось аппаратом, соединявшим Наркомпрос со всей страной по линии орг- инструкторской работы. Его роль в этом качестве значительно повысилась в 1922 г. в связи с произведенным тогда упразднением инструкторских групп, существовавших в составе отделов и подотделов главков и образованием в оргуправлении единого инспекционного аппарата Наркомпроса. Таким образом Орг- центр стал не только административно-хозяйственным органом, но и основным орг-инспекторским аппаратом по отношению к местным отделам народного образования.
В качестве основных главных управлений по февральскому положению 1921 г. организовались: 1) социального воспитания и политехнического образования (Главсоцвос), ведавшее делом дошкольного воспитания, школьного образования, социальноправовой охраной несовершеннолетних, а также повышением квалификации педагогического персонала; 2) профессионально- технических школ и высших учебных заведений (Главпрофобр): 195 См. Б. Плюснин-Кронин. К образованию Главного Художественного Комитета. «Народное просвещение». Еженедельник НКП. 1921, № 80. стр. 6—7.
196 В связи в НЭП органы Наркомпроса, выполнявшие производственноторговые функции, переводятся вскоре на хозрасчет и исключаются из штатов наркомата. Таким органом был и Гоопрооонаб. С переводом на хозрасчет он распадается при этом на ряд организаций: Акционерное общество наглядных пособий (АОНАПО), Объединение предприятий музыкальной промышленности (Музпред), и др.
712


3) внешкольное (Главполитпросвет); 4) Государственное издательство (Госиздат). В марте 1921 г. создается еще одно важнейшее главное управление — научных, научно-художественных, музейных и по охране природы учреждений (Главнаука).
Каждый главк разделялся на отделы: общий, специальные по разделам своей работы и на методические секции — соответственно делению Академического центра. В состав Главнауки кроме отделов (научного, |по охране памятников природы, художественного) вошли находившиеся сначала непосредственно в Ак- центре: Главный комитет по делам музеев и охраны памятников искусства и старины, Главное управление архивным делом 197 и Управление академическими театрами.
Позднее в составе Наркомпроса РСФСР образовались и другие органы. В 1922 г. в целях объединения всех вадов политикоидеологического просмотра печатных произведений и зрелищ учреждается Главное управление по делам литературы и издательства (Главлит) Наркомпроса РСФСР 198, а в следующем году в составе Главлита создается Комитет по контролю за репертуаром (Главрепертком) 199. Реорганизация управления кино-делом, о чем будет сказано дальше, вызвала создание при Наркомпросе РСФСР Центрального фото-кино-предприятия (Госкино) 20°.
В целях объединения работы отдельных звеньев Наркомпроса РСФСР в области просвещения национальных меньшинств, при коллегии наркомата был учрежден Совет по делам национальных меньшинств (Совнацмен), получивший с образованием местных совнацменов-наименование Центросовнацмен. Предшественником этого органа являлся упоминавшийся уже отдел нацмен. Совнацмен был связан организационно.со всеми главками наркомата и с его Академическим центром. При помощи Совнацмен Наркомпрос РСФСР и осуществлял общее руководство делом просвещения нерусских народов 201.
Наркомпрос РСФСР переходит с окончанием гражданской войны на плановое хозяйство. В связи с этим в каждом главке наркомата создаются плановые комиссии, объединенные Цен197 Архивное дело в заведывании Наркомпроса РСФСР и наркосмпросов других советских республик оставалось при этом недолго. В связи с задачами централизации архивного дела, в январе 1922 г. все архивные учреждения РСФСР образовали в совокупности Центральный архив РСФСР (Центроар- хив). (См. Положение о нем. СУ 1922, № 13, ст. 122). Во главе Центрархива было поставлено управление Центрархива, подчиненное непосредственное ВЦИК. Его органами на местах являлись губернские архивные бюро при губ- исполкомах. (См. временное положение о них. СУ 1922, № 78, ст. 973). Подобная реорганизация в отношении управления архивным делом была проведена и в других советских республиках.
198 СУ 1*922, № 40, ст. 461.
199 СУ 1923, № 14, ст. 177.
200 СУ 1923, № 1, ст. 4.
201 См. об образовании Совнацмен. Г. Ульянов. Маленькие заметки о большом деле. «Народное просвещение», 1927. № 10, стр. 151—152.
713,


тральной плановой комиссией наркомата. Этим были сглажены, как указывал сам Наркомпрос, постоянные и резкие несоответствия между запросами Наркомпроса и удовлетворением их. План организации народного образования теперь более тщательно согласовывался с материальными возможностями его реализации 202.
Наряду с более рациональным построением аппарата Наркомпроса РСФСР его реформа обеспечила значительное укрепление связи центра с местами. Наконец, необходимо подчеркнуть, что перестройка была проведена при самом решительном сокращении наркомата и его штат уже в 1921 г. был доведен до 2.700 сотрудников 203. Проведенная реорганизация значительно ослабила тот «феодализм», который св(ил себе гнездо в Наркомпросе, сделала аппарат Наркомпроса более гибким и работоспособным.
По типу Наркомпроса РСФСР провели реорганизацию и национальные республики — независимые и автономные. Они создали в аппарате своих наркомпросов такие же органы — глав- соцвос, главпрофобр, главполитпросвет, Госиздат, совнацмен и т. д.204. Отметим здесь, что в образовавшейся вскоре ЗСФСР каждая республика имела также свой Наркомпрос, но не было единого Наркомпроса для всей ЗСФСР.
С созданием союзного государства дело народного просвещения остается необъединенной отраслью управления. Согласно союзной Конституции, СССР принадлежало в деле народного образования, как и в других необъединенных отраслях, лишь право устанавливать общие начала мероприятий. В остальном вопросы просвещения были отнесены к компетенции самих республик, и последние самостоятельно определяли для себя систему и содержание просветительной работы, учитывая местные экономические. национально-бытовые и другие условия. Широкие права республик в данной области не приводили, однако, к крупным различиям в системах народного просвещения республик, что объяснялось единством классового содержания просветительной работы во всех республиках и работа их наркомпросов была аналогична той, какую в Российской федерации вел Наркомпрос РСФСР.
Для обсуждения вопросов просвещения, имевших всеобщее значение и затрагивавших интересы других республик, Наркомпрос РСФСР периодически созывал совещания наркомов просвещения. Совещания имели большое значение. «Мы надеемся,— говорил об этом институте А. В. Луначарский в 1924 г., — что уже созданное нами совещание...’ создает предпосылку для 202 См. Народный Комиссариат просвещения IX Всероссийскому съезду Советов. (Краткий годовой отчет), стр. 8—9.
203 Там же, стр. 17.
204 См. В. Дурденевский. Лекции по праву социальной культуры, стр. 213—216.
714


чрезвычайно дружной и братской работы» 205. Такая же практика имела -место и в отношении главнаук наркомпросов— для рассмотрения общих вопросов организации руководства научной и ученой работы в СССР.
Таким образом, связи между Наркомпросом РСФСР с нар- компросами других советских (республик были очень тесными. Наркомпрос РСФСР оказывал при этом в вопросах культурного строительства огромную помощь республикам, передавая им свой опыт, средства, кадры и т. д.
Деятельность Наркомпроса РСФСР как необъединенного наркомата имела то своеобразие, что в отношении руководства научными, музейными и художественными учреждениями общегосударственного значения и высшими учебными заведениями она распространялась на всю территорию РСФСР, т. е. включая и АССР. Но и в отношении других областей просветительной работы (дошкольное и школьное дело, политпросветработа) связи Наркомпроса РСФСР с наркомпросами АССР были весьма тесными и Наркомпрос РСФСР оказывал и здесь огромную помощь АССР и автономным областям.
Местные органы народного просвещения в восстановительный период были представлены: губернскими и уездными отделами народного образования, а в районированных территориях краевыми (областными), окружными и районными ОНО.
Губернские ОНО выполняли задачи организации и руководства делом народного образования в губернии. В их ведении находились уездные ОНО и вся сеть просветительных учреждений, за исключением учреждений военного ведомства, просветительных учреждений на транспорте и учреждений, находившихся в непосредственном ведении Наркомпроса — вузы, рабфаки, опытно-опорные учреждения республиканского значения и т. п. В отношении этих учреждений губернские ОНО осуществляли лишь общий контроль и наблюдение без права административного вмешательства. По установившейся практике в непосредственном ведении губернских отделов народного образования состояли все учреждения профобразования губернии, специальные воспитательно-образовательные учреждения для слепых, глухонемых и умственно отсталых детей и подростков и другие учреждения губернского значения (центральный губернский детский сад, совпартшколы, некоторые детские городки и т. д.).
Штаты всех местных отделов наробраза уже в 1921 г. были в несколько раз сокращены 206. В последующие годы проводилось дальнейшее сжатие их аппарата. При всем этом губоно представляли собой крупные учреждения. Аппарат губоно состоял из ряда подотделов, соответствовавших основным главкам нарком- 205 А. В. Луначарский. Проблемы образования в автономных республиках и областях. «Жизнь национальностей». Кн. 1 (VI), М., 1924, стр. 33.
206 См. об этом. Народный Комиссариат по просвещению. К IX Всероссийскому съезду Советов. (Краткий годовой отчет), стр. 17.
715


проса: общего, губсоцвоса, губполитпросвета, губпрофобра, губ- издата, губархива (до выделения в самостоятельный орган) и др, В губерниях, где получило значительное развитие музейное дело, в составе губоно создавались губернские подотделы по делам музеев (губмузеи), на которые возлагалось объединение и руководство музейной работой в губернии. В губерниях со значительным количеством населения национальных меньшинств в составе губоно учреждался совет по просвещению нацмен. Инспекция печати и зрелищ в губернии выполнялась гублитом, состоящим на правах подотдела губоно. Для руководства низовой методической работой и вообще для проработки вопросов программнометодического характера губоно имели свои методические бюро и художественные комиссии, работавшие под высшим руководством Акцентра Наркомпроса 207.
Подобным образом строились отделы народного образования в автономных областях, а в районированных территориях — и областные (краевые), а также окружные отделы народного образования.
УОНО имели в своем составе подотделы: соцвоса, политпросвета, в ряде случаев — профобра и совнацмен. Работа программно-методического характера здесь выполнялась часто специальной учебно-педагогической комиссией. Однако в 1923 г., с общим упрощением аппарата уездных исполкомов, уоно реорганизуются в уездные отделения наробраза с включением их наряду с отделениями собеса, здравоохранения и др. в состав «общих» отделов уиков. Отделения наробраза были освобождены от непосредственной сметно-бюджетной, хозяйственной и канцелярской работы по народному образованию. Штат их подвергся резкому сокращению с доведением его до 3—5 единиц 208. После этого преобразования уоно обычно состояли из планового совещания, уездного методического бюро и уездной инспекции. Задача последней заключалась в непосредственном инспекторском обследовании просветительных учреждений в уезде. В уездах со значительным количеством населения нацмен, уоно имело уполномоченного совнацмен. Функции инспекции печати и зрелищ обычно выполнял по совместительству инспектор политпросвета. В отношении учреждений, находившихся в непосредственном ведении губоно, и, в частности, учреждений профобразования (техникумов, профшкол, школ рабочих подростков, ФЗУ и т. д.), уездные отделы (затем отделения) народного образования осу207 См. подробнее о структуре местных ОНО. И. Заколодкин. Развитие структуры Наркомпроса и его местных органов. «Народное просвещение» 1927, № 11—12, стр. 55—56.
208 СУ 1923, № 66, № 634; отделения просуществовали до упразднения «общих» отделов уиков в 1926 г., когда снова были восстановлены уездные отделы наробраза с возвращением им всей полноты функций по народному образованию. На них снова возлагалось руководство не только учебно-педагогической работой, но и по линии финансово-хозяйственного обеспечения просветительных учреждений. (См. СУ 1926, № 90, ст. 654).
716


