Самодержавие и городские Думы в России в конце XIX - начале XX века - Нардова В.А.

Глава I. Городовое положение 1892 г. Статистика городских выборов

Глава IV. Подготовка и проведение реформы С.-Петербургского городского общественного управления

Глава V. Политизация деятельности органов городского самоуправления в начале XX в

Author: Нардова В.А.

Tags: новая история (1640 - 1917 гг) монография история россии реформация отечественная история самодержавие

ISBN: 5-02-027383-Х

Year: 1994

Similar

Революционная мысль в России XIX - начала ХХ века: Энциклопедия

Город и городская жизнь в России XIX столетия

Хлебная торговля России в конце XIX - начале XX века.

Россия и Польша. История взаимоотношений в XVII-XX веках

Text

В. А. Нард ова
САМОДЕРЖАВИЕ»
И ГОРОДСКИЕ ДУМЫ
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК
ИНСТИТУТ РОССИЙСКОЙ ИСТОРИИ
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ФИЛИАЛ
В. А. Нардова
САМОДЕРЖАВИЕ
И ГОРОДСКИЕ ДУМЫ
В РОССИИ
в конце ХГХ—
начале XX века
е
Санкт-Петербург
«НАУКА»
1994
ББК 63.3(0)53
Н 28
Монография посвящена правительственной политике в области городского само-
управления в конце XIX—начале XX в. Рассматриваются условия и основные
направления деятельности дум после проведения городской «контрреформы»
1892 г. Подробно исследуется история разработки и принятия реформы обществен-
ного управления Петербурга 1903 г. Освещен важный и фактически не исследован-
ный в историографии вопрос о месте органов городского самоуправления в либе-
ральном движении в канун первой буржуазно-демократической революции в России.
В книге использован обширный документальный материал, преимущественно
архивные источники.
Книга рассчитана на специалистов-историков и всех интересующихся прошлым
нашего отечества.
Ответственный редактор
Р. Ш. ГАНЕЛИН
Рецензенты
В. Г. ЧЕРНУХА. С. И, ПОТОЛОВ
Книга издана при финансовой поддержке
Международного фонда «Культурная инициатива»
0503020300-547
042(02)-94
Без объявления
ISBN 5-02-027383-Х
© В. А. Нардова, 1994
© Российская академия наук, 1994
© Л. А. Яценко, оформление, 1994
ВВЕДЕНИЕ
В наши дни радикальных преобразований проблема соотноше-
ния реформ и революции привлекает к себе повышенное внимание.
Поэтому не случаен интерес историков и публицистов к эпохе
«великих реформ» 60-х—начала 70-х гг. XIX в., равно как и к пе-
риоду так называемых контрреформ 80-х—начала 90-х гг., осуще-
ствленных в обстановке спада общественного движения.1 Преобразо-
вание городского общественного управления в 1892 г. было одним
из звеньев в серии контрреформ.
Городская реформа, проведенная в 1870 г., в известной мере
отвечала потребностям капиталистического развития страны,
однако она не сняла проблемы поисков более рациональной органи-
зации городского общественного управления не только из-за недо-
статков, присущих самой реформе, но и вследствие развития
процесса урбанизации, усложнения задач, встававших перед
муниципальными учреждениями. Как известно, эту проблему цар-
ское правительство попыталось решить путем кардинального пере-
смотра принципов самоуправления, провозглашенных в законода-
тельстве 60—70-х гг.
Изменением в пользу дворянства сословного состава органов
общественного управления, их бюрократизацией, подчинением
жесткому правительственному контролю предполагалось добиться
повышения эффективности практической деятельности дум и в то же
время предотвратить проявление какой бы то ни было оппозицион-
ности, потенциально возможной со стороны представительных 1
1 Только за последние годы появились публикации: Попов Г. X. Как на Руси
отменяли крепостное право // Знание — сила. 1987. № 3. С. 65—67; № 4. С. 82—
87; № 5. С. 78—83; Эйдельман Н. «Революция сверху» в России. М., 1989;
Чернуха В. Г. Правительственная политика в отношении печати: 60—70-е годы
XIX века. Л., 1989; Литвак Б. Г. Переворот 1861 г. в России: почему не реализова-
лась реформаторская альтернатива. М., 1991; Пантин В., Лапкин В. Краткий
миг российской свободы//Знание — сила. 1991. № 8. С. 1—8; Ананьич Б., Чер-
нуха В. 1) Первый шаг к революции // Родина. 1991. № 9, 10. С. 25—28; 2) Чер-
нильные перемены: (Власть и общество: Этапы расхождения) // Там же. № 11, 12.
С. 108—111; 3) Партия контрреформ: (Третье поколение русских реформаторов.
1890—1900 гг.) // Там же. 1992. № 2. С. 30—35; Великие реформы в России.
1856—1874 гг. / Под ред. Л. Г. Захаровой, Бен Эклофа, Дж. Бушнелла. М.,
1992; Реформы или революция? Россия в 1861—1917 гг.: Материалы междуна-
родного коллоквиума. Л., 1992.
1
3
учреждений, наделенных известной долей самостоятельности.
И то и другое в конечном счете было направлено на укрепление
основ самодержавного строя.
В какой мере реформы рубежа 80—90-х гг. оправдали возла-
гавшиеся на них правительством надежды, были способны затор-
мозить развитие кризиса самодержавной власти — один из карди-
нальных вопросов изучения политики контрреформ.
Проведение земской и городской реформ не сняло с повестки
дня вопроса об отношении правительства к органам местного обще-
ственного управления. Причем в оценке их роли и значения в пра-
вящих кругах единодушия не было. Это отчетливо выявляет дискус-
сия между министром финансов С. Ю. Витте и министром внутрен-
них дел И. Л. Горемыкиным о совместимости самоуправления
с самодержавным строем. В самом Министерстве внутренних дел
сменявшие друг друга министры в данном вопросе придерживались
также далеко не одинаковых взглядов. В этой связи представля-
лось важным проследить тенденцию дальнейшего развития прави-
тельственной политики по отношению к городским общественным
учреждениям.
Круг основных направлений исследовательского поиска опреде-
лился с учетом современного состояния историографии вопроса.
Дореволюционная литература о городском общественном управле-
нии изучаемого периода представлена немногими исследованиями.
Обстоятельный историко-правовой разбор реформы 1892 г. содер-
жится в работах Г. И. Шрейдера и В. М. Гессена.2 Г. И. Шрейдеру
принадлежит также ряд работ о собственно городском само-
управлении.3 В книге «Наше городское общественное управление.
Этюды, очерки, заметки» на большом фактическом материале про-
слеживается воздействие закона 1892 г. на состав и характер
деятельности городского общественного управления. Привлечен
большой фактический материал, но он до известной степени фраг-
ментарен, поскольку в основу книги положены собственные статьи
автора в различных периодических изданиях, написанные на злобо-
дневные темы и не претендующие на широкое обобщение.
В конце XIX в. в связи с образованием правительственной комис-
сии по пересмотру избирательного закона, о чем просочились
сведения в печать, появились публикации, где в центре внимания
была проблема избирательных прав городского населения. В 1900 г.
была издана работа числившегося в штате Министерства внутрен-
них дел бывшего харьковского городского головы И. О. Фесенко
«Важный вопрос городского хозяйства. Участие квартирохозяев
в городском управлении» (СПб., 1900). В 1901 г. вышла работа
Д. Д. Семенова «Городское самоуправление. Очерки и опыты»
2 Шрейдер Г. И. Городская контрреформа 11 июня 1892 г. // История России
в XIX в. СПб., [б. г.]. Т. 5. С. 181—228; Гессен В. М. Городское самоуправление:
Дополнение к курсу русского государственного права. СПб., 1912.
3 Шрейдер Г. И. 1) Наше городское общественное управление: Этюды,
очерки, заметки. СПб., 1902. Т. 1; 2) Городское хозяйство // Словарь юридических
и государственных наук. СПб., [6. г.]. Вып. VI. С. 286—294.
4
(СПб., 1901). В ней использованы статьи, опубликованные авто-
ром в журналах и газетах в 1896—1900 гг., и его публичные вы-
ступления в Юридическом и Историческом обществах при Санкт-
Петербургском университете. Один из разделов книги посвящен
истории вопроса о расширении городского представительства.
В годы первой российской революции в числе буржуазно-демо-
кратических преобразований на очередь был поставлен вопрос
о городской реформе. Литература по городскому самоуправлению,
вышедшая в эти годы, довольно обширна, но она носила в основном
публицистический характер, ставила перед собой задачу доказать
несостоятельность Городового положения 1892 г. вообще и в новой
политической обстановке в особенности, поднимала вопрос о неот-
ложности коренной реформы городского управления.4
Между тем расширение объема и усложнение хозяйственной
практики дум как следствие развития капиталистического города
усилило интерес к органам городского общественного управления.
Это обусловило выход ряда специальных сборников статей и
небольших работ, в которых освещались различные аспекты муни-
ципальной деятельности в некоторых (в основном крупных) горо-
дах.5
Советская историография темы количественно незначительна.
Специальных исследований о городском самоуправлении в целом
не имеется.6 В монографии П. А. Зайончковского «Российское
самодержавие в конце XIX столетия» (М., 1970) получила осве-
щение лишь одна из проблем — подготовка городской контрре-
формы. С начала 50-х гг. разрабатывается история общественного
управления немногих отдельных городов. По Москве интересующий
4 А. Б. Городское самоуправление в России. М., 1905; Бубнов М. М. К вопросу
о преобразовании нашего городского общественного управления. Киев, 1905;
Василевский С. М. Городское самоуправление и хозяйство. СПб., 1906; Вернер И. А.
Городское самоуправление в России. М., 1906; Михайловский А, 1) Как лучше
устроить городскую жизнь. М., 1905; 2) Реформа городского самоуправления
в России. М., 1908; Немировский А. О. Реформа городского самоуправления. М.,
1907; Страдомский Н. Ф. Основания реформы городового положения. Киев, 1905;
Шаховской М. Л. О городском самоуправлении. Харьков, 1905, и др. — Значи-
тельное число публицистических работ с критикой Городового положения 1892 г.
появилось в 1917 г.
5 Сборник статей по вопросам городской жизни в России и за границей. М.,
1901. Вып. I—III; Городской водопровод в С.-Петербурге: Краткий исторический
очерк. СПб., 1901; Уличное освещение города С.-Петербурга: Исторический очерк
по случаю двухсотлетия Петербурга. СПб., 1904; Водоснабжение города Москвы
в 1779—1902 гг. М., 1902; Горбунов Д. Г. Московские городские бойни. М.,
1913; Краткий очерк канализации в Москве. М., 1913; Семенович Г. Л. Уличное
освещение города С.-Петербурга: Очерк развития освещения столицы с ее осно-
вания. Пг., 1914.
6 Ряд брошюр и статей о городском самоуправлении, вышедших в 30—40-е гг.,
носит популяризаторский характер. Для них свойственен несколько упрощенный
подход к оценке деятельности органов общественного управления. См.: Шефер А. Л,
Органы самоуправления царской России. Куйбышев, 1939; Степанов А. Н. О го-
родском самоуправлении в России с 70-х гг. XIX в. до Октябрьской революции //
Преподавание истории в школе. 1946. № 6. С. 41—48; Каржанский Н. С. Как
избиралась и как работала Московская городская дума. М., 1947.
5
нас период представлен диссертационным исследованием Л. Ф- Пи-
сарьковой 1 и главой в 5-м томе «Истории Москвы», написанной
Н. С. Каржанским,7 8 9 по Петербургу — разделом Н. Н. Петрова
в «Очерках истории Ленинграда»? В последнее время отечествен-
ные историки уделяли большое внимание изучению третьей рево-
люционной ситуации. Вышел ряд фундаментальных исследований,
посвященных либерально-оппозиционному движению земства
в канун первой российской революции. Однако вопрос о том,
какую роль играли в этом движении городские думы, в вышедших
монографиях даже не был поставлен.
Таким образом, помимо научной значимости проблемы состоя-
ние историографии вопроса также сказалось на выборе темы
исследования. Кроме того, следует отметить, что автором настоя-
щей работы в 1984 г. была опубликована монография о городском
самоуправлении в 60-х—начале 90-х гг. XIX в.10 11 В ней был по-
ставлен ряд вопросов, которые не могли быть раскрыты полностью
в рамках хронологии упомянутого издания. Целый ряд явлений
в развитии городского самоуправления (например, возникновение
самосознания разнородных элементов, объединенных званием глас-
ных) в 70—80-х гг. только зарождался, и представляло исследова-
тельский интерес проследить их дальнейшую эволюцию.
С учетом степени разработанности темы в настоящей работе
преимущественное внимание уделено изучению правительственной
политики после принятия Городового положения 1892 г.11 и прак-
тики функционирования дум в новых условиях. Дается детальный
анализ состава органов общественного управления, рассматри-
ваются основные направления их деятельности, показан характер
взаимоотношений городских дум с администрацией. Привлечение
не использованных ранее материалов, связанных с комиссией
по частичному пересмотру Городового положения, и детальное
освещение подготовки реформы общественного управления Петер-
бурга позволяют судить о тенденции изменения правительственной
политики по отношению к городским думам. В книге выясняются
место и роль органов общественного управления в либерально-
оппозиционном движении накануне буржуазно-демократической
революции 1905—1907 гг.
Комплексным исследованием перечисленных сюжетов автор
стремился ответить на вопрос о способности царского правитель-
ства с помощью реформ решать стоявшие перед ним проблемы:
удалось ли правительству, максимально сузив самостоятельность
7 Писарькова Я. Ф. Московское городское общественное управление с сере-
дины 1880-х гг. до первой русской революции. Дис. . . канд. ист. наук. М., 1982.
8 История Москвы. М., 1955. Т. V. С. 676—690.
9 Очерки истории Ленинграда. М.; Л., 1956. Т. III. С. 887—913.
10 Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х—начале 90-х го-
дов XIX в. Л., 1984.
11 Автор не касается истории подготовки Городового положения, поскольку
она обстоятельно изложена в названной книге П. А. Зайончковского.
6
органов общественного управления, подчинив их неусыпному
контролю администрации, добиться полнейшего послушания бюро-
кратизированных городских учреждений, а также обеспечить эф-
фективность управления ими городским хозяйством?
Рамки работы хронологически ограничены 1892—1904 гг.: от
принятия нового Городового положения до начала буржуазно-
демократической революции 1905—1907 гг., открывшей новый
этап борьбы за преобразование местного самоуправления в стране.
С ним связана особая страница в истории городского обществен-
ного управления.
Глава I
ГОРОДОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ 1892 г.
СТАТИСТИКА ГОРОДСКИХ ВЫБОРОВ
Именным «высочайшим» указом 11 июня 1892 г. вводилось
в действие новое Городовое положение, вносившее существенные
изменения в статус городских общественных учреждений. Строй
общественного управления в городах в рассматриваемый период
уходит корнями в реформы местного управления 60-х—начала
70-х гг. прошлого века. Земская (1864 г.) и городская (1870 г.)
реформы породили принципиально новый тип общественных
учреждений, основанный на началах всесословности, буржуазного
имущественного ценза, разделения распорядительной и исполни-
тельной властей, самоуправления. В то же время принятому в 1870 г.
Городовому положению были присущи органичные недостатки,
обусловленные консервативно-охранительными мерами прави-
тельства, его стремлением приспособить общественные учреждения
к самодержавному строю. Объективно это служило серьезным
препятствием на пути становления и развития органов обществен-
ного управления. Но нельзя не признать, что для своего времени
городская реформа в целом имела прогрессивное значение: муни-
ципальное хозяйство в городах было передано в ведение выбор-
ных общественных органов (дум и управ), которые в отведенной
им сфере деятельности наделялись известной самостоятельностью.
Проведенное мною исследование городского самоуправления
в России в 70—80-е гг. показало, что в названный период политика
правящих кругов по отношению к этому институту была двой-
ственной и противоречивой. С одной стороны, правительство было
заинтересовано в положительных результатах деятельности дум и
поэтому, особенно в первое десятилетие после принятия Городового
положения, относилось к ним протекционистски. Однако очень
скоро власти убедились в том, что по мере достижения думами
определенных успехов возрастали и неудовлетворенность их своим
положением, и притязания на больший объем прав. Из-за отсут-
ствия четко обозначенных пределов компетенции органов обще-
8
ственного управления происходили постоянные столкновения дум
с административным аппаратом на хозяйственной почве. Любые
конфликты, как бы незначительны они ни были, воспринимались
правительством с крайним беспокойством и раздражением, прояв-
ления неуступчивости дум губернскому начальству квалифициро-
вались как явно оппозиционные и противозаконные действия.
В правительственных кругах все больше утверждалась и негатив-
ная оценка муниципальной практики городских дум. Объяснение
не удовлетворяющих правительство результатов их деятельности
находили в предоставлении органам общественного управления
слишком широкой самостоятельности.
Уже с начала 80-х гг. ряд законодательных предположений
был направлен на то, чтобы частично ограничить действие принци-
пов самоуправления, провозглашенных в пореформенном законода-
тельстве. В конце 80-х—начале 90-х гг. XIX в. царизм проводит
ряд реформ (они известны под названием контрреформ), озна-
меновавших переход к новому правительственному курсу в отно-
шении местного общественного управления. Задачу усовершен-
ствования этой сферы управления правящие круги пытались решить
путем включения земства и городских дум в общую систему госу-
дарственных учреждений, однако не на основе развития принципов
самоуправления, а максимально усилив подчиненность обществен-
ных учреждений бюрократическому аппарату и существенно осла-
бив начала их выборности. Вместе с тем имелось в виду расширить
представительство дворянства в местном управлении.
Городская реформа по замыслу законодателя проводилась после
земской (1890 г.) и должна была по своему духу соответствовать
последней, быть согласованной с ней в своих принципиальных
положениях. Вместе с тем необходимость коренного преобразования
городского общественного управления обосновывалась не только
невозможностью сохранения прежнего статуса для городских
общественных учреждений при изменении такового для земства,
но и неэффективностью ведения городского хозяйства. Однако
при всей неудовлетворенности деятельностью дум власти отдавали
себе отчет в том, что передача выполняемых ими функций бюро-
кратическому аппарату сопряжена с серьезными трудностями,
так как с осуществлением реформы 1870 г. все сферы жизнеобеспе-
чения города оказались постепенно сосредоточенными в руках
общественного управления. Потому правительство не могло пойти
не только на упразднение института общественного управления как
такового, 'но и на полное лишение его всякой самостоятельности.
Городовое положение 1892 г. строилось на основе предшествую-
щего положения. В связи с этим уместно остановиться кратко
на его характеристике, на правилах, регулирующих выборы
в органы городского общественного управления, их организацион-
ную структуру и функции, а также пределы самостоятельности
и подчиненности административным властям.
В результате проведенной в 1870 г. реформы право голоса
независимо от сословия получили горожане, состоявшие в русском
9
подданстве и в пределах города владевшие недвижимой собствен-
ностью, облагаемой налогом в пользу города, либо содержавшие
торгово-промышленное заведение по купеческому свидетельству;
кроме того, это право имели лица, прожившие в городе не менее
двух лет и уплачивавшие в его пользу определенные торгово-про-
мышленные сборы. Принимать личное участие в выборах могли
только мужчины, достигшие 25-летнего возраста. Обладающие не-
обходимым цензом женщины и лица мужского пола моложе 25 лет
участвовали в выборах через доверенных лиц. Избирательное
право на тех же условиях было предоставлено и юридическим
лицам: разным ведомствам, учреждениям, обществам, товарище-
ствам, монастырям, церквам.
Фактически лишенными избирательного права оказались наем-
ные рабочие, в подавляющем большинстве не имевшие недвижи-
мости, а также представители образованной части населения, люди
умственного труда — инженеры, врачи, преподаватели, чиновники,
которые, как правило, не являлись домовладельцами и проживали
в снимаемых квартирах.
Минимальный имущественный ценз Городовым положением
не устанавливался, однако законодатель постарался принять меры
для ограничения влияния на выборах малоимущих горожан. В этих
целях выборы проводились по так называемой трехразрядной
системе. Она предусматривала деление избирателей, включенных
в общий список в порядке уменьшения уплачиваемых в городскую
казну налогов, последовательно на три группы, численно неравные,
но с суммарным равенством налоговых платежей. На этом основа-
нии каждый из трех разрядов получил право избирать в думу
одинаковое число гласных. Таким образом, незначительная горстка
наиболее состоятельных людей, вносившая 1 /3 часть налогов, могла
послать в общественное управление столько же своих представи-
телей, сколько избирала их туда основная масса избирателей.
На выборах, проходивших раз в четыре года, избирался распо-
рядительный орган общественного управления — дума. Число
гласных (депутатов) в думах разных городов колебалось от 30
до 72, в Москве полагалось 180 гласных, в Петербурге — 250.
Гласные в свою очередь избирали исполнительный орган — управу
и ее председателя — городского голову. Он же председатель-
ствовал и в думе. Сфера деятельности общественного управления
ограничивалась территориально пределами города и отведенных
ему земель, а в отношении компетенции — исключительно хозяй-
ственными вопросами. Круг проблем, отнесенных к ведению город-
ских дум, был очерчен достаточно широко. Им надлежало зани-
маться вопросами непосредственно городского хозяйства и благо-
устройства — водоснабжением, канализацией, уличным освеще-
нием, транспортом, градостроительными проблемами и т. д., —
оказывать содействие в обеспечении населения продовольствием
(организация рынков, базаров), принимать меры против пожаров и
других стихийных бедствий, заботиться об «охранении народного
здравия» и призрении нуждающихся (учреждение и содержание
10
благотворительных заведений, больниц, проведение санитарно-
гигиенических мероприятий), участвовать в развитии народного
образования и культуры (открытие школ, библиотек, музеев,
театров и пр.), иметь попечение об ограждении и развитии местной
торговли и промышленности, об устройстве бирж, кредитных
учреждений и т. д. (ст. 2).
Согласно ст. 5 Городового положения, «городское общественное
управление в пределах предоставленной ему власти действует само-
стоятельно». Закон предусматривал определенные ограничения само-
стоятельности в вопросах выборности, бюджетного права, распоря-
дительных функций дум. Так, лица, избранные на должность
городских голов, могли приступить к исполнению своих обязан-
ностей лишь после их утверждения: в уездных городах — губерна-
торами, в губернских — министром внутренних дел, в столичных —
царем.
Думы не имели полной свободы рук при формировании своих
бюджетов. Бюджет в его доходной части в известной мере был
регламентирован Городовым положением, в частности установле-
нием максимального предела взимания разрешенных городу сборов.
По расходной части сметы думы были связаны необходимостью
первоочередного удовлетворения «обязательных расходов». К ним
были отнесены содержание городского управления, общественных
зданий и памятников, улиц, площадей, мостов, пособия разным
учреждениям и ведомствам, расходы на содержание полиции,
отопление и освещение тюрем, воинский постой и другие внемуни-
ципальные расходы. Лишь оставшаяся часть денежных средств
могла быть использована на «необязательные расходы», в том числе
на образование, здравоохранение и т. д. (ст. 139—140). Ст. 12
Городового положения допускала и возможность административного
вторжения в сферу бюджетных прав общественного управления:
губернатор мог своей властью отдать распоряжение, исполнение
которого оплачивалось городом («непосредственные исполнитель-
ные меры за счет города»).
В обязательном утверждении министром внутренних дел или
губернатором нуждались немногие постановления городских дум —
о займах, поручительствах или гарантиях от имени города, превы-
шающих определенную сумму (ст. 124), постановления об утвержде-
нии планов городов или об изменениях в ранее утвержденных
планах (ст. 113) и некоторые другие. Но при этом копии со всех
без исключения определений думы должны были безотлагательно
представляться городским головой губернатору, и, если он «не
усмотрит в оных нарушения законов», они вступали в силу и
передавались для публикации в губернских ведомостях (ст. 68).
Однако важно подчеркнуть, что Городовым положением 1870 г.
не предусматривалось право администрации оценивать решения дум
с точки зрения их целесообразности, по существу, и формально
контроль сводился лишь к надзору «за законностью действий»
общественного управления. Для рассмотрения возникающих между
губернатором и думой разногласий в оценке «законности» тех
11
или иных ее решений в каждой губернии учреждался особый
орган — губернское по городским делам присутствие под председа-
тельством губернатора. В него входили вице-губернатор, управляю-
щий казенной палатой, прокурор окружного суда, а также пред-
седатель мирового съезда, председатель губернского земского
собрания и городской голова губернского города (ст. 11). Как
видим, в этом органе преобладали представители администрации,
которые всегда могли обеспечить большинство голосов в поддержку
предложений губернатора.
Правда, решения присутствия могли быть обжалованы в Сенате
(по 1-му Департаменту) (ст. 153). По мнению одного из видных
специалистов городового права, то обстоятельство, что «пререка-
ния» между городским управлением и администрацией в последней
инстанции решаются высшим судебно-административным учреж-
дением империи — Правительствующим сенатом, «обеспечивает
в достаточной степени самостоятельный и независимый характер
самоуправления».1
Таковы основные законоположения, определявшие в течение
двух десятилетий направление и характер деятельности город-
ского самоуправления. При всех слабых сторонах Городового
положения (с его недемократическим избирательным правом, не-
пред оставлением думам принудительной власти, недостаточно чет-
ким разграничением компетенции между ними и правительствен-
ной администрацией и др.) городские думы в рамках предоставлен-
ных им прав и полномочий смогли все же добиться определенных
успехов, доказать жизнеспособность органов самоуправления.
Однако их официальное правовое положение и вытекающая
из него практика функционирования городских дум к концу
80-х гг. окончательно перестали устраивать самодержавное прави-
тельство. Реформа 1892 г. подвергла существенному пересмотру
главнейшие принципы, заложенные в Городовом положении 1870 г.
По новому Городовому положению весь комплекс вопросов,
которыми городские думы занимались ранее, был за ними сохранен.
В целом нетронутой осталась и прежняя организация обществен-
ного управления.1 2 Однако в результате проведения реформы
коренным образом менялся характер отношений между администра-
тивной властью и думами, усиливалась опека над ними, резко
сокращались пределы их самостоятельных действий. Ни одна из ста-
тей нового Городового положения не содержала даже декларатив-
ного признания самостоятельности общественного управления.
1 Гессен В. М. Городское самоуправление: Дополнение к курсу «Русского
государственного права». СПб., 1912. С. 11-*—12. — Не оспаривая важность такого
права, отметим, однако, что его значение было ослаблено «разъяснением» (указ
Сената 27 ноября 1873 г., № 37473), по которому городские думы были обязаны
приводить постановления губернского присутствия в исполнение немедленно, не
дожидаясь решения Сената по своей жалобе.
2 Детальный разбор Городового положения 1892 г. см.: Гессен В. /И. Город-
ское самоуправление. С. 18—26.
12
Установка в силу изменившегося правительственного курса
на ограничение местного самоуправления осуществлялась по не-
скольким направлениям. В нарушение основополагающего прин-
ципа всякого самоуправления — выборности общественных учреж-
дений — было узаконено право администрации при определенных
обстоятельствах назначать как руководящих должностных лиц, так
и гласных думы. Согласно ст. 54, если в результате повторно прове-
денных выборов общее количество избранных гласных окажется
менее 2/3 от установленного законом числа, то недостающее количе-
ство должно пополняться по распоряжению губернатора из гласных
предыдущего состава. Нельзя также не отметить, что по Поло-
жению 1892 г. в состав городских дум кроме избранных гласных
входили с правом голоса председатель уездной земской управы и
депутат от духовного ведомства (если епархиальное начальство
признавало полезным его назначить) (ст. 57).
По Городовому положению евреи не имели права участвовать
в выборах, но в городах, расположенных в черте еврейской осед-
лости, они «допускались к исполнению обязанностей городских
гласных или уполномоченных». Гласные назначались губернским
присутствием из лиц, формально обладающих избирательным цен-
зом. Количество гласных от евреев определялось министром
внутренних дел, но по закону оно не должно было превышать
7ю состава думы (ст. 24, примеч. 3).
В отношении назначения должностных лиц общественного
управления устанавливался следующий порядок: в том случае, когда
министр внутренних дел или губернатор не находили возможным
утвердить избранных думой лиц или выборы не состоялись,
проводились новые выборы. При вторичном неутверждении канди-
датур или если и во второй раз выборы не дали положительного
результата, то должности, остающиеся вакантными, замещались
лицами, назначенными в столицах, губернских и областных городах
министром внутренних дел, в прочих — губернаторами (ст. 119).
Ограничение самостоятельности органов общественного упра-
вления шло и по линии их дальнейшей бюрократизации. Отныне
наряду с городским головой, его помощником и замещающими их
лицами и все остальные члены управы считались состоящими
на государственной службе, утверждались или назначались и
увольнялись с должности администрацией,3 могли подвергаться
взысканиям не только по суду, но и по административной линии
(ст. 121, 122, 147, 149, 150). Должностным лицам городского
общественного управления присваивались классы государственной
службы. Так, для городских голов в столицах был установлен
3 Не только члены управы, но и все выбранные думами на какие-либо
должности по городскому общественному управлению лица «утверждались прави-
тельственной властью и допускались к исполнению своих обязанностей лишь с раз-
решения губернского начальства» (ст. 103; Циркуляр министра внутренних дел
10 октября 1895 г. № 37 // Мыш М. И. Городовое положение 11 июня 1892 года
с относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяс-
нениями. 3-е изд., неофиц. СПб., 1897. С. 450—451).
13
IV класс, в городах губернских, областных и входящих в состав
градоначальств — VI, в прочих городских поселениях — VIII класс,
для членов городской управы разных категорий городов — соот-
ветственно VII, VIII и IX классы.4 В 1893 г. последовало даже
специальное разъяснение министра внутренних дел, в котором
указывалось, что с введением нового Городового положения управы
«носят характер правительственных учреждений и потому. . .
(в них.—В. Н.) должно находиться зерцало установленного
образца».5 (Зерцало — эмблема законности в царской России,
являвшаяся обязательным атрибутом государственных учрежде-
ний).
Новый статус управы — учреждения, становящегося теперь
целиком зависимым от административной власти, — объясняет го-
товность последней увеличить ее значимость в общественном
управлении. В частности, это выразилось в том, что Городовое
положение допускало возможность для исполнительного органа осу-
ществлять полномочия распорядительного органа. По ст. 89, если
очередное собрание думы не состоится дважды из-за неприбытия
положенного числа гласных, то подлежащие его рассмотрению
доклады управы предоставляются с ее заключением губернатору,
и «те из них, с коими он не встретит препятствия согласиться,
направляются к исполнению». Комментируя содержание этой статьи,
Г. И. Шрейдер, автор многих публикаций о реформе 1892 г.,
писал: «Доклады и заключения городской управы, таким образом,
трактуются совершенно одинаково с постановлениями думы, и
последняя вполне замещается управой — коллегией выборных чи-
новников».6
Городовое положение сохраняет за распорядительным органом
его выборный характер. Но при этом численный состав дум
сильно сокращается, а гласных подчиняют бюрократическому регла-
менту. Их присутствие на заседаниях думы становится строго
обязательным. В случае непосещения заседания без причины, при-
знанной уважительной, неявившийся подвергается взысканию
по ст. 1440 1 уложения о наказаниях: первый раз получает замеча-
ние, второй раз подвергается денежному штрафу в размере до
70 р., в третий раз — исключению из состава думы на время,
определяемое самой думой (ст. 60—61).
Самостоятельность действий городских дум была предельно су-
жена. Каждый их шаг фактически оказывался под контролем адми-
нистрации. Голова был обязан представлять губернатору как список
вопросов, намечаемых к обсуждению на очередном заседании думы
(ст. 65), так и копии всех ее постановлений (ст. 76). Перечень
4 Расписание классов по чинопроизводству и разрядов по шитью мундиров
должностей городского общественного управления содержалось в приложении
к ст. 121 (примем.).
5 Мыш М. И. Городовое положение 11 июня 1892 года. . . 3-е изд. С. 196.
6 Шрейдер Г. И. Городская контрреформа 11 июня 1892 г.//История России
В XIX В. СПб., [6. Г.]. Т. 5. С. 198.
14
постановлений, требовавших утверждения министром внутренних
дел или губернатором, значительно расширялся (ст. 78, 79). Но
губернатор, как и раньше, мог приостановить действие любого
определения думы, в том числе и не отнесенного к категории дел,
нуждавшихся в утверждении. Причем если прежде основанием
для этого служило заключение только о «незаконности» решения,
то теперь добавлялось признание и его «неправильности» —
«несоответствии общим государственным пользам и нуждам» либо
о «явном нарушении интересов местного населения» (ст. 83).
Соответственно и губернскому по земским и городским делам
присутствию надлежало судить уже не только о «законности»,
но и о «правильности» постановлений и распоряжений городских
дум (ст. 12).7 Новая формулировка открывала широчайшие воз-
можности для неоправданного вмешательства губернского началь-
ства в дела городских учреждений.
Но даже в тех случаях, когда формального утверждения не
требовалось, думские постановления не могли вступить в силу
незамедлительно, а лишь через две недели, если губернатор не
останавливал их исполнение (ст. 82).
Были приняты меры, которые должны были предупредить
возможность возбуждения кем-либо из гласных не предусмотренных
повесткой дня вопросов. В силу ст. 67 гласный, который имел
намерение выступить в думе с предложением, должен был вручить
письменное заявление голове, а тот лишь «по собрании надлежащих
справок», «если не встретится законных к сему препятствий»,
передавал это предложение на обсуждение думы в одно из ближай-
ших ее собраний.8
Важное место в реорганизации общественного управления от-
водилось закону о выборах. С его помощью рассчитывали обеспе-
чить такой социальный и имущественный состав избирателей, кото-
рый с большей гарантией мог выделить из своей среды общест-
венных деятелей, способных наладить эффективную работу дум
и вместе с тем не вызывавших сомнений в их полной лояльности
существующему режиму. С этой целью вводился высокий иму-
щественный ценз, ограничивающий корпус городских избирателей
наиболее состоятельной частью городского населения. Ценз был
неодинаков для городов разных разрядов: для столичных — не
менее 3 тыс. р. (стоимость недвижимого имущества по оценке, опре-
7 М. И. Мыш, известный как составитель ряда неофициальных изданий
Городовых положений 1870 и 1892 гг., комментируя ст. 12, писал, что право
губернского присутствия выносить заключения о «правильности» решений дум
естественно вытекает из факта «упразднения по Городовому положению 1892 г.
самостоятельности общественного управления» (Мыш М. И. Городовое положение
11 июня 1892 года. . . 3-е изд. С. 69).
8 Городовое положение 1870 г. в отношении права гласного выступить с предло-
жением в думе содержало менее жесткое требование: гласный должен был о пред-
мете своего предложения известить городского голову за три дня до заседания.
Но и несоблюдение этого правила не исключало возможности выступления и
прений по нему, только принятие решения в таком случае откладывалось до сле-
дующего заседания (ст. 60).
15
деленной для взимания налога в пользу города), для губернских
с населением более 100 тыс. и в г. Одессе — 1500, для остальных
губернских, областных и наиболее значительных уездных — 1000,
для прочих — не менее 300 р. (Для городских поселений с упро-
щенной формой управления — 100 р.). Наравне с физическими
лицами избирательное право на тех же основаниях было предостав-
лено правительственным, благотворительным, учебным и научным
учреждениям. Кроме владельцев недвижимых имуществ избиратель-
ное право получали лица, общества, товарищества и компании,
содержащие в пределах города торгово-промышленные предприятия,
требующие выборки свидетельств: в столицах — 1-й гильдии, в про-
чих городах— 1-й и 2-й гильдий (ст. 24).
В связи с введением столь высокого имущественного ценза
необходимость в разрядной системе выборов отпадала.
По новому закону выборы проводились одним избирательным
собранием, а при многочисленности избирателей — по участкам
(ст. 34). Собрание считалось правомочным при условии, если коли-
чество явившихся на выборы избирателей превышало число подле-
жавших избранию гласных и кандидатов к ним (ст. 42). Пассив-
ным избирательным правом наделялись все имеющие право голоса.
Причем баллотироваться мог всякий, кто сам выразит такое
желание или кто будет предложен по крайней мере пятью избира-
телями (ст. 43). Закон не предусматривал никаких особых изби-
рательных собраний для выдвижения кандидатов в гласные. Канди-
датуры надлежало предлагать «в промежутке времени между выда-
чей входных билетов на выборы или в самом избирательном собра-
нии».9 Выборы производились закрытой подачей голосов, посред-
ством баллотировки шарами (ст. 45). Для избрания в гласные
требовалось получить абсолютное большинство голосов (ст. 46).
Статьи, определяющие порядок выборов, во многом повторяли
соответствующие правила Городового положения 1870 г., но в отли-
чие от прежнего избирательного закона весь процесс подготовки
к выборам и их проведение протекали теперь под контролем губерн-
ской администрации. Губернатор утверждал дату выборов (ст. 23),
давал разрешение на организацию выборов по участкам (ст. 34),
назначал председателей участковых избирательных собраний
(ст. 39), определял порядок доведения до всеобщего сведения
списков избирателей (ст. 35, 38). Жалобы на неполноту избира-
тельных списков, а также на нарушения, допущенные на выборах,
приносились губернатору (ст. 37, 50). Списки избранных гласных
и кандидатов к ним в течение двух суток с момента выборов должны
были представляться губернатору (ст. 48). В случае если губерна-
тор усмотрит нарушение законного порядка на выборах, то все
материалы передаются в губернское присутствие, которое вправе
принять решение о «неправильности» избрания отдельных гласных
9 Циркуляр министра внутренних дел от 5 марта 1894 г. № 1907 // Мыш. М. И.
Городовое положение 11 июня 1892 года. . . 3-е изд. С. 104.
16
или недействительности выборов в целом и об их отмене (ст. 49, 51,
52) и т. д.
Одной из провозглашенных авторами реформы задач являлось
исправление «несовершенств», обнаружившихся в строе и деятель-
ности городского общественного управления. Такую задачу мысли-
лось решить не только усилением административного контроля.
В Городовое положение 1870 г. вносился ряд изменений, которые,
как предполагалось, скажутся позитивно на работе городских дум.
Некоторые из узаконений нельзя не признать целесообразными.
К их числу можно отнести, например, нижеследующие. Ранее
существовавший запрет занимать одновременно должности по об-
щественному управлению лицам, связанным родственными узами,
был распространен на более широкий круг родства (ст. 117).
Устанавливался конкретный срок (3 месяца), в течение которого
министр внутренних дел был обязан передавать жалобы городских
дум в вышестоящие инстанции (Сенат, Государственный совет,
Комитет министров) (ст. 85, 88).10 Аннулировалось право голосо-
вать по доверенностям «за отсутствующих», что широко практико-
валось в прежние годы и приводило к многочисленным злоупотреб-
лениям. Из нового Городового положения была исключена статья,
наделяющая исполнительный орган своего рода контрольными
функциями в отношении распорядительного органа (ст. 80 Городо-
вого положения 1870 г. гласила, что если городская управа боль-
шинством голосов признает определение думы «противозаконным»
и по этому вопросу между думой и управой не будет достигнуто
согласия, то управа передает дело губернатору). Были дополни-
тельно ограничены возможности для должностных лиц обществен-
ного управления злоупотреблять служебным положением в своих
личных целях: воспрещалось не только «входить в подряды и по-
ставки по предметам городского хозяйства» (Гор. пол. 1870 г.), но
и «участвовать в приобретении имуществ, продажа коих возложена
на них по службе» (ст. 106).
Отмечая некоторые положительные моменты в трансформации
Городового положения 1870 г., следует подчеркнуть, что его наибо-
лее серьезные минусы, такие как соединение в одном лице обязан-
ностей председателя исполнительного и распорядительного органов,
ненаделение дум принудительной властью, непредоставление
избирательного права квартиронанимателям, запрещение сношений
между думами отдельных городов и др., устранены не были.
Вполне понятно, что при генеральном курсе на сужение прав
общественного управления разрешение этих вопросов было невоз-
можно.
Городовое положение 11 июня 1892 г. распространялось на все
городские поселения империи, за исключением городов губерний
10 Окончательно разногласия между общественным управлением и губернской
администрацией разрешаются Сенатом, если речь идет о законности, и Государ-
ственным советом нлн Комитетом министров в случае разногласий по существу
вопроса (ст. 85, 88).
2 В. А. Нардова
17
Царства Польского, Туркестанского края, Закаспийской области
и тех городских поселений Кавказского края, к которым не было
применено Городовое положение 1870 г. Определение срока вве-
дения Городового положения в отдельных городах было предостав-
лено министру внутренних дел.
Циркулярным распоряжением министра от 24 июля 1892 г. был
установлен следующий порядок проведения реформы. Предлагалось
незамедлительно приступить к ее осуществлению в обеих столицах,
градоначальствах (Одессе, Керчи, Севастополе), Кронштадте, Ни-
колаеве и губернских городах Европейской России. Реформировать
общественное управление в остальных городских поселениях надле-
жало постепенно, начиная с будущего года.
Новым Городовым положением устанавливались две формы
общественного управления: в полном объеме и упрощенном виде.
При определении той или другой формы рекомендовалось исхо-
дить из таких социально-экономических характеристик, как числен-
ность населения, состояние городских средств, преимущественный
характер занятий горожан, уровень развития торговли и промышлен-
ности. На губернские города упрощенная форма управления не
распространялась. Циркуляром предписывалось до истечения года
представить в министерство мотивированные соображения о целе-
сообразности введения полной или упрощенной формы обществен-
ного управления. Кроме того, следовало указать, какие города
представлялось бы возможным приравнять по избирательному
цензу к губернским.11
В соответствии со ст. 22 Городового положения и приложением
к ней («Правила об упрощенном общественном управлении»)
в городских поселениях, где вводилось упрощенное управление,
взамен думы учреждалось собрание городских уполномоченных
в количестве от 12 до 15 человек. Уполномоченных избирал сход
местных домохозяев из числа лиц, владеющих недвижимым иму-
ществом, оцениваемым не менее чем в 100 р. Собрание уполномо-
ченных избирало городского старосту с одним или двумя помощ-
никами, по усмотрению губернатора. Представители местной адми-
нистрации в своем большинстве утверждали, что жители городских
поселений, в которых вводится упрощенное управление, от этого
только выиграют: количество избирателей увеличится, расходы на
содержание должностных лиц сократятся, а права останутся почти
те же, что и у дум. «Упрощенная форма сего устройства, — гово-
рилось в отзыве в Хозяйственный департамент киевского, подоль-
ского и волынского генерал-губернатора, — не стесняя городов
в развитии их производительных сил и в надлежащем разрешении
вопросов городского хозяйства, представляет некоторые удобства
в том отношении, что дает возможность привлечь к участию в город-
ских делах большее число домохозяев».11 12 Подобное мнение высказы-
11 Российский государственный исторический архив (далее: РГИА), ф. 1287,
оп. 38, д. 2601, л. 26.
12 Там же, д. 2604, л. 29.
18
валось и в прессе. Газета «Южный край» отмечала, что местные
думы очень волнуются, ожидая, какое им установят управление.
«На самом деле, — утверждала газета, — мелким городкам будет
гораздо легче жить при упрощенном управлении, потому что оно
будет и дешевле, и проще. . . а права обывателей на самоуправление
почти вовсе не будут ограничены».13 Если говорить о компетенции
упрощенных общественных управлений, то они лишались права
участвовать в издании «обязательных постановлений», составлять
и изменять планы городов, осуществлять надзор за производством
питейной и иной торговли. (В то же время на городского старосту
было возложено исполнение обязанностей и мещанского старосты).
Снижение имущественного ценза с 300 до 100 р., естественно,
должно было увеличить число избирателей, но одновременно
вводились ограничения в пользовании избирательным правом. Со-
гласно § 4 «Инструкции по организации городского общественного
управления», утвержденной министром внутренних дел в мае
1893 г.,14 в список избирателей-домохозяев вносились только лица
мужского пола, достигшие 25-летнего возраста, при наличии уста-
новленного имущественного ценза. Женщины и несовершеннолетние,
участвовавшие раньше в выборах через уполномоченных, теперь
это право утратили, как и юридические лица (учреждения,
компании, общества, товарищества).15 Виленский губернатор, сооб-
щая директору Хозяйственного департамента о возникновении
в связи с этим разного рода недоразумений, писал: «С своей
стороны не могу не заметить, что вытекающее из редакции 4-й статьи
„Инструкции" лишение последних (домовладелиц. — В. Н.) упомя-
нутого права должно невыгодно отразиться на составе избиратель-
ных сходов, а затем и на городском представительстве как
в количественном, так и в качественном отношениях».16
Подготовка к выборам в органы городского общественного
управления в столичных, губернских и в 5 городах, перечисленных
в циркуляре министра, завершилась к началу 1893 г. В табл. 1 по-
казано количество избирателей по Городовому положению 1892 г.
(на 1-е четырехлетие) и в тех же городах по Городовому положе-
нию 1870 г. (на начало 80-х гг.).17 Поскольку численность город-
ского населения за указанный промежуток времени не осталась
неизменной, представлялось более целесообразным сравнивать коли-
13 Южный край. 1892. 14 ноября.
14 Мыш М. И. Городовое положение 11 июня 1892 года. . . 6-е изд. СПб., 1908.
С. 952—956.
15 Установленные § 4 «Инструкции» ограничения были отменены указами
Правительствующего сената от 20 марта 1900 г. (№ 3096) и 10 февраля 1904 г.
(№ 1035) (Мыш. М. И. Городовое положение 11 июня 1892 года. . . 6-е изд. С. 948).
16 РГИА, ф. 1287, оп. 38, д. 2775, л. 70—71.
17 Исследование круга проблем, связанных с общественным управлением
в городах после реформы 1892 г., как и при изучении городского самоуправления
за предшествующий период (Нардова В. А. Городское самоуправление в России
в 60-х—начале 90-х годов XIX в. Л., 1984), автор ограничивает внутренними
губерниями Европейской России.
2*
19
Таблица 1
Удельный вес городских жителей, получивших избирательные права по Городовому положению 1892 г. (1-е четырехлетие)
и по Положению 1870 г. (4-е четырехлетие, 1883/84 г.)а
Категория горо- дов по числен- ности населения Город Число жите- лей (1897 г.) Получившие избирательные права по Городовому поло- жению 1892 г. Число жите- лей (1884 г.) Получившие избирательные права по Городовому поло- жению 1870 г. Во сколько раз снизился про- цент получив- ших избиратель- ные права
абс. I % абс. %
Более 1 млн. С.-Петербург 1267023 5988 0.5 861303 16140 1.9 3.8
Москва 1035664 6259 0.6 399321 6 17421 в 4.4 7.3
Более 100 тыс. Одесса 405041 1824 0.5 240000 3227 1.3 2.6
Киев 247432 1936 0.8 70591 6 3235 в 4.6 5.7
Харьков 174846 — — 171416 5612 3.3
Саратов 137109 1405 1 122829 6137 5.0 5
Казань 131508 1288 1 139915 6045 4.3 4.3
Екатеринослав 121216 558 0.5 46876 2989 6.4 12.8
Астрахань 113001 1981 1.8 70554 2945 4.2 2.3
Тула 111048 1377 1.2 63928 3134 4.9 4.1
Кишинев 108796 433 0.4 103998 6 4627 в 4.4 11.0
От 50 до 100 тыс. Нижиий Новгород 95124 1394 1.5 66585 3314 5.0 3.3
Николаев 92060 618 0.7 67249 6267 9.3 13.3
Самара 91672 935 1 75478 3246 4.3 4.3
Воронеж 84146 863 1 56177 3151 5.6 5.6
Оренбург 72740 626 0.9 56371 2989 5.3 5.9
Ярославль 70610 631 0.9 34799 2786 8.0 8.9
Орел 69858 794 1.1 78091 3594 4.6 4.2
Херсон 69219 315 0.5 67349 3321 4.9 9.8
Пенза 61851 392 0.6 44735 3062 6.8 11.3
Кронштадт 59539 — — 451556 725 в 1.6 —
Тверь 53477 602 1.1 39280 1585 4.0 3.6
Полтава 53060 — — 42210 2924 6.9 —
Курск 52896 585 1.1 49657 3814 7.7 7
Таганрог 51965 — — 25027 6 1992 ’ 1 8.0 —
Таблица 1 [продолжение)
Категория горо- дов по числен- ности населения Город Число жите- лей (1897 г.) Получившие избирательные права по Городовому поло- жению 1892 г. Число жите- лей (1884 г.) Получившие избирательные права по Городовому поло- жению 1870 г. Во сколько раз снизился про- цент получив- ших избиратель- ные права
абс. | абс. I - 0/0 -
От 35 до 50 тыс. Уфа 49961 421 0.8 26251 1819 6.9 8.6
Калуга 49728 409 0.8 40102 1910 4.8 6
Симферополь 48821 477 1.0 36503 1603 4.4 4.4
Тамбов 48134 407 0.8 35688 2493 7.0 8.7
Смоленск 46899 — — 34348 1680 4.9
Пермь 45403 509 1.1 32909 1941 5.9 5.4
Рязань 44552 471 1.1 30327 1526 5.0 4.5
Симбирск 43298 393 0.9 39047 1592 4.1 4.5
Кострома 41268 547 1.3 28171 2229 7.9 6.1
От 20 до 35 тыс. . Псков 30427 330 1.1 21684 854 3.9 3.5
Керчь 28982 238 0.8 19616” 1154 в 5.9 7.4
Владимир 28315 413 1.5 18305 1569 8.6 5.7
Вологда 27822 351 1.3 17391 1691 9.7 7.5
Чернигов 27006 — — 26703 1159 4.3 —
Новгород 26095 293 1.1 23980 965 4.0 3.6
Вятка 24782 273 1.1 24478 886 3.6 3.3
Архангельск 20933 231 1.1 17761 1210 6.8 6.2
Менее 20 тыс. Петрозаводск 12521 104 0.8 12182 370 3.0 3.7
Итого (в сред- нем) — — — 1 — — 5.3 —
а Сведения для первой части таблицы почерпнуты из следующих источников: численность населения приведена по данным всероссийской
переписи 1897 г. (Население городов по переписи 28 января 1897 г. СПб., 1897); количество избирателей взято из отчетов губернаторов о личном
составе городских дум на 1-е четырехлетие (РГИА, ф. 1287, оп. 38. — По каждой губернии отдельное дело). Для второй части таблицы использо-
ваны данные, поиведенные в кн.: Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х—начале 90-х годов XIX в. С. 61—63. 6 Численность
населения на 1867 г. в Количество избирателей на 1-е четырехлетие.
чество избирателей не в абсолютных величинах, а в их процентном
выражении к общему числу жителей.
Как известно, Городовое положение 1870 г. предоставило изби-
рательное право ничтожно малой части городского населения.
