Народный Университет факультет правовых знаний
Издается с 1964 года
А. Я. Слива
ДЕПУТАТСКИЙ ЗАПРОС
Пособие для слушателей народных университетов
Издательство «Знание»
Москва 1988


ББК 67.99(2)061.2 С47.
Автор: СЛИВА А. Я., кандидат юридических наук.
Рецензент: Авакьян С. А., доктор юридических наук.
СОДЕРЖАНИЕ
Введение 3
Глава 1. Депутатский запрос — требование народного избранника 8
Глава 2. Конституционные основы депутатского запроса 17
Глава 3.  Формирование депутатского запроса 27
Глава 4. Внесение и рассмотрение депутатского запроса 44
Глава 5. Решение Совета по запросу депутата 67
Глава 6. Совершенствование практики депутатских запросов 70
Приложение: Модель депутатского запроса 93
Рекомендуемая литература 96
Слива А. Я.
С47 Депутатский запрос (Пособие для слушателей народных университетов). — М.: Знание, 1988.— 96 с. (Нар. ун-т. Фак. правовых знаний).
30 к.
В работе раскрывается сущность и порядок использования депутатского запроса как средства демократического, гласного контроля за работой государственных органов и должностных лиц. Роль запроса в борьбе с волокитой, безответственностью, другими негативными проявлениями раскрывается автором с учетом новейшего законодательства и опыта советского строительства. Особое внимание уделяется улучшению практики запросов, защите их от бюрократической заорганизованности, формированию традиции постоянного и широкого обращения депутатов к этому средству контроля.
Рассчитано на депутатов и советских работников, преподавателей и слушателей народных университетов, лекторов и пропагандистов.
1203020100—041
С 073(02)-88 4—88
ББК 67.99(2)061.2
ISBN 5—07—000004—7
© Издательство «Знание», 1988 г,


ВВЕДЕНИЕ
В ряду принципиальных вопросов совершенствования социалистической демократии, последовательного углубления самоуправления народа остро стоит проблема повышения действенности всех форм демократического контроля. На XXVII съезде КПСС отмечалось, что одна из основных причин таких явлений, как ведомственность, местничество, безответственность, бюрократизм, казенно-равнодушное отношение к людям, — ослабление контроля за работой аппарата управления со стороны трудящихся, Советов, общественных организаций1.
На январском (1987 г.) Пленуме ЦК КПСС, развившем положения и выводы съезда партии, с большевистской прямотой было сказано, что произошло непомерное разрастание роли исполнительных органов в ущерб выборным. Дело дошло до того, что некоторые работники аппарата стали смотреть на выборные органы как на некую обузу, от которой одни тяготы и помехи. Особо ощутимый ущерб такой практикой был нанесен престижу народных депутатов. Часто не Советы и депутаты контролировали деятельность государственных органов и должностных лиц, а сплошь и рядом работники аппарата пытались командовать депутатами Советов. На Пленуме было категорически заявлено, что никакой исполнительный орган, тем более его аппарат, не может, не имеет права подменять выборный, возвышаться над ним2.
Одной из мер, обеспечивающих верховенство представительных органов государственной власти, осуществление ими эффективного контроля за деятельностью других государственных органов, а также должностных лиц, являются депутатские запросы на сессиях Советов.
1 См.: Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Советского Союза. — М., 1986.— С. 56—57.
2 См.: Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС, 27—28 января 1987 г. —М., 1987. —С. 46—47.
3


Интенсивное использование запросов — норма демократизма, свидетельство реальной работы депутатов. Еще большая потребность в этой практике возникла на нынешнем этапе, когда процессы перестройки общественных отношений по-новому ставят вопрос о контроле.
История развития взглядов на институт депутатского запроса и особенно практики его использования в нашей стране достаточно противоречива. Ей известны периоды и повышенного внимания к соответствующим проблемам и вопросам, и их продолжительное оставление в тени.
Безусловную целесообразность запросов в представительных учреждениях неоднократно отмечал В. И. Ленин. Такой была его позиция еще до Великого Октября, применительно к участию партии в Государственной думе. Он писал, что «социал-демократам в Думе необходимо вносить законопроекты и использовать право запросов...»1. Не изменилась ленинская точка зрения на запрос и после победы социалистической революции в отношении его использования в работе Советов. Уже на заседаниях ВЦИК в ноябре 1917 г. В. И. Ленин лично отвечал на запросы, адресуемые ему как главе правительства, подчеркивая, что «критика составляет долг революционера, и народные комиссары не считают себя непогрешимыми»2. Он относил запрос к разряду тех средств борьбы, которые дают возможность депутату довести решение конкретного дела до конца. «До конца,  — писал В. И. Ленин, — значит: до сессии...»3
О запросах шла речь и в «Наказе о взаимоотношениях ВЦИК и СНК», принятом ВЦИК 17 ноября 1917 г. В нем устанавливалось: «На запросы Центрального Исполнительного Комитета должны быть даваемы ответы немедленно. Запросы считаются состоявшимися, если за них высказалось 15 членов Центрального Исполнительного Комитета». Партия и социалистическое государство допускали использование запросов в любом представительном учреждении даже в условиях острой классовой борьбы, в том числе со стороны оппозиционных сил. Подконтрольность и подотчетность Советам всех других государственных органов, всех без исключения должностных лиц изначально рассматривались ими как непременное условие развития демократическо-
1 Ленин В. И. Полн. собр. соч. — Т. 16. — С. 173.
2 Ленин В. И. Полн. собр. соч. — Т. 35. — С. 56—57, 87.
3 Ленин В. И. Полн. собр. соч. — Т. 53. — С. 217.
4


го процесса1. Достаточно сказать, что за период 1917—1922 гг. В. И. Ленин, являясь Председателем Совета Народных Комиссаров, более 30 раз выступал с отчетами и докладами на всероссийских съездах Советов, заседаниях ВЦИК, пленумах местных Советов.
На третьей сессии первого созыва ЦИК СССР (1923 г.), в подготовке и работе которой В. И. Ленин не участвовал, было принято Положение о СНК СССР — общесоюзном правительстве. В нем не содержалось нормы об обязанности народных комиссаров давать ответы на запросы на сессиях Центрального Исполнительного Комитета СССР — верховного органа власти союзного государства в период между съездами Советов Союза Советских Социалистических Республик. В разовых же регламентах, утверждавшихся на сессиях ЦИК СССР, созывавшихся не реже 3 раз в год, относительно запросов устанавливались уже более жесткие правила. Они могли подаваться только в письменной форме. Оглашать их разрешалось по постановлению Президиума ЦИК только в конце заседания. По запросам не предусматривались прения.
Норма о запросах депутатов Верховного Совета СССР была включена в Конституцию СССР 1936 г. (ст. 71). Согла.сно ей Правительство СССР или Министр СССР, к которым обращен запрос депутата Верховного Совета СССР, обязывались не более чем в трехдневный срок дать устный или письменный ответ в соответствующей палате. Аналогично право запроса депутатов Верховных Советов союзных и автономных республик закреплялось в их конституциях. Вместе с тем ни конституционными нормами, ни действовавшими в то время положениями о местных Советах не закреплялось право запроса депутатов местных Советов. Существовавший в тот период несовершенный механизм депутатского запроса, по сути дела, не срабатывал. Факты реальных запросов в многотысячной системе Советов, в работе миллионов депутатов в течение десятилетий носили лишь исключительный характер.
Решительное осуждение такой практики было дано
1 См.: Разгон А. И. ВЦИК Советов в первые месяцы диктатуры пролетариата.— М., 1977. — С. 188—197; 298—303. Ответы на запросы на Пленумах ВЦИК в октябре  —  декабре 1917 г. давались также Председателем ВЦИК — Я. М. Свердловым, Верховным Главнокомандующим — Н. В. Крыленко, наркомом по делам национальностей — И. В. Сталиным, членом редакции газеты «Известия»  —  Ю. М. Стекловым и другими должностными лицами.
5


в постановлении ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами» (1957 г.). Сессии Советов, отмечалось в нем, должны проводиться не для парада и формально-торжественного одобрения намеченных мероприятий, а для делового обсуждения и решения актуальных вопросов. Постановление требовало создавать на сессиях такую обстановку, которая обеспечивала бы депутатам возможность выступать с запросами к исполнительным органам и получать на них исчерпывающие ответы1.
За прошедшие со времени принятия этого партийного документа более чем тридцать лет в реальном использовании депутатами права запроса произошло немало позитивных изменений. Запросы на сессиях Советов перестали быть фактами, поиск которых требует особых исследовательских усилий. Меньше стало Советов, где практика запросов остается неизведанным делом. Введена общая статистическая отчетность об использовании данного средства контроля. Взяв на вооружение право запроса, в сражение с негативными фактами и явлениями в нашей жизни вступают все новые и новые отряды народных избранников. Жизнь дает много примеров, когда победа в этой борьбе остается за депутатом.
При этом следует подчеркнуть, что такие застойные явления, как невысокая общественная значимость и чрезмерная приземленность депутатских запросов, явное несоответствие между огромными возможностями этого средства контроля и теми целями, для достижения которых оно используется, хотя пока весьма медленно и с большим трудом, но постепенно преодолеваются. Все реже запросы депутатов используются для решения вопросов о незарытых траншеях, пивных ларьках, о благоустройстве территории и т. п. (для них, как правило, бывает вполне достаточно средств депутатского воздействия и в межсессионный период). Практика дает все новые и новые факты, когда предметом запроса становятся проблемы комплексного экономического и социального развития региона, охраны природы, улучшения работы отдельных производств и отраслей, обеспечения ответственности государственных органов и должностных лиц, в том числе самого высокого ранга, выполнения наказов избирателей.
1 См.: КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. — М., 1986. — Т, 9. — С. 160,
6


Однако то же самое тридцатилетие подтвердило, что в деле эффективного использования депутатских запросов коренного перелома еще не произошло. Задача систематического обсуждения Советами запросов депутатов ставилась в Программе КПСС, принятой в 1961 г. То, что не практикуются запросы депутатов, отмечалось Центральным Комитетом нашей партии в 1965 г. О необходимости более широкого применения депутатских запросов и неумении многих народных депутатов ими пользоваться было сказано на апрельском (1984 г.) Пленуме ЦК КПСС.
Институт депутатского запроса в Верховных и местных Советах, будучи ныне провозглашенным на конституционном уровне, урегулированным в текущем законодательстве 1, на практике все еще остается недостаточно эффективным. Подавляющее большинство депутатов практически не использует право запроса, хотя для этого у них есть более чем достаточные основания. Еще немало Советов, на сессиях которых запросы длительное время не обсуждаются. Но особенно тревожный симптом — низкое качество запросов, их формальное использование, маскировка под видом депутатских запросов, предложений, рожденных аппаратом, что, по сути, является видимостью запросов, игрой в контроль.
Вопрос об улучшении практики депутатских запросов в контексте с повышением эффективности сессионной работы Советов поставлен в Политическом докладе ЦК КПСС XXVII съезду партии. 25 апреля 1986 г. Президиум Верховного Совета СССР принял постановление «О практике рассмотрения депутатских запросов, предложений и замечаний депутатов, внесенных на сессиях Советов народных депутатов Молдавской ССР»2. Практика более частых запросов депутатов была названа в числе мер, предложенных ЦК КПСС, Президиумом Верховного Совета СССР и Советом Министров СССР по повышению роли Советов в деле ускорения социально- экономического развития страны3. Последовательное
1 См,: Конституция СССР. — М., 1977. — Ст. 105, ч. 1; Ст. 117; Закон СССР о статусе народных депутатов в СССР. — Ст. 12, 14; Закон РСФСР о краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР. — Ст. 55 и др. акты.
2 См.: Ведомости Верховного Совета СССР.— 1986. — № 18.— Ст. 292.
3 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. — 1986. — № 31.— Ст. 593.
7


расширение практики депутатских запросов и повышение их действенности как непременного звена единой системы контроля за работой руководящих кадров — такова установка январского (1987 г.) Пленума ЦК КПСС 1. Повышенное внимание к запросам депутатов в рамках начавшегося процесса демократизации жизни общества дает надежду на преодоление сложившегося и действующего многие годы механизма торможения в использовании этого средства контроля.
Как преодолеть инертность и застой, сложившиеся стереотипы и формализм в использовании депутатских запросов? Что необходимо для формирования устойчивой традиции обращения народных депутатов к запросам, для обеспечения особой ответственности должностных лиц за выполнение депутатских требований? Что требуется для того, чтобы каждый запрос был реален, помогал решать стоящие перед Советом задачи? Что нужно для того, чтобы его правильно сформулировать, внести, рассмотреть и добиться выполнения принятого по запросу решения? Попытку дать ответы на эти и другие вопросы автор предпринял в предлагаемой читателю работе.
Глава I. ДЕПУТАТСКИЙ ЗАПРОС — ТРЕБОВАНИЕ НАРОДНОГО ИЗБРАННИКА
Депутатский запрос — институт, присущий исключительно представительным органам государственной власти. Вне этих органов и их полномочий права запроса и фактических запросов их членов нет и быть не может. Историческим предшественником запроса депутата в Совете являются интерпелляции (от лат. interpellatio — требование, иск, буквально — прерывание речи), давно практикуемые депутатами представительных органов государственной власти многих зарубежных стран2. Использование депутатских запросов в нашей
1 См.: Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС, 27—28 Января 1987 г.  —  С. 33, 80.
2 См.: Юридический энциклопедический словарь. — М., 1987.  — С. 161. Прецедент института вопроса (запроса) был создан в английском парламенте еще в 1721 г. Право запроса упоминается в декрете Учредительного собрания Франции от 21 июля 1791 г., установившего обязанность министров сообщать сведения депутатам (см. также: Давыдов Р. К. Право депутатского запроса в Советском общенародном государстве. — Киев, 1981).
8


стране является одним из проявлений, говоря ленинскими словами, соединения в Советах «выгод парламентаризма» 1.
Хотя применение интерпелляций (запросов) в буржуазных парламентах затрудняется правящими партиями, с их помощью порой удается добиваться осуждения тех или иных действий правительства, смещения министров и других высокопоставленных должностных лиц. Например, в Национальном собрании и сенате Франции в 1959 и 1980 гг. было подано соответственно 3506 и 15 920; 799 и 4294 запроса (интерпелляций)2.
Сущность запроса народного депутата в СССР составляет его требование, адресованное государственному органу, должностному лицу, дать ответ на сессии Совета по любому вопросу их деятельности, находящемуся в ведении соответствующего Совета. Контроль, осуществляемый с помощью депутатского запроса, выступает формой реального проявления государственной власти, наглядным выражением возможностей депутата как представителя этой власти.
Реализовать право запроса для народного депутата — значит, путем требования, заявленного на сессии и поддержанного Советом, добиться устранения недостатков, безусловного выполнения законов и решений, должного порядка и правильного хода дел. В соединении такого требования депутата с властными полномочиями Совета заключается важнейшая гарантия эффективности каждого запроса. Отстаивая идею полновластия Советов, В. И. Ленин отмечал, что контроль без власти является пустейшей мелкобуржуазной фразой, что вера в такой контроль наивна. Он призывал терпеливо разъяснять это широким массам. Для того чтобы контролировать, говорил он, нужно иметь власть3.
Понимание депутатского запроса, отношение к нему в конечном счете есть понимание критики, отношение к критике. Если понимать запрос просто как обращение или вопрос депутата к правительству, министру, представителю исполкома с просьбой дать ему ответ на сес-
1 См.: Ленин В. И. Полн. собр. соч. — Т. 34.— С. 304—305; Т. 41. —  С. 75.
2 Данные приведены по кн.: Кузьмин Э. Л. Демократия: некоторые вопросы теории, методологии и практики. — М., 1986.  — С. 116.
3 См.: Ленин В. И. — Полн. собр. соч. — Т. 31. — С. 345—346.
9


сии Совета, то такой подход, как правило, исключает конструктивную критику, да и сам запрос из арсенала средств контроля, используемых для реального воплощения в жизнь закрепленного в Программе КПСС принципа критики и самокритики в работе Советов1. Назначение депутатского запроса состоит в том, чтобы быть высшей формой требовательной и результативной критики со стороны депутата и Совета Критики вплоть до постановки вопроса о соответствии того или иного лица занимаемой должности.
Если нет цели устранить недостатки, улучшить дело, добиться восстановления справедливости, то запрос, безусловно, формален. Он не выполняет своего целевого назначения и когда понимается и используется только для получения информации, дополнительных сведений и т. п. Запрос — оружие контроля универсального характера. С его помощью депутат и Совет имеют возможность получить исчерпывающий ответ должностного лица о гарантиях решения проблемы, устранения недостатков. Достигается это путем властного, дисциплинирующего воздействия Совета на должностное лицо или коллегиальный орган. Без такого воздействия, выраженного в обязательном для исполнения, как этого требуют конституционные нормы, решении Совета, депутатский запрос не может выполнить своего назначения.
Право депутата обращаться в государственные органы или к должностным лицам в межсессионный период, право на вопрос, замечание, предложение на сессии Совета, право на получение информации — все это иные, особые, отдельно закрепленные в законе права депутата2. Реализуя их, депутат в определенной мере также может участвовать в осуществлении контрольной функции Совета. Однако ни одно из этих прав по своему содержанию не носит чисто контрольный характер. Обсуждение же депутатских запросов преследует исключительно одну цель — осуществлять действительный и действенный контроль. И если в содержании конкретного депутатского запроса нет критики недостатков и их носителей, нет указания на негативные факты,
1 См.: Программа Коммунистической партии Советского Союза.  — М., 1986. —  С. 47.
2 См.: Конституция СССР —  Ст. 105, ч. 2; Закон о статусе народных депутатов. — Ст. 12, 15, 23. См. об этом также кн.: Слива А. Я. Контрольная деятельность Советов. Состояние и резервы перестройки. — М., 1987,
10


не формулируются конкретные требования народного избранника, то, по сути, нет и самого запроса.
Право запроса депутата не следует смешивать с другим его конституционным правом — обращаться во все государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации по вопросам депутатской деятельности. Нередкое отождествление указанных прав депутата обусловлено сходством их назначения: в том и другом случае депутат, как правило, стремится оказать воздействие на работу государственного органа, должностного лица, высказывает претензии, критикует недостатки, настаивает на их устранении. В принципе сущностью обращения депутата, если оно используется не только для получения информации, но и в качестве средства контроля, также является требование, адресованное соответствующему руководителю, дать официальное разъяснение (ответ) по тому или иному факту, вопросу. Однако между запросом и обращением депутата имеются и принципиальные различия.
Если право депутатского запроса реализуется только в ходе сессии Совета, то право депутата на обращение во все государственные и общественные органы и к должностным лицам используется им в межсессионный период. Ответ на запрос должностное лицо обязано дать и депутату и Совету только на сессии, ответ на обращение после его рассмотрения' в установленные законом сроки соответствующие руководители обязаны давать вне сессии и лично депутату. Ответы государственных органов и должностных лиц на запросы депутатов в отличие от ответов на обращение обсуждаются депутатами на сессиях Советов В итоге рассмотрения депутатского запроса Совет всегда принимает решение, чего в принципе не требуется по ответу на обращение.
Есть и другие различия между запросом и обращением. В том числе и по кругу адресатов. Депутат вправе обращаться во все без исключения государственные и общественные органы, к руководителям всех предприятий, учреждений и организаций, включая и те, что находятся вне территории его Совета, по вопросам не только входящим в компетенцию Совета, но и выходящим за ее пределы. Круг адресатов депутатских запросов в Советах каждого звена очерчен законом.
Значительный контрольный, критический потенциал заключен и в использовании депутатом права зада-
11


вать вопросы на сессиях Совета. Пример реализации этого права был продемонстрирован на сессии Верховного Совета СССР, состоявшейся 29—30 июня 1987 г. Поступившие в ходе сессии вопросы семи депутатов, поскольку их содержание относилось к деятельности союзного правительства, были переданы в Совет Министров СССР с поручением дать ответ в ходе сессии. О мерах по преодолению трудностей в сельскохозяйственном производстве, о развитии индивидуальной и кооперативной трудовой деятельности, обеспечении требуемого качества хлебобулочных изделий депутатам высшего органа государственной власти страны на сессии докладывали члены правительства. Кстати, следует заметить, что вопросы депутатов как средство контроля и критики на сессиях в практике многих Советов используются весьма редко, даже когда в этом есть необходимость.
Каждому депутату законом предоставлено право вносить на сессии Совета предложения и замечания. Их критические и контрольные возможности также весьма широки. Критика и самокритика как демократические принципы деятельности Советов получают в работе депутатов в современных условиях все более широкое развитие.
Какое из возможных средств воздействия (запрос, вопрос, критическое замечание) использовать в ходе сессии — вправе решать только сам депутат. Вместе с тем, кроме субъективного отношения, личного выбора депутатом каждого из перечисленных средств, необходимо учитывать и сложившиеся на практике различия в осуществлении этих прав, особенно получившие закрепление или отражение в законодательстве.
Порядок рассмотрения вопросов на сессиях в отличие от запросов, круг органов и должностных лиц, к которым они могут быть адресованы, необходимость включения вопросов в повестку дня, открытия в связи с ними прений, принятия решений, обязательность публичного ответа — все это законодательством не урегулировано. Тем самым в содержании права депутата задавать вопросы на сессии Совета в большей мере отражается субъективный, личностный момент, их меньшая по сравнению с содержанием запроса потенциальная общественная значимость. В любом случае запрос депутата и юридически несравнимо более значимое средство воздействия, чем его вопрос на сессии. Поэтому еще бы-
12


тующая практика низведения депутатских запросов до уровня вопросов на сессиях, их нередкое отождествление сдерживают раскрытие контрольных возможностей депутатов и Советов.
Что же касается порядка рассмотрения предложений и замечаний депутатов, внесенных на сессии Совета, то в отличие от запросов он регулируется в законодательстве особо 1. Предложения и замечания депутатов, высказанные в ходе прений или специально, а также переданные в письменной форме, рассматриваются Советом либо направляются им на рассмотрение соответствующим государственным, общественным органам и должностным лицам. О результатах рассмотрения последние обязаны сообщить в установленные сроки непосредственно депутату и соответственно в Президиум Верховного Совета, Совет Министров, исполнительный комитет местного Совета (напомним: ответ на запрос депутата обязателен исключительно на сессии Совета). Тем самым каждое критическое замечание депутата на сессии находится под особой защитой закона. Но это самостоятельное, иное в отличие от запроса, средство контрольного воздействия депутата. Его также нельзя отождествлять с запросом, «выдавать» за запрос.
Смешение депутатского запроса с обращениями, вопросами и критическими замечаниями депутатов, произвольная подмена запроса как потенциально более сильного, имеющего более высокую общественную значимость средства контроля ведут к ослаблению как каждого из них, так и возможностей Совета в целом. Вместе с тем, как показывает практика, запросы депутатов более эффективны, когда используются в тесной взаимосвязи с иными их полномочиями. Обращения, вопросы, критические замечания депутатов вообще нередко предшествуют их запросам на сессиях, служат как бы прологом к применению этого более радикального средства контроля.
Обратимся к практике, к конкретному факту реализации народным депутатом права запроса на сессии Совета. Воспроизведем с этой целью часть стенограммы второй сессии Московского городского Совета двадцатого созыва (3 октября 1987 г.), на которой рассматривался запрос депутата Т. В. Алешниковой.
1 См.: Закон о статусе народных депутатов в СССР.  — Ст. 15.
13