ществляли общее наблюдение и контроль за их деятельностью без права административного вмешательства.
В построении системы местных органов наробраза теперь в отличие от предыдущего периода не предусматривались городские и волостные ОНО. Гороно были упразднены с упразднением самих исполкомов горсоветов и города обслуживались губернскими и уездными ОНО. Окончательное упразднение волоно проводится в начале 1922 г. на основании постановления IX Всероссийского съезда Советов и специального циркулярного распоряжения, с возложением функций волоно на одного из членов волостного исполкома 209. Организационное и методическое руководство в волости принадлежало при этом уездному отделу народного образования и волостные исполкомы в отношении народного образования выполняли задачи преимущественно хозяйственного порядка
Организационно-педагогическое и программно-методическое руководство работой сельских просветительных учреждений уездные отделы народного образования осуществляли через уездную инспекцию, опорные учреждения (районные школы, районные избы-читальни, инструктивные ликпункты и т. д.) и районные методические комиссии, которые создавались при райшколах.
На территориях, где было введено районное административное деление, руководство делом народного образования по району поручалось одному из членов райисполкома. При нем создавался аппарат народного образования, состоявший из 2—3 работников.
Рассматривая систему органов народного образования в ее нижнем звене, следует подчеркнуть, что аппарат народного образования, осуществляя руководство в своей области различными способами, в качестве особенно действенного средства уже тогда имел инспекцию народного образования. Она возникла в 1921—22 учебном году и заменила собой существовавший раньше институт уполномоченных и инструкторов Наркомпроса. Инспекторский аппарат был организован и укреплен при этом не только в Наркомпросе, но и в губернских и уездных отделах народного образования. Очень важной формой непосредственного руководства работой мест являлись также различные организационные и методические совещания, съезды и конференции работников народного образования. Такие съезды и конференции часто созывались не только центральными, но и местными органами народного образования.
Организационные мероприятия по перестройке органов народного просвещения позволили Советскому государству усилить руководство со стороны этих органов в основных вопросах их деятельности.
209 См. к данному вопросу: Народный Комиссариат просвещения. К IX Всероссийскому съезду Советов. (Краткий годовой отчет), стр. 17.
717


Известно, что общий подъем культуры в стране зависел прежде всего от успехов в строительстве общеобразовательной средней школы, как основной кузницы культурных кадров. Однако положение школы к началу восстановительного периода оказалось очень тяжелым. В результате походов интервентов и белогвардейцев, во многих местах школа оказалась заколоченной и разоренной. Недоставало материальных средств. Под руководством партии и правительства и при широком содействии всей советской общественности центральные и местные органы народного просвещения провели большую работу. Если в начале восстановительного периода, «в связю с разрухой и голодом, наблюдалось даже дальнейшее сокращение школьной сети, то к концу восстановительного периода, в результате всех принятых мер, школьная сеть была не только полностью восстановлена, но и значительно расширена, а материальная база школы укреплена. Особое внимание уделялось восстановлению и развитию школы в сельской местности, в отсталых национальных районах. Практическое разрешение находили и программные требования партии о политехническом образовании и углублении трудового начала в школе. Еще глубже был проведен и идеологический переворот в деле воспитания учащихся. В результате школа стала еще ближе к общественной жизни страны и давала учащимся не только образовательную подготовку, но и делала из них активных участников строительства социализма.
Проводится дальнейшая перестройка высшего образования. Хотя реформа высшей школы началась в 1918 г., провести ее до конца, ввиду гражданской войны, не удалось. Теперь осуществляются мероприятия по полному политическому завоеванию высшей школы и подготовке большего числа специалистов, вышедших из пролетариата. Исключительное значение для идеологической перестройки высшей школы имели мероприятия по подготовке кадров в области преподавания общественных наук: учреждение в Москве и Петрограде в 1921 г. институтов красной профессуры (ИКП), создание в университетах факультетов общественных наук и т. д. Вместе с тем обеспечивается перестройка и рост специальных средних учебных заведений — техникумов. Для улучшения массового профтехнического образования и подготовки квалифицированных рабочих, в стране расширяется сеть ФЗУ210, профтехкурсов для подготовки и переподготовки рабочих, профтехшкол и других подобных учебных заведений. Вся эта деятельность проводилась главным образом по линии управлений и отделов профтехобразования (профобра). К концу 1921 г. во главе Главврофобра стоял троцкист Е. А. Преображенский (первым председателем Главпрофобра был О. Ю. Шмидт, а затем А. В. Луначарский). Преображенский грубо 210 См. Борьба за рабочие кадры. С пред. А. В. Луначарского. М.-Л.„ НКП РСФСР, Госиздат, 1928, стр. 7 и др.
718


извратил политику партии в вопросах строительства высшей школы, заняв ^зубодробительную» позицию по отношению к старой профессуре, йем вызвал формальную забастовку профессуры. ЦК партии исправил положение. Преображенский был снят с поста и вместо него назначена В. Н. Яковлева211.
Коренным образом перестраивается политпросветработа. Осуществляется ее поворот от военных вопросов к задачам хозяйственного восстановления. В стране проводится целый ряд соответствующих агиткампаний. В политпросветработе еще шире используются такие средства идеологического воздействия, как— печать, кино, театр, выставки, доклады, митинги и т. д. Значительно расширяется сеть различных политико-просветительных учреждений — комуниверситетов, совпартшкол, школ политграмоты и т. п. Осуществляется подъем клубной работы, библиотечной, развертывается работа массовых художественных учреждений и предприятий, народных домов, домов культуры и т. п. В культурную работу в деревне втягивались все культурные силы, имевшиеся на селе — учительство, специалисты сельского хозяйства, медицинские и ветеринарные работники. В центре политпросветработы в деревне была поставлена при этом изба- читальня, которая делается в это время и центром всех создававшихся тогда добровольных обществ: О-во «Долой неграмотность», Доброхим, Ово «Друзей Воздушного флота» и т. п. В качестве ударной задачи народного просвещения, тесно связанной с задачами хозяйственного возрождения страны, еще шире развертывается деятельность по ликвидации неграмотности — расширяется сеть ликпунктов и школ для малограмотных и т. п. Большую работу выполняло упомянутое О-во «Долой неграмотность». Успехи в этой области позволили принять предельным сроком для завершения ликбеза по РСФСР ноябрь 1927 г. (к 10-летию Октября) 212.
Непосредственным проводником всей этой работы являлись политпросветорганы во главе с авторитетным руководящим центром— Главполитпросветом РСФСР, деятельность которого постоянно направлялась партией. X съезд партии принял специальное решение «О Главполитпросвете и агитационно-пропагандистских задачах партии», дав Главполитпросвету установки по всем важнейшим вопросам его работы 213. Деятельность Главполитпросвета являлась затем предметом обсуждения на XI—XIII съездах партии. Во всей своей работе Главполитпросвет исходил из принципиальных указаний партии о том, что его основная задача заключается в установлении связи просвещения с политикой. В со211 См. об этом Э. Б. Генкина. Переход Советского государства к новой экономической политике (1921—1922). Госполитиздат, 1954, стр. 473, а также: Ольга Аникст. Пути профессионального образования. «Народное просвещение», 1927, № 10, стр. 144—145.
212 См. СУ 1923, № 72, ст. 706.
213 «КПСС в резолюциях...», ч. I, стр. 549—553.
719


ставе Главполитпросвета РСФСР функционировала и ВЧК по ликбезу.
Переход к мирной работе по восстановлению народного хозяйства создал необходимые условия для улучшения постановки всего печатного слова в стране. Роль печати как важнейшего орудия борьбы за построение социализма, средства агитации и пропаганды, как основного средства воздействия на массы и связи с ними партии, наконец, как средства просвещения и образования масс, теперь значительно усиливается. На улучшение постановки всего печатного слова были направлены решения Всероссийского совещания агитационно-пропагандистских отделов губкомов партии (1921), решения «О печати и пропаганде» XI и XII съездов партии, постановление ЦК ВКП(б) от 6 февраля 1924 г. «Главнейшие очередные задачи партии в области печати», решение «О печати» XIII съезда партии и многие другие214. На основе решений партии и правительства был пересмот-' рен и усилен состав крупнейших издательств, установлен жесткий контроль над частными издательствами. В 1921 г. с этой задачей в составе Госиздата создается специальный политический отдел. Улучшается все дело идеологического просмотра печатных изданий. Большое значение здесь имело создание при Нарком- просе РСФСР Главлита и таких же органов при наркомпросах других республик и губернских литов, объединивших все виды политико-идеологического просмотра печатных изданий и зрелищ. Госиздат перестраивается на правах государственного треста и получает больше самостоятельности. На Наркомпрос РСФСР возлагались лишь надзор за деятельностью Госиздата и общее руководство ею 215.
Задачи в области печати потребовали образования и специального союзного государственного органа — в 1925 г. при Наркомате по внутренней торговле СССР (из представителей от важнейших ведомств, профсоюзов и от каждой республики) учреждается Комитет по наблюдению за деятельностью издательств и распространению печати216. Основная задача этого органа заключалась в рассмотрении и согласовании плановых предположений по издательскому делу и распространению произведений печати, имевших общесоюзное значение.
Деятельность органов народного просвещения по руководству наукой была сосредоточена прежде всего на пересмотре и развитии сети научных учреждений и перестройке их работы применительно к задачам восстановления и развития народного хозяйства. Особое внимание уделялось установлению тесного контакта научных учреждений с хозяйственными органами страны. Развертывается широкая работа по исследованию производитель214 См. О партийной и советской печати. Сборник документов. М., «Правда», 1954, стр. 240 и далее.
215 СУ 1923, № 63, ст. 617.
216 СЗ СССР 1925, № 32, ст. 224.
720