В 46 городах, отнесенных по срокам проведения городской реформы
к первой очереди, средний процент избирателей от общего числа
городских жителей достигал всего 5.6, а по 10 наиболее крупным
городам (с населением более 50 тыс. человек) — лишь 4.4. Наиболь-
ший удельный вес избирателей был в городах с населением от
20 до 35 тыс. человек, но и он составил всего только 6.6 %. (Данные
относятся к 1-му четырехлетию).18
По новому Городовому положению избирательный ценз оказался
настолько высоким, что численность избирателей сократилась в не-
сколько раз. Как видно из табл. 1, право участвовать в выборах
получили от 0.4 до 1.8 % городских жителей, средний процент
опустился с 5.3 до 1. В столичных городах избиратели соста-
вили 0.55 %. В группе городов с населением более 100 тыс. человек
удельный вес избирателей равнялся 0.9 %. В городах с населением
от 50 до 100 тыс. доля избирателей в среднем также не превы-
сила 0.9 %. В городах с населением от 35 до 50 тыс. средний
процент избирателей приблизился к единице, а в городах с населе-
нием от 20 до 35 тыс. составил 1.1. Таким образом, в группах
городов с различным числом жителей процент избирателей ока-
зался почти на одном уровне, что в большой мере явилось следствием
установления неодинаковых имущественных цензов для городов
разных категорий. Поэтому и количество избирателей в городах по
сравнению с периодом, когда действовало Положение 1870 г., изме-
нилось крайне неравномерно. Так, их удельный вес в Одессе
уменьшился в 2.6 раза, Петербурге — в 3.8, Казани — в 4.3,
Саратове — в 5 раз, Курске — в 7, Херсоне — почти в 10, Пензе —
более чем в 11, Екатеринославе — в 12.8, Николаеве — в 13.3 раза.
Известны факты, когда отдельные лица прибегали к разного рода
ухищрениям, чтобы остаться в составе избирателей. Газета «Гражда-
нин» писала о члене пензенской городской управы господине X.,
который с повышением избирательного ценза чуть было не ока-
зался выброшенным за борт общественного управления, но срочно
соорудил пристройку к своему дому, и вот он уже владелец
1000-рублевой недвижимости.19
По-видимому, этот пример был далеко не единичным. В сентябре
1892 г. в Хозяйственный департамент Министерства внутренних
дел поступил запрос пензенского губернатора. Сообщая, что после
обнародования Городового положения некоторые домовладельцы
в Пензе, стремясь сохранить свое право участия в выборах, произ-
вели переоценку недвижимой собственности, губернатор выяснял, не
18 Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х—начале 90-х годов
XIX в. С. 60.
19 Гражданин. 1892. 1 октября.
22
являются ли указанные действия противозаконными. Министерство
не увидело в этом нарушения закона.20 21 22 Имели место случаи, когда
предложения о переоценке городских имуществ исходили от предста-
вителей высшей администрации. По инструкции об упрощенном
управлении число городских уполномоченных должно было состав-
лять 12—15 человек. Между тем оказалось, что в г. Троицке
(Пензенская губ.) избирателей всего 13 человек. В связи с этим
губернатор обратился в Хозяйственный департамент за разреше-
нием ограничить число уполномоченных 8—9 человеками. Однако
министр внутренних дел порекомендовал произвести переоценку
недвижимых имуществ, высказав предположение, что непременно
выявится наличие таких недвижимостей, установленная оценка кото-
о о 21
рых много ниже их действительной стоимости.
Проведению реформы в негубернских городах предшествовало
представление губернаторами в Хозяйственный департамент Мини-
стерства внутренних дел сведений, на основании которых должен
был решаться вопрос о форме общественного управления (в полном
объеме или упрощенном виде) и размере ценза. Эти сведения
поступили в министерство в октябре—ноябре 1892 г. В них содер-
жались данные о численности населения, размере городских дохо-
дов, количестве лиц и учреждений, которые смогут воспользо-
ваться избирательным правом при разных уровнях имущественного
ценза и на основании гильдейских свидетельств. Приводилась ха-
рактеристика (в отдельных случаях весьма детальная) состояния
торговли и промышленности.2 Совокупность всех этих данных
служила основанием для заключения министерства о форме общест-
венного управления.
Следует иметь в виду, что экономические показатели отнюдь
не всегда были решающим фактором в определении формы об-
щественного управления и размера ценза. Во многих случаях
в числе аргументов, которые руководители губерний приводили
в пользу установления общественного управления в полном объеме
или приравнивания уездных городов по цензу к губернским, указы-
валось на возможность путем повышения ценза сократить число
избирателей. Астраханское губернское присутствие, например, пред-
лагая ввести общественное управление в полном виде во всех
уездных городах губернии, не только отмечало «степень их благо-
состояния», но и обращало внимание на то, что повышение ценза
до 300 р. устранит малосостоятельный класс городского населения
и привлечет к участию в городских делах «более надежный
20 РГИА, ф. 1287, оп. 38, д. 2620, л. 7.
21 Там же, л. 22—23, 25.
22 Необходимые сведения губернское начальство в свою очередь затребовало
от городских голов, местной казенной палаты и губернского статистического
комитета. Рекомендации о форме общественного управления выносились губерн-
скими по земским и городским делам присутствиями. Некоторыми губернаторами,
например харьковским, созывались совещания сведущих лиц (Южный край.
1892. 14 ноября).
23
и лучший элемент».23 Ярославский губернатор, высказавшись за
применение к Ростову и Рыбинску ценза, соответствующего гу-
бернским городам, также обосновывал свое мнение тем, что «уве-
личение цензовых требований улучшит состав избирательных
собраний». Он утверждал, что при повышении ценза пострадает
главным образом класс мещан, и приходил к выводу: «Так как
в среде мещан, представляющих собой большей частью мелких
торговцев или промышленников, всего менее можно встретить лиц,
материально обеспеченных и умственно развитых, умеющих созна-
тельно относиться к общественным интересам, то от сокращения
числа избирателей этой категории нельзя не ожидать полезных
результатов для городского общественного управления».24 По при-
водимым им данным, в Ростове предполагаемая численность
избирателей, владеющих недвижимым имуществом, была бы сле-
дующей :
»
При цензе 300 р. При цензе 1000 р.
Дворян 21 7
Почетных граждан 34 17
Купцов 69 37
Мещан 131 31
Крестьян 48 19
Итого 303 111
Аналогичные соображения содержались и в представлении сара-
товского губернатора. Он предлагал города Царицын и Вольск
по избирательному цензу приравнять к губернским не только по-
тому, что учитывал уровень их экономического развития, но и по-
тому, что находил «принципиально нежелательным» увеличение
количества избирателей в случае установления более низкого
ценза, особенно в Вольске, где, по его словам, постоянно проис-
ходят беспорядки на выборах. Что же касается Хвалынска, то
губернатор признавал, что ни численность его населения, ни ха-
рактер занятий горожан, ни размер городских доходов не позво-
ляют ставить вопрос о приравнивании его к губернским городам.
Тем не менее и здесь он ратовал за более высокий избирательный
ценз. По его убеждению, сокращение избирателей с 528 (при цензе
300 р.) до 148 (при цензе 1000 р.) уменьшит «не только беспо-
лезный, но и вредный элемент». Он имел в виду широкое распро-
странение в мещанской среде сектантства.
Такого же рода соображения — не допустить увеличения числен-
ности городских избирателей — в некоторых случаях служили дово-
дом и против введения упрощенной формы управления. Так, Вят-
ское губернское по городским делам присутствие, предлагая во
всех городах установить общественное управление в полном объеме,
23 РГИА, ф. 1287, оп. 38, д. 2601, л. 144—146.
24 Там же, л. 134—136.
24
наряду с такими аргументами, как «значительная торгово-промыш-
ленная жизнь городов», «большие земельные угодья», «значитель-
ные денежные капиталы», ссылалось также и на то, что «при введе-
нии упрощенного устройства можно ожидать, что сходы домовла-
дельцев окажутся слишком многочисленными», а это «при большой
сложности городского хозяйства может вредно отозваться на ведении
городских дел».25
В рекомендациях ряда губернаторов обращалось внимание на от-
рицательные последствия установления упрощенной формы управ-
ления. «При теперешней организации городского управления, —
писал владимирский губернатор, — является возможность привлечь
к участию в городских делах лучшие силы населения, служащие
обществу за ничтожное, а иногда и без всякого вознаграждения,
благодаря чему городское хозяйство во всех городах отправляется
вполне успешно. При упразднении же должности городского головы
и введении упрощенной формы управления есть основания ожи-
дать, что все теперешние должностные лица перестанут принимать
участие в городских делах и ведение городского хозяйства перейдет
в руки лиц, менее благонадежных в нравственном отношении».
Поэтому он считал, что даже в городах со сравнительно низким
бюджетом (Гороховце, Судогде) следует ввести полную форму
управления.26 Такие же опасения высказывались и астраханским
губернатором. Он утверждал, что при существующей форме город-
ского управления «лучшие силы местного общества» служат за
самое ничтожное вознаграждение (а в Цареве безвозмездно) «ради
общественного положения». Губернатор полагал, что введение упро-
щенного управления приведет к отказу этих лиц от общественной
службы, отчего не могут не пострадать городские интересы.27
Те же самые доводы выдвигались полтавским губернатором.28
Имели место случаи, когда сами городские думы (например,
Оханская Пермской губ.) возбуждали ходатайства о применении
к ним полной формы общественного управления.29
Основываясь на сведениях, полученных от губернаторов, Мини-
стерство внутренних дел составило список городов с упрощенным
общественным управлением и в конце марта 1893 г. внесло его
на рассмотрение Комитета министров.30 Давая объяснения относи-
тельно критериев, которыми оно при этом руководствовалось,
министерство отметило, что в первую очередь учитывались данные,
характеризующие экономическое состояние городов, уровень разви-
тия в них промышленности и торговли, состав населения и харак-
тер его занятий. Вместе с тем были приняты во внимание и такие
«формальные показатели», как количество лиц, которые смогут
25 Там же, л. 32, 33, 89, 90; д. 2604, л. 4, 5.
26 Там же, д. 2604, л. 3.
27 Там же, л. 2.
28 Там же, л. 10.
29 Там же, л. 9.
30 Там же, л. 1—16.
25
воспользоваться избирательным правом при 300- или 1000-рублевом
цензе, и размер городского бюджета. Министерство считало, что
при установленном минимуме городских гласных в 20 человек
количество избирателей в городе, составляющее 45—50 человек,
недостаточно для введения общественного управления в полной
форме. «Что касается величины городского бюджета, — сказано
в представлении в Комитет министров, — то из сравнения достав-
ленных в министерство данных усматривается, что города, бюджет
которых не превышает 15—20 тыс. руб., в то же время отличаются
слабым развитием торговли и промыслов, почему подобного рода
городские поселения должны быть отнесены к типу городов
с упрощенным общественным устройством».31
Комитет министров внес незначительные изменения в список,
предложенный министром внутренних дел.
6 мая 1893 г. царь утвердил положение Комитета министров
со списком городов Европейской России, в которых вводилось
упрощенное городское общественное управление. В него было вклю-
чено 190 городов. В ноябре—декабре были утверждены дополни-
тельные списки, содержавшие наименования еще 57 городских посе-
лений.32 На внутренние губернии Европейской России приходилось
168 городов с упрощенным общественным управлением. Общест-
венное управление в полном объеме, кроме губернских, а также
Одессы, Керчи, Севастополя, Кронштадта, Николаева, было введено
в 291 городе, или всего в 333 городах. (Небезынтересно отметить
отсутствие городов с упрощенным управлением в Астраханской,
Рязанской и Саратовской губерниях). Итак, упрощенное общест-
венное управление было распространено на 1/3 городов рассматри-
ваемых нами губерний. Эти данные дают определенное представ-
ление об уровне экономического состояния в целом российских
городов в начале 90-х гг. XIX в.
К губернским городам по избирательному цензу было прирав-
нено 27 городов Европейской России. В табл. 2 приведен список
этих городов со сведениями губернаторов о предполагаемом коли-
честве избирателей, обладавших недвижимым имуществом, при цен-
зе 300 и 1000 р. в случае их приравнивания к губернским городам.33
Рассмотрим данные о численности избирателей в уездных
и безуездных городах внутренних губерний Европейской России.
Эти сведения представляются крайне важными. В числе проблем
городского общественного управления, поднимаемых прессой того
времени, первостепенное значение придавалось вопросу о пересмотре
избирательного закона. Однако в его критике авторы статей могли
опереться на данные, касавшиеся весьма ограниченного числа
городских поселений. На страницах газет и журналов неоднократно
высказывалось сожаление о невозможности воспользоваться доста-
31 Там же, л. 1.
32 Там же, л. 27-31, 91—97, 163-164.
33 Там же, л. 101.
26
Таблица 2
Перечень городов, приравненных по цензу к губернским,
и зависимость численности избирателей от величины ценза
Город, губерния Число избира- телей Город, губерния Число избира- телей
при цензе 300 р. при цензе 1000 р. при цензе 300 р. при цензе 1000 р.
1. Двинск (Витеб- 587 132 ская) 2. Сарапуль (Вятская) 411 126 3. Чистополь (Казан- 418 171 ская) 4. Либава (Курлянд- 900 — ская) 5. Пернов (Лифлянд- 661 — ская) 6. Юрьев (Лифлянд- 1509 — ская) 7. Гомель (Могилев- 649 418 ская) 8. Старая Русса 432 — ( Новгородская ) 9. Елец (Орловская) 1060 — 10. Ливны (Орлов- 295 — ская) 11. Екатеринбург 1064 565 (Пермская) 12. Кременчуг (Пол- 376 159 тавская) 13. Нарва (С.-Петер- 558 290 бургская) 14. Царицын (Саратов- 491 334 ская) 15. Вольск (Саратов- 486 198 ская) 16. Хвалынск (Сара- 517 418 товская) 17. Сызрань (Симбир- 366 98 ская) 18. Бердянск (Тавриче- 208 177 ская) 19. Мелитополь (Тав- 120 118 рическая) 20. Феодосия (Таври- 245 184 ческая) 21. Козлов (Тамбов- 233 175 ская) 22. Моршанск (Там- 432 182 бовская) 23. Борисоглебск 275 123 (Тамбовская) 24. Сумы (Харьков- 2024 500 ская) 25. Елизаветград — — (Херсонская) 26. Нежин (Чернигов- — — ская) 27. Рыбинск (Ярослав- 573 372 ская)
точно полными статистическими сведениями, в частности о коли-
честве избирателей в городах. Нами выявлены сведения и опреде-
лен удельный вес избирателей по 289 уездным и безуездным
городам.34 Учитывались только те города, где было установлено
общественное управление в полном объеме. Полученные результаты
отражены в табл. 3. В ней содержатся усредненные показатели
по 6 группам городов с различной численностью населения.
Для сравнения приведены сведения о числе имевших избиратель-
ное право в 1-м выборном четырехлетии по Городовому положению
1870 г.35
Приведенные в табл. 3 сведения дают представление о том, до
сколь низкого уровня сократился процент допущенных к выборам
в составе населения городов после проведения реформы 1892 г.
34 Отсутствуют сведения о городах Области войска Донского и двух городах
Тамбовской губернии.
35 Сведения о 1-м выборном четырехлетии по Положению 1870 г. относятся
к разным годам, так как Городовое положение вводилось не одновременно.
27
Таблица 3
Средние данные об удельном весе избирателей в городах
на основании городовых положений 1892 и 1870 гг.
Категория городов по численности населения Средний процент получивших избирательное право Во сколько раз сократился средний процент избирателей
по Положению 1892 г.а по Положению 1870 г.6
От 50 до 100 тыс. 0.3 (4) в 3.2(12) 10.6
От 35 ДО 50 ТЫС. 0.9 (9) 3.9 (21) 4.3
От 20 до 35 тыс. 1.3 (23) 4.0(31) 3.1
От 10 до 20 тыс. 1.4(87) 6.8 (99) 4.9
От 5 до 10 тыс. 2.0 (94) 7.5 (140) 3.7
Менее 5 тыс. 3.1 (72) 10.4 (190) 3.4
Итого учтенных 289 493
городов
а При вычислении процентов получивших избирательное право данные о числе жите-
лей почерпнуты из донесений губернаторов в Хозяйственный департамент Министерства
внутренних дел (октябрь—ноябрь 1892 г.). — Сводный перечень: РГИА, ф. 1287, оп. 38,
д. 2604, л. 24—25, 41—87 — Сведения о количестве избирателей взяты из отчетов губер-
наторов о личном составе городских дум (там же. — Отдельное дело по каждой губернии).
В 33 случаях использованы предварительные подсчеты количества избирателей, приведен-
ные в донесениях губернаторов (октябрь—ноябрь 1892 г.). 6 См.: Нардова В. А. Город-
ское самоуправление в России в 60-х—начале 90-х годов XIX в. С. 80. в В скобках при-
водится число учтенных в каждой группе городов. Невключение в эту графу таблицы
губернских городов и городов с упрощенным управлением объясняет более низкий по срав-
нению со следующей графой показатель количества крупных городов.
При этом четко прослеживается тенденция: чем больше числен-
ность населения города, тем ниже доля получивших избирательное
право. В самых мелких городах с населением менее 5 тыс. человек
их средний процент составил 3.1. В городах с населением от 5 до
10 тыс., от 10 до 20 тыс. и от 20 до 35 тыс. средний показатель
равнялся соответственно 2, 1.4 и 1.3 %. В городах, насчитывавших
от 35 до 50 тыс. жителей, этот показатель опускается до 0.9 %.
И, наконец, в городах, где проживало от 50 до 100 тыс. человек,
право участия в выборах получило всего лишь 0.3 %. Как видно
из табл. 3, реформа привела к сокращению удельного веса избира-
телей в пяти из шести групп городов в 3—4 раза, а в самых крупных
городах — в 10.6 раза. Внутри отдельных групп отклонения от
среднего процента были довольно значительными. Так, во второй
группе городов с населением от 35 до 50 тыс. самый низкий процент
был в Бендерах (Бессарабская губ.)—0.5, а наиболее высокий
наблюдался в Екатеринбурге (Пермская губ.) — 1.5. Средний же
процент составлял 0.9. В четвертой группе городов (с населением
от 10 до 20 тыс.) при среднем проценте 1.4 семь городов имели
менее 0.5 % избирателей, 17 — от 0.5 до 1, 47 — от 1 до 2, 12 —
от 2 до 3 и 3 города — от 3 до 3.5 % избирателей. По нашим
наблюдениям, внутри одной группы город с большим процентом
избирателей отнюдь не всегда отличали более высокие показатели
в развитии торговли или промышленности.
Выборы в городах Европейской России прошли в 1893—1894 гг.
28
Почти повсеместно они характеризовались крайне слабой актив-
ностью избирателей. Мизерное число лиц, на которых формально
распространялось избирательное право, да к тому же еще очень
низкий процент принимавших участие в выборах явились основными
причинами, которые породили трудности в формировании органов
общественного управления. Из донесений губернаторов в Хозяй-
ственный департамент видно, что практически нигде состав дум не
был укомплектован полностью на первоначальных выборах. Многие
органы городского самоуправления открывали свои действия с недо-
бором гласных, и, как правило, кандидаты для замещения выбыв-
ших гласных отсутствовали. Между тем в течение выборного
четырехлетия убыль гласных оказывалась весьма значительной.
Причины были самые разные: смерть, переезд в другой город,
отказ от звания гласного по болезни, избрание в должность, несов-
местимую с исполнением обязанностей гласного (например, дирек-
тором городского общественного банка), исключение в связи с от-
дачей под суд и т. д.
Вот только несколько примеров о результатах выборов на 1-е че-
тырехлетие. В Костроме первоначально вместо 44 гласных и 10 кан-
дидатов избрали только 26 человек, остальных — на повторных
выборах.36 В Твери на 50 вакансий гласных и 10 кандидатов
на первоначальных выборах было избрано 32 гласных. На повтор-
ных удалось избрать лишь недостающее число гласных.37 В Одессе
предстояло избрать 87 человек: 72 гласных и 15 кандидатов к ним
(5 гласных еврейской национальности назначались). На первона-
чальных выборах прошли 38 человек, на повторных — 14. Таким
образом, было недоизбрано 20 гласных и 15 кандидатов.38 Так же
обстояло дело в уездных и безуездных городах.39
По новым правилам, как уже говорилось, если в результате
повторных выборов общее число гласных оказалось бы менее 2/3 ко-
личества, установленного законом, недостающее число их назнача-
лось из прежнего состава думы распоряжением министра внутрен-
них дел, в особых случаях (как это было в Петербурге) — царя
(ст. 54).
В 1-м выборном четырехлетии закон о назначении гласных был
применен к С.-Петербургской думе, куда по итогам двух этапов
выборов удалось избрать всего 53 гласных вместо 160. По высо-
чайшему распоряжению в число гласных было добавлено еще 54 че-
ловека. Но и при этом столичная дума с самого начала приступила
к работе не в полном составе гласных, а лишь при 2/3 положенного
количества.40
Во 2-м выборном четырехлетии пополнение корпуса гласных
лицами, входившими в предыдущий состав органов общественного
36 РГИА, ф. 1287, оп. 38, д. 2654, л. 56.
37 Там же, д. 2606, л. 19—20.
38 Московские ведомости. 1893. 1 февраля.
39 РГИА, ф. 1287, оп. 38, д. 3151, л. 72, 174.
40 Там же, д. 3707, л. 121.
29
управления, произошло в городах Богодухове (Харьковская губ.),
Спаске (Рязанская губ.), Виннице (Подольская губ.).41 В 3-м выбор-
ном четырехлетии администрация также не раз прибегала к закону,
предоставляющему ей право назначать часть гласных. В число глас-
ных Севастопольской думы в результате избрания вошли 23 чело-
века и 5 были назначены на основании ст. 54 Городового положе-
ния. В Богодуховскую городскую думу (Харьковская губ.) было
избрано 10 гласных и назначено 6, в думу г. Бендеры (Бессараб-
ская губ.)—соответственно 18 и 11, в думу г. Сквиры (Киев-
ская губ.) — 13 и 8, в Кременецкую думу (Волынская губ.) —
11 и 7 гласных.42 Перечисленными выше фактами, по-видимому,
и исчерпываются случаи применения ст. 54.43 Правда, предложе-
ния о пополнении состава дум порядком, предусмотренным ука-
занной статьей, от губернской администрации исходили значительно
чаще. Однако санкция министра давалась далеко не во всех случаях.
Так, в Каменец-Подольске, где вместо 23 было избрано 15 глас-
ных, губернатор поставил вопрос о пополнении думы недостаю-
щим до полного комплекта числом гласных. При этом он отметил,
что в состав думы истекающего четырехлетия входили преимущест-
венно лица с высшим образованием и включение их во вновь
избранную думу имело бы существенное значение. Это предложе-
ние вызвало недовольство со стороны не только гласных, прошедших
в думу по итогам выборов, но и части избирателей. На имя
министра внутренних дел было подано прошение с большим коли-
чеством подписей. В нем указывалось на отсутствие оснований
для применения ст. 54, так как кроме 15 избранных лиц в думу
войдут еще 2 гласных (евреи) и представитель от духовного
ведомства. В прошении также отмечалось, что намеченные в новый
состав думы гласные не являются коренными жителями и поль-
зуются правом голоса по доверенности. В прошедшем четырехле-
тии, не занимаясь насущными проблемами города, они выступали
с самыми фантастическими прожектами, осуществление которых
было бы гибельно для городского хозяйства. Поражение этих лиц
на выборах не случайно и свидетельствует о том, что они не
пользуются доверием общества. В прошении содержалась просьба
оставить представление губернатора «без уважения» или назначить
новые выборы. Представление губернатора не получило поддержки
центральной власти. Министр внутренних дел счел достаточным
количественный состав думы при назначении одного гласного из
евреев.
41 Там же, д. 3265, Л. 18—19, 21—28, 30—47.
42 Там же, л. 52—55, 90, 99, 119—125, 138. — В думы трех последних
из вышеназванных городов — Бендеры, Сквиры, Кременец — администрация кроме
того, назначала еще 2—3 гласных из евреев, обладающих избирательным цензом.
43 Приведенные сведения касаются только городских дум. Но ст. 54 исполь-
зовалась администрацией и при формировании органов упрощенного обществен-
ного управления. Причем известны факты, когда после дважды не состоявшихся
выборов весь состав собрания был замещен полностью уполномоченными преж-
него срока избрания (например, в 1899 г. собрание уполномоченных г. Горки
Могилевской губ.) (РГИА, ф. 1287, оп. 38, д. 3265, л. 49—50).
30
С подобным ходатайством, связанным с применением ст. 54,
к министру внутренних дел обратились избиратели г. Мелитополя.
Возражения против пополнения вновь избранной думы и здесь мо-
тивировались не только отсутствием формальных оснований для
этого (вместе с представителями от земства и духовенства числен-
ность гласных составила бы допускаемые законом 2/3 от полного
комплекта гласных). В прошении обращалось внимание и на неудов-
летворительный состав возможных кандидатов для пополнения
думы; одни были дважды забаллотированы на настоящих выборах,
другие фактически уже давно выбыли из состава думы, поскольку
в течение длительного времени не посещали ее заседаний. Пред-
ставление таврического губернатора относительно Мелитопольской
думы не было поддержано министром внутренних дел.44
Тот факт, что правительство стремилось свести до минимума
случаи применения на практике этого по сути своей недемократи-
ческого закона объясняется, по-видимому, как нежелательностью
каких бы то ни было протестов против него цензовой обществен-
ности в городах, так и появлением критических выступлений в пе-
чати.
Между тем существенный недобор гласных и неизбежная в те-
чение выборного четырехлетия их убыль нередко приводили к ту-
пиковым ситуациям, поскольку для принятия постановлений по
наиболее важным делам для большинства дум требовалось присут-
ствие не менее 2/3 гласных от количества, определенного Городо-
вым положением.4
В некоторых случаях правительство оказывалось вынужденным
разрешать проведение до истечения 4-годичного срока дополнитель-
ных выборов. С таким ходатайством на «высочайшее имя» в январе
1896 г. обратилась Слободская дума (Вятская губ.), в которой
к этому времени из 18 человек осталось 14 гласных.46 В 1899 г.
последовала просьба о дополнительных выборах со стороны Каме-
нец-Подольской думы. В нее на выборах на 2-е четырехлетие вместо
23 гласных было избрано всего 16. После того как дума уменьши-
лась на 2 человека, оставшиеся уже не составляли необходимых
2/з законного состава. В обоих случаях было дано разрешение на
внеочередные выборы.47
Одна из основных целей, которую преследовала реформа 1892 г.,
заключалась в изменении социального состава органов обществен-
ного управления. Новый избирательный закон был призван прежде
всего обеспечить условия, при которых думы утратили бы их
преимущественно купеческий характер. Имелось в виду, что изме-
нение соотношения в думах в пользу дворянского сословия наряду
44 РГИА, ф. 1287, оп. 38, д. 3265, л. 59—60, 67—74, 77.
45 В думах, где общее число гласных превышало 40, требовалось присутствие
не менее половины гласных, в прочих — не менее 2/3 (ст. 71).
46 РГИА, ф. 1287, оп. 38, д. 3181, л. 103—105.
47 Там же, ф. 1284, оп. 241, д. 164, л. 214.
31
с устранением от участия в выборах малообеспеченного, а следова-
тельно, и менее культурного элемента позволит повысить общий
образовательный уровень гласных. А это в свою очередь благо-
приятно отразится на характере деятельности городских дум.
Правящие круги проявили большую заинтересованность в получе-
нии самых детальных сведений о результатах как первых, так и
последующих выборов в органы общественного управления. Цирку-
лярное распоряжение от 16 ноября 1894 г. предписывало губерна-
торам представлять в Хозяйственный департамент Министерства
внутренних дел сведения о личном составе дум и собраний уполно-
моченных по специальной форме, заключающей в себе графы о веро-
исповедании, сословии, чине и звании, возрасте, имуществе глас-
ных. Формой предусматривались также ответы на вопросы о том,
с какого времени гласный проживает в данном городе, избирался
ли он в думу прежде, какие должности занимает по городским,
земским или сословным выборам. Таким образом, по каждой город-
ской думе сообщались не сводные данные, а поименные списки глас-
ных с перечнем указанных сведений. Отчетные формы содержат
богатейший материал для анализа состава городских дум.
На основании данного источника рассмотрим результаты вы-
боров в городах, реформа в которых осуществлялась в первую оче-
Таблица 4
Распределение гласных по категориям избирательного ценза а
Город Число глас- ных 6 Приобретение избирательных прав Сведения отсутствуют или неясны
по имущест- венному цензу на основании гильдейских свидетельств по уполномо- чию учрежде- ний, обществ, товариществ
С.-Петербург 101 88 3 10
Москва 130 109 5 16 —
Одесса 57 50 4 3 —
Киев 72 72 — — —
Харьков в 73 61 12 — —
Саратов 74 65 8 1 —
Казань 76 59 13 4 —
Екатеринослав 45 40 1 2 2
Астрахань 56 53 3 — —
Тула 59 52 3 4 —
Кишинев 31 29 — 2 —
Нижний Новго- 60 52 5 2 1
род
Николаев 50 42 6 2 —
Самара 60 55 5 — —
Воронеж 56 49 7 — —
Оренбург 55 37 9 — 9
Ярославль 50 45 5 — —
Орел 60 54 2 1 3
Херсон 28 24 4 — —
Пенза 35 30 5 — —
Тверь 42 40 1 1 —
Полтава в 44 30 11 2 1
32
Таблица 4 (продолжение)
Город Число глас- ных 6 Приобретение избирательных прав Сведения отсутствуют или неясны
по имущест- венному цензу на основании гильдейских свидетельств по уполномо- чию учрежде- ний, обществ, товариществ
Курск 47 41 1 5
Уфа 30 25 3 2
Калуга 37 31 5 — 1
Симферополь 26 21 2 2 1
Тамбов 32 25 7
Смоленск 44 38 2 3 1
Пермь 44 39 4 1
Рязань 42 41 1
Симбирск 35 29 4 2
Кострома 44 35 3 4 2
Псков 28 20 5 3
Керчь 23 18 4 1
Владимир 38 35 2 1 —
Вологда 32 25 6 1
Новгород 30 23 4 3
Вятка 29 28 1
Архангельск 26 24 2 — —
Петрозаводск 16 12 3 1 —
Итого 1917 1646 171 71 29
(100%) (85.9%) (8.9%) (3.7%) (1.5%)
а Сведения приводятся на основании графы VIII («Имущество») формы, разработан-
ной Хозяйственным департаментом. К сожалению, в заполнении этой графы не было
единообразия. В одних случаях приводился размер стоимости недвижимости (собственной,
доверителя или юридического лица), в других содержалась только ее характеристика,
в третьих указывалось, что избирательное право приобретено на основании гильдейских
свидетельств. При отсутствии недвижимости мог стоять просто прочерк. Прочерк или стои-
мость имущества ниже установленного ценза у купцов или почетных граждан позволяют
предположить наличие гильдейских свидетельств. По-видимому, факт голосования по до-
веренности фиксировался обязательно, хотя все же не исключено, что прочерк мог озна-
чать и отсутствие у гласного личного имущественного ценза. Данные могут соответст-
вовать не количеству избранных гласных, а их фактическому наличию на момент подачи
сведений. " Стоимость имущества не указана, поэтому соответствие ее установленному
цензу условно.
редь.48 Выше уже говорилось, что новый избирательный закон создал
предпочтительные условия для владельцев недвижимой собствен-
ности по сравнению с торгово-промышленным элементом. Как это
отразилось на составе городских дум? В табл. 4 приведены сведения
о количестве гласных, имевших недвижимую собственность в пределах
установленного ценза в личном владении или не разделенную с дру-
48 Использовались дела о личном составе городских дум (РГИА, ф. 1287,
оп. 38. — Отдельное дело по каждой губернии). К сожалению, отчетные формы
в фонде Хозяйственного департамента Министерства внутренних дел сохранились
не полностью. За 1-е четырехлетие отсутствуют сведения о Чернигове, Кронштадте,
Севастополе. Насколько можно судить по материалам департамента за рассматри-
ваемые годы, работа по обобщению содержащихся в формах сведений не проводилась
(за исключением данных об образовании гласных). Поэтому нам пришлось иметь
дело с первичным, необработанным материалом.
3 В. А. Нардова
33
гими совладельцами,49 гласных, избиравшихся на основании гиль-
дейских свидетельств, и уполномоченных обществами, товари-
ществами, учреждениями.
Итак, из табл. 4 видно, что 85.9 % гласных получили избира-
тельные права в качестве владельцев недвижимой собственности
и только 8.9 % были обладателями купеческих свидетельств без
недвижимой собственности или со стоимостью таковой ниже установ-
ленного ценза. В эти 8.9 % входили и временные купцы как из
дворянского, так и мещанского и крестьянского сословий. Поэтому
процент не имевших недвижимости гласных из купцов был на самом
деле еще ниже. Но даже если условно принять, что 8.9 % гласных
(171 человек) принадлежало к купечеству, то сравнение с табл. 5
(о сословном составе) обнаруживает, что гласных из купеческого
сословия, не имеющих соответствующей недвижимости, было лишь
16% (171 ИЗ 1070).
Ответ на вопрос, в какой мере реформа способствовала укрепле-
нию позиций дворянского сословия в думах, дает выяснение социаль-
ного состава вновь избранных органов городского общественного
управления. Не случайно в числе прочих сведений о результатах
выборов, представляемых губернаторами в Министерство внутрен-
них дел, сословному положению гласных придавалось первостепенное
значение. В пояснениях Хозяйственного департамента министерства
о заполнении граф вышеназванной формы подчеркивалось: «В гра-
фе 4 должно быть показано сословие гласного. . . независимо от того,
имеет ли он чин или не имеет, при этом относительно дворян не-
пременно должно быть указано, потомственное ли дворянство или
личное».
Данные о социальном положении гласных в городах, где ре-
форма проводилась в первую очередь, содержатся в табл. 5. По при-
нятой нами схеме анализа гласные разбиты на три основные группы:
I группа — дворяне и разночинцы, II —купцы и почетные граж-
дане,50 III —мещане, ремесленники, крестьяне.
Табл. 5 дает нам следующие итоговые данные о социальном
составе городских дум по 40 городам Европейской России. Из
1917 гласных 652 (34 %) принадлежали к первой группе (дво-
рянство и разночинцы), 1070 (55.8 %) — к купечеству и почетным
гражданам и 187 (9.8 %) — к мещанам, ремесленникам, крестья-
49 Сюда же включены и те, кто участвовал в выборах по доверенностям родствен-
ников или в качестве опекунов.
э0 Во II группу включены купцы обеих гильдий, купеческие сыновья, братья,
племянники. Сюда же отнесены и все почетные граждане. Выделение из их числа
лиц, не принадлежавших к купеческому сословию, представлялось затруднительным,
так как, согласно новой форме, не требовалось сведений, выясняющих связь глас-
ного с торгово-промышленным предпринимательством. «Временные купцы» заноси-
лись в категории по их сословно-профессиональной принадлежности.
34
Таблица 5
Социальный состав городских дум (на 1-е четырехлетие) а
Г о род Число гласных Дворяне и разночинцы Купцы и почетные граждане Мещане, ре- месленники, крестьяне Сведения от- сутствуют
C.-11етербург 101/100" 45/44.5 54/53.5 2/2
Москва 130/100 32/24.6 86/66.2 12/9.2
Одесса 57/100 31/54.4 24/42.2 1/1.7 1/1.7
Киев 72/100 53/73.6 18/25 1/1.4
Харьков 73/100 10/13.7 53/72.6 10/13.7
Саратов 74/100 22/29.7 43/58.1 9/12.2
Казань 76/100 22/28.9 54/71.1 —
Екатеринослав 45/100 19/42.2 23/51.1 3/6.7
Астрахань 56/100 15/26.8 32/57.1 9/16.1
I ула 59/100 33/55.9 20/33.9 6/10.2
Кишинев 31/100 23/74.2 8/25.8 —
Нижний Новго- 60/100 19/31.7 37/61.6 4/6.7 —
род
Николаев 50/100 25/50 20/40 5/10
Самара 60/100 13/21.7 38/63.3 9/15
Воронеж 56/100 18 32.2 34/60.7 4/7.1
Оренбург 55/100 12 '21.8 3 3, 60 10/ 18.2 -
Ярославль 50/100 13 26 33 66 4,8 -
Орел 60/100 11/18.3 43/71.7 3/5 3/5
Херсон 28/100 12/42.8 15/53.6 1/3.6
Пенза 35/100 20/57.1 15/42.9 — —
Тверь 42/100 14/33.3 25/59.5 3/7.2 —
Полтава 44/100 19/43.2 20/45.4 4/9.1 1/2.3
Курск 47/100 14/29.8 28/59.6 3/6.4 2/4.2
Уфа 30/100 12/40 13/43.3 5/16.7
Калуга 37/100 7/18.9 26/70.3 4/10.8
Симферополь 26/100 15/57.7 10/38.5 1/3.8
Тамбов 32/100 10/31.2 15/46.9 7/21.9 —
Смоленск 44/100 23/52.3 16/36.4 5/11.3 —
Пермь 44/100 14/31.8 15/34.1 15/34.1
Рязань 42/100 7/16.7 32/76.2 3/7.1
Симбирск 35/100 10/28.6 21/60 4/11.4 —
Кострома 44/100 11/25 20/45.5 13/29.5 —
Псков 28/100 10/35.7 15/53.6 3/10.7 —
Керчь 23/100 8/34.8 14/60.9 — 1/4.3
Владимир 38/100 4/10.5 30/79 4/10.5 —
Вологда 32/100 9/28.1 21/65.6 2/6.3 —
Новгород 30/100 7/23.3 20/66.7 3/10 —
Вятка 29/100 4/13.8 22/75.9 3/10.3 —
Архангельск 26/100 3/11.5 17/65.4 6/23.1
Петрозаводск 16/100 3/18.8 7/43.7 6/37.5 —
Итого 1917/100 652/34 1070/55.8 187/9.8 8/0.4
* Сведения приводятся на основании граф IV («Сословие») и V («Чин или звание»)
(рормы. разработанной Хозяйственным департаментом (см. выше, с. 32 и примем. 48).
’ Здесь и далее в числителе даны абсолютные цифры, в знаменателе — проценты.
3*
35
нам.51 Итак, одну треть мест в городских думах занимали глас-
ные I группы. Причем на дворян приходилось около 80 %
(513 гласных). Эту группу условно можно назвать дворянско-
чиновничьей, поскольку не только дворяне, но и гласные из разно-
чинцев по своей профессиональной принадлежности относились
в основном к чиновничеству (количество лиц интеллигентных
профессий было невелико). Еще при анализе состава дум примени-
тельно к 70—80-м гг. XIX в. отмечалось, что высокая доля глас-
ных данной группы по сравнению с их удельным весом в насе-
лении городов безусловно свидетельствовала о заинтересованности
этих категорий быть представленными в органах общественного
управления.52 Как видно из табл. 5, данная группа имела абсо-
лютное большинство в 7 городах: Кишиневе (74.2 %), Киеве
(73.6%), Пензе (57.1 %), Туле (55.9 %), Одессе (54.4 %), Сим-
ферополе (57.7 %), Смоленске (52.3 %) (в начале 80-х гг. I группа
только в одном городе располагала абсолютным большинством
и в одном — относительным). И тем не менее в подавляющем
большинстве дум купечество имело явный перевес. Из 40 городов
только в 14 купцы составляли менее половины гласных. Причем
в 5 из этих 14 (Полтаве, Уфе, Тамбове, Костроме и Петрозаводске)
они все же обладали относительным большинством. Доля гласных
III группы ограничивалась 9.8 %.
Сравним социальный состав городских дум, избранных в 1893 г.,
с составом общественных учреждений в тех же городах на начало
80-х гг. Для этого воспользуемся сведениями, приведенными в моно-
графии «Городское самоуправление в России в 60-х—начале 90-х го-
дов XIX в.» (с. 70, табл. 6). Для сопоставимости исключим
из табл. 6 данные о тех городах, которые отсутствуют в вышепри-
веденной табл. 5 (Иркутск, Томск, Тобольск, Чернигов). Из табл. 5
исключим сведения о думах Москвы, Киева, Кишинева, Керчи.
Кроме того, было учтено, что в табл. 6 (данные за 80-е гг.) почет-
ные граждане с высшим образованием (если отсутствовали сведения
об их принадлежности к купеческому сословию) были включены
в I сословную группу. При сравнении состава дум одних и тех же
36 городов получим следующие данные (в процентах):
Дворяне, разночинцы
Купцы, почетные граждане
Мещане, ремесленники, крестьяне
Сведения отсутствуют
1893 г. Начало 1880-х гг.
32.9 33.0
56.2 54.6
10.5 12.4
0.4 —
51 Некоторые расхождения с данными, приведенными в статье В. А. Нардовой
(Первые выборы в городские думы по избирательному закону 1892 г. // Проблемы
социально-экономической истории России. Л., 1991. С. 230), объясняются тем, что
в указанной статье почетные граждане с высшим образованием, деятельность ко-
торых не была связана с торгово-промышленным предпринимательством, отнесены
к I группе.
52 Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х—начале
90-х годов XIX в. С. 71.
36
Итак, если судить по данным выборов 1893 г., то новая город-
ская реформа практически не привела к изменениям в социальном
составе гласных столичных и губернских дум. Доля гласных I груп-
пы не претерпела изменений. Несколько сократилась численность
III группы, состоявшей из мещан, ремесленников, крестьян (на
1.9 %). Купечеству удалось сохранить за собой решающие позиции.
Его представительство увеличилось с 54.6 до 56.2 %.
Важно проследить тенденцию изменений в социальном составе
городских дум от первых к последующим выборам. Сравнительные
данные приведены в табл. 6. К сожалению, из-за плохой сохран-
ности в фонде Хозяйственного департамента материалов о личном
составе дум во 2-м и 3-м четырехлетиях анализируются сведения
о думах не 40, а только 19 городов.53
Данные табл. 6 позволяют сделать ряд выводов. В тех городских
думах, где в 1-м четырехлетии купечество имело большинство
мест, ему удалось сохранить свое влиятельное положение. (Исклю-
чение составил только Херсон). Устойчивая тенденция к увеличе-
нию удельного веса гласных этой категории наблюдается в думах
таких городов, как Оренбург (60, 61.7 и 66.1 %),54 Ярославль
Таблица 6
Социальный состав городских ,ДУМ в 1—3-м выборных четырехлетиях а
1-е четырехлетие
Город всего гласных дворяне, разно- чинцы купцы, почетные граждане мсшане, ремес- ленники. кре- стьяне
Москва 130 32/24.6 86/66.2 12/9.2
Казань 76 22/28.9 54/71.1 —
Тула 59 33/55.9 20/33.9 6/10.2
Нижний Новго- 60 19/31.7 37/61.6 4/6.7
род Оренбург 55 12/21.8 33/60 10/18.2
Ярославль 50 13/26 33/66 4/8
Херсон 28 12/42.8 15/53.6 1/3.6
Пенза 35 20/57.1 15/42.9 —
Тверь 42 14/33.3 25/59.5 3/7.2
Уфа 30 12/40 13/43.3 5/16.7
Калуга 37 7/18.9 26/70.3 4/10.8
Тамбов 32 10/31.2 15/46.9 7/21.9
Смоленск 44 23/52.3 16/36.4 5/11.3
Рязань 42 7/16.7 32/76.2 3/7.1
Кострома 44 11/25 20/45.5 13/29.5
Владимир 38 4/10.5 30/79 4/10.5
Вологда 32 9/28.1 21/65.6 2/6.3
Архангельск 26 3/11.5 17/65.4 6/23.1
Петрозаводск 16 3/18.8 7/43.7 6/37.5
Итого 876/100 266/30.4 515/58.8 95/10.8
53 Сведения о Петербурге не привлекались, так как выборы в столице на
3-е четырехлетие проводились на основании особого избирательного закона.
54 Здесь и ниже приводятся проценты, отражающие долю гласных указан-
ных социальных групп соответственно за 1, 2 и 3-е четырехлетия.
31
Таблица 6 (продолжение)
2-е четырехлетие
Город всего гласных дворяне, разно- чинцы купцы, почетные граждане мещане, ремес- ленники, кре-
стьяне
Москва 119 28/23.5 82/68.9 9/7.6
Казань 77 28/36.4 48/62.3 1/1.3
Тула 60 31/51.7 20/31.2 22/36.7 7/11.6
Нижний Новго- 64 40/62.5 4/6.3
род
Оренбург 60 15/25 37/61.7 8/13.3
Ярославль 50 13/26 36/72 1/2
Херсон 29 14/48.3 13/44.8 2/6.9
Пенза 38 17/44.7 20/52.7 1/2.6
Тверь 50 17/34 30/60 3/6
Уфа 32 9/28.1 19/59.4 4/12.5
Калуга 36 14/38.9 15/41.7 7/19.4
Тамбов 41 14/34.1 20/48.8 7/17.1
Смоленск 45 32/71.1 13/28.9 —
Рязань 47 10/21.3 34/72.3 3/6.4
Кострома 49 19/38.8 29/59.2 1/2
Владимир 38 10/26.3 17/44.8 11/28.9
Вологда 35 14/40 19/54.3 2/5.7
Архангельск 29 6/20.7 20/69 3/10.3
11етрозаводск 19 2/10.5 8/42.1 9/47.4
Итого 918 313/34.1 522/56.9 83/9
3-е четырехлетие
Город всего гласных дворяне, разно- чинцы купцы, почетные граждане мещане, ремес- ленники, кре-
стьяне
Москва 132 40/30.3 85/64.4 7/5.3
Казань 75 27/36 48/64
Тула 80 26/32.5 42/52.5 12/15
Нижний Новго- 51 16/31.4 27/52.9 8/15.7
род
Оренбург 59 15/25.4 39/66.1 5/8.5
Ярославль 56 10/17.9 41/73.2 7/25.9 5/8.9
Херсон 27 18/66.7 2/7.4
Пенза 44 15/34.1 27/61.4 2/4.5
Тверь 53 16/30.2 33/62.3 4/7.5
Уфа 35 13/37.2 18/51.4 4/11.4
Калуга 38 11/28.9 27/71.1
Тамбов 41 15/36.6 17/41.5 9/21.9
Смоленск 49 34/69.4 13/26.5 2/4.1
Рязань 50 15/30 29/58 6/12
Кострома 50 21/42 25/50 4/8
Владимир 38 6 9/23.7 20/52.6 8/21.1
Вологда 33 10/30.3 23/69.7
Архангельск 32 7/21.9 18/56.2 7/21.9
Петрозаводск 23 4/17.4 8/34.8 11/47.8
Итого 966 322/33.4 547/56.6 96/9.9
а Сведения приводятся на основании граф IV («Сословие») и V («’ Чин или звание»)
формы, разработанной Хозяйственным департаментом (см. выше, с. 32 и примем. 48).
Ь одном случае < сословное положение не указано.
38
(66. 72 и 73.2 %). Тверь (59.5, 60 и 62.3 %), Пенза (42.9, 52.7 и
61.4 %), Тула (33.9, 36.7 и 52.5 %). В некоторых думах удельный
вес гласных II группы несколько снизился, но тем не менее они
продолжали составлять там большинство: в Москве — 66.2, 68.9 и
64.4 %, Казани — 71.1, 62.3 и 64, Нижнем Новгороде — 61.6, 62.5
и 52.9, Рязани — 76.2, 72.3 и 58, Архангельске — 65.4, 69 и 56.2 %.
В ряде случаев во 2-м четырехлетии произошло существенное сокра-
щение доли гласных данной группы. Однако пр последующих вы-
борах купечество полностью или частично возвратило утраченные
позиции: в Калуге — 70.3, 41.7 и 71.1 %, Вологде—65.6, 54.3 и
69.7 %. Средние итоговые данные выявляют снижение на 2.2 %
доли гласных из купечества: с 58.8 % в 1-м четырехлетии до 56.6 %
в 3-м четырехлетии. Это сокращение настолько невелико, что оно
не могло, конечно, пошатнуть позиций гласных, отнесенных нами
ко II группе. К тому же не исключено, что некоторое влияние на
падение процента могло оказать принятие в 1898 г. закона о промыс-
ловом налоге. С его введением не требовалось выборки гильдейских
свидетельств для торгово-промышленной деятельности. По-види-
мому, с этим связано и заметное увеличение в некоторых городах
(например, в Нижнем Новгороде) гласных III группы. В целом же
их доля уменьшилась примерно на 1 %.
За счет сокращения доли гласных из купцов и мещан возросло
представительство гласных дворянско-разночинной группы —
с 30.4 до 33.4 %. Правда, отклонение от среднестатистических норм
было очень значительным: в 1-м четырехлетии — от 10.5 (Влади-
мир) до 57.1 % (Пенза), в 3-м четырехлетии — от 17.4 (Петро-
заводск) до 69.4 % (Смоленск). Из табл. 6 видно, что количество
дум, в которых доля дворянско-разночинных гласных составляла
достаточно высокий процент (не менее 30). за рассматриваемый
период существенно увеличилось: с 8 дум в 1-м четырехлетии
до 13 в 3-м. Это относится к Москве, Казани, Туле, Нижнему
Новгороду. Пензе, Твери, Уфе, Тамбову, Рязани, Костроме, Во-
логде, Смоленску, Херсону. Несомненно, что, располагая ‘/з мест,
наиболее общественно активная часть гласных могла оказывать
значительное влияние на ход дел в городских думах.
В целом же, подводя итог, отметим, что к началу века ради-
кальных изменений в социальном составе общественного управления
губернских городов не произошло. Соотношение между указанными
сословно-профессиональными группами в 3-м четырехлетии ( 1901 г.)
осталось близким к тому, что наблюдалось в 1-м четырехлетии
(1893 Г.).
Однако вместе с тем нельзя не учитывать того обстоятельства,
что качественные характеристики групп, особенно в крупных горо-
дах, не остались неизменными.
За 1-е четырехлетие нами проанализирован социальный состав
53 уездных и безуездных городов 8 губерний, относящихся к раз-
ным районам Европейской России: Калужской и Ярославской
(Центрально-Нечерноземный район), Воронежской (Центрально-
черноземный), Новгородской (Северо-Западный), Пензенской
39
Таблица 7
Сословный состав гласных городских дум уездных и безуездных городов
(1-е четырехлетие) ’
Г уберния Город Число гласных Дворяне, разночинцы Купцы, почетные граждане Мещане, ре- месленники, крестьяне
Воронежская Богучар 20 3 5 12
Бобров 18 3 12 3
Задонск 26 1 14 11
Новохоперск 20 3 13 4
Острогожск 26 2 17 7
Павловск 23 2 12 9
Итого 133/100 14/10.5 73/54.9 46/34.6
Калужская Боровск 26 — 13 13
Жиздра 20 3 7 10
Козельск 20 4 6 10
Медынь 20 2 9 9
Мещевск 20 3 11 6
Итого 106/100 12/11.3 46/43.4 48/45.3
Киевская Бердичев 20 8 2 10
Васильков 17 4 3 10
Звенигородка 20 5 2 13
Канев 20 4 1 15
Радомысль 17 8 5 4
Сквира 20 2 1 17
Тараща 20 3 — 17
Умань 20 12 2 6
Черкассы 20 2 6 12
Чигирин 20 3 — 17
Итого 194/100 51/26.3 22/11.3 121/62.4
Новгород- Белозерск 20 3 9 8
ская Боровичи 23 4 14 5
Кириллов 20 3 7 10
Малая Вишера 20 — 11 9
Старая Русса 27 — 24 3
Тихвин 22 3 12 7
Устюжна 20 1 13 6
Череповец 26 1 9 16
Итого 178/100 15/8.4 99/55.6 64/36
Оренбур! - Верхнеуральск 26 5 2 19
ская Орск 26 1 10 15
Троицк 48 9 25 14
Челябинск 34 9 15 10
Итого 134/100 24/17.9 52/38.8 58/43.3
40
Таблица 7 (продолжение)
Губерния Город Число гласных Дворяне, разночинцы Купцы, почетные граждане Мещане, ре- месленники, крестьяне
Пензенская Инсар 20 — 12 8
Керенск 16 — 15 1
Краснослободск 20 3 12 5
Нижний Ломов 20 5 7 8
Мокшаны 19 3 4 12
Наровчат 19 1 3 15
Саранск 26 3 10 13
Чембар 20 3 13 4
Итого 160/100 18/11.3 76/47.5 66/41.2
Уфимская Бирск 18 1 10 7
Златоуст 20 13 2 5
Мензелинск 20 3 6 11
Стерлитамак 19 — 14 5
Итого 77/100 17/22.1 32/41.5 28/36.4
Ярославская Данилов 22 1 18 3
Любимов 20 2 13 5
Молога 19 2 10 7
Пошехонье 14 .—: 14 —
Романово-Бори- соглебск 23 2 18 3
Ростов 32 1 21 10
Рыбинск 34 —- 25 9
Углич 25 1 20 4
Итого 189/100 9/4.8 139/73.5 41/21.7
Итого по 8 губер- ниям 1171/100 160/13.7 539/46 472/40.3
а По каждому городу приводятся абсолютные цифры. Проценты вычислены по внутри-
губернским данным и в среднем по рассматриваемым губерниям. Сведения приводятся
на основании граф IV («Сословие») и V («Чин или звание») формы, разработанной
Хозяйственным департаментом (см. выше, с. 32 и примем. 48).