Председатель сессии:
Переходим к рассмотрению шестого вопроса, депутатского за¬
проса. Слово предоставляется депутату Т. В. Алешниковой.
Депутат Алешникова Т. В.:
На первой сессии Моссовета двадцатого созыва (1 июля 1987 г.— А. С.) я выступила с критическими замечаниями в адрес начальника Управления Московской железной дороги товарища Паристого о неудовлетворительном содержании ведомственного жилого фонда в Люблинском районе. За этот период никаких коренных изменений не произошло, поэтому я вынуждена обратиться с депутатским запросом.
На балансе Московской железной дороги в Люблинском районе находятся 8 домов серии 1-335, построенных в 1960—1964 гг. В течение 25 лет указанные дома не ремонтировались и пришли в критическое состояние. Несущие конструкции и балки прогнулись, в аварийном состоянии находится канализация, электропроводка, балконы, выход на которые жильцам запрещен. В летнее время первые этажи покрываются плесенью. Со стороны жильцов поступали многочисленные жалобы на неудовлетворительное содержание жилых домов. Решением Мосгорисполкома в 1985 г. управлению дороги поручалось провести капитальный ремонт указанных домов за выездом жильцов. Однако руководство дороги это решение не выполняет. Пока только в отдельных домах проводится частичный ремонт без отселения жильцов.
Особенно возмутительно и безответственно отношение руководства Московской железной дороги к рассмотрению обоснованной просьбы жильцов дома № 26 по Таганрогской ул. о проведении капитального ремонта. В 1975 г., то есть 12 лет тому назад, было принято решение руководством дороги о проведении ремонта в доме и разработана техническая документация. Вместе с тем только сейчас начат ремонт, который носит скорее косметический характер. При этом дом не освобождается от жильцов. Проведение такого ремонта к существенному улучшению жилого фонда привести не может и вызывает справедливые нарекания граждан.
По мнению руководства железной дороги, одной из причин, мешающих проведению капитального ремонта, является отсутствие жилой площади для отселения. В то же время установлено, что в течение последних 10 лет Мосгорисполком в основном удовлетворял просьбы Московской железной дороги о выделении жилой площади. За эти годы было выделено около 250 тыс. м2. Если бы часть полученной площади, а по подсчетам это составляет около 2,5 тыс. м2., если бы часть этой площади была направлена на решение данного вопроса, то проблема была бы решена, тем более что в этих домах проживают многодетные семьи, ветераны войны и труда, много лет проработавшие в системе МПС. Между тем выделенная Мосгорисполкомом в 1987 г. площадь Московско-Курскому отделению дороги используется не на плановые цели. Если в городе трехкомнатные квартиры выделяются очередникам 1979 г., а двухкомнатные  — 1980—1981 гг., то указанное отделение дороги удовлетворяет очередников соответственно 1983 и 1986 гг. Это лишний раз свидетельствует о нежелании руководства Московской железной дороги заниматься отселением из этих жилых домов, практически не пригодных для проживания.
В соответствии с изложенным прошу Московский городской Совет народных депутатов:
первое — обязать руководство железной дороги принять неза-
14


медлительные меры по безусловному выполнению решения горисполкома о проведении капитального ремонта с выселением жильцов дома № 26 по Таганрогской улице;
второе — потребовать от руководства дороги разработать четкий график проведения капитального ремонта во всех подведомственных ему домах данной серии с указанием сроков его окончания по каждому дому в отдельности.
Начальник Московской железной дороги И. Л. Паристый:
Это неприятная вещь, товарищи депутаты. Обвинение большое железнодорожникам. Я получил запрос товарища Алешниковой по этому дому 30 числа, три дня назад. И когда проходила первая сессия Совета, вопрос был задан. Конечно, мы приняли не до конца меры по этому запросу, по выступлению товарища Алешниковой на предыдущей сессии. На балансе железнодорожников в Москве 1 млн. 300 тыс. м2 жилья. Это все строения до 1965 г. Мы это жилье в свое время не смогли передать Моссовету. Многие дома и квартиры, и конкретно по Люблинскому району, находятся в тяжелом состоянии... Три дома из восьми отремонтированы, а пять домов остались неотремонтированными. Вчера я специально сделал разбор на месте. За волокиту и безобразия надо издать приказ и наказать руководителей.
Дом под № 26 по Таганрогской будет отремонтирован до 7 ноября. Через месяц будет закончен. Дом выселять практически невозможно. Нет жилья. Поэтому начали ремонт на месте, без выселения жильцов. Я вчера в этих квартирах был... Балконы будут ремонтироваться (сейчас они все закрыты), когда будет выселение. Конечно, дома данной серии надо снести. Дом стоит 560 тыс. руб., а на ремонт сейчас тратим 360 тыс. ...По остальным домам будет составлен точный план по каждому дому.
Председатель сессии:
Я думаю, что обсуждать этот вопрос, наверное, нет необходимости, поскольку положение с жилищным фондом по Московской железной дороге и во многих других районах не менее утешительное. Есть предложение принять следующее решение... Давайте проголосуем... Все-таки один депутат настаивает на вопросе или выступлении...
Депутат Кузнецова:
Все правильно, только хотелось бы дополнить решение. В Кунцевском районе есть двухэтажный дом деревянной постройки 40-х годов. Дом восьмиквартирный. Он в таком же точно состоянии. Почему бы в решение не вписать все дома, находящиеся в таком состоянии?
Председатель сессии:
Я думаю, что не будет у депутатов возражений. О учетом внесенного дополнения выношу на голосование проект решения...
Депутат...
У меня вопрос. Я хочу спросить товарища Паристого, как идет распределение жилой площади между отделениями дороги. Сейчас было сказано, что на Московско-Курском отделении получают квартиры очередники 1986 г., на Смоленском отделении еще стоят в очереди люди с 1979 г. Я хотела бы знать, почему?
Председатель Мосгорисполкома депутат В. Т. Сайкин:
Я хотел только объяснить состояние дел. У нас в Москве 35 млн. м2 пятиэтажек. Из них добрая треть требует капитального ремонта, одна треть — сноса... В течение двух месяцев мы готовим все необходимые материалы о решении этих проблем. Видимо, в
15


этой пятилетке мы сделаем только первые, пробные шаги. Эта работа будет рассчитана на два  — три пятилетия.
Паристый И. Л. (отвечает на вопрос депутата):
По Московско-Смоленскому отделению дороги я проверю. Если там кто-нибудь остался из очереди 1979 г., решим оперативно это дело.
В связи с рассмотрением запроса депутата Т. В. Алешниковой (вопрос был включен в повестку дня в качестве дополнительного) Московский городской Совет принял следующее решение:
Решение
Московского городского Совета народных депутатов
По запросу депутата Алешниковой Т. В. к начальнику Московской железной дороги Паристому И. Л. «О неудовлетворительных условиях проживания жителей дома № 26- по Таганрогской улице»:
1. 	Признать неудовлетворительными меры, принятые руководством Московской железной дороги, по устранению недостатков содержания межведомственного жилого фонда.
2. 	Обязать руководство Московской железной дороги принять незамедлительные меры по выполнению решения исполкома Московского Совета № 2075 от 1985 г. в части проведения капитального ремонта дома № 26 по Таганрогской улице. Разработать график проведения капитального ремонта во всех подведомственных домах серии 1-335 с указанием сроков его реализации.
Рассмотреть целесообразность использования на занимаемых должностях лиц, виновных в преступно-халатном отношении к эксплуатации жилого фонда1.
За исключением неверной последней части данного решения (определение «преступно-халатное отношение»  — дело суда) не будем сразу давать общую оценку ни данному запросу в целом, ни основным стадиям его движения: формированию, внесению, рассмотрению, принятию решения. Отметим предварительно лишь то, что в этом запросе, безусловно, отражающем большую и полезную работу депутата, его активную наступательную позицию, налицо как стремление следовать нормативным требованиям и образцам лучшей практики, так и недостатки, отклонения от существующих правил. Каковы требования к запросу? Насколько они здесь соблюдены? Как имеющиеся демократические нормы  реализуются сегодня в более широкой практике депутатских запросов? Ответ на эти и другие вопросы, не уходя от сложной проблематики, не рисуя себе идеальных ситуаций, а беря все в динамике и сложности, читатель может получить, обратившись к последующим главам брошюры.
1 См об этом также: Московская правда.  — 1987.  — 4 октября.
16


Прежде всего остановимся на конституционных требованиях, предъявляемых к запросам народных депутатов.
Глава 2. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ДЕПУТАТСКОГО ЗАПРОСА
Как уже отмечалось, Конституция СССР 1977 г. (ст. 105) закрепила право запроса депутата к государственным органам и должностным лицам и установила систему юридических гарантий его эффективного использования как средства контроля, присущего исключительно представительным органам государственной власти. Реализация депутатом этого права неразрывно связана с сессионной формой работы Верховных и местных Советов. Любое иное не согласующееся с этим толкование депутатского запроса (что на практике встречается еще нередко), противоречит требованиям Основного Закона, вольно или невольно принижает роль народного депутата.
Положения Основного Закона СССР о депутатском запросе имеют не только основополагающий характер для понимания этого демократического института. Не следует забывать, что они, бесспорно, первичны вне зависимости от того, что на конституционный уровень были подняты отдельные положения, предусмотренные ранее в других нормативных актах, и прежде всего в Законе о статусе народных депутатов (ст. 14 «Депутатский запрос»). В Конституции СССР, по существу, воплощены главные черты законодательной модели депутатского запроса. Ей должны соответствовать все без исключения нормативные положения, регулирующие институт запроса. Именно конституционные, а не иные законодательные нормы о депутатском запросе призваны быть отправными и на практике, и в методических разработках, и в учебной литературе, чему, к сожалению, пока не уделяется должного внимания. В правильном понимании и последовательном применении этих исходных норм и  требований сегодня заключается важнейшее условие совершенствования практики депутатских запросов.
Право запроса закреплено в Конституции СССР прежде всего как личное право депутата. Более того, народный депутат назван в ней единственным субъектом данного права, что, естественно, ориентирует каж-
2530-2
17


дого депутата на его самостоятельное и инициативное осуществление. Можно сказать, что депутатский запрос призван быть важнейшей формой индивидуальной контрольной деятельности народного избранника. При этом личный запрос депутата, разумеется, не умаляет значения принципа коллективности в работе представительного органа государственной власти, так как рассмотрение запроса и принятие в связи с этим решения — дело только самого Совета, его исключительное полномочие.
Личное использование депутатом права запроса как результата прямого выражения его активности в межсессионный период для любого Совета как коллегиального органа принципиально важно. Ни один из дальнейших шагов по улучшению деятельности Советов, говорилось на XXVII съезде КПСС, не даст нужных результатов, если не будет подкрепляться инициативой депутатов 1.
Сравнительное толкование ст. 91 и 105 Конституции СССР дает основание сделать общий вывод о том, каково должно быть содержание депутатского запроса. Поскольку он обязательно рассматривается на сессии, то и затрагиваемые в нем факт или проблема, как правило, должны относиться к числу важных для депутата и Совета вопросов, иметь общественное значение. Такая трактовка содержания запроса не означает, что он — шаг чрезвычайный. Это не преграда для его обязательного и интенсивного использования в ленинском понимании. Вопросы и проблемы, имеющие общественное значение, с которыми сталкиваются в своей повседневной практике народные депутаты, являются скорее нормой, чем исключением.
Мы уже отмечали, что роль депутатского запроса как конституционного средства контроля существенно умаляется, если его предметом является мелкий, частный, формальный случай. Более того, подобные «запросы» не способствуют и повышению значения самих сессий Советов. Вместе с тем следует иметь в виду, что каких-либо нормативных ограничений по тематике запросов не существует, кроме того, что они не могут выходить за пределы полномочий соответствующего Совета, а также прав и обязанностей его адресата. Любые
1 См.: Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Советского Союза. — С. 56.
18


попытки устанавливать на местах тот или иной круг или перечень оснований для запросов противоречат конституционным требованиям.
На конституционном уровне в целом определен и круг адресатов права депутатского запроса. Ими названы соответствующие государственные органы и должностные лица. Поскольку Советам подконтрольны и подотчетны все другие государственные органы, то ни один из них в принципе не может быть исключен из числа возможных адресатов запроса. Депутат Верховного Совета СССР, сказано в Основном Законе СССР (ст. 117), имеет право обратиться с запросом к Совету Министров СССР, к министрам и руководителям других органов, образуемых Верховным Советом СССР. В их числе  —  Президиум Верховного Совета СССР, Верховный Суд СССР, Комитет народного контроля СССР. Депутат Верховного Совета СССР вправе обратиться с запросом также к Генеральному прокурору СССР.
Депутат Верховного Совета союзной республики, депутат Верховного Совета автономной республики, как установлено в их конституциях, имеет право обратиться с запросом соответственно к Совету Министров союзной республики, Совету Министров автономной республики, к министрам и руководителям других органов, образуемых Верховным Советом союзной, автономной республики, а также к руководителям расположенных на территории соответствующей республики предприятий, учреждений и организаций союзного подчинения по вопросам, отнесенным к ведению республики, а депутат Верховного Совета автономной республики — также и к руководителям расположенных на территории автономной республики предприятий, учреждений и организаций республиканского (союзной республики) подчинения по вопросам, отнесенным к ведению автономной республики 1.
Вместе с тем положение Конституции СССР (ст. 2) о подконтрольности и подотчетности Советам всех без исключения других государственных органов, как представляется, не исключает возможности толковать круг адресатов запросов депутатов Верховных Советов более широко. Вряд ли правомерно исключать из него, например, руководителей комитетов, главных управлений и
1  См., например: Конституция РСФСР.  —  Ст, 111; Конституция Татарской АССР, — Ст. 99.
19


других ведомств хозяйственного, социально-культурного и иного назначения, образуемых общесоюзным и республиканскими правительствами. Исходя из конституционного принципа единства системы органов государственной власти (ст. 89) и закрепляемых Основным Законом СССР, а также конституциями союзных и автономных республик отношений руководства в системе Советов, вполне логичны также запросы к нижестоящим советским органам и их руководителям. Есть на этот счет и соответствующая практика.
Примером этому может служить запрос депутата Верховного Совета Украинской ССР Б. Олейника (Каменско-Днепровский избирательный округ) к председателю исполнительного комитета Запорожского областного Совета народных депутатов в связи с опубликованием в газете «Известия» в 1987 г. статей «Приговор» (№ 300) и «Выбор» (№ 316). В них речь шла о планировании строительства моста через остров Хортица — уникальный экологический и историко-культурный заповедник мирового значения. На сессии Верховного Совета республики депутат Б. Олейник потребовал от Запорожского облисполкома дать разъяснение по поводу мер, предпринимаемых для его защиты. Вопрос этот, подчеркивал депутат, не личный, он тревожит общественность Украины и наших побратимов из других республик.
В ответе на запрос депутата председатель облисполкома отметил, что плотина Днепрогэса является главной транспортной магистралью, соединяющей части города Запорожья, расположенные на двух берегах Днепра. Сегодня она уже не обеспечивает потребностей города. Необходим другой мост. Окончательное решение, где именно он должен быть возведен (через остров или южнее), еще не принято. Мнение общественности города, ученых, республиканского общества охраны природы, безусловно, будет принято во внимание. Остров будет сохранен для отдыха трудящихся.
В постановлении Верховного Совета республики (ноябрь 1987 г.) была отмечена необходимость быстрейшего решения вопроса о строительстве мостового перехода с учетом сохранения государственного историко- культурного заповедника «Остров Хортица».
Депутат краевого, областного Совета, Совета автономной области, автономного округа, районного, городского, районного в городе, поселкового, сельского Сове-
20


та имеет право обратиться с запросом к исполнительному комитету, руководителям его отделов и управлений, а также к руководителям расположенных на территории Совета предприятий, учреждений и организаций по вопросам, отнесенным к ведению соответствующего Совета1. Следует заметить, что по мере расширения полномочий местных Советов по обеспечению комплексного развития их территорий расширяется и круг вопросов, по которым их депутаты могут использовать право запроса в отношении руководителей предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения.
В ряду адресатов депутатского запроса конституции и текущее законодательство на первое место ставят важнейшие государственные органы, министров и других особо ответственных перед Советом должностных лиц. Их круг очерчивается только законодательством и не может быть ограничен решениями каких-либо местных органов. Ленинская традиция состоит в том, чтобы ничей авторитет, включая лиц, занимающих самые высокие посты, не мешал депутату сделать запрос. Из числа тех, к кому депутат вправе обратиться с запросом, не должны исключаться должностные лица, являющиеся, в частности, депутатами данного Совета. Такое их положение ни в коем случае не может означать возможность снижения остроты депутатского требования.
Адресаты запросов могут различаться в зависимости от их подчиненности. Депутатский запрос к государственному органу или должностному лицу, подчиненному Совету, — не только форма проявления их подконтрольности, но одновременно и их подотчетности представительному органу государственной власти. По существу, ответ на такой запрос — форма отчета перед Советом. Только таковым может быть ответ на запрос депутата Верховного Совета СССР. К сожалению, акцент на то, что для большинства должностных лиц их ответы на депутатские запросы являются одновременно отчетами перед Советами, пока редко встречается и в публикациях, и на практике.
Другая форма — официальное разъяснение, носящее характер сообщения или доклада Совету, — характерна для ответа на запрос депутата Верховного Совета союзной или автономной республики, или местного Совета
1 См.: Закон о статусе народных депутатов. — Ст. 14; Закон о районном Совете народных депутатов УССР. — Ст. 99; и др.
21


руководителя предприятия, учреждения и организации вышестоящего подчинения. Согласно ст. 147 Конституции СССР, например, депутаты местных Советов вправе осуществлять контроль за их деятельностью по соблюдению законодательства, а также в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения. Июньский (1987 г.) Пленум ЦК КПСС призвал сосредоточить деятельность Советов на проблеме комплексного развития территорий, назвал в качестве важнейшего объекта их управления социальную сферу, в частности, призвал остановить эскалацию производственного строительства в городах в ущерб их социальному развитию1. Здесь также кроется и неисчерпаемый пласт проблематики демократических запросов.
Принципиальное значение имеет конституционное указание на то, что ответ на запрос депутата должен быть дан исключительно на сессии Совета. Тем самым обеспечивается публичность, гласность контроля, что является непременным условием его действенности. Такие ответы перед представителями народа требуют от руководителей честности и принципиальности. Подлинный демократизм депутатского запроса, включая этапы его формирования, внесения, рассмотрения и разрешения, безусловно, разграничивает его как средство контроля с любыми так называемыми административно-нажимными методами руководства. Числить запрос депутата в их ряду было бы необоснованно с любой точки зрения.
Законодательство исключает возможность представления ответа на запрос вне сессии, не Совету, а иному, в том числе даже депутатскому по составу, органу. Ответы на запросы депутатов — не рядовая, а конституционная обязанность государственных органов и должностных лиц. Вполне правомерно связывать необъективный ответ должностного лица, его уклонение от ответа Совету, невыполнение решений по запросам с повышенной ответственностью руководителей, в том числе непосредственно перед представительным органом государственной власти.
1 См.: Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС, 25—26 июня 1987 г. —  М., 1987, —  С. 62—64.
22


Например, Московский городской Совет за представление ему недостоверной информации при ответе на депутатский запрос (о неудовлетворительном обеспечении лечебно-профилактических учреждений медицинским оборудованием и аппаратурой) бывшим начальником Главного управления здравоохранения горисполкома принял решение об обращении к трудовому коллективу с просьбой рассмотреть вопрос о пребывании его депутатом. В настоящее время возможность применения мер ответственности или постановки вопросов их использования для обеспечения результативности запросов реализуется самими Советами еще редко.
Конституционные нормы четко ориентируют депутатов на использование запросов в качестве средства оперативного контроля. Ответ Совета Министров СССР или должностного лица, к которым обращен запрос, не более чем в трехдневный срок и на данной сессии установлен в отношении запросов депутатов Верховного Совета СССР. Также на данной сессии требуется давать ответы на запросы депутатов Верховных Советов союзных и автономных республик.
Аналогичный порядок призван стать важной гарантией действенности запросов и эффективной работы депутатов местных Советов. Большой временной разрыв между запросом и ответом на него заметно снижает остроту и результативность этого средства контроля. Указание на необходимость давать ответы на депутатские запросы, как правило, на той же сессии местного Совета, содержится и в упоминавшемся постановлении Президиума Верховного Совета СССР «О практике рассмотрения депутатских запросов, предложений и замечаний депутатов, внесенных на сессиях Советов народных депутатов Молдавской ССР» от 25 апреля 1986 г.
Между тем сроки ответов на запросы депутатов, установленные в действующих законах о местных Советах, к сожалению, не в полной мере согласуются с конституционной трактовкой запроса как средства оперативного контроля. В соответствии с этими актами государственные органы или должностные лица, к которым обращен запрос, обязаны дать устный или письменный ответ на него на сессии Совета, а при необходимости более длительного времени на подготовку ответа — в срок, установленный Советом, с обязательным сообщением об этом на сессии. Как показывает
23


практика, факты переноса ответов на депутатские запросы на два, три и более месяца, то есть на одну из следующих сессий, — пока не редкость, что явно не на пользу делу.
Исходя из конституционных установлений, запрос депутата следует рассматривать как нормальную, нуждающуюся в регулярном применении, а не какую бы то ни было чрезвычайную меру контроля. О потребности использовать запросы-требования достаточно часто свидетельствует не только распространенность известных депутатам негативных фактов и проявлений, но и массовость субъектов и адресатов запроса. Потенциально сегодня в числе первых — более 2,3 млн. народных депутатов, непосредственно связанных со всеми сторонами государственной и общественной жизни, а в числе вторых  — различные звенья государственного аппарата, насчитывающего десятки тысяч органов, сотни тысяч руководителей объединений, предприятий, учреждений и организаций.
Можно сказать, что эффективность контроля Советов во многом прямо зависит от интенсивности использования депутатами права запроса. Устранение с их помощью недостатков, преодоление противоречий не может быть делом редким, исключительным даже в масштабах одного Совета, тем более на этапе коренной перестройки работы аппарата управления, в условиях когда, как было отмечено на сессии Верховного Совета СССР (июнь 1987 г.), «имеют место факты противодействия прогрессивным начинаниям»1. Такой подход к использованию запросов каждым народным избранником соответствует их ленинской характеристике как мероприятия, обязательного в борьбе с волокитой2.
Право запроса депутата, пожалуй, как никакое иное, нуждается в надежной защите от бюрократического воздействия. Этому, в частности, призвана служить конституционная норма (ст. 106) об обеспечении депутату условий для беспрепятственного и эффективного осуществления его прав и обязанностей. Коллективное, свободное и деловое обсуждение депутатских запросов на сессиях, равно как и других вопросов, — конституцион-
1 См.: Постановление Верховного Совета СССР «О перестройке управления народным хозяйством на современном этапе экономического развития страны» // Известия.— 1987. — 1 июля.
2 См.: Ленин В. И. Полн. собр. соч. — Т. 53. — С. 217.
24