ных сил страны и их использованию. Огромное значение имела организация научных экспедиций. Проводится целый ряд научных съездов. Широкий размах в стране получают краеведение217, работа в области охраны памятников искусства, старины и природы (создаются заповедники, научные сады и т. д.), археологических изысканий и реставрации историко-художественных памятников. Развертывается музейное дело и выставочная работа. Крупным событием в музейном строительстве явилось создание в 1923 г. в Москве Музея революции. Все это вносит значительный вклад в дело культурного и хозяйственного подъема страны.
Чтобы осуществить новые задачи Советского государства в области науки, а также и искусства, потребовалось создать, как это было сделано и в области политпросветработы, сильный и авторитетный орган. Такой орган и был образован в лице Глав- науки Наркомпроса РСФСР. В отдельных центрах и районах страны — в Петрограде, на Дальнем Востоке, в Сибири, Северном Кавказе и в Крыму были учреждены уполномоченные Главнауки. В Петрограде, ввиду исключительного значения его научных, художественных и музейных учреждений, открывается в 1923 г. петроградское отделение Главнауки. Главнаука сосредоточила в своих руках государственное руководство не только многими важнейшими научными, но и художественными учреждениями в области литературы, музыки, изобразительных искусств— театрами, музеями и т. д.218. Осуществляя руководство последними, Главнаука содействовала изживанию в них влияния буржуазной идеологии, их перестройке в соответствии с целями и задачами Советского государства. Эта деятельность имела существенное значение для дальнейшего приближения искусства к народу, овладения широкими народными массами культурным наследием прошлого и создания нового советского искусства. То же значение имела и деятельность главнаук наркомпросов других советских республик.
В связи с мероприятиями по охране природы, при Главнауке Наркомпроса РСФСР, кроме отдела охраны природы, учреждает217 По всей стране в эти годы возникают краеведческие организации. Некоторые их них представлялй собой крупные краеведческие центры. Такими были краеведческие общества — Нижегородское, Иваново-Вознесенское и др. и краеведческие институты — в Вятке, Саратове, Владивостоке и др. Вся сеть краеведческих организаций РСФСР к началу 1926/27 года состояла из 598 единиц, (причем 60% их находилось в уездах и деревнях. Вся краеведческая сеть РСФСР возглавлялась созданным в 1921 г. в составе Академии Наук и находившимся в ведении Наркомпроса РСФСР Центральным Бюро краеведения с отделениями в областных центрах. (См. Народное просвещение в РСФСР к 1926—1927 году. Отчет Наркомпроса РСФСР за 1925/26 учебный год, стр. 150—152; К Б. Что дала советская наука за последние 10 лет (лекция акад. Ферсмана). «Народное просвещение», 1927, № 10, стр. 96—98).
218 См. утвержденный правительством список научных, музейных, художественных и по охране природы учреждений и обществ, находившихся в ведении Наркомпроса РСФСР. (СУ 1925, № 14, ст. 95).
46—1240 721


ся в 1925 г. специальный межведомственный Государственный комитет по охране природы. В его состав вошли представители от Госплана, Наркомзема, НКФ, Академии Наук, Российского географического общества и др. Комитету принадлежало объединение, согласование и регулирование деятельности различных ведомств по вопросам охраны природы. Правительство предоставило право Наркомпросу РСФСР создавать и местные межведомственные комитеты по охране природы 219.
Большую роль в деле усиления идеологического контроля над театрами и другими зрелищными предприятиями имело и образование при Главлите Наркомпроса РСФСР специального органа— Комитета по контролю за репертуаром (Главреперткома).
В области науки и искусства крупное значение имело образование при СНК РСФСР в 1921 г. Центральной комиссии по улучшению быта ученых (ЦЕКУБУ) 220 с ее комиссиями на 'местах (Московской КУБУ, Петроградской и др.), и в 1922 г.— Временного комитета науки 221. ЦЕКУБУ проделала значительную работу по организации использования научных сил страны для восстановления народного хозяйства и оказания ученым широкой материальной помощи. В системе ЦЕКУБУ создаются дома ученых (Московский, Петроградский и др.). Комиссиям передается ряд санаториев, домов отдыха и т. д. Временный комитет науки при СНК РСФСР, в состав которого вошли представители от различных ведомств, провел работу по выяснению всех научных и материальных потребностей ученых учреждений, принимая меры к их удовлетворению. В 1924 г. как выполнивший свое назначение Комитет упраздняется 222.
Крупные мероприятия проводились по организации кинодела. В стране восстанавливаются и развиваются промышленные и другие кинопредприятия, усиливается идеологическое руководство кино со стороны партии и государства. В борьбе с буржуазными влияниями развивается советское киноискусство. Последнее начинает широко использоваться в политико-просветительных целях. Ввиду НЭП кинопредприятия переводятся на хозяйственный расчет. Однако положение на данном участке идеологического фронта было трудным. Оно осложнялось отсутствием достаточной материальной базы у кинопредприятий, неналажен- ностью их отношений между собой, недостатками идеологического руководства, малочисленностью кадров. Даже в 1924 г. партия вынуждена была ставить задачи по «надлежащему использованию кино и овладению им» 223. Серьезное значение в решении 219 СУ 1925, № 70, ст. 559, а также Декреты, инструкции и распоряжения НКП по охране природы. М.-Л., Госиздат, 1929, стр. 15 и др.
220 СУ 1922 № 1, ст. 5.
221 СУ 1922,' № 42, ст. 493.
222 СУ 1924, № 77, ст. 776.
223 «КПСС в резолюциях...», ч. II, стр. 74.
722


этих задач имели мероприятия по организации аппарата управления киноделом.
В январе 1922 г. все производство в области фото-кино передается снова в ВСНХ (производство фабрикатов и полуфабрикатов, а также фото и кино-картин) 224. К ведению ВСНХ были отнесены также регламентация, хозяйственный и технический надзор над эксплуатацией продукции фото и кинопромышленности и прокатом кинематографических лент. Весь политический и просветительный надзор за зрелищной деятельностью фото и кино, а также художественная цензура оставались за Наркомпросом. Для обслуживания политико-просветительных нужд РСФСР за Наркомпросом сохранялась одна из наиболее оборудованных, кино-фабрик с лабораториями, мастерскими и прочими подобными предприятиями. В декабре 1922 г. для руководства киноделом в условиях НЭП на началах хозяйственного расчета вместо Всероссийского фото-кино-отдела при Наркомпросе РСФСР учреждается упоминавшееся уже Центральное государственное фото-кино предприятие (Госкино) 225. В распоряжение Госкино поступили все кинопредприятия и организации упраздненного ВФКО. Госкино получило монопольное право проката кинокартин на всей территории РСФСР и в его непосредственном заве- дывании, кроме кино и фото-фабрик и др. предприятий, поступила от ВФКО государственная прокатная контора с ее местными отделениями, а также и ряд кинотеатров.
Госкино не являлось, однако, единственной киноорганизацией в РСФСР. В числе действовавших в тот период в РСФСР других самостоятельных киноорганизаций следует назвать: в Ленинграде — «Севзапкино», в Москве — Контора «Кино—Москва», акционерное о-во «Пролеткино», кинотоварищество «Межраб- пом— Русь», преобразованное в 1928 г. в акционерное о-во «Межрабпом-фильм», «Госвоенкино» и др.226.. В других союзных республиках в восстановительный период также соорга- низовались свои хозрасчетные организации, объединявшие кино- производственную и прокатную работу и значительную часть кинотеатральной сети на территории соответствующей республики 227. Наличие в РСФСР и в других республиках ряда киноорганизаций приводило к трениям, конфликтам, нерациональ224 СУ 1922, № 13, ст. 131.
225 СУ 1922, № 1, ст. 4.
226 См. В. Б. Мееровский. Организационные и правовые вопросы производства кинокартин. М., Госкиноиздат, 1947, стр. 6.
227 На Украине создается Всеукраинское фотокиноуправление—ВУФКУ (1921), в Азербайджане — Азербайджанское фотокиноуправление — «Азгоскино» (1922), в Грузии — акц. о-во Госкинором (1923), в Туркестанской республике, до нац. размежевания — «Тургоскино», а в дальнейшем — на тер Узбекистана — «Узбеккино» (с 1925 г. трест — Узбекгоскино) и на тер. Турк менской ССР—Госуд. контора по прокату кинофильмов — «Туркменсфильм». в Белоруссии — трест «Белгаскино» 1925) и др. (См. В. Б. Мееровский. Организационные и правовые вопросы производства кинокартин, стр. 6—7).
46* 723


ному использованию средств и другим неурядицам. Чтобы устранить их XIII съезд РКП (б), состоявшийся в мае 1924 г., предложил провести, в пределах каждой республики, объединение киноорганизаций с сохранением монополии проката в каждой республике, создать в РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР специальные органы в составе представителей Агитпропа ЦК, Наркомпроса и киноорганизаций. Назначение этих органов заключалось в направлении производственной деятельности киноорганизаций, а также в руководстве идеологической стороной дела. Вместе с тем съезд указал на необходимость укрепления киноорганизаций кадрами коммунистов как по линии хозяйственной, так и идеологической228. В том же году СНК РСФСР (принял декрет «Об организации кино-дела в РСФСР», 229 предусматривавший создание акционерного общества по производству и прокату фильмов. Председателем его организационного бюро являлся нарком внутренней и внешней торговли — Л. Б. Красин, а в числе членов были — нарком просвещения А. В. Луначарский, представитель от Госкино и др. Назначение создаваемого акционерного общества заключалось прежде всего в объединении капиталов киноорганизаций, а также — производственных, прокатных и импортноэкспортных операций. Идеологическое руководство киноделом по-прежнему оставалось непосредственно за Наркомпросом РСФСР. Об-во соорганизовалось в конце 1924 — начале 1925 г. под названием Всероссийское кинематографическое акционерное об-во Советское кино («Совкино»). Его учредителями являлись: Наркомпрос РСФСР, ВСНХ и др. Первоначально задачи «Сов- кино» ограничивались вопросами упорядочения кинопроката. «Совкино» выступает при этом как единственная в РСФСР монопольная организация по прокату. Госкино и др. государственные, а также и частные киноорганизации сохранялись теперь как организации только производственные и их продукция сдавались для продвижения на места прокатному аппарату «Совкино». Но вскоре (август 1926 г.) в «Совкино» вливаются Госкино и Севзап- кино с их производственными предприятиями и «Совкино» становится не только единственной в РСФСР монопольной организацией по прокату, но и основной производственной киноорганизацией РСФСР и наиболее мощной во всем СССР.
Рассмотренные и ряд других проведенных мероприятий позволили Советскому государству укрепить материальную базу кино, обеспечить более благоприятные условия для развития советского киноискусства <и преодоления в кино буржуазных влияний, поставить советское кино значительно ближе к обслуживанию задач Советского государства.
В конце восстановительного периода (октябрь 1925 г.) постановлением ВЦИК 230 проводится дополнительная реорганизация 228 «КПСС в резолюциях...», ч. I, стр. 75.
220 СУ 1924, № 57, ст. 555.
280 СУ 1925, № 71, ст. 561.
724


