/
Author: Прудников А.С. Тюркин М.Л.
Tags: миграция населения колонизация колониальный вопрос право юридические науки биологические науки в целом государство и право юриспруденция миграция миграционная политика
ISBN: 5-238-01004-4
Year: 2012
Text
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ
ОСНОВЫ МИГРАЦИИ
НАСЕЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Московский Университет МВД России
ФОНД СОДЕЙСТВИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫМ ОРГАНАМ
«ЗАКОН И ПРАВО»
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ
ОСНОВЫ МИГРАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Под редакцией
доктора юридических наук, профессора А.С. Прудникова,
доктора юридических наук, профессора МЛ. Тюркина
Рекомендовано Учебно-методическим центром
«Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия
для студентов высших учебных заведений, обучающихся
по специальности 021100 «Юриспруденция»
ю н и т и
ц М I Т V
Закон и право • Москва • 2012
УДК 325:34(470+571)
ББК 67.401(2Рос)
Г72
Коллектив авторов:
А. С. Прудников, М.Л. Тюркин, В.Д. Самойлов. Е.Ю. Зинченко,
О. В. Губина, МВ. Максютин, С.А. Акимова, В.С. Троицкий
Рецензенты:
доктор юридических наук, профессор В. В. Гущин;
доктор юридических наук, профессор И.В. Гончаров
Главный редактор издательства кандидат юридических наук,
доктор экономическ! . наук Н.Л Эриашвияи
Г72 1 осударственно-правовые основы миграции населения в Рос-
сийской Фсдсрш гии: учеб, пособие для студентов, обучающихся по
специальности 021100 «Юриспруденция» / |А.С. Прудников и др |;
иод ред. А.С. Прудникова, М.Л. Тюркина, Московский универси-
тет МВД России. Фонд содействия правоохран. органам «Закон и
право» — М. ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2012. — 480 с.
I. Прудников, Анатолий Семенович.
I8В^ 5-238-01004-4
Агентство С1Р РГБ
Настоящее учебное пособие подготовлено с учетом новых теоретических и на-
учно-практических не (ходов к изучению миграции и се правового регулирова-
ния, обеспечивающих положительную динамику развития миграционных про-
цессов. В частности, в нем нашли отражение !акис вопросы, как понятие ми-
грации и миграционной системы, международные стандарты в области регули-
рования мшраиии населения, порядок приобретения гражданства Российской
Федерации, правовые основы предоставления статуса беженца и временного
убежища и др.
Дается общая характеристика деятельности государственных органов, участ-
вующих в реализации национальной митрационной политики.
Для студентов, аспирантов, преподавателей, научных и прак гичсских ра-
ботников, а также для всех, кому небезынтересны проблемы института мигра-
ции в отечественной правовой системе.
ББК 67.401(2Рос)
18В^ 5-238-01004-4 © ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА. 2006
Тема
Миграционная система России:
генезис, сущность, структура,
концептуальные правовые основы1
Учебные в< просы.
I. Историко-правовой аспект отечественной мш рационной системы.
2. Концептуальные органнчацион11о-11|мновые основы мш рационной
системы России.
3. Сущность и структура нитрационной системы России.
4. Закономерности и противоречия, состояние и тенденции разви-
тия миграционной системы России.
1. Историко-правой аспект
отечественной миграционной системы
Генезис отечественной МС осуществлен в соответствии с прин-
ципами историзма, научности и преемственности. Основными ус-
ловиями их реализации избраны: поиск закономерного хараыера
историческою развития МС: анализ функционирошщия МС во
взаимодействии с происходящими в государстве и обществе поли-
тическими. экономическими, социальными, демографическими,
географическими, правовыми и друч ими процессами: предвари-
тельное определение основных направлений совершенствования
системы и ее подсистем.
В развитии социальных систем как правило, исследователями
определяются этапы их возникновения, становления. )рс.юсти
и преобразования (регресса или процесса). Основываясь на том,
что н радии ши МС в России исследователями выделяются, в ос-
новном, дореволюционный (60-е годы XVIII в. — 1917 г.), совст-
1 /юркин М.Л. Совер|пснство1мнис ко1ше1пу.ыы1о-правс1вых основ мпграцион-
НО11 системы России: Монография. — М ВНИИ МВД России. 2ГН.М — С. 3—54:
Тюркин Ц.. I. Историко-правовой анализ миграционных систем России. США.
Франции и ФРГ: Мо: кчрафия. — XI: ВНИИ МВД России. 2004 — С 3—33.
71-105.
ский (1917— 1991 гг.) и современный (с 1992 I.) этапы развития,
проведем их историко-правовой анализ1.
Дореволюционный этап
(60-е годы XVIII в.-1917 г.)
Распад русской первоначклыгой народности на две ветви и ко-
лонизация других земель начались приблизительно с XIII в., корда
население цетральной среднелнепровской полосы рачяплось
в пропшоположные стороны, а Киев перестал быть их связующим
центром. Колонизация русских переселенцев в область средней
Оки и верхней Нолз и определялась двумя условиями: с одной сто-
роны. этнографическими (встреча русских переселенцев с ино-
родцами в межлФречье Оки — Волги), с другой стороны, геогра-
фическими (воздействие природы края)1 2. Упомянутая встреч*
имела мирный характер. Колонисты не воевали с туземцами, так
как принадлежа ли в большинстве к мирному сельскому населе-
нию. уходившему из юго-западной Руси от тамошних невзгод,
и искавшему среди лесов Севера не добычи, а безопасных мест
для хлебопашества и промыслов. Полому происходило не завое-
вание. а заселение края, что подтверждается чередующимися фин-
скими и русск.1ми названиями сел и рек на пут «из варйг в тре-
ки». которые сохранились до сих пор.
Вместе с тем «из жития преподобною Авраамия видно, что
в XI в. в Ростове только один конец был населен чудью. Русские
имена большинства ... городов Ростовском земли показывают, что
основаны они были русскими и что Русь образовала господствую-
щий элемент в составе их населения»3. Расширение территории
превратило Русь в многонациональное государство с особой этно-
графической структурой Миллионы русских, украинцев, белорусов
переселились в Сибирь, на Дальний Восток, в Центральную Азию.
Закавказье. Прибалтику. Сотни тысяч коренных жителей этих рс-
т ионов влились в население европейской части единою Росснйско-
ю государства.
Основываясь на обобщении перечисленных и ряда друз их тру-
дов. можно констатировать, что «отчетливая и эффективна!) мшра
циониня политика начала проводиться в конце XVII в., когда Рос-
1 См.: Б.ту.чбсрг И.В. и /ОЛьн Э.Г Сгаиркзенис и сущность системного
полхода. — Мл Наука, 1973; Франчук ИИ. Основы построения организован
ных систем. — М.; Экономика. 1991; Дружинин В.И.. Контора Д.С. Проб к мы
сист. молоти /проблемы теории сложны' систем) — М Сов. радио. 1976 и др.
2 См.: Ктчечекий В. О. Исторические портреты. Деятели исторической мыс-
ли / Сост. В А. Александров. — М Прав м. 1990. - С. 40. 42—43.
1 Кгитчккий В.О Указ раб. — С. 54.
сия. нс имея мит рационного потен пиала на своей черри горим, на
чала активно привлекать иностранцев для заселения и освоения
огромных территорий»1. Для этого на законодательном уровне
4 декабря 1762 г. Екатериной II был издан Манифест «О свободном
поселении иностранцев в России», а в 1763 г. — Указ <0 позволе-
нии всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться, где поже-
лают». Коренное русское население могло только завидовать пра-
вам и льготам переселенцев-иностранцев: они получали российское
подданство, а прожившие в стране десять .тег и более беспрепятст-
венно выво пути все нажитое Видимо, это обстоятельство в после-
дующем нов. пято на установление срока проживания старожилов
в 10 лет.
Изучение правового регулирования торгово-промышленного
предпринимательства в России во второй половине XIX—начале XX в.
и тенденций его развит ия свидетельствует, что2: с изданием Ново-
тортового устава 166"' г. было впервые законодательно регламенти-
ровано общее правовое по тожение иностранных купцов в России,
а объем прелоетанляемых им тортовых прав значительно ограничи-
вался; Петр I вернул режим благоприятствования для иностранных
предпринимателей, но уже к 20-м годам XVII в. с введением про-
текционизма в торговле и промышленности пребывание иностран-
цев в России жестко законодательно регламентировалось рядом
указов Петра 1 «об иноземцах*.
Осуществляя непосредственное руководство создаваемой мигра-
ционной системой, царствующая особа позаботилась об обеспече-
нии переселенцев, существенно дополнив приведенные и другие
законодательные акты законами о тьготах и привилегиях для них.
реестрами свободных и удобных гы я поселения земель-*. Причем
обеспечение переселенцев было всесторонним, они освобождались
от обязательной гражданской службы, уплаты налога в виде регио-
нально ди [гференцированных льгот вне зат исимости от численно-
сти населения в поселении (колонии) >< рода дсятельмтости; не не-
сли воинскую повинность: имели свободу вероисповедания и все
условия для отправления религиозных культов; им выплачивались
из казны ття обзаведения хозяйством и приобретения инвентаря
ссуды с рассрочкой возврата через десять лет и др.
1 Си.: Воробьева О 7. Миграция населения. Выи. 6: Миграционная нотнтн-
ка. - М.. 2001. - С. 12.
- См.: Смирнов С.А. Пр.1воггое регулирование иностранного прелпрньима-
гс.гьства в России ко второй половине XIX начале XX кека: Авгореф. тис
канд. юрид. наук. — Волгоград, 2002. — С. 12—13.
См.: Абдулатипов Р Ьомпенкова Россия: В чем суть твоего быгия?
- М. 1994 • С 158.
Таким был внешний контур функционирования МС , по интен-
сивности управляющих, законодательных и всесторонности обеспе-
чивающих воздействии явно доминирующий над внутренним, соб-
ственно российским, контуром функционирования системы. Упо-
рядочение внутренней миграционной деятельности связано с отме-
ной крепостного права, а также кардинальными государственными
реформами 1861 г. В это время потребовалось переместить огром-
ные массы населения в малонаселенные зауральские территории
как по политическим, так и по экономическим причинам.
Было создано специи тыюе переселенческое управление в соста-
ве ведомств, занимающееся земельными вопросами, ведь к началу
XX в. в стране насчи гывалось 2 млн хозяйств без земельных наде-
лов, а еще около 10 .м пт за счет имеющейся земли не могли про-
кормиться. Причем для привлечения крест ьян к переселению пра-
вительство отпускало значительные средства: шреезжаютцим в Си-
бирь и на Дальний Восток выдавалась ссуда соответственно 250
и 400 руб. {слотом, огромные для того времени деньги. Кроме того,
переселенцу выделялась не только земля для освоения. но и уча-
сток леса дтч постройки дома и хозяйственных строений. На госу-
дарственном уровне обеспечивалось строитс.пство дорог, школ,
больниц, колодцев. Благодаря целенаправленной государственной
поддержке МС с 1896 г. до начала Первой мировой войны проде-
монстрировала высокую эффективность функционирования —
в районы Сибири и Дальнею Востока переместилось свыше 4 млн
хозяйств1.
Следовательно, активное расселение разных народов для освое-
ния присоединяемых территорий, в первую очередь русского,
в России осуществлялось с начала XVIII в. И если восток и север
страны до второй по/овины XIX в. едва заселялись, то Кавказский
рентой и Центральная Азия имели собственное население — рассе-
ляемых выхолисв из европейских районов1 2. Таким образом, прет-
статжнстся правомерным возникновение МС в России связывать нс
с колонизацией русскими финских земель, происходившей спон-
танно. неуправляемо, а с 60-ми годами XVIII в. — временем начала
целенаправленного государственно! о регулирования миграционной
деятельности в стране.
Основными государственными инегшучами управления мш ра-
ционной деятельностью в то время были:
1 Сч.: Кадровый ресурс ФМС // Мтпрания и граж шнство. — 2003. март
апрель. № 2. — С. 14.
2 См /Ыхковский Л.Л. Мшрпшя населения. Выв. Г Теория и практика иссле
лопания Приложение к журналу «Мигроиия т России». — VI . 2001. — С. 140.
Особенная канцевярия Министерства полиции и Министерства
внутренних дел (25 июня 1811 г. — 3 июля 1826 г.). заведовавшая
в том числе сбором сведений о положении крестьян, наблюдением
за населением пофаничных |убернии; размещением военноплен-
ных, интернированных в период Отечественной войны 1812 г.,
борьбой со шпионажем, ннблкадением за иностранцами. принятыми
в русское подданство. Она же выдавала виды на жите их гво. веда
сбор снедений о происшествиях, боролась с «антирусскими? на-
строениями на Кавказе и в 11ольше. собирала сведения о политиче-
ском положении в зарубежных странах и ар. Функции Особенной
канцелярии с 3 июля 1826 гола были переданы III отделению Соб
ствснной с.и.в. канцелярии1;
Дореволюционная Россия распопа!ала нормативно-правовыми
актами: о документе, удостоверяющем личное >ь. свободе передви-
жения и выборе места жительства, регистрационном учете тмсслс-
ния, выезде из Российской империи и въезде на се территорию,
правовом положении иностранных граждан в России, российском
полланетве. Особенностями формирования и функционирования
паспортной системы России в XVIII — начале XX в. являются1:
• первое упоминание о документе «вил или письмо», по суще-
ству выполнявшем роль паспорта, появляется в Соборном
уложении 1649 г., но окончательно этот институт сложился
только в первой трети XVIII в.;
• паспорт как документ, удостоверяющий личность и право на
•отлучку», стал использования тосхчарством с середины XVII в.
и первоначально выполнял фу нкции справки об освобожде-
нии из мест заключения;
• Указ от 30 октября 1719 г. запрещал жителям России поки-
дать места жительства и службы без узаконенною вида или
паспорта;
• установление паспортной системы в России связано с подпи-
санием Петром I в 1724 г. нормативною акта, названною
« Плакат»;
• паспортное законодательство конца XVIII в. складывалось по
направлениям; рс> таментаиия учета и паспортхания населения;
выработка механизмов преследования беглых и дезертиров;
См. О присоединении Особенной канцелярии Министерства внутренних тел
к Собсп!сннои сю веянчестна канцелярии: Именной указ от 3 июля 1X26. данный
Упршяютиему Миниск'речва анучренннх лея // 2 ПСЗ. — Т. I. — X? 449.
- См.: Никатева Г.Б. Паспортная система России: формирование и меха-
низм <]%т1К1111онироипння во сторон п<'.1о>И|№ XVII - начале XX в. (нсторнко-
праиовои анипв): Лвторсф лис., кати. юрш. наук. - Н. Новгород. 2003.
• с принятием Закона от 10 февраля I864 г. «О принятии ино-
странцев в русское подданство» окончательно оформляется
институт подданства Российской империи, хотя вопрос о вы-
ходе из российского подданства на законодательном уровне
так и не был решен вплоть до 1917 г.;
• характерной чертой дореволюционной паспортной системы
был се сословие-кассовый характер — так. 8 октября 1906 г.
вышел Высочайший указ «Об отмене некоторых ограничений
в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных
состояний», благодаря чему крестьяне получили право сво-
бодно избирать место постоянного жшсльства на одинаковых
основаниях с лицами других сословий и др.
К началу XIX в. Законодательство. ре< ламенгируюшее учет на-
селения и паспортный режим, стило юридической основой системы
иммиграционного контроля (СИК) Российской империи, состоя-
щей из трех основных элементов, сложившихся в институты:
• «•места жительства», в рамках которого с помощью различных
систем учета населения усгананливалось место проживания
российских и иностранных подданных;
• паспортов, которым устанавливался порядок отлучки с места
жительства различных категорий населения страны;
• бе1 лых и дезертиров. который определял механизмы деятельно-
сти полицейских органов по пресясловннию данной категории
населения и санкции к нарушителям паспортного режима.
По Указу Елизаветы Петровны от II октября 1755 г. погранич-
ным таможням вменялось в обязанность «делшь отметки в паспор-
тах о пересечении |ранииы. Чиновник гаможни брал с купцов рас-
писку. что они вернутся обратно в Отечество вместе со своими ра-
ботниками. Самовольно отлучавшихся за границу поселян отдавали
в солдаты, а негодных к службе — в крспост ную работу, дворян
предавали к суду, а их имения конфнскова шсь»1.
Хозяйственный департамент Мн нисгсрсгва внутренних дел
(4 ноября 18 19 г. — 8 апреля 1904 г.), образованный для руковод-
ства юродским хозяйством, организации снабжения населения
продовольствием, усовершенствования земледелия и других отрас-
лей сельского хозяйства, занимался организацией переселения
и устройством колоний1 2. Его 4- с отделение вело дела по устройству
земского управления, а 5-е отделение осуществляло земское управ-
ление в европейских туберниях Росси и. Сибири. В связи с учреж-
1 См.: Нико.аева Т.Б. Указ. раб. — С. 17.
2 См. О производстве дед о ярхюрк о. в Хозяйственном департаменте Министер-
ства внутренних дел: Сенатский укал от 19 марта 1820 г. /; I Пт 3. Т. 37, № 28205.
Денисы Главного управления по делам местною хозяйств.) 22 марта
1904 I. этот дспаргамет был упразднен.
Манифестом от X сентября I «02 г. впервые сбор статистических
сведений как отдельная отрасль государственного управления был
возложен на МВД. В миграционной системе эти функции с 30 ап-
реля 1863 г. выполняли: Статистическое отделение Мииистсрыва
полиции (М1Щ. с 12 мая 1823 г. — Департамента полиции испол-
нительной МВД). Статистический совет и Центральный статисти-
ческий комитет1.
Статистический совет (30 апреля 1863 г. — 26 октября 1917 г.),
созданный с целью «содействовать министерствам и другим глав-
ным управлениям в работе по административной статистике», оп-
ределял «правильнейшие» и «вернейшие» способы собирания и об-
работки статистических сведений и добивался единообра шя в под-
готовке с кинетических материалов*. Председатель Статистическою
совета назначался Министром внутренних дел;
Центральный статистический комитет (30 апреля 1X63 I. —
25 июля 191Х г.) осуществлял сбор, проверку, обработку статистиче-
ских данных «по разным отраслям юсударовснною управления»
с правом требования статистических материалов от всех учрежде-
ний. исключая секретные сведения:
Переселенческое управление (2 декабря 1X96 г. — 19 сентября
1905 г.), учрежденное Для завеювания переселенческим делом,
приравнивалось к департаментам и руководило делами разрешений
на переселение, лаведовило всеми кредитами по МВД на переселен-
ческое дело, рассматривало дела, возложенные на управление Ми-
нистром внутренних дел’.
Возникновение МС в России спя,ано не с колонизацией рус-
скими финских земель, происходившей спонтанно, неуправляемо,
а с началом целенаправленного государственного ретуширования
мшраиионной деятельности в стране во шорой половине XVIII в.
Дореволюционная МС по существу представляла собой совокуп-
1 Си.: Высочайше утвержденное положение об устройстве Статистической
части при МВД от .30.04.1X63 г. // 2 ПСЗ. Т. 38. М 39566. Об устройстве Ц< играль-
ного статистического комитета при Министерстве внутренних дед: Высочайше ут-
вержденное мнение Госутырствснного Совет от 04.03.1X58 I. // 2 ПСЗ. Т. 33.
№ 32826.
- См.: Высочайше утвержденное положение об устройстве статистической час-
ти при МВД от 3004.1863 г. // 2 ПСЗ. — Т. 38. — X 39566: Высочайше объявлен
ное положение о Статистическом совете при МВД от 24.05.1875 г. // 2 ПС 3. Т. 50.
№ 54742.
' Об учреждении в составе МВД Переселенческого управлении: Высочайше
утвержденное мнение Государственного Сове’а от 02.12.1896 г. // 3 ПСЗ. Т. 16.
13464; Новое положение о видах на жительство С дополнительными правил тми.
утвержденными Министром внутренних дел 12 декабря 1894 - СПб . 1895.
ткхгь органов и учреждении; управляющих сю (Переселенческое
управление), осуществляющих правовую деятельность (Особенная
канцелярия — 111 с отделение Собственной с.и.в. канцелярии): по-
ставляющих данные обработанных статистических сведений (Стати-
стическое отделение. Статистический сонет и Центральный стати-
ст нческий комитет), а также всесторонне ее обеспечивающих (Хо-
зяйственный департамент Министерства внутренних дел).
Основными тенденциями се развития были: переход от стихий-
ной. спонтанной колонизации финских земель к государственному
регулированию миграционных потоков; достойное государственное
обеспечение мигрантов, особенно переселенных в Сибирь и на
Дальний Восток; становление иерархической структуры МС и ее
разните в процессе решения важнейших государственных задач;
управляющее воздействие царствующих особ государства.
Советский этап (1917—1991)
В советском этапе развития мт рационной деятельности иссле-
дователи. как правило, выделяют периоды — 20-е начало 30-х го-
дов. 19330- 50-е годы. 1950--60-е — начало 90-х годов1.
Становление советского этапа функционирования отечественной
МС осуществлялось на принципах преемственности, государственно-
го регу тиронання при доминировании централизованного руково-
дства. Так, с 25 июля 1°1К г. перестал существовать Центральный
статистический комитет и его функции были переданы Центрально-
му статистическому управлению и Статистическому от к ту 11КВД.
Деятельность советской МС характеризуется следующими по-
ложениями.
На внешнем меж гународном уровне (внешний контур функцио-
нирование) функционирование МС было едва выраженным и в це-
лом представляло собой:
• в управленческом аспекте; ком-.тндно-администрагивнуло систему
управления поЛиЛ'ическими. социально-экономическими, де-
мографическими. общественно-государственными и иными
процессный: государственное обеспечение «железного занаве-
са»; жесткую борьбу с любыми проявлениями нерегулируемой
миграции за пределы страны: принудительную высылку из
страны политических мигрантов (дессидентов, объявленных
«врагами народа»);
• в правовом аспекте: выборочное принятие междунарояных
нормативных и правовых актов в области миграционной деч-
Срсди них: Вор'&ьсва ОД.. Карачурчва Л.Б.. Рыбакоиския ЯД.. Сявсдкв-
на В В. в гр
гсльности; гсснос сотрудничество со странами сонма диетиче-
ского содружества в области социалистической интеграции
и кооперации.
На внутреннем уровне (внутренний контур функционирования)
функционирование МС представ шло собой:
• в правленческом аспекте: практически с первых лет советско-
го этапа применялась административная высылка, руково-
дство которой было нохтожено на Об веди пенное государст-
венное политическое управление (ОГПУ)1. Установившаяся
командно-административная система управления внутренней
миграционной деятельностью (МД) способствовала ускорен-
ному развитию страны при реализации планов первых пяти-
леток. С 1936 г. руководство переселенческим делом было
возложено на НКВД2. При этом органы НКВД награждали
отличившихся на строительстве вольнонаемных работников,
досрочно освобождали за ударную работу (за строительство
канала Москва — Волга было освобож тено 55 тыс. заключен-
ных). осуществляли гласный над тор за ссыльными и выслан-
ными, ведали спсцпсрсселениями. делами о военнопленных
и интернированных-11 и др.
Вместе с тем политическое регулирование МД породило явле-
ние репрессивной высылки целых народов — калмыков, чеченцев.
1 См. Об административной высылке: Декрет ВНИК от 10.08 1922 г. // Сбор-
ник гакогголагельных и нормативных актов о репрессиях и реабилитации жертв
политических репрессии. — Курск 1999. Т. I. С. 329: Инструкция по примене-
нию постанов 1СННЯ ВНИК об а вуинткиратиииоЯ ьысьыке: Постанов 1снне НКВД
от 03.01.1923 т. // СУ II Р РКП РСФСР. 1923. Отд. 1. № 8. Ст. 108; Положение о
правах Объсшнснного государственного политического управления в части .гдх-и-
нистрагивных высылок, ссылок и заключения в концентрационный лагерь от
24.03.1924 г. //Лубянка: ВЧК О1 ПУ-НКВД НКДБ-МГБ МВД КГБ. 1917- 1960:
Справочник — М.. 199’’ С. 177—178.
' См О реоргаииг тип руководства переселенческим дедом: Постановление
ПИК СПК СССР № 66/1221 от 10.07.1936 г. / СПП СССР 1936. У? 37. Ст. 322.
См.: О награждении и льготах ня строителей канала Москва — Волга:
Посиноигснис ПИК и СПК от 14.07 1937 , № 103/1113 // СЗ и Р РКП СССР.
1937. Лё 46. Ст. 187: Инструкция о порядке исполнения решений особого сове-
щания при НКВД СССР и осуществления гласного надзора за ссыльными и
высланными: Утв. приказом НКВД от 01.06.1939 г. 0143; Положение об отде-
ле спецгтсрсселений НКВД С( СР от 1 сентября г941 г. / Лубянка: ВЧК ОГПУ
НКВД НКДБ-МГЬ МВД КГ Б. 1917-1960: Справочник. - М.. 1997. С. 270:
Положение об Упрагмении НКВД СССР по делам о военнопленных и интерни-
рованных: Приказ народного комиссара внутренних дел Сотом ССР от 3 августа
1942 т. V (101603 // Лубянка: ВЧК-О1 |1У-Ц|хВ,’,-НКДЬ-МГЬА1ВД-КГЬ. 1917-
1960: Справочник. — М.. 1997. С. 304—306.
птпуптсй. ба ткарцсв и карачаевцев, крымских татар. турок. курдов
и хсмшилов1; принудительное заселение собственных и присоеди-
ненных территорий;2
в правовом аспекте:
• осуществление Правовых функций для ретулирования М.1
в связи с доминированием командно-административной сис-
темы долгое время являлось прерогативой органов внутрен-
них дел. Активизация попыток упорядочения законодатель-
ной основы МС относится ко второй половине 1910-х гг\
Так, в 1949 г. при Министерстве внутренних асл Союза ССР
было создано Главное управление исправительно-трудовых
лагерей и колоний4. Это способствовало спя гию некоторых
ограничений в места* специальны* поселений5, хотя порой
приводило к волнениям и восстаниям переселенцев и заклю-
ченных (носе ганис заключенных в особом лагере Кснгир. в
Казахстане, лсюм 1954 I. и др.)6.
По вопросам регистрации и учета тражлан, контроля соблюде-
ния правил пребывания иностранцев в СССР и гражданства был
1 С и.: Пира у гяр НКВ.1 СССР от 06.05.1944 X? 155; О выселении корейского
населения пограничных районов Дальневосточного кран Постановление СПК
СССР и ЦК ВКП (б) от 21.08.1937 г. № 1428-326сс: О крымских татарах: Поста-
новление Государственною комитета обороны ГОКО № 5859сс от 11.05.1944г.;
Постановление Государственного комитета обороны ГОКО от 13.07.1944 1.
№ 6279сс // Сб. закон, и норм актов о репсрес. и рсабид. жертв полит, репрес-
сии. - Курск. 1999. - Т.1. - С. 178—180. 237-238. 262-265. 281-285.
- См. Костяшоя Ю.К. Секретные документы Отдела спецппдраиеленигз
МВД СССР о мседенин Калийзнгралской области в 1946 1 // Проблемы ис-
точниковедения и историографии. — Калининград, 1999. — С. 64—67.
7 Си.: О правовом положении переселенцев: 11цствв1ои|енис СНК от
08.01.19451. .X» 35; О направлении особо опасных государственных преступников
по отбытии нйкапания в ссылку, на поселение в отдаленные местности СССР’
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21.02.1948 г. // Сб. 'закон. и норм,
актов о реверсе и реабиг. жертв полит, репрессии. — Курск. 1999. - Т I. —
С. 380-381. 388.
4 См.: Об утверждении Положения о Главном управлении исиравнтейЫ1о-
трудовых лагерей и коаоннн Министерства внутренних дел Союза ССР: Приказ
\1нн|1стра внутренних дел Союза ССР от 15 татя 1949 г. 00668 // Лубянка:
ВЧК-О111У-НКНД-НКДБ-М1 Ь МВД-К1Б 1917-1960: Справочник. - М. 1997.
5 См.: О снятии ограничений по спсппосслснию с бывших кулаков и других
лип: Постанов гение СМ СССР от 13.08.1954 т. № 1738—789сс // Сб. закон, и
норм, актов о рспрес. и рсабил. жертв полит, репрессий. — Курс». 1999. — Т. 1. —
С. 325—326.
6 См.: К^кшгри М. Кризис ГУЛАГа. Кенгирекос восстание 1954 гоза
в документах МВД / С«1негз «1и пюпбе пззве. 1995. — Уо1. 36. — Гё> 3. — С. 319- 343.
издан ряд з.т конов. В них нашли отражение положения н нормы.
ре1у шруюшнс: учет1. приобретение Иран российского гражданства7,
порядок восстановления в прш.х гражданства’ принятие иностран-
цами и их лишение Российского гражданства4 и др.
Правовые основы для регулирования выезда — въезда в страну
отражали жесткую государственную позицию, направленную на
реализацию комплекса ограничительно-распорядительных мер.
Среди них основными бы ш:
правила ввезла и выезда из России. предусма1рин.тю1цис взима-
ние сбора за выдачу общегражданских заграничных паспортов, за
визу национальных паснорюв иностранных граждан ор, днями на-
родных комиссариатов внутренних дел союзных республик, за вы-
дачу разрешений и виз на въезд в СССР и выезд из СССР и видов
на жительство для ин остра нцев’; порядок высылки иностранцев из
пределов страны6: инструкции о поря гкс выезда за границу опреде-
ленных категорий лип7: нормы, регламентирующие обеспечение
См.: О постановке унята естее твенного движения нассленн : Постановле-
ние СПК СССР и ПК ВКП(б) от 21.09.1935 Г.//СЗ и Р РКП СССР -
№ 53. - Ст. 432.
' См.: О приобретении пран российского т ражк.нства: Декрет ВНИК от
05.04.1918 г. П СУ и Р РКП РСФСР. - 1918. - № 31. - Ст. 405; Положение
о союзном гражданстве: Посмноннснис ЦИК СССР от 29.10.1924 г. // С’З
и I РКП СССР. — 1924. — № 23. — Ст. 202; О порядке приема в гражданство
РСФСР’ Указ от 29.06.1981 г. // ВВС РСФ< Р. - 1981. - № 26. - Ст. 903;
О гражданстве СССР: Закон СССР от 23.05.1990 г. // ВВС СССР. — 1990. —
Кт 23. - Ст. 435.
См.* Поря.ток воептановяйнш в правах гражданства Ц Бюггегснь НКВД. —
1921. - № 3. - Ст 346.
4 ( м.: Инструкция о приятии иностранцев в Российское гражданство Ц Бюл-
летень НКВД. - 1921. - .V’ 13. - С. 507; 1923. - № 8. - С. 91. Лишение граж-
данства СССР находящихся га границей и пропустивших сроки рсп|страцш1 быв-
ших военнопленных и интернированных военнослужащих царской и Красной
Армий, а также амнистированных лиц, служивших в белых армиях, и участников
контрреволюционных восстаний // Бюл гетень НКВД — 1925. — № 45.
5 См О пранте 1<1х въезда и выема из России- Инс1рхкнпя НКВД РСФСР от
21.12.1917 I. // СУ Н Р РКП. - 1917. - № 12. - Ст. 174; Об утверждении
итможения о въеме в пределы СССР и выезде из пределов СССР: Постановление
Президиума ЦИК от 05.06 1925 г. // СЗ и Р РКП СССР. — 1925. - № 37. -
Ст. 276; Выезд эмигрантов // Бюллетень НКВД. — 1925. — № 27—350; Положе-
ние о въезде в СССР и о высцтс нт С< СР: Утв. Постановлением СХ1 С< < Р от
19 06.1959 г. № 660// СПП СССР - 1959. - Ле 13. - Ст. 80.
6 См : Порядок высылки иностранцев из пределов РСФСР // Бюллетень
НКВД. - 1921. - ЛЬ 10.
7 См.: Инструкция о порядке выезда ы границу // Бюллетень НКВД. —
1922. — № 187. Вые<д да границу спортсменов // Бюллетень НКВД. — 1924. —
№ 7-59.
мшрационном Яеяггмыцкти, с прслосшняснисм окружным админи-
стративным отделам прав по определению граж танст на. выдаче ви-
дов на жительство и разрешений на выезд за |ранину. приема заяв-
лении о выдаче видов на жительство для иностранцев и продление
их сроков, о въезде и проживании в тираничных полосах 1 11 и др.
Вместе с тем государство реализовывало целенаправленную по-
литику в отношении беженцев и пленных. Для зтого была учрежде-
на Центральная Коллегия по делам пленных и беженцев, которая
с 24 мая 1919 г. вошла в качестве самостоятельного отдела в состав
НКВД РСФС Р-.
Правовой аспект деятельности Коллегии составили сясяулошие
нормативные правовые акты: запрещение выдачи пропусков бежен-
цам вне прана Центрального Упрамения по эвакуации населения,
определение размеров сухою пайка для беженцев, ликвидация Цент-
ральною Упрамения по эвакуации населения и его местных органов
(Центральное Управление по эвакуации населения до 26 февраля
1920 г. именуемое Центральной Коллегией по делам пленных и бе-
женцев — Цснтропленбеж с I января 1923 I. ликвидируется). На
НКВД бы 1а возложена организация приема и повторения на места
жительства, установлены формы анкеты для репатриантов, регистра-
ция и отправка беженцев, порядок признания беженцев репатриан-
тов, оказание помощи беженцам и вынужденным переселенцам и лр-.
1 См.: О сборах. взимаемых органами НКВД та выдачу общегражданских за-
граничных паспортов, разрешений н виз на вьем в Союз ССР и выезд из Союза
ССР. .. видов на жительство для иностранцев: Постановление ЦИК и СНК от
6.64.1926 I. // СЗ и Р РКП СССР - 1926. - Х> 27. - Ст. 167; Пре юсмтменис
окружным а.1миниетрмти1>ным отделам пран по определению гражданств* и выдаче
видов на жшельство // Ьтагтстень НКВД. — 1926. — № 11— 14.1; Предоставление
правд окружным административным от. те там выдачи разрешений на выезд за тря-
пицу // Бюллетень НКВД. — 1926. — Хг 17—257; Предоставление нрава уездным
мминистраптвным отделам приема заявлений о вылазе видов на жите.ты гво лзя
иностранцев н продление их сроков // Бюллетень НКВД. — 1927. Х> 19—254);
О въеие и проживании в пограничных полосах: Постановление ЦИК н СНК от
17.07 1935 т. Ай 12/1487 / СЗ и Р РКП СССР. - 1935. - № 45. Ст. 377: Положе
ние о мл те в СССР и выезде из СССР: Постановление СМ СССР от 22.09 1970 т
№ 801 // СПП СССР - 1990. - Т. 10. - С. 325.
- ( м Об учреждении Центральной Кол. тетин но делам пленных и бежен-
цев: Посынонленис СНК от 27.04.1918 г. // СУ и Р РКП РСФСР. — 1917—
1918. — № 34. — Ст. 451: Об изменении и дополнении Положения о Централь-
ной Кодтегшт ио делам идейных и беженцев: Постанотыенне СНК от 24.05.1919 г
// О и Р РКП РСФСР - 1919. - № 24. - Ст. 279.
1 См.: Запрещение выдачи пропусков беженцам вне плана Центрэьлка //
Бюллетень НКВД. — 1921. — X; 14 -511: Размер сухого пайка лая беженцев //
Бюллетень НКВД - 1921. — X.' 16—749; О ликвидации Центрат итого Управле-
ния по звдкуации тьтсетения и его местных органов; Декрет ВНИК н СНК от
11 91.]921 г. // СУ и Р РКП РСФС Р - 1923. - Отд. I. - № 3. - Ст. 57; Форма
Становлению советской МС способе! возкькз деятельность Госу-
даре! венною научно-исследовательскою каюнизапионною инсти-
тута (1922—1930). И этот период прослеживается преемственность
исторического развития отечественной МС. органи зуется текущий
учет миграций, пространственная мобильность населения была
включена в программу переписи населения (1926 г.). анализируется
инзснсивно нарастазоший поток сельской и городской миграции
Так. показана органическая связь миграции с перераспределением
трудовых ресурсов, оплатой груда, ценообразованием1. Решалась
проблема организации переселения из малоземельных регионов в
много сдельные* 1 2. особенно на Дальний Восток, в связи с уси син-
ем сю восино-страгезического и полизичсского значения вплоть до
Великой Огечесз венной войны.
Таких! образом, советская МС, представляла собой совокуп-
ность а тминистративно-упразцяющих, правовых, информационных
и обеспечивающих орзанизации, учреждений, органов зз средств,
функционирующих с целью жесткого государственного партийно-
политического регулирования миграционной деятельности. Основ-
ными тенденциями развития сс ратвития были: определенная пре-
емственность развития дореволюционной системы; партийно-
прпитический и командно-административный характер управленче-
ской деятельности; рсззрсссззвззос воздействие на проектирование
мизрапионных потоков, перемещение ми.рангов зз их содержание в
специальных поселениях; крайне низкий уровень обеспечения ми-
зраиионной Деятельности (научного, финансовою. экономического,
продовольственною, жзз.зизиззозо зз др.); превалирование политик)!
«железною занавеса» во внешнем контуре функционирования сис-
темы.
Современный этап (с 1992 г.)
Современны!) Этап развития МС явился отражением парадигмы
миз-рационных условий, прежде всею связанных с попытками раз-
решения военно-полиз ичсских проблем в Абхазии. Грузии. Закав-
казье. Молдавии. Прибалтике. Чечне зз других рез ионах страны
ззнксзы для |Хчы'риа)31ов Ц Бюллезень НКЦ 1, - 1923. — № Я—92: Резлс-зраиия
зз отпраззка беженцев / Б зстсззз. НКВД — 1923. Мз 7—73: Измеиезчзс циркуля-
ра о порядке ззрзз*наз1ия беженцев рспатри.знтст // Бюллетене. НКВД. — 1923. —
№ 10. — С 1130: О черлх но окимнию почеши беженца*) зз выззужлеиныч пере-
сслснззш: Постаиоззление СМ РСФС Р от 22.11.1990 г. № 539 Ц СПП РС Й>С Р.
- 1991. - Ай 4. - Ст. 49.
1 См.: Струми.тн С.Г К перспективной ззяти зсткс Госпллзза на 1925/27 —
1930/31 зг. // Плановое хомйстзю. — 1927. — № 3.
2 См.: Моисеенко В М Миграция населения в переписях России и
С ССР // Вопросы статистики. — 1997. - > 3. — С, 30—37
• на фоне общего снижения интенсивности и масштабов ми-
грации произошел коренной перелом в межрайонном пере-
мещении населения;
• началось разрушение демографическою и трудовою потен-
циала Севера, Дальнею Востока, Сибири;
• возникло положи тельное сальдо миграции сельскою населения;
• на пространство распавшеюся Государства хлынули потоки
беженцев, перс мешенных лиц и вынужденных переселенцев;
• произошла либерализация змшрапионно-иммитрационною
законодательства;
• страну оставила часть наиболее образованных. профессио-
нально подготовленных людей (добровольное и безвозмезд
нос «донорство умов»);
• образовались потоки нелегальных иммигрантов, концентри-
рующихся в избранных регионах российской территории (ки-
тайцы — на Дальнем Востоке; азербайджанцы, таджики — в
Москве и др.);
• завершилась всеобщая паспортизация населения и лр.
Поэтому ра (работка теоретико-методических аспектов миграци-
онных проблем современной МС существенно дифференцирована
по времени ра (решения перечисленных и иных конфликтов. Это
связано и с гем. что управление системой с самою начала приобре-
ло децентрализованный характер. К лому вынуждали как финансо-
во-экономические. (ак и соцна (ьно-дсмо!рафичсскис трудности:
из-за хроническою недофинансирования стали рушиться научные
коллективы. в них резко сократилась прослойка молодежи. возрос-
ла коммерциализация МЛ. практически была парализована репрс-
зен гативная социологическая ба (а исследований и лр.
Ситуацию удалось выправить только к концу XX в. в ре тультате
анализа правовой и органи (анионной деятельности в сфере регули-
рования вынужденной миграции, определения се соответствия нор-
мам Конституции РФ и международному праву, а также благодаря
финансовой поддержке иностранных фондов. В результате функцио-
нирование МС РФ приобрело направленность на разрешение про-
блем вынужденной миграции. изобилующих нарушениями прав че-
ловека. включая мигрантов. Впервые в российской истории I января
2000 г., на базе Государственного университета управления был соз-
дан Институт управления митрационными процессами, обеспечи-
вающий получение выпускниками вуза квалификации «менеджер» по
специальности «управление миграционными процессами».
Гем самым еще больше укрепилась роль и значимость подсис-
темы управления МС. испытывающей сильнейшее международное
влияние в связи с принятием Российской Федерацией ряда важ-
нсйших международных правовых норм1. Напротив, проблемы
внутренней миграции в России потеряли актуальность. Гем не ме-
нее все большее количество исследователей и авторских коллекти-
вов (М.Б. Денисенко, В.Л. Ионцсв, Б.С. Хореев и др.) сзади высту-
пать та интегрированное развитие миграции населения как вполне
самостоятельной науки в виде четко выраженного научного направ-
ления - миграиио.югаи,-
Гснсральной идеей мзпрацио.101 ии является разработка обшей
теории миграционной подвижности населения, основанной на се
системном изучении, законе подвижности населения и усилении
социально-экономической необходимости мш рационною движе-
ния в общественном прогрессе. Под миграционным движением по-
нимается совокупность всех видов территориальных передвижений,
обусловленных ра зличными факторами и мотивами, которые лежат
в основе понятия «мш/рациоиная система»*.
В отличие от концепции «миграционных систем», данное поня-
тие представляет собой четырехблочную систему: обшая миграци-
онная подвижность, или митрационная активность населения, тер-
риториальное перераспределение населения. миграционное поведе-
ние населения и механизм воздействия.
В основе «концепции миграционных систем» лежит системный
подход, интегрирующий различные подходы по феноменологии ми-
грации в доказательство того, что миграционные потоки между
странами выезда и определенными странами въезда тесно взаимо-
связаны. Причем поскольку миграция создает некое объединенное
пространство (миграционную систему), заключающее в себя страны
выема и въезда. то для понимания ее динамикзз необходимо рас-
сматривать всю систему в целом. При этом сографнчсская бли
зость может играть значительную роль, но обязательным условием
не являться. так что определенные страны могут составлять часть
г юбальной мш рационной системы1 * * 4.
Кроме перечисленных, существуют и другие системные подходы
к исследованию миграционных процессов. Среди них выделяется
антропологический подход, активно разрабатываемый Нен гром стра-
те1ических исследований Приволжского федеральною округа
(ПФО) и преднолатаюший. что для обеспечения управления мигра-
1 См.: Ионцев В.А. Международная мш рання населения: Теория н история
изучения. М.. 1999.
1 См.: Денисенко М.Б. Ионцсв В.А.. Хореев Б.С. Мшрино.то1и к Учебное по-
собие — М. 19X9
Си.: Миграция населения. Вин. I: Теория и приз тика нсслсдоиания. — М.,
20001. - С. 24.
4 Миграция населения. — С. 26.
ционными процессами России необходимо решить две ключевые
залами: правовую — необходимо создаю систему селективной имми-
грации и тем самым максимально сократить нелегальный сектор
миграции, и управленческую — решения в области иммиграции и
натурал и зации должны приниматься при балансе интересов четы-
рех сторон, заинтересованных в мобильном и качественном рынке
труда бизнес—структур. отвечающих за правопорядок оршнов внут-
ренних дел, местною населения и местных властей, зачатую на-
строенных против иммигрантов.
Предварительные результаты анализа изменений современных
антропоструктур под воздействием мировых человеческих течений
показали. что государство в итоге получает сбалансированную сис-
тему привлечения и удержания миграционного потока, отвечающе-
го лианным ‘арактеристикач — квалификационным. образователь-
ным. паювозрас гным. языковым и кулыурным.
Само понятие «ангропоток» обозначает идентификационные
формы социальной динамики и в узком смысле слова представляет
собой «человеческие течения*: сезонные и вековые, локальные
и глобальные миграции — от персе зла из деревни в райцентр до
•походов Аттилы и Тамерлана». В широком смысле слот) это —
совокупность социокультурных процессов переноса и трансляции,
восстановления и смены, воспроизводова и развития иленшчно-
стей, представленных на уровне явления.
При этом процесс переноса идентичностей проявляется в ми-
грационных потоках, когда люди и сообщества транспортируют
свои культурные и релш полные характеристики, обычаи и навыки
из одною географического и социального пространства в другое
посредством института традиции Это присуще стремительно разви-
вающимся образовательным процессам, осуществившим прорыв
к системе дистанционного образования. К антропотоку отнесен ряд
социокультурных процессов: изменение по ювозрастной. профессио-
нальной. конфессиональной, этнической, расовой, языковой структу-
ры населения, возникновение—уничтожение—трансформация куль-
турных и сословных страт, классическое «изменение численности и
состава населения».
С точки 1рения структуры антропоток включает морфологиче-
ские! функционально-деятельностные и контекстно-онтодо! ичес-
кие аспекты.
К морфологическим аспектам относятся демографический —
описывающий изменение социума вследствие естественных процес-
сов рождения — взросления — старения — омоложения, и миграци-
онный — учитывающий физические трансграничные перемещения
индивидуумов.
К фун к циоттлыю-лея тельное гным айнским относятся процес-
сы изменения ква шфикационшн, матрицы и образовательного по-
тен пиала нации, региона, отрасли и т.п.
К контекстно-онтологическим аспектам относятся:
• идентифитарный — маркирующий изменение идентичностей;
• средоеоч — описывающий смену социокультурною контекст;
• аксиологический — обостряющий процессы. происходящие
при революционных изменениях ценностной, паратнгмаль-
ной. онто.101 ической «карты» социума.
Считается, что антропоток позволяет видеть в процессах «вели
ких переселений народов» нс только условную связь митраций вар-
варов, кочевников, нравственного упадка, драматических идеологи-
ческих и политических изменений, но и в определенном смысле —
системным процесс, подчиняющим себе этногенез отдельных наро-
дов и вписанный в планетарную демографическую динамику.
Среди системных характеристик атропоюка выделяются1;
• основной системообразующий элемент — ан I ропот ип. опре-
деляемый ментальностью и объективными условиями жизни
и хозяйст венной деятельности (антропотип приграничника,
первопроходца, оседлого хозяйственника — в пространствен-
ном ан гропотокс. предпринимателя, наемного работника, ис-
следователя. проектировщика — в социальном ангропотокс);
• основной компонент системного понятия ангропотока — ан-
гропомотудь (формальное объединение схожих по типу ан-
гропопшов: антропомоду ть освоигелеи-предиринимагелсй.
антропомодуль оседлых хозяйственников — наемных работ-
ников и т.д.);
• 1лавная связь этой системы — антроповсктор (целенаправлен-
ное одновременное развитие пространственного и социального
антропотока; антроповсктор притраничного развития, антропо-
всктор количественного снижения неконкурентоспособною
населения и др.).
Такой подход к структурированию антропотока позволяет
с иных позиций исследовать МД на .ровне государственной поли-
тики. 1 ах. для интенсивного освоения приграничных территорий
наиболее востребованным станет антропотип-приграничник. ста-
вящий собственные жизненные ценности вровень с жизненными
ценностями друт их культур, являющийся носителем минимум двух
приграничных языков, предпринимателем, способным освоить при-
граничный информационный рынок с созданием информационного
потока.
1 См.: Кутузов М. Лмтропоток как системное понятие (Русское тсотрафиче-
ское общество). СорупвТп Г Русский Архипелаг 2003.
С улетом вышеизложенного следует сделать вывод о том, чю
к начаду XXI в. слоя нлись вполне объективные причины для иссле-
дования сущности. структуры и модели функционирования сущест-
вующей в России МС с целью ее совершенствования. Среди них:
нормативно-правовые — Указ Президента РФ «О совсршснсчво
ванни государственного управления в области миграционной поли
тики (2002); ул всрждснис на сю основе •Положения о Федеральной
миграционной службе Министерства внутренних РФ» (2002); Указ
Президента РФ •Вопросы Федеральной миграционной службы»
(2004). включение в систему федеральных органов исполнительной
власти федеральных министерств, федеральных служб и федераль-
ных агентств с подчинением Федеральной миграционной службы
МВД России Президенту РФ и пере зачем ей правоприменительных
функций, функций по контролю и надзору и функций по оказанию
государственных услуг в сфере миграции от МВД (2004)1;
• научно-теоретические — разработка «концепции миграцион-
ный систем», «миграционной системы», «миграциологин»
и друз их. основанных на преимуществах системного подхода
к объекту социального исследования; необходимость в обоб-
щении и систематизации накопленного исследовательского
матери । кт для совершенствования МС;
• соцшиьно-по.чапичеекие — потребность высших органов госу-
дарственной власти России. ФМС России в научно-обосно-
ванной концепции совершенствования МС в Российской Фе-
дерации;
• ееостратесические — зависимость ближайшего будущего России
от эффективности решения миграционных проблем, особенно
тесно связанных с се юсударственной безопасностью, тосудар
ственными интересами и ролью на международной арене;
• Демографические — по переписи населения (2002) в современ-
ном мире Россия занимает 7-е место, уступая Китаю. Индии.
США. Индонезии. Бразилии и Пакистану1 2;
• по переписи населения (2003) в современном мире Россия
занимает 7-е месю. уступая Китаю. Индии. Пакистану.
США, ФРГ и Бра шлии;
• экономические — России удалось коренным образом выпра-
вить экономические показатели развития, лобгнься 6%-го
1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. Мз 314
•О системе и структуре 4к'ле|х>.1Ы1ых органон исполнительной власти». в редакции
Указ.) от 20 м.1я 2004 I. № 649.
2 См. Зиарская И.А. Предварительные итоги всероссийской перевиси населе-
ния // Ми1р.П1ия и внутренняя безопасность. Аспекты взапмотействия // Сб. ма-
териалов IX Мсжл семинара по актуальным проблемам миграции. 23- 24 июня
2003 г. - М. 200’ -С 54.
роста видового внутреннего продукта. решить проблему вы-
плат внешнего долга, создания рекордного золотовалютного
тапаса (84 млрд долл.);
• исторические — наличие и востребованность собственною оте-
чественною опыта в различных сферах миграционной деятель-
ности и др.
Таким обратом, историко-правовой анализ вовникновения, ста-
новления и развития МС РФ покупал, что с самого начала ее функ-
ционирование было основано на системообразующем факторе —
верховенстве закона. Это позволило выявить контуры подсистем
управ имея, права, информатизации и обеспечения, сбалансированное
функционирование которых привело в 60-е годы XVIII в. к созда-
нию отечественной МС.
Становление МС в России связано с государст венным ретули
рованисм процесса заселения присоединяемых территорий Сибири.
Дальнего Востока, юта страны (потемкинские деревни) Периодиче-
ски совершенствовалась структура МС. прежде всего ее высшие
ортаны и учреждения. Большими полномочиями обладало Пересе-
ленческое управление — интетрированный орган, осуществлявший
государственно-правовое регулирование МД
Много нового было внесено в МС в холе советскою этапа ее
развития, фундаментом которою служила преемственность тради-
ций и принципы функционирования преобразованной дореволю-
ционной МС. В конце 8()-х годов прошлого века были предприняты
попытки научного обоснования сущности понятий «миграционная
система», «концепция миграционных систем», «миграциологии», а
в конце 90-х годов — «ан гропоток».
Эффективности научно-исследовательской деятельности пере-
довых отечественных ученых способствовало применение перспек-
тивного системного подхода как интегрированного метода. Однако
большую часть советского папа развития в МС доминировав! под-
система управления, нацеленная главным образом на беспрекослов-
ное следование «воли партии и народа», что снижало эмерджент-
ность системы, эффективность функционирования ее подсистем
права, информатгсаиии и обеспечения.
2. Концептуальные
организационно-правовые основы
миграционной системы России
МС РФ в юридическом лице своею центральною органа —
ФМС РФ, является подсистемой системы федеральных органов ис-
полни 1ельнои власти. Следовательно. перспективы развития и >ф-
фективность функционирования МС зависят от того, насколько
ортаннчно ее функции взаимосвязаны с генеральными функциями
государственной власти в РФ.
Так, законодательная власть нормирует представления о желае-
мом развитии миграционной ситуации, перекладывая эти представ-
ления на административно-правовые нормы и создавая юридиче-
ское обеспечение нросранства проектируемой митрации. Судебная
власть. сюяшая на страже соблюдения Закона, обеспечивает спра-
ведливость процедурного взаимодействия, повышает уровень дове-
рия и общественной солидарности. Исполнительная власть форми-
рует проектное пространство страны, и том числе опа проектирует
миграцию (из-за рубежа, внутри страны и за ес пределы), ука тывая
на желаемое развитие миграционной ситуации, перекладывает
представления о желаемом развитии миграционной ситуации на
административно-правовую, организаторскую деятельность.