ный принцип работы Советов (ст. 94). Как показывает практика, неукоснительное следование ему, развитие навыков, традиций и привычек, в целом культуры подлинного демократизма в работе Советов продолжают оставаться одной из важнейших задач. Надежной основой для этого служит неукоснительное соблюдение требований, предъявляемых к депутатскому запросу Конституцией СССР.
Сегодня особенно актуальна пропаганда назначения института депутатского запроса и опыта его использования. Речь идет о более глубоком внедрении в общественное сознание роли запроса как необходимого и важного средства демократического контроля, непременного элемента политической культуры, отвечающего потребностям самой жизни. Имеющее еще широкое распространение суждение о том, что запросы депутатов — это свидетельство исключительно недостатков в работе государственных органов и должностных лиц, страдает односторонностью. Суть запроса как средства контроля глубже. С помощью депутатских запросов недостатки и отрицательные факты, которые всегда лежат в их основе, вскрываются, предаются гласному осуждению, а затем преодолеваются.
Следовательно, главное в запросе депутата составляет не отрицающее, а созидающее начало. «Если мы будем, — говорил В. И. Ленин, — выносить создающиеся конфликты на суд Совета... то любой вопрос будет разрешен легко» и «такой суд... будет непререкаем» 1. Плодотворность этой ленинской мысли для формирования правильного понимания роли депутатских запросов несомненна и сегодня. Она служит ориентиром в преодолении еще довольно распространенных ошибочных толкований данного института.
Редкие обращения депутатов с реальными, острыми запросами в рамках сессий Советов явились, думается, одной из причин того, что данная форма стала «эксплуатироваться» и вне сессий Советов. Примером этого являются встречающиеся газетные рубрики «запрос депутата», используемые вне всякой связи с сессионной формой работы органов государственной власти. Запросом нередко стали называть почти любое мало-мальски
1 Ленин В. И. Полн. собр. соч. — Т. 35. — С. 276.
25


значимое депутатское действие1. Широкое распространение получили и явно искаженные представления об этом подлинно демократическом институте. Вот, например, как характеризует депутатский запрос герой одной из повестей: «Что-то очень простое, безотказное... простое и нахальное», «что-то необычное, такое, чего никто не делал»2.
На нынешнем переломном этапе развития нашего общества ставится вопрос о формировании по аналогии с депутатским запросом практики запросов в выборных партийных органах. Рекомендации использовать запросы к членам бюро, секретарям, заведующим отделами, разработать статус партийного запроса предложены на рассмотрение XIX Всесоюзной конференции КПСС рядом пленумов областных комитетов партии. В этом несомненно признание института депутатского запроса как общедемократической ценности.
Данные предложения непосредственно перекликаются с одним из положений политического завещания В. И. Ленина. В своеобразном слиянии «контрольного партийного учреждения с контрольным советским» (ЦКК с РКИ) он видел «единственный залог успешной работы», «источник чрезвычайной силы», средство уменьшения влияния «чисто личных и случайных обстоятельств»3. Им предлагалось обязательное участие членов ЦКК (выбираемых в значительной мере из рабочих и крестьян) в работе партийных органов, включая присутствие на их заседаниях, предварительное ознакомление с документами. Члены ЦКК, писал Ленин, обязанные присутствовать на каждом заседании Политбюро, должны составить сплоченную группу, которая, «не взирая на лица», должна будет следить за тем, чтобы ничей авторитет, ни генсека, ни кого-либо из других членов ЦК, не мог помешать им сделать запрос, проверить документы и вообще добиться безусловной осведомленности и строжайшей правильности дел4.
1 См.: Васильев И. Депутатский запрос // Роман-газета. — 1986. —  № 16.
2 Стреляный А. Депутатский запрос // Новый мир. — 1986.  — № 2.  — С. 63, 70—73.
3 См.: Ленин В. И. Полн. собр. соч. —  Т. 45. — С. 383—388, 399.
4 Там же, — С. 387.
26


Глава 3. ФОРМИРОВАНИЕ ДЕПУТАТСКОГО ЗАПРОСА
Зарождение и формирование зanpoca депутата трудно представить в виде какой-то единой схемы. Условия и пути возникновения каждого из них конкретны. Можно сказать, что любой запрос имеет свою историю. Именно этим в значительной мере объясняется почти полное отсутствие правового регулирования этапа возникновения и формирования запроса. Предпринимаемые на этот счет попытки выработки тех или иных норм на местах часто сопряжены с опасностью ограничить самостоятельность народного депутата. Эффективному использованию депутатских запросов мешает любая заорганизованность, а на стадии их зарождения в особенности. Но одновременно практика убеждает и в другом: облегченное отношение к этапу формирования запросов, что нередко встречается и у депутатов, и у работников советского аппарата, также служит одной из основных причин еще невысокой результативности запросов.
В основе каждого депутатского запроса всегда лежат факты и обстоятельства негативного характера, сведениями о которых располагает депутат. В их числе — нарушения законности, невыполнения решений Совета, рекомендаций постоянных комиссий и депутатских групп, пренебрежительное отношение к обращениям народного депутата, игнорирование законных интересов и прав граждан. Необходимость в запросе депутата возникает тогда, когда не решаются назревшие вопросы, не выполняются наказы избирателей. Депутатские запросы нужны в деле борьбы с ведомственностью, местничеством и особенно с бюрократизмом, который, как отмечалось на XXVII съезде КПСС, является серьезной преградой в осуществлении коренной перестройки механизма хозяйствования, противником всякого живого дела. Призыв съезда ополчиться против проявлений бюрократизма, вне сомнения, адресован и каждому народному депутату 1.
К публичным отчетам и ответам на сессиях Советов депутаты должны привлекать руководящих работников, злоупотребляющих властью, тех, кто пытается командовать народными избранниками, смотрит на Совет и его
1 См.: Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Советского Союза. — С. 117.
27


депутатские органы как на обузу. Без созидательной критики, содержащейся в депутатских запросах, еще долго могут существовать заповедники инертности и безынициативности, командно-приказные формы руководства, укоренившееся среди многих должностных лиц иждивенчество. Демократизм и гласность депутатского контроля уже давно пора противопоставить бесплодности и атрофии многих участков ведомственного и межведомственного контроля. Депутатские запросы должны стать действенным средством выявления новых назревших интересов, той силой, которая в состоянии противостоять холостому ходу бюрократической машины.
Активно действующему депутату нет никакой необходимости специально искать проблему и факты, которые могут стать предметом его запроса. Они естественным путем выявляются в процессе его повседневной работы, в ходе его борьбы за преодоление недостатков. К трибуне сессии депутата часто буквально подталкивает информация, которую он получает от избирателей, общественных организаций, трудовых коллективов. Можно с уверенностью сказать, что в тех Советах, где о недостатках и упущениях разговор идет громче и принципиальнее, как правило, вне сессий, там, в частности, должным образом не используется право депутатского запроса, не приведен в действие механизм прямого контроля представительного органа государственной власти.
Есть много примеров активной наступательной позиции народных депутатов. Однако нередко можно наблюдать иную картину. Так, в 1987 г. в адрес одной из сессий Киевского городского Совета народных депутатов была послана телеграмма: «Просим срочно принять решение по пересмотру проекта строительства станции канализации, ставящего под угрозу жизнь озера и уродующего живописную зону отдыха в Святошино, по улице Ушакова. Жители Святошинского массива решительно протестуют и расценивают этот проект как вредительство. Считаем недопустимым поведение некоторых сотрудников Киевского горисполкома, которые обвиняют в антисоветских выступлениях жильцов массива, обеспокоенных строительством станции канализации и выступающих в защиту красивейшего уголка района и озера в Святошино». Заметим, что место конфликта в данном случае — территория конкретного избирательного округа по выборам в городской Совет, в нем остро затронуты интересы избирателей конкретного депута-
28


та. Оснований для публичного запроса более чем достаточно, особенно если учесть, что указанная телеграмма на сессии Совета даже не была зачитана. Между тем депутат от использования права запроса, от выполнения своего долга перед избирателями в данном случае уклонился.
Другая достаточно типичная ситуация. Депутат Верховного Совета СССР Шарипов А.— Р. А., машинист экскаватора объединения «Экибастузуголь», в беседе с корреспондентом «Правды» сказал: «Вы приезжайте и посмотрите, что у нас делается на угольных разрезах. В отвалах скопилось около 3 млрд. т. вскрышных пород, содержащих в себе уйму полезных компонентов. Отвалы дымят, самовозгорание угля осложняет санитарную обстановку... В котлах Экибастузской ГРЭС-1 ежегодно сжигается 15 млн. т угля, и степь на многие километры вокруг станции покрылась пылью, утратила жизнь. А что будет, когда вступят в строй еще три станции такой же мощности?!»
Корр. «Правды». Вы поднимали этот вопрос перед правительством своей республики, Минуглепромом, Минэнерго СССР?
А.—Р. А. Шарипов. Там и без меня хорошо знают...
Корр. «Правды». Обращались к кому-нибудь с депутатским запросом?
А.—Р. А. Шарипов. Пока еще не решался... Я впервые избран депутатом Верховного Совета страны. И хотя до этого был депутатом местного Совета, знаю права и обязанности на этом посту, все же первое время на сессиях в Кремле испытывал робость. А теперь чувствую себя уверенно. Пора прощаться с робостью, когда вокруг так много недостатков, когда люди верят тебе, требуют от тебя дела» 1. Можно сказать, что более широкое использование депутатами права запроса на сессиях Советов все более ощущается как острая общественная необходимость.
Как уже отмечалось, на местах иногда предпринимаются попытки очертить круг оснований (поводов), по которым может быть сделан депутатский запрос. Примером этому могут служить методические материалы «О порядке внесения и рассмотрения запросов депутатов на сессиях Советов народных депутатов», одобренные исполкомом Московского областного Совета. В них,
1 Правда. — 1987, — 19 октября.
29


в частности, сказано, что запросы «вносятся в связи с невыполнением органами управления, предприятиями, организациями решений Совета или его исполнительного комитета рекомендаций постоянных комиссий и депутатских групп, наказов избирателей. Они могут иметь место и в случаях, когда срываются планы строительства промышленных, жилищно-коммунальных и социально-культурных объектов, игнорируются права и законные интересы граждан, нарушается законодательство, плохо организуется медицинское, торговое, бытовое обслуживание населения, наблюдаются факты волокиты и бюрократизма в работе различных организаций и учреждений» 1.
Подготовка такого рода методических документов, стремление с их помощью совершенствовать практику депутатских запросов в принципе заслуживает одобрения и поддержки. Однако как в данном случае, так и в иных попытках локального регулирования демократических форм работы депутатов, вдвойне и даже втройне важны особая осмотрительность и, можно сказать, деликатность, в том числе и применительно к предмету запроса. Ведь у депутата, повторим, есть право обращаться с запросом по всем без исключения вопросам, отнесенным к ведению соответствующего Совета. Между тем любые рекомендуемые «перечни» оснований для запроса, естественно, уже. А разве по иным поводам запрос не может быть сделан? Конечно, может. В частности, к запросу могут подтолкнуть случаи принятия незаконных решений органами управления и должностными лицами, факты злоупотребления служебным положением, утаивания информации от депутатов и т. д. Любой исчерпывающий перечень оснований для запросов противоречил бы требованиям ст. 105 Конституции СССР.
Следует особо отметить роль депутатского запроса в преодолении барьеров, еще нередко встающих на пути выполнения наказов избирателей. Известно немало случаев, когда долгая переписка депутата с должностными лицами, многодневные хождения по министерским, исполкомовским и другим кабинетам не продвигают дело с наказами, принятыми Советами к исполнению. Разорвать бюрократические круги, вырваться из
1  Бюллетень исполнительного комитета Московского областного Совета народных депутатов,  —  1987, — № 5.— С. 22.
30


канцелярской карусели способен глубоко продуманный л аргументированный запрос.
Мы уже отмечали, что решение народного избранника обратиться с запросом, как правило, является логическим результатом его предшествующей деятельности по преодолению недостатков, которая пока не достигла цели. В этой связи весьма примечательно положение, содержащееся в регламенте Государственного собрания Венгерской Народной Республики. Там, в частности, установлено, что запросы вносятся по вопросам общественного значения, которым предшествовала предварительная деятельность депутата, но это не дало результата. Поверхностное же отношение к этому средству контроля, строящееся по принципу: «Узнал о фактах нарушений и недостатков — обратился с запросом», к ожидаемому результату обычно не приводит.
Какая предшествующая деятельность, как правило, предваряет запрос или может осуществляться депутатом? Речь прежде всего идет об использовании народным избранником внесессионных средств контроля, имеющихся в его распоряжении. В их числе уже названное право депутата обращаться во все государственные и общественные органы, предприятия, учреждения и организации. Если запрос депутата выступает главным средством контроля депутата на сессии Совета, то его обращение можно отнести к числу таковых в межсессионный период. Обращения народного избранника носят характер не просьбы, а официального требования рассмотреть вопрос, поскольку депутат выступает в данном случае как представитель Совета — органа государственной власти и призван отстаивать государственные интересы. При использовании этого права депутат не обязан прибегать к чьей-либо помощи, действовать через какой-либо орган (например, исполком), не должен превращаться в передаточное звено между избирателями и аппаратом.
Важно при этом подчеркнуть, что депутату дано право получать мотивированные ответы на свои письменные или устные обращения именно от соответствующих руководителей, а не их заместителей и других подчиненных, добиваться рассмотрения вопросов и предложений именно на их уровне. Это имеет принципиальное значение при выборе депутатом адресата возможного в последующем запроса на сессии. Еще до внесения запроса целесообразно лично встретиться с теми или иными ру-
31


ководителями, которые, согласно закону, обязаны безотлагательно принимать депутата и рассматривать его предложения.
Конституция СССР (ст. 105, ч. 2) гарантирует депутату возможность принимать участие в рассмотрении поставленных им вопросов. В принципе он может использовать данное право на любой стадии решения вопросов, содержащихся в его обращении. Если его предложение, вопрос обсуждаются коллегиально, то о месте и времени депутат должен извещаться заблаговременно. В Законе о статусе народных депутатов (ст. 19) особо закреплено право депутата принимать личное участие в рассмотрении государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями, расположенными на территории Совета, предложений, заявлений и жалоб избирателей.
Сроки рассмотрения обращений депутатов местных Советов и представления им ответов установлены республиканскими законами о местных органах власти. Например, в РСФСР это двухнедельный, в Украинской, Белорусской, Армянской ССР — десятидневный срок. Если же такие сроки не установлены, то они не должны превышать сроков рассмотрения обращений граждан, то есть одного месяца, а в случаях, не требующих дополнительного изучения и проверки, рассматриваться безотлагательно. Предложения и заявления депутатов Верховного Совета СССР, Верховных Советов союзных и автономных республик должны рассматриваться с принятием мер по их исполнению в срок до одного месяца, а не требующие дополнительного изучения и проверки — безотлагательно. Предложения и замечания депутатов, отмечалось на XXVII съезде КПСС, должны тщательно рассматриваться и учитываться исполнительными органами 1.
К сожалению, роль конституционного права депутата на обращение часто недооценивается. Отсюда и нередкое его игнорирование как своего рода предтечи депутатского запроса. Достаточно, например, отметить, что на местах в аппарате исполкомов далеко не везде имеется сколько-нибудь удовлетворительный систематический учет и анализ обращений. Соответствующие разделы не выделяются во многих типовых «Дневниках
1  См.: Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Советского Союза.  — С. 56.
32


депутата». Практика депутатских обращений пока редко специально обобщается Президиумами Верховных Советов союзных и автономных республик, исполкомами краевых и областных Советов. Думается, что назрела потребность и в оценке в целом практики реализации ст. 23 Закона СССР о статусе народных депутатов (об обращениях народных избранников) со стороны Президиума Верховного Совета СССР.
Депутатскому запросу может предшествовать депутатская проверка. Нередко запросы прямо вытекают из таких проверок, основываются на их результатах. Право депутата на проведение проверок также закреплено Законом о статусе народных депутатов (ст. 17). Депутату предоставлено право возбуждать в Совете и его органах вопрос о необходимости проведения проверок по любому вопросу, относящемуся- к ведению Совета. Данные и основания для постановки вопроса о проверке у депутата могут быть самые различные: собственные наблюдения, информация, полученная от избирателей на собраниях и встречах, и т. д. При проведении сложных депутатских проверок возможны предварительные консультации с привлечением специалистов.
Законодательство содержит ряд гарантий, направленных на обеспечение эффективности депутатской проверки. О ее результатах депутат информирует прежде всего тот орган, по поручению которого она проводилась, то есть соответственно Совет, Президиум Верховного Совета, постоянную комиссию, исполнительный комитет местного Совета. Существует необходимость направления такой информации и в адрес иных органов, а также предприятий, учреждений и организаций, особенно при проверках объектов вышестоящего для данного Совета подчинения. Обязанностью депутата является внесение в те же инстанции предложений об улучшении работы и устранении выявленных недостатков. Если обоснованные предложения и замечания депутата не принимаются, то он как полноправный член Совета может и вправе их отстаивать на заседаниях постоянной комиссии, исполкома, Президиума, на сессии.
Депутатские запросы, основывающиеся на предшествующих им глубоких личных проверках народных избранников, как правило, наиболее результативны. Их сила в том, что депутат в этих случаях опирается на лично установленные им достоверные факты. Значение запроса в данной ситуации еще более возрастает, если
2530-3
33


депутат в ходе проверки оказал проверяемым возможную с его стороны помощь в преодолении недостатков и упущений. Необходимость депутатского запроса очевидна, когда государственными органами и должностными лицами игнорируются обоснованные предложения депутата, внесенные им по результатам проверки.
Еще одним из действий, предшествующих запросу на сессии Совета, может быть требование депутата об устранении нарушений законности. Закон о статусе народных депутатов (ст. 25) наделяет депутата таким правом как представителя государственной власти. Эффективное использование этого полномочия народным депутатом — непосредственное выполнение ленинского завета о том, что «Советы сосредотачивают в своих руках не только законодательную власть и контроль за исполнением законов, но и непосредственное осуществление законов через всех членов Советов...» 1.
Депутатский контроль за соблюдением законности распространяется на все области общественной жизни, на все отрасли государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. При этом исключительно важное значение имеет защита депутатом прав и охраняемых законом интересов граждан. Связь депутата с гражданами, трудовыми коллективами, общественными организациями, его подотчетность и ответственность перед избирателями — основа всей депутатской деятельности. Народный депутат призван требовать прекращения известных ему нарушений личных, имущественных, жилищных, трудовых, всех без исключения законных прав и интересов граждан.
Вмешательство депутата необходимо, если ему известны факты выпуска недоброкачественной продукции, хищения социалистической собственности, спекуляции, приписок, разбазаривания имущества, незаконного промысла, нарушения правил торговли и оказания услуг, работы транспорта, порядка приема и рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан и т. д. Другими словами, оно требуется в связи с любым правонарушением, за которое предусмотрена дисциплинарная, материальная, административная, гражданская или уголовная ответственность.
Между правом запроса депутата и его правом требовать устранения нарушения законности существует
1 Ленин В. И. Полн. собр. соч. — Т. 36. — С. 481.
34


прямая связь. На практике многие запросы непосредственно вытекают из деятельности депутатов по искоренению нарушений законности, с фактами которых им приходится еще нередко сталкиваться. Причины нарушений продолжают существовать порой даже после обращения депутатов по этим вопросам к должностным лицам, а иногда и в правоохранительные органы. Случаи временных поражений депутата в борьбе за законность и справедливость могут и должны доводиться до сессии Совета, служить основанием для формирования запросов.
Вместе с тем все еще существует значительное расхождение между правом, возможностями каждого депутата в искоренении нарушений законности и тем, как они используются на деле. Многие народные избранники еще редко реализуют свое право требовать устранения нарушений законности, хотя и сталкиваются с ними. В этом также заключается одна из причин редких запросов на сессиях и отсутствия должной остроты требований в сделанных запросах.
Истоки запросов депутатов часто связаны с работой депутатских постов, призванных осуществлять оперативный контроль за ходом выполнения решений Совета и его органов, за другой работой, требующей особого внимания. Сила депутатского поста — в проведении фактического контроля непосредственно на местах (на предприятии, стройке, в поле и т. д.), а не из кабинетов, не по докладам и бумагам. Если мер, имеющихся в распоряжении поста, оказывается недостаточно, депутат может (а для этого нередко есть и все основания) обратиться за поддержкой в Совет, использовать оружие запроса на сессии.
Депутатские посты — наиболее широкое поле индивидуальной деятельности депутатов, в ходе которой формируются их запросы. В работу постов может реально вовлекаться подавляющее большинство народных депутатов, активисты. Президиум Верховного Совета СССР, рассмотрев практику руководства Советами Грузинской ССР работой депутатских постов, отметил, что их деятельность недостаточно нацелена на выполнение плановых заданий, особенно социальных разделов планов (прежде всего касающихся строительства жилья, школ, больниц, детских учреждений, домов культуры, производства товаров и развития сферы услуг), на повышение качества продукции, экономию сырья и мате-
35


риалов, укрепление дисциплины, устранение потерь рабочего времени, прогулов, фактов приписок и очковтирательства 1. Эти направления депутатского контроля актуальны и для Советов других союзных республик.
Необходимость прибегнуть к силе запроса на сессии Совета еще более возрастает тогда, когда факты и обстоятельства негативного характера не удается преодолеть, даже прибегнув к помощи депутатской группы, постоянной комиссии, исполнительного комитета, Президиума Верховного Совета. К их поддержке в межсессионный период вправе обратиться любой депутат вне зависимости от того, является ли он членом того или иного депутатского органа или формирования. Их участие и поддержка в борьбе с недостатками, невозможность разрешения вопроса или проблемы объединенными усилиями делают запрос депутата в Совете тем более основательным и злободневным.
Итак, любой не формальный, а реальный запрос депутата — всегда естественный и необходимый итог его принципиальной личной позиции, его личного труда, личного участия в преодолении недостатков. Бытующая еще кое-где практика так называемых аппаратных запросов, в формировании которых депутату отводится лишь незавидная роль статиста, человека, скрепляющего своей подписью тексты «запросов», выдуманных чиновниками в тиши кабинетов, — антипод демократического депутатского контроля. Использование такого рода «нетрудовых» запросов оскорбляет честь и достоинство народного избранника.
Условно можно выделить следующие этапы формирования запроса депутата: а) анализ и оценка ситуации, проблемы, вопроса; б) привлечение к ним внимания (уведомление) компетентных государственных органов и должностных лиц; в) использование депутатом для решения возникшей проблемы иных средств; г) создание необходимого общественного настроения в связи с предстоящим запросом; д) формулирование запроса.
Если серьезно рассматривать каждый запрос как меру контроля, призванную иметь общественный резонанс, то вполне логична и необходимость прохождения депутатом пути от личного установления негативного
1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР.  — 1986. — № 31.  — Ст. 594.
36


