Text
                    критика буржуазной идеологии и ревизионизма
JI. И. Пияшева, Б.С. Пинскер
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ
НЕОКОНСЕРВАТИЗМ: ТЕОРИЯ
И МЕЖДУНАРОДНАЯ ПРАКТИКА
МОСКВА «МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ», 1988
ББК 65.5
П.32
Рецензенты:
доктор экономических наук Ю. Б. КОЧЕВРИН, кандидат экономических наук В. В. ПОПОВ
Пияшева Л. И. и Пинскер Б. С.
П32 Экономический неоконсерватизм: теория и международная практика.— М.: Междунар. отношения, 1988.— 256 с.— (Критика буржуазной идеологии и ревизионизма)
ISBN 5-7133-0007-2
Анализируются основные тенденции послевоенной экономической политики — государственные усилия по регулированию и выравниванию циклов, обеспечению ускоренного экономического роста и полной занятости, способствовавшие накоплению структурных противоречий и сделавшие необходимым проведение массовой политики демонополизации экономики. Рассматриваются противоречивость и непродуктивность позиции сторонников этатизации экономической жизни.
Для специалистов-международников, читателей, интересующихся экономической теорией и проблемами мировой политики.
0604000000—014
П -----------------21—87
003(01)—88
ББК 65.5
ISBN 5—7133—0007—2
© «Международные отношения», 1988
ВВЕДЕНИЕ
Содержанием нового социально-политического этапа в развитии международных отношений является налаживание «конструктивного, созидательного взаимодействия государств и народов в масштабах всей планеты»1, стремление к разрядке международной напряженности, к росту взаимопонимания и сотрудничества с капиталистическим миром. Сформулированная таким образом на XXVII съезде партии Генеральным секретарем ЦК КПСС М. С. Горбачевым политическая задача повышает актуальность всестороннего рассмотрения социально-политической ситуации в этих странах. Определенный шаг в этом направлении — попытки охарактеризовать «консервативную волну», которая во многом изменила экономическую политику и социально-политический климат ведущих капиталистических стран в 80-х годах.
Вершиной политического успеха консервативного движения стала почти одновременная победа на выборах двух консервативных кандидатов — М. Тэтчер в 1979 году и Р. Рейгана в 1980 году, усиленная их переизбранием в 1983—1984 годах, а М. Тэтчер и в 1987 году. Последовавшие в 80-х годах парламентские успехи консервативных партий в ряде стран Западной Европы дают основание говорить о «консервативном десятилетии». Весомость и значимость этой оценке придает тот факт, что даже социал-реформистские правительства (Ф. Миттерана — во Франции, Ф. Гонсалеса — в Испании и др.) были вынуждены отказаться от планов расширения государственного сектора, сферы планирования и перераспределения и в целом либерализовать свою экономическую политику.
Попытка дать собирательное, универсальное определение понятия «консерватизм» безнадежна в силу то
3
го, что для каждой социально-культурной и политико-экономической традиции объектом сохранения оказываются совершенно различные, а зачастую и прямо противоположные и враждующие комплексы идей, ценностей, идеалов. В данной работе речь идет о строго определенной традиции буржуазного социально-политического мировоззрения — экономическом либерализме.
Мы не рассматриваем никакие аспекты «феодального» консерватизма, основательно скомпрометировавшего себя причастностью к фашизму и продолжающего — в виде антиппдивидуалистической, тоталитаристской и этатистской утопии — выполнять роль идейной основы политического экстремизма. В центре внимания — современные усилия по укреплению и расширению либеральной системы рыночной экономики, освобождению ее от государственного вмешательства, стесняющего и искажающего функционирование рынков; по искоренению тенденций к корпоративизации экономики и преодолению всякого рода монополизма, имеющие конечной целью создание общества, в котором принцип «разумного эгоизма» (каждый имеет право и обязан добиваться блага для себя), осуществляющийся в максимально свободной среде.— лессе пассе, лессе фер,— обеспечивает наивысшую сумму общего блага.
Речь идет об экономическом либерализме в европейском понимании этого термина, где либерализм противопоставлен как национал-социализму, так и социал-реформизму, и либеральная доктрина рыночного хозяйства («социальное рыночное хозяйство» ФРГ) противостоит социал-демократической, социалистической и лейбористской концепциям «управляемой», «планируемой» и т. п. экономики. В США термин «либерализм» закрепился, напротив, за социал-демократической, ориентированной на идеалы этатизма традицией, поддерживаемой и развиваемой демократической партией.
В первые послевоенные десятилетия могло показаться, что энергия экономического либерализма окончательно выдохлась. Несвоевременность и неадекватность моделей свободного рыночного хозяйства считались прочно доказанными, и в центре внимания оказались модели «смешанной», «регулируемой», «планируемой» экономики. Привлекательность социалистических идей и успехи реального социализма, так же как усиление социалистического и рабочего движения в странах Западной Европы и Северной Америки, создали благо
4
приятный для проведения социальных и экономических реформ климат. Были развиты принципы социального страхования, заложенные в конце XIX— начале XX века, принимались законы об охране труда, о помощи бедным, о создании национальных систем здравоохранения, о совершенствовании систем образования. Словом, в послевоенные десятилетия было сделано немало для реализации не только исходного принципа индивидуалистической буржуазной демократии — равенства возможностей, но и принципа равенства результатов, что обеспечивалось массивным перераспределением доходов методами фискальной политики. В большинстве стран сложился обширный сектор национализированных отраслей. Были развернуты государственные службы по контролю и управлению экономической деятельностью. Планирование перестало быть теоретической проблемой (возможно ли? рационально ли?) и перешло в разряд практических задач (что, где, когда и как лучше планировать).
Позиции большинства начали разрушаться параллельно с замедлением темпов экономического роста, которое не остановило темпов роста перераспределения в общественные фонды. Необходимость ускоренного освоения достижений научно-технической революции (НТР), подстегнутая усилением международной конкуренции в 70-х годах, обострила потребность в капитале и сделала актуальной борьбу за ограничение процессов перераспределения. Одновременно стала усиливаться критика в адрес «социал-демократического государства», подчеркивавшая, что ослабление сферы частной собственности приводит не к росту прав населения, но преимущественно к концентрации власти в административных бюрократических органах, которые используют свою власть не столь уж эффективно. Расточительность и неэффективность бюрократии становились любимыми темами политических дискуссий. Как зло пошутил консервативный автор П. Друкер, современный опыт продемонстрировал, что единственное, что государство может делать эффективнее общества,— это вести войну и обесценивать валюту. А по мнению другого видного консерватора У. Бакли, «опыт вьетнамской войны поставил под сомнение одно из этих двух преимуществ государства»2.
Видный публицист неоконсервативного направления И. Кристол доказывал непрактичность и нереали-
5
зуемость идеи экономического равенства, лежавшей в основе социал-демократических программ социальных реформ. «Во всех странах Запада — в США, Швеции, ФРГ, Великобритании, Франции — при всем разнообразии экономической и социальной политики правительств распределение доходов на протяжении всего XX столетия оставалось поразительно стабильным и схожим»3. Была переосмыслена и проблема национализации, на протяжении нескольких десятилетий составлявшая предмет политических битв социалистов и консерваторов 4.
В начале 70-х годов в предисловии к книге одного из ведущих авторов антикейнсианской революции Б. У. Спринкела «Деньги и рынки: монетаристский взгляд» глава Чикагской школы М. Фридман отмечал: «Существуют циклы не только в экономике и на фондовой бирже, по также в научных экономических теориях, хотя научные циклы, как правило, более продолжительны. Период монетаристской игры на повышение начался только недавно. У него большое будущее»5.
В начале 80-х годов «фридманистская ересь», взявшая под защиту идеалы свободного рынка, столь, казалось бы, основательно и бесповоротно сокрушенные Дж. М. Кейнсом, совсем недавно бывшая неуместной рядом с новой экономике, к которой было приковано внимание политических деятелей и общественности, обрела статус ведущей экономической доктрины.
Логика и политические предписания, вытекавшие из теоретических разработок Чикагской школы в области количественной теории денег и исследований денежных корней инфляции (работы М. Фридмана, А. Шварц, Д. Мизелмана, М. Керана, Б. У. Спринкела и др.), нашли последователей среди политических лидеров республиканской партии США и легли в основу политической платформы правительства Рейгана в начале 80-х годов. В Западной Европе монетаризм нашел приверженцев в радикальном крыле консервативной партии Великобритании и с 1979 года стал официальной доктриной макроэкономического регулирования правительства Тэтчер.
При всем разнообразии экономических доктрин, составляющих в совокупности теоретическую базу нового экономического консерватизма (монетаризм, экономика предложения, теория рациональных ожиданий), не представляющих единства ни в организационном, ни в тео
6
ретическом планах, имеющих собственные объекты исследований, методологию и инструменты анализа, их объединяет отрицательная оценка центральных компонентов послевоенного реформизма — роста государственной экономической активности и проведения активной фискальной и денежно-кредитной политики стимулирования и перераспределения. Общим для этих школ является их ориентация на схемы классической буржуазной политэкономии, подчеркивание преимуществ свободной организации национальных и международных рынков.
Именно эти особенности теоретической ориентации послужили причиной, в силу которой за этим комплексом теорий утвердились названия «консервативный», «либеральный», «либерально-консервативный», «неолиберальный», «неоконсервативный» и др. Боевым лозунгом экономического консерватизма стало «изгнание кейнсианского демона», предполагающее отказ от политики стимулирования спроса, полной занятости и выравнивания доходов.
Политический выбор в пользу полной занятости духовный и интеллектуальный лидер нового консерватизма Ф. А. Хайек расценивал как свидетельство экономической безграмотности, порожденной «кейнсианским засильем, открывшим врата для ошибок правительственной политики, которых устыдились бы наши деды... У нас нет выбора между инфляцией и безработицей, так же как мы не можем выбирать между перееданием и несварением желудка: хотя переедание может быть само по себе очень приятным, за ним следует несварение»6. В своей Нобелевской лекции он говорил: «Я полностью убежден, что, прежде чем мы сможем надеяться на разумную стабильность, не говоря уже о длительном процветании, мы должны изгнать кейнсианского демона» 7. Двумя годами позже, в 1977 году, Фридман писал: «Нынешняя ситуация не может длиться долго. Она выродится либо в гиперинфляцию и радикальные изменения, либо учреждения и правила приспособятся к ситуации хронической инфляции, либо правительства обратятся к политике, порождающей меньший уровень инфляции и меньшее вмешательство»8.
Изменение социально-политической ситуации в 80-х годах — переход политической инициативы к консервативным силам, взявшим на себя задачу преодоления стагфляции и вывода капиталистической экономики из
7
структурного кризиса,— предопределило выбор в пользу антиинфляционного курса, общей либерализации экономических связей и усиления рыночных стимулов развития и роста. Постановка этих задач выделила в качестве приоритетных следующие направления экономической политики — создание условий прибыльного инвестирования, ликвидация, по возможности, анти- и псевдостимулов инвестирования, устранение очагов неконкурентоспособности, принципиальный отказ от инфляционной политики.
Приверженность неоконсерваторов ускоренному техническому и промышленному прогрессу — ставка в большой политической игре. Они понимают, что замедление или остановка роста в духе пророчеств Римского клуба об исчерпании ресурсов и социал-демократических лозунгов об эпохе «качества жизни» («малое — прекрасно») положит конец прежней организации общества и многим старым традициям. Единственный способ сохранять привычные формы жизни и социальной организации— наращивать темпы роста, чтобы можно было поднимать уровень жизни бедных не путем обеднения состоятельных групп и слоев, но за счет перераспределения вновь создаваемого богатства, как это было преимущественно до сих пор. «Если размеры национального или международного пирога больше не будут увеличиваться, для людей останется единственный способ улучшения своей ситуации — взять у одной группы, чтобы дать другой. Такого рода политика будет более кризисной и жесткой, чем когда-либо прежде»9.
Консерватизм 80-х годов не сводится только к теориям экономического либерализма, хотя последние и выступают гарантом его реальности и реализуемости. Лидеры консервативного движения не принимают названия «радикальные правые», используемого многими оппонентами и критиками. Их целью, заявляют они, не является ни революция, ни контрреволюция. Они не стремятся к отмене и ликвидации множества достижений в области гражданских прав и свобод 60-х годов. В целом движение настаивает на необходимости поднять престиж традиционных для европейской культуры ценностей: семьи, религии, закона, порядка и дисциплины.
Радикализм нового консерватизма ориентирован на то, чтобы всеми доступными способами в рамках за-
8
койности и демократической процедуры вернуть экономическую и социальную жизнь к ее традиционным либеральным ценностям и идеалам — свободному рынку, свободной конкуренции, господству принципов прибыльности и рентабельности — и сбросить накопившийся груз излишнего этатизма, корпоративизма, чиновничьего бюрократизма и потеснить, по возможности, «социальный этатизм»— государство благоденствия. Радикализм либерального консерватизма направлен на отстаивание либеральных ценностей и опирается на идею порядка и сильного государства («нам нужно сильное государство»— Христианско-социальный союз ФРГ) как основы сохранения и поддержания свободы.
Консервативное движение не ставит задачи «социального демонтажа» и полного отказа от достижений социал-реформистской политики послевоенных десятилетий. Предметом критики фактически оказалось не само перераспределение доходов, а крайняя неэффективность действующих систем перераспределения. По утверждению одного из лидеров этого движения Кристола, неоконсерваторы отличаются от старомодных консерваторов тем, что большинство из «нео» сохраняет веру во многие ценности леволиберальной традиции, в которой они были воспитаны, в частности в благосостояние и большее равенство. Но поскольку основную угрозу свободе создают рост государственной бюрократии, чрезмерность правительственного вмешательства, регулирования и расходов, их заботит то, что Р. Мертон назвал «непредвиденными последствиями целенаправленных социальных изменений». Так, например, в «Паблик интерест», издаваемом Кристолом, была опубликована серия статей негритянского экономиста Т. Соуел-ла, посвященных анализу того, как в ходе кампании по десегрегации школ в разных концах США был уничтожен ряд первоклассных негритянских школ, которые до того готовили значительное число негров — докторов наук. Сторонники интеграции не задавались вопросом, какие условия способствовали успеху черных —• ученых, людей свободных профессий и т. п. Предполагалось, что все сегрегированные школы уступают белым или интегрированным школам 10.
Объективной целью консервативного десятилетия явились рационализация государственного хозяйства, приспособление его к проблемам структурной пере
9
стройки экономики в соответствии с реальностями новою этапа НТР. Как пошутил журналист еженедельника «Экономист», «консерваторы взяли на себя управление кризисом социал-реформистского государства»11.
В центре внимания книги не только чисто теоретические построения экономистов, но и причины быстрого расширения популярности и влияния нескольких «новых» экономических школ. Особое внимание уделяется рассмотрению основных социально-экономических проблем, возникших и/или усиленных социал-демократиза-цией капиталистического общества в 50—70-х годах с точки зрения и в освещении консервативных критиков. В работе анализируются ведущие тенденции послевоенной экономической политики (государственные усилия по регулированию, сглаживанию, выравниванию циклов, обеспечению ускоренного экономического роста и полной занятости), способствовавшие накоплению неразрешимых структурных противоречий и сделавшие необходимым проведение массовой политики демонополизации экономики — дерегулирования, денационализации, борьбы с протекционизмом. Такая объективизация изложения представляется необходимой для адекватного воспроизведения логики социально-политических процессов, формируемой традициями политической культуры и реальной расстановкой основных социально-политических сил.
По определению М. С. Горбачева, «невежество и мракобесие уживаются в мире капитала рядом с высокими достижениями науки и культуры. Это и есть общество, с которым нам приходится соседствовать, искать пути к сотрудничеству и взаимопониманию». По его же оценке, «нынешний этап общего кризиса не несет с собой абсолютного застоя капитализма, не исключает возможностей роста его экономики»12, что делает актуальным анализ новых движущих сил, стратегии и тактики экономической политики консерваторов, возглавивших западный мир после социал-демократического десятилетия.
ЧАСТЬ I
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И СОЦИАЛЬНЫЕ ИСТОЧНИКИ НЕОКОНСЕРВАТИЗМА
ГЛАВА I
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ КОМПОНЕНТЫ
НОВОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО КОНСЕРВАТИЗМА
ДВЕ КОНЦЕПЦИИ ДЕНЕЖНОЙ ПОЛИТИКИ: МОНЕТАРИЗМ ПРОТИВ КЕЙНСИАНСТВА
Размер национального дохода зависит не от «усердной работы», а от того, чтобы производить «правильные» (имеющие спрос) вещи «правильным» (наиболее эффективным) способом в «правильное» (определяемое потребителями) время. Это решается через рынок и конкуренцию, которая принуждает производить, используя наименьшее количество ресурсов.
Ф. А. Хайек
Кейнсианцы не отвергали роли денег в регулировании цикла. Кейнсианская антициклическая политика предусматривала возможность воздействия па совокупный спрос посредством и денежного, и налогового механизма. При этом ее сторонники полагали, что рост денежного предложения оказывает на расходы косвенное влияние через понижение процентных ставок, стимулирующее рост инвестиций, производства и занятости.
Кейнс утверждал, что, пока существует неполная занятость хотя бы одного фактора производства, увеличение количества денег не скажется на уровне цен. Влияние изменений количества денег на уровень цен он рассматривал как состоящее из воздействия на единицу заработной платы, с одной стороны, и на занятость — с другой. Он полагал, что в точной пропорции с увеличением эффективного спроса, вызванного ростом количества денег, будет возрастать степень использования ресурсов до тех пор, пока не будет достигнута полная занятость, и уже только после этого дальней
11
ший рост спроса начнет вызывать рост единицы заработной платы и цен. Залогом того, что рост количества денег при наличии безработицы не вызовет инфляции, было допущение, что единица заработной платы останется неподвижной. Кейнсианская денежная политика безынфляционно «работала» лишь при условии стабильности заработной платы.
Кейнс исходил из экономической реальности Великобритании 20—30-х годов, в которой сильные профсоюзы не только зорко охраняли заработную плату от сокращения, но и добивались ее роста даже в фазе депрессии, когда по классическим рыночным законам цены всех факторов производства, в том числе и труда, должны были падать. Не отвергая в принципе классического постулата о гибкости заработной платы в рыночной экономике, Кейнс полагал, что «в современном мире (в монополизированной «смешанной» экономике.— Авт.) целесообразнее проводить политику жесткой денежной заработной платы, чем политику гибкой заработной платы, чутко реагирующей на каждое изменение объема безработицы... Если бы заработная плата была жестко фиксирована и никакие сколь-нибудь существенные изменения в ней считались бы невозможными, это было бы лучше, чем такое положение, при котором депрессии сопровождались бы тенденцией к постепенному снижению денежной заработной платы, когда каждое повышение уровня безработицы расценивалось бы как сигнал к дальнейшему умеренному сокращению заработной платы»1.
Доказывая целесообразность устойчивости заработной платы, Кейнс утверждал, что результатом этого будет относительная стабильность цен. Идеальным способом поддержания стабильности заработной платы он считал денежную политику. Изучение поведения профсоюзов привело его к мысли, что, поскольку «любой профессиональный союз окажет сопротивление урезке денежной заработной платы, какой бы небольшой она ни была... ни один из них не помышляет о стачке при каждом повышении стоимости жизни, целесообразно проводить гибкую денежную политику, нейтрализующую рост денежной заработной платы и удерживающую реальную заработную плату на неизменном уровне. В отличие от гибкой политики заработной платы, гибкая денежная политика исключит то, чтобы наемный труд был поставлен в невыгодное положение»2. Тем са-
12
Мым будут соблюдены требования социальной справедливости и социальной целесообразности.
Рекомендуя «либеральную» денежную политику в качестве стимулирующего спрос рычага, кейнсианцы исходили из убеждения, что ее инфляционное воздействие можно предотвратить мерами фискальной политики и контролем (или замораживанием) цен и заработной платы. Неподвижный уровень заработной платы и почти неподвижный уровень абсолютных цен являлись условиями стабильности кейнсианской модели и одновременно целью экономической политики.
Теоретические схемы кейнсианства не могли объяснить причины одновременного существования инфляции и безработицы, и этот провал был заполнен гипотезой австралийского экономиста А. У. Филлипса, постулировавшего универсальный характер обратной зависимости между изменениями заработной платы и уровнем безработицы. Природу этой связи сам Филлипс связывал с условиями на рынке труда — когда безработица невелика, предприниматели поднимают заработную плату, конкурируя за рабочие руки. И наоборот, когда рынок труда вялый, конкуренция за дефицитные рабочие места толкает заработную плату и цены вниз. Нелинейный характер кривой Филлипс объяснял тем, что многие рабочие покидают рынок труда, когда заработная плата падает существенно ниже обычного уровня, безработица большая, а спрос на труд незначителен.
В дальнейшем чисто эмпирический подход и толкование самого Филлипса были заменены более теоретически основательными построениями. В частности, К. Д. Липси связывал нелинейность кривой с наличием фрикционной и структурной безработицы, не зависящей от величины эффективного спроса и определяемой либо неадекватностью структуры и организации рынка труда (например, в силу несовершенства системы информации о наличии рабочих рук и вакансий) — фрикционная безработица, либо несовпадением структуры спроса и предложения рабочей силы — структурная безработица 3. Эта модель предполагала, что стимулирование спроса будет эффективно только в тех случаях, когда уровень безработицы выше уровня фрикционно-структурной безработицы. Факт роста заработной платы в период, когда предложение па рынке труда еще превышает спрос, был объяснен тем, что давление па рост заработной платы в секторах, испытываю
13
щих дефицит рабочей силы, превышает понижательное давление на заработную плату в секторах с избыточным предложением труда. Таким образом, стабильность обратно пропорциональной связи между инфляцией и безработицей нашла объяснение в ригидности (негибкости) институциональных форм организации рынка труда, приводящей к установлению заработной платы на уровне, превышающем клиринговый.
В соответствии с этой логикой правительства могли бороться с безработицей и инфляцией двумя путями: посредством стимулирования спроса с целью ликвидации циклической безработицы и применения административных мер для ограничения роста заработной платы и цен. Многочисленные попытки в разных странах морально-административными мерами обеспечить умеренность требований о росте заработной платы в конечном счете успеха не имели.
Несговорчивость профсоюзов и недостаток политической инициативы и авторитета у правительства оставляли единственный выход — использовать находящиеся в руках государственной власти механизмы фискальной и кредитно-денежной политики для манипулирования общим уровнем спроса и цен с целью обеспечения гибкости реальных цен па факторы производства в условиях, когда номинальные цены проявляли тенденцию к устойчивому росту. Механизм такой политики был довольно прост: профсоюзы требовали роста заработной платы, превосходящего рост цен, и с легкостью получали требуемое. Правительство, как это и предполагал в свое время Кейпе, не могло воспрепятствовать политике профсоюзов и, попустительствуя росту денежной заработной платы в рамках распространившейся политики согласованных действий, нейтрализовывало ее ростом денежного обращения, съедавшего все достигнутое в ходе коллективных переговоров. Поскольку в условиях прогрессивной налоговой системы рост денежных доходов повышает долю налоговых отчислений, большая часть прироста доходов изымалась в бюджет. Возросшие налоговые поступления государство частично инвестировало в экономику по программам полной занятости. Перераспределительный механизм срабатывал довольно четко: цены и денежная заработная плата стремительно росли, а реальная заработная плата оставалась либо неизменной, либо даже падала. Программы полной занятости создавали временную «кре
14
дитную» занятость Лршь на срок действия стимулирующих программ.
В конце 60-х годоц Фридман поставил вопрос об обратимости кривой Филлипса: если сокращение безработицы ведет к инфляций, то значит ли это, что рост инфляции есть способ сокращения безработицы?
Согласно логике Фридмана, величина безработицы тяготеет к естественному уровню4. Любое ее расширение за пределы этого уровня представляет собой безработицу, порожденную предложением, которая исчезает, как только рабочие сокращают свои притязания и соглашаются принять более низкую реальную и денежную заработную плату. Денежная экспансия создает условия для повышения заработной платы и сокращения безработицы. Рост заработной платы ведет к росту цен. Сокращение безработицы происходит в силу того, что рабочие еще не приспособились к инфляции и, хотя цены растут, воспринимают рост денежной заработной платы как реальный (при сокращении реальной заработной платы). Таким образом, в краткосрочном плане центральная роль в посредничестве между инфляцией и сокращением безработицы принадлежит «денежной иллюзии».
В ответ на сокращение реальной заработной платы фирмы расширяют производство и занятость. В конце концов рабочие осознают, что были введены в заблуждение ростом денежной заработной платы и что фактически их реальная заработная плата сократилась, и требуют увеличения заработной платы. По мере ее роста предприниматели начинают сокращать спрос на труд, так что в результате устанавливается новое равновесие с более высокими ценами и прежним уровнем безработицы.
Исследовав зависимость между инфляцией и безработицей по семи странам (Франция, ФРГ, Италия, Япония, Швеция, Великобритания и США) с 1956 по 1975 год, Фридман установил, что в противоположных направлениях (случай, предсказываемый кривой Филлипса) эти показатели развивались в первой паре пятилетий (1956—1960 и 1961—1965 гг.) в пяти случаях из семи, во второй (1961 —1965 и 1966—1970 гг.) —в четырех случаях из семи, и в третьей паре (1966—1970 и 1971—1975 гг.)—в одном случае из семи. И даже Италия фактически исключением не являлась, так как небольшое сокращение безработицы в 1973 году было
1S
обеспечено за счет утроения темцё инфляции. После 1973 года инфляция и безработица двигались в одном направлении — они росли. Отсюда Фридман заключил, что постоянной зависимости между инфляцией и безработицей не существует, а значит, сформулированная Филлипсом политическая диДемма неверна.
Отсутствие разнонаправленной зависимости между инфляцией и безработицей, описанной кривой Филлипса, Фридман объяснил существованием долгосрочных обязательств между трудом и капиталом: если каждый предвидит рост цеп, например, на 20 % в год, это ожидание воплотится в будущих соглашениях о заработной плате и нет причин для того, чтобы уровень безработицы при инфляции в 20 % отличался от ее уровня при нулевой инфляции.
Безработица может сокращаться в периоды ускорения инфляции лишь в результате непредвиденных изменений номинального спроса на рынках, на которых господствуют долгосрочные обязательства между трудом и капиталом. Однако и непредвиденные изменения окажут на безработицу лишь краткосрочный эффект. Неожиданный рост спроса на товары увеличит производство в расчете на будущий рост цен. Предприниматели готовы будут платить более высокую номинальную заработную плату для привлечения дополнительных рабочих рук. Но эта ситуация временная — по мере дальнейшего роста цен и заработной платы восприятие экономических агентов становится более реальным. В результате первоначальный эффект исчезает, и в конце концов безработица возвращается к уровню, существовавшему до непредвиденного роста совокупного номинального спроса. Безработица может поддерживаться на более низком уровне только ускоряющейся инфляцией. Однако долгосрочный эффект инфляции все равно окажет отрицательное воздействие па занятость.
Точно так же, как разнонаправленное изменение показателей инфляции и безработицы есть краткосрочный фрагмент, характеризующий переходные (от стабильных экономических показателей к инфляционным) условия экономической жизни, так и однонаправленные изменения этих показателей (одновременный рост инфляции и безработицы) есть свойство переходных периодов, которое исчезает, как только экономические агенты приспособят не только свои ожидания, но и институциональные формы, и политическое поведение к но
16
вой реальности. «К^гда это достигнуто... уровень безработицы будет большей частью не зависим от среднего темпа инфляции»5.
Неустойчивость и непостоянство темпов инфляции (гибкая денежная политика), порождающие неопределенность перспектив всех рыночных соглашений и лишающие цены их основополагающей функции — эффективной и дешевой передачи информации, необходимой экономическим агентам для принятия решений о том, что и как производить и как использовать ресурсы,— не позволяют приспособиться к росту цен. Чем переменчивее темпы инфляции, тем невнятнее сигналы об относительных ценах. Растущая нестабильность инфляции сокращает продолжительность неиндексированных соглашений и делает индексирование более выгодным, увеличивая негибкость и снижая эффективность рынков.
На практике искажающее влияние неопределенности и ригидности долгосрочных контрактов усиливается законодательными ограничениями цен, попытками подавить их рост посредством открытого контроля над ценами и заработной платой, принуждением профсоюзов и предпринимателей к «добровольным ограничениям» и др. Детали меняются от страны к стране, но общий результат одинаков: сокращение возможности цен направлять экономическую активность, разрушение системы относительных цен из-за нарастания несогласованности на всех рынках и рост безработицы. «Растущие нестабильность и правительственное вмешательство в систему цеп являются основными факторами увеличения безработицы»6.
Одно из главных теоретических расхождений между кейнсианцами и монетаристами — утверждение последними классического постулата о нейтральности денег по отношению к реальному производству. Кейнсианцы полагали, что рост денежного предложения, сокращая процент, стимулирует увеличение расходов, в результате чего растут инвестиции, производство и занятость. Монетаристы утверждают, что изменение денежного предложения нейтрально по отношению к реальному производству и занятости, и в конечном счете влияет только на цены. Либерализация денежной политики может временно понизить рыночный уровень процента, однако долговременный эффект может быть противоположным, поскольку чрезмерный рост денеж
17
ной массы порождает рост цен, а7 последний ведет к повышению процентных ставок, и реальный уровень процента (с учетом инфляции) в результате вырастет7. Рост денежного предложения влияет на расходы и количество денег у населения и действительно способствует увеличению объемов производства, но это — краткосрочный эффект. В дальнейшем воздействие роста денежного предложения сходит на нет из-за приспособления рыночных цен. Рост расходов стимулирует рост цен, и реальное количество денег у населения опять уменьшается. Процесс продолжается до восстановления первоначального уровня производства, и единственным его результатом является изменение уровня цеп.
В монетаристском тождестве MV=PQ (где М — объем денежной массы, V — скорость обращения денег, Q — объем реальных товаров и услуг, произведенных и проданных в течение года, Р — средняя цена этих товаров и услуг) три переменные — Л4, Р и Q могут быть оценены количественно по данным экономической статистики, а V вычислена:
Из основных посылок монетаризма (V — величина стабильная, a Q не зависит или зависит очень слабо от М) следовало, что основной причиной изменения уровня цен (Р) является предварительное изменение объема денежной массы. Когда денежное предложение резко возрастает, значительная часть новых денег будет потрачена, значение PQ увеличится, а поскольку Q сравнительно не зависит от изменений Л4, то возрастут цепы Р. Это означает, что причиной роста цен является не рост заработной платы, как это утверждали кейнсианцы. а денежная политика — рост денежного предложения8. В конечном итоге рост правительственных расходов повлияет только па уровень цеп. Реальное же производство в длительной перспективе определяется наличными технологиями и предложением факторов производства.
Этим утверждением монетаристы перечеркивали всю теоретическую и практическую значимость системы кейнсианского регулирования. Если денежная политика нейтральна по отношению к реальному росту производства и росту занятости и приводит лишь к инфляции, то она социально вредна и экономически опасна,
18
и потому следует как можно скорее от нее избавиться. Политика полной занятости, в рамках которой осуществляется инфляционное накачивание денег в экономику, в интерпретации монетаристов утеряла право на пафос социальной отзывчивости и предстала как результат либо неграмотного, либо слабого руководства, откупающегося от текущих социально-политических и экономических трудностей санкцией на инфляционное смазывание проблем, разрешение которых оставлялось в наследство будущему.
Тезис Фридмана о неустойчивости инфляции как общем дестабилизирующем факторе, влияющем на уровень цен и порождающем безработицу, Хайек дополнил анализом влияния инфляции на структуру относительных цеп, утверждая, что это — наиболее пагубное последствие инфляции, искажающе?! распределение потока ресурсов между секторами и стадиями производства и порождающей безработицу.
«Недостаточный спрос обычно не является первопричиной безработицы, и поэтому политика его стимулирования, эффективная для Великобритании периода «великой депрессии», перенесенная па совершенно другую почву, обречена па провал»9. Совокупная занятость определяется степенью соответствия структур спроса и предложения, и именно структура спроса, а нс его размер показывает, может ли сохраниться уровень занятости. При этом структура предложения должна приспосабливаться к структуре спроса, а не наоборот. «Если распределение спроса на различные продукты существенно отличается от композиции их предложения, никакая величина общего спроса не гарантирует клиринга рынка. Чем больше различие между композицией спроса и предложения, тем менее эффективна политика стимулирования общего спроса и тем скорее достижение соответствия между спросом и предложением может быть получено только изменением относительных количеств, а это, в свою очередь, только изменением относительных цен на различные товары и услуги, включая заработную плату»10. Объем спроса может существенно превосходить совокупные цены всех предлагаемых товаров и услуг, и это все-таки не обеспечит полной занятости, если в отраслях, в которых спрос превышает предложение, уже занятые рабочие затрудняют вход новых рабочих, предъявляя претензии на присвоение всей дополнительной прибыли.
19
Полемизируя с теми, кто пытался снять с правительства ответственность за инфляцию, указывая на внешние причины роста цен либо возлагая вину на профсоюзы, Хайек возражал: в прямом смысле слова просто не существует инфляции в результате роста цен. Ни более высокая заработная плата, ни более высокие цены на нефть или, возможно, на импорт в целом, ни рост цеп, вызванный нехваткой продовольствия из-за плохого урожая, не могут повысить совокупную цену всех товаров и не являются инфляцией до тех пор, пока потребителям не дают большего количества денег для их приобретения. С точки зрения экономической причинности такого явления, как «инфляция издержек», не существует, так как рост заработной платы сам по себе единственным итогом будет иметь производство нереализуемой продукции. То, что называется инфляцией в результате роста цен, является простым следствием роста количества денег в обращении, на что правительства вынуждены пойти для предотвращения безработицы. Если бы правительство не увеличивало количество денег в обращении, увеличение заработной платы группы рабочих не влекло бы за собой общего роста цен, а просто вызывало бы сокращение продаж и, следовательно, увеличение безработицы и.
Поскольку правительства брали на себя ответственность за поддержание полной занятости (независимо от профсоюзной политики роста заработной платы), у профсоюзов не было причин учитывать безработицу, порождаемую падением конкурентоспособности из-за роста заработной платы. В такой ситуации каждый прирост заработной платы, превосходящий рост производительности труда, делал необходимым увеличение общественного спроса с целью предотвращения роста безработицы (в виде субсидий предпринимателям, продукция которых теряла конкурентоспособность по мере роста себестоимости, и группам потребителей, для которых рост цен делал товары недоступными). Раскрепощенный повышательным движением заработной платы, рост количества денег становился непрерывным процессом, требующим для сохранения действенности вливания все новых и новых порций денег.
Инфляционные вливания денег, поскольку они осуществлялись в форме всевозможных субсидий, скидок и привилегий, вели к изменению структуры относительного спроса на различные виды товаров и услуг, что
20
стимулировало дальнейшее изменение относительных цен, а в силу этого — структуры инвестиций и размещения факторов производства, включая труд. Последнее вело к росту безработицы из-за необходимости перераспределения рабочей силы по отраслям в соответствии с вновь созданной процессом инфляции структурой размещения прочих факторов производства, что требовало роста пособий, дотаций, субсидий и т. п.12
Свою убежденность в невозможности с помощью инфляционной политики полной занятости сократить безработицу Хайек черпает в опыте Австрии и Германии периода «великой инфляции». «Особенный урок состоял в том, что созданная инфляцией занятость уменьшалась по мере замедления инфляции, и прекращение инфляции всегда порождало то, что получило название «кризис стабилизации», которому сопутствовала значительная безработица. Понимание этих связей заставило меня и некоторых из моих современников отвергнуть и встать в оппозицию к политике полной занятости, пропагандировавшейся Кейпсом и его последователями»13. Политика полной занятости, направленная на поддержание существующих и создание новых рабочих мест, порождает инфляцию и ведет к накоплению областей с задержанной адаптацией, в которых аккумулируются «будущие неприятности». Поскольку откладывание необходимых приспособлений па будущее имеет кумулятивный эффект и с течением времени создает существенные несоответствия, политика сохранения рабочих мест, ведущая к стагнации сложившихся структур производства и разделения труда и к использованию максимального количества труда, является антиэконо-мической и антисоциальной. Такая политика противоречит естественному движению прогресса — затрачивать все меньше сил на производство того же количества товаров. «Экономисту не следует скрывать, что стремление к максимальной занятости, которая может быть достигнута в короткие сроки средствами денежной политики, является политикой отчаявшегося, которому нечего терять и который может только все приобрести, выиграв небольшое время для передышки»14.
Сама установка на полную занятость вызывает у Хайека серьезные возражения. Исчезновение некоторых возможностей занятости есть неизбежная черта не только любой развивающейся, но и стагнирующей экономики, существующей в изменяющемся окружении. По
21
литически неизбежные при сложившихся в капиталистических странах формах демократии усилия правительств по «замораживанию» занятости, которая стала неприбыльной при наличной заработной плате, только отсрочивают необходимость приспособления. Раньше или позже это вызовет безработицу. И чем позже — тем большую. Порождаемый ростом количества денег искусственный спрос создает новые рабочие места, которые могут существовать только в условиях ускоряющейся инфляции. Чем дольше длится инфляция, тем больше число рабочих, занятость которых зависит от ее продолжения и даже ускорения, и тем большая безработица возникнет после замедления или прекращения инфляции. Инфляционная политика полной занятости, в краткосрочном плане приводящая к сокращению безработицы, в долгосрочной перспективе неизбежно оборачивается се ростом, и уменьшение безработицы средствами инфляции всегда становится причиной роста безработицы в будущем.
Возложив вину за ошибки своей политики па профсоюзы, кейнсианцы не нашли ничего лучшего, как объявить войпу инфляции посредством замораживания цен и заработной платы, тщательного контроля над их ростом. Анализируя попытки таким путем справиться с ростом цен, Хайек указывал, что подавленная инфляция опаснее открытой. Если открытая инфляция резко нарушает направляющее действие рынка, то подавленная — полностью разрушает его. Фиксация цен или политика доходов означает не что иное, как переход от рыночной к «планируемой» экономике, со всеми неизбежными последствиями. Цены, регулируемые центральной властью (как это происходит в Англии или в США), базирующиеся на меньшей информации, чем заключена в конкурентных ценах, часто делают в целом социально убыточную деятельность прибыльной и наоборот. В силу этого они нередко ведут к неправильному распределению материальных и людских ресурсов и выпуску вещей и услуг, которые людям не нужны.
Первичной целью западных правительств, по мнению Хайека, должна быть не достигаемая в короткий срок наивысшая занятость, а высокий и стабильный уровень занятости, обеспеченный правильно функционирующим денежным механизмом. Для этого лица, ответственные за денежную политику, должны быть надежно защищены от политического давления, столь часто
22
вынуждающего их предпринимать политически выгодные сиюминутные меры, в целом разрушительные для общества. Весь вопрос упирается в проблему политической власти. Лишив правительства права реагировать на рост цен или заработной платы ростом количества денег в обращении, удалось бы обязать профсоюзы и союзы предпринимателей принимать более ответственные решения. Политика обуздания инфляции (прекращение безудержного роста денежного обращения), ближайшим результатом которой является временный рост безработицы, в долговременном плане принесет общий стабилизирующий эффект и повлечет за собой рост занятости.
Хайек, отвергая возможность его обвинения в том, что он рекомендует безработицу как средство борьбы с инфляцией, заявляет: «Я вынужден давать совет в ситуации, в которой выбор возможен только между некоторой безработицей в ближайшем будущем и большей безработицей в отдаленной перспективе. Больше всего я боюсь, что свойственная политикам установка apres moi le deluge (после меня хоть потоп.— Авт.) побудит их выбрать, заботясь о ближайших выборах, большую безработицу в отдаленном будущем»15.
Для обеспечения правильного функционирования денежного рынка Хайек считает необходимым разорвать «порочную связь» между денежной и фискальной политикой. И не только потому, что причинами прошлых инфляций было покрытие финансовых потребностей правительств с помощью печатного станка. Даже в относительно стабильные периоды необходимость для центральных банков приспосабливаться к финансовым нуждам правительства поддержанием низких процентных ставок была постоянным источником затруднений, так как противоречила их усилиям обеспечивать стабильность и сообщала политике инфляционный уклон.
Воссоздание правильного функционирующего рынка Хайек связывает с изменением всей структуры относительных цен и заработной платы и приспособлением к ожиданиям стабильных цен, что предполагает намного большую гибкость заработной платы, чем сейчас. «Хотя я осознаю, что общее снижение денежной заработной платы политически недостижимо, я по-прежнему убежден, что требуемое приспособление структуры относительной заработной платы может быть достигнуто без инфляции только посредством уменьшения денежной за
23
работной платы некоторых групп рабочих, а значит, должно быть осуществлено именно так» 16. Не существует замены для подвижной ситемы заработной платы. Кейнс заблуждался, полагая, что с помощью гибкой денежной политики можно переиграть профсоюзы и добиться стабильности в условиях монополизации институциональных рычагов власти.
Не отвергая возможности возникновения ситуации, в которой безработица сама по себе может стать причиной абсолютного сокращения совокупного спроса и привести к кумулятивному процессу сжатия, в котором безработица порождает безработицу, и предусматривая в связи с этим необходимость предотвращать чрезмерные сокращения потребительского спроса обеспечением занятости па общественных работах в периоды депрессий, Хайек выступает против создания «бумажных» рабочих мест, исчезающих с прекращением породивших их расходов. Он выступает против стимулирования непроизводительных инвестиций, связывая выход из кризиса с оживлением только таких инвестиций, которые окажутся прибыльными и смогут быть продолжены, когда будут обеспечены стабильность и высокий уровень занятости.
Хайек солидарен с Фридманом в требовании ограничить возможности проведения дискреционной денежной политики, что избавит правительства от соблазна употребления власти ради политических целей. Для этого Фридман считает необходимым законодательно определить годовой темп роста объема денежной массы. Хайек сомневается в реализуемости этого решения, но согласен с Фридманом, что надо вернуться назад к более или менее автоматической системе регулирования количества денег, в частности к золотому стандарту. Хайек убежден, что кейнсианская экономическая идеология, обещавшая не только дешевый и быстрый способ устранения безработицы, но и свободу политикам от многих ограничений, мешавших достижению их популярности, заложила основы мировой инфляции. «Расходование денег и бюджетные дефициты неожиданно предстали как добродетели. Доказывалось даже, что рост правительственных расходов — дело почтенное, поскольку ведет к утилизации до того не использовавшихся ресурсов и, таким образом, не требуя общественных затрат, приносит чистую прибыль»17.
Такое понимание привело, в частности, к устране
24
нию всех ограничений на пути роста количества денег. Бреттон-вудское соглашение возложило задачу уравновешивания международных счетов исключительно на страны с положительным торговым балансом, требуя от них проведения экспансионистской политики (не предусматривая, однако, ограничительной политики в странах с торговым дефицитом). Это должно было обеспечить стабильность валютных курсов. Но когда инфляционно ориентированное большинство экономистов сумели устранить последнее препятствие на пути национальной инфляции, никаких других сдерживающих барьеров не осталось.
Стремление сторонников инфляционной политики полной занятости к установлению плавающих валютных курсов было поддержано другими экономистами, которые, по мнению Хайека, проглядели сильнейший аргумент в пользу фиксированных валютных курсов: постоянство курса принуждает руководителей государств проводить политику, обеспечивающую стабильность валюты. До тех пор пока поддержание валютного курса на внешнем рынке считалось неизбежным (как это было в период фиксированных обменных курсов), политики могли противостоять настойчивым требованиям об удешевлении кредитов, избегая роста процентных ставок, больших «общественных расходов» и т. д. При фиксированных обменных курсах падение курса или отток золотых или валютных резервов служили сигналом, требующим немедленных действий правительства. При господстве плавающих курсов воздействие роста количества денег па внутренних рынках проявляется слишком медленно, чтобы быть осознанным большинством или быть предъявленным в качестве обвинения ответственным организациям. Более того, инфляция цен обычно сопровождается всех устраивающим ростом занятости, а пагубные результаты обнаруживаются позднее.
Хайек считает, что без возврата к системе фиксированных обменных курсов, которая позволяет центральным банкам противостоять давлению инфляционно ориентированных сил, вернуть международную экономическую стабильность не удастся. Основная трудность заключается в том, что никакая страна в одиночку не может иметь эффективного золотого стандарта, так как по своей природе это международная система и она может функционировать только как международная система.
25
Оставаясь последовательным сторонником золотого стандарта и фиксированных валютных курсов, сдерживающих и ограничивающих «алчность и неразумие правительств», Хайек призывает создать движение за свободные деньги, аналогичное фритредерскому движению XIX века. «Если мы хотим, чтобы система свободного предпринимательства и рыночной экономики выжила (чего предположительно желают даже сторонники «смешанной» экономики), у нас нет иного выбора, как заменить правительственную денежную монополию на систему свободной конкуренции между частными банками»18.
В 1976 году в работе «Денационализация денег. Анализ тенденции и практики конкурирующих валют» он выступил с конкретными предложениями. Страны «Общего рынка» совместно с нейтральными западноевропейскими странами, а позже, возможно, со странами Северной Америки должны связать себя формальным соглашением не препятствовать свободному обращению на своих территориях валют других стран, участвующих в договоре, или ведению банковского дела любыми организациями, легально зарегистрированными на одной из их территорий. Это будет означать устранение всякого контроля над обменными операциями, возможность использования любой валюты для заключения сделок и расчетов. Успехи, достигнутые на этой первой стадии эксперимента, позволят передать эмиссию денег в руки частных банков, для которых выпуск денег и поддержание их стабильности станут источником доходов. Поскольку основные функции денег (быть средством учета и средством накопления) требуют в первую очередь стабильности курса денежной единицы, рыночный спрос будет безошибочно выделять и поддерживать добросовестную и ответственную эмиссионную политику, мгновенно наказывая как за инфляционные (требованием к банку об обмене обесцененных банкнот на полноценные банкноты других банков), так и дефляционные (завышенный курс сокращает потенциальную прибыль от посреднических операций) отклонения. При этом государства зоны свободной валюты будут осуществлять контроль за соблюдением правил.
Цель такой политики состоит в наложении на существующие валютные и финансовые организации крайне необходимых дисциплинирующих ограничений, что
26
бы сделать невозможным выпуск ими в обращение «ненадежных» видов денег, которые будут быстро замещаться твердыми валютами. Отдельные страны вынуждены будут поддерживать ценность своей валюты на относительно стабильном уровне. Лишение национальных денежных и финансовых органов права навязывать населению использование обесценивающихся денег, создавать условия для неэффективного, а в длительной перспективе — разорительного использования ресурсов посредством административных механизмов контроля валюты, цен и заработной платы должно стать основой устойчивого экономического и социального развития и мощным барьером на пути тоталитарных тенденций.
Построив утопическую модель денационализированной денежной системы, где все финансовые потребности стран развитого капитализма обслуживаются конкурирующими валютами частных коммерческих организаций (банков), которым закон обеспечивает равное хождение на территории всех стран, входящих в спроектированную систему, Хайек пытался в довольно убедительной форме защитить от обвинений в несовершенствах свой идеальный образ общественного устройства — общество «лессе пассе, лессе фер».
На формирование теоретических взглядов Хайека сильное влияние оказала инфляция начала 20-х годов, которая не только в короткий срок задушила экономическую активность в Австрии и Германии, по и дала мощный толчок процессу политической и социальной поляризации, в котором доминирующие позиции с самого начала получили сторонники тоталитарно организованного порядка. Отсюда и несколько неожиданный для видного теоретика в области денежного обращения пафос. «Нет более достойной цели, чем уничтожение власти правительства над деньгами и, таким образом, остановка видимо непреодолимой тенденции к ускоренному росту его доли в национальном доходе. Эта тенденция, если позволить ее развитие, в несколько лет приведет нас к состоянию, в котором правительства будут претендовать на 100 °/о (в Швеции и Великобритании его доля уже превосходит 60 %) всех ресурсов и в результате станут буквально тоталитарными. Чем крепче общественные финансы будут отделены от регулирования денежного обращения, тем лучше. Эта власть всегда была опасной. И у правительства нет ни
27
возможности, ни заинтересованности использовать ее таким образом, чтобы гарантировать плавность потока экономических усилий»19.
В сущности, модель Хайека не столь уж утопична, если представить возможным осуществление требований монетаристов (или самого Хайека) к политике центральных банков — исключить воздействие политических конъюнктурных соображений и иметь единственной целью поддержание стабильной ценности денежной единицы в условиях свободной конкуренции валют на территориях всех стран, участвующих в договоре.
Решающим фактором обеспечения стабильности денег явится всеобщая потребность в надежных средствах учета, без чего никакая рациональная экономическая деятельность осуществляться не может. Хайек считает, что такая система конкурирующих валют уничтожит основную причину повторяющихся кризисов и депрессий — несоответствие между объемом инвестиций и объемом сбережений.
По его мнению, современной банковской системе капиталистических стран свойственны своего рода «генетические уродства», сложившиеся в середине прошлого века, когда в ряде стран, преимущественно во Франции и в Германии, велась напряженная дискуссия о возможности и желательности предоставления коммерческим байкам права выпуска банкнот. В тот период преимущественное распространение имели банкноты, а практика чековых депозитов приобрела значение только после того (отчасти и вследствие того), как коммерческим банкам было решительно отказано в праве выпуска банкнот, которые еще не являлись полностью самостоятельными деньгами, но предполагали обязательную конвертируемость в национальную золотую или серебряную валюту. Дискуссии закончились созданием в каждой из западноевропейских стран центрального банка, получившего монопольное право денежной эмиссии. США последовали этим путем только в 1914 году. Борьба между сторонниками свободного выпуска банкнот, стремившимися к обеспечению дешевого и обильного кредита, и противниками, опасавшимися инфляционных последствий такой свободы, завершилась созданием компромиссной системы, в которой центральный банк, имеющий привилегию выпуска банкнот, был обязан снабжать коммерческие банки
28
векселями, необходимыми для погашения требований депозиторов.
Хайек считает принятое тогда решение крайне неудачным. Оно стало возможным только потому, что в то время еще не осознавали, что чековые депозиты играют в основном ту же роль, что и банкноты, и точно так же, как банкноты, выпускаются коммерческими банками. В результате возникла система, разделяющая контроль над денежным обращением между центральным банком и большим количеством коммерческих банков, которые могли лишь косвенно контролировать разрастание кредита. Такое устройство банковской системы должно было вести к повторяющимся нарушениям деловой активности — торговым циклам. Эти недостатки банковской системы многократно усиливались попытками правительств форсировать инвестиционный процесс, используя дестабилизирующие механизмы финансирования.
В теоретическом плане существенной является проблема источников чистых инвестиционных средств у государства (чистых, т. е. не вытесняющих частные инвестиции, образующиеся пе за счет конфискации инвестиционных фондов методами кредитно-денежной или фискальной политики), а также вопрос о сравнительных преимуществах частного и государственного инвестирования. Кейнсианские стратеги, как правило, исходили из представления либо о нейтральности инвестора, либо отдавали предпочтение государственным (в социал-демократической терминологии — общественным) инвестиционным программам.
Кейнсианская политика поддержания экономики в состоянии постоянного «квазибума» предусматривала создание в дополнение к естественным (добровольным) вынужденных (принудительных) сбережений. Вынужденные сбережения формируются за счет расширения банковского инфляционного (не обеспеченного добровольными сбережениями) кредита, дополнительного (инфляционного) выпуска денег и искусственного сокращения нормы процента. Полученные за счет принудительного сокращения потребления средства и представляли собой вынужденные сбережения, которые расходовались на дополнительный найм рабочей силы и покупку инвестиционных товаров.
Кейнсианцы эти инвестиции считали полноценными и равными инвестициям, созданным на базе доброволь
29
ных сбережений. От них, так же как и от обычных инвестиций, ожидался кумулятивный эффект. Монетаристы опровергли этот постулат, заявив, что при первой же возможности вынужденные сбережения изымаются, так как потребители стремятся восстановить прежний уровень потребления, принудительно сниженный государственной кредитной, денежной и налоговой политикой.
В работе «Цены и производство» Хайек доказывал, что даже в случае дополнения структуры производства новыми звеньями, к которому предпринимателей побудили бы искусственное удешевление кредита и принудительные сбережения, существует тенденция к восстановлению прежнего уровня потребления. Потребители во что бы то ни стало будут стремиться увеличить долю потребления до ее обычного размера, а денежный поток будет перераспределен и использован па производственное и личное потребление в той же или почти в той же пропорции, в какой он был распределен до дополнительного вливания денег. Отсюда следовало, что целью политики должно быть не искусственное формирование принудительных сбережений за счет сокращения потребительского спроса, а создание естественных стимулов и условий роста добровольных сбережений как отдельных лиц, так и корпораций. Эта мысль является центральной в концепции неоклассиков, рассматривающих государственную политику как политику создания положительных стимулов экономического развития и роста и призывающих ограничить роль инфляционного банковского кредита и рост денежной массы, установить процент, соответствующий уровню равновесия спроса на кредит и предложения денежных сбережений, и таким образом остановить рост цеп.
Главным фактором расширения инвестирования пео-классики считают рост добровольных сбережений. Сокращение спроса на потребительские товары, обусловленное ростом добровольных сбережений, ведет к естественному высвобождению факторов производства из отраслей, изготовляющих потребительские товары, и создает возможность использования их в новых отраслях. Отрасли производства, спрос на продукцию которых упал (и рост добровольных сбережений тому свидетельство), вынуждены будут сокращать производство и высвобождать факторы производства, необходимые для расширения новых отраслей. Рост же прину
30
дительных сбережений в сочетании с политикой искусственного поддержания спроса лишает естественный механизм его регулирующей функции и резко затрудняет мобильность ресурсов. Процесс перемещения рабочей силы и других факторов производства тормозится и затягивается дольше того, чем это необходимо по технологическим причинам, в результате чего возникают структурные диспропорции.
Государственная инфляционная кредитно-денежная политика втягивает экономику в структурный кризис через механизм создания искусственных сбережений (под структурным кризисом понимается нарушение в распределении факторов производства между различными областями производства). Для отдельного инвестора все равно, получит ли он кредит из добровольных или принудительных сбережений, за счет обеспеченного сбережениями или за счет инфляционного банковского кредита. Для экономики в целом это небезразлично. Создание принудительных сбережений — верный путь к дестабилизации экономического процесса, в конечном счете всегда и везде оканчивающийся кризисом. Попытки оттянуть кризис, искусственно создавая инвестиционный бум, пе приводят к успеху. Экономика оказывается втянутой в расширение производства, требующее все новых и новых инвестиций, пока банки не прекращают в какой-то момент под угрозой галопирующей инфляции и коллапса денежной системы кредитование. Искусственные сбережения, явившиеся стимулом начала инвестиционного бума, не могут быть безграничными и рано или поздно оказываются недостаточными для его продолжения. «Посредством вынужденных сбережений невозможно осуществлять длительное увеличение основного капитала в масштабе всего общества и нельзя непрерывно дополнять цепь структуры производства с помощью кредитной экспансии. То, что создано таким путем в период подъема, будет неизбежно разрушено во время кризиса»20. Чтобы избежать кризиса, необходим постоянный приток добровольных сбережений. Принудительные же сбережения разрушительны.
Сходные идеи развивает и Фридман, выдвигающий программу институционализации безынфляционной политики, конечными пунктами которой являются подчинение Федеральной резервной системы (ФРС) министерству финансов и ликвидация права эмиссии новых
31
денег. Таким образом, по мнению Фридмана, может быть создана гарантия недискреционности денежно-кредитной политики и обеспечена максимально возможная стабильность и предсказуемость денежного обращения 21.
Отвергая неизбежные упреки в утопичности, Хайек приводит высказывание А. Смита 200-летней давности: «Ожидать, однако, что свобода торговли когда-либо будет полностью осуществлена в Великобритании,— так же абсурдно, как ожидать, что в ней когда-либо будут основаны Океания или Утопия»22. Похоже, что в этом историческом примере Хайек черпает воодушевление и надежду. По прошествии 90 лет после публикации в 1776 году этой работы Великобритания стала первой страной, основавшей систему свободной торговли. Начатое в 20-х годах XIX в. эффективное фритредерское движение благодаря самоотверженным усилиям нескольких людей, посвятивших себя распространению этих идей, в конце концов преодолело то, что Смит назвал «оскорбительным насилием взбешенных и разочарованных монополистов»23.