Следовательно, основываясь на принципах адаптивности и аде-
кватности МС к существующим н РФ ветвям власти. Ьтсдставяяст-
ся обоснованным при декомпозиции МС оперировать составляю-
щими ес подсистемами управления, права, информатизации и обеспе-
чения. так как:
• подсистема управления регулируется административным нра-
вом. яв 1яется прерогативой деятельности испо.,нительной вет-
ви государственной власти:
• подсистема права регулируется международным, конституцион-
ные правом, является прерогативой деятельности законода-
тельной и судеОнои ветвей государственной власти:
• подсистема информатизации регулируется информационные пра-
вом: подсистема обеспечения регулируется гражданским, та-
моженным, трудовым, муниципальным, жилищным, финансовым
и иным правом.
В процессе изучения онтогенеза МС РФ был сделан вывод о до-
минировании исследований, ориентированных на миграционную
политику, особенности норм международного права в сфере мигра-
ции, глобальную, национальную региона и>ную и местную миграци-
онную ситуацию. Исходя из того, что понятие «миграционная систе-
ма» двусложное, представляя синтез двух понятий «система» и -ми-
грация» (от дат. пйугайо — переход, переезд, переселение: прил. —
мшрапионная). дальнейший поиск был сосредоточен на дефини-
ции обоих понятий.
В результате обобщения существующих подходов и точек зре-
ния. спсцимытой справочной литературы установлено отсутствие
юридического определения термина «миграция» как на междуна-
родном, так и на российском уровне1. Парадоксальность данного
обстоятельства. но мнению автора, в определенной степени являет-
ся косвенным при таком неупорядоченности миграционной дея-
тельное! и в России, в соответствии с заявленными приоритетами
политики в области административно-правового регулирования ми-
грации. Вместе с тем закономерным итогом поиска стал факт сво-
бодной трактовки понятия «мшрвния» российским законодательст-
вом без обоснования (установления) его дефиниции. А ведь помимо
этою понятия юридический обиход составляют сшс более десятка
основных олнокоренных терминов: «миграционный процесс», «им-
ми!рационный контроль», «мш ранг». «эмигрант», «трудовой имми-
грант» и др.
Изучение ря та основных семантических источников пока лею,
что под «мтпранней» понимают- перемещение, переселение. Мн
грация населения — «перемещения людей, связанные, как правило,
со сменой места жительства»; «переезд люден и т одной страны
в другую с намерением обосноваться» и др.
Сопоставление сематических характеристик термина Атигра-
цня» позво тяст заключить, что вне зависимости от области его
употребления общее значение этого термина нс изменяется, являет-
ся закономерным, что указывает на общенаучность его сущности
как терри триального перемещения людей.
Л.Л. Рыбаковский. отмечая, что «перемещение и переселение —
отнюдь нс синонимы», именует мш рацию в узком и широком
смысле слова: «в узком смысле слова митрация представляет собой
законченный вид территориального перемещения, завершающийся
сменой постоянного места жительства»: в широком же смысле —
1 < ч. Ируд/шкива С.Л Административно-правовое регулирование ширянии
населения в Российской Федерации: Автореф. лис... канд. торил, наук. — М„
2003: Миграция населения. Вып. 1-6: Приложение к журналу -Миграция в Рос-
сии». — М.. 2001; Сборник норма г ивио-правовых документой. р< |у-лиру>ои1их
правоотношения в сфере миграции. Ростов н/Д, 2002. Миграция, права челове-
ка и экономическая бе «опасность современной России: состояние, проблемы,
эффективность зашиты: Сб. статей / Под ред. В М. Баранова. Н. Новгород,
2004: Миграция и национальная безопасность ' Гл. рсч. В.А. Ионцсв. М.: МЛК?
Пресс. 2003: Мировой опыт миграционной поппикн. ретроспекции и новей-
шие тенденции / Пой реа. Г. Внтковской, МОМ. — М. Генлальф. 2004 и др.
- См.: Словарь иностранных слов: актуальная лексика, толкования, этимо-
301 ин / Н.С. /Храпова. Р.С. Кимятарова. - М . 1999. — С. 195: Российский эн-
циклопедический словарь: В 2 кн. / Гл. рет. Л.М. Прохоров. — М.. 2001.
Кн. I — С. 944: Толковый с юварь русского языка / Сост. С.И. Ожегов и
II.Ю. Шведом. РАН. Ин-т рус. я>. им. В В.Вииотралоиг 4 е им.. доп М.: Азбу
ковник. 1499. — С. 355; Новая иллюстрированная энциклопелия. — М-. 2003.
Кн. II. МаМо. — С. 199; большем толковый сониолотический словарь: В 2 т. /
Пер. с англ. М.. 1999 Т I. - С. 421 и др.
это «территориалы1ое перемещение, совершающееся между разны-
ми населенными пунктами одной или нескольких административ-
но-территориальных единиц, независимо от продолжительности,
ретулярности и целевой направленности».1
По мнению Т.Я. Хабриевой, понятие «миграция» существует тол ь-
ко в привя же к причинам пространственных теремещений. их дли-
тельности и вредно, шт аст пересечение лицом пространственных гра-
ниц, т.е. в этих понятийных рамках должна быть ди<]х|>еренциация1 2 3. В
противном случае, «если мигрантом будет признаваться всякое лнио.
осуществляющее любое перемещение», использование данною опре-
деления в тексте законодательных актов будет затрудните г>но.
В.М. Баранов анализирует факты тавтологии в трактовке некото-
рых понятий в мит рационной сфере и обосновывает две точки зре-
ния на «миграцию»; «в общем видев — как «территориальное переме-
щение люден (потоков людей) в фи шческом пространстве с целью
поиска лучших условий жизни», и применительно к сфере правового
регулирования — как 'совокупность правоотношений преимущест-
венно контролирхемою юсударством территориального перемеще-
ния лютей, связанного с поиском лучший условий жизни и в боль-
шинстве случаев влекущею обретение новою правового статуса»1.
Автор разделяет он 10.101 нческис подходы Л.Л. Рыбаковского
и /? М. Баранова. Однако, с нашей точки зрения, для эффект и иного
функционирования МС нс до тжно быть свойственно «преимущест-
венно контролируемое юсударством территориальное перемещение
людей». Если это обстоятельство отиссти к явлению нелегальной
миграции, то как тогда можно вести речь о «совокупности правоот-
ношении»? К тому же словосочетание «в большинстве с тучасв вле-
кущею» требует обоснования.
Болес устойчивым и вссобъемлемым с точки зрения его при зна-
ковых характеристик представляется определение миграции как со-
вокупности правовых нормативных отношений при проектировании и
территории \е>ном перемещении людей. обух ювкнную их Государствен-
ным регулированием. реа тлацией личных и общественных интересов и,
как права ю, влекущую приобретение ими нового правового статуса.
Такое определение учитывает: юридический аспект — «совокуп-
ность правовых нормативных отношений», возможность «приобре-
1 См.: Миграция населения. Вып. 5 Сними миграционного процесса. - М.
2001. - С. 19.
1 См. Хабриева ГЛ. Осноиные напраилечия ряяжпия нитрационного зако-
нсыательстна // Миграции. пр.ии челояека и экономическая безопасность
современной России: состояние, проблемы. <1н)>екгньно.1ь ташпты: Со. статей /
Под рс.т В.М. Баранова. — II Новгород. 2004 — С. II.
3 См.: Баранов 8.М. Незаконная миграция в современной России: понятие,
виды. «ффсктинность протикодейстппя // Там же. — С 44 49
тения нового правового статуса»; процессуальный аспект — «проек-
тирование и террн гориалызое перемещение .нолей», а также указа
нис на приживаемое 1Ь на новом месте жительства. Кроме того, оно
отражает интересы государства именно «государственным регулиро-
ванием» данного явления. интересы общества (319 общееIвенных
организаций в 55 субъектах РФ)1 и личные интересы переселенцев
(миллионов перемещающихся лиц). Причем вести речь о перемеще-
нии, «связанном с поиском лучших условии жизни», уместно не для
всех категорий мигрантов. Нелегалы, особенно занимающиеся пре-
ступной деятельностью или вовлеченные в нее, таким поиском вряд
ли о'мбочены. Трудовых мигрантов, законно прибывших в страну,
заботят в основном размеры к.рабогнои платы н как возможно
меньшие издержки на период пребывания в стране въезда т.д.
Исходя из тою. что разработка понятийною аппарата — уточнение
(выработка) основных категорий, понятий и терминов — требует спе-
циальною исследования, в данной работе 11релстав.чяется достаточным
ограничиться только геми из них. которые непосредственно связаны с
избранным нрегметом. Вместе с тем автором использованы обосно-
ванные в ряде научных трудов понятия. В целом в результате прове-
денной работы сущность и содержание некоторых понятий уточнена,
других — определена, третьих — ограничена уже устоявшимся их оби-
ходным уногрсбленисм в сфере миграционной деятельности. Далее
представляется необходимым изложить использованные полходы. что
обусловлено решением задачи обоснования су низости и структуры МС
через определение сущности и структуры миграционного процесса.
Обоснование основных подходов к определению
сущности и структуры миграционного процесса
В процессе изучения основных подходов к определению сущно-
сти и структуры миграционного процесса установлено. чю ему
присущ результативный характер по отношению к движению насе-
ления вообще, чю единого понимания сущности движения населе-
ния среди ученых нс лостгзт нуто. а преобладающими являются сле-
дующие полходы:
дифференциальный — разделение движение населения и трудо-
вых ресурсов на типы — демографическое, межотраслевое. меж-
профессиональное гг территориальное;1 2
структурный — поямена естественного движения демографиче-
ским, при отсутствии перемещений, связанных с изменением сони-
а тьно-классового или стратификационною статуса. образовательно-
го уровня мигрантов и др.;
1 См.: .Материалы XII заседания Сонета переселенческих обыаинсний ври Прел
осдагеле Государственной Думы. 11 — 14 сентября 2003 г. - М.. 2003 — С. 34—68.
2 См.- Мат шн И.С. Моде 1иротиние размещения населения. — М. 1975.
по форме— тсрри! орвальныс. производственные и сониалвные пе-
ремещения. а также территорий Ц>н*я, отраслевая и профессиональная
(| ормы подвижности населения1; к подвижности населения относятся
его миграционная и личная форма как естественное движение1 2:
структурно-пропессуа 1ьный — определены процессы естествен-
ных. механических и структурных изменений в движении населе-
ния. органически переплетенные между собой, но опушено соци-
альное движение населения, а в качестве самостоятельного выделе-
но струмурпос движение со смешением процесса и структуры3;
раз 1ичаются два вида движения населения — естественное и меха-
ническое (миграционноек отсутствует социальное движение4.
Таким образом. большинство сонно логов и дсмо1 рафов выделяют
социальное, естественное и миграционное гвижения населения.
Социальное движение существует в широком и узком значении.
Если в широком значении к нему относятся все общественные от-
ношения. включая демографические, то в узком — лишь специфи-
ческая область отношений. В целом под социальным движением
понимаю1ся все виды движения населения в социальной сфере
(профессиональное, образовательное, межотраслевое и др.) за ис-
ключением естественного и мш рационною. Ему присуши' измене-
ния сфер занятости, рола занятий, квалификации и другие, такие
как социальное разит не (рост квалификационного и образователь-
ного уровня), а также изменения социального статуса (социальное
перемещение — внутри или межотраслевое движение кадров, изме-
нение профессии и др.).
Вместе с тем социальное перемещение и социальное развшие —
не синонимы, поскольку индивид, коллектив (семья) и народонасе-
ление представляют собой единичное, особенное и всеобщее, от <и
чающееся спецификой свойств и отношений. Они могут выражать-
ся соответствующими индикаторами — личностными характеристи-
ками. средними и струмурными пока кнелями.
Миграционное движение объединяет в социальном движении
все. что не входит в естественное движение, составляющее предмет
демографии как науки о систсмати шров шных знаниях об общем
и особенном в естественном и мтпраиионном движении населения,
их закономерностях (воспроизво <ства и миграции населения), фак-
торах и последе виях.
Несмотря на то, что современная законодательная основа регу-
лирования миг рационных процессов достаточно широка, анализ
1 См.: Касперовчч Г.И. Миграция населения в города в этнические процессы.
— Минск, 19К5; Бреев БД. Проблемы тирании и тру юных ресурсов. М.. 1970
См Козырев Ю.И. Вопросы теории в памгп'кн народонаселения. — М.. 1970.
’ См.: Ларпин О.В. М|!1ра11ио|1Н.1я под1»1жнсх.ть населения СС( Р. — М., 1974.
4 См. Борисов 8.1. Демография. - М.. 2001.
правовых не гоч и и ков, характеризующих сущность и егрукгуру ми-
грационного процесса. исчерпывающих результатов нс дал1. 11а
конисшуалыюм уровне установлено. чго: в проекте Концепции
государственной миграционной политики Российской Федерации
речь идет о гом. что «миграционные процессы влияют на государ-
ственную безопасность, общественное согласие, экономическую
и демографическую ситуацию в стране»1 2 * 4.
Концепция регулирования миграционных процессов в Россий-
ской Федерации также понятие «миграционный процесс* не опре-
деляет, оперируя гермином «миграционные процессы» без его сущ-
ностно-содержательной характеристики’. Несмотря на то. что тер-
мин «миграционные процессы» в Концепции употребляется в
16 случаях. составить определенную характеристику тою, что собой
подразумевают «миграционные процессы», не представляется воз-
можным. Еще сложнее выйти на установление сущности непосред-
ственно «миграционного процесса».
Тем нс менее для продолжения исследования важно учитывать,
что «концепция регулирования миграционных процессов в Россий-
ской Федерации ...представляет собой систему взглядов на содер-
жание и основные направления деятельности органов государст-
венной власти Российской Федерации в области управления мигра-
ционными процессами». Иными словами, речь идет об управляю-
щем воздействии органон государственной власти на миграционные
процессы. В го же время «правовую основу Концепции составляют
Конституция Российской Федерации, федеральные законы и другие
нормативные правовые акты, а также общепри тайные принципы
и нормы международного нрава> В зтом случае уместно констати-
ровать превалирование управляющего государственного воздействия
над правовым регулированием миграционных процессов иди ис-
полни гельной в гасти на* законодательной.
Весьма интересными являются результаты систематизации авто-
ром 37 основных функций ФМС*. С учетом их взаимного дублиро-
вания Федеральной миграционной службе условно присущи: управ-
ленческих — 9. правовых нормативных — I I. информационных —
4 и обеспечивающих — 13 функций. Следовательно, для функцио-
1 См.: ССюрггнк нормативно-правовых документов, реп гирующих нр.твоот
ношения в сфере миграции. — Ростов н/Д: РЮИ МИД России. 2002.
- См.: Кашшиюв В.А. Россия больше не может ждать. . // Миграци в Рос-
сии. — 1999. ноябрь—декабрь.
1 См.: Распоряжение Правительств» РФ от 1 марта 200.3 г. .V 256-р // СЗ
РФ. - 200.3. - № 10. - Ст. 923.
4 См.: Приказ Министра внутренних дел РФ от 15 мая 2002 г. № 445
•Об утверждении Положения о Феасрамыгой миграционной службе МВД Рос-
сии» и приложение к нему. — С 4 К.
пирования ФМС характерно превалирование обсспечимюших
и нормативных правовых функций, причем сердцевину деятельности
ФМС составляют се законсмательная и администратттвно-иравовая
основы. Это важный вывод .для продолжения исследования.
Вместе с тем заметим. чго до 9 марта 2004 г. регулирование мн
грационных процессов в РФ в Полыней или меньшей степени со-
ставляло деятельность 12 федеральных государственных структур
исполнительной власти (министерств — 8. служб — I. комитетов —
1. управлений — I. комиссий I)1. а ныне является прерогативой
деятельности ФМС, подведомственной МВД России в ведении
Президента РФ. В ходе онтогенеза миграционного процесса уста-
новлено. чю с 1973 г. в отечественной науке он прете гаваеи кон-
цепцией трех его стадий, включающих формирование миграцион-
ной подвижности, собст венно переселение и приживаемость ново-
селов в местах вселения.
Основоположник этой концепции Л.Л. Рыбаковский под ми-
грационным процессом обосновал — «множество событий, влеку-
щих за собой смену места жительства»2. При этом он выделяет од-
ни события как явные (переселение), другие — латентные (форми-
рование подвижности), а чтобы все эти события представляли со-
бой процесс (прибытие, выбытие). они должны составить статисти-
чески значимую совокупность. Далее, н процессе представления
своей концепции. ЛЛ. Рыбаковский дает еще несколько определе-
ний миграционному процессу. Он полагает, что это — «взаимодей-
ствие двух противоположно направленных относительно однород-
ных серий событий» (поток выбытий и поток прибытий); с фор-
мальной стороны. — «зафиксированная в пространстве и времени
серия миграционных событий» (фиксация осуществляется в момент
регистрации мигрантов на новом и старом местах жительства): по
существу — «совокупность собственно переселений». В более све-
жем издании его взгляды на сущность мт рационного процесса из-
менений не претерпели: до — «происходяшая в определенных про-
странственно-временных рамках серия миграционных событий»-'.
Что касается структуры миграционного процесса, то в любом
завершенном мит рационном процессе он выделяет три сталии:
- См.: Приказ Министр* внутренних .тел РФ от 15 м*я 2002 г. .V; 445
•Об утверждении Положения о Федеральной миграционной службе МВД Рос-
сии» и приложение к нему. — С. 4 8.
• См.. Рыбаковский Л.Л Миграция населения. Вып. 5: Стадии миграционно-
го процесса // Приложение к журналу «Миграция в России». — М.. 2001. —
С. 23—26: Региональный анализ миграций. - М.. 1973; Мит рання насе ления:
прогнозы, факторы, политика. — М., 1987.
’ ( и.: Рыбаковский ЛЛ. Мтпрания и.деления (вопросы теории). — XI.: РАН,
2003. -- С 235
исходную тын подготовительную, пре гставляюшую процесс форми-
рования территориальной подвижности населения; основную или
собственно переселение населения, миграционные потоки; заклю-
чительную или завершающую, выступающую как приживаемость
мигрантов на новом месте1.
В.?\. Ионцсв в терминологическом словаре определяет миграци-
онный процесс как «совокупность мицмиионных собы гни. осущест-
вляемых одновременно в пространстве и времени», и далее: «рас-
смагризая миграционный процесс прежде всего как совокупность
переселений, выделяют три стадии его развития: I) начальная стадия
или стадия принятия решения о миграции; 2) основная стадия или
собственно миграция населения; 3) завершающая стадия, напрагысн-
ная на закрепление. приживаемость мигранта не новом месте»1 2 *.
С.А. Прудникова представляет миграционный процесс как ком-
плекс стадий, предусматривающих выбор местности различными
социальными группами, их переселение и проживание, учитывая
экономические, политические и соцштлыгыс условия'1. При этом
она выделяет несколько групп субъектов миграционных процессов:
эмшранты. выезжающие в силу различных причин на постоянное
место жительства в другие государства; вынужденные переселенцы;
беженцы; нелегальные мит ранты: тру тяшиеся-мит ранты: представи-
тели научных и учебных заведений, временно выезжающие за пре-
делы госу ктрсттяг: туристы; граждане, выезжающие на от мах.
Предметом исстедования Е.В. Гатузы избрано международное
и внутригосударственное. правое регулирование миграции, меха-
низмы ее незаконного осуществления, закономерности и способы
противодействия противоправным миграционным процессам и их
социальным, негативным процессам4.
Сопоставление изложенных подходов и точек зрения представ-
ляется достаточным и даст основания полагать, что принципиаль-
ных различий между ними не содержится, и в основном сущность
миграционного процесса сфокусирована в его концептуальной
трс хст алий ности.
Вместе с тем. по мнению автора, в приведенных выше опреде-
лениях миграционного процесса юридическая сю составляющая нс
1 См.: Миграция иасеяенпя. Вып. 5: Стадии миграционною процесса. - М..
2001. - С. 26.
2 См.' Ионцсв В.А Миграция пасе тения. Вы 3: Международная миграция. —
М . 2001. - С 102.
- См.: ПруЖшкма С.А. Административно-правовое рсгу гиротмиие миграции
населения в Российской Федерации: Актореф лис . кати юрит. наук. — У!..
200.1 - С. 14.
4 См.* Гагум ВВ 11раиотюе рсту 1нров.1нис мшр.тиии и обеепменне се ттраком^р-
ногоосуществления: Атпореф лис... кати, торил, наук. — Волгоград. 200’. — С 16
выражена. а именно такую цель преследует настоящее исслтжованис.
В этой связи представляется необходимым к сущности иш рационно-
го процесса подходить как к сочетанию понятий «миграция» и «про-
цесс». Однако нельзя не учитывать и того, что базовое понятие «ми-
грация» есть нс что иное, как процесс (перемещение, переселение).
Нс отождествляя два этих понятия, заметим. что их основное разли-
чие в направленности или функциональной ориен-тированности. так
что мшрация выступает главным обратом и качестве статическою. а
процесс — в качестве динамическою компонента. Придание мигра-
ции как процессу вектора направленности означает основную сущ-
ностную характеристику миграционною процесса.
Таким образом. под миграционным процессом предлатаегся по-
нимать целенаправленную совокупность правовых нормативных отно-
шений при проектировании и территориальном перемещении людей,
обусловленную их административно-правовым регулированием, реам
записи личных и общественных интересов и, как правило. влекущую
приобретение ими нового правового статуса.
Учитывались особенности и других подходов к определению
сущности и структуры миграционного процесса, а также его состав-
ляющих. Гак, миграционные процессы могут описываться системой
дифференциальных уравнений, где численность населения, мощ-
ность миграционных потоков — функции времени. К системе диф-
ференциальных уравнений добавляется нормировочное уравнение,
основанное на том. что суммарная численность населения всех
стран постоянна1. Однако принципиально отличных от уже рас-
смотренных подходов к определению сущности и структуры обра-
зовательного процесса автором исследования не установлено.
Анализ структуры мит рационною процесса убеждает в том. чю
в нем устойчиво и отчетливо проступают контуры доминирующих
структурных компонентов: управления. права, информатизации
и обеспечения (пограничное, таможенное. гражданское, паспортно-
ви юное. финансовое, материально-техническое и др.). Это отмеча-
ли авторы большинства использованных источников, и такой под
ход к структурированию миграционного процесса позволяет к сто
основным компонентам отнести управ тение, право, । нфооматиташно
и обеспечение.
Следовательно, миграционный процесс представляет собой це-
ленаправленное. согласованное функциониротмнис структур управ-
ления. права, информатизации и обеспечения на траектории «про-
ектирование — перемещение — приживаемость (обустройство)».
С учетом обоснованною выше определения мт рационного пронес -
1 < м. Малыхии ВЛ. Социально- ткончыичеемпя структура общества: Учеб-
ное пособие для ну юн - М.: 1ОНИТ11 ДАНА. 2003. - < 116-117. 120
са. с юридической точки зрения под миграционным процессом пред-
лагается поггимагь цеаенаправяааное. согласованное функционирование
структур управления. права, информатизации и обеспечения при про-
ектировании и территории {ыюм перемещении людей, обусловленное их
государственным регулированием. реализацией личных и общественных
интересов и, как правило, влекущее приобретение ими нового правово-
го статуса.
Используем это определение и качестве основного для продол-
жения исследования и формулирования на сю основе некоторых
других понятий, среди которых практическую важность представ-
ляют: «миграционная деятельность персонала», «мтрационная та-
дача», «миграционное мышление».
Для определения понятия «миграционная деятельность персо-
нала» был использован общетеоретический гносео.Ю! ическин метол
перехода от абстрактного к конкретному, нахождения наименьших
составляющих этою явления. Ведь мьграционная деятельность пер-
сонала обусловливается совокупностью непрерывно изменяющихся
обстоягельств жизнедеятельности людей, порождаемых ими семи-
мн. а также спонтанно (необходимо) возникающих, превращаясь
в проблемные ситуации. Полому деятельность персонала, в основ-
ном способы ее осуществления, а также возникающие при этом
проблемные ситуации автор рассматривает в качестве основных
слагаемых миграционной деятельности.
Анализ ризничных источников покачал неразработанность этою
актуального понятия. Поэтому под миграционной иеятелышетью
персонала предлагается поггимагь процесс мотивированного разреше-
ния проблемных миграционных ситуаций при помощи избираемых спо-
собов. методов и средств. Отсюда применительно к миг рационной
теории следует, что «миграционная задача» — >то модель проблемной
ситуации в области управления, права, информатизации и всесторон-
него обеспечения МС и требования к ее решению.
Изучение современного миграционного процесса в семи федс-
ральных округах, а также ряда специальных трудов показывает, что
д гя успешного решения миграционных таЯач персоналу недоста-
точно быть специалистами только в своей профессиональной сфере
дея гельности. 11еобходимо иметь представления л обладать шания-
ми в области политологии, социологии, демографии, географии,
психологии и других наук1. Многие миграционные задачи отлича-
1 См. Донника Р.П Управ юние служебной карьерой руководителей органов
внутренних дел (социальные н органитаниытно-ираиовые аспекты): Аптореф.
дне... канд. юрил. наук. — М.. 2002; Кикоть В.Я. Организационно, иравонос
и информационное обеспечение ряст Шатти и кадровой политики МВД России
в с<|н'рс подготовки кадров. Алтореф. дне.. Д-ра торги, наук. - М.. 2002; Митра-
ются сложностью способов их решения. Это требует от персонала
высокоразвитого мышления, основа иного на учете разнообрл.ных
факторов. Для формирования мш рационной науки — мшрацио.то-
гии — несомненна важность термина «миграционное мышление»,
вытекающего из сущности и содержания мышления вообще. Адап-
тируя его для мшрационной теории, опретелим. чго миграционное
мышление — это целенаправленный процесс всеобъемлющего помЛшия
высокой на шфицировачным перлона пи сферы своей профессионаюной
деятельности, а также форм, .истодов и способов ее совершенствова-
ния в интересах ближайшего и опию генного будущего.
Таким образом, одни категории и термины мш рационной тео-
рии в ходе исследования сохранили свои понятия, содержание дру-
гих наполнилось определенной новизной меюдолотческою и ад-
министративно-правового подходов. некоторые рассматриваются
ниже. При атом выработанная совокупность основных понятий,
присущих современному зтапу развития МС РФ. нс претендует на
с товарную твсршснность. ян тяется авторским отражением их су-
шесюуюшей парадигмы и обусловлена основополащюшими поло-
жениями теории в области мш рации населения, направленностью
миграционною процесса в РФ, а также и (бранным в исследовании
системным подходом.
3. Сущность и структура миграционной системы
Сопос1ан.1енис. анализ и синтез различных гочек зрения свиде-
тельствуют, что толкование сути поня гия «система» в последние
годы достаточно определенно воспринимается многими учеными.
Система представляет собой (от 1 рсч. хух/ета — сочетание, орга-
нитм. устройство. союз с (рой. руководящий ортан) «целое, состав-
ленное из частей, соединение, множество элеыенюв. находящихся
в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную
целостность, единство»1; «обтединение некоторого разнообразия
в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отно-
шению к целому и другим частям занимают соответствующие им
места»* 1 2; «определенный порядок в расположении и связи действий;
цпя. прана человека экономическая безопасность современной России: со-
стояние. проблемы. эффективность зашты: Сб. статен / Под ред. В М. Барано-
ва. - Н. Новгород. 2004 С. 33—74; Оганян М.Г Правовое регу шрованпе кад-
ровой работы в органах исполнительной власти: Автореф. дне... канд. горит,
наук. — М . 2002
1 Огурцов А.П. Системные исследования. Ежсготник. - X!.. 1974. — С. 155.
2 Советский энвик юнели теский словарь. - М.: Советская энциклопедия,
1984; Большой энциклопедический словарь- философия социология, религия.
форма ортпиизапии чего-нибудь; нечто целое, представляющее со-
бой единство закономерно расположенных и находящихся во вза-
имной связи частей; совокупность организаций, однородных по
своим задачам, или учреждений. ортанизационно объединенных
в одно целое; то. что стало нормальным, обычным, регулярным*1.
Вместе с тем подчеркнем, ч го МС относится к объекту теории
сложных систем, так как обнаруживает присущие им основные
признаки* 1 2: большое количество взаимосвязанных структурных эле-
ментов; целенаправленное функционирование МС как социальной
сшлемы; возможность декомпозиции системы на составляющие ее
подсистемы. обладающие собственным функциональным прелна-
значенисм (управления, права, информатизации. обеспечение и
др.), подчиненным генеральной цели функционирования системы;
управляемость системой, заключающаяся в целесообразном воздей-
ствии на ее структуру и модели функционирования; информацион-
ная насыщенность системы, определяемая интенсивностью потоков
циркулирующей в ней информации; устойчивость системы и др.
Следовательно, МС России относится к социальным системам с
упорядоченным, целостным соединением взаимодействующих эле-
ментов. Этим обосновывается применение в исследовании систем-
ного подхода на принципах адаптивности, адекватности, всесто-
ронности. целостности, экономичности, интеграции. Учитывается,
что основу современной митранионной обстановки составляют ми-
грационные процессы междунаро итого, транстраничного. общеев-
ропейского. российского, региональною и местного уровней в кон-
кретных правовых, демографических, прос гранственно-врсменных.
социально- экономических условиях.
В соответствии с основным системным качес гвом системой мо-
жет считаться такое структурное образование, которое находится в
функциональном состоянии3. Кроме гою. социальная система, ко-
торой является МС. относится к открытым системам, поддержи-
вающим себя в ответ на изменения в окружающей ее среде4. В ходе
теоретического исследования установлено, что сущность и структу-
мотермпзм иол пт зиоиом ия / Гл. научи, рел. и сект. С.Ю. Солодотитикои. —
Мн.: МФЦП. 2002. — С 741.
1 Лолконый словарь русского языка / С.И. Ожеюв и Н.Ю. Шведова. 4-е
нм.. - М.: РАН. 1999 - С. 719.
- Сч, Дружинин В.В.. Конюров Д.С Проблемы спет смолот и и (проб темы
теории сложных систем). — М. Сов. радио. 1976. — С. 29—14К.
1 См.: Нсчшюрснко В.II. Структурный анализ систем. >1.: Сов. радио. 1977:
С истемные исследовании 1 жегодник. - М.: Наука. 1974, 1980 и лр.
4 См.: Большой толковый совитмотпчсский словарь / Д. Джери. Дж. Джери.
И : - ВЕЧЕ'АСТ. 2001. - Т. 2. - С. 203.
ра мш рационного процесса непосредственно с видены с сущностью
и С!руктуроЯ МС. В самом деле структуру мшрационного процесса
составляют компоненты (подсистемы) управления. права. информа-
тизации, обеспечения. 1 ак что МС, являясь социальной системой,
тш процессуальном уровне, т.с. в процессе функционирования, об-
ладает геми же характеристиками, что и миграционный процесс. При
этом цель функционирования МС представляет собой конкретный
резулы лт мш рационного процесса или совокупности различных ми-
грационных процессов: иммиграционного; эмиграционного; вынуж-
денного Пересе еенческого: приобретения убежища, в том числе по-
литического; привлечения иностранной рабочей силы (внешней тру-
довой миграции); оперативного реа» ирования на кри >исныс ситуа-
ции. особенно при экстренном массовом перемещении людей; внут-
ренней трудовой мш рации, депортации, реадмиссии и др.
Поэтому под целью функционирования МС РФ прс.ыагается пе-
нима >ь обеспечение сбалансированности миграционных процессов при
проектировании и территориальном перемещении людей, приобрете-
нии ими нового правового статуса для реа шлации личных,
государственных и общественных интересов.
Под сущностью МС РФ в исследовании нрсдоанляегся обосно-
ванным понимать — совокупность управ учащих, правовых, инфор-
мационных и обесценивающих средств и персонала органов, организа-
ций и учреждений, функционирующих с целью проектирования и тер-
ритории <ыюго перемещения людей. обусловленного его администра-
тивно-правовым регулированием, реализацией шчных и общественных
интересов и. как правит, влекущего приобретение ими нового право-
вого статуса.
Такое понятие сущности МС охватывает ее целиком и позволяет
по определенному основанию - компонентному, структурному или
функциональному, осуществи.ь переход к четко обозначенным кон-
турам составных частей системы — се подсистемам и элементам.
В самом деле федеральные программы в области миграционной
ПОЛИТИКИ ЯВЛЯЮТСЯ продуктом СОВМССШОИ 1СЯТС 1ЫТ0СТИ срывов
управления; правовых, информационных и обеспечивающих структур.
Кроме того, в соответствии с целью функционирования МС мож-
но перейти к определению функционального предназначения состав-
ляющих се подсистем. Тогда в тюдеистеме управления администратцв-
но-правовое регулирование миграционных процессов является преро-
гатной деятельности президентской и исполни тельной воней власти,
образующих иерархический, вертикальный уровень управления: Пре-
зиденг РФ, Правительство РФ, МВД. ФМС, территориальные органы
ФМС РФ, местные территориальные образования.
При этом вертикальный уровень управления образую! подсистемы;
• международная — МОМ. УВКБ ООН. МОТ и др .
• федеральная — Президент РФ, МВД России. ФМС. Основное
функциональное предназначение федера/ыюй подсистемы со-
стоит в административно-правовом репетировании миграци-
онной политики, разработке и утверждении федеральных
программ и других проектов для регулирования миграцион-
ной деятельное! и в итерссах роста численности населения и
।рудовых ресурсов. реа газации интеллекту.иьною и рудово-
го потенциала мш рантов при соблюдении принципов нацио-
нальной безопасное ।и России;
• регионаимея — территориальные органы ФМС РФ. Основное
функциональное предназначение региональной подсистемы со-
стоит в формировании региональной мш рационной политики
в СОО1ВСТСТВИИ с федеральной мш рационной но штикой. с уче-
том особенностей репюнальной мшрационной обстановки в
интересах прогрессивного экономического и демографического
ра вития субъектов Российской Федерации;
• ведомственная — департаменты. управления и отделы Ф\>С
Основное функциональное предназначение ь*дом< твенной под-
системы состоит в формировании ведомственных стандартов в
а.ъм11нисгративно-правовой. информационно-правЛЛЙ и обес-
печивающей областях миграционной деятельности для реали-
зации международной, федеральной и региональной политики
в интересах и]>фективного функционирования МС РФ;
• местного самоуправления — (ГОВД, РОВД)- Основное функ-
циональное предназначение местной тккистемы состоит в
контроле за соблюдением ра иичными категориями мигран-
тов установленных правовых норм поведения: предупрежде-
ние правонарушений среди участников миграционного про-
цесса, регулирование мш рационной деятельности в своей
территориальной юпс.
В этой свя )и подсистема управления вместе с подсистемами права,
информатизации и обеспечения сос гавдяют горизонтальный уровень.
При этом подсистему права образуют следующие основные эле-
менты: Правовое управление МВ.1, Управление правового обеспе-
чения ФМС, управления территориальных органов ФМС РФ. Ос-
новным элементом подсистемы информатизации являются Инфор-
мационные управления Президента РФ. МВД и ФМС. а также ин-
формационные подразделения МВД. ГУВД; УВД субъектов Россий-
ской Фе герании. Подсистема обеспечения представлена самостоя-
тельными видами обеспечения, располагающими набором собст-
венных элементов1 Экономическим управлением Иреш лента РФ:
Финансово-экономическим департаментом МВД; Управлением
ресурсного обеспечения. Финансово-экономическим управлением.
отделом приема и обращения зралспзи ФМС и др. Кроме того,
предназначение и основное функциональное качество подсистем
МС — управления, права, информатизации и обеспечения — за-
ключены в их на званиях и каждая подсистема располагает набо-
ром собственных функций.
Таким образом, избрание нескольких подходов к определению
суш ноет зз 31 структуры отечественной МС позволило некоторые ка-
тегории, понят зз я зз термины уточнить, друз не — выработал». В ходе
исследования обосновано, что под МС' следует понимать — сово-
купность управляющих, правовых, информационных и обеспечивающих
средств и персонсда органов, организаций и учреждений, функциони-
рующих с целью проектирования и территориального перемещения лю-
дей. ооус меленного его административно-правовым регулированием,
реа тзацией личных и {ющественны.х интересов и, как правило, влеку-
щего приобретение ими нового правового статуса. В ре зультате стало
возможным определить контуры структуры МС. ее подсистем
и элементов и перейти к их струкзурно-функиионалыюму андзизу.
4. Закономерности и противоречия,
состояние и основные тенденции
развития миграционной системы России
Анализ факторов,
влияющих на миграционную систему России
Под фактором в общем смысле слова понимается «момент, су-
щественное обстоятельство в каком-нибудь процессе, явлении»,
а под условием — «обстоятельство. от ко.оро.о что-нибудь зависит;
требование, предъявляемое одной из дозоварнваюзпейся сторон;
правила, устаноззленные в какой-нибудь области жизни, деятельно-
сти; обстановка, в которой происходит, осуществляется что- нззбудь;
данные, требования, из которых следует исходить*1.
О ни авторы под факторами миз рапзззз подра зумевают: «всю со-
вокупность социальных условий, в которых протекает данныз'| про-
цесс зз которые оказываю) заметное влияние на его объем, интен-
сивность. направления, каналы 31 трутне параметры*1 2; «некую сово-
купность условий и обстоятельств, которые блазодлря особому со-
четанию и взаимодействию влияют на территориальную подвиж-
1 Сч. Толковый саокзрь русскою языка ; Сост С.И. Ожегов зз Н.Ю. Ши-
лов.'!. — РАН. Ин-т русскою языка нм. В В.Вззногра зова. 4-е изд., дол. — М.:
Азбуковник. 1999. — С . 839. 847.
2 См.. Миграция сельского населения/ Под рея. Г И. Заславской. — М.. 1970.
носль населения; условия всегда бсчачс. шире и многообразнее. чем
факторы»;1 «быть или не быть тому или иному компоненту окру-
жающих человека условий фактором мш рации, всецело зависит от
природы конкретных явлений и процессов: зависимость миграции
населения от условий. ес порождающих. складт шается в последова-
тельности: условия - факторы — причины — явление»1 2.
Другое авторы классифицируют факторы мтрании населения,
выделяя среди них объективные (территориальные различия в зна-
чимых для человека условиях жизни) и субъективные (особенности
структуры личности — потребности, интересы, стремления, ценно-
стные ориентации, — обусловливающие дифференциацию реше-
ний, принимаемых в одних и тех же условиях ратными индивидами
или группами)1.
Однако для оценки влияния групп факторов на систему важно
определиться с совокупным влиянием на нес каждого фактора. От-
сюда значимость определения связей взаимодействия между факто-
рами и их совокупностью, что является источником их противоре-
чивого развития в своей подсистеме и в контуре функционирования
МС. Для оценки взаимосвяит групп факторов по выделенным >тх
показателям избран корреляционный анализ и установлено:
• п'Юактема управП'ния — менее свя таны между собой (5). но
по количеству корреляционных связей (Я) с другими подсис-
тем.тмтт эти факторы иаиСюлсе представительны. Самыми зна-
чимыми оказались такие факторы, как: наличие концепции
развития МС РФ (I); государственное регулирование мигра-
ционной политики (2). а также состояние руководства мигра-
ционной деятельностью (3). Менее значимы: организация
взаимодействия с федеральными органами масти (X), сбалан-
сированность функционирования подсистем МС (7). готов-
ность и профессиональная пригодность персонала МС (6);
• подсистема права — менее взаимосвязаны между собой (6),
но по количеству корреляционных связей (7) с другими под-
системами эти факторы достаточно представительны. Наибо-
лее значимы среди них: упреждающая готовность правовой
основы мтпрационной деятельности в РФ (I); высокая про-
фессиональная готовность и правовая компетентность персо-
нала (2); учет концептуальных установок фс юральных орга-
нов власти (3). Менее значимы: установление единых катего-
рий, понятий и терминов (X); стремления, интересы, ценно-
1 См.: Рыбаковский Л.Л. Региональный анализ миграций. — М.. 1973; Ми-
грация населения: Проз позы. факторы политики. — М.. IЧХ7.
2 См.: Мкртычан Н.В. Миграция населения. Вып. 1: Теория и практика ис-
следоипния. Приложение к журналу «Миграция в России». - М.. 2001. — С. 49.
См. Псргвейенцев В.И. Методы изучения ми1ранин насе ления. — М . 1975
стные ориентации .инфантов, их трупп (7); возможность рас-
ширения >1111 рационной ДСЯТСЛЬНОСТИ (6);
• подсистема инфоц»шти'зации — тесно связаны между собой
(7), корреляционных связей с другими (4). Наиболее значи-
мыми оказались такие факторы, как: понимание и нриняше
персоналом решений руководящих органов (I); х|н|>ект яв-
ность работы по предупреждению правонарушений (2); авю-
мати за ни я основных функциональных процессов в МС (3).
Менее значимы: возможности внедрения перспективных мо-
делей и технологий (8); информационное сопровождение ми-
грационного процесса (7); психологическое состояние участ
ников миграционного процесса (6);
• подсистема обеспечения — тесно связаны между собой (61
корреляционных связей с яруг ими (3). Наиболее значимыми
оказались такие факторы, как: состояние финансового обес-
печения МС (I). состояние научною обеспечения МС (2).
состояние трудового обеспечения МС (3). Менее значимы,
состояние таможенного обеспечения МС (8); состояние 1 раж-
данского обеспечения МС (7); состояние муниципального
обеспечения МС (6).
Например, не >ффек|ивнос1Ь функционирования системы им-
миграционного контроля в МС РФ порождает потоки незаконной
иммиграции из Китая. Вьетнама. Таджикистана. Украины и других
стран, в основном нос I советскою пространств. Сохраняют утрозу
у|лублсния кризисные тенденции и противоречия в научном, тамо-
женном, жи лацном, мунициптыюм обеспечении МС, в конечном
счете причиняющие серьезный ущерб состоянию национальной
безопасности России. Согласно анализу, далеко не все положения
законодательства РФ по МД нашли отражение в соответствующих
нормативных и правовых актах субъектов управления.
Эю создает дополнительные Трудности и препятствия при их
практической реализации. Вместе с тем в работе учитываются
результаты ранее проведенных исследований, связанные с а нал и юм
действия основных । рупп факторов на процессы перемещения на-
селения страны.
Можно сделать вывод, что усложнение миграционных процес-
сов в сIране было связано со снижением роли общественно ор>а-
низованной формы 1ерриторип.ты1ого движения населения и усиле-
нием влияния индивидуально-психологических факторов.
В целом исследование факторов, в наибольшей степени влияю-
щих на МС РФ, позволило определит ь приоритетность каждого
фактора в своей группе и степень их ролевого взаимодействия меж-
ду собой в котуре функционирования МС. Такой подход к оценке
факторов позволил выявить значимость подсистем в МС. Провс-
денные расчегы показали. что наибольшее влияние на разните
системы оказывают подсистемы управ гения и права, затем поекисте
мы обеспечения и информатизации. Результаты корреляционною
анализа свидетельствуют о тесном взаимодействии между собой
факторов. 011 редел я'оши х эффективность функционирования под-
систем управления. права и информатизации.
Таким образом, для со здания перс пективной МС РФ резервным
потенциалом об.выает подсистема обеспечения, функционирующая
относительно обособленно от друз их подсистем, что также является
одним и । основных источников противоречий и проблем МС.
Выявление закономерных связей
в миграционной системе России
Исходя из тою. что научное исследование идет от познания
единичного, анализа конкретных факторов к общим выводам с вы-
делением среди многообра тя миграционных явлений общего, по-
вторяющегося в них. очень важно установить закономерное в раз-
витии МС. С этой целью в ходе историко-правового анализа разви-
тия отечественной МС выявлено разнообразие сущности и структу-
ры системы, ее целостность и относительную самостоятельность
как системной реальности.
Учитывая, что закономерности МС как комплексное выражение в
ней наиболее существенных связей и отношений являются предметом
истории права, представляется необходимым вначале рассмотреть об-
щемировые закономерности миграции населения. Эго обусловлено
на пишем стожившихся мировых миграционных центров (М ИЦ),
притягивающих мшрангов: Австралии. Ближнего Востока. Западной
Европы. Канады, США, юсударсш Юго-Восточной Азии, формирую-
щих современную геом игра пион нуао ситуацию. сушсспюнно шичю-
шую на направленность международной мшрационной полигики.
При этом под миграционной политикой понимается совокупность
законодательных актов, международных соглашений и социальных
мер по регулированию миграционных потоков для противодействия
факторам, вызывающим нежелательную миграцию1. Вместе с тем,
по мнению Ж.А. Зайончковской. «стратегическая миграционная
политика РФ — эго иммиграционная политика»2.
1 См. Воробьева О.Л Миграция населения. Вын.6: Миграционная попишка.
— М.. 2001 — С. 8: Черевичка Т.В. Миграционные процессы и мире и России.
Юри ическая клиника но проблемам миграции: Уч.-мег. пособие / Под рс I.
М.В. Немытиной. - Саритой. 2002 — С 24.
- См.: Зетончковекая Ж.А. Миграционное законодательство Российской Фе-
дерации н проблемы нрав человека. «Крут 1ый стол»: проблемы, дискуссии,
предложения / Международная правозащитная ассамблея — М . 2002. — С. 19.
Основными общемировыми ЗаКОНОМСрНОСТЯМИ МШ рицин 1Н1СС-
ления являются;1 увеличение масштабов международной мшраиии.
ее । лобализаиия; рост экспорт и импорта иностранной рабочей
силы; увомтчение среди мигрирующих доли лиц с высоким уровнем
обра ювания и профессиональной квалификации; рост нелегальной
миграции: увеличение вынужденных мшрангов.
Устанотаяено. что увеличение масштабов миграции характеризу-
ет глобализацию международной миграции. Для ра «работки между-
народных стандартов и совершенствования миграционной полити-
ки создана Глобальная комиссия по международной миграции.
По заключению Генерального секретаря ООН, «в отсутствии имми-
грации население 25 стран ЕС сократится с 450 до 400 млн в 2050 г.»1 2.
Рост экспорта и импорта иностранной рабочей силы обусловливает
станов тонне мировою рынка труда, который в конце XX века на-
считывал более 45 млн трудящихся мшрантов.
Наибольшею тревоту в России вы ты наст увеличение средн мн-
трантов доли лиц с высоким уровнем обшпования и профсссио-
нальной квалификации. Так. в 1989—2001 тт. число работающих в
сфере науки в Российской Федерации сократилось более чем втрое
(с 2.3 до 0.7 м.тн человек), а уехали работать за транину не менее
100 тыс. ученых ключевых областей науки — математики, фишки,
химии, биологии. Причем уехали в основном молодые ученые
в возрасте 35- 45 лет3.
Основными факторами, влияющими на рост нелегальной ми-
грации в Россию, яваяются: у крепление экономического положения
страны и усиление разрыва в уровне жизни россиян по сравнению
со мнотими странами СНГ. Ближнего и Среднею Востока. Аши и
Африки: разните альтернативных форм занятости, связанных с
исполь .оканием иностранного капитала, смещением форм собст-
венности. частного сектора и индивидуальной трудовой .деятельно-
сти: неэффективная система иммиграционного контроля при «про-
зрачности» ряда участков юсу дарственной траницы (более 7 тыс. т м
российско-казахстанская граница); геотрафическое положение РФ.
Несмотря на наличие мощной системы иммиграционного кон-
троля, нелегальная миграция является серьезной проблемой и для
СШ?\. где периодически легализуется часть незаконных мигрантов.
Так. в 1986 г. легальны т статус получили более 3 млн нсзаретистри-
роваиных мшрангов и членов их семей Тем не менее, по тайным
1 См.: Зайончк^векая Ж.А. Ужи. раб. — С. 23—24.
2 См.: Линн» А". Открытая Еиротм — Сильная Европа // Московские поио-
сти. - 2004. - № 3.
См.: Слт/чтх'мт &//. Российская наука у критической черты // Наука и тех-
нология п России. — 2002. — № 2—3, — С. 1 — 2.
Службы иммиграции и натурализации США. ежегодно арсстовыва
ется и депортируевся из страны около полумиллиона человек1.
Противоречия современного этапа
развития миграционной системы России
и формулирование актуальных проблем
Анализ состояния миграционной деятельности в РФ способст-
вуют формулированию вывода о том. что функционирование со-
временной МС России противоречиво. При этом теоретический
анализ се основных противоречий выступает в качестве углубленно-
го познания специфики системы, объективных причин се развития
м саморазвития, стимулирует поиск перспективных направлений ее
совершенствования. В ходе исследования ГснсЗиса отечественной
МС. детерминирующих факторов уЛзновЯены особенности совре-
менною этапа развития сисюмы во внешнеи (геополитической,
международной) и во внутренней (экономической. социально-
псыитической. демщрафической) мшрационной среде. Они отра-
жают источник развишя системы через южЖественнос1ь. различие
и п|Х)1иво11О.южносгь ее определенных структурных элемснюв.
Выявлено. что МС' со времени своею возникновения приобрела
внутреннюю 11ро1иворечивост1> не потому, что состояла из проти-
воположностей. а вследствие борьбы ее качественно-юждес1 венных
подсистем и элементов (например, по. кис гем управления и права,
права и информатизации, таможенною и |ражданскою права, им-
мш рационного контроля и между народного права и др.). что под-
тверждается результатами проведенного анализа факторов.
Одним из следствий этого противоречия является тенденция
к простраистаешюму расширению МС. что связано прежде всего
с де зннтеграцией советского государства и стран социалистического
содружества. В то же время пространственное расширение МС от-
ражает преобладающую инте1ра11ионную тенденцию развития меж-
дународной и общеевропейской моделей МС. В ходе исследования
силемаппирована совокупность основных противоречий, главным
образом противоположного свойства, являющихся неотъемлемой
чист ью и источником сформулированных да этой основе проблем
развития системы и ее подсистем.
С позиций системною подхода к андтизу МС и выявлению при-
сущих еи закономерностей, всю совокупность противоречий. возни-
кающих в процессе функционирования системы, се подсистем и эле-
мента условно сне тем в основные. группы: во внешнеи (1сопол1пиче-
1 См.- Регент Т М Архипов Ю.А. Нитрация населения. Вып. 4: Система им-
ми1 рационного контроая - М. 2001. • С 7.29. 60 61
с кой. международной) и внутренней (социально-подшической. Эко-
номической. демозрзфической. географической) миграционной среде.
Внешние противоречия.
!. Противоречия между историко-правовыми традициями отече-
ственной МС и екладываннцимися в ней личностно—социально—
дечте 1ьно<. тными отношениями.
Разрешение этих прсяиворечий является одной из наиболее
важных проблем МС РФ и предполагает вычленение проблемы дос-
тижения современного уровня правового регулирования МС, ее гума-
нитари зацию, ориентированность на удовлетворение гражданских
свобод, прав и гарантий ра зличных категорий граждан, формирова-
ние аффект ивно функционирующих подсистем права, информати-
зации и всестороннего обеспечения.
Эта проблема предполагает создание действенных правоприме-
нительных механизмов, механизмов контроля исполнения законо-
дательных норм и надзора, оказания государственных услуг в сфере
миграции, зашиты прав субъектов мшрационною процесса, соблю-
дения различных юсударствснны.х гаратин в облает гражданских
прев, свобод, волеизъявления миг рантов и др.
Д<мо в гом. чго ог качества решения этой проб 1смы непосредст-
венно ависи! решение целой союкупноети друшх. неизменно порож-
даемых ею. Речь идет о прогрессирующей тенденции интеграции в раз-
взпии отечественной МС. приобрепношей международный характер.
Проблема увеличения численности населения РФ. Согласно ]>е зуль-
татам демографических прогнозов, выполненных отечественными и
иностранными исследовательскими центрами, изменение соотно-
шений между естественным и миграционным приростом в пользу
последнего является поворотным моментом в демографическом
развитии страны1.
Миграционная ситуация в РФ в 1990-е годы сложилась таким
образом, что социатьно-демозрафичсскис проблемы одного демо-
графически неблагополучною региона решаются за счет других не-
благополучных в демографическом отношении северных и восточ-
ных территорий.2
Только за 1991 — 1999 гг. с учетом притока населения извне ми-
грация возместила естественные потери населения Северо-Запад-
ного района на 34%. Центрального и Волю Вятского районов — на
50%. С 1999 г. население Нечерноземной зоны сзало попо/нязься
внутрироссийскими, а не внешними мигрантами. Тем самым центр
'См.: Мш рация пасе тения Вып.1: Теория в практика вес 1едования. — М..