(Средне-Волжский), Киевской (Юго-Западный), Оренбургской,
Уфимской (Юго-Восточный) (табл. 7).
Сравним сведения, приведенные в таблицах 5 и 7 (в %):
I сословная II сословная 111 сословная
группа группа группа
Табл. 5 34 55.8 9.8
Табл. 7 13.7 46 40.3
Как видно из вышеприведенных сведений, соотношение
между гласными, принадлежащими к трем указанным сослов-
ным группам в уездных и безуездных городах, совсем иное, чем в го-
родах губернских. Процент представителей в думах от дворянства
и разночинцев в этих городах составил 13.7 против 34, существенно
41
ниже оказалась доля гласных из купечества, но в 4 раза выше был
процент гласных из мещан. Правда, по отдельным губерниям наблю-
даются значительные отклонения от среднестатистических данных.
В то время как по всем 53 городам процент купечества составлял
46 и в 3 губерниях примерно таким и был, в Ярославской губернии
он равнялся 73.5, а в Киевской — лишь 11.3. Если высокий процент
купечества в Ярославской губернии может быть объяснен более
значительным, чем в городах прочих губерний, развитием торговли
и промышленности, то низкий процент в Киевской губернии зависел
не только от экономических показателей. Дело в том, что в Юго-
Западном районе средняя и крупная торгово-промышленная бур-
жуазия в большой мере была представлена лицами еврейской
национальности, которые были лишены права участвовать в вы-
борах, что, естественно, отразилось на соотношении между назван-
ными группами на избирательных собраниях: происходило заме-
щение купечества домовладельцами-мещанами. Значительно более
высокая доля гласных I группы здесь, надо полагать, объясняется
и большим удельным весом в губерниях Юго-Западного района
поместного дворянства, которое обладало недвижимым имуществом
и в городах.
В сведениях о составе дум содержатся (хотя и не во всех) дан-
ные о размере стоимости недвижимости, принадлежавшей гласному
лично или вместе с совладельцами, а также лицу, по доверенности
которого он участвовал в выборах. Поэтому имеется возможность
выяснить состоятельность гласных относительно размера имущест-
венного ценза, который, как было показано, оказался для город-
ского населения настолько высоким, что свел количество получив-
ших избирательное право до ничтожно малого процента.
Табл. 8 показывает имущественное положение гласных в го-
родах с различным избирательным цензом.
Как мы видим, число гласных, имевших недвижимую собствен-
ность стоимостью лишь в размере имущественного ценза или не-
сколько выше, составляло в Петербурге всего 2.3 %, в Одессе —
6 %, в перечисленных губернских городах — не более 1 /5 части всех
гласных. В думы городов данной категории попадала в основном
наиболее состоятельная часть избирателей. В уездных и безуездных
городах положение было иным. В выборочно взятых нами городах
число гласных, стоимость имущества которых равнялась цензу или
превышала его не более чем в 2 раза, составляло в двух случаях
примерно 1 /з, в одном случае — 55 % и в одном — 100 % всего со-
става думы. Приблизительно такая же картина, как в г. Тараще,
была во всех мещанских городах со слаборазвитой торговлей и
промышленностью.
В сведениях, представленных в Хозяйственный департамент
по форме 1, фиксировался также и образовательный уровень глас-
ных. Воспользуемся подсчетами, произведенными чиновниками де-
партамента, по результатам выборов на 1-е четырехлетие (табл. 9).
Из приведенных сведений видно, что лиц с высшим и средним
42
Таблица 8
Имущественная состоятельность гласных (в руб.)
Г ород Ценз Число гласных®с имуществом в указанных пределах Общее число гласных
300- 600 600- 1 тыс. 1— 1.5 тыс. 1.5— 3 тыс. I I 1 тыс. 5— 10 тыс. IQ- 25 тыс. 25— 50 тыс. 50- 100 тыс. 100— 500 тыс. 500— 1 млн более 1 млн.
Петербург 3000 2/2.3 6 9 17 22 29 1 2 88
Киев 1500 — — 14/19. 4 11 17 18 6 4 2 — — 72
Одесса 1500 .J/6 ) . 5 12 11 6 8 50
Нижний Нов- 1000 — - 9/17.6 19 7 7 1 6 2 — — 51
город 1 с
Пермь 1000 — 8/20 6 6 3 1 1 — — 40
Любимов (Яро- 300 3/15 4 ч. 4 1 — — — —. — 20
славской губ.) 9
Череповец (Нов- 300 10 to.'j • 4 к - — 4 — — — — — — 26
город- 8
ской губ.)
Острогожск 300 7/28 з V 1 1 — — — —. — 25
(Воронеж- 14
ской губ.) ч^_ - ..
Бердичев (Киев- 300 11/55 2 7 — — — — — — — 20
ской губ.)
Тараща (Киев- 300 20/100 ... — — — — — — — — — — 20
ской губ.)
а Не учитывались гласные, пользовавшиеся избирательным нравом по уполномочию учреждений, обществ, товариществ и на основании
гильдейских свидетельств.
Таблица 9
Распределение гласных и уполномоченных по образованию в 49 губерниях
Европейской России в 1-м четырехлетии а
Города Высшее Среднее Низшее
Столичные 77/32.4 57/23.9 18/7.6
Губернские с населением более 180/34.6 104/20.0 80/15.4
100 тыс.
Прочие губернские и уездные, 464/19.6 330/13.9 472/19.9
приравненные к ним по цензу
Прочие уездные и безуездные 382/5.5 481/7.0 2276/32.9
С упрощенным управлением 66/2.0 114/3.6 828/25.9
Итого 1169/8.8 1086/8.2 3674/27.7
Таблица 9 (продолжение)
Города Домашнее Г рамотные Неграмотные
Столичные 86/36.1
Губернские с населением более 156/30.0 — —
100 тыс.
Прочие губернские и уездные, 1097/46.2 7/0.3 3/0.1
приравненные к ним по цензу
Прочие уездные и безуездные 3428/49.5 139/2.0 217/3.1
С упрощенным управлением 1741/54.4 140/4.4 312/9.7
Итого 6508/49.1 286/2.2 532/4.0
а «Печатные записки» Комиссии под председательством кн. А. Д. Оболенского.
Вопросы 10—15-й программы. С. 7 (сплошная пагинация записок отсутствует) (Библиотека
РГИА).
образованием среди гласных и уполномоченных насчитывалось
17 %, с низшим — 27 %, 49 % было с так называемым домашним
образованием, в большинстве случаев не превышающим уровня
простой грамотности, и, наконец, 4 % было совершенно неграмот-
ных. В низком образовательном уровне гласных правительственные
чиновники усматривали основную причину малорезультативной
деятельности городских общественных учреждений. Поэтому, когда
встал вопрос о принятии мер, которые должны были изменить
к лучшему положение дел в городских думах, в качестве перво-
очередной обсуждалась проблема пополнения состава избирателей
представителями более образованных слоев городского населения.
Как в период действия Городового положения 1870 г., так и
после его замены новым Городовым положением правящие круги
придавали исключительно важное значение фигуре руководителя
городского общественного управления — городскому голове. На-
ряду со сведениями по форме 1 о личном составе городских дум
губернское начальство сообщало в Хозяйственный департамент
44
подробнейшие данные и о составе исполнительных органов —
управ (форма 2). Ею предусматривалось представление следующих
данных: о вероисповедании, сословии, чине или звании, образова-
нии, возрасте, дате утверждения или назначения на должность,
стоимости недвижимого имущества, времени проживания в данном
городе, жаловании по должности члена управы. Запрашивались
сведения о занимаемых одновременно выборных должностях по го-
родскому общественному управлению и послужной список, вклю-
чающий участие в городских и земских учреждениях.
Отсутствие в фонде Хозяйственного департамента формы 2
по некоторым губерниям частично может быть возмещено сохранив-
шимся «рабочим списком» городских голов, который вели чиновники
Хозяйственного департамента Министерства внутренних дел.
В него заносились сведения о времени утверждения (назначения)
на должность головы, сословно-профессиональной принадлежности,
дате присвоения или повышения чина. Фиксировались изменения,
которые происходили в период выборного четырехлетия. К сожале-
нию, «рабочие списки» голов заполнялись недостаточно четко,55
во многих случаях сведения отсутствуют.
Воспользовавшись обоими источниками, проанализируем со-
словный состав городских голов в городах Европейской России
за три выборных четырехлетия. Табл. 10 показывает состав город-
ских голов в столичных, губернских и портовых городах.56
Из таблицы виден огромный перевес числа голов, отнесенных
нами к I группе (ее условно можно назвать дворянско-чиновничьей),
над численностью голов, принадлежащих к купеческому сословию.
Процент голов из I группы в 1—3-м четырехлетиях соответственно
составлял 61.2, 63.3 и 67.4, а из II группы — 30.7, 26.5 и 20.4.
Наблюдается не только двукратное численное превосходство I груп-
пы над II, но и его возрастание от 1-го к 3-му четырехлетию. Извест-
ную поправку в приведенные цифры могли бы внести более точные
данные о потомственных и личных почетных гражданах, наличие
или отсутствие у которых гильдейских свидетельств в источнике
не помечено. Однако существенным образом соотношение между
двумя группами все равно бы не изменилось. Что касается III груп-
пы, то за все три выборных четырехлетия из 147 городских голов
лишь один принадлежал к крестьянскому и один — к мещанскому
сословиям.
Совсем иная картина складывалась в уездных и безуездных го-
родах. Сведения о составе голов в этих городах приводятся в табл. 11.
Нами учтено 350 уездных и безуездных городов Европейской
России, в которых общественное управление было введено в пол-
55 В частности, отсутствует ясность в вопросе о назначении и увольнении
городских голов.
56 В табл. 10 и 11 учитываются городские головы, занимающие этот пост
с начала выборного четырехлетия. Купцы и почетные граждане, имеющие чин, идут
под номером 2-м, «временные купцы» — в соответствии с их сословием, при отсут-
ствии указаний на сословие — под номером 5-м.
45
Таблица 10
Состав городских голов, избранных на 1—3-е четырехлетия в 49 столичных,
губернских и портовых городах а
Сословие-профессиональная категория 1-е 2-е 3-е
1. Неслужилое дворянство 1 1 1
2. Лица, имеющие гражданские | чины I 2 26 27 28
3. Лица, имеющие военные чины | >> 2 2 3
4. Лица, окончившие высшие ’ учебные заведения, без допол-1 — 1 1 1
нительных о них сведений I
Итого лиц, включенных в I группу 30/61.2 31/63.3 33/67.4
5. Купцы ' 8 6 5
6. Потомственные и личные почет- ные граждане, записанные в II группа 7 7 5
гильдии
Итого лиц, включенных во 15/30.7 13/26.5 10/20.4
11 группу
7. Потомственные и личные по- 3/6.1 3/6.1 6/12.2
четные граждане без указа-
ния на гильдейские свиде- тельства с.
8. Мещане | 1
9. Крестьяне J — 1 —
Итого лиц, включенных в — 2/4.1 —
III группа
10. 1 la.111 <i ч о 111 ни с нрави le.xbcTHOM 1/2 — —
Итого 49/100 49/100 49/100
d Источником для табл. 10 и 11 послужили отчеты губернаторов о личном составе
городских управ (РГИА. ф. 1287. оп. 38. — Отдельные дела по каждой губернии), «Рабо-
чие списки» городских голов (там же. д. 2500. 2501). «Альбом городских голов Россий-
ской империи» (СПб.. 1903).
ном объеме. Однако за 2-е четырехлетие сведения отсутствуют
по 97, а за 3-е — по 63 городам. Поэтому сравнительный анализ
сведений за 1, 2 и 3-е четырехлетия представляется нам некоррект-
ным. Обратимся к данным за 1-е четырехлетие. Мы видим, что
в 162 городах должность городских голов занимали представители
купеческого сословия, в 114 — представители чиновничье-дворян-
ской группы и в 41 городе — представители из мещанской группы.
Соотношение между городскими головами из трех групп было сле-
дующим: I группа — 32.6 %, II группа — 46.3 (вместе с почетными
46
Таблица 11
Состав городских голов, избранных на 1—3-е четырехлетия в уездных
и безуездных городах Европейской России с общественным управлением
в полном объеме а
Сословно-профессиональная категория 1-е 2-е 3-е
1. Неслужилое дворянство ' 17 14 14
2. Лица, имеющие 75 40 45
гражданские чины
3. Лица, имеющие 2 11 7 5
военные чины “
4. Лица, окончившие -Д 11 4 3
высшие учебные —
заведения, без
дополнительных
о них сведений
Итого лиц, включенных в 114/32.6 65 67
в I группу
5. Купцы 148 123 119
6. Потомственные и g 14 10 12
личные почетные 1
ные граждане, 2“
записанные в —
гильдии
Итого лиц, включенных во 162/46.3 133 131
II группу
7. Потомственные и личные по- 29/8.3 31 60
четные граждане без указа-
ния на гильдейские свиде-
тельства
\ СВ 8. Мещане g 36 17 26
9. Крестьяне и дру- 5 7 3
гие непривиле- , u
тированные ; —
Итого лиц. включенных в 41/11.7 24 29
111 группу
10. Сведения отсутствуют — 97 63
Итого 350/100“ 350 350
11 Не учитывались города Царства Польского. “ В 4 городах действовало упрощен-
ное управление, замененное затем на полное.
гражданами без указания на гильдию— 54.6) и III группа —
1 1.7 %. Представляется небезынтересным сравнись сведения о со-
ставе голов с данными табл. 7 о сословном составе дум 53 уездных
и безуездных городов.
47
Купцы и почетные
граждане
Дворяне
Мещане
Процент
гласных
46
13.7
40.3
Процент
городских голов
54.6
32.6
11.8
И хотя эти данные охватывают неодинаковое количество го-
родов, тем не менее они в известной мере отражают положение ве-
щей. Дворянско-чиновничий элемент, занимая в составе гласных
всего 13.7 %, дал почти 33 % городских голов. В конце 80-х гг.
доля городских голов из этой сословно-профессиональной катего-
рии составляла всего 16.6 %.57 В то же время доля голов из купе-
чества опустилась с 64.8 до 46 %. По-видимому, не последнюю
роль в отмеченных изменениях играло то обстоятельство, что город-
ские головы по Положению 1892 г. были приравнены к государ-
ственным служащим. Новый статус голов для вышедших в отставку
чиновников, неслужилого дворянства мог явиться стимулом для
занятия руководящих должностей в органах городского обществен-
ного управления.
Подводя итог, отметим, что правящие круги далеко не были
удовлетворены результатами выборов в органы общественного
управления. Однако не только от обновления состава городских
гласных, но прежде всего от изменения правового положения дум
правительство ждало положительных сдвигов в развитии муници-
пального хозяйства.
57 Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х—начале 90-х го-
дов XIX в. С. 145.
Глава II
ГОРОДСКИЕ ДУМЫ И ИХ БЮДЖЕТЫ
Объективным показателем, позволяющим судить о характере,
объемах и темпах роста хозяйственной деятельности органов город-
ского самоуправления, могут служить данные о динамике изменений
их бюджетов. В 1892 г. совокупный доход 625 городов европейской
части России, которые управлялись на основании Городового поло-
жения 1892 г.1 (исключены города Привислянских губерний),
равнялся 62 236 897 р.1 2 Три четверти этой суммы (73 %) приходи-
лось на 45 городов, годовой доход каждого из которых превышал
200 тыс. р.3 Из них у 6 городов он превосходил 1 млн руб.: Москва
(11.2 млн. р.), Петербург (10.3 млн.), Одесса (3.3 млн.), Рига
(2.4 млн.), Кишинев (1.6 млн.) и Киев (1.4 млн. р.).4 Сумма доходов
этих городов составила 30.2 млн. р., или 48.5 % всего бюджета.
Таким образом, средства подавляющего большинства городских
поселений были крайне скудны. В 1890 г. бюджет только одного
Парижа в 2 раза превзошел сумму доходов всех российских горо-
дов.5 * По размерам дохода на одного жителя (сравниваются «обыкно-
венные» доходы) даже Петербург и Москва серьезно отставали
1 На территории Европейской России 10 городских поселений имели до-
реформенное устройство (Гатчина, Павловск, Царское Село, Петергоф и 6 посадов
Херсонской губернии), 7 управлялись на основании особых узаконений (Новочер-
касск в области Войска Донского, Александровск Архангельской губ., города
Бессарабской губ. — Измаил, Болград, Кагул, Килия, Рени), в 2 населенных
пунктах было мещанское и в 2 сельское управление (см.: Список городских по-
селений Российской империи. Ч. 1. Города. СПб., 1901).
2 Подсчитано на основании данных «Отчета о денежных оборотах городских
касс за 1892 год» (изд. Хозяйственного департамента Министерства внутренних
дел. СПб., 1894).
3 С учетом Варшавы, Лодзи, Иркутска и Томска число городов с указанным
бюджетом в 1892 г. достигало 49.
4 Бюджет Варшавы равнялся 4 451 109 р.
5 Финансы крупнейших русских городов. М., 1894. С. 5. — Обзор составлен
Н. М. Бычковым под редакцией статистического отдела московской городской
управы.
4 В. А. Нардова
49
от крупнейших центров Европы (он был вдвое ниже, чем в Берлине,
втрое меньше, чем в Вене, впятеро меньше, чем в Париже). Правда,
по темпам роста доходов Петербург, Москва и Одесса намного
опережали западноевропейские города. Прирост доходов за 1881 —
1890 гг. составил в Петербурге 52 %, Москве — 59, Одессе — 68,
а в Париже и Вене за то же время — соответственно 9 и 29 %.6
Городские доходы подразделялись на «обыкновенные» и «чрез-
вычайные».7 Первые складывались из доходов от городских недви-
жимых имуществ, оброчных статей и разного рода налоговых сборов.
Налоги были важнейшим источником поступлений в городской
бюджет, хотя их удельный вес в доходах разных городов был не-
одинаков. Основными являлись оценочный налог с недвижимых
имуществ и различные торгово-промышленные сборы. Оценочный
налог взимался со всей недвижимости. От него освобождались
только имущества, принадлежавшие царскому двору, здания казен-
ных, учебных и благотворительных учреждений, бездоходные иму-
щества духовного ведомства, земли и сооружения железных дорог.
По Положению 1892 г., как и 1870 г., оценочный сбор не мог пре-
вышать 1 % со стоимости или 10 % чистого дохода недвижимого
имущества. Устанавливать в этих пределах размер налога предо-
ставлялось самим думам.
Главными налогами, которыми облагалась торговля и промыш-
ленность, были сборы с торгово-промышленных документов (купе-
ческих свидетельств 1-й и 2-й гильдий, свидетельств на билеты
мелочного торга, приказчичьих свидетельств 1-го и 2-го классов,
промысловых свидетельств, питейных патентов) и с трактирного
промысла (к последнему были причислены также постоялые дворы,
съестные лавки, кухмистерские, чайные и пр.). Размер сбора с до-
кументов в пользу города ограничивался определенным процентом
к казенному налогу. Величина сбора с трактирных заведений ни-
какими нормами не регламентировалась, она определялась самими
думами. В доходах некоторых городов этот сбор занимал видное
место. Так, в 1890 г. от общей суммы налогов он составлял в Петер-
бурге 6.3 %, Москве — 9.7, Одессе — 10.1, Риге — 14.8 %.8 Кроме
перечисленных существовали также налог с наемной платы за по-
мещения торгово-промышленных заведений, включая банки, бан-
кирские дома и др., и ряд специальных налогов с промышленников
(извозчиков, биржевых маклеров, браковщиков и др.). Важным
источником дохода служили недвижимые имущества, находившиеся
в собственности города. Прежде всего это внутригородская земля,
сдаваемая в аренду под различные виды построек или склады,
и пригородные земли, сдаваемые под загородные дачи, сады, ого-
роды, выпас скота. Сюда же относились принадлежавшие городам
h Там же. С. 6.
В «СИ четах о денежных оборотах городских касс» подразделение юхотпв
на «обыкновенные» и «чрезвычайные» сохранилось до 1698 г
Финансы крупнейших русских городом. С. 24.
50
здания и сооружения, снимаемые арендаторами за соответствую-
щую плату. Так, например, построенный в Петербурге заботами
городской управы Сенной рынок давал ежегодно в городскую
кассу почти четверть миллиона рублей. Аналогичную роль в Москве
играл Винно-соляной двор. Правда, далеко не все здания, которыми
владел город, приносили ему реальный доход (воинские казармы,
полицейские дома, тюрьмы).
Помимо того, управлениям городов дозволялось на свое усмотре-
ние устанавливать и взимать плату за использование находящихся
в общественном владении площадей, улиц, рек, каналов, прудов
в черте города для торговли, стоянок экипажей, устройства купа-
лен, живорыбных садков, причалов для катания на лодках и т. п.
Такой источник доходов, как прибыль от собственных пред-
приятий общественных управлений, к началу последнего десяти-
летия прошлого века, за исключением отдельных городов, находился
еще в зачаточном состоянии и в отчетах о городских сметах не был
выделен в самостоятельную рубрику.
К «чрезвычайным» доходам в городских росписях были отнесены
займы, поступления от продажи городских имуществ, от казны и
земства, из недоимок прежних лет, прибыль от городских общест-
венных банков. Средства из государственного казначейства дава-
лись в качестве возмещения расходов общественного управления
на расквартирование войск, содержание полиции, тюрем, пожарной
команды. Такие суммы были весьма незначительны и не покрывали
соответствующих затрат города. Следует иметь в виду, что во многих
городах со сравнительно развитыми бюджетами около или даже
больше половины всех доходов приходилось на доходы «чрезвы-
чайные». В 1892 г. они составляли: в Одессе — 41 %, Москве —
43.5, Харькове и Ярославле — 46, Симферополе — 49, Калуге —
66.4, Курске — 76.9, Кишиневе — 84 % и т. д. В целом по учи-
тываемым нами городам «чрезвычайные» доходы дали несколь-
ко более ’/з от суммы всех доходов. Структура городских до-
ходов, как «обыкновенных», так и «чрезвычайных», отражена в
табл. 12.
Как видно из табл. 12, в 1892 г. на «обыкновенные» доходы
приходилось 65.4 %, на «чрезвычайные» — 34.6 % всей суммы
поступлений в бюджет. В первой группе доходов городские недви-
жимые имущества и оброчные статьи приносили 41.2 %, различ-
ные налоговые сборы — 45.2, в том числе торгово-промышленные
сборы — 23.4, оценочный сбор с недвижимых имуществ — 18.6 %.
Пошлинные сборы дали 2.6 %, налог с лошадей, экипажей и собак —
чуть больше 0.6 %. Весьма значительную сумму — 5.1 млн. р.
(12.6%) —составили случайные и мелочные доходы.
Что касается «чрезвычайных» доходов, то более половины их
(51.4 %) оставалось в «Отчетах», к сожалению, нерасшифрован-
ными. Остальные распределялись следующим образом: 17 % посту-
пило из недоимок прежних лет, почти 13 % было позаимствовано
из городских капиталов, 4.4 % — прибыль от городских банков,
14.3 % — пособия от казны и земства.
4*
51
Таблица 12
Доходы городов Европейской России в 1892 г.а
Статья доходов Сумма (в руб.) Процент от об1цей суммы доходов
абс. I 0/0
Доходы «обыкновенные» I 1
С городских недвижимых иму- ществ и оброчных статей 16801138 41.2 27
За проход и проезд по городским сооружениям и за стоянку судов Различные сборы 415308 1 0.6
Оценочный с недвижимых иму- ществ 7574267 18.6 12.2
С документов за право торговли и промыслов 3753418 9.2 6.03
С трактирных заведений, постоя- лых дворов и съестных лавок 4352682 10.7 7
С извозного и перевозного про- мыслов 659339 1.6 1.1
С привозимых в город и вывози- мых из него товаров 762431 1.9 1.2
С лошадей и экипажей частных лиц 230100 0.6 0.4
С собак 3634 0.008 0.006
Разные пошлины 1061227 2.6 1.7
Случайные и мелочные 5120847 12.6 8.2
Итого доходов «обыкновенных» Доходы «чрезвычайные» 40734391 100 65.4
Из недоимок 3646141 17 5.9
Из городских капиталов 2779603 12.9 4.5
Прибыль от городских банков 937041 4.4 1.5
Поступления из казны 2851960 13.2 4.5
Поступления из земских сборов 229709 1.1 0.4
Поступления из других источни- ков 11058058 51 4 17.8
Итого доходов «чрезвычайных» 21502506 100 34.6
Итого всех доходов 62236897 100
а Подсчитано по «Отчету о денежных оборотах городских касс за 1892 г.» (с. 1—61).
В табл. 12 приводятся данные об удельном весе как «обыкно-
венных», так и «чрезвычайных» доходов во всей сумме поступлений
в городской бюджет. Ведущее место занимали доходы от городской
недвижимости — 27 %, торгово-промышленные сборы— 15.3 и
оценочный сбор с недвижимой собственности — 12.2 %.
За десятилетие — с 1892 по 1901 г. — доходы городов евро-
пейской части России увеличились почти на одну треть —
52
с 62.3 млн. р. до 92.1 млн. р.9 Учтены сведения о 654 городах,
которые управлялись на основании Городового положения 1892 г.10
Несмотря на столь значительный суммарный прирост городских
доходов, их отставание от иностранных городов оставалось очень
большим. Так, в 1903 г. бюджет только одного Парижа составил
около 120 млн. р.
По уровню доходов города в 1901 г. распределялись следую-
щим образом:
С доходом менее 10 тыс. Р- — 167
» от 10 до 20 тыс. р. — 132
» от 20 до 50 тыс. р. — 181
» от 50 до 100 тыс. р. — 67
» от 100 до 200 тыс. р. — 43
» от 200 до 300 тыс. р. — 19
» от 300 до 400 тыс. р. — 14
» от 400 до 500 тыс. р. — 9
» от 500 до 1 млн. р. — 13
» более 1 млн. р >. — 9
Таким образом, доход 547 городов, что составляло более 80 % от
учитываемого их количества, не достигал 100 тыс. р., а у 25.5 % из
них он был менее 10 тыс. р. Бюджетными средствами свыше
200 тыс. р. располагали 64 города (или 9.8%). Их доля в общей
сумме доходов равнялась 79 % (7 286 640 руб.). Бюджет свыше
1 млн. р. имели Самара (1.5 млн.), Ростов-на-Дону (1.5 млн.),
Харьков (1.9 млн.), Саратов (2.4 млн.), Киев (2.5 млн.), Рига
(4 млн.), Одесса (6 млн.), Москва (13.8 млн.), Петербург
(16.7 млн.). На перечисленные 9 городов приходилось 55 % суммы
доходов всех 654 городских поселений Европейской России, вклю-
ченных в «Отчет».
Структура городских доходов за 1901 г. представлена в табл. 13.
Некоторые изменения в рубрикации табл. 13 по сравнению с табл. 12
объясняются тем, что начиная с 1898 г. Хозяйственный департа-
мент Министерства внутренних дел вносит определенные коррек-
тивы в отчетную схему городских доходов. Не применяется больше
их деление на две группы: «обыкновенные» и «чрезвычайные».
Хозяйственная практика дум вызывает к жизни новую самостоя-
тельную рубрику: «Доходы с городских предприятий». В «Отчете»
за 1898 г. фиксируется их совокупный доход, а в последующем —
по специализации предприятий: водопровод, скотобойни, трамваи,
канализация. Из рубрики «Прочие поступления» вычленены город-
9 Здесь и далее приводятся данные, подсчитанные нами по «Отчету о денеж-
ных оборотах городских касс за 1901 год» (изд. Главного управления по делам
местного хозяйства Министерства внутренних дел. СПб., 1904. — В последующие
годы такие «Отчеты» не издавались). Бюджеты городов в 1899—1901 гг. основа-
тельно исследованы А. Михайловским (Михайловский А. Бюджеты русских горо-
дов//Известия Московской городской думы (Общий отдел). 1905. Сентябрь.
С. 1—40; октябрь. С. 1—44; ноябрь—декабрь. С. 1—37).
10 В «Отчет» за 1901 г. по сравнению с 1892 г. дополнительно включены
29 городских поселений европейской части России.
53
Таблица 13
Доходы городов Европейской России в 1901 г.а
Статья доходов Сумма (в руб.) Процент от общей суммы доходов
С городских недвижимых имуществ и оброчных 19751187 21.4
статей
С городских предприятий:
водопровод 5902196 6.4
скотобойни 4403352 4.8
трамваи 1278174 1.4
канализация 912991 1
прочие предприятия 3448640 3.7
Итого с городских предприятий 15945353 17.3
Различные сборы
Оценочный с недвижимых имуществ 14872463 16.1
С торговли и промыслов:
с промысловых свидетельств 2300666 2.5
с заведений трактирного промысла 3144028 3.4
с извозного и перевозного промыслов 996085 1.1
с привозимых в город и вывозимых из него това- 683950 0.7
ров
патентный сбор с питейных заведений и заводов 1406403 . 1.5
или возмещение от казны за введение винной
монополии
Итого с торговли и промыслов 8531132 9.2
С лошадей и экипажей частных лиц 449206 0.5
С собак 124428 0.1
Больничный сбор 1748772 1.9
Специальные сборы с домовладельцев 244228 0.3
Разные пошлины 1162413 1.3
Поступления из казны:
на расходы по расквартированию войск 5009489 5.5
на другие предметы 306349 0.3
Итого поступлений из казны 5315838 5.8
Поступления из земских сборов 387322 0.4
Прибыль от городских банков 1455701 1.6
Городские займы 4672625 5.1
Поступления из специальных средств 5488559 6
Прочие поступления 11978085 13
Итого всех доходов 92127312 100
а Подсчитано по «Отчету о денежных оборотах городских касс за 1901 г.» (с. 1 — 54).
ские займы. В сводке городских бюджетов содержится обширный
и разнообразный статистический материал, однако его системати-
зация оставляет желать лучшего. Неясно, почему в раздел «Посо-
бия» наряду с поступлениями от казны и земства включены при-
быль от городских банков, займы, поступления из специальных
средств. Весьма значительной остается сумма неконкрстизирован-
54
ных доходов, занесенных в рубрику «Прочие поступления». Это
затрудняет подсчеты и не дает полного представления о состоянии
городских финансов.
Из табл. 13 видно, что наиболее значительные поступления
(38.7 % бюджетных средств) дали доходы от городских иму-
ществ и оброчных статей и городских предприятий. Удельный
вес последних в городском бюджете превысил 17 %.
На различные налоговые сборы приходилось 29.4 %. Из них
ведущее место принадлежало оценочному сбору с недвижимых
имуществ. Он составлял 16 %, доля торгово-промышленных сбо-
ров — 9.2 %. Из последующих категорий поступлений 6 % при-
ходилось на отчисления из специальных средств, 5.8 — на «посо-
бия» из казны и 5.1 % — на городские займы.11 О большом
объеме не расшифрованных в «Отчетах» доходов уже говорилось.
В 1901 г. они приближались к 12 млн. р. (13 % бюджетных средств).
Проследим изменения, которые произошли в финансовом поло-
жении городов за десятилетний период (табл. 14).
В 1901 г. стабильные источники дохода составляли по крайней
мере 65.9 % от всей суммы бюджета,12 и, следовательно, соотно-
шение между двумя группами доходов («обыкновенные» и «чрезвы-
чайные») оставалось примерно таким же, как и в 1892 г. Это
позволяет сопоставлять отдельные статьи городских бюджетов
не только в абсолютных величинах, но и по их удельному весу
в общей сумме доходов.
Из табл. 14 следует, что тенденцию к заметному повышению
доходов обнаружили почти все статьи городского бюджета. Из ос-
новных источников доходов наиболее высокий прирост дали город-
ская недвижимая собственность и предприятия, принадлежавшие
городу. К сожалению, возможно сравнение лишь их совокупного
дохода, поскольку в «Отчете» за 1892 г. городские предприятия
не были выделены в самостоятельную рубрику. Суммарные поступ-
ления из этих источников доходов увеличились более чем в 2 раза,
их удельный вес вырос с 27.6 до 38.7 %. Почти в 2 раза поднялся
доход от оценочного сбора с недвижимых имуществ. Его доля
в бюджете повысилась с 12.2 до 16.1 %. Однако при этом нельзя
не отметить, что городские думы далеко не полностью использо-
вали все возможности этого источника дохода. Практически всюду
взимаемый процент налога не достигал разрешенного максимума
обложения. К тому же, как правило, налог высчитывался с занижен-
ной стоимости недвижимого имущества: ее размер, исчисленный для
городского сбора, оказывался существенно ниже, чем для взимания
11 66 % от общей суммы займов в 1901 г. приходилось на 8 городов: Петер-
бург (1.2 млн. р.), Саратов (423 тыс.). Рига (390 тыс ), Чернигов (241 тыс.).
Харьков (225 тыс.). Киев (190 тыс.), Ковно (159 тыс.), Царицын (185 тыс. р.).
На самом деле эта цифра могла быть несколько выше за счет некоторых
доходов, отнесенных к рубрике «Прочие поступления». В 1892 г. неконкретчзиро-
ванныс источники доходов были разбиты на две части; отдельно доходы «обык-
новенные» и «чрезвычайные».
55
Таблица 14
Сравнительные данные о городских доходах в 1892 и 1901 гг.
Статья доходов Постатейный объем доходов Отношение дохо- дов 1901 г. к до- ходам 1892 г. (в %)
1892 г. 1901 г.
Доход с городских недвижимо- стей, городских предприятий и оброчных статей 17216446/27.6*’ 35696540/38.7 207
Оценочный сбор с недвижимых имуществ 7574267/12.2 14872463/16.1 196
Торгово-промышленные сборы 9527870/15.3 8531132/9.2 89
Налог с лошадей, экипажей, собак 233734/0.4 573634/0.6 245
Разные пошлины 1061227/1.7 1162413/1.3 109
Различные поступления, отне- сенные к обыкновенным «до- ходам» 5120847/8.2 — —
Поступления из казны и земства 3081669/4.9 5703160/6.2 185
Прибыль от городских банков 937041/1.5 1455701/1.6 155
Поступления из специальных средств 2779603/4.5 5488559/6 197
Городские займы — 4672625/5.1 —
Поступления из недоимок прош- лых лет 3646141/5.9 — —
Прочие поступления 11058058/17.8 13971085/15.26 —
Итого ()22 3<>КЧ7 НЮ 92127 И 2 100 148
а В числителе указаны рубли, в знаменателе — проценты. 6 К сумме, составляющей
«Прочие поступления», добавлены больничный сбор и специальные сборы с домовладель-
цев.
казенного налога. Кроме того, следует иметь в виду, что городские
гласные, в подавляющем большинстве домовладельцы, всячески
тормозили переоценку недвижимой собственности, что при возра-
стающей ее стоимости могло бы обеспечить значительный прирост
городских доходов.
Из данных, приведенных в «Календаре-справочнике городского
деятеля на 1914 г.»,13 видно, что переоценка недвижимой собствен-
ности не производилась в Воронеже и Туле с 1875 г., Сороках —
с 1879 г., Сумах — с 1886 г., Курске, Спасске, Златоусте —
с 1888 г., в Белгороде — с 1867 до 1911 г., Гдове — с 1876 до
1909 г., Казани — с 1882 до 1911 г. и т. д. В то же время, например,
в Нижнем Новгороде благодаря переоценке, завершившейся
13 Календарь-справочник городского деятеля на 1914 г. СПб., 1914. С. 174—181.
56
в 1907 г., оценочный сбор по сравнению с 1898 г. увеличился
с 77.1 тыс. р. до 106 тыс.1 В Петербурге в результате переоценки
недвижимого имущества, произведенной в 1899—1900 гг., его стои-
мость поднялась с 330.8 млн. р. до 517.5 млн., что при 0.8 % оценоч-
ного сбора дало увеличение городского налога на 1 млн 35 тыс. р.14 15
Выросли показатели и менее существенных статей дохода. В то же
самое время снизилась сумма поступлений от торгово-промышлен-
ных сборов. Они сократились довольно значительно — на 11 %, а их
удельный вес упал с 15.3 до 9.2 %.16
Вышеназванные цифры отражают общую тенденцию развития
городских финансов. В отдельно взятых городах (даже с близкими
показателями уровня торгово-промышленного развития, числен-
ности населения и т. д.) картина могла отличаться весьма суще-
ственно как по темпам роста городского бюджета, так и по соотно-
шению его отдельных статей. Так, если в 1901 г. поступления по
городам в целом составляли от городских недвижимых имуществ
21.4 % бюджета, то по Петербургу — лишь 4.8 %. По другим
статьям дохода соответственно: от городских предприятий —
17.3 и 28.5 %, оценочный сбор с недвижимых имуществ— 16.1
и 23.9, с торговли и промыслов — 8.5 и 19.5 %.17
Доходы городов определяли суммарные возможности расходов.
Рассмотрим, каковы же были основные направления вложения
городских средств. В издаваемых Хозяйственным департаментом
Министерства внутренних дел «Отчетах городских касс» сведения
о расходах (за 1892 г.) были разбиты на 25 рубрик. Некоторые из
них могут быть объединены в более крупные разделы. Структура
расходной части бюджета показана в табл. 15.
Семь из 10 позиций городского бюджета, перечисленных
в табл. 15, в соответствии со ст. 138 Городового положения под-
лежали первоочередному исполнению, и лишь после этого «средства
городского поселения могли быть употребляемы и на другие, относя-
щиеся к пользам сего поселения предметы в пределах ведомства
общественного управления». В отмеченные 7 позиций входили рас-
ходы на содержание правительственных учреждений, полицию,
освещение и отопление тюрем, воинский постой. Эти немуниципаль-
14 Литвиненко И. Обзор финансового положения г. Нижнего Новгорода за
десятилетие с 1898 по 1907 г. включительно. II. Городские сметы. Нижний Нов-
город, 1911. С. 11.
15 Известия С.-Петербургской городской думы. 1902. № 12. С. 785.
16 В литературе давалось объяснение причин снижения доходов от торговли
и промышленности. С введением винной казенной монополии прекратились сборы
в пользу городов с патентов на заводы и заведения для выделки и продажи питей.
Эти потери городских касс лишь частично возмещались из средств государственного
казначейства. Кроме того, введение винной монополии привело к сокращению
количества трактирных заведений и их доходности, что в свою очередь сказалось
на объеме поступлений городам доходов из этого источника (Озеров И. Общие
принципы организации городских финансов. СПб., 1907. С. 8—10).
ь Проценты по Петербургу подсчитаны по: С.-Петербургское городское общест-
венное управление. Ч. 1. Финансовый отчет за 1901 г. СПб., 1902. С. 258.
57
Таблица 15
Расходы городских общественных управлений в 1892 г/
I 1азначение расходов Сумма (в руб.) 11 рс>це нт от обще й суммы расходов
Участие в содержании правительственных 1587299 2.6
учреждений, а также расходы на отопле- ние и освещение тюрем ”
с. одержание органов общественного управ- 6632532 10.7
ления и сиротского суда ь
Воинская квартирная повинность 4836477 /.«
('одержание полиции 5391644 8.7
Содержание пожарной команды 3351822 5.4
Недифференцированные расходы на поли- 299887 0.5
цию и пожарную команду
I 1'1 <>’ '• !' ! 1|<) \ИН l!l< 1 И 1ЮЖЛРП\ Ю l.-'M.I и V 9043353 14.6
। ороде кос бла। о\( тройство:
содержание мостовых, тротуаров на- 2474893 4
бережных и т. д.
ос Belli ей ис 1657857 2.7
... — - .
Июю на юродское благоустройство 4132750 6.7
Народное образование 4624612 7.4
Благотворительные и медико-санитарные 7405654 11.9
заведения '
Общественные здания, памятники и другие 2814147 4.5
городские имущества л
Уплата по займам и другим обязательствам 4695150 7.6
11рочие расходы на городские нужды 16232974 26.2
Итого всех расходов 62004948 100
Полечи га но по < Отчету о денежных оборотах городских кас< за 1892 г.» (с. 64 -123).
Выплаты н I осу дарственное казначейство на содержание центральных и местных
административных учреждений составили 1 025 607 р.. на отопление и освещение тюрем —
56 I 692 р. '* Расходы на содержание должностных лиц и служащих составили 6 100 058 р..
на содержание служебных помещении — 233 295 и па пенсионные выплаты --- 299 179 р.
Сюда же нами включена обозначенная в «Отчете»' отдельно сумма на содержание горо-
дового врача и других лиц медицинской с лужбы — 677 222 р. 1 Указанная сумма вклю-
чает в себя расходы на содержание и ремонт различных городских имуществ (за исклю-
чением зданий казарм, тюрем, больниц, богадехен — они учитываются в соответствующих
рубриках), уплату налогов с этих имуществ (государственный налог и земские сборы),
страховые взносы, а также расходы на возведение и приобретение новых построек и дру-
гих имуществ.
ные расходы составили около 20 % бюджетных средств, вместе
с затратами на пожарную команду — 25 %. К той же категории
«обязательных расходов» были отнесены следующие: на содержание
органов общественного управления (10.7%), на уплату долгов по
займам и обязательствам (сумма приближалась к 8 %), на содер-
жание общественных зданий, памятников и других городских
имуществ (4.5 %) и, наконец, на городское благоустройство. На это
органами общественного управления было отпущено всего лишь
около 7 % средств. К числу остальных, «непервоочередных», потреб-
ностей оказались отнесены народное образование, «благотворитель-
58
Таблица 16
Расходы городских общественных управлений в 1901 г.а
Назначение расходов Сумма (в руб.) Процент от общей суммы расходов
Участие в содержании правительственных 3568625 3.8
учреждений Содержание органов общественного управ- 8611261 9.2
ления и сиротского суда Воинская квартирная повинность 6564953 7.1
Содержание полиции 5158378 5.5
Содержание пожарной команды 3741636 4
Городское благоустройство: содержание мостовых, тротуаров, набе- 2925439 —
режных и т. д. освещение 2530181 —
прочие расходы на благоустройство 2230862 —
новые объекты благоустройства 4416489 —
Итого на городское благоустройство 12102971 13
Городские предприятия:6 водопровод 3035951
скотобойни 1742658 —
канализация 606679 —
трамваи 1983475 —
Итого на городские предприятия 7368763 7.9
Народное образование 9347422 10
Общественное призрение 3332983 3.6
Медицинская, ветеринарная и санитарная 11222262 12.1
службы Общественные здания, памятники и другие 6278834 6.7
городские имущества Уплата по займам и обязательствам 8073655 8.7
Отчисление в фонд городских капиталов 1365956 1.5
Прочие расходы на городские нужды 6369961 6.9
Итого всех расходов 93107660 100
‘‘ Подсчитано по «Отчету о денежных оборотах городских касс за 1901 г.» (с. 68—
120). ’ Предприятия коммунального хозяйства, находящиеся в собственности города.
ные и иные общеполезные учреждения», включая медицинские,
санитарные и т. д. На эти нужды органы общественного управле-
ния смогли выделить менее 20 % средств (26 % приходилось на
траты, занесенные в рубрику «Прочие расходы на городские
нужды». Судить об их предназначении не представляется возмож-
ным, так как в источнике они не конкретизированы). Рост городских
доходов на 1 /3 к началу XX в. привел к соответствующему увели-
чению расходной части бюджета с 61 410 731 до 93 107 660 р.
Распределение основных расходов за 1901 г. отражено в табл. 16.
Как видно из табл. 16, существенную часть расходов по-преж-
нему составляли затраты на правительственные учреждения, поли-
цию, воинскую повинность— 15.3 млн. р. (16.4 % всего бюджета).
59
По сравнению с 1892 г. ассигнования на указанные цели увели-
чились на 3.6 млн. р., хотя их удельный вес снизился с 19 до 16.4 %.
Почти не изменился объем средств, выделяемых на пожарную
команду, — 3.7 млн. р. (4 %). Стоимость содержания городского
общественного управления возросла более чем на 30 % и достигла
8.6 млн. р. Расходы, связанные с городскими имуществами, соста-
вили 6.2 млн. р. В 2.6 раза больше средств было выделено на город-
ское благоустройство— 12.1 млн. р. (13% городского бюджета
против 6.7 % в 1892 г.). В «Отчетах городских касс» появилась
новая рубрика: «Городские предприятия». Затраты городов на
водопровод, скотобойни, канализацию, трамваи в 1901 г. составили
7.3 млн. р. Важно подчеркнуть заметный рост так называемых
«необязательных расходов».
В 2 раза больше средств города стали вкладывать в обществен-
ное призрение, больничное дело, санитарные учреждения. На эти
потребности было ассигновано 14.5 млн. р. (15.7%). В 2 раза
выросли расходы городов на народное образование — с 4.6 млн. до
9.3 млн. р. (10% бюджета).
Почти в 2 раза увеличились выплаты по займам и другим долго-
вым обязательствам, превысив 8 млн. р. Отметим также, что отдель-
ной рубрикой в «Отчетах городских касс» были выделены отчисле-
ния в фонд городских капиталов— 1.3 млн. р. Как и в «Отчете»
за 1892 г., сумма, помещенная под рубрикой «Прочие расходы на
городские нужды», составила достаточно внушительную цифру —
6.3 млн. р. (6.9 % бюджета).
Разумеется, обзор расходов городов Европейской России может
дать лишь самое общее представление об основных направлениях
и размерах вложений в городское хозяйство. К тому же, как уже
отмечалось, почти 80 % всех доходов приходилось на одну десятую
часть городов, которые и имели, следовательно, относительно
более широкие возможности для социально-полезной деятельности.
Поэтому целесообразны специальное исследование и сопоставление
бюджетов городских поселений с разными уровнями доходов.
Несмотря на заметный рост бюджетов к началу XX в., доходы,
извлекаемые из стабильных источников, оставались недостаточными
не только для капиталоемких предприятий (водопровод, канализа-
ция, сооружение скотобоен и т. д.), но и для удовлетворительного
разрешения текущих нужд городского хозяйства. В таких условиях
городские общественные управления не могли обойтись без кре-
дитов.
Общая для всех городов Российской империи (без городов
Царства Польского) сумма долгов с 1892 по 1901 г. выросла
с 48.7 млн. до 124.8 млн. р. По городам исследуемого региона
она составила на начало века 115.6 млн. р. Городов, долги которых
превысили 100 тыс. р., в 1892 г. насчитывалось 49, в 1901 г. —
уже 77. Более 1 млн. р. долга имели следующие города: Москва —
28.32 млн. р., Петербург — 27.08 млн., Одесса — 12.65 млн., Рига —
3.66 млн., Харьков — 2.92 млн., Киев — 2.91 млн., Кишинев —
2.33 млн., Саратов— 1.99 млн., Воронеж— 1.62 млн., Орел —
60
1.43 млн., Ревель— 1.06 млн. р. На перечисленные 11 городов при-
ходилось 3/4 всех городских долгов, при этом только на Петербург
и Москву — около половины. Размер долгов, значившихся в сред-
нем за каждым из остальных городов, был ничтожно мал.18 Но и ве-
личина наиболее значительных городских долгов только на первый
взгляд представлялась внушительной. Относительно они были
намного ниже, чем в западноевропейских городах. Так, в 1890 г.
задолженность на одного жителя во франках достигала в Па-
риже 788, Берлине — 187, Вене — 161, тогда как в Москве и
Петербурге — соответственно 41 и 34.19 Задолженность Лондона
в 1904 г. выражалась в сумме около 575 млн. р., долг Парижа
на начало 1909 г. составлял почти 1 млрд р. (2 516 705 тыс. фран-
ков).20
Источники для получения кредитов российскими городами были
весьма ограничены. Основная задолженность городов приходилась
на облигационные займы. Сравнительно небольшую часть ее состав-
ляли долги земельным и городским банкам, государственному
казначейству, частным кредиторам.21 За 100 с лишним лет (с 1809
по 1910 г.) государственное казначейство выдало ссуд всего
130 городам на сумму 10 399 тыс. р. Причем лишь в 52 случаях
размер ссуд превышал 50 тыс. р. Преобладающая часть выделенных
средств была связана с воинскими потребностями (постройка ка-
зарм, расходы, вызванные военными событиями, призрение се-
мейств нижних чинов) — 64.2 %. Ссуды на благоустройство соста-
вили 24.6 %, по случаю разного рода бедствий (пожаров, навод-
нений, эпидемий) — 8.9, на народное просвещение — 2.3 %.22
Из городских общественных банков с 1881 по 1910 г. 149 городам
было выдано 555 долгосрочных ссуд на сумму 13 882 тыс. р.
(в 1881—1890 гг.— 1142 тыс., в 1891—1900 гг. — 4463 тыс.,
в 1901 —1910 гг. — 8276 тыс. р.). 50 городов получили 71 кратко-
срочную (не свыше года) ссуду.23 Таким образом, количество горо-
18 Подсчеты произведены по «Отчету о денежных оборотах городских касс
за 1901 г.» (с. 162—185).
19 Финансы крупнейших русских городов. С. 122.
20 Караваев В. Задолженность русских городов // Городское дело. 1911. № 10.
С. 807.
21 По данным на 1 июля 1910 г., задолженность городов Европейской Рос-
сии составляла 3229 тыс. р., в том числе по займам — 260.4 тыс., земельным бан-
кам— 21.1 тыс., казне, городским банкам, частным лицам и учреждениям —
41.4 тыс. р. (Календарь-справочник городского деятеля на 1913 г. СПб., 1913.
С. 99).
22 Календарь-справочник городского деятеля на 1913 г. С. 103—105; Юрьев В.
О кредите для земств и городов//Городское дело. 1912. № 6. С. 372—376.—
Подробные сведения о ссудах городам из государственного казначейства (город,
дата предоставления, целевое назначение, сумма, на какой срок и под какой процент
выданы) приводятся в «Календаре-справочнике городского деятеля на 1912 г.»
(СПб., 1912. С. 144—149). См. также: Караваев В. Задолженность русских городов.
С. 812.
23 Календарь-справочник городского деятеля на 1913 г. С. 105.
61
Таблица 17
Количество и суммарный объем городских займов (в тыс. руб.)
за 1891—1904 гг.а
Годы заключе- ния займа Москва и Петербург Остальные города ’ Все города
число займов сумма число займов сумма число займов сумма
1891—1895 2 15500 10 13663 12 29163
1896 7 15563 7 9301 " 14 24864
1897 1 1450 4 1775 5 3225
1898 2 9625 14 7950 16 17575
1899 1 1000 10 5993 11 6993
1900 1 2250 5 2420 6 4670
1901 5 44131 8 5687 13 49818
1902 1 1000 5 2870 6 3870
1903 1 3000 8 19850 9 22850
1904 — — 6 5750 6 5750
Итого 21 93519 77 75259 98 168778
*' Таблица помещена в «Календаре-справочнике городского деятеля на 1914 г > (с. 52).