Хайек требует отнять у правительств монополию на печатание денег, лишить их права покрывать бюджетные дефициты за счет выпуска денег, ликвидировать возможность правительственной экспансии, прикрывающейся идеологическими лозунгами и предлогами обеспечения полной занятости. «Значительная часть современной политики базируется па предположении, что правительство обладает властью создавать и принуждать людей принимать любое количество дополнительных денег. По этой причине правительства будут ожесточенно защищать свои права. Однако это право следует в первую очередь у них отобрать. Правительство должно быть строго ограничено теми средствами, которые предоставят в его распоряжение представители народа, и не должно иметь возможности расширять свои расходы за выделенные ему пределы»24.
Подведем итог. Кейнсианство провозгласило первоочередность достижения полной занятости как непременного условия экономической эффективности и социальной справедливости, пожертвовав при этом стабильностью цен и заработной платы в надежде, что гибкость кредитно-денежной политики (политики «тонкой подстройки») и политики перераспределения с помощью фискальных мер позволит обеспечить необходимую под-
32
вижность реальных цен и заработной платы в условиях их ригидного номинального роста. Эта концепция хитроумного манипулирования центральными рычагами государственной экономической политики представляла собой попытку переиграть основные силы современного общества — предпринимательские объединения и мощные профсоюзные организации — с помощью тонкого управления кредитно-денежными и фискальными механизмами, которые должны были обеспечить реальную гибкость и адекватность рынков в условиях растущей монополизации и тем самым замаскировать отсутствие у органов государственной власти необходимого для предотвращения монополистической и моиопсони-ческой практики авторитета. В сущности, это был образец слабой и демагогической политики, при которой никто из участников прямо не говорит о своих истинных намерениях и интересах в надежде, что невозможность политически бестактного прямого высказывания будет компенсирована закулисными интригами и использованием специфических, монополизированных только этой группой (государство, предприниматели, профсоюзы) средств давления.
Монетаризм, продолжая традиции классического рыночного либерализма, отбросил лозунги социальной справедливости, в том числе поддержания полной занятости, как не входящие в компетенцию государственной власти, засасывающие в пучину экономического и социального хаоса тех, кто пытается их реализовать на практике, отказался от претензий на контроль за функционированием рыночного механизма. Его лозунгами стали: проведение жесткой денежной и стабильной фискальной политики; поддержание бюджетного равновесия; соблюдение режима законности и порядка как непременное условие функционирования свободной рыночной экономики. Профсоюзам предлагается политика гибкой номинальной заработной платы: рост в периоды высокого спроса на рабочую силу и сокращение в периоды низкого спроса. Стабильная денежная политика должна устранить инфляцию, а гибкость номинальной заработной платы — обеспечить высокий уровень занятости. При этом, поскольку уровень реальной заработной платы определяется в первую очередь степенью технического развития, будет обеспечен стабильный рост реального уровня жизни.
Кейнсианцы считали, что адекватная денежная по
2—1554
33
литика в период рецессии приведет к сокращению процентных ставок и уменьшению безработицы и что без правительственного стимулирования безработица может надолго остаться серьезной проблемой. Монетаристы утверждали обратное: если оставить рынки в покое, они справятся сами. Вмешательство только ухудшает дело. У кейнсианцев рост денежного обращения рассматривался как способ повышения занятости и роста производства, а монетаристы подчеркивали невозможность длительного существования инфляционной занятости, создаваемой средствами эмиссионной и кредитной политики.
Пока существует безработица, рост денежного обращения не вызовет инфляции — считали кейнсианцы. Инфляция послевоенных десятилетий является прямым и непосредственным порождением денежной политики — утверждали монетаристы.
У кейнсианцев правительство должно выбирать между полной занятостью (по в условиях инфляции) и стабильными ценами (но при наличии высокой безработицы). У монетаристов такой дилеммы нет, так как ни тот ни другой выбор не обеспечивает желанной цели до тех пор, пока не изменится денежная политика, которая вообще эту дилемму снимет. Первые безработицу считали основным социальным злом и рекомендовали политику полной занятости, направленную па его устранение. Вторые утверждали, что безработица вторична по отношению к экономическому злу, ее вызывающему, то есть к инфляции, и рекомендовали жесткую денежную политику, ее устраняющую.
У кейнсианцев денежная политика выступала в качестве фактора стабилизации экономики. При этом механизм «тонкой подстройки» рассматривался как антициклический инструмент обеспечения бескризисного развития и устойчивого роста (поддержания «квазибу-ма» в кейнсианской терминологии). Монетаристы именно в использовании денежной политики в качестве инструмента достижения поставленных кейнсианцами целей видели главный фактор дестабилизации. («Нестабильность рыночной экономики есть следствие того, что деньги — самый важный регулятор рыночного механизма — исключены из рыночных механизмов регулирования» 25.)
Первые выступали за гибкую («либеральную») денежную политику, за широкую денежную экспансию.
34
Вторые — за жесткую денежную политику, строго контролируемый и фиксированный рост денежного обращения.
Кейнсианцы ответственность за экономическую нестабильность возлагали на профсоюзы, своей политикой роста заработной платы препятствующие сокращению безработицы и провоцирующие рост цен (инфляция издержек, или инфляционная спираль). Монетаристы ответственность за инфляцию, безработицу и общую нестабильность возлагают на кейнсианскую денежную политику «тонкой подстройки», базировавшуюся на неверных теоретических посылках, порочной идеологии полной занятости. Развившаяся привычка к дефицитному финансированию и кейнсианское понимание стабильности лишили рыночные механизмы их регулирующей функции и возложили ответственность за ход экономического процесса на государство.
Первые в дефицитном финансировании видели способ стимулирования спроса, обеспечения полной занятости и роста социальных гарантий. Вторые полагают, что возникшая привычка к дефицитному финансированию, «которое кейнсианство сделало чуть ли не образцом гражданской доблести», ведет к неуправляемому росту вмешательства и к наихудшего вида централизации, в ходе которой бюрократические механизмы вытесняют возможности частной инициативы.
Кейнсианцы пе считали бюджетный дефицит социальным и экономическим злом. Монетаристы утверждают, что любой дефицит финансируется — займы поднимают процент, рост процента сокращает инвестиции. Это сокращение расходов частного сектора в точности уравновесит рост расходов государственного сектора. В результате фискальная политика не окажет влияния па размер валового национального продукта (ВНП), но изменит его распределение между частным и государственным секторами.
Правительство, по мнению монетаристов, должно оставаться в стороне и предоставлять рынку без помех делать свое дело. Анализ общего дестабилизирующего влияния инфляционной денежной политики на экономический процесс, в том числе и на занятость, и изучение роли относительных цен привели сторонников монетаристской теории к выводу о том, что неокейн-сианские эконометрические модели непригодны для расчета альтернативных вариантов экономической полити-2*	35
ки в силу заложенных в них неверных теоретических предпосылок.
Попытки преодоления экономического кризиса середины 70-х годов с помощью увеличения государственных расходов и стимулирования деловой активности за счет роста денежной массы и дефицитного финансирования выявили неадекватность прогностической способности кейнсианства и фундаментальную порочность самой доктрины, ставшие к началу 80-х годов «общепризнанным фактом»26.
Модели конца 60-х годов предсказывали для США в 70-х годах устойчивый уровень безработицы в размере 4 % при 4-процептпом годовом темпе инфляции. Соблазнительность достижения такого результата увеличивала число сторонников инфляционного курса, убежденных, что рекомендованная фискальная и денежная политика обеспечит наименьший уровень безработицы. Однако фактический уровень безработицы па протяжении всех лет кейнсианской политики полной занятости намного превосходил теоретически обещанный и оставался ригидным по отношению к растущей инфляции. Динамика макроэкономических показателей в США в первой половине 80-х годов с достаточной основательностью выявила неадекватность кейнсианских методов анализа и их теоретических моделей. По расчетам видного эконометриста О. Экстайна, сделанным в 1980 году, для снижения инфляции на 10 % к 1984 году потребовалось бы увеличить безработицу на 2 %. Чтобы удержать инфляцию на уровне 6 %, придется поддерживать экономику почти в состоянии депрессии при наличии 10 % безработных. При уровне безработицы в 8 % темп базисной инфляции составит 7,5 %27.
По оценкам У. Хеллера, утверждавшего, что комбинация жесткой кредитно-денежной и ограничительной бюджетной политики на 9/10 влияет па производство и только на 7ю—на цены, для снижения темпа базисной инфляции на 1 процентный пункт пришлось бы сократить ВНП на 200 млрд. долл, при потере 3 млн. рабочих мест28. Как известно, реальная динамика цен, занятости и ВНП развивалась иначе. После выхода из рецессии в 1982 году темпы инфляции уже к 1984 году сократились до 4—5 %, при этом рост ВНП составил 8 % в 1983 году, а безработица сократилась до уровня менее 7 %.
У Филлипса, как известно, инфляция не являлась
36
самоцелью. Она была платой за спасение существующих и создание новых рабочих мест. Филлипс лишь демонстрировал невозможность одновременно обеспечить и полную занятость и стабильность цен в условиях инфляционной динамики.
Рекомендованная в 60-х годах кейнсианцами фискальная и денежная политика стимулирования роста и занятости рассматривалась всеми как альтернатива неэффективному прямому государственному контролю. Кейнсианцы утверждали преимущества косвенного регулирования экономики посредством кредитно-денежной и фискальной политики, не подозревая, что это первый, по решительный шаг на пути к прямому государственному контролю. Это выяснилось лишь тогда, когда эксперименты по контролю и замораживанию цен и заработной платы стали непременным элементом политики и начали рассматриваться как прямое и непосредственное следствие кейнсианского косвенного регулирования.
Кейнсианская политика вела к вытеснению рыночной экономики государственной, к сокращению частного сектора и росту государственного, к перераспределению доходов в пользу системы социального обеспечения и общественных фондов потребления. Этот процесс был остановлен под давлением изменившейся экономической конъюнктуры, с одной стороны, и явных проявлений несостоятельности доктрины полной занятости — с другой.
Выдвинув тезис о полном банкротстве кейнсианской политики и осуществив широкую и аргументированную критику кейнсианства, монетаристы сформулировали принципы альтернативной экономической политики, базирующейся па постулатах классической экономической теории, и в частности теории экономического равновесия. Позиция монетаристов была развита и усилена специалистами по эконометрическому моделированию — новыми классиками, выдвинувшими теорию рациональных ожиданий.
ТЕОРИЯ РАЦИОНАЛЬНЫХ ОЖИДАНИЙ: ПРАВИЛА ВМЕСТО ДИСКРЕЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
Общепризнанным автором идеи рациональных ожиданий — ожидания рациональны, если они совпадают с предсказанием модели,— считается Дж. Мут, который
37
в опубликованной в 1961 году работе сформулировал это положение и использовал его в построении модели. Прошло почти 10 лет, прежде чем идея была замечена и оценена как плодотворный методологический ход. Популярность идее рациональных ожиданий обеспечила работа Р. Лукаса и Л. Реппинга (1969 г.), заложившая основы нового классического подхода к построению моделей.
В 1971 году Лукас применил в экономической теории и в экономическом анализе идею рациональных ожиданий, утверждавшую, что экономические агенты используют всю доступную информацию для прогнозирования экономической деятельности и осуществляют это прогнозирование не хуже действующих аналитических моделей. Одним из следствий новшества было утверждение о принципиальной неэффективности кейнсианских аналитических моделей и вдохновляемой кейнсианством политики управления спросом. Т. Сарджент и Н. Уоллес в совместной работе 1975 года продемонстрировали неэффективность активной фискальной и денежной политики в стандартной кейнсианской модели с рациональными ожиданиями. Работы молодых экономистов этого направления в целом подтверждали и усиливали основные выводы классической экономике — нейтральность денег и неэффективность конъюнктурной политики.
Из-за своей привержен пости принципам классической Экономикс эта группа молодых эконометристов и теоретиков получила название «новая классическая экономике». Обычно это название употребляется как синоним теории рациональных ожиданий, что не совсем точно, так как методологические приемы, вытекающие из гипотезы рациональных ожиданий, готовы использовать эконометристы и теоретики и других направлений. Эта гипотеза вышла за пределы классической теории и оказалась «инвариантной» по отношению к политэкономи-ческим доктринам.
Важным признаком новой классической экономике является утверждение о неэффективности любой экономической политики, как фискальной — кейнсианской, так и денежной — монетаристской, за исключением случаев, когда она направлена на обеспечение выравнивания структуры и гарантирование свободы рынков. Предпочтение отдается правилам перед политическими решениями, что согласуется с максимой классического ли
38
берализма —«повиноваться законам, а не людям». В современных условиях это равнозначно требованию наибольшей предсказуемости действий правительства и минимизации дискреционных мероприятий. Вплоть до недавнего времени новая классическая экономике рассматривалась как специальный случай монетаризма школы Фридмана. Ее вклад в экономическую теорию ограничивался идеей рациональных ожиданий. В настоящее время в академическом мире новая классическая экономике считается доминирующим направлением.
Новые классики стремятся максимально полно использовать научные достижения кейнсианской макроэкономике. Авторы теории рациональных ожиданий считают, что необходимо определить, какие черты «кейнсианской революции могут быть спасены (сохранены для разумного использования), а какие подлежат забвению»29. Это намерение требует нового обращения к «закрытой» с 30-х годов денежной теории и переоценки всех аспектов институциональных рамок, в которых формируется денежная и фискальная политика. Кейнсианская революция в тон форме, какую опа приняла в США, была — в академическом плане — революцией методов. Без нее невозможно попять эволюцию макроэкономике в количественную научную дисциплину и переход к использованию теории математического управления в управлении экономикой с применением точных статистических описаний экономического поведения, с совершенствованием техники экономической экспертизы. «Цели равновесной теории делового цикла идентичны задачам, вдохновлявшим построение кейнсианских макроэкономических моделей: создание научных методов количественной оценки альтернативных вариантов экономической политики. Без достигнутых кейнсианскими моделями успехов в эконометрике эта цель была бы просто немыслимой. Однако, если очевидные недостатки этих моделей не будут признаны и не изменится направление поисков, реальные достижения кейнсианской революции будут утрачены так же, как и те, что уже обнаружили свою иллюзорность»30.
Экономисты всегда осознавали важность учета ожиданий, однако до 60-х годов они избегали этой темы в связи с отсутствием адекватных методов анализа. Завесу умолчания нарушил Фридман, предположивший, что адекватность ожиданий реальному экономическому
39
положению формируется постепенно, методом проб и ошибок. Лукас и Реппинг обнаружили серьезный пробел в теории адаптивных ожиданий Фридмана — в этих моделях ожидания изменялись только с учетом прошлого опыта, например прошлых цен. Модель Фридмана игнорировала воздействие на ожидания изменений политики, затрагивающих уровень будущих цен.
В подходе Дж. Мута Р. Лукас нашел возможность разрешить нерациональность адаптивных ожиданий. Построение модели, учитывающей влияние на ожидания всей имеющейся информации и, в свою очередь, воздействие ожиданий на ход будущих событий, потребовало применения необычайно сложного математического аппарата, по принесло определенные плоды. Лукас и Реппинг промоделировали ситуацию, в которой рабочие принимают решения о текущем и перспективном потреблении, исходя из предположений о будущем уровне цеп па предметы потребления, предполагая, что рабочие стремятся к максимизации полезности. (Гипотеза рациональных ожиданий фактически формализовала важную для классической школы идею оптимальности поведения — индивидуум пе упускает пи одной возможности для достижения максимальных результатов и принятия наилучшего решения. Потребители и рабочие не только формируют оптимальные ожидания, они также оптимизируют полезность фирмы — максимизируют прибыль.)
Была построена функция предложения труда, которая включает текущий и ожидаемый уровни цен. В результате анализа отдельной фирмы, максимизирующей свою деятельность, была получена функция спроса на труд. Объединение обеих функций дало функцию совокупного предложения, которая определяет соотношение между уровнем цеп и объемом производства.
Одним из следствий выбора постулата о рациональности ожиданий было преимущественное внимание к разработке стороны предложения, то есть деятельной, производительной стороне экономической жизни, в отличие от неокейнсианской поглощенности вопросами спроса и воздействия на него.
Кейнсианские макроэкономические модели, основанные на наличии положительных корреляций в динамических рядах, предполагали существование причинных связей между совокупным спросом и показателями реального объема производства и занятости. Считалось,
40
что политическое воздействие на совокупный спрос остальных параметров не меняет. Кейнс исходил из постулата о постоянстве денежной заработной платы (устанавливается на таком уровне или в ходе такого процесса, что оказывается вне действия макроэкономических сил, с помощью которых он намеревался влиять на экономический процесс).
В основе классических макроэкономических моделей лежит следующее утверждение: уровни производства и занятости определяются причинами, не зависимыми от абсолютного уровня цеп и совокупного спроса. Ключевой момент классических моделей равновесия — предположение, что политическое вмешательство, изменяющее форму одного уравнения, описывающего определение некоторого зависимого от политики переменного, модифицирует параметры многих уравнений. Вместе с тем классики заявили, что изменения чисто номинальных величин, вроде уровня цен, касаются лишь единиц измерения, по не могут воздействовать на реальное поведение и повлиять на объем производства и занятости.
Долгие годы неспособность этой школы объяснить положительную корреляцию между динамическими рядами цеп (или заработной платы) и показателями совокупного объема производства и занятости была важнейшим источником ее непопулярности и свидетельством теоретической недостаточности классических моделей. Второй пробел, связанный с первым,— неспособность объяснить положительную корреляцию между показателями совокупного спроса (например, суммой денег в обращении) и показателями совокупного производства и занятости — давал преимущество кейнсианским макроэкономическим моделям. М. Фридман своим анализом кривой Филлипса устранил этот недостаток, показав, что описанная Филлипсом закономерность была явлением временным, действовавшим в определенной инфляционной «кейнсианской» ситуации, когда изменения общего уровня цен действительно оказывали влияние на рост производства и занятости (правда, как выяснилось впоследствии, временное и разрушительное и с начала 70-х гг. исчезнувшее).
Новые классики объяснили наличие положительной корреляции между ценами и занятостью ошибками экономических агентов, обусловленными недостаточностью информации. Это касается прежде всего ситуации, когда рост общего уровня цен принимается за рост спроса
41
на конкретный товар, за чем следует расширение его предложения. Поскольку в среднем все делают эту же ошибку, показатели совокупного производства оказываются выше, чем они были бы без факта общего роста цен. В конце концов выясняется, что спрос на продукцию ниже, чем ожидалось на основании первой информации о росте цеп, поэтому совокупный объем производства сокращается. Новые классики таким образом укрепляли монетаристское утверждение о бессмысленности денежной политики стимулирования спроса для повышения занятости. Они построили теоретические модели, иллюстрирующие возможность образования этих корреляционных зависимостей при сохранении классических постулатов о клиринге рынков (товары распродаются) и оптимизирующем поведении (экономические агенты действуют в собственных интересах).
Основным шагом к построению этих моделей было ослабление вспомогательного постулата, использовавшегося в классических моделях,— агенты экономической деятельности обладают совершенной информацией. В действительности каждый из экономических агентов располагает только ограниченной информацией о текущих и прошлых цепах па разные товары, на базе которой они и делают оценки, и принимают решения о спросе и предложении.
Гипотеза рациональных ожиданий предполагает, что экономические агенты паилучшим образом используют имеющуюся ограниченную информацию. В новой классической теории возмущающие воздействия на уровень совокупного спроса ведут к возникновению положительных корреляций между неожиданными изменениями уровня совокупных цен и пересмотрами совокупного объема производства. Теория- предусматривает корреляции между пересмотрами совокупного производства и непредвиденными изменениями любых переменных, которые участвуют в определении объема совокупного спроса. В большинстве макроэкономических моделей одним из факторов, определяющих совокупный спрос, является денежное предложение. И, соответственно, новая классическая теория легко объясняет положительные корреляции между пересмотрами совокупного производства и неожиданными возрастаниями денежного предложения.
Установив механизм возникновения положительных корреляционных связей между ростом цен и уровнем
42
производства и занятости, авторы новой классической экономике теоретически обосновали свою приверженность неактивистской денежной политике. Факт возникновения положительных корреляций между неожиданными изменениями темпов инфляции и пересмотром темпов производства не означал возможность использовать эти взаимосвязи в рамках целенаправленной правительственной политики. Новые классики утверждали, что уровень производства при систематической активистской финансовой политике не может превысить тот уровень, который имел бы место в случае простой, не предполагающей существования обратной связи, политики, следующей правилу М. Фридмана или Г. Саймонса о росте денежного предложения на фиксированные х процентов в год.
Новые классики, считая экономические колебания реакцией экономических агентов на непредвиденные изменения переменных, порождающих изменения их решений, ограничивали возможность противоциклической политики тем случаем, когда правительство способно предвидеть шоки, неразличимые для частных лиц, и могло бы разрабатывать и осуществлять политические мероприятия, которые оказывались бы неожиданными для частных лиц. Оба эти условия эффективной противоциклической политики покоятся на допущении о неспособности частных лиц к опознаванию систематических изменений в проведении денежной и фискальной политики. Изменение реального объема производства может иметь место лишь в случае, если изменение политики происходит неожиданно и рабочие неверно оценивают ситуацию. Нс говоря о том, что в условиях демократического правления, предполагающего длительный и гласный процесс обсуждения и принятия решений, внезапные изменения маловероятны, сами по себе они усиливают неопределенность и дестабилизируют рынки.
Теория рациональных ожиданий подчеркивает не-реалистичиость этих допущений, а следовательно, и невозможность эффективной активистской денежной и фискальной политики, которая устранила бы колебания деловой активности. Общий вывод неоклассиков — правительство должно отказаться от активистской стабилизационной политики. Систематические изменения, вызванные определенной политикой, не могут оказывать реального воздействия в силу рациональности
43
предвидения. Когда частные агенты знают, что будет делать правительство, они предвидят результат, их оценки будущих цен совпадают с реальными изменениями уровня цен, в итоге действительный уровень производства оказывается не затронутым политическими решениями 31.
Окончательное решение об адекватности того или иного политического и теоретического подхода должно определяться прагматически — по оценке действительных результатов. В соответствии с этим усилия новых классиков направлены на создание и проверку моделей и исследование динамических рядов фактических дачных с использованием углубленных приемов эконометрического анализа (получившего название «новая эконометрика»).
В работах Лукаса и других новых классиков учитывается взаимная оптимизация разных аспектов моделируемых явлений, В этом заключается их принципиальная новизна. В предшествующих исследованиях функции потребления, инвестиционных решений и финансовой деятельности новые классики оптимизировали по отдельности. Задачи частичного равновесия затем сводились вместе. Эти модели предполагали, что правила принятия решений постоянны, несмотря па изменения правительственной политики. (Оптимальная политика обеспечивает наилучшее функционирование экономики при условии, что правила принятия частных решений постоянны.)
Основное открытие новой школы состоит в том, что частные лица изменяют правила принятия решений, когда правительство изменяет политику. Крупнейшие и популярнейшие из эконометрических моделей — модель Уортона и модель Фед-М.Т.Т. (Fed-M.T.T.) — предполагали возможность активной денежной политики при условии, что публика сохранит неизменными ошибки ожидания, «которые могут эксплуатироваться денежной фискальной политикой для влияния па объем занятости... Любая теория ожиданий, включающая элемент рациональности, предскажет, что правила принятия решения и способы формирования ожиданий будут систематически изменяться параллельно изменениям политической стратегии правительства»32. Сила гипотезы рациональных ожиданий, по словам Сарджента, в том, что она накладывает дисциплину общего равновесия. Моделирование экономических процессов но-
44
вне классики осуществляют, исходя из предположения о наличии равновесия, причем не в отдаленном будущем, как это было у неоклассиков и Фридмана, интерпретация кривой Филлипса которого была логикой неравновесия (требуется время для того, чтобы ожидания приспособились к реальности, и в течение этого времени экономика пребывает в состоянии неравновесия), а в настоящем, с существующим уровнем цен, которые являются ценами равновесия, обеспечивающими клиринг рынка.
Предположение о наличии цен, уравнивающих спроси предложение при данных структурных определенностях рынков, при сложившихся юридических рамках и административных условиях функционирования рынков, ставшее исходной посылкой ряда работ этой школы, противопоставлялось обычному представлению, что такая цена равновесия достигается только в далекой перспективе и представляет собой конечный результат приспособления действительных цеп в находящейся в состоя пни постоянного неравновесия экономике. Новые классики отбросили общепринятое понимание и отождествили клиринговую цену с действительной. В силу этого их модели и являются моделями равновесия (вызывая бурные протесты как неокейпсиапцев, так и монетаристов за предельную иереалистнчиость посылки).
Классический постулат (докейиснанекий) указывал на нейтральность поминальных изменений: одно и то же число рабочих создает один и тот же объем товаров, независимо от уровня цеп. Механизм реальной заработной платы делает нейтральными изменения спроса, вызванные ростом денежного предложения, затрагивая уровень цен, по не реальные показатели.
В пеокейпсиапской модели изменение спроса оказывает длительный реальный эффект. В монетаристской модели реальный эффект оказывается временным благодаря процессу приспособления ожиданий (растянутости во времени адаптации ожиданий к реальности, в силу чего рабочие могут быть временно одурачены). В долгосрочной же перспективе монетаристская версия верна классическому постулату о нейтральности изменений. Новая классическая модель период приспособления сводит к нулю и заново утверждает классический постулат о нейтральности и о мгновенном приспособлении предложения к изменению спроса. Рабочие рациональны и без задержки приспосабливаются к измене
45
ниям спроса, в результате чего последние не дают даже временных реальных результатов, а классические выводы сохраняют справедливость и в краткосрочной перспективе. Реальное производство пребывает постоянно на своем естественном уровне.
Безработица и отклонения величины реального производства от его естественного уровня объясняются стохастическими отклонениями, возникающими из-за непредсказуемых изменений параметров, таких, например, как денежное предложение, что делает неопределенными условия принятия решений. Сохраняя постулаты классической школы о ценах равновесия, новые классики, предполагая рациональность ожиданий и решений, так же как неадекватность информации и наличие случайных колебаний, получили результаты, описывающие реально наблюдаемое неравновесие, с его безработицей и циклическими колебаниями производства, нс прибегая при этом к иеокейпсиаиским допущениям о ригидности цеп и адаптивных ожиданиях.
Утверждая, что нет никаких оснований считать, что постулаты равновесия не работают (во время всех предыдущих кризисов цепы менялись, и достаточно существенно, так что клиринг рынков, правда, с некоторыми задержками в силу существования контрактов, достигался), но что оптимальное равновесие не возникает автоматически, новые классики свою задачу видят в изменении способа политического мышления. Реальная цель использования рациональных ожиданий при анализе политических решений состоит в «выявлении организационных форм и правительственного вмешательства, которые устранят неоптималыюсть»33. Теория рациональных ожиданий утверждает неэффективность не всякой экономической политики, а только антициклической политики «тонкой подстройки». Необходимо «политику мыслить как выбор стабильных правил игры, хорошо понимаемых экономическими агентами». Только в такой ситуации экономическая теория способна предсказывать действия экономических агентов. Так же как и монетаристы, новые классики утверждают, что политика, сильная непредсказуемостью ее результатов, например нестабильностью денежного обращения и дефицитным финансированием, способна только разрушать. «Дезинформация не может быть использована как систематический способ улучшения экономической обстановки»34.
Вопрос о принципиальной невозможности эффектив
46
ной экономической политики, базирующейся на теории управления, был рассмотрен Ф. Кидлендом и Е. Прескотом в работе «Правила вместо распоряжений: невозможность оптимальных планов»35. Использование для анализа моделей политики оптимального управления в таких областях, как лечение совокупным спросом, патентная политика, и других привел авторов к выводу о принципиальной невозможности оптимальной политики такого рода. Результатом политики управления совокупным спросом был чрезмерный уровень инфляции, в то время как безработица оказалась не ниже уровня, который был бы в условиях социально-оптимального уровня инфляции. Повторив анализ Фридмана и Хайека, авторы пришли к заключению, что такая политика обречена на неэффективность, поскольку экономические агенты прогнозируют будущие политические решения и учитывают прогноз в своих действиях. Теория оптимального управления оказалась бы приемлемой лишь при условии, что экономические агенты будут твердо знать, какие политические решения будут приниматься в тех или иных ситуациях. Например, ожидание сокращения налоговых ставок в период рецессии и увеличения в периоды бума. Поскольку изменения политики модифицируют ожидания экономических агентов, их реакция меняет результаты политики, которая должна принять их во внимание и адекватно отреагировать, пересмотрев политику. И так до бесконечности.
Анализ экономических структур показывает, что взаимные ожидания и реакция на них нередко ведут к нарастанию нестабильности. В тех же случаях, когда катастрофического нарастания нестабильности не происходит, получаемые результаты оказываются далеки от оптимальных. Фактически «политики не могут учесть влияния политических решений на правила выбора оптимального решения частными агентами»36. В соответствии с этим выводы авторов направлены против дискреционной политики, которая способна вырабатывать оптимальные решения только для данной ситуации, но в целом ведет либо к неэффективным решениям, либо просто к дестабилизации системы.
Теория рациональных ожиданий предполагает создание экономической системы для оценки стабильных правил. Речь идет о необходимости отбора «правил политики с наилучшими операционными характеристиками. Предпочтительно, чтобы выбранные правила были
47
просты и легко понимаемы, так чтобы были очевидны все отклонения от них»37. Одна из возможных институциональных гарантий стабильности решений — принятие закона, в соответствии с которым изменение правил денежной и фискальной политики вступало бы в силу только через два года после принятия решения. Такая процедура сделала бы невозможным проведение дискреционной политики. А прямым результатом- была бы деполитизация таких важных и существенных вопросов экономической политики, как краткосрочное фискальное и денежное регулирование. В результате усилия могли бы быть сосредоточены на структурных, долговременных условиях формирования экономической и социальной жизни.
На достижение этой цели была направлена вся активная деятельность Фридмана и Чикагской школы. В практическом плайе центральным вопросом, разделяющим монетаризм и кейнсианство, была подходящая форма правил денежной политики. Фридман требовал принятия простых правил, не связанных обратной связью с текущими и прошлыми колебаниями денежного предложения, и рекомендовал обеспечение постоянного роста объема денежной массы на х % в год, независимо от состояния делового цикла.
С точки зрения Лукаса, «фридмановская политика не есть в точном смысле лессе фер, поскольку он призывает к правительственному вмешательству в банковский сектор для предотвращения реакций частного сектора»38. В этом смысле рекомендация Хайека — вообще отстранить государство от печатания денег и передать денежный механизм в частные руки — лессе фер в прямом смысле. Весь вопрос упирается в реалистичность подобной рекомендации, о чем, впрочем, речь уже шла выше.
Новые классики задали Рейгану новую систему координат, в которой следовало, по их мнению, осуществлять экономическую политику. Речь шла об институциональных формах перестройки системы регулирования экономики, об изменении законодательных форм, о принципиальном переходе к долгосрочной экономической политике, ориентированной не на сиюминутные цели. И Лукас, и Таунсенд, и Уоллес, и Сарджент резко критиковали политику Рейгана (на конец 1982 г.) как политику «тонкой подстройки». «Ясно, что фискальные планы администрации вместе с жесткой денежной
48
политикой создают чертовскую неопределенность и не в экономических делах, а в политических... Эта неопределенность могла быть обойдена с помощью подходящих фискальных и денежных правил»39.
Критика инфляционной кредитно-денежной политики «тонкой подстройки», развернутая монетаристами и новыми классиками, была дополнена энергичной критикой фискальной политики, предпринятой сторонниками экономике предложения.
НОВАЯ ФИСКАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ КОНЦЕПЦИИ ЭКОНОМИКС ПРЕДЛОЖЕНИЯ
Взгляните на Индию и Бангладеш. Вы обнаружите, что сливки общества, лучшая часть населения, проходят через колледжи в Нью-Дели, откуда они выходят юристами, поскольку самые высокие в мире налоги— в Индии и Бангладеш, где вся инициатива задушена системой налогообложения, которая была продана развивающемуся миру экономистами США и Англии.
И. Ванниски
Экономикс предложения (от английского «supplyside»— сторона предложения)—внеакадемическая, выдвинутая в центр общественного внимания усилиями политиков, юристов, журналистов, экономистов провинциальных университетов школа, ставшая политически влиятельной во второй половине 70-х годов на волне критики недостатков налоговой системы и. кейнсианской политики регулирования спроса, довольно быстро завоевавшая популярность своими рекомендациями по сокращению налогов, легшими в основу рейгановской налоговой реформы 1981—1982 годов.
Ведущими ее представителями являются конгрессмен от штата Нью-Йорк Дж. Кемп, экономисты И. Ванниски, А. Лаффер, П. К. Робертс и др. Основной ее тезис — манипулятивная налоговая политика и действующая система прогрессивного налогообложения искажают деловые стимулы, создавая неправильное распределение сил и ресурсов между накоплением и потреблением, трудом и досугом, зарабатыванием облагаемого и необлагаемого налогом дохода, выступают анти
49
стимулом к сбережениям, инвестициям, дополнительному труду и порождают тенденцию к расточительству, ведут к созданию черных рынков, бартерной торговле и тайной занятости.
Экономисты предложения отвергают кейнсианский взгляд на сбережения как источник недопроизводства, фактор сокращения занятости и объема экономической деятельности, так же как и кейпбианские рецепты стимулирования спроса выборочными или разовыми сокращениями налогов. С их точки зрения, задача заключается пе в стимулировании спроса, а в увеличении производительности.
Путь к росту производства лежит в стимулах к труду, инвестированию и сбережениям. «Всякий надеющийся па более быстрый экономический рост должен заботиться о сбережениях. Только та часть национального дохода, которая идет на сбережения, может быть использована на обеспечение инвестиций и покрытие бюджетного дефицита»40. Невозможно инвестировать то, что не сбережено, а все песберсжеппые ресурсы потребляются и становятся недоступными для инвестирования, представляющего единственно возможный для общества способ накопления средств с целью увеличения благосостояния. «Желание увеличить инвестиции означает, что следует поощрять сбережения, а не противодействовать им»41.
Высокие налоговые ставки сокращают уровень и объем сбережений, а рост маргинальных ставок подоходных налогов увеличивает склонность людей к потреблению заработанного. «Для индивидуума ценой потребления дохода является будущий доход, который стал бы возможен при отказе от потребления в пользу сбережения. Величина этих будущих доходов определяется предельными ставками налогообложения. Чем выше налогообложение, тем меньше возможные будущие доходы. Высокие ставки налогов делают потребление дешевым с учетом будущих возможных доходов, и уровень сбережений, а соответственно и инвестиций уменьшается»42.
При существовавшей налоговой ставке в 50 % стимулы сберечь то, что заработано дополнительным трудом, сокращаются на 3Д. Максимальная ставка на дивиденды и проценты на капитал, равная 70%, также мало способствует сбережениям. Поскольку подоходный налог охватывает также и доходы от сбережений, сбе
50
регаемая сумма облагается налогом дважды. Предельная ставка налога на инвестиции в 98 %, которая существовала до недавнего прошлого в Великобритании, дает хорошую иллюстрацию. Человек, платящий столь высокие налоги, может истратить 100 тыс. долл, на автомобиль «роллс-ройс» или инвестировать их из 17 % прибыли. До выплаты налогов цена «роллс-ройса» очень высока — опа соответствует 17 тыс. долл, возможного годового дохода. После уплаты налогов, однако, величина этого дополнительного дохода составляет только 340 долл, в год (остающиеся 2 % после уплаты налогов на доход в 17 тыс. долл.) —все, чем должен пожертвовать англичанин за удовольствие пользоваться «роллс-ройсом». Это объясняло парадоксальный факт обилия машин этой марки на лондонских улицах во времена экономического неблагополучия Англии. Эти Машины являлись символом не процветания, а очень высоких налогов на инвестиции43.
Другой пример. «Посмотрим, что случится с «хорошим» богачом, который откажется от пользования налоговыми лазейками и предпочтет усердный труд катанию на яхте. Он решит инвестировать 1 млн. долл, в ’фабрику в Нью-Йорке, иа которой будут работать сотни человек. Он будет сам сю управлять, обеспечивая финансирование, набирая персонал, находя рынки и Л. д. Дадим ему год на развертывание деятельности и скажем, что он достаточно удачлив, чтобы на второй Год получить 10 % прибыли па инвестированный капитал (уже после того, как его рабочие заплатили налоги— штата, местные, федеральные и подоходные, а компания — налоги иа собственность, за лицензию и Т. д.). Из 100 тыс. долл, прибыли после уплаты всех налогов на 1 млн. инвестированного капитала и двух Лет труда по созданию предприятия этот «удачливый Предприниматель» получит па расходы 11 438 долл., или Б719 долл, в год. Остальное он выплатит в виде налогов: 5700 долл, заберет город, 10 % от 94 300 долл.— Штат, 38 тыс. долл.— управление бюджетных сборов. Из оставшихся в качестве дивидендов 47 870 долл, этот предприниматель, принадлежащий к высшей группе налогоплательщиков личного подоходного налога, уплатит !4,3 % городу (2015 долл.), 15 % из оставшегося — штату (6728 долл.) и 70 % оставшегося — в виде личного Подоходного налога (26 689 долл.). Остаток — 11 438 долл.— составит сумму, которую он выручит, от
51
казавшись от двух лет катания на яхте. Если бы он инвестировал деньги в свободные от налога муниципальные облигации, он бы получил примерно 60 тыс. долл, годового дохода (вместо 5,7 тыс. долл.) и мог бы при этом оставаться на яхте»44.
Доходы от инвестиций, чтобы быть уравненными в привлекательности с муниципальными облигациями, дающими гарантированный доход в 10 %, при 50-про-центпом налоге должны составлять 20 %, а при 70 % — 33 %. Естественно, что предприниматель наймет юристов и бухгалтеров, которые найдут ему налоговые лазейки (и цепа этих неверно направленных усилий лежит тяжелым бременем на экономике), или предпочтет непроизводительное инвестирование; вывезет свой капитал за границу или найдет ему приложение в теневой экономике; либо, наконец, предастся проеданию капитала на яхты и шампанское. Вкладывать капитал из расчета 0,57 % годовых он не будет.
Помимо дестимулирующего влияния па инвестиции, высокие и прогрессивно возрастающие налоговые ставки сокращают объем предложения труда. «По мере роста налогов прогулов становится больше, готовность работать сверхурочно падает и люди меньше заботятся о повышении квалификации»45. Чем выше налоги, тем дешевле оказывается досуг. Кемп следующим образом иллюстрирует этот факт: «Первую часть года человек работает па себя. Только когда его доход достигает уровня, облагаемого налогом, он начинает работать на правительство. Чем больше он зарабатывает, тем больше он работает па правительство, пока растущие маргинальные ставки налогов не отвращают его от дальнейшей работы»46. Это так называемый «эффект замещения»: по мере роста издержек па труд люди работают меньше, замещая его досугом.
Эта зависимость между предложением труда и уровнем налогообложения описывается кривой Лаффера: до определенного уровня дохода налоговые отчисления не являются отрицательным стимулом. Однако существует граница, за которой! трудовые усилия не окупаются, ибо все большая часть дополнительного дохода изымается. При 100-процентпом налогообложении число работающих бесплатно равно нулю. Чем выше предельная маргинальная ставка, тем меньше число желающих дополнительно трудиться. Существовавшая в США налоговая ставка в 50 %, согласно Кемпу, достаточно
52
высока, чтобы играть для многих роль отрицательного стимула к дополнительному труду. Отсюда следовало, что с устранением налоговых антистимулов люди будут работать больше и налоги с новых доходов в той или иной степени возместят потери казны от сокращения налоговых ставок.
Эту логику экономисты предложения противопоставляют кейнсианскому «эффекту дохода», предполагающему, что у людей есть нормативное представление о должной величине дохода («фиксированная величина экономических притязаний», в терминологии профессора Массачусетского технологического института Л. Ту-роу), которого они пытаются достичь, не жалея усилий. Высокие налоги стимулируют большие затраты труда, так как люди стремятся сохранить желанный посленалоговый уровень дохода. Чем выше налогообложение, тем больше люди будут работать, чтобы получить намеченные доходы. И наоборот, чем меньше налогообложение, тем с меньшими усилиями они достигнут цели и прекратят дальнейшую работу. Логика, уподобляющая человека поведению подопытного животного в колесе, вращаемом моторчиком,— чем быстрее вертится колесо, тем быстрее приходится бежать, чтобы сохранить нормальное горизонтальное положение. Экономисты предложения оказываются, пожалуй, более реалистическими психологами, когда указывают на свойственную человеку рациональность, принуждающую его отказываться от невознаграждаемой деятельности.
Ставшие к 1980 году нередкими во время коллективных переговоров требования отказа от сверхурочных экономисты предложения объясняют бессмысленностью дополнительных заработков из-за высоких предельных налогов. Эти факты в социал-демократических кругах расцениваются иначе—как проявление социальной солидарности трудящихся, готовых отказаться от дополнительных заработков в пользу безработных. Такая интерпретация возможна. Однако широкое распространение в последние годы нелегального совместительства говорит в пользу «налогового» объяснения: граждане предпочитают иметь вторую — тайную, а потому не облагаемую налогами — работу.
Экономисты предложения пытаются доказать, что подпольная экономика — прямое порождение искажающего здоровую экономическую жизнь государственного
53
вмешательства, непомерно разросшейся системы налогообложения, действующего налогового законодательства, порождающих нелегальную занятость в формах тайного совместительства, распространившегося среди лучших мастеров своего дела, тайного паломничества, ремесленничества и т. д. По свидетельству одного из экспертов по теневой экономике Р. Грациа, «основными факторами спроса на нелегальную работу являются свобода от налоговых отчислений и отчислений по социальному страхованию»47. В отличие от нелегальных иммигрантов и безработных, для которых мотивом к нелегальному труду является чисто экономическая необходимость обеспечить себе средства к существованию, для большой группы совместителей это весьма выгодный способ повышения уровня жизни, дающий высокие, часто превышающие официальные, доходы.
Проведенное во Франции обследование неофициально работающих в строительстве показало, что при 40-часовой рабочей педеле они зарабатывали от 4300 до 12 000 франков, или в среднем 7000 франков в месяц, при среднем официальном заработке в 4500 франков 4S.
По итальянским данным, заработки па второй работе нс меньше, а зачастую больше, чем па основной, что объясняет, почему совместительство стало предпочтительнее сверхурочных. Точных данных о посленалоговых доходах официально запятых и доходах занятых неофициально пет, но есть много косвенных подтверждений тому, что нелегальная занятость, свободная от налогов, выгоднее.
По свидетельству другого эксперта по теневой экономике П. Гутмана, сдержанная оценка подпольного дохода американских граждан в 1979 году равна приблизительно 250 млрд, долл., что составляет чуть более 10 % официальной величины ВНП США. Более реалистичная оценка дает примерно 13—14 % объема производства США49. Проводившиеся исследования подпольной экономики выявили повсеместное распространение этого явления, имеющего в каждой стране свою национальную специфику, но обладающего и одной общей для всех стран чертой — это «четвертичный» сектор экономики, функционирующий вне сферы государственного законодательства, вне системы налогообложения, вне государственного регулирования. По утверждению специалистов, расширение в последнее десятиле
54
тие этой сферы является реакцией на рост государственного вмешательства в дела частного бизнеса.
В связи с разными социально-экономическими ситуациями и различиями в законодательстве это сложное явление включает неодинаковые и часто противоречивые вещи. Однако тенденция такова, что наряду с традиционными сферами незаконной экономики (наркотики, азартные игры, воровство, проституция и т. п.) возникла широкая сеть некриминалыюго подпольного бизнеса, в котором заняты квалифицированные рабочие, специалисты, иммигранты, безработные, молодежь, женщины, то есть широкий круг людей, по тем или иным причинам добровольно или вынужденно получающих свой доход в «четвертичном» секторе.
По оценкам Грациа, сделанным на основе обобщения обширной литературы, число занятых в подпольной экономике составляло в Италии в 1974 году — 2,2 млн. человек, в 1979 году — от 4 до 7 млн. человек, то есть от 10 до 35 % всей рабочей силы. В период 1979—1982 годов во Франции — от 800 до 1,5 млн. человек (от 3 до 6 % рабочей силы), в Бельгии—300 тыс. человек (15—20% рабочей силы), в ФРГ — от 2 до 3 млн. человек (8—12 %), в Швеции—750 тыс. человек (13—14 %), в Великобритании—2—3 млн. человек, в США — более 25 млп. человек, в Дании—И % рабочей силы, в Норвегии—40 %. По его же данным, в странах ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития) было 20 млп. безработных и 16 млн. человек, занятых в теневой экономике50.
Широкое распространение таких явлений, как бартерный рынок (прямой обмен товарами и услугами с целью избежания налогов); «уикендовские фирмы», созданные работниками управленческого аппарата и специализирующиеся па помощи средним предприятиям в организации производства и сбыта новых товаров в Японии; сеть семейных и полусемейных предприятий, официально сообщающих о 5—6 занятых, а в действительности предоставляющих работу 50—60 лицам (Италия, Испания); автономные ремесленные группы молодежи (в ФРГ ремесленная управа обнаружила, что в одном только районе 519 из 712 новых жилых домов были построены исключительно неофициальным трудом) и др., прямо свидетельствует о связи теневого бизнеса с налоговым законодательством. Уже в 1978 году в США было зафиксировано около 1000 бартерных коо
55
перативов, насчитывающих в каждом от 500 до 1000 человек. В Лос-Анджелесе еженедельник «Бартер» имеет более 100 тыс. подписчиков.
Прямым результатом роста «четвертичного» сектора являются потери государства от недополученных налогов, двойные доходы пе имеющих официального права или возможностей на работу слоев — пенсионеров, безработных, инвалидов, получающих государственные пособия. Такого рода потери оцениваются в последние годы, например, для ФРГ в 10 000 млн. марок, во Франции — в 10 000 млн. франков51. Для рынка труда результатом является двойная занятость одних и отсутствие рабочих мест для других.
Весьма популярна идея «радикального» решения проблемы — объявить войну подпольной экономике, перекрыть все возможные налоговые лазейки, усилить штрафы и наказания за подпольное предпринимательство, «вылавливать» нелегальных иммигрантов и прекратить расползание «четвертичного» сектора административными мерами. Обсуждение этой проблемы в парламентах и печати выявило необходимость громадного увеличения штата соответствующих инспекций, с тем чтобы сделать реальной борьбу с тайной занятостью. Профсоюзы сами пытаются бороться с совместительством под лозунгами типа «один человек — одно рабочее место». Изобличенные в совместительстве рискуют потерять основную работу, а пенсионеры и получатели пособий — лишиться их, будучи разоблаченными в под-полыюй занятости.
Экономисты предложения не одобряют таких решений и заявляют, что следует направить усилия на борьбу не с нелегальным предпринимательством, а с причинами, породившими это явление, что плохи не граждане и бизнесмены, совершающие «преступления», идя против «хороших» законов, а плохи законы, порождающие и провоцирующие широкую сеть правонарушений.
Парижская палата торговли и промышленности выразила мнение, что борьба с черной экономикой заключается в «приостановлении роста налогов и отчислений по социальному страхованию, упрощении административных формальностей»52. Такова же реакция большинства организаций предпринимателей: необходима либерализация иммиграционных законов и правил регулирования бизнеса, а также прекращение роста государственных расходов и, соответственно, налогов.
56
Противники государственного регламентирования указывают, что подпольная экономика позволяет личной инициативе обходить правительственные ограничения, обеспечивает для больших групп населения защиту от государственного вмешательства. В обществе подлинно свободного предпринимательства нет нужды в подпольной занятости, ее существование — реакция на диктат монополистических сил в экономике. Бороться с теневой экономикой чисто административными путями — значит расширять и укреплять стимулы, ее порождающие, вместо того чтобы положить конец разрушительной политике государственной бюрократии и монополистических сил, создающих не только стимулы подпольной экономике, по и благоприятное общественное мнение, оправдывающее такую практику»53.
Система прогрессивного налогообложения, задуманная как инструмент выравнивания доходов и достижения большей справедливости в распределении, оказалась своего рода ловушкой для профсоюзов, съедающей полученные ими в ходе коллективных переговоров надбавки к заработной плате. Поскольку налоги взимаются нс с реальных, а с номинальных денежных доходов, рабочие, по мере перехода в высшие разряды’ налоговой сетки, выплачивают налоги ио большей ставке, а инфляция «поглощает» львиную долю прироста заработной платы.
По данным Бюро цензов США, средний семейный доход за период 1969—1980 годов не увеличился. При этом в 1965 году семья из четырех человек со средними доходами платила федеральный палог по ставке 17 %, а в 1981 году — по ставке 24 %. Рост налогообложения па каждый дополнительно заработанный семьей доллар составил 41 %. Если к этому добавить взносы в систему социального страхования и налоги штатов, то уровень налогообложения окажется равным 40 %. Семья, доход которой был вдвое выше среднего, пережила почти удвоение федерального налогообложения — с 22 % в 1965 году до 43 % в 1981 году. Это резкое возрастание маргинальных налоговых ставок делало бессмысленной политику роста заработной платы со стороны профсоюзов. Дж. Кемп утверждал, что, если инфляция продолжится теми же темпами в 80-х годах, каждый окажется в группе платящих 50-процентные налоги. По его расчетам, семья из четырех человек в Нью-Йорке, находящаяся на грани бедности, с номи
57
нальным доходом в 6,5—7 тыс. долл., окажется в группе, выплачивающей 50-процентные налоги (считая федеральные, городские и налоги штата), примерно к 1989 году 54.
Десятилетие таксфляции (инфляция и растущие предельные налоги) унесло большую часть прироста индивидуального дохода, не оставив другого выхода для финансирования расширенного потребления, кроме кредита. Поскольку средства для уплаты процентов на кредит освобождались от налогообложения, обилие кредита было единственным способом защитить рост дохода и повысить свой жизненный уровень. Равным образом налоговая система поощряла долги в деловых операциях. В итоге «налоговая система породила нацию должников»55.
Как показали исследования, правительство почти ничего пс получает от ставок, превышающих 50 %, из-за искусного сокрытия доходов, чему способствуют 500 тыс. юристов, запятых в народном хозяйстве США. Укрывательство капитала от «конфискационных» налогов изымает из производства значительную часть ресурсов, служит экономически неэффективному и неоправданному распределению ресурсов.
Практика показала, что все попытки с помощью административных мер перекрывать налоговые лазейки успеха пс имели, а число богачей, пс платящих налоги, возрастало, и бремя правительственных расходов падало иа средние классы и бедняков, не имевших возможностей оплачивать услуги юристов, которые помогли бы им избавиться от налогов.
Помимо того что государство недополучает налоги с больших доходов, собственной рукой создавая налоговые лазейки, а налоговые антистимулы способствуют проеданию доходов и, следовательно, сокращению инвестиционной базы, оно, осуществляя программы стимулирования экономики за счет изъятых па эти цели налоговых средств, организует, как правило, трансферт капитала из более производительных отраслей в малопроизводительные, деморализуя этим производителей и снижая конкурентоспособность национальной экономики. Поощряя слабых и наказывая сильных, оно консервирует убыточность на одном полюсе и подрывает одновременно потенции роста на другом.
Действующая система перераспределения доходов уменьшает связи между усилиями и вознаграждениями,
58
сокращая стимулы к производству и порождая безработицу. Рост безработицы в последние десятилетия — плата за налоговую систему, которая стимулирует передвижение капитала из производительных отраслей в налоговые убежища.
Статистические трюки длительное время порождали видимость эффективности правительственных программ создания рабочих мест за счет бюджетного финансирования. «Безработица действительно скрывается, если бюджетные средства расходуются не по статье «выплаты безработным», а по статье «общественные работы». Но поддерживаемые налогами рабочие места, пе производящие конкурентоспособные товары и услуги, совсем пе то же самое, что порождающие налоги рабочие места»56.
Анализ действующих систем прогрессивного налогообложения и фискальной кейнсианской антициклической политики разового и выборочного налогового послабления при общей ориентированности на рост налогов как источник роста государственных доходов и устранения бюджетного дефицита, проделанный экономистами предложения, позволил им сделать следующие выводы:
— высокие и прогрессивно возрастающие маргинальные ставки налогов губительны для экономического роста и обладают инфляционным потенциалом; являются отрицательным стимулом для инвестирования, загоняют капитал в налоговые лазейки и порождают нелегальную занятость, со всеми вытекающими отсюда последствиями;
— инвестиционные фонды опустошаются налогами независимо от того, сбалансирован бюджет или нет; бюджетный дефицит определяется не объемом налоговых поступлений, а чрезмерными расходами, которые и порождают инфляцию;
— сокращение налоговых ставок стимулирует рост деловой активности и прибыльности, а потому и не является причиной сокращения поступлений в бюджет. Наоборот, объем поступлений в целом возрастает.
Тезис о том, что снижение налогов приведет не к сокращению, а к росту налоговых поступлений, основывался на убеждении, что богатые налогоплательщики высвободят средства из налоговых убежищ, куда их загнали высокие налоги, и подкреплялся двумя историческими прецедентами — налоговой реформой секрета
59
ря казначейства США Э. Меллона (1922—1925 гг.) и налоговой реформой Дж. Кеннеди (1964—1965 гг.).
В результате налоговой реформы Меллона максимальные маргинальные ставки подоходного налога были в три приема (в 1922, 1924 и 1925 гг.) сокращены с 73 до 25 %. При этом налоговые сборы с тех, чей доход превышал 500 тыс. долл., за период с 1921 по 1925 год более чем удвоились, а доля налогов, выплачиваемая теми, чей доход не превышал 20 тыс. долл., сократилась с 35 до менее 11 %. В 1925 году 44 % беднейших налогоплательщиков были освобождены от уплаты налога. При этом общие налоговые сборы возросли 57.
Такого же рода эффект был достигнут налоговой реформой Кеннеди, в ходе которой ставки налогов были сокращены с 20—91 % до 14—70 %. В течение двух лет налоги,л уплачиваемые миллионерами, выросли на 85 %. Доля налоговых сборов с лиц, имеющих более 100 тыс. долл, дохода, выросла с 5,1 до 7,6 %. Доля налогов, собираемых с имеющих менее 10 тыс. долл., сократилась с 48 до 40 %. При этом безработица уменьшилась с 6,7 до 3,8 %; использование мощностей возросло с 77,6 до 91,9%; федеральный дефицит сократился с 4,3 млрд, до 1,3 млрд, долл.; реальный ВНП рос в среднем на 5,2 % в год.
Фактическим результатом сокращения налогов было не расширение потребления, как это ожидали политики, а рост сбережений. (В 1964 г. прирост сбережений составил 74 % величины сокращения налогов, в 1965 и 1966 гг.— 72%, а в 1967 г.— 121%.) Одновременное возрастание уровня сбережений и рост доходов обеспечили инвестиционный бум: инвестиции с 3,5% (50-е — начало 60-х гг.) возросли до 7,3 %. Между 1949 и 1963 годами объем капитальных фондов увеличивался ежегодно на 3,8 %, после сокращения налогов — на 5,5 % до конца десятилетия. Резкий рост инвестиций не мог бы иметь место, если бы потребители пе отвлекли ресурсы от потребления, сберегая большую часть дополнительного дохода 58.