2001. - С. ИЗ.
- См.: Гарасова И.В.. Гришанова А.Г. Соииатыю-дсмографическнс проблемы
миграции населения и 90-е годы. — М 1997
тяжести в дсмозрафичсском развитии рспюна смеет ся на россий-
ские источники — естественное воспроизводство и внутреннюю
мш рацию1. Болес точной характеристикой численности и состава
населения страны распола1ают базы данных всеобщих переписей
населения начиная с 1X97 г.
Выявлено. что суммарный коэффициент рождаемости, г.е. чис-
ло детей, рожденных женщиной за всю се ж изнь, при нынешнем
уровне рождаемости равен 1.2. в то время как для простого воспро-
изводства населения (равенства родительских и носких поколений)
нужен коэффициент 2,1 — 2,22.
Вместе с тем для функционирования современной МС РФ ха-
рактерно, что миграция в Россию и« стран постсоветского про-
странства. за исключением всплеска в 1994 г., имеет регрессирую-
щую тенденцию, как и тенденция выезда из страны, при положи-
тельном сальдо
В течение современною этапа развшич МС РФ внешняя ми-
грация населения страны оказалась намного ниже, чем в завер-
шающий период развития советской МС, а чистый миграционный
прирост населения увеличился из-за уменьшения выезда из нес.
При этом мшрацию для въезда в Россию стиму. шрует дискри-
минация шт тей нетитульных национальностей, более высокий уро-
вень жизни населения, и, наоборот. — снижает неэффективная го-
сударственная миграционная политика. В результате миграционный
прирост в России с 1994 по 2001 г. снизился в 12 раз1.
Следовательно. адаптируя положения Концепции демотрафичс-
ского разни шя Российской Федерации на период до 2015 года к
потребностям МС России, сделаем вывод о том, что численность
населения страны тогда будет стабильной, когда размеры чистого
миграционного притока будут равны естественной убыли ее населе-
ния (по динны.м последних лет — ежегодно более 900 тыс. человек).
2. Противоречия .неэгф федсра 1ъными программами и планами ре-
гиона льного развития и их влиянием на эффективность функциониро-
вания .МС в РФ.
Эти противоречия связаны с решением проблемы усиления право-
вого регулирования МС. государстве иного и общественного контроля
сс деятельности, эффективности управляющих воздействий на под-
сис1емы права, информатизации и обеспечения, произво.цнельно-
сти МС при модульной децентрализации ее деятельности в отдель-
ных регионах РФ (на определенных территориях).
1 См,- Мшраиия населения. Вин. I: Теория и и раз г инн исследования. — М..
2001. - С. 119.
1 См.: Демсч рэфическии ежетозннк России. — М., 2002 - С 94.
* См.: Деменрэфический ежегодник России. — С. 44
В условиях оптимизации М. I и РФ нерешенность этой проблемы
норой напоминает «выплескивание с водой ребенка» или ситуацию,
когда < за деревьями не виден лес», жтановяено. что для повышения
эффе» тивности функционирования современной МС РФ вызрела
необходимость в создании новой отрасли права — митрационного
права. Гак, Н.А. Воронина считает, что кодеке законов о миграции
но тволяст концентрированно выявлять основные принципы для го-
сударственного регулирования миграционных проблем; упорядочи-
вает основные категории и институты нарождающеюся миграцион-
ного права на фелера.'п1но-региона.1ытом и местном уровне. В этой
связи к основным миграционным законам сю отнесены: законы об
основах государственной миграционном политики, о политическом
убежите, о вынужденных переселенцах, о нелепмтьных митрантах, о
внутренней мит рации, о гражданстве, о миграционной службе.
Решение проблемы видится в научно обоснованном, выверен-
ном векторе развития МС РФ с четким определение'। иерархии
подсистем управления, права и обеспечения на едином информа-
ционном поле МД. Это особенно важно для повышения эффектив-
ности профессиональной деятельности персонала мит рационных
структур, а также .тля обеспечения верховеттва Закона как основно-
го системооора/ующего фактора МС России, ч то предполагает соот-
ветствующую открытость системы, се доступность для обществен-
ною и международною контроля.
3. Противоречия между действующи ми нормами правового регули-
рования МС и перспективными потребностями России в эффективно
функционирующей МС.
Эти противоречия характеризуют проблему взаимодействия ФМС
России с Федеральными органами исполнительной и законода-
тельной власти. Ес реализация связана с решением многих из ранее
выделенных проблем. Речь идет о разработке аффективных меха-
низмов государственного регулирования МС РФ: регистрацией и
лицензированием стандартизированных видов деятельности: повы-
шением квалификации и профессионального уровня руководящего
состава и персонала, установлением для них государственных га-
рантий; совершенствованием государственных механизмов правово-
ю резулирования проблемных аспектов функционирования МС. се
всестороннею обеспечения и др.
Это не проблема госу дарственной опеки недавно созданной фе-
деральной структуры МС (2002). ее подсистем и элементов. а про-
блема устойчивости и надежности взаимодействия МС с различны-
ми фс тера 1Ы1ЫМИ. рстиона зьными и местными органами власти.
На наш взгляд, подчинение МВД России Президенту РФ, что
неоднократно имело место в отечественной истории. снимает
сложность решения этой проблемы и способствует упоря точению
взаиммейс1вия МС с сисюмой федеральных органон исполни гель-
ной власти, а также с российскими и международными миграцион-
ными институтами
Внутренние противоречия.
I. Противоречия между федера /ьными. региональныии! отраеле-
выми а личностными потребностями персонала МС, возникающими
в процессе их деятельности.
Перед МС? с 9 марта 2004 г. Президентом РФ отчетливо обозна-
чено решение пробземы уси и>ния на высшем федеральном уровне коор-
динации миграционной деятельности путем передачи ФНС право-
применительных функций, функций по контролю и надзору
и функций по оказанию юсударстветтных услуг в сфере ми1рттии
от МВД России.
Мы считаем, что только высококвалифицированный персонал
способен компенсировать периодически повторяющиеся издержки
управляющею воздействия на отечественную МС Вместе с тем в
решении этой проблемы следует избегать крайностей, в чем убеж-
дают результаты историко-правового анализа репрессивно-прнну-
дигелытою периода функционирования советской МС. В резулыле
отечественной МС' было растеряно много положительною, полу-
чившего развитие в ходе дореволюционного этапа, что до сих пор
является источником целою ряда трудностей и препятствий.
2. Противоречия между государственным регулированием МС. от-
раженным в созданной нормативно-правовой основе и требованиями к
ее перспективному правовому, информационному, научному, таможен
ному, финансовому, гражданскому, муниципальному обеспечению
Распад СССР сопровождался возникновением целого комплекса
проблем, в той или иной степени повлиявших на мт рацию, ибо
межгосударственными соШашсниями нс предусматривалось их пре-
вентивное разрешение. Поэтому и череда вскоре развязанных внут-
ренних вооруженных конфликтов, и различные сценарии ущемле-
ния прав русскоязычного населения в странах ближнего зарубежья,
и хлынувшие потоки внешних ми1ранюв практически оказались не
обеспеченными никакими юридическими гарантиями. Началось
разрушение демотрафичсского и трудового потенциала в сравни-
тельно недавно освоенных районах Дальнею Востока. Севера, Си-
бири. причем с потерей наиболее адекватного по профессионадыю-
квалификаштонным качествам и адаптированного иля местных ус-
ловий населения1.
Наиболее актуальной является проблема беженцев, перемешенных
лиц и вынужденных переселенцев, требующая своего правового и эко-
номического решения, несмотря на комплекс уже реализованных
1 См.: Миграция населения. — С. 155- -156.
мероприятий. Особую остроту этой проблеме придаст потенциал
численности русской личного населения в странах ближнего ирубе-
жья, который оценивается в пределах 23—25 млн человек1.
Проблема въеф-вы&да в страны старого юрубежья заключается
в том, что в этом миграционном потоке проявляется селективность
миграции по составу змигриру юшего контингента: по националь-
ному составу доминирую! русские, немцы и евреи; к преимущест-
венным местам вселения относятся ( ША. ФРГ. Израиль: в соци-
альном аспекте страну оставляют наиболее образованные, высоко-
квалифицированные специалисты, выдающиеся спортсмены и дея-
тели искусств. Вместе с тем парадоксальность зарубежного обмена
состоит не только в потере. но и в приобретении населения при их
очевидной неэквивалентности. В самом деле, структура нелегаль-
ных иммигрантов неизвестна, а причины их въезда в Россию дале-
ки от присущих естественной миграции. То же самое следует отне-
си! к опенке их реальной численности на территории РФ. образо-
ванности. национа 1ьнос|И и др.
При этом наибольшее беспокойство вы ияваст проо/ема неле-
гальной иммиграции из стран Юго-Восточной Азии, связанная с у ре
гулированием по1ранично-территориальных притя танин к России,
нарастающим оттоком из Дальне Восточною р«1 иона постоянного
населения, неадекватно замещаемого на приш юс население по эт-
ническому признаку, что чревато угрозами национальной безопас-
ности страны*. С 1992 г. население Дальнего Востока сократилось
на 12% (с 2307 тыс. до 2056 тыс. человек), митратшонный компо-
нент в три раза превышает естественную убыль населения. По про-
гнозу Госкомстата России, к 2010 г. численность въехавших может
превысить число прибывших на 16,5 тыс. человек, а край — потерять
еще окаю четверти миллиона человек-. По мнению М.В. Крав-
ченко. выска сшному на выездном заседании правительственной
комиссии по мш рационной поли гике 22 декабря 2003 г. в Хабаров-
ске. «ключевым вопросом остается отсутствие подразделений. кото-
рые бы занимались полноценным кон гро.тем внутри страны — ми-
грационных инспекций».
1 См.: Миграция населения. - С. 156.
1 См.: Рыбаковский ЯЛ.. Дасл/кюи О.Л.. ЛА -> <ов В.В. Нелегальная миграция
в нри1раничных районах Дольнего Востока: История, современность и пос. теле ।
пня. — М.. 1994: Дальний Восток -уходит» от России // Вестник Форт ма. — 2004.
№ 1-2. - С. 9-11.
* См. 1'ывико‘ккий Л.Л.. Зны/юча О Л. МшпЗосуюв В.В Недецстытля цитра-
пня в приграничных районах Дальнего Востока: История, современность и по-
следствия — И.. 1994: Дальний Восток «уходит» от России // Вестник Форум т.
- 2<М>4 -№ 1-2.-С 9.
Проблема вынужденной миграции предолнляо собой сферу, изо-
билующую нарушениями прав мигрантов. Смешивая понятия адап-
тации. обустройства и приживаемости на теоретическом уровне,
отождествляя формируемую мобильность и переселение мигрантов,
не различая естественное и прожективное повеление мшрантов,
определенная часть руководителей миграционных процессов на
практике применяет добровольный, принудительный и вынужден-
ный способы переселения населения1.
Вместе с тем согласно результатам историко-правового анализа
развития МС РФ. США. Франция и ФРГ важнейшими условиями
успешной интеграции вынужденных мшрантов определены сле-
дующие: свободная регистрация; либеральные требования к । раж-
данству и предоставлению вида на житщршво
Проблема преемственности в развитии отечественной М< пред-
пшагает связь досюинсцз ее дореволюционною и советскою про-
шлого с положительным опытом зарубежных систем. Исследова-
тельскими усилиями ведущих ученых в области миграции населе-
ния изучены особенности мш рационных пренессов в России, что
послужило основой для всестороннего анализа современного со-
стояния и тенденций развития отечественной МС, формирования
научных направлений и школ.
Актуальность решения этой проблемы связана с поддержанием
собственного научного потенциала в столь перспективное! и рента-
бельной сфере современного социума; созданием надежною засло-
на для «утечки умов» из России; упреждающим реагированием оте-
чественной МС на миграционные вызовы ближайшего и отдален-
ного. неопределенного будущего.
К одной из основных внутрисистемных проб 1ем опюстпся осу-
ществляемый в недостаточной мере режим экономии, мобилизации
внутренних резервов, максимального использования имеющегося
потенциала. Результаты проведенного генезиса МС убеждают в юм,
что в решении этой проблемы ведущая роль исторически принад-
лежит подсистеме управления. От руководящего состава миграцион-
ных струыур требуется всесторонний учет и оперативное реаюро-
вание на периодические изменения нормативно-правовой базы
К|Ч>ме тою, необходимы коллегиальность, открытость, органи зация
непрерывною взаимодействия с фе гора 1ьными органами. спонсор-
скими и попечительскими щрукгурами. обновление рынка мигра-
ционных услуг и др.
Проблема трудоустройства и обустройства населения на новом
месте жительства. Ж. А. Зайончконская считает, что «до 2006 г. благо-
даря блаюприягной комбинации поколений прирост трудовых рс-
'См.: Миграция населения. — С. 162.
сурсов страны будет довольно значителен: 2,5 м.чн в 2001 — 2005 гг.
Это будет последняя «вспышка». В последующем уже никакая конъ-
юнктурная комбинация поколений не сможет предотвратить естест-
венную убыль трудоспособною населения России, которая приме)
буквально обвальный характер — 3,2 млн чел. за 2005—2010 гг.
и 5,2 млн чел. за 2010—2015 гг. В 2015 I. на смену поколению, вы-
шедшему на пенсию, прилет почти на четверть численно меньшее
поколение»!.
Решение проблемы научного обеспечения миграционной деятель-
ности в ходе современного этапа развития МС вплоть до конца
1990-х годов характеризуется: финансовыми трудностями. вынуж-
давшими научные коллективы к проведению неглубоких, коммер-
ческих исследований: разрушением десятилетиями существовавших
научных школ: отсутствием полноценною притока молодых уче-
ных: нарушением преемственное ги проводимых исследований:
практической невозможности осуществления рспре юнтативных со-
циологических и иных выборок из-за их дороговизны и др. Это
привело к преимущественно одноликому, «полочному» характеру
публикаций по МС. хотя в ряде трудов не только сформулированы
актуальные миграционные проблемы, но и обоснованы пути их ре-
шения. на основе причинно-факторного анализа-.
Анализ тенденций в развитии иностранных МС свидетельствует
о наличии у них собственной «штурманской» структуры в сложном
фарватере современных митрационных потоков: СИН (США). Фе-
деральное министерство внутренних дел (ФРГ). Высший совет по
типе) рации (Франция) и др.
Такие струг гуры на штатной основе эффективно функциони-
руют в ряде министерств, агентств и служб, а также в других феде-
ральных органах власти в РФ. Значимость для МС штатной науч-
ной структуры предопределена направленностью научной работы на
решение проблем совершенствования существующей М( и упоря-
дочение митрационного процесса. Кроме того, без научно-исследо-
вательскою обоснования не может оемдеокинься качественная
подготовка высококвалифицированною персонала системы, науч-
но-пежаго) ических работников для потребное)ей МС. систематиче-
ское повышение персоналом своей квалификации.
1 См. Мютжткая Ж.А. Миграционное законодательство Российском Фгд-
рации и проблемы прав человека // «Круглый стат», проблемы, дискуссии, пред-
ложения / Межлунтротная )|р.пюзаш1пная ассамблея. — М.. 2002. С. 27—28.
1 См. М|пр«н11О11ные процессы после рск.ла.13 СССР / Пол )ху. Ж.А. Заионч
конскоИ. — М„ 1994; Рыбаковский Л.Л.. Гришанова А. Г, Кожевникова Н.П. Проблемы
ионом мшртшонной политики в России. — М.. 1995; Современные ми1раинонные
процессы в Росо.п. — М 1994 и др.
Проблема обеспеченности миграционного процесса с середины
1990-х юлов сталя критической. Мобильность рабочей силы сдер-
живается неразвитостью рынка жилья. Для раскрепощения рабочих
мигрантов требуется развитие перспективных ипотечных и аренд-
ных форм жилищной обеспеченности. В этой связи решение про-
блемы свободы передвижения предполагает обеспечение зашиты
частной собственности, прежде всего жилищной (владельцы жилья
часто отказывают квартиросъемщикам в рет истратит из-за боязни
потерять жилье); разработку и внедрение альтернативной системы
учета населения (путем рептстра. дактилоскопии и др.)1.
Проектно-экспериментальная основа некоторых концептуаль-
ных установок федеральных ортанов исполнительной и законода-
тельной власти нс способствует устойчивому функционированию
МС России; надежному правовому регулированию административ-
ных. информационных, финансовых и других аспектов разрешения
возникающих мшрационных ситуаций даже локального характера.
В свою опереть, предыдущая проблема тесно связана с пробле-
мой совершенствования содержания МД на иерархическом уровне и
приведения ею в соответствие с уровнем развития юридической
науки, материальной основы МС . отечественными традициями в
упорядочении МД В результате формирования Информационным
управлением ФМС интегрированной ба ты данных по различным
аспектам МД. разработки текущих и перспективных планов работы
установлено, что практически каждый третий документ нуждается в
переработке. Это подтверждают результаты плановых и внезапных
проверок миграционных структур и персонала в 2002—2004 гг.
Прсюлема кадрового обеспечения МС наибольшую значимость .тля
развития отечественной МС приобрела в современных |сосгратети-
чсских. дсмот рафичсских. социально-политических, финансово-
экономических условиях. Анализ се состояния, проведенный экс-
пертной комиссией МРГ ФМС РФ, показал, что сохраняются ус-
тойчивые тенденции омоложения персонала, увеличения доли т раж-
данских служащих и молодых сотрудников, периодические (один
раз в два гола, с 2002 г.) организационно-штатные преобра ювання
головной структуры службы.
Проведенный анализ позволил установить, что укомплектован-
ность митрапионных структур и ортанов в период 2002—2004 гг. не
опускалась ниже 78%. соо-ношение между служащими и траждан-
скнм персоналом имеет тенденцию к увеличению толи тражданскою
1 См.: Зайончкоъкая Ж.А. Миграционное закоподазетьсттю Российской Феде-
рации и гробл-чы ирл» человека // «Круглый стол»: проблемы, дискуссии. пред-
ложения / Международная праномшитная ассамблея. — М . 2002. — С 26 -27.
персонала. научный потенциал ФМС ста соответствует предъяв-
ляемым требованиям. К тому же эксперт н я оценка показала, что
только восемь человек в Центра зьном аппарате ФМС России име-
ют ученую степень кандидата и один — доктора наук.
При решении этой проблемы бет повышения социальной тци-
щенности и престижа персонала МС не обойтись. Заслуживает вни-
мания опыт Саратовской области и К раснодарского края по стиму-
лированию высокоэффективной деятельности сотрудников митра
пионных структур. Имеете с тем лица начальствующего состава ор-
танов внутренних РФ. юсударственные служащие и работники пас-
портно-видовой службы органов вну гренних дел РФ и ФМС при
тех переходе на службу в ФМС считаются проходящими службу
(работающими) в ФМС. При этом указанным лицам выплата и де-
нежные компенсации, установленные законодательством РФ. рег-
ламентирующим вопросы прохождения службы в органах внутрен-
них дел РФ. нс ирон тводятся и нс выплачиваются. Однако право на
получение указанных выплат и денежных компенсаций сохраняется
за данными .тинами при увольнении их из ФМС.
3. Противоречия между интегрированным, цмостным характером
МС РФ и дискретным характером управленческих воздействий на ее
составляющие подсистемы и э тменты.
Важнейшей является проблема создания единого правового инфор-
мационного по.,я МС. Это одна и т особенностей функционирования
современных социальных систем, к классу которых относится М<'
От того, насколько успешно будет решена эта проблема, во многом
будет зависеть устойчивое функционирование подсистем управле-
ния, права и обеспечения. При этом для преодоления неопределен-
ности ближайшего, и особенно долюерочною. ртзвитпя МС РФ
необходимо распопа, ать ра тнообра зной факт пиеской информацией.
Это позволит МС РФ выйти на уровень соответствия вероятност-
ной категории требований, ибо цффектнвность вероятностных про-
гнозов находится в прямой зависимости от эффективности инфор-
мационного обеспечения системы.
Вместе с тем на уровне самих мшрантов распространенным яв-
лением стадо использование неофициальных информационных ка-
налов как своеобразной поведенческой модели миграции. Так. 62%
опрошенных мигрантов отметили, что на их решение о миграции
повлияли успешные примеры выезда в Россию их сограждан; 22% —
принимали решения самостоятельно; 9% — при помощи россий-
ских друзей и знакомых и лишь 1% — обращались в официальные
структуры. При этом 72% мигрантов использовали информацию ог
дру зей и знакомых; 34% — от родственников; 7% — из средств мас-
совой информации, 1% — из Интернета и только 0,5% — 01 офи-
циальных структур1.
Ряд иностранных миграционных структур уже перешли на ав-
томатизированный режим функционирования: на систему глобаль-
ной) доступа с 40 представительствами за рубежом — МС США
(с 1497 г.)<
С этого же времени в российской юридической науке ведутся
исследования, связанные с развитием сети Интернет. Они охваты
ваюг общественные отношения, возникающие в связи с доступом к
информационным ресурсам (сайтам) в сети Интернет и использо-
ванием электронной почты в РФ и за рубежом-’. 11равовос регули-
рование этих отношений осушсствляс гея в соответствии с Феде-
ральным законом РФ «Об информации, информатизации и защите
информации».
Особое внимание уделяется спаму — информационному яв те-
нию, характерному лтя сети Интернет, не иметстему аналогов в
иных информационных сферах и представляющего собой умссовое
распрос гранение незапрашиваемой информации1 * * 4 Признаки спама
рассылка по электронной почте по воле отправителя незапрашивае-
мых предварительно получателями электронных сообщений; массо-
вость рассылки, достигаемая использованием значительного количе-
ства адресов электронной почты при посылке сетного сообщения или
многократной посылкой сообщений одному получателю. Необходи-
мость борьбы со спамом обусловлена тем. что: пользователи элек-
тронной почты вынуждены оплачивать провай (ерам время (трафик),
потраченное на получение спама; массовый характер почтовых рас-
сылок затрудняет работу информационных систем и ресурсов, созда-
вая в конечном счете бесполезную нагрузку; спам часто содержит
информацию, которая вводит получателей в заблуждение и служит
для осушеспыения недобросовестных или незаконных целей.
Для противодействия спаму на общеевропейском уровне принята
Директива 2000/31/ЕС Енропардамеша и Совета от Я июня 2000 г.
♦О некоторых правовых аспектах услуг информационного общества,
в том числе электронной коммерции, на внутреннем рынке».
1 См.: Тюрюкчнова I В. Мигранты ты нсфоругааытихг рынке грета и Москве
/ Сб. матер. IX Межл. семинара ио гштсад. проблемам миграции. 23- 24 июня
2003 г.. - М.. - С. 81.
1 См. Анализ законодательства зарубежных стран по проблема'! миграции и
опыт пгавсюхранитсдьныу органов по предупреждению и пресечению незаконной
миграции: Нлучно-теорет. труд Академии упр. М1У1 России. — М.. 2004. — С. 15.
•' См.' Научав В.Б. Правовое регутирован.те распро<вранеЕшя н к]к>рмапии в се-
ти Интернет: Авторсф. дне... канд. юрид. наук. — Екатеринбург. 2003.
4 См.: Научав В.Б. 11р итовое регулирование распространения информации в се-
ти Интернет: Авторсф. дис.. канд. юрид. наук. — Екатеринбург. 2003 с. 17—19
3. Противоречия между многовековым общественным отношением
к миграции как к чрезвычайному соииазьному потрясению определен-
ной части населения страны и неэффективным государе таенным регу-
лированием соича гьно-пааитических. финансово-экономических и демо-
графических процессов в РФ.
По мнению В.И. Переведенцем. обвальной многомил «ионной
миграции из Союза на Запад удалось избежать по двум причинам
«массовая миграция и» Сою >а нс нужна была ЗапаЛу, а громадные
различия в образе жизни сильно затрудняли адаптацию выходцев из
Союза в западных странах... Среднегодовые размеры выезда соста-
вили порядка 100 тыс. чел; обратный поток был незначителен... от-
носительно небольшой отток в дальнее зарубежье ...неизбежно при-
водит к «утечке умов*1. Эти противоречия оформились в отдельную
проблему «утечки умов».
Следует подчеркнуть, что основной стратегической целью, оп-
ределенной Концепцией 1Н1ЦИО11(С|Ы1ой безопасности РФ. является
создание основы для устойчивого социально-экономическою раз
вития России, обеспечение качества жизни наро 1а и национальной
безопасности. Совершенствование МС — это политическая и об-
щенациональная задача, она не должна и нс может осуществляться
как ведомственный проект. К тому же с 9 марта 2004 г. резко по-
вышен синус головной структуры МС — ФМС России.
4. Противоречия между сложившейся в РФ М( и очевидной необ-
ходимостью изменения структуры и целей ее функционирования.
Проблема порождена снижением эффективности функционирова-
ния подсистем управления и обеспечения.
Большие трудное ги миграционные структуры испытывают
вследствие неразрсшенности противоречий в сфере разграничения
функций управления на федеральном, региональном и мсс гном
уровне. Оянако благоприятная перспектива для урегулирования
этих противоречий связана с изменившейся системой и структурой
федеральных органон исполнительной власти, в коюрой расшире-
ны функции ФМС и появились новые элементы — паспортно-
втвовыс структуры, иммиграционная инспекция и др.
Если в начале современного этапы развития МС РФ иностран-
цы. получающие вид на жительство в отделах виз и регистрации
ОВД. затем регнетрирова шсь в паспортных столах с составлением
на них первичных статистических документов, то с 2(Н)3 г., с созда-
нием паспортно-ви ювой системы, листки статистического учета на
иностранцев перестали заполняться2.
1 См.: Переведенцев В.И. Указ. раб. — С. 29—31.
1 См.- Чудшювских О.С. Указ. соч. — С. 65.
В процессе становления МС РФ наблюдается количественный
рост качественно новых тлемешов. вступающих в противоречия с
элементами строй системы. Этим противоречиям суждено разре-
шиться в процессе совершенствования существующей МС. При
этом некоторые элементы получают возможность существовать в
качестве систем: управление правового обеспечения — как правовая
система иди подсистема права: информационное управление — как
информационная система или полсистема информаттт танин.
Су шествующая МС. достигшая зрелости в ходе советского этапа
развития, на современном этапе стала развитой подсистемой выс-
шей системы — МИД России. Это означает, что ее развитие неиз-
бежно подчиняется потребностям высшей системы. Следовательно.
МС отраинчсна законами, устанавливаемыми высик и системою
Противоречие между возможностью и действительностью в разви-
тии существующей МС оказывает воз действие на развитие се под-
систем и элементов, такое, что наиболее перспективными являются
те из них, функционирование которых соответствует потребностям
высшей системы.
В целом систематизация основных противоречий развития МС
РФ прел! гав зяет собой их обобщение в интересах целенаправлен-
ной опытно-экспериментальной работы по исследованию эффек-
тивности функционирования существующей в РФ МС. Эти и тру-
тне противоречия существуют и разрешаются, снимаются и вновь
создаются внутри МС. обеспечивая тем самым изменение се каче-
ственного состояния, т.с. развития. Вместе с тем одна из задач на-
стоящего исследования заключается в том. чтобы выявленные про-
тиворечия стали источником управляемого, обоснованного движе-
ния МС от одного состояния к другому.
Анализ современного состояния МС рахшчных документов и
материалов показывает, что наряду с противоречиями в МС имеют
место разнообразные трудности и препятствия. Их исследование
представляет несомненный интерес для развития теории и совер-
шенствования функционирования системы.
Обобщение статистических материалов позволило сисгемапгзн-
ровать и выделить следующие группы трудностей и препятствий1;
• социально- кономические — невысокий престиж миграционной
деятельности в стране; слабая привлекательность социальных,
моральных и материальных стимулов хтя заинтересованной МД
в РФ; временный характер периодических перемен в моде.।и
МС, без научною обоснования и надежного финансово-
1 См.. Уегигч Ь.М. Навранные эрхды: В 2 т. — М.: Пслакчик.1. 1985. — Т. 1. —
С 35.
экономического обеспечения; процедурные сложности в полу
чении статуса иконного пребывания на территории РФ бежен-
цами. вынужденными переселенцами и иммшр;ипами и др.;
• .шчиостные — слабая мотивация у персонала миграционных
структур к эффективной профессиональной деятельности
в связи с неполной укомплектованностью штатных структур,
временной основой создаваемых миграционных органов в ре-
1 ионах (местах) обострения миграционной ситуации; напря-
женность во вмимоотношениях мшрангов с персоналом ми-
।рационных структур, с постоянными жителями, особенно
в связи с активизацией террористических и других противо-
правных действий; идентификация личности различных кате-
горий мшрангов и др.;
• материи/иные — слабая техническая оснащенность низовых
структурных подразделений МС; необеспеченность персонала
достаточным количеством учебно-методической литературы;
отсутствие погребного служебного и жилою фонда для раз-
мещения персонала и переметаемых мшрангов и др.
Исследование закономерностей, противоречий, трудностей и
препятствий современного состояния и развития МС позволило
выявить наиболее существенные святи и отношения миграционною
процесса, однако не менее важным является определение тою, как
использовать познанные свя >и в МД. Поэтому в качестве исходных
руководящих положений в МС необходимо с<|юрмулировать прин-
ципы. которые «относятся к несамостоятельному гносеологическому
явлению и обычно представляют собой закон в функции принципа,
тогда как л рбой закон может выступать в функции принципа»1.
С учетом анализа изложенной репрезентативной базы представ-
ляется. что функционирование МС основывается на собственных
принципах, отражающих се закономерности и заключенных в сле-
дующие положения;
• принцип адаптивности — определяет возможность и способ-
ность некоторой части органов, организаций и учреждений,
составляющих МС, преобразовываться под воздействием
внешних и внутренних факторов в функциональные модули
адшттивного типа;
• принцип адекватности — определяет необходимый и доста-
точный набор элементов структуры МС, соответствующей
социально-экономической. тсотрафической и дсмотрафиче-
ской обстановке в РФ, потребностям федеральных ортанов
власти;
1 См. Гаюванов В.Н. Законы в системе научного знания. — М, 1970. — С. 679.
• принцип интеграции — позволяет методами вертикальной и го-
ри дентальной интеграции применять перспективные модели
МС, се подсистем и элементов для повышения эффективности
функнионнрованиз! системы на основе компетентности и ква-
лифицированности персонала, достаточности финансово эконо-
мических ресурсов. применения передовых технологий и др.;
• принцип целостности — определяет наличие в МС в условиях
рыночной экономики достаточно полного набора функций
хтя их правового регулирования при соблюдении принципи-
альной несводимое! и свойств составных частей системы к
свойству системы и невывояимос1и их из него;
• принцип экономичности — предусматривает оптимизацию под-
систем и элементов МС для сбалансированною функциониро-
вания ее органов, организаций и учреждений в системе феде-
ральных орзанов власти. целевое расходование выделяемых
ФМС бюджетных средств, что обеспечивало бы контроль их
экономною истюяьзовяния и др.
Систематические наблюдения за мшрацией в России показали,
что каждый из этих принципов в них трансформируется и реализу-
ется через совокупность требований. Подчеркнем, что перечень
и формулировки Закономерностей, противоречий и принципов
функционирования МС нс является исчерпывающим и закончен-
ным. поскольку эмпирический базис системы изменчив и подви
жен. Он постоянно пополняется новыми научными фактами и за-
кономерными связями, а приведенное их теоретическое описание
представляет собой субъективный взгляд на объективные явления
и процессы внутри и вне системы. К тому же. как установлено, на
внешнем котуре функционирования МС созданы в целом благо-
приятные перспективы нс только хтя совершенствования отечест-
венной МС. но и хтя шпеграцш! систем, регулирующих мшрацию,
чю позволяет вести речь об образовании единого правового обще-
европейского и международно! о пространства в сфере миграции.
Таким образом, современная миграционная политика России
должна исходить из объективной оценки состояния и векторной
ориентированности процэсссивных и рсцзессивны.х тенденций раз-
вития МС как целостного политического, социально-экономи-
ческого. демографического, географического обра ювания.
Контрольные вопросы:
I. В чем состоит историко-правовой аспект отечественной мигра-
ционной системы?
2. Какова сущность и структура мшрационной системы Росс ин?
3. Охарактеризуйте закономерности и противоречия развития ми-
грационной системы России.
Нормативные акты и литература:
1. Укав Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 I. №314
«О системе и структуре федеральных органо» исполнительной власти»,
в рсд жниц Указа от 20 мая 2004 I. № 049.
2. Прикав Министра внутренних дел РФ от 15 мая 2002 г. № 445 “Об ут-
верждении Положения о Федеральной миграционной службе МВД Рос-
сии» и приложение к нему.
3. Приказ Министра внутренних дел РФ от 15 мая 2002 г. Хч 445 «Об ут-
верждении По тожения о Федеральной миграционной службе МВД Рос-
сии» и приложение к нему.
4. Распоряжение 11равите.льства РФ от I марта 2003 г. № 256-р // СЗ РФ. —
2003. - № 10. - Ст. 923.
5. Высочайше утвержденное положение об ус1ройс1ие Статистической
части при МВД от 30 04 1863 г. // 2 ПСЗ. I 38. № 39566; Об устройстве
Центральною с кинетическою комитета при Министерстве внутренних
дел: Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета от
04.03.1858 г. // 2 ПСЗ. - Г- 33. - № 32826.
6. Высочайше утвержденное положение об устройстве статистической
части при МВД от 30.04.15*3 г. // 2 ПСЗ. - Т. 38. - № 39566: Высо-
чайше объявленное положение о Статистическом сонете при МВД от
24.05.1875 г. Ц 2 ПСЗ. - Т. 50. - № 54712
7. Запрещение выдачи пропусков беженцам вне плана Центр >вака //
Бюллетень 11К13 I. 1921. № 14—511; Размер схою пайка ,ыя беженцев//
Бюллетень НКВД. 1921. № 16 - 749: О ликвидации Центрального
Управления по эвакуации населения и ею местных орьпнов; Декрет
ВЦИК и С НК о! 11.01.1921 г. // СУ и Р ГКП РСФСР. - 1923. - Отд. I.
— № 3 — Ст. 57; Форма анкеты для репатриантов // Бюллетень НКВД.
1923. — .№ 8—92; Регистрация и отправив беженцев // Бюллетень НКВ.1
— 1923. — № 7—73: Изменение циркуляра о поря же при знания беженцев
репатриантов /' Ь аьтстснь 11КН.1. — 1923. — 10. — С. 1130; О мерах
по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам: Поста-
цомснис СМ РСФС Рот 22.11.1990 г. № 539 //СПП РСФСР - 1991. -
№ 4. - Ст. 49.
8. Збарская И.А. 11ре.1варигелы1ые июги всероссийской переписи населе-
ния // Миграция и внутренняя безопасность. Аспекты взаимо юйствня
// Сб. материа юв IX Межа семинар.! по .шпальным проблемам ми-
грации. 23—24 нюня 2003 г. — М. 2003.
9- Ииструкци । о порядке выезда за границу // Бюллетень НКВД. — 1922- —
187: Выол за [ренину спортсменов // Бюллетень НКВД — 1924. —
№ 7-59.
10. Инструкция о приятии иностранцев в Российское 1ражланство // Бюл-
летень НКВД - 1921. - № 13. - С. 507: 1923. - № 8. - С. 91. Лише-
ние гражданства СССР находящихся за |раницсй и пропустивших сро-
ки ретстртщии бывших военнопленных и интернированных военно-
служащих царской и Красн<>>1 Армий, а также амнистированных лип.
служивших в белых армиях, и участников контрреволюционных восста-
ний // Бюллетень НК ВД. — 1925. — № 45.
II О награждении и льготах для строителей канам Москв*—Воты: Поста-
новление ПИК и СНК от 14.07.1937 г. № 103/1113 Ц СЗ и Р РКП СССР.
— 1937. — № 46. — Ст. 1X7: Инструкция о порядке исполнения решений
особого совещания при НКВД СССР и осуществления г косного надзора
за ссыльными и высланными' Утв. приказом НКВД от 0106.1939 г.
,Х« 0143: Положение об отделе спсипереселений НКВД СССР от
I сентября 1941 к/Лубянка: ВЧК-ОГПУ-ПКВ.Ч НКДБ МГБ-МВ1-КГБ.
1917-1960: Справочник. — VI 1997. — С 270: Положение об Управлении
НКВД СССР по делам о военнопленных и интернированных Приказ
народною комиссара внхтренних дел Союза ССР от 3 августа 1942 г.
№ 001603 //Лубянка: В 1К-ОГПУ-НКВД-НКДБ-МГБ-МВД-КГБ. 1917-
1960: Справочник. — М.. 1997. —С. 304—306.
12. О постановке учета естественного движения населения: Постановление
СПК СССР и НКВКП(б) от 21.09.1935 Г.//СЗ и Р РКП СССР - № 53. -
Ст. 432.
13. О правилах 1п>сзда и выема из России: Инструкция 11КВД РСФСР от
21.12.1917 г. // СУ и Р РКП - 1917. - № 12.' С г. 174: Об утвержде-
нии положения о иье не в пределы СССР и выезде из пределов СССР:
Постановление Президиума ЦИК от05.06.1925 г.//С 3 и Р РКП СХср —
1925. — № 37. - Ст. 27о. Выезд эмигрантов // Бюллетень НКВД. —
1925. — \ 27—350; Положение о въезде в СССР и о выезде из ССС Р:
Утв. Постановлением СМ СССР от 19 06.1959 г. .V 660 // СПИ СССР -
1959. — № 13. - Си 80.
14. О правовох! положении переселенцев: Постановление СПК от
08.01.1945 г. № 35: О напрашении особо опасных государственных пре-
ступников по отбытии наказания в ссылку, на поселение в отдаленные
местности СССР: Указ Президиума Верховного Совета СССР от
21.02.1948 г. // Сб закон, и норм, актов о репсрес. и реабил. жертв по-
лит. репрессий. — Курск. 1999. — Т. 1. — С. 380—381, 388.
15. О приобретении прав российского 1 ражданства: Декрет ВЦИК от
05.04.1918 г. Ц СУ и Р РКП РСФСР — 1918. - № 31. - Ст. 405; 11о
ложение о союшом ражлансгве: Постановление ЦИК СССР от
29.10.1924 г. // СЗ и Р РКП СССР. - 1924. - № 23. - Ст. 202: О по-
рядке приема в гражданство РСФ< р- Указ от 29.06.1981 г. // ВВС
РСФ( Р. — 1981. — № 26. — Ст. 903; О граждански: СССР: Закон
СССР от 23.05.1990 г. // ВВС ССС Р. - 1990. - № 23 - Ст. 435.
16. О присоединении Особенной канцелярии Министерства внутренних
дел к Собственной его величества канцелярии: Именной указ от 3 июля
1826. данный Управляющему Министерства внутренних дел // 2 11СЗ. —
1. 1. — М' 449.
17. О производстве дел о ярмарках в Хоч1йствеином департаменте Мини-
стерств* внхлренних дел: Сенатский указ от 19 марта 1820 1 // I ПС1. —
Т. 37 - № 28205.
18. О реоргани кщии руководства переселенческим ле юм: ПосжновЛение
НИК и СПК СССР № 66/1221 от 10.07.1936 г. / СПП СССР. - 1936. -
№ 37. - Ст. 322.
19. О сборах, взимаемых органами НКВД за выдачу общегражданских за-
граничных паспортов. разрешений и ви> на въезд в Союз ССР и выезд
из Союза ССР, и видов на жительство для иностранцев: Постановление
ЦИК и СНК от 6.04.1926 г. /у СЗ и Р РКП ССС Р. - 1926. - № 27. -
Ст. 167; ||рслостан.1енне окружным административным отделам прав по
определению гражданства и выдаче шпон на жительство // Бюллетень
НКВД. — 1926. — 14 11—143; Пре.[оставление правя окружным адми-
нистративным отделам выдачи ра (решении на выезд за [раницу // Бюл-
летень НКВД. 1926. — № 17—257; Предоставление права уемны.м нами
нистративным отделам приема заявлении о выдаче видов на жительство
для иностршпсв и продление их сроков //' Бюллетень НКВД. — 1927. —
Хе 19—250: О въезде и проживании в пограничных полосах: П станов-
ление ПИК и СНК от 17.07.1935 г. № 12/1487 / СЗ и Р РКП СССР. -
1935. — № 45. — Ст. 377; Положение о въезде в СССР и выезде из
ССС Р: Послгнотшение СМ СССР от 22.09.1970 г. Хе 801 // С11П СССР.
- 1990. - Т. 10. - С. 325.
20. О снятии отраьичсний по спецноселению с бывших кулаков и других
лип: Постановление СМ СССР оз 13.08.1954 г. № 1738—789сс // Сб.
закон, и норм, актов о рспрес. и реабцр. жертв полит, репрессий. —
Курск. 1999 — Т. 1. — С 325-326.
21 Об административной высылке: Декрет ВНИК от 10.08.1922 । // Сбор-
ник законодательных и нормативных актов о репрессия* и реабилита-
ции жертв политических репрессий. — Курск. 1999. Г. I. С. 329; Инст-
рукция по применению иостлнонления ВНИК об административной
высылке: Постановление НКВД от 03.01.1923 I. // СУ и Р РКП
РСФСР. — 1923. — Отд. 1. — К» 8. — Ст. 108: Положение о правах
Объединенною госу.тарст генного политического управления в части
административных высылок, ссылок и заключения в концентрацион-
ный лагерь от 24.03.1924 г. // Лубянка: ВЧК О1ПУ-НКВД НКЛБ-
МГ Б-МВД-КГБ.1917-1960: Справочник - М„ 1997 - С. 177-178.
22. Об утверждении Положения о Главном управлении исправителыго-
тру довых .т.перей и колоний Министерства внутренних дел Союза ССР:
Приказ Министра внутренних дел Союза ССР от 15 июля 1949г.
№ 00668 //Дуоянка: ВЧК-ОГПУ-ПКВЛ-НКДБ-МГБ МВЛ-КГБ. 1917-
1960: Справочник. — М.. 1997.
23. Об учреждении в составе МВД Переселенческого управления: Высочай-
ше утвержденное мнение Государственного Совета от 02.12.1896 г. //
3 ПСЗ 1 16. № 13464; Ново,' положение о видах на жительство. С по-
полните иными правилами, утвержденными Министром внутренних
дед 12 декабря 1894. -СПб., 1895.
24. Об учреждении Центральной Коллетни по делам п генных и беженцев:
Постаноштение СНК от 27.04.1918 т. // СУ и Г РКП РСФСГ - 1917-
1918. — .Хе 34. - Сг. 451: Об изменении и дополнении Положения о Цент-
ральной Коллетни по дедам пленных и беженцев: Постановление СНК ог
24.05.1919 г. // СУ и Р РКП РСФ< Р. - 1919. — № 24. - Ст. 279.
25. Порядок восстановления в правах гражданства // Бюллетень НКВД. —
1921. - 3. - Ст. 346.
26. Порядок высылки иностранцев и т пределов РСФСР // Бюллетень
НКВД. - 1921. — № 10.
27. Циркуляр НКВ.1 СССР от 06.05.1944 V; 155; О выселении корейского
населения пограничных районов Дальневосточного края: Пос га ноше-
ние СНК СССР и ЦК ВКП (б) 01 21 08.1937г. К> 1428-326сс: О крым-
ских татарах: 11осгановление Государственного комитета обороны
ГОКО № 5859сс от 11.05.1944 г.; Постаношение Государственного ко-
митета обороны ГОКО от 13.07.1944 г. № 6279сс // Сб. такой. и норм,
актов о реперес, и реабид. жертв полит, репрессии. - Курск. 1999. —
Т.1. - С. 178-180. 237-238. 262-265. 281-285.
28. Абдулатипов Р.Г.. Болтенкова Л.Ф. Россия: В чем суть твоего бытия? —
М., 1994.
29. Анализ ртконодатсдьства зарубежных стран по проблемам миграции и
опыт правоохранительных органов по предупреждению и пресечению
незаконной мш ранни: Нвучно-тсорет. трул Академии упр. МВД Рос-
сии. - М . 2004.
30. Акиак К. Открытая Европа — Сильная Европа // Московские новости. —
2004. - № 3.
31. Бараков В.М. Незаконная миграция в современной России: понятие,
виды. >ффек т ивност ь противодействия // Там же. - С. 44—49.
32. Бшумберг И.В. и Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхо-
да. — М.: Паузят. 1973.
33. Большой то тковый социологический словарь / Д .Джери. Дж. Джери.
V.: ВЕЧЕ*АСГ, 2001. - Т. 2.
34. Большой толковый социолог ичсскмП словарь:!) 2 т./ Пер. с англ. М._
1999. Г. I.
35. Борисов В 4. Демография — М-. 2001.
36. Бреев Б.Д. Проблемы митрпнии и трудовых ресурсов. — М., 1970.
37. Воро/иевп ОД. Миграция населения. Вып.6: Миграционная политика. —
М., 2001.
38. Галула Б. В. Правовое регулирование миграции и обеспечение се право-
мерною осугцсстгиения: Автореф. дне... кати, юрти наук. — Волгоград,
2003.
39. Голованов В.Н. Законы в системе научного знания. — М, 1970.
40. Дальний Восток «ухолит» от России // Вестник Форума. — 2004. —
X; 1-2.
41. Демографический ежегодник России. — М.. 2002. — С. 94.
42. Денисенко М.Б Ионцев В.А., Хореев Б.С. Мшринология. Учебное посо-
бие. - М„ 1989.
43. Донника Л/. Упрвваение служебной карьерой руководителей органон
внутренних дел (социальные и организационно-правовые аспекты): Ав-
тореф. дис . канл. юрид. наук. — М.. 2002.
44. Дружинин В.В.. Конп.орое Д.С Проблемы системологии (проблемы тео-
рии сложных систем). — М.: Сов. радио, 1976.
45. Зайоичковская Ж.А. Миграционное глконодагедьегио Российской Феде-
рации и проблемы прав человека. «Круглый стол»: проблемы, дискус-
сии. пре.иожения / Между народная правозащитная ассамблея. — М.,
2002. - С. 19.
46- Ионцея В.А- Международная мш рация населения' Теория и история
изучения. — М„ 1999
47. Ионисв В..1. Мшрапия населения. Вып. 3: Мечкяунарстшя миграция. —
М.. 2001.
48. Кадровый ресурс ФМС // Миграция и гражданство. — 2003. март-
апрель. — № 2.
49. Кашманов В.А. Россия больше не может ждать... // Мшрация в России. —
1999. ноябрь-декабрь.
50. Касперояич Г.11 Мшрация населения в юрояв и этнические процессы. —
Минск. 1985.
51. Кикоть В.Я. Организационно-правовое и информационное обеспечение
реализации кадровой политики МВД России в сфере подготовки кад-
ров: Авторсф. дне... д-ра юрид. наук. — М., 2002.
52. Кикоть В.Я. Мшрация. прана человека и экономическая безопасное >ь
современной России: состояние, проблемы, эффект явность зашиты:
Сб. статей / Под рад. В.М. Баранова. — Н. Новгород. 2004.
53. Кпочевский В.О. Исторические портреты. Деятели исторической мысли /
Сост. В А. эХлсксанлров. — М.. Праша. 1990.
54. Козырея Ю.Н. Вопросы теории и политики народонаселения. — М , 1970
55. Костчшоя Ю.В. Секретные документы Отдела спецподрамс юний МВД
СССР о шеелении Калинин!радской обдаст в 1946г. // Проблемы ис-
точниковедения и историографии. — Калининград. 1999.
56. Кротри М. Кризис ГУЛАГа. Кеширское восстание 1954 года в документах
МВД// СаЬгеп: <1н топс!е пике. 1995. — \'о1. 36. — № 3. — С. 319—343.
57. Кутузов М. Ашропоток как системное понятие (Русское географиче-
ское общество). Сорупсф! " Русский Архипелаг 2003.
58. Лармин О.В. Мшрационная подвижность населения СССР. — М.. 1974.
59. Малыхин В.И. Соцшыыю-экономическпя структура общее им. Учебное
пособие для вузов. М.: Ю11ИТИ ДАНА. 2003.
60. Материалы XII заседания Совета переселенческих объединений при
Председателе Государственной Думы. 11—14 сентября 2003 г — М.,
2003.
61. Мапиин И.С. Моделирование размещения населения. — М.. 1975.
62. Миграционные процессы после распада СССР / Под рсд. Ж.А.
Злйончковскои. — М., 1994.
63. Ми|раиия и национальная безопасность / Гл. рел. В.А. Иониец. М.:
МАКС Пресс. 2003.
64. Мшрация населения. Вып. 1—6: Приложение к журналу -Мшрация в
России». — М., 200 I.
65. Миграция сельского населения/ Под рсд. Т.Н. Заславской. — М.. 1970.
66. Мшрация, нрава человека и экономическая безопасность современной
Рост ни: состояние, проблемы, эффективность гашигы: Сб. еггггсП / Под
рад. В.М Баранова. — Н. Новюрод. 2004.
67. Ми|Ювой опыт миграционной политики: ретроспектива и новейшие
тенденции / Под ред. Г. Вигковской, МОМ. — М.: Генлальф, 2004.
68. Моисеенко В.М. Мшрация населения в переписях России и СССР //
Вопросы статистики. — 1997. — № 3. — С. 30- 37
69. Наумов В.Ь Призовое регулирование распространения иш]к>рм.1ции в сети
Интернет: Лптореф. дне... канд. юрид. наук. — Екатеринбург. 2003.
70. Нечипоренко В.И. Структурный иная и з систем. — М : Сов. радио. 1977;
Системные исследования. Ежею шик. — М.: Наука. 1974. 1980 и цр.
71. Никашева Т.Б. Паспортная система России: формирование и механизм
функционирования во второй пшювине XVI1 - начале XX в. (историко-
иравовои анализ): Лигореф. .тис... канд. юрнд. наук. — Н. Новгород. 2003.
72. Новая иляюс |рированная энциклопедия. — XI.. 2003. Кн. 11. МаМо.
73. Оганян М.Г. Правовое регулирование кадровой работы в органах испол-
нительной власти: Автореф. дне... канд. юрид. наук. — И.. 2002.
74. Огурцов А.И. Системные иссле низания. Ежегодник. — М . 1974.
75. Переведенцев Н.П. Методы изучения мш рации населения. — М . 1975.
76. Прудникова С.А. Административно-правовое реп шрование мигртции
населения в Российской Федерации: Автореф. лис., канд. юрит. наук. —
М . 2003.
77. Регент Т.М. Архипов Ю.А. Миграция населения. Вып. 4: Система им-
миграционного контроля. — М.. 2001.
78. Российский энциклопедический сдовдрь: В 2 кн. / Гл. реа. Л. VI. Про-
хоров. — М.. 2001. Кн. I.
79. Рыбаковский Л.Л. Мш рация населения (вопросы теории). — М.‘. РАН.
2003.
80. Рыбаковский Л.Л., Гришанова А.Г.. Кожевникова Н.П. 11роблемы новой
мзпрщионной 11О.1ИТНКИ в России. — М„ 1995.
81. Рыбаковский .7.Л., Захарова ОЛ-. Миндагу >ов В.В. Нелегальная миграция
в приграничных районах Дальнего Востока; История, современность и
последствия. — М . 1994.
82. Сборник нормативно-пршовых документов, регулирующих прзвоотно-
шения в сфере миграции. — Ростов н/Д; РЮИ МВД России. 2002.
83. Стопарь иностранных слов: актуальная лексика, толкования, этимоло-
гия / Н.С. Арзпова. Р.С. Кимягарова. — М.. 1999.
84. Смирнов С.А. Правовое регулирование иностршного предприниматель-
ства в России во второй половине Х1Х-начале XX пека: Автореф тис...
канд. юрнд. наук. — Нсягогрш. 2002.
85. Советский ’лниик.юпеличсский словарь. М.: Советская энциклопедия.
1984; Большой энциклопедический словарь: философия. социология,
религия, эзотермизм. политэкономия / I л. научи. ред. и сост. С.К). Со-
лодовников. — Мн.: МФЦП, 2002.
86. Страхов Н.П. Российская наука у критической черты // Наука и тсхно-
лопш в России. — 2002. — Х*' 2—3.
87. Стру.шиин С. Г. К перспективной пятилетке Госплана на 1925/27 —
1930/31 гг. // 11лано1ик хозяйство. — 1927. I М 3.
88. Тарасова Н.В., Гришанова А.Г. Социально-лемо1р1фичсскис проблемы
мзпршии населения в 90-е годы. — VI.. 1997.
89. Готов К.II. Избранные груды: В 2 т. — М.: Пслагошка, 1985. — Г. I.
90. Толковый словарь русского языка / С.И. Ожегов и Н.К). Шведова. 4-е
изд.. - М.: РАЛ. 1999.