Суммарные данные нами выверены и приводятся по «Справочной книге для держателей
облигации русских городских займов» (с. 1—244). В двух случаях общие суммы займов
не совпадают. 1 Займы Варшавы не включены. ” По Календарю-справочнику городского
деятеля на 1914 г.» (без Варшавы) — 11 137 гыс. р. 1 Ио «Календарю-справочнику
городского деятеля на 1914 г.» — 6393 тыс. р.
дов, которые смогли воспользоваться кредитами из средств государ-
ственного казначейства и городских общественных банков, было
невелико. Поэтому, несмотря на весьма невыгодные условия, горо-
дам приходилось прибегать также к кредиту частных учреждений
и лиц.
Реальную возможность использовать такой источник кредитова-
ния, как займы, имели очень немногие города. До начала 1905 г.,
согласно официальным данным, выпуск обликационных займов
смогли осуществить всего 52 города. С 1871 по 1880 г. было заклю-
чено займов на общую сумму 7320 тыс. р., с 1881 по 1890 г. — на
9975 тыс. р.24 Сумма займов, выпущенных в 1891—1904 гг., соста-
вила уже 168 778 тыс. р.25 (облигационные займы Варшавы не учи-
тывались). Более половины указанной суммы приходилось на
Петербург и Москву. Распределение займов между столицами
и остальными городами представлено в табл. 17.
Кроме столиц займы значительных размеров заключили и такие
города, как Одесса (23 млн. р.), Рига (9.7 млн.), Харьков (4.5 млн.),
Киев (2.7 млн.), Екатеринослав (2.5 млн.), Кишинев (2.4 млн.),
Саратов (1.6 млн.), Астрахань (1 млн р.). В общей сложности на * 20
24 Там же. С. 99.
20 Взяты сведения Центрального статистического комитета, использованные
в «Календаре-справочнике городского деятеля на 1912 г.» (с. 138—140). См. также:
Справочная книга для держателей облигаций русских городских займов. СПб.,
1913. С. 1—244.
62
долю 10 перечисленных городов приходилось 83.5 % всей суммы
займов, на остальные 42 города — менее 17 %.
На что же расходовались средства, полученные от займов?
Нами подсчитаны целевые назначения займов, заключенных
в 1891 —1904 гг. Всего в указанный промежуток времени было выпу-
щено 98 займов, но во многих случаях они предназначались для
финансирования нс одного, а нескольких объектов. При обозначе-
нии основных направлений вложения средств устройство, расши-
рение водопровода и канализации назывались 35 раз, сооружение
трамвайных линий — 3. освещение — 9. замощение улиц — 4.
возведение мостов — 2. строительство скотобоен, рынков, ла-
вок— 11, постройка училищных зданий— 12, портовые сооруже-
ния — 6. усовершенствование пожарной части — 2, строительство
больниц 2, строительство театральных зданий — 2, телефонная
сеть— 1, «благоустройство» и «общие нужды»— 13, городской
ломбард— 11, погашение долгов — 27, строительство казарм — 9,
прочие нужды — 4 раза.2п Итак, в отличие от ссуд государствен-
ного казначейства средства от займов использовались почти исклю-
чительно на муниципальные нужды.
Для большинства российских городов кредит был практически
недоступен. Не случайно в те годы появился ряд специальных
работ о финансовом положении городов, в которых ставился вопрос
о неотложной необходимости организации дешевого кредита для
городских и земских самоуправлений. Доказывалось, что отсут-
ствие долгов отнюдь не свидетельствует о финансовом благополу-
чии городов, служит лишь показателем неразвитости кредитной
системы. Между тем опыт западноевропейских городов убеждает,
что только широкое привлечение кредитов может обеспечить эффек-
тивность и масштабность муниципальной деятельности.«Наши
земства и города. — писал М. Я. Герценштейн. — только тогда в со-
стоянии будут правильно выполнять возложенные на них функции,
когда получат доступ к организованному дешевому кредиту».~
Финансовое положение городов характеризует также и размер
принадлежавших им капиталов. В 1901 г. общий объем городских
капиталов (речь идет о городах европейской части России) составил
60.9 млн. р.29 92 города располагали капиталами более чем по
100 тыс. р. (в 1892 г.—46 городов), свыше полумиллиона имел
в своем распоряжении 21 город. Капиталы следующих 7 городов
Подсчитано по «Справочной книге для держателей облигаций русских го-
родских займов». В данном издании отсутствуют сведения о займе г. Гифлиса 1899 г.
“* Гериенштейн М. Я. Кредит для земства и городов. М.. 1892: Финансы
крупнейших русских городов. М.. 1894: Трубников К. В. Денежное обращение
в связи с мощным развитием производства богатств в России. СПб.. 1900. С. 48—59:
Городские финансы // Известия Московской городской думы (Общий отдел). 1903.
Март. С. 186—189: Озеров И. Общие принципы организации городских финан-
сов. СПб., 1907; Юрьев В. О кредите для земства и городов. С. 372—376. и др.
Гериенштейн М. Я. Кредит для земства и городов. С. 95.
2“ Общая сумма капиталов всех российских городов и Царства Польского
составляла в 1901 г. 78.8 млн. р. против 41.9 млн. в 1892 г.
63
превысили 1 млн р.: Нижний Новгород (1.01 млн.), Ростов
(Ярославский) (1.08 млн.), Киев (1.9 млн.), Тула (1.2 млн.), Рига
(1.5 млн.), Петербург (8.6 млн.), Москва (11.3 млн.). Эти города,
составляя лишь 1 % их общего числа, владели 42.5 % всех город-
ских капиталов.30 Таким образом, несмотря на заметный в течение
десятилетия общий рост капиталов, у большинства городов они
оставались очень незначительными.
Крайне низкая обеспеченность городов финансами определяла
уровень развития муниципального хозяйства. Приведем некоторые
сведения о состоянии благоустройства в российских городах.
Весьма показательны цифры, характеризующие положение дел
с замощением городских улиц. По данным, собранным Центральным
статистическим комитетом Министерства внутренних дел, из
1084 населенных пунктов31 в 320 замощенных улиц не было
вовсе. В большинстве случаев замощена лишь незначительная часть
улиц. Свыше 1 /4 всей протяженности их было замощено лишь
в 365 городах (в 172 — от 20 до 50 %, в 193 — от 50 % и больше).32
Проблема уличного освещения в той или иной мере решалась
в большинстве городов. Правда, число городских поселений, где
улицы и площади не освещались совсем, было достаточно ве-
лико — 193. Да и в городах, отнесенных к разряду освещенных,
фонари, как правило, имелись только на главных улицах и пло-
щадях. (Это касается не только уездных и безуездных, но и многих
губернских городов). В основном светильники были керосиновыми.
По сведениям за 1904 г., в европейской части страны газовое осве-
щение было в 23 и электрическое в 57 городах. Однако лишь в 13 на-
селенных пунктах, а без Привислянских губерний в 9 электри-
чество совершенно вытеснило керосин (Царское Село, Екатерино-
слав, Екатеринбург, Бердичев, Уфа, Мелитополь, Елабуга, Бежецк,
Новгород-Северск). В прочих электрические фонари составляли
незначительную часть.33
По данным Центрального статистического комитета, в 1904 г. из
всего числа городов водопроводы были лишь в 192, в том числе
в 149 городах Европейской России (без Привислянского края).
Кстати, водопроводы имели даже не все губернские города
30 Подсчеты произведены по «Отчету о денежных оборотах городских касс
за 1901 г.» (с. 162—184).
31 В число 1084 вошли 913 (из 949) городов, о которых Центральным стати-
стическим комитетом были получены сведения (среди не представивших сведений
были Петербург и Кронштадт), и 171 поселение, не отнесенное к рангу городов,
с числом жителей более 10 тыс. человек. Здесь и ниже приводятся данные
о благоустройстве городов, содержащиеся в изданном Центральным статистиче-
ским комитетом Министерства внутренних дел труде «Города России в 1904 г.»
(СПб., 1906). Сведения и итоговые выводы этого источника использованы в «Еже-
годнике России. 1906» (СПб., 1907. Таблицы. С. LXIV. — См. также помещенный
здесь очерк В. Солнцева «Состояние городских поселений империи и условия
жизни в них» (с. LVII—LXXV)).
32 Города России в 1904 г. С. 443—444.
33 Там же. С. 445.
64
(64 из 87). Из административных центров европейских губерний
его не было в одном городе — Рязани.34
Небезынтересны сведения о времени открытия водопроводов.
Таковые имеются относительно 84 городов:
До 1860 г. — в 6 городах
В 1860—1869 ГГ. — В 10
В 1870—1879 гг. — в 13
В 1880—1889 гг. — в 22
В 1890—1899 гг. — в 18
В 1900—1904 гг. — в 15.35
Далеко не везде водопроводы снабжали водой всех жителей го-
рода. Так, например, могли пользоваться водопроводом в Казани
и Уфе 66 % горожан, Ставрополе — 60, Смоленске — 57, Курске,
Орле и Мелитополе — 33, Владикавказе — 25, Могилеве —
12 %.36
Еще менее благополучно обстояло дело с удалением нечистот.
В подавляющем большинстве городов применялся для этого самый
примитивный способ — их вывоз. При этом ассенизационные обозы,
городские или частные, имелись в сравнительно немногих насе-
ленных пунктах. Что касается канализации, то в 1904 г. в евро-
пейских губерниях она существовала лишь в 27 городах, а всего
в 38 (в том числе в 12 губернских). Причем сколько-нибудь «упоря-
доченная» система канализации действовала в еще меньшем числе
городов. К тому же канализация обслуживала отнюдь не всю тер-
риторию в границах города. По данным, относящимся к 1908 г.,
можно вычислить процент горожан, проживавших в тех частях
города, где канализация функционировала: в Москве — 43.4 %,
Одессе — 72.1, Киеве — 35.5, Риге — 68.6, Тифлисе — 33.3,
Ростове-на-Дону — 25.7, Ревеле — 93.7, Царском Селе —
26.6 %.37
В связи с ускоренной застройкой городов, расширением их тер-
ритории для многих из них большое значение приобретал вопрос
развития транспортных средств. В начале XX в. уличный рельсовый
транспорт имели еще немногие города. В 1904 г. рельсовое пасса-
жирское движение с тягой разных видов (конной, паровой, электри-
ческой) было всего в 55 городах, в европейской части страны —
в 42. Конная тяга применялась в 22, паровая в 8 и электрическая
34 Там же. — В тексте, обобщающем статистические сведения, пояснено, что
в упомянутое число — 192 — вошли также и города Закавказья, где водопроводов
в общепринятом значении этого слова не было, а имелись лишь открытые водо-
распределительные канавы. Сюда же включены и те населенные пункты, в которых
водопровод был проведен персонально для отдельных учреждений или частных лиц.
3 Календарь-справочник городского деятеля на 1914 г. С. 76—81. — В тех
случаях, когда указывались последовательные сроки ввода в эксплуатацию отдель-
ных частей водопроводных линий, нами принималась в расчет первая дата.
36 Там же.
37 Города России в 1904 г. С. 446; Календарь-справочник городского дея-
теля на 1912 г. С. 183.
5 В. А. Нардова 65
в 25 городах. (Последняя использовалась преимущественно там,
где трамваи появились сравнительно недавно).38 В «Календаре-
справочнике городского деятеля на 1914 г.» приведены сведения
о 16 городах, в которых трамвай появился до 1905 г.: Екатерино-
дар (движение открыто в 1891 г.), Казань (1894 г.), Екатерино-
слав (1896 г.), Нижний Новгород (1897 г.), Орел (1898 г.),
Витебск (1898 г.), Житомир (1899 г.), Либава (1899 г.), Лодзь
(1900 г.), Москва (1901 г.), Рига (1901 г.), Ростов-на-Дону
(1901 г.), Смоленск (1901 г.), Ярославль (1901 г.), Владикавказ
(1904 г.), Пятигорск (1904 г.).3 Следует учитывать также, что
протяженность путей в каждом из городов, располагавших рель-
совым транспортом, в рассматриваемые годы была еще весьма
незначительной (исключение составляли Москва, Варшава, Рига
и Казань), движение, как правило, ограничивалось главными ули-
цами.
Быстрыми темпами развивалась городская телефонная связь.
В 1885 г. телефоны были установлены в 6 городах (Петербурге,
Москве, Одессе, Риге и, кроме того, в Варшаве и Лодзи), в 1904 г. —
уже в 182, в 1908 — в 217, в 1909 г. — в 252. Разумеется, следует
иметь в виду, что число абонентов оставалось крайне ограничен-
ным. В итоговых выводах, помещенных в работе «Города России
в 1904 г», говорится: «Несмотря на сравнительно широкое раз-
витие телефона за последние 20 лет, все же нельзя не признать,
что число городов, пользующихся телефонами (182), еще очень
незначительно, да и самое пользование ими в большинстве городов,
где они имеются, еще малодоступно для широких кругов жите-
лей».40 Предприятия телефонной связи, по данным на 1909 г.,
в 99 городах принадлежали государству, в 47 — частным предпри-
нимателям, в 43 — муниципалитету, в 63 — земству.41 Телефонной
связью в 1904 г. были соединены 15 городов.
Хотя количественные показатели и не отражают в полной мере
реального положения вещей в различных городских поселениях,
тем не менее они дают определенное представление о том, насколько
уровень благоустройства отставал от растущих потребностей капита-
листического города.
Решавшаяся думами проблема городского благоустройства
не исчерпывалась вышеперечисленными направлениями, а включала
в себя и такие вопросы, как сооружение мостов и набережных,
озеленение и многое другое. Помимо того, в ведение городского
общественного управления, как об этом уже говорилось, был пере-
дан достаточно широкий круг вопросов, включая санитарное состоя-
ние городов, медицинское обслуживание населения, народное обра-
зование и т. д. Однако задача изучения практической деятель-
38 Города России в 1904 г. С. 446.
39 Календарь-справочник городского
40 Города России в 1904 г. С. 448.
41 Календарь-справочник городского
деятеля на 1914 г. С. 92—93.
деятеля на 1912 г. С. 181.
66
ности дум в полном объеме нами не ставилась, поскольку освеще-
ние ее на примерах некоторых городов представляется малопро-
дуктивным. Целесообразны либо всесторонний анализ в рамках
отдельного города, либо рассмотрение определенных частных
направлений деятельности дум на материалах представительного
числа городов. И то и другое могло бы явиться темой самостоя-
тельного исследования. Но приведенные выше данные анализа
бюджетов всех городских поселений Европейской России позволяют
судить в целом как об их финансовом положении, так и о мизерных
средствах для развития народного образования, здравоохранения,
общественного призрения и пр. Разумеется, условия и масштаб
муниципальной деятельности в крупнейших промышленных и тор-
говых центрах разительно отличались от условий в основной массе
городов. Но даже и самые развитые из них при относительно
ускоренном росте доходов, больших возможностях пополнения
денежных ресурсов за счет кредитов и займов оказывались не в со-
стоянии вполне удовлетворительно решать многие жизненно важ-
ные для городского населения проблемы.
Неудовлетворенность правительства темпами развития муници-
пального хозяйства городов, а также нарастающее число хода-
тайств городских дум о сокращении или даже полном освобожде-
нии их от расходов на содержание полиции и прочие общегосу-
дарственные нужды уже в ближайшие после проведения городской
реформы годы поставили перед правительством вопрос о необходи-
мости хотя бы частичной корректировки Городового положения
1892 г.
5*
Глава III
ПОПЫТКИ ЧАСТИЧНОЙ РЕФОРМЫ
ГОРОДОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ
В КОНЦЕ 90-х ГГ. XIX В.
(Комиссия под председательством кн. А. Д. Оболенского)
Выше говорилось о том, что по новому Городовому положению
за городскими думами было сохранено право ходатайствовать о вве-
дении сбора с нанимателей квартир и других жилых помещений
(ст. 136). В связи с принятием 14 мая 1893 г. закона о государ-
ственном квартирном налоге встал вопрос о судьбе ст. 136.1 Госу-
дарственный совет поручил Министерству внутренних дел совместно
с Министерством финансов обсудить, в какой мере ст. 136 тре-
буется согласовать с законом о государственном квартирном налоге.
Государственный совет полагал, что нет оснований отказываться
от введения городского квартирного налога с принятием подобного
налога в пользу казны. Более того, высказывалось предположение,
что закон о государственном налоге даст толчок к возбуждению
ходатайств о таком же налоге в тех городах, где выявится воз-
можность значительных от него поступлений. Кроме того, отме-
чалось, что установление городского налога в виде определенной
процентной надбавки к казенному значительно облегчило бы и
упростило взимание городского налога. Вопрос о том, следует ли
объединить государственный и городской квартирные налоги или
сохранить городской сбор как самостоятельный, предполагалось
подвергнуть всестороннему обсуждению. В августе 1896 г. Мини-
стерство внутренних дел разослало циркуляр, предписывающий
губернаторам выяснить мнение по этому вопросу городских дум
и с заключениями губернских по земским и городским делам
присутствий представить в министерство не позднее 1 января
1897 г.1 2
1 РГИА, ф. 1287, оп. 30, д. 1520, л. 3—7 (журнал Государственного совета).
2 Там же, л. 51—52.
68
В министерство поступил 591 ответ от дум и собраний уполномо-
ченных. Опустив содержащиеся в них разного рода детали, рас-
смотрим отношение органов общественного управления к тому,
следует ли в принципе вводить городской квартирный налог.
Почти половина дум, а именно 245, высказалась в его пользу.
В обоснование приводились два основных аргумента. Во-первых,
ссылались на крайнюю недостаточность городских средств, которые
едва покрывают возложенные на город обязательные расходы,
а такие важные отрасли городского хозяйства, как больничное дело,
санитарное состояние города, его наружное благоустройство, оста-
ются совершенно в неудовлетворительном состоянии. Отметим, что
за налог подчас ратовали думы очень небольших городов с незна-
чительнейшим числом сдаваемых квартир. Так, например, дума
губернского города Владимира находила введение налога «нежела-
тельным», а ряд городов — Суздаль, Ковров, Муром, Вязники,
Юрьев, — ссылаясь на скудость средств, выступал в его поддержку.
Во-вторых, подчеркивалась необходимость привлечь к уплате нало-
гов квартиронанимателей, которые, пользуясь всеми благами город-
ской жизни наравне с домовладельцами и купцами, не вносят
своей лепты в городской бюджет.
Из 245 общественных управлений, поддержавших идею налога,
лишь 183 выразили пожелание предоставить квартиронанима-
телям право на участие в городском представительстве. При-
чем имелось в виду не просто уравнять квартиронанимателей
в правах с домовладельцами и лицами из торгово-промышленного
сословия, но прежде всего привлечь новую категорию горожан
в органы общественного управления. Относительно небольшое
число заявивших о необходимости предоставить избирательное
право квартиронанимателям, по-видимому, в значительной степени
объяснялось тем, что специально этот вопрос циркуляром не
ставился.
346 дум возражали против обязательности установления
городского квартирного сбора. Свою позицию они объясняли тем,
что, хотя средства городов и крайне недостаточны, поступления
от налога в большинстве случаев не могут иметь сколько-нибудь
существенного значения для городского бюджета. В провинциаль-
ных городах число сдаваемых в наем квартир невелико, а их нанима-
тели — в основном служащие в разных правительственных, обще-
ственных и частных учреждениях — принадлежат, как правило,
к числу людей малообеспеченных. Ярославская городская дума,
например, в подтверждение этого довода приводила данные о цене
нанимаемых в городе квартир: больше половины съемщиков доволь-
ствовалось квартирами, оплачиваемыми от 150 до 240 р. в год,
3 Думы Минска, Тамбова, Могилева, Керчи, Орши, Ардатова, Никополя,
Верхнеднепровска, Быхова, Дубны, Усмани, Вятки, Твери, Великих Лук, Пронска,
Моршанска, Виндавы и Раненбурга.
69
одна треть платила от 240 до 360 р., и только менее 10 человек —
600—700 р.
Часть городских управлений считала нужным, не устанавливая
нового налога, сделать отчисления в городскую кассу из сумм
казенного налога (2 города — Кишинев и Новгород — 100 %, 19 го-
родов, в том числе Петербург, Одесса, Архангельск, Вологда, —
50 %, остальные размеры не обозначали). Петербургская дума
отметила, что вопрос о квартирном налоге раньше не раз был предме-
том ее рассмотрения. На первых порах она намечала величину налога
не более 2 % от цен на квартиры и при этом условием его введения
выдвигала наделение квартирохозяев правом участия в городском
представительстве. В ее ответе подчеркивалось, что Городовое
положение 1892 г. не предусматривает за плательщиками квартир-
ного налога прав городских избирателей. Между тем установленный
законом прогрессивный сбор до 10 % от цен на кватиры уже на-
столько велик, что дополнительное обложение квартирохозяев
оказалось бы для них непосильным бременем. Петербургская
дума пришла к выводу, что, несмотря на все значение для город-
ской кассы налога, она не признает возможным высказаться
за установление в настоящее время сверх существующего государ-
ственного еще и городского квартирного налога. Вместе с тем «ввиду
ряда настоятельных нужд» дума нашла нужным поставить перед
правительством вопрос об отчислении в пользу города 50 % от взи-
маемого в Петербурге государственного квартирного налога.
По подсчетам Хозяйственного департамента, за введение го-
родского квартирного сбора в виде процентной надбавки к госу-
дарственному квартирному налогу высказалось 152 думы, за уста-
новление отдельного от государственного городского квартирного
сбора — 93, против обязательного введения городского налога —
346 дум.4
Летом 1898 г. между министрами финансов С. Ю. Витте и
внутренних дел И. Л. Горемыкиным было достигнуто соглашение
о передаче государственного квартирного налога в пользу городов
и предоставлении плательщикам этого налога избирательных прав.
Инициатива исходила от С. Ю. Витте. В письме Горемыкину
от 30 июня 1898 г. он вернулся к неоднократно поднимавшемуся
в последнее время в их переписке вопросу о необходимости неот-
ложных мер, которые могли бы обеспечить положительные сдвиги
в развитии городского хозяйства. При этом министр финансов
высказался за такой путь решения проблемы, который исключил бы
принятие частных мер, имеющих временное значение. По убежде-
нию министра, причины испытываемых городами затруднений
чаще всего заключались не в нехватке денежных средств, на что
4 Постановления городских дум по вопросу о квартирном налоге в связи
с циркуляром Министерства внутренних дел от 1 января 1897 г. содержатся:
РГИА, ф. 1287, оп. 30, д. 1520; см. также: «Печатные записки» Комиссии под
председательством кн. А. Д. Оболенского. Записка о введении в пользу городов
сбора с квартиронанимателей. С. 33—56 (Библиотека РГИА).
70
ссылались думы в многочисленных ходатайствах в Министерство
финансов, а в неудовлетворительном способе ведения хозяйства.
Коренную причину неэффективности муниципальной практики
министр усматривал в недостатках избирательной системы, в соот-
ветствии с которой пассивное и активное избирательное право
получили почти исключительно домовладельцы и отчасти торговцы
и промышленники. Вследствие этого право распоряжаться город-
ским хозяйством оказалось в руках крайне незначительного мень-
шинства жителей и притом в руках той их части, которая, как
утверждалось в письме, не являлась ни достаточно образованной,
ни более всего заинтересованной в рациональном ведении город-
ского хозяйства. Решение проблемы Витте видел прежде всего
в обновлении состава органов общественного управления за счет
нанимателей квартир, уплачивающих соответствующий налог
в городскую кассу. По его мнению, квартиросъемщики принадле-
жали именно к той группе городских обывателей, которая как
по обеспеченности, так и образованию и роду занятий была наиболее
способна стать выше узких интересов отдельных слоев населения.
Имея в виду их профессиональные знания и опыт, министр
полагал, что «привлечение квартиронанимателей к участию в город-
ском управлении должно. . . оказать на состояние городского
хозяйства более решительное влияние, чем меры исключительно
финансовые».
На этом основании С. Ю. Витте предложил взамен государ-
ственного квартирного налога ввести городской налог с квартир и
жилых помещений и предоставить его плательщикам право участия
в общественном управлении. При этом было заявлено, что Мини-
стерство финансов готово поступиться доходом казны от квартирного
налога5 только лишь при условии наделения квартиронанима-
телей избирательным правом.6
Министерство внутренних дел положительно отнеслось к пред-
ложению министра финансов. В письме И. Л. Горемыкина
С. Ю. Витте было сказано, что передача государственного квар-
тирного налога городам отвечала бы интересам городского насе-
ления и что министерство не усматривает препятствий для предо-
ставления уплачивающим налог лицам права на участие в обще-
ственном управлении.7
Для разработки вопросов, связанных с введением городского
квартирного налога, и выяснения условий предоставления лицам,
уплачивающим этот налог, избирательных прав при Министерстве
внутренних дел была образована Особая комиссия под председа-
тельством товарища министра кн. А. Д. Оболенского. В нее вошли
от министерств финансов директор Департамента окладных сборов
Н. Н. КуТлер, юстиции — юрисконсульт В. В. Белюстин, воен-
5 Государственный квартирный налог давал казне доход в размере 3 млн. р.
6 РГИА, ф. 1287, оп. 28, д. 496, л. 3—4..
7 Там же, л. 9.
71
ного — полковник Д. К. Гершельман и действительный статский
советник М. С. Котляревский, от Государственного контроля —
генерал-контролер Департамента гражданской отчетности А. А. Го-
ренко.8
Первое заседание комиссии состоялось 30 июля 1899 г. К этому
времени сотрудниками Хозяйственного департамента были подго-
товлены историческая справка о введении городского сбора
с квартиронанимателей и программа занятий комиссии. Вынесенная
на обсуждение программа вышла за рамки тех задач, которые
первоначально ставились перед комиссией. Обращая внимание
на это обстоятельство на заседании комиссии, председательствую-
щий кн. А. Д. Оболенский отметил, что опыт семилетнего функцио-
нирования общественного управления в городах выявил несовер-
шенство некоторых сторон его организации и поэтому представля-
ется целесообразным рассмотреть попутно ряд вопросов, не свя-
занных с основным направлением работы комиссии.
Не выдвигая возражений против расширения программы, члены
комиссии, однако, подчеркнули, что первенствующее внимание
должно быть уделено все же основному вопросу: о передаче госу-
дарственного квартирного налога в пользу городов. При этом пред-
ставитель Министерства финансов счел нужным заметить, что
основным вопросом он считал бы предоставление плательщикам
квартирного налога избирательных прав, так как лишь при условии
утвердительного его разрешения министерство признает возможным
высказаться за уступку городам этого налога.9
Принятая комиссией программа состояла из пяти разделов.10
I раздел (п. 1—9) включал в себя вопросы о порядке и основаниях
передачи квартирного налога в ведение городов: следует ли сделать
квартирный налог сбором обязательным для всех городов или
предоставить право им самим принимать решение; вводить ли налог
в тех поселениях, в которых не взимается государственный
квартирный сбор; сохранить ли действующие правила об осво-
бождении от налога определенной категории лиц и некоторых
помещений и т. д. Во II разделе (п. 10—15) содержался перечень
вопросов, касавшихся участия плательщиков городского квартир-
ного сбора в делах общественного управления. В III разделе
(п. 16—20) предлагался ряд изменений в Городовом положении
в случае наделения квартиронанимателей избирательным правом.
IV раздел (п. 21—32) был озаглавлен «О предположенных в Горо-
довом положении изменениях, не стоящих в непосредственной
связи с передачей в пользу городов государственного квартирного
налога». Намечалось обсудить следующие весьма важные вопросы:
о совмещении в одном лице обязанностей председателя думы и
управы, о предоставлении управам большей самостоятельности
в разрешении второстепенных хозяйственных дел, о расширении
8 Там же, л. 10—15, 19—25, 28.
9 Там же, л. 30—31 (журнал заседания комиссии).
10 Там же, л. 32—36.
72
квоты для нехристиан в составе городских дум и др. В V, последний,
раздел (п. 33—37) были внесены предложения о дополнении и
редакционном исправлении некоторых отдельных статей Городового
положения. В ряде случаев поправки имели достаточно принци-
пиальный характер.
Программа, согласованная в совещании 30 июля, была разослана
довольно широкому кругу лиц из числа администрации и предста-
вителей городского общественного управления 11 с просьбой сооб-
щить комиссии их замечания не позднее 10 октября того же года.
К началу 1900 г. был собран и обработан обширный спра-
вочно-статистический материал, к лету подготовлены и отпечатаны
записки по всем вопросам предстоящего обсуждения,11 12 составлен
свод отзывов лиц, на рассмотрение которых передавалась про-
грамма работы комиссии. Полученные отзывы учитывались при
выработке заключения («Соображений») комиссии. Поэтому суще-
ственно рассмотреть содержащиеся в отзывах оценки и предло-
жения по основным пунктам программы. Отношение к вопросу
о наделении лиц, уплачивающих квартирный налог, избирательным
правом имеет безусловно первостепенное значение. Подводя итог
мнениям, высказанным по этому пункту (разд. II, п. 10), комиссия
отметила, что все дававшие заключение, кроме орловского губерна-
тора, признают предоставление такого права «если не безусловно
необходимым, то во всяком случае желательным и целесообразным».
Московский городской голова в своем отзыве остановился
на значении нанимателей квартир в современном городе. По его
словам, это уже не случайный, как когда-то, элемент, мало свя-
занный с интересами города. Ныне квартиры снимают различные
категории городского населения: лица, состоящие на государствен-
11 Губернаторам московскому, киевскому, архангельскому, ярославскому,
харьковскому, херсонскому, орловскому, лифляндскому, градоначальникам Петер-
бурга и Одессы, городским головам Петербурга, Москвы, Киева, Одессы, Нико-
лаева, Минска, Риги, Харькова, Череповца, Пернова, бывшим головам
В. А. Ратькову-Рожнову, В. И. Лихачеву (Петербург), К. В. Рукавишникову
(Москва), С. В. Дьяченко (Казань), И. О. Фесенко (Харьков) и некоторым
другим. В «Печатных записках» Комиссии под председательством А. Д. Оболен-
ского содержится «Свод отзывов лиц, на заключение которых сообщались предпо-
ложенные к обсуждению комиссии вопросы» (далее: «Свод отзывов»). Подлин-
ные ответы см.: РГИА, ф. 1287, оп. 28, д. 496.
12 «Печатные записки», связанные с деятельностью комиссии, сброшюрован-
ные в одном объемистом томе, хранятся в библиотеке РГИА. («Печатные
записки» — название условное. Имеются в виду документы для служебного
пользования, размноженные типографским способом). Сплошная пагинация тома
отсутствует. Поэтому при использовании в работе «Печатных записок» приво-
дится название документов. Перечень основных документов, включенных в «Печат-
ные записки»: «Программа занятий комиссии. . . по вопросу о передаче госу-
дарственного квартирного налога в пользу городов», проект «Правил о городском
квартирном сборе», «Записка о введении в пользу городов сбора с квартиронанима-
телей с предоставлением им по платежу сего сбора участия в городском управлении»,
«Свод отзывов лиц, иа заключение которых сообщались предположенные к об-
суждению вопросы» и «Соображения» комиссии по каждому пункту программы.
Кроме того, в «Печатных записках» содержится большой справочный н оформлен-
ный в виде таблиц статистический материал.
73
ной службе, представители свободных профессий (врачи, препода-
ватели, адвокаты, инженеры), служащие частных торговых и про-
мышленных предприятий и т. д. В своем подавляющем большинстве
они являются устойчивым элементом и с полным правом наравне
с домовладельцами могут быть отнесены к коренным жителям
города. У него не было сомнений в том, что лица, уплачивающие
квартирный сбор, должны быть допущены к участию в делах
13
городского хозяйства.
Аналогичные соображения были приведены и харьковским
губернатором. Он также считал, что большинство нанимателей
квартир связано с городом самыми прочными узами. Это и
государственные служащие, и лица, состоящие на частной службе,
и дворяне, переселившиеся в город, чтобы дать образование детям,
и те, кто живет доходами от денежных капиталов, и т. д. Что же
касается имущественной обеспеченности и образовательного уровня,
то многие из них, утверждал он, удовлетворяют самым высоким
требованиям, которые могли бы быть предъявлены городским
гласным.13 14
Ярославский губернатор доказывал настоятельную необходи-
мость пополнения дум представителями наиболее образованных
слоев городского населения. Свое мнение он обосновывал тем,
что практика ведения городского хозяйства, по крайней мере в не-
больших губернских и уездных городах, выявила, что думы в своем
нынешнем составе (более или менее зажиточное купечество, трак-
тирщики, наиболее состоятельные мещане и только в виде исклю-
чения лица других званий) редко оказываются на высоте поло-
жения как органы, представляющие интересы всего городского
населения. Несмотря на усилия отдельных гласных, численным
большинством неизменно проваливаются любые общеполезные
мероприятия, если только они грозят повлечь за собой рост город-
ских расходов, а следовательно, могут отразиться на кармане
многих из них. Ссылаясь на отсутствие средств, общественные
управления годами не приступают к решению жизненно важных
проблем, связанных с благоустройством города, его санитарным
состоянием, народным образованием. Ярославский губернатор вы-
ступил в поддержку предложения о наделении нанимателей квар-
тир избирательным правом. При этом он высказался против
установления для них чрезмерно высокого избирательного ценза,
который существенно скажется на численности новой категории
избирателей, но предлагал ввести другие ограничители: опреде-
ленный срок проживания в городе и уровень образования.15 Как
и ярославский, могилевский губернатор также считал, что предо-
ставление избирательных прав квартиронанимателям освободит
городское хозяйство от власти «кучки домовладельцев, малоразви-
13 «Печатные записки» Комиссии под председательством кн. А. Д. Оболен-
ского. «Свод отзывов» по п. 10-15. С. 1-2.
14 Там же. С. 6—8.
15 Там же. С. 2—6.
14
тых и преследующих в городских делах лишь свои личные инте-
ресы».16 А вот минский губернатор ожидал от этой меры увели-
чения русского элемента в составе органов общественного управле-
ния.17
Важное значение имел размер устанавливаемого для квартиро-
нанимателей ценза, от чего зависело количество лиц, которые
могли попасть в число избирателей. В большинстве отзывов пред-
ставителей администрации и городских голов ценз по квартирному
налогу предлагалось привести в соответствие с цензом по оценоч-
ному сбору с недвижимых имуществ. В Москве минимальная
сумма оценочного сбора, дававшая право на участие в выборах,
составляла 27 р. (с недвижимых имуществ, оцененных в 3 тыс. р.).
Приблизительно такую же сумму (28 р.) по ведомости окладов
государственного квартирного налога выплачивали лица, прожи-
вавшие в квартирах с наемной платой 960—1080 р. (7-й разряд).
Московский городской голова считал возможным предоставить
избирательное право нанимателям квартир, оплачиваемых не-
сколько ниже (840—960 р.) (квартирный налог — 23 р.). Годовой
доход лиц, имевших возможность проживать в подобных квартирах,
оценивался примерно в 4 тыс. р. Московский городской голова
не сомневался, что среди избирателей с таким доходом, окажется
«достаточно интеллигентных сил, приток которых к управлению
городскими делами так желателен». При названном им цензе число
избирателей-квартиронанимателей составило бы около 6 тыс. че-
ловек. В действительности реальное число новых избирателей
было бы существенно меньше. Так как государственный квартир-
ный налог взимался и с тех, кто проживал в собственных домах,
то часть налогоплательщиков из этих 6 тыс. уже обладала избира-
тельным правом в качестве домовладельцев. На этом основании
московский городской голова утверждал, что прежние категории
избирателей (7371 человек) будут иметь значительный числен-
ный перевес над избирателями-квартиронанимателями.18
По данным харьковского губернатора, в случае приравнивания
квартирного ценза к минимальному размеру оценочного сбора,
определяемого имущественным цензом (под такой ценз в Харькове
подпадали квартиры с наемной платой 810 р.), право на участие
в выборах получило бы всего 450 человек; за исключением живущих
в собственных домах избирателей-квартиронанимателей, их
набралось бы не более 300. «Можно опасаться — писал он, — что
в таком случае новая категория избирателей оказалась бы слишком
слабой среди 800 избирателей двух других категорий и могла бы
вовсе не выделить из себя представителей в городскую думу».
Кроме того, он считал, что установление столь высокого ценза
лишило бы права участия в городском управлении многих лиц,
которые своим образованием и профессиональными знаниями
16 Там же. С. 9.
17 Там же.
18 Там же. С. 13—14.
75
могли бы принести немалую пользу городскому хозяйству. По его
мнению, число квартиронанимателей не должно превышать 1 /2 от
общего числа избирателей, но в то же время оно не могло быть
меньше 1 /3. На это он и предлагал ориентироваться при определении
размера ценза.19
Киевский городской голова придерживался иных взглядов. Он
считал, что наименьший размер квартирного налога, дающего
избирательные права, следует удвоить по сравнению с установлен-
ным в пользу города минимумом оценочного сбора с недвижимых
имуществ, поскольку домовладельцы несут еще и дополнительные
повинности (казенные налоги, постойная повинность, содержание
в чистоте улиц).20
Стоял также вопрос о целесообразности выделения квартиро-
нанимателей на выборах в самостоятельное избирательное собрание.
Большинство представивших свои отзывы не находило для этого
достаточных оснований, поскольку в успешной деятельности
общественного управления одинаково заинтересованы различные
категории избирателей. Меньшинство же (губернаторы киевский,
могилевский, петербургский, головы Киева, Минска, Николаева,
Харькова) утверждало, что особое избирательное собрание необ-
ходимо для того, чтобы устранить перевес одной группы избира-
телей над другой, и настаивало на определенной норме гласных
от квартиронанимателей. Ряд представителей администрации (гу-
бернаторы минский, харьковский, херсонский, градоначальники
петербургский и одесский) и городские головы Москвы и Пернова
высказались решительно против установления определенного со-
отношения в думе между числом гласных из квартиронанимателей
и других разрядов избирателей. Но они оказались в меньшинстве.
Большинство же (губернаторы киевский, орловский, могилевский,
петербургский, ярославский, городские головы Киева, Николаева,
Одессы, Харькова) было убеждено в необходимости принять
меры для обеспечения численного преимущества в думе гласных
из домовладельцев, так как «класс домовладельцев стоит к обще-
ственным городским интересам несравненно ближе, чем квартиро-
хозяева, составляющие подвижное население». Предлагалась раз-
личная доля гласных-квартиронанимателей: киевский и могилев-
ский губернаторы называли не более 1 /2, киевский городской
голова — 2/5, петербургский губернатор—1 /3. Орловский губер-
натор полагал, что соотношение не должно быть одинаковым для
всех городов: например, при 60 гласных — 10 квартиронанима-
телей, при 40 — 8 и т. д.21
В «Печатных записках» комиссии содержатся ее «Соображения»
по каждому из пунктов программы. К какому же выводу пришла
комиссия по основному вопросу о предоставлении избирательных
19 Там же. С. 15—16.
20 Там же. С. 14.
21 Там же. С. 17—21.
76
прав квартиронанимателям (п. 10)? Заключение по этому пункту
начиналось с пересказа возражений, которые обычно приводились
на всех стадиях обсуждения вопроса о квартирном налоге начиная
с 60-х гг. Проанализировав их, комиссия признала, что «бесспорных
доводов» против предоставления квартиронанимателям таких прав
по существу не имеется. В пользу положительного решения вопроса
ею были приведены следующие обоснования: 1) необходимость
предоставить более широкому кругу городских жителей право
участия в управлении городскими делами, которое ныне сосредото-
чено в руках ничтожной в количественном отношении группы вла-
дельцев недвижимых имуществ и торговцев; 2) желатель-
ность повысить средний образовательный уровень городских изби-
рателей, включив в их состав более «просвещенные» слои
населения.
По данным за 1-е выборное четырехлетие, которые были пред-
ставлены в комиссию (см. выше, с. 42, 44 и табл. 9), среди гласных
дум и уполномоченных упрощенных общественных управлений лиц
с высшим и средним образованием насчитывалось 17 %, с низ-
шим — 27, с так называемым домашним образованием (в боль-
шинстве случаев не превышающим простой грамотности) — 49 %,
и, наконец, 4 % лиц было совершенно неграмотно. Именно в этих
данных комиссия видела объяснение крайне неудовлетворительного
состояния городских дел, причину проявления негативных моментов
в деятельности дум.
В «Соображениях» подчеркивалось, что, пока городское хозяй-
ство было несложным, думы в таком составе гласных еще
могли справляться со своими задачами, но в настоящее время,
«когда с ростом городской жизни задачи городского хозяйства
осложнились, когда многие из них являются совершенно новыми,
требующими для правильного их понимания особых знаний и
разития, когда нельзя ограничиться рутинным ведением дела. . .
одни домовладельцы и содержатели торгово-промышленных заве-
дений оказываются во многих случаях уже неспособными к пра-
вильному ведению дела городского благоустройства». По мнению
комиссии, денежные затруднения, ссылка на которые стала общим
местом в ходатайствах городов, нередко объясняются исключи-
тельно неумелым и небрежным ведением городского хозяйства.
По существу повторен вывод, содержащийся в письме Витте Горе-
мыкину 30 июня 1898 г.
Комиссия пришла к заключению, что предоставление платель-
щикам квартирного сбора избирательных прав является «крайне
желательным». «Мерой этой, — говорилось в документе, — совре-
менный состав городских избирателей был бы обновлен введе-
нием в него нового разряда лиц, в среде которых с большим
основанием можно ожидать появления деятелей, сознательно от-
носящихся к своим общественным обязанностям, способных по об-
разованию и роду занятий стать выше узких интересов отдельных
слоев населения и оказать опытом и знаниями содействие к на-
77
Таблица 18
Размер квартирной платы как избирательный ценз для разных категорий городов
(в руб.)
Города Минимальная стои- мость недвижимого имущества, дающего право на участие в выборах Высший размер оце- ночного сбора с ми- нимального имущест- венного ценза Размер квартирной платы, с которой взима- ется квартирный налог в сумме, указанной в предыдущей графе
Столицы 3000 30 1080
Города II разряда 1500 15 540—630 а
Города III разряда 1000 10 300—450 а
Города IV разряда 300 3 120—225 а
Города V разряда 100 1 60
а В зависимости от разрядов городов по взиманию государственного квартирного
налога, не вполне совпадающих с разрядами, установленными ст. 24 Городового положения
1892 г.
правлению городского хозяйства на путь, обеспечивающий плодо-
творное его развитие».22
Далее излагается отношение комиссии к размеру избиратель-
ного ценза (п. 11). Вопрос о цензе, как уже говорилось, был
важнейшим, поскольку от его величины зависело количество пла-
тельщиков квартирного налога, на которых распространялось
избирательное право. Комиссия предложила приравнять ценз квар-
тирный к размерам ценза, установленного для лиц, уплачи-
вавших оценочный сбор с недвижимых имуществ. Так как уста-
новление взимаемого процента в указанных в законе пределах
(до 1 % со стоимости или до 10 % с доходности) было предостав-
лено самим думам, то в разных городах он не был одинаковым и,
как правило, не достигал максимальной нормы. Выше отмечалось,
что в некоторых отзывах, поступивших в комиссию, было высказано
предложение уравнять размер квартирного ценза с величиной
налога, который реально взимался в том или ином городе. Комис-
сия, однако, сочла нужным ориентироваться на высший предел
оценочного сбора. Проектируемый на таких основаниях ценз предо-
ставил бы избирательные права нанимателям квартир стоимостью,
указанной в табл. 18.
В материалах комиссии приводятся данные по ряду городов
о числе квартир, облагаемых государственным квартирным нало-
гом в размере, соответствующем намечаемому избирательному
цензу (табл. 19).
По приведенным городам амплитуда колебания процента
квартиронанимателей, удовлетворявших избирательному цензу,
от числа избирателей по Городовому положению 1892 г. составляла
от 35 до 94. Сведения по ряду уездных и безуездных городов
дали иное соотношение, резко отличающееся от показанного выше
22 Там же. «Соображения» комиссии по п. 10—15. С. 8—14.
78
Таблица 19
Число квартир, размер налога с которых обеспечивал
избирательные права квартиросъемщиков
Город Число квартир Процентное отношение числа нанимателей (хозяев) этих квартир к числу избирателей по Городовому положению 1892 г.
Петербург 5338 90
Москва 3431 55
Киев 1812 94
Кишинев 219 50
Севастополь 308 73
Воронеж 398 46
Екатеринбург 218 39
Калуга 143 35
Нижний Новго- 488 35
род
как в ту, так и в другую сторону (Бобруйск — 225 %, Вольск —
403, Свияжск — 20, Тихвин — 18 и Чухлома — 14 %).
Однако, как указывалось в «Соображениях», следует иметь
в виду, что общее число квартир, удовлетворявших цензу, не явля-
лось показателем действительного прироста количества городских
избирателей в случае предоставления избирательных прав новой
категории лиц. Отсюда необходимо исключить, во-первых, тех, кто
уже пользовался избирательным правом в качестве владельцев не-
движимых имуществ или на основании торгово-промышленных
документов, во-вторых, не имевших права участвовать в выборах
(иностранцев, евреев, духовенство, полицейских), в-третьих, про-
живавших в городе менее года. Комиссия не располагала точными
сведениями, но высказала предположение, что реальное число новых
избирателей оказалось бы меньше указанного количества по край-
ней мере вдвое, а во многих случаях значительно ниже, особенно
во второстепенных уездных и безуездных городах, где большин-
ство уплачивавших квартирный налог проживало в собственных
домах. В крупных городах, по мнению комиссии, число избира-
телей могло увеличиться на 20—30 %, и, следовательно, о «каком-
либо преобладании их в городском избирательном собрании над
домовладельцами и лицами торгово-промышленного класса не
может быть и речи».
По приведенным выше соображениям, комиссия предлагала
внести дополнения в ст. 24 Городового положения о предоставле-
нии права участия в выборах гласных и уполномоченных лицам
и учреждениям, если они не менее года уплачивали в пользу
городского поселения квартирный сбор в размере не ниже одной
сотой стоимости недвижимого имущества, владение которым давало
в данном городе право участия в выборах.23
Вопрос о выделении квартиронанимателей в особые избиратель-
23 Там же. С. 14—24.
79
ные собрания (п. 12 и 15) был решен комиссией отрицательно
(«городские гласные должны быть представителями общегород-
ских интересов, а не интересов отдельного какого-нибудь разряда
городского населения»). Комиссия также не поддержала и предло-
жение тех, кто выступал за ограничение числа гласных, избираемых
от квартиронанимателей. Высказанное сторонниками такой меры
мнение, что в противном случае «квартиронаниматели подавят
численностью своей домовладельцев, захватят в свои руки все
городское управление и будут толкать его на путь непосильного
повышения расходов», было признано несостоятельным.24
Наряду с решением основного вопроса о предоставлении изби-
рательных прав квартиронанимателям был дан ряд рекомендаций,
касавшихся порядка проведения городских выборов. Комиссия от-
мечала, что выборы 1893—1894 гг. не оправдали возлагавшихся
на них надежд не только в отношении персонального состава дум.
Во многих городах, особенно крупных, не удалось избрать уста-
новленное законом количество гласных, не говоря уже о кандида-
тах в гласные. По приведенным сведениям, недобор гласных
за 1-е четырехлетие составил в Петербурге 32 %, Москве — 18,
Одессе — 29, Кишиневе — 18, Житомире — 31, Елизаветграде —
27, Твери—16, Иркутске — 30, Уфе — 21, Симферополе — 36,
Тамбове — 16 и Севастополе — 23 %. Процент недовыбранных
гласных был высоким в некоторых средних и даже совсем неболь-
ших городах (20—30 %).
Неблагоприятные итоги выборов комиссия связывала частично
с их несовершенной организацией. Несмотря на то что практика
1870—1880-х гг. вскрыла серьезные недостатки в механизме прове-
дения выборов,25 в Городовое положение 1892 г. не было внесено
сколько-нибудь существенных изменений. По-видимому, полагали,
что многие проблемы снимутся сами собой благодаря столь зна-
чительному сокращению количества избирателей. Как и раньше,
почти повсеместно выборы практиковались единым избирательным
собранием, хотя Городовое положение и предоставило органам
общественного управления право поставить вопрос об образовании
отдельных территориальных участков. Но им воспользовалось
всего несколько городских дум.26 Не было отменено и голосование
путем баллотировки шарами. Все это, даже и при сильно умень-
шившемся количестве избирателей, неизбежно приводило к тому,
что процесс голосования по-прежнему затягивался до бесконеч-
24 Там же. С. 19—24.
25 Подробное описание процедуры голосования см.: Нардова В. А. Городское
самоуправление в России в 60-х—начале 90-х годов XIX в. Л., 1984. С. 51—58.
26 Во 2-м четырехлетии выборы по участкам проходили в Москве, Пензе,
Ревеле, Ржеве, Ростове (Ярославском), Туле, а также по «высочайшему повеле-
нию» в Петербурге. По мнению комиссии, отрицательное отношение к выборам
по отдельным избирательным участкам объяснялось «сопротивлением господ-
ствующего большинства гласных», полагавших, что в одном избирательном собра-
нии им легче провести в думу своих кандидатов.
80
ности, не были устранены условия для разного рода злоупотребле-
ний и пр.
Справедливо доказывая несомненные преимущества проведения
выборов по участкам (значительное упрощение выборной
процедуры, расширение возможностей для осуществления конт-
роля и т. д.), комиссия предложила закрепить законодательно
образование в крупных городах территориальных избирательных
участков. Причем мерилом обязательности деления на участки
предлагалось считать не численность населения, а количество изби-
рателей, поскольку их доля в разных городах была крайне неоди-
накова. Отмечалось, что один избиратель приходился в Петербурге
на 180 человек, Москве — на 157, Киеве — на 127, Старой Руссе —
на 73, Нижнем Новгороде — на 68, Либаве — на 219 человек.
В городах же Западного края, где среди владельцев недвижи-
мого имущества и торгово-промышленного класса большинство
составляли евреи, не получившие избирательных прав, процент
избирателей был еще ниже. В Минске один избиратель приходился
на 369 человек, в Ковно — на 590, Бердичеве — на 548 человек.
Условием для обязательного образования участков признавалось
наличие более 600 избирателей. Количество гласных, избираемых
на каждом участке, должно было устанавливаться в соответствии
с числом избирателей (дополнения, предложенные к ст. 34 Гор.
пол.). Вносилось важное изменение в ст. 43 Городового положения.
Согласно этой статье, в случае проведения выборов по участкам
в гласные могли быть избраны только те лица, которые имели
право голоса на данном участке. Кстати, неприемлемостью именно
этого требования С.-Петербургская дума в 80-е гг. объясняла свой
отказ проводить выборы по участкам, несмотря на неоднократные
предложения администрации. Комиссия нашла, что «указанное
правило закрывает доступ в городские управления лучшим людям
независимо от участка, к которому они принадлежат». Содержа-
щееся в ст. 43 ограничение предлагалось упразднить. Комиссией
рекомендовалось также обсудить вопрос о замене сложного и
утомительного для баллотирующих способа голосования шарами
голосованием записками. Мыслилось, что это будет осуществляться
таким образом: каждый избиратель вписывет в специальный лист
фамилии предлагаемых им кандидатов и в определенный день
(до выборов) лично передает его в думу.27 (Этот способ имелся
в виду еще при обсуждении Городового положения 1870 г., но
тогда он был отвергнут из-за опасения, что вследствие неграмот-
ности населения возникнут серьезные затруднения).