центрального аппарата Наркомпроса РСФСР, упразднившая по- существу надстроечные органы наркомата — академический и организационный центры. Перестройка повысила значение основных главков наркомата. Государственный ученый совет являлся теперь органом более широким по своему назначению, поскольку на него легла вся методическая и программная работа как в области социального воспитания, профобразования, политпросвета и научно-исследовательской деятельности, так и в области художественной. В своем составе он имел ряд соответствующих секций, в том числе научно-художественную231, а также Цен-^ тральное методическое бюро. Место Оргцентра заняло административно-организационное управление. Некоторые изменения произошли в основных главках. 1924—1925 год, как подчеркивал А. В. Луначарский, шел в деятельности Наркомпроса в особенности под знаком лозунга «лицом к деревне». Задачи усиления' деятельности НКП.в этом направлении вызвали образование в Главполитпросвете специального деревенского отдела. Вопросы организации и методики городской политпросветработы сосредоточивались в специальном городском отделе Главполитпросвета. В Совнацмене вместо многочисленных национальных бюро образовалось несколько отделов и т. д.232. При всем этом проводилась систематическая работа по сжатию аппарата и к началу 1926/27 года штат центрального аппарата Наркомпроса РСФСР определялся всего только в 732 чел. 233. При Наркомпросе состояли прежние хозрасчетные организации: Госиздат, Совкино, Музпред и др., а также Объединенное экскурсионное бюро 234.
* * *
В годы социалистической реконструкции народного хозяйства осуществляются новые крупные преобразования системы рассматриваемых органов. Социалистическая реконструкция народного хозяйства потребовала дальнейшего подъема всего дела народного просвещения, науки, искусства. Партия в решениях XV и XVI своих съездов подчеркивала, что одной из важнейших проблем реконструктивного периода является проблема культурной революции 235, и известно, что социалистическая реконструкция народного хозяйства сопровождалась очень быстрым углубле231 См. о ней. Народное просвещение в РСФСР к 1926/27 учебному году. Отчет Наркомпроса РСФСР за 1925/26 учебный год. М.-Л., Госиздат, 1927, стр. 164—168
232 См. структуру. Народное просвещение в РСФСР к 1925/26 учебному году. (Отчет Наркомпроса РСФСР за 1924/25 г.), стр. 17 и далее и назв. выше отчет НКП за 1925/26 учебный год, стр. 5—8.
233 См. назв. отчет НКП за 1925/26 учебный год, стр. 6.
234 В 1928 г. Объединенное экскурсионное бюро реорганизуется в самостоятельное Экскурсионное государственное акционерное общество — Советский турист (См. СУ 1928, отд. 2, № 125, стр. 196).
235 «КПСС в резолюциях...», ч. II, стр. 465; ч. III, стр. 18—19.
725


нием культурной революции в стране, что и привело к дальнейшим преобразованиям изучаемых органов.
Наиболее существенные изменения были связаны здесь с постепенным выделением из Наркомпроса РСФСР ичнаркомпросов других союзных республик целого ряда высших и средних учебных заведений и научных учреждений, образованием для руководства ими новых органов управления, в том числе и общесоюзных, сосредоточением внимания органов просвещения на вопросах, преимущественно, средней школы.
На новом историческом этапе средняя школа была поднята на новую высоту. Уже в годы первой пятилетки в стране осуществляется всеобщее начальное обучение. Государство вплотную подходит и к задаче постепенного перехода к всеобщему семилетнему обучению. В стране развертывается огромное новое школьное строительство. Число учащихся в начальной и средней школе возросло с 7800 тысяч человек в 1914 г. до 20 миллионов в 1931 г. Сверх того ФЗУ и техникумами было охвачено 1400 тыс. учащихся 23в. Особое внимание уделялось постановке образования и всего дела просвещения национальных меньшинств 236 237. Вместе с тем проводятся крупнейшие мероприятия по повышению качества обучения в школе. Исключительное значение здесь имели исторические постановления ЦК партии «О начальной и средней школе» от 5 сентября 1931 г. и «Об учебных программах и режиме в начальной и средней школе» от 25 августа 1932 г.238. Партия вскрыла находившие еще тогда себе место извращения марксистско-ленинской линии в области педагогической теории и практики и нанесла то ним сокрушительный удар. Партия разоблачила правых уклонистов, пытавшихся тянуть школу к старым методам преподавания, игнорировавшим производительный труд, а также и «левых» загибщиков, которые хотели все обучение перевести на производство, отстаивая тем самым антиленинскую теорию отмирания школы. Осуждено было всякое методическое прожектерство: бригадно-лабораторный метод, Далтон план и т. п. Вводились новые программы, установлены были твердые основы организации учебного процесса в школе, укреплен весь школьный режим, обеспечена ведущая роль учителя в учебнообразовательной и воспитательной работе. Весь этот поворот в 236 См. Директивы ВКП(б) и постановления советского правительства о народном образовании. Сборник документов за 1917—1947 гг. «Приложение к .журналу «Советская педагогика». Вып. 1-й. Сост. канд. педагогических паук. Н. И. Болдырев. М.-Л., Изд-во Акад, педагогии, наук. 1947, стр. 151.
237 По вопросам деятельности органов наробраза в области просвещения нацмен и приспособления к этой работе аппарата. См. Народный Комиссариат просвещения РСФСР (Центросовнацмен). Просвещение национальных меньшинств в РСФСР. Под ред. Г. В. Гасилова. М„ Центр. Изд-во Народов СССР, 1928.
238 См. Директивы ВКП(б) и постановления советского правительства о народном образовании. Сборник документов за 1917—1947. Вып. 1, стр. 151 — — 170.
726


деле школьного образования преследовал целью прежде всего обеспечить в стране массовую подготовку для техникумов и вузов вполне грамотной молодежи, хорошо владеющей основами наук.
В жизни школы еще большее значение приобрели в это время комсомол, пионерские организации и родительская общественность. ЦК партии в постановлении «О работе пионерской организации», принятом в 1932 г. в связи с 10-летием пионерской организации, указывал, что в центре ее внимания должна быть поставлена задача выработки у детей социалистического отношения к учебе и труду 239.
В связи с задачами введения всеобщего обязательного начального образования, в 1930 г. при СНК РСФСР создается специальный Комитет по всеобщему обязательному начальному образованию. Одноименные комитеты были образованы тогда и при правительствах автономных республик, а также при краевых и областных исполкомах. Задача этих комитетов заключалась в объединении и общем руководстве работой государственных учреждений и общественных организаций, причастных к делу всеобщего начального образования 24°.
Огромный размах школьного строительствах в стране и рассмотренная перестройка системы школьного образования предъявили повышенные требования к самим органам народного просвещения. Между тем вскрытые партией недостатки в постановке школьного образования в значительной мере были обусловлены, как это справедливо отмечалось сентябрьским постановлением ВЦИК и СНК 1933 г., именно неудовлетворительным организационным построением Наркомпроса РСФСР и всей системы органов наробраза в СССР. Это новое построение по отношению к центральному аппарату Наркомпроса РСФСР получило закрепление в марте 1930 г., когда внутренним приказом наркома вместо прежних основных главков наркомата был образован целый ряд функциональных секторов и групп.
Местные органы народного образования в результате административно-территориальной реформы в это время были представлены: краевыми, областными241, окружными и районными отделами народного образования. Окружные отделы в 1930— 1931 гг. упраздняются в связи с ликвидацией округов. Тогда же, в виду ликвидации окружных органов наробраза, правительство РСФСР потребовало от СНК АССР, краевых и областных исполкомов наладить систематическое живое руководство работой райисполкомов, горсоветов и сельсоветов в области культурного строительства, для чего предлагалось укрепить республиканские, краевые и областные органы наробраза кадрами квалифициро239 См. Директивы и документы по вопросам пионерского движения. М.» изд-во Акад, педагогических наук РСФСР, 1959, стр. 50.
240 СУ 1930, № 44, ст. 526; № 53, ст. 648.
241 См. положение о краевом (областном) ОНО. СУ 1928, № 89, ст. 579.
727


ванных работников, а также укрепить районную инспекцию нар- образа. В целях же согласования деятельности всех культурно- просветительных учреждений, расположенных на территории сельсовета или поселка, из числа членов президиума исполкома выделялись специальные уполномоченные по культпросветработе (культуполномоченные) 242. Эти меры помогали укреплять местную работу. Однако серьезным тормозом в работе местных органов наробраза были тогда их крупные организационные недостатки. Еще в 1927 г. в местных ОНО были ликвидированы внутренние перегородки, т. е. упразднено деление отделов на основные производственные п/отделы. Аппарат ОНО стал строиться по принципу инспектуры, правда с дифференциацией ее по специальностям (соцвоса, политпросвета, профобра и по орг.-плановым вопросам) 243, в чем также сказались неудачные попытки функционального построения аппарата.
В результате внедрения в организационное построение Наркомпроса РСФСР функционального принципа, во всем аппарате наркомата не оказалось такого звена, которое бы ведало систематической проверкой и руководством учебно-воспитательной работы и которое бы систематически инструктировало учителей и заведующих школ. Вопросы школы оказались разбросанными по многочисленным функциональным секторам. Неприспособленность аппарата к руководству школой в новых условиях проявилась и при выполнении решений партии об учебниках. Аппарат Наркомпроса РСФСР не имел в своем составе звена, которое смогло бы обеспечить организацию выпуска учебников и их проверку по существу. Деятельность ГУС'а и УМС'а (учебно-методический сектор — орган ГУС'а) в силу традиций от предыдущих периодов, когда в ведении Наркомпроса РСФСР находились все вузы и втузы, продолжала носить «универсальный» и «всеобъемлющий» характер. Это не давало возможности плодотворно использовать научных работников для улучшения постановки школьного дела. Все эти недостатки были вскрыты в указанном сентябрьском постановлении ВЦИК и СНК 1933 г., предусматривавшем коренную реорганизацию Наркомпроса РСФСР 244.
Самым решительным образом изгонялась из аппарата функ- ционалка. Были упразднены: ГУС, УМС и все многочисленные функциональные сектора. В аппарате Наркомпроса РСФСР теперь создаются управления: начальной и средней школы, ведавшее всеми вопросами средней школы, в том числе выработкой 242 СУ 1930, № 53, ст. 649
243 См. И. Заколодкин. Развитие структуры Наркомпроса и его местных органов. «Народное просвещение» 1927, № 11—12, стр. 68—70. Отметим здесь, что в 1930 г. вводится типовая структура для край (обл.) ОНО, предусматривавшая деление отдела на сектора: орг.-плановый, кадров, массовой школьной и политико-просветительной работы, учебно-методический и управление делами. (СУ 1930, № 62, ст. 765). Но и это построение не разрешило задачи, поскольку оно не поставило в центре внимания школу.
244 СУ 1933, № 52, ст. 227.
728