Теоретики и политики экономики предложения, пропагандируя законопроект Кемпа—Рота, требовавший равномерного сокращения налоговых ставок на 30 % для всех категорий налогоплательщиков, ссылались на сокращение налогов Кеннеди — Джонсона в 1963— 1964 годах как на модель фискальной политики в си
60
туации чрезмерной прогрессивности налогообложения. Они доказывали, что равномерное сокращение ставок подоходного налога является наиболее эффективной и политически приемлемой мерой, поскольку в конечном счете все произведенное проходит через каналы подоходного налога. «Равномерное сокращение поощряет и труд и капитал, и молодых и пожилых, крупные корпорации и еще не возникшие предприятия... При таком подходе пет предубеждения как против тех, кто производит для текущего потребления, так и против тех, кто производит для будущего потребления»59. «Никакая удачная налоговая политика не может концентрироваться только иа труде или только на капитале. Если бы налоги па капитал были нулевыми, а на труд—100-процентными, доходов па капитал не существовало бы, так как некому было бы управлять машинами. То же самое верно при 100-процентпых налогах па капитал и нулевых на труд: водители грузовиков были бы безработными, так как не существовало бы грузовиков. Сокращение корпоративных налогов не улучшит положения дел в экономике, если потенциальные покупатели товаров и ценных бумаг будут разорены и деморализованы высокими ставками подоходного налога»60.
С 1977 года сторонники экономики предложения во главе с конгрессменом-республиканцем Кемпом доказывали в конгрессе и сенате США, что сокращение предельных ставок налогообложения принесет экономике стимулы более высокого уровня сбережений, усиление капиталообразования, больший рост производительности труда, более быстрое увеличение заработной платы, расширение возможностей трудоустройства. Рост экономики увеличит налоговую базу, с одной стороны, и уменьшит необходимость в программах помощи малообеспеченным — с другой. «Когда маргинальные ставки налогообложения сокращаются, возрастают посленалоговое вознаграждение за труд и сбережения в облагаемой налогом форме. Люди переключаются на эти виды деятельности из досуга, потребления, налоговых убежищ и зарабатывания не облагаемого налогом дохода. Изменение стимулов вызывает рост рыночного предложения товаров и услуг»61.
На основании этой аргументации в 1977—1978 годах республиканцы боролись против намерения администрации стимулировать экономику путем возвращения
61
каждому налогоплательщику 50 долл., что в целом давало внушительную сумму в 5 млрд. долл. Они утверждали, что разовое сокращение налогов означает простой трансферт платежей и поощрение спроса и не может никак воздействовать на предложение, так как не создает стимулов для нового производства, но только лишь усиливает инфляционное давление. Высокий же уровень инфляции сам по себе делал предлагаемую меру стимулирования спроса экономически необоснованной. Автор «Аутентичного руководства по экономике предложения» И. Ванниски следующим образом сформулировал кредо теории: экономист предложения заинтересован «не в кармане потребителя», а в динамике прибыльности (эффективности) производителя и выступает за то, чтобы правительственное регулирование рынка вело к максимизации производства во времени62.
Производителем в модели предложения является пе предприятие, не компания, не национальная экономика, а индивидуум — индивидуальный капитал и индивидуальный труд, которые производят с целью потребления как нынешние товары и услуги, так и будущие. Именно он выступает движущей силой экономики. Исходя из этого, политические рекомендации сторонников теории предложения направлены па создание наилучших условий для предпринимательства как можно более широкому кругу людей. Суть подхода с точки зрения предложения — не в стимулировании накоплений и инвестиций (поскольку это косвенные показатели) и, соответственно, пе в фискальной политике ускоренных амортизационных списаний или налоговых кредитов на инвестиции, хотя эти меры и могут влиять па расширение производства, и, тем более, не в кейнсианских налоговых реформах, которые «переливали деньги в карманы бизнесменов, потому что считалось, что бизнесмены потратят деньги на машины, на средства производства». Это как раз те программы, которые «навязывались конгрессу... могущественными корпорациями. Это сокращение налогов, исходящее из старой идеи Ч. Вильсона: то, что хорошо для «Джеперал моторе», хорошо и для всей страны. Все «поощряющие бизнес» налоговые реформы предполагают, что если мы изымем ресурсы у людей, использующих их неэффективно, и предоставим их тем, кто потратит их эффективно, то мы получим большее благо для экономики. Это — элита-ристский подход к миру, идея «мудрого человека», вы
62
сасывающего накопления и ресурсы простых людей, чтобы взгромоздить их на большом столе в Нью-Йорке и разделить между крупнейшими корпорациями»63. И именно эта идея, с точки зрения Ванниски, доминировала в экономической политике послевоенных десятилетий и осталась в политике Тэтчер, которая привела в 1979 году консервативное правительство к власти под лозунгами экономики предложения, но на практике руководствовалась рецептами экономики спроса в ее кон-сервативно-кейпсианской интерпретации: налогообложение было урезано на инвестиции и увеличено на потребление. «Перед нами ситуация,— пишет Ванниски,— в которой деньги перекладываются в карманы элиты, предположительно тратящей их на предпринимательство. В модели предложения концепции «налогов на инвестиции» и «налогов на потребление» не существует. Каждый индивидуум производит для потребления — сейчас пли йогом. Облагать налогом потребление — значит облагать налогом производство»64.
Может показаться, что в теории предложения мы имеем дело с вариантом либерально-рыночной утопии, восхваляющей простоту и эффективность домонополистического капитализма, которые стали вовсе невозможны и даже как-то неуместны в утонченно-технологическом, компьютеризованном мире бюрократии. С таким суждением можно согласиться только отчасти, хотя, как мы увидим ниже, большинство рекомендаций экономистов и политиков предложения не были реализованы, да, пожалуй, и нс могли быть реализованы в силу как политических трудностей преодоления сопротивления мощных заинтересованных групп, так и потому, что реальность международной конкуренции, в которой участвуют монополистические союзы, располагающие разветвленной государственной поддержкой, наконец, сама предельно экономизированная реальность политической жизни, пропизаппость ее экономическими проблемами решительно препятствуют реализации простых и логичных решений, унаследованных теоретиками предложения от классиков буржуазной политэкономии. Вместе с тем политическая поддержка, полученная деятелями этого направления, свидетельствует, что они верно нащупали болевую точку современного государственно-монополистического капитализма — чрезмерную, до абсурда в экономическом плане доходящую склонность теоретиков и политиков кейнсианского (фиска-
63
листского) направления манипулировать общественными средствами с целью обеспечения популярности данной администрации, данному конгрессу, во имя чего — в драке за более жирный кусок общественного пирога в пользу каких-либо групп населения или промышленности — грубо попираются основы экономической разумности.
Экономисты предложения подняли проблему налогового обложения до уровня конкретных политических решений, заставив широкие круги политиков и экономистов вникнуть в их аргументацию и учесть ее при разработке эконометрических моделей и политических программ. Они внедрили понятие «отрицательного стимула» («запретительных налогов»). Они сумели убедить тех, от кого зависит проведение экономической политики, что тогдашняя система прогрессивного налогообложения и высокий уровень маргинальных ставок уже запретительны и оказывают разрушающее воздействие на экономическую и социальную жизнь.
ГЛАВА II
СТАГФЛЯЦИЯ И БЕЗРАБОТИЦА: КОНСЕРВАТИВНЫЙ ПОДХОД
ПОЛИТИКА СТИМУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА И ПОЛНОЙ ЗАНЯТОСТИ: КОНСЕРВАТИВНЫЙ ВЗГЛЯД
Включение политики экономического роста и обеспечения полной занятости в обязательный арсенал целей государетвенного регулирования экономики в послевоенные десятилетня было обусловлено стремлением избежать повторения социально-политических катастроф межвоениого периода, спровоцированных длительными спадами и ростом безработицы. В 1921 —1938 годах безработица в Великобритании составляла в среднем 14 %, достигая в отдельные годы 22 %. В США в 1933 году она превышала 25 %, в 1938 году составляла 19 %. В опубликованной в мае 1944 года военным правительством Великобритании «Белой книге»—«Полная занятость»- - заявлялось, что поддержание высокого и стабильного уровня занятости будет «основной целью Правптельства, которое, во избежание структурной безработицы, должно обеспечивать профессиональную и географическую мобильность рабочих, а во избежание циклпческой — поддерживать общие расходы па товары и услуги»1. Хотя при этом точный количественный критерий полной занятости нс был определен, эксперты полагали, что речь может идти о разумном уровне в 3—6 % (фактически за два послевоенных десятилетия объем безработицы не поднимался выше 2 %).
В 1946 году конгресс США принял закон о занятости, получивший название «Великая хартия» экономики. Он обязывал правительство «поощрять максимальную занятость, производство и покупательную способность» и таким образом создавать «возможности полезной занятости для всех желающих, могущих и стремящихся трудиться»2. В соответствии с законом был создан Совет экономических экспертов, который должен ежегодно отчитываться о положении дел и намечать пути достижения поставленных целей. В законе не был опреде-3—1554	65
лен целевой уровень безработицы, и Совет экономических экспертов в качестве ориентира предложил 4 %. Аналогичные акты, узаконившие проведение правительственной политики экономического роста и достижения полной занятости, с теми или иными вариациями и ориентирами допустимого уровня безработицы были приняты практически во всех странах развитого капитализма.
Получив на выборах 1945 года большинство голосов, английские лейбористы, в предвыборном манифесте, как обещали, провозгласили целью своей политики «создание социалистической республики Великобритании» и за период с 1945 по 1951 год пунктуально выполнили заявленную в манифесте законодательную программу (семь актов национализации, создание национальной службы здравоохранения, расширение системы социального обеспечения и т. д.)3. Популярность такой политики лейбористов оказалась столь велика, что консервативной партии пришлось радикально пересмотреть свою программу и отказаться от многих принципов, чтобы сделать реальным дальнейшее участие в политической борьбе. И консерваторы настолько успешно с этим справились, что уже па выборах 1951 года центральным лозунгом партии стало достижение полной занятости.
Политика предотвращения послевоенного дефляционного кризиса в странах-победителях (США, Великобритании, Канаде) и быстрейшего преодоления разрухи и устранения огромной послевоенной безработицы в капиталистических странах континентальной Европы действовала до конца 50-х годов и оказалась достаточно успешной. Методы фискального и кредитно-денежного стимулирования обеспечили быстрые темпы реконверсии промышленности и устойчивость роста в течение полутора десятилетий. Основными двигателями практически бескризисного экономического роста в эти 15лет были насыщение отложенного па время войны потребительского и инвестиционного спроса и внедрение новейших технологий, созданных в 1930—1945 годах и «созревших» для массового применения. Развитие радиоэлектроники, реактивной авиации, химии органического синтеза, громадный спрос на такие товары длительного пользования, как холодильники, телевизоры, автомобили, стиральные машипы и т. п., создавали надеж ную перспективу высокого потребительского спроса и
66
обеспечивали бесперебойный рост экономики. Задачи правительственного регулирования в такой ситуации решались сравнительно просто. Принятие решений о расширении фискального и кредитно-денежного стимулирования каких-либо отраслей за счет других не могло серьезно исказить общую тенденцию роста (объем стимулирования был ничтожно мал по сравнению с надежно предсказуемым рыночным спросом!), что отчасти и способствовало укреплению «плановой иллюзии». Тенденции и склонности рынков отождествлялись с достижениями стратегов регулирования.
Ситуация начала меняться в конце 50 —начале 60-х годов по мере исчерпания ресурсов беспрепятственного роста. «Социально ответственная» политика, главной целью которой до этого было обеспечение полной занятости, теперь поставила задачу ускорения экономического роста для повышения жизненного уровня беднейших слоев населения, достижения большего социального и экономического равенства, достаточного потребительского спроса. При этом практически достигнутое состояние полной занятости из желанной цели превратилось в основную угрозу срыва новых планов. Возникла перспектива столкновения роста с «потолком занятости», приостановки роста, кризиса и других нспла-нируемых, по ясно различимых последствий дефицита основного ресурса экономического развития — рабочей силы. В этой ситуации практически все правительства и все партии, как консервативные, так и социал-демократические, поставили задачу привлечения дополнительной рабочей силы с тем, чтобы избежать столкновения с «потолком занятости». Официальная статистика начала предоставлять отчеты о размерах дефицита рабочей силы. Правительственная политика в области занятости стала концентрироваться на вопросах выявления внутренних резервов рабочей силы среди женщин, молодежи, инвалидов, престарелых и налаживания каналов привлечения рабочей силы извне.
Так, в ежегодном конъюнктурном обзоре за 1961 год все шесть ведущих экономических институтов ФРГ главной причиной замедления темпов экономического роста объявили нехватку рабочей силы. В 1950 году уровень безработицы в стране достигал 7,8 %, в 1960— 1,3 %, в 1965 году—0,5 % ПРИ наличии 650 тыс. вакансий. В 1951 —1955 годах среднегодовой темп прироста промышленного производства составлял 8,5 %, в 1961—
3*	67
1965 годах—4,4 %. Начиная с 1960 года правительство развернуло активную деятельность по привлечению иностранной рабочей силы. В 1960 году было заключено соглашение с Грецией и Испанией, в 1961—с Турцией, в 1963— с Марокко, в 1964— с Португалией, в 1965—с Тунисом, в 1970 году —с Южной Кореей. Ранее такие соглашения существовали с Австрией (1951 г.) и Италией (1955 г.). В странах—поставщиках рабочей силы были организованы вербовочные комиссии. В результате в 1965 году на предприятиях ФРГ были заняты уже 1,1 млп. иностранных рабочих. Этот процесс быстро избирал силу, и уже в 1970 году число привлеченных иностранцев достигло 1,8 млп. человек, а в 1983 году—2,4 млп. человек (с учетом членов семей и неработающих было официально зарегистрировано 4,6 млп. постоянно проживающих иностранцев). Доля иностранных рабочих в общем числе запятых составляла 8,3 %4.
Этот процесс развернулся повсеместно. В странах «Общего рынка» был введен режим свободного перемещения рабочих, правительства стимулировали въезд иностранных рабочих. Большинство иммигрантов не имели пи образования, пи квалификации и использовались преимущественно па тяжелых, малопрестпжпых и низкооплачиваемых работах. Региональная политика, политика в области образования и профессиональной подготовки, а также программы стимулирования рождаемости были направлены па предотвращение дефицита рабочей силы. В национальном плане развития Великобритании 1965 года размер дефицита рабочей силы оценивался в 800 тыс. человек, половину из которого должна была устранить региональная политика, осуществлявшаяся лейбористским правительством с 1964 года и преследовавшая цели сохранения занятости в старых отраслях, создания новых рабочих мест для безработных и повышения уровня вовлеченности населения в деловую активность5. Нехватка рабочих рук в ближайшем и отдаленном будущем представлялась основной проблемой в области занятости, которую следовало решать сейчас, с тем чтобы не проиграть в ускоряющейся экономической гонке.
Приученные за два послевоенных десятилетия к экономической экспансии (среднегодовые темпы роста мировой капиталистической экономики в 50—60-е гг. более чем в 3 раза превосходили среднюю за предыду
68
щие 130 лет6) политики и экономисты строили свои прогнозы о будущем развитии на основе экстраполяции привычной ситуации роста на следующие десятилетия, планировали на 70-е, 80-е годы широкие программы по утилизации всех имеющихся внутренних резервов и привлечению дополнительной рабочей силы извне, ориентировались па необходимость решения проблемы качества занятости, связанной с системами образования, профессиональной подготовки, роста квалификации и т. д.
Благодаря регулируемому притоку иностранных рабочих и вовлечению в производство женщин и других категорий населения, традиционно отличавшихся низкой степенью трудовой активности, предложение рабочей силы в 60-е годы тянулось за уровнем спроса, создавая возможность ускоренного экономического роста.
В буме участвовали и развивающиеся страны, средние темпы роста которых в 60-е годы были даже выше, чем в развитых капиталистических странах, и составляли 5,6 % в год (в развитых—4,9 %). Динамика относительных цеп па сырьевые и промышленные товары была весьма благоприятна для развитых стран: цепы на сырье, нефть и продукты питания сокращались на протяжении всего послевоенного периода и достигли минимального уровня в 1964 году, после чего начали медленно расти. В силу стремительных темпов автомобилизации и химизации имело место вытеснение угля нефтью и газом, и в целом мировое потребление энергии в 50—60-х годах росло на 5,6% в год.
Первый сырьевой кризис обрушился в 1972 году — произошел взрывной рост цеп па зерно, затем в 1973 году разразился нефтяной кризис, положивший начало стремительному росту цен на нефть и другие сырьевые товары. В 1974—1975 годах капиталистическая экономика пережила первый со времен войны общий экономический кризис, во время которого все развитые промышленные страны, кроме ФРГ, страдали от двузначной инфляции, сменившийся вялым оживлением 1975— 1979 годов. В 1979 году второй нефтяной шок еще раз умножил цены па нефть, которые в конце 1980 года более чем в И раз превышали уровень 1973 года.
С 1974 года валютные балансы стран ОЭСР начали резко ухудшаться и, за исключением 1978 года, были отрицательными до конца десятилетия. Весной 1970 года ОЭСР спрогнозировала экономический рост в веду-
69
щих промышленных странах на текущее десятилетие. Взяв за 100 % объем национального дохода в 1970 году, к концу десятилетия его величина должна была составить в Японии 265 % (предполагаемый темп годового прироста 10,2%), во Франции—186 %	(6,3 %), в
Италии—177% (5,9 %), в США—164%	(5,1 %), в
ФРГ —162 %	(5,0 %) и в Великобритании—143 %
(3,6 %)• Ни в одной из стран, однако, достигнутые показатели не превысили 50 % прогнозных, а в Японии реальный рост составил только 7з предполагавшегося 7. Продовольственный, нефтяной и промышленный кризисы первой половины 70-х годов оказали общее стагнирующее воздействие на экономику капиталистического мира и положили начало росту массовой длительной безработицы, вплоть до сегодняшнего дня характеризующей ситуацию на рынке труда. Экзогенные шоки предложения ускорили созревание структурных проблем экономики, обострили и удлинили кризис.
Примерно с середины 60-х годов в экономике развитых капиталистических стран начали нарастать структурные проблемы, связанные с падением конкурентоспособности ряда традиционных отраслей добывающей и обрабатывающей промышленности, еще в недавнем прошлом составлявших основу экспорта. Ускорение темпов НТР, появление принципиально новых видов технологий, производств и товаров обусловливало перемещение спроса и средств в новые производства, обостряя конкуренцию между старыми и новыми отраслями. Выход па арену мировой торговли группы «новых индустриальных стран», сумевших выгодно использовать возможности, созданные в 60-е годы широким экспортом современных технологии и капитала, и наладить серийный выпуск высококачественных товаров обрабатывающей промышленности (обуви, текстиля, проката, машин, судов и т. д.), положил начало «расставанию» Западной Европы и США со своей традиционной промышленностью: каменноугольной, сталелитейной, текстильной, швейной, судостроительной, машиностроительной и др.
Падение конкурентоспособности этих отраслей заставило говорить о технологическом отставании и необходимости структурной перестройки экономики — ее обновлении и оздоровлении. Конкуренция со стороны развивающихся стран, настоятельно требующих своего места в структуре капиталистического разделения тру
70
да, и борьба за инвестиции со стороны новых отраслей поставили традиционные отрасли перед необходимостью либо радикальной модернизации, либо полного разорения. Оба пути означали разрушение рабочих мест. «Локальная» безработица среди рабочих этих отраслей, незаметно рассасывавшаяся в 60-х годах под влиянием общего высокого и неудовлетворенного спроса на рабочую силу (о чем свидетельствовало большое число вакансий), в 70-е годы стала постоянным явлением на рынках рабочей силы. Цельте группы традиционно мужских профессий — шахтеры, сталелитейщики, строительные рабочие, рабочие конвейерных линий, типографские рабочие, сборщики и др., составлявшие ядро сильных профсоюзов,— оказались за бортом: общественная потребность в их труде резко сократилась, а возможности альтернативной занятости для них оказались ограниченными.
Одной из причин роста объема и длительности безработицы было значительное увеличение предложения рабочей силы, обеспеченное, с одной стороны, выходом на рынки труда поколения послевоенного «бэбибума», а с другой — инерцией стимулированного программами 60-х годов роста доли экономически активного населения, главным образом женщин и иммигрантов (легальных и нелегальных).
Практически во всех странах рост численности женщин, занятых экономически полезной деятельностью, в 70-е годы намного превышал рост численности мужчин. За 10 лет число работающих женщин в Канаде увеличилось на 64 %, в США — на 44, в Австрии — на 39, в Дании — па 33, в Италии — на 27, в Бельгии — па 25, во Франции — на 19, в Великобритании — па 18, в Японии— на 8 %. Доля женщин в экономически активном населении выросла в Канаде и Нидерландах почти иа 7 °/о, в Швеции, Дании, Бельгии, США, Италии и Австралии более чем па 5 %. В 80-х годах феминизация рынка труда продолжалась.
К началу кризиса 1974—1975 годов удельный вес иностранных рабочих в самодеятельном населении Швеции равнялся 6 %, Австрии и Бельгии—7, ФРГ и Франции—9, Швейцарии—24 %8. Добиться успеха в ограничении притока иностранных рабочих оказалось намного сложнее, чем начать массовую иммиграцию рабочих рук.
Проблемы рынка труда второй половины 70— пер
71
вой половины 80-х годов были созданы и/или усилены сверхоптимистичной политикой форсирования экономического роста, проводившейся в послевоенный период практически всеми правительствами. Позицию тогдашних правительств хорошо иллюстрирует выдержка из Национального плана развития, составленного лейбористским правительством Г. Вильсопа: «Уровень активности в стране сейчас выше, чем в 1943 году, в момент наибольшей мобилизации человеческих ресурсов во второй мировой войне. Он также превышает уровень активности в США и один из самых высоких в Западной Европе. Но различия между уровнями активности по районам свидетельствуют о возможности дополнительного привлечения рабочей силы при условии равномерного распределения возможностей занятости. Во всех регионах есть лица, особенно среди пожилых людей и замужних женщин, которые могут быть пе зарегистрированы как безработные, по были бы рады найти работу»9.
Форсируя экономический рост и стимулируя расширение занятости, правительства рядом «социально необходимых», по экономически плохо продуманных, мероприятий уничтожали некоторые возможности традиционной занятости, буквально создавая проблемы безработицы и социальной неустроенности. Ярким примером такой политики служит законодательство о минимальной заработной плате. На практике размер безработицы, порождаемой законодательством о минимальной заработной плате, зависит от величины разрыва между рыночным уровнем заработной платы и ее «законной» величиной, а также от эластичности спроса и предложения рабочей силы при заработной плате, превышающей рыночный уровень. Общее правило таково, что спрос эластичен, если существуют подходящие заместители низкооплачиваемой рабочей силы. Например, в секторе услуг установление достаточно высокого («социально справедливого») минимума заработной платы приводит просто к изменению схем обслуживания. При этом основной заменой оказывается не другой труд (более квалифицированный и лучше оплачиваемый), по просто неоказание услуг — закусочные самообслуживания заменяют рестораны, мотели вытесняют отели и т. д. В промышленном секторе происходит вытеснение дешевого труда, в результате чего завод становится несколько грязнее, распределение това
72
ров и сообщений — медленнее. То есть результатом почти всегда оказывается лишь устранение возможностей занятости для некоторых групп населения. Кроме того, как известно, дешевый труд более легко заменяется капиталом. «Чем больше человеческого капитала воплощено в группе рабочих, тем менее заменимы члены этой группы капиталом: ...более квалифицированные работники... дополняются капиталом и... вытесняют менее квалифицированный труд»10. Таким образом, законодательное фиксирование минимума заработной платы создает стимулы для ускорения процесса автоматизации и быстрейшего освобождения от услуг неквалифицированного труда.
Сокращение спроса па малоквалифицированный труд и рост числа претендентов со стороны молодежи, женщин, иностранных рабочих и высвобожденных из старых отраслей резко обострили конкуренцию за рабочие места, не требующие высоких навыков и профессионализма, и оставили за бортом значительную часть столь желанных в 60-е годы рабочих рук. Именно эти группы в наибольшей степени поразила безработица 70— 80-х годов. В условиях пониженного спроса па рабочую силу отсутствие квалификации и трудового мастерства оказалось серьезным препятствием для трудоустройства.
Консервативная критика прежнего экономического курса поставила под сомнение как установку иа ускоренные темны роста, так и сам характер политики. Такие методы воздействия на совокупный спрос, как перераспределение доходов через налоговую систему (усиление налогового пресса па все слои населения); инфляционное (нс обеспеченное реальными сбережениями) кредитование (раскрепощенная инфляция); бюджетное стимулирование роста (бюджетный дефицит); промышленная политика поддержания конкурентоспособности убыточных отраслей; политика торгового протекционизма и политика полной занятости, направленные иа замораживание рабочих мест, были осуждены как демагогическое и опасное политиканство.
Попытка «прыгнуть выше себя» за счет искусственного стимулирования роста, внушенная «кейнсианским демоном», обернулась инфляцией, безработицей, кризисными потрясениями 70— начала 80-х годов и общим структурным кризисом, обнажившим перекос в системе распределения трудовых и материальных ресурсов. Под влиянием структурных потрясений были
73
предприняты попытки отказаться от ускоренных темпов роста (политика «нулевого роста», лозунги «качественного роста» и даже «отрицательного роста», подробно обсуждавшиеся в начале 70-х гг. под влиянием первого доклада Римского клуба и отброшенные под воздействием начавших лихорадить экономическую жизнь кризисных потрясений 70-х гг.); повернуть вспять потоки иностранных рабочих (свертывание программ привлечения, ужесточение правил иммиграции, стимулирование выезда с помощью денежных премий и выплат и т. д.); заморозить и растянуть процесс вымывания рабочих мест (премии тем, кто не увольняет персонал, запрет на увольнения, где это возможно, создание рабочих мест по типу «общественных работ» и т. д.); предотвратить перенос рабочих мест за границу и перелив капитала к источникам более дешевого сырья и рабочей силы (многочисленные акты протекционистской защиты) и другие акции. Эти меры были расценены консервативными идеологами как неадекватные и неэффективные.
Социал-демократическим правительствам были предъявлены обвинения в том, что проводившийся ими экономический курс не только не дал экономике здоровых стимулов роста, по усугубил стагнацию, безработицу, падение конкурентоспособности, оставив после себя хвост социально-экономических проблем, порожденных общим инфляционным топусом развития. Политика перераспределения доходов, имевшая в виду противоречивые цели стимулирования темпов роста и достижения полной занятости, вела к росту налогов и препятствовала тем самым созданию новых рабочих мест в перспективных отраслях.
Кризисы 1974—1975 и 1979—1980 годов с предельной остротой обнажили тупики государственной политики перераспределения. Ситуация длительной нестабильности выявила внутреннюю слабость системы кредитно-денежного регулирования и дефицитного финансирования экономического роста. Созданная в 50— 60-х годах, отличавшихся и без того высокими темпами роста, в 70-х годах, в период стагнации, когда в ней особенно нуждались, опа работать отказалась. Способности создавать условия «квазибума» оказались быстро исчерпанными. Механизмы противоциклической защиты, рассчитанные на нейтрализацию краткосрочных сбоев развития, не смогли аккумулировать длительного, односторонне направленного нарушения фупкциониро-
74
вания экономического механизма. Дефицитность бюджета и инфляционный уклон кредитно-денежной политики стали не временными и противоциклическими, а постоянными и проциклическими факторами динамики финансовых рынков. Разовые акты субсидирования убыточных отраслей превратились в постоянно действующую систему поддержания не имеющих будущего, но политически влиятельных и социально важных отраслей экономики.
Спровоцированные нефтяными шоками, кризисные сокращения производства потребовали существенного роста амортизирующих трансфертных расходов. Поскольку возможности увеличивать бюджетные поступления с помощью налогов к этому моменту были практически исчерпаны, эта задача была решена за счет сокращения общественных инвестиций. В то время как по логике стимулирования экономики за счет государственных расходов целенаправленные усилия по выходу из депрессии должны были бы выразиться в увеличении инвестиций, они сокращались. За период спада с 1973 по 1979 год правительственные инвестиции, например в Великобритании, уменьшились почти вдвое11. Более того, и в докризисный период, когда имел место значительный рост государственных расходов (по странам ОЭСР в целом за 1962—1975 гг. доля государственных расходов достигла 35 % ВНП, а в большинстве стран Западной Европы почти 50 %), объем государственных инвестиций падал.
Сокращение государственных инвестиций способствовало усилению и затягиванию структурного кризиса капиталистической экономики, ускорению процессов деиндустриализации, отмеченных во многих странах в 70-х годах. Кейпсиански ориентированных политиков из социал-демократического лагеря обвиняли в том, что своим намерением предотвратить рост безработицы, обусловленный технологической перестройкой промышленности и массовым внедрением средств автоматизации, неизбежно разрушающих рабочие места в традиционных отраслях промышленности, они, не решая проблемы занятости, замедляли темпы развития, тормозили и замораживали процесс структурной перестройки и внедрения новейших достижений НТР и тем самым ослабляли позиции национальной промышленности на внешнем и внутреннем рынках, сужали возможности создания новых рабочих мест. Те страны, ко
75
торые раньше других осознали необходимость структурной перестройки и осуществляли модернизацию экономики в русле новейших достижений НТР, оказались в прямом выигрыше. В странах же Западной Европы, находившихся в 70-х годах под влиянием идеологии перераспределения и социального реформирования, инициатива была упущена, процесс оказался искусственно заторможенным и сдвинутым во времени, свидетельством чего и являются вялость развития, усиливающееся отставание и отсутствие новых рабочих мест.
Стимулирование спроса во имя поддержания занятости эффекта не дало, так как финансирование велось за счет средств, изъятых из частной сферы прибыльного инвестирования в пользу «общественных работ», в государственные — менее рентабельные — отрасли и в некоммерческий сектор обслуживания. Возникшая таким путем занятость не создавалг! прибыли и с экономической точки зрения представляла собой чистое потребление. «Налоговые», «кредитные» и «бумажные» рабочие места порождали видимость занятости, которая исчезала, как только прекращались государственные субсидии. Это не были новые и полноценные рабочие места в прямом смысле этого слова.
Неверно было выбрано и направление усилий — стимулирование там, где и без пего осуществлялись бы инвестиции и расширялась бы занятость, и отсутствие стимулов там, где в них была острая нужда. Государственные инвестиционные программы стимулирования общего спроса (единовременные налоговые скидки, льготные кредиты, освобожденные от налогов капитальные вложения и т. д.) никак не влияли на «структурное ядро» безработицы, не поддающееся «лечению» с помощью общих мер.
Проводившиеся министерством труда Великобритании в 1961, 1964, 1973 и 1976 годах исследования характеристик безработицы выявили рост числа людей, никогда нс получавших профессиональную подготовку, утративших профессиональные навыки, по тем или иным причинам избегающих регулярной занятости, предпочитающих временные, не требующие высокого профессионализма, ответственности и усилии виды труда. С 1964 по 1976 год число таких людей увеличилось на 353 тыс. человек, или на 1,5 % общего числа запятых в 1976 году, составив 539 тыс. человек 12.
По данным С. Мойлена и Б. Дэвиса, большинство
76
мужчин, зарегистрировавшихся как безработные осенью 1978 года, были молоды и неженаты и претендовали, как правило, на полуквалифицированную или неквалифицированную работу с заработком, существенно ниже средпепационалыюго. Более того, значительная их часть имела недавний опыт безработицы (половина — в предыдущий год, а 3/4 — в один из предыдущих пяти лет)13. Это подтверждало выводы Дж. Криди и Р. Диснея, которые в начале 70-х годов обнаружили, что большую вероятность оказаться безработным имеют те, кто недавно уже пережил это состояние 14. Дальнейший анализ безработицы по социально-экономическим и возрастным группам, проделанный Дж. Штерном, показал, что расширение объема безработицы совершается в основном за счет неквалифицированных и часто меняющих работу15. К. Кларк и Л. Саммерс обнаружили, что в 1974 году в США только 2,4 % запятых не имели работы на протяжении 26 недель и более, но именно они составляли 41 % всех безработных, зарегистрированных в этом году 16.
Подсчитано, что при равном распределении шансов стать безработным каждый рабочий в среднем один раз в шесть лет должен остаться без работы. Таким образом, человека, работающего в течение 42 лет, то есть до пенсии, ожидают примерно семь периодов безработицы. По данным Д. Меткафа и С. Никела, 61 % исследованных рабочих в возрасте 55 лет и старше пи разу не испытывали состояния безработицы (примерно с 1923—1932 гг., т. к. данные были получены в 1973 г.). Это означает крайне неравномерное распределение безработицы по группам 17.
По имеющимся данным, в США в 1976 году 34 % лиц, переживших состояние безработицы, были безработными в течение этого года пе единожды (на эту группу приходится более половины объема безработицы этого года). Например, строительные рабочие, составлявшие только 6 % работающих, дали 18 % численности безработных, то есть каждый строитель оставался без работы по три раза в год 18.
Развертывание структурного кризиса в 70-х годах резко повысило требования к мобильности рабочей силы (и профессиональной, и географической) и выявило неадекватность «традиционных» критериев безработицы, сформировавшихся в иных экономических условиях, под давлением иных политических и социальных
77
задач. В 50—60-х годах форсирование экономического роста заставило принять меры для мобилизации рабочей силы, что чрезвычайно расширило круг лиц, имеющих право на пособие. Обострение проблем инфляции и структурной безработицы поставило задачи сокращения государственных расходов и стимулирования мобильности рабочей силы. Необходимость упорядочения бюджета нашла отражение в постановке вопроса о справедливости распределения фондов социального страхования, составляющих самую значительную и быстрорастущую часть бюджетных расходов. Такая постановка вопроса породила заметную политизацию подходов и поляризацию популярных точек зрения. Так, на фоне трехмиллиопной безработицы в Великобритании в 80-х годах левые лейбористы и профсоюзы заявляли, что цифры занижены и речь следует вести о помощи 4— 5 млн. безработных. Фактически они исходили из того, что пособие следует выплачивать каждому — недоучившимся школьникам, алкоголикам и наркоманам, не способным удержаться ни на одном рабочем месте, и т. п. Консерваторы считали, что пособия принадлежат в первую очередь тем, кто заслуживает помощи и имеет на нее моральное и юридическое право.
Консервативная критика касалась только структурного компонента безработицы, поскольку верили, что поглощенность общими мерами в период роста безработицы заводит правительство в стимулировании совокупного спроса слишком далеко и при этом действует негативно па уровень цен и динамику занятости. Дж. Вуд из института экономических проблем в работе 1982 года предложил использовать при выработке политических решений «стратегический показатель» как более надежный по сравнению с официальным показателем уровня безработицы. Будучи принятым, «стратегический показатель» включал бы только рабочих-мужчин в возрасте от 25 до 54 лет, не имевших работу в течение не менее шести месяцев. Если бы «стратегический показатель» Вуда был использован для измерения безработицы в Великобритании в 1982 году, официальная оценка сократилась бы с 2,75 млн. до 500 тыс. человек 19.
Проведенные исследования структуры безработицы показали сконцентрированность ее в определенных группах; добровольность для части из них временной занятости; факты отказа от существующих возможностей
78
приобретения профессии, а с ней и постоянной работы. Были обнаружены, помимо этого, большие группы людей, числившихся безработными, но занятых в подпольной экономике. Все это демонстрировало полную неадекватность применявшихся методов воздействия на рынок труда посредством программ стимулирования спроса.
На протяжении 60— начала 70-х годов, когда экономика большинства капиталистических стран пребывала еще в состоянии относительной сбалансированности, а большая часть скромной (по масштабам 70-х и 80-х гг.) безработицы затрагивала численно незначительные группы трудящихся, меры по общему стимулированию экономики ограничивали инвестиции в перспективные, обещающие расширение производства и занятости отрасли промышленности, вели к консервации устаревающих отраслей промышленности, созданию очагов перенакопления капитала и производственных мощностей. Эта политика способствовала многократному умножению обширной структурной безработицы конца 70 — начала 80-х годов в условиях развернувшейся технологической перестройки.
ПРОВАЛЫ ПОЛИТИКИ КОРПОРАТИВИЗАЦИИ
Это государственное сословие (профсоюзы.— Лет.) — настолько же действенное, настолько же многообещающее, столь же существенная часть созидания пашей национальной жизни, как любое историческое сословие. Влияние и власть несут с собой долг ответственности. Никогда это не иллюстрировалось лучше, чем в историческом решении конгресса тред-юнионов принять политику доходов, которая установит соотношение между планируемым ростом заработной платы и реальным ростом производительности труда.
Г. Вильсон
Настойчивость усилий по созданию общества благосостояния, основным инструментом которых был экспансионизм денежной политики, держалась на одном из центральных постулатов кейнсианства — денежная экспансия не может породить инфляцию до тех пор, пока сохраняется избыточность ресурсов. Политики использовали этот постулат как своего рода «правило левой
79
руки»— при наличии безработицы, превышающей некий разумно приемлемый минимум (для США в 50— 70-х гг. 4—5 %), можно накачивать деньги в экономику, добиваясь ускорения экономического роста и сокращения безработицы. И, наоборот, при небольшой безработице и ускорении роста цен необходимы меры по ограничению кредита и сокращению роста денежного предложения.
Поведение реальной экономики заставило задуматься над практической основательностью этого правила кейнсианской политики: уже в 50-х годах накачка денег в экономику нередко поощряла рост цен и заработной платы, но не занятости и производства. Политически приемлемой и популярной реакцией на это прагматическое несовершенство теории оказалось внедрение в практику политической и экономической жизни механизма согласованных действий. Политика доходов, направленная на ограничение цен и заработной платы, в качестве основного критерия рассматривала производительность труда — средний по народному хозяйству рост цеп и заработной платы по должен превышать среднего роста производительности труда. Эта общая формула пеипфляциошюго роста могла бы работать, если бы производительность труда изменялась во всех отраслях одинаково.
Правительства рассчитывали, что институт согласованных действий сделает механизм заключения тарифных соглашений управляемым и контролируемым, позволит ограничить рост заработной платы и цен, поставив действия профсоюзов и союзов предпринимателей под контроль. Анализируя достигнутые результаты на примере Великобритании, С. Бир писал: «На этом пути правительства многократно умножили синдикалистскую власть групп производителей по отношению к тому, чем она была в либеральной экономике, и в конечном счете не обрели, а утратили власть, оказавшись не в состоянии контролировать деятельность наиболее могущественных корпораций — профсоюзов»20.
Демократические правительства, по утверждению Хайека, способствовали укоренению корпоративной организации экономики, но оказались не в состоянии сопротивляться давлению организованных сил и всякий раз, понимая губительность инфляции, шли на поводу требований и прибегали к помощи печатного станка для их удовлетворения.
80
Корпоративизация отношений, одним из элементов которой стал механизм согласованных действий, лишила экономику возможности гибкого приспособления и саморегулирования. Логическим завершением практики согласованных действий стало индексирование роста заработной платы в соответствии с ростом цен, то есть «узаконенная» инфляция. С расширением масштабов макроэкономического регулирования многократно увеличилась роль государства, за которым была признана почти универсальная ответственность за состояние дел в экономике. Результатом оказалась экономизация политической жизни и политизация экономических решений.
Изменилась и роль профсоюзов, ставших мощной политической силой современных демократических обществ. Участие через систему согласованных действий в управлении экономикой на макроуровне сделало профсоюзы наравне с предпринимателями и правительством ответственными за инфляцию, безработицу, рост государственной задолженности, технологическое отставание и структурные диспропорции в экономике. К профсоюзам стал предъявляться счет как к институту власти, монополизировавшему мощный инструмент управления— заработную плату — и использовавшему его в узкокорпоративпых целях как фактор давления на правительства. Участие в трехсторонних соглашениях усилило могущество профсоюзов, обеспечив им возможность открыто диктовать свои условия и добиваться высокой заработной платы, но одновременно ослабило их позиции в обществе.
Болес высокий рост заработной платы в отраслях, где особенно сильны профсоюзы, стал расцениваться как акт социальной несправедливости. Встал вопрос о том, что распределение заработной платы определяется не рыночными законами экономической эффективности, а возможностями отдельных профсоюзов шантажировать общество, угрожая нормальной жизнедеятельности страны. В результате обострившейся конкуренции между отдельными профсоюзами в выигрыше оказывались самые мощные, контролирующие наиболее уязвимые участки национальной экономики. Возникла ситуация, когда и труд и капитал требовали от правительств новых субсидий, программ защиты рабочих мест и протекционистских мер.
В середине 60-х годов почасовая оплата труда в ав
81
томобильной промышленности США была примерно на 20 % выше средней по обрабатывающей промышленности. К 1978 году этот разрыв увеличился до 50 % с соответствующим ему ростом цен и потерей конкурентоспособности. В 1979 году, уже перед лицом растущих процентных ставок, второй за пятилетие рецессии и растущей конкуренции со стороны японских и западноевропейских фирм, предприниматели пошли на рост заработной платы, и разрыв в оплате труда увеличился до 60 %. В Японии автомобильные компании платили своим рабочим только на 25 % больше, чем в среднем по промышленности.
Предприниматели перед угрозой забастовок предоставляли своим юпионизированпым рабочим большие приросты заработной платы, чем в отраслях, где позиции профсоюзов слабы. В результате даже в период кризиса 1980—1981 годов, когда объем производства в автомобильной промышленности резко сократился, а убытки составили в 1980 году 3,8 млрд, долл., а в 1981 году — 0,6 млрд., заработная плата продолжала расти.
Такое же положение было характерно и для других отраслей, охваченных кризисом. Рассматривая эту ситуацию как крайне тревожную, «Бизнес уик» писал: «Наиболее разительными примерами служат такие отрасли промышленности, как горнорудная, черпая металлургия, алюминиевая и медеплавильная, показатели роста заработной платы в которых продолжают оставаться одними из самых высоких, а рынки — самыми слабыми... Замедление производственных темпов и более высокая заработная плата подталкивают вверх издержки иа рабочую силу в единице продукции»21. Рост цен и заработной платы привел к потере рынков и появлению тысяч безработных, па защиту которых и встали предприниматели и профсоюзы в 80-е годы, требуя от правительства принятия программ стимулирования занятости и протекционистских мер против Японии и других стран. Но, как еще в 40-х годах писал Саймонс из Чикагского университета, «никакое фискальное и денежное стимулирование не даст адекватного воздействия на занятость или инвестиции, если занимающие стратегические позиции профсоюзы и монопольные производители переведут улучшение спроса в рост цен и зарплаты, а не в рост занятости и производства, либо увеличат цены, когда улучшенная технология сущест-
82
вепно сокращает затраты. Конфликт между интересами таких групп и обществом может быть разрешен либо дисциплиной эффективной конкуренции, либо принуждением внешней власти»22.
В 70-х годах почти повсеместно правительства оказались не на высоте: своим участием в трехсторонних соглашениях, покровительством и финансовым обеспечением требований они блокировали конкуренцию и усугубляли будущий конфликт.
В 1947—1965 годах средний почасовой заработок в частном секторе США возрастал на 5,1 % в год, а производительность труда — на 3,2 % в год; в 1965—1976 годах средний почасовой заработок увеличивался на 7,6 % в год, а производительность труда — на 1,9 %, в 1976—1979 годах — па 8,6 % и па 0,5 % соответственно. В 1980 году прирост производительности труда был отрицательным. Этому соответствовал рост стоимости рабочей силы в единице продукции: в 1947—1965 годах — на 1,8 %; в 1965—1976 --па 5,6; в 1976—1979 годах — на 8,1 %. Процесс удорожания труда развивался параллельно инфляции, а с 1965 года и опережал ее. В период 1947—1965 годов средине темпы инфляции составляли 2,3%; в 1965—1976—5,5; в 1976—1979 годах—7,4%. При общем среднегодовом росте цен за период с 1961 по 1982 год па 5,4 % и росте цеп па потребительские товары па 5,7 % среднегодовой рост почасовой заработной платы составлял 6,3 %. При этом средний показатель безработицы повышался в течение всего периода23.
Если соотнести показатели роста производительности труда за длительный промежуток времени (20 лет) с ростом реальной заработной платы по всем странам «Общего рынка», то окажется, что критическим положение стало в период 1973—1975 годов, когда ВНП сократился па 0,3 % по сравнению с периодом 1967— 1973 годов, производительность труда (ВНП в расчете на одного занятого) выросла на 0,7 %, а реальная заработная плата увеличилась на 5,2 %. В 1960—1973 годах рост реальной заработной платы был «законным» (при увеличении производительности труда на 4,7 % в 1967—1973 гг. ее рост составлял 4,6 %). В последующие периоды рост заработной платы начал опережать рост производительности труда: в 1975—1979 годах при увеличении производительности труда на 3,1 % реальная заработная плата выросла на 3,5 %, в 1979—
83
1981 годах производительность труда выросла на 0,9 %, а реальная заработная плата — на 2,7 %24.
Консерваторы утверждают, что именно борьба за рост заработной платы при попустительстве правительств свела на нет политику расширения спроса, направив стимулирующий эффект не на расширение занятости, а на рост цен. В худшем положении оказались страны, в которых рост заработной платы и фискальная политика привели к большему сокращению прибылен, ограничив возможности расширения производства и создания новых рабочих мест.
Норма прибыли в Западной Европе на протяжении 20 лет с 1960 по 1979 год была значительно ниже, чем в США и Японии (см. табл. 1). При этом почасовая
Т а б л и ц а 1
Норма прибыли на постоянный капитал (%)
Ci па на	1900— 1973 I г.	1974 - 1979 гг.
Япония	35,6	21,1
США	29,1	20,6
Франция	20,3	14,4
11талия	16,6	15,4
ФРГ	21,9	16,0
Великобритания	12,7	5,0
Страны «Общего рынка»	18,7	13,4
ИСТОЧНИК: Emerson М. (cd. by). Europes Stagflation.—Oxford, 1984. -P. 203.
заработная плата в США еще в 1970 году была самой высокой, а в Японии — самой низкой (см. табл. 2).
Во второй половине 70-х годов норма прибыли значительно снизилась во всех странах: в Японии, в США и в Западной Европе, по особенно резко (в 2,5 раза) в Великобритании. Столь же существенно во всех странах повысилась заработная плата. В 1970 году заработная плата в странах Западной Европы составляла примерно половину уровня США. Девальвация доллара в начале 70-х годов устранила значительную часть разницы, и в 1974 году заработная плата в ФРГ, Бельгии и Нидерландах примерно сравнялась с
84
заработной платой в США. В 1980 году, когда курс доллара достиг нижней отметки, заработная плата в ФРГ оказалась почти на 30 % выше, чем в США, а в остальных странах примерно сравнялась с уровнем США. С учетом отчислений в систему социального страхования оплата труда в США стала даже несколько отставать от расходов на оплату труда в странах Западной Европы. Это понизило конкурентоспособность западноевропейской промышленности на международных рынках.
Т а б л и ц а 2
Почасовые ставки заработной платы в обрабатывающей промышленности (долл. США)
Страна	1970 г.	1974 г.	1980 г.	1981 г.
США	4,3	5,4	10,0	П,1
ФРГ	2,6	5,6	12,9	Н,1
Нидерланды	2,2	5,4	11,7	10,4
Бельгия	2,2	5,2	13,4	11,6
Италия	1,9	3,6	9,6	8,5
Франция	1,8	3,6	9,6	8,8
Великобритаиия	1,6	2,9	7,3	7,1
Яиония	1,1	2,4	6,8	7,2
Страны «Общего рынка»	2,1	4,3	10,5	9,3
ИСТОЧНИК: Emerson М. (cd. by). Op. cit.- P. 204.
Практика индексирования доходов закрепила общий инфляционный тонус экономического роста, потенциал которого подрывался низким уровнем сбережений и вялой инвестиционной деятельностью. Единственной страной, в которой наблюдался высокий неинфляционный рост заработной платы (почти в 7 раз за 11 лет), не подорвавший основ конкурентоспособности, была Япония. Уровень заработной платы в Японии почти сравнялся за этот период с западноевропейским, но не подорвал конкурентоспособности японской промышленности, а превратился в фактор реального роста благосостояния. Преимущество японской модели роста во многом связано с реализацией принципа гибкости заработной платы.
85
Проведенное министерством труда Японии исследование показало следующий немаловажный факт. В 1972 году для 40 % компаний главным фактором повышения заработной платы была прибыльность, в зависимости от которой рабочие получали премиальные, составляющие примерно 74 зарплаты. В 1979 году удельный вес таких компаний вырос до 65 %. В то же время доля компаний, в которых основным фактором было следование «тенденциям роста», сократилась с 29 до 18 %, а компаний, устанавливающих рост заработной платы в соответствии с ростом стоимости жизни,— с 11 до 7 %25. И промышленность, и профсоюзы хорошо усвоили уроки двузначной инфляции середины 70-х годов.
По мнению директора Группы макроэкономического анализа и политики при Комиссии европейских сообществ (КЕС) М. Эмерсона, именно различия в пропорции заработная плата — прибыль, а также большая по сравнению с другими странами гибкость заработной платы определяют успешность политики США и Японии в области занятости 26. С начала 60-х годов темпы создания новых рабочих мест в США и Японии были существенно выше, чем в Западной Европе. В США занятость выросла па 40 %, в Японии — на 30, странах «Общего рынка»—па 2 %. За 1975—1980 годы занятость в США увеличилась на 15 %, а в Западной Европе— па 0,5 %. Поскольку рост валового внутреннего продукта (ВВП) был сопоставим—18 и 16 % соответственно, США столкнулись с проблемой медленного роста производительности труда (4 % по сравнению с 13 % в странах «Общего рынка» и 16 % в Японии), а страны Западной Европы — с проблемой безработицы.
В Японии, в которой естественный прирост предложения рабочей силы сопровождался ростом производительности труда и соответствующим ему ростом заработной платы, быстрые темпы создания новых рабочих мест были обеспечены достаточным уровнем инвестиций, высоким уровнем накопления и прибылей. Ни американских проблем низкой производительности труда, пи западноевропейских проблем массовой безработицы в Японии не было. Более того, Япония сохраняла лидерство по уровню инвестиций: в 1970 году в странах Западной Европы инвестиции составляли 24 % ВНП, в США— 18, а в Японии—35 %. Спустя 10 лет, в 1980 году,—21,5 %, 18 и 32 % соответственно. И хотя
86
при общей для всех стран тенденции сокращения инвестиций в 70-е годы они несколько уменьшились и в Японии, их доля в ВНП была существенно выше, чем в Западной Европе и США.
С 1970 по 1985 год в странах «Общего рынка» инвестиции шли не на создание новых рабочих мест, а на замещение ручного труда машинным. Только этим можно объяснить то, что за этот период практически не произошло увеличения рабочих мест. Инвестиции в трудосберегающее оборудование, которые должны были за счет роста производительности труда и конкурентоспособности привести к расширению производства и росту рабочих мест, ничего не дали. Рост заработной платы перекрывал эффект от вложений капитала в трудосберегающее оборудование и привел к росту расходов на труд в единице продукции. Налоговое давление, нараставшее параллельно с ростом безработицы, сокращало прибыли и стимулировало перенос производства за границу, в зоны более дешевого труда и менее сильных профсоюзов, что порождало нарастание требований в пользу протекционистской защиты рабочих мест. Этот процесс не только не способствовал дальнейшей интеграции стран Сообщества, но, напротив, поощрял дезинтеграцию. Особенно сильно это отразилось на политических лозунгах лейбористской партии Великобритании, а также других левых партий, что ослабило их влияние, паложив па политические программы оттенок провинциальной замкнутости и бесперспективности.
В США политика сдерживания роста цеп и заработной платы была введена в 1962 году правительством Кеннеди. Ориентиром для роста заработной платы служил рост производительности труда на 3,2 %. Хотя первоначально эти ориентиры трактовались как добровольные, уже в конце 1962 года конфликт между правительством и сталеплавильной промышленностью, вынудивший последнюю отказаться от роста цен, поставил под сомнение реальность проведения такой политики па добровольной основе. К 1966 году программа перестала функционировать и была возрождена администрацией Р. Никсона в 1971 году в ходе реализации второй фазы антиинфляционной программы, после краткосрочного замораживания цеп и заработной платы в первой фазе.
При Никсоне ориентиры роста цен и заработной платы стали официально обязательными. За движени
87
ем цен наблюдала Комиссия цен, а за заработной платой— Совет по заработной плате. Предел роста заработной платы был установлен в размере 5,5 % из расчета, что цены вырастут не более, чем на 2,5 %, а рост производительности труда составит 3 %. «Поскольку цены выросли только на 3,3 % в 1972 году по сравнению с 5 % в 1971 году, казалось, что механизм работает... Но предвыборная экспансионистская экономическая политика Никсона вкупе с резким ростом цен на продовольствие в 1973 году... подорвали политику ориентирования»27. Несколько сотрудников Комиссии цен оказались не в состоянии справиться с гигантским потоком заявлений о пересмотре цен и заработной платы в связи с изменениями конъюнктурных, технических, финансовых и прочих обстоятельств. Тот факт, что отмена регулирования сопровождалась внушительной инфляцией, показал приемлемость таких мер лишь в качестве экстренной и краткосрочной переходной политики. Как постоянный механизм, корректирующий действие политики доходов, контроль цен и заработной платы оказался делом неэффективным и разрушительным.
Следующая попытка сдерживания роста цеп и заработной платы была предпринята Дж. Картером в 1979 году. Было предложено ограничить рост заработной платы 7 %, из оценки предполагаемого роста цеп в 6 % и производительности труда в 1 %. Если целью правительства Кеннеди было достижение пулевого темпа инфляции, а программа Никсона исходила из роста цен в размере 2,5 %, то картеровская программа была направлена не на ликвидацию инфляции, а лишь па ее ограничение довольно высоким уровнем в 6 %. Программа Картера представляла собой основанную на налогах политику доходов, теоретическая схема которой была сконструирована А. Океном 2S. Устанавливая ориентиры роста заработной платы на уровне 7 %, программа предусматривала сокращение налогов пропорционально превышению действительного роста цен над предусмотренными планом 6 %—вплоть до 9 %. Профсоюзы выступили против плана Картера, поскольку считали, что могут получить больше. Некоторые опасались, что рост цен превысит максимально предусмотренные 9%.
В то время как в США попытки проводить политику доходов были спорадическими и, в сущности, краткосрочными, в Великобритании такая политика осущест
88
влялась непрерывно с 1965 по 1979 год. В период 1965—1970 годов лейбористское правительство пыталось совместить борьбу с инфляцией с мерами по выравниванию доходов и помощи отдельным отраслям. Целью было общее ограничение темпов роста доходов, за исключением предприятий и групп с более высокими темпами роста производительности труда, предприятий, страдающих от дефицита рабочей силы, а также низкооплачиваемых работников.
Политику доходов осуществлял Национальный совет по цепам и заработной плате. В течение 70-х годов было реализовано два подхода. Первый, копировавший до известной степени американскую модель ориентиров, проводился консервативным правительством Э. Хита в 1972—1974 годах. Это было принудительное регулирование цен и заработной платы, начавшееся с короткого периода их замораживания. Эта политика и правительство Хита были сброшены мощной забастовкой горняков 1973—1974 годов, закончившейся полной победой бастующих: вместо предложенных правительством 8 % заработная плата была повышена на 27 %. А. Скар-гилл, возглавлявший в 1974 году профсоюз шахтеров в Йоркшире, в интервью (1975 г.) заявил: «Самая большая ошибка — предположение, что битва за зарплату не является политическим сражением... Мы считаем, что участвовали в классовой войне... Мы воевали с правительством... Мы должны были объявить ему войну, и единственный способ сделать это—атаковать уязвимые точки. Это были: электростанции, коксовые и угольные склады, источники снабжения... Профсоюз горняков был пе против распределения угля. Мы были только против распределения угля для нужд промышленности, потому что хотели парализовать национальную экономику. Вот так все просто»29.
Еще одна попытка регулирования цен и заработной платы была предпринята правительством лейбористов в рамках политики социального контракта. Этот вариант добровольной политики самоограничения профсоюзов просуществовал три года, но на четвертый профсоюзы не согласились со слишком низкой нормой роста заработной платы, предложенной правительством (5%). Правительство было сметено волной забастовок 1979 года. При этом уровень инфляции в Великобритании достиг 18 %. Последовательные попытки правительств Э. Хита, Г. Вильсона и Дж. Каллагэна обуз
89
дать рост цен и заработной платы оказались безуспешными. Одна из главных причин этого — усиление воинственности профсоюзов, их стремление «парализовать национальную экономику».