Комиссией было внесено предложение, являвшееся совершенно
новым в практике проведения массовых выборов в России, —
о ежегодном обновлении части гласных и уполномоченных. Оно
обосновывалось тем, что недобор гласных на выборах в думы стал
27 «Печатные записки» Комиссии под председательством кн. А. Д. Оболен-
ского. «Соображения» комиссии по п. 16. С. 50—60.
6 В. А. Нардова
явлением хроническим. К тому же добавлялся очень значительный
отсев их в течение выборного четырехлетия, причем нередко
при полном отсутствии кандидатов, которые могли бы пополнить
состав дум. В результате складывалось такое положение, когда
число гласных оказывалось меньше, чем это требовалось по закону
для решения некоторых дел. Между тем Городовым положением
не предусматривалась возможность проведения дополнительных
выборов, и каждый раз возникала необходимость испрашивать
на это «высочайшее соизволение».28 В том случае, если бы указан-
ное предложение не встретило сочувствия, комиссия считала
настоятельно необходимым внести изменения в ряд статей дей-
ствующего положения о выборах: предусмотреть возможность про-
ведения дополнительных выборов до окончания 4-летнего срока,
отменить правило (ст. 46 Гор. Пол.), которым предусматривалось,
что для избрания в гласные не только на первоначальных, но и
на повторных выборах необходимо получить абсолютное боль-
шинство голосов, и др. Реализация этих предложений, по мнению
комиссии, помогла бы сократить число случаев, когда возникает
необходимость пополнения состава дум путем правительственного
назначения (ст. 54). Комиссия считала, что такая мера, «как
явно не соответствующая общему порядку составления думы по-
средством выборов», должна стать редчайшим исключением. Было
внесено еще одно предложение, имевшее в виду сузить сферу при-
менения правил о назначении гласных. В разъяснении Министер-
ства внутренних дел (30 ноября 1893 г.) было сказано, что если
из-за неявки избирателей или прибытия их в количестве, не превы-
шающем число подлежащих избранию, выборы не состоялись
дважды, то необходимое количество гласных назначается по распо-
ряжению правительства.29 Понятно, что в данном случае речь шла
уже не о пополнении думы, а о назначении целиком всего ее
состава. Комиссия полагала, что такой ситуации можно было бы
избежать, узаконив правило, которое действовало применительно
к земским учреждениям (ст. 45), — признавать гласными всех
явившихся на повторное избирательное собрание.30 Наряду с отме-
ченными выше предложениями были высказаны также соображе-
ния по уточнению редакции ряда статей, касавшихся порядка про-
ведения выборов (422, 531, 54, 56).31
28 «Высочайшее соизволение» для проведения дополнительных выборов
в 1896 г. испрашивалось для г. Слободского (Вятская губ.), Красного Яра (Астра-
ханская губ.), Оханска (Пермская губ.), Острога (Волынская губ.), в 1897 г. —
для Могилева (Подольская губ.), в 1899 г. — для г. Вытегры (Олонецкая губ.).
29 Мыш М. И. Городовое положение 11 июня 1892 года с относящимися
к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями. 3-е изд.,
неофиц. СПб., 1897. С. 103.
30 Высочайше утвержденное положение о губернских и уездных земских
учреждениях // ПСЗ III. Т. X. № 6927. Ст. 45.
31 «Печатные записки» Комиссии под председательством кн. А. Д. Оболен-
ского. «Соображения» комиссии по п. 19. С. 7—17.
82
Обратившись к разделу IV, включавшему в себя предложения,
не связанные с передачей квартирного налога в пользу городов,
выделим прежде всего вопрос о соединении в лице городского
головы должностей председателя думы и управы. Напомним, что
этот вопрос стал предметом острых споров еще при выработке
Городового положения 1870 г. и в конечном счете был решен
в пользу сосредоточения в одних руках обязанностей председателей
как распорядительного, так и исполнительного органов. Запись
в журнале Государственного совета (апрель 1870 г.) содержит
мотивы, определившие исход дискуссии: «Совмещение обеих
названных должностей в одном лице представляется весьма важным
и для самого правительства, в интересах которого необходимо,
чтобы во главе городского управления стояло лицо, значение
коего давало бы ему способы вовремя сдержать увлечение и надле-
жащим образом направить общество; такое значение головы есть
лучшее ручательство против незаконных постановлений как в со-
брании, так и в думе».32
Созданная в начале 80-х гг. для подготовки реформы местного
управления Особая комиссия под председательством М. С. Каха-
нова в числе настоятельно требовавших своего решения проблем
городского общественного управления обсуждала проблему совме-
щения распорядительных и исполнительных функций думы. В этой
связи как один из наиболее важных был выделен вопрос о совме-
щении в одних руках обязанностей председателя думы и управы.
На первой стадии работы Кахановская комиссия высказалась
за необходимость избрания двух самостоятельных председателей.
Однако в дальнейшем мнения разделились. Причем большинство,
не отрицая «неудобств» такого совмещения, находило, что разде-
ление председательствования в городском управлении «может
выявить пока еще большие неудобства» с точки зрения интересов
как городского общественного управления, так и администрации.
Высказывалось, в частности, опасение, что двоевластие приведет
к «раздвоению ответственности, ослабление коей вообще нежела-
тельно». В этом и заключалось главное. Ведь начиная с середины
60-х гг. правительство проводило линию на усиление роли и
ответственности председателей сословных и общественных собра-
ний, видя в этом одно из основных средств борьбы с возможным
проявлением оппозиционности последних. Предлагаемое снижение
значимости фигуры председателя думы отнюдь не отвечало инте-
ресам правительства. В своем окончательном выводе Кахановская
комиссия предложила оставить без изменения статью Городового
положения, предусматривавшую единого председателя для думы
и управы.33
При пересмотре Городового положения 1870 г. вопрос о разделе-
нии должностных обязанностей председательствующего в думе и го-
32 Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х—начале 90-х го-
дов XIX в. С. 46—47.
33 Там же. С. 206—207, 218.
6*
83
родского головы по существу не обсуждался. Необходимость
сохранения существующего положения признавалась как бы само
собой разумеющейся. В новом Городовом положении даже с боль-
шей последовательностью проводился принцип совмещения обязан-
ностей председателя в думе и управе. (Было исключено, например,
указание о возможности назначения особого председательствующего
в столичных думах).
Однако негативные стороны такого порядка были достаточно
очевидны, что и побудило Комиссию под председательством
кн. А. Д. Оболенского включить в свою программу вопрос о целе-
сообразности исполнения обязанностей председателя в думе и управе
не одним, а разными лицами. Рассматривая эту проблему с точки
зрения как теории (несоблюдение принципа разделения исполни-
тельной и распорядительной властей), так и практики, комиссия
высказала мнение, что «разделение обязанностей председателя
городской думы и управы. . . должно было бы поднять в немалой
мере производительность их деятельности». Вместе с тем было отме-
чено, что не считаться с возражениями, выдвигавшимися из опасе-
ния антагонизма между думой и управой, тоже нельзя. А поскольку
почти 30-летний опыт работы органов городского самоуправления
не дал «настолько положительных и резких указаний», которые
убеждали бы в настоятельной необходимости отказаться от объеди-
нения в одном лице обязанностей председателя думы и управы,
то комиссия нашла возможным сохранить в силе существующий
порядок. Правда, несколько расплывчатый характер рассуждений
в этой части «Соображений» производит впечатление, что члены
комиссии не были единодушны и принятое решение было компро-
миссным. В заключительной части документа записно, что «в на-
стоящее время ближайшие заботы должны быть направлены не
столько к коренному изменению установленного порядка. . . сколько
к устранению тех частных неудобств, которые с этим порядком свя-
заны». Основные «неудобства» совмещения в одном лице обязанно-
стей председателя исполнительного и распорядительного органов ко-
миссия видела, во-первых, в возможности городского головы влиять
на думу в интересах управы и, во-вторых, в участии его как руково-
дителя думы в рассмотрении таких дел, к которым голова был
причастен лично. В связи с этим предлагалось с большей определен-
ностью очертить круг дел, которые не должны были обсуждаться
в думе под председательством головы, а также четче обозначить
статус председательствующего в думе при разрешении этих дел.
Оба эти предположения были конкретизированы.34 В этом же раз-
деле программы был сделан ряд рекомендаций, преследовавших
цель усилить реальную власть исполнительного органа — управы
(разумеется, в пределах компетенции, предоставленной обществен-
ному управлению). Предлагалось: 1) увеличить число членов
34 «Печатные записки» Комиссии под председательством кн. А. Д. Оболенского.
«Соображения» комиссии по п. 21. С. 24—30.
84
управ, возложив на них заведование отдельными отраслями город-
ского хозяйства вместо существующих исполнительных комиссий;
2) предоставить управам несколько большую самостоятельность
в отношении второстепенных хозяйственных дел; 3) позволить
думам открывать .по смете свободный кредит для управ на непред-
виденные расходы; 4) ограничить установленное законом число
заседаний дум или же определить нормальную продолжительность
каждого заседания с целью устранения излишнего вмешательства
дум в текущие исполнительские дела.35 Эти предложения позволяют
говорить о желании комиссии обеспечить ббльшую последователь-
ность в реализации на практике принципа разграничения испол-
нительной и распорядительной властей. Однако при этом следует
иметь в виду, что в рамках Городового положения 1892 г. эти
меры привели бы к усилению исполнительного органа, все члены
которого считались находящимися на государственной службе,
как бы в ущерб правам выборного общественного учреждения
в целом. Не случайно, например, вопросу о том, в чьем подчи-
нении — думы или управы — будут находиться все исполнительные
комиссии, представители общественного управления придавали
принципиальное значение.
Выше уже высказывалось мнение о том, что предложения,
относящиеся к V разделу программы «О дополнениях и редакцион-
ных исправлениях некоторых отдельных статей Городового поло-
жения», носят также принципиальный характер. Намеченными из-
менениями имелось в виду упрочить позиции губернской админи-
страции в отношении общественного управления и наряду с этим
расширить власть губернатора в результате некоторой децентрали-
зации управления и т. д. Так, например, в п. 33 ставился
вопрос о восстановлении ст. 12 Городового положения 1870 г.
о праве губернатора прибегать к «непосредственным исполнитель-
ским распоряжениям» за счет городских средств. П. 34 вносилось
предложение о передаче на разрешение губернатора для «устране-
ния излишней медленности в движении дел» некоторых вопросов
городского хозяйства, по которым требовалось утверждение мини-
стра внутренних дел, таких как назначение гласных в случае безус-
пешности выборов, разрешение чрезвычайных собраний Петербург-
ской городской думы, утверждение ряда постановлений городских
дум, определение размера сборов, взимаемых в установленных за-
коном пределах, с извозного промысла, лошадей, экипажей,
собак и т. д. Аналогичную цель преследовал п. 35, намечавший
расширить полномочия губернского начальства в деле разрешения
позаимствований из запасных капиталов города.36
К обсуждению разработанных предложений комиссия, однако,
не приступила, так как 24 июля 1900 г. Министерство финансов
уведомило Министерство внутренних дел, что возникшие на Даль-
35 Там же. «Соображения» комиссии по п. 23. С. 21—41.
36 Там же. «Соображения» комиссии по п. 33—36. С. 1—9.
85
нем Востоке политические осложнения уже вызвали значительные
затраты государственного казначейства и в ближайшем будущем
могут потребоваться новые расходы. Вследствие этого Министер-
ство финансов поставлено перед необходимостью немедленно при-
нять меры к экономии и сохранению всех видов поступлений,
в том числе и дохода от государственного квартирного налога.
Вот почему передача указанного налога городам неосуществима
в настоящее время и должна быть отложена до более благоприят-
ного положения с финансами в империи.37
Вопрос о квартирном налоге был поднят вновь министром
внутренних дел Д. С. Сипягиным в его письме С. Ю. Витте 28 фев-
раля 1901 г. Сославшись на переписку по поводу налога между Витте
и Горемыкиным, Сипягин напомнил, что министр финансов в его
известном письме от 30 июня 1898 г. оценивал значение пред-
ложенной им тогда меры — передачи квартирного налога городам —
с точки зрения не столько усиления городских средств, сколько
возможности путем привлечения к участию в общественном управ-
лении квартиронанимателей повлиять на способы и порядок веде-
ния городского хозяйства. Из письма следует, что Сипягин разде-
лял выводы комиссии в пользу предоставления квартиронанимате-
лям избирательных прав. Положительное значение этого предло-
жения он видел прежде всего в возможности повысить средний
образовательный уровень избирателей, а значит, и гласных. В при-
менении к Западным губерниям и окраинам России министр находил
данную меру «крайне желательной и в политическом отношении»,
так как она будет способствовать усилению русского элемента
в местных городских думах, открыв доступ к участию в качестве
квартиронанимателей чиновникам гражданского и военного ведом-
ства, в большинстве своем нынче не имеющим ценза.
Сипягин в принципе допускал возможность параллельно с госу-
дарственным квартирным налогом установить городской налог
с квартир и жилых помещений. Однако, по его мнению, введение
дополнительного однородного налога было бы слишком обремени-
тельно для налогоплательщиков. Косвенное подтверждение этому
министр внутренних дел видел в том, что, несмотря на предоставлен-
ное ст. 136 Городового положения 1892 г. право ходатайствовать
о введении квартирного налога, ни одно из городских управлений
до сих пор не воспользовалось этим. Отмечая, что министр финан-
сов сам был противником двойного обложения однородными нало-
гом и сбором (о чем шла речь в вышеназванном письме), Сипягин
приходил к выводу, что участие квартирохозяев в делах городского
управления и хозяйства «представляется лишенным практического
значения, пока Министерством финансов не будет изъявлено по
крайней мере в принципе согласие на уступку в ближайшем буду-
щем государственного квартирного налога в пользу городов».
В связи с этим Сипягин просил, чтобы Витте уведомил его,
37 РГИА, ф. 1287, оп. 28, д. 496, л. 27.
86
считает ли он возможным возобновить прерванную работу комис-
сии, с тем чтобы ее предложения могли быть реализованы уже
с 1902 г. Если же, спрашивал Сипягин, Министерство финансов
теперь еще не в состоянии поступиться государственным квартир-
ным налогом одновременно для всех городских поселений, то счи-
тает ли оно возможным начать осуществление намеченных комис-
сией мер постепенно, применяя новый закон к тем городам, где
привлечение квартиронанимателей к участию в городских делах
будет признано наиболее необходимым? 38
Министр финансов ответил отказом: «. . .лишен пока всякой
возможности поступиться без ущерба для государственного бюджета
получаемым казной от квартирного налога доходом. Ввиду сего
признавал бы необходимым отложить обсуждение вопроса о пере-
даче названного налога городам».39 В дальнейшем комиссия не
возобновила своей деятельности.40
Подводя итоги, отметим, что подготовленная комиссией
программа и ее решения свидетельствовали о том, что свою задачу
она видела в разработке мер, которые в рамках Городового
положения 1892 г. могли бы поднять эффективность деятельности
органов городского общественного управления. Этой цели прежде
всего должны были служить меры, направленные к изменению
социального состава городских дум (предоставление избирательного
права квартиронанимателям, усовершенствование механизма прове-
дения выборов, изменение редакции отдельных статей Городового
положения). Ту же цель преследовали и ее предложения, имев-
шие в виду обеспечить большую последовательность в разграниче-
нии исполнительных и распорядительных функций думы, а также
рекомендации о расширении полномочий губернатора на основе
некоторой децентрализации управления.
Осуществление этих мер вряд ли могло привести к ощутимым
результатам. Прирост численности избирателей вследствие высокого
избирательного ценза не стал бы значительным. Нарушение прин-
ципа разделения властей в организационной структуре обществен-
ного управления комиссия пыталась выправлять путем усиления
реальной власти управы как исполнительного органа, но положе-
ние закона о совмещении обязанностей председателя в думе и управе
было оставлено без изменений.
Вместе с тем, на наш взгляд, было бы неверно отрицать пол-
ностью возможное положительное воздействие предусматриваемых
мер. Однако судить об этом не приходится, поскольку деятель-
ность комиссии не получила завершения. Можно лишь отметить,
что некоторые рекомендации комиссии были использованы при
разработке Положения об общественном управлении Петербурга.
38 Там же, л. 44—50.
39 Там же, л. 51.
40 Из переписки между Хозяйственным департаментом и Департаментом
общих дел, датируемой декабрем 1901 г., видно, что к этому времени деятель-
ность комиссии уже была прекращена (РГИА, ф. 1287, оп. 46, д. 3248, л. 16в).
Глава IV
ПОДГОТОВКА И ПРОВЕДЕНИЕ РЕФОРМЫ
С.-ПЕТЕРБУРГСКОГО ГОРОДСКОГО ОБЩЕСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ
На рубеже XIX и XX вв. Петербург представлял собой самый
большой по численности населения город Российской империи,
крупнейший промышленный и торговый центр страны. К 1900 г.
число жителей столицы достигло 1248 тыс. человек, увеличившись
за последнее десятилетие более чем на 30 %. Рост Петербурга
как капиталистического города приводил к расширению комму-
нального хозяйства, появлению в нем совершенно новых отраслей
и направлений, усложнению форм и методов хозяйственной деятель-
ности думы. Все заботы, связанные с благоустройством, санитарно-
гигиеническим состоянием города, развитием транспортных средств,
а наряду с этим и с постановкой начального народного образования,
медицинского обслуживания населения, были сосредоточены цели-
ком в руках общественного управления. В системе государствен-
ного аппарата власти вообще не было учреждения, на которое
возлагались бы задачи ведения коммунального хозяйства. Адми-
нистрация лишь осуществляла надзор за деятельностью обществен-
ного управления.
За последнюю четверть XIX в. городское хозяйство Петер-
бурга претерпевает глубокие изменения. Если в 1870 г. бюджет
столицы равнялся 3.5 млн. р., в 1893 г. — 10.5 млн., то в 1900 г.
он поднялся уже до 17.6 млн., а в 1903 г. составил 29 млн. р.1
В начале 70-х гг. функции городского самоуправления были относи-
тельно несложными, по существу сводились к взиманию налогов
и сборов, обеспечению субсидирования ряда учреждений и оплате
расходов на содержание разного рода городских сооружений. Круп-
ные коммунальные предприятия в ту пору едва лишь нарождались,
возникали по частной инициативе и действовали на концессионных
1 РГИА, ф. 1149, оп. 13, 1903 г., д. 76 б, л. 3.
88
началах. Такой характер городское хозяйство сохраняло примерно
до середины 80-х гг. С этого времени общественное управление
постепенно становится хозяином отдельных коммунальных пред-
приятий и целых его отраслей. В 1882 г. город устроил скотобойни
и вскоре сосредоточил в своих руках все убойное дело. С 1893 по
1901 г. от скотобоен поступило валового дохода 5.2 млн. р. Чистый
доход предприятия в среднем составлял 346 953 р. в год. С 1884 г.
общественное управление стало заведовать больницами и богадель-
нями с их громадным хозяйством. В начале 90-х гг. город приобрел
в свою собственность принадлежавшие частным обществам водо-
проводы.2 На переоборудование водопроводной сети было затрачено
около 5 млн. р. В 1901 г. валовый доход от водопроводных пред-
приятий достиг 2.6 млн. р., чистой прибыли было получено
644 тыс. р. В 1898—1902 гг. у частных владельцев были выкуплены
конно-железные дороги, хозяйственный оборот которых составлял
7 млн. р. В 1901 г. городское самоуправление стало собственником
телефонной сети и т. д.3
Прибыль от эксплуатации собственных коммунальных предприя-
тий составляла важную статью городских доходов. С 1893 по 1900 г.
доходы города возросли примерно в 1.5 раза. Однако финансовые
возможности не поспевали за потребностями растущего города. Для
осуществления крупных хозяйственных мероприятий общественному
управлению приходилось прибегать к займам.
Еще в 1875 г. был выпущен 5-процентный заем на 2.9 млн. р.
для постройки моста Александра II (ныне Литейный). Чтобы
выкупить водопроводы незаречных частей города, общественному
управлению также пришлось обратиться к помощи займа. С этой
целью в 1891 г. был сделан 4.5-процентный заем на сумму
12.5 млн. р. В 1898 г. последовал новый 4-процентный заем на
сумму 8 млн. р., предназначавшийся главным образом на постройку
Троицкого моста. В 1901 г. был разрешен 30-миллионный заем.
Средства от реализации этого займа должны были пойти на
сооружение Дворцового и Охтинского мостов, телефонизацию го-
рода, строительство детской больницы и т. д.4 На начало века
долги города составляли около 55 млн. р. и почти равнялись общей
задолженности всех городов империи. Петербург занимал первое
место по сумме долга на одного жителя — 44.5 р. В Москве эта
сумма составляла 43 р., Варшаве — 35 и Одессе — 32 р.5 Средства,
полученные от займов, городская дума была вынуждена помимо
крупных программ частично использовать и на такие текущие
нужды, как реконструкция мостов, приведение в порядок сточных
2 В 1891 г. за 10.1 млн. р. были выкуплены водопроводы незаречных частей
города, в 1893 г. — водопроводы заречных частей на условиях уплаты единовре-
менно 100 тыс. р. н ежегодных взносов в течение 24 лет в общей сумме 166 602 р.
3 РГИА, ф. 1149, оп. 13, 1903 г., д. 76 б, л. 3, 167—170.
4 Там же, л. 180—181; Известия С.-Петербургской городской думы. 1902.
№ 3. С. 281—283.
5 РГИА, ф. 1287, оп. 38, д. 3706, л. 275.
89
тРУб, улучшение больничного дела и т. д., поскольку, несмотря на
отмеченный выше рост городских доходов, они оставались крайне
недостаточными для такого города, как Петербург. При 17-миллион-
ном бюджете (1900 г.) расход на одного жителя в среднем состав-
лял 14 р.,6 в то время как в Берлине — 27, Вене — 30, Париже —
53.5, Будапеште — 66 р.7 8 Прц этом следует иметь в виду, что значи-
тельная часть средств предназначалась на цели, не имеющие непо-
средственного отношения к хозяйству и благоустройству города: на
отчисления государственному казначейству, уплату земских сборов,
содержание полиции, воинскую квартирную повинность. Эти статьи
расходов, включая содержание самого общественного управления,
составляли примерно 24 % бюджета, 8 % шло на погашение долгов
по займам. Таким образом, более или менее свободно город мог
распоряжаться суммой около 12 млн. р. (68 % бюджета).
Интересно сравнить средние затраты на одного жителя в Петер-
бурге и европейских столицах по наиболее важным статьям бюд-
жета. В год на одного человека тратилось на благоустройство
города: в Петербурге — 1 р., Вене — 2.5, Берлине — 3.5, Париже —
5.5 р.; на образование: в Петербурге— 1 р., Будапеште — 3.5,
Вене — 4, Париже и Берлине — по 4.5 р.; на общественное призре-
ние: в Петербурге — 50 к., Вене — 2 р., Берлине — 2.5, Париже —
4.5 р.9
Официальная справка о состоянии финансов столицы, состав-
ленная Хозяйственным департаментом в 1901 —1902 гг., констати-
ровала, что «средства, коими располагает местное общественное
управление, недостаточны не только для развития городского
хозяйства сообразно с условиями времени, но даже для поддержа-
ния существующего благоустройства столицы». Отмечалось, что
в Петербурге отсутствовала канализация, неудовлетворительно была
поставлена санитарно-гигиеническая служба, крайне недостаточным
было медицинское обслуживание населения и т. д.10
Уже к.концу 90-х гг. правящие круги пришли к выводу, что
вследствие обширности и сложности муниципального хозяйства
столицы реформа 1892 г. в применении к Петербургу оказалась
«несовершенной», создала почву для многочисленных беспорядков.
Одним из основных пороков реформы, породивших неспособ-
ность думы обеспечить эффективное ведение городского хозяйства,
признавался избирательный закон. В Петербурге избирательные
права получили владельцы недвижимой собственности, оцениваемой
не ниже 3000 р., и владельцы торгово-промышленных предприя-
тий со свидетельствами первой гильдии. В результате численность
избирателей в столице уменьшилась по сравнению с их числом по
6 Если же исключить средства, полученные от займов, то этот показатель
снизится до 11.5 р.
7 РГИА, ф. 1287, ОП. 38, Д. 3706, л. 275—276.
8 Там же.
9 Там же.
10 Там же, л. 276—277.
90
Городовому положению 1870 г. в 3.5 раза. В 1893 г., когда населе-
ние в Петербурге приближалось уже к одному миллиону, в изби-
рательные списки было внесено лишь 5988 человек, в 1897 г. —
6014 и в 1898 г. — 5608 человек. Причем названные цифры далеко
не соответствовали действительному числу лиц, которым предостав-
лялось право участвовать в выборах. Дело в том, что в списки
попадали все совладельцы недвижимого имущества, воспользо-
ваться же правом голоса мог только один из них. Это существенно
снижало реальную численность избирателей: до 4600 человек
в 1893 г., 4500 — в 1897 г. и 4400 — в 1898 г. Кроме того, при-
мерно 20 % избирателей к выборам не допускалось из-за несвоевре-
менной уплаты городских налогов. По характеру ценза подавляю-
щее большинство избирателей (около 94 %) относилось к владель-
цам недвижимых имуществ и только 6 % — к владельцам торгово-
промышленных предприятий (данные на 1898 г.).
Представляют интерес сведения о сословном составе избирате-
лей. Из 7640 лиц, внесенных в избирательный список на 1901 г.,11
с учетом и совладельцев, и недоимщиков дворян было 2511 человек
(32.9 %), лиц духовного звания— 14 (0.2 %), почетных граж-
дан — 1121 (14.7 %), купцов — 1471 (19.3 %), мещан и ремеслен-
ников — 1043 (13.6 %), лиц сельского состояния — 941 (12.3 %)
и разночинцев — 532 человека (7 %).
При ничтожном общем числе наделенных избирательным пра-
вом обращает на себя внимание высокий процент лиц, которые им
пренебрегали. В 1893 г. приняло участие в выборах 28 % от вклю-
ченных в списки, в 1897 г.— 34.6, в 1898 г.— 46.4 %.11 12 Мало-
численность избирателей, слабый интерес их к выборам, отсутствие
авторитетных кандидатов, пользующихся достаточно широкой
известностью, и при этом крайне нерациональный механизм органи-
зации выборов 13 имели своим следствием то, что укомплектование
думы положенным числом гласных оказывалось практически невоз-
можным.
На первых выборах 1893 г. вместо 160 гласных было избрано
53 (часть была назначена правительством на основании ст. 54
Гор. пол.) (см. выше, с. 13). Столь же малорезультативными
оказались и следующие выборы 1897 г., на которых удалось избрать
лишь 56 человек. В отчете царю о первых выборах петербургский
градоначальник писал: «Правила производства городских выборов,
содержащиеся в Городовом положении 1870 г., более удовлетворяли
условиям благоприятного и успешного хода выборов в городские
думы, чем соответствующие правила 1892 г.».14 После провала
вторых выборов градоначальник поднял вопрос о настоятельной
11 Выборы не состоялись, так как были отменены в связи с подготовкой
городской реформы.
12 РГИА, ф. 1149, оп. 13, 1903 г., д. 76 б, л. 96—100.
13 О механике проведения выборов см.: Нардова В. А. Городское самоуправ-
ление в России в 60-х—начале 90-х годов XIX в. Л., 1984. С. 52—57.
14 РГИА, ф. 1149, ОП. 13, 1903 Г., Д. 76 6, л. 4.
91
необходимости законодательного расширения круга избирателей,
изменения существующего порядка избрания и условий службы
городских деятелей. На высказанное предложение царь отозвался
пометой на полях «всеподданнейшего отчета»: «Вполне разделяю
этот взгляд».15 Петербургское по городским делам присутствие
отменило выборы 1897 г. «как неправильные во всей их совокуп-
ности»,16 17 и они проводились повторно в 1898 г. На этот раз выборы
проходили не в одном на весь город избирательном собрании, а по
участкам, что позволило избрать значительно большее число глас-
ных (хотя и не полный комплект) — 147 человек. В этом количест-
венном составе дума была признана «окончательно образован-
** 17
НОИ».
Что же представляли собой эти 147 избранников, на кого воз-
лагалась забота об общегородских интересах и кому надлежало
решать сложные коммунальные проблемы столицы в течение после-
дующих 4 лет? 18 Социальный состав и имущественное положение
гласных во многом определяли характер деятельности столичной
думы. Из 147 гласных 131 (89 %) человек являлся владельцем не-
движимых имуществ, 6 (4 %) владели торгово-промышленными
предприятиями и 10 человек (7 %) имели смешанный избира-
тельный ценз. Из числа домовладельцев только 15 человек (11 %)
обладали недвижимым имуществом с городской оценкой не свыше
10 тыс. р. У 38 % оно оценивалось от 10 до 60 тыс. р., у 31 —
от 60 до 160 тыс. и у 20 % — свыше 160 тыс. р. Таким образом,
большинство гласных принадлежало к крупным домовладельцам.
К тому же, по свидетельству официальных документов того вре-
мени, городская оценка была в 2—3 раза ниже действительной.
По роду занятий гласные распределялись следующим образом.
Торговлей и промыслами занимались 64 человека, на государствен-
ной службе состояли 50, 15 человек жили на ренту и 18 относи-
лись к лицам «свободных профессий». В составе думы 63 человека
имели высшее образование, 40 — среднее и 44 считались «просто
грамотными».
Как известно, осуществляя городскую контрреформу, правитель-
ство ставило своей целью добиться укрепления позиций дворян-
ского сословия в органах общественного управления. Из 147 глас-
ных более половины (80) было представлено дворянским сосло-
вием, купцов и почетных граждан избрано 62 человека, мещан
и ремесленников — 4, крестьян—1 человек.19
Выборы 1898 г. обеспечили, казалось бы, устраивавший пра-
вительство статистически контингент гласных как в отношении их
15 Там же, ф. 1287, оп. 38, д. 3707, л. 130.
16 Там же, л. 121.
17 Там же, л. 121—122.
18 Из-за отмены выборов в 1901 г. срок полномочий гласных оказался
продленным еще на 2 года.
19 РГИА, ф. 1287, ОП. 38, д. 3708, л. 58—60, 96, 98; ф. 1149, оп. 13, 1903 г.,
д. 76 6, л. 101—102.
92
сословного и имущественного положения, так и образовательного
уровня. Однако руководители столичной администрации констати-
ровали, что большинство гласных безучастно и безответственно
относится к своим обязанностям, заседания думы даже при об-
суждении наиболее важных дел протекают при крайне незначи-
тельном числе присутствующих. Так, постановление думы о рассле-
довании наделавшего много шума вопроса о беспорядках при по-
стройке Алафузовской больницы состоялось при 36 гласных, засе-
дание по таким вопросам, как устройство двойного пути конно-
железной дороги на Невском проспекте и замена газового и керо-
синового освещения электрическим, открылось при 24 гласных
и т. д.20 21 Критике подвергался общий порядок ведения дел город-
ской думой: несвоевременность составления смет, отсутствие пра-
вильно поставленной отчетности, а также контроля за расходова-
нием денежных средств. Неудовлетворенность практикой приме-
нения реформы 1892 г. выявилась и по другим линиям. В частности,
указывалось на неверное разделение функций между распорядитель-
ным и исполнительным органами — думой и управой, на непомер-
ное возрастание роли находящихся в ведении думы исполнитель-
ных комиссий, что сводило на нет значение управы как органа,
отвечающего за состояние городского хозяйства в целом. Правитель-
ственная критика сама по себе была не лишена известных основа-
ний. На многие недостатки, касавшиеся организационной стороны
** 21
дела, указывалось и в отчетах думских ревизионных комиссии.
Но следует также иметь в виду, что новое Городовое положение
изменило сам характер правительственного надзора за деятель-
ностью городских учреждений, наделив местную администрацию
правом оценивать постановления дум с точки зрения не только их
«законности», но и «целесообразности», «правильности по су-
ществу». Именно такое расширение пределов вмешательства при-
вело к резкому обострению отношений между административной
и общественной властями. Если во «всеподданнейших» отчетах
петербургского градоначальника до проведения городской контрре-
формы деятельность общественного управления оценивалась в ос-
новном положительно, причем обычно констатировалась согласо-
ванность действий в городских делах между думой и администра-
цией, то после 1893 г. ее оценка становилась все более нега-
тивной. Отмечались косность, медлительность, безынициативность
думы, случайный характер осуществляемых ею мер, неоднократно
подчеркивалось, что предложения градоначальника по вопросам
городского хозяйства не только не находят поддержки в думе, но
и просто игнорируются ею. В 1899 г. в записке на имя управляющего
Министерством внутренних дел градоначальник Н. В. Клейгельс
писал, что для городского общественного управления характерна
«тенденция к болезненно ревнивому охранению его деятельности
20 Там же, ф. 1287, оп. 38, д. 3707, л. 122—123.
21 Известия С.-Петербургской городской думы. 1900. № 42. С. 1781—2076.
93
от какого-либо воздействия на ее направление со стороны прави-
тельственной власти».22 Министерство внутренних дел оценивало
отношение С.-Петербургского общественного управления к градо-
начальнику в те годы как «отрицательное» и даже «враждебное».
Проявление такого отношения усматривалось, в частности, в посто-
янных обращениях думы в Сенат с жалобами на администрацию,
которые, по мнению министерства, часто не имели принципиаль-
ного характера. При этом, однако, оно не могло не признать, что
формально «жалобы эти во многих случаях бывают не лишены закон-
ных оснований». По сведениям, приведенным Министерством
внутренних дел в 1903 г., из окончательно рассмотренных Сенатом
жалоб городского общественного управления постановления Петер-
бургского по городским делам присутствия были отменены в 18 слу-
чаях из 28, а распоряжения градоначальника — в 9 из 11 случаев.
Столь высокий процент удовлетворенных Сенатом жалоб столичной
думы является прежде всего показателем необоснованности пре-
тензий администрации, незаконного характера ее вмешательства
в дела общественного управления. О том же свидетельствуют
и факты прекращения Сенатом, судебной палатой и даже Петер-
бургским по городским делам присутствием большинства возбужден-
ных градоначальником дел (14 из 16 дел) о дисциплинарной
и уголовной ответственности должностных лиц общественного
управления столицы.23 24 Осложнение отношений между обществен-
ным управлением и градоначальником вызывало беспокойство
в правительственных кругах. «Вместо имевшегося в виду взаимо-
действия правительственной власти и общественного управления, —
отмечалось в 1903 г. при обсуждении нового городового положения
для Петербурга в Государственном совете, — создалась почва для
пререканий, вредно отражающихся на всем ходе дела и вместе
24
с тем подрывающих авторитет администрации».
Вопрос о реформе С.-Петербургского общественного управления
был поставлен во всеподданнейшем докладе министра внутренних
дел Д. С. Сипягина 7 сентября 1901 г. Первоначально, как отме-
чено в докладе, министерство склонялось к мысли о полном
упразднении в столице выборных учреждений и замене их прави-
тельственными. Причем для заведования городским хозяйством
имелось в виду установить порядок, намеченный для земского
хозяйства в 13 губерниях, на которые не распространялось действие
Положения о земских учреждениях 12 июня 1890 г.25 Однако,
по словам министра, он все же пришел к убеждению, что такое
направление реформы не соответствовало бы интересам правитель-
ства ни по экономическим, ни по политическим мотивам. Д. С. Си-
пягин писал, что уже свыше 50 лет население Петербурга в лице
22 РГИА, ф. 1287, оп. 30, д. 1980, л. 109.
23 Там же, ф. 1149, оп. 13, 1903 г., д. 76 6, л. 155—156.
24 Там же, л. 839.
25 Кризис самодержавия в России. 1895—1917. Л., 1984. С. 113—115.
94
его выборных представителей в той или иной мере принимает
участие в управлении хозяйственными делами столицы и было бы
ошибкой не учитывать обширный хозяйственный опыт, накоплен-
ный общественным управлением. Если взамен его создать чисто
правительственные органы, то за короткий срок они вряд ли
окажутся способными решать сложные задачи городского хозяйства
даже на том уровне, который уже достигнут общественным управ-
лением. Ответственность за все упущения и неудачи, естественно,
ляжет на правительство. Кроме того, подчеркивалось, что «совер-
шенное устранение выборного элемента» от участия в управлении,
«к которому все привыкли и с которым сжился весь обществен-
ный строй города», могло 26 бы вызвать неудовольствие во многих
слоях населения. Высказывалось также опасение, что подобное
решение может быть неправильно истолковано как первый шаг
к постепенному упразднению и в других местах выборных учрежде-
ний, ведающих городским и земским хозяйством, и тогда «частному,
чисто практическому вопросу» о мерах по усовершенствованию
городского хозяйства столицы будет придан характер «вопроса
широкого политического значения». На этом основании выдвигалось
предложение обойтись без коренной ломки (по крайней мере до тех
пор, пока не выяснится на практике невозможность иным способом
поставить городское хозяйство на правильный путь) и попытаться
устранить недостатки «путем частичных изменений существующих
ныне городских учреждений». Были намечены и главные направ-
ления реформы. Имелось в виду: 1) расширить возможности
правительства для сосредоточения в своих руках «действительного
руководства общим ходом городского хозяйства»; 2) усилить значе-
ние управы как исполнительного органа общественного управления,
обеспечив ей независимое от думы положение и более тесную
связь с градоначальником и другими учреждениями администрации;
вносилось предложение о назначении правительством не только
городского головы, но и по меньшей мере половины членов управы;
3) обеспечить более дееспособный состав думы путем расширения
круга избирателей за счет состоятельных нанимателей квартир,
сокращения числа гласных и установления постепенности в обновле-
нии их состава.
Обращая внимание на недостаточность материальных средств
у общественного управления столицы, министр внутренних дел счи-
тал необходимым оказать ему помощь из средств государственного
казначейства. Такое «воспособление», подчеркнул он, явилось бы
достаточно веским оправданием большего, чем прежде, сосредото-
чения в руках правительства управления городским хозяйством.
По докладу Д. С. Сипягина царь изъявил согласие на прове-
дение реформы общественного управления в столице. Было также
разрешено приостановить назначенные на 26 ноября 1901 г. выборы
26 Отсюда и до конца фразы — текст чернового варианта. В окончательной
редакции: «несомненно было бы принято населением столицы как знак явного
к нему недоверия правительства».
95
в думу и продлить полномочия гласных и должностных лиц до
преобразования городского общественного управления.27
К весне 1902 г. Министёрство внутренних дел определило
основное содержание реформы. В фонде Хозяйственного департа-
мента сохранился черновик всеподданнейшего доклада с изложением
программы преобразования.28 На докладе уже были проставлены
номер и дата — 7 марта 1902 г., но вслед за тем доклад подвергся
существенной переработке, и, очевидно, представить его царю
Д. С. Сипягин не успел (2 апреля 1902 г. он был убит). Однако
намеченная им программа послужила основой для дальнейшей
разработки реформы.
Наиболее существенные недостатки общественного управления
Петербурга, по мнению Д. С. Сипягина, сводились к следующему.
1. Действующий закон о выборах не обеспечил ожидаемого
состава думы. Его характеризуют низкий образовательный уровень
значительного числа гласных и принадлежность их к «крайне
узкому слою обывателей» — почти исключительно домовладельцам.
Это обстоятельство, как отмечалось в докладе, не могло не отра-
зиться на деятельности общественного управления, которая сплошь
и рядом осуществлялась в интересах не всего городского населения,
а только владельцев недвижимых имуществ.
2. Ставилась под сомнение целесообразность существующего
порядка образования управы: периодические, через каждые четыре
года, избрания членов управы думой и представление ею кандидатов
на должность городского головы. Министр считал, что краткосроч-
ность полномочий управы приводила к «отсутствию действитель-
ного хозяина в городском деле, крайней слабости и совершенной
безответственности городского управления».29 Подвергалась также
критике неразграниченность функций в деятельности думы
и управы. Первая, являясь распорядительным органом, фактически
сосредоточила в своих руках и обязанности по непосредственному
ведению городского хозяйства, вследствие чего управа утратила
значение исполнительного органа, ответственного за ход городских
дел. Вместе с тем, будучи обременена массой мелочных забот, дума
оказалась не в состоянии целенаправленно руководить деятель-
ностью городского общественного управления в целом.
3. В докладе обращалось внимание на то, что по уровню благо-
устройства Петербург отстает не только от западноевропейских
столиц, но и некоторых отечественных городов. Не снимая пол-
ностью вины с общественного управления, министр внутренних
дел указывал на крайнюю недостаточность финансовых возмож-
ностей города.
4. Организация правительственного надзора за деятельностью
27 РГИА, ф. 1284, оп. 241, 1901 г., д. 166, л. 144—151; Черновик доклада//
Там же, ф. 1287, оп. 38, д. 3706, л. 16—23.
28 Там же, ф. 1287, оп. 38, д. 3706, л. 110—130.
29 Там же, л. 111.
96
городского общественного управления признавалась «не вполне со-
ответствующей своей цели». Недостаток, в частности, усматри-
вался в том, что градоначальник, осуществлявший надзор за сто-
личным общественным управлением, по своей должности был
одновременно председателем Особого присутствия, в компетенцию
которого входила обязанность судить о правомерности действий
градоначальника в отношении думы.
Кроме того, отмечалось, что столичный городской голова
значится по иерархической лестнице в одном классе с градо-
начальником, а среди гласных имеются лица, служебное или обще-
ственное положение которых не только равняется, но и превышает
положение градоначальника и уж тем более членов присутствия.
В результате ни градоначальник, ни Особое присутствие не имели
в глазах общественного управления надлежащего авторитета. В этом,
по мнению министра, крылась одна из причин «неправильных»
отношений между общественным управлением Петербурга и адми-
нистрацией.
Переходя к конкретным предложениям по реорганизации
общественного управления столицы, министр внутренних дел важ-
нейшей мерой считал расширение состава избирателей за счет
включения в их число наиболее состоятельных нанимателей
квартир. Среди них, говорится в докладе, «с большим основа-
нием можно ожидать появления деятелей, сознательно относя-
щихся к своим обязанностям, способных по образованию и роду
занятий стать выше узких интересов отдельных слоев населения
и оказать опытом и знаниями содействие к направлению город-
ского хозяйства на путь, обеспечивающий плодотворное его раз-
витие». Условием, при котором квартиронаниматели могут быть
допущены к выборам, должна стать уплата ими определенного
сбора в доход города. Признавая нежелательным наряду с государ-
ственным квартирным налогом учреждать дополнительно особый
городской квартирный сбор, министр внутренних дел предлагал
взимаемый по Петербургу государственный квартирный налог
обратить в пользу города.30
Одну из основных задач предстоящего преобразования министр
внутренних дел видел в кардинальном изменении статуса городской
управы, в создании условий, при которых она могла бы стать
«действительным хозяином городского управления» (разумеется,
в пределах предоставленных ей полномочий). Имелось в виду осу-
ществить четкое размежевание обязанностей думы и управы, со-
средоточить в руках последней всю полноту исполнительной
власти. Наряду с этим подчеркивалось значение «устойчивости»
ее состава. «Устойчивость эта, — говорилось в докладе, — обеспе-
30 В докладе отмечалось, что вопрос о целесообразности передачи госу-
дарственного квартирного налога городам обсуждался министрами внутренних дел
и финансов еще в 1899—1900 гг. С. Ю. Витте выразил тогда готовность ради улучше-
ния состава городских гласных поступиться названным налогом в пользу всех
городских поселений империи (см. выше, с. 71).
7 В. А. Нардова
97
чивается назначением более или менее продолжительных сроков
для этой службы, а еще более — бессрочностью последней».
Безусловно необходимой мерой Д. С. Сипягин считал упразднение
права думы представлять кандидатов на должность городского
головы. Голову следует назначать верховной властью бессрочно
по представлению министра внутренних дел. Назначение
на таких же основаниях и членов управы, по мнению министра,
привело бы к большей однородности и сплоченности исполни-
тельного органа. Тем не менее совершенное устранение выборного
элемента из состава управы он находил нецелесообразным. Наряду
с соображениями, которые уже были высказаны в его докладе
от 7 сентября 1901 г., министр подчеркнул, что в случае замещения
всех должностей в управе распоряжением правительства оказа-
лось бы невозможным осуществление думой — учреждением
общественным — контроля за действиями управы, которая оконча-
тельно приобретала характер учреждения правительственного.
А «по условиям городского дела» такой контроль признавался
необходимым. Д. С. Сипягин предлагал избрать «средний путь»:
половину членов управы назначать бессрочно, половину избирать
на определенный срок. «При такой постановке дела, — говорилось
в докладе, — не утрачивалось бы непосредственное участие выбор-
ного элемента в исполнительных действиях управы и в то же время
сохранилось бы за правительственной властью. . . участие в город-
ских делах и влияние на ход их».
Большое место было отведено вопросу о городских финансах.
Доказывалось, что имевшаяся возможность некоторого увеличения
городских средств за счет собственных источников доходов
«совершенно недостаточна для удовлетворения возрастающих
с каждым днем потребностей столицы» и поэтому необходима
помощь городу из средств государственного казначейства. Был
поставлен вопрос о передаче общественному управлению целиком
или части местных налогов: с недвижимых имуществ, сбора от их
страхования, квартирного налога. Кроме того, предлагалось осво-
бодить город от расходов на содержание полиции. Дополнитель-
ное в результате этих мер поступление в распоряжение города
от 4 до 5 млн. р. министр внутренних дел находил справедливым,
поскольку «немалая часть расходов городского управления обуслов-
ливается в С.-Петербурге государственным его значением как сто-
лицы империи и не имеет места в других городах».
В отношении организации правительственного контроля намеча-
лось осуществление «общего надзора» за общественным управле-
нием сохранить в ведении градоначальника, но заменить его на посту
председателя Особого присутствия товарищем министра внутрен-
них дел. В докладе указывалось, что в деятельности градоначаль-
ника вопросы полицейского характера — «попечение об охранении
общественного порядка и безопасности» — неизбежно отодвигают
на задний план заботы административно-хозяйственного попечения.
По мнению министра, именно вследствие этого имели место факты,
когда градоначальником предъявлялись непомерные требования
98
не учитывавшие реального состояния денежных средств думы,
что и приводило к возникновению трений между администрацией
и общественным управлением. Министр считал, что Особое при-
сутствие, став достаточно авторитетной инстанцией, сможет сдер-
живать «в пределах действительной необходимости» претензии
градоначальника к думе. Таковы изложенные во всеподданнейшем
докладе основные соображения Д. С. Сипягина.
Новый министр внутренних дел В. К. Плеве счел необходимым
более тщательно проанализировать положение дел в общественном
управлении столицы. По его докладу царю 6 июня 1902 г. была
вынесена высочайшая резолюция о проведении «всестороннего
обозрения Петербургского городского общественного управле-
ния».31 Оно было возложено на товарища министра внутренних
дел тайного советника Н. А. Зиновьева. К исполнению поручения
он приступил в первой половине июня 1902 г., и, надо полагать,
к осени обследование было закончено, так как уже в начале декабря
открылись заседания межведомственного Совещания по обсужде-
нию проекта преобразования общественного управления в столице.
В начале января 1903 г. товарищ министра внутренних дел
представил царю рапорт о результатах ревизии,32 к которому были
приложены краткая и подробные записки с анализом положения
дел в отдельных отраслях городского хозяйства.33 Рапорт начинался
с констатации того, что закон о выборах по Городовому положению
1892 г. в применении к Петербургу оказался «несостоятельным»
и это во многом определило снижение дееспособности обществен-
ного управления в столице.
Серьезный минус избирательного закона 1892 г. он видел
прежде всего в отказе от разрядной системы проведения выборов.
«Закон, — говорится в рапорте, — совершенно правильно устра-
нивший от участия в выборах многочисленную толпу самых мелких
торговцев и промышленников, весьма мало заинтересованных в раз-
витии городского хозяйства, соединил всех остальных избирателей-
домовладельцев в одну общую группу». (Имелось в виду, что
для проведения выборов создавалось одно общее избирательное
собрание, ст. 34). Зиновьев утверждал, что до реформы 1892 г.
по крайней мере немногочисленное собрание избирателей первого
31 Всеподданнейший доклад не обнаружен. Упоминание о нем содержится
в представлении В. К. Плеве в Государственный совет от 4 февраля 1903 г. (РГИА,
ф. 1149, оп. 13, 1903 г., д. 76 б, л. 5).
32 Напечатан в «Правительственном вестнике» 30 января 1903 г.
33 Краткая записка тайного советника Зиновьева по обозрению С.-Петер-
бургского городского общественного управления и его деятельности // РГИА,
ф. 1149, оп. 13, 1903 г., д. 76 б, л. 517—567. — См. записки, хранящиеся здесь же:
«Устройство и порядок действий С.-Петербургского городского общественного
управления» (л. 95—159), «Городское хозяйство и финансы С.-Петербурга»
(л. 160—210), «Народное образование» (л. 211—244), «Больничное дело» (л. 245—
309), «Санитарное дело» (л. 310—360), «Общественное призрение» (л. 361—378),
«Городское благоустройство» (л. 379—455), «Пожарное дело» (л. 456—476),
«Строительное дело» (л. 477—516).
7*
99
разряда давало устойчивый контингент гласных. Кроме того,
отмечалось, что подавляющее большинство избирателей принадле-
жало к владельцам недвижимой собственности. Вследствие этого
дума оказалась выразительницей интересов исключительно домо-
владельцев, хотя в столице, где преобладают крупные жилые
постройки, они составляют «слишком ничтожную» часть горожан.
Зиновьев полагал, что «предоставление избирательного права дру-
гим состоятельным классам городского населения было бы сооб-
разно с интересами городского хозяйства».
Другим наиболее значительным изъяном в организации Петер-
бургского городского общественного управления он считал не-
соблюдение принципа разделения распорядительной и исполни-
тельной властей. Утверждалось, что городская управа «совершенно
утратила предоставленное ей законом значение единственного и,
следовательно, ответственного исполнительного органа по заведо-
ванию городским хозяйством». Его важнейшие отрасли — народное
образование, больничное дело, общественное призрение, водо-
снабжение, освещение, пути сообщения и т. д. — находятся в непо-
средственном ведении особых исполнительных комиссий, избирав-
шихся думой и не подотчетных управе. Последняя фактически
лишена возможности оказывать какое бы то ни было влияние
на ход дела в этих отраслях городского хозяйства. По утверждению
Зиновьева, управа превратилась в «почти исключительно совеща-
тельное учреждение при думе, дающее заключение по докладам
исполнительных комиссий, в орган чисто канцелярский». В то же
время дума — распорядительный орган, — большинство гласных
которой являлось членами комиссий, практически взяла на себя
вместо управы осуществление исполнительных функций. Вследствие
этого она оказалась вынужденной заниматься массой дел, в том
числе и совершенно пустяковых, что приводило к значительному
увеличению количества ее заседаний и их продолжительности.
Посещаемость гласными заседаний думы резко упала; все чаще
стали возникать трудности с разрешением наиболее важных дел,
для рассмотрения которых требовалось присутствие не менее
2/3 гласных.
В «Обозрении» дается негативная оценка результатов деятель-
ности общественного управления во всех сферах, за исключением
народного образования. Лишь в этой области положение признава-
лось «бесспорно удовлетворительным». Особое внимание было
обращено на хозяйственные операции думы. Подчеркивалось, что
эта сторона ее деятельности является «самой существенной, но
вместе с тем и самой слабой». Из-за несоблюдения элементарных
правил заключения договоров на подрядные работы (имелась
в виду практика проведения торгов, составления предварительных
кондиций соглашения и т. д.) городская казна терпела серьезные
убытки. К тому же отсутствие правильной постановки финансовой
отчетности приводило к полнейшей бесконтрольности в расходова-
нии огромных денежных сумм. Товарищ министра внутренних дел
отметил, что хозяйственная деятельность думы фактически остава-
100
лась вне всякого контроля администрации. И это при тех масшта-
бах, которых достигло городское хозяйство столицы с ее бюджетом
в 28 млн. р.! Более того, Зиновьев пришел к выводу, что эффек-
тивный контроль за действиями исполнительных органов обще-
ственного управления на основании правил Городового положения
1892 г. практически неосуществим.