программ, учебников, установлением методов преподавания и т. д.; «подготовки учителей; университетов и научно-исследовательских учреждений; библиотечное; театральное и зрелищными предприятиями и ряд отделов: дошкольный, детских домов, школ и курсов для взрослых, изб-читален, домов культуры и парков культуры и отдыха, музейный и др.; сохранялись: Главлит, Глав- реп ертком.
В центре внимания всего аппарата Наркомпроса РСФСР реорганизация 1933 г. поставила оперативное руководство начальной и средней школой. По типу Наркомпроса РСФСР перестроились и наркомпросы других союзных республик, а также автономных и местные органы народного образования 245. Проведенная реорганизация помогла усилить руководство средней школой и устранить недостатки, которые были обнаружены в этом вопросе.
Значительные проблемы в годы социалистической реконструкции решались и в области дошкольного дела. Развертывалось строительство новых дошкольных учреждений (детских яслей, садов и т. п.), проводилась упорная борьба за тип дошкольного учреждения, наиболее отвечающего целям развития здоровых и физически закаленных детей, воспитывающих в детях любовь к социалистическому строительству, труду, коллективизму, а также целям общественного воспитания и раскрепощения женщины. Достижения в строительстве дошкольных учреждений были весьма значительными. По РСФСР дошкольными учреждениями в 1933 г. охватывалось свыше 7 млн. детей, или 30% всего детского населения 246. Большими достижениями знаменовались и меро245 В РСФСР реорганизация НКП АССР и местных ОНО осуществляется по постановлению СНК 1934 г. Структура НКП АССР была в основном аналогичной струтуре НКП РСФСР. В составе край (обл.) ОНО предусматривались сектора: 1) школы и школьной инспекции, 2) подготовки учителей, 3) театральных и зрелищных предприятий, 5) планово-финансовый, а также группы: по дошкольному воспитанию, детских домов, управление делами и др. Кроме того при край (обл.) ОНО состояли местные органы Главлита, Главреперткома и т. д. РОНО никаких секторов и групп не создавали, а имели участковых инспекторов по школьной, дошкольной, внешкольной работе, по библиотекам, ликпунктам, школам взрослых, избам-читальням и др. (СУ 1934, №32, ст. (193). После решений XVII съезда партии построение органов 'наробраза было снова пересмотрено, что отразило стремление к дальнейшему приспособлению аппарата к основным отраслям их деятельности. В НКП РСФСР вместо одного управления начальной и средней школы создаются самостоятельные управления для начальной и средней школы, а также — для высшей школы, школ и курсов для взрослых. Сохранялось управление подготовки учителей и др. (См. СУ 1936, № 6, ст. 28). Дальнейшая перестройка была проведена и аппаратов НКП АССР и край (обл.) ОНО. В составе последних для всех основных отраслей работы теперь также создаются самостоятельные сектора: начальной школы и педагогических техникумов, средней школы, школ взрослых, библиотек, домов культуры и клубов, детских домов и т. д. (СУ 1936, № 14, ст. 97).
246 См. Дошкольное воспитание к XVII съезду ВКП(б) Наркомпрос РСФСР. ОГИЗ — Учпедгиз, 1934, стр. 50.
729


приятия органов наробраза в области социальной охраны детства. В стране изживается массовая детская беспризорность и успешно решается задача полной ликвидации детской беспризорности. Работу в этой области органы народного просвещения проводили в тесном контакте с образованной еще в 1921 г. Дет- комиссией при ВЦИК 247 и подобными органами в других союзных республиках и на местах. Деткомиссии имели целью оказание помощи детям и в первую очередь беспризорным. Их важнейшая задача заключалась в привлечении к делу помощи детям широкой общественности. Крупную роль среди общественных организаций здесь играли органы «Общества друг детей» (ОДД).
Гигантский размах социалистического строительства, осуществление пятилетних планов и вся обстановка обострившейся классовой борьбы в стране поставили перед партией и государством во всей широте проблему кадров специалистов. Июльский Пленум ЦК ВКП(б) 1928 г. заострил внимание партии и всей страны на вопросах подготовки кадров, как центральной проблеме социалистического строительства 248. Новые задачи в данной области вызвали коренную перестройку всего дела подготовки специалистов. Организуется подготовка и переподготовка специалистов и руководителей производства через систему промышленных академий (промакадемий). Вместе с тем значительно расширяется сеть вузов, втузов и техникумов. Осуществляется при этом их крупная реформа, преследовавшая целью решительное сближение теоретического обучения и производственной практики, специализацию учебных заведений и приведение всей системы образования в соответствие с новыми задачами хозяйственного и культурного строительства. В целях установления тесной связи профтехобразования с производством и теми ведомствами, которые этим производством руководили, реформа провела в широких масштабах передачу вузов и техникумов по профилю соответствующим ведомствам. В ведении наркомпросов оставлялись только педагогические и художественные учебные заведения, а также университеты. За наркомпросами сохранилось программно-методическое руководство всем образованием 249. Эта мера была необходима для сохранения единства программно-методического руководства, обеспечивающего четкую марксистско- ленинскую линию в деле подготовки новых кадров специалистов.
Одновременно осуществляется перестройка и самого учебного процесса в вузах и техникумах. Здесь, как и в средней школе, партия вскрыла крупные недостатки. Отвергнут был бригадно247 См. о Деткомиссии СУ 1921, № 11, ст. 75; СУ 1925, № 8, ст. 577.
248 См. Директивы ВКП(б) и постановления советского правительства о народном образовании. Сборник документов за 1917—1947 гг. Вып. 2-й. Сост. канд. педагогия, наук Н. И. Болдырев. М.-Л. Изд-во Акад. пед. наук РСФСР, стр. 55 и далее; а также »КПСС в резолюциях...», ч. II, стр. 518—524; ч. III, стр. 151.
249 См. СЗ СССР 1930, № 38, ст. 411—412.
730


лабораторный метод, приводивший к снижению ответственности студентов за свою работу. Вводилась дифференцированная форма оценки успеваемости, устанавливались твердые сроки проведения зачетных сессий, каникул, обязательные испытания и т. д. Крупнейшее значение в проведении этих преобразований имело постановление ЦИК СССР от 19 сентября 1932 г. «Об учебных программах и режиме в вышей школе и техникумах» 250. Наконец, в январе 1934 г. были приняты специальные правительственные постановления об аспирантуре и новом порядке аттестации научно-педагогических кадров, сыгравшие большую роль в улучшении всего дела их подготовки 251.
Проведение всех этих мероприятий в жизнь явилось важнейшим предметом деятельности не только наркомпросов, но и хозяйственных наркоматов и других ведомств и организаций, в управление которых перешла значительная часть вузов и техникумов. В составе почти каждого ведомства создается свой специальный главк по управлению высшими и средними учебными заведениями.
Для общего руководства высшим техническим образованием в масштабе всего Союз.а в 1933 г. учреждается специальный союзный орган — Всесоюзный комитет по высшему техническому образованию при ЦИК СССР. Свои функции по отношению ко всем вузам союзного и республиканского подчинения Комитет осуществлял в порядке координации деятельности ведомств и систематического контроля за качеством подготовки высших технических кадров. Комитет устанавливал в соответствии с требованиями народного хозяйства номенклатуру специальностей — втузов, их целевую установку и объем преподавания в них дисциплин, утверждал типовые учебные планы, программы. Для предварительной разработки методических вопросов, учебных планов, программ и других вопросов программно-методического руководства, при Комитете состоял постоянно-действующий учебно-методический совет из крупнейших ученых и высококвалифицированных специалистов. Индивидуальный систематический государственный контроль за учебной и научной деятельностью втузов Комитет осуществлял при помощи специального своего штата государственных инспекторов. Непосредственное же руководство втузами оставалось за ведомствами. Образование Комитета послужило целям дальнейшего приближения технического образования к коренным вопросам социалистической реконструкции народного хозяйства.
Руководство профтехобразованием, в целях его максимального приближения к хозяйственным задачам, являлось теперь также одной из функций хозяйственных ведомств, в отличие от пре250 См. СЗ СССР 1932, № 68, ст. 409.
251 См. СЗ СССР 1934, № 3, ст. 29—30, а также Директивы ВКП (б) и постановления советского правительства о народном образовании. Сборник документов за 1917—1947 гг. Вып. 2-й, стр. 236 и далее.
731


дыдущих периодов, когда оно сосредоточивалось по-преимущест- ву в органах народного образования. Профессиональное образование становится теперь подлинно массовым. В стране обеспечивается крутой подъем культурно-технической квалификации рабочего класса и колхозного крестьянства.
Необходимым условием успешного социалистического строительства являлся дальнейший подъем политической сознательности масс, что ставило новые задачи перед рассматриваемыми органами и в области политико-просветительной и агитационнопропагандистской работы. Эта работа становится особенно боевым участком фронта культурного строительства, поскольку социалистическая реконструкция осуществлялась в обстановке обострившейся классовой борьбы пролетариата против буржуазных элементов. Она была теперь направлена на мобилизацию пролетарских сил для разрешения грандиозных задач социалистического строительства и на преодоление в сознании трудящихся пережитков идеологии, привычек и традиций старого общества, использовавшихся буржуазными элементами. В стране еще шире развертывается сеть 1политпросветорганизаций. Особенно большое внимание уделялось развитию лолитпросветорганизаций в национальных республиках и районах.
Исключительное значение приобрели, в частности, задачи борьбы с неграмотностью. К началу реконструкции грамотной была только половина населения страны. Теперь осуществляется полная ликвидация неграмостности. В центре развернувшегося по инициативе партии всенародного движения за ликвидацию неграмотности стояла в РСФСР Чрезвычайная комиссия по ликбезу при Наркомпросе РСФСР и особые местные крмиссии по ликвидации неграмотности и малограмотности при краевых, областных, окружных и районных исполкомах, при городских и сельских Советах. На новом этапе основное назначение комиссий по ликбезу заключалось в полной ликвидации в стране неграмотности и малограмотности, привлечении с этой целью к работе по ликбезу широкой общественной самодеятельности, объединении и усилении деятельности всех организаций, причастных к ликбезу 252.
На новую высоту в связи с задачами социалистической реконструкции народного хозяйства поднимается значение всей системы научно-исследовательских учреждений страны. На теоретические исследования этих учреждений опиралось развитие всех важнейших отраслей народного хозяйства. Число научно-исследовательских учреждений быстро возрастает. Появляется необходимость еще теснее увязать основную массу научно-исследовательских работ с повседневными нуждами страны и перспективами социалистического строительства. Работа научно-исследовательских институтов планируется и получает согласование те252 См. Новые положения о ЧК ликбез. СУ 1930, № 9, ст. 113—114.
732


перь в плановых органах, необходимость чего со всей остротой была подчеркнута в специальном постановлении правительства в 1927 г. «О задачах научно-исследовательских учреждений Наркомпроса РСФСР» 253 254, а также и в других документах. Но вместе с тем рамки органов народного просвещения как органов, непосредственно не связанных с хозяйством, для многих научно- исследовательских учреждений становятся тесными и они от них освобождаются.
Еще в 1925 г. ЦИК и СНК СССР постановили признать Российскую Академию наук высшим всесоюзным ученым учреждением, состоящим при СНК СССР, присвоив ей наименование Академии наук СССР 524. В работе Академии наук СССР еще глубже осуществляется поворот как в идеологическом отношении, так и практическом. Академия наук СССР становится крупнейшим ведущим советским научным центром, еще ближе вставшим к насущным задачам Советского государства. Это положение Академии наук СССР фиксировал и ее новый устав, утвержденный ЦИК СССР 23 мая 1930 г. Устав гласил, что Академия наук СССР «является высшим научным центром, ... работает во всех областях теоретического знания, всемерно способствуя развитию исследовательской мысли, объединяет все основные дисциплины, содействует выработке единого научного метода на основе материалистического мировоззрения, планомерно направляя всю систему научного знания к удовлетворению нужд социалистической реконструкции страны и дальнейшего роста социалистического общественного строя»255.
Академия Наук СССР в годы реконструкции создает ряд сво253 СУ 1927, № 9, ст. 68.
254 СЗ СССР 1925, № 48, ст. 351. В дальнейшем Академия наук СССР некоторое время (с 1930 по 1933 год) состояла при ЦИК СССР, который передал ее в ведение Комитета по заведыванию учеными и учебными учреждениями ЦИК СССР. Однако в 1933 г., чтобы обеспечить более полную связь Академии наук с практикой социалистического строительства и для установления планомерного и тесного сотрудничества Академии наук с народными комиссариатами и Госпланом, Академия наук СССР снова передается в ведение Совнаркома СССР. Было установлено, что планы работы Академии и ее Устав утверждаются Совнаркомом СССР. (СЗ СССР, 1930, № 22, ст. 242; СЗ СССР, 1933, Ке 73, ст. 444). См подробнее об Академии наук СССР, ее правовом положении и внутренней организации, а также и по вопросам правового положения отраслевых ведомственных научно-исследовательских учреждений. Г. И. Федькин. Правовые вопросы организации научной работы в СССР.. М., Госюриздат, 1958. О развитии Академии наук СССР за годы Советской власти см. также: А. В. Топчиев. Строительство коммунизма и наука. Академия наук СССР к сороколетию Великого Октября М., Изд-во Академии наук СССР, 1957; Г. А. Князев, А. В. Кольцов. Краткий очерк истории Академии наук СССР. Изд. 2-ое дополненное. М.-Л., Изд-во АН СССР, 1957, стр. 65 и далее.
255 СЗ СССР 1930, № 30, ст. 335—336. Отметим здесь, что устав Академии наук является основным документом, определяющим ее правовое положение. Первый советский устав Академии наук СССР СНК СССР утвердил в 1927 г. (СЗ СССР 1927, № 35, ст. 367). После утверждения в 1930 г. нового устава, юн пересматривался затем и был утвержден в изучаемые годы в 1935 г. (СЗ СССР 1935, № 59, ст. 484).
733