Нарастание борьбы за рост заработной платы подчинялось тем же законам группового соперничества, которые действовали в борьбе за государственные субсидии и льготы. В разгар забастовочной борьбы 1979 года обозреватель газеты «Обсервер» Р. Тэйлор следующим образом оцепил происходящее: «Рабочие хотят посредством разрозненных и локализованных действий удержать свои позиции относительно рабочих других профессий и отраслей, стремясь самое большее к тому, чтобы немного опередить тех, чью заработную плату они традиционно сопоставляли со своей»30.
Хотя расходы на оплату труда в Великобритании в 1985 году были меньше, чем в большинстве других развитых капиталистических стран (на 20 % меньше, чем во Франции; па 60 %—чем в ФРГ; более чем па 100 % меньше, чем в США), производительность труда оставалась также самой низкой (па 50 % меньше, чем во Франции и в ФРГ; в два с лишним раза меньше, чем в Японии и в США). В результате даже сравнительно невысокий уровень расходов па оплату труда оказывался непомерно большим и опасным для страны, конкурентоспособность продукции которой па внешнем рынке падала.
В 1953 году в Великобритании размер ВНП на душу населения в 3,5 раза превосходил уровень ФРГ. В 1975 году ВНП в ФРГ уже в 1,5 раза превышал показатель Великобритании. Соответственно и оплата труда рабочих в ФРГ была в 1,5 раза выше. За период с 1948 по 1975 год доля Великобритании в мировом капиталистическом экспорте сократилась с 11,5 до 5,0 %, а доля ФРГ за тот же период выросла с 1,4 до 10,3 %31.
С 1974 по 1984 год объем производства в обрабатывающей промышленности Великобритании уменьшился на 4,3 %, в Японии — вырос па 61, в США — на 42, в ФРГ — на 16 и в Италии — на 22 %. С 1978 по 1984 год число рабочих мест в обрабатывающей промышленности Великобритании сократилось на 1,7 млн., проникновение импортных товаров па внутренний рынок увеличилось на — с 26% внутреннего рынка до 32%; 7б производственных мощностей в обрабатывающей промышленности была ликвидирована. Этот упа
90
док в равной мере затронул как традиционные, так и новые отрасли промышленности32. Согласно официальным оценкам, если бы в 1982 году британские производители сохранили ту же долю внутреннего рынка, что и в 1970 году, 1,5 млн. из 3,25 млн. безработных имели бы работу33.
Некоторые проблемы британской промышленности и деиндустриализации Великобритании видны на примере автомобильной промышленности, для которой большая часть послевоенного периода была временем непрерывного упадка, ускорившегося во второй половине 70-х годов. В 1974 году в Великобритании было произведено 1,5 млн. автомобилей, в 1980 году — 0,99 млн. При этом 56,7 % внутреннего рынка было захвачено импортными моделями. В результате занятость в основных автомобильных компаниях резко сократилась. В 1971 году в автомобилестроении работали 304 тыс. человек, в 1981 году—196 тыс. человек. За этот же период относительный заработок мужчин, работающих в отрасли, составлявший 126 % среднего по промышленности, упал до 99 %. Причина — падение производительности труда и качества продукции.
В 1955 году по уровню производительности труда автомобилестроительная промышленность Великобритании занимала первое место в Западной Европе, а в 1973 году — последнее. Причем за период 1965— 1973 годов этот показатель ухудшился не только относительно, ио и абсолютно. В 1965 году па одного занятого в год производилось 5,8 автомобиля, а в 1973 году—5,1 автомобиля. Британские заводы использовали иа 50—70 % больше ремонтного персонала, чем в других странах «Общего рынка», потеряли из-за неисправностей оборудования вдвое больше часов. Одна из основных причин такого бедственного положения — постоянная напряженность отношений между профсоюзами и администрацией, что проявлялось в росте количества забастовок.
Падение конкурентоспособности британской промышленности, ее технологическое отставание и общий упадок были очевидны уже в середине 60-х годов, когда другие страны еще процветали. На протяжении последующего периода все правительства были полны решимости выправить положение и вернуть стране ее былую экономическую мощь. Однако все попытки ликвидировать отсталость и убыточность заканчивались рос
91
том субсидий в теряющие конкурентоспособность национализированные отрасли промышленности. Субсидии сталеплавильной и угольной промышленности, железным дорогам поглотили в 1984—1985 годах 4 млрд, ф. ст. по сравнению с 1,8 млрд, в 1979—1980 годах и 609 млн. десятью годами раньше34. К середине 80-х годов субсидии шахтам достигли катастрофических размеров—2 млн. ф. ст. в день35. И именно в отраслях национализированной промышленности и коммунального обслуживания Великобритании в последние 20 лет концентрировались основные очаги забастовочной активности. В 1970—1975 годах среднее число потерянных в забастовках рабочих дней на 1 тыс. запятых было наибольшим в уголыюй промышленности, в судостроении (4200 дней), в моторостроении и тракторостроении (<3500 и 3200 дней), в то время как среднее значение для всей промышленности Великобритании равнялось 300, а в 98 % фирм обрабатывающей промышленности забастовок вовсе не было. На угольную, автомобильную, судостроительную и сталеплавильную промышленность приходилась 7з всех дней, потерянных в забастовках, хотя в этих отраслях работало менее 6 % всех запятых.
В 1970—1978 годах 20 % всех рабочих дней, потерянных промышленностью из-за забастовок, пришлось на автомобилестроение, а ведь в этой отрасли было занято всего около 1 % рабочей силы. Даже горнодобывающая промышленность при сопоставимом числе занятых, несмотря па две общенациональные забастовки 1972 и 1974 годов, дала только 11,5 % потерянных дней. Стачки были причиной 75 % потерь продукции, больше чем поломки оборудования (5 %) и неэффективность производства (15%). При этом до половины времени менеджеров поглощали проблемы отношений с персоналом (5—10 % в ФРГ и Бельгии). Конфликты между администрацией и производственным персоналом вели к сокращению производительности труда, уровня прибылей, низким инвестициям и дальнейшему росту социальной напряженности 36.
С начала 70-х годов затраты на оплату труда в единице продукции в национализированных отраслях при нулевой совокупной прибыли росли быстрее, чем в среднем по стране (в угольной промышленности — на 21 % быстрее, в газовой — на 38%), без соответствующего роста производительности труда.
92
Уже в 60-х годах опросы общественного мнения показали рост недовольства забастовками. По мере того как волны забастовочной активности парализовывали общественную жизнь страны — бастовали муниципальные рабочие, мусорщики, работники больниц, учителя, пожарные и т. п., отношение населения к забастовщикам и профсоюзам в целом становилось все более враждебным. Заработная плата росла, вслед за ней росли и цены, и общественное мнение резко сдвинулось к консерваторам, которые были возвращены к власти общими выборами 3 мая 1979 г.
Почти 20-летний опыт реализации политики доходов в разных капиталистических странах показал, что непременным ее следствием является уменьшение гибкости цен и заработной платы, снижение эффективности рыночного механизма и, в конце концов, необходимость замораживания цен и заработной платы с помощью введения того или иного вида административного управления экономикой. Ближайший результат такой политики— загнанная в подпол инфляция, стимулирующая возникновение и быстрое расширение товарных дефицитов, черного рынка, умножение всякого рода жульничества и других негативных явлений в социальной и экономической жизни.
ГЛАВА III
КРИЗИС ГОСУДАРСТВА БЛАГОСОСТОЯНИЯ
ГРАНИЦЫ ГОСУДАРСТВА БЛАГОСОСТОЯНИЯ
Авторы монетарной теории цикла Ф. А. Хайек, Л. Мизес, Махлун, Л. Роббинс, В. Репке, Стригли и др. рассматривают ситуацию, когда размер инвестиций превышает размер сбережений, как потенциально катастрофическую. Такое положение возникает вследствие инфляционного увеличения денежной стоимости продукции и является способом создания принудительных сбережений. Для монетаристов единственно приемлемый источник роста инвестиций — добровольные сбережения. Сбережения равны инвестициям по определению, возможны только в форме инвестиций и определяются как разность между денежной стоимостью продукции и расходами па потребление. В терминологии монетаристов сберегать—значит инвестировать, а следовательно —увеличивать производство, доход и занятость. Чем меньше потреблено, тем больше инвестировано, и, значит, сокращение потребления в пользу сбережения социально и экономически оправдано. Государство может и должно способствовать росту сбережений (как личных, так и корпоративных), но не принудительных (осуществляемых с помощью налоговых изъятий и инфляционной политики обесценивания доходов), а добровольных.
Это понимание противостоит иной традиции в политэкономии, берущей начало в концепциях Ж. Сисмонди, Т. Мальтуса, а позднее — Дж. Гобсона, У. Фостера, У. Кэтчипгса, Э. Ледерера и др., ставшей впоследствии теоретической платформой левого кейнсианства и основой социал-демократической политики.
Монетаристы видят причину кризисов в кредитной экспансии банков и инфляционном росте денежной массы, порождающем «избыточность» и необеспеченность инвестиций на период существования «квазибума», всег
94
да кончающегося крахом из-за нехватки реального капитала и возникновения структурных диспропорций. Сторонники теории недопотребления объясняют кризисы и депрессии «чрезмерностью сбережений» (слишком большая часть доходов сберегается, и недостаточное количество тратится на потребительские цели). Добровольные сбережения вызывают нарушение равновесия между производством и потреблением, в результате чего часть произведенной продукции не может быть реализована и экономика впадает в кризис перепроизводства. Причину возникновения чрезмерных сбережений теоретики этого направления ищут в неравномерности распределения доходов: сберегают те, кто получает большой доход, в то время как остальные (а их большинство) иедопотребляют, а в результате произведенная продукция не реализуется, предприниматели терпят убытки, производство сокращается, безработица растет, наступает кризис.
Отсюда делается вывод: повышение заработной платы и равномерное распределение доходов сократили бы долю сбережений, повысили уровень потребления, ослабили циклические колебания и создали бы стимулы роста производства, доходов п занятости.
Создателем теории недопотребления и чрезмерного сбережения считается Дж. Гобсон, который указывал па педостаточпость потребления, на диспропорции между производством и потреблением как на главную причину кризисов. Задача политики, по его мнению, правильно установить пропорции между ними. В книге «Физиология промышленности» (1889 г.) он утверждал, что бережливость не является социальной добродетелью, что сбережения пс только не способствуют общественному прогрессу, как это считали сторонники свободной конкуренции, а наоборот — подрывают богатство общества, лишают трудящихся работы, ведут к депрессии. Рост сбережений должен сопровождаться ростом потребления, в противном случае сбережения будут избыточными. Увеличению капитала, по мнению Гобсона, должен предшествовать рост спроса; никакие средства не будут эффективны, если не будет устранена тенденция производства опережать потребление. Теория недопотребления рассматривала несправедливость в распределении доходов как причину нарушения равновесия, как экономически вредное и одновременно антисоциальное явление, попирающее принципы равенства и соци
95
альной справедливости. Гобсон считал, что излишек сбережений должен быть превращен в потребительский доход либо путем повышения заработной платы, либо путем изъятия его государством с целью повышения уровня общественных услуг. Он призывал устранить систему «порочного распределения, при котором излишек дохода, являющийся экономической пищей для социального прогресса, обращается на создание условий для пустых развлечений запутавшегося в жизни праздного класса»1.
Отсюда Гобсон делал вывод о насущности кардинальных реформ, полагал необходимым ввести общественный контроль над бизнесом, установить высокие налоги на прибыль, принять закон о минимуме заработной платы и поощрять ее рост, жестко контролировать, а возможно, и обобществить монополии. Гобсон считается «крестным отцом» английской лейбористской партии. Рекомендованные им реформы составили основу их послевоенной платформы. Исходя из иных, по близких к Гобсону ценностных посылок, Кейнс рекомендовал «лечение», направленное «па увеличение склонности к потреблению путем перераспределения доходов»2. Кейнс солидаризировался с теми, кто видел корни хронической тенденции к неполной занятости в недопотреблении, обусловленном неправильным распределением богатства, и указывал, что в современных условиях «эти школы экономической теории, несомненно, правы в их рекомендациях по практической политике... Имеется достаточно оснований для одновременного действия в двух направлениях — увеличения инвестиций, и увеличения потребления до уровня, который при существующей склонности к потреблению не только соответствовал бы возросшим инвестициям, по и был бы еще выше»3. Два понимания природы кризисов — нехватка реального капитала и возникновение структурных диспропорций вследствие неадекватности кредитно-денежных механизмов (монетарная теория) и недостаток спроса ввиду неправильного распределения доходов (теория недопотребления)—соответствуют двум различным концепциям социальной справедливости и двум понятиям «социального поведения».
В первом случае социальным оказывается поведение, ориентированное па воздержание от чрезмерного потребления и сбережение части доходов в целях инвестирования. Считается необходимым перераспределе-
96
ние средств на цели производительного инвестирования.
Во втором случае социальным оказывается потребление всего полученного дохода, а сбережения рассматриваются как причина сокращения спроса и сужения рынков сбыта. Выдвигается цель перераспределения средств на цели потребления: от богатых, имеющих избыточный доход, к бедным, недопотребляющим из-за низких доходов. Лучшим способом для этого считается политика прогрессивного налогообложения, призванная перераспределять доходы в пользу малообеспеченных, а институциональной формой — государственный бюджет, аккумулирующий вес «избыточные» средства и но каналам прямого финансирования или через систему социального обеспечения направляющий денежные потоки па социальные нужды. Такая политика экономически целесообразна и одновременно социально справедлива.
Использование Кейнсом критериев социальной справедливости и социальной целесообразности, наряду с традиционными для классической экономической теории критериями экономической эффективности и экономической целесообразности, объясняет привлекательность кейнсианства для социал-демократического движения Западной Европы послевоенных десятилетий. Кейпе стремился разработать механизм регулирования экономики, отвечающий обоим критериям — и экономической эффективности, и социальной справедливости. Заложенная в его концепции установка на выравнивание доходов и использование денежной и налоговой политики в качестве перераспределительного механизма, стимулятора роста и источника финансирования программ полной занятости легла в основу социал-демократической платформы «третьего пути».
Идея радикального революционного преобразования капиталистической экономики, направленного на ликвидацию частной собственности на средства производства и утверждение общественной формы собственности, предполагающей справедливое распределение доходов между всеми гражданами, в конечном счете была отвергнута социал-демократами. Их концепция социальной справедливости стала ориентироваться на постепенное достижение большего равенства в распределении доходов и вытеснение частной собственности государственной. И хотя дискуссии о национализации собст-
4—1554
97
ненпости, о формах общественной, кооперативной, государственной собственности до сих пор не утихают, являясь предметом размежевания между «левыми» и «правыми» течениями в социал-демократии, фактически они отказались от национализации как ближайшей политической задачи. Вместе с тем они сохранили верность принципу социальной справедливости, понимаемому как достижение большего равенства в распределении доходов.
Средствами достижения социальной справедливости считаются: повышение доли наемного труда в ВНП за счет роста заработной платы, опережающего рост прибылей; налоговая перераспределительная политика (трансферт доходов через государственные каналы от более имущих к менее имущим слоям); постепенное сокращение доли частной собственности и рост размера и экономической роли государственной собственности и общественных фондов потребления. Институтами реализации принципов социальной справедливости являются государственная система социального обеспечения и страхования по безработице, государственный бюджет, национализированный сектор экономики и система общественных фондов потребления.
Чем более развита система социального обеспечения, чем больше граждан ею охвачены и чем более высокие социальные выплаты они получают, тем большие результаты достигнуты на пути к решению проблемы социальной справедливости. Точно так же: чем больше общественных фондов потребления, тем справедливей и социальней система. В последние годы социал-демократы отказались от идеи равенства как основополагающей цели своей социальной политики. Однако их концепция социальной справедливости по-прежнему основывается на представлении о равенстве и равномерности распределения доходов, ибо именно в различиях доходов они видят главный корень зла, а неравномерное распределение богатства считают основной причиной бедности.
Быстрый экономический рост послевоенных десятилетий обеспечивал непротиворечивость установок на одновременное развитие частного и государственного секторов экономики, расширение общественных и частных форм потребления. Как предпринимательские круги, так и общество в целом доброжелательно, а порой и с энтузиазмом относились к государственным планам ре
98
шения социальных проблем и рассматривали рост социальных расходов и общественных фондов потребления как определенные гарантии и залог будущего экономического и социального благополучия и стабильности. «Смешанная» экономика весьма успешно сочетала решение проблемы экономического роста (эффективности, прибыльности, высоких темпов роста производительности труда, достаточных объемов инвестиций) с расширением системы социального обеспечения, ибо высокие темпы экономического роста позволяли осуществлять безболезненное перераспределение части ресурсов в сферу социальных услуг.
Экономические успехи первых послевоенных десятилетни внушали уверенность в уместности, своевременности и насущной необходимости расширения социальных услуг, и их доля в ВНП быстро росла. Государственная политика перераспределения была популярна. Ее проводили и социал-демократические и буржуазные партии. Христианские демократы ФРГ, обозначившие свою политическую платформу как систему «социального рыночного хозяйства», ставили целью расширение масштабов деятельности «социального государства», предоставляющего гражданам широкий спектр социальных услуг. Социал-демократическим программам реформ, направленным на изменение политических, экономических и социальных форм жизни во имя достижения идеалов социальной справедливости и равенства, буржуазные партии противопоставляли более прагматический путь решения проблемы экономического и социального неравенства — повышение доли социальных расходов по мере роста и накопления богатства — и реализовывали его на практике.
Иа протяжении 60—70-х годов соперничающие ветви политики доходов — перераспределение в пользу нуждающихся и субсидии промышленности с целью стимулирования ускоренного экономического роста — поглощали все большую долю ВНП.
Результатом такой политики были рост доли государственных расходов в ВНП, увеличение доли социальных расходов в государственном бюджете и рост налогов, поддерживающих эти расходы. Государственные расходы в странах ОЭСР в послевоенный период росли быстрее, чем ВНП. В середине 50-х годов доля государственного бюджета в ВНП составляла 28 %, в середине 70-х годов—41 %4. В 50-х годах государственные
4*
99
расходы увеличивались главным образом за счет расходов на государственные закупки товаров и услуг. С 60-х годов ускоренными темпами росли государственные трансфертные программы. С 1955 по 1976 год доля трансфертов населению возросла с 7,5 до 13,9 % ВНП. Причем 2/з составляли расходы на вспомоществование и здравоохранение, которые к середине 70-х годов поглощали уже 46 % государственных расходов (по сравнению с 37 % в середине 50-х гг.). Налоги, несколько отставая от роста государственных расходов, увеличились с 24,6 % ВНП в 1955 году до 33,9 % ВНП в 1976 году.
Следующие цифры дают представление о темпах роста масштабов правительственной деятельности в США. В 1916 году доходы только 400 тыс. человек облагались налогами, в 1925—2,5 млн., в 1939—4 млн., в начале 70-х годов—55 млн. человек. В 1913 году начальным уровнем налогообложения был 1 % на первые 20 тыс. долл, дохода, в 70-х годах —20 % на первые 20 тыс. долл, дохода. В 1913 году подоходный налог на корпорации и личный подоходный налог принесли в казну 35 млн. долл., в начале 70-х годов только подоходный налог приносил 85 млрд, долл.5 Общий уровень налогов в ВНП вырос в США с 24,1 % в 1950 году до 32,4 % ВНП в 1978 году. В реальном выражении среднегодовые темпы роста трансферта федеральных средств гражданам в период 1962—1978 годов составили 13 %, включая пенсии, пособия по социальному страхованию, пособия по социальному обеспечению и безработице. Доля федерального бюджета, поглощаемая трансфертами, увеличилась с 23,2 % в 1962 году до 39,4 % в 1978 году. Удельный вес расходов штатов и местных органов власти более чем удвоился с 1950 года—с 6,8% ВНП до 14,1% ВНП в 1975 году. В течение этого периода федеральные трансферты на поддержку бюджетов штатов и местных бюджетов росли со скоростью 14,4 % в год6.
Политическим эквивалентом процесса перераспределения доходов в атмосфере относительно устойчивого экономического роста 50—60-х годов был процесс деидеологизации, выражением которого в общественной и политической жизни стало широкое распространение согласия относительно желательных целей общественного развития. Различие между партиями стало все больше определяться выбором средств.
100
В этом климате социал-демократия окончательно отказалась от проектов всеобщей национализации, признав за частичной национализацией возможность построения справедливого общества, обеспечивающего одновременно и равенство и свободу. Консервативные партии прошли свою часть пути к компромиссу и согласию, признав, что расширение сферы государственного регулирования (не исключая и частичную национализацию) может быть средством обеспечения эффективности производства и, устраняя недостатки системы свободной конкуренции, служить сохранению в обществе этого фундамента демократических свобод.
Стирание различий между партиями, превращение их из «классовых» в «народные» разрушили традиционные связи групп населения со «своими» партиями. Поведение избирателей стало определяться тем, какая из партийных программ обещала больше для интересов данной группы, а поведение партийных лидеров — возможностью привлечения голосов избирателей щедрыми правительственными посулами.
Исследуя этот процесс, Бир писал: «Конкуренция побуждает партии принимать такие программы, которые могут принести групповую поддержку. По мере обострения конкуренции интенсифицируются поиски «программных материалов». Таким образом, партии оказываются катализаторами процесса превращения скрытых групповых потребностей в открытые групповые требования»7. Поскольку большинство групп слишком слабы и малочисленны, чтобы силой добиваться различных льгот, да и к тому же не несут в себе «природной», «органической» солидарности, наличие у них совместных интересов устанавливалось аналитическим, научным путем — социологами, политологами и другими профессиональными гуманистами.
Размножение социальных программ стало подчиняться принципу эхо — принятие одной программы неизбежно влекло за собой принятие других. Например, когда в Великобритании комитет помощи неполным семьям выступил в пользу выделения им дополнительных денежных субсидий, были долгие споры о том, можно ли избежать немедленных требований других бедных семей. Поскольку дети больных и безработных имеют те же физические потребности, что и дети в семьях с одним взрослым, сразу же встал вопрос о том, насколько долго будет возможным выделять дополнитель
101
ные средства одним, не выделяя их другим? В 1980 году «Справочник групп давления ассоциаций представителей» Великобритании насчитывал 350 групп, больше половины из которых были созданы в 60—70-х годах. Однако фактически их было намного больше. (В 1979 г. для отчета Королевской комиссии по системе здравоохранения данные представили 1224 организации.) Тоже самое происходило с программами промышленного субсидирования.
Промышленная политика в Великобритании, инициированная консервативным правительством Г. Макмиллана в 1962 году, была развита и упрочена последовательными усилиями лейбористских и консервативных правительств 60—70-х годов. Предполагалось, что политика субсидий обеспечит модернизацию производства и полную занятость, облегчит приспособление отсталых районов к мировому техническому уровню, создаст условия для расширения спроса на внутреннем рынке. Расходы на торговлю и промышленность возрастали па протяжении 60-х годов и к концу десятилетия достигали почти 1 млрд. ф. ст. (т. е. более 6 % расходов центрального правительства). Жалобы промышленности на то, что субсидии дают несправедливое преимущество одним фирмам над другими, привели к установлению все более стандартизирующихся критериев распределения помощи, подорвав эффективность субсидирования как выборочной меры. Политика, задуманная для субсидирования восходящих фирм, отступила под давлением со стороны заходящих отраслей. «Инвестиции в будущее уступили место удовлетворению потребностей текущего момента»8, уравняв в правах всех претендентов па субсидии и существенно расширив их число.
Совместное осуществление программ помощи промышленности Национальным советом предприятий, созданным в 1975 году и располагавшим капиталом в размере более 1 млрд. ф. ст., и министерством промышленности дало следующие результаты. Примерно за два года на 115 проектов было израсходовано 756 млн. ф. ст. Предполагалось достичь существенного улучшения балансов предприятий и расширения занятости в субсидируемых фирмах. Одновременно на выборочной основе была предоставлена помощь предприятиям 15 отраслей — машиностроительной, текстильной, швейной и др. Помощь была оказана в 2839 случаях, и сред
102
ний размер пособия составил примерно 30 тыс. ф. ст. Деятельность попала в наезженную колею «предпринимательского благосостояния». В текстильной промышленности в ответ на 403 просьбы о содействии было предоставлено 370 субсидий. Поскольку в отрасли было всего 400 фирм, ясно, что почти все получили требуемое.
Видный консервативный публицист и политик К. Джозеф писал: «Субсидии одному — это штраф для другого. Давая субсидии некоторым предприятиям, вы делаете для остальных жизпь более тяжелой, тем более, если они облагаются налогом в пользу счастливчиков. Таким образом, все большее число фирм будет вынуждено обратиться к правительству за помощью»9.
Широкие программы социальных расходов породили рост ожиданий, многократно превосходивший возможности правительств. Э. Ричардсон, руководитель министерства здравоохранения, образования и социального обеспечения США, писал в 1973 году, после ухода с поста руководителя этого ведомства: «Чтобы равномерно расширить предоставление услуг для всех, одинаково нуждающихся, потребуются дополнительные средства, приблизительно равные всему федеральному бюджету»10.
Поскольку достижение этой цели в ближайшей перспективе было невозможным, а изменение законодательства, выгодного для влиятельных и активных групп населения, дело политически рискованное, на протяжении 70-х годов тенденции неэффективного и расточительного подхода к решению социальных и экономических проблем продолжали доминировать, способствуя резкому росту федеральных расходов, налогов, дефициту федерального бюджета, ускорению инфляции и росту массового недовольства всеми этими обстоятельствами.
Эволюция политического мышления, в ходе которой консервативные партии проникались социал-демократическими ценностями и невольно двигались в сторону этатизма, а социал-демократические становились приверженцами рыночных отношений и рыночной экономики, была приостановлена новой экономической реальностью 70-х годов.
Консерваторы стали пересматривать господствовавшие ценностные установки, утверждая, что государство достигло пределов своего роста, что социальные рас
103
ходы стали превышать границу экономических возможностей, а питающие их налоги — подрывать базу роста экономики. Этатизм во всем многообразии его проявлений был объявлен злом, требующим преодоления.
РОСТ СОЦИАЛЬНЫХ РАСХОДОВ И ПРОБЛЕМА БЕДНОСТИ
Главный постулат сторонников «социального государства»— рост социальных расходов решает проблему бедности. Поскольку бедность всегда тесно сосуществовала с безработицей, рост расходов на содержание безработных правомерно считался социальной добродетелью и поддерживался практически всеми правительствами.
Анализ «обратной связи»— влияния системы социального обеспечения на экономическую жизнь, па социальный и моральный климат общества —’выявил теневые стороны «социальной логики». Самым ярким, бросающимся в глаза фактом было сосуществование бедности и безработицы со все возрастающими финансовыми усилиями по их искоренению. Невольно напрашивался вывод, что бедность не лечится социальными программами, что корень зла лежит «по ту сторону» перераспределения от богатых к бедным.
Исследованием этих аспектов проблемы бедности вплотную занялись в 80-х годах. Длительная структурная безработица, обнаружившая себя в период кризиса 1974—1975 годов, после 12-летпих усилий по ее искоренению продолжала оставаться острой социальной проблемой. И социал-демократические правительства, и профсоюзы, и многочисленные общественные организации тщетно изыскивали все новые финансовые возможности для лечения этой болезни. Макроэкономическая политика стимулирования общего спроса, широко практиковавшаяся в 70-х годах, положительных результатов не дала. Не решили проблемы и возросшие программы пособий и вспомоществований безработным. Проблема бедности, как призрак, преследовала политических деятелей, вынужденных, независимо от своих политических предпочтений, уделять ей внимание как в предвыборных манифестах, так и в повседневной политике. Социальные критики несколько приоткрыли занавес над «загадочной» проблемой бедности, растущей в условиях высоких социальных расходов, направленных на ее искоренение.
104
Было установлено, в частности, что действующая система социального обеспечения в ряде случаев способствует росту продолжительности безработицы и делает для некоторых категорий граждан положение безработного предпочтительней, чем занятого. Это происходит в том случае, когда получаемая заработная плата оказывается сравнимой с величиной пособий по безработице.
Исследование, проведенное министерством труда в 1973 году, показало, что размер пособий у 1 % претендентов превышал заработную плату, которую они могли получить, если бы имели работу. И еще 6 % получали столько, сколько могли бы заработать. Вместе с тем Таунсенд, анализируя проблемы нищеты в Великобритании, доказал, что почти 40 % семей, в которых глава семьи не имеет работы в течение 10 или более педель, были, согласно правительственному критерию бедности, па грани или уже за гранью нищеты и.
В отчете Административно-бюджетного управления США (АБУ) (сентябрь 1979 г.) было показано, что рост налогов сделал систему страхования по безработице важным стимулом безработицы. В 1935 году, когда была создана программа страхования по безработице, почти не существовало различия между валовой номинальной и чистой заработной платой. Установление пособия на уровне 50 % валовой номинальной заработной платы, обеспечивая семьям безработных минимальный доход, не создавало проблемы выбора между пособием и заработной платой. Последующие годы принесли чрезвычайный рост федеральных, штатских и местных подоходных налогов, а также налогов по социальному обеспечению. В результате возник большой разрыв между валовой заработной платой и заработной платой посленалоговой, приносимой домой, известный как налоговый клин. АБУ обнаружило, что у безработных пособие составляет более 75 % чистой заработной платы, а у 7 % оно превосходит приносимую домой заработную плату. В среднем пособия по безработице восполняют 64 % заработной платы, и если учесть исчезновение таких связанных с работой расходов, как расходы на транспорт и уход за детьми, возвращение на работу означает для многих прощание с досугом за очень небольшие деньги 12.
Исследование М. Фелдстайна из Гарвардского университета подтвердило, что для среднего рабочего прак
105
тически нет различия между заработной платой после вычета налогов и величиной необлагаемого налогом пособия по безработице, на которое он может рассчитывать. Он обнаружил, что, когда маргинальная налоговая ставка на заработную плату достигает 30 % (включая подоходные налоги — федеральный, штата и местный, а также налог на социальное обеспечение), сокращение цены досуга увеличивает уровень безработицы на 1,25 процентных пункта и уменьшает ВНП и налоговую базу на утерянную продукцию 1 млн. рабочих. По оценке Э. Броунинга и У. Джонсона из университета штата Виргиния, в 1976 году для всех семей типичная маргинальная ставка налога составляла 46 %13.
До кризисных 70-х годов системы страхования и вспомоществования для безработных, рассчитанные на сравнительно короткие периоды безработицы и на небольшой объем конъюнктурной безработицы, могли оцениваться как вполне удовлетворительные — по крайней мере с теоретической точки зрения. Безработные могли не беспокоиться об уровне жизни (типичная компенсация составляла в странах ОЭСР от 7г ДО 2/з уровня заработной платы, а у низкооплачиваемых это соотношение было еще выше). Фонды страхования были, как правило, достаточными и не создавали ни финансовых проблем, ни социального напряжения. По мере углубления и затягивания рецессии середины 70-х годов, за которой последовала, с непродолжительным промежутком, рецессия конца 70-х годов и стагнация 80-х годов, положение изменилось. В период массовой безработицы системы страхования от безработицы оказались важным фактором дестабилизации рынка труда.
Создатели системы страхования по безработице в США исходили из идеи о необходимости личной заинтересованности предпринимателей в повышении стабильности занятости. В соответствии с этим система финансирования фондов страхования предусматривала выплаты предпринимателей пропорционально величине безработицы, порожденной колебаниями производства на их предприятиях, но не выше определенного законом размера отчислений.
На практике это приводило к тому, что одна часть предпринимателей оказывалась заинтересованной в сохранении стабильности состава рабочей силы и, стараясь сократить размер выплат в систему страхования по безработице, в периоды оживления прибегала к рас
106
ширению сверхурочных, не увеличивая численности персонала, а в периоды депрессий — к сокращению времени труда, избегая увольнений. «Поскольку сверхурочные институционализируются, то есть встраиваются в повседневные условия труда, результатом становится рост уровня безработицы... Это приводит к увеличению ригидности рынка труда и к искажению режима труда для разных групп рабочих — одни перерабатывают, другие — недорабатывают»14.
В Великобритании даже в четвертом квартале 1982 года, когда уровень безработицы был более 13 %, 31 % всех запятых в обрабатывающей промышленности имел более 8 часов сверхурочных, то есть более 10 млн. часов в неделю. Если перевести эти часы в рабочие места из расчета 40 часов в неделю, это эквивалентно 250 тыс. рабочих мест только для станочников в обрабатывающей промышленности 15. Но перевести эти сверхурочные часы в реальные рабочие места невозможно без изменения социального законодательства. Для предпринимателей сверхурочная работа выгодна, так как она повышает коэффициент сменности оборудования, не увеличивая отчислений в социальные фонды, и, таким образом, ведет к сокращению себестоимости. Для самих рабочих сверхурочные — это возможность дополнительного заработка.
Другая же часть предпринимателей, в отраслях со спорадическим характером производства, порождающим необходимость частых увольнений или пребывающих в стадии структурной перестройки и платящих максимальные взносы в системы страхования по безработице, стремилась, не боясь дальнейшего роста отчислений, нанимать как можно более дешевую рабочую силу— случайных рабочих. Результат этого—рост числа временных увольнений и безработицы.
М. Фелдстайн, развивший последний аргумент и эмпирически доказавший его практическую значимость, считает, что для устранения этих негативных явлений необходимо перенести оплату взносов в систему страхования по безработице с предпринимателей на самих рабочих. Тем более что «фактически именно рабочий выплачивает все взносы в фонды страхования по безработице, так как, если выплаты и производятся нанимателем, то представляют собой лишь суммы, которые могли бы быть заработной платой самого рабочего»16. Таким способом можно было бы, по мнению Фелдстайна,
107
стимулировать рост заработной платы для временных рабочих, которые нуждаются в компенсации вследствие более высокого риска безработицы и более высоких взносов в фонды страхования по безработице. И тогда, «столкнувшись с более высокой оплатой такого труда, предприниматели будут стремиться по-другому организовать производство, отказаться от использования преимущественно временных и случайных рабочих, которые станут обходиться им намного дороже»17. Пока же временно уволенные в меньшей степени заинтересованы в быстром нахождении другой работы, так как могут рассчитывать, что вскоре будут вновь вызваны на свою работу.
Некоторые авторы считают, что поведение группы пожилых рабочих, имеющих статус длительно безработных, работавших на тех предприятиях строительной, обрабатывающей и добывающей промышленности, в которых взносы предпринимателей в фонды страхования по безработице уже достигли потолка, представляет социальную проблему. В случаях, когда дальнейшие увольнения не приводят к увеличению взносов предпринимателей в фонды страхования по безработице, так как все дефициты покрываются федеральным бюджетом, становится возможным «соглашение между рабочими и предпринимателями». «Поскольку пособия по безработице пс увеличивают взносы предпринимателя в фонд страхования по безработице, он заинтересован в соглашении с рабочими, чтобы таким образом приобрести репутацию, которая снизит его будущие расходы на рабочую силу,— нанимателя, на которого хорошо работать»18. Речь идет о сознательной политике группы предпринимателей по омоложению своей рабочей силы за счет бюджета. Для рабочих, в свою очередь, ситуация привлекательна возможностью раньше выйти на пенсию.
По данным Федерального бюро страхования занятости, в 1961 году 18 % всех получателей пособий по безработице имели также пенсии по старости. Поскольку возраст только 21 % всех обратившихся за пособиями по безработице составлял 55 лет или старше, ясно, что большинство пожилых претендентов на пособия по безработице получали в 1961 году также и некоторый доход от пенсии. За период 60—70-х годов резко выросла не только величина пенсионных пособий, но и число их получателей. Между 1965 и 1974 годами число лиц в возрасте старше 55 лет, охваченных частными схема
108
ми пенсионного обеспечения, увеличилось почти вдвое — с 7,8 до 15,5 % лиц соответствующего возраста. В этот же период охват населения федеральной программой пенсионного обеспечения увеличился с 39,6 до 47 % населения в возрасте 55 лет и старше 19.
В начальный период осуществления программы страхования по безработице большинство штатов отказывало в выплате пособий по безработице пенсионерам, получающим федеральные пенсии. С течением времени эти ограничения ослабли, так что к 1964 году только 18 штатов, включавших 26 % рабочей силы страны, накладывали какие-либо ограничения на одновременное получение пособий по безработице и пенсии, а к 1979 году такие ограничения сохранились лишь в 17 штатах, охватывавших 23 % рабочей силы. С учетом этого можно признать известную обоснованность утверждения, что нескоординированность различных социальных программ в некоторых случаях создает отрицательные стимулы к труду. По оценке Д. Хамер-мсша, сокращение в 1978 году пособий по безработице па величину пенсионного обеспечения по старости сэкономило бы казне примерно 400 млн. долл.20
Предметом «консервативной» критики, как правило, являлся пе сам факт развития социальных программ, образующих «страховочную сетку» доходов, предотвращающих случаи крайней нищеты, а механизм организации и функционирования программ.
Системе социального страхования США к середине 1983 года грозило полное банкротство. Уже 3 июля 36 млн. клиентов этой системы (пенсионеры, инвалиды, потерявшие кормильца и др.) могли не получить регулярного чека. Первая попытка Рейгана провести реформу системы социального страхования окончилась полным провалом. Предлагалось резко сократить размеры пенсий для досрочно выходящих на пенсию (до 65 лет), а также сократить выплаты с 42 % предыдущей зарплаты до 38 %. Сенат провалил законопроект: 96 голосов «против» и ни одного—«за». Двухпартийная комиссия под руководством А. Гринспэна (15 членов, из них 8 республиканцев и 7 демократов) предложила план, который на период до конца 80-х годов за счет роста налогов по социальному страхованию и сокращению расходов расширяет бюджет программы на 169 млрд. долл. Но это решение сугубо временное, так как при сохранении нынешнего уровня расходов адми-
109
пистрации в ближайшие 75 лет придется изыскать дополнительно 1,5 трлн. долл, для обеспечения платежеспособности 21. Природа кризиса — преимущественно демографическая. В 1945 году 42 работающих платили в год примерно по 30 долл, налогов для содержания одного пенсионера, в 1960 году—5 работающих. В начале 80-х годов одного пенсионера поддерживали налоги 3,2 работающих налогоплательщиков. К 2020 году, когда начнет выходить на пенсию поколение «бэбибума», на одного пенсионера будут приходиться 2 налогоплательщика. Соответственно расширялись и налоговые взносы. В 1970 году налоги по социальному страхованию платили с первых 7800 долл, дохода по ставке 4,8 % в сумме 374 долл, в год; в 1975—с 14 000 долл, дохода по ставке 6,7 % в сумме 2391 долл, в год (платят по 6,7 % и предприниматели, и рабочие). Комиссия рекомендовала рост налогов до 7,05 % в 1985 году, 7,15 %— в 1986 году и 7,65 %— в 1990 году, что должно принести за эти годы 40 млрд. долл. Отсрочка на полгода подтягивания размера пепсин в соответствии с ростом стоимости жизни принесет в бюджет еще 40 млрд. долл. Налоги на половину величины пособия по социальному обеспечению для имеющих доход выше 20 тыс. долл, (па одного) и 25 тыс. долл, (па двоих) принесут еще 30 млрд. долл. Самозанятые станут платить столько же, сколько платят совместно рабочий и наниматель (до этого лишь 3/4 этой суммы). В период с 1970 по 1981 год средний годовой доход в цепах 1970 года сократился для средней семьи на 0,7 %, для среднего пенсионера в возрасте 65 лет и старше возрос на 12,8 %; среднемесячные выплаты по социальному страхованию увеличились на 39,5 %22.
С точки зрепия неоконсерваторов, представляющих позиции классической экономики, рост налогов для содержания системы социального обеспечения сделает для большинства американцев в будущем недоступными как личные накопления, так и достижение финансовой независимости. Частные накопления нужны для образования частного инвестиционного капитала, который, в свою очередь, является необходимым условием экс по мического роста. Через финансово самостоятельные частные пенсионные фонды пенсионеры в виде выплат получают долю добавленного ВНП, которую породили их сбережения. В этом случае они только берут назад созданное ими и пе уменьшают жизненный уровень про
110
должающих работать. Государственная же система пенсионного обеспечения — это бесфондовая система налогов и трансфертных платежей. Налоги, уплачиваемые работающими, идут на финансирование выплат получающим пенсии. «Не имеет места ни капиталообразование, ни увеличение ВНП. Пенсионеры берут долю продукции и уменьшают доход работающих. По мере роста системы социального обеспечения за счет частных накоплений нация осуществляет меньшее инвестирование, от чего страдает экономический рост»23. Замедление экономического роста, в свою очередь, сокращает рост заработной платы и занятости, что требует еще более высоких налогов для финансирования системы социального обеспечения.
Эта волна достаточно основательной и экспрессивной критики системы перераспределения осталась бы без последствий, если бы сама политика перераспределения в существенных моментах добилась своей цели — ликвидации нищеты. В конце 70-х годов оказалось, что громадное увеличение социальных расходов было во многом бесцельным, а по мнению ряда радикальных аналитиков, даже вредным предприятием. Перераспределение до,ходов не устранило, но только замаскировало бедность, вместе с тем расширив «корпи нищеты». Как явное свидетельство провала политики государственного перераспределения доходов критики выделяют тот факт, что в «США, как и в других странах, до- и посленалоговое распределение доходов мало различаются. Во Франции даже посленалоговое распределение дохода отличается большим неравенством»24.
Ведущий сотрудник Американского исследовательского института Ч. Мюррей поставил под сомнение эффективность быстро нараставших на протяжении 1965— 1981 годов расходов по статьям социального вспомоществования в деле сокращения уровня нищеты в США. Он указывает, что с 1949 по 1953 год процент населения, живущего за чертой бедности, сократился с 32,7 до 26,2%, с 1954 по 1958 год — с 27,9 до 21,1 %; с 1959 по 1963 год — с 22,4 до 19,5 %; за пять лет борьбы президента Л. Джонсона с бедностью — с 18 до 12,8 %. В 1973 году относительный вес этой группы населения упал до 11,1%, а к 1980 году поднялся до 13 %. В период с 1949 по 1964 год сокращение численности бедных происходило при довольно небольших, по сравнению с последующим, расходах на социальное
Ш
вспомоществование б среднем на 1 процентный пункт в год (или на 19,9 процентных пункта за 20 лет). Темпы сокращения удельного веса этой группы населения за пять лет президентства Джонсона были точно такими же, учитывая отсутствие в это пятилетие кризисных годов с сокращением уровня ВНП. Парадоксально, что за период 70-х годов, когда прямые денежные пособия этой группе увеличились вдвое, а по сравнению с 1950 годом — в 14 раз (при том, что размеры группы нуждающихся сократились почти втрое за 20 лет), удельный вес этой группы вырос. (Учитывались пособия в постоянных, неинфляционных долларах, с учетом роста населения.) В 1970 году получателями этих умноженных сумм были 12 % населения по сравнению с 74 населения на протяжении большей части 50-х годов. Оказалось, что — в разрез со всякой логикой — увеличение денежной помощи перестало быть эффективным. Вывод был следующим: «Бедность сокращалась в 50-х годах при относительно низких расходах на вспомоществование; бедность сокращалась в 60’Х годах при относительно высоких расходах па вспомоществование; бедность не сокращалась в 70-х годах при очень больших расходах на вспомоществование». Ч. Мюррей следующим образом обобщает статистические данные за 32 года (1947—1978 гг.)—при росте ВНП па 100 млрд, долл, можно ожидать сокращения удельного веса группы, живущей за чертой нищеты, на 1,9 процентных пункта (при постоянстве расходов на социальное вспомоществование); при росте расходов па социальное вспомоществование на 100 млрд. долл, можно ожидать увеличения этой группы на 1,2 процентных пункта при постоянных размерах ВНП 25.
В докладе, подготовленном для Бюджетного управления конгресса, указывалось: «Мы израсходовали 124 млрд. долл, через программы, связанные с проверкой уровня благосостояния, чтобы ликвидировать очаги бедности, требовавшие 50 млрд. долл. Объем бедности был сокращен, но 13 млрд. долл, потребности остались неудовлетворенными. Из 124 млрд. 37 млрд, были израсходованы по прямому назначению (50—13), а 87 млрд, были где-то потеряны»26.
Директор Бюро цензов США Б. Чепмэн в статье, опубликованной в «Уолл-стрит джорнэл» 5 октября 1982 г., отмечает крайнюю запутанность и противоречивость социальной статистики. Так, по официальным
112
данным, число людей, живущих ниже уровня бедности, возросло с 25,4 млн. человек в 1970 году до 31,8 млн. человек в 1981 году. Это увеличение имело место в период ускоренного роста социальных расходов, направленных как раз на борьбу с бедностью. Конечно, картина могла ухудшиться за десятилетие, на которое выпало три рецессии. Вместе с тем, считает Чепмэн, неразумно не принимать в расчет стоимость таких благ, как пособия на медицинское обслуживание, субсидии на жилище, на школьные завтраки и талоны на питание. Стоимость социальных программ с учетом инфляции выросла с 1965 по 1980 год в 8 раз — с 5,2 млрд. долл, до 42,4 млрд. долл. Официальные оценки не учитывают, да и нс могут учесть средств, зарабатываемых в подпольной экономике27.
Важным источником новой нищеты стали семьи с одним взрослым. За 70-е годы количество таких семей увеличилось на 69 %, и сейчас они составляют 19 % всех семей с детьми. Более половины таких семей живут ниже уровня бедности и большинство среди них — негритянские. Так, в 1981 году на 1000 негритянских семей неполных было 225 (в 1971 г.—172); для белых на 1000 семей их насчитывалось в 1981 году—29 (в 1971 г.—21). Имел место рост числа внебрачных детей — с 5,3 % в 1960 году до 17 % в 1979 году. В 90 % случаев такую семью возглавляет женщина; 2/s семей получают поддержку от отца, а половина — пособия. В 70-х годах бедность отступила. Уровень бедности для работающих в течение всего года полный рабочий день практически близок к нулю, а исключения объясняются размерами семьи, а не низкой величиной оплаты. За десятилетие реальный доход средней семьи увеличился только на 1 % для белых и сократился на 5 % Для чер-пых. Но если выделить данные по полным семьям (с двумя родителями), то реальный доход средней семьи возрос на 3 % для белых и на 11 %—для черных (при пересчете на структуру семей, существовавшую в 70-х гг.). Иными словами, нециклический компонент нищеты возрастал за счет роста половинных семей. «Развод является экономической катастрофой для вовлеченных в него женщин и детей и причиной появления бедняков»— такой вывод делает Г. Дункан из исследовательского центра Мичиганского университета.
Так же как и в США, в Великобритании количество семей с одним взрослым в последние десятилетия стре
113
мительно росло. С 1961 по 1981 год их доля удвоилась. По данным за 1984 год, в этом международном процессе распада семьи первое место занимает Швеция, в которой 446 из 1000 новорожденных рождаются вне брака (в США —194, Великобритании—189, во Франции — 142, в ФРГ—91). В Великобритании три из пяти семей с одним взрослым возглавляет женщина (после развода или родившая ребенка вне брака). Большая часть таких семей представляет собой серьезную социальную проблему, так как они бедны. По данным проведенного в 1985 году обследования бюджетов, только в двух разновидностях семей расходы на питание составляют более V4 бюджета — в семьях пенсионеров, живущих преимущественно за счет пособия по социальному обеспечению, и в семьях с одним взрослым и двумя или более детьми. И только в семьях с одним взрослым более 10 % семейных расходов направляется на приобретение одежды’ и обуви. Наиболее тревожно положение незамужних матерей, число которых выросло на 50 % с 1979 года28.
В США бедность концентрируется в следующих социальных и демографических группах: 1. Престарелые — люди в возрасте 65 лет и старше — составляют 46,8 % бедняков (без учета трансфертов). Эти люди, как правило, уже не работают, и их положение не является проблемой рынка труда. А поскольку трансферты в рамках программ медицинского обслуживания и социального обеспечения с достаточной полнотой покрывают нужды этой группы населения, они не составляют проблемы и для политики перераспределения. 2. Инвалиды—12,2 % всех бедняков — также не являются, как правило, проблемой для рынка труда, и в большинстве случаев получают достаточную помощь через программы трансфертов. 3. Одинокие женщины с детьми до 6 лет—6,8 %—зачастую даже имея работу, не зарабатывают достаточно, чтобы избежать бедности. 4. 7,6 % «дотрансфертных» бедняков составляют семьи, в которых глава семьи имеет полную занятость, но из-за большого размера семьи или в силу недостаточной квалификации, либо по обеим причинам не может обеспечить достаточного жизненного уровня. 5. Имеющие неполную занятость—21,4 %.
Существуют свидетельства, что по крайней мере значительную часть роста числа матерей-одиночек (более половины черных семей и 20 %— белых в 1981 г.) мож
114
но объяснить влиянием системы трансфертов. «Заработки отца часто меньше, чем выплаты на помощь ребенку, продовольственные талоны и медицинское страхование, которые получает семья в его отсутствие»29.
Одним из самых глубоких следствий развития государства благосостояния является кардинальный сдвиг в разделении функций между семьей, рынком и государством. В то время как рост налогов поощряет перемещение многих рыночных функций в семью (ремонт квартир, автомобилей и другие формы самообслуживания), развитие государственных услуг, напротив, вымывает и втягивает в сферу государственной деятельности многие семейные функции — заботу о детях, больных и престарелых в первую очередь. Этот же процесс стимулирует большее вовлечение женщин в сферу производства. «Забота о личности, которая раньше считалась основным делом семьи, перемещается в общественный сектор, социализируется, в то время как забота о вещах — ремонт жилищ и т. п.— сдвигается из рыночного сектора, также представляющего некоторый шаг в деле социализации, в семью, то есть приватизируется»30. В результате расширяются возможности выбора между приобретением различных вещей, но сокращаются жизненно важные возможности выбора между большим доходом (путем больших личных усилий) и большей интеграцией личных отношений в семье (путем ограничения потребления). Высокий уровень налогов и фактическая монополизация государством ряда услуг существенно сокращают свободу выбора семьи. Шведский психолог Д. Магнуссон доказывает, что общество, в котором индивидуум постоянно лишен возможности собственными усилиями изменить свою жизненную ситуацию, порождает фрустрацию и стресс благодаря «заученной беспомощности»31.
Критика программ социальной помощи затронула и организацию самих социальных программ. Расследования показали, что расходы на распределение чеков или пособий достигли в 1982 году в среднем 3,7 % сумм трансфертов. Образцом самого эффективного администрирования являлась программа социального страхования, накладные расходы в которой составили всего 1,5 % общей суммы расходов. Средняя стоимость расходов по организации шести других программ равнялась 6,1 %. Наивысшие административные расходы (12,3 %) были выявлены в программе помощи семьям
115
с детьми. В программе распределения пищевых талонов накладные расходы составили 10,7 %, в программе дополнительных выплат по социальному страхованию — 8,5 %, в программе выплат пособий по безработице — 8,7%.
До принятия в середине 60-х годов джонсоновской программы «великого общества» федеральные расходы составляли в среднем 18 % ВНП, в 1981 году—24 % (рост на 7з за 15 лет). В странах «Общего рынка» в 1960 году правительственные расходы достигли 32 % ВНП, в 1981 году—50 % ВНП.
Этот рост вызвал увеличение налогов и дефицита бюджета до 5 %. Громадный рост налогов, расходов и дефицита сопровождался ухудшением почти всех экономических показателей: инфляции, безработицы, инвестиций в оборудование, производительности труда, реальных доходов и даже — нищеты. «Экономическое чудо обернулось горестной повестью,— писал в 1982 году директор АБУ Д. Стокмэн.— В 1950 году на каждого получателя трансфертных платежей приходилось пять запятых в частном секторе; в 1981 году эта пропорция сократилась до 1,3 к I»32.
Неоконсервативные критики указывали, что сложившиеся системы налогообложения и социальных платежей совместно способствуют сокращению трудовых усилий, росту безработицы, сокращению уровня сбережений, инвестиций и замедлению экономического роста. Дж. Грейс, руководитель президентской комиссии по контролю за расходами, выступая перед бюджетным комитетом конгресса, проиллюстрировал наличие экономической границы перераспределения и тщетность дальнейших усилий в этом направлении: «Если правительство заберет все доходы свыше 35 тыс. долл.— этих средств хватит для страны на 41 депь; если отберет все доходы свыше 75 тыс. долл.— этого хватит на 10 дней... 90,4 % облагаемого налогом дохода составляют доходы тех, кто получает менее 35 тыс. долл... У семьи со средними доходами налоги с 1948 года росли в 32 раза быстрее, чем доходы»33.
Формулируя политическую альтернативу — либо равенство нищих (доходы выравниваются передачей средств от богатых к бедным, экономика начинает функционировать на уровне ниже своих реальных возможностей, а система социального обеспечения оказывается гипертрофированно раздутой по отношению к про
116
изводительному капиталу), либо неравенство богатых (доходы одобряются, экономика работает на уровне максимальной эффективности, от чего выигрывают все), Хайек, а вместе с ним и другие теоретики нового консерватизма безусловный приоритет отдают второму варианту. Новая социальная ориентация консерваторов зовет к отказу от неэффективного роста перераспределительных тенденций, утверждая, что, не решая проблем бедности и не достигая социальной справедливости в обществе, они ослабляют экономику и подрывают моральные стимулы тех 90 % граждан, доходы которых подвергаются усиливающемуся налоговому давлению. Политика социальной справедливости, осуществляемая таким путем, по сути своей антисоциальна.
ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЕ СУБСИДИИ, КРИЗИС ГОРОДОВ И НЕОКОНСЕРВАТИЗМ
В 70-х годах государственные программы в области благоустройства городов и стимулирования жилищного строительства стали объектом острой критики. Оказалось, что гигантские правительственные программы помощи городам были направлены не столько на решение жилищной проблемы, сколько на создание «удобства, комфорта, привлекательности и благоприятствования бизнесу»34.
В Великобритании основным политическим орудием создания кризиса жилищного хозяйства оказался контроль арендной платы.
Введенные ограничения величины арендной платы в условиях быстрой инфляции привели к резкому сокращению количества жилищ и ухудшению их качества, так как фиксированная законом величина арендной платы делала строительство и содержание арендных домов разорительными. В 1914 году 90 % семей арендовали жилища в частном секторе, в 1960 году — только Vs, а в начале 80-х годов — меньше Vio35. Большинство британцев стали либо обладателями собственных домов, либо арендаторами муниципальных. Численность сдаваемых в аренду частных домов сократилась с 22 млн. до 2,5 млн. Стимулы для строительства арендного жилья были сильно ограничены существованием налоговых льгот для покупающих собственные дома (в размере до 30 тыс. ф. ст.). Бюджетные расходы
117
на эти цели составили в 1985 году 4,8 млрд. ф. ст., принеся немалую выгоду обеспеченным группам в ущерб бедным. «Монополизированный местными властями жилищный сектор не дает потребителям ни малейшей возможности выбора и оказывается для нанимателей столь же скверным, как худшие варианты старых лендлордов»36. Другой, не менее важный, результат дефицита жилья — резкое ограничение мобильности рабочей силы, столь необходимой в условиях массовой безработицы.
Как показали исследования, программа стимулирования жилищного строительства США (1934 г.), предоставляющая льготные закладные на приобретение новых домов, так же как программа улучшения городского транспорта (стоимость которой составляла в 1974 г. 2 млрд, долл.), стала финансовой основой ускоренного переселения в пригороды обеспеченных граждан. Переориентация программы в 60-х годах на обновление городов также обернулась против бедных. Для того чтобы дать место особнякам, конторам, отелям и т. п., агентство по обновлению городов, затратив более 3 млрд, долл., как писал по этому поводу социолог С. Гриир, преуспело в сокращении предложения дешевых жилищ в американских городах 37.
Программы «оживления» городских центров обострили проблему бездомности: на улицы оказались выброшенными множество людей, среди которых большую часть составляли женщины с детьми, зарабатывающие недостаточно для того, чтобы заплатить за жилье.