Вместе с тем при подведении итогов ревизии товарищ министра
внутренних дел подчеркнул, что, хотя в выводах обследования
преобладают отрицательные оценки общественного управления, его
недостатки «обусловлены не основными началами, на которых по-
коится строй городского управления, но в значительной степени. . .
отступлениями от этих начал». Н. А. Зиновьев выразил надежду,
что устранение выявленных недостатков при расширении одновре-
менно возможностей административного надзора за городским
хозяйством позволит рассчитывать «на водворение в нем большего
порядка».34
В ближайшие же дни после опубликования рапорта Зиновьева
в ряде периодических изданий появилась полная перепечатка
текста,35 многие газеты и журналы подробнейшим образом коммен-
тировали его содержание.36 Реакция прессы различных направлений
не была однозначной. В основном авторы статей соглашались
с оценкой Зиновьевым фактического положения дел в общественном
управлении столицы, признавали наличие серьезных недочетов
в его деятельности. Вместе с тем почти единодушно отвергались
как выдвинутые Зиновьевым объяснения причин сложившегося
неблагополучия, так и его рекомендации по их устранению. При
этом внимание акцентировалось на итоговом выводе рапорта о том,
что крупные недостатки в городском хозяйстве вызваны не основ-
ными началами самоуправления, а, скорее, отступлениями от этих
начал.
Этот вывод не только не был замечен реакционной печатью,
но, по ее заключению, результаты ревизии отвергают возможность
сохранения самого института самоуправления. «Вестник Европы»
в мартовском номере журнала писал, что восторг «Гражданина»
и «Московских ведомостей» «не знает предела. Сам принцип само-
управления кажется им осужденным и приговоренным к смерти».37 38
Месяц спустя журнал вновь отмечал: вся реакционная печать
«с нескрываемым злорадством ожидает удар, который должен пасть
сначала на Петербургскую городскую думу, а затем неизбежно
38
отразиться на всех остальных».
Для большинства откликов на публикацию рапорта Зиновьева,
как уже говорилось, характерно отрицательное отношение к тем
34 Правительственный вестник. 1903. 30 января.
35 Новости и биржевая газета. 1903. 31 января; Право. 1903. 2 февраля;
Известия Московской городской думы (Общий отдел). 1903. Февраль. С. 116—129.
36 Вестник Европы. 1903. Кн. 3. С. 365—375.
37 Там же. С. 430.
38 Там же. Кн. 4. С. 901.
101
мерам, которые были предложены им для выправления суще-
ствующего положения. Решительный протест вызвало его заявление
о недостаточности административного контроля за исполнительной
деятельностью думы. «Контроль над городским самоуправлением
уже и теперь настолько значителен, предоставляемые администра-
ции полномочия настолько серьезны, что трудно освободиться
от мысли, что дальнейшие шаги в этом направлении будут излиш-
ним стеснением и вызовут охлаждение к деятельности самых луч-
ших сил», — было заявлено в печатном органе Московской город-
ской думы.39 «Новости и биржевая газета» возражала против
такого усиления административного надзора, которое бы поставило
общественное управление в Петербурге в положение, неравно-
правное с общественным управлением в Москве и провинциальных
городах.40 «Вестник Европы» писал: предложена такая мера, ко-
торая превратит городское общественное управление «почти
в ничто».41
Одним из аспектов обсуждения в прессе стал вопрос об испол-
нительных комиссиях общественного управления. В их независимом
от управы положении, в раздроблении исполнительной власти
Зиновьев видел одну из основных причин неудовлетворительной
деятельности думы. Заинтересованное отношение печати к этому
вопросу объясняется тем, что с исполнительными комиссиями,
подчиненными непосредственно думе, связывали возможность
сохранить известную самостоятельность действий общественного
управления. Журнал «Русское богатство» писал, что хотя управа и
считается исполнительным органом думы, но при существующих
условиях, когда члены управы числятся на государственной
службе, «почти совершенно эмансипирована от нее», все больше
ощущает себя исполнителем не воли гласных, а указаний адми-
нистрации. Именно такой характер отношений между думой и
управой, по словам журнала, сложился в столичном общественном
управлении при нынешнем городском голове П. И. Лелянове.
«Вполне понятно, — заключал журнал, — что думы, поскольку
в них еще жив дух самоуправления, стремятся сократить районы
таких приемов управы и, передавая отдельные отрасли хозяйства
в ведение исполнительных комиссий, вместе с тем старательно
ограждают последние от вмешательства управы».42 Отстаивая
существующий статус исполнительных комиссий, ряд изданий по-
мещает на своих страницах материалы об училищной, больничной
и других комиссиях, свидетельствующие о положительном значении
их деятельности и несправедливости упреков Зиновьева в их
адрес.43
39 Известия Московской городской думы (Общий отдел). 1903. Февраль.
С. 133.
40 Новости и биржевая газета. 1903. 31 января.
41 Вестник Европы. 1903. Кн. 3. С. 373.
42 Русское богатство. 1903. № 2. С. 191.
43 Вестник Европы-. 1903. Кн. 3. С. 369, 430—432.
102
Печать в целом сочувственно восприняла саму идею расширить
круг избирателей, но отнюдь не была удовлетворена намерением
наделить избирательным правом только наиболее состоятельных
квартиронанимателей. Так, «Новости и биржевая газета» высказы-
вала сомнение в том, что предоставление избирательного права
нанимателям дорогостоящих квартир приведет к качественному
улучшению состава гласных.44 По мнению «Вестника Европы»,
«это улучшение может привести к ухудшению, если избирательный
ценз не будет понижен».45 46 «Известия Московской городской
думы» не видели оснований для того, чтобы к участию в городском
хозяйстве привлекались исключительно состоятельные классы на-
селения. «Не только мелкие торговцы и промышленники, —
говорится на страницах «Известий», — но и все вообще малосостоя-
тельные классы населения заинтересованы в развитии городского
« 46
хозяйства».
Общественным мнением рапорт был воспринят как документ,
позволяющий судить о целях и характере предстоящего преобразо-
вания. Основываясь на нем, журнал «Русское богатство» приходил
к заключению, что осуществление намеченной реформы «явится
для городов решительным шагом к замене нынешнего ограничен-
ного самоуправления управлением, построенным по бюрократиче-
скому типу».47 48 Этот вывод разделяли многие органы печати.
Поэтому не случайным было появление статей, в которых давалась
сравнительная оценка двух противоположных (бюрократической
и общественной) систем заведования городским хозяйством.
Г. И. Шрейдер, автор статьи «О городской реформе», напеча-
танной в газете «Право», на большом фактическом материале
доказывал, что «бюрократическое ведение дела. . . несравненно
убыточнее для населения, чем ведение его самым плохим из город-
ских общественных управлений». В этой же статье на основании
фактов из истории общественного управления города последних лет
автор приходил к выводу, что «с точки зрения интересов город-
ского хозяйства рациональная организация городского обществен-
ного управления совершенно несовместима с системой админи-
стративной опеки, которую можно считать вполне обанкротив-
« 48
шеися».
После завершения ревизии столичного общественного управле-
ния Министерство внутренних дел форсировало подготовку проекта
реформы. Его первая редакция была закончена к декабрю 1902 г.49
Одна из основных целей, которую ставило перед собой Мини-
стерство Плеве при разработке проекта, заключалась в дальней-
44 Новости и биржевая газета. 1903. 31 января.
45 Вестник Европы. 1903. Кн. 3. С. 373.
46 Известия Московской городской думы (Общий отдел). 1903. Февраль.
С. 131.
47 Русское богатство. 1903. № 2. С. 181.
48 Право. 1903. С. 903.
49 РГИА, ф. 1149, оп. 13, 1903 г., д. 76 б, л. 568—582.
103
шем сужении сферы самостоятельных действий общественного
управления. Из его компетенции изымаются существенно важные
права, такие как право издавать инструкции исполнительным орга-
нам, участвовать в издании обязательных для городских жителей
постановлений, составлять правила для заведования лечебными,
благотворительными и иными общеполезными учреждениями,
находящимися в ведении городской думы, утверждать таксы
на хлеб, мясо, за пользование извозчичьими экипажами (Гор. пол.,
ст. 63, п. 3, 9, 12, 16). Значительно расширяется круг дел, требую-
щих утверждения Министерством внутренних дел (проект, ст. 58).50
Административная власть получает право не только отменять или
изменять постановление думы (Гор. пол., ст. 87 и 88), но и пол-
ностью его заменять (ст. 63, 64).
Наконец, проект предусматривал подчинение всей финансово-
хозяйственной деятельности думы создаваемому при Особом при-
сутствии контрольному отделу во главе с директором Хозяйствен-
ного департамента Министерства внутренних дел.51
Роль Особого присутствия чрезвычайно возрастала. Чтобы при-
дать этому органу большую авторитетность, на посту председа-
теля градоначальник заменялся товарищем министра внутренних
дел, заведование делопроизводством присутствия поручалось ди-
ректору Хозяйственного департамента (ст. 10). Особое присут-
ствие наделялось широкими полномочиями — не только правом
останавливать «незаконные» или «неправильные» определения думы
(Гор. пол., ст. 83, 84), но также и распорядительной властью.
Обязательные для жителей столицы постановления издавались
министром внутренних дел после их предварительного об-
суждения в Особом присутствии (ст. 113). Оно же устанавливало
правила внутреннего распорядка управы, а также определяло
порядок действий и всех прочих исполнительных органов (ст. 74).52
В соответствии со ст. 65 проекта если два раза подряд гласные
не собирались в законном составе, то доклады управы пере-
давались городским головой на разрешение присутствия. Факти-
чески происходила подмена деятельности общественной организа-
ции — думы организацией по существу бюрократической — Осо-
бым присутствием.53
50 В дальнейшем, когда речь идет о статьях не Городового положения,
а проекта, указываются только номера статей.
51 Положение о поверке денежных оборотов и отчетности общественного
управления г. С.-Петербурга (Приложение к примеч. ст. 10 проекта) // РГИА,
ф. 1149, оп. 13, 1903 г., д. 76 б, л. 585—587.
52 Проектом предусматривалось последующее утверждение правил министром
внутренних дел.
53 Проект обеспечивал перевес в присутствии представителям бюрократии:
на 7 человек, представлявших правительственные учреждения, приходилось
только 4 лица от общественных организаций. В их числе губернский предводитель
дворянства, председатель губернской земской управы, петербургский голова и
один из гласных думы по ее выбору, утвержденный министром внутренних дел
(ст. 10).
104
Ограничение самостоятельности общественного управления вы-
разилось и в том, что проект урезывал его право распоряжаться
городским бюджетом. Уже Положение 1892 г. наделяло губернское
присутствие правом вносить изменения в смету городских доходов
и расходов (прил. к ст. 140, п. 14). Теперь же сверх того в случае
невыполнения думой возложенных на нее обязательных повин-
ностей администрация получала право осуществлять «исполнитель-
ные меры за счет города». Для этой цели в ее распоряжение
выделялась определенная часть городского бюджета, так назы-
ваемая «запасная сумма». Если бы эта сумма оказалась недоста-
точной, администрация могла воспользоваться наличными сред-
ствами города, отведенными по смете на «необязательные расходы»
(ст. 13).
Наряду с ограничением самостоятельности общественного
управления в целом имелось в виду ослабить значение и роль его
коллегиального органа — думы. Целый ряд функций, принадле-
жавших ранее думе, передавался в ведение управы, в том числе
впредь инициатива образования исполнительных комиссий могла
исходить только от управы. Значительно усиливалась власть го-
родского головы. Он созывает собрания думы, единолично
назначает и увольняет всех служащих (ст. 80); не управа, как это
было раньше, а городской голова приглашает специалистов для
заведования отдельными отраслями городского хозяйства (ст. 68).
Если в соответствии со ст. 75 проекта городской голова не согла-
сится с решением, принятым большинством членов управы, он
останавливает его исполнение и передает дело на рассмотрение
Особого присутствия. Чтобы обеспечить большую независимость
исполнительного органа от думы, из ведения последней изымается
право рассматривать жалобы на голову и управу (Гор. пол., ст. 63,
п. 18).
Существенные изменения проект вносил в избирательный за-
кон. Они коснулись состава избирателей, порядка производства
выборов, а также условий наделения пассивным избирательным
правом. Принципиально важное значение имело положение о вклю-
чении в число избирателей лиц, уплачивающих квартирный налог
определенного размера. Предлагалось, не устанавливая специаль-
ного городского квартирного налога, наделить избирательным
правом лиц, уплачивающих государственный квартирный налог при
условии уступки государственным казначейством части этого налога
в пользу города.
Проектом восстанавливалась недемократичная поразрядная си-
стема проведения выборов. Только вместо трех разрядов по Го-
родовому положению 1870 г. вводилась двухразрядная си-
стема. В первый разряд входили избиратели, уплачивающие
все вместе третью часть налогов (им предоставлялось право
выбора ’/з гласных), во второй разряд — все остальные. Выборы
по первому разряду производились в одном избирательном собра-
нии. Для проведения выборов по второму разряду город подразде-
лялся на участки, где число выбираемых гласных определялось
105
количеством избирателей (ст. 25).54 Впервые устанавливались
дополнительные условия для получения пассивного избирательного
права. В гласные могли быть избраны только лица, имевшие
личное право участия в выборах, а также аттестат об окончании
курса в учебном заведении не ниже 4-классного городского учи-
лища (ст. 32). Вместо баллотировки шарами намечались выборы
с помощью «записок» (бюллетеней). Причем избиратель мог
вписать в бюллетень любое число кандидатов, но не больше числа
лиц, подлежащих избранию в собрании (первый разряд) или
на участке (второй разряд). При таком способе голосования трудно
было рассчитывать на получение абсолютного большинства голо-
сов. Поэтому проектом предусматривалось избрание относительным
большинством голосов.
Вводился ряд новых положений, касавшихся состава городской
думы (ст. 38 и 39). Число гласных было определено в 162 человека
вместо 160. Срок их полномочий увеличивался с 4 до 6 лет,
но через каждые 3 года половина из них заменялась путем новых
выборов. Ранее не было такого порядка, который в нарушение вы-
борного начала устанавливался ст. 39 проекта. В соответствии
с ней в собраниях думы с правом голоса кроме гласных могли
участвовать представители от министерств, лица, состоявшие ранее
в должности петербургского головы, почетные граждане столицы,
председатель петербургской земской управы.
Несмотря на заявления инициаторов реформы о необходи-
мости обеспечить четкое разграничение обязанностей исполнитель-
ного и распорядительного органов общественного управления, суще-
ствующий порядок, по которому председателем и думы, и управы
являлось одно и то же лицо, остался нетронутым (ст. 38, 67, 69).
В декабре 1902 г. проект был представлен на рассмотрение
Особого совещания, проходившего под председательством министра
внутренних дел.55 «Созыв Совещания, — сказал при его открытии
В. К. Плеве, — имеет целью живым обменом мнений заменить
требуемое по закону письменное сношение с министерствами и
равными им учреждениями и тем способствовать скорейшему осу-
ществлению намеченного преобразования».56 57 Работа Совещания
проходила в течение месяца — с 9 декабря 1902 г. по 8 января
1903 г. В нем участвовали представители ряда министерств —
внутренних дел,5 финансов, народного просвещения, земледелия и
государственных имуществ, путей сообщения, юстиции, военного,
морского, императорского двора и уделов, — государственного
54 По второму разряду в гласные могли избираться только лица с правом
голоса на том участке, где проводились выборы (ст. 32).
55 Журнал Особого совещания в качестве приложения к представлению
министра внутренних дел в Государственный совет по проекту реформы содер-
жится: РГИА, ф. 1149, оп. 13, 1903 г., д. 76 б, л. 596—623.
56 РГИА, ф. 1149, оп. 13, 1903 г., д. 76 б, л. 597.
57 Кроме В. К. 11леве участвовали товарищ министра Н. А. Зиновьев и
вице-директор Хозяйственного департамента С. Е. Крыжановский.
106
контроля и других ведомств.58 В. К. Плеве попросил членов
Совещания, прежде чем обсуждать проект постатейно, высказаться
относительно главных предложений министерства, с реализацией
которых оно связывало надежду на устранение недостатков в су-
ществующем строе С.-Петербургского общественного управления.
Первым на обсуждение был поставлен вопрос о целесообразности
включения в число избирателей нанимателей квартир. Совещание
высказалось одобрительно, полагая, что «предоставление участия
в городском управлении названному разряду столичного населения
поведет к обновлению состава городских избирателей и будет
содействовать направлению деятельности общественного управле-
ния на надлежащий путь, обеспечивающий плодотворное его
развитие».59 Дискуссия развернулась по поводу конкретных пред-
ложений Министерства внутренних дел: об уступке городу части
государственного квартирного налога и размере избирательного
ценза для квартиросъемщиков.
Представители Министерства финансов товарищ министра
П. М. Романов и директор Департамента окладных сборов
Н. Н. Кутлер отметили, что из 4.8 млн. р. государственного
квартирного налога по стране на долю Петербурга приходится
1.2 млн. р. «При неблагоприятных современных условиях» трудно
изыскать новые источники дохода для компенсации такой значи-
тельной потери. Министерство вообще не видит надобности в ока-
зании городу финансовой поддержки со стороны государства,
поскольку само общественное управление в полной мере не
использовало всех источников дохода, находящихся в его распоря-
жении. Наконец, высказывалось опасение, что передача налога
в пользу Петербурга может явиться прецедентом для возбуждения
вопроса об уступке налога и другими большими городами. Утвер-
ждалось, что правильнее было бы ввести дополнительно город-
ской квартирный сбор. Тем не менее было заявлено, что министр
финансов все же выразил готовность отчислять в пользу Петер-
бурга 50 % государственного квартирного налога с суммы, упла-
чиваемой теми разрядами плательщиков, которым предполагается
предоставить право участия в городских делах. Представитель
от Государственного контроля Д. А. Философов находил, что
уступка и всей суммы налога (1.2 млн. р.) не была бы для казна-
чейства слишком обременительной. Товарищ министра внутренних
дел Зиновьев в свою очередь подчеркнул, что хотя Петербург
и не использовал в полной мере всех источников городского
дохода, однако ему предстоят крупные затраты на городское благо-
устройство — канализацию, трамваи, улучшение водоснабже-
ния и т. д. В итоге Совещание пришло к выводу о необходимости
уступки государственного квартирного налога в пользу Петербурга.
58 Список участников Совещания // РГИА, ф. 1287, оп. 38, д. 3706, л. 744—
745.
59 РГИА, Ф. 1149, оп. 13, 1903 Г., Д. 76 6, л. 597.
107
Но при этом оно сочло возможным ограничиться передачей
лишь 50 % от суммы налога с тех разрядов налогоплательщиков,
которые будут допущены к выборам.
Серьезные споры вызвал вопрос о размере избирательного
ценза. Д. А. Философов считал, что установление столь высокого
ценза — 30 р. (а фактически 33 р. — 8-й разряд плательщиков
государственного квартирного налога) — приведет к «сужению
круга квартирохозяев, могущих принять участие в выборах».
Он предлагал предоставить избирательное право начиная не с 8-го,
а с 6-го разряда плательщиков: их число и тогда бы не превысило
2240 человек. «Опасаться, что при таких условиях в состав избира-
телей войдет нежелательный элемент, нет оснований, так как
плательщики 6-го разряда, уплачивая за квартиру без дров 840 р.,
должны. . . иметь ежегодно дохода около 4200 р.,60 т. е. доход,
свидетельствующий о таком общественном положении лиц, им
обладающих, при котором вряд ли удобно устранять их от участия
в городских делах».61 К мнению представителя Государственного
контроля присоединились представители Министерства земледелия
и государственных имуществ, Главного управления торгового
мореплавания и портов. В выступлении последнего, в частности,
подчеркивалось, что в связи с намечаемым «усилением контроля
за деятельностью городского управления нет, казалось бы, основа-
ний стремиться особенно к ограничению круга городских избира-
телей». Однако министр внутренних дел, признавая, что 33-рубле-
вый ценз, может быть, и велик, заявил, что его размер диктуется
«соображениями осторожности». Он высказал опасение, что
«предоставление квартирохозяевам преобладающего влияния на
городские дела при самом введении их в состав городского
управления может привести к нежелательным последствиям».62
Вслед за тем рассматривался вопрос о разрядной системе
выборов. Все члены Совещания, кроме представителей Государ-
ственного контроля и Военного министерства (генерал-лейтенант
А. Д. Мартынов), согласились с проектируемым делением
избирателей на два разряда и предоставлением первому из них
права избирать 1 /3 гласных. Оппоненты доказывали, что квартиро-
наниматели как плательщики сравнительно мелкие в первый разряд
не войдут и он будет состоять исключительно из владельцев
крупной недвижимой собственности, преимущественно представи-
телей банков и торгово-промышленных предприятий. Избирателям
этого разряда, немногочисленного и однородного по своему
составу, нетрудно будет сплотиться на городских выборах. В ре-
зультате общественное управление, как и до реформы 1892 г.,
60 Д. А. Философов исходил из того расчета, что квартирная плата составляет
примерно 1 /5 часть доходов квартиронанимателя. Он обратил внимание на то, что
домовладельцу для приобретения избирательного права достаточно иметь
всего 300 р. дохода с недвижимой собственности.
61 РГИА, ф. 1149, ОП. 13, 1903 Г., Д. 76 б, л. 600.
62 Там же, л. 601.
108
останется в руках торгово-промышленного класса и наделение
квартиросъемщиков избирательным правом не окажет на ход
городских дел того влияния, на какое рассчитывало правитель-
ство.
Из объяснений министра внутренних дел следовало, что уста-
новлением двух разрядов в первую очередь имелось в виду устра-
нить обнаружившуюся в последнее время «крайне нежелательную
неустойчивость состава гласных», когда каждые последующие вы-
боры приводили в думу много новых лиц, совершенно незнакомых
с положением дел в городском хозяйстве. Доказывалось, что
на «устойчивость» состава гласных должны повлиять выборы
по первому разряду, где процесс избрания будет более сознатель-
ным, в силу того что в круг избирателей войдет небольшое число
лиц, достаточно известных друг другу. Кроме того, ссылаясь
на данные ревизии Зиновьева, министр утверждал, что и сейчас
перевес в думе имеют мелкие домовладельцы, предоставление же
избирательных прав квартиронанимателям еще в большей мере
снизит долю крупных налогоплательщиков. Только введение раз-
рядной системы сможет предотвратить такое «нежелательное
явление».63
Министерство придавало принципиальное значение своему
предложению возложить надзор за деятельностью общественного
управления вместо градоначальника непосредственно на министра
внутренних дел. Оно получило поддержку большинства членов
Совещания. Однако намерение Министерства внутренних дел со-
средоточить в своих руках контроль за финансовой стороной
хозяйственной деятельности общественного управления вызвало
серьезные возражения. Совещание сочло более предпочтительным
передать контрольные функции в ведение не Министерства внут-
ренних дел, а Государственного контроля. Принятие окончатель-
ного решения по этому вопросу было отложено до выработки
данным ведомством детальных правил осуществления такой про-
верки.64
После обмена мнениями по тем направлениям реформы, кото-
рые самим Плеве были выделены как наиболее важные, Совеща-
ние перешло к рассмотрению отдельных статей проекта, новых
или частично измененных по сравнению с Городовым положением
1892 г.
Обсуждение проходило далеко не гладко. Оппозицию прежде
всего встретили те статьи, принятие которых привело бы к значи-
тельному по сравнению с действующим Городовым положением
ограничению самостоятельности общественного управления в сто-
лице. Резкой критике подверглась проектируемая министерством
организация надзора за общественным управлением. Представи-
тель военного ведомства не ограничился устным выступлением,
63 Там же.
64 Там же, л. 602—603.
109
но представил министру внутренних дел В. К. Плеве письменное
изложение мотивов, вынуждающих его «не вполне присоединиться
к проекту нового Городового положения по вопросу об организа-
ции надзора за правильностью и законностью действий городского
самоуправления»?5 А. Д. Мартынов не видел необходимости в ради-
кальной перестройке системы надзора, находил нецелесообразным
возлагать надзор непосредственно на министра внутренних дел
(ст. 8). По его мнению, надзор следовало оставить за градоначаль-
ником, расширив его полномочия до уровня генерал-губернатора
и подчинив ему как городского голову, так и обер-полицмейстера.65 66
Он выразил несогласие и с предложенной структурой Особого
присутствия, в котором обеспечивалось преобладающее влияние
представителей Министерства внутренних дел (ст. 10). Мартынов
решительно возражал также против расширения функций Особого
присутствия — наделения его правом «самостоятельно, помимо
думы», вырабатывать инструкции для органов общественного управ-
ления, составлять и издавать городские обязательные постановле-
ния, сводить в окончательном виде городскую смету, распоря-
жаться суммой в полмиллиона рублей из городского бюджета и т. д.
Предоставление присутствию «не только кассационной власти, т. е.
права приостанавливать незаконные. . . постановления думы,
но и власти законодательной, распорядительной и контрольной,
умаляет совершенно значение думы как главного органа само-
управления, сохраняя лишь внешние его формы». Мартынов
утверждал, что проектируемая организация присутствия наряду
с «особыми полномочиями головы» в корне подрывает принцип
самоуправления. Устанавливаемый порядок приведет к тому, что
с гласных по существу будет снята всякая ответственность за
ход городских дел, «главным ответственным органом» станет Особое
присутствие. Он полагал, что в интересах дела обойтись «без
коренной ломки», и прежде всего настаивал на сохранении за при-
сутствием исключительно права останавливать незаконные поста-
новления думы.67 Излагая свое отношение к проблеме самоуправ-
ления, Мартынов затронул вопрос о статусе городского головы.
Он полагал, что полномочия головы должны остаться в прежних
пределах и его не следует превращать в чиновника. Ведь городской
голова есть лишь первый между равными ему избранниками го-
рода — гласными, и на нем, как и на других, лежит ответственность
перед избирателями за добросовестное и целесообразное ведение
городского хозяйства. «Только при такой постановке дела город-
ского самоуправления, — писал он, — можно рассчитывать на при-
влечение к общественной деятельности лучших городских сил. . .».68
Против чрезмерного расширения прав присутствия за счет суже-
65 Там же, л. 264. — «Особые заявления представителя военного ведомства —
генерал-лейтенанта Мартынова» напечатаны в качестве приложения к журналу
Совещания (там же, л. 624—634).
66 Там же, л. 604—605, 625.
67 Там же, л. 604—605.
68 Там же, л. 625. .
110
ния компетенции думы высказались и другие члены Совещания,
в их числе Д. А. Философов. Он считал нужным сохранить за думой
право издавать инструкции исполнительным органам, рассматривать
жалобы на действия управы, участвовать в издании обязательных
« о сэ 69
постановлении, распоряжаться «запасной суммой» и т. д.
Столкнувшись с самого начала с явно выраженной оппозицией
проекту по отмеченному выше кругу вопросов, министр внутренних
дел счел целесообразным отказаться от некоторых из своих пред-
ложений еще до их непосредственного рассмотрения Совещанием.
Так, перед началом обсуждения ст. 44, определявшей компетенцию
думы, председательствующим было сделано заявление о том, что
министр внутренних дел признал «соответственным» «в изменение
предложений проекта» сохранить за думой на прежнем основании
право определять порядок действия органов общественного управ-
ления и снабжать их инструкциями, участвовать в издании «обяза-
тельных постановлений», утверждать таксы цен на некоторые виды
товаров и услуг (на хлеб, мясо и т. д.).69 70 С учетом этих изменений
были внесены коррективы и в статьи о полномочиях Особого при-
сутствия (проект, ст. 31, 74, 113, 114).
Прения развернулись и по другим статьям проекта, ущемляв-
шим права столичной думы. В ряде случаев Министерство внут-
ренних дел оказалось вынужденным согласиться на частичные
поправки. Дискуссию, например, вызвала ст. 13 о праве администра-
ции прибегать к «исполнительным мерам» за счет города. Предста-
витель Государственного контроля генеральный контролер Департа-
мента гражданской отчетности С. В. Иванов не видел вообще
«острой необходимости» в наделении администрации подобным
правом и предлагал исключить указанную статью из проекта.
Особенно неприемлемым он находил предложение о возможности
для администрации воспользоваться наличными средствами город-
ской кассы. В частности, он подчеркнул, что «осуществление озна-
ченного права, нарушая самостоятельность городского управления
и слагая с него тем самым ответственность, могло бы во многих слу-
чаях вызвать нежелательные нарекания на правительственные
органы за нецелесообразное или несвоевременное выполнение лежа-
щих на городе повинностей». Представители Министерства финан-
сов в отличие от Государственного контроля признали включение
настоящей статьи в проект целесообразным. Однако они предло-
жили ограничить источник средств, поступающих в распоряжение
администрации, «запасной суммой», считая, что более широкие
права «ставили бы город в затруднительное положение, нарушали
правильный ход ведения городского хозяйства». К этому мнению
присоединились и остальные члены Совещания.71 В соответствии
с новой редакцией статьи в распоряжение градоначальника должны
69 Там же, л. 610.
70 Там же, л. 611.
1 Там же, л. 607—608.
111
были отпускаться средства из «запасной суммы», при ее недоста-
точности — из запасного капитала, но уже не из наличных средств
городской кассы.
Со стороны представителей Государственного контроля, мини-
стерств народного просвещения и военного резкие возражения
вызвали ст. 63 и 64 проекта, которые давали министру внутренних
дел право (через Государственный совет и Комитет министров)
осуществлять не только «отмену и изменение» определений думы,
но и их «замену». Доказывалось, что такого рода право «равно-
сильно замене решениями административной власти постановле-
ний думы — учреждения общественного». При этом было обращено
внимание и на то, что на практике вся ответственность за неудач-
ное осуществление замененных решений ляжет на правительствен-
ные органы. (По сути дела это тот же аргумент, который звучал
и в выступлении Иванова). Председательствующий возразил, что
случаи замены постановлений С.-Петербургской думы уже неодно-
кратно имели место,72 73 но отсутствие определенных на этот счет
указаний в законе затрудняет рассмотрение подобных вопросов
в Комитете министров.
А. Д. Мартынов сделал попытку еще раз привлечь внимание
В. К. Плеве к ст. 63 и в новом заявлении на его имя (от 28 декабря
1902 г.) привел дополнительные аргументы против предоставле-
ния Комитету министров права решать вопрос о замене думских
постановлений. Сама практика, писал он, доказала, «насколько
Комитет министров. . . в своих постановлениях по городским вопро-
сам бывает далек от истины». В подтверждение было приведено его
решение о водопроводных фильтрах, из-за которого, по свидетель-
ству Мартынова, город потерял непроизводительно более
300 тыс. р.74 Указанные статьи проекта не были изменены.
Если судить по журналу Совещания, при обсуждении ст. 58,
перечислявшей вопросы, постановления по которым подлежали
утверждению министром внутренних дел, заявлений об ограниче-
нии их перечня не делалось. Но Совещание не поддержало и вновь
поступивших предложений, которые привели бы к сужению само-
стоятельности городского общественного управления дополнительно
еще в некоторых сферах его деятельности. В частности, была отверг-
нута поправка, требовавшая утверждения министром постановле-
ний думы об устройстве сооружений общего пользования не только
подрядным способом, но и «хозяйственным», т. е. на средства
самого города. Содержащийся в статье перечень был расширен
за счет включения в него тех вопросов, которые первоначально по
проекту были изъяты, а затем отнесены к компетенции думы.75
72 Решением Комитета министров были заменены постановления думы об
устройстве новых фильтров, установке водомеров, определении размеров скидок
при оценке недвижимых имуществ.
73 РГИА, ф. 1149, оп. 13, 1903 г., д. 76 б, л. 615.
74 Там же, л. 627—629.
75 Там же, л. 613—614.
112
В результате позиции, занятой Совещанием, был изменен ряд
положений проекта, направленных на дальнейшее усиление власти
городского головы. Так, из его персонального ведения изымался
вопрос о приглашении со стороны специалистов на работу в раз-
личные отрасли городского хозяйства (ст. 68). Были внесены изме-
нения в ст. 75. Она давала городскому голове право в случае «несо-
гласия» с большинством управы приостановить исполнение ее
постановления и передать дело на разрешение в Особое присут-
ствие (по действовавшему Городовому положению городской го-
лова мог опротестовать постановление управы лишь по причине
его «незаконности», а не своего несогласия с ним по существу).
Представитель Государственного контроля Иванов заявил, что
новая редакция приведет к «чрезмерному и не вызываемому дейст-
вительной необходимостью расширению власти городского головы».
К тому же, отметил он, подобного порядка не существует ни в одном
коллегиальном учреждении.76 Совещание присоединилось к мне-
нию Иванова, и в итоге права городского головы в этом вопросе
были сохранены в прежнем объеме.
Была изменена также ст. 65 проекта, гласившая, что в случае
двукратно не состоявшихся заседаний думы доклады поступают
на рассмотрение присутствия. В соответствии с редакцией, которую
статья получила после обсуждения, доклады должны были пред-
ставляться прежде министру внутренних дел, и уже от его усмотре-
ния зависело, возвратить дела в думу или передать их на разре-
шение присутствия. Удлинялся срок (с трех дней до двух недель),
в который городской голова мог назначить повторное заседание
думы. Поправка мотивировалась тем, что в трехдневный срок
городскому голове, если бы он преднамеренно захотел провести
какое-либо решение помимо думы, было бы проще назначить
заседание в неудобное для гласных время, и из-за их неявки дело
поступило бы в Особое присутствие.77 На примере обсуждения
данной статьи видно, что Совещание в целом отрицательно отно-
силось к тем нововведениям, которые вели к подмене общественной
организации — думы фактически бюрократическим органом —
Особым присутствием. Однако далеко не во всех случаях Совеща-
ние проявило твердость в отстаивании своего мнения. При обсужде-
нии, например, ст. 105 высказывались сомнения в правомерности
предоставления исполнительному органу права опротестовывать
в Особом присутствии определения думы в отношении жалоб на
действия управы и городского головы. Возражая против опасений
такого рода, председательствующий выдвинул довод о «необхо-
димости придать большую устойчивость и независимость город-
ского головы и управы от думы», так как именно на них возложены
значительные обязанности, сопряженные с правительственными
интересами. За их соблюдение управа и голова ответственны перед
правительством «независимо от того, какого рода постановле-
76 Там же, л. 617.
77 Там же, л. 615.
8 В. А. Нардова
113
ние. . . состоится в городской думе». Председатель сослался при
этом на Городовое положение 1870 г., отметив, что тогда подобное
право было предоставлено управе в еще более широком объеме:
она могла опротестовать любое постановление думы, если находила
его противозаконным. В конечном счете Совещание признало воз-
можным оставить ст. 105 проекта без изменений.78
Острая полемика в Совещании разгорелась по вопросу о пред-
седателе думы. По проекту (ст. 38), как и по Городовому положе-
нию 1892 г., председателем и распорядительного, и исполнитель-
ного органов было одно лицо — городской голова. Негативные сто-
роны такого порядка были подробно рассмотрены в выступлении
товарища государственного контролера Д. А. Философова.
Он высказался за назначение верховной властью особого предсе-
дателя для думы. По его мнению, в таком случае отпала бы и необ-
ходимость столь значительно, как намечалось в проекте, ограни-
чивать компетенцию распорядительного органа. Философова под-
держали представители ряда министерств: земледелия и государ-
ственных имуществ, военного, народного просвещения, ведомства
учреждений императрицы Марии, главного управления торгового
мореплавания и портов. Директор канцелярии министра путей
сообщения Алдр. С. Ермолов считал, что председателем думы
и «настоящим хозяином города» должен быть городской голова,
избираемый думой и утверждаемый «высочайшей властью». Что
касается председателя управы, также избираемого думой, то ему
отводилась роль «простого исполнителя решений думы», как бы ее
управляющего.
Стремясь приостановить продолжение прений в нежелательном
направлении, председательствующий поспешил поставить Совеща-
ние в известность о намерении министра внутренних дел изменить
редакцию рассматриваемой статьи. Председательствование в думе
предполагалось возложить на особое лицо, которое бы избиралось
из числа гласных и утверждалось министром внутренних дел.
Однако его обязанности были сведены лишь к руководству дум-
скими прениями. К тому же срок полномочий ограничивался одним
годом. В журнале Совещания записано: «Избрание председатель-
ствующего в думе на тот же срок, на какой назначается городской
голова, поставило бы его в положение постоянного в течение 6 лет
председателя думы, как бы повышая его по сравнению с город-
ским головой и умаляя значение последнего как состоящего пред-
седателем управы — учреждения, подчиненного думе». Министер-
ство внутренних дел не могло пойти на то, чтобы допустить усиле-
ние роли и значения председателя коллегиального выборного ор-
гана — думы — даже при условии его назначения верховной
властью. С предложенной министром новой редакцией статьи
Совещание согласилось. Но уступка, на которую все же пошло
Министерство внутренних дел в вопросе о двух председателях,
78 Там же, л. 618.
114
по существу была сведена на нет примечанием к данной статье,
появившимся при поступлении проекта на рассмотрение Государ-
ственного совета: «В случае неутверждения избранного думой лица
в ней председательствует городской голова».
Дискуссия имела место и при рассмотрении статей, вносивших
изменения в избирательный закон, хотя Совещание уже высказы-
вало свои суждения по этим вопросам. Так, вновь возник спор
о количестве разрядов (ст. 25). По мнению представителя ведомства
учреждений императрицы Марии, следовало установить не два,
а три разряда. Причем избирателям второго разряда наряду с пер-
вым предлагалось предоставить право выбирать гласных из числа
всех избирателей. Представитель ведомства православного веро-
исповедания П. И. Остроумов высказался за то, чтобы отнести
к третьему разряду исключительно квартиронанимателей. Он
находил целесообразным понизить для них избирательный ценз,
но одновременно установить предельную норму гласных от квартиро-
нанимателей. Совещание отклонило поправку Остроумова, руко-
водствуясь тем, что ее принятие «повело бы к чрезмерному огра-
ничению влияния квартирохозяев на городские дела, т. е. ума-
лило бы задачу предполагаемой реформы, одним из существенных
оснований которой является обновление состава гласных путем
предоставления квартирохозяевам избирательных прав».79 Ст. 25
была одобрена в ее первоначальной редакции. Ряд участников
Совещания не согласился с предложением лишить права избра-
ния в гласные лиц, участвовавших в выборах по доверенности
или уполномочию (ст. 32). В итоге указанный пункт был из
проекта исключен. Устанавливаемый же проектом образовательный
ценз для получения пассивного избирательного права — аттестат
об окончании учебного заведения не ниже 4-классного городского
училища, — несмотря на критику (отмечалось, что из-за этого
будет закрыт доступ в гласные тем лицам, в особенности из купе-
ческого сословия, которые получили домашнее образование),
в проекте (а затем и в законе) остался.80 81 В 1903 г. в Петербурге
было только 6 городских училищ такого типа. Поэтому требование
для гласных полного «городского» образования либеральная общест-
венность находила преждевременным. По мнению «Вестника Ев-
ропы», этому «вполне справедливому и рациональному закону. . .
должно было бы предшествовать обеспечение города таким чис-
лом городских училищ, которое соответствовало бы населению
столицы и при котором не было бы никому отказа для поступле-
ния в них».8*
При рассмотрении вопроса об участии в заседаниях думы
с правом голоса кроме гласных некоторых категорий лиц были
высказаны возражения против включения в состав думы всех
бывших городских голов, «т. к. не всякий городской голова остав-
79 Там же, л. 608.
80 Там же, л. 608—609.
81 Вестник Европы. 1903. Кн. 8. С. 848—849.
8*
115
ляет должность с почетом». Это соображение на данном этапе
во внимание принято не было.82
Наконец, Совещанием был рассмотрен выработанный в Государ-
ственном контроле проект «Временных правил о поверке. . . денеж-
ных оборотов общественного управления». В соответствии с этими
правилами осуществление такой проверки было возложено не на
Министерство внутренних дел, а на Департамент гражданской
отчетности.
Основные начала проекта правил не вызвали возражений со сто-
роны членов Совещания, хотя и был сделан ряд поправок, учиты-
вавших интересы общественного управления (ст. 12, 14).83
Итак, Совещание в принципе одобрило проект преобразования
С.-Петербургского городского общественного управления. Однако
установка Плеве на радикальное ограничение самостоятельности
общественного управления, его подчинение всеохватывающему
контролю правительственной администрации не получила без-
оговорочной поддержки. Поэтому при последующем редактирова-
нии проекта Плеве был вынужден отказаться от ряда первона-
чальных предложений, хотя направленность проекта по существу
оставалась прежней.
4 февраля 1903 г. проект Положения об общественном управ-
лении г. С.-Петербурга был внесен в Государственный совет.84
Представление министра внутренних дел начиналось с констатации
того факта, что общественное управление столицы по Городовому
положению 1892 г., так же как и по Положению 1870 г., было
образовано на основаниях, одинаковых с прочими городами импе-
рии, допущены лишь некоторые отступления от общего порядка.85
Утверждалось, что Городовое положение 1892 г. «в большей или
меньшей степени» удовлетворяет потребностям хозяйственного
управления городов империи. Однако «существующий строй город-
ского общественного управления» оказался непригодным для
Петербурга ввиду его особого положения и как столицы, и как
самого крупного города с наиболее сложным и обширным хозяй-
82 В конечном счете участие в заседаниях думы с правом голоса кроме гласных
было предоставлено почетным гражданам Петербурга и председателю петербургской
уездной земской управы.
83 РГИА, ф. 1149, оп. 13, 1903 г., д. 76 б, л. 621—623.
84 Представление министра внутренних дел // РГИА, ф. 1149, оп. 13, 1903 г.,
д. 76 6, л. 2—71; Проект Положения об общественном управлении г. С.-Петер-
бурга // Там же, л. 72—88; Приложения к представлению 4 февраля 1903 г.:
I. Записки по обозрению устройства и деятельности С.-Петербургского городского
общественного управления, произведенному тайным советником Зиновьевым
(л. 94—516); II. Краткая записка тайного советника Зиновьева по обозрению
С.-Петербургского городского общественного управления и его деятельности
(л. 517—567); III. Первоначальный проект Положения об общественном управ-
лении г. С.-Петербурга (л. 568—582); IV. Журнал Совещания для обсуждения
предполагаемого преобразования С.-Петербургского городского общественного
управления (л. 596—634); V. Сопоставление проекта с Городовым положением
1892 г. (л. 635—710).
85 РГИА, ф. 1149, оп. 13, 1903 г., д. 76 6, л. 2.
116
ством.86 87 В. К. Плеве напомнил, что еще при разработке вопроса
о применении к столице Городового положения 1870 г. петербург-
ский губернатор генерал-лейтенант граф Н. В. Левашов указывал
на необходимость подвергнуть это Положение «коренному изме-
нению в смысле расширения непосредственного влияния прави-
тельственной власти на ход городского управления». То обстоя-
тельство, что Петербург в отношении устройства органов управ-
ления был приравнен к остальным городам, проявило «свои
неудобства» еще при действии прежнего Городового положения.
«С развитием же столичной жизни, — писал В. К. Плеве, —
неудобства эти сказывались все более и более и особенно ясно
обнаружились. . . за время действия в столице Городового положе-
ния 1892 г., доказав на деле невозможность не только правильно
вести в этих условиях городское хозяйство, но даже и образовать
тот строй городского управления, который этим Положением
установлен». (Имелась в виду невозможность укомплектования
думы законным числом гласных). Плеве утверждал, что преобразо-
вание 1892 г. оказало влияние на улучшение городского хозяйства
столицы: ограничилось нерасчетливое отчуждение городских иму-
ществ, внесен большой порядок в составление и исполнение город-
ских смет и пр. Положительные сдвиги были объяснены в первую
очередь расширением рамок административного надзора: по новому
Положению (1892 г.) он распространялся не только на «закон-
ность» действий городских дум, но и на «правильность по существу
и целесообразность этой деятельности». Однако указанную меру
в применении к Петербургу Плеве находил недостаточной. «По мере
развития городского хозяйства и усложнения самого механизма
городского управления, — говорится в представлении, — стала, как
известно, сказываться и повсеместно, и в особенности в С.-Петер-
бурге неправильность некоторых начал, положенных в основание
городского устройства, и ощущаться необходимость расширения
« 87
правительственного влияния на ход городского хозяйства».
Опираясь на результаты проведенной ревизии, Плеве характеризует
деятельность общественного управления столицы как неудовлетво-
рительную. Вместе с тем он разделяет итоговый вывод Зиновьева
о том, что недостатки общественного управления столицы «обуслов-
лены не основными началами, на которых покоится строй город-
ского управления. . .». «Недостатки в устройстве С.-Петербургского
городского общественного управления. . ., — сказано в представ-
лении, — имеют свою причину не в основных формах этого управ-
ления, а, собственно, лишь в частностях его устройства и в тех
особых условиях, в которые поставлена его деятельность». Поэтому
целью преобразования провозглашается лишь «устранение част-
ных недостатков и неблагоприятных условий развития».88 Плеве,
86 Там же, л. 17.
87 Там же, л. 3—4.
88 Там же, л. 17.
/77
как и его предшественник Д. С. Сипягин, отдавал себе отчет в том,
что ставить вопрос об упразднении общественного управления
несвоевременно хотя бы потому, что в системе административного
управления не имеется органа, который бы занимался непосред-
ственно городским хозяйством.
К числу основных мер, намеченных министерством для устра-
нения имеющихся недостатков, были отнесены следующие: 1) улуч-
шение состава городских избирателей и гласных; 2) изменение
существующего порядка выборов; 3) направление деятельности
думы на решение крупных, основных вопросов городского хозяй-
ства; 4) установление единства исполнительной власти; 5) реорга-
низация правительственного надзора за деятельностью общест-
венного управления; 6) установление контроля за оборотами денеж-
ных средств.89 В представлении содержится их подробное обосно-
вание. Выше уже были отмечены те изменения, которые Плеве
счел нужным внести в первоначальный проект реформы.
11 февраля на заседании Юридического общества при С.-Петер-
бургском университете был поставлен доклад о «Проекте нового
городового положения», с которым выступил известный обществен-
ный деятель, гласный столичной думы Е. И. Кедрин. Доклад,
собравший массу публики (присутствовали гласные думы, юристы,
врачи, инженеры),90 продолжался более трех с половиной часов.
Кедрин подчеркнул, что проект реформы имеет далеко не местное
значение: от того, по какому пути пойдет реформа Петербург-
ского управления, будет, вероятно, зависеть направление реформы
и земства, и других самоуправляющихся органов. Докладчик
категорически высказался против проекта, находя, что при сохра-
нении внешних форм самоуправления проект лишает городское
общественное управление всякой самостоятельности. Для под-
тверждения этого тезиса Кедрин подверг детальному анализу
изменения, вносимые в действующее Городовое положение в отно-
шении компетенции думы, организации административного конт-
роля и т. д. В докладе была высказана неудовлетворенность
решением предоставить избирательное право только наиболее со-
стоятельным нанимателям квартир. С точки зрения Кедрина,
такая полумера не приведет к существенным изменениям в коли-
чественном и качественном составе избирателей. При этом после-
довало по меньшей мере странное заявление, будто избиратель-
ный закон 1870 г. делал думу «действительной избранницей всего
города». Были также подвергнуты критике меры, направленные
на дальнейшее ослабление выборного начала в организации столич-
ной думы. Докладчик находил несправедливым отрицательно
оценивать всю деятельность думы. Что касается допущенных ею
89 Там же.
90 Председательствовал профессор Военно-юридической академии В. Д. Кузь-
мин-Караваев. Среди присутствующих были приват-доценты университета
В. М. Гессен, А. И. Каминка, М. Б. Горенберг, присяжные поверенные А. Н. Тур-
чанинов, М. И. Мыш, доктор В. Г. Дехтерев.
118
ошибок, то, по его мнению, они неизбежны при любой форме
правления.91
Представление В. К. Плеве по делу о преобразовании С.-Петер-
бургского городского общественного управления рассматривалось
Государственным советом в марте—мае 1903 г. (22, 27 и 29 марта,
16, 19 и 26 апреля — Соединенными департаментами законов,
гражданских и духовных дел, государственной экономии, про-
мышленности, наук и торговли,92 24 мая — Общим собранием).
Сохранился протокол первого заседания Соединенных департамен-
тов от 22 марта 1903 г.93 94 На это заседание «для всестороннего
освещения» обсуждаемых вопросов были приглашены «близко зна-
комые по предшествующей своей деятельности с городским хозяй-
ством» эксперты: городской голова П. И. Лелянов, бывшие город-
ские головы сенатор В. И. Лихачев и В. А. Ратьков-Рожнов, глас-
ные барон П. Л. Корф, гофмейстер сенатор граф А. А. Бобринский,
а также петербургский градоначальник Н. В. Клейгельс.
Председательствующий предложил вначале заслушать мнение
лиц, приглашенных на заседание, по основным направлениям
проекта. Первым было поставлено на обсуждение предложение
о предоставлении избирательного права квартиронанимателям.
Отрицательно высказался городской голова Лелянов. Он считал, что
заведовать городским хозяйством должно лишь коренное населе-
ние города, к каковому квартиронаниматели не могут быть отне-
сены. Лелянов выразил опасение, что квартиронаниматели внесут
в городское управление «элемент случайности и недостаточно
осторожного обращения с городскими средствами». Вместе с тем
он подчеркнул, что недостатки, имеющиеся в управлении столич-
ным хозяйством, неправильно вменять в вину лицам, выдвинутым
на городскую общественную службу нынешним составом избира-
телей, да и к тому же в развитии городского хозяйства за послед-
ние десять лет «достигнуты крупные успехи». А. А. Бобринский
находил, что вопрос о привлечении квартиронанимателей в число
избирателей недостаточно назрел. Во всяком случае, он был реши-
тельно настроен против понижения установленного в проекте мини-
мального уровня избирательного ценза, который, по его мнению,
следовало бы наоборот повысить. В. И. Лихачев, напротив, в при-
влечении квартиронанимателей к городскому управлению видел
«шаг вперед в ходе развития нашего городского самоуправления».
Но размер ценза он находил слишком высоким: в выборах смогут
принять участие только 1500 человек, которые потонут в общей
массе избирателей. Он предлагал принять за минимальный уровень
91 Новости и биржевая газета. 1903. 12 и 13 февраля.
92 Журнал Соединенных департаментов// РГИА, ф. 1149, оп. 13, 1903 г.,
д. 76 б, л. 804—876.
93 РГИА, ф. 1149, оп. 13, 1903 г., д. 76 б, л. 748—759; см. также: Журнал
Соединенных департаментов // Там же, л. 807—812.
94 Подробный перечень вопросов, подлежащих обсуждению, был отпечатан
типографским способом (РГИА, ф. 1149, оп. 13, 1903 г., д. 76 6, л. 802—803).