их филиалов на местах — Уральский, Дальневосточный, Закавказский с Азербайджанским отделом, а также— Казахстанскую, Таджикскую и Кольскую научно-исследовательские базы. Образование этих новых научных центров имело огромное общегосударственное значение, а в частности для дальнейшего подъема научно-исследовательской работы в национальных республиках. Всего в Академии наук СССР в 1935 г. насчитывалось 84 научных учреждения, с общим количеством работников — 5402 человека 256.
В 1929 г. учреждается Академ-ия наук БССР. В крупнейший научный центр к этому времени вырастает и образованная еще в 1919 г. Академия наук УССР. Вместе с тем появляются и отраслевые академии наук. В 1929 г. учреждается Всесоюзная академия сельскохозяйственных наук им. В. И. Ленина (ВАСХНИЛ) 257. В постановлении о ее образовании СНК СССР подчеркивал, что ВАСХНИЛ должна строиться на основе приспособления всей теоретической и 'практической работы к делу подъема и социалистической реконструкции сельского хозяйства СССР. Академия организовалась как ассоциация научно-исследовательских институтов. Вся оперативная научно-исследовательская работа осуществлялась институтами. В 1930 г. «в целях развития химических знаний в стране и усовершенствования химических наук» учреждается Академия химических наук СССР 258.
Наряду с академиями из ведения наркомпросов выходят и другие научные учреждения. Некоторые из научных учреждений передаются в непосредственное ведение ЦИК СССР, что вызвало создание в декабря 1926 г. при Президиуме ЦИК СССР специального Комитета по заведыванию учеными, учебными и издательскими учреждениями 259, председателем которого являлся А. В. Луначарский. Большую часть дел Комитета вел ученый секретарь при Президиуме ЦИК”а. В ведение Комитета поступили сначала общесоюзные научные учреждения в области об-* шественных наук — Комакадемия, Комуниверситет им. Я. М. Свердлова, находившиеся до этого при Главполитпросвете, институт Маркса и Энгельса 260, Музей революции СССР, Научная ассоциация востоковедения, Центральное издательство Народов СССР и ряд других, а в 1930 г., как это отмечалось, и Академия наук СССР. Комитет осуществлял общее руководство и конт256 Г. И. Федькин. (Правовые вопросы организации научной работы в СССР, стр. 49.
257 СЗ СССР 1929, № 42, ст. 375.
258 СЗ СССР 1930, № 42, ст. 437.
259 См. о Комитете: СЗ СССР 1927, № 34, ст. 355; В. Дурденевский. Лекции по праву социальной культуры, стр. 206.
260 В 1931 г. Институт К. Маркса и Ф. Энгельса объединился с институтом Ленина при ЦК ВКП(б) и был образован единый Институт Маркса-Эн- гельса-Ленина (ИМЭЛ) при ЦК ВКП(б). (СЗ СССР 1931, № 68, ст. 455).
734


роль над всеми сторонами деятельности указанных учреждений. Обслуживался Комитет аппаратом ЦИК СССР.
Значительное расширение работы по использованию документальных материалов архивов в народнохозяйственных и научных целях привело в 1929 г. к преобразованию Центрархива РСФСР261, а также центрархивов других союзных республик в- центральные архивные управления при ЦИК республик. В связи< с особо важным значением архивных фондов общесоюзного значения, тогда же для общего направления и объединения деятельности центральных архивных управлений союзных республик по заведыванию архивными фондами общесоюзного значения создается Центральное Архивное управление (ЦАУ) при ЦИК СССР 262.
Еще шире развертывается краеведческое дело в стране. В 1931 г. на* основе специального постановления СНК РСФСР263 проводится перестройка работы и системы краеведческих организаций, преследовавшая целью всемерное приближение краеведения к насущным задачам социалистической реконструкции народного хозяйства. Перед краеведческими организациями ставятся задачи изучения производительных сил и природных богатств страны, изыскания дополнительных местных ресурсов для их использования в интересах развития социалистического строительства и ускоренного культурного роста страны, изучение, в частности, вопросов поднятия урожайности, внедрения новых культур и т. д. СНК РСФСР потребовал от краеведческих организаций действительной увязки всей краеведческой работы с конкретными планами социалистического строительства каждого района, предприятия, совхоза, колхоза и т. д. и вовлечение в краеведческую работу широких масс рабочих, колхозников, комсомольцев, пионеров, туристского актива, учащихся. Руководящими органами в этой области являлись в рассматриваемое время центральные бюро краеведения при наркомпросах и подобные бюро на местах —при край (обл.) ОНО.
Дальнейшее развитие в стране получает строительство заповедников и вся работа по охране природы. К началу 30-х годов число государственных заповедников только по РСФСР достигало 30-ти. На Украине имелось 5 крупных государственных заповедников и 7 — на местном бюджете 264. Поскольку заповедники находились за рядом ведомств, в 1933 г. создается специальный межведомственный Комитет по заповедникам при Президиуме ВЦИК, а существовавший при Наркомпросе Комитет по охране природы был упразднен 265. Новому Комитету при-
261 СУ 1929, № 16, ст. 173.
262 СЗ СССР 1929, № 28, ст. 253.
263 СУ 1931, № 16, ст. 185.
264 См. М. Надеждин. Роль Советов в охране памятников природы. «Советское строительство», 1934, № 5, стр. 26.
265 СУ 1933, № 46, ст. 195; № 52, ст. 228.
735


надлежало общее направление работы заповедников РСФСР. Он разрабатывал необходимые мероприятия по развитию и охране заповедников, осуществлял контроль за работой ведомств и учреждений в отношении переданных им заповедников, разрабатывал и проводил в жизнь мероприятия, связанные с охраной, размножением и рациональным использованием наиболее ценных объектов растительного и животного мира и т. д. Вместе с тем Комитет управлял заповедниками, переданными ему в непосредственное заведывание. Аналогичные государственные комитеты— по содействию развитию природных богатств — были образованы и в союзных республиках — УССР, БССР. В помощь государственным органам в РСФСР развернулась деятельность Общества охраны природы, которое имело на всем пространстве РСФСР около 100 своих отделений 266.
Большое внимание со стороны партии и государства было обращено в годы социалистической реконструкции на музейное дело. Партия и правительство учитывали крупнее значение музеев в деле углубления культурной революции и принимали меры к соответствующему развитию музейного дела. В 1928 г. ВЦИК и СНК приняли специальное постановление «О музейном строительстве» 267. В постановлении отмечались значительные достижения в области музейного дела: расширение музейной сети, особенно по линии краеведения, рост посещаемости и т. д. Но вместе с тем были вскрыты и серьезные недостатки: рутинность и неудовлетворительная постановка музейного дела с точки зрения очередных задач социалистического строительства и идеологического содержания работы музеев. СНК принял меры к улучшению подготовки кадров музейных работников, развитию и рационализации сети музеев, укреплению их материального положения. Вопросы музейного строительства были учтены в 5-ти летнем народно-хозяйственном плане. В краеведческих музеях создаются историко-революционные отделы. Большое значение для музейного строительства имело постановление ВЦИК 1933 г. «О состоянии и задачах музейного строительства»268. В 1932 г. при ВЦИК учреждается специальный межведомственный Комитет по охране памятников революции, искусства и культуры 269. В его состав вошли представители от ВЦИК, Наркомпроса РСФСР, Центральных государственных реставрационных мастерских, Государственной академии материальной культуры, Академии наук СССР и др. Задачи Комитета заключались в общем наблюдении за выполнением всех постановлений правительства по вопросам охраны памятников, 266 См. М. Надеждин. Там же, стр. 30 и др.
267 СУ 1928, № 116, ст. 726.
268 СУ 1933, № 45 ст. 188.
288 СУ 1932, № 69,* ст. 309.
736


составлении списка памятников, подлежащих с госохране, разрешение вопросов об использовании памятников, их переделках, реставрации и т. д. -
Общий подъем культуры в стране предъявил новые повышенные требования к печатному слову во всех областях знаний. Под руководством партии, на основе ее специальных решений 270, осуществляется широкая программа мероприятии по дальнейшей перестройке и улучшению постановки печати. Крупное значение здесь имела и перестройка государственного руководства издательским делом. В августе 1930 г., при Наркомпросе РСФСР создается Объединение государственных издательств (ОГИЗ) 271. На этот новый орган возлагалось планомерное развитие деятельности по издательству и распространению массовой и партийно-политической литературы, произведений науки, литературы и искусства и т. д., усовершенствование деятельности предприятий полиграфической промышленности, организация научно-исследовательской работы, подготовка кадров и т. п.
ОГИЗ объединил более 20 крупнейших центральных издательств— Госиздат РСФСР, «Земля и фабрика» и др., а также краевые и областные издательства РСФСР. Аппарат ОГИЗ”а состоял из ряда управлений, а центром для полиграфических предприятий являлся при этом его трест «Полиграфкнига».
Одновременно с образованием ОГИЗ”а, при нем создается центр книго-журнального распределения (Книгоцентр). Назначение этого органа заключалось в построении единой книгопроводящей сети в целях улучшения распространения и сбыта продукции печати. В 1931 г. Книгоцентр по постановлению ЦК партии реорганизуется в Книготорговое объединение 272. Деятельность объединения сыграла крупную роль в обслуживании книгой широких масс населения всего СССР.
В 1930 г. при СНК РСФСР создается Комитет по делам печати273. С образованием ОГИЗ”а на Комитетвозлагалось планирование и регулирование производственно-издательской деятельности ОГИЗ”а и других государственных, а также кооперативных и общественных издательств, согласование всей работы в области распространения произведений периодической и непериодической печати, рассмотрение планов технической реконструкции издательско-полиграфической базы и т. д.274. Одноименные ко270 Вопросы о печати были предметом большой заботы партии и правительства. Они обсуждались XV и XVI съездами партии, был принят в рассматриваемый период и ряд специальных решений ЦК ВКП(б). (См. О партийной и советской печати. Сборник документов. М., «Правда», 1954, стр. 357 и далее).
271 СУ 1930, № 49, ст. 592—593.
272 См. О партийной и советской печати. Сборник документов, стр. 425
273 СУ 1930, № 6, ст. 71.
27* СУ 1931, № 8, ст. 96.
47—1240 737