91. I отковый сяоварь русского я <ыка / Сост С.И. Ожегов и Н.1О. Шведо-
ва. ГМ1. Ин-т рус. яз. им. В.В.Виноградова. 4-е изд., доп. М.: Азбуков-
ник. 1999.
92. Тюркин М.Л. Совершенствование концептуально-правовых основ ми-
грационной системы России: Моно.ргфия. — М.: ВНИИ МВД России.
2ШМ.
93. Тюркин МЛ. И сгори ко-правовой анализ миграционных систем России.
США. Франции и ФРГ Моно.рафия. — М.. ВНИИ МВД России. 2004.
94. Тюрюканова ЕВ. Мигранты на неформальном рынке трупа в Москве /
Сб. матер. IX Мсжд. семинара по актуал. проблемам миграции. 23—24
июня 2003 г.. - М.
95. Франчук Н.П. Основы построения орини гованных систем. — М.:
Экономика. Ю9|
96. Хабриева Т.Д. Основные гмпраМения развития миграционного гаконо-
дательства // Миграция, права человека и экономическая безопасность
современной России: состояние, проблемы, крфективноегь защиты:
Сб. статей / По"1 ред. В.М. Баранова. — II. Новгород. 11 Ч
97, Черевичка ГВ. Миграционные процессы в мире и России. Юридиче-
ская клиника по проблемам миграции: Уч.-мет. пособие / Под ред.
М.В. Нсмытиной. — Саратов. 2002.
Тема
Миграция как объект познания
и управления: сущность, виды
Учебные вопросы:
I. Современные подходы к определению понятия мшранни как
пропссса территориального перемещения населения.
2. Сущность и функции миграции населения.
3. Вилы миграции.
Введение
Россия на протяжении по. клера десятков лет переживает слож-
ный этап реформирования Это незамедлительно повлияло и на ми-
грационное повеление людей. Процесс переселения людей и । спо-
койного. предсказуемого и достаточно равномерного стал взрывным
и драмаШЧНЫМ. Одновременно. как по всегда бывает и кризисные
периоды, резко уху цпилнсь все демографические пока кисли — сни-
зилась рожлаемос1ь. возросла смертность. численность населения в
стране стала сокращаться. Восполнять эти потерн удавалось лишь
благодаря мюрашш в Россию из-за пределов ораны — из бывших
союзных республик.
Мшрация населения (от лат. лт^гаПо) — означает переселение,
перемещение. Однако современное значение этого термина значи-
тельно шире. Ею применяют как для обозначения социально-эко-
номических явлений, так и социально-политических. неоднозначных
по своему характеру, последствиям и обуслонлив )юшим факторам.
1. Современные подходы к определению
понятия миграции как процесса
территориального перемещения населения
Уровень разрабо1анности понятийною аппарата, характери-
зующего то или иное общественное явление. во многом зависит от
продолжительности, глубины и размаха проводимых исследований
Если практической необходимости в таком научном аппарате нет.
ю НС1 и понятийною аппарата. Собсчвснно. эго и произошло
с мш рацией населения. Как только в начале 1930-к голов прекра-
тилось изучение миграции населения, произошла и «эрозия» тер-
мина «миграция»1.
С нас купившим во второй половине 1960-х голов и продолжав-
шемся до середины 1970-х годов ренессансом в и (учении мш рации
населения свя шно появление бо. 1ьшого количества определений это-
го явления и попыток его классификации. Активизация изугсния
тирании привела к пр щенению множес1ва рахшчных 1ерминов.
Миграцию стали называть территориальным, географическим, про-
странственным явлением, пытаясь иногда выявить семантические
различия там. где их нет. Мшрацию определяют как мобильность
(лат. гпоЬйы) или в русском аналоге — подвижность, она же — дви-
жение. перемещение, переселение, перераспределение и т.д. Тср-
минолоштсская путаница потребовала наведения порядка в науч-
ном аппарате.
Су шествование различных точек (рения по тем или иным науч-
ным проблемам довольно часто может быть объяснено прост: они
возникаю* из-та тою. что для одних и тех же понятий используют-
ся разные термины, а для раиичных понятий, наоборот. применя-
ются одинаковые. Бесконечные и порой бесплодные дискуссии по
поводу разных научных дефиниций часто уводили, и уводя! в на-
стоящее время, ученых от анализа объективных общественных яв-
лений. Этот феномен давным-давно подметил выдающийся россий-
ский историк В.О. Ключевский, который говорил, что в научном
поиске иногда увлекаю юя <|>цлолоп1чсским решением вопросов, т.с
исследуются не явления, а слова. В результате такого «филологиче-
скою» метода порой оказывается, что для полюбившихся терминов
в жизни нс находи)ся тех явлений, ради которых затевался весь
сыр-бор. Последнее обычно случается тогда, когда пренебрегают
принципами материалистической диалектики (причем в настоящее
время делают это частенько из-за нелюбви к ее создателям).
Согласно материалистическому пониманию общественного бы-
тия, каждое понимание независимо от применяемой терминологии
является лишь формой адекватною выражения наиболее сущест-
венных сторон вполне определенною объективно существующего
явления. Лишь выявив сущность этого явления, можно сформули-
ровать сю и’орстичсскнй сурротат и договориться, какой ему
присвой 1Ь термин. С античных времен известно изречение о том,
что о терминах не спорят, о них договариваются. Правда, догово-
риться об этом нс так-то просто.
1 РыГккоткий Л.Л. Миграция нпссления. Вып. 5: Стадии миграционною
процесса Приложение к журналу «Миграция в России». - М . 2001. — С II.
Тем нс менее воспользуемся предложенным подходом. Для это-
го необходимо вначале установить наиболее существенные призна-
ки миграционного процесса, выявить ею отличш? ог друз их видов
движения насслсни ч. Это необходимо и потому, что при определе-
нии предмета демографии до сих пор проловжаются споры по по-
воду границ этой системы научных знаний. Различия подходов свя-
заны с отнесением к предмету дсмот рафии различных видов движе-
ния населения, в том числе и миграционного. Отмстим, что едино-
душия в понимании числа и сущности разных видов движения на-
селения среди ученых как не было, так и нет. Вот некоторые при-
меры. В обосновании терминологии и классификации определений
участвовали Б.С. Хореев, Н.П. Староверов и мноте другие иссле-
дователи тирании населения1. К числу последних попыток дать
обстоятельный разбор определений миграции и осуществить их
классификацию относится исследование А.У. Хомры-. К сожале-
нию. его подход не был выдержан послслокпсльио. автор смешал
различные точки зрения, нс сумев разделить широкое и узкое тол-
кование млцхшии населения-1. Если не каешься различных мелких
нюансов, то все определения миграции населения можно распреде-
лив на три зруппы. приняв в качестве классификационною при-
знака сущностный момент1 * * 4.
К первой труппе. доски очно широко распространенной в конце
XX века, относятся определения, смешивающие рахшчные виды
движения населения, в чаепккчи. мизранионнос и социальное.
Здесь к миграции относят отраслевое, территориальное, профес-
сиональное и сониа 1ьное движение5. А.У. Хомра такой подход к
определению мш рации называл широким6. Однако суть нс в том,
как называть подход, а в том. что к миграции относят различные
формы социального движения, хотя очевидно, что неправомерно
миграционное и соцн.ыыюс движение объединять одним понятием
К сожалению. подобное встречается лево 1ьно часто.
В опубликованной в 1960-е готы работе Я. Шеиатский опреде-
ляет митрацию как любое перемещение независимо ог изменения
1 Староверов В. II. Сопиатыю демографические проблемы деревни. — М . 1975.
Хореев Б.С.. Чапек ВЛ. Проблемы изучения миграции населения. — XI., 1978.
1 Хо.чра А.У. Определение и классификации форм мш ранни иассмснпя. //
Демозрафнческие тетради. — Киек. 1974. Вып.9.
5 Хсеира А.У' Миграция ньселення: Вопросы теории, методики исс.1етов.шия. —
Киси. 1979.
4 Рыбпковекий А.А. Миграция населения. Вып. 5: Стадии миграционного
процесса. Приложение к журналу -Мизраты в Розеин». — М.. 2001. — С. 11.
* Филиппов Н.Н.. Суков В.А. Проблемы формирования трудовых ресурсов се-
ла. — Свердловск. 1972. Вып.4.
6 Хопра А.У' Определение и классификация форм ми1раини населения.
Демографические тетради. — Киев. 1974 - Вып. 9.
места в географическом пространстве1. В начале 1970-х голов
М.В. Курман в ряде работ попытался определить миграцию как лю-
бую форму социальной движения. Им. например, текучее>ь кадров
была представлена как вид миграции1 2. Позже он заметил. что тер-
ри№риальния нитрация не исчерпывает всею многообразия видов
миграции населения. К ней относится межотраслевая и внутриот-
раслевая мшрация, которые можно назвать производственной ми-
грацией. Вполне правомерно т оттопить об образовательной и про-
фессиональной миграции. Далее он замечает, чго «к мшрациям на-
селения в широком смысле слова следует относить все виды движе-
ния населения, имеющие общественную значимость»3. В 1976 г.
указанная точка зрения была им подтверждена4.
Собственно, точка зрения М.В. Курыана является повторением
тою. о чем говорили Э.Ф. Баранов и Б.Д. Бреев сшс во шорой по-
ловине 1960-х годов. По их мнению, миграция может рассматри-
ваться с точки зрения трех различных аспектов — как территорн-
а тьная. отраслевая и профессиональная миграция. Этот подход был
обусловлен тем. что авторы подменили термин «мобильность» тер-
мином «миграция» (лат. тцгтапо, т.е. переселение). Как только они
подвели ра тличныс виды перемещений пол единое ро товог понятие
«мобильное ть*. все стало на свои места. В опубликованной в 1977 г.
работе Б.Д. Бреев пишет нс о мш рации или миграционной мо-
бильности. а о том. что подвижность включает в себя территори-
альное. отраслевое и профессиональное перемещение5. В этой
и особенно в работе, опубликован ной в 19X2 г., он под подвижно-
стью понимает выражение способности человека к изменению своего
общественною статуса6. В таком понимании подвижноеги и се видон
эта точка зрения не может быть отнесена, как это делает А.У. Хом-
ра. к данной группе определений, поскольку' речь у БД. Бреева
идет нс о митргтции. а о более широком понятии — движении
(у него — подвижности) населения, и ее. кстати, он уже рассматри-
вает не как перемещение, а как способности к нему.
Говоря об этой точке зрения в целом, следует подчеркнуть, чго
сузь состоит в том, что все определения, в которых мшрання при-
равнивается к различным видам движения, по существу смешивают
территориальное и социальное движение. Здесь происходит отожде-
ствление разных явлений: перемещения людей по территории и
1 /7/сляяьсуий Я Ъеченгарные понятия социо.ют ин. — .XI.. 1969.
- Курман М.В. Движение рабочих кадров промышленного предприятия. —
М.. 1971.
’ Статистик» нитрации населения. — М.. 1973. — С 98.
4 Курман М.В. Актуальные вопросы демографии. — XI., 1976.
5 Бреев Б.А. Подвижность населения и трудовые ресурсы — X!.. 1977.
6 Сч.: Экономические науки. — 1982. — X" 5.
Н^Рсмсщсния полей по образовательным Группам, профессиям,
отраслям, предприя тлям и тл. Действительно, ото все перемеще-
ния. но перемещения, имеющие разный характер и тем более ре-
зультат1.
Ко шорой группе, наиболее распространенной и признаваемой
ныне большинством, относят те определения миграции, которые
включают только территориальные перемещения населения.
Характеристику этой группы определений следует начинать не с
работ Ю.Н. Козырева иди Б.С. Хорева, относящихся к 1970-м го-
дам, как это делает А.У. Хомра, а с работ конца 1950-х-начала 1960-
х голов, когда впервые в послевоенной литературе были
сформулированы все возможные варианты определений миграции,
относящихся к территориальным перемещениям населения. Спустя
20 с лишним лет В.И. Переведенцев вновь повторил, что миграцию
населения можно рассматривать в широком смысле слова как
совокупность всяких перемещений людей в пространстве и в более
узком, специальном значении слова как совокупность переселений
людей, связанных со сменой ими места жительства на относительно
продолжительный срок2.
Рассматривая миграции лишь как территориальные перемеще-
ния населения. следует заметить, что они весьма различны и по
расстоянию между местом выхода и местом вселения, и по статусу
тех объектов, между которыми происходят перемещения мигрантов,
и по срокам, на которые перемещаются люди, и по целям, которые
они при этом преследуют. Перемещения могут происходить как
внутри населенного пункта, так и между населенными пунктами
различного социально-экономического статуса, вну грн и между
территориями различного таксономического значения. При этом
перемещения могут совершаться добровольно. принудительно и
вынужденно. В их основе могут лежать экономические, экологиче-
ские. социальные. политические, религиозные и иные факторы.
Миграции могут отличаться нс только в зависимости от обукловди
ваюших их факторов и методов перемещения, но и ог их направле-
ний. целей и т.д. Всем этим, отмечает Л.Л. Рыбаковский. и обу-
сдонливасгся многообразие определений мш рации населения2.
Таким обратом, можно выделить по крайней мере три возмож-
ных подхода к включению в миграцию различных видов территори-
ального движения населения. Прежде всего под миграцией понима-
Ркбмыккий Л.Л. Миграция населения. Вып. 5: Стадии ми.раггггонного
процесса Приложение к журналу «Миграция гг России». — М . 2001. — С 12
- Переведенцев В.И. Методы изучения миграции населения. — М.. 1975.
-1 РыС'лковский Л.Л. Миграция населения. Вып. 5 Стадии миграционного
процесса Приложение к журналу «Миграция в России». - XI. 2001. —С 13.
сгся вес мноюобразис пространственною движения населения, не-
зависимо от ею характера и целей. Сюда относятся переезды из
одних населенных пунктов в другие, ежедневные поездки на работу
или учебу за пределы населенных мест, прибытие в тот или иной
район на временные, в том чисае и сезонные работы, поездки
в командировки, отпуск и другие перемещения. Большинство ис-
следователей исключают из миграции тс пространственные пере-
мещения. которые совершаются в пределах одною и тою же насе-
ленного пункта. Однако единства взглядов в этом отношении нет.
Например, Ю.Н. Козырев относит к миграции все перемещения,
которые совершаются внутри населенных пунктов. лаже если они
связаны с посещением торговых предприягии1.
Далее, в миграцию вк почают такие пространственные переме-
щения, совершающиеся между населенными пунктами, которые
веяут постоянной или временной смене места жительства, а также
преЯстявляюг регулярное двухстороннее движение между местом
жительства, сферой труда или учебы. Нс учитываются возвратные,
эпизодически совершающиеся деловые и рекреационные поездки
из одних населенных мест в другие.
Наконец, к миграцигг относят такой процесс пространственного
движения населения, который в коггечнохг счете ведет к его терри-
ториальному перераспределению. В этом случае отнесение ггро-
странст венного перемещения к миграцигг определяется <|мкгическим
переселением ггз одной местное ги в другую и в ряде стран формаль-
ной регистрацией в новом месте жительства. При этом здесь проггс-
холиг соединение места жительства со сферой приложения груда,
учебы или иной деятельности в одном населенном пункте.
По мнению ЛЛ. Рыбаковского. в зависимости от одного из трех
подходов или их комбинации можно к мшрации отнести любой
набор видов территориального перемещения ннселения. Не случай-
но в литературе можно встретить самые противоположные точки
зрения. Так. И.С. Майши к миграции относил перемену мест жи-
тельства и мант пиковую миграцию-, в то время как В.В. Покши-
шевский считает, что маятниковую миграцию нужно исключить,
так как она является лишь особой формой расселения5.
Езольшинсгво исследователей исходят, однако, из второго под-
хода. в соответствии с которым они к миграции относят три вида
территориального перемещения населения. Но если исходить ггз
первого подхода к определению миграции, то можно выделить нс
три, а четыре основных вида пространственного движения насслс-
1 Демографические тетради. — Киев. 1973. — Вын.8. — С . 76.
- №отшп И С. Моделирование ртпясшени тысс тення. — М„ 1975
’ Статистика мнгритии населения. — М.. 1973. — С 14.
пня. К ним относятся эпизодическая. маятниковая, сезонная и по-
стоянная митпапин. Конечно, наиболее спорно включать в терри-
ториальное перемещение населения такой ее вил. как 'эпизодиче-
ские поездки. Сначала АЛ'. Хомра включил в миграцию лишь такие
поездки, как туризм1, затем Л.Л. Шамилева отнесла к миграции
рекреационные перемещения*, которые К.Ш. Амирасланов рас-
сматривает и в составе временных (сезонных) миграций1 * 3.
Помимо трех основных видов, правомерно, считает . 1.Л. Рыба-
ковский. особенно для современных условий, рассматривать в ка-
честве самостоятельною вида эпизодические миграции. а в них —
рекреационные поездки, которые вполне соответствуют понятию
•терри триальное перемещение населения».
Вообще большинство социологов и демографов выделяют три
вида движения населения: социальное, естественное и миграцион-
ное. Рассматривая социальное движение, следует иметь в виду, что
существует представление о нем как в широком, так и в утком зна-
чении слова. Согласно этой парамит ме, к социальным в широком
смысле слоты относят все общественные отношения, в том числе и
отношения демографические. а под социальными отношениями
в узком смысле слоты понимается лишь специфическая область от-
ношений4. Узкое понимание социального движения остается до
настоящего времени вешью в себе. Можно, однако, под социаль-
ным понимать все виды движения ннсслсния в социальной сфере за
исключением естественного и мит рационного. В этом случае выде-
ление трех видов движения населения позволяет иметь определен-
ное, однозначное представление о каждом из них. В частности, со-
циальное движение — эго профессиональное, образовательное,
межотраслевое, межсек триальное и г.д. движение населения. Оно
включает изменения сфер занятости, рода занятий. квалификации
и многое другое. Социальное Движение может быть представйено
двояко: как социальное ра твитие и как изменение социального ста-
туса. В первом случае имеется в виду, например, реют квалифика-
ционного и образовательного уровня, а во втором — социальное
перемещение, т.с. внутри — или межотраслевое движение кадров,
и зменение профессии и т.л.
1 Хомра Л.У. XI тирания населения: Вопросы теории, методики посте ювання. —
Киев. 1979.
* 111ачи1еаа ,'7э/. Моделирование миграции населения а районе. Автореф.
лисе, к.э.н. — М., 1975.
3 Лрасшиов К.Ш Современная миграция населения в АзерГтанлжапскои ССР
и се влияние на формирование трудовых ресурсов. Ав’арсф. тисс, к.э.н. — Баку,
1975.
- Марко К.. Энгщьс Ф Соч. 2-е изд. — Т 4
Для вычленения мш рационною движения из всей совокупно-
ст и видов движения исходная трехчленная схема вполне удобна,
поскольку она. как уже сказано. объединяет в социальном все то.
по не входит в миграционное и естественное движение, которые,
но мнению МИО1ИХ демо1рафов, составляет предмет демографиче-
ского изучения. Договоримся считать предметом демографии оба
вида движения населения. Это позволит определить данную науку
как своему знаний об общем и особенном в естественном и ми-
грационном движении населения, их закономерностях, факторах и
последствиях. Согласно паспорту специальностей ВЛК Минобразо-
вания РФ содержанием леи об. гили исследования являются « зако-
номерност и воспроизводства и миграции населения, особенности
их проявления и эволюции на разных исторических этапах общест-
венного развития, в различных социально-экономических и этно-
кулыурных условиях...»1. Эю цитирование призвано лишний раз
подтвердить, что демография — это наука, изучающая как естест-
венное. гак и мш рационное движение населения, как воспроизвел
огненные. так и мш рационные процессы2.
Все в мире взаимосвязано и все виды движения населения со-
вершаются неразрывно, в органнческо.м единстве, меняя, если речь
идет о человеческом обществе, те или иные параметры совокупно-
стей людей. Это было известно еше философам античных времен
Каждому человеку, как и народонаселению в целом, свойственны
определенные характеристики. Любой человек обладает тремя ви-
дами свойств: тем. что дано ему с рождения и либо остается неиз-
менным. либо со временем меняется (пол. раса, возраст и т.д.), тем,
что приобретается по мере социализации (образование, язык и пр.),
и. наконец, тем. что может быть изменено достаточно быстро (на-
пример. профессия, социальный синус и др ). Ешь такие характе-
ристики, которые с формальной точки зрения могут только улуч-
шаться, свидетельству*! о социальном развитии личности, но есть
такие, которые могут меняться в любую сторону. К числу первых
относится, например, уровень образования, ко вторым — состояние
здоровья Следовательно, социальное перемещение и социальное
развитие — не синонимы.
Если у человека масса врожденных и приобретенных, меняю-
щихся и неизменных свойств, то их еще больше у населения в це-
лом. Как справсдпгво мнение, что нет двух человек, совершенно
похожих друг на друга, гак еше более справедливо, что нет одина-
ковых по своим параметрам структур населения. И зто естественно.
1 Паспорта спсниазьностеИ ВАК (экономические штуки). — С. 12. — М.. 2<Х>1.
- РыСчковский Л.Л. Миграция населения. Вып. 5: Стадии митр.,.тонкою
процесса Приложение к журналу «Миграция и России». - XI . 2001. — С. 6.
поскольку индивид, коллектив (семья) и народонаселение представ-
ляют собой с типичное, особенное и всеобщее, отличающееся специ-
фикой свойств и отношений. Они могут быть выражены с помощью
различных индикаторов: в одних случаях личностными характери-
стиками. в других - средними и структурными показателями.
Любая совокупность людей, а тем более такая, как народонасе-
ление. подвержена и количественным, и качественным и тмснсни-
ям. Количественные изменения в результате как «внутреннею»
движения, т.е. воспроизводственного процесса, так и «внешне!о» —
миграции населения. Причем то и другое ведет к качественным
изменениям, но первое — лишь по одному (возрасту), а второе по
МНО1ИМ параметрам. В свою очередь социальное движение меняет
лишь качественные характеристики населения. В этом оно сходно
с мш рационным движением. По в отличие от миграции оно охва-
тывает социальным развитием не только части совокупности, но
и совокупность в целом. Миграция же. хотя и способствует соци-
альному развитию, но не всей совокупности, а лишь ее частей. Ми-
грационный процесс во многом связан нс только с социальным
развитием, но и с естественным движением. С ним свя ино и соци-
альное движение. Действительно, с повышением возраста человека,
например, приумножается его опыт, растет уровень квалификации,
происходя! и другие изменения.
В результате воспроизводства численности населения меняется
только вследствие рождаемости и смертности. а демографическая
структура — в резхлыагс перехода из стою возраста в лруюй. В
этом смысле воспроизводственная функция присуща не только де-
торо тому контингенту, обладающему репродуктивным свойством,
но и всему населению, так как воспроизводственный процесс
включает, наряду с рождаемостью, также смертность и и гмененис
возрастной структуры. С учетом этих трех составляющих воспронз-
во ютво населения представляет собой не только смену поколений
нм основе рождаемости и смертности, т.е. «входа» в совокупность
одних и «выхода» других людей, но и их движение в «;ц мографичс-
ском пространстве», т.е. переход поколений из одной возрастной
группы в другую с постепенным уменьшением их исходной величины.
В отличие от естественного движения мшрация представляет со-
бой прос1рансгвсннос движение населения, изменение его террито-
риальною распределения, т.е географии. В эюм смысле миграция не
меняет численность населения юн 1ерр|11ории. в рамках которой
происходи! ею перемещение. Меняются численность и структура
населения лишь отдельных частей данной юрритории (страны).
Наиболее сложным и качественно разнообразным является со-
циальное движение, меняющее самые важные для общественного
разни гии структуры: социально-классовую. профессионально-ква-
лификационную и га. Эти структуры изучают разные обществен
ные науки, и это понятно, так как уже давно произошла диффе-
ренциация научных знаний о жизнедеятельности населении. Оче-
видно, что интеграция систем научных знаний в единую науку на
том основании, что естественное движение населения органически
в'з-аимосвя »ано с сто социальным развит нем. вряд ли оправдана.
В этом смысле справедливы слова Д. Дидро о том, что единство
и единообразие — нс одно и го же. Эю следует отнести и к вос-
произво тству населения, осуществляемому в результате рождаемо-
сти и смертности, и воспроизвшетву социальной структуры, проис-
ходящему в результате общественного воспроизводства. Эти про-
цессы далеко не олновначны.
В какой-то мерс существует сходство миграции и воспроизвод-
ства населения. Имея это в виду. М.В. Курман писал: «Естествен-
ное воспроизводство и мит рация населения характеризуются вши
модействием двух компонентов: положи тельною (рождения, при-
бытия) и отрицательного (смертности, выбытия)»1. Миграция
и воспроишоловенный процесс — это две составляющие Демогра-
фической динамики. Сказанное соответствует высказывавшимся
неоднократно в прошлом взглядам на содержание дсмотрафических
пронессов. Гак, в «Курсе демот рафии», переиздававшемся несколь-
ко раз в последние Тридцать лет XX столетия, к дсмотрафическим
процессам относят процессы и явления воспрот зводства, миграции,
изменения в размещении и структуре населения2. Следует заметить,
что не только в отечественной, но и зарубежной демографии, по-
нимая под воспроизводством населения смену поколений на основе
рождаемости и смертности, тем не менее к демозрафическим про-
цессам относят, наряду с естественным, также миграционное дви
жение. Таким образом, поскольку изменение численности и возрас-
тно- половой структуры населения происходит лишь в результате
воспроизводства и мшранни, то демографические процессы можно
ограничить именно этими двумя явлениями или видами движения.
Хозя воспроизводство и миграция населения мотут быть объе-
динены единым понятием «демографические процессы», тем нс
менее между ними имеются и существенные различия’
Во-первых, различие состоит в том. что это два разных вида
движения населения. Воспроизводственные процессы совершаются
в одной той же совокупности людей и являются ця нее внутрен-
ним движением. Инос дело мшрационные процессы. Им нсобхо-
1 Статистика миграции населения. — И.. 1973.
1 Курс демшраф.ш. Под ре I. Л.Я. 1>оярского. — М., 1967.
РыСчковский ЛЛ. Миграция населения. Вып. 5: Стадии миграционною
процесса Приложение к журналу •Миграция и России». - М . 2001. — С. 8.
лимы. но крайней мере, дне совокупности людей, для каждой из
которых миграция — внешнее явление1.
Во-вторых, в воспроз! тводственном процессе отельные события
(смерти, рождения) для каждого их участника носят одноразовый
харакН*ш тоща как в мш рациях отдельные события (эмиграции. им
миграции) для их участников могут повторяться. 11оэтому число со-
бытий и число участников мш рационных процессов — различны:
первых всегда больше, чем вторых. Гак, в 1970-е гг. в бывшем СССР
совокупный ми1р.шнонный поток составлял примерно 14 млн собы-
тий в год, а число человек, участвующих в миграциях, равнялось не-
многим более 11 млн2.
В-тре1ьих. репродук швиое. да и в какои-ю мере и другие виды
демографическою поведения детерминируются потребностями, ко-
торые непосредственно относятся к воспрои зволству населения.
Это — потребность в детях (или какие-то другие потребности, ко-
торые дети мо!уг удовлепзорить). потребность в создании семьи.
Иначе в мш рациях. Здесь перемещения обусловливаются не по-
требностями в мш рации, а — в изменении Соииалызо-экономи
ческого статуса, возникающими у части населения. В первом случае
потребности — внутренняя цель демографического поведения, его
исходный элемент, тогда как во втором мш рация — средство удов-
летворения иных, обычно материальных потребностей. Именно по-
этому уровень б.1.11осос1ояния семьи обычно нахо.инся в обратной
зависимости от реализации потребности в детях и в прямой зави-
симости от миграционного перемещения.
В-четвертых, с воспроизводственными процессами связаны та-
кие демографические характеристики населения, которые или ос-
таются неизменными всю жизнь (пол), иди детерминировано ме-
няются во времени (возраст). В это же время миграции взаимодей-
ствуют с переменными социальными харак.ерист иками. некоторые
из них миграция меняет всегда (место жительства, сс|>ера приложе-
ния труда), другие — иногда (профессия, ква шфикация).
В-пятых, в носпроизводспзенном процессе каждое о цельно взя-
тое событие, будь то случай рождения или смерти, по своей приро-
де биологично. Но Эш события, прслоан )яя серии, совершающие-
ся в определенной сф( ре в пространстве и времени, уже носят со-
циальный характер. Хотя н редко, но встречаются попытки привне-
сти в этот социальный процесс биологическую компоненту. Дело
нс меняется от юю. что детерминантом рождаемости или миграции
называют социально-экономические условия. Следует со всей кате-
горичностью подчеркнуть, что в миграционных процессах не только
1 Статистка миграции населения. — XI . 1973.
* Социальные фак.оры и особенности миграции населения СССР. — М Н78.
вся совокупность перемещении. но и каждое из них в отдельности
социально по своей природе. Оно вызывается отнюдь не биологи-
ческими, а социальными потребностями, И в отличие от естссчвен-
ного движения биологический фактор здесь отсутствует даже на
уровне ин 1ив1ы\алыюю собышя. Можно сказа 1Ь. что мш рацион-
ный процесс социально обусловлен дважды — вначале как отдель-
ное событие, а затем как их совокупность.
В-шестых, миграция отличается от других социа дьных процес-
сов и в первую очередь от воспроизводспза населения своей значи-
тельно большей зависимостью от объективных факторов1. Мигра-
ция более «жестко» связана с раэаичными параметрами социально-
экономического развития — размещением производительных сид,
интенсивностью урбанизации и т.д.1 2 *
11есмо1ря на различия, мшрация и воспроизводство населения
тем нс менее представляют собой лишь два демографических ком-
понента. от масштабов и взаимодействия которых зависит дшшмн
ка населения. Значение этих компонентов в демо1рафической ди-
намике послевоенной России неоднократно менялось. В 50—60 гг.
прошлого столетня, прежде всего в результате массового оттока на-
селения из Цсшральной России в целинные районы Северною Ка-
захстана, общий прирост сократился почти на 2 млн человек.
В свою очередь. переселенцы на целинные земли, по самым скром-
ным подсчетам, увеличили в последующие юды население Казах
стана не менее чем на 300—400 тыс. человек. В 90-е годы прои зош-
ло крупномасштабное сокращение численности населения России,
но уже не за счет мшрации, а в результате охватившей страну де-
популяции. Население ораны уменьшилось вследствие естествен-
ной убыли более чем на 6.8 млн человек, из которых миграция
компснсиров.тла свыше 3,3 млн. Это во многом — бывшие
переселенцы из России и их по । смет во.
Напротив, Г.М. Караганова считает, что определение сущности
миграции населения должно исходить из двух толкований, одно из
которых рассматривает миграцию как форму 1со1рафической
мобильности.-’ Чуть позже Л.Л Шамилева повюрила это определе-
ние, назвав миграцию формой мобильности населения4 * *.
Собственно, диссертации Т.М. Карахановой. ЛЛ. Шамилевой
и других аспирантов экономического факультета МГУ выполнены
1 У'праинение развитием нлролонасс.1ен11Я и СССР — М.. 1977.
- Рыбаковск/Л Л.Л. Миграция населения. Вып. у: Сттыии «грационного
процесса. Прктолецие к журналу -Миграция в России». — М.. 2001. — С. 10.
4 Кирахапюа 7 4. Некоторые вопросы озирании населения в Узбекской
СС Р Аитореф. дисс. к.э.н. — XI.. |971.
4 Шамин-ча Л.Л. Моде.1иро1анис миграции нассзсния в районе. Автореф.
лисе, к.э.н. — М . 1975
в русле работ Б.С. Хорева, который, посишив задачу создания
«концепции миграционной подвижности населения во всех се фор-
мах»1, сам но многих своих работах под мшрационной подвижно-
ст ью понимает миграцию в широком смысле этого слова, а в узком
смысле — только переселения-. Переселения, в свою очередь. —
это терри горз.д.ьиая подвижность населения, т.с. совокупные ха-
рактеристики межпосаленных передвижений любого вида.
Аналогичную позицию занимает О.В. Лармин. ко юры и рас-
сматривает миграцию как часть мш рационной подвижное™3.
В.Н. Чапек и В.М. Моисеенко в работах последних лет также не
разлитии подвижность и переселение4. В работах других несмело
вагслей митрапии. таких, например, как В.И. Переведенцев;]
и Т.Н. Заславская, не проводилось различил между подвижностью
и переселением. Так. в 1970 г. Т И. Заславская определяла мигра-
цию как географическую подвижность, т.е. перемещение из одних
тмсслснных мест в другие, а в 1973 г. она писала, что митрация на-
селения является частной формой мобильности5.
Вместе с тем термины «мобильность» (подвижность) и «пере-
мещение» отнюдь не однозначны. И не случайно встречаются по
крайней мере четыре различных толкования термина «миграцион-
ная подвижность». Мобильность рассматривается как общее поня-
тие различных видов перемещения. Она — синоним переселения.
Тот и другой подход свойственны большинству исследовании
В третьем случае мобильность выступает как общее понянзе потен-
циальной и реальной миграции. Наконец, мобильность — это по-
тенциальная готовность населения к и тмеиению своего территори-
ального статуса*. Еще в 1973 г. М.В. Курман отмечал, что слово
•моби.1Ы1ос1ь» обозначает скорее потенциальную способность или
готовность индивида к действию, чем само действие7.
В 1978 г. Л.Л. Рыбаковским совместно с Т.Н. Заславской было
высказано соображение о том. что мобильность и миграция — это
разные понятия. В опубликованной статье сказано, что они считают
наиболее пре шочтгельным последнее определение. При таком под-
ходе четко разграничивается. с одной стороны, психоло! ичсская го-
' Ми|р.п1ионная пол1И1жно«ть нас.1 .кипя ССС Р. — М.. 1974.
- Народонаселение. Прикладная демография. - М-, 1973. — С. 19.
5 Лармин О.В. Мегололотичеекие проблемы изучения народонаселения. —
М.. 1974.
4 Моисеенко В.М. Территориальное движение икеления. — М . 1985. Чапек В.Н.
Миграция и стабилизация трудовых ресурсов села. — Ростов-на-Дону. 1983.
* Мшрапия сельскою населения. — М . 1970.
6 Засиюская Г.И., Рыбаковский Л.Л Процессы тирании и их регулирование
в социальном обществе. // СОЦИУ'С. — 1978. — № I
7 Статистика миграции населения. - М„ 1973. — С 99.
тонкость к перемещению, с другой — <|мктичсскос перемещение на-
селения1. Определение мшрании как террпюри.ыьнон мобильное!!!
представляется неточным и не только по терминолот ическим сообра-
жениям, но и по существу. Пол миграцией населения следует пони-
мать территориальное перемещение, а под мобильностью (подвижно-
стью) — способность к мшрации, т.с. потенциальную миграционную
активность. Рыбаковский подчеркивает, что мшрация населения —
это нс мобильность, а фактическое перемещение. Мобильность, в
свою очередь. — это не перемещение, а готовность к нему. Выяснив
суть территориального перемещения, установив различия между пе-
ремещением и подвижностью, можно лать определение миграции
населения. Миграция, как уже отмечалось. в переводе с латинского
означает перемещение, переселение Применительно к человечеству
термин «миграция» обычно употребляется в сочетании с населением.
Таким обра юм. перемещение и переселение — отнюдь не сино-
нимы. Именно поэтому имеется возможность разными терминами
именовать миграцию в узком и широком смысле слова. В узком
смысле мшрация представляет собой законченный вид территори-
ального перемещения, завершающийся сменой постоянного места
жительства, т.с. в буквальном смысле снова означает переселение.
Термин переселение, широко используемый в литературе XIX в.,
очень точно отражает суть такою явления. как ми|р:тция. Иными
словаки. эю тот случай, когда точность определения нс принесена
в жертву краткости.
Перемещение территориальное — более широкое толкование
миграции. Многие исследователи к миграциям в широком смысле
относят, как уже говорилось, наряду с бе зво «ратной также другие
виды миграции населения. Словом, территориальное перемещение,
совершающееся между разными населенными пунктами одной или
нескольких административно-территориальных единиц, независимо
от продолжительное ги, регулярности и целевой направленности
представляет собой миграцию в широком значении зтого слова.
2. Сущность и функции миграции населения
Миграция населения - общественное явление. Население пред-
ставляет собой нс только совокупность людей. но и специфическую
систему общественных связей и отношений, выступая тем самым
в качестве подсистемы «общество»1 2. Миграция населения — столь
1 Зисшяскак Г И.. Рыбаковский Л.Л. Процессы мигрхшии тг их ре1у.1иро1ыние
в социальном обществе. // СОЦИУС. — 1978. — I.
2 Рыбаковский 7.ЛТ Мстоло готические вопросы нроч'оитронания и юетения. —
М.. 1978.
же древнее явление. как и человек. До иоявясния человека терри-
ториально перемешались ею человекообразные пред шее темники
Но зги перемещения предполагали поиск данных природой пред-
метов потребления, а не условий труда для их производства. В этом
принципиальная равнина между миграциями любых популяций жи-
вотного мира и мт рацией населения.
Мшрация как пространственное движение населения свойст-
венна всем человеческим обществам. Однако интенсивность, на-
правленность и состав мш рационных потоков, ее социальные, эко-
номические и дсмотрафические последствия существенно различа-
ются не только в ра зные исторические эпохи, но и в странах с рав-
ным уровнем экономическою развития, различными природно-
географическими условиями н структурами населения.
Мшрация населения воздействует на общественное развитие
посредством осуществления своих функций. Функции — это тс
конкретные роли, которые играют миграции населения в жизнедея-
тельности обшеенза. Естественно, что функции ми|рацци выражают
се сущность, свойства этого появления1. Поэтому трудно согласится
с мнением В.И. Староверова, что миграция в демографии выполня-
ет демографическую функцию, в этно> рафии - этнотрафичсскую.
в экономической географии — урбанизационную, в социальной ги-
гиене — соци;ыы1о-1М1иеническую и т.д?
Функции миграции нкселения нс однозначны. Одни из них не-
зависимы от типа социально-экономической системы и особенно-
стей отдельных обществ, характер других определяется социально-
экономическими условиями конкретных стран. Первые — общие
функции мшрации, вюрые — специфические функции той или
иной цивилизации или. если уч одно. общественно-экономической
формации.
Т.Н. Заславская при анализе миграции населения среди се наи-
более общих функций выделяет ускорительную. се.1ек1ивную и нс-
рераспре теленную. В работах конца XX века суть первой из них она
сводила к обеспечению того иди иного уровня пространственной
подвижности населения-1. Территориальные перемещения способст-
вуют изменению социалыю-11сихоло1ических характеристик людей,
расширению их кругозора, накоплению знаний о различных облас-
тях жи зни, обмену трудовыми навыками и производственным опы-
том, развитию личности, материальных, социальных и духовных 1 2
1 Рыбаковский Л Л. Миграция населения. Вып. 5: Стадии миграционного
процесса. Приложение к журналу -Миграци I в России». — М.. 2001. — С. 19.
2 Стартеров В.И Соии,т>но-демо1р,|фиче<.кис нробясмы деревни. — М , 1975
1 Миграция сели кого населения. — М , 1970.
потребностей, интс!рации национальных культур. Более подвижное
население, как правило, является более активным Таким обра юм.
миграция в любом случае ведёт к развитию населения. «Без создания
подвижности населения нс может быть и его развития»1.
Ра твнтис населения весьма сложно выразить с помощью пока-
э тте.тей. характеризующих то или иное свойство совокупности лю-
дей. Казалось бы. что наиболее подходящим является такая харак-
теристика. как образовательный уровень, но проведенное, по дан-
ным бывшего Советского Союза сопоставление миграционной под-
вижности (интенсивности миграции населения территориальных
единиц) с уровнем образования (числом тиц со средним общим
образованием на 1000 занятых) выявило снижение интенсивности
ширании но мере роста образовательною уровня, хотя теоретиче-
ски следовало бы ожидать обратное2.
Роль образовательного уровня населения — свидетельство его
социального развития, орт аттическим элементом которого является
повышение ею подвижности. В.И. Ленин, если бьпь объективным,
был нс только пролетарским вождем, создателем большевистской
партии и советского государства, но он был еше и выдающимся
ученым конца XIX—начала XX вв. Именно ему принадлежат слова,
что никакая школа нс может дать людям то, что дает нм самостоя-
тельное знакомство с разнообразными условиями жизни’.
Другой функцией митрации является перераспределение населе-
ния. связанное с размещением ирон тводственных сил, распределе-
нием прои зводственных мощностей и инвестиций между отдельны-
ми территориями страны, в том числе между природными зонами,
районами, разными типами сельских и юродских поселений. Осо-
бенность перераспрс .с,тигельной функции обуслотцсна ее межтер-
ртпориальным характером, поскольку для Пересе тений необходимо
взаимодействие населения, по крайней мере двух регионов.
Выполняя перераспределительную функцию, миграция не толь-
ко увеличивает численность населения отдельных территорий, но
и опосредованно влияет и.* динамику дсмотрафичсских процессов,
ибо мит ранты участвуют в вострой толст вс населения. Поэтому
значение митрации в изменении численности населения той или
иной местности всегда больше, чем доля мигрантов в составе насе-
ления этой местности. Рол.. миграции в воспроизводстве населения
наиболее значительна в районах с относительно низкой интенсив-
ностью естественного движения. Так, в советские годы в Прибал-
1 Ленин ВЛ Поли. собр. соч. — Т. 3. - С. 246
- Рыбаковскчи ЛЛ. Миграция населения Вып. 5: Сталии миграционного
процесса. Пртйожснис к журналу -Мшрация т. России». - М . 2001. — С. 20.
Левин В. И, Поли. собр. соч. — Т. 3.
тике, имевшей ззпиболсс низкий уровень рождаемости. наблюдалась
наиболее высокая доля потом ков мшранзозз в естественном при-
росте — 30 из 100 человек. Наоборот, в республиках Средней ААии,
характеризовавшихся наиболее высокой рождаемостью, это показа-
тель составлял 4—5 человек1.
Третья функция миграции селективная. Суть се в том. что нсрдв
номерное участие в мш рации различных сошзакызо-жемозрафн-
ческих трупп ведет к изменению качественного состава населения
разных территорий. Опыт показывает, что мужчины и лица трудо-
способных возрастов участвуют в миграции более активно, чем не-
трудоспособные и женщины. Велики раз тичия миграционной под-
вижности лиц рахпзчных национальностей, а также коренных жи-
телей тою или иною района и недавно вселившихся туда из других
местностей-.
Общие функции миграции обладают известной самостоятельно-
стью и вместе с тем тесно взаимосвязаны. Территориальное пере-
распределение населения и и вменение его качественного состава
осуацсстввяются только при соответствуя щей подвижности. Коли-
чественное перераспределение населения может либо сочетаться,
либо нс сочетаться с изменением его качественного состава в рай-
онах отток» или притока мшрангов. Точно так же интенсивная ка-
чественная селекция населения может иметь место даже тогда, ко-
зла количественный результат перераспределения незначителен1
Так. вслодствие проявления идбирптсльнозД) отбора мигрантов
зз районах даже с незначительным сальдо мзпрационного обмена
структура населения может заметно меняться. В свою очередь, от-
ток населения из одних районов и приток туда мигрантов в других
будет существенно обновлятз. состав населения и менять его мигра-
зпзошзую активное гь. Функции повышения подвижности, перераспре-
делите <ыюя и се Активная проявляют себя неоднозначно в различных
винах миграции. В одних случаях, как. например, в эпизодической
миграции, наибольшее значение принадлежит функции развития
подвижности, зз других, таких как переселение, все функции прояв-
ляю! себя в полной мере. Тем нс менее во всех мш рационных ззе-
рсх.сшсниях сущность мизргшии в ззаибольшей мерс раскрывается
через се функции.
С формальной, внешней стороны, общие функции миграции для всех
цивилизаций. всех формаций сходны. Всюду миграционным процессам
1 Рыбаковский Л.. Зарасова Н. Оценка влияния миграции на воспроизводст-
во населения. //Вестник статистики. - 19К2 № I.
- Рыбаковский ЛЛ. Миграция населения. Вын. 5: Стадии миграционного
процесса. Приложение к журналу «Миграция » России». - М.. 2001. — С. 21.
’ Миграция седы кого населения. / Под (хл. Г И. Заслаиской. — М.. 19Г0
свойственны перераспределения и селективная функции. Они также
способствуют ра <витию населения. Однако сущность миграции не
только в утих функциях. Переселениям присущи по крайней мере еще
две функции: экономическая и социальная. функции, способствующие
илменению условий живнеоеятввьности населения.
Независимо от того, с помощью какого сошли ьно-экономи-
чсского механизма происходит территориальное распределение ве-
щественных факторов производства, экономическая функция мигра-
ции населения в самом общем виде сводится к соединению со сред-
ствами прои зводства рабочей сиды и ее носителя - трудоспособно-
го населения. Осуществление в полной мере этой задачи на основе
реализации общих функций мшранни: ускорительной, перераспре-
делительной и селективной должно приводить к обеспечению ко-
личественною и качественною соответствия между вещественными
и личностными факторами производства. Какой механизм — плано-
во-распределительный или рыночный (перелив капитала и труда)
более эффективен, покажет время.
Соцшщышя функция миграции населения всецело опоеделяетея
уровнем экономического развития страны и приводимой ею поли
тики. В этих рамках мигранты решают свои жизненные задачи: пу-
тем переселения стремятся улучшить свою жизнь. Миграция вслед-
ствие реализации ее социальной функции представляет собой ите-
рационный процесс повышения жизненного уровня ми1рируюшею
населения. Этот вывод основан на результатах социоло! ических
обследований, проводившихся во многих районах страны и показы-
вающий. что основная часть мш рантов на новых местам обеспечи-
вает себе более высокий уровень жизни, чем в местах выхода. Это и
понятно, иначе миграция была бы бессмысленной для тех, кто хо-
чет улучшить свое блат осостояние. Правда, относится это лишь к
добровольным миграциям. Принудительные и вынужденные мигра-
ции подчиняются друт им законам1.
Объективные факторы миграции населения
За каждым конкретным индивидуальным актом миграции и за
миграционным процессом в целом г роются условия, факторы, при-
чины. Однозначною определения и разтраничения этих понятий в
миграционной лигерагуре не существует. Т.Н. Заславская пол фак-
тором миграции подразумевает всю совокупность социальных усло-
вий, в которых протекает данный процесс и которые оказывают
заметное влияние на его объем, интенсивность, направления, кана-
1 Рыбаковский Л.Л. Мшрачия иэсс.гсния. Вып. 5: Сталии миграционного про-
цессе. Приложение к журналу «Миграция в России». — М. 2001,- С 22—23.
лы и другие параметры1. Л.Л. Рыбаковский определяет фактор ми-
। ранни как некую совокупность условий и обстоятельств. которые
благодаря особому сочетанию и взаимодействию влияют на терри-
ториальную подвижность населения’.
Вся окружающая человеческая среда (природная и социальная)
объединяется понятием «условия жи ши». Пол факторами понима-
ются те условия. которые воздействуют на процесс миграции. При
этом фактор-переменная, определяемая как явлением, на которое
он воздействует, так и условиями, его породившими. Факторы нс
могут рассматриваться как все объективные условия, а лишь как
часть их. В этом их вторичность. Быть или нс быть тому или иному
компоненту окружающих человека условий фак юром мт рации,
всецело зависит от природы конкретных явлений и процессов. Ус-
ловия всегда богаче. шире и мноюобрашее, чем фак юры, ибо ус-
ловия — это общее множество, а факторы — их подмножество1 * 3.
Сот ношение и сопоставление факторов и причин примени-
тельно к социальным процессам достаточно сдоя но. Наряду с объ-
ективным моментом (то, что воздействует), играет роль субъектив-
ный момент (то. на что подействует) или человеческая психика,
т.с. влияние факторов опосредованно через сознание. Поэтому
причина выступает в качестве промежуточного звена между факто-
ром и явлением. Причина — это как бы субъективизированный
фактор4.
Таким обра юм. зависимость явления (в нашем случае — мигра-
ции населения) от условий, его порождающих, складывается в та-
кой послсдоваюльности: условия — факторы — причины — явление.
В стремлении как можно более приблизить причину миграции
к человеку, т.е. субъективизировать се. выделяют еще поводы или
мотивы переселений, определяя их конкретные, непосредственные
причины.
Существует много классификаций факторов миграции населе-
ния. Так. В.И. Переведенцев выделяет субъективные и объективные
факторы мтрцции5. Пол объективными понимаются территориаль-
ные различия в значимых для человека условиях жизни, под субъ-
ективными — особенности структуры личности (потребности, ин-
тересы. стремления, ценностные ориенцщии людей), которые обу-
1 Миграция сельскою населения / Пол ред. Т.Н. ЗазьмвскоЛ. — М.. 1970.
- Рыбаконский Л .7. Рсчиональны I анализ миграции. - М.. 1973.
Рыбаковский Л.Л. Миграция населения: Прогнозы факторы. Политика. —
М.. 19X7.
4 Мкртчян Н.В. Причинно-факторный механизм ми1ра1.ии населения. Веб.:
Миграция населения. Вып.1: 1 горня и практика исслсдонания. Приложение к
журналу «Миграция и России». — М 2001. С. 49
5 Переведенцев ВИ Методы изучения миграции населения. — М..1975.
словливают дифференциацию решений. принимаемых в одних
и тех же условиях разными индивидами или группами1.
Объективные факторы подразделяют на естественные (природ-
ные) — зерризориалызыс различия в природных условиях, и обще-
ственные (социальные) — территориальные различия в обществен-
ных условиях.
Среди факторов миграции выделяют также природно-
геозрафические, экономические, демоцтафическис. полизические и
друз не факзоры. Один из важнейших факторов — сама ми|рация.
так как выбытие людей из определенных мест создает предпосылки
вселения в эти места других лиц. Высок потенциал так ззазывасмой
♦возвратной» миграции, когда люди во звращаются в те места, из
которых выслали в прошлом.
Наиболее распространена классификация факторов миграции в
зависимости от возможностей регулирования их влияния на мигра-
ционные процессы: управляемые (факторы-регуляторы) и неуправ-
ляемые (факторы-условия). Выделяют н третью зрутзпу — непосред-
ственно не управляемых, но косвенно рсзулирусмых факторов.
К факторам, не управляемым обществом, относятся постоянно
дсйствук тис факторы: природные условия (метеорологические,
геологические, фито-, юоз сографические), транспортно-географи-
ческое положение Территорий.
К косвенно регулируемым относятся гак называемые «времен-
ные» факторы, которые мозут быть изменены постепенно. Это уро-
вень освоензюсти территорий, т.с. создание производственной и
социальной инфраструктуры; возрастно-половой. Этнический и
генетический (но времени проживания) состав населения.
Факторы текущего, оперативного регулирования преимущест-
венно имеют социально-экономическую природу. К ним относятся
различия в заработной плате, установление или отмена определен-
ных льгот, распределение капитальных вложений, кадровая и зза-
цззоззальная политика. Эти факторы могут непосредственно плани-
роваться и изменяться государством2.
«Мизраиия населения» — эзо совокупность переселений, кото-
рые ян зяюзея результатом стремления переселенцев улучшзпь усло-
вия жизни. С самозо начала изучения мизрации населения исслсло-
вались механизмы и разрабатывались модели осуществления инди-
видуального акта миграции.
1 Мизрания сельского населения , Пол рез. Т.Н. Злсллискои. — М.. 1970.
Н.В. Причинно-факторный механизм миграции нпсеззення. В сб.:
М|цр.111ия населения. Вызз.1: теория и практика ззсс зелоиания. Приложение к
журналу »Х1игр;зиня и России». — М 2001. • С 51
Как справедливо отмечал В.И. Переведенцев, в основе решения
о переселении лежит стремление удовлетворить свои потребности1
Противоречия между уровнем развития личности или ее потребно-
стями и условиями их удовлетворения в той или иной местности
являются причиной мшрации-. Потребность занимает ключевое
место в механизме принятия решения о миграции.
Т.И. Заславской и се сотрудниками была разработана модель
социально-психолот ичсското механизма индивидуального акта мн-
т ранни3. В ней необходимым компонентом принятия и реали тации
решения о мшрации является стимул. связанный с возможным
улучшением условий жизни, которые рассматриваются в очень ши-
роком диапазоне. 11ередко миграция стимулируется возможностью
улучшить условия жизни не сразу по переезде на новое место, а
в будущем, по прошествии какою-то времени. При лом ради бу-
дущего вышрыша (например, получения образования) люди сота
тельно идут даже на временное ухудшение условий жизни непо-
средственно после миграции.