7/9
уплату 18 р. государственного квартирного налога, что соответ-
ствовало бы найму квартиры за 720—840 р. в год. К мнению
В. И. Лихачева присоединился П. Л. Корф. В. А. Ратьков-Рожнов
полагал, что к выборам следовало бы допустить всех тех, кто пла-
тит какой бы то ни было налог в пользу города. Если же «по сооб-
ражениям практического свойства» это окажется неисполнимым,
то он поддерживал предложение о понижении квартирного ценза
до 18 р. Однако при этом он считал необходимым соблюсти «прин-
цип соразмерности» в предоставлении прав по участию в городском
управлении с количеством уплачиваемых в пользу города сборов.
«Нельзя, — говорил Ратьков-Рожнов, — уравнивать в избира-
тельных правах лицо, платящее в городскую кассу несколько
рублей, с лицом, вносящим несколько тысяч». Чтобы избежать
этого, он предлагал разбить квартиронанимателей на несколько
разрядов. Ратуя за привлечение к участию в общественном управ-
лении «людей науки», он считал также целесообразным включить
в состав избирателей на правах самостоятельного разряда некоторое
количество профессоров высших учебных заведений (10—15 чело-
век), даже если они не уплачивают соответствующего квартирного
налога. Петербургский градоначальник приветствовал распростра-
нение избирательного права на квартиронанимателей, связывая
с этой мерой положительные изменения в составе гласных. Корень
многих недостатков в деятельности городского общественного
управления он усматривал в существующем преимущественно
домовладельческом составе думы. «Все мои мероприятия, направ-
ленные к улучшению городского благоустройства, — заявил он, —
уже с первых шагов моей службы всегда встречали противодей-
ствие в думе, раз они были связаны хотя бы с незначительными
издержками для домохозяев».95
Предлагаемое деление избирателей на разряды приглашенными
лицами было воспринято одобрительно. Будучи прекрасно осведом-
ленными в том, насколько неудовлетворительно действовала
избирательная система, основанная на разрядах, думские деятели
тем не менее связывали с ее упразднением неблагоприятные
результаты выборов в столице в 90-е гг. По убеждению В. И. Лиха-
чева, восстановление разрядов привело бы к более осознанному
характеру избрания гласных. «В настоящее время, — отмечал он, —
выборы носят чисто случайный характер, подготавливаются они
в частных кружках, и создается почва для партийных происков».
Некоторые из общественных деятелей высказались за то, чтобы
число разрядов с двух увеличить до трех и даже четырех. В таком
увеличении городской голова Лелянов, например, усматривал воз-
можность хоть как-то ограничить влияние квартиронанимателей
на выборах в думу.
В среде думских деятелей вызвали разногласия некоторые статьи
раздела об устройстве исполнительных органов. Полярные мнения
95 РГИА, ф. 1149, оп. 13, 1903 г., д. 76 6, л. 748—750.
120
были высказаны по вопросу о целесообразности иметь разных
председателей в думе и управе. П. И. Лелянов считал, что устра-
нение городского головы от председательствования в думе «могло бы
повести к умалению его значения. . . и ослабило бы его влияние на
ход городских дел». Такую точку зрения разделял В. А. Ратьков-
Рожнов. Ссылаясь на практику тех западных стран, где муници-
пальные учреждения имели двух председателей, он утверждал,
что преобладающим влиянием в общественном управлении будет
пользоваться не городской голова, а председатель распорядитель-
ного органа. Чтобы избежать падения престижа городского головы,
он предлагал сделать его председателем думы, а обязанности
председателя управы возложить на одного из его товарищей.
Иного мнения придерживался В. И. Лихачев. Он полагал, что
за городским головой по-прежнему останется руководящая роль
в общественном самоуправлении и новый порядок лишь облегчит
ему исполнение обязанностей по руководству городским хозяйством.
П. Л. Корф считал, что «самая слабая сторона городовых поло-
жений 1870 и 1892 гг. заключалась в совместительстве в одном
лице председательствования в думе и управе». Опираясь на соб-
ственный опыт, он доказывал, что голова в сущности лишен воз-
можности защищать вносимые в думу и подготовленные при его
участии доклады управы, так как обязанности председателя думы
предполагают максимальную беспристрастность в ведении прений.
Н. В. Клейгельс находил принцип предполагаемого изменения
правильным, но предвидел затруднения в подыскании второй
подходящей кандидатуры для исполнения обязанностей председа-
теля общественного управления.
Высказывались возражения против участия в думе предста-
вителей министерств и других правительственных учреждений
(Бобринский, Лелянов, Лихачев), отстранения думы от руковод-
ства исполнительными комиссиями, против мелочной регламента-
ции деятельности управы (барон П. Л. Корф) и др.
Приглашенные были достаточно единодушны в своей нега-
тивной оценке тех изменений, которые намечались в порядке
осуществления надзора за общественным управлением. На этом
фоне весьма странной выглядела позиция городского головы Леля-
нова, у которого не нашлось никаких возражений против боль-
шинства новых правил, существенно ущемлявших самостоятельность
столичной думы. Выступавшие подвергли критике в первую оче-
редь проектируемую структуру Особого присутствия. В. А. Ратьков-
Рожнов находил намечаемое изменение его состава нежелатель-
ным «ввиду уменьшения числа лиц в этом присутствии, хорошо
осведомленных с делом городского хозяйства, и предоставления
администрации перевеса над общественными деятелями».
П. Л. Корф также считал прежний состав присутствия более пред-
почтительным, так как он обеспечивал большее влияние общест-
венного элемента. Такого же мнения придерживался и В. И. Лиха-
чев. А. А. Бобринский высказался против утверждения министром
внутренних дел члена присутствия от думы. Он не был согласен
121
и с передачей делопроизводства присутствия в ведение директора
Хозяйственного департамента. Предложение о назначении верхов-
ной властью особого лица для председательствования в присут-
ствии было поддержано всеми безоговорочно.
В отношении ст. 8 проекта, которая возлагала надзор за обще-
ственным управлением на министра внутренних дел, было высказано
соображение, что не столь важно, в чьих руках будет сосредоточен
надзор, главное в том, будет ли соблюден важнейший принцип
его проведения в жизнь — не стеснять излишней регламентацией
деятельность общественного управления. В связи с этим Корф
отметил, что проект подчиняет правительственному контролю
такие дела, которые «по незначительности своей могли бы быть все-
цело предоставлены усмотрению городских учреждений».
В. А. Ратьков-Рожнов также говорил о необходимости передать
на самостоятельное рассмотрение думы все мелкие, чисто хозяй-
ственные вопросы. «Роль правительственной власти в делах обще-
ственного управления, — считал он, — должна сводиться лишь
к установлению известных правил, определяющих основания и по-
рядок действия городских учреждений. За сим правительству оста-
валось бы только лишь следить за исполнением сих правил, не вме-
шиваясь в самый ход общественных дел».
Резкие возражения вызвала ст. 66 проекта, предоставляющая
присутствию право полной замены постановлений думы. А. А. Боб-
ринский находил, что такой порядок «идет вразрез с существом
самоуправления». По его мнению, применение данной статьи
было бы допустимо только в том случае, если бы имелось в виду
создать городское присутствие с более сильным общественным
представительством, чем это предполагается.
Была подвергнута критике ст. 67 проекта, на основании кото-
рой доклады городской управы в случае повторного неприбытия
законного числа гласных передавались на рассмотрение Особого
присутствия. «Приведенное постановление, — заявил Корф, — про-
тиворечит самому существу общественного управления». Он кате-
горически высказался против предоставления присутствию права
«заменять думу».
В выступлении Ратькова-Рожнова было поставлено под сомнение
право администрации наблюдать не только за законностью дейст-
вий общественного управления, но и за их правильностью, хотя это
право перешло в проект из действующего Городового положения.
При обсуждении некоторых вопросов, связанных с городской
сметой, последовали возражения против наделения Особого при-
сутствия правом вносить изменения в смету, составленную думой
(ст. 16). Корф расценил это постановление как «совершенно несо-
гласное с самыми основными началами общественного управления»,
нарушающее его существеннейшее право самостоятельно распоря-
жаться городскими финансами.
Приглашенным лицам надлежало высказаться относительно
предложения о подчинении денежных отчетов С.-Петербургского
городского управления ревизии Государственного контроля. Этот
722
вопрос оказался одним из немногих, по которым у городского
головы Лелянова появились соображения, не совпадающие с пози-
цией Министерства внутренних дел. Он считал нужным сохранить
контроль в его прежней форме, осуществляемый самой думой.
Лихачев, Ратьков-Рожнов и Корф поддержали соображения, изло-
женные в записке члена Государственного совета В. П. Череван-
ского о создании специальной контрольной комиссии в составе
городского общественного управления.96
Корф заявил, что предложение об учреждении правительствен-
ного контролирующего органа составляет наиболее слабую сто-
рону проекта. Иной точки зрения придерживался Бобринский.
По его мнению, мысль об усилении правительственного контроля
заслуживает полного сочувствия. «Теперь, — говорил он, — когда
городское хозяйство достигло такого развития и обороты его выра-
жаются в годовом бюджете около 30 млн., настало время подчинить
городское управление действительному правительственному конт-
ролю. Без такого преобразования городское хозяйство останется
в таком же хаотическом состоянии, в каком оно находится в настоя-
щее время, и я совершенно не могу согласиться с тем, чтобы пра-
вительственный контроль был бы несовместим с общественным
самоуправлением». В том же случае, если контроль будет органи-
зован на основаниях, предлагаемых Череванским, он считал необ-
ходимым ввести в состав городских ревизионных комиссий пред-
ставителя Государственного контроля на правах непременного
члена. Выступив вторично, Корф еще раз подчеркнул, что контроль-
ная комиссия должна избираться общественным управлением, но
при этом не возражал, чтобы в ее состав вошли представители
Государственного контроля. Градоначальник же утверждал, что
контроль, осуществляемый думой, останется фикцией и настаивал
на его замене правительственным.
После выступления общественных деятелей министр внутренних
дел счел нужным высказать некоторые дополнительные сужде-
ния. Плеве выразил свое негативное отношение к тому строю
общественного управления, который сложился к этому времени
в городах. Он считал, что реформа 1870 г., задуманная «в эпоху
коренного обновления государственного и общественного строя»,
была осуществлена «под сильным влиянием иностранных образцов
и отвлеченных начал государственного права». А так как при
проведении новой реформы в 1892 г. администрации пришлось
считаться с направлением предшествующего преобразования, то
коренные недостатки прежней реформы устранены не были. В ре-
зультате принятия этих двух законодательных актов, по мнению ми-
нистра, «историческая преемственность в развитии городских
учреждений» оказалась прерванной. Тем не менее, вновь повторил
Плеве, при выработке рассматриваемого законопроекта Министер-
96 Временное положение об отчетности и контроле по денежному и имуще-
ственному хозяйству в общественном управлении г. С.-Петербурга // РГИА, ф. 1149,
оп. 13, 1903 г., д. 76 б, л. 739—743.
123
ство внутренних дел «не задавалось широкими планами полного
переустройства общественного управления». Оно стремилось только
к исправлению тех «несовершенств» действовавшего Городового
положения, которые выявились при его применении к Петербургу.
Плеве допускал, что при обсуждении проекта могут быть пред-
ложены более удачные способы осуществления задач, намеченных
министерством, но высказал пожелание, чтобы в законе получили
разрешение вопросы предоставления избирательного права квар-
тиронанимателям, усиления исполнительной власти городского
головы и управы и установления над общественным управлением
действенного правительственного контроля с непременным распро-
странением его на денежные обороты городской думы.9'
Как уже отмечалось, в результате обсуждения в Особом сове-
щании вопроса о контроле над расходованием думой денежных
средств министр внутренних дел снял свое первоначальное предло-
жение сосредоточить контроль в руках министерства, выразив
согласие на его передачу в ведение Государственного контроля.
Правила о подчинении денежной отчетности С.-Петербургского
общественного управления ревизии Государственного контроля
с соответствующим представлением 19 февраля 1903 г. поступили
в Государственный совет.97 98 Однако этот вопрос вновь был под-
вергнут пересмотру. В своем устном выступлении в Государствен-
ном совете министр внутренних дел отметил, что «при тех громад-
ных имущественных интересах и денежных суммах, которые вверены
ныне городскому управлению, оставлять в его безотчетном. . .
распоряжении все городские средства совершенно немыслимо»,
но существенного значения не имеет, будет ли контролю присвоен
исключительно правительственный характер. Обнародование Ма-
нифеста 26 февраля заставило министра внутренних дел пойти
на существенную корректировку своей позиции в этом вопросе.
Внесенное им совместно с государственным контролером представ-
ление было взято обратно, и взамен предложены новые основания
организации контроля. Их суть сводилась к следующему. Конт-
рольная комиссия создавалась не вне, а в составе городского
общественного управления. Ее председатель назначался министром
внутренних дел с «высочайшего соизволения». Из четырех членов
комиссии одного по представлению градоначальника назначал
министр внутренних дел, а три остальных избирались думой.
Проверке комиссии подлежали денежные обороты и отчетность
общественного управления как в отношении их «правильности»,
так и «соответствия интересам города». Причем имелась в виду
не только документальная проверка, но и фактическая ревизия
денежных оборотов, а также строительных и иных работ и операций
по городскому хозяйству. (Подобная проверка была обязательна
только в тех случаях, когда работы производились за счет ссуд
и пособий правительства или на совместные средства казны и го-
97 Журнал Соединенных департаментов // Там же, л. 812.
98 РГИА, ф. 1287, оп. 38, д. 3706, л. 583—627.
724
рода). Комиссия подчинялась не управе, а думе и тем самым стави-
лась в независимое положение от подотчетных ей исполнительных
99
органов.
Приступив к обсуждению проекта, Соединенные департаменты
выразили согласие с мнением министра внутренних дел о том, что
одинаковый для всех городов порядок устройства общественного
управления оказался непригодным для ведения коммунального
хозяйства в столь крупных масштабах, как в столице. Было обра-
щено внимание на то, что городские расходы в Петербурге,
достигнув к 1903 г. 28.8 млн. р., сравнялись и даже превысили
сметные назначения отдельных частей государственного управления
(Ведомство православного исповедания — 28 млн. р., Министерство
иностранных дел — 5.7 млн., Государственный контроль —
8.3 млн. р.). Соединенные департаменты констатировали, что форма
организации городского управления, оказавшаяся для столичных
условий несовершенной, породила разного рода негативные явления
в деятельности думы. А так как Городовое положение не воору-
жило правительственную власть достаточными полномочиями для
их устранения, администрации приходилось мириться со многими
проявлениями «неуспешного течения городских дел».99 100 Было отме-
чено, что «неприменимость» некоторых общих положений закона
1892 г. к Петербургу наиболее ярко выявилась в результатах
городских выборов. Сославшись на их итоги в 1893 и 1897 гг.,
Департаменты заключили: «Сохранить такое ненормальное поло-
жение не представляется возможным, и необходимо принять
меры».101 102
Оценивая представленный Плеве проект в целом, Соединенные
департаменты отметили, что его предложениями «не затрагиваются
коренные устои, на коих зиждется с 1870 г. устройство городского
управления в империи». Неизменным остается круг дел, предостав-
ляемых ведению общественного управления. Сохраняется «в суще-
стве своем» порядок, в соответствии с которым непосредственное
заведование делами вручается представителям «местного населе-
ния», а на правительственную власть возлагается только надзор за
деятельностью выборных учреждений. Соединенные департаменты
сочли нужным подчеркнуть, что «польза такого устройства, при-
данного городскому самоуправлению с 1870 г., изведана на деле,
подтверждена свыше 30-летним опытом и ныне не подвергается
102
сомнению».
Рассмотрение проекта в Государственном совете началось месяц
спустя после появления Манифеста 26 февраля. С точки зрения
Соединенных департаментов законопроект «вполне отвечал предна-
99 Журнал Соединенных департаментов// РГИА, ф. 1149, оп. 13, 1903 г.,
д. 76 6, л. 815—816.
100 Там же, л. 817.
101 Там же.
102 Там же, л. 818.
125
чертаниям Манифеста. . . не устранял дарованной городскому само-
управлению самостоятельности, но вводил лишь такие приемы
управления, при которых взаимодействие общественных сил и пра-
вительственной власти должны привести к благотворным для город-
ского хозяйства результатам».103
Обсуждение проекта шло по основным направлениям реформы:
I. Об изменении избирательного закона; II. О порядке проведения
выборов; III. О надзоре за деятельностью общественного управле-
ния; IV. О контроле над денежными оборотами С.-Петербургского
общественного управления.
I. Департаменты безоговорочно высказались за предоставление
квартиронанимателям избирательного права независимо от того,
в чью пользу будет поступать уплачиваемый ими налог — в пользу
города или государства.104 Но при обсуждении размера избира-
тельного ценза была проявлена по меньшей мере непоследователь-
ность. С одной стороны, подчеркивалось, что «следует ввести
квартирохозяев в состав избирателей в таком числе, чтобы они
имели возможность оказывать на выборы должное влияние».
Опираясь на данные Министерства внутренних дел, Департаменты
констатировали, что при цензе, намечаемом проектом, квартирона-
ниматели окажутся среди избирателей в значительном меньшин-
стве.105 «При таких условиях, — записано в журнале, — трудно ожи-
дать ощутительных результатов от принимаемой меры». И тем не
менее Департаменты не решились на понижение избирательного
ценза («разумная осторожность требует соблюсти в этом деле
должную постепенность») и высказались в поддержку того размера,
который был намечен проектом. В отношении передачи государ-
ственного квартирного налога Петербургу мнения членов Государ-
ственного совета разделились: 5 человек высказались категори-
чески против, 33 — за (из них 12 — за то, чтобы налог передать
городу полностью).
II. Что касается проектируемого порядка производства выбо-
ров, то Департаменты нашли его «вполне целесообразным».106 Они
признали, что действующая система выборов — их проведение
одним избирательным собранием — привела к «наименее благо-
приятным результатам». Кроме того, при ожидаемом возрастании
числа избирателей до 12 тыс. соединение их в одном избира-
103 Там же.
104 Кроме квартиронанимателей дополнительно право участия в выборах наряду
с благотворительными, учеными, учебными и правительственными учреждениями
(ст. 17 Гор. пол.) получили церкви и духовные установления христианских
исповеданий, а также сословные и общественные союзы.
105 Отмечалось, что при уровне ценза с минимальным налогом в 33 р. в выбо-
рах смогли бы принять участие около 5 тыс. квартиронанимателей. Общее же
число избирателей предположительно составило бы примерно 12 тыс. человек,
так как по сравнению с 1898 г. количество избирателей прежних категорий
в результате переоценки стоимости недвижимых имуществ должно возрасти
с 5 тыс. до 7 тыс. человек.
106 РГИА, ф. 1149, ОП. 13, 1903 Г., Д. 76 б, л. 819—822.
126
тельном собрании оказалось бы просто «неисполнимым». Одобрив
предложение о делении избирателей на разряды, Департаменты
признали также удачными и принятые для такого деления осно-
вания, а именно имущественный принцип. Только такая группи-
ровка, по мнению Департаментов, и может создать ту «общность»,
которая при других критериях соединения избирателей оказалась
бы невозможной. Поэтому в 1891 г. Государственным советом
и были отвергнуты предложения о делении избирателей как по
сословному, так и социально-профессиональному признакам.107
Отметив, что при двухразрядной системе в первый разряд
войдет лишь 270 человек, а во второй — больше 10 тыс., Департа-
менты, однако, отвергли деление избирателей на большее коли-
чество разрядов. По их мнению, это ослабило бы значение другой
меры — наделения избирательным правом квартиронанимателей.
Поскольку, за редким исключением, они попадут в последний
разряд, их шансы оказаться избранными в думу резко понизятся,
а значит, и состав гласных останется фактически без изменения.
В итоге Соединенные департаменты одобрили деление избирателей
на два разряда и, кроме того, разбивку избирателей второго
разряда на территориальные участки не как возможную, а как
обязательную меру.
Получила одобрение баллотировка не шарами, а записками,
упрощающая процедуру выборов.108
Обсуждался вопрос и о том, можно ли признать достаточным
для избрания в думу получение относительного большинства голо-
сов. В правилах о выборах (дворянских, земских и др.), установ-
ленных российским законодательством, признавалось действитель-
ным лишь абсолютное большинство голосов. От такого требования
в отношении общественного управления столицы министр внутрен-
них дел предлагал отказаться, мотивируя это тем, что при голосо-
вании записками кандидат сможет собрать более половины голосов
лишь в совершенно исключительных случаях. Поддержав предло-
жение Плеве, Соединенные департаменты сочли все же необходи-
мым определить какой-то минимум поданных голосов (1/3, 1/5
и т. д.). Однако величину такого минимума было решено устано-
вить впоследствии на основании реальной практики выборов.109
III. Обратившись к тому, как решалась проектом проблема
правительственного контроля, Соединенные департаменты отме-
тили, что надзор над общественными учреждениями в его настоя-
107 В приведенном здесь же журнале Государственного совета за 1891 г.
отмечалось, что в случае сословного деления в избирательном собрании дворян
оказались бы объединены лица с совершенно разнородными интересами: дво-
ряне-домовладельцы, дворяне, занятые торговлей, а также дворяне, ведущие
фабричное дело.
108 РГИА, ф. 1149, оп. 13, 1903 Г., Д. 76 б, л. 828—832.
109 Там же, л. 837. — По поводу этой статьи в прессе высказывалось опасе-
ние, что данные правила теоретически не исключают возможности попадания
в думу гласных, получивших хотя и «наибольшее», но совершенно мизерное
(10—5) число голосов (Вестник Европы. 1903. Кн. 8. С. 850—851).
127
щем виде установлен в 1890 г. изданием нового Положения
о земских учреждениях. Составители закона руководствовались
двумя моментами. Было признано, во-первых, что земские учреж-
дения должны находиться под бдительным надзором государствен-
ной власти, которая будет руководить их деятельностью, объеди-
нять и направлять ее в соответствии с видами правительства,
и, во-вторых, что было бы неосторожно возлагать на губернскую
администрацию разрешение земских вопросов «по существу». Что
касается вновь образуемого губернского по земским делам присут-
ствия, то и оно «едва ли будет обладать силами и средствами,
необходимыми для вполне отвечающего местным пользам и нуждам
разрешения вопросов земского хозяйства» (Журнал Соединенных
департаментов Государственного совета. 1890. № 23. С. 6). Те же
установки были положены и в основу Городового положения 1892 г.
В журнале Соединенных департаментов ( 1903 г.) подробно зафикси-
ровано мнение Государственного совета по вопросу о правитель-
ственном надзоре при пересмотре Городового положения 1870 г.
Государственный совет нашел тогда нежелательным при определе-
нии границ надзора для городских учреждений идти дальше тех
пределов, которые были установлены для земства. Государственный
совет полагал, что излишняя правительственная опека столь же
вредна, как и недостаточность контроля. Контроль необходимо
сочетать с такой долей самостоятельности общественных учрежде-
ний, «которая привлекла бы на городскую службу лучших мест-
ных людей, близко знакомых с общественными потребностями
и нуждами». Чрезмерное стеснение самостоятельности городских
органов едва ли полезно с точки зрения правительственных
интересов. «В случае излишнего ограничения дум и управ они
утратили бы значение ответственных органов общественного управ-
ления и весь центр тяжести сего управления перешел бы в руки
администрации» (Журнал Соединенных департаментов. 1892. № 38.
С. 3—5).110 111
Возвращаясь к той же проблеме 10 лет спустя, Соединенные
департаменты полагали, что «отступление от этих краеугольных
начал земского и городского управления не должно быть допу-
щено».1,1 Под этим углом зрения и рассматривались предложения
В. К. Плеве в области надзора.
Признав, что правила о надзоре «в общепринятой его постановке»
оказались для столицы «недостаточными и не достигающими цели»,
Департаменты вместе с тем считали, что «не может быть, конечно,
речи о каком-либо посягательстве на ограничение установленной
законом самостоятельности общественного управления».112 Было
высказано мнение, что общественному управлению «надлежит пре-
доставить в поручаемом ему деле возможно широкую самостоя-
тельность, а надзор правительственной власти применять лишь
1,0 РГИА, ф. 1149, оп. 13, 1903 г., д. 76 6, л. 838.
111 Там же.
112 Там же, л. 838—839.
128
в тех случаях, когда деятельность общественного управления
соприкасается с общегосударственными интересами».113 С таких
позиций Департаменты выразили несогласие с целым рядом прин-
ципиальных изменений, вносимых министром внутренних дел в дей-
ствующие правила о надзоре. Так, не была поддержана новая
редакция ст. 60, значительно расширявшая перечень предметов,
по которым принятые думой постановления должны были ут-
верждаться министром внутренних дел. Департаменты считали нуж-
ным оставить на его обязанности утверждение постановлений
лишь по таким делам, которые «по их значению в столице невоз-
можно предоставить окончательному решению думы».114
Сделав вывод, что такого значения лишено большинство вопро-
сов, передаваемых проектом на утверждение министра, Соединенные
департаменты высказались за то, чтобы по остальным делам, сверх
названных выше, решение думы считалось окончательным.115 Такая
постановка вопроса даже несколько расширяла рамки самостоя-
тельных действий думы по сравнению с ее возможностями по
Городовому положению 1892 г. В журнале заседания записано:
«Департаменты находят уместным в известной мере усилить права
С.-Петербургской думы и предоставить ей в делах, касающихся
исключительно городского хозяйства, полномочия, превышающие
дарованные Городовым положением остальным городским общест-
венным управлениям». При этом Департаменты не преминули
отметить, что в случае необходимости правительственная власть
всегда будет иметь возможность вмешаться для принятия соот-
ветствующих мер, так как все постановления думы по-преж-
нему подлежат просмотру градоначальником, который может при-
остановить их и передать на рассмотрение Особого присут-
ствия.116 *
Соединенные департаменты отклонили также предложения о том,
чтобы на утверждение министра передавались инструкции думы
ее исполнительным органам (ст. 60, п. 9).1,7 Причем в качестве
аргумента был повторен неоднократно приводившийся довод о том,
«что чрезмерное стеснение самодеятельности общественных учреж-
дений» не только вызовет их недовольство, но и обременит губерн-
113 Там же, л. 842.
114 К их числу были отнесены постановления о приобретении и отчуждении
принадлежащих городу недвижимых имуществ, о займах, поручительствах или
гарантиях от имени города, о заключении договоров с частными предприни-
мателями относительно устройства и эксплуатации ими городских сооружений
общего пользования. Причем имелись в виду только проекты договоров со сроком
действия не менее 12 лет и на сумму свыше 500 тыс. р. (РГИА, ф. 1149, оп. 13,
1903 г., д. 76 б, л. 842).
115 РГИА, ф. 1149, оп. 13, 1903 г., д. 76 б, л. 842.
1,6 Там же, л. 843.
1,7 Исключение было допущено в отношении инструкций исполнительным
органам, заведовавшим городскими училищами, на том основании, что именно
в такого рода постановлениях дум нередко превышались пределы предостав-
ленных им полномочий.
9 В. А. Нардова
129
скую администрацию «непосильной обязанностью разрешения массы
мелочных дел городского хозяйства и благоустройства».118
Ряд положений был признан не соответствующим началам
самоуправления. С такой формулировкой была отклонена, в част-
ности, новая редакция ст. 65, предоставлявшей правительственным
органам право не только «отмены» или «изменения» постановлений
думы, но и их «замены», что означало бы дальнейшее расширение
права администрации вмешиваться непосредственно в хозяйственные
дела общественного управления и даже подменять его. «Заведование
общественными делами и разрешение их по существу, — записано
в журнале Соединенных департаментов, — составляет ее (думы. —
В. Н.) неотъемлемое право».119 На том же основании была изменена
ст. 67 проекта, которой предусматривалась передача докладов
управы на рассмотрение Особого по делам города С.-Петербурга
присутствия в случае двукратной неявки гласных на заседания
думы. Чаще всего затруднения возникали с разрешением наиболее
важных дел, когда требовалось собрать думу в усиленном составе —
не менее 1/2 гласных. Департаменты полагали, что широкое при-
менение постановления, изложенного в ст. 67, привело бы к тому,
что дела «капитальнейшего значения для общественного управле-
ния» (об отчуждении имуществ, займах, заключении договоров
и т. д.) решались бы не думой, а коллегией, состоящей более чем
наполовину из правительственных чиновников. «Если дело примет
такой оборот, — говорится в журнале Соединенных департамен-
тов, — то начала самоуправления будут поколеблены. . .». По реше-
нию Департаментов дела, требующие для рассмотрения усиленного
состава гласных, должны были поступать в Особое присутствие
лишь в том случае, если бы заседание думы сорвалось три раза
подряд. Причем для их обсуждения в третий раз признавалось
достаточным наличие 1/3 гласных. Что касается остальных кате-
горий дел, то на рассмотрение присутствия они могли передаваться
в «исключительном порядке». Кроме того, полномочия Особого
присутствия в отношении указанных дел Департаменты ограничили
правом только утверждать или отклонять доклады управы.120
Дискуссия возникла в связи со ст. 62 и 63 проекта, которые
оставляли за градоначальником право просматривать все, даже и не
подлежащие утверждению правительственной власти постановления
думы и возбуждать вопрос об их отмене или замене. «Это право, —
констатировали Соединенные департаменты, — весьма обширное
и ставит всю деятельность общественного управления под контроль
административной власти». В ходе обсуждения наиболее либерально
настроенные члены Государственного совета обращали внимание
на то, что «такой не ограниченный никакими пределами простор
1,8 РГИА, ф. 1149, оп. 13, 1903 г., д. 76 6, л. 842—843.
119 Там же, л. 849.
120 Там же, л. 849—850.
130
действий администрации ставит думу в подчиненное положение и,
умаляя без надобности ее самостоятельность, подрывает интерес
общественных сил к общественному делу». Они предлагали по
крайней мере придать редакции этого постановления менее общий
характер, конкретизировав, на какого рода дела простирается право
протеста административной власти. Большинство не только откло-
нило это предложение, но находило, что даже обсуждение рассматри-
ваемого постановления «несвоевременно».121 122 Это мотивировалось
тем, что, поскольку рассматриваемое постановление точно воспроиз-
водит правило, содержащееся в Городовом (ст. 83) и Земском
(ст. 87) положениях, его «более узкая редакция» дала бы земским
и городским учреждениям основание утверждать, что «по отношению
к ним административному усмотрению предоставляется больший. . .
простор», чем по отношению к общественному управлению столицы.
Департаменты высказались за сохранение указанных статей проекта
без изменения. «Таким образом, — записано в журнале, — общест-
венное управление останется под постоянным контролем и ни одно
постановление сего управления не может быть приведено в исполне-
ние без ведома и согласия градоначальника».1 2 Как видно, Госу-
дарственный совет стоял на весьма консервативных позициях
и возражал лишь против чрезмерного по сравнению с действую-
щим Городовым положением сужения самостоятельности столичного
общественного управления.
IV. В связи с предложенной проверкой денежных, имуществен-
ных и хозяйственных оборотов и отчетности общественного управ-
ления 123 Департаменты рассмотрели действующий порядок осущест-
вления такого контроля и пришли к выводу, что «при общем
преобразовании С.-Петербургского общественного управления на
контрольную часть должно быть обращено серьезное внимание,
ибо оставление ее неупорядоченной подорвало бы значение всех
остальных принимаемых мер». Было признано, что окончательные
предложения министра внутренних дел по этому вопросу вполне
отвечают правильной постановке контроля и имеют несомненные
преимущества по сравнению с проектом, взятым обратно.124
«Контрольная комиссия по законопроекту, — писал «Вестник Ев-
ропы», — связывала городское общественное управление. . . по ру-
кам и ногам, — теперь же, в тексте закона, она является только
возмещением того, что думе следовало уже давно иметь по соб-
ственной инициативе».125
Проект «Положения об общественном управлении г. С.-Петер-
121 Там же, л. 847—848.
122 Там же, л. 848.
123 Главные основания устройства поверки денежных, имущественных и хозяй-
ственных оборотов и отчетности общественного управления// РГИА, ф. 1149,
оп. 13, 1903 г., д. 76 б, л. 903—904.
124 РГИА, ф. 1149, оп. 13, 1903 г., д. 76 б, л. 851—854.
125 Вестник Европы. 1903. Кн. 8. С. 847.
9*
131
бурга» 126 24 мая 1903 г. рассматривался Общим собранием
Государственного совета. Утвердив единогласные заключения Де-
партаментов, Общее собрание остановилось на вопросе, вызвавшем
разноречивые суждения, — о предоставлении в пользу города госу-
дарственного квартирного налога. Единого мнения по этому
вопросу не достигли и в Общем собрании: 18 человек высказались
за передачу налога городу полностью, 36 — за передачу 1/2 суммы,
которая причиталась с плательщиков, отнесенных к восьмому и сле-
дующим более высоким разрядам.127 На «высочайшее усмотрение»
было представлено оба мнения. Царь согласился с большинством.
Проект «Положения об общественном управлении г. С.-Петербурга»
был утвержден царем 8 июня 1903 г.128 Положение вводилось
в действие с 1 января 1904 г.129
Выражая отношение к «Положению» 1903 г. либеральной части
общества, «Вестник Европы» писал: «Пройдя теперь через Соеди-
ненные департаменты Государственного совета. . . и Общее его со-
брание. . . законоположение 8 июня. . . уже не внушает таких опа-
сений, какие год тому назад внушал законопроект о преобразовании
С.-Петербургского городского общественного управления. . .
Общественное управление города С.-Петербурга может без всякого
сожаления расстаться с городовым „Положением^ 1892 года. Оно
само было вызвано некогда более или менее временными требова-
ниями общей внутренней политики и имело в виду только одно,
а именно ограничить городское самоуправление, действовавшее до
того времени на основании Городового положения 1870 г. В на-
стоящем же „Положении общественного управления г. С.-Петер-
бурга ” можно встретить довольно существенные и даже жела-
тельные изменения в самом городовом Положении 1870 года».130
Действительно, в результате обсуждения и в Совещании из
представителей заинтересованных ведомств, и в Государственном
совете проект Плеве претерпел существенные изменения. Прежде
всего они коснулись положений, определявших порядок и рамки
правительственного контроля за деятельностью общественного
управления. Были устранены наибольшие крайности проекта, сохра-
нение которых сводило бы на нет всякую самостоятельность
городской думы. Такое направление проекта в условиях нарастания
общественного подъема в стране и после появления Манифеста
26 февраля 1903 г., декларировавшего развитие местного само-
126 Проект, исправленный по заключениям Соединенных департаментов//
РГИА, ф. 1149, оп. 13, 1903 г., д. 76 6, л. 877—904.
127 РГИА, ф. 1149, оп. 13, 1903 г., д. 76 б, л. 906—908.
128 Там же, л. 910. — Были утверждены также мнения Государственного
совета об отмене адресного и паспортного сборов в доход города и о порядке
ревизии денежных отчетов С.-Петербургского общественного управления (там же,
л. 911—914).
129 Высочайше утвержденное 8 июня 1903 г. Положение об общественном
управлении г. С.-Петербурга. Изд. Хозяйственного департамента Министерства
внутренних дел. СПб., 1903.
30 Вестник Европы. 1903. Кн. 8. С. 844.
132
управления, не могло встретить полной поддержки Государствен-
ного совета.
Из 133 статей, содержащихся в «Положении» 1903 г., 16 — со-
вершенно новые, 82 дополняют или изменяют соответствующие
статьи Городового положения 1892 г. и только 35 воспроизводят
их без всякого изменения текста.131 Однако при этом «Положение»
в своих принципиальных установках не вышло за рамки закона
1892 г. Правящие круги оставались на позиции сдерживания
процессов развития самоуправления. Вместе с тем проведение
в жизнь ряда позитивных решений, таких как предоставление
избирательного права квартиронанимателям, разделение обязанно-
стей по председательствованию в думе и управе, сокращение
числа дел, подлежащих утверждению министром, установление
месячного срока для ответа на ходатайства думы и др. наряду
с усовершенствованием форм контроля за исполнительным органом
общественного управления, создавало несколько более благоприят-
ные условия для муниципальной деятельности.
Выборы в столичную думу по новому избирательному закону
на шестилетие (с 1904 г.) состоялись в ноябре 1903 г. В список
избирателей было внесено 12 285 человек. В соответствии с новым
законом выборы проходили по разрядам. В первый разряд попали
избиратели (286 человек), вносившие в доход города от 51 497 до
2264 р., суммарно третью часть поступлений от цензовиков, во
второй — остальные 11 999 избирателей, уплачивавших от 2264 до
24 р. Таким образом, право избирать 1/3 часть думы (54 гласных)
получила ничтожная кучка состоятельнейших людей столицы.
Квартиронаниматели (они, естественно, шли по второму разряду)
приняли активное участие в выборах и сумели получить в думе
более трети мест (61 из 162).
Высокий избирательный ценз, установленный для плательщиков
квартирного налога, определил социальный состав и имущественное
положение гласных от новой категории избирателей.132 133 Из 60 глас-
ных, избирательное право которых основывалось исключительно
на уплате квартирного налога,13 48 принадлежало к потомствен-
ным дворянам (среди них 7 титулованных), 4 человека были
личными дворянами, 3 — потомственными почетными гражданами,
1 принадлежал к купечеству. Четверо гласных, по нашему мнению,
могут быть отнесены к разночинцам. Основную массу гласных
(квартиронанимателей) составляли лица, у которых были доста-
точно высокие гражданские и военные чины (49 из 60). Из 40 граж-
131 Подсчитано М. И. Мышем ( Мыш М. И. Положение 8 июня 1903 г. об
общественном управлении г. С.-Петербурга с относящимися к нему судебными
и правительственными разъяснениями. СПб., 1904. С. 2).
132 Все подсчеты проводились на основании сведений о личном составе
С.-Петербургской городской думы на шестилетие— 1904—1910 гг. (РГИА,
ф. 1288, оп. 5, 1904 г., д. 29, л. 2—166).
133 В одном случае сведения отсутствуют. Принимались в расчет и гласные,
участвовавшие в выборах по доверенности лиц, избирательное право которых
было приобретено уплатой квартирного налога. Гласные с двойным избиратель-
ным цензом не учитывались.
133
данских чиновников у 23 были чины III и IV классов, у 16 —
V—IX, у 1—X класса. Военные чины III и IV классов имели
5 гласных, VI—VIII классов — 4. Придворные чины были у 7 глас-
ных. Из не имеющих чинов трое являлись лицами свободных
профессий. Таким образом, стремление авторов закона не допустить
в думу демократический элемент было удовлетворено. Удалось ли
одновременно достичь другую желаемую цель — поднять средний
образовательный уровень гласных? Анализ состава думы показы-
вает, что из 60 гласных квартиронанимателей высшее образование
имели 48 человек (80 %), среднее, в том числе специальное, —
11 (18.3%), домашнее—1 (1.7%). Среди остальных 100 глас-
ных, избирательное право которых обеспечивалось недвижимым
имуществом или владением торгово-промышленным предприятием,
высшее образование имели 44 %, среднее — 36, начальное — 20 %.
В целом образовательный уровень гласных оказался достаточно
высоким и существенно отличался от соответствующих данных
предыдущего состава думы. Так, в 1904 г. в столичной думе
насчитывалось 57.5 % лиц с высшим образованием, в 1898 г. —
42.9, со средним — соответственно 29.4 и 27.2 %. В 1904 г.
у 13.1 % гласных было начальное образование, в 1898 г. 29.9 % глас-
ных считалось просто грамотными.
Подавляющее большинство гласных, как уже было сказано,
относилось к чиновничеству, но в их лице дума пополнилась
крупнейшими специалистами — правоведами, экономистами, архи-
текторами, врачами, инженерами. Достаточно сказать, что в думу
были избраны такие известные лица, как юристы А. Ф. Кони
(почетный академик, сенатор) 134 и И. Я. Фойницкий (заслуженный
профессор С.-Петербургского университета, член Международного
союза уголовного права, сенатор), экономист Л. В. Ходский
(профессор финансового права С.-Петербургского университета,
издатель журнала «Народное хозяйство»), вице-президент Акаде-
мии художеств И. И. Толстой,135 доктор всеобщей истории
Н. И. Кареев, доктор медицины, лейб-хирург Е. В. Павлов, инже-
неры К. А. Скальковский, И. А. Лихачев и др>угие.
Большинство гласных квартиронанимателей сразу же активно
включилось в работу думы. Из них по крайней мере третья
часть вошла в состав различных подготовительных и исполни-
тельных комиссий. Так, Н. Н. Брусницын стал председателем
комиссии по благотворительности. М. М. Красовский возглавил
подготовительную «комиссию по разработке вопроса о мерах
к упрощению порядка судопроизводства в столичном мировом
суде». В качестве членов квартиронаниматели принимали участие
в работе подготовительных комиссий, рассматривавших вопросы
о санитарной и больничной организации в столице, об участии
городского общественного управления в разрешении устройства
134 Вскоре после избрания от звания гласного отказался.
135 Также отказался от звания гласного.
134
заводов и фабрик в Петербурге, о северо-западных железнОДо-
рожных и водных путях и С.-Петербургском торговом порте и т. п.
Вместе с тем нельзя не отметить, что наиболее важные и от-
ветственные комиссии, такие как финансовая и ревизионная, оказа-
лись в прежних руках, у так называемой стародумской партии.
Практически необновленной осталась и управа. Возвращение к раз-
рядной системе выборов, при которой 1 /40 части избирателей
было предоставлено право избирать 1/3 часть гласных, во многом
парализовало возможность новой расстановки сил в думе. Обращая
внимание на выявившиеся сразу же недостатки в «Положении
об общественном управлении г. С.-Петербурга», «Вестник Европы»
особо подчеркивал, что при проведении общероссийской реформы
не следует, во-первых, выделять крупных плательщиков в особую
группу и, во-вторых, допускать к участию в выборах только нани-
мателей дорогостоящих квартир.13
136 Вестник Европы. 1904. Кн. 4. С. 867—880.
Глава V
ПОЛИТИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ОРГАНОВ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В НАЧАЛЕ XX в.
Органы городского общественного управления в России вплоть
до начала XX в. находились в стороне от оппозиционного движе-
ния земства. Городовые положения 1870 г., в равной мере и 1892 г.,
ограничив компетенцию дум узко хозяйственной сферой, исключили
возможность каких бы то ни было проявлений их политической
активности. Сказывалось и влияние такого фактора, как социаль-
ный состав дум — преобладание в них купечества с присущим ему
тогда политическим индифферентизмом. На протяжении 70—90-х гг.
выступления с политической окраской, прозвучавшие в стенах дум
или тем более получившие их одобрение, были единичны. В целом
думы характеризовало пассивное отношение к событиям общест-
венно-политической жизни страны.
Тем не менее еще при действии Городового положения 1870 г.
имели место многочисленные столкновения дум с администрацией
в основном на чисто хозяйственной почве, вызванные постоянным
вмешательством властей в деятельность общественного управления.
В ходе таких конфликтов обнаруживались зачатки самосознания
разнородных элементов, объединенных званием гласных, их готов-
ность противостоять бюрократическому аппарату монархии. Но если
применительно к 70—90-м гг. можно говорить лишь о зарождении
определенной тенденции, то с начала XX в. процесс развития
самосознания гласных быстро набирает силу. Это было естествен-
ным следствием противоречия между неудовлетворительной пра-
вовой основой деятельности дум и усиливающимся значением
органов самоуправления в жизни капиталистического города.
По мере расширения объема и усложнения деятельности дум Горо-
довое положение 1892 г. все больше тормозит их работу, все
большее недовольство вызывают опека и контроль со стороны
администрации, все очевиднее становится необходимость городской
реформы.
136
Новое Городовое положение 1892 г., существенно сузив круг
городских избирателей, исключив из их числа представителей
мелкой буржуазии, привело к некоторому изменению соотношения
в их составе между буржуазно-купеческой частью и дворянско-
интеллигентской в пользу последней. А это в свою очередь, осо-
бенно в ряде городов, сказалось на составе городских дум, способ-
ствовало их пополнению политически более активным элементом
из числа дворянства и интеллигенции. В обстановке общенацио-
нального кризиса в годы третьей революционной ситуации проис-
ходили постепенная политизация деятельности городских дум, их
подключение к земскому либерально-оппозиционному движению.
Одним из проявлений думского либерализма стало движение
за созыв общероссийского съезда городских голов. Самодержавие
ревниво следило за тем, чтобы деятельность органов самоуправ-
ления строго ограничивалась местными рамками. Даже деловые
контакты любого рода между думами отдельных городов запре-
щались. В то время как допускались разного рода научные
и профессиональные съезды, идея созыва съездов органов само-
управления была совершенно неприемлема для самодержавного
правительства, усматривавшего в них потенциальную опасность
возникновения общегосударственного представительства. Между
тем на первых порах думы преследовали вполне прозаические цели.
Разобщенность городских дум, невозможность для них обмена опы-
том даже по самым безобидным вопросам отрицательно сказыва-
лись на результатах их работы, что особенно остро стало ощу-
щаться с усложнением муниципальной деятельности в конце XIX—
начале XX в. Впервые идея созыва съезда была высказана
в январе 1895 г. на обеде, который давал петербургский городской
голова В. А. Ратьков-Рожнов для городских голов, приехавших
в столицу в связи с приемом, устраиваемым царем для депутаций
от дворянства, земства, городов и казачества по случаю его брако-
сочетания с великой княжной Александрой Федоровной. Если для
земства такие частные встречи-«беседы» уже с конца 80-х гг. стали
традиционной формой сношений, то представители городов собра-
лись для обсуждения своих нужд впервые.1 Вторая встреча состоя-
лась в мае 1896 г. в Москве во время коронационных торжеств.
И снова был поднят вопрос о съезде. Однако, как писал позднее
городской голова г. Уфы А. А. Маллеев,1 2 «никто из городских
1 РГИА, ф. 1287, оп. 38, д. 3679, л. 53; Северный вестник. 1895. № 3. С. 19.
2 А. А. Маллеев — из дворян Самарской губернии — начал службу в каче-
стве мирового посредника в 1868 г., затем в 1873—1893 гг. служил мировым
судьей. Городским головой он был избран в 1893 г. и затем переизбирался
в 1897, 1901, 1905 гг. (РГИА, ф. 1287, оп. 38, д. 3723, л. 1—91). В вышедшем
в 1903 г. «Альбоме городских голов Российской империи» (с. 292) отмечено,
что в бытность его городским головой в Уфе построены здания 5 приходских
училищ, одного городского, женской гимназии, библиотеки, ломбарда, думы, банка,
бойни, сооружены электрическая станция и водопровод, произведено замощение
улиц, открыты реальное и 4-классное городское училище, воскресные школы.
Однако в начале 1905 г. в секретном донесении уфимского губернатора на имя
начальника Главного управления по делам местного хозяйства С. Н. Гербеля
137
голов не хотел принять на себя инициативу приглашения товарищей
к общей просьбе перед министром внутренних дел по данному
делу».3
Реальных шагов в этом направлении не было предпринято
до 1901 г., когда активизация либерально-оппозиционного движе-
ния в стране дала новый импульс вопросу о съезде городских
голов.
Кстати, показателем того, что либеральные настроения в какой-то
мере затронули городские думы и даже провинциальные, может
служить отклик ряда из них на 40-летие Манифеста об освобожде-
нии крестьян. Нижегородская, Саратовская, Одесская, Херсонская
городские думы в ознаменование этого события приняли постанов-
ления ходатайствовать об освобождении крестьян от телесных нака-
заний. Дума Бериславля постановила просить, чтобы день 19 фев-
раля был причислен к народным праздникам.4 Если учесть, что
накануне юбилея цензурным ведомством было отдано распоряжение
редакторам периодических изданий исключить всякое упоминание
об этом событии в газетах и журналах, то нетрудно понять, что
инициатива дум произвела на правящие круги весьма неприятное
впечатление. Для нас же важно подчеркнуть, что почва для восприя-
тия идеи съезда в 1901 г. была более подготовленной, чем в 1895—
1896 гг.
В апреле 1901 г. А. А. Маллеев обратился к головам губернских
и областных центров с письмом, предлагая в нем внести на обсужде-
ние дум вопрос о периодических съездах городских голов и пред-
ставителей дум. Такие съезды, по его мнению, не только необходимы
для обмена опытом между отдельными думами, но и позволят уста-
новить непосредственные, помимо губернского начальства, контакты
органов общественного управления с правительственными инстан-
циями. А. А. Маллеев полагал также, что съезды смогут взять
на себя предварительную разработку вопросов, которые станут
предметом законодательной инициативы правительства.5 По ут-
верждению А. А. Маллеева, его предложение вызвало сочувствен-
ное отношение всех без исключения дум. Некоторые думы приняли
постановления о возбуждении соответствующих ходатайств, в ряде
случаев обсуждение не было допущено местной администрацией.6
По нашим сведениям, в мае—сентябре 1901 г. с ходатайствами
о съезде обратились Полтавская, Рязанская, Владимирская, Кур-
ская, Иркутская, Астраханская, Костромская и Ереванская город-
был поднят вопрос об отставке Маллеева как не соответствующего занимаемой
должности. Губернатор ссылался на его бездеятельность, а также неблагонадеж-
ность в политическом отношении. В обстановке 1905 г. министр внутренних
дел не счел возможным поддержать предложение губернатора (там же, ф. 1288,
оп. 5, 1905 г., д. 44, л. 1—2, 4—8, 13, 22—24).
3 РГИА, ф. 1287, оп. 38, д. 3679, л. 53.
4 Там же, л. 3. — Вырезка из газеты «Новое время» (1901. 22 марта).
5 Там же, л. 53—54.
6 Там же, л. 133—134.
138
ские думы.7 В думских ходатайствах 1901 г. по существу были
изложены те же соображения, которые содержались в письме
А. А. Маллеева. Никаких дополнительных требований думы тогда
еще не выдвигали.
Однако идея созыва городского съезда не встретила поддержки
со стороны как местной, так и центральной администрации.8 9
Губернаторы не только не усматривали в них какой бы то ни было
необходимости, но расценивали инициативу дум как противозакон-
ную. «Целью предполагаемых съездов, — писал рязанский губерна-
тор, — служит не обсуждение местных польз и нужд, подлежащих
ведению городского самоуправления, а задачи более широкие, не
исключая обсуждения подлежащих разрешению в законодательном
« 9
порядке мероприятии».
Сообщения о письме А. А. Маллеева появились в печати
в конце мая—начале июня 1901 г. и не прошли мимо внимания
Министерства внутренних дел.10 * В июне состоялся нелегальный
съезд земцев. В июле в министерство поступили первые донесения
губернаторов об отклике городских дум на обращение уфимского
городского головы. 23 августа министерство рассылает циркуляр
«О недопущении сношений между земскими и городскими управле-
ниями по предметам, имеющим общегосударственный характер».
В нем констатировалось, что в последнее время имели место случаи,
когда земские и городские общественные управления, «желая возбу-
дить ходатайство по предметам, не относящимся исключительно
к местным пользам и нуждам», входили в предварительные сноше-
ния с общественными учреждениями других губерний. Губернато-
рам предлагалось обратить особое внимание на недопущение подоб-
ных сношений и предупредить руководителей городских и земских
учреждений, что такие действия, «как носящие явный характер
превышения власти, могут повлечь за собой для виновных закон-
ную ответственность». Обо всех обнаруженных случаях «непра-
вильных сношений» губернатор был обязан безотлагательно дово-
дить до сведения министра внутренних дел.11
Ходатайства городских дум о разрешении съезда городских
голов Министерство внутренних дел признало не подлежащими
удовлетворению. По распоряжению министра внутренних дел
Д. С. Сипягина уфимскому городскому голове было «указано»,
что его действия выходят из «пределов предоставленных по закону
7 Там же, Л. 7, 9, 23, 31—33, 35—36, 38—39, 40—41, 48—49.