Критики называют разные цифры бездомности. Администрация Рейгана оценивает их число в 250— 300 тыс., что в 2—3 раза превосходит число коек в ночлежках и является прямым показателем бедности в Америке38. Эти 300 тыс. бездомных — непосредственный объект системы социального обеспечения — лишены помощи.
По имеющимся оценкам, в 1980 году из общих федеральных расходов на жилища в размере 30 млрд, долл, лишь 14% (4,2 млрд, долл.) было затрачено на помощь в обеспечении жилья лицам, доходы которых не превышают 5 тыс. долл. Только одна семья из восьми нуждающихся получила какую-либо помощь на решение жилищной проблемы. Средняя величина субсидий составила 132 долл, в месяц. В то же время 26% (7,5 млрд, долл.) было предоставлено семьям с доходами более
118
50 тыс. долл. В этой группе налогоплательщиков льготы получили 8 из 10 семей. Средние месячные затраты казначейства на семью превышали 300 долл.39
Ставший скандальным в 80-х годах дефицит дешевых жилищ — прямой результат бесконтрольного наращивания налогового субсидирования расходов на жилищное строительство. Еще в 1970 году в США было 9,3 млн. квартиросъемщиков с доходом менее 5 тыс. долл, в год и около 10 млн. квартир, сдававшихся в аренду не дороже чем за 105 долл, в месяц, то есть примерно за 25 % дохода. В связи с быстрым ростом цен на жилые дома число таких квартир сократилось к 1978 году до 3 млн., к 1980 году — до 2 млн., при этом в 1980 году все еще было 7,5 млн. квартиросъемщиков с доходом менее 5 тыс. долл, в год40. Федеральное стимулирование жилищного строительства включает следующие моменты: домовладелец не платит налогов на сумму, эквивалентную полезности жилища («предполагаемая аренда»); домовладелец может без ограничений уменьшать налогооблагаемый доход на величину налогов на недвижимость и процентов по закладной; если деньги, полученные при продаже дома, используются на покупку другого, то эти суммы не облагаются налогом на прирост капитала; домовладельцы в возрасте 55 лет и старше могут оставить в виде наличности до 100 тыс. долл, от продажи дома, не платя никакого налога.
На практике налоговые льготы, понижая эффективную цепу процента на закладные, поощряли обеспеченных людей покупать больше домов, чем им необходимо, используя наличные кредиты и поддерживая высокие процентные ставки, в ущерб менее обеспеченным покупателям. Тем самым в жилищное строительство отвлекался капитал, который мог бы быть вложен в производительные предприятия. Налоговые льготы на проценты по закладной повышали цену домов. Люди платили дороже, потому что реальные месячные выплаты уменьшались на величину льготы. Чем выше был доход, тем выше были налоговые ставки, а следовательно, тем большие льготы имели богатые домовладельцы.
Результатом фискального стимулирования расходов на приобретение жилищ, сделавшего для людей средних и высших классов владение собственным домом прибыльным, стали ускоряющийся процесс превращения арендных домов в личные жилые дома, стремительное 119
сокращение количества сдаваемых недорогих квартир и резкий рост арендной платы. Состоятельные слои стали инвестировать в приобретение домов все большие средства, рассматривая домовладение как удачный способ помещения капитала в условиях инфляции. В то же время рост прямых бюджетных расходов едва поспевал за темпами инфляции, налоговые расходы росли автоматически вместе с ростом ставок на закладные и налогов на недвижимость. В результате налоговые расходы стали одной из важнейших причин инфляции на рынке жилья 41.
Экономист Национального бюро экономических исследований Дж. Потерба пришел к заключению, что налоговые расходы по крайней мере на 30 % являются причиной инфляционного роста стоимости жизни. «В теории налоговые субсидии какой-либо отрасли должны стимулировать большее предложение в ответ на ,рост прибыльности инвестиций после вычета налогов. Такова, например, логика предоставления скидок на истощение минеральных ресурсов или инвестиционных налоговых кредитов в промышленности. Но, как мы видели, в случае с жильем теория не срабатывает. Налоговые льготы стимулируют больший спрос, по не большее реальное предложение. И результат — рост цен. В традиционных пригородных районах установки антироста, законы об охране среды и зонирование препятствуют новому строительству... В то же время в городских районах трудности с доступным, пригодным для застройки пространством, так же как высокие строительные стандарты и вздутая профсоюзами, благодаря прошлым программам помощи, заработная плата, затрудняют новое строительство... делают очень привлекательной перестройку уже существующих арендных домов в индивидуальные»42.
Инфляция 60—70-х годов в условиях прогрессивной системы налогообложения вела к существенному росту налогового бремени. Порожденное инфляцией замедление экономического роста потребовало дальнейшего увеличения налогов на содержание ставшей непомерно дорогой в условиях стагнации системы перераспределения. Одновременность этих двух процессов — инфляции и роста налогов — стала причиной серьезного искажения работы механизмов перераспределения, сделала функционирование многих социальных программ неэффективным и разорительным не только для экономиче
120
ского роста, но и для сохранения социальной и моральной стабильности общества. В свою очередь, столь важные для общества программы социального обеспечения, страхования по безработице и другие начали действовать как факторы ослабления экономического роста.
Антиналоговая революция началась в Калифорнии в виде движения за принятие поправки 13 к конституции штата об ограничении уровня налогов на недвижимость. Возможность принятия такой поправки была связана с особенностью конституции Калифорнии, предусматривающей, что, если некоторое законодательное предложение получает поддержку достаточного числа граждан, оно может быть поставлено на референдум и принято большинством голосов. До принятия поправки 13 в Калифорнии в течение длительного времени имел место быстрый рост цеп на жилые дома. «Было обычным явлением, что люди, купившие дом за 20 тыс. долл., через 10 лет платили налоги за собственность, оцененную в 90 тыс. долл. Никого не удивляло, что дом жителя Лос-Анджелеса, цепа которого к 1977 году поднялась до 60 тыс. долл., стоил в 1978 году 104 тыс. долл., при этом налоги увеличивались с 2 до 3,5 тыс. долл.»43. Для многих граждан владение собственным домом стало обременительным, однако выхода не было, ведь продать с большой прибылью свое жилище, чтобы купить другое, которое растет в цене так же быстро, невозможно. Одновременно с ростом налогов увеличивалось число служащих администрации штата — с 1970 по 1975 год рост составил 21 % при увеличении населения штата на 6 %. В период 1974—1978 годов во многих городах Калифорнии цены на дома возросли в 3 раза с соответствующим ростом цен на строительные материалы, на труд строительных рабочих и пр., что вносило существенный вклад в общенациональную инфляцию. Положение усугублялось тем, что растущие налоговые поступления расходовались, по мнению многих граждан, непроизводительно, например на дорогостоящие перевозки детей в школы с целью обеспечения равномерного расового баланса в разных школах штата. Тогдашний губернатор Калифорнии Браун собирался приобрести в собственность штата спутник связи, что обошлось бы в 5 млрд. долл, и т. п.
В соответствии с поправкой 13 налоги на собственность должны были быть понижены до 1 % от оценки стоимости на 1975 год и затем повышаться не быст
121
рее чем на 2 % в год. Поправка была принята большинством (2:1). Проведенный газетой «Нью-Йорк тайме» опрос показал, что такое же большинство (51: 24) хотело принятия аналогичных мер в национальном масштабе. Брошенные в адрес жителей Калифорнии обвинения в «гедонизме», «расизме», «духовной убогости», в том, что это закон, принятый богачами и пр., опровергаются данными опросов, которые свидетельствуют, что за поправку об ограничении налогов голосовали: 47 % арендаторов жилья; 44 % служащих штата; 42 % черных — представители групп, которые в большей степени могли пострадать от сокращения расходов штата, чем выиграть от сокращения налогов на собственность. За поправку проголосовали 55 % имеющих доход ниже 8 тыс. долл., 66—с доходом от 8 до 15 тыс., 67—с доходом от 15 до 25 тыс. и 61%—с доходом свыше 25 тыс. долл.
Согласно опросам службы Гэллапа, число американцев, желавших сокращения налогов, в 1946 году только на 4 % превосходило число противников этой меры. В 1963 году разрыв достиг 44 процентных пунктов (63:19). В 1969 году 54 % американцев заявили во время опросов Гарриса, что для них налоги стали «непомерно велики». В 1978 году число таких ответов увеличилось до 66 %. В 1971 году 7 из 10 опрошенных заявляли интервьюерам службы Гарриса, что они «сочувствуют революции налогоплательщиков», включая отказ от уплаты налогов. Это мнение высказывали единодушно и республиканцы, и демократы, и черные, и белые американцы. Это мнение разделялось людьми с доходом и в 5 тыс. долл, и в 50 тыс. долл. В 1977 году один из трех американцев считал инфляцию главной опасностью, в 1978 году — двое из трех.
Этот сдвиг общественного мнения нашел отражение и в изменении числа людей, относящих себя к консерваторам: в 1964 году—32 % (27 % назвали себя либералами), в 1978 году—42% (23 %—либералы). При этом быть консерватором означало находиться в оппозиции к чрезмерному, неэффективному и неоправданному росту влияния правительства. В 1964 году американцы разделились почти поровну (42:39) при ответе на вопрос «государство слишком далеко зашло в деле регулирования бизнеса и вмешательства в дела свободного рынка». В 1978 году число лиц, согласившихся с этим утверждением, выросло уже до 67 % (против 26 %)44.
122
В 1958 году 42 % опрошенных придерживались мнения, что «правительство выбрасывает на ветер слишком много налоговых поступлений», в 1978 году такой’ взгляд был характерен уже для 78 % опрошенных, в\ том числе для большинства черных. Это видимое рас-< ширение консервативных настроений, однако, не было проявлением «недалекости». Все большее число людей стало считать, что активность правительства в тех сферах, где без него не обойтись, должна усиливаться. В 1960 году 63 % американцев соглашались, что «правительство должно позаботиться, чтобы каждый желающий работать мог найти работу», а в 1978 году уже 74 %, в том числе 70 % тех, кто относил себя к консерваторам, поддержали это высказывание. В 1960 году 64 % опрошенных поддержали предложение, что «правительство должно помогать людям получать дешевое медицинское обслуживание», а в 1978 году — уже 81 %. Примерно так же менялась поддержка и других основных тем расширения социального обслуживания, помощи слабым и престарелым.
Вместе с тем все больше людей требовало уменьшения расходов «на благосостояние». В 1977 году 80 % опрошенных утвердительно отнеслись к предложению, что «все способные трудиться должны быть лишены пособий» (13 %—против), но примерно столько же людей считали, что правительство должно помочь с трудоустройством тем, кто не может найти работу, а 78 % опрошенных выступали за продолжение помощи престарелым, слепым, одиноким матерям. В этом отразилось негативное отношение к тунеядству. В 1972 году службой Гэллапа был задан вопрос: представьте, что правительству было бы дешевле оказывать безработным денежную помощь, чем обеспечивать профессиональное обучение, подыскивать работу и при нужде заботиться об их детях, пока они работают. Примерно 81 % опрошенных ответили, что предпочли бы более дорогую программу. Только 8 % высказались за более дешевую. Видные американские социологи С. Липсет и Э. Рааб считают это адекватным выражением нового консерватизма: надо помогать бедным, но избавляться от «клиентов системы благосостояния»45.
Феномен неоконсерватизма проявляется в росте числа людей, идеологически являющихся антиэтатистами, но при этом поддерживающих правительственные программы борьбы с безработицей. Этот «странный поли
123
тический гибрид» в равной мере заслуживает названия «неолиберализм». Это — неолиберально-неоконсервативное настроение, стремящееся к ограничению могущества государства, но с сохранением полезных и необходимых его функций, и предполагающее в первую очередь тщательное планирование программ. Помощь должна предоставляться действительно нуждающимся, не порождая зависимости; должна способствовать большей самостоятельности и ответственности людей, не поощряя тунеядство и моральную распущенность.
* *
Кампания по сокращению государственных бюджетов развернулась вокруг проблемы бюджетного дефицита, ставшего угрожающим в последнее десятилетие. Установка на наведение порядка в бюджете, иа прекращение инфляционного выпуска денег и отказ от инфляционной кредитной политики для покрытия растущих государственных расходов, на общее сокращение расходов, оттягивающих все большую часть ВНП иа непроизводительные цели, па нужды потребления, соответствовала общей неоконсервативной ориентации на традиционные для либеральной экономики ценности — стабильность денежного обращения, стабильность, сбалансированность и прочность финансовой системы, обеспеченный накоплением кредит и т. д. Экономисты из консервативного лагеря убеждали политиков, безответственно тратящих больше, чем это позволяют экономические обстоятельства, и граждан, требующих для себя все новых социальных благ и соответственно все новых программ пособий, доплат, стипендий, имеющих тенденцию кумулятивного роста и расширения, что никаких бесплатных социальных услуг в природе не существует, все до последнего цента оплачено налогами, каждый «бесплатный суп» оплачен из дохода работающих и каждая новая стипендия — из прибыли, перечисленной в систему социального обеспечения.
Не выдвигая идей ликвидации системы социального обеспечения («социального демонтажа»), не предлагая отменить систему социальных гарантий, консерваторы призывали осмыслить растущую в обществе потребительскую ориентацию и идеологию государственного попечительства. Новая социальная идеология выдвинула идеал самообеспечения для большей части граждан
124
и предоставления социальных пособий лишь узкой группе малообеспеченных и действительно нуждающихся. Всякого же рода привилегии для средних, богатых, имущих слоев предлагалось отменить, параллельно предоставив всем гражданам условия для роста личных накоплений путем сокращения налогов, взносов, выплат из их доходов.
Подчеркивая нравственную важность самостоятельности, консерваторы утверждали, что в материальном плане граждане не только не потеряют от сужения системы государственного социального обеспечения, а выиграют, ибо большая часть их доходов будет оставаться и накапливаться на личных счетах и использоваться на удовлетворение их действительных потребностей. Большую эффективность такой системе придаст ликвидация огромного чиновничьего аппарата, занятого перераспределением доходов вначале в бюджет по налоговым каналам и системе взносов и отчислений на социальное обеспечение, а затем — назад, к потребителям, через системы государственного бюджета и социального страхования.
В нынешних условиях актуальность консервативной социальной философии, направленной на отказ от чрезмерного государственного попечительства для основной части граждан, способных себя обеспечивать при условии, что государство сократит своп притязания на их доходы и качественно снизит налоги, придают показатели роста государственных бюджетных расходов, показатели роста бюджетных дефицитов и выплачиваемых по ним процентов, а также оценки недостающего инвестиционного капитала.
Консерваторы, используя все возможные методы, стараются довести до сознания широкой общественности, что уровни бюджетных расходов и обеспечивающих их налогов вышли за пределы разумного и допустимого и уже сейчас, в 80-х годах, стали препятствием экономическому росту. Все новые требования со стороны отдельных групп, в частности профсоюзов, о расширении социальных выплат и социальных гарантий в экономическом смысле являются требованиями дальнейшего роста налогового гнета, ибо все государственные расходы оплачены гражданами, и никаких бесплатных социальных услуг и привилегий государство никому не предоставляет.
125
Тенденция существенного роста бюджетных расходов в странах Западной Европы и превышения их над США возникла недавно, в период 60—80-х годов. В 1960 году текущие правительственные расходы в странах «Общего рынка» составляли 28,6% ВВП, а в США — 25,5%. В 1980 году относительно невысокий уровень бюджетных расходов сохранялся в Японии (25,4% ВВП) и США (31,7% ВВП); в Италии, ФРГ, Великобритании, Австрии и во Франции он уже намного превышал уровень 60-х годов (41—43% ВВП), а в Норвегии, Бельгии, Дании, Нидерландах и Швеции был очень высок — 45— 50% ВВП46.
В 70— 80-х годах, в период «незаконного» инфляционного роста заработной платы, трансфертные платежи автоматически вышли за пределы экономически приемлемого. Будучи привязанными к росту стоимости жизни, они повышались не за счет экономического роста и новых возможностей перераспределения, а как эхо инфляционной волны, создаваемой противоречивой и разнонаправленной деятельностью массивных корпоративистских институтов государства благосостояния. Профсоюзы получали требуемые надбавки к заработной плате в соответствии с возросшими в прошлом и ожидаемыми в будущем ценами. Предприниматели «охотно» шли на уступки,, так как легко перекладывали рост расходов на потребителей, либо правительство компенсировало их потери дополнительными денежными вспрыскиваниями, обесценивая прибавки к заработной плате и одновременно поднимая цены. Получатели пособий, пенсий и стипендий, чьи доходы были привязаны к росту заработной платы, казалось бы, ничего не теряли. Выплаты росли пропорционально росту инфляции. Но для бюджета эти выплаты требовали все новых и новых поступлений. Прогрессивность налоговой системы обеспечивала переход граждан во все более высокие разряды налогоплательщиков, так как чисто формально их доходы росли и налоги увеличивались, фактически же просто усиливался налоговый гнет и все большая часть доходов уходила на оплату издержек регулирования. Эта ситуация усугубилась тем, что рецессия умножила число получателей государственных пособий и еще выше подняла долю бюджетных расходов в ВНП.
Этот механизм поставил капиталистический мир перед дилеммой: либо социальность в кредит,' либо экономическое оздоровление, освобождающее от экономи
ке
ческой и социальной неэффективности, от чрезмерного бремени налогов и обеспечивающее устранение некон-курентоспособности в промышленности и умеренность в социальной благотворительности. «Страны «Общего рынка» были готовы оплатить только половину правительственных расходов за последние 12 лет налогами... все остальное покупалось в долг»47. Продолжение такой ситуации было недопустимым. Консерваторы требовали прекращения жизни в кредит: бюджетного дефицитного финансирования, государственной инфляционной денежной политики, сокращения везде, где только возможно, расходов, не являющихся жизненно необходимыми. Все эти требования относились к правительствам, ибо только правительство ответственно за бюджет, налоговую, кредитную, денежную политику, но сокращение расходов требовало поддержки широких кругов общественности и всех отдельных групп давления, пользующихся государственными услугами.
В 80-х годах разрушилось временное согласие. Буржуазные партии обратились к прежним принципам экономического либерализма, поставив социал-демократию перед проблемой самоопределения. Следовать по пути этатизма и корпоративизма и отстаивать идеал национализации, имея плачевный опыт государственного предпринимательства, наращивать дальше объем социальных услуг (общественных фондов потребления), еще больше повышая налоги и еще дальше разрушая экономические стимулы, они не могли. Инициатива в наведении порядка в экономике и создании условий ускоренного экономического развития была перехвачена консерваторами, которые получили на выборах 80-х годов политический мандат на преобразования. Социал-демократы потеряли право на радикальное реформирование системы, составляющее сущность их движения и основу их политических программ. Их практическая деятельность в сфере социальных преобразований была признана неудовлетворительной. В этом как раз и заключается основной урок социал-демократического десятилетия: кейнсианство, в его левой интерпретации, и «кейнсианское государство» оказались непригодны для решения конкретных экономических проблем. Государство обнаружило свою некомпетентность в деловой сфере, а социальная доктрина, требующая все новых и новых налогов и вгоняющая нацию в долги, утратила свою прежнюю привлекательность.
ЧАСТЬ II
ПОЛИТИКА НОВОГО КОНСЕРВАТИЗМА
ГЛАВА IV
социально-экономическая политика
ПРАВИТЕЛЬСТВА М. ТЭТЧЕР
СОКРАЩЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ И ПОЛИТИКА ЗАНЯТОСТИ
В одновременности роста цен и безработицы сфокусировалось нарастание социальных и экономических проблем десятилетия. До тех пор, пока к середине 70-х годов нс стало ясно, что инфляция не есть альтернатива безработице, а лини, усугубляет последнюю, делает ее постоянной чертой экономической жизни, политика большинства правительств развитых капиталистических стран, в том числе и британского, характеризовалась стратегией—«стой—иди»: немного борьбы с инфляцией, а потом, когда безработица становится угрожающе высокой, — с безработицей, за счет стабильности цен, усиления дефицитности бюджета и наращивания государственного долга. Когда удавалось несколько снизить пугающие цифры безработицы, опять принимались меры по борьбе с инфляцией — уменьшение кредитов, увеличение налогов и т. п., что подстегивало сокращение производства и занятости. К концу 70-х годов почти повсеместно возобладало стремление добиться восстановления прочного равновесия экономики, обуздать инфляцию, сбалансировать бюджет и заплатить за это массовым разорением убыточных и малоприбыльных предприятий и ростом безработицы.
Уже в период развертывания кризиса Хайек указывал, что в ситуации нарастающей инфляции перед демократическими правительствами открыты три возможных пути экономической политики: продолжение ускоряющейся инфляции, до тех пор пока не наступит полная дезорганизация экономической деятельности; установление контроля над ценами и заработной платой, что на
128
время скроет последствия продолжающейся инфляции, но неизбежно приведет к централизованно управляемой тоталитарной экономической системе; и, наконец, прекращение роста количества денег, что вскоре, создав значительную безработицу, сделает явными все возникшие под влиянием инфляции последних лет диспропорции в структуре рабочей силы1. После того как в 60— 70-х годах были опробованы первых два варианта политики, в конце 70-х пришел черед реализации третьего. Несомненен вклад монетаристов в это изменение политического сознания. Сторонники этой же школы сформулировали основные черты выхода из кризиса государства благосостояния.
В литературе правительство Тэтчер не вполне справедливо обозначают как «консервативное» и даже «пра-воконсерватпвное». В настоящее время в Великобритании консервативными партиями являются, каждая па свой манер, и лейбористы, и тори, стремящиеся к традиционным для них целям с помощью уже опробованных ими методов.
Консервативны традиционные лейбористы — центр и левое крыло партии, стоящие за широкую национализацию, планируемую экономику, стремящиеся опереться на единое профсоюзное движение в осуществлении экономического планирования и социальных эгалитаристских программ. Так же консервативны и тори, выступающие за продолжение патерналистской политики технократического этатизма, базирующегося на неэффективных, но в принципе возможных корпоративистских решениях и механизмах, предполагающих посредническую и направляющую роль правительства в отношениях между организациями труда и капитала. По словам старого закала тори Я. Гилмура, для подлинных консерваторов политика имеет большее значение, чем политическая экономия. Они не считают, что политическая экономия предлагает какую-либо универсальную теорию, которая могла бы избавить правительство от вмешательства в экономику. Они отвергают идею свободного рынка, а также теорию, согласно которой экономика представляет собой саморегулирующийся механизм. Истинные консерваторы принимают идею конкуренции, но непременно наряду с сотрудничеством, и гармонизация того и другого открывает поле для плодотворного вмешательства правительства2.
Как писал в 1982 году один из виднейших пропо
5—1554	129
ведников экономического либерализма в журнале «Об-сервер», «люди не осознают, что с точки зрения идеалов Тэтчер — не тори. Она — либерал в духе XIX века. Но ее партия состоит преимущественно из тори. Они на самом деле не верят в свободный рынок. Они не верят в свободную торговлю. Как партия — они никогда не верили в это»3.
При всем при этом политика Тэтчер не была для партии консерваторов совершенной новостью. Большая часть намерений ее правительства была сформулирована почти десятилетием раньше консервативным правительством Хита и получила название «Селсдонской политики» (по названию отеля, в котором проходили заседания теневого кабинета консерваторов, сформировавшего принципы политики). Предшественник Тэтчер Хит пришел к власти, обещая «тихую революцию», нацеленную на оживление капитализма и свободного предпринимательства. Крах фирмы «Роллс-ройс» и рост безработицы в 1972 году вынудили Хита повернуться к более консервативной и традиционной для послевоенной Британии политике интервенционизма, корпоративистского согласования мер регулирования с профсоюзами и предпринимателями. В период его правления расширилась роль трехсторонних комиссий и происходил процесс дальнейшего вовлечения правительства в управление экономикой.
Результатом был раскол в партии и формирование Селсдонской группы под руководством Джозефа и Тэтчер. Политика Тэтчер, таким образом, может рассматриваться как традиционная и преемственная в Великобритании разве лишь по отношению к первоначальным намерениям правительства Хита.
Политическая задача неолиберальной экономической политики Тэтчер не сводится к победе над инфляцией. Монетаристский контроль денежного обращения, сокращение правительственных расходов, ограничение вовлеченности правительства в экономическую жизнь, сокращение бюджетного дефицита и тому подобные инструменты экономической политики, при всей их несомненной соотнесенности с определенными теоретическими и идеологическими моделями, — всего лишь методы, которые, даже в случае известного успеха, могут быть отброшены следующим правительством ради более выгодной комбинации. В сущности все это тактические цели, которые должны способствовать созданию атмосферы устойчивой
130
массовой поддержки неолиберальной экономической и политической системе, обеспечивающей максимальную свободу выбора индивидууму, а не государственным или квазигосударственным организациям. «Основной принцип консервативной политики состоит в том, что общественные потребности должны удовлетворяться рынком и оплачиваться потребителями, а не налогоплательщиками... Функцией правительства должно быть не предоставление услуг, а поддержание условий функционирования рынков» 4.
В предвыборном манифесте консерваторов 1983 года, подчеркивавшем долговременный и неконъюнктурный характер политики, в качестве основной цели было выделено создание «условий, при которых промышленность и торговля смогли бы процветать». Причем было указано, что эффективное движение к указанной цели может быть «только постепенным и терпеливым»5.
Именно это направление политики, ориентированное на либерализацию условий экономической жизни и сужение экономической роли государства (в идеале — «хранитель мер и весов», кантовский «ночной сторож», обеспечивающий соблюдение законов), было в 70-х годах определено как монетаристская политика. Хотя, строго говоря, термин «монетаризм» обозначает концепцию, в соответствии с которой политика денежного предложения является единственной причиной инфляции, он стал обозначать в Великобритании, да и не только в Великобритании, целый комплекс правительственной политики: рыночная ориентация экономической политики; максимально возможная приватизация национализированных отраслей промышленности и сферы обслуживания; сокращение налогов и государственных расходов; отмена валютного контроля; ограничение влияния профсоюзов и промышленных объединений на формирование и проведение экономической политики; поощрение частной предпринимательской активности в сфере здравоохранения, образования и пенсионного обеспечения и т. п.
Монетаристская денежная политика была внедрена в практику управления государственными финансами Великобритании в 1976 году правительством Каллагэна, которое было вынуждено, ради получения займа от МВФ, согласиться на введение режима экономии, сдерживание государственных расходов и ограничение роста денежного предложения. Новшеством правительства 5*	131
Тэтчер в области контроля денежного обращения было использование в бюджете 1980 года среднесрочной финансовой стратегии. Этот «методический» прием, направленный преимущественно на создание определенных перспектив для рынков и на самообуздание администрации, заключался в том, что правительство объявило плановые цифры роста денежного предложения и правительственной задолженности на четыре года вперед, предусмотрев постепенное снижение обоих показателей. Таким образом надеялись заменить сдерживающее влияние золотого стандарта и фиксированных валютных курсов6. Целью правительства было сокращение возможностей для дискреционной политики казначейства с тем, чтобы защитить его от нажима партий, избирателей и групп давления. В соответствии с рекомендациями Хайека и Фридмана было решено сконцентрировать усилия на достижении контроля над денежной массой с целью обуздания инфляции, игнорируя влияние на занятость и производство. На практике это означало, что, если рост денежной массы опережал плановые наметки, министр финансов должен был сжать кредит, подняв процентные ставки до необходимого уровня. «В мире монетаристов власти могут контролировать либо денежное предложение, либо ставки процентов, но нс то и другое одновременно»7.
Контроль собственных расходов стал центральной темой правительственной политики с середины 70-х годов. В 1976 году лейбористское правительство под давлением МВФ задействовало механизм контроля расходов, ограничивавший верхнюю границу по разным направлениям расходов. Предполагалось, что перерасход будет компенсироваться сокращением средств на будущие периоды и что все расходы должны укладываться в плановые границы. Лимитирование распространялось примерно на 2/3 расходов, утверждаемых парламентом. Исключение составляли программы социального обеспечения, по которым пособия предоставлялись всем имеющим на то право. В результате лимитирование других программ оказалось еще более жестким, а больше всего пострадали инвестиционные расходы: все министерства и местные органы власти предпочли сохранить уровень расходов на собственное функционирование и предоставление услуг, пожертвовав целевыми программами.
Основным нововведением Тэтчер было распрелеление сокращений расходов. Министерство обороны было ог
132
раждено от сокращений расходов целевым обязательством правительства о ежегодном росте реальных расходов на оборону на 3% в год. Таким же образом были ограждены затраты на силы внутренней безопасности и полицию. С учетом неизбежного роста расходов на выплату пособий по безработице и субсидий прогорающим национализированным отраслям (в период острого и продолжительного кризиса и последовавшего за ним длительного периода вялого экономического роста) сокращение всех других расходов (на образование, здравоохранение, транспорт и жилищное строительство) должно было оказаться особенно резким.
Поскольку основным средством контроля над ростом денежной массы является ограничение расходов правительства, оно принялось за сокращение всех форм деятельности, которые ведут к увеличению бюджетного дефицита. Демонстрируя свою приверженность принципу экономии государственных средств, правительство Тэтчер провело прямое сокращение численности правительственного аппарата. Количество государственных служащих между 1979 и 1982 годами уменьшилось на 77 300 человек, или на 10,6%. Эта мера прежде всего коснулась верхних этажей управления, что должно было ограничить возможности карьерного продвижения и таким образом уменьшить привлекательность службы в государственной администрации для молодежи, переориентировать ее на другие виды деятельности8.
Попытки правительства добиться экономии средств были особенно настойчивы в отношении местных органов власти. В отличие от лейбористов, пытавшихся склонить муниципальные власти к ограничению расходов, демонстрируя масштабы и глубину финансовых проблем государства, правительство Тэтчер обратилось к чисто административным мерам контроля и ограничения расходов. Авторитет администрации был поставлен на службу монетаристской экономической стратегии. «Правительство полагало, что ему надлежит быть твердым в осуществлении своих целей и не перекладывать ответственность на консультативные советы»9.
Политика сокращения местных расходов привела к острой политической конфронтации. Из всех расходов местных властей только расходы на жилищное и промышленное строительство ведут к росту государственного долга. До 1979 года 3—4 из каждых 10 новых зданий строились местными властями. К 1982 году эта доля упа
133
ла ниже 10%. До 1979 года правительство оплачивало 61% всех повседневных расходов местных органов власти, в 1983 году — около 53%. Попытка жесткого контроля местных расходов сопровождалась введением системы штрафных сокращений бюджетных ассигнований в ответ на перерасход. Некоторые лейбористские муниципалитеты ответили на эти санкции увеличением налогов на собственность. Протесты деловых кругов подтолкнули министра М. Хезлтайна на решительную меру — требование местного референдума в случае намерения увеличить налоги в середине года. В то время как возглавляемые консерваторами местные органы власти обычно находили возможность сокращать расходы, лейбористские регулярно тратили больше, чем планировалось министерством 10.
При подготовке к выборам 1983 года Тэтчер включила в манифест проект радикальной перестройки, которая могла бы гарантировать ее правительству контроль над ростом местных налогов. Проект предусматривал: установление «потолка» налогообложения с правом правительства вмешиваться в местные дела примерно 20 крупнейших, склонных к перерасходу средств, муниципалитетов, возглавляемых лейбористами; ограничение допустимых темпов роста налоговых ставок для всех местных органов власти; расформирование семи самых крупных, управляемых лейбористами местных советов, с передачей их второстепенных функций в районные органы власти, а основных, поглощавших большую часть расходов (полиция, пожарная охрана, транспорт), в квазиправительственпые агентства под управлением центрального правительства. Проект принес серьезное ограничение влияния местных органов власти, но оказался не столь уж эффективным в деле сокращения местных расходов.
Если не считать определенных достижений в уменьшении расходов на строительство муниципального жилья, правительство не так уж и преуспело в сокращении местных расходов. Например, среднее сокращение расходов на образование за первые три года правления лейбористского правительства (1974— 1979 гг.) составило 2,4% в сравнении с 0,2% консервативного правительства, расходов на окружающую среду соответственно — 4,1% и 2,5% и.
Эффективность экономии была отчасти подорвана тем, что сокращение одних статей бюджета приводило к
134
автоматическому разбуханию других. Вынужденное центральным правительством увеличение арендной платы за проживание в муниципальных домах уже к 1982 году сделало эксплуатацию их прибыльной для большинства местных органов власти — арендная плата в ряде случаев выросла на 80%. Но поскольку примерно половина съемщиков — пенсионеры, безработные, малообеспеченные семьи — получают пособия, то эти расходы просто были перенесены на счета министерства жилищ и социального обеспечения. Резкое сокращение государственных расходов на жилищное строительство привело к росту дефицита жилищ — ситуация, с которой боролись предыдущие правительства как лейбористов, так и консерваторов. Уменьшение жилищного строительства оказалось более сильным, чем этого желало правительство, так как местные органы власти зачастую отвечали на урезания ассигнований на повседневные расходы усиленным сокращением расходов на строительство.
Попытка сэкономить на социальных статьях местных расходов привела к передаче заботы о части престарелых и хронических больных в систему здравоохранения, а в результате общие расходы существенно выросли.
Расходы правительства по социальным статьям бюджета — социальное обеспечение, образование, здравоохранение, расходы па жилищное строительство и др. — составляют почти половину бюджетных расходов и примерно */4 ВНП (25,4%). Динамика социальных расходов в 1976—1985 годах демонстрирует ограниченность влияния как намерений правительства, так и политической идеологии правящей партии на конечный результат, который определяется прежде всего инерцией действующих программ и состоянием экономической активности. Так, правительство лейбористов намеревалось в 1974—1979 годах расширить систему социального обеспечения, но экономическая стагнация не позволила сделать этого. Консерваторы пытались сжать систему «государственной благотворительности», но не достигли цели по той же причине — в периоды кризисов социальные расходы оказываются практически несжимаемыми. Социальные расходы правительства возросли с 22,6% ВНП в 1979 году до 23,8% ВНП в 1983 году12, и это при том, что расходы на жилищное строительство были сокращены почти наполовину, пособия по безработице были уменьшены, а индексирование пенсий в соответствии с ростом стоимости жизни было изменено так,
135
что их рост замедлился. На практике все это позволило лишь заморозить уровень реальных расходов. Как пишет Н. Бозанкет, «политика по сокращению расходов зачастую не находила поддержки даже в партии консерваторов — все были за сокращение расходов вообще, но каждая статья в отдельности находила защитников. В результате стало хуже безработным и неработающим. Рецессия обошла занятых и придавила получателей пособий» 13.
Целями правительственной политики контроля и сокращения расходов были не только приспособление государственного бюджета к стагнированной, погрязшей в инфляционной трясине экономике, но также уменьшение правительственных расходов как доли ВНП, что необходимо для снижения налогов и создания стимулов экономической активности.
В отличие от Рейгана, который начал борьбу за сужение экономической роли государства с сокращения налогов с тем, чтобы использовать дефицит федерального бюджета как рычаг давления на расходы, правительство Тэтчер избегало увеличения правительственного дефицита. Традиционное представление о «солидной и честной» финансовой политике реализовывалось в политике уменьшения расходов, на базе которого уже и производились сокращения налогов. Это финансовое здравомыслие помогло правительству Тэтчер довольно быстро сократить дефицит бюджета и подавить инфляцию — в течение трех лет опа уменьшилась с 18 до 6%, но и замедлило выход Великобритании из кризиса и растянуло период вялого роста.
Несмотря на все усилия, до сих пор правительству не удалось реализовать одну из основных своих целей — сокращение доли государственных расходов в ВНП. Напротив, с 1979 по 1983 год государственные расходы увеличились с 43% ВНП до 46,5% ВНП. Абсолютная величина расходов в ценах 1984 года выросла со 118 млрд. ф. ст. в 1979 году до почти 130 млрд. ф. ст. в 1985 году. На 1986—1988 годы был запланирован рост расходов до 139 млрд. ф. ст. в 1986 году, 144 млрд, ф. ст. — в 1987 году и 148,7 млрд. ф. ст.— в 1988 году, или на 3,6%, 3,5 и 3,3% соответственно в каждый год. При этом рассчитывали, что при выполнении последнего условия реальные государственные расходы начнут сокращаться в 1986 году и упадут к 1988 году с учетом поступлений от приватизации до 41% 14.
136
Не сумев создать условия для реального сокращения налогов (согласно пониманию Фридмана, размер налогообложения определяется величиной правительственных расходов), правительство Тэтчер осуществляло программу перераспределения налогового бремени, стараясь, в соответствии с логикой экономистов предложения, в первую очередь сократить подоходные налоги, определяющие мотивацию к труду и получению прибыли.
В течение первого срока пребывания у власти правительство, увеличив долю косвенных налогов в доходах бюджета за счет удвоения налога на добавленную стоимость, несколько сократило подоходные налоги. При этом осуществлялось как увеличение необлагаемого налогом минимума доходов для улучшения материального положения беднейших слоев населения, так и сокращение высших налоговых ставок для устранения стимулов к непроизводительному потреблению. К 1985 году правительству удалось добиться, чтобы доходы, составляющие примерно 40% среднего по стране, не облагались налогом. Базовая ставка подоходного налога была сокращена па 18%. По с учетом увеличения налога на добавленную стоимость с 8 до 15% в 1987 году правительство забирало из каждого фунта но 38 шиллингов (в 1979 г. — 35 шиллингов) |5.
Видное место в консервативной концепции сокращс нпя государственных расходов занимает идея о необходимости покончить с крайностями государства благосостояния. При этом имеется в виду нс «демонтаж» системы социального обеспечения, а отказ от истощающи?, бюджет универсальных социальных программ в польз} выборочных, рассчитанных на помощь крайне нужда ющимся, что должно не только разгрузить бюджет, по и предоставить остальным клиентам государственно/, благотворительности некоторый шанс на самостоятельность.
В течение первого срока нахождения у власти прави тельство Тэтчер как в силу объективных экономически:, обстоятельств, так и из-за сопротивления парламент: практически ничего не добилось в этом направлении. Сложность проблемы, стоявшей перед правительством, традиционна для такого рода задач, как, по слова?' П. Самуэльсона, «вырезать жир, не задев мускул» и, как сократить ставшие непосильными для экономики социальные расходы, одновременно не задев интересы
137
и потребности истинно нуждающихся в помощи и защитив общество от социального паразитизма.
16 декабря 1985 г. министр социального обеспечения Великобритании Н. Фаулер представил на обсуждение пересмотренный проект реформы системы социального обеспечения. Большая часть предложенного будет реализована не ранее 1988 года. Проект распадается на две части: существенная реформа системы государственного пенсионного обеспечения и пересмотр основных мер обеспечения минимального дохода с проверкой материального положения получателей пособий.
Реформа государственной системы пенсионного обеспечения направлена на то, чтобы открыть для всех работающих частные пенсионные фонды, которые прежде были доступны только для самозанятого населения, и, соответственно, сделать менее привлекательными государственные (в проекте предусмотрено сокращение с 25 до 20% доли заработка, на которую начисляется государственная пенсия). Меры направлены на повышение уровня сбережений населения — участие в профессиональных пенсионных схемах близко к насыщению, более 90% мужчин среднего возраста уже охвачены этими схемами. Проект предоставляет строительным обществам, банкам и общим инвестиционным траст-фон-дам право конкурировать со страховыми компаниями за пенсионные деньги, положив тем самым конец монополии страховых компаний на такого рода контракты. Проведенный в 1984 году опрос населения выявил, что среди участвующих в профессиональных пенсионных фондах (около 11,5 млн. человек с годовыми взносами около 8 млрд, ф.ст.) почти Уз предпочитает индивидуальные пенсионные фонды. Преимущество индивидуальных фондов состоит в том, что они могут быть переведены с одной работы на другую, не ущемляя интересы работников при смене места работы. Этот акт рассматривается как способ повышения гибкости и мобильности труда при сохранении пенсионных гарантий. По акту о социальном обеспечении 1985 года работники, покидающие схему, в которой они заработали право на пенсию (то есть делали взносы не менее 5 лет), могут взять деньги наличными и поместить их в персональный пенсионный фонд.
Проект реформы социального обеспечения Великобритании предусматривает значительную экономию бюджетных средств. Пересмотрены основные меры обеспе
138
чения минимальных доходов с проверкой средств получающего помощь, чтобы выявлять особо нуждающихся и дифференцированно предоставлять субсидии и пособия. Количественные оценки суммарного увеличения и уменьшения субсидий для разных групп населения свидетельствуют, что проект не в полной мере реализует первоначальное намерение направить средства наиболее нуждающимся — семьям с детьми, имеющим наименьшие доходы. Работающие с детьми получат больше, чем безработные с детьми; семьи, имеющие более типичные доходы (100—120 ф. ст. в неделю), улучшат свое положение, в то время как положение малообеспеченных семей (порядка 80 ф. ст. в неделю) в результате изменений может ухудшиться; больные, нетрудоспособные п семьи с одним взрослым выиграют, субсидии же бездетным и пенсионерам сократятся 17.
Доктрина монетаризма, утверждающая, что нормальное функционирование свободных рынков обеспечивает «естественный» уровень занятости ресурсов, в том числе и трудовых, определяемый структурными характеристиками рынков, важнейшими из которых являются юридическое, административное и информационное обеспечение свободного распределения ресурсов, нашла отражение как в официальных партийных документах, так и в политике правительства Тэтчер. В манифесте консервативной партии безработица обозначена как «универсальная и наиболее трудноразрешимая проблема нашего времени, которая не может быть решена с помощью какого-либо варианта стабилизационной или стимулирующей политики» 18.
Этот первый в истории послевоенных правительств Великобритании отказ от ответственности за поддержание полной занятости был прагматически обоснован в письме, которое казначейство направило комитету по вопросам финансов и гражданской службы палаты общин в июне 1980 года. В письме указывалось, что правительство считает своими основными задачами сокращение инфляции и создание условий для «поддержания экономического роста», но в то же время не может обеспечить высокий уровень занятости. Обязательство поддерживать высокий уровень занятости «не выполнимо, если стороны, заключающие коллективные договора, допускают рост поминальных доходов, значительно превышающий темпы увеличения производительности труда»19.
Массовая безработица отражала отставание темпов
139
структурной перестройки экономики от общемировых темпов внедрения последних достижений НТР, низкую производительность труда и неконкурентоспособность британских товаров, что в совокупности приводило к вымыванию рабочих мест и разрушению целых отраслей. В этой ситуации политика правительства Тэтчер была сконцентрирована в первую очередь на факторах приспособления качества рабочей силы к нуждам современной промышленности.
В начале 80-х годов более 300 тыс. человек были охвачены специальными программами занятости и подготовки. В 1982 году была объявлена новая 21-миллиардная программа для молодежи, рассчитанная па ежегодный охват — профессиональная подготовка, образование и предоставление практического опыта работы — более 400 тыс. молодых людей. Правительство пропагандировало идею раннего ухода на пенсию как средства сокращения безработицы.
Осуществлялась программа высвобождения рабочих мест, которая компенсирует финансовые потери преждевременно выходящих на пенсию при условии, что на освободившееся рабочее место принимается безработный. Недостаток схемы заключается в ее ограниченной эффективности, поскольку необходимо совпадение между профессиональным статусом п рабочим опытом выходящего на пенсию и заступающего на его место. К марту 1982 года около 130 тыс. человек в соответствии с этой схемой преждевременно вышли на пенсию. Схемы такого рода оказываются более эффективным методом наращивания занятости, чем сокращения безработицы.
Были приняты меры по увеличению объема неполной занятости. С 1982 года правительство стимулирует расширение количества рабочих мест с неполным рабочим днем. Чтобы получить 750 ф. ст., предприниматель должен разделить рабочее место и предоставить работу безработному. Это позволяет двоим работать часть дня там, где прежде один мог работать целый день20.
В конце 1985 года правительство Великобритании объявило о начале экспериментальной проверки двух методов стимулирования занятости для группы работников, составляющих половину безработных, — людей в возрасте 24—55 лет. Предшествующая политика в области занятости была направлена на помощь прежде всего молодым. Лицам, длительно не имевшим работы (более одного года), в случае их согласия на низкооп
140
лачиваемую работу (менее 80 ф. ст. в неделю) правительство в течение полугода будет доплачивать по 20 ф. ст. Рассчитывают, что по прошествии срока доплаты предприятия пойдут на увеличение заработной платы для хороших работников. В отличие от других схем такого рода, выплаты будут производиться не через нанимателя, а непосредственно работнику. Таким образом надеются гарантировать, что субсидии будут истрачены на создание новых рабочих мест, а не на сокращение расходов по оплате существующих. Запланировано также расширение фонда помощи безработным в обзаведении собственным делом (до 17,5 млн. ф.ст.) и системы курсов переподготовки для длительно не имеющих работы 21.
В 1979—1985 годах расходы на программы занятости росли быстрее, чем какие-либо другие расходы бюджета. За этот период реальные расходы бюджета по этой статье выросли иа 67% — до 3,4 млрд. ф.ст. в 1985/86 финансовом году. При этом правительство, верное объявленному курсу на сокращение расходов и рост эффективности, смогло улучшить показатели эффективности служб трудоустройства. Расходы центров по трудоустройству на подыскание работы для одного человека сократились с 96 ф.ст. в 1981 году до 59 ф.ст. в 1985 году. Расходы муниципалитетов на создание рабочих мест для длительно безработных уменьшились с 2200 ф.ст. на одно рабочее место до 1900 ф.ст.22
ПРОМЫШЛЕННАЯ ПОЛИТИКА
На динамику занятости влияют не только программы помощи безработным, но прежде всего мероприятия по стимулированию экономического роста, направленные на структурное совершенствование промышленных рынков.
Промышленная политика в Великобритании традиционно состояла в помощи либо прогорающим фирмам традиционных отраслей, либо перспективным фирмам в новых, восходящих отраслях. Правительство Тэтчер отказалось от этого подхода, игнорирующего естественную эволюцию рынков. Оно обещало, что помощь таким отраслям, как автомобилестроение, сталелитейная промышленность, судостроение и угледобывающая промышленность, будет ограничена некоторым сроком, а затем окончательное суждение вынесут рынки. Но рецессия
141
1980—1981 годов оказалась столь суровой, а рост безработицы таким значительным, что стало неизбежным продолжение в той или иной форме политики регионального и отраслевого развития — «столь же сложной, как и политика предыдущих правительств». Правительство оправдывалось тем, что его политика рациональней и стоит дешевле. По подсчетам казначейства, с 1979 по 1985 год расходы на региональное и отраслевое развитие составили 4,2 млрд. ф. ст., субсидии на научную и технологическую помощь — 2,9 млрд. ф. ст., помощь для развития аэрокосмической, судостроительной, автомобильной, сталелитейной и угольной промышленности — 3,4 млрд. ф. ст.
Эти программы помощи включают десятки различных схем — от 300 местных предпринимательских агентств (финансируются министерством труда и должны обеспечивать консультации для малого бизнеса) до консультационной службы по робототехнике (финансируется министерством промышленности и торговли, оказывает за полцены информационную помощь и помогает в организации профессиональной подготовки). Правительство организовало местные предпринимательские зоны и шесть «свободных портов», в которых возможен беспошлинный импорт товаров, если они предназначены для реэкспорта.
Одним из важных направлений политики стимулирования экономической активности в Великобритании с 1980 года стало развитие предпринимательских зон, в которых на срок до 10 лет предприятия освобождаются от налогов на промышленную и коммерческую собственность, от земельного налога, от налога на профессиональную подготовку и от обязанности предоставлять статистические сведения.
К концу 1985 года существовало 25 предпринимательских зон—11 были установлены между 1981 и 1982 годами и 14 — в 1983—1984 годах. К концу 1984 года около 48 тыс. человек ценой потери для казны 250 млн. ф. ст. — в среднем по 5 тыс. ф. ст. иа одно рабочее место— получили работу в этих зонах. Исследования показали, что в первых 11 зонах 3/4 новых компаний принадлежат тому же графству и более 85% компаний — тому же региону. Это означает, что основная часть рабочих мест не была создана, но просто переместилась в предпринимательские зоны из других районов23.
Большая часть финансовой помощи промышленности
142
прошла через каналы региональной политики, в рамках которой предоставлялись целевые субсидии на развитие. Все районы страны были поделены на три категории: районы с очень высокой безработицей, получившие название «области особого развития»; районы с менее напряженными проблемами занятости — «области развития»; районы более благополучные — «промежуточные области». Чем выше уровень депрессии в районе, тем щедрее правительственные субсидии. В «областях особого развития» расходы на новое оборудование и сооружения автоматически получали дотации в размере 22%, в «областях развития» — 15%, в «промежуточных областях» — нуль. Государство также субсидировало создание новых рабочих мест (8 тыс. ф.ст., 5 тыс. и 2,5 тыс. ф. ст. соответственно в зависимости от категории района).
Один из типичных недостатков такого рода политики заключался в том, что субсидии предоставлялись автоматически. Газовые и нефтяные компании получили в виде субсидий 250 млн. ф.ст. за развертывание производств на восточном побережье Англии и Шотландии, хотя эти фирмы достаточно богаты и все равно строили бы в этих краях, а число созданных ими рабочих мест было незначительно в силу высокого уровня автоматизации работ по управлению добывающими и перерабатывающими предприятиями.
Учтя этого рода изъяны, в ноябре 1984 года правительство изменило правила. Если в 1979 году карта региональной помощи охватывала 44% работающего населения Великобритании, то теперь — 27%. Области специального развития исчезли. Субсидии на инвестиции стали предоставляться в размере не более 10 тыс. ф.ст. на одно рабочее место, хотя этот потолок не существует для фирм, нанимающих менее 200 рабочих. Альтернативной является субсидия в размере 3 тыс. ф. ст. за каждое созданное рабочее место, и компании выбирают ту из субсидий, которая больше. Кроме того, право на субсидии получили предприятия сферы обслуживания. Был совершен переход от автоматического к выборочному предоставлению субсидий. Запланировано сокращение размеров региональной помощи с 660 млн. ф. ст. в 1984/85 финансовом году до 434 млн. ф.ст. в 1985/86 финансовом году и 360 млн. ф.ст. в 1986/87 финансовом году и расширение помощи на научное и технологическое развитие с 200 млн. ф.ст. в 1979/80 финансовом
143
году до примерно 600 млн. ф.ст. в 1986/87 финансовом , году.
В июне 1980 года правительство объявило об отмене так называемого «корсета», который ограничивал рост / банковских кредитов. Тем самым были устранены кре-/ дитные ограничения, сковывавшие развитие предприя-' тий малого и среднего бизнеса, не затрагивая интересов' крупных сложившихся предприятий, которые могли прибегать к самофинансированию. Этим предполагалось расчистить один из основных путей — в ситуации структурной перестройки экономики — к расширению занятости и ускорению процесса технического обновления.
За период 1979—1984 годов экономическая роль крупных предприятий Великобритании, как и в других развитых капиталистических странах, уменьшилась и поднялось значение малых фирм и индивидуальных производителей. Хотя за этот период было ликвидировано около 500 тыс. фирм, а еще 190 тыс. исчезли в связи с процессом слияния и поглощения, число зарегистрированных предприятий в народном хозяйстве увеличилось с 1,29 млн. в 1979 году до 1,43 млн. в 1984 году (рост составил 10%). Практически все из вновь зарегистрированных 830 тыс. предприятий относятся к категории «малого бизнеса» — нанимают менее 200 человек. В 1983 году число мелких фирм увеличилось на 47 тыс. — прирост в три раза больший, чем в 1980 году. В 1985 году каждый десятый в составе рабочей силы относился к группе самозанятых, их предприятия обеспечивали V4 всех рабочих мест, 7з рабочих мест в частном секторе, 7б ВНП.
Преимущественно малым фирмам предоставляется помощь в виде консультаций и информационного обслуживания. Они же получают 80% всех кредитов частных банков (в среднем по 30 тыс. ф.ст.). Кроме того, небольшим конструкторским фирмам, пострадавшим от конкуренции японских компаний, предоставлялась помощь на приобретение современного оборудования24.
Ускорение темпов структурной перестройки экономики выразилось в росте потребности в дипломированных специалистах. Даже во время рецессии 1980—1981 годов, когда общий объем безработицы удвоился, достигнув почти 3 млн. человек, спрос на дипломированных специалистов продолжал расширяться, хотя и чуть замедленными темпами. Между 1982 и 1984 годами набор специалистов высшей квалификации в конструкторские
144
фирмы вырос на 82%, 10% такого рода вакансий оказались в 1984 году незаполненными.
Как видим, и правительство Тэтчер не избежало общей судьбы британских правительств с 1962 года и внесло свой вклад в проведение явно не одобрявшейся им промышленной политики. Субсидии предоставлялись как на общей, так и на выборочной основе за создание рабочих мест и пропорционально инвестициям. Получателями субсидий были и крупные корпорации, и небольшие предприятия; предприятия заходящих отраслей и предприятия технологически передовых отраслей. О долговременных результатах политики поощрения конкуренции, нашедшей выражение в ускоренном темпе создания множества небольших предприятий и росте доли самозанятого населения, судить трудно. Но ясно, что, принеся заметное оздоровление экономики, выразившееся в росте прибыльности и инвестиций, эти меры только с конца 1986 года — на восьмом году целенаправленных усилий — начали приносить плоды в виде постепенного сокращения безработицы.
В сложной социально-политической и экономической обстановке выбора между инфляционным расходованием денег ради немедленного оживления производства и прекращением субсидирования промышленности, что обещало дальнейшее углубление спада, правительство выбрало компромиссный путь — рационализацию традиционных схем субсидирования. Ожидалось, что меры по расчистке рынков начнут приносить плоды и сделают поддержание системы «корпоративного благополучия» излишней. Важнейшей из программ, направленных на улучшение функционирования рынков, поощрение конкуренции и сокращение государственных расходов, была программа приватизации.
В манифесте консервативной партии на выборах 1979 года о приватизации было сказано: «Британский народ против планов лейбористов национализировать еще больше фирм и отраслей, таких как строительство, банковское и страховое дело, фармацевтическую промышленность и пр. Продолжение национализации сделает нас еще беднее и уменьшит нашу свободу»25.
Эти лозунги правительство поддерживало следующими доводами. В Великобритании за последние 40 лет уровень прибыльности в частном секторе всегда был намного выше, чем в государственном. В конце 60-х годов наивысший уровень прибыльности в государствен
145
ном секторе не превышал 3%. К середине 70-х годов уровень прибыльности (за вычетом субсидий) сократился и был в целом отрицательным все десятилетие; потребность в субсидиях составляла 8 млрд. ф.ст. в ценах 1985 года, а уровень самофинансирования — 10%. Для сравнения отметим, что расходы на здравоохранение в 1985 году составили примерно 17 млрд, ф.ст., а на жилищное строительство — 3 млрд. ф. ст. В конце 60-х годов железные дороги, угольная и сталелитейная промышленность требовали субсидий на сумму 609 млн. ф.ст., а десятью годами позже — уже 1,8 млрд. ф.ст. В 1979 году национализированные отрасли, использовавшие труд 1,5 млн. человек, создали 10% ВНП и породили 15% инвестиций. При том, что их совокупная прибыль на протяжении всего десятилетия была примерно нулевой, затраты на оплату труда в единице продукции росли быстрее, чем в среднем по стране: в газовой промышленности — на 38%, в угольной — па 21%, без соответствующего роста производительности труда26.
Английский марксист Д. Массей, отмечая драматический характер структурных сдвигов, имевших место в промышленности Великобритании в 60—70-х годах, пишет о глубоком разочаровании политикой национализации и государственного вмешательства27. Привлекательная в еще недавнем прошлом политика демократического контроля и участия в управлении растеряла своих приверженцев.