факта (фактов) к их оценке и обобщению в запросе, заявляемом перед всем Советом.
Допустим, депутат, принимая меры по разрешению обоснованной жалобы избирателей на недостатки в работе какого-либо предприятия или учреждения (магазина, поликлиники и т. д.), не добился положительных изменений от соответствующего руководителя. Для опытного депутата такая ситуация обычно не повод, а лишь начальный этап на пути к возможному запросу на сессии. Далее он обращается к руководителю иного ранга, например, отдела или управления исполкома, ведающему данным учреждением, прибегает к помощи общественности, советуется с другими депутатами, использует средства массовой информации и т. д. Если вопрос не решается и на этом уровне, депутат может обратиться уже непосредственно к заместителю председателя исполкома, курирующему соответствующую отрасль. Предположим, что и после этого дело не сдвинулось. Можно считать, что повод для запроса на сессии созрел.
Но для запроса к кому и о чем? К руководителю учреждения, на работу которого жаловались избиратели? Думается, что нет. Для запроса о недостатках в работе этого учреждения, и не более того? Такой подход только снизил бы остроту и силу депутатского требования. В итоге долгого пути, пройденного депутатом, запрос, думается, правомерней адресовать исполнительному комитету, одному из его конкретных руководителей, впрочем, не забыв упомянуть и его подчиненных. В результате возможен и иной предмет запроса: не частного характера, связанный с единичным фактом, а о недостатках в работе службы или отрасли, о неудовлетворительном руководстве ею со стороны исполкома и определенных лиц, избранных депутатами в его состав. Такое «восхождение» народного избранника к обобщающим оценкам, основанным на установленных им фактах, личном участии в решении вопроса, — путь формирования запроса-события, запроса-проблемы. Потребность в них особенно остра. Необходимость в таком подходе депутата к использованию запроса обусловливается его положением как государственного деятеля.
Вместе о тем представляется упрощенным связывать формирование каждого без исключения запроса с любой заранее заданной схемой, с безусловно обязательной длительной предварительной работой депутата. Речь,
37


скорее, идет об оптимизации такого подхода. Иначе трудно обеспечить существенное повышение роли и качества депутатских запросов. Но одновременно не следует забывать, что в повседневной жизни бывает немало оснований для запросов и не требующих длительного времени для их формирования, возникающих, например, в связи с фактами принятия незаконных решений, дезинформации депутатов, утаивания от них недостойного поведения должностных лиц и т. п. Общественный резонанс, дисциплинирующее воздействие подобных запросов также весьма существенны.
Так, на сессии Московского областного Совета (апрель 1986 г.) депутатский запрос был адресован начальнику Главного управления капитального строительства облисполкома. В нем сообщалось, что в одном из районов области уже более семи лет ведутся подготовительные работы к строительству медицинского училища. Сооружение этого объекта — также наказ избирателей, принятый к исполнению областным Советом. Депутаты потребовали объяснений от руководителей Главукса и областной конторы Стройбанка, которые исключили данный объект из плана. Областной Совет обязал указанные организации исправить положение, открыть финансирование строительства, что и было незамедлительно сделано.
Встречающаяся на практике постановка вопроса о том, кем определяется необходимость формирования, а затем и внесения запроса, представляется не совсем корректной. Ответ на него четко дан в Конституции СССР — депутатом. В любом случае только сам депутат вправе решить, когда и по какому поводу ему необходимо обратиться с запросом на сессии Совета. В принципе допустима и все чаще возникает на практике ситуация, в которой с предложением к депутату об использовании им данного контрольного полномочия обращаются избиратели, трудовые коллективы, общественные организации. Рекомендации на этот счет могут исходить от постоянных комиссий и депутатских групп. Однако в каждом конкретном случае решение о том, использовать ли народному избраннику право запроса, принадлежит только самому депутату. Можно сказать, что многие требования к запросу — это прежде всего требования депутата к самому себе. Однако и ослабление этих требований, еще часто излишне свободное толкование запроса на практике фактически приводят
38


к его обесцениванию как реального средства контроля.
Ключевым моментом в становлении запроса является его формулирование, содержащее аргументированную критику и доказательное требование. Без этого запрос звучит как обычный вопрос, то есть приглушается, стирается его властный характер, уходит на второй план или вовсе отсутствует главное — требование дать публично официальное объяснение (отчет) о фактах и обстоятельствах, обычно депутату уже известных, как правило, им уже изученных и проверенных лично. Запрос, рожденный в итоге тщательной проверки депутатом сложившейся ситуации, основанный на анализе фактов, нередко включает и конструктивные предложения. Целесообразность краткости и емкости формулировки запроса не означает, что в нем допустимы умалчивание сути дела, скороговорка.
Главное — убедить Совет аргументами, показывающими существо дела, привлечь внимание всех депутатов. Важно показать и доказать, что нарушения, волокита, неправильные действия или бездействие существуют, вскрыть и назвать причины недостатков, ответственных за них должностных лиц. Убедительность запроса выше, если в нем содержится информация о том, что было предпринято депутатом лично для улучшения дела, для наведения порядка, кому ранее адресовались его обращения, какие были получены заверения и обещания. Если вскрывается механизм решения проблемы или, напротив, проволочек с ее решением, виновному должностному лицу труднее отговориться, оправдаться (даже формально), а внимание и поддержка всех депутатов легче завоевываются. Без этого публичное заявление депутата на сессии Совета, даже если оно по форме и названо запросом, часто не становится таковым по существу.
Авторитет депутатского запроса как средства контроля, безусловно, повышает прямое указание (ссылка) при его формулировании на ст. 105 Конституции СССР. Ответ на запрос, как мы уже отмечали, — конституционная обязанность должностного лица. Обстоятельства, Побудившие к запросу, часто вызывают необходимость сказать о них не только прямо, но и нелицеприятно, даже резко. Народный депутат как представитель государственной власти, исчерпав свои возможности на пути «вопросительной вежливости», имеет на такую по-
39


становку запроса все основания. «Чтобы быть резким, — отмечал В. И. Ленин, — нужно на это иметь право, а право на резкость дает то, чтобы слово не расходилось с делом» 1. Известно решительное ленинское неприятие такой практики, когда демократические запросы превращаются «...не то в детский лепет, не то в вежливые и даже почтительные вопросы с полупоклонами»2.
Эффективность депутатского запроса непосредственно зависит от того, называются ли в нем открыто негативные факты и явления (нарушения законов, невыполнения решений и наказов, злоупотреблений, бюрократизма, волокиты и т. п.), а также конкретные фамилии должностных лиц, допустивших нарушения.
Неумение, а то и боязнь депутата пользоваться запросом на сессии даже тогда, когда он вполне «созрел»,  — явление, к сожалению, распространенное. Характерный пример из практики депутата Верховного Совета СССР К. Лаврова. «Трое, — рассказывал депутат на страницах газеты, — изобрели прибор, он ставится на грузовик и фиксирует все: количество израсходованного бензина, ездок, километров пробега, тонн перевезенного груза. То есть прибор ловит и шоферов-жуликов, и начальников, которые с их помощью выполняют план и остаются не без «навара». Все инстанции, проверявшие прибор, дали ему очень высокую оценку. А внедрить невозможно: ни один директор крупной автобазы прибор не брал — понятно почему. К кому я только не обращался... Лет 6—7 назад написал наконец в наш Ленинградский обком партии — до сих пор ответа нет. Из троих изобретателей двоих уже нет в живых. Кажется, в Австрии, уже после них, такой прибор внедрили на целом ряде крупных транспортных фирм. У нас же до него никому нет дела. ...И я, депутат Верховного Совета СССР, никому ничего доказать не могу»3.
Сетования и даже справедливые возмущения любого гражданина, тем более творческой личности, по поводу подобных фактов махрового бюрократизма, нередко встающего на пути дел общественного значения, понять можно. Однако трудно согласиться с позицией народного депутата — представителя государственной власти,  — не доводящего такие дела до сессии Совета, до своего
1 Ленин В. И. Полн. собр. соч. —Т. 36. —  С. 113.
2 Ленин В. И. Полн. собр. соч. — Т. 16.  — С. 148.
3 Так победим!  // Литературная газета. — 1987. — 4 ноября.
40


запроса на ней, «до конца» в истинно ленинском понимании. Механизм торможения заключается не только в известных бюрократических структурах, в «иных людях», но и нередко в самом депутате, в плохом знании им своих прав, в недостатке, на наш взгляд, у него бойцовских качеств.
Имеется практика (а порой и настоятельные рекомендации) предварительной передачи запросов депутатов до сессии Совета в исполнительный комитет или иной орган. Как ее можно оценить? Нужен ли в связи с предстоящим запросом посредник между депутатом, с одной стороны, и Советом — с другой? В частности, на исполком, как известно, законом возложена обязанность оказывать содействие депутату в осуществлении всех его полномочий. Такая помощь в принципе может быть нужна при использовании депутатом не только права запроса, но и иных контрольных полномочий. В их числе, например, право вносить предложения о заслушивании на сессиях отчетов государственных органов и должностных лиц, право возбуждать проверки, право требовать устранения нарушения законности.
Однако содействие (рекомендация, консультация) необходимо депутату лишь в том случае, если он испытывает затруднения в реализации своих полномочий, и возможно оно только по просьбе самого депутата. Ни закон, ни потребности практики не требуют обязательного обращения депутата в исполнительный комитет, другой оргац по сформировавшемуся у него запросу и тем более непременного согласования его содержания. Запрос включается в повестку дня сессии не по воле Президиума Верховного Совета, исполкома, тем более работников их аппарата. Это, как уже отмечалось, личное конституционное право депутата, и только он решает вопрос об его использовании. Запрос депутата вносится им только в Совете, обсуждение его — дело только Совета, решение по запросу вправе принимать только Совет.
Рекомендации о том, что «наиболее предпочтительно внесение запроса в письменной форме за одну-две недели до сессии» 1, о передаче, да еще с копиями, текстов запросов до сессии в исполнительный комитет2, следует
1 Депутатский запрос: Методические рекомендации. — Свердловск, 1985.  — С. 3.
2 См.: Бюллетень исполнительного комитета Московского областного Совета народных депутатов.  — 1987. —  № 5. — С. 24.
41


считать не отвечающими требованиям закона. Таким же образом могут быть расценены и прямые попытки устанавливать на местах правила об обязательности внесения депутатами запросов через исполком 1, о возложении на организационно-инструкторский отдел исполкома обязанности заблаговременно выяснять, кто из депутатов намерен обратиться с запросом2. По существу, за этим кроется стремление легализовать практику согласования депутатской критики. Особенно очевидна неприемлемость подобных рекомендаций и правил в отношении депутатских запросов, адресуемых самим исполнительным комитетам, а также руководителям их отделов и управлений. Если встать на точку зрения целесообразности предварительной передачи таких запросов в исполком, то реально это будет означать вручение адресованного ему критического требования еще до начала официальной критики с трибуны сессии.
Приведем пример. В одном из поселковых Советов председатель исполкома и его заместитель брали взятки за предоставление членства в кооперативном гараже и были разоблачены депутатами. Ясно, что всякое предварительное согласование запроса по поводу этого факта, «внесение» его еще до сессии в исполком явилось бы забвением самой сути этого демократического института. Низведение внесения запроса депутатом — публичного сессионного акта — до канцелярской операции «передачи текста» — путь бюрократизации депутатских запросов.
Сравним в этой связи мнения и оценки «сторон». Руководители аппарата исполкомов: «Строим работу так, чтобы о запросах стало известно в исполкоме загодя»; «практика сложилась так, что все запросы поступают заранее, в чем ничего предосудительного нет»; «как только сделан запрос, в исполкоме начинается будничная работа»; «запросы не выглядят «громом среди ясного неба», о них предупреждают заранее». Депутаты: «С запросом обращаюсь на сессии, принародно требуя ответа»; «запрос неизбежно содержит изрядную долю критики в адрес руководителей, да и самого исполкома, а в некоторых исполкомах предпочи-
1 См., например: Регламент Ленинского районного Совета народных депутатов г. Риги (ст. 79).
2 См., например: Регламент исполкома Брестского областного Совета народных депутатов (п. 3.8).
42


тают эту критику не слышать». Вывод очевиден: отношение к депутатским запросам — один из тех участков, где еще наблюдается осуждаемая партией практика торможения работы выборных органов, факты командования депутатами со стороны работников аппарата.
Между депутатским запросом, его внесением и рассмотрением на сессии Совета существует глубинная, органическая связь, которая и получила закрепление в конституционной норме. Поэтому как к взаимоисключающим можно относиться к нередким еще рекомендациям, с одной стороны, чаще использовать депутатские запросы к исполкомам и их руководителям, а с другой  — еще до сессии передавать запросы в те же самые органы. Более того, недемократичны, а если строже, то незаконны и сами попытки исполнительных комитетов как одного из адресатов депутатских запросов регулировать порядок их внесения и рассмотрения на сессиях Советов. Иначе получается, что подконтрольный орган сам устанавливает порядок контроля за своей деятельностью.
За время формирования запроса, о нем, как правило, заранее узнают от самого депутата все причастные к запросу должностные лица, в том числе в аппарате исполкомов. И это естественно, так как депутат открыто борется с недостатками. Отсюда нет и безусловной необходимости передачи в исполком текста запроса, достаточно лишь в отдельных случаях уведомления о его предмете и адресате, что и обеспечит приглашение на сессию требуемого к ответу должностного лица и подготовку проекта решения Совета. В частности, такое уведомление исполкома целесообразно при запросах, адресуемых руководителям предприятий, учреждений и организаций вышестоящего для данного Совета подчинения.
Вместе с тем объективности ради следует заметить, что пока не преодолено и существующее противоречие между правом запроса депутата к исполкому (закон ставит возможность запроса к нему на первое место) и полномочиями исполнительного комитета по подготовке и созыву сессий. В известной мере они также взаимоисключают друг друга, что приводит на практике к снижению эффективности запросов. Объективно получается так, что исполнительный комитет как подконтрольный Совету орган призван сам заботиться об обеспечении своей подотчетности. Происходит это потому, что ны-


вешняя система контрольной деятельности депутатов местных Советов в межсессионный период замыкается на исполнительный и распорядительный орган Совета. А это заведомо снижает эффективность запросов и иных форм депутатского контроля. Думается, что именно в этих реалиях кроются многие причины того, что запросы депутатов нередко предварительно обкатываются, причесываются и даже снимаются. Это противоречие, как представляется, могло бы быть снято при наличии в местном Совете органа депутатского самоуправления типа его президиума 1.
Глава 4. ВНЕСЕНИЕ И РАССМОТРЕНИЕ ДЕПУТАТСКОГО ЗАПРОСА
Строго говоря, средством контроля депутатский запрос становится лишь тогда, когда приводится в действие механизм беспрепятственного внесения запроса, получения на него объективного ответа, делового обсуждения депутатами, принципиальной оценки проделанной работы или бездействия органов и должностных лиц, включая вопросы об их ответственности, принятия необходимого решения и обеспечения его выполнения. Привести в действие этот механизм — право каждого депутата, а его внутренней пружиной могут и должны быть поднятые и четко сформулированные депутатами проблема, факт, вопрос, имеющие общественное значение.
Формально упрощенное использование запросов, по сути дела, дискредитирует эту форму контроля. Именно их обсуждение названо действенным средством контроля в Законе о статусе народных депутатов (ст. 14), а не запрос сам по себе. Поэтому столь важно скрупулезное соблюдение всех демократических норм и принципов при внесении и рассмотрении депутатского запроса в ходе сессии Совета.
Общественная значимость заявляемых в запросах высоких депутатских требований обусловливает тяготение к приданию им письменной формы. В то же время вряд ли будут правильны жесткие условия, что именно письменная форма запроса (в отличие от устной) является предпочтительной. И та и другая по закону пол-
1 См.: Советское государство и право. —  1987, — № 11.  — С. 47—49.
44


ностью равноправны; нарушение такого равноправия означало бы излишнюю формализацию этого демократического института и в итоге ущемление контрольных возможностей депутата. В этом плане, думается, следует весьма настороженно отнестись к практикуемым иногда на местах бланкам (формам) депутатского запроса, где уже чуть ли не все расписано за депутата и остается лишь вписать фамилию адресата.
Важно подчеркнуть еще раз: закон, демократические нормы и традиции работы Советов допускают любую форму депутатского запроса, письменную и устную, в виде специального заявления и обращения с ним в процессе участия в прениях, с трибуны и из зала заседаний, и в начале и в ходе сессии. Предметом запроса может быть любой вопрос, относящийся к ведению соответствующего Совета независимо от повестки дня конкретной сессии.
Закон о статусе народных депутатов предусматривает только один способ внесения запроса — непосредственно на сессии Совета. Право депутата обращаться с запросами закреплено в ст. 12 указанного закона, регулирующей права депутата на сессии Совета. Статья 14, в целом посвященная депутатскому запросу, также предусматривает его внесение в любой форме, оглашение непосредственно на сессии Совета. Как уже отмечалось выше, встречающиеся иногда рекомендации о том, что запрос может быть внесен не только на сессии Совета, но заблаговременно, таким образом, противоречат действующему законодательству1. Несостоятельность и непоследовательность позиции сторонников такой точки зрения тем более очевидны, если ее сопоставить с другим, нередко разделяемым ими мнением о возможности отклонения запроса по решению Совета. Если депутатский запрос уже до сессии был внесен, то что же отклонил Совет?
Вопросы о том, включается ли и как включается запрос депутата в повестку дня сессии Совета, вправе ли Совет отклонить и если вправе, то по каким основаниям депутатский запрос, имеют принципиальное значение и на них целесообразно остановиться более подробно. Тем более что на этот счет на практике и в литературе существуют различные подходы и точки зрения, а прямо-
1 См.: Зиновьев А. В. Статус народного депутата в СССР, —  Л., 1987. —  С. 77.
45


го ответа на данные вопросы в законодательстве пока не дано.
Согласно позиции одних «запрос сразу считается включенным в повестку дня», «запрос должен включаться в повестку дня сессии Совета автоматически», предлагается даже закрепить это положение законодательно1. Возможность отклонения запроса депутата при этом допускается только в том случае, если его содержание выходит за пределы компетенции Совета.
Сторонники другой точки зрения утверждают, что «право запроса является одной из разновидностей права депутатов на предложение о включении в повестку дня определенного вопроса», что вопрос о включении запроса в повестку дня сессии «решается большинством голосов депутатов»2. Имеется и более категорическая позиция: признавать депутатскими запросами только те предложения депутатов, которые приняты на сессии большинством голосов и включены в повестку дня сессии3.
В упоминаемых уже методических материалах о практике запросов, одобренных в Мособлисполкоме, например, сказано следующее: «Принять запрос или отклонить его решает только Совет народных депутатов путем открытого голосования. Запрос считается отклоненным, если Совет своим решением не включает запрос в повестку дня сессии. В том случае, когда в запросе поднимаются проблемы, не относящиеся к компетенции Совета либо выходящие за ее пределы, председательствующий на сессии обязан сообщить об этом депутатам после оглашения запроса, перед тем, как вопрос о включении запроса в повестку дня сессии Совета будет поставлен на голосование»4.
1 См.: Бахрах Д. Н. Право запроса депутатов местных Советов. — М., 1960.  — С. 13; Москалев А. В. Сессионная деятельность местных Советов. — М., 1975. — С. 88; Давыдов Р. К. Право депутатского запроса в Советском общенародном государстве. — С. 88—89; Селивон Н. Ф. Контрольная функция местных Советов народных депутатов. — Киев, 1980.— С. 115—116; и др.
2 Безуглов А. А. Советский депутат. Государственно-правововой статус. — М., 1971. —  С. 74; Таранов И. Т. Практика использования депутатами права запроса. // Проблемы партийного и государственного строительства. — М., 1985. — Вып. 5. — С. 151.
3 См.: Лепешкин А. И. Советы — власть народа. — М., 1967. —  С. 263—264.
4 Бюллетень исполнительного комитета Московского областного Совета народных депутатов, — 1987, — № 5. — С. 24.
46


Практика, что само по себе весьма примечательно, также продолжает оставаться самой различной: в одних Советах депутатские запросы включаются в повестки дня сессий, в других —  нет; в одних Советах они включаются в повестку дня «автоматически», в других — по решению Совета.
Так, например, запрос депутата Московского городского Совета Т. В. Алешниковой, о котором уже шла речь, был включен в повестку дня сессии (3 октября 1987 г.) в качестве дополнительного вопроса. Запросы депутатов Верховного Совета СССР А. С. Куленова, Ф. П. Лопатина, В. А. Васильева к заместителю Председателя Совета Министров СССР и депутатов Н. А. Нуриевой, А. Р. Коротенькова, В. Э. Сийтан к министру легкой промышленности СССР, оглашенные председательствующим в ходе сессии (19 октября 1987 г.), в повестку дня не включались. Было решено передать эти запросы указанным в них должностным лицам и заслушать их ответы на данной сессии. Запрос депутатов Верховного Совета РСФСР Н. В. Дмитриевой и А. Р. Волченковой, адресованный Госагропрому РСФСР, был оглашен председательствующим на сессии (29 октября 1987 г.) после утверждения Верховным Советом повестки дня и порядка работы сессии, заслушивания докладов и открытия прений. Верховный Совет республики принял решение внести этот запрос в повестку дня и рассмотреть его в конце сессии.
Таким образом, противоречивость и теоретических подходов и практических решений данного вопроса очевидны. В итоге одни запросы вносятся в повестки дня сессий, как равноправные с иными включаемыми в них вопросами. Другие же — в повестки дня сессий Советов не включаются, а отражаются лишь в их протоколах, решения по ним Советы принимают вне связи с таким строго обязательным, установленным законом атрибутом сессии, как ее повестка дня. Не принижается ли тем самым значение этой второй «разновидности» депутатских запросов? Какими видятся пути выхода из данной противоречивой ситуации?
Прежде всего представляется необходимым использовать главный ориентир — норму Конституции СССР (ст. 105) о депутатском запросе. В ней право запроса депутата связано с возможностью его реализации на каждой без исключения сессии Совета, не обусловлено никакими вопросами повесток дня, никаким временем
47