В качестве друтото компонента принятия решения о миграции
рассматривается оценка индивидом (субъектом мш рационною
промесса) реальной возможности перемены места жительства, кото-
рая зависит как от объективно складывающейся ситуации, гак и от
индивидуальных особенностей самого субъекта. 11ри лом не упус-
кается из вида, что социальное поведение людей не веста носит
рациональный характер.
Стимул, или ожидаемый эффект от переселения, подкрепляется
неудовлетворительностью теми иди иными условиями в месте про-
живания. Ему противодействуют стремление к сохранению нрежне-
ю положения, которое вместе с информацией о возможностях
и перспективе устройства на новом месте жительства оказывает
воздействие на сознание человека, формирует его отношение к ми-
грации. Поскольку индивидуальный ак г миграции является ядром
мшранионного процесса. то подобная модель применима ко всему
процессу.
Чтобы миграционный акт (поступок) состоялся, человек должен
либо получить вреднот.наемое приращение гсх компонентов усло-
вии жизни, в которых он испытывает нужду, либо быть уверенным
что получит его. В начальной сталии мш рацион нот о процесса это
приращение выступает в идеальной форме, в виде некоего образа, в
1 /1срс«е<кч1це« В.М. Методы изучении мшрании населения. - М.. 1975.
- Сотйиьныс факторы и особенности миграции населения СССР / Отв.
Рсд. Л Л. Рыбаковский и В.Я. Чураков. — М.. 197Я.
1 Миграции селы кого пасс .тении , Пол рсд. Т.И Заславской. - М , 1970.
основном сложившегося на информативной основе; на включи-
те, тьмой стадии это приращение реа тьно ощущается новоселом.
В концептуальной модели стадиальною развития мшранни на-
селения (так называемая теория трехста гииносл и) выстроена иерар-
хия приоритетности факторов д|я каждой етж'шн. Всю совокуп-
ность факторов миграции необходимо рассматривать в двояком от-
ношении: либо как условия, повышающие мш рационную подвиж-
ность населения определенной местности, безотносительно к тому,
куда выбывают переселенцы, либо как условия обмена населением
между конкретными районами выхода и вселения. Причем первые
действуют на исходной, подготовительной сталии, вторые — на ос-
новной стадии1.
Факторы и причины миграции населения подразделяются на
негативные и поэи тинные (силы «выталкивания» и силы «притяже-
ния»)5. По мнению исследователей советских времен, главными
в механизме возникновения миграции являлись силы притяжения
Считалось. что миграция в социалистическом обществе в значи-
тельно меньшей степени определяется факторами экономического
«выталкивания», чем при капитализме5.
Основной движущей силой миграционных потоков признава-
лась потребность в трудовых контингентах, которая, в свою оче-
редь, определялась планомерным распределением капитальных
вложений между отраслями и рст ионами страны.
Однозначно выявить, какие факторы определяют миграцион-
ный акт, очень сложно. Ведь на первой стадии наряду с факторами,
формирующими установку на переселение (выталкивающими), дей-
ствуют и факторы, определяющие, куда конкретно, в какую страну,
ретнон человек переселится (притягивающие). Если в принятии
решения о переселении преобладает влияние первой группы факто-
ров, («уеду куда угодно, лишь бы не остаться здесь»), то миграция
определяется преимущественно действием выталкивающих факто-
ров. Если же преобладает потребность переселиться именно в кон-
кретный регион («уеду туда, чего бы это ни с гои ю»). то решающи-
ми оказываются факторы притяжения1 * * 4.
1 Рыйакчж-кии Л .1- Региональный анализ миграций. — М.. 1973.
- Нокшишевский В.В. Население география: Теоретические очерки. — М..
1978.
1 Птшишекский В.В. Миграции населения как общественное явление и за-
дачи статистического их изучения // Статистика мит рации населения / Ре г.
А.Г. Воякой. — М.. 1973. — С. 7 -34.
4 Мкртчян Н.В. Причинно-факторный механизм миграции населения. Веб.:
Миграция населения. Вып.1: теория и практика нее телопання. Приложение к
журналу • Миграция и России». — М 2001. - С. 53.
На протяжении десятилетий ученые признали. что ведущим зз
высзупают экономические (масштабы и направления инвестиций'
размещение производства, реЛюнальная дифференциация уровня
жизни) факторы и причины миграции. Вместе с тем изучались мо-
рально- политические, демографические, культурные, сстсственно-
гсот рафические и друз не факторы.
Наиболее изученным оказался причинный механизм сельско-
городских миграции (Т.Н. Заславская, Л.В. Корель, В.М. Моисеен-
ко, В.Н. Староверов). Проводились многочисленные исследования,
в том числе методом анкетирования, основных мозивозз миграци-
онных перемещений селзжкззх жи гелей в города, выявлялся крут
причин, с одной стороны, вызванных нсузовлстворитсльностыо
условиями жизни в крупных городских центрах. Широко велось
изучение указанных аспектов и применительно к межтерриториаль-
ным миграциям городского населения (В.И. Переведенцев,
Л.Л. Рыбаковский). Здесь исследовались притягательность мест все-
ления. обусловленная сравнительно более привлекательными усло-
виями жизни (уровень заработной платы, возможность профессио-
нального роек: и пр.), условия миграционной подвижности заселе-
ния в зависимост от сю езрукзуры (профессиональной. генетиче-
ской, этнической), а также условия приживаемости новоселов зза
вновь осваиваемых территориях страны.
В последние годы, в связи с коренным изменением политиче-
ских (распад СССР, либерализация обшеезвенной жизни) и соци-
ально-экономических (переход ог плановой социалист ической эко-
номики к рыночным от ношениям, сопровождаемый острым эконо-
мическим кризисом I условий указанные проблемы потеряли свою
остроту и коренным образом видоизменились.
Все своевременные исследования подводят к вьшоду, что в по-
следние годы мизрапия населения определяется новыми фактора-
ми. из которых обычно выделяют три группы1.
Первая группа — распад СССР и процессы, с этим связанные:
суверенизация бывших республик. напиотмлиАз. гражданские вой-
ны. экономический и политический кри изс. Эти факторы отнесены
к чрезвычайным оказывающим на мизрацию шоковое влияние.
Пик действия «шоковых» факторов пришелся на 1990—1992 з г.
вторая группа — движение к либерализации и демократизации
жизни в стране. Расширение права и свобод личност и, в том числе
свободы передвижения. Эти факторы имеют характер компенсатор-
но! о влияния по отношению к первым.
Мкртчян Н.В. Причинно-факторный механизм миграции насезення. Веб.:
Миграция насезения. Вып.1: теория и практика иссзе.юпаиия. Приложение к
журналу «Миграция н России». — М 2001. - С. 53.
Гретъя группа — экономические преобразования: становление
рыночных отношении, развитие частного предпршшматстьстра
и землеввадсния. коммерции. По мнению II.В. Мкртчян. именно
они имеют фундаментальное воздействие на миграции.
Большинсжом ученых признается мощное воздействие вытал-
кивающих факторов на современные миграционные процессы, при
этом многие отдают им главенствующую роль в мшрационном об-
мене населением России и государств нового зарубежья1. Признает-
ся ЛСЙС1ВИС выталкивающих факторов и во внхгрироссийскон ми-
грации. главным образом изменение социально-экономических ус-
ловий (свертывание производственного и жилищного строительст-
ва. рост безработицы)2. Одновременно отмечается сглаживание ре-
гиондльных различий в комплексе условий жизни населения. отра-
ничиваюшее стимулы к с.мснс места жительства. Сокращается воз-
можность улучшения жизнедеятельности посредством территори-
альных перемещений.
В группе выталкивающих факторов выделяется новый — эколо-
тический фактор мшрации («экшошческие беженцы»), приводятся
данные о 15—20 регионах бывшего СССР с населением в 150 млн
человек, которое можно отнести к экологически кризисным зонам’’.
Речь идет о резком возрасшнии этого фактора в последнее время
Рассматривая первую группу новых факюров. именуемых
«чрезвычайными», «стрессовыми», «шоковыми», применительно к
трехсталийному миграционному процессу, следует отмстить, что их
воздействие формирует на первой спиши массовую готовность к
экстренной мшрании. Эта готовность, развиваясь взрынообрауно.
накладывает свои отпечаток на последующие стадии процесса: из-
меняются мощность и >ео1рафия мшрационных поюков. по-иному
проходят адаптационные процессы.
Однако преувеличивать влияние стрессовых, чрезвычайных
факторов на миграционные процессы в России вряд ли правомер-
но. Даже в таких кризисных регионах, как Северный Кавказ, ис-
следователи выделяют факторы, обуслов шваюшис приток мигран-
тов (благоцриятые природно-климатические условия, особенность
гео1р.|фнческого положения, чрезвычайно разнообразный нацио-
нальный состав населения, наличие ра шитых устойчивых диаспор
народов Закавказья и Северного Кавказа), и факторы, выталки-
Нопеишие изменения во ину 1реннеи и пнетней миграции населения
в России и их экономическое значение — М. СПб., 1994.
- Демо1рафичеекое разнигис России и его социально-экономические послед-
ствия: Х1.ИСРИД.1Ы международной научной конференции / Пол рел. ?Х С. Гри-
шановой, Л.Л. Рыбаковского, Н.Н Тарасовой. — М.. 1994.
-1 Новейшие изменения во внутренней и ннсшней миграции населения и
России и их экономическое значение. — М. СПб.. 1994.
ваюшие население (национализм, межэтнические вооруженные
конфлиюы. кащстрофичсское паление уровня жизни населения,
ориентация властен рила республик на изменение национальной
структуры населения)1.
Уже вначале 1990-х юдов далеко нс вся митрация была обу-
словлена чре изычайными, стрессовыми фак горами, хотя в этот пе-
риод их действие прояв шлось достаточно сильно. Продолжали дей-
ствовать и традиционные экономические фактор! I. М.Б. Денисенко
сделал попытку построить экономическую модель межрегиональной
миграции в России, в которой в качестве независимых переменных
были взяты две группы показателей, характеризующих уровень
жизни и особенное 1и условий заня юг ш по 76 ре) ионам России1 2 *.
В последующих исследованиях изучение экономических факто-
ров межрегиональной миграции было продолжено, в качестве де-
терминанты интенсивности миграционного прироста населения
в межобластной и межреспубликанской миграции (миграции с ю-
сударствами — бывшими республиками Союза ССР) использова-
лись показатель долга по заработной плате, доля убыточных пред-
приятий в промышленности2. Полученные ре зулырты показали
достаточно тесную связь миграционных процессов с экономиче-
ским положением в регионах страны.
Заметим, что в настоящее время построение факторных моделей
с использование тех или иных экономических показателей очень
ограничено. На сложность выявления экономической обуслов 1ен-
ности миграции в современных условиях справедливо указывает
Ж.А. Зайончковская; «В одних случаях сокращение производства
и безработица вызывают сгремтельный опок населения (напри-
мер, с Севера), в других гораздо больший спад производства и бо-
лее высокая безработица сочетаются с интенсивным приюком ми-
фантов (например, во многих обласчях цстрхтыюЛ России)»4.
Вместе с тем ей удалось обнаружить явную связь миграции с долей
занятых в частном, неформальном секторе экономики.
На миграцию продолжает действовать, наряду с рынком труда,
и рынок жилья. Перепек швы решения жилищной проблемы —
важный фактор миграционного пр|няжения. однако сложность со-
стоит в том, что. поскольку при выборе места жительства мигранты
прежде всего руководствуются возможностью получения (бсеплат-
1 Ре1снг Т 1. М и । рационная сипания в Северо-Кавказском регионе // На-
родонаселение. — 1998. — № I. — С 28—37.
- Новейшие изменения во внутренней и внешней миграции населения
в России и их экономическое значение. — М. Спо.. 1994
2 Население и кризисы / Пол ред. Б.С. Хорева. Вып. 2. — М.. 1996
4 Зайончковская Ж.Л. Рынок труда как регулятор миграционных потоков /<
Миграция н рынки груза в постсоветской России. — М , 1998. — С. 10 29.
кого или льготного) хоть какого-го жилья. проблема поиска подхо-
дящей работы оюлнтается чми на шорой план и в резу.ты;не
именно она (наряду с безденежьем) оказывается в условиях эконо-
мического кризиса наиболее острой в период адап гании на новом
месте1.
Возрастание в шяния экономического фактора в мш рационном
обмене населением России со странами СНГ и Балтии отмечалось
ешс в 1994 г. В нас юя шее время их действие усилилос». прежде
всего благодаря адаптации людей к новой социально-экономи-
ческой ситуации в стране, более чежои поляризации экономиче-
скою пространства (в последние юлы статистики фиксирует во.,
росшую миграционную привлекательность крупнейших городов)2.
В зияние экономик'! на М1праиию проявилось также, например,
в последствиях финансово'экономического кризиса августа 1998 г.,
когда достаточно резко возросли объемы эмш рации в страны даль-
нею зарубежья, снизился приток мигрантов из некоторых стран
СНГ (прежде всего с Украины).
Выявление структуры основных причин и факюров. опреде-
ляющих мшрационные процессы в стране в современный период,
можно осуществить, используя материалы проведенною в 1994 г.
выборочною сониально-дсмофафичсскою обследования (микропе-
репнеи — проводилась с 14 по 23 февраля 1994 г. во всех регионах
России (за иск печением Чеченской республики) с охваюч 5% на-
селения страны, ответы о причинах миграции были получены от
3089.4 тыс. мигрантов) населения России. Опубликованные итоги
позволяют также выявить прост ране гвенную специфику действия
отдельных групп факторов миграции.
Программа обе юлования содержала вопрос о проживании в
месте посюяиного жигельечза: с рождения иди не с рождения. Вы-
яснялось прежнее место жительства, причина и год переезди. Полу-
ченные результаты позволили оценить особенност факторов и
причин, влияющих на миграционные перемещения населения, их
динамику. Однако следует отметить, что список вариантов ответов
был в первую очередь «настроен» на миграционные потоки послед-
них лет. а для миграционных когорт (доперестроечных) лет прибы-
тия список о1веюв был более скромным.
Ччодикма II.. НыНрииа Н. Миграция и жилищная ситуация в Централь-
ном районе России // Миграция и урбанниния и СН1 н В.ытии в 90-е годы. —
М '999. - С 241 268.
ч , Н.В. Причинно-факторный механизм миграцин населения. Веб.:
Мзпрчшня населения. Вып.1: теория и практика исследования. Приложение к
журналу «хтиграиия в России». — М 2001. - С. 56.
О.С Чудйновских замечает, что большинство «новых» причин
миграции свя таны с выталкивающими факторами, которые можно
раздели'ь на три группы: экономические. экологические, сонная ь-
но-поди 1ичсские|.
Анализ причин смены мест жительства групп населения, про-
живающих в месте постоянного жительства разный срок (ог менее 2
до 20 и более лет), показывает снижение в последние голы роли
таких причин, как нежелание жить в сельской местности, перемена
места работы. В то же время резко возрастает роль других причин —
обострение межнациональных отношений, криминогенной обста-
новки. обязательное значение языка коренной национальности,
а также возможность вовлечения в новые виды социально-трудовых
отношений (самостоятельное занятие в сельском хозяйстве, пред-
принимательство. и т.д.). что является следствием коренных изме-
нений политической и социально-экономической ситуации в Рос-
сии и других государствах, возникших на месте бывшего СССР,
Действие прочих причин более-менее стационарно2.
Группа новых, чрезвычайных факторов заняла второе место по
значимости — 15%. Ими объясняется значительная лоля переселе-
ний из государств нового зарубежья и с отдельных российских тер-
ритории (район осетино-ингушского конфликта, Чечня). Однако
нельзя сказать, что эта группа факторов является определяющей и
на сегодняшний день.
Социально-экономические факторы миграции охватывают 13%,
т.е. для такой доли переселенцев определяющим являлась степень
вовлеченности (невовлеченности) в соцналыю-трудовыс отноше-
ния. При Этом сильно во «растает такая причина, как отсутствие
возможности устроиться на работу, являющаяся примером воздей-
ствия сил выталкивания на миграционные процессы. При этом
следует о.метшь. чю в эту группу объективно должна попасть зна-
чительная доля тех. кто назван инднвилупльно-Личност'ные причи-
ны. ведь подавляющее большинство мш рангов, по каким бы при-
чинам не совершался их переезд, впоследствии находят работу на
новом месте жительства. у многих вопрос о трудоустройстве реша-
ется еше до переезда.
Учебная миграция объединяет 12% респондентов, при лом
представляется, что в значительной степени действительности ее
причиной служит невозможность самореализации (в тохг числе про-
'Ммчвских О.С. Статистика о причинах миграции // Народонаселение. —
1999. -Ш. - С. 160-172.
Мкртчян Н.В. Причинно-факторны!) механизм миграции нпседення. Веб.:
Миграция населении. Вып.1: теория и практика нее геаоиания. Приложение к
журналу •Миграция в России». — М 2001.- С 58.
фсссиона тьно). Иными словами, «то одна из форм социально-эко-
номической мш рации.
Экологические факторы детерминируют лишь 1% миграций, что
отнюдь не свидетельствует об отсутствии данной проблемы. а го-
ворит .тишь о том. что в современный период иные причины ока-
зывают стЪль сильное, порой шоковое воздействие, что эколог иче
скис причины остаются на вторых-третьих ролях. Кроме того, ог-
ромные издержки переселения, необходимость смены работы, об-
мена (куггли-продажи) жилплощади заставляют многих людей пре-
небречь неу тобствамп, свя тайными с состоянием окружающей Сре-
ды. Исключение составляют случаи природных и техногенных ката-
строф (землетрясения, аварии на ЧАЭС), которые вызывают экс-
тренные миграции.
Методика проведения переписи фактически предопределила не-
доучет некоторых контингентов мигрантов. Поскольку переписи
подлежало население, зарегистрированное по месту проживания
(имевшее постоянную прописку), нс учитывались воинские и
•специальные» контингенты населения1.
Пространственная специфика действия групп факторов указы-
вает на значимость для мигрантов всех территорий индивидуально-
личностных факторов, за исключением Саггкт-Петсрбдега. Север-
ной Осетии и Ингушетии.
Действие учебного фактора современной мит рации населения
наиболее значимо для территорий Центральной России (безуслов-
ные лидеры — Москва и Санкт-Петербург). Приволжско-Ураль-
ского региона и Сибири; что объясняется наличием там таких
учебно-научных центров, как Екатеринбург. Самара. Ка гань. Уфа.
Новосибирск. Томск. Красноярск.
Влияние группы сопиально-экономических факторов миграции
является основным для терри горни Севера гг Востока страны, что.
впрочем, традиционно. Эта группа факторов значима для наиболее
благополучных в экономическом отношении северных регионов —
Ямало-Ненецкого и Хангы-Мансийскйго АО. В наименьшей степе-
ни ее влияние проявляется на юге европейской части России, осо-
бенно в республиках Северная Осетия гг Ингушетия, где они бук-
вально «вытеснены» наиболее острой формой чрезвычайных факто-
ров. Доля только официально зарегистрированных вынужденных
переселенцев и беженцев в Северной Осетии еще до 1-й войны
в Чечне составляла 8% общей численности населения республики,
в Ингушетии — 15%.
1 ЧуЛтоаскт О С. Статистика о причинах мигрянии // Народонаселение —
1999.2.-С 160—172.
Новые чрезвычайные факторы (или факторы, определяющие
вынужденную миграцию) наиболее часто имеют место на террито-
риях европейской части страны ю<а Западной Сибири. Распределе-
ние юли лиц. объяснявших смену места жительства «вынужденны-
ми® причинами, очень четко коррелирует с территориальным рас-
пределением наиболее интенсивного миграционного притока из
государств нового зврубеж ья. с распределением по территории
страны гарст истрированны к вынужденных переселенцев и бежен-
цев. Многие из этих территорий непосредственно примыкают
к ретионам выхода вынужденных мигрантов (например. Краснодар-
ский и Ставропольский края).
Экологические факторы при их относительно высоком значе-
нии оказали заметное влияние на недавних мигрантов западных
территорий европейской части страны, непосредственно постра-
давших от аварии на Чернобыльской АЭС. либо активнее других
принимающих выходцев с Украины и из Белоруссии. В частости,
влияние труппы экологических факторов значимо в республике
Коми. Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком АО.
Следует, однако, отметить явный недоучет при микропсреписи
таких причин миграции, которые обусловливают в последнее время
отток населения с территорий Севера и Востока страны (полностью
объясни!ь их неустроенностью быта и стремлением к перемене
климата в связи с состоянием здоровья, по мнению Н.В. Мкртчян,
нельзя). Поэтому основная часть причин скрывается за семейными
обстоятельствами (54%). переменой места работы (10%) и иной
причиной1.
Таким обратом. рассмотренная сгрукгура факторов тип рации
в России и на территории бывшего СССР позволяет говорить о се
динамике и и рменении представлений об их иерархии. Усложнение
миграционных процессов в стране было связано со снижением ро-
ли общественно организованной формы территориального движе-
ния населения и усилением индивидуально-психологических меха-
низмов. Помимо экономических факторов (которые в условиях
полного государственного регулирования движения основных про-
изводственных и непрои гнодственных фондов выступали косвен-
ным регулятором миграционного движения населения) возрастала
роль факторов неэкономических (например демот рафических.
культурных).
Итак, фактор можно определять и как движущую силу, и как
движущую силу и причину одновременно: все зависит от того, к
Мкртчян Н.В. Причинно-факторный механизм миграции нпссдсння. П сб.:
Миграция населения. Вытт.1: теория и нраетина нее телования. Приложение к
журттлу «Миграция в России». — М 2001. - С. 60- -63.
каким процессам, явлениям это ошосшся. В настоящее время оп-
ределенно можно говорить, что формируется новая структура фак-
торов мш рации, в котором ведущее место занимают экономиче-
ские. как при впивающие, так и выталкивающие.
3. Виды миграции
Миграция населения (от лат. ш^гаНо) — означает переселение,
перемещение. Однако современное значение этою термина значи-
тельно шире. Его применяю! как для обо значения социально-
экономических явлений, так и социально-политических, неод-
но тачных по своему характеру, последствиям и обуславливающим
факторам. С ючки зрения Л.Л. Рыбаковското, вс!речаю 1ся че>ыре
подхода к определению миграции населения1.
Во-первых, согласно наиболее широкой трактовке, к мш рациям
01нося|С5| все вилы движения населения, имеющие общественную
значимость. Сюда включают не только все пространственные пере-
мещения. но и текучесть кадров, их движение внутри предприятия,
социальные перемещения. Отраслевое, профессиональное и иное
движение, не будучи собственно миграцией, связано с ней. но
лишь и том случае, если оно сопровождается территориальным пе-
ремещением.
Во-вюрых. пол мшрациеи понимается все мноюобразие про-
странственного движения населения, независимо от характера и
целей. Сюда относят переезды из одних населенных пунктов в дру-
тие, ежедневные поездки на работу или учебу та пределы населен-
ных мест, прибытие в тот иди иной район на временные, в том
числе сезонные, работы, поездки в командировки, отпуск и другие
перемещения. Из митрании исключают ге пространственные пере-
мещения. которые совершаются в пределах одною итот о же насе-
ленного пункта.
В-третьих, в митрании включают такие прос'рансгвснные пере-
мещения. совершающиеся между населенными пунктами, которые
ведут к регулярной смене места жительства. а также представляют
собой регулярное, двустороннее движение между местами житель-
ства и местами труда и учебы. В лом определении нет возвратных,
эпизодически совершающихся поездок из одних населенных пунк-
тов в яру! ис.
И. наконец, в-четвертых, к мшрации относят процесс про-
странственного движения населения, который, в конечном счете,
ведет к его территориальному перераспределению. В этом случае
Митр..иия населения. Вып.1 Теория и практика неспелом н и ч. Приложе-
ние к журназу -Миграция и России». — М.. 2001.
отнесение просчрансгвенною перемещения к миграции определяет-
ся фактически переселением из одной местности в другую. [1 ре-
зультате переселения происходит соединение места жительства
с местом приложения труда, учебы или иной деятельности в одном
населенном пункте.
Такой подход исключает из миграции внутрипоселенные пере-
мещения. что позволяет выделить четыре се вида: эпизодическую,
маятниковую, сезонную и безвозвратную. Все четыре вида мшра-
ИИИ специфичны по своему характеру, а участвующее в них населе-
ние преследует различные цели
Эпизодические мт рации представляют собой деловые, рекреа-
ционные и иные поездки, совершающиеся не только нс регулярно
по времени, но и необязательно по одним и тем же направлениям.
Если же в деловых поездках участвуют трудоспособные континген-
ты. то в рекреационных — и остальная часть населения. Состав уча-
стников эпи одической мш рации весьма разнообразен. По своим
масштабам этот вид миграции, по мнению Л.Л. Рыбаковского, пре-
восходит вес остальные, и, как он считает, изучается весьма слабо1.
Исключение составляли, пожалуй, лишь туристические поездки,
объем которых в советские годы постоянно возрастал В начале
1980-х юлов число лиц. совершивших туристические путешествия,
увеличилось по сравнению с 1970 г. более чем в два раза и превы-
сило 60 млн*. Ныне многократно возросли масштабы поездок рос-
сийских граждан на отдых и с туристическими целями за пределы
страны, но увеличило ли это их общий объем, включая и внутрен-
ние перемещения, трудно сказать. Во всяком случае, представить
цифру в 30 млн поездок, а это — доля России, пропорциональная
численности ее населения в бывшем СССР, было бы чрезмерным
преувеличением. Инос дело поездки «челноков», которые с опреде-
ленной мерой условности можно отнести к эпизодическим мига-
ниям. К ним. наверное, отосягся и паломничество. и некоторые
другие перемещения.
Мантниковые миграции представляют ежедневные или ежене-
дельные поездки населения от мест жителютна до мест работы
(и обратно), расположенных в разных населенных пу нктах. В маят-
никовых миграциях участвует во мнотих странах значительная час!Ь
юродского и сельскою населения. В наиболее существенных мас-
штабах она совершается в тех агломерациях, метрами коюрых яв-
ляются крупные и крупнейшие города. В последние 10—20 лет зна-
чение маятниковых миграций в территориальных перемещениях
1 Миграция населения. Вып.1: Теория и практика исслелошния. Приложе-
ние к журналу «Мшрпиия в России». — XI.. 2001.
1 Абуков А.Х. Гури 14 на новом этапе. — XI . 1983.
населения существенно возросло. В рялс стран масштабы ежеднев-
ных маятниковых мшраций блики к объемам ежегодных бе (воз-
вратных переселений и даже превышают их. По опенке Б.С. Хорева
и В.Н. Чапека, в последней четверти XX века в ССС Р соотношение
между постоянной и маятниковой мигрмцней составляло 2:3*.
Маятниковые мигранты увс личивают количественно и изменя-
ют качественно трудовые ресурсы поселений — центров притяже-
ния, где число рабочих мест прсвышасч собственные ресурсы труда
или не соответствует профессионально-квавификационной структу-
ре населения. С другой стороны, мая тиковая мшрання со (дает
условия для удовлетворения разнообразных потребностей в труде
жителей, как правило, небольших посещений, в которых качествен
но, а иногда и количественно ограничен выбор рабочих мест.
Сеюнные миграции — это перемещения, главным образом трудо-
способного населения к местам временной работы и жительства на
срок обычно в несколько месяцев, с сохранением возможности воз-
вращения в места посюянною жительства. Сезонные мшрации не
только повышают реальный жи зненный стандарт, но и удовлетво-
ряют потребности производств;!, испытывающею дефицит рабочей
силы. Подобные миграции возникают вследствие того, что в эко-
номике ряда районов доминирующее положение пришилежит от-
раслям, в которых потребность рабочей силы неравномерна во вре-
мени, В результате в сезоны наибольшею объема рабт эти отрасли
испытывают превышающую обычные размеры потребность в рабо
чей силе. Поскольку она нс может быть удовлетворена за счет ме-
стных ресурсов труда, то дополнительная рабочая сида привлекает-
ся из других районов.
К отраслям с сезонным характером производства относится,
прежде все! о. сельское хозяйство. В этой отрасли в сезоны посев-
ных и уборочных работ погребноегь в рабочей силе намного боль-
ше, чем в остальное, особенно зимнее время. К се юнным относят-
ся отрасли по переработке сельскохозяйственного сырья. Интегра-
ция этой отрасли промышленности с сельским хозяйством заметно
сокращает потребность в се юнной мшрании. О)раслями с сезон-
ным характером, или стадиями производства япаяются также лесо-
заготовительная (сплавные работы), рыбодооываюшая (прибрежный
лов) и ряд других. Вместе с гем сезонный характер производства
совсем необязательно сопровождается ссзоиныхг характером труда.
Агропромышленная интеграция, межотраслевое кооперирование
в использовании рабочей силы, применение новых технолог ий
и методов производства (например, океанического рыболовегва), по
существу, сводят на нет потребность в сезонной миграции.
1 Л'иреа 6.С. Чапек В.Н. Пробк мы изучения миграции населения. — XI , 1978,
БемаЬвратный вид (или переселение) может быть назван мигра-
цией в строгом значении этого слова, соотвстст вуюший ему в эти-
мологическом отношении. Этим обьяснястся км факт, что ряд ис-
следователей безвозвратную миграцию называют полной, полно-
ценной. 1.е. совершающейся насовсем. Безвозврашая мшрация од-
новременно отвечает двум условиям: во-первых, население переме-
шается из одних населенных пунктов в тру!не, и, во-вторых, пере-
мещения сопровождаются сменой постоянного места жительства.
Первое условие исключает из мш рации всевозможные перемеще-
ния населения внутри населенных пунктов, а второе — возвратные
или краткосрочные поездки в другие населенные места.
Вилы миграции рахгичаются не только по форма п.ным призна-
кам. но и по существу. Так. безвозвратная мш рация в отличие от
дру> их является важнейшим источником формирования постоянно-
го состава населения в заселяемых местностях. Естественно, что
.между безвознратой миграцией и остал> ными ее вилами, как от-
мечая М.В. Курман. нет непреодолимой стены1. Олин вид мигра
ции может превраша1ься в другой или выстипь ею исходным
пунктом. В частности, эпизодическая, маятниковая и сезонная ми-
грации порой бываюг предшеечвенниками безвозврашой миграции,
так как они создают условия (в первую очередь информационные)
для выбора возможною постоянного места жительства.
Очевидно, что среди всех четырех видон мш рации наиболее
важное значение для социального, экономического и демографиче-
ского развития имеет безвозвратная, которую в статистической
практике называют механическим движением населения, в отличие
от сю естественного движения. Хотя миграция и воспроизводство
населения — это дне сосщвляюших демографической динамики,
тем нс менее, как уже говорилось ранее, они существенно ра пи-
наются.
Кошро 1Ы1ЫС вопросы:
I. На юните современные подходы к определению понятия миграции.
2. Каково общее поняше и сущность мшрации населения?
3. Раскройте функции мшрации.
4. Назовите основные вн ты мш рационного движения
Нормативно-правовые акты и литература:
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1943 г
2. Абуков А.Х. Туризм на ионом эыпе. — М.. 1983.
3. Арпфшюа К.1П. Современная миграция населения в Азербайджанской
ССР и ее влияние на формирование тру юных ресурсов. Автореф. дисс.
к.э.н. — Баку. 1975.
1 Курман Ч В. Актуальные вопросы демографии. — М„ 1976.
4. Бреев Б. Л Подвижность населения и трудовые ресурсы. — М.. 1077.
5. Демографические тетради. Вып.8. — Киев. 1973.
6. Демотрафическое разните России и его социально-экономические
последствия: Матерна ты международной научной конференции / под
ред. А.С. Гришановой. Л.Л. 1’ыбаковского. Н В. Тарасовой — М.. 1994
7. Зайончковская Ж.А. 1'ынок груда как регулятор миграционных потоков //
Мшрация и рынки груда в постсоветской России. — М. 1998.
8. Зас.ювская Т.Н.. Рыбаковский Л.Л. Процессы мшрании и их регулиро-
вание в социальном обществе. // СО11ИУС. — 1978. — № I.
9. Карманова Т.М Некоторые вопросы миграции населения в Узбекской
ССР Авторсф. лисе. к.э.н. — М., 1971.
10. Курман М.Р. Актуальные вопросы демот'рвфии. — М.. 1976.
11 Курман М.В. Движение рабочих кмров промышленного предприятия. —
М.. 1971
12. Курс демо!рафии. Под рел. А Я. Боярского. — М.. 1967.
13. Лармин О.В. Методолот ическис проблемы неумения народонаселения. —
М.. 1974.
14. Ленин ВЛ. Поли. собр. соч. — Т. 3.
15. Маркс А., Ляге.пс Ф. Соч. 2-е им. — 1.4.
16. Мапиин ИС. Моделирование римешения населения. — М.. 1975.
17. Миграционная подвижность населения < ССР — М.. 1974.
18. Мшраиия населения. Вып.1: Теория и практика исследования. Прило-
жение к журналу «Мшрация в России». — М.„ 2001.
19. Мшраиия сельского населения. / Пол рел. Г.И. Заславской. — М.
1970.
20. Мкртчян И.В. Причинно-фаигорный механизм миграции населения. I
сб.: Миграция населения. Вып. 1: Теория и практика исследования.
Приложение к журналу «Миграция в России •. — М.. 2001.
21. Моисеенко В. V. Территориальное движение населения. — М . 1985.
22. Мо.юдикови И., Н<лдрина И. Мшраиия и жихишная ситуация в Цен-
тральном районе России // Мшраиия и урбанизация в СНГ и Ь.ыгии
в 90-е годы. — М., 1999.
23. Народонаселение Прикладная демография. — М„ 1973.
24. Население и кризисы / Пол рел. Б.С. Хорена. Вып. 2. — М.. 1996.
25. Новейшие изменения во внутренней и внешней мшрании населения в
России и их экономическое значение. — М . СПб. 1994.
26. Паспорта специальностей ВАК (экономические науки). — М . 2001.
27. Переведенцев ВЛ. Методы изучения мшрации населения. - М.. 1975.
28. Покишшевский В.В. Население и география. Георгтичсскис очерки. —
М„ 1978.
29. Покишшевский В.В. Миграции населения как общественное явление и
зеутачи статистического их изучения Ц Статис.ика мшрании населения
/ Рсд. А.Г. Волков. - М.. 1973. — С. 7-34.
30. Регент Г. Г. Миграционная ситуация в Северо-Кавказском регионе //
Народонаселение. — 1998. — № I
31. Рыбаковский Л.Л. Методолог ическис вопросы нрот позирования населе-
ния. — М.. 1978.
32. Рыбаковский Л.. Тарасова И. Оценка влияния нитрации на воспроиз-
водство населения. //Вестник статистики. — 1982. — № 1.
33. Рн&жовский Л.Л Миграция населения. Вып. 5: Стадии мшрационного
процесса. Приаожение к журналу «Миграция в России».— М.. 2001.
34. Рыбактский Л.Л. Миграция населения: Ггрогно<ы факторы. Политика. —
№.. 1987.
35. РыбаковскийЛЛ. Региональный аннлиз миграций. — М.. 1973.
36. Социаэыгыс ф..кторы и особенности миграции населения СССР / Отв.
Рел Л Л. Рыбакогккии и В.Я. Чураков. — №.. 1978.
37. Староверов В.И. Социально демографические проблемы деревни. - №..
1975.
38. Статистка миграции населения / Рел. А.Г. Волков. — №.. 1973.
39. Управление развитием народонаселения в СССР. — М., 1977.
40. Филиппов И.И., Суков В.А. Проблемы формирования трудовых ресурсов
села. Выгг.4. — Свср гловск. 1972.
41. Л'о.мра А.У. Миграция насс гения: Вопросы теории, методики исследова-
ния. — Кнев. 1979
42. Ло.ырл А.У. Определение и классификация форм миграции населения.
//Демографические тетради. Вып. 9. — Киев, 1974.
43. Лореев Б.С.. Чапек В.И Проблемы изучения миграции населения. — М.
1978.
44. Чапек В.И. Миграция гг стабилизация трудовых ресурсов села. — Рос-
тов-на Дону. 1983.
45. Чу&шовских О.С. Статистка о причинах миграции // Народонаселение. —
1999- — № 2.
46. Шамилева ЛЛ. Моделирование миграции населения в районе. Аигореф.
лисе, к.э.н. — №.. 1975.
47. ШепаньскичЯ Элементарные понятия социологии. — №.. 1969.
Тема
Миграционные процессы,
понятие, основные стадии
Учебные вопросы.
I Концепция основных стадий миграционною процесса
2. Субъекты нранскм ношении в миграционных процессах.
Введение
Мшрация населения — его с.южный процесс, состоящий из
множества событий, влекущих за собой смену места жительства.
Этот процесс имес! две стороны, или. ючнсс. сосюш из взаимо-
действия двух потоков: выбытия населения из одной местности
(пункта) и прибытия туда мигрантов из других местностей (пунк-
тов). Часть мигрантов, прибывающих в тот иди иной район, остает-
ся там на постоянное жительство, тогда как другая часть выбывает
либо обратно, либо и друзне районы. Особенность мшрационных
процессов состоит в том, что у каждого человека миграционные
собышя мо)у| повторятся. ю есть в к'чсние юла возможны мно-
гократные переселения. Переселение населения в конечном счете
ведет к изменению его территориального размещения. Мш рация,
сопровождающаяся сменой мест жительства, го есть собственно
переселение, представляет собой миграционный процесс.
В оыичис от естественного движения. являющегося внутренним
свойством такой системы, как народонаселение, мшрация пред-
ставляет внешнее по отношению к ней движение. Независимо от
существующих определений демографической системы каждое из
них должно включать такой момент, как пространственная локали-
зация. Поэтому каждая демо|рафическая система - по прежде все-
го территориально определенная совокупность людей. Естественно,
что наличие не менее двух таких демо1рафических систем - первая
объективная предпосылка мшрации населения.
В мш рации каждое отдельное событие, будь ю прибытие, вы-
бытие иди переселение, является ее элементарной клезочкой1. Это
1 /’ыбаковекий АЛ Концепция 1рех сзаднй мш рационного процесса. I сб.:
Миграция населения. Вып. 5: С гадин миграционного процесса. Приложение
к журналу -Миграция в России». — М . 2001. - С 23
положение не нуждалось бы в ком мен гариях. если бы не встреча-
лись в литературе иные мнения. Гак. Л.У. Хомра полагает, что
«первичной клеточкой процесса мш рации населения следует при-
знать акт перемены трупа»1.
Утверждение о том. что труд — первое условие жизни, источник
развития личности, совершенно справедливо. Но если под митра
пней понимать смену места жительства (переезд из одного населен-
ного пункта в другой), тс для этого нс обязательно менять профес-
сию. занятие, отрасль приложения труда. В то же время и вменение
последних может происходить и без смены места жительства.
Миграционный процесс, как уже отмечалось ранее. — это мно-
жество событий, влекущих за собой смену места жительства. Отни
из этих событий явные, например, переселение, другие — латент-
ные (формирование подвижности и т.д.). Чтобы все эти события
представляли процесс, они (то есть прибытие, выбытие и т.д.)
должны составить статистически значимую совокупность. Мигра-
ция — это массовый в количест венном отношении пре нссс.
Для каждой территориальной совокупности людей, участвую-
щих в миграционном обмене с другими территориальными сово-
купностями населения, состав выбывающих митрантов не совпадает
с составом прибывающих и не столько количественно, сколько ка-
чественно. Этим переселения отличаются от других видов митра
нии Так. в туризме состав выбывающих и прибывающих практиче-
ски одинаков. Эю же можно сказать о маятниковой и сезонной
митрании. Только структура такою митрационною процесса, как
переселение, характеризуется большим разнообразием.
Миграция, как и другие процессы, совершается во времени, по-
этому ее можно измерить в определенном интервале. Принимается
средняя характеристика структуры миграции для этого интервала.
Структура — это процесс в статике, а процесс — это по своей сути
структура в динамике, то есть непрерывная смена состояний струк-
туры. Причем непрерывно меняется нс толыю структура миграци-
онного процесса, гго и тех совокупностей людей, которые отдают и
получают мигрантов. Миграция, таким образом, выступает важ-
нейшим фактором изменения различных срезов структуры населе-
ния районов выхода и мест вселения мит рантов2.
Итак, миграционные события в их массе, пространственно до-
кали юванные. то есть рассматриваемые относительно опрелелен-
1 Хомра АУ. Миграция населения: Вопросы теории, методики исследования. —
Киев. 1979.
- Рыбакыккий ЛЛ. Концепция грех стадий миг рационного процесса. I сб.:
Миграция насс.1С11ин. Вып. 5: Стихши миграционною процессе. Приложение
к журналу-Миграция в России-.— М 2001.- С. 24
ных территориальных совокупностей люден, взятые за дос •точно
большой интервал времени, проле тявляюг органически единый ряд
фактов прибытия, выбытия или переселений. Каждую из этих се-
рий событий можно представить как миграционный процесс. Про-
цессы — относительно однородные серин явлений, связанные вза-
имными причинными завис имостями. единые серии изменений
в социальных системах1. По мнению В-А- Ядова, процесс представ-
ляет собой целенаправленную совокупность массовых явлений од-
ного порядка-. Оба эти определения сравнительно точно схватыва-
ют сущность простого миграционного процесса: процесса выбытия
населения из одною пункта (района), прибытия населения в другой
пункт (район) или определенного потока переселений. Но если
территориальных совокупностей людей, между которыми происхо-
дит миграционный обмен, больше двух, то процессы выбытия
и переселений структурно и количественно отличны друг от трута
Вместе с тем для каждой территориальной совокупности людей
мшрационный процесс выс гупает как двоякое движение, то есть
как поток выбытий и ноток прибытий. Двусторонность мшрацион-
ного процесса обусловлена не тем, что в местах вселения действуют
силы притяжения, а в районах выхода — силы выталкивания (1С
и другие имеются в каждом районе), а тем. что миграционный про-
цесс — это взаимодействие двух противоположно направленных
относшсдьно однородных серий собьМйй.
Однако если для территориальных совокупностей людей мигра-
ционный процесс нрслсцшляется как серия прибытий, серия выбы-
тий и взаимодействие, конечным результатом которого является
миграционное сальдо, то совсем иначе это выг тялнт для самих уча-
стников миграции. Последнее связано с тем. что для мигранта со-
бытием является не начало (выбытие) или конец (прибытие) ми
грационного перемещения, а само переселение, го есть смена по-
стоянного места жительства. Поэтому при рассмотрении митрации.
во-первых, со стороны участников переселений в понятие миграци-
онное событие вкладывается различный смысл По-разному может
быть представлен и миграционный процесс.
С формально. стороны мш рационный процесс — это зафикси-
рованная в пространстве и во времени серия миграционных собы-
тий. Эта фиксация осуществляется в момент регистрации мигран-
тов на новом и старом местах жительства. В прошлом эта операция
называлась выпиской выбывающею и пропиской прибывающею
1 Щепаиъскии Я. Элементарные понятия социо югип. — М.. 1969.
- ЯгЬ'в Ц.А. Методология и процедуры сон.ыльных псс.кдои.1нии — Т.трту..
196«.
населения. Каждое единичное переселение фиксируется тважлы
сначада как факт выбытия и татем как факт прибытия. То и другое
событие и во времени, и территориально разобщены. Но если рас-
сматривать миграционный процесс не с формальной стороны, а по
существу, то он представляет собой совокупность собственно пере-
селений. Формальные вехи (фиксация выбытия и фиксация прибы-
тия) делят митрационный процесс на три стадии (фаты): исходную,
основную и заключительную. Л.Л. Рыбаковский замечает, что по-
нятие «стадия» шире, чем понятие «фаза»1. Сталия — это не только
определенный момент в ходе развития, но и этап, имеющий свои
качественные особенности. Поэтому именно пот термин наиболее
приемлем для характеристики трех различных составных частей ми-
гранион ною п ронссса.
1. Концепция основных стадий
миграционного процесса
Разработка концепции трехе талий ноет и мшрационною процес-
са приходится на последнюю треть XX века. В сравнительно завер-
шенном виде она была опубликована в конце 1980-х годов2, хотя
основные ее положения увидели свет в конце 70-х годов2.
Концепция трехстадийности миграционного процесса ра зработана
Т.П. Заславской, Л.Л. Рыбаковским и др. Суть концепции заклю-
чается в выделении в миграционном процессе трех взаимосвя зан-
ных стадий: первая — исходная, подготовительная стадия, в ходе
которой происходит формирование подвижности и принимается
вопрос о миграции; вторая — основная стадия. тз ходе которой про-
исходит сам процесс переселения населения; третья — завершаю-
щая стадия, в ходе которой происходит процесс приживаемости
(адаптации) мигрантов в новом населенном пункте или стране
въезда.
Наиболее близко к пониманию концепции трехстадийности ми-
грационною процесса подошла Л.Л. Шамилева, которая отмечала,
что мшрационный процесс проходит в своем развитии стадию по-
тенциальной миграции, стадию негоерс тственного акта миграции
и стадию, характеризующую последствия миграционных пронес -
1 Рыйакоткий ЛЛ. Концепция трех сталии мш рационного процесс*. Р сб.:
Миграция населения. Вып. 5: Сталин мит рацион ноге процесса. Приложение
к журналу ♦Миграция в России». — М., 2001. — С. 25.
Рыбаковский Л.Л. Мшрапия пасе.тения: прото ты факторы, политика. —
М._ 1987.
Засиюскаг Т.Н.. Рыбаковский Л.Л. Процессы ишратши и их регулирование
в социалистическом обществе.// СОКИУС — 1978. -- № I
сов1. С поправкой на ю. что последствия мш рационных процессов
(результаты территориального движения населения) много шире
нриживаемосчи новоселов. а потенциальная мшрация является лишь
одним из аспектов миграционной подвижности, можно эту схему
принять как предшествующую концепции трсхсщдийносзи мш раци-
онного процесса.
Принципиальные положения концепции
трехстадийности миграционного процесса
можно свести к следующим
Во-первых, мшрационная подвижность (мобильность) и мигра-
ционное перемещение (переселение) рассматриваются как два. хотя
и взаимосвязанных. но разных по своей сули явления: первое как
способность (готовность) к миграции (установка), второе — как акт
перемещения, реализация установки на миграцию. С определением
различий между этими двум;) явлениями и адеква> иыми им поня-
тиями связано привнесение в миграционную проблематику социо-
логических знаний, в частности. предо цзнюний о прожек гавном и
реальном повелении, о намерениях их реализации, причем реаль-
ность последней поставлена в зависимость как от личных характе-
ристик. так и ситуативных параметров.
Во-вторых, произошел отказ от одностороннего понимания
процесса взаимодействия человека с новыми хзя него социальной
средой и природно-гсо1рафическими условиями. Углубление зна-
нии о приживаемости населения в районах вселения, выделение из
этого процесса адапищии как се органического компонент и при-
дан не ей пре(мсгной направленности позволило миграцию населе-
ния рассматривать как процесс, имеющий зиворшенный характер.
В-третьих, вычленение из переселения его стержневой части —
миграционного потока, позволило показать отличие миграционного
оборота от числа у частников процесса. Совокупный поток предстал
как некое множество прямых и обратных мт рационных перемеще-
ний. структурированных по личностным и географическим характе-
ристикам. В конечном счете мшрационные потоки связан! воедино
всю совокупность районов выхода и вселения, чю создало основу
для формирон шия региональных индикаторов миграционных связей.
Таким образом, любоз! завершенньш мшрационный процесс
состоит и з грех стадий:
1 Шамимва Л.Л. Моделирование миграций населения в районе. Авторсф.
лисе, к т.н. - М . 1975
• исходной, или подготовительной сталии, представляющей
процесс формирования территориальной подвижности насе-
ления;
• основной стати, или собственно переселения населения,
мш рационных поюков;
• заключительной. или завершающей стадии. выступающей как
приживаемость мшрангов на новом месте.
Отдельные стадии миграционного процесса тесно спя таны меж-
ду собой. Мигрант — это будущий новосел п период его территори-
ального перемещения, а новосел — это бывший мигрант в период
его обустройства и адаптации в районе вселения. Связаны и край
мне стадии процесса. Так. новоселы, обладая повышенной мигра-
ционной активностью, то есть способностью к переселениям, в зна-
чительной мере являются и потенциальными мигрантами1.
Для характеристики первой стадии миграционного процесса важ-
ное значение имеет выявление сущности мшрационной мобильно-
сти. Принципиально то. что понятия «миграционная подвижность-
(лат. — птобйь) и перемещение (переселение) отнюдь нс идентич-
ны. Прежде всего, подвижность понимается как общее понятие
различных видов перемещения. Чаще оно рассматривается как си-
ноним переселения, может выступать как общее понятие потенци-
альной и реальной миграции. Наконец, подвижность — это потен-
циальная ютовноегь населения к изменению своею территориаль-
ного статуса. Последнее понимание подвижности предпочтительно-
В этом случае под мит рацией населения понимаются территориаль-
ные перемещения, а под подвижностью — способность к миграции,
то есть потенциальную мшрационную активность. Следует еще раз
отмстить, что перемещение и переселение — отнюдь нс синонимы
Именно поэтому имеется возможность разными терминами имено-
вать мт рацию в узком и широком смысле слова. В узком смысле
миграция представляет собой законченный вид территориального
перемещения, завершающийся сменой постоянного места житель-
ства. го есть в буквальном смысле слова означает переселение.
Терри гориалыюе перемещение, совершающееся между разными
населенными пунктами одной или нескольких алминистративно-
территориальных единиц, независимо от продолжительности, рсчу-
лярностн и целевой направленности представляет собой миграцию
в широком значении эго! о слова. Таким образом, перемещение
территориальное — более широкое толкование миграции. Итак, ис-
ходная стадия мшрационною процесса — формирование зеррию
1 Рыбакыккий ЛЛ. Концепция грех стадий мшрационного процесса. I сб.:
Мшраиия населении. Вып. 5: Сшин миграционного проиесог. Приложение
к журналу-Миграция в России». — М 2001.- С. 26.
риальноЛ подвижное! и населения, то СС1Ь сто определенною соци-
ально-психического состояния. О человеке, находящемся в таком
состоянии, в России обычно говоря! «леток на подъем». Однако
обладать высокой миграционной подвижностью и быть потенци-
альным мш рантом — далеко не одно и то же. Эти понятия хотя
и тесно связаны между собой, ио отнюдь нс синонимы. Еще в кон-
це 60-х кодов прошлого столетия Т.Н, Заславская отвечала. что по-
мимо практической реали танин склонности к переселению есть
и процесс формирования потенциальной склонности к мшрации1
Спустя два года она дала законченное определение этому понятию:
♦ Положительное отношение к мобильности, сочетающееся с приня-
тым, но еще не реализованным решением о перемещении в сфере
труда, представляет собой так называемую потенциальную мобиль-
ность»1 2. Исходя из более позднего понимания ею этого явления,
в приведенной цитате следует мобильность заменить миграцией.
В области сельско-юродской миграции это положение было интер-
претировано Л.В. Коре.ть. по мнению которой «потенциальная ми-
грация представляет собой психо 101 ичсское состояние тотовноепт
сельского жителя к отъезду из данного села»3.
В отличие от потенциальной мт рации миграционная подвиж-
ность — это способность личности к мшрации. сформиротывшаяся
вследствие накопленного миграционного опыта. Такой опыт Л.В. Ко-
рель удачно называет миграционной биографией.4 Последняя вклю-
чает совокупность перемещении, предшествующих моменту' социоло-
гического обследования. '->го, по сути, одно из выражений уровня
подвижности населения. С помощью опре еденной системы показа-
телей можно дать оценку мш рационной подвижное! и населения как
той или иной герри! ори и в целом, так и отдельных ею трупп. разли-
чающиеся по разным параметрам. По мнению Л.Л. Рыбаковското,
мобильность прежде всего 'зависит от числа совершенных переселе-
ний. продолжительности проживания в районе выхода или месте
вселения и так далее5. Она во многом связана с участием населения
в других видах миграции, в частности, в туризме, маятниковой ми-
грации и других. Сочетание различных обстоятельств может привести
к тому, что липа, обладающие мсныпей мшрационной подвижно-
стью, то есть миграционной бит рафией или опытом, окажутся
1 Социальны? проблемы трудовых ресурсов се 1а — Новосибирск. 1968.
- Моделирование социальных процессов. — М-. 1970. — С. 142.
1 Корсль Л-В Перемещение насшсния между городом и седом в ус нитях
урбанизации. — Новосибирск, 1982. — С. 111 — 112.
4 Корсль Л.В. Там же. — С. 114.
' Миграция населения. Вып. 5. Стадии ми1ра||ионного процесса. Приложе-
ние к журналу «Миграция л России». — М. 2001.- С 28.