Консерваторы во многом перевыполнили свои предвыборные обещания по поводу приватизации. За последние пять лет были проданы 17 национализированных предприятий на сумму 8 млрд, долл., а к 1988 году намечено продать еще на 11 млрд, долл.28
После 1979 года около 1 млн. арендаторов муниципальных домов выкупили свои дома. Это, вместе с продажей принадлежавшей государству земли, дало казне более 12 млрд. ф. ст. Другие 7 млрд. ф.ст. принесла продажа частному сектору 12 больших компаний и сокращение государственного участия в компаниях (вроде «Бритиш петролеум»), уже принадлежавших частному сектору. К 1988 году еще восемь больших компаний пополнят список. В результате более 600 тыс. рабочих мест перейдет в частный сектор (к 1985 г. около 400 тыс. уже переместилось). Доля государственной промышленности в ВНП сократится до 6,5% (в 1979 г. — 10,5%).
146
В соответствии с одной из целей приватизации — устранение монополий и поощрение режима конкуренции — в 1983 году было разрешено создание частных компаний по электроснабжению, а в 1981 году — частной фирмы «Меркурий», которая должна составить конкуренцию приватизированной «Бритиш телеком». В 1986 году правительство начало приватизацию таких «естественных» монополий, как национальная компания газоснабжения, водоснабжения и британские аэропорты. Широкая программа приватизации играет важную роль в достижении одной из главных стратегических целей правительства Тэтчер — создании в стране климата, благоприятного для частно-предпринимательской инициативы. По словам Дж. Моора, финансового секретаря казначейства, «паша цель — создавать демократию собственности и заложить основы народного рынка капиталов, довести капитализм до каждого рабочего места, ввести на улицы и даже — в дома»29.
Важнейшей частью политики демократизации собственности было распространение акций приватизируемых предприятий среди широких слоев населения. При том, что сеть финансовых организаций — пенсионных фондов, банков, страховых компаний и т. п. — с достаточной эффективностью обеспечивала аккумуляцию сбережений обычных людей для нужд инвестиций, расширение владения акциями не оправдывалось простой экономической целесообразностью. Идея консервативного правительства состояла в том, что без прямой связи между бизнесом и принимающим на себя риск индивидуумом не может быть «предпринимательской культуры», необходимой для оживления экономики Великобритании. Более широкое владение собственностью — часть этой культуры. Другая часть — конкуренция. Цель приватизации — способствовать и тому и другому.
Правительство Тэтчер вознамерилось обратить вспять процесс «отчуждения» собственности, ставший особенно выраженным в Великобритании с начала 60-х годов и совпавший с периодом относительного упадка страны. Доля акционерного капитала, принадлежащего частным лицам, сократилась за этот период с 54% в 1963 году до 28% в 1981 году (за тот же период в США эта пропорция осталась примерно неизменной — около 60%). В соответствии с этими намерениями правительства ряд приватизированных компаний стали акционерной собственностью рабочих и служащих.
147
Так, например, 83% акций денационализированной компании грузовых перевозок стали собственностью 55% работников. По заявлению министра труда и промышленности Н. Теббита, «предпочтение всегда будет отдаваться, при наличии других покупателей, работникам предприятий». В конце 1985 года тот же путь открылся для верфи «Викерс», специализирующейся на строительстве подводных лодок. Руководство компании разработало план предоставления беспроцентных ссуд работникам, которые пожелают стать акционерами30.
В ходе приватизации «Бритиш телеком» правительство создало стимулы для приобретения акций служащими корпорации. С переходом компании в частный сектор число частных держателей акций удвоилось — с 2 млн. до 4 млн. человек, в том числе акционерами стали 96% персонала.
В результате изменения налогового законодательства многие фирмы предложили своим работникам участвовать во владении акциями. В 1985 году таких фирм было около 1000 (в сравнении с 30 в 1979 г.), они охватывали около 1 млн. работников, а сумма распределенных акций достигла 1 млрд. ф. ст. К 1985 году число индивидуальных владельцев акциями в Великобритании удвоилось по сравнению с 1978 годом и охватывало около 6% населения (17% — во Франции, 19 — в США, 21 —в Швеции, 16% -- в Японии)31.
В чисто экономическом плайе операция по широкой приватизации, похоже, оправдывает себя. Менеджеры, переходящие из государственпого сектора в частный, единогласно заявляют о росте эффективности управления благодаря устранению политического вмешательства и бюрократических отсрочек. Почти все приватизированные компании улучшили свой оборот и прибыли. Национальный консорциум перевозок, «полутруп», купленный своими менеджерами и рабочими в 1982 году, к 1985 году ожил настолько, что почти удвоил своп прибыли и в 12 раз увеличил стоимость акций.
Для самого правительства Тэтчер с точки зрения долговременных задач важнее другие результаты. Размах приватизации, по оценке еженедельника «Экономист», ведет к общей социальной и промышленной рево-люции(!). «Лейбористы, если вернутся к власти, могут обнаружить, что их обязательство провести ренационализацию — невыполнимо. (Они уже смирились с тем, что распродажа муниципальных домов — популярный
*48
факт политической жизни.) ... Все это произведет необратимый сдвиг в установках и в поведении»32.
ПРОФСОЮЗНАЯ ПОЛИТИКА
Реформа профсоюзного законодательства была одной из важнейших задач правительства Тэтчер. В предвыборном манифесте оно сформулировало свою политику в этой области в связи с необходимостью повышения эффективности и конкурентоспособности национальной экономики. Для достижения этой цели важно поощрять рабочих отождествлять себя с фирмой, на которой они трудятся, развивая и дальше практику соучастия и разделения прибыли. При этом отмечалось, что «реформа национализированных отраслей — центральная в ходе экономического оздоровления... Национализация нисколько пе стабилизировала занятость и не улучшила трудовые отношения — почти все серьезные столкновения происходили как раз в государственных отраслях и службах»33.
В соответствии с таким пониманием причины постоянной напряженности в промышленности, глубины и силы классовых конфликтов реформа профсоюзного законодательства была нацелена на формальное изменение законодательных рамок деятельности тред-юнионов. Расчет был прост: изменение правил выбора руководства, так же как процедур принятия важнейших решений, обеспечит выборы менее радикальных руководителей и проведение более умеренной политики, что благотворно скажется на качестве отношений в промышленности и в конце концов ускорит рост производительности труда. Многие наблюдатели относительный успех этого направления деятельности правительства Тэтчер связывают как раз с ограниченным и формальным характером законов о профсоюзах. Отказавшись от широких проектов, вроде намечавшегося правительством Хита закона о трудовых отношениях, который породил громадную оппозицию со стороны профсоюзов и большей частью был отменен следующим лейбористским правительством, Тэтчер пошла по пути издания разрозненных законов, имеющих целью изменение в тех или иных аспектах норм профсоюзной деятельности.
Правительство Тэтчер, вставшее у власти в мае 1979 года, после «тревожной зимы», имело отчетливый и ясный мандат на изменение климата отношений в
149
промышленности. Опубликованные в январе 1981 года в «Таймс» результаты опроса общественного мнения показали, что, по мнению 83% опрошенных, у профсоюзов слишком много власти, а 86% считали, что пикетчики имеют право на покровительство закона только в том случае, когда пикетируются собственные рабочие места; 73% заявили, что руководители профсоюзов должны выбираться тайным голосованием, а 85%—что тайное голосование—необходимая процедура при принятии решения о забастовке34. Опросы, проводившиеся специально среди членов профсоюзов, показали примерно такую же картину. Первый закон правительства Тэтчер, закон о занятости 1980 года, был, несмотря на царившее ожидание, неожиданно умеренным и вызвал резкую критику «крайне правых».
Этим законом право пикетирования ограничивалось пикетированием собственных рабочих мест либо «первого поставщика или первого потребителя», то есть прямых поставщиков сырья, энергии и материалов и прямых получателей продукции фирмы, пребывающей в состоянии конфликта с профсоюзом. Вторичное пикетирование признавалось законным в том случае, если не затрагивались коммерческие интересы фирмы, нс участвующей в конфликте. Были резко ограничены возможности профсоюзных организаций обеспечивать 100-про-центпое членство в профсоюзах (т. паз. практика «закрытого цеха», закрепляющая право на труд только за членами профсоюза). Исключения из права увольнения не состоящих в профсоюзе закрытого цеха, прежде ограниченные только религиозными или этическими возражениями, были расширены законом 1980 года и включили всех, не желающих вступать в профсоюз на основании личных убеждений. Новые соглашения о закрытом цехе теперь становились законными только если за них голосовали не менее 80% заинтересованных членов профсоюзов. Рабочие, которые к моменту заключения договора о закрытом цехе пс состояли в профсоюзе, не должны были принуждаться к вступлению. Рабочие получили право апеллировать на действия, связанные с возникновением ситуации закрытого цеха, в трибунал, который может обязать профсоюз выплатить компенсацию. Это право рабочий получал в случае увольнения под прямым или косвенным давлением профсоюза. Закон 1980 года также обеспечил государственное финансирование тайного голосования при выборе руководства
150
профсоюзов, при решении вопросов об изменении устава и о начале или окончании стачки.
Закон 1982 года пошел дальше. Целью нового министра труда Теббита, бывшего профсоюзного деятеля, занявшего более жесткие позиции, чем предыдущий министр труда Дж. Прайор, было «сделать закрытый цех почти что памятью прошлого», не объявив его вне закона (как это сделано, например, в ФРГ), но затруднив условия легальности. Увольнение нечленов профсоюза было квалифицировано как законное только в том случае, если в предыдущие пять лет практика закрытого цеха была поддержана тайным голосованием либо 80% всех имеющих право голоса, или 85% всех действительно голосовавших. Минимальная компенсация для неправильно уволенных была установлена в размере 2 тыс. ф. ст. для тех, кто не настаивает иа восстановлении на работе, и 14—17,5 тыс. ф. ст. — для настаивающих на восстановлении. В ряде случаев была предусмотрена компенсация до 20 тыс. ф.ст. Закон также обеспечил компенсацию для всех уволенных в связи с ситуацией закрытого цеха после 1974 года, если это увольнение по закону 1982 года расценивалось как неправильное. Если профсоюз оказывал давление на предпринимателя с целью увольнения работника, трибунал мог обязать профсоюз выплатить компенсацию, а предприниматель получал право в таких случаях участвовать в процессе. Другие виды давления с целью принуждения к вступлению в профсоюз также были объявлены незаконными.
Стало возможным не только уволить сразу всех забастовщиков (как было и до этого), по также любого из участников, не вышедшего на работу к назначенному сроку при получении уведомления за четыре дня до срока. Государственные средства предоставлялись для проведения тайного голосования по вопросу о требованиях к заработной плате — в дополнение к другим случаям, предусмотренным законом 1980 года. Забастовки были признаны легальными, если только они проводились против предпринимателя (но не когда были направлены одной группой рабочих против другой, либо одним профсоюзом против другого). И даже в этом случае они признавались легальными, только когда предметом конфликта большей частью или целиком были вопросы оплаты и условий труда.
Профсоюзы лишились иммунитета в случаях, когда
151
конфликт классифицировался как незаконный, и могли быть оштрафованы (максимум на 10 тыс. ф.ст. для профсоюза с числом членов менее 5 тыс. человек и на 250 тыс. ф.ст. при численности более 100 тыс.). Штрафы могли взыскиваться путем наложения ареста на собственность профсоюза. Эти законы, как правило, не применялись, так что хроника 1982 и последующих годов полна примеров незаконного (с точки зрения закона 1982 г.) вторичного пикетирования, но угроза жестких финансовых наказаний висела над профсоюзами и была одной из причин сокращения забастовочной активности. Число дней, потерянных в забастовках 1981 и 1982 годов, было одним из самых низких, хотя, может быть, важнее была величина безработицы, а не угроза судебного преследования.
Во всяком случае, несмотря на наличие почти 3 млн. безработных, политика Тэтчер увенчалась успехом. В июне 1983 года консерваторы опять победили на выборах, увеличив большинство в парламенте с 43 мест в 1979 году до 144 в 1983 году, и сохранили позиции на выборах 1987 года. Процент членов профсоюзов, проголосовавших за лейбористов, упал с 53% в 1979 году до 39% в 1983 году (за консерваторов — 32%). На выборах 1983 года лейбористы получили наименьшее за полстолетие число голосов избирателей -- 28% и не сумели улучшить положение к 1987 году. В 1983 году была опубликована «Белая книга» — «Предложения по демократизации профсоюзов». Как и в случае законов 1980 и 1982 годов, Британская конфедерация труда (БКТ) получила предложение участвовать в обсуждении проекта, но если в 1980 и 1982 годах она отказалась, то в 1983 году дала согласие.
В ноябре 1983 года законодательство 1980—1982 годов подверглось первой серьезной проверке. Национальный профсоюз печатников (НПП) в ходе конфликта по поводу правила закрытого цеха проводил вторичное пикетирование одной из типографий в Уоррингтоне. После предупреждения на профсоюз наложили штраф в размере 50 тыс. ф.ст. за неуважение к власти, а когда НПП отказался платить, был наложен еще один штраф и арест на все имущество (11 млн. ф.ст.). НПП остановил выпуск общенациональных газет, которые также подали в суд. Массовое пикетирование в Уоррингтоне приобрело насильственный характер. Генеральный совет БКТ 31 голосом против 20 отказал НПП в поддержке, так
152
как печатники явно нарушали закон. Профсоюз отступил, заплатив 675 тыс. ф. ст. за неуважение к суду35.
Стремясь обеспечить «приживление» законодательства, правительство Тэтчер в ряде случаев избегало политизации конфликтов, не используя созданных им же инструментов. Так, во время забастовки шахтеров 1984—1985 годов судебное преследование участников вторичного пикетирования осуществлялось не на основании положений закона 1980 года, а по нормам уголовного права, которое наказывает всякую попытку «помешать другим гражданам заниматься собственными делами»36. Преимущественно формальный характер законодательства и политическая ловкость правительства обеспечили популярность политике ограничения роли рабочих организаций.
Согласно опросам общественного мнения, большая часть членов профсоюзов в конечном счете одобрила «антипрофсоюзное» законодательство: в последние четыре года от 65 до 90% опрошенных членов и нем ленов профсоюзов считали, что забастовке должно обязательно предшествовать тайное голосование; 67% опрошенных поддерживали ограничение пикетирования; 60% высказывали отрицательное отношение к системе закрытого цеха и 60% выступали против забастовок в ведущих отраслях, право на которые может быть упразднено в обмен на гарантированный рост заработной платы.
Важным фактором успеха этой политики были рост безработицы и сокращение численности профсоюзов, что не могло не ослабить возможности и влияние последних. Имело значение и изменение настроения общества по отношению к забастовщикам и профсоюзам в целом. Как признал в 1977 году один из лидеров БКТ Д. Джонс, «профсоюзы, пытаясь добиться уступок от правительства и предпринимателей, оказывали давление на публику. Слишком часто рядовые граждане становились жертвами. Они принимали на себя главный удар промышленных конфликтов»37.
Правительство Тэтчер в целом добилось лучших результатов, чем ее предшественники, отказавшись от корпоративистского подхода и практически исключив профсоюзы из процесса выработки экономической политики, деполитизировав этот процесс, сделав его чисто техническим и экспертным. Именно таким характером политики многие наблюдатели объясняют наиболее, пожалуй, поразительное из достижений кабинета Тэтчер,
153
опрокинувшее все прогнозы, исходившие из опыта прежних правительств Великобритании с конца 60-х годов, — установление сравнительно мирных отношений в промышленности. Если в 1976—1980 годах — в период правления лейбористов — среднегодовое число потерянных в результате забастовок человеко-дней составило 12,9 млн., то в 1982 году оно равнялось 5,3 млн., в 1983 году — 3,7 млн.38 В 1984 году из-за забастовки шахтеров число потерянных в забастовках человеко-дней оказалось вторым в послевоенный период — 26,6 млн. (в 1979 г. — 29,5 млн.). 84% пришлось на конфликт в угледобывающей промышленности. По остальным отраслям народного хозяйства уровень забастовочной активности оставался низким.
Впрочем, стоит указать па относительный характер этих успехов. За период 1979—1984 годов по числу потерянных в забастовках человеко-дней Великобритания заняла одно из первых мест среди развитых капиталистических стран (уровень забастовочной активности был в 3 раза выше, чем в США и во Франции, в десятки раз выше, чем в ФРГ и в Японии, уступив первенство только Италии, где этот уровень почти в 2 раза превосходил английский) 39.
Вместе с тем ожесточенность имевших место забастовок не достигла уровня 70-х годов, когда например, во время забастовки медиков телевидение транслировало, как пациентов не пускают в госпитали. В 1979 году министр здравоохранения лейбористского правительства Д. Энналс попал в больницу, и один из руководителей низового профсоюза заявил корреспонденту «Гардиан», что тот будет, как и все, объектом стачечной борьбы. «Он не получит ни малейших дополнительных услуг, которые члены нашего профсоюза оказывают пациентам. Его шкафчик не будет очищаться и палата не будет прибрана. Он не получит ни чая, ни супа»40.
Самое идеологическое из правительств за последние четверть века реализовывало свою экономическую политику, добиваясь изоляции организаций и лидеров, которых отличали установка па поляризацию ситуации и политизацию экономических конфликтов.
Следующие примеры хорошо иллюстрируют подход правительства Тэтчер к решению стоящих перед английской промышленностью .проблем падения качества, конкурентоспособности и прибыльности, а также коренной, по диагнозу консерваторов, причины этих негатив-
154
них явлений — нарастания политической и социальной поляризации. Тактика правительства заключается в усилении административного и технического руководства при одновременном ослаблении (изоляции) рабочих организаций.
В 1975 году для спасения крупнейшей в Британии автомобилестроительной компании «Бритиш лейланд» она была национализирована. В это время компания включала 34 завода, отличавшихся чрезвычайной пестротой и разнообразием в схемах оплаты и организации труда, в которых рабочих представляли 17 профсоюзов (столько же, сколько во всех отраслях ФРГ). Доля компании па британском рынке продолжала, несмотря на национализацию, падать — с 32,7% в 1974 году до 24,3% в 1977 году. В 1979 году правительство Тэтчер предоставило, вопреки заявленной враждебности к государственным субсидиям промышленности, еще 300 млн. ф.ст. компании, оказавшейся к этому времени опять па грани банкротства. На этот раз субсидия была обусловлена требованием ликвидации убыточности к 1983 году за счет закрытия 13 заводов и потери еще 25 тыс. рабочих мест. План финансового оздоровления компании был опубликован и отвергнут профсоюзами. Тогда администрация обратилась непосредственно к рабочим, чтобы решение приняли 150 тыс. рабочих, а не 250 профсоюзных активистов. В тайпом голосовании участвовали 80% занятых, 87,2% из них одобрили (более 106 тыс. человек) план реорганизации (7 — за, 1 — против).
Хотя в 1981 году убытки компании составили 531 мли. ф. ст., напряжение стало спадать и положение улучшаться. Стачки стали сравнительно редки. Администрации удалось достаточно легко внедрить новые роботизированные сборочные линии. В результате производительность труда начала заметно расти. Доля «Бритиш лейланд» на отечественном рынке увеличилась, а общий объем производства вырос на 20%. Самым примечательным из достигнутых результатов является рост числа занятых в результате возросшего спроса на автомобили. Конечно, это не разрешит проблемы британского рынка труда, да и в период внедрения роботов и электроники не приходится ждать существенного расширения спроса в традиционных отраслях, наиболее активно — в силу громадной международной конкуренции — рационализируемых. Но тем не менее
155
это действительно шаг к стабилизации положения, к освобождению значительных средств, поглощавшихся до этого неэффективной отраслью в виде субсидий, с целью их более производительного использования. «Самым поразительным достижением 1983 года было то, что рабочие «Остин ровер» (44% производства в Великобритании) увеличили выработку с 7 автомобилей на 1 рабочего в 1979 году до 25 — в 1982 году и до 40 — в 1983 году, что соответствует высшему европейскому уровню»41.
Внушительной демонстрацией проблем политики, направленной на изменение общей социально-политической обстановки в стране с целью ускорения модернизации и структурной перестройки экономики, служит история забастовки английских горняков 1984 года. Цель забастовки — воспрепятствовать правительственной программе структурной перестройки, сохранить на прежнем уровне объем добычи угля, не допустить закрытия шахт, свертывания производствен пых мощностей и массовых увольнений, а заодно п в очередной раз «низложить» правительство42. Цель не была достигнута, и забастовка закончилась полным поражением профсоюза п победой консервативного правительства, получившего возможность провести широкую модернизацию и рационализацию угледобычи. Были закрыты 24 шахты, уволены 30 тыс. шахтеров (их численность сократилась со 170 тыс. до 140 тыс. человек). Исход конфликта свидетельствует о падении популярности профсоюзов и их способности привлекать общественное мнение к целям своей борьбы. В 1974 году в такой же ситуации этот профсоюз одержал блистательную победу над правительством Хита, вынудив его назначить досрочные парламентские выборы, которые и окончились потерей власти. Консервативное правительство Тэтчер устояло.
Логика правительства — необходимость закрытия убыточных, разорительных для казны и для страны в целом шахт — победила. Прежде монолитный, дисциплинированный профсоюз горняков раскололся: 30% членов профсоюза отказались повиноваться решению руководства и остались на работе. «Долгая и жестокая стачка, унесшая 14 жизней и стоившая стране 3,5 млрд, долл., продолжавшаяся более года, резко ослабила престиж английских профсоюзов»43. По данным казначейства, убытки, понесенные страной от сокращения продаж,
156
от необходимости импортировать уголь для металлургической промышленности, от замены на электростанциях угля более дорогой нефтью, от сокращения налоговых поступлений и увеличения выплат для семей забастовщиков, исчислялись в 3,5% сокращения объема промышленного производства и 1% сокращения ВНП44.
В сентябре 1985 года, через семь месяцев после окончания забастовки шахтеров, правительство приступило к завершению операции по ликвидации убыточных шахт. Из 198 шахт, существовавших в 1981 —1982 годах, 70 приносили по 10—100 ф.ст. убытка на 1 т угля, добывая 18% всего угля и предоставляя работу 58 тыс. шахтеров. Национальное управление угольной промышленности объявило, что все шахты, которые не смогут уменьшить себестоимость добываемого угля до 39 ф.ст. за 1 т (при нынешней средней 44 ф.ст.), будут закрыты. При достижении этого порога себестоимости угольная промышленность перестанет быть убыточной. Производство стабилизируется на уровне 90 млн. т, окажутся закрытыми шахты, производящие 30 млн. т слишком дорогого угля (с учетом новых шахт мощностью 20 млн. ?’). Производительность труда увеличится почти на 50%. Закрытие части шахт и сокращение числа занятых уже в 1985 году повысило производительность труда с 2,4 т угля за смену па одного шахтера до 3 т, а общий объем добычи в конце 1985 года был почти такой же, как перед стачкой.
Возможно, что, несмотря па все меры, 11 —15% мощностей окажутся избыточными, так как к 1988 году вводятся в строй три ядерных реактора, замещающие 17 млн. т угля; с Францией заключено соглашение об импорте электроэнергии, замещающей 4 млн. т угля; продолжительная забастовка горняков сократила спрос па уголь на 5 млн. т в год — газификация жилых домов в некоторых районах в период стачки и переключение сталелитейной промышленности на импортируемый, более дешевый кокс45.
Ряд мелких и крупных профсоюзов приняли решение подчиниться новым законам, регулирующим порядок и процедуры выборов руководства профсоюзов. На национальной конференции БКТ осенью 1985 года это решение едва не привело к исключению этих профсоюзов из конфедерации. Однако вмешательство нового лидера лейбористов Н. Киннока предотвратило раскол и, по-видимому, предопределяет внедрение этих законов в
157
практику профсоюзной жизни Великобритании. Н. Киннок, занимающий умеренно центристские позиции, рассчитывал, что, освободившись от крайне левых элементов — троцкистов и пр., он получит шанс победить на выборах. С этой целью из декларации лейбористов были изъяты наиболее одиозные, неприемлемые для большинства британского населения лозунги, такие как всеобщая национализация, выход из «Общего рынка» и т. п. Киннок рассчитывал, что узаконенные правительством Тэтчер формальные нормы профсоюзной деятельности будут способствовать выдвижению более умеренных лидеров, что ослабит подозрительное и недружелюбное отношение значительной части избирателей, покинувших в 1979 году лейбористов ради тори, а в 1983 году последовавших за партиями альянса.
*	4=	*
Почти 20-лстпяя практика стимулирования инвестиций посредством предоставления налоговых льгот инвесторам и дефицитное финансирование инвестиционных программ в рамках политики полной занятости разрушали потенциал экономического роста, так как порождали малоприбыльные инвестиции в такие области, где без налоговых льгот и кредитных стимулов они были бы попросту невозможны. Результатом были нарушение структуры относительных цен и искажение структуры экономики. Искусственные стимулы привели к резкому перенакоплению капитала в теряющих конкурентоспособность отраслях и обусловили недоразвитость, слабость и отставание передовых, высокотехнологичных производств. В то время как реальный уровень прибыльности в обрабатывающей промышленности Великобритании падал с середины 60-х годов, пока не достиг катастрофического уровня в 3% в 1979 -1980 годах, компании, несмотря па то что доналоговая прибыль была зачастую отрицательной, продолжали инвестировать ради получения налоговых льгот.
Обращение консервативного правительства Тэтчер к монетаристской политике ограничения роста денежной массы путем установления высокой учетной ставки (14—17%) и отказ от налогового стимулирования инвестиций стали фактором резкого углубления очередного циклического кризиса. «Теперь канцлер казначейства м-р Н. Лаусон выводит из употребления налоговые
158
скидки и сокращает уровень налогов на корпорации. Валютного контроля, обеспечивавшего ранее предложение «арестованных» сбережений, более нет, и прибыли в Великобритании выталкиваются на международный уровень»46, — писал еженедельник «Экономист» по поводу нового курса экономической политики.
К 1980 году частные инвестиции за рубежом возросли до 7100 млрд. ф. ст., а в 1981 году достигли 11 171 млрд. ф.ст. (рост на 40%). Эта политика открытых дверей была благоприятна для британских ТНК и стимулировала появление новых ТНК — все большее число компаний стали развивать производства за рубежом. Эта же политика привела к массовому процессу разорения и исчезновения малоприбыльных и убыточных производств.
Между первым кварталом 1980 года и вторым кварталом 1981 года реальный ВНП в Великобритании сократился на 3,7°/), а промышленное производство — на 9%. Число безработных выросло с 1,4 млн. до 2,5 млн. человек. Реальный уровень прибылей, за вычетом нефтедобывающих компаний, упал между 1979 и 1981 годами на 33%. Количество обанкротившихся компаний более чем удвоилось — с 26 тыс. в 1979 году до 54 тыс. в 1982 году. Рецессия кончилась в середине 1981 года. После этого возобновился рост ВНП с темпом 3% в год (выше, чем в 70-х годах,— 2% и близко к показателю 60-х годов — 2,9%). Рост промышленного производства составил 2,2% в год, а уровень прибылей в 1984 году вернулся к показателю 1979 года. Реальные прибыли в обрабатывающей промышленности почти утроились за 1980 — 1984 годы, а это означает, что прибыли на новые инвестиции росли еще быстрее. Рост ВНП составил 1,5% в 1981 году, 1,9 — в 1982, 3,3 — в 1983, 2,3 — в 1984, 3,5% —в 1985 году (в 1984 г. рост ВНП составил бы нс 2,3%, а 4%, если бы не сокращение производства, вызванное забастовкой шахтеров)47. В целом за 1982—1986 годы ВНП Великобритании вырос на 14,5% (во Франции — на 8%, в ФРГ — па 9%). В 1985 и 1986 годах экономика страны развивалась быстрее, чем экономика США, и быстрее, чем экономика Японии в 1986 году48.
Сокращение занятости остановилось в первом квартале 1983 года, и к началу 1985 года число занятых увеличилось на 650 тыс. человек. Рост имел место практически за счет только двух групп — самозанятых, численность которых выросла с 1978 по 1985 год на 37%, и
159
женщин, работающих неполный рабочий день, — на 500 тыс. человек. Сокращение безработицы началось в конце 1986 года, и летом 1987 года объем безработицы в Великобритании впервые с 1982 года опустился ниже 3 млн.
Большая часть сокращения производства, занятости и инвестиций пришлась на обрабатывающую промышленность. Занятость в обрабатывающей промышленности сократилась с 7,1 млн. человек в 1979 году до 6,1 млн. в 1981 году, 5,5 млн. — в середине 1983 года и до 5,4 млн. человек в середине 1985 года. Занятость в строительстве упала с 1,2 млн. в 1979 году до 942 тыс. человек в середине 1985 года.
Сокращение доли обрабатывающей промышленности в ВНП, характерное для всех промышленных стран (переход от сельскохозяйственной экономики к индустриальной, а затем к экономике услуг но мере роста производительности труда и насыщения спроса на товары соответствующих отраслей), резко ускорилось в конце 70-х годов. В Великобритании доля обрабатывающей промышленности составляла 37% ВНП в 1955 году, 34 — в 1965, 29 — в 1975, около 24% в 1985 году. Причинами ускорения процесса деиндустриализации Великобритании в конце 70-х годов были: рост курса фунта стерлингов, отражавшего увеличение цен па нефть и новый статус фунта как нефтяной валюты, на 12,5%; сокращение производительности труда на одного занятого в промышленности между 1979 и 1981 годами па 3,3% при росте оплаты труда в этот же период на 36%.
В 1982—1985 годах с падением курса фунта стерлингов и благодаря ликвидации убыточных производств во время рецессии 1979—1981 годов конкурентоспособность английской промышленности стала быстро расти. Объем экспорта товаров обрабатывающей промышленности увеличивался на 10% в год с начала 1984 года до конца 1985 года. С середины 1980 года до начала 1985 года производительность труда па одного занятого росла на 5% в год (между 1973 и 1980 гг. — на 0,7% в год).
Несмотря на эти признаки относительного подъема, рост производства в обрабатывающей промышленности в целом был незначительным. При существенном увеличении инвестиций в 1984—1985 годах (на 12% — в промышленности и на 8% — в сфере обслуживания), вызванном краткосрочным введением правила о 100-про-
160
центном списании капитальных расходов этого периода, объем инвестиций в обрабатывающую промышленность не поднялся до уровня 1979 года. Остальные отрасли и сфера услуг продолжали расширять капиталовложения на 3,9% в год49.
Причину затянувшегося упадка британской промышленности надо искать в неблагоприятном соотношении между уровнем производительности и оплатой труда. Реальный курс фунта стерлингов, зависящий от относительной динамики расходов на оплату труда в единице продукции и определяющий конкурентоспособность товаров английской промышленности, в конце 1985 года был на 6% выше, чем в 1979 году, притом что номинальный курс фунта был на 17% ниже. По сравнению с 1970 годом конкурентоспособность обрабатывающей промышленности снизилась на 25% в результате того, что производительность труда в промышленности Великобритании росла относительно медленнее, чем в других странах. Этот процесс не новый. В конце 50-х годов экспорт товаров обрабатывающей промышленности в 3 раза превосходил импорт, в 80-х годах они практически сравнялись50.
Несмотря па все усилия правительства сдержать рост заработной платы и сократить высокий уровень безработицы, в 80-х годах рост заработной платы продолжал опережать рост производительности труда. В 1982—1984 годах заработная плата повышалась на 6% в год, а производительность труда — на 4%. В результате удельные затраты на труд в единице продукции выросли в 1983 году на 1,6%, а в 1984 году — па 3,9%, что не могло не сказаться на конкурентоспособности английских товаров и перспективах роста промышленного производства и расширения занятости.
Продолжение процесса падения конкурентоспособности британской промышленности в условиях ускорения структурной перестройки мировой экономики привело к росту долгосрочной безработицы. К середине 1985 года число людей, не имевших работы более полугода, выросло до 2 млн., что составило 60% всех безработных (в 1979 г. — только 552 тыс., 40% безработных). Число людей, не имевших работы более года, равнялось 41% всех безработных в 1985 году (24,5% в 1979 г.)51.
Несмотря на то что еще в 1984 году объем выпуска промышленной продукции Великобритании был на 6,8% ниже, чем в 1979 году, а безработица превышала 13%,
6—1554
161
жизненный уровень подавляющего большинства населения возрос.
По оценке известного экономического публициста С. Бриттена, хотя производство в обрабатывающей промышленности пострадало как от депрессии, так и от долгосрочной тенденции упадка промышленности в Великобритании, покупательная способность на международных рынках общего ВНП резко возросла преимущественно в силу роста обменного курса фунта стерлингов. В результате уже к 1981 году уровень личных доходов, после уплаты налогов, вырос на 18% по отношению к 1977 году. По мнению Бриттена, этот факт объясняет отсутствие социальной революции при росте безработицы до 13% 52.
Известное улучшение состояния британской экономики во второй половине 80-х годов (рост ВНП, сокращение безработицы, умеренность инфляции др.) обусловило намерение Тэтчер провести досрочные выборы в наиболее благоприятный для консерваторов момент. Назначенные па 11 июня 1987 г. выборы еще раз подтвердили популярность как самого лидера консервативной партии Великобритании, так и проводимого сю социально-экономического курса. Стратеги консервативной партии использовали ситуацию своего явного преимущества для демонстрации резкой поляризации политических сил, предельно отчетливо сформулировав альтернативы: капитализм -социализм; политика сохранения ядерного оружия — политика одностороннего разоружения; правительство свободного предпринимательства •— правительство национализации; правительство, поощряющее владение собственностью,— правительство этатистское и социалистическое.
По заявлению одного из лидеров партии Б. Гоулда, к концу своей политической карьеры Тэтчер хотела бы искоренить лейборизм как партию и социализм как философию «в пользу левоцентристской, умеренной партии свободного предпринимательства», предоставив, таким образом, англичанам возможность выбирать между двумя партиями, которые «верят в одну и ту же экономическую систему»53.
ГЛАВА V
РЕЙГАНОМИКА
РЕЙГАНОВСКИЙ ПЛАН СТИМУЛИРОВАНИЯ БЕЗЫНФЛЯЦИОННОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА
Свою экономическую программу Р. Рейган обнародовал 18 февраля 1981 г., объявив на объединенном заседании обеих палат конгресса основные темы будущей экономической политики: обуздание инфляции и прекращение застоя в американской экономике. Рейган считал исторической задачей своего правительства достижение перелома в полувековой тенденции к наращиванию правительственного аппарата, громоздкого, дорогостоящего и чрезмерно обременительного. Документ под названием «Новое начало Америки: программа экономического подъема» содержал не только цифровой (программный и прогнозный) материал, но и изложение социальной философии нового консервативного направления, поставившего целью остановить, а затем и обратить вспять процесс этатнзацнп и бюрократизации социальной и экономической жизни в США.
Критическому пересмотру были подвергнуты почти все основы экономической и социальной политики правительств США предыдущих 50 лет. Острие критики было направлено против перераспределительных, эгалитаристских моментов предыдущей политики, которая смягчение наиболее острых форм экономического и социального неравенства считала не только достойной целью социальной политики, необходимым условием сглаживания социальных противоречий и обеспечения социального мира, но и надежным инструментом экономической политики. Перераспределение доходов в пользу малообеспеченных, отличающихся наибольшей склонностью к потреблению, рассматривалось как гарантированный способ неинфляционного подстегивания спроса с целью стимулирования экономического роста и ликвидации безработицы.
6*	163
Прогрессивная система налогообложения в США, предусматривавшая перераспределение части доходов от богатых к нуждающимся, постепенно утратила свое назначение и превратилась в систему общего перераспределения доходов, в том числе среди различных групп среднего и высшего классов. Правительство стало заниматься всем — от содержания музеев до питательной ценности школьных завтраков. С расширением функций росли размеры государственного аппарата, его власть и влияние на жизнь граждан. По убеждению Рейгана, именно разбухавший из года в год правительственный аппарат был фактором подрыва американской экономики. Он стал источником пагубной, набирающей силу с середины 60-х годов — со времени начала практического осуществления джонсоновской программы «великого общества» — инфляции, которая питалась растущими дефицитами государственного бюджета. Правительство стало тормозом па пути прогресса экономики, жизненные соки которой оттягиваются непомерными налогами в пользу аитипроизводительных, бесплодно разбазаривающих средства программ. В такой ситуации первостепенной задачей правительства является самоограничение. Оно должно взимать меньше налогов, меньше тратить, сузить объем регламентирующих правил и предписаний, по возможности сокращать малоэффективные или просто вредные, подрывающие моральные нормы и несправедливые социальные программы, передать осуществление программ в руки правительств штатов и городских администраций. Правительство должно отказаться от всяких попыток управлять экономикой, так как такие попытки только нарушают нормальное функционирование рынков, ограничивают инициативу, ущемляют права и свободы граждан.
В документе, написанном под сильным влиянием концепции экономике предложения, высказывалась уверенность, что предлагаемые резкие налоговые сокращения вызовут рост сбережений и инвестиций и явятся стимулами более упорного и творческого труда. А это обеспечит здоровый экономический рост. Президент сказал конгрессу: «Правительство должно использовать свое право облагать налогом, чтобы обеспечить поступления для выполнения законных правительственных функций. Это право не должно использоваться для регламентирования экономики или для достижения каких-то социальных изменений. Мы пробовали идти по этому
164
пути и должны признать, что это ни к чему не приводит. Правительственные расходы надо ограничивать теми функциями, которые действительно относятся к компетенции правительства».
Социально-экономическая программа Рейгана включала четыре основных компонента: сокращение налогов с целью создания стимулов для роста личных сбережений и расширения инвестиционных фондов; уменьшение необоронных государственных расходов (при росте ассигнований на оборону) для сокращения бюджетного дефицита; сокращение регламентаций экономической деятельности с целью «раскрепощения» частной предпринимательской инициативы и проведение монетаристской политики ограничения роста денежного предложения для подавления инфляции. В экономическом докладе президента от 18 февраля 1981 г. были конкретизированы цели и дан пятилетний сценарий экономической политики администрации Рейгана па первый срок полномочий.
Ставки личного подоходного налога намечали сократить к 1984 году на 30% (с 14—70% до 10—50%). Предполагалось, что в результате налоговые поступления в 1981 году уменьшатся па 8,9 млрд, долл., в 1982 — на 53.9 млрд., в 1983 — па 100 млрд, и в 1986 году — па 221,7 млрд, долл., а доходная часть федерального бюджета в целом уменьшится с 21,4% ВНП в 1981 году до 19,6% в 1986 году.
Предусматривалось в 1985 году ввести индексирование шкалы налогообложения в соответствии с темпом роста инфляции, чтобы исключить инфляционную эрозию личных доходов и прервать пагубную связь между ростом инфляции и ростом правительственных доходов и расходов. Введение более льготных правил ускоренной амортизации и инвестиционного налогового кредита должно было, повысив посленалоговые прибыли корпораций, стимулировать процесс капиталообразования и увеличения занятости. Это должно было обеспечить сокращение налогов на корпорации в 1982 году на 9,7 млрд, долл., а к 1986 году на 59,3 млрд. долл, и позволить компаниям соответственно увеличить инвестиции.
Второй составляющей президентской программы было уменьшение федеральных расходов: на 4,4 млрд, долл, в 1981 году, на 41,5 млрд. — в 1982, па 79,7 млрд. — в 1983 и на 123,8 млрд. долл. — в 1986 году. Это оз
165
начало снижение годового темпа роста расходов с 16% в 1979—1981 годах до 7% в 1981 —1986 годах и сокращение доли федерального правительства с 23% ВНП в 1981 году до 19% — в 1984 году. Сокращению подлежали 83 федеральные программы — практически весь наличный список, за исключением расходов на оборону и на социальное страхование. Президент обещал не трогать группу программ, составляющих «страховочную сетку» и гарантирующих минимальный доход, в том числе социального страхования, пенсионного обеспечения, медицинского обслуживания нуждающихся и престарелых, помощи безработным. Расходы по этим программам поглотили в 1981 году 239 млрд, долл., и к 1984 году их планировалось увеличить на 74 млрд. долл. При этом только пособия по системе социального страхования и ветеранам должны были увеличиться на 77,8 млрд, долл., а это означает, что все другие элементы «страховочной сетки» должны были сократиться даже в номинальном выражении. Одновременно предполагался рост расходов на оборону на 32% - с 184,4 млрд. долл, в 1981 году до 285 млрд. долл. — в 1984 году, что должно было увеличить удельный вес оборонных расходов в ВНП с 6,8 до 7,6% (в 1965 г. - 9,1%).
План бюджетной экономии коснулся и ряда правительственных ведомств — отмена программы субсидирования проектов создания синтетического топлива и передача строительства предприятий по его производству частному бизнесу; сокращение па 7з лимитов для Экспортно-импортного банка иа предоставление экспортных кредитов; перестройка космической программы с целью «сосредоточения внимания и усилий па рентабельных программах НАСА» и т. д.
Третьей опорой рейганомики были отмена регламентирующих правил и новый федерализм. Обширный свод регламентаций промышленной деятельности в 1978 году, по оценкам, обошелся стране в 100 млрд. долл. Согласно новому подходу к регламентирующим правилам, всякое федеральное ведомство должно сопровождать каждое новое правило, означающее дополнительные расходы для предпринимателей в 100 и более млн. долл., анализом издержек и преимуществ, чтобы можно было из нескольких альтернативных вариантов выбрать наиболее экономичный, влекущий наименьшее снижение производительности труда и эффективности производства.
166
Федеральное правительство прекращало участие в социальных программах, за исключением социального страхования и медицинского обслуживания престарелых и нуждающихся. Параметры программы нового федерализма были сформулированы в первом послании Рейгана конгрессу «О положении страны» от 26 января 1982 г. Президент предложил в течение нескольких лет передать управление 44 программами штатам, а также ассигнуемые на них 46 млрд. долл, с тем, чтобы «покончить с путешествиями народных денег в Вашингтон, а оттуда — назад, за вычетом расходов на дорогу»1. Выступая перед Национальной ассоциацией законодателей штатов 30 июля 1981 г., президент заявил: «Конечной целью нового федерализма является день, когда вам будет принадлежать не только ответственность за программы, которые должны осуществляться на уровне штатов, но и налоговые средства, узурпированные Вашингтоном»2.
Рейгановская программа нового федерализма изменяет традиционное отношение между федеральным правительством, с одной стороны, и правительствами штатов и местными властями — с другой. Объединение средств ио различным дискреционным социальным программам (типа помощи бедным семьям с детьми и т. и.) в несколько больших программных блоков дает правительствам штатов и местным властям возможность по своему усмотрению перераспределять средства в зависимости от местных потребностей. Цель — более полное разделение ответственности за разные программы между федеральным правительством и нижними уровнями управления, с тем чтобы штаты полностью взяли на себя финансирование и ответственность за социальные программы и программы поддержания доходов, а федеральное правительство оставило себе только общенациональные программы. Штатам были переданы как раз тс программы, в которых администрации удалось в наибольшей степени сократить расходы3.
Четвертый пункт президентской программы — проведение антиинфляционной политики — включал сотрудничество с ФРС в деле поддержания неинфляционных темпов прироста объема денежной массы. Начатый ФРС еще в октябре 1979 года переход от политики регулирования величины процента за кредит, порождавшей под натиском бурно мутировавших рынков непредсказуемые колебания темпа роста денежного предложе
167
ния, к непосредственному регулированию объема денежной массы, для ограничения роста последней 2,5—5,5% в год (т. е. примерно темпами роста ВНП), устраивал Рейгана. Поскольку президент США не может непосредственно контролировать деятельность ФРС, проведение соответствующей кредитно-денежной политики было передоверено председателю Совета директоров ФРС — П. Волкеру.
В табл. 3 приводится экономическая программа администрации Рейгана. Предполагалось, что весь этот сценарий экономической политики будет разворачиваться в благоприятной экономической ситуации: в 1981 году ВНП возрастет на 1%, а затем в период 1982—1986 годов будет расти почти на 4,5% ежегодно. Инфляция тем временем должна понизиться с 9,9% в 1981 году до 7 % в 1983 году и 4,9% в 1986 году.
Таблица 3
Экономическая программа администрации Рейгана
на 1981 — 1986 годы
	1981 г.	1982 г.	1983 г.	1984 I'.	1985 г.	1 1986 г. 1
Реальный рост ВНП (%)	1Д	4,2	5,0	4,5	4,2	4,2
Индекс	стоимости жизни (%)	11,0	8,2	6,2	5,4	4,7	4,2
Дефлятор ВНП (%)	9,9	8,2	7,0	6,0	5,4	4,9
Федеральные расходы (% ВНП)	23,0	21,6	20,1	19,2	19,2	19,3
Рост денежного предложения (%)	8,0	6,4	5,4	4,4	4,0	3,4
Уровень безработицы (%)	7,8	7,2	6,6	6,4	6,0	5,6
Ставка процента	12,0	9,3	8,0	7,2	6,2	5,7
Рост производительности труда (%)	0,6	1,8	2,3	2,2	2,0	2,0
ИСТОЧНИК: Roberts Р. С. The Supply-Side Revolution: Ли Insiders Account of Policymaking in Washington.— Cambridge, 1984.— P. 110.
В таком благоприятном экономическом климате запланированные сокращения налогов и расходов вели к уменьшению бюджетного дефицита в 1981 году до 54,5 млрд, долл., в 1982 году — до 45 млрд. долл, и должны были обеспечить сбалансированность бюджета
168
уже к 1984 году. В 1985 году бюджетные расходы должны были составить всего 623 млрд. долл, (в постоянных ценах 1981 г.), что почти на 5% меньше расходов 1981 года — 654,7 млрд. долл. Предусматривалось, что темпы роста федеральных расходов существенно замедлятся, в то время как темпы роста налоговых поступлений значительно возрастут как под влиянием ускорения экономического роста, так и в силу инфляции, которая продолжала бы выталкивать налогоплательщиков во все более высокие разряды шкалы налогообложения. В связи с достижением положительного сальдо бюджетного баланса в 1984 году на 1985 год планировалось ввести в действие практику индексирования шкалы налоговых ставок на личные подоходные налоги, чтобы впредь казна не могла рассчитывать иа инфляцию как на средство пополнить бюджетные средства за счет налогоплательщика, не прибегая к утверждению конгрессом новых налогов, а просто изымая все большую часть прироста номинальных доходов, отражающих не увеличение благосостояния, а рост цен.
Администрация рассчитывала, что освобожденные от бремени налогов и правительственного регулирования рынки обеспечат стабильный экономический рост, сокращение инфляции (благодаря постепенно сокращающемуся и предсказуемому росту денежного предложения) и безработицы, а уменьшение процентных ставок и ускорение роста производительности труда создадут условия для устойчивого роста в будущем.
При всем своем радикализме и масштабности (сокращение федеральных расходов на 467 млрд. долл, плюс сокращение федеральных налогов и налогов с корпораций на 709 млрд. долл, в период до 1986 г.) план Рейгана вовсе не озачал полного демонтажа джонсоновской программы «великого общества» (не говоря уже о рузвельтовском «новом курсе»). Только немногие программы подлежали полному упразднению. Основные программы — социального страхования, медицинского обслуживания престарелых и малообеспеченных и ряд других — должны были подвергнуться только микрохирургии, чтобы замедлить темпы роста расходов. Планировался даже рост суммарных федеральных расходов, равно как и налоговых поступлений от увеличения численности населения, роста экономики и инфляционного роста цен, который намеревались сократить до 5,5% к 1984 году.
169
Общие федеральные расходы Должны были возрасти с 655 млрд. долл, в 1981 году до 912 млрд. долл, в 1986 году (на 124 млрд. долл, меньше, чем при сохранении бюджетных наметок картеровской администрации). Предполагалось лишь сделать рост федеральных расходов и налоговых сборов более медленным, чем увеличение показателя ВНП, чтобы к 1986 году доля федеральных расходов в суммарном производстве товаров и услуг, сократилась с 23 до 19%, а доля налоговых сборов — с 21,1 до 19%. Короче говоря, относительный объем правительственной деятельности должен был быть сокращен до границ, существовавших в период 60—70-х годов. Как писал американский журнал «Тайм» (2 марта 1981 г.), «железный закон бюджетов сводился к тому, что с каждым годом все более широкий круг граждан получал все более щедрые федеральные выплаты. Рейган хочет обратить этот процесс вспять. По его плану люди будут платить меньше налогов, по и меньше людей будут иметь право па выплаты по социальному обеспечению, па пособие по безработице в течение длительного срока, па субсидируемые школьные завтраки, на государственные пособия по инвалидности, на гарантируемые правительством ссуды студентам под низкие проценты и т. д.».
Политическая программа Рейгана, предусматривавшая сокращение расходов, снижение налогов, стабилизацию роста денежной массы и реорганизацию системы регламентации экономики, представляла собой единый комплексный план, каждая из составляющих которого была необходима для достижения главной цели — создания условий долговременного псппфляциоппого роста.
Правительство ставило своей задачей: одолеть инфляцию, вырвав питающие се корни и разрушив сложившиеся в 70-х годах стереотипы приспособления к инфляционно развивающейся экономике; ликвидировать институт согласованных действий, закручивающий инфляционную спираль; изменить характер рациональных ожиданий, делающих бессмысленной всякую экономическую политику; преодолеть потребительскую психологию, процветавшую в период стимулирующего спрос кейнсианского десятилетия, и довести до сознания всех социальных групп, что общество не может постоянно жить в кредит, что ограничение расходов необходимо для приведения в порядок финансов, налогов и бюджета. Мерой борьбы с инфляцией был объявлен жесткий
170
контроль над бюджетом — ликвидация бюджетного дефицита, возникающего в результате постоянного превышения государственных расходов над доходами. (С 1950 г. на протяжении 30 лет бюджетный дефицит имел место в течение 26 лет.)
Осуществление рейгановской программы началось с того, что ФРС резко затормозила рост денежной массы, оказывая дефляционное давление на рынки сырья и капитала, а президент при поддержке группы конгрессменов в сенаторов начал проталкивать налоговую и бюджетную реформы, направленные на создание фискальных стимулов для роста инвестиций н ограничение роста федеральных расходов.
СОЗДАНИЕ ПОЛОЖИТЕЛЬНЫХ СТИМУЛОВ СБЕРЕЖЕНИЙ И ИНВЕСТИЦИЙ: НАЛОГОВАЯ РЕФОРМА
Налоговая реформа (Economic Recovery Tax Act — ERTA) получила силу закона 13 августа 1981 г. и стала самым большим сокращением налогов в истории США. Суммарное снижение личных подоходных налогов за пять лет составило 55 млрд, долл.; налогов и финансовых льгот корпорациям — 150 млрд, долл.; налогов на недвижимость и на наследственное имущество — 12 млрд, долл.4 Основной частью нового закона было уменьшение индивидуального подоходного налога на 25% в течение трех лет, начиная с 5% сокращения 1 октября 1981 г., а затем по 10% 1 июля 1982 г. и 1 июля 1983 г., что должно было сберечь налогоплательщикам к 1986 году 494 млрд. долл. Эта часть сокращения налогов была укреплена индексированием с 1985 года шкалы налогообложения. Максимальная ставка подоходного налога была уменьшена с 70 до 50%, а минимальная — с 14 до 10%. Максимальная ставка налога на доходы от собственности снизилась до 20%. (Доходы от продажи недвижимости, акций и облигаций на 60% исключаются из налогообложения, так что 50-про-центпое обложение налогом оставшейся суммы дает как раз 20%.) Это сокращение было нацелено как на увеличение подвижности капитала, так и на концентрацию инвестиционных фондов непосредственно в руках инвесторов, по возможности минуя государственные каналы перераспределения.
Были созданы еще два инструмента поощрения сбережений: специальные, не облагаемые налогом сберега
171
тельные сертификаты и индивидуальные пенсионные счета. Как суммы, внесенные на эти счета, так и проценты по ним изымались из налогообложения, что должно было стимулировать рост личных сбережений.
Сокращение налогов на корпорации приняло форму положений об ускоренной амортизации новых инвестиций в сооружения и оборудование. Новый закон, невзирая на различия в реальной продолжительности срока службы зданий и оборудования, установил следующие ускоренные сроки амортизационного списания: 3 года — для автомобилей п легких грузовиков; 5 лет — для других видов оборудования; 10 лет — для большинства зданий. Был увеличен до 10% налоговый кредит па инвестиции, а на имущество, списанное в течение трех лет, устанавливался 6-процентный кредит. Это позволяло компаниям сокращать свою налоговую декларацию па 10% стоимости приобретенного в этот период имущества, ие изменяя размеров и темпа амортизационных отчислении.
Реформа предусматривала возможность передачи компаниями, имеющими небольшие прибыли (или терпящими убытки), своих неиспользованных прав иа налоговый кредит другим компаниям в форме соглашения об аренде. Прибыльные компании могли приобретать за наличные неиспользованные нрава па налоговый кредит. Эти правила были направлены опять-таки на организацию трансферта инвестиционных средств вне каналов казначейства. В 1982 году правило об аренде налогового кредита было пересмотрено в сторону сокращения и принято решение о его аннулировании к 1986 году5.
Специально для малых компаний в 1982 году было принято правило об инвестиционной налоговой скидке в размере 5 тыс. долл, (с ростом до 10 тыс. долл, к 1986 г.). Налог на доходы корпораций был сокращен для низкодоходных корпораций. В 1982 году налог на первые 25 тыс. долл, дохода снизился с 17 до 16%, а в 1983 году — до 15%. Налог па доходы от 25 до 50 тыс. долл, сокращался с 20 до 18% в 1983 году. Налог на наследуемую недвижимость и на дарения изменялся таким образом, чтобы в будущем освободить от налогов всякое наследуемое недвижимое имущество ценностью менее 600 тыс. долл.— примерно 99,7% всей недвижимости. Наследующий супруг совсем освобождался от налогов, а максимальный 70-процентный налог на нас
172
Одним из наиболее налоговой реформы
ледование имущества стоимостью более 5 млн. долл, сокращался до 50%. Новым законом необлагаемая налогом сумма дарения была увеличена с 3 до 10 тыс. долл.
Предполагалось, что сокращение налогов, особенно для состоятельных групп, принесет соответствующий рост сбережений, а эти сбережения, в свою очередь, подтолкнут рост инвестиций в новые заводы и оборудование. Администрация рассчитывала, что средний прирост сбережений увеличится с 40—50 млрд. долл, в год до 60 млрд. долл, в 1982 году и до 250 млрд. долл, к 1984 году. При том, что наибольшие темпы прироста сбережений в 60-х годах составляли не более 13%, надеялись, что они составят 17%.
Но в первые полтора года осуществления программы ни одна из предполагаемых связей не сработала. Рецессия и рост процентных ставок в 1981 —1982 годах сорвали все намерения администрации, разрекламированных компонентов было стимулирование сбережений посредством выпуска сберегательных сертификатов, доходы от которых освобождались от налогов. Новые сертификаты выпускались в обращение с 1 октября 1981 г. по 31 декабря 1982 г. сроком на одни год. От налогов освобождалась сумма в 1 тыс. долл. Эта мера привела нс к росту сбережений, но, скорее, к их перераспределению, к появлению дополнительного свободного от налогов дохода для сберегательных ассоциаций и богатых вкладчиков. Сертификаты должны были давать доход в размере 70% ставки по казначейским векселям, то есть примерно 12%. При росте процентных ставок до 18% эта операция могла быть выгодна только тем, кто имел годовой доход не менее 40 тыс. долл, в год. Для семьи с доходом в 25 тыс. долл, освобожденная от налога собственность, приносящая 12% дохода, эквивалентна приносящей 16% дохода облагаемой налогом собственности. Понятно, что эта мера обеспечила только некоторый сдвиг в собственности богатых людей, у которых коэффициент сбережений и без того был высок, а также дополнительные потери сборов для казны.
Другим инструментом роста сбережений были индивидуальные пенсионные счета, обеспечивавшие освобождение от налогов, если накапливаемые средства остаются на счетах до выхода на пенсию. Для большинства лиц со средними доходами возможности заморозить
173
средства на столь длительный срок невелики. В результате на первых порах произошло лишь перераспределение средств богатых вкладчиков, однако это практически не создало новых сбережений.