в ходе сессий. Депутат вправе обратиться с запросом и после того, как была утверждена повестка дня сессии. Запрос депутата всегда должен быть рассмотрен и сверх вопросов повестки дня. Можно сказать, что возможный депутатский запрос как бы запрограммирован Основным Законом в порядке дня любой сессии Совета. И в этом плане он не дополнительный, а обязательный вопрос сессии.
Такое понимание взаимосвязи депутатского запроса и повестки дня сессии получило развитие и в Законе СССР о статусе народных депутатов (ст. 12). Здесь право депутата обращаться с запросами не отождествляется, не рассматривается как разновидность его права вносить предложения по повестке дня сессии, а закрепляется как отдельное, еще одно особое право депутата на сессии Совета. Поэтому вполне логичен и вывод о самостоятельной, «прямой» (а не во взаимосвязи с иными правами) форме реализации права запроса.
Можно согласиться с той точкой зрения (а она находится в русле законодательства), что внесенный депутатский запрос, коль его содержание не выходит за рамки компетенции Совета, не требует какого-либо дополнительного решения о принятии его к рассмотрению. Оно уже заключено в поручении Совета дать ответ на сессии. Если же обращение депутата, даже названное им запросом, выходит за круг вопросов и полномочий Совета, то естественно, что Совет не только не может, но и не должен его рассматривать. Решение по существу такого обращения будет незаконным.
При этом роль Совета не умаляется. Такой подход не только вытекает из закона, но и глубоко демократичен по своей сути, так как Совет  вправе самостоятельно определять свою линию в отношении ответственности адресатов депутатских требований, содержания обсуждения запросов и ответов на них, а также принимаемых решений. Этот порядок способствует развитию активности депутата, право которого на осуществление сильного сессионного контроля с самого начала не отягощается никакими условностями. Понимание депутатом того, что одно из важных назначений каждой сессии Совета быть плацдармом для его запросов, принципиально важно. За такой порядок и лучшая практика, и интересы дела. Жизнь показывает, что угрозы навязывания депутатами своих запросов на сессиях не существует. Напротив, уже многие десятилетия звучат призывы к
48


более активному использованию ими данного права.
Если народному избраннику обеспечиваются условия для свободного формирования и внесения запросов, то не столь формальной является их связь с порядком и повесткой дня сессии. В обстановке подлинного демократизма сессий становится вполне очевидным, что запрос может вноситься и после утверждения повестки дня, в течение всего хода сессии, что не исключением, а нормой может быть не один, а несколько различных запросов на одной сессии. Если запросы депутатов реальны, не существует препятствий для их внесения, то явно надуманными выглядят еще бытующие рассуждения об ограниченности времени работы сессий Советов. Проблема сегодня заключается не в формальном отражении запросов в повестках дня, а в наличии общественно значимых депутатских запросов, в обеспечении необходимого сессионного времени для их рассмотрения.
Интересам дела могло бы послужить правило (по опыту некоторых зарубежных социалистических стран), когда в порядке работы каждой сессии отводится специальное время для возможных депутатских запросов. Кстати, для этого не требуется и каких-либо централизованных решений. Установить такое правило может любой Совет. Целесообразны и обращения к депутатам в начале сессии с предложением об использовании права запроса. Если для возникающих запросов депутатов достаточное время будет отводиться на каждой без исключения сессии Совета, то тогда и вопрос о том, автоматически или нет запрос включается в порядок дня сессии, думается, отпадет сам собой.
Задачи перестройки и ускорения, активизации всенародного контроля требуют, чтобы для возможного депутатского запроса было время в повестке дня каждой сессии Верховного и местного Советов. Применение запросов как меры не экстраординарного, а обычного порядка, поддержание с их помощью высокой требовательности в работе Советов стимулируют подконтрольные им органы и их руководителей строже выполнять свои обязанности перед народными избранниками, перед гражданами.
Существенное значение имеет беспрепятственное оглашение запросов и доведение их до соответствующих адресатов. Для этого депутат обращается к председательствующему на сессии с просьбой предоставить ему
49


слово или передает ему текст своего запроса. О праве депутата выступать в прениях в первый раз и повторно, по мотивам голосования и для справок, как известно, говорится в регламентах Верховных Советов. Стоило бы дополнить их, а также законодательство о местных Советах, указанием на порядок предоставления депутатам слова для внесения запросов. Соответствующие правила сегодня имеются далеко не во всех регламентах местных Советов. Запрос, внесенный в одной из палат Верховного Совета СССР, доводится до сведения другой палаты.
«Во избежание недоразумений, — говорится в комментарии к Закону о статусе народных депутатов, — при внесении запроса нужно четко указать, что речь идет именно о запросе, а не о простом вопросе. Выступая с письменным запросом, депутат пишет, обращаясь к председательствующему на сессии: «Прошу огласить следующий запрос к такому-то должностному лицу или органу». Далее следует содержание запроса, подпись депутата и номер его избирательного округа. Выступая устно, депутат также четко заявляет, что он вносит именно запрос...» 1. Действующее законодательство не предусматривает права депутата вышестоящего Совета вносить запрос на сессии нижестоящего Совета. В ней он может участвовать с правом совещательного голоса. Закон о статусе народных депутатов (ст. 14) предусматривает также возможность внесения запроса группой депутатов. Более расширительно толкуются конституционные нормы о запросах в положениях о постоянных комиссиях Верховных и местных Советов. В соответствии с ними правом обращаться с запросом наделены и постоянные комиссии.
Недопустимы никакие отклонения от требования закона обязательно оглашать запрос на сессии Совета. Сути запроса как средства гласного контроля противоречат факты доведения запроса только до соответствующих государственных органов и должностных лиц, сообщения Совету не всего текста запроса, а лишь сведений о его предмете и адресате, оглашения запроса только в конце сессии, включение в повестку дня исключительно последним пунктом. Запрос можно считать оглашенным, если он доведен до сведения всех депутатов полностью, в таком виде, как он сформулирован самим
1  См.: Комментарий к Закону о статусе народных депутатов.  — М, 1987. —  С. 134,
50


народным избранником. Недемократична практика, когда от депутата требуют, чтобы он уже в записке с просьбой предоставить слово указывал краткое содержание запроса, когда работниками аппарата даются установки председательствующим оглашать письменные запросы после рассмотрения всех вопросов повестки дня.
Незамедлительно оглашенный запрос привлекает внимание депутатов, дает определенный настрой на его предстоящее обсуждение. Закон не ограничивает возможности внесения запроса в рамках сессии какими- либо сроками. Поэтому тем более требуют безотлагательного оглашения те письменные запросы, с которыми депутаты обращаются не в начале, а в ходе сессии, например, после заслушивания доклада. Подлинно депутатский, не «аппаратный» запрос обусловливает и целесообразность оглашения его на сессии преимущественно самим народным депутатом. Это естественный этап его личной работы.
Председательствующий на заседании, как установлено в регламентах Советов, незамедлительно доводит запрос до сведения соответственно председателя Совета Министров, министра, руководителя другого органа, предприятия, учреждения, организации, к которым обращен запрос. Незамедлительно — значит, сразу же после выступления очередного оратора и независимо от тематики обсуждаемого вопроса.
Интересен на этот счет опыт ГДР. Там, чтобы избежать уклонения руководителей предприятий и организаций от возможных запросов, законодательство обязывает их присутствовать на сессиях представительных органов государственной власти при наличии приглашения.
Высокое назначение депутатского запроса не оставляет сомнений в том, что ответ на него должен даваться только тем должностным лицом, к которому он адресован, первым по рангу руководителем соответствующего органа, предприятия, учреждения, несущим всю полноту ответственности перед представительным органом государственной власти. Только непосредственно от Совета в ходе сессии (а не от какого-либо органа или должностного лица) может исходить и поручение дать ответ. Например, в положении о плановой комиссии исполнительного комитета районного Совета народных депутатов в РСФСР прямо установлено, что ответы на
51


запросы депутатов в установленные сроки дает ее председатель 1.
Между тем представление Советам ответов на запросы депутатов должностными лицами, не имеющими достаточных полномочий, пока далеко не редкость. Иногда ответы готовятся не адресатами, а работниками аппарата исполкомов. В таких случаях речь, по существу, идет о подмене определенного депутатом адресата запроса, о выводе отдельных должностных лиц из-под депутатской критики. Проявлением этого являются факты выработки на сей счет местных правил: о наделении руководителей правом назначать лиц для ответов на запросы депутатов, возложение обязанности оглашать ответы исключительно на председательствующего на сессии и т. д.
Законодательство требует, чтобы ответ на запрос был дан там, где он внесен, то есть на сессии Совета, а в Верховном Совете СССР — на совместном заседании его палат. Попытки обойти это требование на уровне местных Советов обычно сводятся к тому, чтобы дать ответ не Совету, а только депутату или исполнительному комитету. Цель в подобных случаях одна — ослабить внимание к запросу, избежать его гласного обсуждения и тем самым возможной ответственности перед Советом. Одним из путей преодоления такой практики может быть максимальное сближение по времени внесения запроса и ответа на него.
Руководители государственных органов, к которым адресован запрос депутата, не имеют права отклонять его, не давать ответа на депутатское требование по каким бы то ни было мотивам. Никакая информация (разъяснения, справки и т. п.), представленная должностными лицами лично депутату, не снимает с них обязанности дать публичный ответ на запрос на сессии Совета. Без согласия депутата — автора запроса  — не может допускаться замена его адресата2.
1 См.: СП РСФСР. —  1985. —  № 14. —  Ст. 67 (п. 12). Представляется целесообразным иметь соответствующие нормы во всех положениях об отделах и управлениях исполкомов, в положениях о министерствах, государственных комитетах и ведомствах.
2 Так, депутаты Верховного Совета Киргизской ССР обращались с запросами к министрам легкой промышленности и сельского хозяйства республики. Однако в последующем ответ о мерах по выполнению поставленных проблем перед Верховным Советом давался уже первым заместителем председателя правительства республики (см.: Советская Киргизия, — 1984. — 19 июня, 12 декабря),
52


Представление оперативных ответов на депутатские запросы — традиция, которая сформировалась в первые годы Советской власти, уже в практике отношений ВЦИК и СНК. Нормы об ответах на запросы депутатов Верховных Советов на данной же сессии закреплялись в прежних конституциях, имеются они и в действующих общесоюзном и республиканских основных законах. В свете этого неубедительно выглядят попытки оправдания неоперативных ответов на запросы на сессиях местных Советов в силу их кратковременности, в связи с неявкой должностных лиц и по прочим мотивам. Порой установление срока ответа на депутатский запрос даже отдается на усмотрение тех, кому он адресован.
Нетребовательность к адресатам запросов и содержанию их ответов Советам порождает такую негодную практику, когда один и тот же запрос кочует от одной сессии к другой, когда в связи с одним и тем же запросом принимается множество решений, часто формального характера. В таких случаях запрос как бы отчуждается от Совета, продолжает оставаться сугубо личным делом депутата. А отсюда всего шаг до того, когда ответ дается только депутату и в межсессионный период. Запрос как конституционное средство депутатского контроля, думается, заслуживает того, чтобы для получения ответа, для разрешения поставленных в нем проблем была при необходимости продлена и сама сессия Совета.
Вопрос о порядке ответов на запросы депутатов имеет принципиальный характер. Факты ухода должностных лиц от ответа перед Советом, подмены адресата запроса, отговорок и т. п. (а они пока нередки) подрывают престиж представителей народа. Необходимость установления законодательного порядка ответов на запросы, в том числе в письменной форме, как известно, предусмотрена Законом о статусе народных депутатов. Однако эта отсылочная норма, к сожалению, до сих пор не получила реального наполнения ни в общесоюзных, ни в республиканских актах. В частности, не урегулированы обязанности Президиумов Верховных Советов и исполнительных комитетов местных Советов перед Советами и депутатами в связи с запросами, меры ответственности должностных лиц за уклонение от ответов и искажение реального положения дел.
Хотя рассмотрение запросов — исключительно сес-
53


сионное полномочие Советов, в законах о местных Советах, точнее, в нх разделах о сессиях, порядок работы с запросами не регулируется. Тем самым депутатский запрос оказался в этих актах как бы искусственно оторванным от сессии. Такое положение, как представляется, находится в известном противоречии с Законом о статусе народных депутатов, четко установившем, что депутатский запрос (ст. 14) —одна из форм деятельности депутата в Совете (наименование раздела II), право депутата, реализуемое на сессии Совета (ст. 12).
Депутат может дать на сессии свою личную оценку ответа должностного лица на его запрос. Так, на одной из сессий Верховного Совета Узбекской ССР (1987 г.) в связи с фактами неудовлетворительного ведения строительства запрос был адресован министру связи республики. По ответу, данному министром, депутат М. Хаби- булаев — автор запроса — заявил о том, что он не удовлетворен ответом. Вывод депутата, работающего бригадиром, предметно знающего суть поднятой проблемы, был обоснован. «Нигде так невнимательно к депутатским обращениям не относятся, как у вас, — заявил он министру. — Сколько мы будем краснеть перед избирателями?»
Целесообразно, чтобы председательствующие на сессиях обращались к депутату с вопросом о том, удовлетворен ли он или нет ответом должностного лица, с напоминанием о его праве выступить с трибуны сессии. Думается, что в интересах дела стоило бы специально закрепить в регламентах Советов и некоторые дополнительные возможности депутата — автора запроса — в ходе его рассмотрения: право на внеочередное повторное выступление, давать справки, предъявлять Совету документальные данные. Это могло бы стать немаловажной гарантией получения объективных ответов на депутатские требования, повышения ответственности должностных лиц перед Советом. Президиум Верховного Совета СССР предложил проводить рассмотрение запросов в обстановке принципиальности и критической оценки деятельности исполнительных и распорядительных органов, всех руководителей, к которым обращен запрос1.
Порой ставится такой вопрос: требуется ли обсужде-
1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. —  1986, — № 18,  — Ст. 292.
54


ние запросов депутатов и ответов на них на сессиях? Как сказано в ст. 91 Конституции СССР, важнейшие вопросы (а депутатские запросы призваны быть таковыми) на сессиях не только решаются, но и рассматриваются. Развивая данную норму, Закон о статусе народных депутатов (ст. 14) именно обсуждение Советами запросов депутатов называет действенным средством контроля за работой государственных органов и должностных лиц. Таким образом, по смыслу этих высоких законодательных положений обсуждение запроса — не усмотрение Совета, а непременное условие его действенности.
Толкование стадии обсуждения депутатских запросов как альтернативной (что можно встретить и на практике, и в литературе, и даже в некоторых нормативных актах) объективно ведет к умалению роли депутатских запросов, подмене их обычными вопросами, к снижению потенциала сессионного контроля. Каждый реальный запрос, безусловно, нуждается в обсуждении. «Без обсуждения,  — отмечал В. И. Ленин, — никогда сознательные рабочие не будут решать важного вопроса» 1. Молчание же депутатов, их нежелание высказать свою позицию по запросу и ответу на него можно рассматривать или как косвенное признание того, что запрос формален, подготовлен аппаратом «для статистики», что в основе его никчемный вопрос, или как своего рода попустительство, потворство безответственным работникам. Можно сказать, что именно обсуждение запросов — одно из главных свидетельств их качества.
Антиподом этому является практика, когда депутатские запросы на сессиях Советов не обсуждаются, когда в связи с ними не открываются прения. Как прямое нарушение требований Закона о статусе народных депутатов следует рассматривать факты перепоручения обсуждения запросов исполнительным комитетам местных Советов и другим органам. Намерения использовать депутатский запрос как рычаг решения принципиальных вопросов нет, если в регламентах сессий уже заранее не отводится необходимого времени для их обсуждения. Хотя, повторим, главной пружиной свободного, коллективного обсуждения запросов была и остается злободневность, насущность для депутатов и избирателей поднимаемых в них вопросов и проблем. Лишь
1 Ленин В. И. Полн. собр. соч. — Т. 13.  — С. 193.
55


только при этом условии запрос одного депутата становится делом всего Совета.
Развитие практики обсуждения депутатских запросов, как представляется, сдерживается и несовершенством отдельных норм текущего законодательства о Советах. В регламентах Верховных Советов обсуждение ответов на запросы предусматривается лишь как возможность. Не лучшую ориентацию, думается, дают и законы союзных и автономных республик о местных Советах. Они, к сожалению, не только не конкретизируют, но даже и не воспроизводят общесоюзную норму об обсуждении запросов депутатов. В регламентах местных Советов, в принимаемых на данном уровне методических рекомендациях открытие прений по запросам нередко обусловливается лишь неудовлетворенностью депутата ответом на запрос или «возникшим у депутатов желанием обменяться мнениями».
Сегодня еще немало запросов, в обсуждении которых и ответах на них нет особого резона. Причины этого в невысокой значимости, формальности, спонтанности, искусственности сессионных депутатских обращений. Строго говоря, и запросами их можно назвать лишь условно. Нормой же для каждого работающего Совета призван стать действительный депутатский запрос, требующий совета и решения всех членов представительного органа государственной власти.
В правильном разрешении всех вопросов на этапе внесения и рассмотрения депутатских запросов особо ответственна роль председательствующего на сессии. Тем более в местных Советах, где руководство сессией сегодня является временной обязанностью избранных для этого депутатов. Отдельные обязанности председателя сессии (немедленно оглашать письменные запросы, незамедлительно предоставлять депутату слово для устного изложения запроса) устанавливаются регламентами местных Советов. Вместе с тем его полномочия значительно шире. Одно из наиболее существенных — постановка, когда в этом есть необходимость, на решение Совета вопроса о том, относится ли проблема конкретного запроса к компетенции Совета. Прежде всего на председательствующем лежит обязанность создания и поддержания обстановки коллективного, свободного, делового обсуждения запроса и принятия решения по нему. Представляется целесообразным, чтобы полномочиям председателя сессии в связи с рассмотрением за-
56


просов уделялось внимание в процессе обучения депутатов. Его соответствующие функции, думается, могли бы быть более детально закреплены и в регламентах Советов.
Глава 5. РЕШЕНИЕ СОВЕТА ПО ЗАПРОСУ ДЕПУТАТА
Как уже отмечалось, в связи с каждым запросом депутата Совет принимает решение. В этом заключается важнейшая юридическая гарантия выполнения государственными органами и должностными лицами содержащихся в запросах депутатских требований. Решения местных Советов, как сказано в ст. 148 Конституции СССР, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории Совета предприятиями, учреждениями и организациями, а также должностными лицами и гражданами.
Особенностью многих решений по запросам является то, что они нередко служат своеобразной реакцией на ранее принятые Советом решения, точнее, на факты их невыполнения, срыва. Отсюда и необходимость реализации повышенной ответственности перед Советами соответствующих руководителей за невыполнение решения по запросу, то есть как минимум второго решения по одному и тому же вопросу, адресованного им органом государственной власти.
На сессии Воронежского областного Совета депутат В. Перекрестова обратилась с запросом к начальнику производственного объединения «Воронежоблгаз». Речь шла о неудовлетворительном обеспечении газом городов и рабочих поселков области, в частности жителей г. Россошь, этим объединением. Вопрос о его полной газификации не решался объединением в течение пяти лет при наличии к тому, возможностей и плановых заданий, установленных Советом. Улицы города годами были перерыты траншеями, что мешало благоустройству территорий. Ежегодно объединением срывались планы строительно-монтажных работ, не выполнялись наказы избирателей. Депутаты областного Совета поддержали запрос депутата, а ответ руководителя о принимаемых мерах признали неудовлетворительным и отклонили его объяснение. Облисполкому было поручено тщательно разобраться в работе объединения, принять необходимые меры для устранения недостатков и доло-
57


жить о них на очередной сессии. В частности, после сессии исполком заслушал отчет начальника объединения. За серьезные недостатки в работе он был освобожден от занимаемой должности.
По ответам на запросы депутатов Верховных Советов, как установлено в их регламентах, принимаются постановления. Принятие решений по запросам (по ответам на запросы) предусмотрено законами союзных и автономных республик о местных Советах1. Попутно заметим, что формула «решение по ответу на запрос» представляется менее удачной, так как в данном решении, естественно, не могут не учитываться, кроме ответа, и результаты обсуждения запроса и тем более его содержание. Более того, такая ориентировка решения как бы вообще исключает обсуждение из этапа рассмотрения депутатского запроса. Формула «решение по запросу» является более емкой. Она вошла и в тексты статей законодательства, закрепляющих исключительные, то есть строго сессионные, полномочия местных Советов, широко используется в практике представительных органов государственной власти.
Каковы требования, предъявляемые к решениям по запросам? Прежде всего следует отметить органическую взаимосвязь между данным решением и всем тем, что составляет содержание предшествующих этапов — формирования и рассмотрения запроса. Если в Совете депутаты годами не обращаются с запросами и вдруг на трибуну сессии выходит депутат и читает запрос по бумажке и по бумажке же тот или иной руководитель зачитывает заготовленный заранее ответ, то в результате такой игры в контроль вряд ли может появиться решение Совета, способное двинуть дело вперед. Там, где использование запросов осуществляется по заранее разрабатываемым сценариям, вряд ли можно говорить о реальном депутатском контроле в ходе сессий. Вместе с тем также не в интересах дела и такая практика, когда обсуждение сильного, реального депутатского запроса не подкрепляется столь же действенным решением.
В решении по запросу как акте проявления властных возможностей Совета не может быть мелочей. Начнем с наименования. В нем, безусловно, должно быть указа-
1 См., например: Регламент Верховного Совета СССР. — Ст. 63; Закон о краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР.- Ст. 38 (п. 12), 55,
58


но, по запросу какого именно депутата следует данное решение и кому он адресован. Тем самым Совет недвусмысленно заявляет, что решает вопрос в порядке контроля, где контролирующая, требующая сторона — конкретный народный депутат, а подконтрольная, отвечающая  — точно определенный государственный орган или должностное лицо. Если в наименовании решения не указывается адресат запроса, то тем самым снижается мобилизующее значение этого акта.
Иногда в наименовании решения по запросу указывается и его предмет — суть тех недостатков, критических замечаний, негативных фактов и явлений, которые были заявлены в депутатском требовании на сессии Совета. Другой подход, также широко распространенный на практике, заключается в том, что соответствующая критическая информация включается в констатирующую часть решения по депутатскому запросу. В той или иной форме прямые указания в решении на проявления бюрократизма, волокиты, срывы выполнения планов и наказов, факты злоупотреблений, безусловно, необходимы. Зафиксированные в решении, они становятся официальным критическим замечанием уже не одного или нескольких депутатов, а Совета в целом, возводятся в ранг юридического факта, установленного органом государственной власти. В своих последующих оценках деятельности подконтрольного государственного органа или должностного лица народные депутаты и Совет получают возможность твердо опираться на этот факт.
Одним из непременных условий, обеспечивающих действенность решений по запросам, является включение в них принципиальной оценки негативных фактов, действий или бездеятельности конкретных должностных лиц, в первую очередь адресатов депутатского запроса. Уход от таких оценок, от вопросов об ответственности должностных лиц продолжает оставаться типичным недостатком решений по запросам и в Верховных, и в местных Советах. Примером тому может служить, в частности, постановление Верховного Совета Молдавской ССР по депутатскому запросу к министру связи республики с критикой недостатков подведомственной системы (1984 г.). Все содержание принятого в связи с этим на сессии решения заключалось лишь в том, что сообщение министра о мерах по устранению недостатков «принято к сведению».
59