в числе потенциальных мигрантов. тогда как мигранты, имеющие за
плечами опыт многих перемещений, войдут в состав постоянного
населения. Тем нс менее, при равных условиях жизни лица, обла-
дающие большей миграционной подвижностью, имеют, как прави-
ло, и большую психологическую готовность к переселению. Чело
век, обладающий большим миграционным опытом, скорее примет
решение вновь переселиться, если его удовлетворяют условия жиз-
ни в последнем месте жительства. чем тот. кто родился в данной
местности и прожил там всю свою жизнь.
Мшрационная подвижность — свойство, присущее нс только
отдельному человеку, личности, но и всей совокупности людей,
населению в целом. Повышение мт рационной подвижности —
процесс исторический, необратимый, как и разни тс человечества
Он может быть в самом обобщенном виде охарактеризован ростом
активности перемещений, в первую очередь переселений населе-
ния. В России в дореволюционное время, по примерным расчетам
А.А. Кауфмана в переселении участвовало 0,14го общей численно-
сти населения страны, или 105К его годового прирост.?. В послево-
енные юлы согласно расчетам М.Я. Сонина, в мш рациях у часто
надо в шесть раз больше, чем до революции-. Для сравнения с де-
рево поционным временем можно привести и такой факт: в семиде-
сятые юты XX века объем миграций населения в 3—3.5 раза пре-
вышал число родившихся в стране, был в 4,5—5 раз больше естест-
венного прироста населения-'. Точнее творя, в последнюю треть
минувшего столетня в миграциях участвовало в 25—30 раз больше,
чем во времена А.А. Кауфмана.
Конечно, рост только переселений не характеризует в полной
мере повышение подвижности населения. Она существенно возрас-
тает и в процессе урбанизационных процессов, развития туризма,
санаюрно-курортно'о обслуживания населения и так далее. Насе-
ление, проживающее в разных районах страны, в населенных пунк-
тах разного соншыыюго статуса, отличается различным уровнем
миграционной подвижное!и. Эю зависи! как от степени соииалн
зацнн индивидов, отдельных групп и населения конкретной терри-
ториальной единицы в целом, так и от особенностей его структуры.
Итак, воздействие общества на миграционные процессы может
осуществляться с помощью следующих реплягоров иоведени з:
• Первым наиболее гибким регулятором является изменение
территориальных и поселенных различий в уровнях объек-
Кауфыаи АЛ. Переселение и колонизация — СПб.. 19135,— 1 4.
1 Сонин М.Я. Воспроизводство рабочей силы в СССР и баланс труда. — М.,
1959. - С 161.
Социальные фак.оры и особенности миграции населении СССР. М . 1978.
твных компонентов условий жи чш. удовлсцюряюших раз-
личные, прежде всего базовые, потребности людей. Это из-
менение может являться объектом государственною регули-
рования. Различия в условиях жизни ситуативно влияют на
мш рацию. как объективные фякюры. но они и воздействуют
постепенно на потребности и ценностные ориентации, то
есть имеют перспективную направленность;
• Другим направлением регуляции поведения является воздей-
ствие на потребности и 110111001 ныс ориентации потенциаль-
ных мигрантов, то есть объектов управления. В этом отноше-
нии должны быть выделены три разных уровня воздействия
на миграционное поведение. На индивидуальном уровне, бес-
спорно, должны учитываться психичесг не и иные особенно-
сти субъектов.
Наконец, на массовом уровне, го есть по отношению к населе-
нию в целом, речь должна идти о мерах, с помощью когорых лич-
нос1 ь воспринимала бы ценноешые ориентации, равнозначные
долгу перед Родиной. Примерами прошлого могут служить поездки
на целину, на строительство БАМа и так далее. Это была бы по тем
временам по сути — реализация определенных ценностных ориен-
таций высокой социальной значимости.
Разделение уровней регуляции на индивидуальный, групповой
и массовый, вытекающее из весьма продуктивной схемы диспозици-
онной регуляции, — важнейшее условие эффективного воздействия
на потребности и ценностные ориентации населения. Однако это
направление по своей сути двояко: оно связано с развитием и воз-
вышением общественно значимых потребностей и ценностных ори-
ентаций. а также с совершенствовавшем структур совокупностей пу-
тем подбора наиболее предрасположенных к мшрации индивидов.
На второй стадии миграционного процесса, то есть в процессе пе-
реселения. пропело ни реализация мшраиионной подвижности на-
селения. Совокупность переселений, совершающихся в определен-
ное время в рамках той или иной черри триальной системы, со-
ставляет мш рационным поток. Миграционный поток — это не
только статистически значимая величина, но и в структурном от-
ношении чрезвычайно разнообразная совокупность. Это многооб-
разие охватывает все те «структурные» срезы, которые так или ина-
че представляют собой социально-демографические характеристики
миграционного потока. Ог комбинации этих характеристик зависит
миграционная подвижность населения той или иной территории.
Структура миграционною потока может быть расчленена по полу
и возрасту переселенцев, их семейному состоянию, национально
сти, времени проживания в районах выхода, образованию, профсс -
сиям и тик далее. Вместе с тем она имеет и географический срез.
Мшрационный поток структурируется также в зависимости от гсо-
Iрафии районов выходи и мест вселения мшранюв. а также от ти-
пов поселений (городская, сельская и сел ьс ко-городе кая тппрания).
Мощность миграционного поюка зависит, как правило, от двух
условий: от численности населения 1сх рлионов, между которыми
осуществляется мш рационный обмен, и от их местоположения. Чем
бо 1ыие численность населения ре)ионов, участвующих в нитрацион-
ном обмене, и чем ближе они расположены, тем значительнее ми-
грационные потоки. По мере удаления районов выхода от мест все-
ления интенсивность миграционных связей резко снижается, причем
если между районами выхода и местами вселения находятся две или
более других территорий, го интенсивность миграционных связей
оказывается нижесреднею уровня1. Анализ интенсивности межрай-
онных мш рационных связей в Украине, выполненный А.У. Хомрой
нод|ксрди.1 ряд выводов по России, в том числе и о том. что преоб-
ладающая доля мшрантов переселяется в соседние области. Вместе
с тем им отмечено, чго в Украине для интенсивности миграционных
свя кй нс имеет значения, в каком экономическом районе республи-
ки находится та или иная территория2. Это объясняется, по мнению
Л.Л. Рыбаковского. гем, что размеры регионов и, главное, историче-
ские традиции экономического районирования в Украине сущест-
венно отличаются от России’. На мощность мшрационных потоков
влияют и такие факторы, как этническое, лозяйственное и природ-
ное сходе 1 но территорий, исторически сложившиеся свят и <ак да-
лее. Оценить истинную интенсивность мшрационных связей между
двумя или большим числом территорий можно с помощью такою
показателя как КИМС4. Этот показатель нивелирует влияние на ин-
тенсивность миграционного обмена масштабы численности населе-
ния как районов выхода, так и мест вселения мигрантов.
Миграционным процессам каймой страны вследствие своеобра-
зия ее исторического развития, экономических, природно-геогра-
фических. этнических и ряда других особенностей присущи собст-
венные направления мшрационных потоков, характеризующие спе-
цифику меж1срриюршс1ьно1о и межпосииенною нерсраспредстения
населения. Нс только направленность, но и интенсивность. структура
Рыбаковский Л.Л. Региональный анаяш умираний. — М.. 1973.
* Хомра Л.У. Миграция населения: Вопросы теории. методики песте юв.ншя. -
Киев. 1979
’ Ми1рапия населения. Вып. 5: Статин миграционного процесса. Приложе-
ние к журналу -Мшрлция в России*. — М.. 2001. — С. 87.
4 Рыбаковский Л.Л. Рс111она-11>ныи .ииыиз митршшй. — М.. 1973.
потоков. факторы, обусловливающие миграцию, се сонма тьныс. эко-
номические и демографические последствия существенно ратличают
ся в разных странах. а также в одной стране в разные исторические
эпохи.
В миграции населения России, независимо от сс границ, в прош-
лом как в дореволюционное, так и в советское время преобладали
три наиболее важных в социально-экономическом и демографиче-
ском отношении процесса; а) движение населения из обжитых час-
тей страны в слабозасслснныс восточные и северные районы; б) не-
прерывный (слабый в царской империи и бурный в Советском Сою-
зе) отток сельских жителей в ।прола; в) интенсивная урбанизация,
существенная черта которой — рост крупнейших городов.
И, наконец, третья стадия мит рационного процесса — прижи-
ваемость. Ес начало состоит в превращении мш ранта в новосела
а конец — в переходе новосела в состав старожилов. •Приживае-
мость». термин, применявшийся еще в переселенческой практике
XIX века (ныне его иногда подменяют понятием интеграция), озна-
чает, во-первых, процесс приспособления человека к новым усло-
виям жи ши, и, во-вторых, приспособление условий жизни к по-
требностям тсловека. Эти две стороны представляют собой адапта-
цию и обустройство новоселов.
Понятие «приживаемость» относится к такой категории населе-
ния. как новосел. Тем нс менее рассмотрение этою процесса нс
может идти пне контекст.; с такой категорией. как «старожил». Са-
мым общим выражением процесса приживасмост и является переход
новосела в состав старожилов. Понятие «приживаемость» характс-
ри тует вполне определенное социальное явление. Этот термин —
порождение русского переселенческого движения. Этот термин, как
уже говорилось выше, относится к концу XIX — началу XX века.
Не случайно поэтому термин «приживаемость» не имеет синонимов
в западноевропейских я тыках, тцти. как отмечает Э.Б. Алаев. — этот
термин без иноязычных аналогов1. В какой-то мерс ему созвучен
т лат од пЫа!1 (антт.). означающий •поселиться, обосноваться, во-
двориться». Вероятно, вследствие этою в западноевропейской лите
ратурс процесс приживаемости стал характеризоваться термином
•адаптация».
В отечественной литературе как в прошлом, гак и в настоящее
время иногда процесс приживаемости вмешивается с другими яв-
лениями. Порой приживаемость новоселов приравнивается к терри-
ториальному перераспределению населения. Между гем ни разность
1 Атев ?./>. Соив.гтыто — экономическая >сотра<|жя. Понятийно-термиво-
лотический слотктрь. - М 1983,
между вселившимися и выехавшими из данною района1, ни отно-
шение обратных переселенцев к прямым’ не могут характеризовать
процесс приживаемости новоселов
Вместо термина «приживаемость» пя выражения сущности
процесса перехода новоселов в состав старожилов порой применя-
ют термин «адаптация»’.
Приживаемость — это явление, характеризующее переход ново-
села в состав старожилов и, стало быть, пос гоянного населения
района вселения. Эго не только провесе приспособления человека
к новым условиям жи ши. но и приспособление условии жизни
к потребностям человека, или. как отмечает Е.М. Кокорев, «при-
живаемость — объективный социальный процесс изменения сло-
жившегося образа жизни посредством совершенствования новой
социальной среды через социальную деятельность, формирующую
потребности, отвечающую целям гармоничного ра (вития®4. Эту'
формулировку с небольшими уточнениями он повторяет и в бодес
поздней работе.5
В отличие от этого адаптация — процесс приспособления чело-
века к новым .тля него условиям жиши. Причем активность этого
процесса всецело находи юя на стороне субъект. Естественно, что
приспособление к новым условиям двойственно по своей природе,
как двойственна и природа человека. С одной стороны, это при-
способление человека как живою существа, а с друзой — как лич-
ности. социального феномена. И в этом случае, адаптацию можно
разделить на социальную и биологическую, как среду обитания
можно разделить на социальную и естественную. Такое деление,
бесспорно, условно, ибо биологическая адаптация во многом зави-
сит от социальных условий, а социальная адаптация не исключает
биологических особенностей человека. Но любая условность под-
черкивав! не сущностную однозначность разных явлений, а лишь
подвижный харак1ер разделяющих их 1раниц. Поэтому с полным
основанием можно противопоставлять биолотическую и социаль-
ную приспособляемость человека в новых условиях его обитания
Именно поэтому должна рассматриваться не адаптация вообще,
а адаптация мигрантов в местах вселения.
Вшков С3. Динамика наролонасс.1сния СССР за восемьдесят лет. — М. —
Л.. 1930.
’ Проблемы развития производительных сна Камчатской области. — М.. 1960.
5 Моисеенко В.М Территориальное снижение населения. — М.. 1985.
4 Экономические интересы России на дальнем востоке. — М.. 1918. —
Вып. I. - С. 69
5 Кокорее Е.М. Социальное развитие северного региона — М.н.ыан. 1981. —
С. 70-71.
Адаптационные процессы мшранюв тависят от того. ил каких
мест и в какие места они переселяются. 11о мнению ЯЛ. Рыба кон-
ского. возможны четыре наиболее общих варианта переселений1.
Во-первых, мигрант может перемешаться внутри данной местности
ич одного населенного пункта в другой, идентичный по социально-
экономическому статусу (например, из села в село в рамках одного
и того же слминисгративною района иди области). Во-вторых. мн-
траш, не меняя статуса населенною пункта, вселяется в новую а тя
него местность, отличающуюся от прежней своими природными
условиями и геотрафичсским положением (например, митрант сле-
дует с Северною Кавказа на Дальний Восток). В третьи. переселе-
ние происходит в рамках гой же местности, но в населенный пункт
другого по социально — экономическому значению статуса (напри-
мер. внутри той же области из села в город). Наконец, в-чегвертых.
место вселения находи тся в другом районе, отличном своими при-
родно-географическими условиями, и является населенным пунк-
том иного соцнгыыю-'лкономичсского статуса (например, из смо-
ленскою села в сибирский город).
А таптацня новоселов к различным компонентам условий и об-
раза жизни населения в районах вселения протекает неравномерно.
В некоторых своих формах она завершается быстро, особенно если
раз тичия тех или иных компонентов условий и образа жизни неве-
лики в местах выхода и районах вселения мигрантов или в послед-
них лучше, чем в первых, в других формах — это достаточно дли-
тельный процесс. Порой он продолжается после того, как новосел
уже стад старожилом. Последнее объясняется тем, что у приживае-
мости помимо адаптационною процесса, то есть активного приспо-
собления субъекта к объективным условиям ЖИЗНИ. ИМС01СЯ и дру-
тая сторона — приспособление этих условий к своим потребно-
стям2 Этот процесс часто бывает более важным для приживаемости
новосдоа Известно. например, чю интенсивность оттока населения
выше там. где в ею составе больше доля новоселов.
Приспособление материальных условий к своим потребностям
переселенческая литература в пропетом называла «обустройством
новоселов». В этот термин вк та тын ыось вполне определенное со-
держание. состоящее в том. что комплекс условий жизни на новом
месте у новоселов становится таким же. как и у старожилов. при-
чем лучшим, чем I местах выхода мшранюв. В прошлом на обуст-
ройство переселенцев в местах вселения в случае их организован-
Миграния населени I. Вып. 5: Сталин мш равнинною процесса. При тоже
ние к журналу «Миграция в России». — XI.. 2001. — С. 121.
2 Ры(ыкпвскш1 Л.Л. Управление демоертфичеекнми процессами: специфика,
факторы, политика. Демографические процессы в С СС Р — №.. 19КЗ I III
ных перемешений и царским правительством. и советским юсудар-
сгвом предоетлнлядись определенные ресурсы. К их числу относи-
лись ссуды, безвозвратные пособия, оплата расходов на проезд
и провоз имущества. Помощь, оказываемая государством, распро-
страняется и на жилищное обустройство.
Обустройство — это процесс достижения новоселами уровня
благосостояния старожилов По мнению Ж.А. Заиончковской, ус-
ловия жизни новоселов делятся на две группы: не зависящие от
времени проживания на новом месте и меняющиеся по мере отда-
ления от даты вселения1. Правда, иногда возможно, что для обуст-
ройства нс требуется сколько- нибуль значительного времени. Это,
видимо, когда новосел получае! на новом месте все необходимые
условия: работу, жилье и другие материальные компоненты ею бла-
гососюяния. Но эю частный случай. Как правило, для обустройст-
ва необходимо время, которое по продолжительности может быть
большим или мсныним. чем время, нужное для адаптации, без ко-
торой приживаемое)ь гак же недостижима, как и без обустройства.
Итак, и адаптация, и обустройство представляют собой взаимо-
действие субъективного и объективного, но адаптация — это при-
способление субъекта к объективным условиям окружающей среды,
а обустройство — перестройка внешних условий в соответствии
с потребностями субъекта. Лишь сочетание двух этих сторон ведет
к завершению процесса приживаемости.
2. Субъекты правоотношений
в миграционных процессах
Проблемы миграции населения современной России
С приобретением статуса независимого Государе гва и началом
социально-экономических преобразований, в условиях возникшею
правового и организационного вакуума. Россия лишилась многого
из того, что создавалось в течение многих поколений как дорево-
люционное. так и советское время. В негативном направлении из-
менились традиционные процессы миграции. Ьолее того, возник
в результате действия новых факторов (распад СССР, замена пла-
новою размещения производительных сил рыночными механи >ма-
,ми распределения труда и кашпала. возникновение межнациональ-
ных конфликтов и др.) ряд новых, болевых для юсударства и Дра-
матических для населения проблем. Вес это до сих пор огрицатсль-
1 Зайпичкпиская Л..А. Н<вккслы в тородлх. — М.. 1972.
но влияет на социально-экономическое развитие Российской Феде
ранни. К тому же Россия в очень малой степени использует аажс тс
полол итсльные моменты, которые имеются в новой миграционной,
да и демографической ситуации.
В последнюю четверть XX века Россия в миграционном обмене
с бывшими союзными республиками посюянно имела прирост на-
селения. Это благоприятно наняло на се демографическое ра шитис.
В 1992—2000 1Г. положиюльное сальдо мш рации формировалось,
прежде всего из русскоязычного населения, оставшегося в государ-
ствах нового )арубсжья. Численность населения всяеяствие превы-
шения числа умерших над числом родившихся в эти голы должна
была сократиться на 6.8 млн человек, но блат одари мш рации фак-
тически уменьшилась на 3,5 млн За 1992 2000гг. население страны
возросло мт счет мшрангов из новою зарубежья более чем на
3,3 млн человек. В числе мигрантов, прибывших из нового зарубе-
жья в последние десять лет. толя лиц мояржс 16 лет была на 5 пунк-
тов больше, чем в населении России (примерно 27 и 22 процента).
Помимо сдерживания темпов дсмотрафичсского старения, мигранты
участвовали и в воспроизводственном процессе. У них в этот период
родилось примерно 45—50 тыс. детей, уже граждан России.
В первое десятилетие XXI века темпы дальнейшею сокращения
численности населения страны во многом будут определяться мас-
ш гибами притока мигрантов. Несмотря на снижение численности
Нс.родоь России — русских, татар, коми, кабардинцев и др., остав-
шихся в новом зарубежье, их миграционный потенциал и в на-
стоящее время достаточно велик (в 1989г. в союзных республиках
проживало 28 млн. русских и других народов России, а в настоящее
время — примерно 22 -23 млн). Только в Казахстане и Узбекистане
русских осталось 6—6.5 млн. Сокращение же масштабов мш рации
русских и других народов России из этих и ряда других государств
новою зарубежья, как и уменьшение мшраиионною прироста на-
селения России в целом, произошедшие в 90-е годы, вызваны,
с одной стороны, либерализацией отношения к русскогоноряшему
населению (языковые и другие послабления) и, с другой стороны,
тем. что на исторической родине мигранты до недавнею времени
не встречали дол> ной поддержки, вследствие отсутствия последова-
тельной мш рационной поли гики относительно соотечественников,
оставшихся за рубежом. Опыт, например, послевоенных Германии
и Франции свидетельствует сб тромпом политическом и экономи-
ческом выш рыше этих стран, вернувших своих соотечественников
из оставленных ими территорий.
Приток русскоязычного населения из нового зарубежья в теку-
щее десятилетие может, считает Л.Л. Рыбаковский, при соответст-
вующей миграционной политике России составить от трех до пяти
млн. человек1. Этот приток мигрантов из нового тру божья сущест-
венно замедлит сокращение численности населения России. В по-
следующие голы мш рационный потенциал может быть полностью
исчерпан.
Постаревшее и перешедшее в разряд пенсионеров население и
те лица, которые родятся и пройдут социализацию вне историче-
ской родины, вряд ли будут в сколько-нибудь значимых масштабах
эмигрировать в Россию.
Россия в отличие от Советского Сою та — страна от крытых гра-
ниц и свободных мш рационных перемещений. Это придало внеш-
ним мшрациям со странами старою зарубежья характер «нитраци-
онною насоса». Прои зонте тише изменения, прежде всею упроще-
ние порядка въезда в Россию, «прозрачность* государственных гра-
ниц. привели к резкому увеличению масштабов иммиграции, преж-
де всего нелегальной. Основная масса иммигрантов прибывает в
Россию из государств старо! о зарубежья (Африка, ближний и
Средний Восток, Юго-Восточная А зия). Отсутствие эффект ииного
иммиграционного контроля за въездом и выездом иностранцев из
России не позволяет назвать сколько-нибудь точную цифру нсле-
таяьной миграции. Имеющиеся оценки отличаются друт от лрута на
порядки. Все они далеки от истины. Ряд соседних с Россией госу-
дарств негласно поощряют увеличение в се приграничных районах
своих диаспор. Иммшранты, прибывшие в качестве туристов, по
приглашениям и т.д., затем переходят на нелегальное положение.
Возрос и незаконный приток иностранных граждан. часть которых
использует Россию в качестве перевалочной базы для последу тощей
иммиграции в государства старого зарубежья Считается, что около
40<о иммшрангов— это транзитники.
Нелегальная иммиграция оказывает существенное воздействие
на экономическую ситуацию в России, ее социальную сферу. Неза-
конные мигранты преимущественно заняты в теневой Экономикс,
пополняют криминальные структуры, уклоняются от уплаты надо
гоп. оказывают, вследствие бесправного положения и заниженных
заработков, давление на рынок труда, ухудшают эпидемиологиче-
скую ситуацию.
Обострение проблем иммиграции, в том числе и нелегальной,
как справедливо отмечает Л.~1. Рыбакове кий. во-первых, связано с
отсутствием адекватной российским реалиям правовой базы по регу-
лированию. как эго принято во всех развитых странах, объемов им
миграции (квотирование), пребывания иностранных граждан и лиц
1 Миграция населения. Вып. 5: Стадии миграционного процесса. Приложе-
ние к журнэту -Миграция п России». — М.. 2001, - С 97,
без цмжланства на территории страны. их законном} выдворению
или интеграции в российское общество. Во вторых, проникновение
иностранцев на Территорию России обличается гем, что значитель-
ная часть государственной границы со странами нового зарубежья
открыта. отсутствует ви ювый режим и не 01 регулировано в рамках
СНГ законодательство по борьбе с незаконной иммиграцией1.
Въезду в страну из слаборазвитых стран в основном неквалифи-
цированных иммигрантов с несвойственной России этнокультурой
противостоит другой поток: эмиграция из страны преимущественно
в США, Германию и Израиль высококвалифицированною молодо-
го пасс Тения. значительную долю среди котором составляет техни-
ческая и творческая интеллигенция. В 1992 -2000 гг. из Росс ин
эмигрировало в старое зарубежье Я49 тыс. человек. 11омимо демо-
графических и интеллектуальных потерь, эю и утечка капп гадов.
Но лаже не это главное. В населении России, в первую очередь
среди молодежи, студенчества и молодых специалистов, формиру-
ется «синдром эмиграции». Многие мечтают покинуть Родину и
уехать на Запад. Это для государства может быть страшнее потери
сотен ми (Лионов и лаже миллиардов долларов.
Исправить ситуацию с иммтп рацией, считает Л.Л. Рыбаковский.
можно путем резкого усиления международной тру довод миграции.
Необходимо, сокращая иммиграцию, прежде всего нелегальную,
стимулировать привлечение и использование в России труда ино-
странных (ражлан. То ежегодное число иностранных граждан, ко-
торое по трудовым договорам крив (екается в народное хозяйство,
нс влияет на уровень российской бетработицы. Общее число офи-
циально зарегистрированных иностранных работников не превыша-
ет 0.5% от совокупной численности занятых в экономике страны
Правда, считается. чго объем нелегальной трудовой мшрации со-
ставляет от 3.5 до 5 млн человек, но кто входит в это число, трудно
сказать.
За счет увеличения масштабов международной трудовой мигра-
ции 1 ражлан России может быть улучшена ситуация с эмиграцией.
В 1994—2000 I г. объем трудовом мш ранни ио контролируемым го-
сударством каналам втрое примерно и 5 рач. Тем не менее, он ос-
тается примерно вдвое меньшим, чем объем эмиграции. Очсви ню,
что при активной поддержке (осутарсгва трутовая мш рация может
стать прошвовесом безвозвратной эмшрации россиян. Однако
в настоящее время госу дарство слабо контролирует деятельность
организаций но найму работников для осуществления трутовой
РыЛиховскга/ .1.Л. Мшраиия нлеетения. Вин. 5: Стадии миграционной
процесса Приложение к журналу «Миграция и России». - XI . 2001. — С. 98.
деягслытосгн. нс прогиводействуст нарушениям пран тражлан Рос-
сии во время их пребывания за рубежом1.
Во внутрироссийских миграциях с начала 90-х годов прошлого
столетия стали преобладать негативные тенденции. Сотни лет бога-
тые природными ресурсами и занимающие вытодное геополитиче-
ское положение районы азиатской чает ораны последовательно
заселялись. Но в 90-е голы, в результате устранения государства от
регулирования мш рации, началось сокращение численности и
плотности населения этих территорий. Если в прошлом население
Европейского Севера, Сибири Дальнего Востока постоянно росло
темпами бо. ее высокими, чем население страны в целом (между
переписями 1979 и 1989 гг. темпы прироста населения в указанных
регионах превышали среднереспубликанские в 2 раза), то в 90-е
голы темпы сокращения численности населения этих четырех эко-
номических районов были выше, чем в целом по России почти в
шесть раз. За десятилетие население северных и восточных районов
сократилось на 1.1 млн. человек.
В 1991—2000 гг. только Европейский Север и Северо-Восток
потеряли в результате мшрации свыше 900 тыс. человек. За этой
цифрой стоит разрушение демографичсското и трудового потенциа-
ла, создававшегося нт многих поколений мигрантов, которые про-
шли трудную медико-биологическую адаптацию и приобрели опыт
работы в экстремальных условиях. Наиболее тревожная ситуация в
Магаданской области и Чукотском АО. население которых с 1989
по 2000 гг. сократилось в 1,8 раза. Л ведь эти территории могут
стать столь же уязвимыми в современном мире, как и Аляска в се-
редине XIX века.
Ешс более злободневны миграционные проблемы в пригранич-
ных районах, протянувшихся вдоль р. Аргунь, Амур и Уссури
Свыше 150 лет шло их заселение. С строчным трудом было создано
постоянное население в этой местности: ныне оно покидает при-
граничные районы. За последние 10 лет миграционная убыль насе-
ления в полосе от Читинской области до Приморского края соста-
вила 200 тыс. человек. Выбывающее население замешается имми-
грантами из соседних стран. 11ока этот неурегулированный процесс
нахо тится в начальной сталии. но его возможное завершение мож-
но предугадать. обратившись к истории бывших мексиканских тер-
риторий, ставших штатами США.
До настоящего времени крайне острыми остаются проблемы вы-
нужденной мшранни. В стране насчитывается примерно 300 тыс.
вынужденных переселенцев, имеющих российское гражданство и
1 Мит рация населения. Вив. 5: Снтлии миг рационною процесс*. Приложе
нис к журналу -Миграция и России». — М„ 2001. - С 99.
право на государственную поддержку. Две трети из них сюит в оче-
реди на жилье и одна треть — на получение беспроцентной возврат-
ной ссуды для его строите.! ьствн. Ежегодно помощь на обустройство
подучают нс более '/з- Нерешенность проблем приема, содержания,
адаптации, оказания помощи и поддержки вынужденным переселен-
цам порож [ап у них негативное отношение к государственной вла-
сти и сдерживает приток мшрангов из нового зарубежья.
Нельзя не согласиться с мнением Л.Л. Рыбаковскою. что осо-
бого внимания (рсбуег решение затянувшихся вопросов возвраще-
ния перемешенных лиц из Чеченской республики и нскогорых дру-
гих зон конфликтов на Северном Кавказе. Эго не масштабная, но
болезненная, несущая горе и несчастье людям проблема1.
Оздоровление миграционной ситуации, придание миграцион-
ным процессам позитивной направленности невозможно, также
справедливо отмечает Л.Л. Рыбаковский, без принятия в этой сфере
жизнедеятельности российского общества законодательным и орга-
нами власти ряда неотложных мер. Эти меры, по его справедливому
мнению, должны быть натравлены на:
а) стимулирование притока мш рантов из новою зарубежья и
поддержка, прежде всего в правовой сфере, оставшихся гам сооте-
чественников;
б) регулирование иммиграции из старого зарубежья (квотирова-
ние. иммиграционный контроль, выдворение из страны, создание
правовых и экономических условий пите! рации иммигрантов в рос-
сийское население);
в) управление трудовой мигршией. включающей как тех. кго
прибывает на временные работы в Россию из зарубежья, гак и рос-
сийских 1-ражлан. работающих по контрактам за пределами страны;
г) проведение политики протекционизма в отношении потоков
(масштабов и мест выхода), структуры (в первую очередь этниче-
ской) и расселения мигрантов в приграничных и тех северных тер-
риториях. от ток населения из которых противоречит национальным
интересам страны;
I) обоснование границ допустимости формирования в пршра-
ничных. стратегически важных районах, диаспор из соседних стран;
с) установление условий и сроков решения проблем вынужден-
ных переселенцев, беженцев и перемешенных лиц: обустройство на
новых местах, во вращение в места постоянною прожигания, при-
влечение к решению этих вопросов стран нового зарубежья, откуда
прибыли в Россию вынужденные мш ранты.
Миграции населения. Вып. 5: Стадии миграционного процесса. Приложе-
ние к журналу -Миграция п России». — М. 2001. - С 100
Деятельность органов как субъектов, ведающих вопросами ми-
грации населения, будет рассмотрена в чру। их раз телах.
В данном же разделе мы определим непосредственных участни-
ков мшрационных процессов — мигрантов. К ним относятся
эмигранты, иммигранты, беженцы, вынужденные переселенцы.
Мигрант — это эицо, пересекшее или намеревающееся согласно
имеющимся у него документам пересечь административную грани-
цу внутри государства или юсударственную транину между государ-
ствами.
Иммшранты — лица, не являющиеся гражданами РФ. но нахо-
дящиеся в России, к ним относятся: иное!ранные граждане, лица
без граждане гва, беженцы, .ища, ходатайствующие о предоставле-
нии политического или временного убежища.
Эмигрант — гражданин РФ (в том числе и вынужденный пере-
селенец). пересекающий (выезжающий) । рани цу России.
Согласно п. I ст. 1 Федерального закона «О беженцах» от
19 февраля 1993 г. № 4528-1 (в ред. ФЗ от 28 июня 1997 г., от 7 но-
ября 2000 г., от 30 июня 2003 г)1 беженец — эго лицо, которое не
является гражданином Российской Федерации и которое в сиду
вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по
признаку расы, вероисповедания, гражданства. национальности,
принадлежности к определенной социальной группе или политиче-
ских убеждений находится вне страны своей гражданской принад-
лежности и нс может пользоваться зашитой этой страны или нс же-
лает пользоваться такой защитой вследствие таких опасении; или не
имея определенного гражданства и находясь вне страны своего преж-
него обычного местожительства в резу плате подобных событий, не
может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.
В соответствии с п. I ст. I Закона Российской Федерации
*О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 г. № 4530-1
(в рсд. ФЗ от 20 декабря 1995 г., ог 24 декабря 2002 г и от 23 де-
кабря 2003 г.)2 вынужденный переселенец — это гражданин Россий-
ской Федерации, покинувший место жительства вследствие совер-
шенною в отношении сто или членов сто семьи насилия или пре-
следования в иных формах либо вследствие реальной опасности
подвергнуться преследованию по признаку расовой иди националь-
ной прин.ьыежности. вероисповедания, звыка. а также по признаку
принадлежности к определенной социальной труппе или полигичс-
1 Ветомости СИД И 14 Российском Фезеронии. — 1993. — № 12. —
Ст. 425: Собрание мконолттфтытм Российской Федерации — 1997 — № 26.
- Ст. 2956; 2000. - Л-- 46. - Ст. 4537; 2003. - X 27. - Ст. 2700 (ч. I).
1 Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. — ЛЬ 52. —
Ст. 5110; 2002. - № 52 (ч. 1). - Ст. 5132; 2003. - № 52 (ч. 1) - Ст. 5038.
ских убеждений) славших ионолами для проведения враждебных
компаний в отношении конкретного лица или группы лиц. массо-
вых нарушении общественного порядка.
Согласно п. I ст. 2 Федерального икона «О правовом положе-
нии иностранных граждан в Российской Фшсрации» от 25 июля
2002 г. № 115-ФЗ (в ред. ФЗ ог 28 июня и II ноября 2003 г.)1 ино-
странный гражданин — физическое лицо, не являющееся ) ражлан 11-
ном Российской Федерации, и имеющее докатлелылва наличия
гражданства (подданства) и н ос । ран ною государств; .тцо 6е> граж-
дан тва - физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и не
имеющее доказательств наличия |ражланства (подданства) иност-
ранного государства.
Контро 1Ы1Ы1 вопросы:
I Раскройте концепцию основных стадий мшрационных процессов.
2. Дайте определение понятиям *мш рационная подвижность»
и «потенциальнля миграция».
3. Каково общее понятие, содержание и сущность переселения?
4. Что включает в себя понятие адаптации и приживаемости?
5. Определите каковы масштабы и динамика миграции населения
в России.
6. На Ювите субъекты правоотношений в миграционных процессах
Нормативно-правовые акты и литература:
/. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993г.
2. Федеральный икон от 19 февраля 1993г. № 4528-1 «О беженцах»
(в [Кд. ФЗ от 28 июня 1997г. № 95-ФЗ. от 30 июня 2003г. № 86-Ф31 //
Ведомости СИД И ВС Российской Федерации. 1993. № 12: Собрание м-
конодагтсльства Российской Фе |срапии. — 1997. — № 26; 2003. — № 27.
3. Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 юла №4530-1
*(' вынужденных переселенцах» (в ре| Ф) от 20 декабря 1995 1. № 202-ФЗ.
от 7 августа 20011 г. № 122 ФЗ. с измен., внесенными Постановлениями
Конституционного суда РФ от 21 ноября 2002 г. № 15-П. ФЗ 01 23 де-
кабря 2003 г. № 186-ФЗ) // Собрание изконодательства Российской
Федерации. — 1995. - № 52; 2000. - № 33; 2002. - № 48: 2003. -
№ 52 (ч. I).
4. Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 юла № 5242-1 «О праве
граждан Российской Федерации на свободу передвижения. выбор места
пребывания и жительства» // Ведомости Сьедда народных депутатов РФ
и Верховною Совета РФ. — 1993. — № 32.
5. Федеральный закон ог 15 августа 1996 г. № 114 ФЗ »О порядке выезда
ид Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в ред.
ФЗ от 18.07.98 I. № 110-ФЗ и от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ. с измен..
1 Собрание законодательства Российской Федерации. — 2И0г. — № 46 —
(ч. 1). — Ст 4437.
внесенными Посмноииением Конституционного Сула РФ от 15 января
1998 г. №2-11) // Собрание мконочатс тьства Российской Федерации.
- 1996 - № 34; 1998. - № 30, 2003. - № 27. 1998. - № 4
6. Федеральный такой от 31 мая 2002 г. №62 ФЗ «О гражданстве Россий-
ской Федерации» (в ред. ФЗ от II ноября 2003 г. № 151-ФЗ) // Собрание
законодательства Российской Федерации. — 2002. — № 22: 2003. — № 46
(ч. 2).
7. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ -О правовом поло-
жении иностранных граждан в Российской Федерации» (в рел. ФЗ от
30 июня 2003 г. № 86-ФЗ и от 11 ноября 2003 г. № 141-ФЗ) // Собра-
ние таконодатсльсттм Российской Федерации. — 2002. — № 30; 2003. —
№ 27; 2003. - № 46 (ч. 1).
8. Укол Президенте Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2146
«Об утверждении Положения о порядке привлечения и использования
в Российской Фе терапии иностранной рабочей силы» (в ред. Указа от
5 октября 2002 г. №• 1129, с измен. от 29 апреля 1994 г.) // Собрание
актов Президента и Правительства Российской Федерации. — 1993. —
№ 51; Собрание ыконодатсльстшт Российской Федерации. — 2002. —
№ 40; 1994 - № 2.
9. У кат Претилента Российской Федерации от 21 июня 1997 г. № 746
«Об утверждении ворожения о порядке предоставления Российской Фе-
дерацией политическою убежища» (в рей- от I декабря 2003 г. № 14 17) //
Собрание ктконолате.тьства Российской Федерации. — 1997. — № 30;
2003. - № 49.
10. Агаси Э.1>. Социально — экономическая 1СО1 рафия Понягттйно-терми-
но- тотический словарь. — №.. 1983.
II. Волкан Г..З. Динсмика народонаселения СССР м восемьдесят лет. —
Х1.-Л.. 1930.
12. Зайоичкоаская Ж.А. Новоселы н торотах — №.. 1972.
13. Зас.гачская Т.Н.. Рыбаковский ЛЛ. Процессы митрании и их рстулиро-
вание в соци.ыистическом обществе // СОЦИУС. — 1978. — № I.
14. Кауфман 1.Л Переселение и колониыция. — СПб.. I )05.
15. Покорен Е.М. Социальное развитие северного рептона. — Матадан. 1981.
16. Корень Л.В. Перемещение населения между юродом и селом в условиях
урбанизации. - Новосибирск. 1982.
17. Миграция населения. Вып. 5: Стадии миIрационною процесса. При-
ложение к журналу «Миграция в России». — М , 2001.
18. Моделирование социальных процессов. — №.. 1970.
19. Моисеенко В.М Территориальное движение населения. — №.. 1985.
20. Проблемы развития производи тельных сил Камчатской области. — №..
1960.
21. Рыбакоеский ЛЛ. Мипыния населения: протнозы. факторы, политика. —
№.. 1987.
22. Рыбаковский Л Л. Регионаяытый штамп нитрации. — №.. 1973.
23. Рыбаковский ЛЛ. Упратение демографическими процессами: специфи-
ка, факторы, политика. Дт мот рафическис процессы в СССР. — №.. 1983.
24. Рыбпцгмский Л.Л. Концепция трех стадий миграционного процесса.
В сб.: Миграция идее гения. Вып. 5: Сталин мш рационною процесса.
Приложение к журналу «Миграция в России •. — М. 2001.
25. С«ли И.Ю. Правовые и организационные основы деятельности орга-
нов внутренних лея в реализации миграционной политики Российской
Фе терапии: Диссертация к.гггл. юрггд. наук. — М , 2004.
26. Сонин М.Я. Воспрои гводство рабочей силы в СССР и баланс труда. —
М.. 1959.
27. Социальные проблемы трудовых ресурсов села. — Новосибирск. 1%8.
28. Социальные факторы и особенности миграции населения СССР — М..
1978.
29- Л'одг/м Я.У. Миграция населения: Вопросы теории, метоники исследова-
ние — Кггев. 1979.
30. Хомра А.У. Миграция населения: Вопросы теории, меголики исследова-
ния. - Кггев. 1979
31. Шатиеви Л.Л. Моделирование миграций населения в районе. Антореф.
лисе, к.э.н. — М., 1975.
32. Щежшьский Я. Элементарные понятия социологии — М.. 1969.
33. Эконом ячеек гге интересы России на дальнем востоке. Вып. I. — М„ 1918.
34. Ядов В.л. Методолог и я и процедуры социальных исследований. —
Тарту. 1968.
Тема 4
Государственная миграционная
политика в Российской Федерации
и этапы ее формирования
Учебные вопросы.
I Исторический опыт проведения миграционной политики в России.
2. Советский период формирования миграционной политики.
3. Миграционная политика России в 90-х гг. XX века.
4. Основные этапы формирования и механизм реализации государ-
ственной миграционном политики.
1. Исторический опыт проведения
миграционной политики в России
Россия относится к числу стран, в которых процессы .миграции
населения иг роли очень важную роль. Расширение границ государ-
ства побуждало прави'ЛльсТни заботиться о заселении новых зе-
мель, освоении природных ресурсов новых герригорпй. На решение
этих проблем и была направлена государственная миграционная
политика, которая занимала одно из центральных мест во всей
внешней и внутренней политике России на протяжении длитсльно-
го исторического периода.
Опыт России показывает, чго решение проблем переселения
возможно лишь при организующей роли государства на всех стади-
ях миграционного процесса, вплоть ао обустройства. На последнем
этапе особенно важна конкретная материальная поддержка пересе-
ленцев со стороны государства. Именно государство способно регу-
лировать направления и объемы мшрационных потоков и миними-
зировать элементы стихийности в этих процессах.
Отчетливая и эффективная миграционная (причем в большей
степени иммиграционная) политика начала проводиться уже в кон-
це XVII века, когда Россия, не имея миграционного потенциала на
своей геррнюрии. начала активно привлекать иностранцев для за-
селения и освоения огромных территорий.
Наиболее яркое выражение эта политика получила при Екате-
рине II. В декабре 1776 г., был имам манифест *О свободном посе-
лении иностранцев в России». Спустя полгода Екатерина II прини-
мает второй манифест. в том же 1776 г. вышел императорский Указ
*О дозволении всем иностранным, в Россию въезжающим. селиться,
где пожелают». Этот указ был впоследствии дополнен законами
о льготах и привилегиях для переселенцев. Ко второму мгннфесгу
прилагались реестры свободных и удобных ьгя поселения земель.
Когда иностранцы стали приезжать, составлялся «Поименный спи-
сок отправляемых в Россию иностранных поселенцев»1.
К числу наибшес существенных можно отнести следующие
ЛЬГОТЫ'
• освобождение от уплаты налога а также другие льготы по
пдагежам и податам в казну, причем сроки освобождения ус-
гананлива шсь дифференцированно, в зависимости от регио-
на вселения (как сказали бы сегодня — регионально диффе-
ренцированные лы оты), от численности населения в поселе-
нии (колонии) и от рода занятий переселенцев;
• отмена воинской повинности и освобождение от обязатель-
ной гражданской службы;
• свобода вероисповедания и создание условий для отправле-
ния религиозных культов верующими всех конфессий;
• выплаты из казны на обааводсние хозяйства и приобретение
необходимого инвентаря. Возврат ссуды предусматривался
лишь по истечении десяти лет в течение грех последующих
лет равными частями
Переселение иностранных граждан предполагало обязательное
принятие ими российского гражданства (вступление в подданство).
Однако гем, кто проживет десять и более лет разрешалось беспре-
пятственно вывояпь все нажитое. При меньшем сроке проживания
часть нажитого нужно было слать в казну.
Как сторонник последовательной переселенческой политик и из-
вестен первый министр государственных имуществ граф П.Д. Киселев.
До реформы 1861 г. переселения осуществлялись в основном в
пределах европейской части страны, массовою движения населения
за Урал нс было; до 1950-х годов переселенцев направляли в Воро-
нежскую. Харьковскую. Тамбовскую, Саратовскую и Оренбургскую
губернии.
Отмена крепостного права способствовала усилению миграци-
онных процессов, потрсбова шсь разработка внутренней миграци-
1 Лбту.татииов Р Г.. Болтсвкова .1.Ф. Россия: В чем суть тво< го бытия? —
М.. 1994 - С 15К.
описи политики. Но правительство не сразу осоднало нсобходн
месть регулирования переселенческою движения. (Представление
о масштабах переселенческого движения после крестьянской ре-
формы даст Всеподдансйший отчет статс-секретаря Куломзина
в 1896 г.: «Переселенческого движения, как явления народной жиз-
ни. у нас не существовало; были переселения по вызову самого
правительства, случался, и даже нередко, переход огдАьнык лиц
под влиянием исключи тельных обстоятельств в малонаселенные
местности, но сравнить такие уходы с современным движением не
представляется возможным»).1 В тот переходный период надежды
возлагались на автоматическое урегулирование процессов ра (мете-
ния населения сообразно потребностям развития хозяйства в связи
с получением крестьянами свободы передвижений. Законодательст-
вом переселение должным обра зом не регулировалось. По мнению
одного из г рупнейших теоретиков статистической науки в России,
исследователя и теоретика переселенческого движения, принимав-
шего непосредственное участие в решении проблемы аграрного пе-
ренаселения, Александра Аркадьевича Кауфмана (1864—1919)-. кре-
стьянская реформа в области переселений явилась не шагом впе-
ред, а шагом назад.
Однако даже в тот период интересы к заселению отдельных ок-
раин Заставляли правигельст во поощрять переселение. Примером
тому служат продиктованные политической необходимостью меры
по заселению присоединенного Приамурскою края. Амурской
и Приморское! областей. В этих регионах было дозволено селиться
всем желающим, как русским, шк и тикк-(ранцам, особыми прави-
лами 1861 г. были предоставлены широкие льготы по податям н по-
винностям; в середине 1970-х годов было издано особое по южение о
порядке колонизации киргизской степи1 * 3. При этом переселенческая
политика пореформенной России фактически запрета (а вселение
крестьян из западных губерний, чтобы не ослабить в западном крае
позиции русскою этноса.
В 1881 г. было утверждено Положение «Об установлении вре-
менных правил о переселении крестьян на свободные казенные
земли*. Однако эти правила не только не способствовали переселе-
нию, а скорее сдерживали его. Отведение земель под заселение
и ссудная помощь значительно отстаивали от объективной потреб-
ности в них4.
1 Кауфман Л.Л. Переселение и котонизация. — СПб.. 1905. — С. 16.
Нараюнаселение: Энциклопедический сдошарь. — М , 1994.
Кауфман Л.Л. Указ. Соч. С 20.
4 Регент Т.М. Мигрпиня и России: Проблемы госеларсшенною управления. —
X!.. 1999. — С 34--35.
Во многом этим был обусловлен новый закон о переселении,
утвержденный в 1889 г., который вводил рял льгот (по арендным
платежам, исполнению воинской повинности, получению ссуд).
Однако он не был опубликован и. следовательно. нс введен в дей-
ствие.
К концу XIX в. сформировалась система концептуальных взгля-
дов на миграционные процессы. Что позволило российскому госу-
дарству проводить по-настоящему активную и эффективную поли-
тику переселения.
Широкое признание получила концепция поэтапных, ит.т волно-
вых, переселений. Считалось, что окраинные районы должны засе-
лятт*ся жителями из смежных с ним промежуточных территорий, то-
гда для последних издержки переселения не будут столь велики.
Успешность переселения справедливо свя тывали с наличием
сходства прнролно-климаУйчсски.х и хозяйственных условий рай-
онов выхода и вселения мигрантов. Признана тось. что подбор пере-
селенцев следует вести в районах со сходными природно-климати-
ческим условиями. Об этом уместно сегодня напомнить сторонни-
кам переселения в районы Сибири и Дальнего Востока мигрантов
из южных республик бывшего СССР.
большое внимание уделялось составу переселенцев. Как пока-
зывала практика, ,1дя переселений более подходизи сравнительно
зажиточные крестьяне и семьи с большим числом работников, спо-
собные в короткий срок устроиться на новом месте. (Выразителем
такой точки зрения являлись А.А. Кауфман и Н.М. Баранов. Ми-
нистр внутренних дел Н.Н. Дурнов, напротив, считал, что лица,
располагающие значительными материдтьными средствами, редко
стремятся покинуть родину, и что к сему прибегают бедняки. За-
крывать для них возможность улучшения своего хозяйственного
положения едва ли может входить в задачи правительства. Схожей
точки зрения придерживался и министр земледелия А.( . Ермолов)’
Существовали и пользовались как бы две различные схемы ока-
зания помощи переселенцам. Согласно одной схеме (и. видимо,
тосподствующсй) основные меры направлялись в адрес конкретных
переселенцев с целью облегчения их устройства в районах вселе-
ния. Другая модель во главу угла ставила нс заботу о каждом кон-
кретном переселенце, а необходимость подъема хозяйства самого
района вселения3. Одна мояель удачно дополняла другую.
1 Воробьем ОЛ. Методологические основы разработки миграционной поли-
тики. Н сб. Миграция населения. Вып. 6: Миграционная по.тнтик.1. Приложение
к журналу *Мтирания и России». — М . 2001 С. 15.
Рыбаковский ЛЛ. Ретиондльныи анализ нитрации. — .М.. 1973. — С. 116—121
Изменение мшрационной попишки и подходов к се реализации
произошло в связи с решением о строительстве Сибирской желез-
ной порош. В 1893 г. был утвержден состотций пол личным прсд-
селател1.ством Государя Императора Комитет Сибирской железной
дороги. Он и должен был регулировать переселения. Расходы по
органи зацин переселений были отнесены на особый 14-миллион-
ный фонд «вспомозагсльных по Сибирской Дорок* предприятий»
Пособия и льготы были значительно расширены, ссуды выдавались
на дорогу, на хозяйственное обустройство (на ссудные ясный мож-
но было приобрести 2 лошади, 2 коровы. 2 телеги. сани, сбрую,
необходимые земледельческие орудия), на посев; лссоматсриа 1ы на
приусадебные постройки отпускались бвввозмечлно. Были органи-
зованы склады сельскохозяйственного инвентаря. Из фонда Алек-
сандра III, образованного на частные пожертвования, выделялись
средства на церковно-школьное строительство. Интерес к пересе-
ленческому движению был вызван прежде всего экономическими
соооражениями: постройка железной дороги могла принести выгоду
народному и государственному хозяин ву лишь при условии заселе-
ния и промышленного развития Сибири.
Лыоты прслосшвлялись как ор1анизованным, так и индивиду-
альным переселенцам. И что интересно, они не бы ш для всех еди-
ны. Размер помощи зависел от территории вселения конкретной
потребности переселенцев. Пр жительство взяло на себя решение
организационных и социальных проблем: перевозку переселенцев,
органи )ацию сети врачебно-продовольственных пунктов, подготов-
ку участков для расселения. Угроза истощения запасов. приюдных
для колонизации земель, побудила правительство начиная с 1895 г.
принять ряд серозных мер, направленных на увеличение этих за-
пасов. Было предпринято обследование отромлых. дотоле совер-
шенно нс изучавшихся, пустынных, так называемых таежных и ур-
манных пространств Сибири1.
В 1904 г. принимается новый переселенческий закон. Он раз-
решал полную свободу переселений. Роль правительства как репети-
тора миграционных потоков сое гоял в том, чтобы поддерживать тех
переселенцев, коюрыс выбывай! из перенаселенных местосгей
или направлялись в районы, определенные для заселения.
Для рса 1нзации активной миграционной поди тки было сеида -
но специализированное ведомство. отвечающее за разработку пере-
селенческой политики и координацию действии других ведомств в
этом направлении. — Переселенческое управление. По словам од-
ного из виднейших специалистов в области изучения миграций на-
1 Кауфман А.А. К вопросу о переселении и колонизации. — СПб., 1*>05. —
С. 34 37.
селения в России проф. ЦЛ Ямзина (1882—1934) и его колле! и
В.П. Вощина, оно приобрело характер учреждения чрезвычайной
важности. так как в нем были сосредоточены все снедения о Заура-
лье и в качестве «вссазиатской (смской управы» оно фактически
наняло на жизненный уклад и развитие прои июдительных сил це-
лых территорий государства1.
В дальнейшем праншельство расширило и уточнило систему го-
сударственных льгот переселенцам. Так. ра «меры ссуд на обустрой-
ство зависели уже не от потребности переселенцев, а от тех хозяй-
ственных трудностей, с которыми они сталкивались в конкретных
раионах. Гибкая переселенческая потника чутко реазпровала на
изменения экономической и мшрационной ситуации. Если объемы
переселения превыш.ыи жслиемые. то понижались размеры ссудной
помощи, ограничивалось холачество.
Вместе с тем в адрес землеот иодного деля было мною критики.
А.А. Кауфман, принимая в нем непосредственное учасше. призна-
вал это. В частности, по остаточному принципу осуществлялось
финансирование дорожного строительства, что затрудняло пересе-
ленческое движение.
Из двух главных калач пересояснческой политики тех лет наибо-
лее успешно решаюсь заселение окраин русскими людьми. Менсе
успешным были борт>ба с малоземельем и попытки внести сущест-
венные изменения в экономическую жизнь российской деревни. По
словам А.А. Кауфмана, удавалось решать скорее локальные задачи
переселения, оказывая иногда ощутимое воздействие на ту или иную
обшину. волость, реже на уезд, откуда уходиг на новые места замет-
ная часть населения2. По мнению И.А. Гурвича, чтобы произвести
прочное улучшение, потребовалось бы переселение чу1ьли не поло-
вины всех наличных жителей черноземной полосы. О подобном пе-
реселении миллионов людей в кратчайший срок и рассуждать было
нельзя: если же растянуть эту операцию на мною лет. тогда придемся
переселит ь в Сибирь уже не половину, а чуть ли не всю Россию,
ибо население постоянно увеличивается? Однако на осваиваемые
и заселяемые районы проводимая переселенческая политика оказа-
ла, несомненно, положительное влияние.