Основным источником новых сбережений и новых инвестиций должны были стать сокращения налогов корпораций и широкомасштабные налоговые стимулы для промышленности — инвестиционный налоговый кредит и ускоренная амортизация оборудования. Но даже эти фискальные щедрости не дали запланированных результатов. В ситуации рецесспонной неопределенности и ожидания возобновления инфляции промышленность, по мере оживления экономики, предпочитала расходовать новые средства не на инвестиции, а па осуществление слияний, тем более что коэффициент загрузки мощностей упал до рекордно низкого уровня — 69% °.
Критики программы указывали, что основная часть налоговой реформы — закон об ускоренных амортизационных списаниях и о налоговом кредите — сохраняет порочную практику субсидирования промышленности и, в сущности, представляет собой громадное расширение системы корпоративного благоденствия. В рамках налоговой реформы администрация протащила в принципе осуждаемое сю субсидирование убыточных и слабых компаний — через разрешение продажи неиспользованного налогового кредита другим, прибыльным компаниям в обмен иа наличные пли на оборудование. Была сохранена осуждаемая консервативными сторонниками рыночной эффективности цель — позволить осуществлять капиталовложения всем компаниям, независимо от уровня прибыльности.
Чтобы представить себе разнообразие финансовых условий в различных отраслях американской экономики, созданное волюнтаристски организованным фискальным кодексом, в качестве примера рассмотрим действительное налогообложение некоторых отраслей до и после принятия в 1981 году «революционного» фискального законодательства правительства Рейгана. Как показывает табл. 4, размах налоговых ставок для разных отраслей резко вырос, что изменило относительную привлекательность новых инвестиций в различные отрасли. Машиностроительная и инструментальная промышленность, включающие многие виды современного высокотехнологичного и наукоемкого производства, в том числе электронику, оказались в худшем положении,
174
чем другие отрасли. Несмотря на приверженность администрации идеалам честной конкуренции и свободным рынкам, ее налоговая реформа оказалась еще одним шагом на пути укрепления системы корпоративного благоденствия. Как точно сформулировал видный деятель консервативного движения Г. Филлипс, «налог на доходы корпораций поощряет массивную систему
Таблица 4
Отраслевая структура налогов в США до и после 1981 года (% к прибыли)
Отрасли	Действительное налогообложение	
	до реформы 1981 г.	после реформы 1981 г.
Сельское хозяйство	32,7	16,6
Горнодобывающая промышленность	28,4	— 3,4
Металлургия	34,0	7,5
Машиностроительная и инструментальная	38,2	18,6
Автомобилестроение	25,8	— 11,3
Химическая	28,8	8,6
Нефтеперерабатывающая	35	1,1
Средняя невзве1нснная	35,6	10,7
ИСТОЧНИК: Impact of the Tax System on Basic Industries, Service Industries and the Investment Industries. Hearing Before the Subcommittee on Oversight of the Internal Revenue Service of the Committee on I'inance U.S. Senate.- 98th Congress, 2nd Session, June 18, 1984—Wash., 1984.—P. 16.
корпоративного благосостояния, наказывая более производительные корпорации, .изымая из их фондов большую долю в виде налогов и используя последние для вознаграждения менее эффективных компаний субсидиями, займами, дотациями, гарантиями займов, помогая им непосредственно конкурировать, и зачастую удачно, с более производительными компаниями... Налоговые требования правительства к бизнесу ложатся не только на держателей акций и менеджеров, но сказываются также на росте цен, понижении заработной платы, в найме меньшего числа работников и/или увольнениях уже работающих»7. Налоговая система США
175
стимулирует внутренние реинвестиции, что отклоняет движение капиталов от направлений наиболее производительного применения. Из-за существования налоговых преимуществ в виде инвестиционного налогового кредита и других решения об инвестициях ориентированы на сокращение налоговых обязательств, а не на повышение производительности, эффективности и прибыли.
Профессиональные менеджеры и специалисты по налогам давно жаловались на крайнюю запутанность американского налогового кодекса, затрудняющего принятие эффективных решений, ставящего компании в неравное положение. Например, управление внутренних сборов пользуется девятитомным справочником общим объемом около 9 тыс. страниц. Н фискальная «революция» администрации Рейгана отнюдь не облегчила положение американских налогоплательщиков, в том числе компаний. «С 1969 года конгресс утвердил 159 различных законов, модифицирующих кодекс внутренних сборов, и 47 из них были оформлены после 1980 года. В результате специалисты по налогам в частном секторе пребывают в состоянии постоянного замешательства относительно пе только правильного понимания различных положений кодекса, по также сроков его вступления в силу и отмены...» к. От такого положения особенно страдают малые фирмы, не имеющие возможности оплачивать дорогостоящих профессиональных экспертов, что необходимо для отстаивания своих позиций перед чиновниками налогового ведомства.
Чрезвычайная запутанность налоговой системы являлась результатом многолетних последовательных усилий демократических и республиканских администраций. В 1954 году правительство Д. Эйзенхауэра ввело для поощрения инвестиционной активности систему ускоренной амортизации. Следующий принципиально важный шаг на пути превращения фискального законодательства в мощный рычаг воздействия на темны и структуру экономического роста был сделан администрацией Кеннеди, введшего в практику систему инвестиционного налогового кредита, призванную поощрять ускорение капиталообразования посредством сокращения налогов пропорционально объемам инвестиций. Одним из побочных следствий того, что стимулирование экономического роста приняло форму налоговых льгот, явилась
176
дискриминация вновь создаваемых компаний, которые, не имея еще налоговых обязательств, оказывались отрезанными от источников наиболее дешевого кредита. Кроме того, системы ускоренной амортизации и инвестиционного налогового кредита стимулировали инвестиции не в долгосрочные фонды, а в краткосрочные активы. В результате все растущий объем капитала использовался просто для замены изношенных фондов. Результатом был недостаток капитала для чистого капиталообразования. Более того, стимулы, призванные помогать экономике, нанесли ей ущерб. Причина в том, что фискальное стимулирование искажает динамику инвестиционных потоков, порождая нереалистичные рыночные цены и сокращая эффективность производства. Например, увеличение срока амортизации жилых домов с 15 до 20 лет (а жилище эксплуатируется существенно больший срок, чем 20 лет) сокращает цену дома с 1 мли. долл, до 750 тыс. долл. Если бы скорость амортизации определялась экономическими соображениями, стоимость дома упала бы до 400 тыс. долл. Соответственно вдвое меньшими были бы и величина арендной платы, размер пособий на жилище и многие другие экономические и социальные показатели, в том числе доля бездомных.
Существующая система позволяет уменьшать облагаемый налогом доход на величину процентов за кредит. Эта мера не только способствовала чрезмерному росту задолженности (долги частных лиц и бизнеса превышают сумму в 5 трлн, долл.), по и сделала привлекательными (т. с. доходными) вложения в убыточные предприятия, если последние имеют отрицательные ставки налога.
Эмпирические исследования показывают, что системы ускоренной амортизации и инвестиционного налогового кредита обходятся бюджету дороже, чем любая другая программа (за исключением расходов на оборону и социальное обеспечение) и функционируют в режиме «налогового убежища», ежегодно изымая из казны, а значит, прибавляя к дефициту бюджета десятки миллиардов долларов. В результате обследования 250 крупнейших корпораций США в период 1981 —1983 годов Р. Макинтайр из Федерального налогового управления и Д. Типпс, администратор комитета «Граждане за налоговую справедливость», пришли к выводу о полной неэффективности системы ускоренной амортизации.
177
)iiii отмечали: «259 компаний платили федеральный подоходный Haji0r по ставке 14,1% на полученные внутри страны прибыли в размере 291,4 млрд. долл. — издевательство по отношению к 46-процентной ставке налога, установЛенной
законом; это узаконенное избегание налога за три года добавило 91 млрд. долл, к сумме федерального дефицита»9. При этом 17 компании, имеющих общую прибыль 14,9 млрд, долл., не уплатили за эти три года ни одного доллара федерального подоходного налога и получили налоговых выплат в форме возврата части налогов или от продажи другим компапиям своего права на освобождение от налога —на cyivtMy 1,2 млрд, долл.; 65 компаний, имевших 49,5 млрд. д0ЛЛ> доналоговой прибыли, использовали налоговое законодательство так, что их прибыль после «уплаты» палога оказалась па 3,2 млрд. долл. Toq110’ ЧСМ Уплаты, — негативный налог в 6,5%; 128 компании в один из трех годов обследованного периода получили налоговых льгот в сумме 5,7 млрд, долл, в дополнеипс к 57,1 млрд. долл, прибыли.
Хотя администрация Рейгана была намерена всеми силами и на всех направлениях сражаться с государством благосостояния, систему корпоративного благоденствия налоговая реформа 1981 года укрепила. Потери казны от «налоГовЬ1Х убежищ» (на деликатном академо-бюрократическом сленге именуются «налоговыми стимулами»), составлявшие в 1970 году «всего» 7 млрд, долл., превысили к 1983 году 100 млрд. долл. При этом, как показывают данные цитируемого нами исследования, выгоды, Подуцземые корпорациями от системы «инвестиционных налоговых стимулов», находятся в обратной зависимости от динамики реальных инвестиций и в прямой пропорции к росту выплат по дивидендам. 50 корпораций с самыми низкими реальными налогами ( 8,4% к прибыли) сократили за 1981 —1983 годы инвестиции па 21,6% и увеличили выплаты акционерам на 14,1% go корпораций, средняя ставка подоходного налога на прибыли которых составила 33,1%, увеличивали ежегодно инвестиции на 4,3% и выплаты акционерам на 10,7% 10.
Как видно из табл. 5, инвестиции падали в течение трех лет после принятия законов об «инвестиционных стимулах» и в целом динамика инвестиционного процесса выглядит хуже, чем за любое другое послевоенное трехлетие. Причина такого положения дел в том, что
178
решения корпораций об инвестициях определяются силами рыночного спроса, а не фискальными стимулами. Фактически системы налогового стимулирования вознаграждают компании за то, что они в любом случае делали бы, повинуясь сигналам рынка. Прирост посленалоговых прибылей, которые могли бы при наличии соответствующих сигналов рынка расходоваться на новые инвестиции, в отсутствие таких сигналов зачастую поглощаются ростом дивидендов, идут на финансирование слияний и поглощений либо на увеличение запасов наличности. За 1980—1984 годы на слияния и поглоще-
Т а б л и ц а 5
Промышленные инвестиции в 1980—1984 годах (в постоянных ценах 1972 г.)
Год
Объем инвестиций (млрд, долл.)
%
к предыдущему году
1980
1981
1982
1983
1984
(-роди я я
за период 1980—1984 1976—1980
159,1	+0,6
158,9	—0,1
150,3	—5,4
144,9	—3,6
164,7	+13,7
+0,9% в год
+6,5% в год
ИСТОЧНИК: McIntyre R. S. and Tipps D. C. Exploding the Investment— Incentive Myth//Cliallenge.— 1985. May - June.— P. 50.
ния было израсходовано около 309 млрд. долл. В целом по экономике США за период 1980 — 1983 годов, когда инвестиции сократились на 9%, расходы казны на налоговое стимулирование корпораций выросли на 41 %. Эти средства были израсходованы на финансовые реорганизации и на увеличение дивидендов.
В проекте налоговой реформы, опубликованной казначейством в ноябре 1984 года, предлагалось аннулировать системы ускоренной амортизации, инвестиционного налогового кредита и большую часть других корпоративных налоговых лазеек. Авторы проекта настаивали, что лишь отказ от систем ускоренной амортнза-
179
ции и инвестиционного налогового кредита позволит в 1990 году увеличить поступления в казну на 120 млрд, долл. Говоря иначе, сохранение до конца десятилетия правил ускоренной амортизации и инвестиционного налогового кредита обойдется федеральному правительству в 370 млрд. долл, на «налоговые стимулы», которые, как свидетельствуют факты, не работают11 (см. табл. 6).
Рейган, объявивший реформу налоговой системы основной задачей первого срока своего президентства и подтвердивший это при переизбрании на второй срок, вплоть до 1986 года не смог реализовать в полном объеме и последовательно своих намерений и обещаний. Значительная часть налогового законодательства 1981 п 1982 годов, в сущности, не соответствовала теоретическим принципам фискальной политики неоконсерватив-
Т а б л и ц а 6
Дополнительные налоговые поступления при отмене системы ускоренной амортизации и инвестиционного налогового кредита
(млрд, долл.)
	1986 г.	1987 г.	1988 г.	1989 г.	1990 г.	За 5 jiei
Ускоренная амортизация	6,7	21,9	41,8	61,6	80,9	212,9
Налоговый кредит	15,7	30,4	34,2	37,5	40,9	158,8
Всего	22,4	52,3	76,0	99,1	121,8	371,7
ИСТОЧНИК: McIntyre R. S. and Tipps D. C. Op. cit.— P. 47.
пого толка (экономики предложения и монетаристской), которые рекомендовали недискреционпую, симметричную и справедливую, равную для всех систему налогообложения. Единственным теоретически последовательным действием администрации было принятие закона Кемпа—Рота, в соответствии с которым было осуществлено равномерное и пропорциональное сокращение маргинальных налогов на личные доходы. Но в целом в первые шесть лет правления Рейгана налоговая политика осталась в рамках традиционного «кейнсианского» подхода, основной руководящей идеей которого — родственной любой бюрократии мира — является «точная
180
подстройка» средств регулирования, то есть такое использование арсенала государственных средств управления, которое позволяет осуществлять «нормальный» процесс управления и манипулирования, провоцируя тем самым создание и функционирование многочисленных лобби и групп интересов, создавая условия для небескорыстного, стимулирующего кипучую законодательскую деятельность политического процесса. Очевидно, что все это далеко от либерально-консервативного идеала, предписывающего государственным органам власти создавать условия для максимально независимого развертывания процесса общественной активности в любой сфере, в том числе в экономической.
В октябре 1986 года конгресс США принял закон о налоговой реформе, оцениваемый как самое важное изменение налоговой политики за последние 40 лет. Обсуждение реформы длилось в конгрессе полтора года.
Основная экономическая цель реформы — повышение эффективности народного хозяйства США за счет усиления роли рыночных механизмов, ограничения роли фискальной дискреционной политики и сокращения общего уровня налогообложения. (По оценке вице-президента «Харвис траст энд сейвингс бэнк» Р. Ге-нецкп, понижение на 1 процентный пункт фактической налоговой ставки на единицу прироста дохода вызывает увеличение производительности труда на 0,3 процентных пункта.)
Хотя окончательный текст закона представляет собой результат компромиссов с демократической фракцией конгресса, основные идеи правительства реализованы. Закон предусматривает значительное уменьшение количества ставок подоходного налога и понижение уровня самих ставок. Если до принятия закона в США существовали 15 ставок подоходного налога в размере от 11 до 50%, то с 1 января 1987 г. их останется только 5 (11, 15, 28, 35 и 38,5%), а с 1 января 1988 г. — только 2 (15 и 28%). С 1 января 1988 г. 15-процентный подоходный налог будет взиматься с доходов менее 17 850 долл, (одинокий человек) и 29 750 долл, (супружеская чета). Все доходы, превышающие этот уровень, будут облагаться по ставке 28%. 80% налогоплательщиков будут платить налоги по ставке 15%. В переходном 1987 году подоходные налоги тех, кто зарабатывает менее 75 тыс. долл., понизятся в среднем на 17%. Не об-
181
лагаемыи налогом минимум дохода увеличится для одинокого человека до 3 тыс. долл, и для супружеской пары до 5 тыс. долл, (в 1986 г. 2480 и 3670 долл, соответственно). Доходы 6 млн. самых бедных граждан США облагаться налогом не будут. В результате этой реформы уровень подоходного налога в США станет существенно ниже, чем в других капиталистических странах. Так, супружеская чета с двумя детьми, имеющая годовой доход 50 тыс. долл., будет платить налоги по ставке 28% (в Швеции — 62%, в Дании — 59, в Бельгии — 58, в Нидерландах — 48, в Великобритании — 37, в ФРГ — 33%).
Помимо значительного понижения ставок подоходного налога в новом законе предусмотрены и другие важные изменения в налогообложении личных доходов. Так, налогообложение доходов от прироста рыночной стоимости финансовых и иных активов уравнивается с налогообложением прочих доходов (до реформы налог па этот вид доходов равнялся 20%). В течение пяти лет будет ликвидировано положение, в соответствии с которым из общей суммы налогооблагаемого дохода можно было вычитать сумму процентов по потребительским займам. Единственным видом кредитов, проценты по которым будут давать право на налоговые скидки, останутся займы на строительство и/или улучшение жилища. Таким образом, будет ограничена роль кредита как инструмента стимулирования экономики, и исчезнет основной фактор роста внутренней задолженности.
Закон предусматривает отмену скидки на налоги штатов и местные налоги. Эта мера должна повысить поступления в федеральный бюджет, а также усилить противодействие росту местных налогов.
Реформа вводит важные изменения в налогообложение доходов компаний. Если па первые 25 тыс. долл, дохода налоговая ставка останется неизменной (15%), то на прибыли свыше 25 тыс. долл, она понижается с 18—46% до 15—34% к 1988 году. В переходном 1987 году величина налогов на доходы свыше 25 тыс. долл, составит 16,5 — 40%• Наряду с этим с 1 января 1986 г. отменена инвестиционная налоговая скидка, составлявшая 6—10% объема инвестиций. Инвестиционные налоговые скидки сохранены только для капиталовложений в энергетические объекты и па восстановление недвижимого имущества. Отмена этих налоговых льгот увеличит
182
в ближайшие пять лет налоговые отчисления американских компаний на 140 млрд. долл.
Новый закон увеличивает сроки амортизации некоторых видов основных фондов, прежде всего зданий и сооружений. Если до реформы основные фонды были разделены на шесть классов со сроком амортизации от 3 до 19 лет, то после реформы — на восемь классов со сроком списания от 3 до 31,5 года. Удлинение сроков амортизации зданий и сооружений, а также отмена инвестиционных налоговых скидок на вложения в недвижимость направлены на сдерживание инвестиций в пассивную часть основных фондов и на сокращение арендной платы за жилые дома.
До реформы компании имели право на скидку с налога на прибыль в размере 25% прироста расходов на научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки (НИОКР). Теперь размер этой скидки снижен до 20%, и предоставляться она будет, только если средства на НИОКР расходовались на создание продуктов или процессов, обладающих технологической новизной. Для стимулирования расходов на фундаментальные научные исследования закон вводит новую налоговую льготу — в размере 20% расходов на программы, выполняемые ио контракту университетами.
По мнению специалистов инвестиционных фирм «Меррил Линч» и «Чейз эконометрике», результатом налоговой реформы будет некоторое ухудшение экономических показателей в 1987 году и существенное стимулирование экономического роста в последующем. Спад, как предполагают, будет вызван изменениями в системе амортизации и отменой инвестиционных налоговых льгот. Наибольшие выгоды от реформы получат наукоемкие отрасли промышленности и сферы услуг, для которых характерна относительно низкая капиталоемкость. Ухудшится положение капиталоемких отраслей, приспособившихся к массивным бюджетным субсидиям (металлургия, энергетика). В течение ближайших шести лет компании нефтяной промышленности увеличат налоговые выплаты на 0,85—5 млрд, долл. По мнению специалистов из автомобильной промышленности, для них результаты налоговой реформы будут, скорее, благоприятны. Доходы от роста потребительского спроса (в результате сокращения личного подоходного налога) перекроют потери от отмены инвестиционных налоговых скидок. Изменения в нало
183
говом законодательстве должны повысить относительную привлекательность вложений в ценные бумаги и улучшить условия финансирования инвестиционных программ американских компаний за счет дестимулирования вложений в недвижимость. Кроме того, ожидают, что столь сильное сокращение налогов на доходы компаний сделает США более привлекательным местом для инвестиций, чем большинство других капиталистических стран, что выразится в перемещении инвестиций ТНК в США. Другие капиталистические страны окажутся, видимо, вынужденными вскоре последовать примеру США. В этом плайе характерно заявление министра финансов Бельгии, приведенное газетой «Крисчен сайенс монитор», о том, что налоговая реформа, подобная американской, занимает важное место в приоритетах бельгийского правительства12.
БОРЬБА ЗА СОКРАЩЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ И УСТРАНЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ДЕФИЦИТА
В течение первого года пребывания Рейгана в должности выявилась основная тема его экономической политики, которая, судя по всему, сохранит свою актуальность и для следующего правительства США, — проблема бюджетного дефицита. Программа борьбы за высокие темны экономического роста в качестве одного из решающих моментов включала ликвидацию бюджетного дефицита, который рассматривался пе только как источник инфляционного давления, но и как препятствие на пути структурной перестройки экономики и общего экономического оживления. М. Фелдстайи с ростом бюджетного дефицита связывал низкий уровень частных инвестиций в США на протяжении 60—70-х годов и замедление темпов роста производительности труда и экономики в целом. С 1960 года чистые частные инвестиции составляли в США только 6% ВНП, то есть меньше половины среднего значения для других крупных промышленных стран. Поскольку 3% из них пошли на строительство жилищ и создание запасов, только 3% были направлены на повышающие производительность труда инвестиции в заводы и оборудование.
Правительственные займы оттягивают частные сбережения от финансирования инвестиций. За два последних десятилетия дефициты поглотили около Vs частных
184
сбережений. Ближайшими экономическими последствиями дефицита являются ослабление подъема в ключевых отраслях, связанных с капиталообразованием (строительство, сталелитейная промышленность, машиностроение, станкостроение и др.), подъем курса доллара относительно других валют (в силу роста реальных процентных ставок), ослабление конкурентных позиций американского экспорта и поощрение импорта. Чтобы избежать этих последствий, необходимо сбалансировать бюджет и предотвратить рост дефицита.
Большинство политиков и экономистов опасалось, что сокращение налоговых ставок еще больше разбалансирует бюджет и похоронит планы борьбы с инфляцией. Даже внутри администрации не было единства мнений по этому поводу. Представители традиционно республиканской точки зрения, основным выразителем позиции которых был директор АБУ Д. Стокмэн, считали сбалансированность бюджета непременным условием нормального функционирования экономики. Опасаясь губительного воздействия роста федерального дефицита на н без того непомерно высокие ставки по краткосрочным ссудам (более 20%), они указывали, что необходимо отложить снижение индивидуальных подоходных налогов до сокращения федеральных расходов. Такой же точки зрения придерживался и председатель Совета директоров ФРС П. Волкер.
Отсутствие единства в правительстве вызвало перенос сроков сокращения налоговых ставок с 1 января 1981 г. на 1 июля, и только 1 октября 1981 г. вступила в силу программа, обещавшая к 1986 году сократить налоги на 750 млрд. долл. К осени же 1981 года конгресс утвердил почти без изменений проект сокращения расходов па 1982 год па 36 млрд. долл.
Практически все статьи, за исключением обороны, были сокращены. Были ликвидированы программы помощи временно уволенным и сокращены программы «общественных работ» — почти на 45%. Был прекращен рост расходов на социальное вспомоществование, на пищевые талоны, на пособия на образование, ликвидировано бесплатное питание для детей из обеспеченных семей. Были урезаны субсидии на транспорт, энергию, сельское хозяйство и пр. Все эти операции успешно завершились к осени 1981 года и осуществлялись в расчете па благоприятные прогнозы экономического роста.
185
Сокращение налогов пришлось на разгар рецессии, когда под влиянием спада налоговые поступления упали, а расходы по программам социального страхования выросли. На смену первым оптимистичным прогнозам экономического роста и сокращения дефицита начали приходить все более реалистичные и более мрачные прогнозы. Административно-бюджетное управление, обещавшее еще в марте 1981 года положительное сальдо бюджета на 1984 год, уже в сентябре 1981 года оценивало размер дефицита на 1984 год в 58,8 млрд, долл., затем — в 82,9 млрд., а в июле 1982 года — в 92,6 млрд, долл.
Конгресс стал противиться дальнейшим сокращениям расходов, требуя роста налоговых поступлений. Администрация внушала конгрессу, что комплексная оценка достижений политики неправомерна. Тогдашний заместитель министра финансов Н. Тыор декларировал: «Хотим мы пли не хотим, а определенную налоговую политику проводить просто необходимо, и, как бы мы ни поступали с налогами, мы должны изменить подход к расходам, так что деятельность па одном из этих направлений не должна зависеть от деятельности на другом»13. По конгресс не внял этим увещеваниям.
Механизм сокращения расходов и увеличения бюджета за счет быстрого экономического подъема не сработал. В первой половине 1982 года расходы выросли на 30 млрд, долл., при этом шесть программ отвечали за 2/з роста бюджетных расходов: расходы на оборону увеличились почти на 19°/), расходы по социальному страхованию— на 15, на пособия ио безработице — на 12, на медицинское обслуживание - па 20 и на поддержку сельскохозяйственных цен—на 151%. Расходы но всем другим программам сократились на 4% 14.
Таким образом была заложена база гигантского бюджетного дефицита, который, по злой догадке сенатора Д. Мойнихэна, Рейган намеревался использовать как средство давления на конгресс в пользу резкого сокращения необоронных расходов15.
В 1982 году дефицит бюджета составил 112 млрд, долл., или 3,7% ВНП (в 1960 г.—1% ВНП, в 1970 г.-2%). Администрация предсказывала дефицит на 1983 год в размере 208 млрд, долл., иа 1984—189 млрд., на 1985— 148 млрд., на 1986— 142 млрд, и на 1987 год — 117 млрд. долл. Бюджетное управление конгресса давало такие цифры дефицита бюджета: на 1983 год —
186
198 млрд, долл., а на 1987 год — уже 259 млрд. долл. Белый дом рассчитывал на изменения в налоговой политике и на сокращение расходов. Бюджетное управление — на постоянство того и другого. Оба анализа предполагали, что реальные темпы роста ВНП составят 4% в год 16.
Критики рейгановской фискальной политики указывали, что рост бюджетного дефицита — результат безответственного и чрезмерного сокращения налогов и что единственный способ обеспечить здоровье бюджета — отменить или хотя бы отложить запланированные сокращения налогов, а также ввести новые налоги для сбалансирования бюджета.
В 1982 году па предложение повысить налоги Рейган отвечал: «Подкармливать правительство, увеличивая его поступления с помощью повышения налогов, - это все равно, что кормить бездомного щенка. Он будет идти за вами до порога и просить еще» 17.
В менее афористичной форме этот же аргумент выглядит так. В 60—70-х годах налоговые поступления составляли 18—19% ВНП, поэтому основной целью администрации, одобренной на выборах большинством избирателей, является возвращение экономических размеров государственной деятельности как раз к этой пропорции. Хотя в результате налоговой реформы сборы казны упали с 21% в 1981 году до 18,6% в 1984 году и 19% в 1985 году, дефицита не было бы, если бы расходы не возросли с 18% ВНП в 1960 году до 20,2% в 1970 году и 24,7% в 1983 году.
Защищаясь от обвинений в том, что опасная несбалансированность бюджета есть результат милитаризации экономики, администрация указывала на сокращение доли оборонных расходов в ВНП и на неконтролируемый рост некоторых социальных программ. Расходы на социальные нужды, которые в 1960 году составляли 25,5 млрд, долл., к 1983 году выросли до 400 млрд, долл, и составили 50,8% бюджетных расходов (в 1960 г. — 27,7%). Соответственно расходы на оборону и выполнение международных обязательств, равные в 1960 году 52,3% бюджетных расходов, в 1983 году сократились до 28,9% 18.
Обращаясь к конгрессу 25 января 1983 г. с посланием «О положении страны», Рейган выделил рост несбалансированности бюджета как первоочередную проблему. «Расходы на оборону как процент ВНП составляют
187
только 4/б того, что было в 1970 году (в разгар вьетнамской войны, когда именно увеличение расходов на оборону стало причиной возникновения и усиления инфляции. — Авт.). Не является дефицит и следствием сокращения налогов. Даже при сокращенных налогах налоговые поступления составляют примерно ту же долю ВНП, что и в 1970 году. Дефицит — следствие неконтролируемого роста внутренних расходов. В течение 70-х годов доля национального дохода, направляемая на эти цели, выросла с 10 центов из каждого доллара дохода до 16 центов. Даже без добавления каких-либо новых программ необходимые внутренние расходы вырастут почти до 1 трлн. долл, в следующие пять лет»19.
При обсуждении проекта бюджета на 1983 год в результате многомесячных переговоров было выработано компромиссное соглашение, предусматривавшее увеличение налогов на 98 млрд. долл, в течение трех лет и дефицит на 1983 год более чем в 100 млрд. долл. Сборы казны должны были вырасти за счет некоторых акцизных налогов — па спиртное, сигареты п т. и., а также за счет отмены ряда льгот, установленных налоговой реформой 1981 года.
В ответ на поддержку президентом такого плана сбалансирования бюджета лидеры конгресса обещали сократить расходы из расчета по 3 долл, за каждый 1 долл, новых налогов. Закон был принят в августе 1982 года. В течение трех лет расходы должны были быть сокращены на 284 млрд. долл. «Рейганомика стала экономической программой, ответственной как за самое крупное снижение налогов, так и за самое массивное разовое наращивание налогов в истории США»20.
Правда, при том, что рост налогов был обеспечен вполне реальный, отменивший ’Д новых налоговых льгот, предоставленных в 1981 году, обещанное конгрессом сокращение расходов на 284 млрд. долл, за три года оказалось мифическим. Рост бюджетных расходов (и дефицитов) продолжался прежними темпами, и вместо сокращения 3 долл, расходов на 1 долл, роста налогов бюджет получил 1,25 долл, дополнительных расходов на каждый доллар роста налога21.
В 1984 году Рейган предложил заморозить бюджетные расходы на уровне 1983 года (с поправкой на 3-процентный уровень инфляции). Даже этот бюджет в
188
сумме 880 млрд. долл, в реальных ценах был на 16 % выше, чем планировалось на этот период в 1981 году. Первоначально Рейган намеревался сократить бюджетные расходы к 1984 году до 19 % ВНП. В 1983 году он стал планировать сокращение бюджетных расходов к 1989 году до 22 % ВНП — размер бюджета, который он принял от Картера 22.
Налоговая реформа 1981—1982 годов не покончила с «фискальным уклоном» в экономической политике, она сделала фискальную политику предметом политической борьбы, напряженность которой нарастала по мере увеличения бюджетного дефицита и распространения апокалиптических прогнозов, предсказывавших на конец 80-х годов финансовый крах США и всей мировой финансовой системы под влиянием роста бюджетного дефицита, роста процентных ставок и ухудшения текущего внешнего баланса, обещавшего превратить США в «чемпиона» среди стран-должников.
В период с 1981 по 1984 год доходы федерального бюджета в результате налоговой реформы и под влиянием рецессии сократились с 20,8 % ВНП до 18,7 % ВНП, а расходы — несмотря на многочисленные попытки добиться другого результата — выросли с 22,8 % ВНП до 24 % ВНП. В результате дефицит бюджета возрос с 2 % ВНП до 5,3 % ВНП. Практически весь рост бюджетных расходов был связан с увеличением оборонных расходов (с 5 % ВНП в 1981 г. до 6,7 % ВПП в 1984 г.). Сокращение некоторых гражданских расходов с 8,8 % ВНП до 7,5 % ВНП было съедено ростом социальных расходов (с 6,2 до 6,8 % ВНП) и ростом расходов на выплату государственного долга (с 2,4 до 3,0 % ВНП)23.
Конгресс во многом пошел навстречу пожеланиям президента — увеличились оборонные и сократились гражданские расходы. Если учесть, что расходы на программы социального страхования и медицинского обслуживания продолжали расти, то сокращение остальных было еще более значительным. Уменьшение гражданских расходов произошло за счет расходов на образование, па исследования в области здравоохранения, на программу космических исследований, на контроль за охраной окружающей среды, на дороги и транспорт, на сельское хозяйство и распределение продовольствия. Цифры свидетельствуют о провале макроэкономической стратегии: общие расходы бюджета вы
189
росли, налоговые поступления сократились, а в результате дефицит увеличился в 2,5 раза. Рост расходов по обслуживанию долга съел всю экономию от сокращения по гражданским программам.
Под влиянием рецессии 198'1—1982 годов соперничество между вариантами бюджетной политики, отстаивавшимися администрацией, с одной стороны, конгрессом — с другой, обострилось. По мере приближения сроков утверждения годовых бюджетов росли запросы администрации на бюджетные средства, но предложения конгресса об уровне расходов оказывались всякий раз щедрее того, что просил президент. Конгрессу на протяжении первого срока президентства Рейгана удавалось навязывать администрации свою политику «бюджетной щедрости» и предотвратить требуемое последней сокращение гражданских статей бюджета.
Этот раунд борьбы за сокращение расходов Рейган проиграл. Принятая сенатом в 1982 году поправка к конституции об обязательном сбалансировании бюджета была провалена конгрессом. Проблема сбалансирования бюджета осталась в центре внутриполитической борьбы, а с 1985 года стала одним из главных вопросов международной экономической политики. Противники сокращения расходов доказывали, что дефицит недостаточно велик, чтобы подстегнуть подъем, и что оп мог бы быть на 20—30% больше. «Но историческим стандартам наш государственный долг довольно скромен. Он составляет (в 1982 г.— Авт.) примерно 35 % ВНП. В 1945 году—119% ВНП. И тогда мы были на грани величайшего экономического бума в пашей истории — большей частью потому, что дефициты второй мировой войны увеличили доходы. Из депрессии нас извлекла не война, а решимость правительства занимать деньги и тратить их на войну. Если бы деньги были истрачены па транспорт, образование и профессиональную подготовку, воздействие на жизненный уровень страны и производительность труда были бы еще выше»24.
Позиция и аргументы Рейгана по вопросам инфляции и бюджетного дефицита довольно быстро разоружили демократическую партию. В докладе демократического комитета по выработке экономической политики на 1983 год констатировалось, что любая экономическая программа, предусматривающая в будущем дефицит бюджета в размере 100 млрд. долл, или более,
190
будет отвергнута. Тем не менее демократическая партия США выступила против «наиболее фундаментальной и далеко идущей части налоговой программы Рейгана»— индексирования налогов на личные доходы в соответствии с темпом инфляции, стремясь тем самым, по словам Фелдстайна, к увековечению процесса перераспределения.
М. Фелдстайн утверждал, что при отсутствии индексирования инфляционный рост доходов будет поднимать налоги, позволяя конгрессу финансировать все большие правительственные расходы без голосования о росте налогов. Отсутствие индексирования позволит со временем конгрессу уменьшить бюджетный дефицит без сокращения правительственных расходов, просто выжидая, пока налоговые сборы станут больше. Даже при уменьшении темпа инфляции налоги в случае отсутствия индексации поднимутся на 17 млрд. долл, в 1986 году, иа 30 млрд.— в 1987 и на 44 млрд.— в 1988 году, что равнозначно повышению налогов на 10 %. За десятилетие инфляции с уровнем 4 % в год налоги возрастают на 25 %. Повторение инфляции, испытанной в годы Картера,— с ростом от 6,5% в 1975 году до 13,5 % в 1978 году — взвинтит налоговые сборы на 120 млрд, долл.25 Отсутствие индексирования создает стимулы для роста государственных расходов, что неизбежно изменит ожидания финансовых рынков, поднимет уровень процентных ставок, особенно долговременных, на облигации и закладные, а значит, поставит под угрозу подъем в строительстве жилищ и других отраслях, чувствительных к уровню процента, и в экономике в целом.
В политике ограничения бюджетного дефицита администрация предпочитала использовать временное повышение налогов вроде предусмотренного бюджетом 1983 года резервного дополнительного налога в размере 1 % ВНП па период с 1986 по 1988 год, вступление которого в силу с октября 1985 года было обусловлено размером бюджетного дефицита — не менее 2,5 % ВНП. Закон предусматривал повышение акцизов на нефть и бензин и установление дополнительного 5-процентного налога на доходы граждан и корпораций, съедавшего половину 10-процептного сокращения налогов 1983 года. Администрация продолжала отстаивать принципы ответственной налоговой политики, сформулированные монетаристской школой (если уж необходимо повышать
191
налоги, то следует это делать явно и открыто, воздерживаясь от использования «ползучей» налоговой инфляции). К тому же нарастание проблемы государственной задолженности являлось мощным рычагом давления в пользу сокращения государственных расходов.
В ходе предвыборной кампании 1984 года центральным вопросом дискуссий между У. Мондейлом и Р. Рейганом стал вопрос о сокращении бюджетных дефицитов и повышении налогов. На национальном съезде демократов, состоявшемся в июле 1984 года в Сан-Франциско, Мондейл пообещал повысить налоги и к 1989 году — концу четырехлетнего срока — снизить дефицит на 2/з. У. Мопдейл предлагал отменить третий этап рейгановского сокращения налогов для получающих доход более 60 тыс. долл, в год (в результате чего их налоги повысились бы на 10 %), установить дополнительную 10-процептпую налоговую надбавку па доходы, превышающие 100 тыс. долл., отсрочить введение в действие индексации налогов. Мондейл также намеревался потребовать, чтобы все компании платили 15-процептпый налог на прибыли, дабы лишить их возможности, используя законы о налоговом стимулировании инвестиций, сокращать сумму выплачиваемых налогов до нуля.
Мондейл предлагал сократить военный бюджет до 4 % ВНП (вместо намечавшихся Рейганом 6—7 %); ограничить рост расходов па медицинское обслуживание (примерно па 10 млрд, долл.); замедлить рост сельскохозяйственных программ, что дало бы экономию в 15 млрд, долл.; восстановить некоторые из сокращенных республиканской администрацией программ и организовать на четыре года программу исследований и разработок в области промышленной стратегии в размере 30 млрд, долл., направленную на укрепление промышленности. Программа Мопдейла, предполагавшая решить проблему сбалансированности бюджета и экономического роста за счет богатых слоев, не выдержала числовой проверки и была разоблачена как чисто демагогическая.
Эконометристы подсчитали, что рост налогов на доходы, превышающие 60 и 100 тыс. долл., принес бы в 1986 году не более 6 млрд, долл., так как число людей, получающих такие доходы, невелико. Наибольший доход дала бы отсрочка индексации — около 9 млрд. долл, в 1986 году — при условии сохранения сниженных тем-
192
пов инфляции, и существенно больше — в случае ускорения. Предусмотренный программой Мондейла рост гражданских расходов значительно перекрыл бы выгоду от сокращения оборонного бюджета. Предложенная им программа изменения налоговой и расходной политики сулила стране к 1989 году выход бюджетного дефицита за границы 200 млрд, долл.26
Рейган заявил, что программа Мондейла обойдется каждой американской семье в 1500 долл, в виде дополнительных налогов, и заверил, что не будет предлагать никаких повышений личных подоходных налогов и наложит вето иа любой законопроект, предусматривающий рост личных налогов на доходы трудящихся. Он последовательно продолжал отстаивать тезис теории предложения, совпадающий с его личными убеждениями и с мнением его неофициального экономического советника Фридмана, что единственный приемлемый выход в деле сокращения дефицита федерального бюджета заключается в сокращении расходов и увеличении налоговых поступлений за счет высоких темпов экономического развития страны.
После выборов администрация продолжила борьбу за сокращение расходов. «Мы собираемся направить конгрессу некоторые очень жесткие сокращения,— сказал один высокопоставленный сотрудник Белого дома.— Мы намерены добиваться сокращений, в которых нам раньше было отказано... Мы прибегнем к самым жестким мерам и укажем па тех в конгрессе, кто отказывается сотрудничать. Избиратели... знали в точности о позициях (Рейгана.— Авт.) по всем этим вопросам и проголосовали за него... Народ не хочет повышения налогов и хочет урезать вмешательство правительства»27. Конгресс со своей стороны был настроен не менее решительно. В сенате, где 22 республиканца готовились к перевыборам в 1986 году, перспектива еще одного раунда борьбы из-за дефицита воспринималась весьма мрачно. «Глупо даже думать о крупных сокращениях внутренних расходов. Если исключить социальное обеспечение, остается не так уж много — и то, что остается, может вызвать такую же бурную реакцию»28. В этой чехарде мнений, интересов, давлений и частных выгод единственно удовлетворительным решением налоговых проблем США было бы принятие конституционной поправки, требующей сбалансированного бюджета, на что задолго до того указывали ведущие экономисты и идео
7—1554
193
логи экономического либерализма — Фридман, Хайек и др.
В апреле 1985 года президент договорился с республиканской фракцией сената о мерах по сокращению бюджета. Рейган согласился ограничить рост расходов на оборону 3 % в реальном выражении вместо намечавшегося роста в 7 %. Это обещало сокращение дефицита к 1988 году почти па 50 млрд. долл. Было также достигнуто соглашение о сокращении к 1988 году необоропных расходов на 80 млрд, долл., включая сокращение ассигнований па пенсии по старости па 11 млрд, долл., благодаря ограничению автоматической корректировки роста пенсий в соответствии с темпами инфляции. В целом сокращение бюджетного дефицита в 1986 году должно было составить 50 млрд, долл., а в 1988 году— 150 млрд, долл., или до 2 % ВНП. Это означало бы также реализацию одного из главных обещании Рейгана — прекращение роста нравительствен-ных расходов.
В попытках разрешить наконец спор о бюджете между президентом и конгрессом республиканский сенат США прибег к простому шантажу демократического конгресса. Конгрессу было предложено рассмотреть и принять законопроект Грэмма—Руд мена—Хол л ингса (устанавливающий механизм сокращения расходов в тех случаях, когда конгресс и президент оказываются не в состоянии добиться компромиссного решения, и предписывающий сбалансировать бюджет к 1991 году) одновременно с законопроектом о подъеме потолка государственного долга. Исчерпание пределов государственного кредита ожидалось к ноябрю 1985 года. Страх перед перспективой финансового краха страны в результате роста двойной задолженности — бюджетного дефицита и дефицита внешнеторгового баланса — заставил конгресс принять поправку Грэмма—Рудмеиа—Хол-лингса. В соответствии с этим законом уже утвержденный бюджет 1986 года в январе месяце был сокращен на 11,7 млрд, долл., в том числе половина сокращений —5,85 млрд. долл.— приходилась на оборонные расходы, 0,82 млрд. долл.— на поддержание сельскохозяйственных цен на все — «от зерна до табака» и т. п.29
Закон предписывает уменьшение бюджетного дефицита с 200 млрд. долл, до 144 млрд, в 1987 году, а затем ежегодные сокращения на 36 млрд. долл, до нуля в 1991 году. Предложена следующая процедура сокра
194
щения дефицита. В августе каждого года Бюджетное управление конгресса передает в АБУ прогнозные оценки дефицита в наступающем финансовом году. Исходя из этих оценок, АБУ вырабатывает официальную оценку предстоящего дефицита бюджета. Если эта оценка па 10 млрд. долл, превышает целевую наметку и если пе предвидится рецессия, АБУ объявляет, на сколько процентов следует сократить программы расходов. При этом половина сокращения должна совершаться за спет расходов на оборону, а другая половина — за счет других программ. Многие программы в соответствии с законом ие подлежат сокращению (например, расходы по социальному обеспечению, на медицинское обслуживание, выплаты внутреннего долга), сокращение ряда других программ возможно только в ограниченном объеме. Это означает более значительное сокращение остальных программ. Первого сентября каждого года, за месяц до начала фискального года, президент должен будет подписать указ о сокращении расходов, который автоматически приобретет силу закона 15 октября, если только к этому времени президент и конгресс пе скомпонуют новый бюджет и/или пе примут решения о росте налогов, которое позволит избежать полностью или частично сокращения расходов, обеспечивая вместе с тем запланированное законом уменьшение бюджетного дефицита. Дабы избежать столкновения интересов и лишить администрацию возможностей проведения дискреционной политики, закон предусматривает по возможности равное процентное сокращение всех программ расходов, за исключением тех, которые пе подлежат сокращению 30.
Решением федерального суда в феврале 1986 года закон Грэмма—Рудмепа—Холлингса был признан неконституционным. Суд счел неконституционной саму идею о том, что конгресс может делегировать свою власть устанавливать законы о расходах государства в пользу невыборной бюрократической организации, которая будет руководствоваться не интересами народа, а механическим правилом сокращения расходов31.
Борьба с конгрессом по поводу способов сбалансирования бюджета продолжалась и в последующие годы. Президент требовал принятия поправки к конституции о ежегодном сбалансировании бюджета и получал отказ. Он настаивал на сокращении гражданских программ и торможении роста расходов на медицин
7*
195
ское обслуживание и также получал отказ. Конгресс блокировал многие предложения администрации, обещавшие увеличить доходы казны без роста налогов (повысить плату за пользование услугами береговой охраны, национальными парками и т. п. во всех тех случаях, когда потребитель различим). Конгресс отказал администрации в распродаже части принадлежащей государству собственности: нефтяных полей и гидроэлектростанций, нефтяных резервов морского флота и т. п. Борьба вокруг этих и многих других способов сокращения расходов и увеличения поступлений началась в 1982 году и все еще продолжалась в ходе прений по проекту бюджета на 1988 год. Представленный конгрессу президентом Рейганом в январе 1987 года проект бюджета на 1988 год предусматривает: дальнейшее сокращение дефицита в соответствии с законом Грэмма—Рудмепа—Холлингса до 108 млрд, долл., то есть па 65 млрд. долл, в 1988 году (в 1987 г.— на 48 млрд, долл.); рост реальных расходов па оборону на 3 %; неизменность расходов па социальное обеспечение; реорганизацию, (сокращение или прекращение ряда программ, чтобы сберечь налогоплательщикам только в 1988 году 19 млрд. долл. Предполагается сократить дефицит с 5,3 % ВНП в 1986 году до 2,3—в 1988 году. Запланировано увеличение расходов па 9 млрд, долл.: с 1016 млрд, в 1987 году до 1024 млрд. долл, в 1988 году. С учетом инфляции это окажется реальным сокращением расходов.
Проект бюджета исходит из предположения, что рост ВНП в 1987 году составит 3,2 %. Даже если все прогнозы о расходах и поступлениях па 1988 год окажутся верными, замедление роста ВНП до 2,7 % увеличит дефицит на 19 млрд, долл.32
* * *
Рецепт Картера для сбалансирования бюджета состоял в повышении налогов с 20,3 % ВНП в 1980 году до 22,8 % в 1984 году. Рейган был избран, чтобы ликвидировать практику роста налогов, и намеревался сбалансировать бюджет на более низком уровне расходов. Однако в сложной политической ситуации под давлением различных групп, заинтересованных в государственной помощи, администрация Рейгана оказалась не
196
в состоянии выполнить этот пункт своего мандата — снизить долю федеральных расходов в бюджете и изменить набравшую силу при прежних администрациях тенденцию к росту бюджета. Более того, рейгановский бюджетный дефицит оказался рекордным для послевоенного периода (в 1984 г.—185,3 млрд, долл., в 1985 г.— 212,3 млрд, долл., или более 5 % ВНП)33. Можно выделить три группы причин, ответственных за это отклонение от намеченных целей.
Во-первых, программа была рассчитана на высокие темпы экономического роста и не предусматривала возможности глубокого и продолжительного кризиса 1981 —1982 годов. Кризис сразу спутал все карты, он привел к резкому росту безработицы, сокращению доходов и росту числа получателей пособий по безработице и социальному вспомоществованию. Из 194 млрд, долл, бюджетного дефицита в 1983 году примерно 124 млрд, были обусловлены спадом производства34. Правительство столкнулось с неконтролируемостью таких социальных программ, как социальное страхование, пенсионное обеспечение федеральных служащих, медицинская помощь престарелым и беднякам, программа пособий но безработице и др., которые утверждаются более или менее автоматически и по которым конгресс не выделяет ежегодных ассигнований и не устанавливает верхнего потолка расходов, а лишь определяет круг лиц, имеющих право на получение соответствующих пособий. Эти программы составляют 3/4 всех расходов бюджета (вместе с расходами по выплате процентов по государственному долгу). В силу этого сокращение гражданских программ бюджета оказалось существенно мспыпим, чем планировалось. В то же время план роста номинальных расходов на оборону был исполнен с большой точностью, но из-за неожиданно быстрого и устойчивого сокращения инфляции реальные расходы на оборону выросли больше, чем намечалось.
Во-вторых, ФРС ужесточила условия денежной политики, проведя намеченное сокращение денежного предложения в чрезвычайно сжатые сроки (75 % сокращения, намеченного к 1984 г., было осуществлено за полгода), что усугубило рецессию 1981 —1982 годов (а по утверждению бывшего министра финансов США Д. Ригана, даже вызвало ее)35. Это уменьшило размер налоговых поступлений в бюджет, уже и без того опустошенный налоговой реформой. Отложенное на 10 ме
197
сяцев и только наполовину осуществленное сокращение налогов сыграло негативную роль, так как сработал принцип рациональных ожиданий: в преддверии сокращения налогов доходная активность сдвинулась в будущее, тормозя оживление и расширение притока дополнительных налоговых поступлений. Вместо этого дополнительно наращивались кредиты и вложения в запасы, что еще больше обострило положение с ликвидностью.
В-третьих, каждый член конгресса был заинтересован не в сокращении, а в росте расходов па благо собственного избирательного округа и своей популярности у избирателей. Демократическая процедура утверждения бюджета и размера государственных расходов накладывает серьезные ограничения на действия сенаторов и конгрессменов, которые в ожидании будущих выборов пе рискуют голосовать за политически непопулярные решения. «Конгресс парализован своей приверженностью особым интересам и поглощенностью вопросами, составляющими «политическую реальность»,— стремлением заслужить одобрение влиятельных групп избирателей, заинтересованных в получении большего куска из пирога федеральных расходов»36. В более академической форме это утверждение было сформулировано Фелдстайпом — сократить бюджет так трудно из-за независимости исполнительной и законодательной власти в американском правительстве 37.
Для выявления возможностей сокращения государственных расходов в 1982 году по распоряжению президента Рейгана была создана служба но контролю государственных расходов со штатом в 160 человек. В подготовительной работе участвовали в качестве добровольцев около 2000 человек — представителей консервативных и деловых кругов, взявших на себя субсидирование расходов (76 млн. долл.). К 1985 году комиссия подготовила 47 отчетов объемом 21 тыс. страниц, содержавших почти 2,5 тыс. рекомендаций, внедрение которых должно было обеспечить сокращение федеральных расходов на 424 млрд. долл, в течение трех лет.
Основное направление рекомендаций соответствовало характеру консервативной критики в адрес государства благосостояния: борьба с расточительностью и неэффективностью. «Коммерческая активность правительственных организаций и агентств должна, так же как в частном секторе, быть безубыточной, а не держаться
198
на субсидиях. ...За услуги должны платить — и в полном объеме — пользователи, а не налогоплательщики»38. В центре предложений комиссии Дж. П. Грейса оказались субсидии для среднего и высшего класса, принятие и сохранение которых диктовалось не соображениями гуманности и экономической необходимости, а влиянием и политической активностью соответствующих групп.
Например, указывалось иа такие факты. Поддержание и эксплуатация каналов обходятся правительству в 3,5 млн. долл, в день, в то время как крупные пользователи (компании) платят за услуги не более 10 тыс. долл, в день. Услуги юлужбы береговой охраны для владельцев яхт, людей в целом состоятельных, бесплатны, «поскольку существуют 9 млн. владельцев прогулочных яхт, для которых выгодна бесплатность... и требовать с пих оплаты политически нереалистично»39. Железнодорожный маршрут между Вашингтоном и Чикаго поглотил в 1980—1982 годах 15,6 млн. долл, в виде субсидий. Правительству обошлось бы дешевле, если бы оно оплачивало каждому пассажиру билет на самолет или автобус. Таких фактов государственной расточительности и неэффективности в отчетах множество.
Попытка консервативной администрации реализовать идеал эффективного управления натолкнулась на сопротивление конгресса —73 % рекомендаций из списка комиссии Грейса могли быть введены в действие только по его утверждению.
В 1984 году конгресс проголосовал за отсрочку на 30 лет акта приватизации субсидируемой гидроэлектростанции Гувер Дэм, хотя обязательный срок решения истекал только в 1987 году. Продление всех федеральных субсидий на такого рода предприятия на следующие 30 лет при 11-процентной ставке и 6-процентной инфляции создает 522 млрд. долл, федерального долга. Продажа электростанций и линий электропередач принесла бы казне немедленно 15 млрд. долл. Налоги 13 млн. семей со средними доходами пойдут на то, чтобы субсидировать потребление электроэнергии для жителей четырех штатов в течение следующих 30 лет. Учитывая проценты на государственный долг и темпы инфляции, каждый доллар дефицитного финансирования за 17 лет обернется 71 долл, федерального долга. «Политически реалистичное» решение конгресса
199
еще на 30 лет продлить субсидирование электроснабжения добавит за этот период 866 млрд. долл, к федеральному долгу 40.
Разумеется, не всегда решения конгресса были проявлением только политического своекорыстия. В некоторых случаях вмешательство конгресса оказывалось спасительным для множества людей, зависящих от государственной «расточительности». При первой попытке сокращения расходов на пособия для инвалидов и нетрудоспособных в 1981—1983 годах для выявления лиц, способных к труду, а значит, не имеющих права на пенсию (около 450 долл, в месяц), было пересмотрено около 1 млн. дел, и в половине случаев было принято решение об отказе в дальнейшем нраве на пособие. Из 500 тыс. человек, потерявших право на пособие, 200 тыс. сумели восстановить его через суд — явное свидетельство несправедливости отказа в пособии.
Новое переосвидетельствование, начавшееся в 1986 г., будет осуществляться в соответствии с требованием принятого в 1984 году закона, но которому, «если уж кто-то был признан непригодным ни для какой работы... он не может быть лишен пенсии, пока не будет доказано, что его медицинское состояние улучшилось... Лишенные права на пенсию будут продолжать получать ее в течение трех лет, чтобы иметь возможность па судебный пересмотр»41
Но в большинстве случаев логика решений конгресса определялась отнюдь не соображениями гуманности.
На позицию конгресса оказывала давление непопулярность практического воплощения идеи сокращения государственных расходов. Никто не хотел сокращения расходов, каждый стремился иметь больше «бесплатных» благ. Оппозиционная пресса начала активную кампанию против консервативного наступления на бедных и обездоленных. На сокращение этих программ конгресс наложил вето. Профсоюзы требовали роста социальных расходов, расширения пособий по безработице, увеличения их размеров, продолжительности выплат, расширения круга получателей. Предприниматели требовали срочной помощи для поддержания конкурентоспособности продукции и предотвращения банкротства. И даже владельцы яхт без энтузиазма отнеслись к идее оплачивать услуги береговой охраны, и они остались «бесплатными».
200
Весьма скептически отнесся конгресс к проектам приватизации и сокращения всякого рода субсидий. (Правительство ежедневно оплачивает 95 млн. порций питания — около 12 млрд. долл, через программу талонов на продовольствие и 3,5 млрд. долл.— на детское питание). Рейган намерен был срезать эти субсидии для детей обеспеченных родителей, не нуждавшихся в бесплатной еде. Но и это намерение было встречено в штыки.
С 1984 года, когда в центре дискуссий оказалась проблема дефицита, стало ясно, что политическая инициатива, которая в вопросах экономической политики традиционно принадлежала конгрессу или администрации, диктовавших ФРС требуемые режимы денежной политики, перешла в руки председателя Совета директоров ФРС Волкера. Его жесткая приверженность целям неипфляционного контроля над ростом денежной массы превратила денежную политику из гибкого инструмента политики в независимый фактор, который должны были учитывать все остальные инструменты. Новое положение ФРС усиливалось тем, что бюджетная политика (налоговая и политика расходов) оказалась в тупике как по объективным причинам, так и в силу конфликта между администрацией и конгрессом. Администрация пе давала согласия на рост налогов и сокращение оборонных расходов, а конгресс—на сокращение гражданских расходов. В этих условиях единственно работающим инструментом экономической политики осталась денежная политика ФРС. Твердая и независимая позиция ФРС стимулировала поиски компромисса между конгрессом и администрацией в деле выработки политики достижения бюджетного баланса. В отсутствие такой определенной позиции ФРС ситуация, скорее всего, разрешилась бы так, как это происходило в 70-х годах и раньше,— накачивание денег в экономику помогло бы в краткосрочном плане закрыть бюджетные дыры инфляционными доходами, но за счет долгосрочных решений экономических проблем.