митеты были образованы одновременно при правительствах автономных республик, краевых и областных исполкомах РСФСР, работавшие по директивам и заданиям Комитета при СНК РСФСР 275.
Годы реконструкции были отмечены крупными успехами литературы и искусства.. Появляется целый ряд новых замечатель ных художественных произведений советских авторов. Быстро возрастает сеть художественно-зрелищных предприятий, вырабатываются новые формы и методы работы, широкие массы вовлекаются в искусство путем значительного расширения системы массовой художественной самодеятельности. Рассматривая советскую литературу и искусство как важнейший фактор общего культурного развития страны, партия и правительство особое значение на новом историческом этапе придавали борьбе за дальнейший их идейный подъем, чтобы литература и искусство действительно помогали решать задачи социалистического строительства, выполняли бы свое назначение — служить орудием расширявшейся в стране культурной революции. Большие задачи партия и (правительство ставили по развитию искусства в национальных республиках, проводя решительную борьбу с имевшими еще тогда место проявлениями великодержавного шовинизма и местного национализма, что способствовало созданию искусства социалистического по содержанию и национального по форме. Задачи в области дальнейшего подъема литературы и искусства потребовали усиления идеологического руководства литературой и искусством со стороны партии и государства, что вызвало реорганизацию управления.
После упразднения Государственного художественного комитета (Глахкома) Наркомпроса РСФСР вопросами искусства ве- „ дал одновременно ряд организаций. Даже в самом Наркомпро- се управление искусством было распылено между многими его частями. Сложившееся положение порождало большой разнобой в руководстве искусством, который на новом этапе стал особенно ощутимым. Возникла таким образом необходимость в создании единого руководящего органа по всем вопросам искусства. В качестве такого органа в августе 1928 г. при Наркомпросе создается Главное управление по делам искусства и художественной литературы (Главискусство) 276. Задача Главискусства заключалась в объединении и усилении руководства всеми видами искусства. Главискусство было призвано проводить в жизнь государственную художественную политику и общественные мероприятия в области художественной литературы и искусства. Важнейшая задача Главискусства заключалась в установлении 275 Там же.
276 СУ 1928, № 41, ст. 313.
738


тесной связи с организациями художников, артистов и других деятелей искусства, усилении контроля и руководства со стороны Наркомпроса РСФСР этими и другими органами, регулировавшими дело литературы и искусства, в том числе зрелищного и изобразительного. Понятно, что новое учреждение требовало особых организационных форм. Это было учтено путем образования в Главискусстве, кроме его основных отделов (Лито, Тео, Музо,. Изо и др.), целого ряда широких по своему составу методических комиссий по разным разделам искусства. Наличие таких комиссий создавало для искусства определенные гарантии от излишней централизации и бюрократических методов руководства;, а в то же время обеспечивало наиболее полный охват Главискусством его чрезвычайно разнообразных и многочисленных задач.
Деятельность Главискусства в первый год его существования ограничилась главным образом управлением центральными художественными предприятиями, находившимися в его непосредственном ведении (гос. театры, цирки и т. д.) и разрешением множества зачастую мелких вопросов административного и финансового порядка, что отвлекло Главискусство от выполнения его прямой, основной задачи — идеологического и организационного руководства в стране 277. Но в целом образование Главис кусства имело положительное значение, а деятельность его была разнообразной.и полезной — в области театра (создание при театрах художественно-политических советов и т. д.), искусства, музыки, массовой художественной работы и т. д. С образованием Главискусства на новый уровень была поднята и деятельность Главреперткома, выделенного теперь из состава Главлита и переданного Главискусству. Главрепертком перешел от узкой преимущественно цензурно-административной работы к идеологическому руководству репертуаром на базе контакта с советской общественностью, который достигался, в частности, проведением; отчетных докладов на рабочих и партийных собраниях, организацией широкого политико-художественного совета при ГРК. и т. д.278.
В 1930 г. СНК РСФСР принял постановление «Об улучшении театрального дела». Отметив, что театры еще недостаточно выполняют свое назначение, СНК предложил направить работу театров в первую очередь на наиболее полное обслуживание рабочих районов в городах и промышленных центрах, а также обобществленного сектора сельского хозяйства. СНК наметил целый? ряд важных мероприятий по улучшению театрального дела. В; том же году в ведении Наркомпроса создается Государственное объединение музыкальных, эстрадных и цирковых предприятий
277 См. Народное просвещение в РСФСР к 1929— 30 гг. Отчет Наркомлро- са РСФСР за 1928/29 /учебный год. М.-Л. Госиздат, 1930, стр. 80
См- Н?Р?дное просвещение в РСФСР к 1929/30 г. Отчет Наркомпрос* РСФСР за 1928/29 учебный год, стр. 82.


(ГОМЭЦ) 279, а в автономных республиках, краях и областях организуются соответственно республиканские, краевые и областные объединения по управлению и руководству театрами — управления зрелищными предприятиями (УЗП) или тресты 280.
Главискусство реорганизуется в 1929 г. в Совет по делам художественной литературы и искусства, а в качестве его исполнительного органа создается сектор литературы и искусства Наркомпроса РСФСР 281. Тогда же советы по вопросам искусства были образованы и на местах — при краевых, областных и окружных отделах народного образования.
Реформа Наркомпроса РСФСР и местных органов наробраза, проведенная в 1933—1934 гг., изменила рассмотренную организацию. Но вместе с тем, поставив в центре внимания органов народного образования вопросы средней школы, она не разрешила задачи в области организации государственного руководства искусством. В то же время начинает все настойчивее выдвигаться вопрос о выделении искусства <в самостоятельную отрасль государственного руководства. Рамки Наркомпроса РСФСР как органа, сосредоточивавшего свое внимание главным образом на вопросах школы, и как органа республиканского, а не союзного масштаба, становились узкими для искусства, что привело в 1936 г. к крупному событию в жизни искусства — образованию специального общесоюзного органа — Комитета по делам искусств при СНК СССР 282.
Крупная перестройка в начале 1930-х годов осуществляется и по отношению к организациям писателей, художников и других работников литературы и искусства. Это мероприятие было проведено на основе известного постановления ЦК партии 1932 г. «О перестройке литературно-художественных организаций» 283., когда вместо возникших еще в начале 1920-х годов особых Организаций пролетарских писателей (РАПП, РАПХ и т. п.) и приводивших теперь к кружковой замкнутости и тромозивших, в силу искажения ими политики партии, широкий размах художествен* него творчества, создается единый Союз советских писателей СССР. Аналогичные преобразования были осуществлены и по ли279 СУ 1930, № 49, ст. 594. До образования ГОМЭЦ государственными цирками заведывало созданное- в 1926 г. в составе Наркомпроса (на началах хоз. расчета) Центральное управление государственными цирками (Госцирк). (См. положение о нем: СУ 1926, № 55, ст. 428). Госцирк упраздняется с образованием ГОМЭЦ с передачей своих функций последнему.
280 СУ 1930, № 61, ст. 761; а также Искусство в РСФСР. Отчет сектора искусства Наркомпроса РСФСР VIII Всесоюзному съезду Всерабиса (за период работы 1929—31 гг.), М.-Л., НКП РСФСР. Госуд. учебно-педагогич. изд-во, 1932, стр. 10.
281 СУ 1929, № 69, стр. 679.
282 (Вопросы организации Комитета рассматриваются во второй части курса. .. т-т
283 См. О партийной и советской печати. Сборник докум. М., изд-во «Правда», 1954, стр. 431.
740


нии других видов искусства. Проведенное мероприятие явилось крупнейшим событием в литературно-художественной жизни страны. Оно помогло сплотить советских писателей и работников, других видов искусства вокруг насущных задач советской литературы и советского искусства и привело к дальнейшему их подъему.
В период реконструкции, особенно в начале 1930-х годов, на основе общего роста социалистического хозяйства и подъема социалистической культуры, крупные успехи делает и советское кино. Это были годы становления и быстрого развития советской кинопромышленности и кинотехники и освоения звукового кино.. Стремительно возрастала в стране сеть киноустановок. Развитие- советского кино и задачи в этой области вызвали ряд мероприятий по перестройке управления киноделом в стране.
В начале 1929 г. при СНК СССР создается первый общесоюзный орган по руководству киноделом — Кинокомитет СССР 284. Однако Кинокомитет СССР не являлся хозяйственной организацией. На него возлагалась разработка общих и отдельных проблемных вопросов развития кино, а также общее руководство и наблюдение за развитием кино-и фотодела. Своего аппарата Кинокомитет СССР не имел и пользовался аппаратом Управления делами СНК СССР. Кинокомитет СССР просуществовал только до февраля 1930 г.285 286, когда создается новый руководящий орган,, на этот раз в системе ВСНХ СССР — Общесоюзное объединение по кино-фото-промышленности (Союзкинофотообъединение — «Союзкино») 28в.
Союзкино был органом с широкими функциями. На него возлагались: разработка и внесение на утверждение правительства СССР основных директив по развитию кинофотодела в СССР, руководство кинофотопромышленностью и всеми киноорганизациями. Союзкино принадлежало также руководство всем делом кинопроката и эксплуатации кино. В ведение Союзкино перешли все заводы, руководимые Всесоюзным трестом оптико-механического производства, фотохимтрест, кинофабрики, прокатные пункты, часть киносети и т. д. В его ведение перешли все предприятия и организации Совкино и последнее было упразднено.
Но и Союзкино просуществовало сравнительно недолго. В", феврале 1933 г. «в целях поднятия роли и значения кинематографии, как крупнейшего фактора культурного подъема и в целях максимального использования ресурсов организаций СССР и союзных республик» Союзкино реорганизуется в Главное управление кино-фото-промышленности, подчиненное непосредственно СНК СССР 287. Новому органу были присвоены и идеологи-* 284 СЗ СССР 1929, № 10, ст. 97.
285 СЗ СССР 1930, № 18 ст. 203.
286 СЗ СССР 1930, № 15,’ст. 165.
287 СЗ СССР 1933, № 11, ст. 59; СЗ СССР 1934, № 17, ст. 132; № 49, ст. 384
741