К сожалению, такая формула в решениях Советов по запросам депутатов на практике встречается весьма часто, давно стала одним из распространенных стереотипов. Именно с нее начинаются многие постановления Верховных Советов и решения местных Советов по запросам. Такой подход к силу своего однообразия в первую очередь является симптомом невысокого качества решений. Если решение Совета по запросу депутата ограничивается лишь принятием ответа к сведению (на практике конституционная формула «дать ответ» нередко подменяется другой — дать информацию, сообщение, заявление), а такой подход порой даже пропагандируется, то можно определенно сказать, что только «к сведению», и не более, Советом приняты нарушения, негативные факты, выявленные депутатом. Получается, что депутаты и Совет никак не выразили своего отношения к ими же установленному негативному факту и должностному лицу, виновному в его возникновении.
В литературе давно и справедливо критикуются проявления подобной тенденции, мешающей развитию депутатской критики. «Формула «принять к сведению» зачастую отражает не столько удовлетворение ответом на запрос, сколько неконкретность подхода к проблеме, а порой нежелание отметить недостатки в работе соответствующих органов и их руководителей, дать принципиальную оценку фактам, которые волнуют автора запроса, всех депутатов и избирателей» 1. Президиум Верховного Совета СССР в упоминавшемся постановлении «О практике рассмотрения депутатских запросов, предложений и замечаний депутатов, внесенных на сессиях Советов народных депутатов Молдавской ССР» подчеркнул необходимость давать в решениях по запросам принципиальную оценку нарушений, объективную критику недостатков, проявлений недисциплинированности и безответственности, а также конкретные поручения по внесенным запросам2.
Примечательна в этом плане практика Советов народных депутатов Эстонской ССР, которые руководствуются установленной в республике нормой, запрещающей принимать запросы только к сведению.
1 См.: Давыдов Р. К. Право депутатского запроса в Советском общенародном государстве. — С. 106.
2 См.: Ведомости Верховного Совета СССР,  — 1986, — № 18,  — Ст. 292.
60


Совет вправе включить в решение по запросу указание о наложении дисциплинарных взысканий на должностных лиц, по вине которых допущены нарушения, волокита, игнорировались ранее принятые Советом решения и т. п. Если адресат запроса руководитель органа, предприятия, учреждения вышестоящего подчинения, то Совет может включить в решение пункт об обращении в вышестоящий орган с предложением привлечь к ответственности данного руководителя вплоть до освобождения его от занимаемой должности. Результаты рассмотрения таких представлений должны быть сообщены местному Совету или его исполнительному комитету не позднее чем в месячный срок 1.
Поскольку цель депутатского запроса — устранить недостатки, добиться правильного хода дел, восстановить справедливость, то и центральным пунктом решения по запросу является тот, которым его адресат (а не кто-либо другой) обязывается в точно установленный срок выполнить требование народного депутата, поддержанное авторитетом и властью Совета. Конкретные поручения в решении, естественно, могут также даваться различным государственным органам и должностным лицам. Однако, безусловно, в первую очередь и наиболее значимые обязанности должны возлагаться на тех, кому запрос адресован. Любое размывание их ответственности перед Советом, ослабление требовательности (например, из-за того, что соответствующее лицо является депутатом данного Совета) подрывает престиж депутатского запроса.
Ответ на вопрос о том, кто несет главную ответственность за выполнение решения Совета по депутатскому запросу, очевиден — его адресат. И если, например, запрос обращен к министру, а большинство поручений в решении — к исполкомам или, в свою очередь, запрос к исполкому, а забота по его реализации перелагается на отделы и предприятия, то это также свидетельство вывода конкретных органов и работников из-под депутатской критики, увода от прямой ответственности перед Советом.
Вопрос о том, на кого возлагается контроль за выполнением принятых по запросам решений, на практике решается по-разному. Контрольные функции могут
1  См., например: Закон РСФСР «О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР». — Ст. 7.
61


выполнять постоянные комиссии, исполкомы, депутатские группы. При этом контроль за конкретным решением по запросу целесообразнее концентрировать в руках какого-либо одного депутатского органа или формирования, активно привлекая к этой работе депутатов  — авторов запросов. На уровне Верховных Советов для обеспечения выполнения запросов депутатов могли бы активнее использоваться контрольные полномочия Президиумов Верховных Советов. Практика показывает высокую действенность решений, в которых адресат запроса обязывается дать отчет Совету об их исполнении на очередной сессии.
Роль депутатского запроса как средства оперативного контроля обеспечивается тогда, когда по нему принимается полноценное решение на данной же сессии. Демократизму запросов противостоят любые бумажно-бюрократические формы работы с ними. К сожалению, сегодняшний опыт многих Советов свидетельствует, что волокита допускается и в отношении самих запросов, как раз и призванных быть средством борьбы с нею. Множественность решений Совета по одному и тому же депутатскому запросу стала, по сути дела, распространенным явлением.
Ответ на запрос на данной сессии, как уже отмечалось, обязателен во всех Верховных Советах. Постепенно ориентируются на такую практику и местные Советы. Однако поставим вопрос прямо: велика ли польза от таких оперативных ответов, если принятие действенных решений Советов по запросам отодвигается на несколько месяцев, то есть как минимум до следующей сессии? Предшествующее же ему решение Совета, где адресату дается поручение рассмотреть поднятые депутатом вопросы и дать ответ Совету на очередной сессии (кстати, это и так его конституционная обязанность), становится своего рода амортизатором депутатской требовательности и критики. Тем самым в канцелярскую карусель втягивается уже и сам представительный орган государственной власти.
В оправдание подобной практики обычно приводится следующий аргумент. Подготовка качественного решения по запросу, прозвучавшему в ходе сессии, требует, мол, много времени, а сессии, особенно местных Советов, ныне весьма скоротечны. Действительно, пленарные заседания Советов сейчас созываются не только относительно редко (2, 4, 6 раз в год), но и длятся
62


весьма недолго (как правило, не более двух дней в Верховных Советах и нескольких часов — в местных Советах). Такой сложившийся порядок сессий, как представляется, все более сдерживает возможности проявления действительно работающего характера Советов. Он, безусловно, мешает и совершенствованию практики депутатских запросов.
Необходимость увеличения и общего, в рамках года, и для конкретной повестки дня сессионного времени давно назрела. Еще более насущной является потребность преодолеть прежний консервативный взгляд на сессии в условиях перестройки и демократизации общественных отношений. За возможно более длительные сроки сессионной работы Советов, энергичное использование сессий в целях контроля, как известно, выступал В. И. Ленин. В 20-х гг. на этапе перехода к новой экономической политике он решительно поддержал предложения о совершенствовании работы ВЦИК — высшего законодательного, распорядительного и контролирующего органа республики. Речь шла об обеспечении более систематического участия всех членов ВЦИК в разработке законодательства, контроле за работой правительства и наркоматов. В частности, предлагалось созывать сессии ВЦИК не реже чем через три месяца и продолжительностью до двух недель 1.
Эта ленинская линия была затем закреплена в Конституции СССР 1924 г. Деятельность верховных органов государственной власти в пленарном составе обеспечивалась не менее чем четырьмя ежегодными созывами: съезд Советов и три сессии Центрального Исполнительного Комитета. Тем самым на сессионную работу высшего звена представительных органов даже в тех трудных, совершенно несопоставимых с нынешними условиях отводилось времени в 8—10 раз больше, чем сейчас. И это ни в коей мере не умаляло их роли как собраний трудовых представителей.
Сокращение объема сессионной работы неизбежно приводит к разрастанию роли исполнительных органов в ущерб выборным. Даже продолжительность заседаний многих исполкомов стала в 2—3 раза больше, чем сессий Советов. Между тем депутатские вопросы, дискуссии, принципиальные оценки народных избранни-
1 См.: Ленин В. И. Полн. собр. соч. — Т. 45.  — С. 61, 418, 512.
63


ков — это не потерянное время. Пропадает оно тогда, когда критика, запросы, деловые обсуждения депутатов отсутствуют. Их глушит любая заорганизованность: установление одинаковых для всех Советов дней и часов проведения сессий, определение для заседаний только послеобеденного, вечернего и субботнего времени. Практически не мыслится пленарная работа депутатов даже в крупных местных Советах в течение нескольких дней. Естественно, что в таких условиях сессии во многом теряют роль высшей формы контрольной деятельности Совета, весьма часто формальны. Скажем прямо, можно сколько угодно призывать к интенсификации депутатских запросов, но дело не сдвинется с места, если для применения этого средства оперативного контроля депутату нужно будет ждать долгие месяцы, а каждая из сессий останется кратковременной.
ЦК КПСС в постановлении «О дальнейшем совершенствовании партийного руководства Советами народных депутатов» (1986 г.) осудил неоправданную регламентацию времени созыва и продолжительности работы сессий. Ломка такого консервативного порядка в руках самих Советов, действующих в их рамках партийных групп. На исключительную прерогативу народных депутатов по установлению продолжительности своей сессионной работы покушаться никто не вправе.
Любая заорганизованность в работе сессий, любая жесткая заданность в их течении наиболее пагубно отражаются на качестве принимаемых по запросам решений. На сессии Верховного Совета РСФСР (30 октября 1987 г.) рассматривался запрос двух депутатов о неудовлетворительном положении дел с производством детского питания. Этой столь нужной продукции, отмечали депутаты, выпускается мало, да и та низкого качества. Потребность в ней удовлетворяется на 45—60%. Выпускаемые детские молочные смеси не отвечают современным требованиям, больше того — зачастую вызывают аллергию у детей. В то же время внедрение в производство новых разработок необоснованно затягивается. Мощности консервных заводов в Красноярском крае и в Ростовской области осваиваются крайне медленно, не используются возможности для выращивания сельскохозяйственного сырья и производства детского питания на других предприятиях. В запросе депутатов было отмечено, что на необходимость безотлагательного решения этих вопросов не раз обращалось внимание по-
64


стоянными комиссиями Верховного Совета РСФСР. Между тем Госагропром республики так и не принял мер по выполнению рекомендаций комиссий. Депутаты — авторы запроса — предложили объяснить создавшуюся ситуацию и доложить о мерах, которые могли бы выправить положение.
Ответ на запрос давал первый заместитель председателя Госагропрома РСФСР. Выступающий ссылался на трудности, имеющиеся в обрабатывающей промышленности, подчеркивал зависимость решения данной проблемы от Госплана РСФСР и Госснаба РСФСР, обращал внимание на плохую работу поставщиков, а также перечислил меры, которые будут приняты агропромом.
Однако попросившая затем слова депутат Н. В. Дмитриева (один из авторов запроса) заявила, что она не удовлетворена ответом представителя Госагропрома, и высказала сомнение в скором исправлении создавшегося положения. Других выступлений депутатов по ответу на запрос (заметим, что рассмотрением данного вопроса исчерпывался второй, заключительный день работы сессии Верховного Совета, рассмотревшего также вопросы о Государственном плане и Государственном бюджете республики) не было.
В постановлении, принятом в связи с запросом депутатов, было записано следующее: «1. Принять к сведению ответ Госагропрома РСФСР по запросу депутатов Верховного Совета РСФСР; 2. Поручить Госагропрому РСФСР с учетом замечаний, высказанных депутатами и постоянными комиссиями Верховного Совета РСФСР, принять необходимые меры по увеличению производства, расширению ассортимента и повышению качества продуктов питания и обеспечить ввод в эксплуатацию Азовского комбината детского питания в текущем году; 3. Комиссиям по агропромышленному комплексу, по здравоохранению, социальному обеспечению и спорту, по вопросам труда и быта женщин, охраны материнства и детства Верховного Совета РСФСР установить контроль за решением данного вопроса».
Нетрудно заметить, что в постановлении, к сожалению, так и не прозвучала оценка высшим органом государственной власти республики деятельности подведомственного ему Госагропрома в связи с предметом депутатского запроса. Хотя постановление и имеет наименование «По ответу на запрос депутатов Верховного
65


Совета РСФСР Дмитриевой Н. В., Волченковой А. Р.», очевидно, что его проект был подготовлен до выступления депутата Дмитриевой Н. В. на сессии. В его содержании никак не была отражена неудовлетворенность депутата ответом на запрос.
Преодолению практики принятия недостаточно четких и «отлагательных» решений способствовала бы ориентировка депутатов на самостоятельную подготовку проекта решения по своему запросу. Законом о статусе народных депутатов (ст. 12) каждому народному избраннику предоставлено такое право. В данном случае речь идет не просто о предложении депутатом тех или иных мер по устранению вскрытых им недостатков, а о внесении в целом проекта решения Совета по его запросу, включая оценку действий или бездеятельности соответствующих должностных лиц. Можно не сомневаться, что практически любой депутат, прошедший до сессии этап борьбы с негативными фактами и явлениями, самостоятельно сформулировавший свой запрос, в состоянии и сам предложить основу для решения по нему. Такой подход повышает и ответственность депутата за свое публичное требование.
Надо отметить, что определенное движение практики в данном направлении есть. Так, в названных рекомендациях о порядке внесения и рассмотрения запросов депутатов, одобренных Мособлисполкомом, этот вопрос предлагается решать следующим образом. Депутаты после получения на сессии ответа на свой запрос могут предложить проект решения с оценкой действий данного должностного лица или органа и указанием мер, которые необходимо принять для устранения недостатков и упущений. Всем остальным депутатам должна быть обеспечена возможность ознакомиться с проектом решения, поэтому его предлагаемый текст в обязательном порядке оглашается 1.
Есть и другие пути для доработки, а при необходимости и выработки в целом проекта решения по запросу непосредственно на сессии Совета. С этой целью в ходе ее могут создаваться редакционные и иные комиссии, объявляться перерывы в пленарных заседаниях Совета, шире использоваться возможности подчиненного ему аппарата. При этом вся соответствующая работа,
1 См.: Бюллетень исполнительного комитета Московского областного Совета народных депутатов. — 1987, — № 5, — С. 26.
66


естественно, предполагает обязательное привлечение к ней депутата, обратившегося с запросом, более того, его решающее участие. Таким образом, у каждого Совета достаточно возможностей не только для получения оперативного ответа на депутатский запрос, но и для выработки и принятия обоснованного и окончательного решения по нему на той же самой сессии.
Вместе с тем решение Совета по запросу даже при всей его первостепенной юридической силе на соответствующей территории еще не является конечной целью депутатского требования. Принятие решения — хотя и принципиально необходимый, но еще не завершающий, не результативный этап контроля. Конечная цель запроса — выполнение принятого депутатами решения, устранение негативных фактов и явлений, названных в запросе.
Необходимость борьбы за безусловное выполнение решений Советов по запросам хорошо иллюстрирует такой пример. В начале июля 1987 г. депутаты Верховного Совета РСФСР Н. М. Иваненкова, К. П. Федосеева и С. С. Шалавина обратились с запросом к Совету Министров республики в связи с серьезными недостатками в обеспечении учащихся школьной формой. В ходе его рассмотрения правительству, соответствующим министерствам и ведомствам было поручено принять меры для решения этой проблемы. 19 августа вопрос рассматривался на заседании Президиума Верховного Совета РСФСР, где отмечалось, что около трех миллионов школьников могут оказаться без формы. Резкой критике в этой связи были подвергнуты Госплан, Минтекстильпром и Минлегпром республики. Спустя пять дней Президиум Совета Министров РСФСР отметил, что задание по производству и продаже формы на грани срыва. 6 сентября, то есть уже после начала учебного года, по данному вопросу выступила газета «Советская Россия», отметившая, что решения высшего органа государственной власти и правительства республики оказались фактически сорванными. О полном выполнении постановления по запросу группы депутатов (выполнении плана девяти месяцев) правительством республики было доложено лишь на следующей сессии Верховного Совета РСФСР (29 октября 1987 г.). Депутатам были даны заверения, что будет выполнен и план года.
Персональную ответственность перед Советом за выполнение решения по запросу несет тот орган или долж-
67


постное лицо, к которому адресованы и запрос, и решение по нему. Любые попытки размыть эту ответственность, разделить ее с кем бы то ни было и тем более сложить ее с себя, по существу, означают игнорирование воли Совета — органа государственной власти. Поэтому в интересах дела, чтобы и реакция депутатов на такого рода факты была адекватной. Ведь в каждом подобном случае речь идет о куда большем, чем просто пренебрежение депутатским запросом. Здесь имеет место невыполнение решения Совета, а если более строго — нарушение требований Конституции СССР.
Критической оценки в этом плане заслуживает практика принятия Советами решений о ходе выполнения уже действующих решений по запросам. Тем самым дело вновь подменяется бумагой, плодится еще одна их разновидность. Если не истек срок реализации принятого по запросу решения, то вряд ли вопросом о промежуточном контроле целесообразно загружать и без того ограниченное сессионное время. Для этого имеется достаточно форм межсессионной депутатской работы. Не «о ходе осуществления», а «о срыве выполнения решения по запросу депутата, об ответственности виновных должностных лиц» должен решать вопрос Совет, если срок его выполнения истек. Без такой строгой оценки органами власти фактов игнорирования запроса трудно обеспечить его должную эффективность. Производство же все новых и новых документов Совета по одной и той же проблеме ведет, говоря ленинскими словами, к превращению членов Совета в бюрократов.
В случае невыполнения государственным органом либо должностным лицом решения по запросу депутат вправе использовать и иные свои права. Так, например, он может внести предложение заслушать на сессии полный отчет о деятельности соответствующего органа или должностного лица.
Действенность депутатских запросов выше тогда, когда обеспечивается гласность на всех этапах работы с ними. В процессе формирования запроса депутат на собраниях трудовых коллективов, встречах с избирателями, используя средства массовой информации, ставя в известность заинтересованные органы и лица, может создавать соответствующее общественное мнение по проблеме. Внесение и рассмотрение запроса на сессии — часто почти готовый сюжет для прямых теле- и радиотрансляций. Весь процесс сессионного обсуждения воп-
68


роса повестки дня о запросе должен фиксироваться в стенограмме (протоколе) сессии Совета. Полное содержание запроса и решение по нему, безусловно, заслуживают того, чтобы их опубликовали в соответствующих газетах, довели до сведения избирателей. Информация о том, как депутат практически использует данное ему право запроса, призвана быть составной частью отчетов народного избранника перед избирателями, трудовыми коллективами и общественными организациями.
Вот, например, как освещалось в газете «Известия» рассмотрение на восьмой сессии Верховного Совета СССР (19—20 октября 1987 г.) двух запросов депутатов: к заместителю Председателя Совета Министров СССР, председателю Бюро Совета Министров СССР по топливно-энергетическому комплексу Щербине Б. В. и к министру легкой промышленности СССР Клюеву В. Г. Оба запроса (их тексты) были полностью опубликованы. Предмет первого — серьезные перебои в снабжении народного хозяйства и населения теплом и электроэнергией в некоторых районах страны в зимний период в результате безответственного отношения к делу ряда руководящих работников. Содержание второго запроса-критика неблагополучного положения с ассортиментом и качеством одежды и обуви, беспокойство депутатов относительно того, что в продаже появляется все больше дорогих изделий, а необходимые дешевые, но добротные исчезают.
Газета полностью опубликовала ответы указанных должностных лиц на запросы и принятые в связи с ними постановления Верховного Совета СССР. В частности, в постановлении относительно запроса к министру легкой промышленности высший орган государственной власти страны отметил, что министерство медленно перестраивает работу по наращиванию выпуска и повышению качества продукции, особенно одежды и обуви, отвечающей современным запросам людей. Министерству и лично министру было предложено осуществить конкретные меры по улучшению работы отрасли. Верховный Совет СССР поручил Совету Министров СССР, правительствам союзных республик, местным Советам народных депутатов, комиссиям по товарам народного потребления и услугам населения Совета Союза и Совета Национальностей выполнить зависящую от них работу по данным вопросам.
К сожалению, практика освещения запросов депу-
69


татов Верховных Советов союзных и автономных республик и местных Советов в газетах, по радио и телевидению (тем самым и постановка под общественный контроль их качества, соблюдения демократических принципов формирования и разрешения) пока еще далека от совершенства.
Постановление Верховного Совета по запросу депутата подписывается Председателем и секретарем Президиума Верховного Совета. Решение местного Совета — председателем и секретарем его исполнительного комитета; такой порядок длительное время и, думается, вполне обоснованно подвергается критике. Действительно, представим себе решение местного Совета, например, по запросу депутата о фактах плохой работы исполкома или его конкретных руководителей (напомним: возможность такого рода запросов законодательство даже ставит на первое место; все чаще они используются и на практике). Порядок, когда критикуемые обязаны ставить свою подпись под критикой в свой адрес (а это вольно или невольно сдерживает запросы в их адрес), конечно же, нуждается в демократизации. Официальными лицами, скрепляющими своими подписями решения местных Советов по запросам, могли бы стать председатель и секретарь сессии.
Глава 6. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАКТИКИ ДЕПУТАТСКИХ ЗАПРОСОВ
Проведение курса XXVII съезда КПСС, последующих пленумов ЦК партии на перестройку и демократизацию всех общественных отношений всецело способствует решению задачи повышения эффективности депутатских запросов. Юридической обязанностью и нравственным долгом работников аппарата является формирование и поддержание климата объективной и конструктивной критики, такой обстановки, в которой исключалась бы любая возможность оказания давления на депутата, сдерживания его инициативы. Прежде всего к работникам аппарата, в том числе и как к возможным адресатам запросов, обращен партийный призыв учиться работать и жить в условиях демократии.
В психологическом плане обстановка для свободного использования депутатом права запроса хотя в последнее время заметно улучшилась, но все еще продолжает оставаться достаточно сложной. Вот как, напри-
70


мер, ее оценила в беседе с корреспондентом газеты «Правда» депутат Московского городского Совета четырех созывов мастер швейной фабрики Е. К. Малькова: «Знаете, что такое сделать запрос депутату на сессии? Тут нервишки потреплешь и себе и другим». А вот мнение о практике использования права запроса, высказанное депутатом того же Совета А. Фадеевым: «...депутатский запрос во многих случаях носит у нас не столько деловой, сколько торжественно-церемониальный характер». Такого рода оценки, даваемые сегодня депутатами, далеко не единичны.
Добиться необходимого психологического перелома в отношении к запросам способны партийные группы в Советах. Именно коммунисты-депутаты призваны показывать пример неукоснительного соблюдения принципов социалистического демократизма. Если право запроса в Совете не используется депутатами-коммунистами, тем более занимающими руководящие посты, трудно ожидать, что требования беспартийных, рядовых депутатов в ходе сессий будут реальными рычагами преодоления недостатков и упущений. В такой ситуации особенно важен строгий взаимный спрос в партийных группах. Они, как отмечается в постановлении ЦК КПСС «О дальнейшем совершенствовании партийного руководства Советами народных депутатов», должны на деле стать действенным механизмом усиления влияния партии на деятельность Советов. Практическое введение в действие оружия депутатского запроса — именно тот участок, который давно ждет заботы и внимания партийных групп.
Продолжает оставаться актуальной задача более интенсивного использования реальных депутатских запросов в Советах. За последние 19 лет (1968—1986 гг.), по имеющимся статистическим данным, на сессиях местных Советов рассматривалось около 1,3 млн. запросов 1. Ежегодное использование запросов возросло за указанный период примерно в 2 раза, но по отношению к численности депутатов количество запросов оставалось в пределах лишь 2—4%. При этом достаточно устойчиво (7 раз из 8, кроме 1973 г.) отмечалось сниже-
1 Данные о запросах депутатов местных Советов приводятся на основе ежегодных статистических сборников Отдела по вопросам работы Советов Президиума Верховного Совета СССР, публикуемых издательством «Известия»,
71