Основное достижение республиканской администрации в области бюджетной политики — замедление темпов расширения государства благоденствия (см. табл. 7). Выраженное в долях ВНП или в долларах, это изменение было незначительным, но представляло резкий отход от основных тенденций предыдущего 20-летия. По мнению компетентных наблюдателей, «невоз-
201
Таблица 7
Структура федерального бюджета в 1965, 1981, 1985 и 1986 годах
	1965 г. фактически	1981 г. фактически	1985 г. фактически	1986 г.
				по проекту АБУ от 1981 г. на 1986 г.
	1 1 2	1 1 2	1	2	1 1 2
Национальная оборона, международ- 50,4	9,1	29,5	6,78	31,2	7,4	40,1	7,62 ные отношения и помощь ветеранам Транспорт, региональное и комму-	6,5	1,17	6,0	1,38	4,2	1,0	3,7	0,7 нальное развитие Природные ресурсы, охрана окружа-	5,8	1,04	4,5	1,03	4,7	1,12	2,5	0,5 g ющей среды, энергетика и сельское хозяйство Социальное обеспечение	21,7	3,9	34,3	7,9	33,5	9,35	32,8	6,2 Здравоохранение	1,4	0,25	10,0	2,3	10,5	2,5	11,2	2,1 Образование, профессиональная	под-	1,9	0,34	4,8	1,1	3,1	0,73	2,5	0,5 готовка и занятость в государственном секторе Проценты по государственному дол- 14,8	2,7	15,5	3,6	15,8	3,7	11,6	2,2 гу; расходы на научно-исследовательские работы и пр. Итого	100	100	100	100 Расходы как процент ВНП	18	23	23,7	19 Расходы в млрд. долл, (в текущих 118,4	657,2	946,3	912,0 ценах)				
1 В % к ИТОГУ.
2 В % к ВНП.
ИСТОЧНИК: Рассчитано по Challenge.— 1984.— Jan.— Fevr.— Р. 45; Экономическое положение капиталистических и развивающихся стран. Приложение к МЭМО.— М., 1986.— С. 106.
можно планировать новые программы социальных расходов в созданных президентом условиях. В этом смысле замысел президента положить конец росту государства благосостояния оказался успешным»42.
АНТИИНФЛЯЦИОННАЯ ПОЛИТИКА
Первый удар по инфляции нанес кризис 1981— 1982 годов. Индекс потребительских цен с 8,9 % в мае— ноябре 1981 года сократился до 4,6 % в ноябре—мае 1982 года43. Некоторые экономисты пытались объяснить этот кризис антиинфляционной политикой ФРС, нажавшей летом 1981 года на денежные тормоза. («Рейган позволил Волкеру неустанно ограничивать рост денежного предложения, что привело к спаду»,44— отмечал Г. Андерсон в «Ньюсуик».)
Реальный уровень процентных ставок (с учетом инфляции), составлявший в среднем в 1953—1960 годах 1,8%; в 1961 — 1968—2,8; в 1969—1978—1,5; в 1979—1982 годах вырос до 7,1 % (в том числе в 1980 г. до 6,0 %, в 1981 до 9,5 и в 1982 г. до 8,9 %). «Это грубое и беспрецедентное наращивание реального уровня процента было действительным инструментом организации сильной рецессии в это время»45,— писал известный экономист У. Ростоу.
Трудно поверить, чтобы «неловкость» Волкера могла вызвать сильнейший со времен «великой депрессии» кризис, поразивший экономику всего капиталистического мира. Скорее, учитывая цикличность развития капиталистической экономики, надо считать, что «естественный» кризис был усугублен денежной политикой ФРС.
Это была четвертая за предыдущие 11 лет попытка использовать денежные ограничения для смягчения инфляции. Прежде к ним прибегали администрации Никсона в 1969—1970 годах, Форда в 1974—1975 годах и Картера в 1979—1980 годах, порождая рост процентных ставок и рецессию и не достигая своей цели. В отличие от прошлого, когда кризис становился сигналом к росту денежного предложения и инфляции, переставшей стихать даже в периоды кризисов, ограничительная денежная политика ФРС 1981 года оказала поразительный дефляционный эффект. Снизившийся спрос на основные сырьевые и энергетические товары не был «подкачен» дополнительным выпуском денег, что послужило толчком к сокращению цен па основных сырье
203
вых рынках. Отход от традиционной для прежних десятилетий схемы регулирования подчинил цены рыночным законам: под влиянием кризисного сжатия спроса они упали.
Инфляционная спираль коллапсировала под влиянием резкого сокращения объема новых заказов, усиленного денежными ограничениями. Предприниматели быстро убедились в невозможности по-прежнему перекладывать растущие издержки на потребителей путем повышения цен и проявили известную сдержанность. Профсоюзы, поставленные денежной политикой правительства перед фактом, что увеличение заработной платы автоматически ведет к сокращению занятости, вынуждены были снизить требования о росте заработной платы. В результате инфляционная спираль, пристегнувшая увеличение заработной платы к росту цен, оказалась разорванной. Р. Рейган отказался от участия в политике доходов в рамках трехсторонних соглашений, выступил против всякого вмешательства в частные решения о заработной плате и ценах, отказавшись даже применять моральную силу правительства для сдерживания их роста. Рейган целиком положился па кнут жесткой безработицы и неизбежного банкротства компаний, чтобы убедить частный сектор вести себя хорошо.
П. Волкер, ответственный за антиинфляционную денежную политику ФРС, писал, что от 70-х годов страна унаследовала «глубоко въевшиеся стереотипы поведения — в установлении цеп, в переговорах о росте заработной платы, в установлении процентных ставок, в практике финансирования, в целом построенные на предположении о продолжении и ускорении инфляции. Отказаться от этих привычек очень трудно, особенно после того, как инфляционное движение набрало такую силу»46. Он расценивал рецессию 1981—1982 годов как жесткую, но необходимую шокотерапию, позволившую изменить установки. Результатом ее стали сокращение ожидания роста цен и большая стабильность поведения при установлении цен и заработной платы. «В таких условиях мы можем предположить, что большая доля данного прироста денежных средств пойдет па финансирование реальной деятельности, а не на рост цен»47. Рецессия действительно включила процесс приспособления рынка труда к новым условиям стабильности денежных рынков.
204
Наибольший ущерб действовавшее положение об автоматическом росте заработной платы нанесло таким отраслям промышленности, как металлургическая и автомобильная, где рабочим гарантировалось ежегодное повышение заработной платы на 3% с учетом инфляции, независимо от состояния экономической конъюнктуры и роста производительности труда. Твердые повышения заработной платы и надбавки на рост дороговизны вели к увеличению расходов на труд даже в периоды спадов 70-х годов. Начиная с 1982 года ежегодные автоматические факторы улучшения были ликвидированы или урезаны в автомобильной, металлургической, резиновой промышленности и др. В 1982 году члены профсоюза автомобилестроителей обменяли право на автоматический рост заработной платы на участие в прибылях. Доля членов профсоюзов, на которых распространяются надбавки на дороговизну, снизилась и составляла в 1985 году примерно 57 %48.
Рейган заморозил предусмотренный законом минимум заработной платы, который в последний раз был повышен в январе 1981 года до 3,35 долл, в час. На протяжении большей части 70-х годов ежегодный средний рост минимальной заработной платы составлял 10 %. В 1980 году 10 млн. трудящихся, из них 2/з женщин, получали минимальную заработную плату и еще 20 млн.— на доллар или два выше.
В 1982 году профсоюз шоферов грузовых машин подписал с крупными автотранспортными компаниями трудовой договор, сокращающий дополнительные выплаты и не предполагающий никаких надбавок к заработной плате. Профсоюз рабочих автомобильной промышленности договорился о компанией «Форд мотор» об уступках в отношении заработной платы и других выплат, которые «должны дать компании за весь 31-месячный срок действия договора экономию на издержках на рабочую силу в сумме 1 млрд. долл.»49. Годовой прирост индекса почасовой оплаты труда в США замедлился с 8,5 % в 1981 году до 5,9 %—в 1982 году и 2,8 %—в 1983 году, то есть до уровня 1958 и 1961 годов. Поскольку производительность труда рабочих возросла на 6,2 %, промышленности США удалось впервые почти за два десятилетия добиться снижения расходов на рабочую силу в единице продукции. Представитель президента Рейгана на торговых переговорах говорил в 1984 году: «Мы использовали этот тяжелый
205
период, чтобы по-настоящему навести порядок в нашем доме. Компании и рабочие блестяще провели операцию по затягиванию поясов и возвращению эффективности на предприятия»50.
В 1985 году журнал «Форчун» констатировал: «Темпы повышения заработной платы американцев — самые медленные за последние 20 лет. Новое давление конкуренции разорвало порочный круг зарплаты и цен, вероятно, навсегда. Если сохранится низкий уровень инфляции, а производительность будет и дальше расти, жизненный уровень должен начать устойчиво подниматься, как это было в 60-х годах»51.
К середине 1982 года рецессия в США все еще продолжалась. Безработица превышала 10 %. Фондовая биржа оставалась вялой. Протест против жесткой политики ФРС нарастал и внутри администрации, в том числе со стороны сторонников теории предложения в министерстве финансов. В конгресс были внесены три законопроекта с требованием покончить с независимостью политики ФРС, причем два из них были предложены республиканцами, в том числе Кемпом. ФРС пересмотрела свою политику.
Перспектива углубления затянувшегося кризиса и дальнейшего роста безработицы вынудила ее вернуться к экспансионистской кредитно-денежной политике. Во второй половине 1982 года ФРС увеличила рост денежной массы (наличные и банковские резервы) на 8 % и агрегата Afi па 9 %. «Старое патентованное средство — ускорение роста денежной массы, которое последние 15 лет обеспечивало пас растущей инфляцией, очистили от пыли, согрели и заставили работать»52,— писали видные монетаристы К- Брунер и А. Мельтцер.
Переход к слабоэкспансиопистскому курсу был совершен в расчете на то, что дерегулирование банковского дела, изменившее стандартное отношение между величиной и размером ВНП, в ситуации ослабленных инфляционных ожиданий предотвратит новый виток инфляции. И действительно, взрыва инфляции не произошло, а экономический рост возобновился.
Важным фактором невозобновления инфляции по мере выхода из кризиса явился низкий уровень использования производственных мощностей, упавший к ноябрю 1982 года до 69 % (самая низкая точка спада и самый низкий уровень в послевоенное время). В пери
200
од подъема он повышался быстрее по сравнению с любым другим послевоенным подъемом, но к маю 1984 года достиг лишь 81,9 % (т. е. ниже 84—85 %, которые традиционно считаются точкой начала инфляции).
В ответ на ослабление кредитных ограничений цены акций поднялись. Началось оживление на фондовой бирже. Индекс Доу-Джонса пошел резко вверх в августе 1982 года, и уже в октябре 1982 началось существенное снижение номинальных и реальных процентов. В течение года после этого цены на фондовой бирже выросли па 60 %. Значительное сокращение процентных ставок привело к оживлению строительства и росту продаж предметов длительного пользования.
Закрепить замедление инфляции помогли высокие ставки банковского процента и высокий курс американского доллара. Товары западноевропейских стран под влиянием высокого курса доллара стали на 20—30 % дешевле, чем в начале 80-х годов, и американской промышленности пришлось сокращать цепы. В пятилетие 1976—1980 годов обесценение доллара па 12,1 % усиливало инфляционное давление. С 1980 года по февраль 1985 года номинальный курс доллара относительно «корзины» валют 15 стран ОЭСР вырос на 47,6%, прямым и косвенным образом подавляя инфляцию. По оценке инвестиционного банка «Морган Стэнли», удорожание доллара по отношению к другим валютам уменьшило инфляцию на 1,9 % в 1981 и 1982 годах53. Ослабление экспорта и рост импорта наложили на экономику небывалую в послевоенный период дисциплину цен. Давление конкуренции на цепы остро чувствовалось на всех рынках — от автомобильных до сельскохозяйственных и полупроводниковых, на рынке потребительских товаров и услуг и рынке труда.
Глубокий экономический спад, продлившийся с небольшим перерывом три года (1980—1982 гг.), аккумулировал шоковое воздействие роста цен на нефть в 1979—1980 годах, создав стимулы для резкого снижения потребления и частичной перестройки структуры экономики. Повышение курса доллара обусловило рост реальных расходов на импорт нефти для большинства стран, что явилось важным фактором общемирового сокращения потребления нефти и падения цен па нефть на мировых рынках.
Разрыв между потенциальным объемом производства и реальным спросом на американские товары на внеш
207
нем и внутреннем рынках оказал давление на прибыли, заработную плату и цены на сырье, способствуя сокращению инфляции. Экономисты подсчитали, что «в 1984 году показатель инфляции был бы на 4,5—7 % выше, если бы не подъем курса доллара»54.
Начавшийся в 1983 году подъем оказался самым энергичным за весь послевоенный период. Рост ВНП в первые четыре квартала подъема составил 8 %; производительность труда между серединой 1982 и 1984 годов увеличивалась на 3,3% в год, и это при исключительном росте занятости (на 6,5 % за первые 18 месяцев подъема). В результате интенсивного фискального стимулирования ситуация в промышленности настолько улучшилась, что, несмотря на рост курса доллара, подрывавшего экспортные возможности американских фирм, и на продолжение стагнации в большинстве капиталистических стран, имел место небольшой рост экспорта.
Подъем происходил в условиях сокращающейся инфляции. Несмотря на уменьшение правительственных расходов, объем деловых инвестиций оказался почти вдвое выше, чем во всех послевоенных подъемах, что дало теоретикам предложения основание считать характеристики этого подъема свидетельством адекватности их моделей 55.
К 1984 году реальные доходы населения почти сравнялись с уровнем 1979 года. Совместное действие инфляции и рецессии за период с 1979 по 1984 год сократило доходы американских семей: от жалованья и заработной платы — на 1 %, от сельскохозяйственной деятельности— иа 51 % и от промышленных прибылей и процентов— на 4 %. В этот период возросли лишь доходы самозанятого несельскохозяйственного населения и получателей пособий по социальному страхованию. Пособия росли вместе с индексом потребительских цен, рассчитывались пропорционально инфляционно растущей заработной плате и увеличились па 68 %. Причиной падения доходов бедных семей было сокращение финансирования соответствующих программ администрацией Рейгана (на 2/5) и инфляционное сокращение покупательной силы пособий (на 3/б). Несмотря на значительное сокращение подоходных федеральных налогов, инфляция 1979—1981 годов так основательно передвинула налогоплательщиков в верхние разряды налоговой сетки, что рейгановская программа сокраще
208
ния налогов только вернула их уровень к существовавшему в 1979 году. Общие правительственные расходы на душу населения выросли с 4076 долл, в 1979 году до 4253 долл, в 1984 году. В целом за этот период рост налогов и сокращение доходов несколько превзошли влияние роста пособий и сократили общий доход средней семьи на 1- %.
Неравенство в распределении доходов увеличилось. Доля беднейших 7s семей в ВНП сократилась с 6,8 до 6,1 % (в среднем на 7,7 %), а удельный вес 7б самых богатых семей увеличился с 37 до 38,9 % (в среднем на 8,7 %).
Высокий курс американского доллара резко обострил структурные проблемы, породив и обнажив очаги пекопкурентоспособности американской экономики и усугубив проблему безработицы, росшей по мере нарастания числа банкротств, закрытия не выдерживавших конкуренции предприятий, сокращения производств и переноса части их за границу. Созданные налоговой реформой 1981 года льготные фискальные условия позволяли сильным компаниям выдерживать высокие ставки процента. В 1984 году объем кредитования компаний расширялся с темпом 15% в год56.
Возбужденный политикой ФРС и усиленный рецессией процесс дефляции, ставший заметным уже в феврале 1982 года, оказался весьма болезненным для многих предпринимателей, принеся сокращение прибылей, ухудшение балансов и срыв инвестиционных планов. Падение цен па сырье съело потенциальные прибыли от реализации товарных запасов, которые основательно разбухли за десятилетие ускоряющейся инфляции, реализация которых прежде служила улучшению балансов. Проекты, финансировавшиеся в расчете на прежние темпы инфляции, внезапно оказались убыточными. Отрасли промышленности, в которых издержки росли быстрее или снижались медленнее цен на их продукцию (как раз те, которые наилучшим образом приспособились к условиям инфляции), нуждались в наибольшей перестройке в период дефляции. Дефляция увеличила долговое бремя, которое взвалили на себя компании, когда показатели инфляции и процентные ставки были высокими.
Высокий курс доллара оказался эффективным механизмом устранения убыточности и неконкурентоспособное™, «взяв на себя» сброс отработавшей «старой»
209
технологии в убыточных отраслях промышленности и высвобождение ресурсов для перспективных, высокоприбыльных новых отраслей, успешно конкурирующих на внешнем рынке. Став мощным фактором обострения конкуренции и разорения слабых компаний, рост курса доллара одновременно породил большой торговый дефицит. На смену активному торговому сальдо с Западной Европой в 20 млрд, долл., которое примерно уравновешивало пассивное сальдо в торговле с Японией, пришло в 1984 году пассивное сальдо в 14 млрд, долл. Начиная с четвертого квартала 1982 года до середины 1985 года реальный нетто-экспорт США сократился на 57,5 млрд. долл. (В пяти прежних послевоенных подъемах среднее изменение нетто-экспорта составляло плюс 1,5 млрд. долл.). Это сокращение торговли стоило США 2—3 % реального экономического роста каждый квартал 57.
За период 1980—1984 годов вялый экспорт и большой импорт стоили американской экономике примерно 2 млн. рабочих мест. Особенно сильно пострадали некоторые ключевые отрасли и предприятия с маргинальной прибыльностью. На долю иностранных фирм в 1983 году пришлась 7з роста закупленного фирмами США оборудования и 7s увеличения сбыта потребительских товаров.
К 1984 году импорт составил 23,7 % американского рынка стали (15 % в 70-х гг.). В итоге убытки американских металлургических компаний за 1982—1984 годы поднялись па 6 млрд. долл. С 1979 года металлургические компании уволили 205 тыс. рабочих и служащих, или 45 % рабочей силы. Хотя низшая точка спада была пройдена к середине 1984 года, профсоюз рабочих металлургической промышленности считал, что минимум 100 тыс. рабочих мест потеряны навсегда58.
Даже наиболее эффективные отрасли — сельское хозяйство, производство полупроводников, бытовая и промышленная электроника — стали жертвами роста курса доллара и начали терять позиции на внутреннем и международном рынках.
Сильный доллар резко сжал позиции американского сельскохозяйственного экспорта. По сравнению с концом 70-х годов к 1984 году американская доля международного рынка пшеницы сократилась с 45 до 36 %, кукурузы — с 71,8 до 60 %. Экспорт строительного оборудования снизился с 1981 по 1983 год на 63 %, а
210
поставки станков сократились иа 60 %. В то же время импорт из Японии и Тайваня поглотил 36 % американского рынка станков. С 1981 года число компаний в станкостроительной промышленности сократилось с 725 до 500. Активное сальдо в торговле электроникой, включая компьютеры и оборудование связи, уменьшилось с 25,5 млрд. долл, в 1980 году до 17 млрд. долл, в 1983 году. Конкурентное давление подталкивало перенос производства за границу, где стоимость рабочей силы была ниже, вымывало рабочие места59.
Несмотря на намерение Рейгана прекратить вмешательство государства в экономические дела, опо было вынуждено прийти на помощь миллионам «новых» безработных— бывшим квалифицированным рабочим обрабатывающей промышленности, рабочие места которых исчезли в ходе ускоренной модернизации экономики или были перенесены за границу.
Меры государственной помощи безработным сводились преимущественно к продлению сроков получения пособий и к расширению системы профессиональной подготовки. В соответствии с законом о партнерстве 1982 года государство взяло па себя значительную часть расходов на профессиональную подготовку рабочих тех специальностей, в которых нуждалась промышленность. Уровень дотаций фирмам, нанимающим безработных, был повышен с 18 центов па каждый истраченный предпринимателем доллар по старой программе до 70 центов — по новой 60.
Чтобы заинтересовать предпринимателей в найме лиц, не находящих длительное время работы, были предоставлены сроком па два года налоговые кредиты, возмещающие в первый год 50% годовой оплаты (до 3000 долл.), во второй год—25 %. На программы помощи представителям национальных меньшинств, ветеранам и молодежи расходовалось более 3 млрд. долл, в год. По этим программам около 1 млн. человек в год должны проходить обучение по профессиям, на которые существует спрос на частном рынке. Но основные усилия администрации были направлены на обеспечение условий стабильного безинфляционного роста, который и должен сам по себе способствовать рассасыванию безработицы. Удорожание доллара было одним из последствий этих усилий.
Курс доллара, растущий так устойчиво и в таких «неправильных» ситуациях, продержавшийся на протя
211
жении 1980—1985 годов благодаря, по словам Фелд-стайна, «удачливой, внушающей доверие, предсказуемой экономической политике», стал для многих исследователей «экономической загадкой». «Курс доллара повышался, когда процентные ставки в США росли и когда они падали; когда росли цены на нефть и когда они начали падать. Ослабление долгового кризиса развивающихся стран вело к росту доллара (уменьшалось давление на банки США), но тот же результат давало обострение кризиса (увеличивалась притягательность американского рынка как «надежного убежища» капиталов). Курс доллара повышался, когда показатели инфляции увеличивались (возможно, в ожидании последующего роста процентов) и когда показатели инфляции падали. Ускорение экономического роста (означающее рост прибылей и процентных ставок) и замедление экономического роста (означающее сокращение инфляции) поддерживали доллар. Даже перспектива сокращения бюджетного дефицита на время усилила доллар (предотвращая возможности краха), как и неспособность к этому (что обещало сохранение высоких процентных ставок)»61.
Одни объясняли такое поведение доллара слабостью других валют, другие утверждали, что высокий курс американского доллара, который особенно вырос но отношению к западноевропейским валютам, в одинаковой степени результат и экономической слабости Западной Европы, и процветания Америки. Курс любой валюты определяется сочетанием экономических и неэкономических факторов. В случае с США такие неэкономические факторы, как растущее доверие к экономической политике правительства и уверенность в силе и здоровье американской экономики, перевешивали экономические факторы—пассивное сальдо торгового баланса и огромные бюджетные дефициты.
Большинство наблюдателей сходятся па том, что основной причиной длительного повышения курса доллара в первой половине 80-х годов оказался устойчивый разрыв в величине реальных ставок процента в США и других странах. Рост реального уровня процента (разница между показателем номинальной процентной ставки и уровнем инфляции) продемонстрировал как инерционность инфляционных ожиданий финансовых рынков, так и воздействие ожидаемых дефицитов капитала (результат предвидимого дефицита бюджета) на ве
212
личину номинальных процентных ставок. Сочетание ограничительной денежной политики ФРС, резко сбившей скорость инфляции, с нескоординированной фискальной политикой, обеспечившей интенсивное стимулирование инвестиций и повышение прибыльности, привело к парадоксальной ситуации. Устойчивый бюджетный дефицит, в обычных условиях ведущий к падению валютного курса, в 80-х годах обеспечил устойчивый рост курса доллара. Сокращение налогов расширило возможности частных лиц и корпораций брать взаймы, позволило рассчитывать на прибыль, несмотря на рекордный уровень процентов. Эта же политика обеспечила дефицит бюджета, стабильность высокого уровня процентов и завышенного курса доллара.
В 1984 году расходы на выплату процентов по долгу составляли 3 % ВНП, 12 % бюджетных расходов, или 15 % всех налоговых поступлений в казну (в период администрации Никсона—7 %)62. Рост стоимости обслуживания долга был обусловлен двумя факторами: увеличением с 1979 года размеров самого долга под влиянием больших структурных дефицитов и громадным ростом процентных ставок, по которым выплачивались проценты по долгу. До 1980 года реальный показатель стоимости обслуживания долга (за вычетом инфляции, налогов и с учетом монетизации) был почти всегда нулевым, часто даже отрицательным (темпы инфляции превосходили темпы роста ВНП), способствовал выплате государственной задолженности и облегчал «грех» инфляционного финансирования. Рост реального процента сделал обслуживание долга серьезной финансовой проблемой63.
В период кризиса 1981 —1982 годов Волкер оценивал влияние бюджетного дефицита на экономику с чисто «кейнсианских» позиций как способ стимулирования потребления в ситуации беспрецедентно высоких ставок процента. Однако финансирование дефицита уже в 1983 году поглощало 3/4 внутренних сбережений страны, что было терпимо в период выхода из рецессии, когда имелся еще резерв неиспользованных мощностей, но по мере приближения к инфляционному порогу коэффициента использования мощностей (85 %) бюджетный дефицит, оттягивающий значительную часть сбережений, стал фактором нового роста процентных ставок.
Традиционный для США низкий уровень сбережений превратился в важную составляющую устойчивого рос
213
та курса доллара. В 1950—1979 годах общие сбережения семей, бизнеса и администрации составляли в среднем 7,6 % ВНП, а с учетом размера федерального дефицита (в среднем меньше 1 % ВНП) величина чистых национальных сбережений равнялась 6,9 %. В 1982— 1984 годах рост федерального долга с 3,6 % ВНП в 1982 году до 6,1 % ВНП в 1983 году сократил чистые национальные сбережения до 1,5 % ВНП. Устойчивость бюджетных дефицитов, прогнозируемых до конца 80-х годов, гарантирует сохранение низкого уровня чистых национальных сбережений 64.
В 70-х годах главными факторами увеличения издержек были рост заработной платы, сопровождавший инфляцию, п рост политической силы профсоюзов. В первой половине 80-х годов правительство сумело сломить инфляционную инерцию, разрушить «идиллию» согласованных действий и инфляционных ожиданий, и увеличение заработной платы перестало быть фактором растущих издержек, падения конкурентоспособности промышленности. Платежеспособный спрос, отставание которого в период экономической экспансии 50—60-х годов было предотвращено государственными программами стимулирования экономики (сделавшими его в силу инерционности относительно избыточным и инфляционным в условиях более умеренных темпов роста 70-х годов), с помощью монетаристских механизмов был приведен к состоянию равновесия к середине 80-х годов.
В 80-х годах проблемой стала нехватка капитала, недостаточность его относительно возросшего предложения рабочей силы, а также потребностей технологической перестройки, ускорение которой стало условием новой экономической экспансии. Уже в 1983 году потребность в капитале отчасти была покрыта притоком зарубежных инвестиций, привлеченных высокими процентными ставками и ожиданиями высокой и гарантированной прибыльности. В целом за 1980—1985 годы (период роста курса доллара) внешняя задолженность увеличилась на 64%, со 134 млрд. долл, до 220 млрд долл., составив 11% валового федерального долга и вызвав увеличение валовых платежей иностранным кредиторам 65. Однако такое положение не могло длиться долго.
На пути ускорения экономического роста стояли высокие ставки процента и высокий курс доллара, удерживаемые на этом уровне огромным бюджетным дефи
214
цитом, финансируемым за счет иностранных кредиторов. В условиях кредитно-денежной сдержанности ФРС они стали факторами роста издержек производства и снижения конкурентоспособности американской промышленности.
Высокие ставки процента и высокий доллар, сыграв свою антиинфляционную роль, в очередном раунде должны были уступить место другим инструментам регулирования, позволяющим приспособиться к новым условиям неинфляционного роста и повым национальным и международным проблемам, возникшим на почве консервативной экономической политики.
В 1985 году перед денежной политикой ФРС стояла задача — обеспечить плавное падение курса доллара, для чего следовало добиться снижения процентной ставки посредством увеличения предложения денег (мера, чреватая инфляционным ростом цен). С понижением курса доллара была связана возможность расширения нетто-экспорта и отвоевания американской промышленностью доли внутреннего рынка, уступленной импортным товарам. Сокращение процентных ставок было также необходимо для облегчения бремени задолженности развивающихся стран, да, собственно, и самой американской казны, платежи которой по государственному долгу увеличились с ростом реальных ставок процента.
С середины 1985 года показатель Мi свидетельствовал о росте на уровне 11—12 % (намного больше запланированных 4—7 %), что было чревато повым витком инфляции. П. Волкер считал сохранение высокого уровня долгосрочных процентов результатом устойчивости инфляционных ожиданий. «Сомнения усиливаются из-за того, что давление больших дефицитов бюджета на финансовые рынки может, хотим мы этого или не хотим, заставить нас действовать по-старому, как это случилось во многих странах»66. П. Волкер подчеркивал, что расширение денежного предложения может укрепить инфляционные ожидания, создаваемые бюджетным дефицитом, и сократить готовность к долгосрочному вложению средств. Кроме того, возобновление инфляционных ожиданий подорвет поток средств из-за рубежа, от которых экономика США стала сильно зависеть.
«Внешнее обесценивание доллара в результате инфляционной политики, в конце концов, не поможет на
215
Шим экспортерам или тем, кто конкурирует с импортом, потому что будет сопровождаться вздутием внутренних цен. Наибольшим вкладом ФРС в длительное процветание будет усиление ожиданий.., что мы способны сохранить тяжело доставшиеся победы в борьбе с инфляцией» 67. Но одна только денежная политика без ликвидации бюджетного дефицита устойчивых результатов дать не может. Волкер считал необходимым для устранения опасности экономическому росту реальный прогресс в деле ликвидации бюджетных дефицитов. Только сокращение бюджетного дефицита могло предотвратить переход на новый виток инфляции с понижением процентных ставок. Для снижения курса доллара требовалось обновление бюджетной политики, важнейшими компонентами которой были закон Грэмма—Рудмена— Холлипгса о снижении дефицита бюджета и налоговая реформа 1986 года.
*
Инфляция 70-х годов привела к сокращению уровня инвестиций, прибылей и росту номинального процента (при уменьшении реального процента). Результатом были ориентация инвестиций па быструю окупаемость, сокращение доли крупномасштабных инвестиционных проектов, падение темпов роста производительности труда. Рост удельных расходов на труд в единице продукции уменьшал конкурентоспособность американских товаров, поощрял перенос производств за границу и рост уровня безработицы.
По мере укоренения инфляции па протяжении 70-х годов все большая часть стимулирующих расходов правительства шла не на расширение производства и создание новых рабочих мест, а на рост цен и заработной платы. Опыт показал, что правительства практически лишены возможности влиять на распределение средств между реальным ростом производства и ростом цен, между эффективным инвестированием и поддержанием неэффективных производств, между прибылями и заработной платой. Политика стимулирования совокупного спроса породила инфляцию.
Консервативные правительства исходили из убеждения, что они могут и должны остановить инфляцию путем регулирования общего потока расходов (номи
216
нальной ВНП) в соответствии с ростом реального производства. В 80-х годах основной принцип монетаризма, усиленный теорией рациональных ожиданий (стабильность денежной и фискальной политики воздействует на поведение предпринимателей и профсоюзов и обеспечивает неинфляционный рост), проходил практическую проверку.
В целом новая антиинфляционная политика ФРС была успешной: между 1979 и 1985 годами номинальный ВНП в США вырос на 61 %, а денежный агрегат All, один из важнейших показателей роста объема денежной массы, на 58 %68. Ограничительная денежная политика и высокий курс доллара стали главными факторами укрощения инфляции, показатели которой сократились иа 11—13 % от уровня 13,9—14,9 % (в зависимости от используемого для оценки индекса) в марте 1980 года. Это сокращение было более сильным, чем в любой пятилетний период с начала 50-х годов. В 1985 году темпы роста потребительских цен составили 3,6 °/о, пен на промышленную продукцию—0,3 %, цены па сырье и топливо понизились на 0,8 и 11 % соответственно 69.
Хотя ускорившиеся в конце 70-х годов темпы финансовых инноваций и быстрое развитие новых денежных рынков затрудняли контроль за ростом денежных агрегатов (делая политику стабилизации денежного обращения нестабильной70), монетаристский эксперимент 80-х годов в целом оказался успешным. Инфляция «подтвердила» свою денежную природу: упорядочение денежной политики и прекращение инфляционных впрыскиваний денег сразу же проявились в замедлении роста цеп и разрыве инфляционной спирали. За ускорение экономического роста в условиях дефляционной политики пришлось уплатить резким увеличением бюджетного дефицита, аккумулировавшего огромный инфляционный потенциал.
Удорожание кредита в 80-х годах явилось прямым результатом дефляционной политики, сменившей длительный период неустойчивых темпов инфляции, когда предоставление кредита стало вариантом азартной игры и привело к росту реальных процентных ставок. Государственная политика фискального стимулирования инвестиций обеспечила одновременно рост реальных прибылей, достаточный для поддержания спроса на дорогие кредиты, и поглощение значительной доли нацио
217
нальных сбережений государственными займами, что гарантировало устойчивость высокой цены кредита.
Избавление от инфляции ударило прежде всего по тем, кто сумел к ней приспособиться: предпринимателям, удачно перекладывавшим возросшие издержки на потребителей; отраслям, в которых рост заработной платы опережал рост производительности труда; компаниям, коммерческая и инвестиционная политика которых была построена с учетом продолжения инфляции.
Возвращение к нормальному, пеинфляционпому экономическому росту— болезненный процесс, разрушающий «инфляционную» занятость, так же как и сами инфляционные кредиты. Массовые банкротства и массовая безработица 80-х годов — своеобразная расплата за недальновидность политики 70-х годов.
В результате энергичных попыток по возможности полно и последовательно реализовать цели консервативно-либеральной политики (создание основ устойчивого экономического роста за счет всестороннего ограничения государственного вмешательства в экономику; институциональное обеспечение устойчивости и предсказуемости денежно-кредитной политики; поддержание сбалансированности бюджетов на уровне 19—20 % ВНП) правительство Рейгана достигло поразительно противоречивых результатов.
Ограничение налоговых сборов 19 % ВНП не обеспечило перераспределения средств в пользу накопления, не создало финансовой базы ускоренного экономического роста. Расширению инвестиционных ресурсов мешали дефицит государственного бюджета и/или относительно чрезмерный уровень потребления, отражением которого был низкий уровень сбережений — 5—7% ВНП Налоговая реформа 1981 года пе достигла цели. Сокращение гражданских расходов, дарованное конгрессом в ожидании чудес экономики предложения, было съедено расширением оборонных и социальных расходов, ростом платежей по федеральному долгу. Дефицит сократить пе удалось из-за взаимной неуступчивости администрации и конгресса. Резервы политики компромиссов были исчерпаны, а противоречия между приоритетами социальных и оборонных расходов не разрешены. В 1986 году бюджетные расходы составляли 23,5 % ВНП и па 5 % превышали уровень налоговых поступлений.
Политика ФРС в этот же период обеспечила паде
218
ние инфляции до 4—5 % в год, как и планировалось в 1980 году. Замедление инфляции и надежность кредит-но-денежной политики в сочетании с активным фискальным стимулированием обеспечили выход экономики США из спада 1981 —1982 годов. Но все эти достижения администрации рискуют быть аннулированными в любой момент продолжающимся давлением бюджетного дефицита и ростом правительственного долга. Республиканской администрации удалось подавить инфляцию. Но она не сумела вырвать корни инфляции и устранить угрозу возобновления роста цен. Важнейшим результатом дефляционной политики явилось резкое обострение международных торговых и финансовых проблем.
ГЛАВА VI
МЕЖДУНАРОДНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ВЫСОКОГО ДОЛЛАРА
ВЫСОКИЙ ДОЛЛАР И РАЗВИВАЮЩИЕСЯ СТРАНЫ
Комбинация высоких реальных процентных ставок с серьезным спадом в странах ОЭСР ввергла многие из развивающихся государств в состояние глубокого кризиса. Реальный темп роста для развивающихся стран упал в 1981 году до 2,2% и был отрицательным для стран Латинской Америки.
Центральный момент кризиса — невозможность в новых финансовых и коммерческих условиях 80-х годов выплачивать проценты по многомиллиардным долгам, сделанным в 70-х годах в расчете на продолжение высоких темпов экономического роста (для стран Юго-Восточной Азии и Латинской Америки) и рост нефтяных и сырьевых цен. Основы кризиса были заложены в 70-х годах после первого нефтяного шока, во многом изменившего структуру мировой экономики. На счетах стран ОПЕК (Организация стран — экспортеров нефти) стали накапливаться огромные суммы, которые не могли быть немедленно инвестированы в экономику этих государств. А торговые балансы большинства нефтеимпор тирующих стран резко ухудшились и потребность в кредитах возросла. Ситуацию спасли коммерческие банки, преимущественно американские, которые при небольшой помощи МВФ осуществили знаменитую операцию по рециклированию нефтедолларов.
Приток капиталов в США, выполнявших роль мирового банкира, увеличился с 6 млрд. долл, в среднем на протяжении 60-х годов до 42 млрд. долл, в 1973— 1979 годах и 123 млрд. долл, в 1984 году. В 70-х годах большая часть этих денег была предоставлена в виде коммерческих кредитов развивающимся странам.
В течение почти десятилетия — даже после второго нефтяного кризиса — рециклирование работало, то есть разряжало давление на международную финансовую си
220
стему, и позволяло многим странам избегать тягот приспособления к серьезнейшему в мирное время расстройству структуры относительных цен. На протяжении большей части 70-х годов цена кредита была близка к нулю, а в отдельные годы —даже отрицательной, поэтому привлекательность займов была огромной, а необходимость перестройки экономики — сомнительной. Часть нефтеимпортирующих стран, например Япония, начала перестройку экономики уже в середине 70-х годов, и в 1976 году Япония потребляла на 10% меньше нефти на тот же объем ВНП, чем до кризиса. Другие страны, как, например, Бразилия, только к середине 80-х годов сумели заменить значительную часть импорта нефти внутренними ресурсами, сократив импорт на 40% и добившись под давлением кредиторов положительного сальдо текущего баланса. Большинство развивающихся стран «избежали» существенного изменения стратегии развития и продолжали в этот период быстрый, поддерживаемый обильными кредитами экономический рост. Параллельно нарастала сумма внешней задолженности. Объем банковских кредитов развивающимся странам возрастал па 34% в год в период 1974—1979 годов, а нет-то-кредиты увеличивались на 26% в год. В 1985 году из 430 млрд. долл, задолженности развивающихся государств почти все кредиты были взяты под колеблющиеся рыночные проценты и 80% были деноминированы в долларах США1. В результате затраты на обслуживание долга изменялись вместе со ставками процента в США, которые возросли в 80-х годах до беспрецедентного уровня. Финансовое положение развивающихся стран в большой степени стало определяться решениями конгресса о судьбе бюджетного дефицита, политикой ФРС и другими внешними для экономики этих стран обстоятельствами.
Финансовые условия развивающихся стран стали ухудшаться с 1979 года, когда рост процентных ставок в США начал стягивать туда мировые финансовые ресурсы. В 1979—1983 годах объем банковских кредитов, предоставляемых развивающимся странам, сокращался на 4,5% в год, а нетто-кредиты (за вычетом выплат банкам) уменьшались ежегодно наполовину — с 19 млрд, долл, в 1979 году до менее 1 млрд. долл, в 1983 году, и уже в 1984 году имел место чистый отток банковских капиталов в размере 6,5 млрд, долл., в 1985 году — 8— 10 млрд, долл.2
221
Финансовый кризис усугублялся резким сокращением цен на сырьевые товары. После кризиса 1981 — 1982 годов цены практически на все сырьевые товары стремительно покатились вниз. В течение только 1985 года мировые цены на продовольствие упали на 10%, на металлы — на 15% 3. С середины 1985 года до марта 1986 года цены на нефть снизились почти втрое — с 211 долл, за 1 т до 70—80 долл, за 1 т4. Это означало, что потребители за тот же объем сырьевых материалов платили в конце 1985 года на 65 млрд. долл, меньше, чем в конце 1984 года, что составляло 0,7%' ВНП стран ОЭСР, равного 9 трлн, долл., или 74 часть всего его прироста, составившего в 1984 году 3% 5. В третьем квартале 1985 года темпы инфляции в 10 из 12 ведущих стран ОЭСР были на уровне 3%', а в Японии и ФРГ розничные цены сократились. В 8 из 12 стран в тот же период имело место падение оптовых цен. Сопоставимый уровень стабильности цен наблюдался в последний раз в 1961 году.
Рейгановский антиинфляционный курс, результатом которого было повышение курса доллара, сыграл свою роль. Угроза исчерпания сырьевых ресурсов, тема первого доклада Римского клуба, исчезла. Проблема относительного дефицита сырья, широко обсуждавшаяся в 70-х годах как проблема структурного и сырьевого кризиса капиталистической экономики, переросла в проблему относительного избытка сырья. Снижение цеп на нефть и другие сырьевые товары стало фактором роста прибылей в обрабатывающей промышленности и стимулом расширения производства и инвестиций. «Сокращение цен на нефть на 10% увеличивает объем мирового производства на 0,5 процентного пункта и сокращает темпы инфляции также на 0,5 процентного пункта за счет уменьшения покупательной способности барреля нефти и сокращения долларовых резервов стран ОПЕК»6. Так как цены на сырье назначаются в долларах, то особенно выигрывали в этой ситуации американские производители, для которых сырье стоило дешевле, чем для их иностранных конкурентов.
Вместе с тем падение цен на сырьевые товары, обескровливая развивающиеся страны, лишало их возможности финансировать программы развития и тем самым сужало рынки сбыта для производителей инвестиционных товаров. Например, в 1985 году Таиланд расширил экспорт каучука в первом полугодии на 31%'
222
по сравнению с соответствующим периодом прошлого года, но его доходы от экспорта упали на 8%. Это означало соответствующее сокращение импорта, в том числе оборудования и запасных частей, от чего пострадали как промышленность Таиланда, так и промышленность стран — экспортеров оборудования 1. Ситуация осложнялась тем, что к 80-м годам роль развивающихся государств как рынков сбыта промышленных товаров капиталистических стран существенно возросла. В 1965 году на них приходилось 27%' мирового импорта, в 1981 году— 31%. В 1973 году они поглощали 29%’ экспорта США, в 1981 году — 38% 8.
В августе 1982 года заявление Мексики о неплатежеспособности привлекло внимание к проблеме задолженности стран Латинской Америки. Перед угрозой кризиса, возникшей из-за панической реакции банков на приостановку платежей Мексикой, правительство Рейгана, переступив через принципы невмешательства в дела рынков, выработало довольно надежную схему управления кризисом. В течение нескольких дней были приняты ключевые решения о предоставлении экстренной помощи Мексике в размере 8 млрд. долл, из фондов ФРС и казначейства, из фонда стратегических нефтяных резервов н т. н. В дополнение к этим мерам МВФ решил предоставить па трсхлетпип период 4 млрд. долл. Кроме того, правительство США и МВФ (организаторами и инициаторами были П. Волкер и Ж- де Ларозьер, управляющий МВФ) приняли меры по предотвращению изъятия банками вкладов из Мексики и убедили их продолжить предоставление займов. Аналогичная схема управления кризисом использовалась затем в Аргентине, Бразилии, Чили и в других странах, в которых международные кредитные организации, обычно под руководством МВФ, стремились переломить саморазрушительную паническую реакцию банков и убедить их действовать в собственных интересах. При этом международные агентства определяли, какая часть потребностей в кредите сможет быть покрыта ими, а какая придется па долю банков, чтобы страны могли выполнить свои внешние обязательства, в том числе связанные с процентами по долгу. Проведя анализ доходов и финансовых потребностей стран-должников, а иногда буквально собрав вместе сотни заинтересованных банкиров, агентства предоставляли последним возможность самим разделить прибыли и убытки 9.
223
Для обеспечения дальнейшего потока кредитов использовалась политика «кнута и пряника». В качестве «пряника» выступали официальные кредиты, организуемые МВФ программы стабилизации экономики и льготные условия новых ссуд. «Кнутом» была угроза изъятия займов МВФ и других официальных организаций. Объектом этой политики были в равной мере правительства стран-должников, от которых требовали гарантий будущего финансового «благоразумия», и коммерческие банки, паническое изъятие средств которыми могло вызвать крах всей финансовой системы.
Правительство Рейгана, неодобрительно относившееся к деятельности МВФ, боясь краха, предоставило фонду дополнительные ресурсы, удвоившие его средства. В результате доля предоставляемых МВФ займов поднялась с примерно 1% к объему частных займов в 1979 году до 50%' в 1983 году. Руководящая роль МВФ сводилась к тому, что он вел переговоры с правительст-вами стран-должников о принятии необходимых мер экономии и упорядочения финансового хозяйства, а затем подавал знак частным банкам, Международному банку реконструкции и развития (МБРР) и правительственным кредитным организациям о том, что можно продолжить кредитование. На пораженных неопределенностью финансовых рынках развивающихся стран «видимая рука» правительства помогала частным банкам лавировать.
На встрече «семерки» в Лондоне в 1984 году было принято решение о стимулировании перестройки кредитных обязательств с целью растягивания срока платежей. В некоторых случаях официальные правительственные органы обеспечивали краткосрочные кредиты на время переговоров о переструктурировании долга развивающихся стран, чтобы оттяжка выплат процентов не породила банковских крахов.
Число соглашений о переструктурировании долга, составлявшее в среднем 5 в год в 1975—1980 годах, выросло до 13 в 1981 году, 30 — в 1983 году и 34 — в 1984 году. Если в 1980 году были пересмотрены условия выплат долгов на сумму 3,7 млрд, долл., то в 1983 году— 51,1 млрд., а в 1984 году—116,2 млрд. долл. Из этой суммы примерно 93 млрд. долл, были долговыми обязательствами трех стран — Аргентины, Мексики и Венесуэлы. Урегулирование осложнялось чисто техническими трудностями. Некоторые правительства латино-
224
американских стран сумели вовлечь в кредитование до 550 частных банков. При этом значительная часть займов были краткосрочными. Когда Бразилия в конце 1982 года приостановила платежи, оказалось, что одним из крупнейших кредиторов является государственный «Банко до Бразил», который на международных финансовых рынках брал кредиты на неделю или меньше и обеспечивал финансовые потребности правительства. В случае Мексики с МВФ была достигнута договоренность о перенесении сроков выплаты 44 млрд. долл, с 1985—1990 годов до конца столетия. Такого же типа соглашение достигнуто с Венесуэлой и Бразилией 10.
Почти половина новых кредитов развивающимся странам с 1979 года переводилась владельцами, минуя инстанции валютного контроля, в безопасные убежища и использовалась «либо на приобретение домов во Флориде, либо металлургических заводов в Лихтенштейне». К причинам бегства капиталов относятся: оттяжка девальваций, в силу чего все импортное становилось много дешевле; искусственное ограничение банковских процентов, что делало реальные проценты отрицательными и разоряло владельцев капитала. В целях предотвращения угечки скудных финансовых ресурсов из развивающихся стран в развитые капиталистические государства МВФ главным из предварительных условий предоставления новых займов выдвинул требование девальвации валюты и повышения внутренних процентных ставок. Меры административного контроля, предпринимаемые на местах, были не в силах остановить этот процесс утечки крайне необходимых валютных резервов и.
Мексиканские кредиторы, поддерживаемые администрацией Рейгана, пытались использовать экономические трудности страны для проталкивания структурных реформ. Они требовали более благосклонного отношения к иностранным инвестициям, а также мер против оттока капитала из страны — девальвации песо и повышения процентных ставок. По оценкам «Морган гаранти траст», в период 1983—1985 годов отток капиталов из страны составил около 16 млрд, долл., а новые займы только 9 млрд. долл. Кредиторы также выступали за ускорение политики приватизации и рационализацию контроля над валютными операциями — существующий механизм двух обменных курсов благоприятен только для бюрократии и коррупции. Среди требований было также сокращение дотаций промышленности, поддержи
8—1554
225
вающих высокий курс инфляции (до 65% в 1985 г.). Венесуэла, которой с помощью мер жесткой экономии и установления контроля над ценами удалось сбить инфляцию до 6%', смогла сравнительно легко добиться облегчения условий выплаты долга и получения новых кредитов 12.
Те же силы, которые вынудили вмешательство администрации Рейгана в дела международных финансовых рынков, обусловили — вне зависимости от теоретических и идеологических предпочтений — расширение экономической роли правительств развивающихся стран. Сокращение частного спроса при сузившейся налоговой базе возмещалось ростом правительственных расходов, в силу чего бюджетные дефициты росли. По данным МВФ, правительственные расходы в развивающихся странах в целом выросли с 25,8% ВНП в 1979—1980 годах до 28,4%' в 1983 году. Доля средств кредитных рынков, поглощаемая правительством, увеличилась во всех странах: в Бразилии с 12% в 1979 году до 45%' в 1983 году, в Кении — с 27 до 38%*, в Шри-Ланке — с 36 до 42% 13. В Бразилии, Чили и Мексике кризис вынудил правительства отказаться от усилий по либерализации торговли и валютного обмена. Таким образом, невольным результатом политики Рейгана стало усиление, возможно, временное, экономической роли правительств в развивающихся странах.
Давление на страны Латинской Америки в пользу мероприятий по оздоровлению кредитно-денежной системы, сокращению дефицитов бюджета, инфляции, ограничению импорта и поощрению экспорта, достижение договоренности о переструктурировании долга и начавшийся в развитых капиталистических странах циклический подъем к середине 80-х годов стали приносить не только политические (в виде согласия правительств на условия МВФ), но и экономические плоды: уменьшение бюджетного и торгового дефицитов, сокращение инфляции и рост ВНП, составивший в 1984 году 3,5%‘, а в 1985 году — 2,2%. Благодаря мерам экономии в Бразилии в 1984 году вместо дефицита текущего баланса, равного в 1982 году 16,3 млрд, долл., был получен избыток в размере 200 млн. долл. Мексика от дефицита в 1982 году в 5,8 млрд. долл, перешла к положительному балансу текущих операций в 4 млрд. долл, в 1984 году при росте ВНП почти на 5%'и. И если в 1984 году основным фактором экономического роста послужило рас
226
ширение экспорта, то в 1985 году имел место рост внутреннего спроса под воздействием как государственного стимулирования, так и мультиплицирующего расширения экспортных отраслей в 1983—1984 годах. Фактором улучшения экономического положения группы «новых индустриальных стран» явилось оживление экономического роста в США в 1983 году, дефицит которых в торговле с развивающимися странами превысил в 1984 году 55 млрд. долл. 15
Значительные усилия были предприняты странами-должниками для подавления инфляции. В 1983—1985 годах правительство Бразилии приняло меры по ограничению государственных расходов 17% ВВП, сокращению субсидий, выработало планы сокращения дефицита бюджета до 0,5% ВВП в 1986 году и приватизации 100 государственных компаний. Правительство Мексики из-за необходимости новых займов в 1985 году решило принять меры по сокращению дефицита бюджета в 1986 году до 4,9% ВВП (9,6%' — в 1985 г.), сокращению субсидирования потребительских товаров и уменьшению инфляции с 60% в 1985 году до 45% в 1986 году. Правительство намерено добиться повышения прибыльности государственных компаний и предполагает денационализировать 18 убыточных предприятий государственного сектора IG. Наиболее выразительных успехов в борьбе с инфляцией добилось гражданское правительство Аргентины, темпы инфляции в которой к середине 1985 года достигли 1000% в годовом исчислении. Повышение налогов и сокращение расходов, замораживание цен и заработной платы и проведение денежной реформы с введением новой денежной единицы (1 аустраль, равный 1000 песо или 0,8 долл.) обеспечили сокращение инфляции примерно до 46%' в конце 1985 года. Последствия такой резкой дефляции довольно драматичны: ВВП сократился на 3% в 1985 году, выпуск промышленной продукции— на 8%‘, реальная заработная плата — на 30%. Правительство Р. Альфонсина начало либерализацию финансовой системы страны и приватизацию ряда предприятий государственного сектора, охватывающего около 40% аргентинской экономики. Результатом явилось «первое в истории страны положительное сальдо месячного бюджета» и уплата процентов по внешнему долгу17.
Вместе с тем нет оснований считать, что долговой кризис преодолен. Долги 10 самых задолжавших стран в 1982 году составляли 257% их экспорта, а в 1985 го-8*	227
ду—308%. Процентные платежи в 1985 году поглощали 31 %' доходов от экспорта — не намного меньше, чем в 1982 году (34%). Прямые инвестиции, так же как и объем займов развивающимся странам, сократились 18.
Падение цен на нефть в 1985 году резко ухудшило положение нефтедобывающих стран, вновь обострив проблему внешней задолженности. По заявлению президента Мексики Мигеля де ла Мадрида, в 1986 году падение цен на нефть сократило валютные поступления страны на 6 млрд, долл., доходы казны на 12,5% и почти на 7з доходы от экспорта. В 1986 году Мексика должна была выплатить в качестве процентов по долгу около 10 млрд. долл, и 1,8 млрд. долл. — основного капитала. Президент потребовал, чтобы западные кредиторы снизили проценты по долгу до уровня чиже рыночного, и чтобы была установлена связь между объемом экспорта и платежами — на уровне 30%. В 1985 году Мексика израсходовала 35%' своих экспортных доходов па платежи по долгу. В случае принятия этого условия платежи Мексики в 1986 году составили бы примерно 6 млрд, долл, (в 1985 г. — 9 млрд. долл.). Две страны — Перу и Нигерия — уже в одностороннем порядке установили верхний предел выплат по долгу как долю от экспортных доходов (К) и 30% соответственно).
В октябре 1985 года на ежегодной сессии МВФ и МБРР министр финансов США Дж. Бейкер выступил с предложением о расширении и координации мер, направленных па преодоление долгового кризиса в развивающихся странах. Они включают предоставление коммерческими банками в течение трех лет 20 млрд. долл, кредитов крупнейшим должникам развивающегося мира, а также 9 млрд. долл. МБРР и региональными банками развития (сверх уже вложенных 18 млрд. долл. 19.)
Страны-должники по поводу этой идеи «супербанка» заявили, что этих средств крайне недостаточно. По подсчетам МБРР, 12 основным экспортерам изделий обрабатывающей промышленности из развивающихся стран, среди которых несколько крупнейших должников, для обеспечения темпов роста на уровне 6,5% в год необходимо в 1986—1990 годах ежегодно 18 млрд. долл, новых кредитов. Даже для достижения роста в 3,75% требуется 9 млрд. долл, кредитов в год, что значительно превосходит цифры, предусмотренные в варианте Бейкера. Но идея состоит в том, что официальный характер нового агентства побудит банки вкладывать деньги в новую
228
организацию, возможно, в обмен на пропорциональное право голоса. «Супербанк» будут возглавлять администраторы крупнейших банков, предоставляющих займы развивающимся странам. Он будет работать в тесном контакте с МВФ и МБРР и вырабатывать экономические критерии предоставления кредитов 20.
План стимулирования промышленного роста с помощью кредитов нового инвестиционного агентства дополняет стратегия поощрения развития экспортных отраслей, предложенная Фелдстайном. Беспокойство международных валютных и кредитных организаций, так же как администрации и банков США, вызвано тем, что дальнейшая политика ограничения импорта чревата чрезмерным торможением роста и стагнацией развития экспортных отраслей. Политика же поощрения ориентированного на экспорт роста способна стимулировать экономический подъем в ближайшей перспективе и создать базу для дальнейшего роста в будущем. В краткосрочном плане стимулирование экспорта является неинфляционным источником роста, который позволяет сделать менее болезненными антиинфляционные мероприятия по сокращению бюджетного дефицита и объема денежной массы, что насущно необходимо большинству стран Латинской Америки, страдающих от хронически высокой инфляции. «Поощрявшие экспорт страны Азии достигли гораздо большего процветания, чем страны, ориентированные на замещающие импорт отрасли промышленности. В основных странах Латинской Америки экспорт все еще составляет незначительную часть ВНП»21.
Реакция развивающихся стран на общие для всех факторы, создавшие ситуацию долгового кризиса, определяется их концепциями внешней торговли и внутреннего развития.
Ориентация на развитие импортозамещающих отраслей, как правило, неконкурентоспособных, усиливает вмешательство правительства в управление экономикой, повышает роль административных механизмов и превращает протекционизм в стержень торговой и промышленной политики. Экспортные отрасли, вынужденные использовать отечественную продукцию, оказываются также неконкур