Таким образом, в ходе реализации дореволюционной пересе-
ленческой политики был накоплен большой практический опыт,
основанный на серьезных гсорешческид подходах, который может
1 Эпштейн Л..1. Льготы тли работающих в районах Крапнезо Севера. — М
196.1 - С. 6К.
’ Кауфшш Л.Л. К вопросу о переселении и колони «ации. — С Пб., 1905. - Г 49
л Гурвич И.А. Переселение крестьян в Сибирь. — М., 19ЯВ. — С. ПО.
быть использован при урегулировании мшрации в современной
России1.
2. Советский период формирования
миграционной политики
Первая мировая война и последовавшие за ней революционные
потрясения практически разрушили упорядоченный процесс органи-
зованного переселения. Во время войны кредиты отпускались на
поддержание «старого», но ввиду особых свойств переселенческих
работ (их растянутости во времени на два, три и более лет) это ока-
залось равносильным уничтожением достигнутых ранее результатов1 2 *.
В соответствии с законом о социализации земли, принятым в ок-
тябре 1917 г., переселенческая политика изменилась коренным об-
разом. Если раньше значительная часть расходов по переселению
оплачивалась самим переселенцем, ю теперь все бремя расходов
брало на себя государство. Так. вслс. I за национализацией хозяйства
произошли и 1МИИО1МЛИМПИЯ переселенческого процесса.
В первые годы советской власти миграционная политика была
направлена на то, чтобы удерживать крестьян от переселения на вос-
ток. В 191К г. (6 марта) издается циркулярное письмо, которое при-
зывало к расселению внутри европейской России. Отчасти это мож-
но объяснить и гем. что в отдельные периоды । ражданской войны
восточные регионы были отремны от остальной территории. Систе-
матическою хозяйственною распределения в эти годы не велось2.
Новые возможности освоения слабозасслснных земель откры-
лись с введением нэпа. В октябре 1922 г. был принят Земельный
кодекс, в котором отдельные статьи касались плановою переселе-
ния. В частности, предусматривалось предоставление . тьгот как
плановым, так и внеплановым переселенцам, если они поселялись
на колонтстуемых землях с ра (решения переселенческих орган и заций4.
Следующий значительный документ был утвержден 17 сентября
1924 г. — тезисы «О ближайших задачах советской власти в области
колонизации и переселения». 11ервый тезис формулирова т задачу
1 ВиргЯы'ка ОЯ- Методологические основы разработки мш рационной поли-
тики. В сб.: Миграция населения. Вып. 6: Мшр.шионная политики. 11ри.|оже-
нне к журналу «Миграция и России». — М.. 2001. — С. 17.
Эпштейн А. Л. Льготы для работающих в районах Крайнего Севера. — М-,
1963. - С. 68- 69.
г Эпштейн А.Л. Льготы для работающих и районах Крайнего Севера. М.
1963. - С. 70.
4 Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского
Правительства. — 1922. — № 68. — Ст 901.
колони мни и как «...вовлечение в хозяйственный оборот необжитых
земель с целью увеличения сельскохозяйственной и промыщ тонной
продукции страны путем рационализации как с точки зрения обше-
госуяарст венных. гак и местных интересов расселения и эксплуа-
тации естественных ботатств колонизируемых районов»1. Пересе те-
нием в пределах Российской Фе терапии веда.1 Нарком тем РСФСР
Ему было поручено создать Колонизационный фонд. Планирование
в области сельского хозяйства осуществлял Земплан, который дол-
жен был предусматривать в сметах расходов средства на хозяйст-
венное обустройство переселенцев.
Уже в тот период стало очевидно, что стихийно начавшемуся
движению переселения необхо тимо придать организованный харак-
тер.2 При этом правительство стремилось удерживать от переселе-
ния беднейшее крестьянство, понимая объективные трудности его
обустройства.
В 1926 г. принимается поегановмнис ПИК и СНК С оюза ССР
♦О .тыотах крестьянскому населению по землеустройству и пересе-
лению». Согласно этому постановлению расходы но землеустройст-
ву беднейшего крсс пьянства вохтатались на государство. Одновре-
менно предусматривались и другие формы государственной под-
держки: льготный переселенческий тариф, долгосрочный кредит на
землеустроительные работы (до 8 лез), а также плоты по обложе-
нию единым сельскохозяйственным налогом. Однако льготами мог-
ли пользоваться только те. кто иммитрировал в соответствии с пла-
нами переселения и ке.мдсустройсгвг* Такие планы утверждались
ежегодно декретом ВЦП К и СНК РСФСР.
В 1920-х голях начала формироваться действующая и поныне
система переселенческих льют для отдельных местностей страны
В 1923 г. принят декрет «О льготах для командируемых на работы
в отдаленные местности РСФСР», пол который подпадали не толь-
ко временные служебные командировки, но и направления на по-
стоянную работу3. В соответствии с этим декретом и последующи-
ми правовыми актами 1920—30-х годов были выделены отдаленные
местности, в которых рабочим и служащим предоставлялись спе-
цифические льготы. Перечень отдаленных местностей, помимо си-
бирских, дальневосточных губерний и северных районов, включал
и ряд южных республик.
1 Эпштейн А.Л. Льготы 1тт работающих в районах Крайнего Севера. — Я.,
1963. - С. 85.
Исторический опыт рстулировання митрации населения в России ' Под
рсд. Л.Л. Рыбоковского. — М., 1994. — С. 33.
Собрание узаконений и распоряжении Рабочего и Крестьянского Пра-
вительства 1923 Отдел первый. - №69. Ст. 673. - С 1235- 1237.
Льготы, применяемые в гот период, были достаточно шффс-
рснцированны. и прежде всего по степени экономической освоен-
ности территории. Так. на Даяьнсм востоке в 1920-е юды выделяли
ра юны «обжитые», «по туобд итые» иди «необжитые». Размер ссуды
зависел от того, в какой из них направлялся переселенец. И даль-
нейшем все осваиваемые местное ги были объединены в две группы
(два пояса) — по удаленности от центр.» страны и условиям работы
Таклм образом, при ра работке мер мшрационной политики ис-
пользовался метол типологитации регионов1.
Коллективизация сельскою хозяйства внесла свои особенности
в переселенческое движение: члены переселенческих колхозов име-
ли преимущества перед индивидуальными переселенцами, а со вто-
рой половины 1929 ।. льготы были сохранены только за переселен-
цами-колхозниками. крестьяне-единоличники не участвовали в ор-
гана зотмтнном переселении.
К началу Великой Отечественной войны сформировалась слож-
ная система .тыот дтя работающих в районах Крайнего Севера
и отдаленных местностях РСФСР-. Меры, стимулирующие митра-
пнонный приток в северные районы, были отменены в 1942 г.
в связи с войной: в 1945 г. они были вновь введены.
Начиная с 1930-х толов, когда был взят курс на индустриализа-
цию, начали применяться меры материального спаму,щрования ра-
ботников, направляемых в промышленность, сформирова тась сис-
тем.' тик называемою ортанизованною набора (орт набора). Все ме-
роприятия по переселению носили характер жестокой плановости.
Районы вербовки рабочих на стройки, а также на вводимые про-
мышленные прз'дпрнядия и транспорт определя т Народный комис-
сариат труда СССР, а хозяйственные органы предприятий этих
раионов несли ответственность за подбор рабочей силы. За 10 пред-
военных лет путем орт набора было перераспределено 28.7 млн че-
ловек, основную часть которых составляли сельские жители3.
Однако приток рабочей силы из сельскою хозяйства превышал
потребности промышленности и вел к чрезмерно быстрому росту
ряда горо тов. Нсобходнмостт проведения ограничительной миграци-
онной пшитики возникла уже в 1920-30 годы. В июне 1931 г. был
поставлен вопрос об ограничении роста Москвы и Ленинграда, впо-
1 Воробьем/ О Л. Методологические основы разработки миграционной поли-
тики В сб.: XIигр; пня населения. Выв. 6: Мшранионная политики. Пртыожс
вне к журнзду «Миграция п России». — М.. 2001. — С. 14.
- Чуди/юмиих О.С. Текущий ртст миграции в России: Поиск альтернатив: Док-
лад 1М конференции «Миграция в СНГ и Ехитин: Через размены проблем к общему
информационному пространству». X—9 сентября 2000 г. — СПб., 2О0Т). — С. 4.
’ Сонин М Я. Воспроизводство рабочей си ты в СССР и башне труда. — М.
1959. - С 182
следствии эти меры распро&раняййсь и на другие крупнейшие горо-
да страны1, В 1932 г. в стране были введены единая паспортная сис-
тема и обязательная прописка по месту жительства1 2 * 4. Эти меры фак-
тически установили ра (решительный характер миграции и государст-
венный контроль за перемещением трудовых ресурсов по стране.
Крайней формой орт анизованной митрании. опиравшейся на
весь арсенал силовых средств ккударства. носившей репрессивный
и античеловеческий характер, явились депортации и предвоенные
зачис гки приграничных районов2.
Первые масштабные депортации в начале 1930-х годов были свя-
заны с коллективизацией и раскулачиванием: спснносс.тснцы отчасти
участвовали в ко тонизации Север.» и друтих «отдаленных мест»
В юды Великой Отечественной войны депортации осущеспцялись
по национальному признаку: им подвергались целые народы — нем-
цы. карачаевцы, балкарцы, чеченцы, ингуши, крымские татары,
греки, калмыки. турки месхетинцы и некоторые другие.
Зачистки притраничных районов производились с середины
1930-х юдов. В основу также был положен этнический признак:
западные т ранипы освобождались от «неблагонадежных» финнов,
немцев, поляков, юл пыс — от курдов и ирани. восточные — от
корейцев.
Местности, из которых депортировались народы, пустели; тре-
бова тись компенсационные переселения. В них. часто вопреки сво-
ей воле, были втянуты друше народы: русские, грузины, осетины,
кабардинцы, аварцы, лакцы и т.д. Ученые-исследователи выделили
два вида депортации: репрессивный (выселение этноса в другую
географическую часть страны) и насильственный (принудительные
переселения части нс репрессированною этноса на освободившиеся
в результате высылки земли)'*.
Репрессивные депортации приводили к массовым людским по-
терям. Гак, и » 79 тыс. человек депортированных карачаевцев по-
гибло 27 тыс. человек.
Депортации сопровождались упраз шепнем национа ,ьных обра-
зований и изменением административно-территориального делс-
1 Л/оиссстко. В. М. Герригориа.1ьнос движение пасе.гении: Характерно» ика и
проблемга упрагоеггия. — М , 1985. — С 103.
- Собрание юконов в распоряжений рабоче-крестьянскою ггравитевьегва
СССР 1932. Огаел верный. ,Х<> 84. Ст. 516. 517. - С. 812-822.
1 Впробы'ча О.Л. Мето дологические основы разработки миграционной пати-
тики. В сб.' Миграция населения. Вып. 6: Миграционная пол гтггкн. Приложение
к журналу -Миграция и России». — М.. 2001. — С. 20.
4 Ткаченко ЛЛ. Вогвратная миграция депортированных народов и роль меж-
дународных и общественных орган» гагшн //Социально-экономические аспекты
митраиии в современной Госени. — М. 1996. — С. 81.
ния. Мнение межэтнические кон<]>лик)ы рубежа 1990-х голов яви-
лись одним и) самых тяжелых и отдаленных негативных послстст
вий депортации, коюрыс как бы заложили «мину замедленно)о
действия». Принудительные переселения продолжались и в после-
военный период.
По некоторым расчетам, репрессивным, принудительным ми-
грациям внутри страны в 1930-50 голы подверглись около 6 млн
человек, а послевоенным репатриациям — 5,7 млн человек1.
Новый этап в проведении переселенческой политики начался в
послевоенные годы. С одной стороны, потребовалась концентрация
усилий огромных масс трудящихся на восстановлении наролного
хозяйства, с другой — одновременно происходило освоение новых
территорий. Вес тго продиктовало усиление организационных мер.
Однако мероприятия по мобилизации рабочей силы проводились
либо отдельными ведомствами, либо (и это чаше) от тельными
предприятями и организациями. По мнению исследователей. это
придавало им элемент неор) авизованное т2.
К началу 1960-х годов, вслед за изменением социально-эконо-
мической стуации. во внутренней мшрлнионной политике про-
изошли изменения, выразившиеся в усилении роли стимулирующей
составляющей.
Новое направление в миграционной политике было связано с
решением проблемы стабилизации населения в сельской местности
Нечерноземной зоны РСФСР. Значительно увеличивались размеры
единовременных пособий семьям с детьми, переселяющимся в кол-
хозы и совхозы, на жилую илошадь по месту постоянного житель-
ства выдавалась бронь сроком до 5 лет3.
При этом О1раничительныс меры системы управления миграци-
ей продолжали действовать и развиваться. Регулирование роста
крупных городов осуществлялось не только системой прописки, но
и экономическими мерами, в частности путем шраничения капи-
тальных вложений в промышленное)ь и другие сферы паре тою
хозяйства. В постановлении, принятом в 19РI г., было запрещено
промышленное строительство и расширение действующих предпри-
ятий за счет новою строительства в 91 крупном юроте и о)раничс-
но в 57 городах. Дальнейшее развитие действующих промышленных
предприятий в городах, подпадающих под ограничение, могло осу-
Полян Г М География принудительных миграции в ССС Р Авторсф.
днсс.дл.н. М.. 1998. С. 16—32.
1 Исторический опыт р<чу.1нровання мшрании пасс.гения в России / Пол
рсд. Л..1. Рыбнковского. М., 1994. С 41
Моисеенко. В.М. Территориальное дниженис населения: Характсрнонка и
проблемы упраюсния. М 1985 С.103—103
тествляться на основе реконструкции и технического перевоору-
жения. При этом действовали три ограничения:
• без увеличения численности работников;
• бет увеличения производственных плоша геи;
• бет увеличения объема вредных стоков и выбросов.
Были установлены отраничения при приеме на работу тех по-
лей, которые не проживают в данном городе или его пригородной
зоне. В итоге фактически «закрытыми» для мшрантов оказались
200 из 300 городов с населением 100 тыс. человек и более.'
Административное регулирование миграционных процессов со-
четалось с применением стимулов материального и нематериально-
го характера. Именно стимулирующие меры способствовали в зна-
чительной степени перераспределению населения в пользу мато-
обжитых районов, а также районов нового промышленного освое-
ния или восстановления хозяйства, разрушенного в годы войны.
В тоже время сила воздействия этих мер нс была стабильной-.
Нс всегда и нс везде меры экономического стимулирования ми-
грации оказыРчЪтись адскмтны тем затратам (в широком смысле
этою слови). которые несли мигранты в заселяемых районах. Ведь
льготы, как справедливо отмечает Л.Л. Рыбаковский. включают две
составляющие: во-первых, это компенсации, восполняй щис отсут-
ствие тех или иных благ в районах вселения, во-вторых — это пре-
имущества, которые получают мигранты, прибывающие в данную
мощность-'. Собственно, вторая часть льгот и есть тот экономиче-
ский «выигрыш», который получают переселенцы.
Вышли может выражаться в скрытых доходах, которые получа
ют переселенцы в результате установления определенных льют (от-
мена не юимок. налоговые послабления. установление безакнизной
и беспошлинной торговли в местах вселения, льготный проезд и
провоз имущества и т.п.). Выгода может выражаться и в виде до-
полнительных реальных денежных доходов и преимуществ пересе-
ленцев (ко тффициенты и надбавки к заработной плате, предостав-
ление единовременных пособии, выдача подъемных и ссуд).
В послевоенный период был принят ряд нормативных актов,
которые в совокупности устанавливали целую систему льгот для
переселяющихся в районы Крайнего Севера и приравненные к ним
1 Д^шстко М.Б.. Ионцее В.А . Хорев Б. С. Мит рацио.тсн ня: Учебное пособие.
- М.. 1989. - С 59—60.
- Воробьева ОД. Мсто'кхтогичсские основы разработки миграционной пати-
тики Веб.: Миграция пасе тении. Выи. 6: М|прационная поинтикп. Притоке
нис к жернаву -Миграция в России». — М.. 2001. — С. 22.
-1 Рыбакожкий ЯД. Миграни населения: Про1нозы факторы политика. —
М 1987.-С П9.
местности В частности. Указы от февраля 1960 г. и сентября 1967 г.
упорядочивали систему лыог ,ыя работающих в районах Крайнего
Севера и местностях, приравненных к ним1.
Постановления 1982 г. «О жидишно-строитедьной кооперации»
и 1985 г. «О мерах по обеспечению работников предприятий, учре-
ждений и организаций, расположенных в районах Крайнего Севера,
жилой площадью в других районах страны» обеспечивали пересе-
ленцам жилищные Льготы.
Инструкция «О порядке предоставления социальных гарант ий
и компенсаций липам, работающим в районах Крайнею Севера,
и в местностях, приравненным к районам Крайнего Севера, в соот-
ветствии с действующими нормативными актами», утвержденная
Минтруда РСФС Р в 1990 г., а также постановления Госкомтруда
СССР и Секретариата ВЦСПС 1988—1991) гг. регламентировали
порядок исчисления непрерывного стажа работы в этих районах2.
Вся эта система льгот была направлена на го. чтобы привлечь
переселенцев в регионы Крайнего Севера и удержать их там до тех
пор. пока условия житии в обжинаемых районах нс будут адекватны
природно-климатическим условиям и прочим трудностям осваи-
ваемых территорий.
Система льгот, существовавшая дссят плетня. сделала свое дело.
Она позволила привлечь население в районы, неблагоприятные для
проживания и многих видов хозяйственной деятельности. Однако
степень закрепления новоселов в районцх освоения оставалась явно
недостаточной. Об этом говорят показатели миграционною оборота
в восточных регионах России. Значительною роста численности
населения здесь не наблюдалось. Применяемые льготы не давали
ожидаемою эффекта3.
Социально- экономический кризис, последовавший за распадом
Советского Союза, ттптсринфляция и резкое падение производства
свели на нет действие системы льгот. Она окончательно утратила
эффективность, и начался отток переселенцев из осваиваемых рай-
онов и их возврат к местам прежнего проживания
Появилась настоятельная потребность в новых законах которые
кардинально изменили бы ситуацию.
1 Регат Т.М. Мит рання п России: проблемы гххуларстг|Снгго1О уггр.<гс1ення. —
М._ 199К С 39.
- Регент ГМ. Миграция в России: проблемы пкгчарствснното управления. —
М . 199К. - С. 40.
1 Воробьева О.Д. Мето (алогические основы разработки мшрационной пати-
гики. В сб.: Миграция населения. Вып. 6: Миграционная политика Приложение
к журналу-Миграция в России». — М 2001,- С. 23.
В феврале 1993 г. принимается Закон «О государственных га-
рантиях и компенсациях для лиц. работающих и проживающих
в районах Крайнею Севера и приравненных к ним местностях»,
в июле тою же гола - постановление «О поставка . продукции (го
варов) в 1993 г. для обеспечения народного хозяйства и населения
районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей». Од-
нако и ли нормативные акты не и.змени.ти положения дел. Их
главный недостаток состоял в том. что они ограничивались только
льготами. В них не хватало комплексного подхода к формированию
среды обитания человека как необходимого условия для сод (ания
постоянного населения в районах с экстремальными природными
условиями*.
Таким образом, практика государственного регулирования ми-
грационных процессов в России, при всех се успехах и проездах,
имела тлубокис исторические корни и разработанную примени-
тельно к конкретным историческим и социально-экономическим
условиям развития страны пеорситчсскую базу. Однако методы ре-
гу пронация миграции населения, используемые в условиях плано-
вой социалистической зкономики. админисгративтю-командной
системы управления. с началом реформ оказались малоэффектив-
ными. Более того, в условиях перехода к рыночной экономике от-
дельные достижения предыдущих эпох (например, формирование
постоянною населения в районах Крайнего Севера) превратились в
острейшую проб тему, решать которую необходимо немедленно-.
Особенность миграционной политики России в 20—80-е голы
прошлого века состояла в том, чло в условиях фактически закрытой
для въезда иное трапных граждан страны упор делался на управ гс-
нис внутренними мшрационными процессами Кроме юго. регули-
рование внутренних мш рационных процессов опиралось на жест-
кую систему планов и административных решений, обязательных
к исполнению. В результате богатый опыт регулирования внутрен-
них мшраций нс может быть в полной мерс использован в пере-
ходный период, а практика управления внешнг ми мшрационными
процессами у нас практически отсутствует. Государство, многие
десятилетия держа границу «на замке», не допускало свободного
выезда граждан за пределы страны. Исключение составляет после-
революционный период, когда страну по политическим мотивам
покинуло 2 млн граждан. а также период Великом Отечественной
1 Регент Г.М. Миграции в России: Проблемы государственного тправления. —
М . 1999. - С 42.
- Воро/ня'ва О.Д Мето (алогические основы разработки мшрационной поли-
тики. В сб Миграция населения. Вып. 6: Миграционная политика. Приложе-
ние к журналу -Миграция в Р<х'син». — М. 2001,- С 24.
войны. во время которой миллионы жителей СССР были насильст-
венно у| паны на принулительные работы в Германию и другие
страны гитлеровской коалиции. Впоследствии большинство из них
были репатриированы на Родину, однако масштабных мсроприят ий
но их адаптации и интеграции, в сиду известных обстоятельств, нс
проводилось.
Фактически закрытый для въезда иностранцев Советский Союз
нс был интегрирован в международный рынок труда и капиталов,
а привлечение иностранной рабочей силы осуществлялось только
из некоторых стран — членов СЭВ в рамках соответствующих меж-
правительственных соглашений.
Вот почему с началом рыночных реформ, политических преоб-
разовании и распадом Советскою Союза Россия оказалась в совер-
шенно новой миграционной ситуации, требующей разработки и
реализации ноной мшрационной политики.
3. Миграционная политика России
в 90-х годах XX века
На протяжении последнего десятилетия миграционная ситуация
в стране грансформировл тась как минимум трижды.
Первая и весьма острая ситуация связана с экстренным. одно-
сторонним (в сторону России) движением больших масс населения
из бывших рее ну блик СССР. Именно тотда практически и вменился
смысл понятия «миграция населения». В общественном сознании,
ранее связывавшем мш рацию населения с освоением Сибири.
Дальнего Востока, Севера и целины, этот сложный процесс стал
восприниматься как бегство людей от массовых беспорядков, войн
и конфликтов.
Глобальные политические, экономические и социальные по-
следствия распада СССР чрезвычайно обострили проблемы мигра-
ции в России, качественно изменив ее характер, мотивацию мигра-
ционного поведения населения, направления. масштабы и структу-
ру миграционных потоков.
Анализ мш рационной ситуации начала 1990-х г. выявил не-
сколько отличительных особенностей этого периода1
I. Произошли значительные изменения в миграционном обмене
России с бывшими союзными республиками.
Вплоть до 1970-х I. Россия теряла население, яг. гяясь. по существу,
донором по отношению к союзным респуйтикам. Процесс возвратной
1 Воробы'па О.Д. Мето ю.тогическне основы разработки миграционной поли-
тики. В сб.: Миграция нкслсння. Вып. 6: Миграционная гнимгтннн Приложение
к журналу •Миграция в России». — М 2001.- С. 25.
миграции русскою населения начался лишь в середине 1970-х I.
Россия постепенно из республики, отдающей население, преврати-
лась в принимающую. И вот в конце 1980-х — начале 90-х ГТ. отно-
сительно стабильная карпша миграционных поюков на прооран
сгне бывшею СССР существенно изменилась.
Положи тельное сальто мш ранни в пользу России с 1989 г. по
1995 г. увеличилась в 3.7 рая. Причем не столько за счет увеличения
притока населения в Россию, сколько за счет резкого сокращения его
оттока.
В 19X9 1. на 100 человек, выехавших из России, приходи тось 124
прибывших, в 1993 г. это соотношение составило 100:367. Половина
прибывших — это жители Казахстана и Средней Азии, пятая часть —
Украины. 17% — государств Закпвка »ья.
Национальный состав мигрантов существенно изменился. Если в
1989 г. русских среди прибывших было 38%. то в 1993 г. — уже 80%.
Характерно, что в странах с наиболее напряженной обстановкой (За-
кавказье. Таджикистан) выезд русскою населения сопровождался от-
током населения коренных национальностей.
В структуре причин и факторов межреспубликанской мшрании на
одно из первых мест вышло бегство от воин и преследовании. мшра-
ция приобрела ярко выраженный вынужденный характер.
Открытые вооруженные конфликты, разжигаемые на межнацио-
нальной основе, изменение правового и экономического статуса на-
селения нетитульных национальностей обусловили решающее воз-
действие деструктивных процессов, что позволяет говорить о ре-
шающей ро ш выталкивающих факторов на формирование миграци-
онных потоков.
В наиболее сложных условиях вследствие резкою обострения
межнациональных отношении оказалось русском зычное население в
Азербайджане. Грузии. Армении. Таджикистане, Киршзии и Молда-
вии. Выталкивающими фак юрами во всех оскыьных республиках
яви 1ись процессы » национал и защип» кадров, системы образования и
средств массовой информации, сокращения числа русскоязычных
школ и детских дошкольных учреждений.
Друшм. может бьнь. менее очевидным. но нс менее серьезным
фактором, повлиявшим на изменение характера и объемов межрес-
публиканского миграционного обмена, безусловно. является разность
экономических потенциалов между республиками. Несмотря на глубо-
кий экономический кризис в России, ее экономическое положение
было намного устойчивее, чем в бывших республиках, падение произ-
водства и уровень безработицы — ниже, а уровень отдельных видов
социальной защиты (пенсионное обеспечение, образование) — выше,
чем в других республиках.
Полому, как сви тетс.тьствутот данные ортатюв МВ1 России (яру
того источника статистической информации в гот период не было), к
началу 1992 г. на территории Российской Федерации было зарегистри-
ровано около 300 тыс. чс.ювск. вынужденно покинувши^ республики
своего постоянного проживания. Впоследствии эти дю ш практически
все оформили статус беженца или вынужденною переселенца. Уже к
1995 г. №< три юда) было зарегистрировано более 600 тыс. вынужден-
ных переселенцев и беженцев из бывших союзных республик1.
Внутренняя вынужденная миграция из Чеченской Республики уже
в начале 1990-х годов приобрела достаточно массовый характер. К
концу 1994 г. в регионах России в качестве вынужденных переселен-
цев было зарегистрировано более 80 тыс. человек, выехавших из Чеч-
ни. в тот период главным обрядом из Грозною и 6.5 тыс. вынужден-
ных переселенцев, выехавших из Северной Осетии2.
Расселение вынужденных мигрантов в первые же годы тяготело к
ют о-западным и южным областям европейской части, а также Запад-
ной Сибири. Наиболее высока «миграционная нагрузка» в регионах
Северного Кавказа.
2. В 1989 г. впервые после Великой Отечестве иной войны на тер-
ритории России появились беженцы. Первоначэдьно это были граж-
дане Советского Союза, ищущие убежище на территории России от
вооруженных конф тик гов в У тбскнсгаттс (свыше 20 тыс. турок-мссхс-
тинпсн). в 1990 г. — жертвы этнических конф тактов в Сумгаите Баку.
Наторном Карабахе, в 1991 г. — выехавшие из районов конфликтов в
Гру ши и Южной Осетии (100 тыс. осетин).
Так как закона о беженцах в тот период нс было, то прибывшие
признавались беженцами на основании пранитетьственных постанов-
лений по каждому конкретному случаю. Они ретнегрирова тись орга-
нами МВД СССР и Российской Федерации. На середину 1992 г.
(ло принятия закона) в России насчитывалось 315 тыс. официа тыю
зарегистрированных беженцев.
В 1991 г. было проведено социологическое обследование вынуж-
денных мшрангов в России, которое поктгзтыо. чго:
• основными причинами выезда из республик являются принятие
в них законов о статусе тосуларственною языка, о гражданстве,
обострение межнациональных отношений. трудности с трудо-
устройством и обр 1зов<1нисм из- за принадлежности к некорен-
ной национальной труппе;
1 Воробьева О.Л. Методологические основы рыработки миграционной пати-
тики В сб.: Мигр.111ия пасе тения. Вып. 6: Митрациоиная политика. При тоже
ние к жЯрнаау «Миграция в России» — XI.. 2001. — С. 25—26.
- Статистический бюллетень ФМС России №5: Вынужденные переселенцы
в России. — М„ 1995.
• более псаовнны мш рантов прибыли из Азербайджан. треть —
из Узбекистана. далее в порядке убывания следую) Армения.
Таджикистан, Кыргы ютан, Грузия, Казахстан и др.;
• национальный состав вынужденных мш рантов за 1989—1991 гг.
пре [ставлен на 28% русским и другим одавянским народам, на
30% — осетинами, на 20% — гурками-месхетинцами. на 21% —
армянами. Однонациональные семьи составили 82%. смешан-
ные — только 18%.
Необходимо уточнить, что до принятия законов, в соотвск гвии с
которыми различия между вынужденными переселенцами и беженца-
ми определялись наличием или отсутствием ро< сийского гражданства,
наблюдалась некоторая путаница в отнесении мигрантов к той или
иной катеюрии. Кроме того, между гражданством Союза ССР и Рос-
сийской Федерации долгое время ставился знак равенства. Поэтому
для начала 1990-х годов более уместно оперировать понятиями «выну-
ж 1енные мигранты» (переселенцы и беженцы) из бывших республик
СССР и «беженцы» из стран старою (или дальнего) зарубежья1.
3. На миграционную ситуацию того периода коренным образом
повлияло ослабление контроля внешних границ. Одновременно За-
падные ораны ужесточили режим въезда иностранных граждан В ре-
зультате на территорию России хлынули первые потоки незаконной
транзитной мш рации. Этому в немалой степени способствовало при-
соединение Рост ии в 1992 I. к Женевской Конвенции ООН о статусе
беженцев 1951 г. и Протоколу к ней от 1967 г. и отсутствие иммигра-
ционного контроля. Россия взяла на себя международные обязательст-
ва по оказанию помощи лицам, ищущим убежище, и обеспечению их
защиты.
Особое геополитическое положение Российской Федерации, отно-
сительно свободный въезд в страну из-за сохраняющейся «прозрачно-
сти» граним со странами СНГ, практически открытые внешние грани-
цы новых закавказских и ряда среднеазиатских государств сохраняют
условия для постоянного притока в Российскую Федерацию большою
числа иностранных I ражлан и лиц без гражданства, пытающихся лю-
бым способом обосноваться в России или использовать се территорию
для проникновения в друтис страны.
Как правило, но [ражланс стухли со сложной внутриполитической
н сани1арно-31111дсмио.1О111ческо1. обстановкой. в частности. Афгани-
стана. Ирака. Анголы. Конго (Заира). Нигерии. Шри-Ланки. Сомали.
Эфиопии и других (всею, по данным московскою представительства
УВБК ООН — из 52 госуяарснз).
1 Воробьева О.Ц. Методологические основы разработки мшрационной пати-
тики. В сб. Миграция населения. Вып. 6: Миграционная помппня Приложение
к журналу «Миграция в России». — М 2001.- С. 27.
Россия оказалась совершенно нс I стона ни в правовом, ни в орга-
низованном. ни в финансовом отношении к реализации положений
Конвенции.
Отсутствие (а точнее — невозможность) учета нелегальных мигран-
тов нс позволяли определить их количество. По оценкам различных
экспертов в начале 1990-х го юв в страну прибыли нелега*но 500 -
700 тыс. граждан иностранных государств и лиц без гражданства.
Этих имми!рангов можно подразделить на грн основных потока:
экономические иммигранты. прибывшие в поисках заработка; поли-
тические иммиграгпы. прибывшие в поисках убежища от политиче-
ских режимов в своих страна*; транзитные мигранты. планирующие
прос гсдовагь через территорию России в развитые западные страны1.
4. На развитие мт рационной ситуации оказало влияние вхожде-
ние России в междунаро тный рынок груда. Эго прояви тось. с оцюй
стороны, в пользовании иност ранной рабочей силы на территории
России, с другой — в выезде российских граждан в поисках трудоуст-
ройства за рубеж. Так как проблема в тот период только наметилась
и соответствующий учет ее масштабов нс проводился, то и о.характс-
ри ювать ситуацию достоверными данными нс представляется воз-
можным. Оценочно численность иностранных работников в России
составляла от 200 до 500 тыс. человек2. Но наибольшую тревогу', по
оценке экспертов, вызвала нс столько трудовая иммиграция, ско. ько
иммиграция квалифицированных специалистов в экономически раз-
витые страны. Основные направления эмиграции — Германия. Изра
иль (поэтому она считается в бо тьшей степени этнической), а также
в С ША.
5. I (ачалось изменение направлений. объемов и интенсивности
внутренних миграционных потоков.
Масштабы и направления внутренней экономической миграции в
полной мере отражают особенности переходного периода.
Сократился общий миграционный оборот (сумма прибытий и вы-
бытий) в целом по России. К 1993 г. он составил лишь 6% объема
1989 г. Произошло эго главным образом « счет сокращения миграци-
онного оборота внутренней митрании. Но при этом резко возрос отток
из регионов Сибири и Дальнего Востока.
В 19И9 г. миграция в пределах страны составила 4.7 млн человек,
в 1994 г. — 3.0 млн человек. Низкая миграционная мобильность насе-
ления затрудняет обеспечение функционирующих предприятий рабо-
1 Воробьева ОЛ. Методологические основы разработки миграционной поли-
тики В сб Миграция 1мсе.1екия. Вып 6: Миграционная пемитикп. Приложение
к журналу 'Миграция в России». — М., 2001. — С. 28.
- Красине» Е.С. Международная миграция населения в России в условиях
перехода к рынку. - М., 1997.
чей силой. препятствует соединению вещественных и личностных
факторов произволе!на. Причина тому — неразвитость рынка жилья,
отсутствие возможности приобретения (обмена) жилья для большин-
ства населения. Крайне низкий уровень заработной платы обусловил
ко.юссагьный разрыв межжу доходами занятого в общественном хо-
зяйстве населения и стоимостью жилья. Характерные для стабильно
развивающихся стран сезонные миграции трудовых ресурсов, массо-
вые перемещения насенения из ре>ионов, испытывающих спад. в ди-
намично развивающиеся не представлял собой органи юванного и
экономического управляемого государством процесса.
Рост чис 1СННОСТИ сельскою населения в тот периот. в том чисис
обеспеченные притоком мшрангов из стран СНГ и Балтии, прохомил
на фоне экономического спада, увеличения бс тработицы, падения
уровня жизни, как в городе, так и в еще большей степени в сельской
местности.
В результате изменения направлений и объемов внутренней ми-
грации в размещении населения обозначился резкий юго-западный
крен
Произошло сокращение населения в регионах Севера и Востока
страны, наиболее богатых сырьевыми ресурсами. В результате мигра-
ционного оттока населения только и 1992—1995 «г. численность насе-
ления Чукотскою АО сократилось на 39%. Магаданской области — на
29%, Корякского ЛО — на 17%. Эвенкийского ?\О — на 18%, Камчат-
ской области и Таймырского ЛО — на 12%. Сахалинской области — на
9%, Ненецкою АО — на 12% и Мурманской области — на 9%'.
В 1960—70-е годы (период экстенсивного освоения) численность
и структу ра насетения соответствовали потребностям ра звивнющегося
народного хозяйства этих территорий. Спад производства в 1990-х го-
дах. распад единого государства вызвали отток социально активного
населения в трудоспособном воЗ|Мсте. Это ухудшило возрастную
структуру населения, привело к росту численности и доли лиц пред
пенсионного и пенсионного возрастов, что дало основание говорить
об относительно и тбыточном населении.
В то же время за 1989 1995 п. Центрздьмый район приобрел за
счет мигранионното обмена с другими регионами страши 229 тыс. че-
ловек. Поволжский — 180 Тыс., края и область Северного Кавкам —
408 тыс.. Цснграпьно-Черновс.мный район — НО тыс. человек. В наи-
большей степени за стет впутрироссийского миграционного обмена
населения выиграли Краснодарский край (миграционный прирост за
1989- 199з гг. составил 218 тыс. человек.). Ставропольский (124 тыс.
1 Воробьева О.Д. Методологические основы разработки нитрационной поли-
тики. В сб.: Миграция населения. Вып. 6: Миграционная политика. Приложе-
ние к журналу -Мшраиия л России». — М. 2001.- С 30.
человек). Во.по1р.иская (70 тыс. человек) и Ростовская тыс. чело-
век) области и крупнейшие юрода с областями - Москва и Саик>-
Пстербург.
Однако процесс внутреннего миграционного обмена между регио-
нами и в пределах регионов между городской и сельской местностью,
хотя и обозначали новые тенденции, но нс приобрел' столь драмати
ческою характера. как процессы иммтрании и внутренней вынуж-
денной миграции.
Таким образом, среди всех названных проблем наиболее острыми,
требующими оперативного государственного вмешательства. являлись
в начале 1990-х г. проблемы внешней и внутренней вынужденной ми-
грации и нелегальной иммиграции.
Нормативные документы, постановления Правительства. распоря-
жения Президента РСФСР принимались, что называется, «по факту»
чрезвычайной «миграционной ситуации», когда на катастрофическое
развитие событий уже нельзя было не реагировать, и предусматривали
меры помоши той или иной катеюрии пострадавших переселенцев.
Так, постановлением «О мерах по созданию необходимых условий
для проживания в областях РСФСР гурок-мссхетеннев. вынужден-
но покинувших постоянное место жительства в Узбекской ССР» от
19X9 г. были определены области Российской Федерации ня раз-
мещения 1урок-месхетениев и льготы, которыми пользукпея семьи
переселенцев на новом месте жительства; перечислены все виды
пособии и компенсационных выплат.
Постановление 19X9 г. «О мерах по оказа пио помощи семьям бе-
женцев, вынужденно покинувшим место жигатьства в Гурьевской об-
ласти Казахской ССР» определен порядок выплаты компенсации за
утраченное имущество.
Распоряжением Президента РСФСР «Об организации работы по
оказанию помоши беженцам и вынужденным переселенцам» 14 декаб-
ря 1991 г. пре усмотрено:
• определение мер защиты прав и интересов российских । раж-
дан. проживающих в друлнх государствах - бывших республи-
ках. и мер по оказанию помощи и созданию условий для
приема и размещения тех лиц. которые вынуждены пересе-
литься в Россию;
• образование Комитета по делам миграции населения при Ми-
нистерстве труда и занятости РФ;
• ивершение разраоотки республиканской долговременной про-
граммы «Миграция».
Постановление 1992 1. «О мерах по оказанию помощи беженцам и
переселенцам» предусматривало комплекс мер по орц<низованному
приему, обустройству вынужденных мигрантов, определяло лыо!Ы,
а также источники и порядок финансирования мероприятий.
Все более Укстреммьное развитие миграционных процессов гга-
стоятс 1ьчо потребив с.о приведения в систему всех принимавшихся
мер. выработки миграционной пол итаки. адекватной сложившейся
ситуации разработки мехами змов ее реализации.
Основные направления нитрационной по. । и гик и России были
впервые сформулированы в республиканской долговременной про-
грамме «Миграция», утвержденной Правительством Российской Феде-
рации 18 мая 1992г.
В кпчеегве приоритет пых направ 1сггий миграционной политики
были названы:
• защита прав и ггггтересов граждан Российской Федерации, про-
живающих как гга ее территории, гак и за ее пределами в соот-
ветствгги с принятой Верховным Советом Российской Федера-
ции Декларацией прав гг свобод человека и гражданина и Зако-
ном России «О граж танстве К’ФСР»;
• управление миграционными процессами в Российской Федера-
ции. регулирование въезда (гг выезда) мигрантов в Россию, ми-
грационный контроль. минимизация неконтролируемых мигра-
ционных потоков;
• содействие социально- 'конотлческой адаптации и интеграции
мигрантов в Российской Федерации путем создания законных и
гуманных условий их приема гг размещения; оказание помощи
беженцам и выггуж генным переселенцам:
• сотрудничество с международными оргагги ктциями в об нгстгг
миграции1.
Исходя ггз конкретных политических гг социально-экономических
условий, с ложившихся в Российской Федерации. зребований норм
международного права. опыта реализации этих требований в различ-
ных с гранах, Россия провозгласила следующие основополагающие
принципы миграционной политики:
• свобода выбора беженцами гг вынужденными переселенцами
места жительства и видов занятости;
• запрещение высылки или принудительного возвращения бежен-
цев гг вынужденных переселенцев в страны, из которых они
прибыли, кроме случаев, предусмотренных законом:
• недопустимость дискриминации беженцев и вынужденных Пе-
ресе гениев по признаку расы, вероисповедания, гражданства,
принадлежности к определенной социальной группе или пояи-
пгчсских убеждений;
• гарантированное предоставление государством беженцам гг вы-
нужденным переселенцам вытекающих ггз их статута основных
1 Регент Т.Н. Миграция и России: Проблемы госчварстиснгюго ргрптлкния. —
М„ 1999. - С 46.
прав и ст обод, которыми пользуются собственные граждане
и возможность их судебной зашиты;
• ориентация на помощь в самостоятельном решении проблем
беженцев и вынужденных переселенцев:
• безусловно!.' соблюдение вынужденными мигрантами обязанно-
стей. вытекающих из требований законодательства Российской
Федерации:
• непосредственное личное участие вынужденных переселенцев и
беженцев в обустройстве на новом месте жительства при госу-
дарственной поддержке их инициативы и самодеятельности;
• недопустимость создания таких льгот или прет мушеств для
вынужденных переселенцев и беженцев, которые ставили бы
их в привилегированное положение перед местным населени-
ем, за исключением чрезвычайных ситуаций и случаев массо-
вого притока;
• координация действий на международном, межгосударственном
и национальном уровнях праштедьегвенных и неправительст-
венных учреждений и самих беженцев и вынужденных пересе-
ленцев в разрешении проблем их жизнедеятельности;
• государственное стимулирование формирования рынка жилья
и рынка труда.
Для реализации проннпилатиенных принципов и решения приори-
тетных задач и основных направлений миграционной политики потре-
бовалось создание новой для России системы, включающей институ-
циональную структуру, нормативно-правовую базу, механизмы и ин-
струменты рсалитации политики и ее финансовое обеспечение.
4. Основные этапы формирования
и механизм реализации государственной
миграционной политики
В сложной иерархии мер внутренней и внешней политики лю-
бою государства миграционная политика 'занимает самостоятельное
место. В то же время она тесно связана с основными блоками госу-
дарственной политики, влияет на них и одновременно зависит от
них. Это тем более справедтиво. если учесть, что миграционная
политика включает также решение проблем обустройства мигрантов
и их интеграции в новой среде обитания.
Мит рационная политика направлена на то. чтобы изменить или
поддержать численность и состав населения всего Государства и ог-
дельных сто частей путем нозлейст вия на направление движения
и состав мигрантов. Нель нитрационной политики — обеспечить
рациональное размещение населения с точки зрения зффгктивною
разни!ия экономики и самою населения, улучшение ею качествен-
ною состава. равномерное развитие отдельных ре!ионов, сглажива-
ние социально-экономической дифференциации в условиях жизни
населения.
Насколько важна и актуальна государственная миграционная
политика в переходный период, на этапе глобальных изменений
в полшическом и экономическом устройстве общества? О.Д. Во-
робьева справедливо считает’ «чрезвычайно важна и необходима».
Именно в переходный период, коша одни регуляторы прекращают
свое воздействие на процессы размещения населения и изменения
его численности, а другие оказывают однобокое влияние, которое
приво шт к дисбалансу в этих процессах, чрезвычайно важна науч
но обоснованная, экономически и демографически просчитанная
государственная миграционная полит ика1.
Являясь частью социально-экономической политики, она долж-
на выполнять структурирующую роль. г.е. увязыван, проект соци-
ально-экономическою р:НВИ1И!| с проектом (прогнозом) количест-
ва. качества и размещения населения. Но рол, юсударсчвенной ми-
тракионной политики нс должна сво.нпься лишь к планированию
движения населения и управлению им Другая се функция, не ме-
нее важна — ко.прол., за изменениями в ситуации и гибкое реат-
рование на изменения социально-экономической реальности под
воздействием проведения реформ в общест вс.
Процесс разработки государственной мшрационной политики
должен пройти три последовательных и одинаково важных этапа.
первый этап заключае1ся в проведении всесюроннею глубоко-
го анашза мш рационных процессов в стране и социально-
экономическою положения за достаточно длинный временно пери-
од. Он предполагает также анализ факторов, влияющих на мигра-
ционную ситуацию и ес дальнейшее развитие.
При теоретическом обосновании концепции госу дарственной
миграционной политики необходимо применить три основных под-
хода к изучению миграции-:
• рассмотрение мшрации в неразрывной связи трех се стадий
(трехстадийный подход — формирование мш рации, реальные
перемещения и приживаемость мигрантов);
1 Воробьева ОЛ. Методологические основы разработки миграционной пати-
гики. В сб.: Миграция населения. Выв. 6: Мшрвнионная политика. Притоке
вне к журналу •Мшрвния в России». — М. 2001. - С. 8
г Рыбаковский Л Л Ми1 рання населения. Протезы. факторы. политика. —
М 1987.
• вычленение ключевых миграционных проблем и проблемно-
однородных групп мигрантов н территорий (проблемный под-
ход):
• учет как объективных регуляторов миграции (условий жизне-
деятельности), так и субъективных (личностных) факторов
(поведенческий подход).
Следующий шат на лом этапе Разработки юсударстьснной мили-
ционной политики предусматривает пропюз развития митрационнь х
процессов.
Ана П13 факторов, определивших сложившуюся ситуацию, дол-
жен служить основой для проработки возможных сценариев в пер-
спективе. Различные сценарии дают возможность обосновать соот-
ветствующие гипотезы миграционного поведения населения. Коли
чсственные расчеты реализации тех или иных гипотез поиюляют
получить варианты прогнозов мзпрационной ситуации как в самой
стране, так и в возможных государствах исхода.
Параллельный пропюз экономического роста даст представле-
ние о спросе на трудовые ресурс ы.
Сопоставление прогнозных расчетов потребности в трудовых
ресурсах с прогнозами еоестненного движения собственного насе-
ления выявляет ра зницу между потребностями страны в численно-
сти населения для экономического развития и собственными демо-
графически м и рссурсам и.
Проведенный антииз с применением грех основных подходов
и обоснованием различных типогез взаимного влияния митрацион-
ных процессов и социально экономических изменений позволит
правильно выработать главный отправной момент государственной
миграционной политики — провести отбор критериев, используемых
при формулировке политики, ее целей, задач, принципов и основ-
ных направлений.
Критерии эти. как отмечает О.Д. Воробьева, достаточно просты.
Собственно, они и являются основой для принятия политических
решений в отношении регулирования миграционных процессов.
Политические решения должны приниматься исходя из О1встов на
несколько важнейших вопросов;
• достаточна или чрезмерна численность населения в государ-
стве;
• отвечает ли качественный состав населения требованиям со-
циально-экономического развития;
• соответствует ли размещение населения (количественный и
качественный его состав) размещению природных ресурсов
государства;
• какие катеюрии титрантов и виды мшрационных процессов
гребу ют специальных методов регулирования'.
Выработка этих базовых критериев позволит определить тип поди
ти .и. Если демографические прогнозы указывают на нехватку населе-
ния. то речь должна шгги о привлечении мигрантов, а задача миграци-
онной политики состоит в удовлетворении спроса на рабочую силу на
локальных рынках труда.
Наличие достаточной численности населения может обеспечи-
вать увеличение производств.» путем разработки имеющихся природ-
ных ресхрсов. и это обязательно должно сочетаться с поощрением
миграции капиталов. В этом случае миграция населения будет вы-
ступать как фактор в прот раммах миграции канитатов (инвестиций).
В то же время численность населения определяет спрос на това-
ры и услуги на внутреннем рынке. Следовательно, для достижения
определенного уровня спроса может быть поставлена задача увеличе-
ния численности населения. I [овышение уровня спроса также при-
водит к экономическому росту и в определенных экономических
концепциях является отправным элементом роста производства.
Если в результате социально-экономического анати за и прот ноза
численности населения выявляется нсобхо тимоегь сокращения отно-
сительно избыточного населения, то используются рычат и правового,
экономического н административного во тдействия для уменьшения
притока населения, а в ряде случаев — дзя стимулирования его отто-
ка из региона или из страны в делом.
Второй тит разработки государственной миграционной нош-
тики предполагает выработку целей, задач, принципов гг основных
направлений политики и определение основных механизмов ее реа-
лизации. Для этого очень важтгы изучение, селекция и использова-
ние гншболес подходящих для конкретных исторических и эконо-
мических условий Государства методов у прав, тения миграционными
потоками. На этом этапе самую большую опасность прслстамяст
автоматический перенос чужого опыта на специфическую почву
данного государства, использование общих приемов и методов
управления, известных как менеджмент. Управление миграцион-
ными процессами по содержанию нс совпадает с управлением ми-
грационными потоками Процесс как субьекг управления, особенно
когда речь идет о сложнейших по своем сучи социально-эконо-
мических процессах, испытывает действие целого комплекса фак-
торов. И было бы крайне ошибочно, считает О.Д. Воробьева, под-
гонять его под известные схемы и модели мене тжмента. К больше
1 Воробьева ОЛ- Методологические освоим разработки мшрационной поли-
тики. В сб. Миграция населения. Вып. 6: Миграционная политика Приложение
к журналу «Миграция в России». — М 2001. - С. 10
му сожа гению, в последние юлы наблюдается попытка реали танин
такого чисто гехно1снн<ло подхода к решению проблем мигршии.
выдаваемое за новаторство1.
И третий мпап заключается в разработке самих инструментов и
использовании механизмов реализации политики ,1ля достижения
поставленных целей и задач в соответствии с определенными на
первом этапе критериями.
Неотъемлемым элементом третьего этапа — этапа фактической
реализации поли гики — является мониторинг ситуации, пресле-
дулощий две равнозначные задачи: контроль за эффективностью
проведения выработанных мер с целью их оперативной корректи-
ровки и контроль кт социально-экономической и миграционной
ситуацией с целью оперативной корректировки самой мшрацион-
ной политики. Динамики изменения миграционной политики зави-
сит от динамики изменений социально-экономических процессов
и ситуации (как внутри-, так и внешнеполитической). Разрыв меж-
ду реальной ситуацией и мерами митранионной политики чреват
движением в обратном от намеченной цели направлении.
У стран, переживших распад или ра (деление. а также отделение
колоний, получивших самостоятельность, появляются особые обя-
зательства перед населением, проживавшим некогда на едином
экономическом пространстве. Учет этого обстоятельства должен
быть приоритетным при выработке юсударсгвсннои миграционной
политики. Эти обстоятельства в случае присосан нения государства
к соответствующим международным документам стоят на одном
уровне с международными обя зательствнми стран по отношению
к беженцам.
При выборе приоритетов и определении целей миграционной
политики общие функции миграции населения (ускорительная, пе-
рераспределительная и селективная) играют стратегическую роль.
При определении конкретных мер .ыя достижения определенных
целей наибольшее значение имеют специфические функции мигра-
ции. такие как экономическая и социальная3.
Экономическая функция приводи! к обеспечению соединения
вещественных и личностные факюрон производства и их количест-
венному и качественному соответствию*.
1 Воробьева ОЛ Методологические основы разработки мш рационном ггоагг
гики. В сб.: Миграция населения. Вып 6: Миграционная политика. При гожснис
к журналу «ХТигрзция н России». — М.. 2001. — С. II.
' Рыбаковский Л .1 Гришанова А. Г,. Кожевникова Н.П Проблемы повои мп
грационной политики в России. — М ., 1995.
-* За< гавская Т.Н., Рыбаковский ЛЛ. Процессы мшрании и их ре|уЛИ|ХН1анис
в социалистическом обществе // Социологические исс 1еловаггггя — 1928. — № I.
Однако следует ел метить, что к конкретных исторических усло-
виях, в частности в условиях переходного периода, достижение та-
кого соответствия с помощью миграции происходит с огромными
издержками и гакже подвержено кризису. Поэтому в такие периоды
особенно важна регулирующая роль государе! ва в выполнении ми-
грацией се специфических функций.
Кон4 рольные вопросы:
I Охарактеризуйте Советский период формирования миграцион-
ной ПОЛИ!ики.