ние (по сравнению с предыдущим годом) числа запросов в те годы, в которые проводились очередные выборы в Советы (1969, 1974, 1975, 1977, 1980, 1982, 1985 г.). Более того, такие снижения приходились только на годы выборов (см. табл. 1).
Таблица I
Годы
Количество запросов
Годы
Количество запросов
Годы
Количество запросов
1968
56 711
1975
63 634
1982
75 093
1969
более
44 400
1976
73 241
1983
83 772
Т970
47 611
1977
67 058
1984
107 849
1971
39 249
1978
79 230
1985
99 716
1972
50 841
1979
78 065
1986
114 873
1973
51 240
1980
74 245
1974
63 729
1981
82 603
Таким образом, сегодня прослеживается не только взаимосвязь, но и определенное противоречие между использованием депутатами права запроса и существующей избирательной практикой. В годы выборов достигнутая прежде интенсивность обращения с запросами не обеспечивалась совместным его применением как сохраняющей свои полномочия, так и вновь избранной частью депутатского корпуса. Преодоление сложившейся тенденции могло бы стать одним из путей совершенствования избирательной системы. В частности, необходимо обеспечить должную преемственность в работе Советов различных созывов в целом и контрольной деятельности в особенности. Пока надежного механизма обеспечения такой преемственности не существует.
Основы для его создания, как представляется, могут быть заложены, если в составе каждого Совета будут работать депутаты с несовпадающими сроками начала и окончания полномочий. Тогда вновь избранные (или частично переизбранные) депутаты просто объединят усилия с теми, кто продолжает работать, что станет главным гарантом сохранения опыта Советов различных созывов, обеспечения непрерывности и преемственности в их деятельности. Такая перестройка в числе многих других вопросов дала бы, думается, и мощный стимул развитию практики реальных депутатских запросов. Эффективность применения принципа непрерывности полномочий представительного органа государст-
72


венной власти путем неодновременного прекращения полномочий депутатов при очередных выборах (ротация) подтверждается и опытом зарубежных стран.
Обстоятельством, объективно сдерживающим расширение практики запросов, продолжает оставаться все еще чрезмерно высокий удельный вес руководителей государственных органов, других должностных лиц в составе Советов, являющихся одновременно адресатами депутатских запросов. То, что это работает на понижение критического настроя на сессиях, замечено давно. Нередко дело доходит до курьезов: председательствующий предоставляет слово для запроса (или оглашает запрос) ...к депутату, и лишь после того указывается его должностное положение. При этом забывается очевидное: депутат имеет право запроса, но адресатом запроса не является и в принципе быть им не может. Не существует Никаких льготных условий (иное было бы антидемократично) для должностного лица, являющегося адресатом запроса и в то же время обладающего депутатским мандатом. Ответ на запрос в любом случае дается исключительно должностным лицом. Только это должно и оглашаться перед депутатами, и отражаться в документах сессии.
Отдельные меры по уменьшению в составе депутатского корпуса лиц, подконтрольных и подотчетных Советам, проводились в ходе выборов в местные органы государственной власти в 1987 г. Думается, что такой подход следует развивать и далее. Почему бы, например, нормативно не закрепить принцип несовместимости мандата депутата Верховного и местного Советов с исполнением гражданином определенных должностных функций? Как известно, этому вопросу придавал принципиальное значение В. И. Ленин. В заметках «К проекту постановления Пленума ЦК РКП(б) о составе ВЦИК» он писал:
«1) Не вводить всех наркомов (в том числе председателя СНК) и замнаркомов.
2) 	Из остальных уменьшить число «интеллигентов» и советских служащих центра.
3) 	Увеличить в большом количестве число рабочих и трудящихся крестьян, безусловно тесно связанных с массой беспартийных рабочих и крестьян» 1.
1 Ленин В. И. Полн. собр. соч, — Т. 39. — С. 333.
73


Таблица 2
Советы
Краевые, областные
Автономных областей
Автономных округов
Районные
Городские
Районные в городах
Поселковые
Сельские
1985 г.
Созвано сессий
545
33
43
13 724
9 306
2 864
21 038
231 376
Число запросов
219 18 22
6 973 5417 1 587 8  169 77 311
1986 г.
Созвано сессий
587
35
41
14 676
10 207
3 140
21 941
238 850
Число запросов
277
20 27
8 724
6 593
1 980
9 860 87 392
Число депутатов
31 745 1 360 1 120
256 009
291 042
139 574
216 301
1 367 679
Из них воспользовались правом запроса, %
1985 г.
0,68
1,32
1,96
2,72
1,86
1,13
3,77
5,65
1986 г.
0,87 1,47 2,41 3,40 2,27 1,41 4,55 6,38


Задача чаще практиковать депутатские запросы продолжает оставаться актуальной и для местных Советов каждого звена, и для подавляющего большинства их сессий. По имеющимся данным, в настоящее время лишь очень незначительная часть депутатов реализует запросы в своей практической деятельности (см. табл. 2).
Злободневной остается задача расширения практики запросов депутатов, представляющих интересы всех без исключения общественных групп населения. В частности, как отмечалось на XX съезде ВЛКСМ, нужно научиться эффективно использовать право запроса депутатам-комсомольцам для решения молодежных проблем. Добавим к этому: данная часть депутатов одновременно призвана выражать интересы не только молодежи, но и всех своих избирателей. Возможности же для развития практики запросов со стороны молодых депутатов поистине огромны. В составе местных Советов по итогам выборов 1987 г. в возрасте до 30 лет насчитывается 751 425 (32,4%) народных депутатов.
Не менее важна сегодня и задача интенсификации практики запросов депутатов Верховных Советов. Многие годы на этом фронте было почти полное затишье. Некоторое оживление наметилось лишь с 1984 г., когда на сессиях Верховных Советов союзных республик было рассмотрено 27 запросов к соответствующим правительствам, министрам, руководителям ведомств. В следующем (1985 г.) в этом звене депутатского контроля вновь произошел заметный спад: на сессиях Советов данного уровня было внесено только 6 запросов. Положение начало улучшаться в 1986 г., когда число запросов возросло до 17. Принципиальность и острота запросов депутатов Верховных Советов союзных и автономных республик заметно возросли в 1987 г. (35 запросов), что, безусловно, явилось следствием мощного импульса, данного январским (1987 г.) Пленумом ЦК КПСС.
Однако в большинстве республик депутатский запрос в их высшем представительном органе государственной власти продолжает еще оставаться скорее исключением, чем правилом. Обратимся к «урожайному» 1984 году. В трех союзных республиках (Белорусской, Казахской, Азербайджанской ССР) запросы в их Верховных Советах в течение указанного года не рассматривались совсем, в пяти (РСФСР, Латвийской, Таджикской, Армянской, Туркменской ССР) было внесено лишь по одному запросу, в трех (Украинской ССР, Молдав-
75


ской ССР, Киргизской ССР) — по два депутатских запроса. По сравнению с количеством депутатов (в Верховных Советах союзных республик действующего созыва их более 6700) и той массой проблем и вопросов, которые повседневно возникают в депутатской деятельности, это, разумеется, ничтожно мало. Именно тех проблем и вопросов, возможность разрешения которых на сессиях высших органов государственной власти с помощью средств эффективного депутатского контроля вполне реальна.
Как важна практика запросов, убедительно показывает опыт Эстонской ССР. Принципиальные, действенные запросы депутатов Верховного Совета республики, по сути дела, становятся нормой его работы. В том же 1984 г. на трех сессиях было рассмотрено пять запросов: к правительству республики (два), а также к Государственному комитету по делам строительства, к министрам здравоохранения и легкой промышленности. Три депутатских запроса, например, были рассмотрены на сессии в июне 1987 г., на которой обсуждался отчет Совета Министров Эстонской ССР.
Вопрос о более широком применении депутатских запросов в свое время был остро поставлен на апрельском (1984 г.) Пленуме ЦК КПСС. На Нем отмечалось, что интенсивность их использования ни в какое сравнение не идет с потоком писем трудящихся в ЦК, газеты, Советы всех ступеней. В корреспонденциях поднимаются крупные, волнующие людей вопросы нашей жизни, которые знают и разделяют народные депутаты. А вот выражать их в Советах, выносить на общее, гласное обсуждение, оказывается, умеют не все 1. Однако решающего перелома, серьезного сдвига в расширении и углублении практики использования запросов ни в местных, ни в Верховных Советах пока не произошло. Так же, как и прежде (см. данные за 1985 и 1984 гг.), наблюдалось заметное снижение их численности в год проведения очередных выборов по сравнению с предыдущим. Тем самым практика опровергла излишне оптимистическую оценку состояния контроля Советов, в том числе сессионного депутатского контроля, как. дела, которое «у нас в общем поставлено»2.
1 Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС, 10 апреля 1984 г.  —  М., 1984. —  С. 11—12, 23.
2 См.: Советское государство и право. — 1987. — № 11. —  С. 39.
76


Мерой, которая, как представляется, могла бы сегодня продвинуть это дело вперед, явилось бы интенсивное развитие практики реальных депутатских запросов в Верховном Совете СССР и его палатах. Данный вопрос особо актуален еще и потому, что такая практика призвана служить своеобразным эталоном для всех Советов и депутатов в союзных и автономных республиках, для всех народных избранников и в Верховные и местные Советы.
В правовом отношении возможность использования запросов депутатами Верховного Совета СССР в основном обеспечена. Соответствующий порядок урегулирован в Конституции СССР (ст. 117) и Регламенте Верховного Совета СССР (ст. 63). Необходимость систематического обсуждения на сессиях Верховного Совета депутатских запросов к правительству и другим подотчетным органам в свое время отмечалась на заседании Президиума Верховного Совета СССР 1. К высшему представительному органу государственной власти страны и его депутатам также в полной мере относятся установки XXVII съезда партии и январского (1987 г.) Пленума ЦК КПСС о совершенствовании практики, последовательном расширении использования депутатских запросов и повышении их действенности.
КПСС, как сказано в новой редакции ее Программы, постоянно содействует тому, чтобы Верховный Совет СССР, Верховные Советы республик проверяли работу подотчетных органов. Таким образом, не существует каких-либо препятствий к реальному использованию многих депутатских запросов в Верховном Совете СССР и в политическом плане. Дело — в инициативной, принципиальной позиции народных избранников, в умении каждого из них отстаивать интересы своих избирателей и общегосударственные интересы, используя право запроса. Это позиция — ленинская, большевистская, позиция даже в сложнейшие дни революционного перелома. Как уже отмечалось, В. И. Ленин всегда рассматривал запрос в представительном учреждении как норму демократического процесса.
Под воздействием сил перестройки первый принципиальный шаг в данном направлении сделан. Спустя многие десятилетия в высшем представительном органе государственной власти страны, на его восьмой сессии
1 См.: Советы народных депутатов, — 1984. — № 5.— С. 15—17.
77


одиннадцатого созыва, состоявшейся 19—20 октября 1987 г., были рассмотрены два запроса депутатов Верховного Совета СССР. Эти депутатские требования, как уже отмечалось, были адресованы одному из заместителей Председателя Совета Министров СССР и министру легкой промышленности СССР. Предметы запросов — из числа тех многих проблем, что сегодня волнуют народных депутатов и их избирателей. В живой практике депутатской работы постоянно рождается и много других вопросов, заслуживающих непосредственного внимания Верховного Совета СССР, глубокого их обсуждения в качестве запросов на его сессиях. Наиболее широк на этом уровне и круг адресатов депутатских запросов. В их числе не только весь состав общесоюзного правительства, но и Президиум Верховного Совета СССР, Совет Обороны СССР, Верховный Суд СССР, Комитет народного контроля СССР, Генеральный прокурор СССР, руководитель любого органа, образуемого Верховным Советом СССР, подконтрольного и подотчетного ему в своей деятельности.
Нет сомнения, что на нынешнем этапе революционных преобразований, развития демократии и гласности практика реализации депутатами Верховных и местных Советов права запросов станет более совершенной, будет способствовать существенному повышению ответственности должностных лиц перед представительными органами власти.
В этом плане в интересах дела было бы Закрепление прямой связи между депутатскими запросами и другой формой контроля за деятельностью должностных лиц, каковой выступает их периодическая аттестация. При вынесении соответствующими аттестационными комиссиями оценок о соответствии руководителей занимаемым должностям учет их реакции на запросы депутатов, выполнения принятых по ним решений Советов представляется особенно важным. Народных депутатов, авторов запросов в особенности, целесообразно включать в аттестационные комиссии. Следует согласиться и с высказываемым в печати мнением о том, что оценивать работу ответственных работников аппарата советских органов не только могут, но должны прежде всего сами депутаты, что состав создаваемых для этого аттестационных комиссий должен быть в основе своей депутатским. Не может исключаться из круга предметов запросов и сама деятельность Президиумов Верхов-
78


ных Советов, советов министров, исполкомов местных Советов по проведению аттестации руководящих должностных лиц.
В этой связи представляется целесообразным рассмотреть проблему соединения реализации права запроса депутата с возможной постановкой вопроса о доверии Совета адресату депутатского требования. В практике Советов такой прецедент имелся. В связи с запросом на заседании ВЦИК 4 (17) ноября 1917 г. к председателю Совета Народных Комиссаров В. И. Ленину от членов ВЦИК (фракция левых эсеров) и их заявлением о признании ответа на запрос неудовлетворительным был внесен проект резолюции, выражающей доверие Совнаркому. Перед голосованием этого предложения авторы запроса заявили, что народные комиссары как заинтересованные лица не должны участвовать в голосовании. В итоге ВЦИК большинством голосов принял резолюцию, одобряющую деятельность Совнаркома 1. Таким образом, В. И. Ленин, большевики допускали, более того, сами были инициаторами рассмотрения запроса в представительном учреждении с одновременным решением вопроса о вотуме доверия его адресату.
Одним из путей повышения активности в использовании депутатами запросов может явиться улучшение их информированности о вопросах, содержащихся в заявлениях и жалобах граждан. Почему бы в этих целях не установить порядок и в центре и на местах ежемесячно, ежеквартально сообщать депутату о всех заявлениях и жалобах граждан, проживающих и работающих в его избирательном округе? Обращения граждан  — линия высокого человеческого напряжения, и полномочные представители народа не вправе быть от нее в стороне.
В совершенствовании практики депутатских запросов не менее чем количественная важна и качественная сторона дела2. Социальное назначение этого конституционного средства контроля предполагает прежде всего запросы-проблемы, запросы-события, с помощью которых депутат и Совет способны разрешать актуальные, общественно важные вопросы. А такие запросы нельзя выдумать в аппарате, они не появляются по заказу, не
1 См.: Ленин В. И. Полн. собр. соч. — Т. 35. — С. 56, 454.
2 См.: Ментешашвили Т. Работать творчески, по-новому // Советы народных депутатов. — 1986. — № 2. — С. 13.
79


тиражируются. Вряд ли можно заранее планировать противоречия и средства их разрешения. Реальные запросы возникают и формируются в повседневной практической деятельности депутата, в процессе его борьбы с недостатками, становясь ее своеобразными кульминационными моментами. И именно таких высоких депутатских требований на сессиях Советов пока еще очень и эчень мало.
Одной из острейших продолжает оставаться проблема особо ответственного отношения депутатов к содержанию своих запросов. Опасность развития нежелательной тенденции, когда депутаты, не утруждая себя использованием иных форм деятельности (обращения, критического замечания, вопроса, ознакомления на месте, личного приема и т. д.), пользуются сразу таким сильным средством, как запрос на сессии, далеко не преодолена 1. Более того, в практике многих Советов можно наблюдать, как с ростом общего числа запросов возрастает и их «нетрудовая» часть. Наряду с реальными и эффективными депутатскими запросами многие из них, как справедливо отмечалось в газете «Известия», «заорганизованы», составлены работниками аппарата, стремящимися продемонстрировать высокую активность депутатской деятельности в своем Совете2.
Анализ практики показывает, что значительному числу запросов, попадающих в статистические отчеты, присущи такие отмеченные ранее недостатки: нечеткость формулировок, неконкретность адресата, отсутствие критики, их чисто «вопросительная» направленность. Требованиям активного и результативного использования запросов не в меньшей мере противоречат кампанейский подход, организация запросов аппаратом Президиумов Верховных Советов и исполнительных комитетов местных Советов, фактическое исключение из числа возможных авторов запросов депутатов — руководителей партийных, государственных и общественных органов. Включение же лишь по форме депутатских «запросов» в официальные, статистические данные является, по сути дела, разновидностью приписки.
Для выправления подобной практики многое может
1 См.. Безуглов А. А. Советский депутат. Государственноправовой статус. — С. 73.
2 См.: Бутко И. Не просить — требовать // Известия,  — 1986. — 3 января.
80


дать правильная постановка обучения депутатов. К сожалению, глубоких знаний об институте запроса пока не имеют не только большинство народных избранников, но и многие работники аппарата советских органов. Эффективность такой учебы предопределяется анализом реальных ситуаций на систематических специальных занятиях. Для их проведения целесообразно привлекать партийных работников, руководителей вышестоящих советских органов, опытных депутатов, тех, кто сам реально использует право запроса в своей депутатской деятельности. Естественно, что это должны быть люди компетентные, глубоко понимающие и исповедующие демократические принципы и нормы.
Вопрос о том, кто обучает депутатов искусству и технологии запроса, имеет принципиальное значение. Часто такие занятия на местах (а они, к сожалению, весьма редко целиком посвящаются тематике запроса) проводятся исключительно силами работников аппарата исполкома данного Совета.
Точка зрения, согласно которой главенствующая роль в организации обучения депутатов технологии запросов должна принадлежать работникам исполнительных комитетов, имеет довольно широкое распространение. Однако ее весьма трудно совместить с очевидными для всех фактами: депутаты очень редко обращаются с запросами к исполкомам, и руководителям их отделов и управлений. И дело совсем не в том, насколько «ненавязчиво» будут проводить такую учебу работники исполнительного комитета. Принципиально уязвимой является сама постановка такой учебы, в процессе которой подконтрольный учит контролера. Думается, что без уяснения этого положения трудно перекрыть истоки практики, осужденной XXVII съездом КПСС и январским (1987 г.) Пленумом ЦК, когда работники аппарата тормозят работу выборных органов, пытаются командовать депутатами Советов.
Обучением искусству запроса пока не охвачена основная масса народных избранников, особенно в низовых Советах. Важно, чтобы такие занятия были введены в систему, чтобы в ходе их на конкретных примерах разбирались и удачи и ошибки в использовании запроса, предметно разъяснялась его «технология», прививалось умение выбирать для запроса общественно значимый факт, событие, проблему. Депутату необходимо давать глубокие знания не только об этапе формирования,
81


но и о порядке внесения и рассмотрения запроса, принятия по нему решения и средствах обеспечения его выполнения. В основу таких занятий целесообразно положить разбор уже сделанных ранее запросов, самостоятельный анализ депутатами их плюсов и минусов. Желательно, чтобы в процессе учебы депутат смог как бы пройти путь от уяснения теоретической, нормативной модели запроса к осознанию его реальной формы, сам поднялся до понимания необходимости практического использования этого средства контроля. Иначе говоря, цель учебы заключается в том, чтобы подвести депутата к самостоятельному решению сделать запрос. Как говорил В. И. Ленин: «Ничего не стоит никакая школа, никакой университет, если нет практического уменья» 1.
Повышению качества депутатских запросов могло бы способствовать улучшение постановки имеющейся статистической отчетности об их использовании. Оставаясь долгое время неизменной, она не дает необходимых качественных ориентиров, фиксируя в основном только «валовой» показатель, а именно общее число запросов депутатов местных Советов с разбивкой по союзным республикам и Советам отдельных звеньев. По нынешней статистике о запросах, отражающей сугубо арифметический подход к ним, невозможно судить, насколько каждый из них отвечает конституционным требованиям, используется не формально, а для осуществления действенного контроля и результативен.
Так, не секрет, что сегодня большинство запросов в местных Советах адресуется хозяйственным руководителям (часто низового звена), а это выгодно руководителям органов государственного управления, поскольку отводит прямую депутатскую критику в их адрес, выводит ее за пределы аппарата Советов. Поэтому в статистических отчетах было бы целесообразно отражать и адресаты запросов, особо выделяя исполнительные комитеты, их отделы и управления. Отдельной строки в отчетах заслуживают предприятия и объединения вышестоящего подчинения, на усиление депутатского контроля за деятельностью которых ориентируют партийные и государственные решения о повышении роли Советов в ускорении социально-экономического развития. Увеличение запросов в их адрес могло бы явиться известной компенсацией нынешней неразвитости санк-
1 Ленин В. И. Полн. собр. соч. — Т. 42. — С. 77.
82


ций, которые вправе использовать в ходе сессий Советы народных депутатов.
В известном противоречии с конституционным принципом единства системы органов государственной власти находится незавершенность и самой системы статистической отчетности по депутатским запросам. Было бы целесообразнее не отменять, а дополнить ее разделом о запросах депутатов Верховного Совета СССР, Верховных Советов союзных и автономных республик, включающим и данные о выполнении принимаемых по ним постановлений.
Медленно решаются многие назревшие вопросы обеспечения гласности о каждом депутатском запросе. Сама острота и злободневность запросов — существенный повод для оперативных публикаций в прессе, прямых теле- и радиотрансляций с сессий Советов, что, несомненно, умерило бы желание использовать данное средство контроля ради формы. Проявлением нынешней усеченной гласности о запросах является явно недостаточное информирование граждан о принятых по ним решениях и их выполнении. Избиратели, безусловно, вправе знать в полном объеме, какой ответ дается должностным лицом их депутату и Совету. Тем более важно обнародование фактов ухода от ответов, подмены адресата запроса, отговорок, срыва выполнения принятого Советом решения. Определенный недемократичный перекос еще наблюдается и в публикациях о практике запросов в периодической печати. Большинство из них — это, к сожалению, не выступления депутатов, анализирующих собственный опыт использования нрава запроса, а материалы работников аппарата, еще нередко субъективно оценивающих роль запроса и, как правило, лично его не использующих.
Уже упоминавшийся запрос депутатов Верховного Совета СССР к министру легкой промышленности, а также ответ министра и постановление по запросу в полном объеме были опубликованы в газете «Известия» (20—21 октября 1987 г.). Тем самым все относящееся к высвеченной проблеме было поставлено и под общественный контроль. Через несколько дней по предмету запроса выступила газета «Московская правда», опубликовавшая письмо одного из ее постоянных читателей. «Отвечая на сессии Верховного Совета СССР на запросы депутатов, — писал он, — министр легкой промышленности СССР В. Г. Клюев сказал, что уже в этом