8 Исключение составил владимирский губернатор, признавший в своем отзыве
в Министерство внутренних дел разрешение съездов «крайне желательным».
На полях документа против этих слов сохранилась помета: «Не ожидал!» (РГИА,
ф. 1287, оп. 38, д. 3679, л. 23).
9 РГИА, ф. 1287, оп. 38, д. 3679, л. 7.
10 Россия. 1901. 27 мая; С.-Петербургские ведомости. 1901. 10 июня; Бирже-
вые ведомости. 1901. 13 августа; Южный край. 1901. 31 августа (РГИА, ф. 1287,
оп. 38, д. 3679, л. 4, 11—12, 22—23).
" РГИА, ф. 1287, оп. 38, д. 3679, л. 1.
139
должности городских голов власти и полномочий». «О принятии
таких указаний к руководству на будущее время» А. А. Маллеев
выдал губернатору соответствующую расписку (сентябрь 1901 г.).12 13
После вступления в должность нового министра внутренних дел
В. К. Плеве А. А. Маллеев решил позондировать почву. Директор
Хозяйственного департамента Министерства внутренних дел заявил
ему, что мысль о съездах пока неосуществима, а потому и правитель-
« । з
ство нечего затруднять такими ходатайствами.
Появление Манифеста 26 февраля 1903 г., в котором в числе
прочих декларируемых реформ имелось в виду и расширение мест-
ного самоуправления, дало основание надеяться на изменение нега-
тивного отношения правящих кругов к вопросу о съездах. Это
мнение особенно укрепилось после того, как А. А. Маллееву по
поручению В. К. Плеве предложили подготовить докладную записку
о периодических съездах представителей городов. Это поручение,
по-видимому, было связано с проектируемой министерством реорга-
низацией управления местным хозяйством. Так называемая «кон-
ституция Плеве» предполагала создание Совета местного хозяйства,
куда наряду с чиновниками вошли бы представители земств
и городов.14 Записка была подана уфимским городским головой
31 августа 1903 г. В ее заключительной части, изложенной
в самых верноподданнических выражениях («Смею думать, —
писал А. А. Маллеев, — что интересы городов — интересы России,
а следовательно, угодны нашему дорогому царю. . .»), испраши-
валось разрешение на проведение съезда, причем под руководством
назначенного правительством лица.15 В своем ответе А. А. Маллееву
министерство ограничилось заявлением, что высказанные в записке
предложения будут приняты во внимание при обсуждении проекта
преобразования центральных учреждений Министерства внутренних
дел по делам местного хозяйства.16
В 1902—1903 гг. при нарастающей активности либерального
движения (учреждение нелегального земского заграничного органа,
образование «Союза, освобождения», нелегальные съезды земцев-
конституционалистов и пр.) городские думы все еще продолжали
оставаться как бы пассивными наблюдателями происходящего.
Правда, мемуарная литература позволяет увидеть, сколь велик был
интерес к деятельности земцев либерально настроенной части
гласных городских дум.17 Н. И. Астров, в то время городской
секретарь Московской думы, свидетельствует: «Городские гласные
12 Там же, л. 20, 26, 30.
13 Там же, л. 54.
14 Кризис самодержавия в России. 1895—1917. Л., 1984. С. 149—150.
15 РГИА, ф. 1287, оп. 38, д. 3679, л. 53—55.
16 Там же, л. 58.
17 Интерес к земскому движению нашел отражение, в частности, в неопубли-
кованных воспоминаниях гласного Московской думы Н. П. Вишнякова (ЦГИА
г. Москвы, ф. 1334, оп. 1, д. 10, л. 104—105; д. 17, л. 93—95, 158—159).
140
как участники Московского губернского земства, в особенности
принадлежавшие к московской интеллигенции, были не только
хорошо осведомлены о развивавшемся земском движении, но живо
сочувствовали ему и хорошо знали его руководителей и главных
деятелей». «Если основная толща Московской думы, — писал он, —
по своему культурному уровню значительно уступала губернскому
земскому собранию, была иного социального состава, то интелли-
гентная группа Московской думы ничем не отличалась от передо-
вых земцев. . . Это были люди того же культурного слоя, тех же
настроений, тех же взглядов на политические задачи, стоявшие
перед Россией, и на методы их разрешения».18 Городские гласные
не оставались безучастны к антиземским акциям правительства.
«Городские просвещенные гласные, — писал Н. И. Астров, —
прекрасно понимали, что поход против земства есть поход против
общественных самоуправлений. В этом походе с очевидностью вы-
ступал целый план, целая система политического действия, на-
правленного к подавлению общественной самодеятельности в Рос-
сии и к новому усилению бюрократического начала. Брошюра
Витте о самодержавии и самоуправлении,19 распространявшаяся
среди нас, также волновала нас, горожан, как и земцев. Мы пони-
мали общий связывающий нас интерес и общую опасность. Опас-
ность не только для наших общественных учреждений, но и для
судьбы Росии».20 На неутверждение Д. Н. Шипова в должности
председателя московской губернской земской управы Московская
дума реагировала принятием постановления, в котором выражала
свое сочувствие и надежду, что он вернется к своей работе, столь
необходимой для России.21 И это уже было выражением протеста
против репрессивной политики правительства не отдельных глас-
ных, а думы как учреждения. По воспоминаниям Н. И. Астрова, из-
даваемый П. Б. Струве нелегальный журнал «Освобождение» вызы-
вал «большое любопытство и интерес» думских гласных. Причем
показательно, что многие знакомились с ним прямо в стенах думы,
так как в письменном столе городского секретаря хранился почти
полный комплект журнала.
В Московской думе, особенно среди ее служащих, проявлялись
и иные политические симпатии и настроения. По свидетельству
Н. И. Астрова, некоторые служащие статистического отделения
(«статистика считалась у нас левой») предпочитали читать не
«Освобождение», а статьи Мартова из «Искры». «Общие поли-
тические настроения, — писал Н. И. Астров, — вместе с воздухом
проникали в Красный дом на Воскресенской площади (здание
думы. — В. Н.). Но отношение городских деятелей к этому поли-
18 Астров Н. И. Воспоминания: В 2-х т. Paris, 1941. Т. 1. С. 272.
19 Имеется в виду конфиденциальная записка С. Ю. Витте «Самодержавие
и земство», впервые опубликованная в 1901 г. в Штутгарте.
20 Астров Н. И. Воспоминания. Т. 1. С. 273.
21 Там же. С. 274—275.
141
тическому воздуху было разное. Большинство делали свои повсе-
° 22
дневные дела и мало интересовались политикой».
Совершенно заглохла идея со съездом городских голов.
Н. И. Астров вспоминает, что на заданный ему как-то С. А. Му-
ромцевым вопрос, возможно ли созвать съезд городских деятелей,
он ответил, что «городская среда в целом отставала от земской
и еще не дозрела до потребности во взаимном общении». Атмосфера
в Петербургской думе так не походила на ту, которая была харак-
терна для Московской думы. А с думами провинциальными не
имелось никаких связей, кроме случайной, чисто деловой
переписки.22 23
Действительно, в эти годы не предпринималось даже попыток
возобновить ходатайство о городском съезде. Толчком к новой
серии таких ходатайств после трехгодичного перерыва послужили
сведения о разрешении правительством съезда представителей
земств. Как известно, в последний момент съезд был запрещен.
Тем не менее, хотя и полулегально, он состоялся (6—9 ноября
1904 г.) и подавляющим большинством высказался за ограничение
самодержавия законодательным представительством.
Хотя на съезде были представлены исключительно земцы,
некоторые из них являлись одновременно гласными дум. По Горо-
довому положению 1892 г. в состав городских дум входили предсе-
датели земских управ. Столичные думы, действовавшие на правах
уездной земской единицы, избирали своих представителей в гу-
бернские земские собрания. Некоторые городские гласные включа-
лись в состав губернских земских собраний как землевладельцы.
В составленном по жандармским донесениям списке лиц, участво-
вавших на предварительных собраниях земцев в Москве 30 октября,
1, 2, 3 и 4 ноября 1904 г., мы находим фамилии гласных Москов-
ской думы — графа С. Л. Толстого, присяжного поверенного
Ф. Н. Плевако, потомственного почетного гражданина М. В. Челно-
кова.24 На самом съезде от Московского губернского земства при-
сутствовали Н. И. Гучков и М. В. Челноков, являвшиеся гласными
думы.25
Съезд земцев не только явился важной вехой в развитии зем-
ского либерализма, но и оказал большое влияние на деятелей
городского самоуправления, способствовал включению дум в оппо-
зиционное движение. Именно в два последних месяца 1904 г.
происходит быстрый процесс политизации их деятельности, что
нашло свое выражение и в поддержке решений земского съезда,
и в характере возобновленных ходатайств о съезде городских
22 Там же. С. 279.
23 Там же.
24 Государственный архив Российской Федерации (далее: ГАРФ), ф. ДП-00,
1904 Г., д. 1000, Ч. 1, Л. 76, 78—80.
25 Там же, л. 38.
142
представителен, и, наконец, в провозглашении ими самими поли-
тических требований.
«Для земства блеснул луч света, а мы-то почему забыты?» —
писал А. А. Маллеев в письме на имя помощника начальника
Главного управления по делам местного хозяйства Министерства
внутренних дел С. Е. Крыжановского и просил разрешения возбу-
дить перед министром внутренних дел вопрос о съезде.26 В первых
числах ноября Самарская дума отправляет две телеграммы:
одну — в адрес земского съезда с горячим пожеланием успеха
в разработке вопросов об упрочении и расширении прав выборных
общественных учреждений, другую — министру внутренних дел
с благодарностью за разрешение созыва совещания земских деятелей
и с ходатайством о съезде представителей городских дум. Поста-
новления о созыве съезда принимают Одесская, Томская,
Курская 27 и, наконец, Московская городские думы. Всякая ини-
циатива, хотя бы отдаленно напоминавшая политическую акцию,
вызывала в правительственных кругах особо сильное беспокойство,
если она исходила от столичных дум. 15 ноября московский
губернатор телеграфировал министру внутренних дел о включении
в повестку дня заседания думы 16 ноября вопроса о съезде пред-
ставителей городов.28 По докладу городского головы дума приняла
постановление: 1) возбудить ходатайство о созыве в Москве
всероссийского съезда городских голов губернских городов; 2) по-
ручить городскому голове незамедлительно образовать комиссию
из гласных и лиц, сведущих в городских делах, для разработки
подробной программы съезда и вопроса об участии в нем городов;
3) просить городские управления губернских городов России
примкнуть к настоящему ходатайству. 20 ноября ходатайство было
вручено московскому губернатору и сразу же препровождено
им в Министерство внутренних дел. Между тем дума, не дожи-
даясь ответа, приступила к выполнению второго и третьего пунктов
своего постановления.29
В министерстве с опасением ожидали подобного шага и от Петер-
бургской думы. Ее позиция беспокоила не только правительствен-
ные круги. Сторонники созыва съезда считали, что без Петер-
бургской думы съезд был бы недостаточно представительным.
Но еще недавно на ее поддержку в этом вопросе они рассчиты-
вать не могли.30
В Петербургскую городскую думу поступили два заявления.
Одно (13 ноября)—от гласного Г. А. Фильброка с предложе-
нием возбудить перед министром внутренних дел ходатайство
о созыве в Петербурге не позднее января или февраля 1905 г.
26 РГИА, ф. 1287, оп. 38, д. 3679, л. 60.
27 Там же, л. 67—69, 77—80, 86—90.
28 Там же, л. 62.
29 Там же, л. 65, 70—72, 133-134.
30 Астров Н. И. Воспоминания. Т. 1. С. 273.
143
съезда выборных представителей городских самоуправлений и
о предоставлении полномочий по его организации Петербургскому
городскому общественному управлению. Другое (16 ноября) —
от гласных А. Н. Никитина и В. С. Кривенко. В нем предлага-
лось возбудить ходатайство о разрешении съезда городских голов
и городских деятелей губернских, областных и вообще больших
городов для обсуждения вопросов, подлежащих ведению городского
общественного управления. Современная городская жизнь, писали
Никитин и Кривенко, выдвигает перед общественным управлением
множество разнообразных и сложных вопросов. Некоторые из них
более или менее удачно решены в отдельных крупных городах,
но их опыт не является достоянием остальных, поскольку город-
ские самоуправления живут совершенно обособленной жизнью.
Этим в немалой степени обусловлена «отсталость русских городов
в рациональных приемах городской жизни». Авторы заявления
считали, что одним из средств, способных вывести русское город-
ское управление из «состояния прозябания и беспомощности»,
могут стать съезды думских деятелей, созываемые «для обмена
мыслей по вопросам, близким каждому участнику съезда, и для
выработки положений, необходимых для нормального развития
русской городской жизни». При расплывчатости этой формули-
ровки для всех было вполне понятно, что речь шла о пересмотре
Городового положения 1892 г., не создавшего условий для нор-
мальной жизнедеятельности городских дум. Оба заявления были
оглашены на заседании думы 17 ноября. Причем под заявлением
Никитина и Кривенко поставили свои подписи 75 гласных.
Председательствующий, однако, не допустил обсуждения внесен-
ных в думу документов, потребовав их предварительного изучения
управой.31 Даже отсрочка в принятии решения по этому вопросу,
по-видимому, устраивала правительство.
Управа поддержала предложения о съезде. В ее докладе отме-
чалось, что созыв съезда несомненно принес бы существенную
пользу как в деле обмена опытом между городскими самоуправле-
ниями, так и для разработки вопросов, одинаково важных для всех
городов. Однако проблемы, подлежащие рассмотрению съездом,
были сведены ею к мерам борьбы с эпидемиями, эпизоотиями,
стихийными бедствиями, пожарами.32 15 декабря дума обсудила
доклад управы. На этот раз было принято постановление ходатай-
ствовать о созыве в скорейшем времени съезда представителей
городских общественных управлений по выбору дум. В том случае,
если бы правительство сочло нужным выбрать местом для съезда
Петербург, дума просила предоставить ей полномочия по его
организации.33
Во второй половине ноября революционная ситуация в стране
продолжала обостряться. Накалу либерально-оппозиционных
31 Известия С.-Петербургской городской думы. 1904. № 34. С. 2256—2257.
32 Там же. № 30. С. 1567—1569.
33 РГИА, ф. 1287, ОП. 38, д. 3679, л. 157.
144
настроений способствовала развернувшаяся по инициативе «Союза
освобождения» так называемая «банкетная кампания» в связи
с 40-летием введения судебных уставов. В ноябре—декабре торже-
ственные банкеты прошли в 34 городах, и в них участвовало
до 50 тыс. человек.34 35 На этих многолюдных собраниях ораторы
сменяли друг друга, звучали речи с критикой правительственной
политики, призывом к немедленному проведению реформ, выно-
сились резолюции в поддержку земского съезда, с требованием
конституции, созыва учредительного собрания. Очень часто
банкеты шли не по сценарию, намеченному их организаторами.
Выступления ораторов из числа радикально-демократической
интеллигенции выходили за рамки либеральной программы.
В своих целях использовали банкеты и революционные органи-
зации. В «Записке» Департамента полиции, содержащей оценку
общественно-политической обстановки в стране в конце 1904 г.,
констатируется: «Окончание банкетов криками „Долой само-
державие! ”, разброской революционных воззваний, хоровым
исполнением революционных песен и уличными демонстрациями
сделалось заурядным явлением». В «Записке» было обращено
внимание и на то, что банкеты очень часто проходили в помещениях
земских и городских учреждений и под председательством их
« 35
руководителей.
Так, 20 ноября одесским городским головой был устроен
по подписке банкет на 300 человек. Обстановка накалилась с самого
начала. Собравшаяся на улице толпа попыталась проникнуть
внутрь помещения. Раздавались требования присоединиться
к постановлениям, принятым земцами в Петербурге. Как сообща-
лось в шифрованной телеграмме градоначальника министру вну-
тренних дел, на банкете звучали речи с призывом к бунту, револю-
ции, ниспровержению самодержавия, а в самом конце начался
сбор денег в пользу общества Красного Креста и газеты «Искра».36
В тот же день в Нижнем Новгороде в помещении всесословного
клуба состоялся банкет, на котором кроме деятелей местной адво-
катуры присутствовали служащие и гласные городской думы и
земства. В донесении начальника нижегородского жандармского
управления в Департамент полиции в числе участников банкета
назывались городской голова и председатель земской управы.
Отмечалось, что некоторые выступления носили тенденциозный
характер, выдвигались требования конституции, свержения само-
державия. Вместо туша исполнялась «Марсельеза», выкрикивались
лозунги: «Долой монархический образ правления!», «Революция!»,
«Республика!».37 В еженедельной сводке событий Департамента
полиции о данном собрании сказано, что выступления его участников
34 Шацилло К. Ф, Русский либерализм накануне революции 1905—1907 гг.
М., 1985. С. 294.
35 ГАРФ, ф. ДП-00, 1906 г., д. 832, л. 18.
36 Там же, 1904 г., д. 975, ч. 2, л. 110; д. 1250, ч. 1, л. 38.
37 Там же, д. 1250, ч. 1, л. 99.
10 В. А. Нардова
145
«сначала умеренно-либерального направления к концу обеда при-
няли столь радикальный и даже противоправительственный оттенок,
что городской голова, председатель земской управы и некоторые
другие лица сочли необходимым удалиться».3
Владимирский губернатор в секретном донесении министру
внутренних дел сообщал о состоявшемся 20 ноября в городском
клубе банкете, участники которого (в основном представители
земства и городского управления) приветствовали принятую съез-
дом земских деятелей программу конституционного устройства
России. Приводился текст телеграммы, отправленной на имя пред-
седателя московской земской управы, с одобрением решения зем-
ского съезда.38 39
3 декабря начальник харьковской охранки телеграфировал
в Департамент полиции о назначении на 5 декабря банкета в честь
40-летия судебной реформы и приглашении его устроителями-
адвокатами выборных земских и городских деятелей. Сообщалась
программа банкета: доклад о значении конституции для России;
речь социал-демократа против конституции и о необходимости
борьбы за демократическую республику; принятие постановления
с требованием реформ. Из Департамента полиции поступило ука-
зание: «Распорядителей банкета надлежит предупредить. . . стро-
гой ответственности допущения противоправительственных ре-
чей».40 По сведениям, приведенным в еженедельной сводке Де-
партамента полиции, на банкете 5 декабря присутствовало около
400 человек земских и городских общественных деятелей и лиц
свободных профессий. Имели место речи антиправительственного
содержания, в том числе представителя социалистов-революционе-
ров. Часть входной платы на банкет поступила в пользу харьков-
ских революционных организаций.41 В еженедельную сводку Де-
партамента полиции были занесены сведения о намечавшемся
на 12 декабря гласными Тифлисской городской думы банкете,
на котором предполагалось принять адрес с требованием конститу-
ции. Далее говорилось, что «ввиду точно установленной преступ-
ной цели названного банкета таковой по распоряжению губернатора
был отменен».42
В документах Особого отдела Департамента полиции зафикси-
ровано, что в ряде случаев инициатива проведения того или иного
банкета исходила непосредственно от деятелей городского само-
управления. Таким образом, анализ документов Департамента
полиции позволяет сделать вывод, что в «банкетной кампании»
наряду с представителями земства деятельное участие принимали
гласные и служащие городских дум.
38 Там же, д. 975, ч. 2, л. 129 об.
39 Там же, д. 1250, ч. 1, л. 79—83.
40 Там же, ч. 2, л. 144, 146.
41 Там же, д. 975, ч. 2, л. 132 об.
42 Там же, л. 140; д. 1250, ч. 2, л. 196.
146
Общеполитическая обстановка в стране, радикализация пози-
ции земства подталкивали либерально настроенную часть думских
гласных к более активным действиям. Инициативу опять проявила
Московская дума. 30 ноября в думу было внесено «Заявление
74 гласных».43 44 Его постановляющая часть содержала перечень
реформ, признанных неотложными; 1) ограждение личности от вне-
судебного усмотрения; 2) отмена действия исключительных зако-
нов; 3) обеспечение свободы совести, собраний и союзов. В пункте
четвертом указывалось, что эти начала должны быть проведены
в жизнь на «обеспечивающих их неизменность незыблемых основах,
выработанных при участии свободно избранных представителей
населения». И наконец, в пятом пункте предлагалось установить
«постоянный, на законе основанный контроль общественных сил
« ь» 44
над законностью действии администрации».
Гласные были ознакомлены с текстом «Заявления» в «частном»
совещании непосредственно перед заседанием думы. Отношение
к «Заявлению» присутствовавших на предварительном совещании
не было однозначным.45
О своем категорическом несогласии с содержанием документа
заявил гласный профессор университета В. И. Герье. Права и
обязанности общественного управления, сказал он, по закону огра-
ничены исключительно местными нуждами, и нарушать закон
никто не в праве. «Я как представитель города не могу сочув-
ствовать „Заявлению**, в котором затрагиваются вопросы обще-
государственного характера».46 К мнению В. И. Герье присоедини-
лось несколько человек,47 в том числе гласный Н. А. Найденов,
представитель духовного ведомства И. Д. Арбеков («Какой еще
нам нужно свободы? Разве начальство не заботится о наших
43 В некоторых документах говорится о «Заявлении 73 (72) гласных». По сви-
детельству Н. И. Астрова, проект был составлен Н. Н. Щепкиным при участии
С. А. Муромцева (Астров Н. И. Воспоминания. Т. 1. С. 286).
44 ЦГИА г. Москвы, ф. 179, оп. 21, д. 2244, л. 5—6. — Черновой вариант —
л. 3—4, список гласных Московской думы с подчеркнутыми фамилиями подпи-
савших «Заявление» — л. 7—9. Единственной газетой, опубликовавшей вопреки
запрещению текст «Заявления», было «Новое время» (1904. 1 декабря).
45 Выступления гласных в «частном» совещании пересказывает в дневниковых
записях один из его участников Н. П. Вишняков (ЦГИА г. Москвы, ф. 1334, оп. 1,
д. 17, л. 89—92, 95—97). Интересно отношение к думской инициативе самого
автора дневника. Вишняков пишет, что хотя он и подписал «Заявление», но не
верит, что этот акт имеет какой-то смысл. «Толкуют, что 6 декабря будет манифест
о конституции. Я думаю, что это обман и ложь. Для конституции нужна почва,
а разве она существует в ком-нибудь или в чем-нибудь, имеющем силу и авторитет
в Петербурге, а не только в отдельных группах, увлекаемых идеями правового
государства. Правовой порядок в России?! Боже мой, да этого и во сне не увидишь,
не то что наяву» (ЦГИА г. Москвы, ф. 1334, оп. 1, д. 17, л. 92).
46 Для характеристики общего настроения в думе показательно свидетельство
Н. П. Вишнякова о том, что В. И. Герье и ряд дугих гласных за несочувствие
политическому адресу думы подверглись остракизму (ЦГИА г. Москвы, ф. 1334,
оп. 1, д. 17, л. 106 об.).
47 Начальник московской охранки в донесении в Департамент полиции указы-
вал на 6 человек (ГАРФ, ф. ДП-00, д. 1250, ч. 1, л. 106).
10*
147
нуждах?»), товарищ городского головы И. А. Лебедев («Говорят,
стыдно не откликнуться на почин земства. Это посылка ложная.
Земство может высказываться, сколько ему угодно, — это его
дело. У нас свои мотивы и интересы. Москва всегда и во всем
была самостоятельна»).
Однако подавляющее большинство стояло на других позициях.
Гласный А. И. Геннерт в своем выступлении сказал: «Теперь,
когда явилась возможность прямо и откровенно высказывать свои
желания и свои нужды высшему правительству, когда уже земские
люди выразили свой взгляд на положение вещей и указали те сред-
ства, которые, по их мнению, потребны для уврачевания обществен-
ных болезней, было бы странно, если бы гласные Московской
думы остались безмолвны». Возражая против высказываний о не-
законном характере «Заявления», А. И. Геннерт утверждал: «Мы
имеем не только право, но и обязанность по закону заботиться
о нуждах населения. В законе не указаны и не могут быть указаны
пределы местных нужд». Тот же довод повторил и Н. Н. Щепкин:
«. . .говорят о противозаконности „Заявления” на том основании,
будто мы затрагиваем общегосударственные вопросы. Но кто
может с точностью указать, где граница между местным и государ-
ственным интересом?». Гласный В. М. Пржевальский в свою
очередь выразил несогласие с тем, что право думы обращаться
с ходатайствами ограничивается городскими делами в узком смысле
слова. «Городовое положение, — говорил он, — уполномочило думу
заботиться обо всех вообще нуждах населения, и если мы будем
произвольно суживать рамки своих обязанностей и прав,
грядущие поколения нам этого не простят».
Подводя итог обсуждения, городской голова князь В. М. Голи-
цын выразил надежду, что чтение «Заявления» и его принятие
не вызовут прений в заседании думы. Если бы было нельзя
рассчитывать на единодушие, то лучше было бы не оглашать
«Заявления» вовсе. Так как огромным большинством было ре-
шено дать «Заявлению» ход, то городской голова попросил
немногих несочувствующих не присутствовать в зале во время
чтения. Некоторые гласные, в их числе В. И. Герье, покинули
помещение. «Заявление» было прочитано перед началом прений
по городской смете на 1905 г. Атмосферу этого заседания воспро-
изводит в своих воспоминаниях Н. И. Астров. «Заседание было
спокойное, и все, что в нем делалось, было как-то более торже-
ственно и значительно, чем обыкновенно. Сознавалось и значение
собрания, и смысл исторического момента, переживаемого страной,
и ответственности предстоящего акта. Эстрада полна публики,
тоже внимательно напряженной. . . „Заявление” выслушивается при
небывалой тишине. У многих гласных возбужденные лица, ожив-
ленные глаза. Некоторые потупились. Другие низко опустили
головы. Безразличных не было видно. Чувствовалось, что Москов-
ская дума переживает действительно торжественно-тревожный мо-
мент. Устами Щепкина она произносила слова ответственные,
обязывающие; глубокая тишина и сосредоточенное внимание свиде-
148
тельствовали о том, что она понимает значение переживаемого
Россией времени».48
В соответствии с решением, принятым на предварительном
«частном» совещании гласных, оно не обсуждалось на заседании
думы, было только зачитано и сразу поставлено на голосование.
Постановление было принято присутствовавшими единогласно.49
«Так Московская городская дума примкнула к земскому дви-
жению», — оценивал впоследствии это событие Н. И. Астров.
О содержании самого документа он отзывался следующим образом:
«Составители проекта уклонились от воспроизведения формулы
большинства земского съезда, в которой говорилось об осуществле-
нии народным представительством законодательной власти, но и не
встали на шиповскую точку зрения». «Значительность земской
резолюции, — писал он, — как-то потускнела в тексте, подго-
товленном для городской думы».50 Тем не менее сам факт предъяв-
ления такого рода требований правительству от лица выборного
института, который до последнего времени занимал политически
пассивную позицию, приобретал особую общественную значимость.
Учитывая это, руководители земского движения признали необ-
ходимым как можно скорее разослать постановление думы предсе-
дателям земских губернских управ и предводителям дворянства.
Для этого в Московскую думу срочно был препровожден список
адресатов.51 Постановление думы нашло поддержку со стороны
многих органов городского самоуправления. Так, еще 30 ноября
из Одессы за подписью секретаря городской управы в Москву была
послана телеграмма с просьбой сообщить письменно, сколько
гласных подписало «Заявление», рассмотрено ли оно в думе и
какое состоялось постановление. В отправленном в тот же день
письме сообщалось, что в одесских муниципальных сферах ходит
в списках «Заявление» столичных гласных, и излагалась просьба
поскорее выслать печатные экземпляры «Заявления» и постановле-
ния думы.52 3 декабря Вологодская дума приняла постановление
о присоединении к решению Московской думы. В ближайшие же
дни поступили приветственные телеграммы за подписью городского
головы г. Ирбита, Шенкурского городского общественного упра-
вления и др. Дума получила большое количество одобряющих
ее действия адресов, принятых на собраниях от имени разных
обществ и организаций: московского студенчества, педагогического
общества при Московском университете, союза инженеров, тех-
нического общества, московских, петербургских врачей, от «насе-
ления Москвы» и т. д.53 В то же время ряд лиц, находившихся
на службе Московского общественного управления, в их числе
48 Астров Н. И. Воспоминания. Т. 1. С. 288.
49 ГАРФ, ф. ДП-00, 1904 Г., Д. 1250, ч. 1, л. 106.
50 Астров Н. И. Воспоминания. Т. 1. С. 287—288.
51 ЦГИА г. Москвы, ф. 179, оп. 21, д. 2244, л. 26—27.
52 Там же, л. 28—31.
53 Там же, д. 2243, л. 69, 78, 93 и др.
149
несколько попечителей городских училищ, в знак протеста подали
в отставку.54
30 ноября сразу же после заседания думы ее постановление
было вручено московскому губернатору для представления его
«в установленном порядке» высшему правительству. Независимо
от этого руководство думы сочло нужным безотлагательно поста-
вить в известность о принятом думой решении министра внутрен-
них дел князя П. Д. Святополк-Мирского. С этой целью в Петер-
бург отправился нарочный — помощник городского секретаря,
который 1 декабря и передал в канцелярию министра представле-
ние, излагающее суть постановления думы, и копию «Заявления
74 гласных».55
По указанию министра внутренних дел губернатор опротесто-
вал постановление думы и передал его на рассмотрение губернского
по земским и городским делам присутствия. От городского
головы потребовали письменных объяснений. Был поставлен
вопрос о привлечении князя В. М. Голицына к ответственности.56
Перед заседанием губернского присутствия московские гласные
решили еще раз продемонстрировать приверженность думы прин-
ципам, провозглашенным в «Заявлении». С этой целью был состав-
лен адрес, который дума предполагала вручить городскому
голове 14 декабря. Адрес начинался с декларации, что заседание
думы 30 ноября «останется навсегда памятным в истории русского
общественного самосознания». Выражалось чувство искренней при-
знательности князю В. М. Голицыну, проявившему себя «доблест-
ным гражданином и достойным представителем родного города».57
О намечаемом чествовании стало известно достаточно широко.
В университете, например, охранкой были обнаружены объявления
такого содержания: «14 декабря 1904 г. в заседании думы в 6*/2 ча-
сов предполагается выразить благодарность. . . городской думе
за сделанное 30 ноября постановление». Сочувствующие приглаша-
лись явиться в думу и подписаться под адресом.58 Представители
радикальных кругов решили воспользоваться заседанием, чтобы
вручить городскому голове протест против действий полиции
при подавлении беспорядков 5—6 декабря.59 К началу заседания
около думы собралось много посторонней публики, в том числе
около 2000 студентов. Однако городской голова не пожелал восполь-
зоваться поддержкой «улицы». По его распоряжению заседание
думы было отложено. В ответ на протесты собравшихся В. М. Го-
лицын объявил, что в следующий раз посторонние лица будут
допускаться исключительно по билетам.60
54 Там же, д. 2244, л. 19—20.
55 Там же, л. 21, 22, 24, 32, 39—40.
56 Там же, л. 39—41.
57 Там же, л. 42.
58 ГАРФ, ф. ДП-00, 1904 г., д. 1250, ч. 1, л. 260.
59 Там же, ф. 124, оп. 13, 1904 г., д. 1440, л. 5.
60 Там же, ф. ДП-00, 1904 г., д. 1250, ч. 1, л. 259; д. 975, ч. 2, л. 149.
150
В конце 1904 г. были произведены выборы нового состава
думы. В начале января вновь избранные гласные вручили город-
скому голове адрес, в котором заявили о своей «полной солидар-
ности» с постановлением думы от 30 ноября.61 62
17 декабря 1904 г. губернское присутствие отменило поста-
новление городской думы, заявив, что оно по своей форме не явля-
ется ходатайством (на чем настаивал городской голова), так как
выражает не конкретные, а самые общие пожелания, следовательно,
и не подпадает под действие соответствующих статей Городового
положения о ходатайствах. По сути же своей, возбуждая вопрос
об изменении существующего государственного строя и порядка
управления в России, постановление «не согласно с основными
законами империи и выходит из круга ведомства и пределов власти
« 62
городской думы».
В объяснительной записке, поданной губернатору, князь Голи-
цын признавал, что вопросы, возбужденные в «Заявлении», выхо-
дят за пределы повседневных, обычно рассматриваемых думой.
Однако, подчеркнул он, документ не содержит «ни недозволенного
порицания, ни обсуждения основ и существа государственного
порядка», по тону и форме является не более чем «ходатайством,
обращенным к высшему правительству». В. М. Голицын утверждал
также, что в случае его отказа принять «Заявление» на открытом
заседании думы могли бы иметь место демонстративные высту-
пления, поскольку в «частном» совещании против подачи «Заявле-
ния» высказалось ничтожное меньшинство.63 64 Верноподданнически
оправдывающийся тон записки, правда, не помешал властям
передать на рассмотрение губернского присутствия вопрос о при-
64
влечении московского городского головы к ответственности.
Осуществленная на общем фоне ширящегося антиправитель-
ственного движения политическая акция Московского городского
самоуправления способствовала усилению оппозиционных настрое-
ний в провинциальных думах. Резко изменился характер поста-
новлений о городском съезде. Если ранее в ходатайствах лишь
в самой общей форме делались заявления о том, что съезды смогут
оказать помощь центральной власти при разработке некоторых
61 ЦГИА г. Москвы, ф. 179, оп. 21, д. 2243, л. 16; ф. 1334, оп. 1, д. 17, л. 162;
ГАРФ, ф. 579, оп. 1, д. 2785, л. 3.
62 ЦГИА г. Москвы, ф. 179, оп. 21, д. 2244, л. 69—72; ГАРФ, ф. 124, оп. 13,
1904 г., д. 1440, л. 7—8. — Дума в ее новом составе 15 февраля 1905 г. вынесла
постановление об обжаловании решения губернского присутствия (ЦГИА г. Москвы,
ф. 179, оп. 21, д. 2244, л. 88).
63 ЦГИА г. Москвы, ф. 179, оп. 21, д. 2244, л. 17—18.
64 ГАРФ, ф. 124, оп. 13, 1904 г., д. 1440, л. 10—11. — Состоявшееся
14 февраля 1905 г. заседание присутствия постановило, что В. М. Голицын не
подлежит привлечению к ответственности. «События, — как вспоминал Н. И. Аст-
ров, — стали развертываться с такой быстротой и стремительностью, что плохое
поведение думы и ее председателя было забыто, а возбужденное в городском
присутствии „дело“ закончено без особых последствий» (Астров Н. И. Воспоми-
нания. Т. 1. С. 289).
151
законодательных мер, то с конца ноября в них вносится ряд
вполне конкретных предложений и требований. В постановлениях
Курской, Владикавказской, Ставропольской, Калужской и ряда
других дум ставится вопрос о расширении прав городского само-
управления, пересмотре избирательного закона, изменении общих
условий деятельности дум. «Ввиду того что Городовое положение
1892 г. в ущерб производительной работе местного самоуправле-
ния чрезмерно ограничило состав избирателей. . . сократило сферу
деятельности городского самоуправления и излишне стеснило его
самостоятельность», Калужская дума единогласно постановила
ходатайствовать о разрешении в Петербурге или Москве всероссий-
ского съезда «для пересмотра Городового положения и решения
других вопросов, связанных с местным городским самоуправле-
65
нием».
При анализе думских резолюций обращает на себя внимание
тот факт, что во многих из них выражается пожелание, чтобы
предстоящий съезд был представлен не только городскими голо-
вами, но в первую очередь лицами, избранными самими думами.
По-видимому, далеко не всегда позиция официальных руководи-
телей общественного управления, считавшихся на государственной
службе, соответствовала общему настрою городских гласных.
Например, в Вологодской думе, обсуждение предложений о съезде
привело к открытому конфликту между гласными и городским
головой. По сведениям, поступившим в Департамент полиции,
в заседании думы 23 декабря произошел «крупный инцидент».
Городской голова не разрешил чтение доклада комиссии по во-
просу о съезде общественных представителей, после чего 17 гласных
подали тут же заявление о выходе в отставку и немедленно поки-
нули зал при громких аплодисментах массы присутствовавшей
публики.65 66
В некоторых случаях в Министерство внутренних дел наряду
с постановлением дум поступали доклады городских голов и
журналы заседаний дум. Эти материалы дают гораздо более полное
представление о круге вопросов, волновавших городских гласных.
Так, в Курской думе несколько гласных потребовали включить
в постановление пункты о свободе выражения мнения на съезде и
гарантиях неприкосновенности личности.67 68 Вятский городской го-
лова в докладе, внесенном в думу 2 декабря, заявил, что у город-
ского населения существуют запросы и требования общеграждан-
ского характера, не относящиеся непосредственно к городскому
хозяйству. Поэтому предстоящий съезд не только должен взять
на себя роль выразителя мнений городского населения по муници-
пальным вопросам, но и обсудить, «при каких условиях может
совершаться спокойное и наиболее продуктивное развитие госу-
« 68
дарственной жизни».
65 РГИА, ф. 1287, оп. 38, д. 3679, л. 113.
66 ГАРФ, ф. ДП-00, 1904 г., д. 1250, ч. 2, л. 249.
67 РГИА, ф. 1287, оп. 38, д. 3679, л. 89—90.
68 Там же, л. 185—186.
/52
После опубликования указа 12 декабря, в котором самодержа-
вие декларировало обещание расширить права земских и городских
учреждений, в постановлениях дум формулируется требование
немедленного законодательного пересмотра Городового положения
при участии выборных представителей городов. Удалось устано-
вить, что только в ноябре—декабре 1904 г. ходатайство о созыве
съезда возбудили органы самоуправления 20 городов.
Объективная характеристика обстановки общественного подъема
последних предреволюционных месяцев содержится в статье
В. И. Ленина «Самодержавие и пролетариат»: «Современное
поколение не видало еще ничего подобного теперешнему поли-
тическому оживлению. Легальные газеты громят бюрократию,
требуют участия представителей народа в государственном
управлении, настойчиво заявляют о необходимости либеральных
реформ. Всевозможные собрания земцев, врачей, юристов, инже-
неров, сельских хозяев, городских гласных и пр. и пр. выносят
резолюции, более или менее ясно высказывающиеся за консти-
туцию».69
Приведенные материалы далеко не исчерпывают всех про-
явлений оппозиционности органов городского общественного упра-
вления в начале XX в. Однако и они убедительно свидетельствуют
об усиливающемся процессе политизации деятельности дум.
И хотя о наличии думского либерализма в полном смысле слова
можно говорить, по-видимому, не ранее 1905 г., уже в рассматри-
ваемый период городские думы все чаще и чаще выступают актив-
ным действующим лицом либерально-оппозиционного движения.
И то, что органы городского самоуправления — ранее политически
пассивный общественный институт — включались в общий поток
антиправительственных выступлений, служит еще одним показа-
телем нарастающего кризиса самодержавной власти.
69 Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 9. С. 126.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Земская и городская реформы начала 90-х гг. ознаменовали
решительный поворот правительственной политики в отношении
органов местного общественного управления. В новом Городовом
положении были подвергнуты ревизии кардинальные принципы,
на которых строилась реформа 1870 г.: ограничивались начала
выборности в пользу системы назначения как должностных лиц
общественного управления, так и гласных, суживалась сфера
самостоятельных действий думы, расширялись рамки правитель-
ственного контроля.
Реформа 1892 г. была вызвана не только изменением политиче-
ской ориентации правительства в вопросах организации местного
общественного управления. Необходимость коренного преобразо-
вания городского самоуправления обосновывалась также неудовле-
творительным состоянием городского хозяйства. В ослаблении
начал самоуправления, «улучшении» состава гласных за счет при-
влечения дворян, установлении более жесткого контроля за деятель-
ностью дум видели путь к устранению недостатков в их работе.
Оценить, как повлияла реорганизация общественного управле-
ния на эффективность деятельности дум, достаточно сложно.
Рост численности населения и территории городов, технический
прогресс и, наконец, накопление опыта муниципальной практики
привели к значительным переменам в коммунальном хозяйстве,
к расширению его объема, появлению совершенно новых отраслей
и направлений, усложнению форм и методов хозяйственной
деятельности дум. Усиление административного контроля в из-
вестной мере могло препятствовать злоупотреблениям должностных
лиц общественного управления, нерациональному расходованию
городских средств и т. п., но в целом имело, скорее, негативные
последствия: суживало инициативу дум, открывало большие воз-
можности для неоправданного вмешательства администрации
в их дела, порождая тем самым бесконечные конфликтные ситуации.
Само правительство достаточно скоро убедилось в том, что
городская реформа не привела к ожидаемым результатам в отно-
шении как изменения социального состава дум, так и усовершен-
ствования форм и методов ведения хозяйства. Уже в конце 90-х гг.
правящие круги предпринимают попытку частичного пересмотра
154
Городового положения. Однако деятельность созданной с этой
целью комиссии А. Д. Оболенского осталась незавершенной.
Между тем в прессе, на заседаниях различных научных обществ,
наконец, в самих думах все настойчивее поднимается вопрос о не-
пригодности действующего Городового положения для решения
усложняющихся с каждым годом муниципальных задач, о насущ-
ной необходимости изменения избирательного закона, о расширении
прав дум и т. д. Общество ждало от правительства реальных
шагов в этом направлении.
Анализ материалов, связанных с подготовкой реформы Петер-
бургского общественного управления (1901—1903 гг.), достаточно
проясняет позицию правительства в вопросе пересмотра Городо-
вого положения, его отношение к проблеме городского самоуправле-
ния в эти годы. Из документов следует, что руководством Мини-
стерства внутренних дел тогда в принципе не исключалась воз-
можность полного упразднения представительного органа в столице
и замена его правительственным. Однако при всей неудовлетво-
ренности деятельностью думы инициаторы реформы не могли не
учитывать того факта, что все нити по управлению городским
хозяйством были сосредоточены исключительно в руках городских
дум. Передача выполняемых общественным управлением функций
бюрократическому аппарату оказалась бы сопряженной с большими
трудностями. Это соображение имело решающее значение в опреде-
лении содержания реформы. Было признано несвоевременным
ставить вопрос о ликвидации общественного управления в столице.
Вместо этого предлагалось пойти по пути дальнейшего ограничения
самостоятельности думы, расширения влияния правительственной
власти на ход городского управления. Из такой установки исходили
как Д. С. Сипягин, разработавший программу реформы, так и
В. К. Плеве в своем первоначальном проекте. Намеченные меры
лишили бы думу независимости даже в тех пределах, которые
предусматривались Городовым положением 1892 г. Такая направ-
ленность проекта в условиях нарастания общественного подъема
в стране и после появления Манифеста 26 февраля 1903 г., преду-
сматривавшего развитие местного самоуправления, не могла встре-
тить полной поддержки Государственного совета. В ходе обсуждения
были устранены такие крайности проекта, сохранение которых
сводило бы на нет всякую самостоятельность столичной думы.
«Положение об общественном управлении г. С.-Петербурга» в своих
основополагающих принципах не вышло за рамки закона 1892 г.
Вместе с тем в него был включен ряд позитивных положений,
проведение которых в жизнь создавало несколько более благо-
приятные условия для муниципальной деятельности.
Некоторая модификация Городового положения 1892 г. косну-
лась только Петербурга. Деятельность общественного управления
во всех остальных городах вплоть до 1917 г. регламентировалась
законодательным актом, который самим правительством призна-
вался не отвечающим потребностям современного города. Однако
в отношении реорганизации городского управления царское пра-
155
вительство проявило свойственную ему вообще неспособность
своевременно, путем реформирования решать назревшие государ-
ственные задачи.
Обостряющееся противоречие между неудовлетворительной
правовой основой деятельности дум и усиливающимся значением
органов самоуправления в жизни капиталистического города яви-
лось почвой для возникновения и нарастания их оппозиционности.
Приведенные в работе материалы позволяют сделать вывод, что
в обстановке общенационального кризиса в стране в начале XX в.
происходил процесс политизации деятельности дум, их подключе-
ние к либерально-оппозиционному движению.
К институту городского общественного управления в том виде,
в каком он функционировал после 1892 г., лишь условно применим
термин «самоуправление» в его классическом понимании. Тем не
менее общественное управление не утратило полностью тех черт,
которые отличали его от учреждений правительственной адми-
нистрации. Правила, ограничивающие принцип выборности,
на практике применялись далеко не в единичных случаях, но
в основном все же думы комплектовались на выборной основе.
Хотя исполнительный орган общественного управления —
управа — по своему статусу был приближен к учреждениям бюро-
кратическим и самой властью квалифицировался как «установление
правительственное», у распорядительного органа — думы — оста-
валось право контролировать деятельность управы. Пусть и в сильно
урезанном виде, но некоторая самостоятельность у дум сохранялась.
Особо следует выделить вопрос о самофинансировании органов
общественного управления. Во многом именно это создавало опреде-
ленные возможности для развития деятельности городских дум
вопреки стесненным условиям, в которые они были поставлены
новым Городовым положением. Немаловажное значение имело и
предоставленное органам только общественного управления право
проведения публичных заседаний, что расширяло информирован-
ность горожан о работе дум. Самоуправление, даже и такое усе-
ченное, как в царской России, способствовало проявлению обще-
ственной инициативы в решении не только хозяйственных, но и
социально-культурных проблем. В том, что во взаимодействии
с аппаратом самодержавной власти функционировал такой относи-
тельно демократичный институт, как органы местного самоуправле-
ния, проявилась одна из особенностей политического развития
России.
УКАЗАТЕЛЬ ИМЕН
А. Б. (Лукомский М. Я.) 5
Александра Федоровна, вел. княжна
137
Ананъич Б. В. 3
Арбеков И. Д. 147
Астров Н. И. 140—143, 147—149, 151
Белюстин В. В. 71
Бобринский А. А., гр. 119, 121—123
Брусницын Н. Н. 134
Бубнов М. М. 5
Бушнелл Дж. 3
Бычков Н. М. 49
Василевский С. М. 5
Вернер И. А. 5
Витте С. Ю. 4, 70, 71, 77, 86, 97, 141
Вишняков Н. П. 140, 147
Ганелин Р. Ш. 2
Геннерт А. И. 148
Гербель С. Н. 137
Герценштейн М. Я. 63
Гершельман Д. К. 72
Герье В. И. 147, 148
Гессен В. М. 4, 12, 118
Голицын В. М., кн. 148, 150, 151
Горбунов Д. Г. 5
Горемыкин И. Л. 4, 70, 71, 77, 86
Горенберг М. Б. 118
Горенко А. А. 72
Гучков Н. И. 142
Дехтерев В. Г. 118
Дьяченко С. В. 73
Ермолов Алдр. С. 114
Зайончковский П. А. 5, 6
Захарова Л. Г. 3
Зиновьев Н. А. 99, 101, 102, 106, 107,
109, 116, 117
Иванов С. В. 111—113
Каминка А. И. 118
Караваев В. Ф. 61
Кареев Н. И. 134
Каржанский Н. С. 5, 6
Каханов М. С. 83
Кедрин Е. И. 118
Клейгельс Н. В. 93, 119, 121
Кони А. Ф. 134
Корф П. Л., бар. 119—123
Котляревский М. С. 72
Красовский М. М. 134
Кривенко В. С. 144
Крыжановский С. Е. 106, 143
Кузьмин-Караваев В. Д. 118
Кутлер Н. Н. 71, 107
Лапкин В. В. 3
Лебедев И. А. 148
Левашов Н. В., гр. 117
Лелянов П. И. 102, 119—121, 123
Ленин В. И. 153
Литвак Б. Г. 3
Литвиненко И. С. 57
Лихачев В. И. 73, 119—123
Лихачев И. А. 134
Маллеев А. А. 137—140, 143
Мартов Л. (Цедербаум Ю. О.) 141
Мартынов А. Д. 108, 110, 112
Михайловский А. Г. 5, 53
Муромцев С. А. 142, 147
Мыш М. И. 13—16, 19, 82, 118, 133
Найденов Н. А. 147
Нардова В. А. 6, 19, 21, 22, 28, 36, 48,
80, 83, 91
Немировский А. О. 5
Никитин А. Н. 144
Оболенский А. Д., кн. 44, 68, 70—74, 81,
82, 84, 155
Озеров И. X. 57, 63
Остроумов П. И. 115
Павлов Е. В. 134
Пантин В. И. 3
Петров Н. Н. 6
757
Плеве В. К. 99, 103, 106, 107, 109, 110,
112, 116—119, 123, 127, 128, 140, 155
Писаръкова Л. Ф. 6
Плевако Ф. Н. 142
Попов Г. X. 3
Потопов С, И. 2
Пржевальский В. М. 148
Ратьков-Рожнов В. А. 73, 119—123,
137
Романов П. М. 107
Рукавишников К. В. 73
Святополк-Мирский П. Д., кн. 150
Семшов Д. Д. 4
Семенович Г. Д, 5
Сипягии Д. С. 86, 87, 94—96, 98, 99,
118, 139, 155
Скальковский К. А. 134
Солнцев В. 64
Степанов А. Н. 5
Страдомский Н. Ф, 5
Струве П. Б. 141
Толстой И. И., гр. 134
Толстой С. Л., гр. 142
Трубников К, В. 63
Турчанинов А. Н. 118
Фесенко И. О. 4, 73
Философов Д. А. 107, 108, 111, 114
Фильброк Г. А. 143
Фойницкий И. Я. 134
Ходский Л. В. 134
Челноков М. В. 142
Череванский В. П. 123
Чернуха В. Г. 2, 3
Шаховской М. Л., кн. 5
Шацилло К, Ф. 145
Шефер Л. Л. 5
Шипов Д. Н. 141
Шрейдер Г. И. 4, 14, 103
Щепкин Н. Н. 147, 148
Зйдельман Н. Я. 3
Эклоф Бен 3
Юрьев В. 61, 63
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение . ... 3
Глава I. Городовое положение 1892 г. Статистика городских
выборов ... . .... . . В
Глава II. Городские думы и их бюджеты . 49
Глава III. Попытки частичной реформы Городового положения
в конце 90-х гг. XIX в. (Комиссия под председатель-
ством кн. А. Д. Оболенского) ...... 68
Глава IV. Подготовка и проведение реформы С.-Петербургского
городского общественного управления ... gg
Глава V. Политизация деятельности органов городского само-
управления в начале XX в. . . ... 136
Заключение . . 154
Указатель имен . 157
Валерия Аитониновна Нардова
САМОДЕРЖАВИЕ И ГОРОДСКИЕ ДУМЫ В РОССИИ
В КОНЦЕ XIX—НАЧАЛЕ XX ВЕКА
Утверждено к печати
Санкт-Петербургским филиалом Института
российской истории Российской академии наук
Редактор издательства Г. А. Альбова
Художник Л. А. Яценко
Технический редактор О. В. Иванова
Корректоры Н. И. Журавлева и Г. И. Тимошенко
ЛР № 020297 от 27.11.91. Сдано в набор 10.03.94. Подписано
к печати 14.06.94. Формат 60X^0*/1 в* Бумага офсетная № 1.
Гарнитура академическая. Печать офсетная. Усл. печ. л. 10.
Уч.-изд. л. 12.8. Тираж 650 экз. Тип. эак. № 3048. С 774.
Санкт-Петербургская издательская фирма ВО «Наука»
199034, Санкт-Петербург, Менделеевская лин.Д
Санкт-Петербургская типография № 1 ВО «Наука»
199034, Санкт-Петербург, 9 лин., 12
В. А. Нардова
САМОДЕРЖАВИЕ
И ГОРОДСКИЕ ДУМЫ
В РОССИИ
в конце XIX -
начале XX века
8
САНКТ-ПЕТЕРБУРГ
„НАУКА”
1994