ческие функции в области кино — наблюдение за содержанием кино-картин, утверждение планов по производству важнейших кинофильмов и т. д. В непосредственное подчинение Главного управления поступили: ряд всесоюзных трестов Киномехпром, Союзфильм (с фабриками по производству художественных кинофильмов — «Мосфильму и «Ленфильм» и т. д.), а также образованная тогда Всесоюзная государственная контора по кино-импорту и кино-экспорту (Союзинторгкино), кинематографические учебные заведения, за исключением республиканских, и некоторые другие организации.
Перестроилась система киноорганизаций и в союзных реслгуо- ликах. С. образованием Главного управления при СНК СССР, существовавшие республиканские тресты по производству фильмов и прокату (трест «Украинфильм», «Белгоскино», Госкинпром Грузии, «Арменкино» и др.), выйдя из упраздненной системы Со- юзкино, были подчинены теперь непосредственно СНК союзных республик. По планам, утвержденным Главным управлением кинопромышленности при СНК СССР, республиканские тресты производили художественные, научные и технические фильмы и кинохронику. На эти тресты возлагалась также организация проката (производимых ими кинофильмов по всему СССР путем взаимных договоров с кинопроизводственными трестами других союзных республик и СССР. В пределах своей республики они вели и всю работу по кинофикации, за исключением той ее части, которая отнесена была к непосредственному ведению Главного управления СССР. При республиканских трестах, а также при Союз- фильме, выполнявшем художественные кинофильмы, в качестве идеологических органов были созданы художественные советы во главе с наркомами просвещения или их заместителями.
Новая реорганизация позволила максимально использовать для дальнейшего развития кино ресурсы организаций СССР и союзных республик, упорядочить взаимоотношения различных киноорганизаций и предприятий и тем содействовала дальнейшему подъему всего кинодела в стране 288.
Крупное значение в решении вопросов кинофикации имела реорганизация управления киносетью, предусмотренная по РСФСР постановлением правительства в 1933 г.289. Действовавший на территории РСФСР трест по прокату кинофильмов «Рос- кино» был реорганизован в управление по кинофикации при СНК РСФСР с функциями планирования и руководства делом кинофикации на территории РСФСР. Вместо прежних контор Роски- 288 Отметим здесь, что Главное управление при СНК СССР просуществовало до 1936 г., когда вошло в состав образованного тогда Комитета по делам искусств при СНК СССР в качестве одного из его главков. Позднее, в 1938 г., создается самостоятельный Комитет по делам кинематографии при СНК СССР.
289 СУ 1933, № 56, ст. 256.
742


но создавались тресты по кинофикации (впоследствии — управления) при СНК АССР, краевых и областных исполкомах. Подобным образом перестраивалась система органов и в других союзных республиках. Реорганизация улучшила руководство киносетью, повысила заинтересованность советских органов на местах в расширении киносети и улучшении качества всей работы по кинофикации.
Особые меры были приняты для ускоренной кинофикации автономных республик и областей РСФСР. СНК РСФСР уже в 1932 г. поставил задачу поднять в короткие сроки уровень кинофикации здесь до среднего уровня кинофикации по РСФСР. С этой целью, наряду с существовавшим трестом «Востокфильм», тогда был создан специальный трест по кинофикации национальных республик и областей — «Востоккино» с его отделениями в национальных республиках и областях 290.
На базе быстро развивавшейся советской радиопромышленности крупные успехи в годы реконструкции были достигнуты и в области радиофикации страны. Радио прочно входит в быт трудящихся. Оно являлось при этом могучим средством просвещения и культурного подъема трудящихся и повсеместной связи партии и правительства с массами. Особое внимание уделялось радиофикации деревни, как важнейшему средству приобщения крестьянства к культуре социалистического города. Успехи радиофикации и радиовещания и задачи Советского государства в этой области значительно усложняли вопросы руководства делом радиофикации и радиовещания. Рамки органов связи, в особенности ввиду быстро возраставшего идеологического значения радио на новом историческом этапе, для радиофикации и радиовещания становились тесными. В ноябре 1933 г. эта отрасль деятельности из органов связи выделяется и для руководства ею создается специальный Всесоюзный комитет по радиофикации и радиовещанию при СНК СССР (Радиокомитет) 291. Одновременно были образованы республиканские и местные подобные же комитеты— при СНК союзных и автономных республик, краевых и областных исполкомах.
Радиокомитет СССР сосредоточил свою деятельность на организации, планировании и оперативном руководстве всем радиовещанием в стране. Он осуществлял и руководство подготовкой массовых кадров радиовещания, поддерживал международные связи в области радиовещания и представительствовал от СССР по вопросам радиовещания перед другими странами. Это был не только орган идеологического руководства. Радиокомитет решал и технические вопросы развития радиосвязи, радиофикации и внедрения достижений радиотехники в важнейшие отрасли народного хозяйства и обороны СССР. Для решения важных, прин290 СУ 1932, № 41, ст. 180.
291 СЗ СССР 1933, № 70, ст. 421.
743


ципиальных вопросов в этой области при Радиокомитете был учрежден Научно-технический совет. Но надо отметить, что строительство и техническая эксплуатация радиовещательной сети и после образования Радиокомитета оставались в ведении Наркомата связи СССР. Образование' специальных органов радиовещания и радиофикации, какими и являлись радиокомитеты, помогло дальнейшему быстрому развитию советской работы в этой области и подъему всего дела радиовещания в стране.


СОДЕРЖАНИЕ
Стр.
Введение ... .... . . 3
§ 1 — Задачи и содержание курса истории государственных учреждений СССР ........ 3
§ 2 — Построение курса 14
§ 3 — Источники и литература по курсу 15
Глава первая
Советское социалистическое государство . ........... 29
§ 1 — Возникновение и сущность Советского социалистического государства 29
§ 2 — Республика Советов — политическая форма социалистического государства .... ..... 40
§ 3 — Механизм Советского социалистического государства . . 46 §4—Государственное устройство советской многонациональной страны 50
Советская социалистическая федерация 50
Административно-территориальное деление 71
§ 5— Главные фазы развития и основные функции Советского социалистического государства . 78
Глава вторая
Ленинские принципы организации и работы советского государственного аппарата .............. ЮЗ
§ 1 — Единство Советов и их полновластие ЮЗ
§ 2 — Партийное руководство 109
§ 3 — Участие в государственном управлении трудящихся масс . .112 § 4 — Демократический централизм . .... г ..... . 115 § 5 — Равноправие национальностей .... 120
§ 6 — Единоначалие и коллегиальность в советском управлении.
Контроль и проверка исполнения . 123
§ 7 — Социалистическое планирование и учет в управлении . . 128 < § 8—Социалистическая законность в управлении 130
745


Стр.
Глава третья
Основные этапы развития советского государственного аппарата в переходный период от капитализма к социализму (в первой главной фазе развития Советского государства) ....... ч < . 139 § 1 — Создание и организационное укрепление советского государственного аппарата в период проведения Октябрьской революции и упрочения Советской власти 139
§ 2 — Характер преобразований советского государственного аппарата в годы иностранонй военной интервенции и гражданской войны 160
§ 3 — Сущность преобразований советского государственного аппарата в восстановительный период . . . . 163
§ 4. Основное содержание дальнейших преобразований советско- — го государственного аппарата в период социалистической реконструкции народного хозяйства 172
Глава четвертая
Высшие органы государственной власти и управления советских социалистических республик и СССР 183
§ 1. Республиканские и всесоюзные съезды Советов и Центральные Исполнительные Комитеты Советов 183
§ 2. Правительства советских социалистических республик и правительство СССР 207
§ 3. Чрезвычайные органы государственной власти (Центральные военревкомы и ревкомы) 220
Глава пятая
Местные органы государственной власти 229
§ 1. Губернские, уездные, волостные, областные (краевые), окружные и районные съезды Советов и их исполкомы . . 229
§ 2. Сельские Советы и их исполкомы 271
§ 3. Городские и поселковые Советы и их исполкомы 284
§ 4. Чрезвычайные органы государственной власти на местах (военно-революционные комитеты, комитеты деревенской бедноты, местные ревкомы) ..... 303
ЦЕНТРАЛЬНЫЕ И МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ ОТРАСЛЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ И ОРГАНЫ ПРАВОСУДИЯ СОВЕТСКИХ СОЦИАЛИСТИЧЕСКИХ РЕСПУБЛИК И СССР
Глава шестая
Административно-политические органы и органы правосудия 325
§ Г Органы управления в области обороны страны. . . . . 325
§ 2. Органы управления иностранными делами 359
§ 3. Органы управления в области государственной безопасности и общественного порядка ......... 368
§ 4. Органы юстиции. Суд и прокуратура ... 400
§ 5. Органы управления в области национально-государственного строительства . ..... 421
§ 6. Органы государственного контроля ... ..... 434
746


г •• - ' Стр.
Глава седьмая
Органы управления народным хозяйством .... ........ 459
§ 1. Общеэкономические органы ............. 459
§ 2. Органы управления промышленностью . ..... ... 466
§ 3. Органы управления сельским хозяйством 496
§ 4. Органы управления продовольственным делом и заготовками 528
§ 5. Органы управления внутренней и внешней торговлей . . . 545
§ 6. Органы управления основными видами транспорта .... 565
§ 7. Органы управления основными видами связи ...... 594
§ 8. Органы управления финансами и кредитом . 604
§ 9. Органы планирования народного хозяйства и государственной статистики .......... 627
Глава восьмая
Органы управления социально-культурным строительством ..... 647
§ 1. Органы управления в области охраны труда и регулирования его условий ...... ...... 647
§ 2. Органы управления в области социального обеспечения . . 661
§ 3. Органы управления в области здравоохранения 673
§ 4. Органы управления в области просвещения, науки и искусства . . . 691
/ / —


ОТ КАФЕДРЫ ИСТОРИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
СССР
Учебное пособие по истории государственных учреждений СССР написано кандидатом исторических наук А. А. НЕЛИДОВЫМ в соответствии с учебной программой курса того же названия, читаемом в Историко-архивном институте. Однако в построении пособия автором сделано отступление от программы. В учебной программе, составленной тем же автором на основе Конституции СССР, предусмотрено самостоятельное и обособленное изучение местных отраслевых учреждений, как отделов исполкомов местных Советов. Автор пошел по иному пути, объединив центральные и местные органы отраслевого управления вместе, в одних параграфах.
Признавая право автора на поиски новых» более совершенных методов изучения и освещения истории государственных учреждений СССР, кафедра считает более целесообразным и правильным построение, принятое программой курса.


Нелидов Анатолий Алексеевич
ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ СССР 1917-1936 гг.
Редактор — Копьев С. И.
Техн. ред. Рябченкова М. П,
Л 53056
Сдано в набор 24УУ1— 61 г.
Подп. в печ. 17/1—62 г. Ооъем 47 п. л.
Формат бум. 60Х90*/1в Зак. 1240. Тир. 1500 Цена 1 руб. 65 коп.
Тип. Профтехиздата. Москва, Хохловский, 7.


ЗАМЕЧЕННЫЕ ОПЕЧАТКИ
Стр.
Строка
Напечатано
Следует читать
101
10—11 сверху
измению
изменению
175
6 сверху
децентрализации
децентрализация
214
22 сверху
созное
союзное
259
22 сверху
представлялось
предоставлялось
272
18 сверху
станциях
станицах
348
4 сверху
воевых
боевых
365
5 сверху
арне
арене
389
18 сверху
сртан
стран
394
12 снизу
создавалось новое
создавались новые
415
453
9 снйзу
21 сверху
армарках ЦКК-РКК
ярмарках ЦКК-РКИ
480
6—7 сверху
последним
последними
552
2—3 сверху
вытеснением
вытеснении
552
5 снизу
самых
самих
563
23 снизу
раскрупнение
разукрупнение
578
2 сверху
Циктран
Ценктран
609
6 снизу
постоянно
постепенно
628
5 сверху
Всю
Свою
653
24 сверху
влиялся
влился
723
6 снизу
Госкинором
Госкинопром
729
24 «.низу
реорганизация
реорганизация
Зак. 1240


1
Цена I руб. 85 коп.