сложилась в Верховных Советах многих союзных республик. Весьма часто групповые запросы используются и в местных Советах. Встречается даже позитивная оценка того факта, что депутатский запрос «осуществляется обычно коллективно» 1.
Формированию такой точки зрения и соответствующей ей практики в немалой мере способствовало чрезмерно расширительное, на наш взгляд, толкование круга субъектов права запроса. Так, право обращаться с запросами к руководителям соответствующих государственных органов, предприятий и организаций было распространено в свое время и на органы Советов — их постоянные комиссии. Нормы об этом имеются в положении о постоянных комиссиях палат Верховного Совета СССР (ст. 24), в положениях о постоянных комиссиях Верховных Советов союзных и автономных республик и в положениях о постоянных комиссиях местных Советов. Право запроса в некоторых союзных республиках закреплено и за такими формированиями, как депутатские группы. Внесение запросов постоянными комиссиями и депутатскими группами (о чем, к сожалению, также пока нет полных статистических данных) на практике явление весьма распространенное.
Таким образом, помимо индивидуальных депутатских запросов фактически используются еще три формы коллективных запросов: запросы групп депутатов, постоянных комиссий и депутатских групп (группу депутатов, как их временное объединение с целью реализовать только право запроса, не следует смешивать с депутатскими группами). В последние депутаты Совета объединяются на основе их взаимного согласия с иной целью — для совместной работы в избирательных округах и трудовых коллективах по осуществлению своих полномочий2. Сессия Совета как сфера приложения усилий депутатских групп в общесоюзном законе не названа.
Реальность правового регулирования института запроса сегодня такова. Если Основной Закон СССР четко ориентирует депутатов на индивидуальные запросы, то текущее законодательство и подзаконные акты — в основном на коллективные. По существу, этими актами введен даже новый вид запроса на сессии Совета — за-
1 См.: Юридический энциклопедический словарь. — С. 106.
2 См.: Закон о статусе народных депутатов.  —  Ст, 25  1.
86


прос постоянной комиссии, в наименовании которого уже отсутствует и упоминание о том, что он является депутатским. Налицо, по существу, типичный факт неоправданной подмены индивидуальных форм работы депутатов коллективными.
Самостоятельное, неформальное кооперирование депутатов Совета с целью добиться с помощью запроса решения конкретного дела иногда, безусловно, целесообразно. Практика дает немало примеров действенности запросов таких временных депутатских объединений. Нередко основания для коллективного депутатского требования на сессии возникают и в процессе совместной работы народных избранников в составе территориальных и производственных депутатских групп. Каждый входящий в них депутат сам или по рекомендации группы может объединить свои усилия для реализации права запроса на сессии с депутатами данного же Совета. Польза от таких реальных коллективных депутатских запросов вполне очевидна.
Однако коллективные запросы порой не только бесполезны (например, если используются ради формы, улучшения статистики), но иногда применяются и как прямой тормоз депутатской критики на сессиях Советов. Из таких запросов иногда даже трудно уяснить, каков же реальный вклад в решение заявленной проблемы каждого из депутатов. Эффект от такого объединения невелик, если в итоге не стало более аргументированным депутатское требование на сессии, не возросла конструктивность критики. Кроме того, у депутатов, входящих в группу для запросов не на деловой основе, а лишь примыкающих к ней по чьему-то предложению, может сложиться неверное, облегченное отношение к этому серьезному средству контроля. Не следует исключать также возможность использования и даже навязывания коллективного запроса вместо индивидуального с целью приглушения, «согласования» публичной депутатской критики, ухода от ответственности.
Поэтому представляется особо важным ориентировать депутатов на личное использование права депутатского запроса. Иначе трудно обеспечить персональную ответственность каждого депутата за выполнение Советом его контрольных функций. Практика Советов, особенно в последние десятилетия, убедительно показала, что росту депутатской активности серьезно мешала именно неоправданная подмена индивидуальной
87


работы народных депутатов формальным участием во множестве объединений.
Что же касается запросов постоянных комиссий, то вообще возникают сомнения в целесообразности наделения последних этим правом. Во-первых, Конституция СССР, напомним еще раз, закрепляет право запроса депутата прежде всего как личное право каждого народного избранника. Естественно, что им обладает и каждый член постоянной комиссии. Однако лишь исключительно в силу того, что является депутатом данного Совета, а не в связи с вхождением в какую бы то ни было его комиссию. Использовать право запроса депутата не может обязать не только постоянная комиссия, но даже и сам Совет. Депутаты реализуют это свое право совместно только на основе согласия, но ни в коем случае не в связи с вхождением (избранием) в тот или иной орган Совета. Конституционная норма закрепляет право, но не возлагает на депутата обязанности обращаться с запросом.
Во-вторых, признание за постоянной комиссией как формированием, состоящим из депутатов определенного Совета, права запроса входит в известное противоречие с тем, что аналогичное право не признается за другими депутатскими органами и формированиями данного Совета. Правом запроса на сессии Совета, в частности, не наделяются Президиум Верховного Совета или исполнительный комитет местного Совета, хотя есть своя «логика» их гипотетических запросов. Если, например, право обратиться с запросом на сессии к руководителю предприятия вышестоящего подчинения предоставлено постоянной комиссии местного Совета, то непонятно, почему таким правом закон не наделяет его исполнительный комитет. Ведь и исполком, исчерпав свои возможности, мог бы прибегнуть к более грозной силе — решению Совета. Другое дело — нужно ли исполкому и постоянной комиссии идти к этому через запрос на сессии или у них для обеспечения поддержки Совета имеются другие пути? Думается, что прибегать к запросу в таких случаях излишне. У депутатских органов Совета имеются в распоряжении не менее сильные средства контроля, чем депутатский запрос (например, постановка вопроса об отчете перед Советом и др.), Они располагают ими и в межсессионный период, и на сессии Совета. И именно как органы Совета, а не просто как группа депутатов.
88


В-третьих, наделение постоянной комиссии еще и правом запроса (кроме депутатского запроса, иных запросов в системе Совета не существует) ее контрольных возможностей не расширяет. Право запроса, как уже сказано, есть у каждого депутата — члена комиссии. Соединение же права запроса с постоянной комиссией в целом более высокой юридической силы ему не дает, а значит  —  не обусловливает и фактической целесообразности обращения ее с запросом на сессии. В литературе справедливо отмечается, что в «рамках своих предметов ведения постоянные комиссии не нуждаются в праве запроса» 1. В этой связи трудно согласиться с иной точкой зрения, согласно которой право постоянной комиссии на запрос обусловлено тем, что комиссия в данном отношении — это «качественно высшая» группа депутатов2. Единственный и одновременно наивысший субъект права запроса определен Основным Законом СССР — это народный депутат. Иное толкование может привести к принижению депутатского запроса и статуса депутата в целом.
Подтверждением нецелесообразности наделения постоянных комиссий правом запроса, как представляется, служат и возникшие в этой связи противоречия в действующем законодательстве. Так, в числе основных задач постоянных комиссий законы о местных Советах называют контроль за деятельностью отделов и управлений исполнительного комитета. Работа же самого исполкома, согласно этим актам, постоянным комиссиям не подконтрольна. Такая конструкция вполне логична, поскольку на исполнительный комитет возложена функция по координации работы постоянных комиссий. Однако с этим трудно согласовать закрепленное в положениях о постоянных комиссиях их право обращаться с запросом к исполкому, то есть тем самым осуществлять в данной форме и контроль за всей его деятельностью. Конечно, можно допустить, что между исполнительным комитетом и постоянными комиссиями Совета существуют (хотя и не получившие правового регулирования) своеобразные отношения взаимоконтроля. Однако совмещать в одном лице обязанности координатора и быть
1 Москалев А. В. Сессионная деятельность местных Советов. — С. 86.
2 См.: Давыдов Р. К. Право депутатского запроса в Советском общенародном государстве. — С. 78,
89


подконтрольным перед координируемыми — дело весьма сложное и противоречивое.
Стремление найти эффективные рычаги активизации работы постоянных комиссий Советов понять можно. Допрос о реальном повышении роли этих основных депутатских органов назрел не сегодня. И решать его надо не откладывая и кардинально. Но это другой вопрос, он не имеет прямой связи с депутатским запросом. Поэтому попытка оживить работу постоянных комиссий путем предоставления им еще и права запроса, по сути, не внесла ничего нового в их деятельность. Развитие же индивидуального депутатского контроля это вольно иди невольно затруднило. Исключив соответствующие нормы из положений о комиссиях, можно добиться больших успехов в реализации права запроса на магистральном пути — всемерно развивая инициативные личные депутатские запросы. На это нацеливает Конституция СССР. Это и в интересах практики.
Однако изложенная позиция не означает однозначно отрицательного отношения автора к формам коллективного осуществления депутатских запросов. Есть много таких реальностей в работе депутатов (масштабность дела, общность подконтрольных объектов, близость интересов групп депутатов — женщин, членов ВЛКСМ и т. д.), которые обусловливают необходимость объединения их усилий. Еще больше это очевидно, например, в многомандатном избирательном округе. Кооперирование депутатов в таких случаях, безусловно, необходимо. И оно тем эффективнее, чем последовательнее проводится в духе депутатского самоуправления, строго неформально. Вместе с тем, следует повторить еще раз, не в интересах дела любое объединение депутатов, в том числе и для реализации права запроса, состоявшееся не по воле депутатов, а решённое за депутатов. В подлинно же артельных депутатских запросах нужда была и остается острой.
За последние годы, особенно со времени принятия Закона о статусе народных депутатов, за период десятилетней реализации новых конституционных норм накоплен немалый и разнообразный опыт использования народными депутатами права запроса. Анализ этого опыта показывает как движение вперед, так и высвечивает многое из того, что нуждается в решении. Поэтому весьма своевременны дальнейшие более крупные шаги в улучшении практики депутатских запросов — задачи,
90


поставленной XXVII съездом партии. Одним из них могло бы стать решение вопросов укрепления правового обеспечения практической деятельности народных депутатов. Сегодня для этого есть надежная основа: конституционная модель депутатского запроса и реальная, со всеми плюсами и минусами, практика ее реализации. Дело за тем, чтобы дать дальнейшее нормативное обобщение этой практики.
Вопрос этот уже неоднократно поднимался в научных исследованиях по проблемам советского строительства. Попытки решить его в той или иной форме предпринимаются на местном уровне. Примером тому служат факты обобщения практики использования депутатских запросов в отдельных республиках и областях в форме методических материалов, в регламентах местных Советов. Подобный подход, безусловно, содержит в себе рациональное начало. Вместе с тем было бы неверным не замечать и его издержек. Это проявляется, в частности, в расширительном толковании роли исполнительных и распорядительных органов и аппарата в связи с реализацией права запроса. Им приходится, например, обобщать практику запросов депутатов и в свой адрес. В таких обобщениях содержится мало новых гарантий демократизма внесения и рассмотрения запросов, и вместе с тем наблюдается излишняя зарегламентированность этих процедур, их ненужная детализация. На местах пока не прослеживается линия на ужесточение ответственности должностных лиц за неисполнение решений Советов по запросам. Явно недемократичны нередкие еще попытки регулирования практики использования запросов одним из их адресатов — исполнительными комитетами местных Советов.
Возникновение очагов локального регулирования, как и проявление его недостатков, — свидетельство того, что общесоюзные нормы о депутатском запросе еще не получили должного развития, дальнейшего демократического наполнения в законодательстве союзных и автономных республик о Советах. Достаточно сказать, что сегодня на этом уровне, по сути дела, нет норм, обеспечивающих расширение возможностей депутата в использовании запроса, возлагающих в связи с запросами новые обязанности на должностных лиц, расширяющих гласность депутатского требования и его последствий. Более того, как уже отмечалось, в республиканских актах порой встречается и несколько ограни-
91


чительное регулирование права запроса. Насыщение конституционной модели депутатского запроса большим демократизмом — задача, резервы решения которой на уровне союзных и автономных республик весьма велики.
Вместе с тем уже долгое время ставится вопрос о разработке и принятии общесоюзного нормативного акта, регулирующего порядок осуществления депутатами конституционного права запроса. При этом формы данного акта предлагаются различные. В качестве одной из них называется общесоюзный законодательный акт, регулирующий весь комплекс соответствующих вопросов1. Другой возможный вариант заключается в выработке акта Президиума Верховного Совета СССР о порядке применения ст. 14 Закона о статусе народных депутатов2. Такое высокое, основывающееся на конституционных требованиях официальное толкование содержащихся в ней норм, обобщающее весь опыт реализации права запроса, защищающее его от любой бюрократической заорганизованности и осады — насущная потребность. Это сегодня необходимо для практики. В таком подходе, думается, реальный путь и к возможному комплексному законодательному акту об институте депутатского запроса. Бесспорно одно — мощный демократический потенциал депутатского запроса должен служить делу перестройки и ускорения. На это нацеливают решения XXVII съезда КПСС, январского и июньского (1987 г.) Пленумов ЦК.
* * *
Запрос в Совете — оружие борьбы народного депутата за справедливость, в защиту интересов избирателей, борьбы, которая требует знаний, опыта, гражданского мужества. «Эта борьба трудна, слов нет, — писал В. И. Ленин в связи с необходимостью использования запроса. — Но трудное не есть невозможное. Вы опускали руки, а не боролись, не исчерпали всех средств борьбы»3. Сегодняшнее время —  время ленинских оценок депутатской деятельности. Всенародному делу коренного преобразования общественных отношений на основе подлинной демократизации насущно необходимы депутатские запросы.
1 См.: Давыдов Р. К. Право депутатского запроса в Советском общенародном государстве. — С. 137—138.
2 См.: Советское государство и право. — 1987. — № 4.— С. 38.
3 Ленин В. И. Полн. собр. соч. — Т. 53.— С. 217.
92


ПРИЛОЖЕНИЕ
МОДЕЛЬ ДЕПУТАТСКОГО ЗАПРОСА
Депутатский запрос как средство демократического контроля является требованием депутата, заявляемым в ходе сессии Совета и адресуемым органам и должностным лицам, подконтрольным Совету, дать публичный ответ (отчет, официальное объяснение, гарантии) на данной же сессии по известным депутату фактам и обстоятельствам негативного характера. В итоге обсуждения запроса депутата Советом принимается решение, содержащее оценку деятельности или бездействия соответствующих органов и должностных лиц, включая вопросы об их ответственности, меры по устранению названных депутатом недостатков и нарушений.
I.  Формирование запроса депутата
Общие основания запроса: факты, обстоятельства, информация негативного характера, о которых депутат располагает сведениями; круг (перечень) оснований возможных запросов может охватывать все без исключения вопросы, отнесенные к ведению Совета.
Содержание запроса: факт, вопрос, имеющий общественное значение, относящийся к числу важных для Совета и избирателей.
Стадии этапа формирования запроса: анализ и оценка ситуации, проблемы, факта; привлечение внимания (уведомление) компетентных органов и должностных лиц; использование депутатом для решения возникшей задачи иных средств; подготовка необходимого общественного настроения в связи с предстоящим запросом; формулирование запроса.
Личные действия депутата, которые могут предшествовать запросу: устные и письменные обращения депутата во все государственные и общественные органы, предприятия, учреждения и организации; использование права на безотлагательный прием у соответствующих руководителей; получение необходимой информации; личное участие в рассмотрении поставленных депутатом вопросов; возбуждение и проведение депутатской проверки; требование депутата об устранении нарушений законности; работа в составе депутатского поста; обращение к помощи соответственно депутатской группы, постоянной комиссии, исполнительного комитета, Президиума Верховного Совета; вопрос на сессии Совета; использование депутатом средств массовой информации, другие личные действия народного избранника.
Основания для запросов, не требующих длительной предшествующей работы депутата: факты принятия подконтрольными Совету органами и должностными лицами незаконных решений, факты дезинформации депутатов, сокрытия от депутатов сведений о недостойном поведении подконтрольных им должностных лиц; другие факты негативного характера
Элементы запроса: адресат (конкретный государственный орган, определенное должностное лицо); открытое заявление о негативных фактах, явлениях и указание на их общественную значимость; вскрытие причин недостатков и прямое указание на ответственных за них должностных лиц; информация о предшествующей личной работе депутата по преодолению негативных фактов и ее
93


результатах; конструктивные предложения; аргументированное критическое и доказательное требование; указание (ссылка) при формулировании запроса на ст. 105 Конституции СССР.
II.  Внесение депутатского запроса
Способ внесения запроса: исключительно и непосредственно на сессии Совета.
Форма запроса: письменная или устная; как специальное заявление или обращение в процессе участия в прениях; в начале или в ходе сессии; с трибуны или из зала заседаний Совета; в связи с повесткой дня сессии или независимо от повестки дня конкретной сессии.
Оглашение запроса: непосредственно депутатом — автором запроса; председательствующим на сессии; слово депутату для запроса (оглашения запроса) предоставляется незамедлительно без каких бы то ни было предварительных условий.
Запрос и повестка дня сессии: Конституция СССР (ст. 105) не связывает использование депутатом права запроса повесткой дня сессии; депутат может реализовать свое право запроса в любое время в ходе сессии, в том числе и после утверждения ее повестки дня; Совет может установить правило о выделении специального времени на сессии для рассмотрения депутатских запросов; практика различна (в одних Советах запросы вносятся в повестки дня, в других — нет, в одних Советах включаются в повестку дня «автоматически», в других — по решению Совета).
Доведение запроса до адресата: председательствующий на сессии незамедлительно доводит запрос до сведения соответственно председателя Совета Министров, министра, председателя исполкома, руководителя другого органа, предприятия, учреждения, организации, к которым обращен запрос; Совет вправе обязать подконтрольных должностных лиц присутствовать на его сессиях в определенное время.
III.  Ответ на запрос депутата
Органы и лица, обязанные дать ответ на запрос: государственные органы и должностные лица, которым адресован запрос депутата (первый по рангу руководитель государственного органа, предприятия, учреждения); поручение должностному лицу дать ответ Совет формулирует непосредственно в ходе сессии; без согласия автора запроса не допускается замена его адресата; подконтрольные Совету органы, должностные лица не вправе отклонять запрос депутата по каким бы то ни было мотивам.
Место и срок ответа на запрос: исключительно на сессии Совета (в Верховном Совете СССР — на совместном заседании его палат); ответ на запрос депутата Верховного Совета — на данной же сессии (в Верховном Совете СССР не более чем в трехдневный срок); ответ на запрос депутата местного Совета, как правило, на той же сессии Совета.
Оценка депутатом ответа на запрос: депутат вправе дать иа сессии свою оценку ответа должностного лица иа его запрос; председательствующий на сессии обязан обращаться в ходе ее к депутату с вопросом о том, удовлетворен ли он или нет ответом долж-
94


постного лица, предлагать депутату при необходимости выступить после заслушивания ответа с трибуны сессии.
IV.  Обсуждение Советом запроса депутата
Неформальное обсуждение Советом запросов депутатов — непременное условие их действенности (Закон о статусе народных депутатов, ст. 14).
V.  Решение (постановление) Совета по запросу (ответу на запрос) депутата
Принятие решения Совета по запросу: в ходе той же сессии, на которой был внесен запрос; депутат — автор запроса — вправе вносить свой проект решения; в ходе сессии может быть сформирована временная комиссия (группа) для подготовки проекта решения по запросу; для выработки (доработки) проекта решения по запросу могут использоваться перерывы в ходе пленарных заседаний Совета.
Наименование решения Совета по запросу: указывается автор (депутат) и адресат (государственный орган, должностное лицо) запроса; в решении также отражаются предмет запроса, ответ на него, результаты обсуждения запроса на сессии Совета, оценка (удовлетворенность или неудовлетворенность) автора запроса ответом должностного лица.
Содержание решения Совета по запросу депутата: указание (закрепление в качестве юридического факта) на суть негативных проявлений, явившихся основанием для депутатского запроса; прямое указание конкретных должностных лиц, допустивших недостатки и нарушения; принципиальная оценка Советом негативных фактов, действий или бездеятельности органов и должностных лиц — адресатов запроса; определение меры (постановка перед соответствующей инстанцией вопроса в отношении руководителей вышестоящего подчинения) ответственности лиц, виновных в волоките, игнорировании решений Совета, пренебрежении обращениями депутата, допустивших обман Совета, предоставивших необъективный ответ, и т. п., вплоть до освобождения их от занимаемой должности; возложение на адресата запроса обязанности в установленный срок устранить недостатки; поручения другим государственным органам и должностным лицам; возложение на адресата запроса обязанности доложить Совету о выполнении его решения на очередной сессии; поручение об осуществлении депутатского контроля за выполнением решения по запросу.
Обеспечение гласности депутатского запроса: открытое формирование депутатом соответствующего общественного настроения по предмету предполагаемого запроса; информирование граждан через средства массовой информации, наглядной агитации, лично депутатом о внесении запроса, полученном ответе, рассмотрении запроса и принятии по нему решения Совета; обнародование фактов необъективных ответов должностных лиц на запросы, невыполнения принятых по запросам решений, привлечения к ответственности работников, игнорирующих депутатские запросы; публикации народных депутатов, анализирующие собственный опыт использования права запроса; другие способы обеспечения гласности реализации народными депутатами права запроса.
95


РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА
Конституция (Основной Закон) СССР
Закон о статусе народных депутатов в СССР: Комментарий.  — М„ 1987.
Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Советского Союза. — М., 1986.
Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС, 27—28 января 1987 г. — М., 1987.
Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС, 26—26 июня 1987 г. — М., 1987.
Горбачев М. С. Октябрь и перестройка: революция продолжается. Доклад на совместном торжественном заседании Центрального Комитета КПСС, Верховного Совета СССР и Верховного Совета РСФСР, посвященном 70-летию Великой Октябрьской социалистической революции, в Кремлевском Дворце съездов 2 ноября 1987 года. — М., 1987.
Горбачев М. С. Перестройка и новое мышление для нашей страны и для всего мира. — М., 1987.
Безуглов А. А., Лейзеров А. Т. Право депутатского запроса. — М., 1980.
Давыдов Р. К. Право депутатского запроса в Советском общенародном государстве. — Киев, 1981.
Коровина 3. Внимание: запрос // Советы народных депутатов. — 1987. — № 9. — С. 31—35.
О коренной перестройке управления экономикой: Сборник документов. — М., 1987.
Советы народных депутатов: Справочник. — М., 1984.
Слива А. Я. Контрольная деятельность Советов. Состояние и резервы перестройки.  —  М., 1987.
Анатолий Яковлевич Слива
ДЕПУТАТСКИЙ ЗАПРОС
Главный отраслевой редактор Р. Д. Смирнова. Редакторы Т. Н. Шелехова, И. А. Иринархова. Младший редактор Е. С. Волкова. Художественный редактор П. И. Xрамцов. Художник И. А. Емельянова. Технический редактор Н. В. Клецкая. Корректор Л. В. Иванова
ИБ № 9400
Сдано в набор 15.12.87. Подписано в печать 09.02.88. А 03547. Формат бумаги 84Х108  1/32. Бумага тип. № 2. Гарнитура литературная. Печать высокая. Усл. печ. л. 5,0 4. Усл. кр.-отт. 5,2 5. Уч.-иэд. л. 5,51. Тираж 100 000 экз. Заказ 2530. Цена 30 коп. Издательство «Знание». 101835, ГСП, Москва, Центр, проезд Серова, д. 4. Индекс заказа 882710.
Типография Всесоюзного общества «Знание». Москва, Центр, Новая пл., д. 3/4.


30 коп.