2. Раскройте механизм реализации I осударствснной мшрационной
политики РоссиЛской Федерации.
3. Укажите основные этапы формирования государственной миграци-
онной поли!ики современно) России и механизм ее реаликшии.
Нормативно-правовые акты и литература:
I. Конвенция Организации Объединенных Наций о статусе беженцев от
28 июля 1951 г. / Гражданин и право. — 2002. — № 6.
2. Протокол. касающийся синуса беженцев от 31 января 1967т. // Граж-
данин и право. — 2002. — ,Х° 6.
3 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993г.
4. Закон Российской Фе терапии от 25 июня 1993 теста 5242-1 »О праве
граждан Российской Федерации на свободу передвижения, вьнюр места
пребывания и жительства» // Ведомости С ьецз народных депутатов РФ
и Верховного Совета РФ. — 1993. — № 32.
5. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114 ФЗ »О порядке выезда
из Российской Федерации и шл'з та в Российскую Федерацию» (в ред.
ФЗ от 18.07.98 г. № 110-ФЗ и от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ. с измен,
внесенными Постановлением Конституционного ( у та РФ от 15 января
1998 т. Хе 2-П) // Собрание ’занонодательепм Российской Федерации. —
1996. - № 34; 1998. — № 30; 2003. - № 27; 1998. - № 4
6. Фссрхтытый йакон от 31 мая 2002 т. .X» 62-ФЗ «О гражданстве Россий-
ской Федерации» (в ред. ФЗ от 11 ноября 2003 г. № 151 ФЗ) // Собра-
ние законодательства Российской Фе терапии — 2002. — № 22; 2003. —
№ 46 (ч. 2).
7. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ »О правовом поло-
жении иностранных граждан в Российской Федерации» (в ред. Ф) от
30 июня 2003 г. № 86-ФЗ и от II ноября 2003 I. № 141 ФЗ) // Собра-
ние законодательства Российской Федерации. — 2002 — X? 30; 2003. —
Хе 27; 2003. - № 46 (ч. I).
8. Закон »О государственных гарантиях и компенсациях для лиц. рабо-
тающих и прожишющих в районах Крайнего Север* и приравненный к
ним местностях» (феврале 1993 г.).
9. Постановление «О поставках продукции (товаров) в 1993 г для обеспече-
ния народного хотяйенк! и населения районов Крайнего Севе]Х1 и прирав-
ненных к ним местностей (иють 1993 г.).
10. Распоряжение Президента 14,'ФСР «Об организации работы по оказанию
почеши беженцам и вынужденным переселенцам» ст 14 декабря 1991 1.
11 Инструкция »О порядке предоставления социальных гарантии и ком
пснсаций лицам, работающим в районах Крайнею Севера, и в местно-
стях. приравненным к районам Крайнего Севера, в соответствии с дей-
ствующими нормативными актами», утвержденная Минтруда 1\ ФСР
(1990 г).
12. Постаномение «О мерах по Созданию необходимых условий ня прожива-
ния и областях РСФ< >' турок-месхетенцсв. вынужденно покину иных по-
стоянное место жительства в Узбекской С СР» (1989 г.)
13. Поспшомгение -О мерах- по оказанию помощи семьям беженцев, вынуж-
денно покинувшим место жительства в Гурьевской области Казахской
ССР» (1989 г.).
14. Постановление «О мерах по обеспечению работников предприятий,
учреждений и организаций, расположенных в районах Крайнею Севе-
ра, жилой площадью в других районах страны» (1985 ।
15. Постановление «О жидищно-сцюмте.тыюи кооперации» (1982 г.).
16. Постановление ЦИК и < НК Союза ССР «О льготах крестьянскому
населению по землеустройству и переселению» (1926 г.).
17. Тезисы »О ближайших задачах советской власти в области колонизации
и вересетения» (17 сентября 1924 г.).
18. Декрет »О лыотах для командируемых на работы в отдаленные местное пт
РСФСР» (1923 г.) Ц Собрание узаконении и распоряжений Рабочего
и Крестьянскою Правительства. — 1923. — Отдел первый. — № 69. —
Ст. 673. - С. 1235-1237.
19. Земельный кодекс (октябрь 1922 г.) Ц Собрание узаконений и распо-
ряжении Рабочею и Крестьянского Правительства. — 1922. — № 68. —
Ст. 901.
20. Положение «Об установлении временных правил о переселении кресть-
ян на свободные казенные земли» (1881 । ).
21. Манифест «О свободном поселении иностранцев в России» (декабрь
1776 I.)
22. Императорский Указ «О дозвгмении всем иностранцам, в Россию въез-
жающим. селиться. где пожелают» (1776 1.).
23. АМуютиппв РД., Кштенкова Л Ф Россия: В чем суть твоего бытия? —
М.,' 1994.
24. Воробьева ОД. Методологические основы разработки мш рационной
политики. В сб.: Мш рация населения. Вып. 6: Миграционная поли ти-
ки. При южение к журналу «Миграция в России». — М.. 2001.
25. Гурвич И.А. Переселение крестьян в Сибирь. — М.. 1988.
26. Денисенко М.В., Иониев В.А., Хорев Б.С. Миграпиология: Учебное посо-
бие. — М.. 1989
27. Зас.ишская /.//., Рыбаковский Л.Л. Процессы мшрации и их регулирова-
ние в социалистическом обществе // Социологические исследования —
1978. - № I.
28. Исторический опыт регулирования миграции населения в России / Под
р<д.. 1_П. Рышковскою.— М.. 1994.
29. Кауфман А.А. К вопросу о переселении и колонизации. — СПб.. 1905.
30. Кауфман А.А. 1 |ересетсние и колони гация, — СПб., 1005.
31. Красиксц Г.С. Меж.1 .'народная мшраиия населения и России н условиях
перехода к рынку. — М.. 1997.
32. Моисеенко. В V. Территориальное движение населения: Характеристика
и проблемы управления. — М., 1985.
33. Народонаселение. Энциклопедический словарь — М . 1994.
34. Ио.,яи ПЛ. География принудительных миграций в СССР: Авторсф.
лисс.д.г.н. — М.. 1998.
35. Регент Т.М. Миграция в России: проблемы ккударствснного управле-
ния. - М.. 1998.
36. Рыбаковский Л.Л. Гришанова А.Г., /Кожевникова ИЛ. Проблемы новой
миграционной политики в России — М.. 1995.
37. Рыбаковский Л.Л. Миграция насе тения: Пропюзы, факторы, политика. —
М„ 1987.
38. Рыбаковский Л.Л. Ретиональныи анализ мшрании. — М.. 1973.
39. Сонин М.Я. Воспроизводство рабочей с .с гы в ССС Р и баланс труд». —
М._ 1959.
40. < татистичсский бюллетень ФМС России №5: Вынужденные пересе-
ленцы в России. — М„ 1995.
41. Гкаченко Вотвратная мш рация депортированных народов и рать
между народных и общественных организации //Социально зкономи-
чсскис аспекты миграции в современной России. — М.. 1996
42. Чудиновских О С Текущий учет миграции в России: Поиск альтернатив:
Докжл на конференция «Мшраиия в СНГ и Ьалгии: Через различия
проблем к общему информационному пространству». 8—9 сентября
2000 1. - СПб., 2000.
43. Эпштейн АЛ. Лыоты аля работающих в районах Крайнею Севера. —
М., 1963.
Тема
Международные стандарты
как основа регулирования миграции
населения. Зарубежный опыт,
его особенности, приемлемость
опыта для России
Учебные вопросы.
1 Роль международных ор1анизацпй (ООН МОТ) в выработке ми-
грационной политики на мировом уровне. Характеристика
конвенций.
2 . Историко-правовой аспект ми,рационных систем (США, Фран-
ция. ФРГ). Сравни тельно-правовой аспект развития иностран-
ных мшрационных систем.
Введение
В каждой отдельно взятой стране на общую социально-эконо-
мическую и мш рационную ситуацию оказывают колоссальное
влияние межгосударственные миграционные процессы.
Для регулирования этих процессов необходимо проведение меж-
государственной миграционной политики. Она представляет собой
бо юс жесткую, по сравнению с внутренней, и более рет.тимент про-
данную мИ|рационную пшитику. которая включает систему специ
альны.х мер. законодательных актов и международных сот ташений
(двусторонних и многосторонних) по регулированию межгосударст-
венных миграционных потоков, преследующих как экономические,
так и демографические цели1.
Рассматривая миграционную политику отдельных стран в от-
ношении различных категорий мшрангов. следует иметь в виду, что
до сих нор не удалось унифицировать понятие «иммшранг». в его
1 Миграция и.кх-кния Вып 6: Миграционная иовишка. При юление к жур-
налу «Миграция в России»/ пол ред. Воробьевой ОД. М„ 2001. — С Ч
определении существуют национнльныс различия. Так. в Германии
иммигрантами считаются «лица, пересекающие 1раницу с намере-
нием устроиться в стране», в Японии — «национальные граждане
и иностранцы, ирис ;жающие из-за границы», в США — «иностран-
цы. допущенные на законных основаниях с целью постоянною
проживания в стране». Существуют также разночтения и в опреде-
лениях «грудяшийся-ми1рант» (лицо, мигрирующее с намерением
получить работу), беженец и лр. В США практически понятие «им-
мигрант» подменяется понятием «беженец».
Методологические подходы к разработке национальной мигра-
ционной политики остаются в силе при рассмотрении се мирового
уровня.
Главный из этих подходов сосюит в том. что миграционная
политика должна базироваться на тщательном анализе изменений
социально-экономической ситуации, так как она всегда должна
рассматриваться как функция изменяющихся политических, эконо-
мических и социальных условий. Реализация такого подхода серь-
езно осложняется недостатком данных по миграции и неполным
учетом комплекса взаимосвязей между мт ранней и устойчивым
развитием.
1. Роль международных организаций
(ООН, МОТ) в выработке миграционной
политики на мировом уровне.
Характеристика конвенций
Каким образом вырабатывается и проявляется миграционная
политика на мировом уровне? Прежде всего через деятельность ме-
ждународных ортанизаций. в первую очередь Ортанишцни Объеди-
ненных наций.
Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев
(УВКБ ООН) является крупнейшей межлутргюлной ортани тацией,
оказывающей правовую защиту' и помощь беженцам во всем мире.
Оно создано по решению Генеральной Ассамблеи ООН и приступило
к работе в 1951 г.
Основные цели этой организации — содействовать распределению
знаний по международному законо*атейьству о беженцах, наблюдать
за выполнением правительствами норм между народного п|)ава. пре-
доставлять материальную и другие виды помощи гражданскому насе-
лению. вынужденному бежать.
Свою работу УВКБ ООН провоигт в соответствии с программами
выполнение которых строго кон градируется Исполнительным Коми-
тегом В ею состав входят в настоящее время представители 54 стран
мира. Региональное прегставигельство УВКБ ООН и России действует
на основании решений, принятых на Конференции стран СН Г по
проблемам беженцев, перемешенных лиц и мшранюв, которая со-
стоялась в Женеве в мае 19% г. В России УВКБ ООН выделяет сред-
ства на реализацию различных программ н обл тети миграции населе-
ния. Эти программы касаются прежде всего улучшения условий про-
живания и медицинского обслуживания, образования мигрантов,
а также в области малого бизнеса1. 11омимо центральною аппарата,
находящегося в Москве, УВКБ ООН в России имеет ре, повальные
отделения. Эю способеъвует реализации проектов и в регионах Рос-
сии. Главная особенность проектов УВКБ ООН заключается в том.
что они ра трабатыиаются с учетом интересов нс только мигрантов, но
гг местного населения. Особенно эго характерно для проектов но мик-
рокредитованню с целью создания новых рабочих мест. 11ре.доставле-
нне кредитов для создания рабочих месг на паритетных начала* как
для переселенцев, так гг для постоянного населения способствует
улучшению взаимоотношений между коренным и вновь прибывшим
населсн.гем. а значит, ускоряет процесс интеграции мшратттов.
Проекты по микрокредитованию переселенцев предусматривают
создание на местах организаций, способных выцапать крзжиты гг кон-
тролировать их возвращение. В обязанности агентств входит, кроме
того, обучение людей предпринимательскому делу, а также организа-
ция гори шческой инфраструк ОРЫ.
Ока зывая помошь непосредственно организациям переселенцев,
региональное представи гсльс г во сотрудничает с государственными
структурами, занимающимися помощью вынужденным мигрантам,
как федерального, так и местного уровня.
Международная организация по миграции (МОМ) создана
в 19511. и является межправительственной организацией. которая
занимается всеми видами внутренней и внешней мшрации. Цель
МОМ состоит в обеспечении (совместно с партерами но межлуна-
ро гному сообществу) безболезненной, упорядоченной миграции лю-
дей: беженцев, вынужденных переселенцев, внутрипсремсщенных лиц,
а также людей, оказавшихся за пределами своей родины в трудном
правовом и материальном положении. Деятельность згой межправи-
тельственной организации предполагает также оказание чрезвычайной
помощи во время кри шеных ситуаций.
С 1992 г. Российская Федерация имеет статус наблюл гтс.гя
в МОМ. В России МОМ сосредоточила свои усилия на следующих
направлениях* укреп гение национальных учреждении. занимающихся
1 Ли Речи Анжчм Программы УВКБ ООН по оказанию помощи мигрантам
в России//Миграиня. — 199К. — № * 4.
миграцией; содействие исследО1ыннях1 и распространение информа-
ции по вопросам миграции; прямая помощь мигрантам в переселении
и обустройстве их на новом месте.
Но на территории Российской Федерации основная дсятсль-
нос1ь МОМ фактически направлена на оказание помощи бежен-
цам, в частности оформление документации в странах первого убе-
жища н переселение в третьи страны, медицинское обслуживание,
языковая и культурная подготовка, помощь в подборе жилья, фи-
нансовая помощь.
У креплению национальных учреждений по миграции в России
служит организация учебных курсов для сотру тиков подразделе-
ний иммиграционною контроля, оснащение компьютерным обору-
дованием системы государственных учреждений, а также оборудо
ванисм д 1Я орпингмиии малого би теса при Центрам временною
размещения вынужденных пёресеяенцев и беженцев.
Информационная деятельность МОМ — одно из основных на-
правлений этой международной притязании. Для подготовки
ежеюдною свободною доклада МОМ по миграционной стуании,
в частности в странах СНГ. МОМ финансирует широкий круг ис-
следователей в России, в академических и других научных кругах
для сбора и анализа информации по М1прации. занимается под-
держкой издаюльской дсягелы10С1и.
(зсуцсствление прямой помощи мигрантам для организации до-
ходной деятельности также является направлением работы МОМ
в России.
В связи с острым кризисом на Северном Кавказе МОМ ра шер-
ну-гм соответствующую программу чрезвычайной помощи людям,
посыпавшим в результате вос<Яанов*сния конституционного по-
ря 1ка на территории Чеченской Республики1.
Бюро МОМ в Моз кве сотрудничает главных! образом с ведущи-
ми организациями российских мигрантов и российским Красным
Крестом.
Международное движение Красного Креста и Красного Полу-
месяца (КК и КП Г включающее Международную Федерацию об-
шес!ва КК и КП. национальные общества КК и КП и Междуна-
родный комитет Красного Креста (МККК1, активно участвует
в оказании помощи вынужденным мигрантам, как беженцам, так
и вынужденным переселенцам и внулрипсремсшснным динам на
территории России2.
1 БорАшья! Лином к насущным проблемам мшр;111ии//Ми|р,щия - 1998. —
№ 1. - С. 46.
' Я.изш! ИЛ., Вощинан В.Н. Учение о колонизации и переселениях. — М.;
.1.. 1926 - С 8-17.
Международная Фе терапия ОКК и КП объединяет и настоящее
время 180 национальны^ обществ.
Функции движения Красною Крест н всех его компонентов оп-
ределены в Уставе, который принят в октябре 1986 г. XXV Междуна-
родной конференцией КК и подписан как национальными общества-
ми КК и КП, так и государствами, подписавшими Женевские кон-
венции 1949 г. и Дополнительные протоколы к ним 1977 г.
Полномочия национальных обществ состоят в их втаимодействии
со своими правительствами для обеспечения выполнения Кодекса по-
веления при проведении гуманитарной помощи наиболее уязвимым
группам населения.
Существует ряд резолюции, которые стали правовой базой для ра-
боты национальных обществ, в частности работ! । Российского обще-
ства Красною Креста (ЮКК), в сфере вынужденной миграции. Эш
ре *о .юшш пре (полагают следующие действия:
• идентификация нужд беженцев и друтих кагеюрий вынужден-
ных мигрантов;
• поиск возможностей для их правовой поддержки;
• привлечение внимания к решению психологических проблем
вынужденных мш рангов и оказание им соответствующей по-
мощи;
• стремление к компромиссу между интересами беженцев и нуж-
дами местного населения;
• оказание необходимой поддержки в местах размещения вынуж-
денных мшрянтов.
Существующая сеть территориальных подразделений ЮКК дейст-
вует в тесном контакте с герри юридлыты ми миграционными служба-
ми при решении вопросов статуса вынужденных мигрантов, организу-
ет правовые консультации по широкому кругу вопросов:
• папченис гражданства Российской Федерации и регистрация
по месту пребывания или Ж1пелы;тва;
• восстановление утраченных документов:
• розыск родственников и восстановление семей;
• условия и । орядок реализации всею комплекса гражданские
прав — социальных, образовательных, семейных, трудовых, пен-
сионных;
• информация о порядка обращения в государственные структуры
подготовки документов к рассмотрению, прохождения апелля-
ционных процетур;
• паспортно-визовые вопросы;
• контактные с международными. правозащитными организация-
ми. НПО.
В документах, матерка 1ах и рекомендациях, которые принимаю!-
ся ООН. МОГ или МОМ на различных заседаниях и конференциях.
содержатся концептуальные полходы миграционной политики, ос-
новные направления и механизмы се реализации. Главная роль при-
надлежит Всемирным конференциям ООН по народонаселению,
имеющим правительственный статус, соответственно, документы,
принимаемые на них. носят только рекомендательный характер.
За последние тридцать лет были проведены три такие конфе-
ренции: в 1974 г. в Бухаресте, в 1984 г. в Мехико и в 1994 I. в Каи
ре. На этих конференциях были приняты два основополамюших
документа, которыми в той или иной мере руководствуются многие
государства при проведении национальной политики.
В зависимости от социально-экономического положения стран,
принимавших участие во всемирных конференциях, отсцтишлись
две противоположные точки трения по вопросу взаимозависимости
между ростом народонаселения и экономическим развитием.
Всемирный план действий в области народонаселения. приня-
тый на первой Всемирной конференции по народонаселению
в 1974 г., представлял собой компромисс двух противоположных то-
чек трения. Экономически развитые страны придерживались той по-
зиции. что быстрый рост населения является серьезным препятстви-
ем экономическому развитию страны. Другая группа, отражающая
позицию развивающихся стран, отстаивала мнение о том. что недос-
таток экономическою 6опт1С1ва является причиной оюквания но
всех сферах развития — культуры. образования, здравоохранения,
а значит. — и причиной чрезмерного роста народонаселения. Следо-
вательно, наиболее ффективным решением проблемы отсталости
является установление новою международного экономического по-
рядка. а именно перераспределение мирового богатства1.
Главной проблемой в период принятия первого Всемирного
плана действий была проба :ма трудящихся-мигрантов. проблема
легального использования иностранной рабочей силы странами-
импортерами. зящита прав рабочих мш рантов и их семей, борьба с
дискриминацией на рынках трудя и в обществе.
Одновременно План ыкже рекомендовал Правительств: м рас-
ширяю возможности занятости для квалифицированных рабочих
и содействовать их возвращению. В качестве одного из механизмов
регулирования международно! трудовой миграции План предусмат-
ривал сотрудничество развитых стран с развивающимися в создании
более благоприятной ситуации в области занятости путем увеличения
капиталовложений, технической помощи, расширения экспортных
рынков и создания благоприятных условий торгов.нт.
1 Миграция идеетемня Вьш.6: Мшрациошыя политика. При ю-кенш' к жур
налу «Миграция в России»/ под рсд. Воробьевой О.Л. — М„ 2001. — С. 82.
В целях детализации трудящихся мт рантов на территории при-
нимающих стран и соответственно снижения ; ровня преступности
было рекомендовано принимающим странам содействовать натура-
лизации мигрантов, имеющих право длительного проживания в
стр* нс. В документе подчеркивалась необходимость .десегрегации
детей и интеграции усилий в воссоединении семей.
О том, чю в целом нелегальная мшрация в точ период не приоб-
рела сше размаха, представляющего угрозу национальной безопас-
ности стран, говорит гот факт, что отношение к нелегальной мигра-
ции ограничивалот ь одной рекомендацией весьма либерального ха-
рактера — призывом к правительствам уважать основные права не-
официальных мигрантов, препятствовать их эксплуатации и преду-
преждать те действия, которые могут вызвать нелегальную миграцию
или способа пювать ей.
Единственным между«|аройны.м инструментом, действовавшим
в период принятия первою Плана, реп <ирх тощим иск ночи гельно
трудовую миграцию. являлась Конвенция № 97 по миграции и заня-
тости (пересмотренная в 1949 г.). )га Конвенция при.ывала к недо-
пущению неравенства между мигрантами и коренными жителями
при найме на работу, но не содержала рекомендаций о том. как на
практике обеспечить равенство возможностей и избежать дискрими-
нации. В ней речь шла только о легальных, официальных мигранта#.
К 1974 г. Конвенция была ратифицирована только 30 государствами.
Масштаб международных проблем, связанных с беженцами, был
значительно уже. чем в настоящее время. Общее число беженцев в
мире в 1970 г. оценива юсь примерно в 2,5 млн, тго почти в восемь
раз меньше, чем число беженцев на начало 1990-х годов. Поэтому
вопросу о беженцах было отведено скромное место и рекомендации
сводились к проблеме прав человека. Однако рекомендация под-
черкивала, чго проблемы беженцев, включая их право вернуться на
родину, должны устанавливаться в соответствии с Хартией ООН.
Всеобщей декларацией прав человека и другими международными
договорам. Илан не был увязан с Конвенцией ООН 1951 г. и Про-
токолом 1967 г., определяющим статус беженцев, и нс содержал
ссылок на них. При этом была предпринята попытка увяэнтв Все-
мирный план действий в области народонаселения с деятельностью
Верховного комиссара ООН по делам беженцев1.
Несомненным достижением для международного сообщества был:
• во-первых, сам факт принятия Всемирного плана действий
в области народонаселения:
Миграция населения Вып.Ь: Миграционная псыигикя. При гожснис
к журналу «Миграция в России»/ под рел. Воробьекой О.Д. — М.. 2001. — С. 83.
• во-вторых, утверждение в нем, что политика в области меж
ду народной миграции должна основываться на экономиче-
ских и социальных потребностях как напра|ьтяюш11Х, гак
и принимающих стран;
• в-третьих, тот факт, что впервые международная миграция
рассматривалась в широком контексте социально-экономи-
ческою развития.
Следующая Международная конференция по народонаселению
состоялась в 1984 г. в Мехико. В период между двумя конферен-
циями было подготовлено и принято много важных документов по
международной мт рации Главным образом они касались внешней
трудовой митрации. Генеральной конференцией МОТ была принята
Конвенция № 143 по вопросу о рабочих-мигрантах. Генеральная Ас-
самблея ООН практически ежегодно с 1977 г. рассматривала вопросы
и принимала резолюции по рабочим-мшраитам. Это резолюция ог
16 декабря 1977 I .. призывающая все юсуларства обеспечить равен-
ство мигрантов и отечественных рабочих. Эта же позиция повторе
на в резолюции от 20 декабря 1978 г. В резолюции от 17 декабря
1979 г. Генеральная Ассамблея перешла к конкретным шагам по
защите прав рабочих-мигрантов и их семей, учредив рабочую груп-
пу для выработки Международной Конвенции.
Таким образом, на международном уровне проводилась полити-
ка повышения международной мобильно*, ги рабочей силы, стиму-
лирования использования труда рабочих-митрантов в Государствах,
тле темпы экономического роста нс были обеспечены вну гренни ни
трудовыми ресурсами.
В этот период отмечалось возрастание объемов беженцев как яв-
ления международной миграции. Поэтому на между народном уровне
внимание к проблеме беженцев возросло. Генеральная Ассамблея
ООН в 1979 и 1980 тг. в своих резолюциях по этому вопросу квали-
фицировала данную проблему как существенное, политическое,
экономическое и социальное бремя для международного сообщест-
ва. Несколько резолюций в последующие годы также были непосред-
ственно а трссованы Верховному комиссару ОО11 по де там беженцев.
За последние юлы произошли изменения социально Экономи-
ческой. общественно-политической и миграционной ситуации в ми-
ре, изменились объемы, направления и структура международных
миграционных потоков:
• поток мит рантов, направляющихся на постоянное место жи-
тельства в различные страны, относительно стабилизировал-
ся. и принимающие страны стали отдавать предпочтение вре-
менной мшрации по отношению к постоянной;
• глобальное замедление темпов экономического роста повлия-
ло и на снижение потребности в иностранной рабочей силе,
особенно в с,ранах Западной Европы. Ужесточение законода-
тельства в таких спинах для приема постоянных иммигран-
тов и одновременной во трастание ограничений для иност-
ранных рабочих незамедлительно повлекли за собой рост не-
легальной миграции:
• увеличились масштабы такого явления, как вынужденная
эмиграция из стран с нестабильной политической обстанов-
кой. иными словами, объемы передвижения беженцев. Они
приобрели наибольший размах со времени Второй Мировой
воины.
Эти наиболее существенные изменения ситуации нпшли отраже-
ние и в ходе проведения Международной Конференции по народо-
населению. состоявшейся в Мехико в 1984 г. Большинство разви-
вающихся стран согласилось с ге.м. что чрезмерно быстрый рост на-
селения негативно сказывается на социально-экономическом разви-
тии. более гого. быстрый рост населения может препятствовать раз-
витию.
На Конференции 1984 г. был предложен и воспринят новый
подход, признающий разнообразную природу существующих меж-
дународных передвижений населения. Р комендантш Конференции
для дальнейшего воплощения в жи >нь Всемирного плана действий
в области народонаселения подчеркивали важность признания та-
ких специфических типов миграционных потоков, как официальная
миграция, в том числе трудовая, неофициальная мшраиия. неле-
гальная трудовая миграция и беженцы. Согласно новому подходу
повышалось значение государственной мш рационной политики,
так как ем отводилась роль одной из важнейших составных частей
всего комплекса взаимосвязанных причин, которые вызывают тс
или иные вилы и типы миграционных потоков, и. что особенно
важно, роль главного фактора влияющего на последствия мигрпни
онных процессов и формирующего их.
Это новое и принципиально важное отношение к роли и значе-
нию мшрационной политики, призванной формировать глобальные
мировые процессы, от которых мвнеят в итоге устойчивое Экономи-
ческое развитие мировою сообщества и ею безопасность в целом.
Однако, к сожалению, несмотря на эту' то.ионию подхода
к проЕмемс. не были сформулированы конкретные рекомендации
по вопросу официальной и неофициальной миграции. Были вновь
продекларированы призывы к правите. 1ьствам обеспечить должное
отношение к официальным мигрантам и их защиту. бороться с
предубеждениями и содействовать воссоединению семей. Это было
безусловным повторением Всемирного плана действий 1974 г. Так-
же был вновь повторен призыв к правше. 1Ы. ним уважать основные
права неофициальных мигрантов и препятствовать нелегальной ми-
рации. Но в рекомендациях 1984г. уже содержалась ссылка на
Конвенцию МОГ 1975 г., гае осуждалась мш рация в унизительных
условиях, провозглашалось равенство между постоянным населени-
ем и рабочими-мигрантами в возможностях найма и обращения с
ними работодателей. Документ 1975 г. представлял собой первую
попытку защиту определенных прав нелегальных. или неофициаль-
ных. рабочих и борьбы с нелегальной мит рацией и нелегальной за-
нятостью на международном уровне.
В отношении другого официально признанного типа мигрантов —
беженцев или ищущих политическое убежище, в документах, при-
нятых в 1984 г., содержалась рекомендация правительствам присое-
диниться к Конвенции ООН 1951 г. относительно статуса беженца
и Протоколу 1967 г., который раздвигал рамки Конвенции.
Но при этом в между народных документах нс был достаточно
четко и стожен порядок предоставления статуса лицам, обратив-
шимся с опросом о предоставлении убежища, в том числе не ука-
зан срок, в течение которого должно быть принято юридическое
решение по запросу. В нт от с порядок рассмотрения просьбы о
прелост явлении политического убежища и принятия решений в
различных странах сильно различается. Унификация в данном во-
просе может противоречить интересам от тельных стран, а значит,
отвратить их от присоединения к международным документам.
Правительствам и международным организациям предписыва-
лось самостоятельно, с учетом конкретных условий, найти надеж-
ные решения по проблемам беженцев, в частности в предоставле-
нии помоши странам, принявшим на себе первую волну беженцев;
создавать условия, способствуй щие добровольному возвращению, а
в тех случаях, когда возвращение невозможно. — содействовать ин-
теграции беженцев в местную среду.
В го же время вопросу о предоставлении политического убежи-
ща не было уделено специального внимания. Проблема права ин-
дивидуумов па предоставление политического убежища рассматри-
валась только в контексте нелопутени з преследования беженцев.
Во второй половине 1980-х и начале 90-х гг. прои ютило новое
качественное изменение социально-экономической и миграцион-
ной ситуации в мире. Это проявилось в изменении следующих ос-
новных процессов:
• нарастал дисбхтанс между демографическим развитием и си-
туацией на рынке труда;
• увеличился разрыв в темпах экономического роста между от-
дельными странами и регионами, что закономерно совпало
со стремительными переменами в глобальных политических
н Экономических системах. Все это повлекло за собой усиление
миграционного давления. Главное моба ,ьное изменение —
распад бывшего СССР, вошикнонение на его месте само-
стоятельных гос\ тарств. распад всей политической системы в
Восточной Европе, наступившие вслед за этим важные соци-
альные изменения. Начало множественных конфликтов на
этнической почве, распад бывшей Югославии и зазянувший-
ся конфликт' между соперничающими этническими фуппами,
кризис в Персидском заливе 1990 г. и гражданские войны в
Африке и Аши — эти и другие события привели в движение
огромные, нейро! иодируемые волны международных мш ра-
ционных перемещений и выдвинули между паро„ную мифа
цию в ряд важнейших международных проблем:
• замедли лея экономический рост и соответственно ускорился
рост безработицы в начале 1990-х гг. в экономически разви-
тых госу тарствах Экономические условия в этих странах для
иммиграции складывались неблагоприятно.
Такое сочетание повышенного «миграционного» спроса на но-
вые места проживания с невозможностью его удовлетворения вы-
звало резкое изменение мировой миграционной политики для всех
типов миграций*.
К 1994 г. главной проб 1емои в мире стал поиск бхзанса между
населением, стабильным экономическим ростом и устойчивым раз-
витием. Такая сшуация претполага >а необходимость более тесной
увязки между политикой в области народонаселения, окружающей
средой и развитием, требова ш выработки комплексной по. итики и
нового подхода к наиболее сложных! и важным явлениям, в первую
очередь международной миграции.
Па Международной конференции по проблемам народонаселе-
ния и развития (МКНР) в 1994 г. была принята 20-летняя Програм-
ма действий в области народонаселения и развития, которая учи ты-
вала ।данное новое требование мировой политики — обеспечение
усюйчивою развития.
Профамма действий отражает многие из сохранившихся явле-
ний. но в то же время включает и ряд новых подходов к решению
старых проблем. Очень симптоматично, что в Программе делается
упор на исследование коренных причин передвижений населения и
разработку долговременных решений тех проблем, которые эти пе-
редвижения вызывают. Это должно позволить избежать в перспек-
тиве новых । лобальных непрогнозируемых негативных процессов.
Х1и|р.1иня населения. Вып. 6: Мшряйионная политика. При юление к
журналу • хрирания в России»/ под ред. I о*>1 .вой О.Д. — М. 2001. — С. 87.
Профамма, пртАнавая положительное влияние миграции ни раз-
витие. подчеркивает. чю Правительства направляющих и прини-
мающих стран должны прилагать усилия к тому, чтобы и коренное
население стран испытывало влияние позитивных последствий лио
процесса Митртшия должна превращаться в позитивный фактор раз-
вития принимающего государства, благоприятно воздействуя на все
стороны жизнедеятельности проживающего в нем населения, в том
числе и самих мигрантов. В качестве мер. направленных на достиже-
ние такого эффекта, правительствам рекомендуется поощрять приток
денежных переводов мигрантов, использовать краткосрочную мигра-
цию как форму передачи технологических достижений.
Появились новые подходы в отношении беженцев. Среди них
концентрация внимания на вопросах физической зашиты женщин-
беженцев и детей-беженцев, меры привлечения самих беженцев
к планированию помощи им.
Между странами — экспортерами и импортерами рабочей силы
возникли разногласия по вопросу воссоединения семей, и на нем
было акцентировано больше внимания, чем на предыдущих конфе-
ренциях.
Страны — экспортеры рабочей силы в противовес странам-
импортерам настаивали на признании прана на воссоединение се-
мьи в качестве одного из основных прав человека.
В 1990 г. Генеральной Ассамблеей ООН была принята Междуна-
родная Конвенция защиты прав всех рабочих-мигрантов и членов их
семей. Эта Конвенция впервые устанавливала международное опреде-
ление различных категорий рабочих-мигрантов и представляла собой
важный шаг к закреплению ответственности принимающих стран
в признании прав мигрантов и обеспечении их защиты. Чтобы Кон-
венция вступила в силу, она должна быть ратифицирована по край-
ней мерс двадцатью странами-участницами. На Конференции всем
государствам было пре стожено ратифицировать эту конвенцию.
К сере тине 1996 г. она была ратифицирована лишь семью государст-
вами (Колумбия. Египет Марокко. Филиппины. Сейше.лыжне о-ва
Шри-Ланка и Уганда). которые являются преимущественно страна-
ми-экспортерами рабочей силы.
Кроме того, было официально признано большое количество
вновь возникающих проблем:
• возможное негативное влияние краткосрочной трудовой ми-
трации на условия занятости в принимающих странах.
• возможное увеличение объемов мит рации в результате клима-
тических вменений;
• право принимающих стран регулировать доступ на их терри-
торию. то есть прав проведения странами государственной
миграционной политики. защищающей ишерссы внутренне-
го рынка груда:
• возникающие в связи с увеличением масштабов вынужденной
мшрации неблатоприятные социхтьные и экономические по-
следствия;
• положение мшрантов. чьи прошения о предоставлении убе-
жища были отклонены;
• зашита женшин-мш рантов и детей- мигрантов от унизитель-
ною отношения к ним со стороны работодателей;
• торговля женщинами и детьми, проституция;
• необходимость международной защиты в случае непрогнози-
руемого и массового прибытия беженцев и перемещенных
лиц.
Программа действий соотносится во многом с двумя предыду-
щими конференциями с точки трения самого подхода к определе-
нию международной миграции. Тремя базовыми элементами Все-
мирного плане действий! в области народонаселения являются:
• включение международной миграции в контекст экономиче-
ского развития;
• уважение национального суверенитета:
• ориентация на соблюдение прав и свобод человека.
Дискуссии по проблемам, ошоеящимся к международной ми-
грации и развитию, проходили на конференциях ООН. В холе них
выработаны рекомендации о необходимости разработки и процеде-
ния миграционной политики на национальном уровне. Для регули-
рования процессов миграции, предостакшющих угрозу безопасно-
сти. в качестве основного инструмента реализации политики реко-
мендовалось использовать комплексные программы в области ми-
грации (внутренних и внешних). Примером таких рекомендаций
являются:
— Про1рамма действий Мировою саммита по вопросам соци-
ального развишя в 1995 г., которая содержит ыаву о социальных
потребностях беженцев, перемешенных тип и ищущих политиче-
ское убежище, официальных мшранюв. а также нелецыьных миг-
ранта;
— Платформа действий Чспзертой Всемирной конференции по
проблемам женщин в 1995 г., которая содержит пункты, касающие-
ся женщин и мш рации1.
Обобщая анализ действий международного сообщества в облас-
ти регулирования миграционных процессов, можно констатировать:
Ми|р.1иия 1МССЭСНИЯ. Вып. 6- Х’шр.шионнзя политика. При юление к
журналу • Мл грация в России»/ под ред. I о*я люй О.Д. — М. 2001. — С. 88.
• миграционные процессы, влияющие на положение народен «а
селения и развитие, отнесены к категории глобальных про-
блем, оказывающих воздействие на направления и интенсив-
ность всех наиболее значимых политических, экономических
и социальных процессов в мире и тесно взаимосвя ынных
с проблемами усюйчивою развития;
• для обеспечения эффективного воздействия на развитие ми-
грационных процессов необходимы скоординированные, эко-
номически и политически просчитанные действия прави-
тельств, подчиненные достижению взаимоприемлемых и взаи-
мовыгодных результатов:
• определение страгсгии и направления действий, а также
форм и методов реализации наппики опирается на точную
диагностику наиболее актуальных и острых проблем развития
миграционных процессов.
2. Историко-правовой аспект миграционных
систем (США, Франция, ФРГ).
Сравнительно-правовой аспект развития
иностранных миграционных систем
Установлено. 'по функционирование ин рационных систем (\1С)
на уровне отдельной ораны направлено на достижение устойчивого
и надежною контроля над миграционным процессом во избежание
активизации регрессивных тенденций ею развитая1. Причем чаше
всего государственное регулирование распространяется не на эмиг-
рацию, а на иммиграцию населения. Это ориентирует внешнюю
и внутреннюю иммиграционную политику государств, в зависимо-
сти от условий проживания населения, на обеспечение оптимально-
го снижения региональной асимметрии в его размещении. Вместе
с тем политические изменения связаны с национальным миграци-
онным законод пельспюм.
Так, анализ законов ряда государств (США, Франции, ФРГ и др.)
за 1985—2004 п. показал их ориентированность на воспрещение не-
легальной миграции, в том числе для лиц, въехавших в страну до
принятия этих законов и проживающих в соответствии с ее внутрен-
ним законодательство»!. Согласно исследованиям ООН большинство
стран выступает за сохранение существующего уровня миграции.
1 См.: Воробьепа О.З- Мшрация населения. Вып. 6: Ми1ранно1<н.1Я полити-
к,1. — М.. 2001. С. 90; Ретт I М Архипоа Ю.А. Мшрация населения // Систе-
ма иммиграционного контроля. Вив. 4: — М . 2001. — С. 5- II.
более .30% — за снижение, 5% — за увеличение1. В отношении поли-
тики эмиграции мнении оран разделились следующим обрезом: за
сохранение существующею уровня высказались за сокращение
уровня эми1рац||и — 20%, за его увеличение — 4%.
На характер функционирования МС развитых стран мира суще-
ственно влияют геостратегические процессы, связанные с «про-
зрачностью государственных границ» (государства Шенгенской
группы, с 1985 г.), с возведением «таможенных кордонов» (США
с 11.09.2002 г.), с неоднозначным толкованием сущности понятия
•иммигрант», «беженец» и др. 1 ак. иммигрантами считаются «ино-
странцы. допущенные на законных основаниях с целью постоянно-
го проживания в стране» (США. причем понятия «иммигрант»
и «беженец» часто взшмоз (меняемы); «лица, пересекающие грани-
цу с намерением устрой гься в стране» (ФРГ); «национальные граж-
дане и иностранцы, приезжающие из-за границы» (Япония) и др2.
Выявлено. что функционированию иносгр.щных МС присуши
следующие основные типы моделей: международная. американская
и общеевропейская3.
Модель международном миграционной системы с 1951 г. реали-
зовывалась межправительственным ком и ютом по мт рации, а
с 1989 г. — Международной организацией по миграции (МОА1) для
достижения следующих основных целей деятельности: управленческой
— сотрудничество между странами в области миграции, правовой —
помощь в перемещении и обустройстве вынужденных мигрантов;
информационной — информационной обеспечение миграционных
процессов. Для реализации целевой пшитнки МОМ раепшашет по-
тенциалом 91 государств — членов, 36 стран-наблюдате-лсй. а также
потребностями примерно 130 млн человек (данные 2002 г.), прожи-
вающими вне стран своего происхождения.
Модель миграционной системы США является наиболее пра! ма-
тичной, препятствуя притоку в страну нежелательных иммигрантов и
стимулируя въездт таких беженцев, прием и обустройство которых
хотя бы потенциально может быть полезным экономике, социальной
инфраструктуры, внешней политике и др. При этом в последние де-
сятилетия в американской модели юм и пирует переселение беженцев
из стран первого временного убежища в США и содействие их ингс
грации в американское общество. Выступая в качестве финансового
донора ряда международных организаций — УВКЬ, МОМ. Красного
1 См.: Воробьева О.Д. Указ. раб. — С. 91.
' См /юрьи» М.Л. И< горико-11р;пк>|юй анализ мтрациониых систем России.
США. Франции и ФРГ: Монография - М- ВНИИ МВД России. 201)4. - С. 33.
-'См.: Воробьева ОД. Указ. раб. — С 90—103; Регент Т.Н. Архипов Ю.А.
Укал. раб. - С 28—75.
Крести. страна располатает наибольшим количеством беженцев, пе-
реселяемых в третьи страны. Проблемы беженцев и прав человека
являются особым объектом американской внешней политики, при-
сушим деятельности комиссий обеих палаг Конгресса, прежде всею
комиссии по международным отношениям и юриспруденции.
Модель общеевропейской мш рационной системы функциони-
рует с целью регулирования западноевропейскими юсударствами
въезда иностранцев в страны ЕС и сознания благоприятных еоци-
а тьно-экономических условий: прежде всего в восточноевропейских
странах, препятствующих от току мш рантов.
С образованием в Европе Шентснского визового пространства
существенно облегчилось перемещение ни юных эмигрантов вну грн
стран ЕС, а также ускоренная, в течение месяца, высыака из этих
стран эмигрантов. признанных по каким-либо основаниям «неже-
лательными». МС России, занимающая третье место в мире по чис-
лу въезжающих мигрантов после США и ФРГ. активно взаимодей-
ствует с МС Бельгии, Финляндии. ФРГ. Швеции и др . гас введены
квоты на временную работу российских ученых и преподавателей
в научных центрах и высших учебных заведениях с обязательным
возвращением в свою страну. Анализ показал, что миграционное за-
конодатс ты. т во стран ЕС отражает настороженное отношение их на-
селения к перманентно нарастающей миграции. Такою мнения при-
держиваются 65% опрошенных службой СаНцр американцев1, более
чем три четверти французов убеждены что количество в стране ара-
бов чрезмерно, менее половины это относят к «черным», почти каж-
дый четвертый — к евреям. Вместе с тем межгосударственное согла-
сование процедуры выезда на работу в ЕС странами иммиграции
рассматривается как усиление полицейского нажима вызывающего
появление новых нелеталытых каналов трудовой мшрации.
К наиболее характерным особенностям европейской миграци-
онной модели следует отнести; заметно изменившийся характер
эмиграции при резком сокращении количества политических бе-
женцев: неуклонно возрастающую численность эмигрантов из юн
вооруженных конфликтов: интснсификшппо миграционных про-
цессов из-за экономических трудностей в центрально- и восточно-
европейских странах; стремление сотдать нормативную багу, обес-
печивающую внутреннюю и внешни то безопасность с учетом на-
растающего мит рационною обмена; отказ ог пограничною контро-
ля на внутренних границах с одновременным обеспечением более
действенного контроля на внутренних границах; интенсивную со-
вместную работу по предотвращению и устранению престуапюсти
1 См.: Америка выбирает .летали запито// Вестник Форхма. — 2СКМ. — № 1—2.
-С. 7.
на уровне Евросоюза; большую открытость и доступность инфор-
мации об альтернат ивтзых методах решения спорных вопросов, вта-
нмном признании правовых документов и определении минималь-
ных норм, касаюшихся возмещения ущерба жертвам и лр.
К наиболее характерным из непредвиденных трудностей внут-
ренней мшрации в шенгенской зоне относится совместное поло
жение о выдаче виз и осуществлении пограничного контроля на
внешних |раницах. Ибо при наличии соответствующих предпосы-
лок в любом из этих государств можно получить въездную визу по
причине неэффективности функционирования автоматизирован
ной системы. производительность которой не позволяет в кратчай-
шие сроки провести проверку по всем странам шенгенской зоны на
предмет наличия каких-либо препягствий для выдачи визы кон-
кретному лицу. Вместе с тем ежегодная производительность такой
системы позволяет выявлять миллионы иностранцев и число воз-
можных правонарушений1.
Наиболее характерными для европейской мшрационной модели
являются: германская модель, сочетающая прием и интеграцию пе-
реселяющихся этических немцев с приемом и временным обуст-
ройством беженцев, а также центрально-европейская модель, харак-
теризуюшаяся разветвленностью приема, обустройства зз интегра-
ции прибывающих иммигрантов зз отрегулированным размещением
населения.
Вместе с гем для долгосрочных решении, принимаемых госу-
д трствами в отношении мигрантов. оптимальными считаются моде-
ли МС Австралии. Каналы, некоторых стран Европы. Поэтому
представляется предпочтительным исследование состояния зз ос-
новных тенденций современно!о ра'.вития классических моделей
МС СШ?Х, Франции зз ФР1, ззе умаляя достоинств других систем.
Состояние и основные тенденции развития
миграционной системы США2
( овремеззззос состояние МС США отражает развитие страны
классической иммиг рации*. заложившей основу современной этззи-
1 См.: Миграция и внузренняя безопасность. Аспект ы нмимоДеТТстння //
Сб. материалов IX Мсжл. Семинар:! ио актуальным проблемам итрацин. 23—24
нюня 2003 г.. — М_. 2003. - С. 23.
1 См. Тюркин М.Я. Псторико-праиовон знали ЛтирационныЛ систем Рос
сии. США, Франции и ФРГ: Монография. — М.: ВНИИ МИД России. 2004. —
С. 37-49.
’ См.. Ва/юбьс/ш О I Указ. раб. — С. 9 92. 98- 103. Реглнт Г. Я.. 1рхигт
Ю.А. Указ. раб. — С. 30—72. Трубин 7" Америка выбирает легализацию // Вест-
ник Форума. — 2004. — № I 2. — С 6—8. Анализ законодательства зарубежных
стран по проблемам хппраззизз зз опыт прапоохра1ппелы1ых органов по преду-
ческой и нанионштьноЛ с I рук гуры населения, в которой иммитран-
ты пэадиционно внося! наибольший социально-экономический
вкДах. Иммит рация с истока истории страны, когда английские пе-
реселенцы в Пенсильвании выражали озабоченность из-за притока
немецких иммигрантов, являлась предметом спора по поводу вво-
димых эаконохительных ограничений. начиная с 1871 г. (запрет на
въезд в страну преступникам и проептгугкам)1. В 20-е юлы XX века
появилась практика квотирования, а в 1929 г. была выбрана форму-
ла для расчета национальных квот, отмененных в 1965 г.
Так, еще в 80-е годы прошлого века треть роста населения
страны обеспечивали иммигранты, что по уровню (6 м тн законных
и 2 млн нслс!алытых) уступает лишь иммиграции 1900—1910 тТ.
(8.8 млн человек). На жителей, родившихся за границей. в настоя-
щее время приходится около 7% населения. Причем такая тенден-
ция по прогнозам специалистов США сохранится и в ближайшем
десятилетии за счет либеухийтзации законов и усиления воздействия
экономических и политических факторов.
Закон об иммиграции (1990 1.) нозво шл администрации США
осуществить поддержку традиции содействия воссоединению семей
и у вели шт в иммиграционном потоке долю высококвалифициро-
ванных специалистов для удовлетворения растущих экономических
потребностей страны. В 1990—2003 тг. в США переселилось 15 млн
иммигрантов. которые сьнрали важную роль в обеспечении эконо-
мическою роема ораны* 1 2.
С I октября 1991 г. установлена трех*етняя квота в 2,1 млн виз
на постоянное место жительства. что по интенсивности уступает
лишь иммиграционному потоку 1907 г. в 1,3 млн человек. В резуль-
тате сжеюлная квота установлен» в 700 тыс. человек (в 1989 г. —
540 тыс., а начиная с 1995 г в страну допускались ежегодно 675 тыс.
человек).
Гак, заявителям, имеющим близких родственников в США, из
общей квоты в течение трех лет отводится 520 тыс. виз: 465 тыс. —
для членов семей граждан США, 55 тыс. — для су прутов и детей
иммш рантов наводящихся в стране, на которых распространяется
действие закона *Об особой амнистии* (1986 т ) В целом с 1995 г.
на иммигрантов, приехавших в США для воссоединения семей.
прежленню пресечению не иконкой миграции: Нпучно-исеаел тру*. Аюп.
упр МВД России. - М . 2004. — С. 4—16 и ар.
1 См.: ДзмАти'.с К.. Ньмлснд К Цеди и методы иммиграционной политики
США Ц Миронов опыт мш рационной птмигики ретроспектива и новейшие
тенденции / Под рея. Г. Виткотккой. МОМ. — М.. Гендальф. 2004. — С. 218.
2 Ло данным Центра по исследованиям рынка труда (Септет Гог 1_аЬог
Магкег 8тщЛе>). См.: Груби» Е Указ раб - С 7,
приходится нс менее 480 тыс. виз в год Кроме тою. квота для тру-
довых мшрангов (высококвалифицированных рабочих, ученых
и преяставителеЙ других профессий, в которых нуждается амери-
канская экономика) ежегодно составляет то 140 гыс. виз.
Еще 10 тыс. виз предназначено для потенциальных иммигран-
тов — инвесторов, способных инвестировать нс менее 500 т ыс. дол-
ларов, создающих новые рабочие места и в течение двухлетнею
срока убедивших власти в потенциальной эффективное! и своих
Средств. Для «расширения этнического разнообразия потока имми-
грантов* (в основном, из а татских и восточноевропейских стран)
ежегодно выделяюсь 40 тыс., с увеличением то 55 тыс. (с 1996 г.).
Вместе с гем в стране процветает незаконная миграция Выяв тсно.
что проблема нелегальной иммиграции в США берег начало
в 1920-е голы, когда были приняты первые иммиграционные законы
(1921, 1924, 1929 гг.) резко ограничивающие миграционные потоки в
страну, особенно из Азии и Африки1. Так. несмотря на то. что дтя
ирландских иммшрангов созданы преимущественные условия с резер-
вированием 48 тыс. виз. по некоторым оценкам, от 40 до 110 тыс. ир-
ландцев находятся в США незаконно. Поялержание «этическою ба-
ланса» в законодательстве США в недавнем прошлом носило выра-
женный расистский характер, а в настоящее время обеспечивается
системой выделения иммиграционных квот на определенные страны и
регионы, регулярно провозимой визовой лотереей для этнического
разнообразия. После усганошения Китаем контроля над Гонконгом
(1997 г.) для гонкой, цен количество виз увеличилось в четыре раза без
учета 15 тыс. работников американских компаний в Гонконге, кото-
рым предоставлено право переезда в США. Более 70 тыс. виз зарезер-
вировано для гражкан 35 других стран, в основном гражЯан 1 [ольши.
Италии. А^ира. Аргет ины. Гва гелупы, Индонезии. Новой Каледр-
нии, Туниса. Японии и др.
Другая особенность иммиграционного права США — введение
статуса так называемого временно защищенного лица, означающе-
го. чю иностранец не может быть депортирован в свою страну, ес-
ли там идет война, произошло стихийное бедствие или сложилась
иная чрезвычайная ситуация. В этой связи иностранны, получив-
шие такой статус, смогут находиться в США и иметь право на тру-
доустройство до тех пор. пока Министерство тост иции не определит
благоприятные тля возвращения на родину условия.
Финансово-юридическая обеспеченность фу нкцнонирования
МС США свя тана с реализацией американскими властями заявок
1 См.: Иошкв В Л. Миграция иапЫсния // Между народная миграция. Вып. 3.
- М . 2003. - < 41
.раждач Восточной и Центральной Европы и СНГ, включая Рос-
сию. Дело в том, что в 19МК г. советские граждане, выехавшие в
СШ/\. автоматически получалзз статус беженцев и возможность
располагать около 7 тыс. долларов на иммигранта для оплаты пере-
мещения и первоначальных расходов на приживаемость. С отменой
въездных ограничений (летом 1988 г.), выгнавших резкое увеличе-
ние числа подобных заявок, этот процесс был перс веден Службой
иммиграции и натурализации (СИН) в русло индивидуальною рас-
смотрения заявок, чю привело к каждому в г орочу оз казу на заяв-
ления, поданные в Москве.
В 1989 г. СШ \ приняли наибольшее с 1981 г. количество бе-
женцев - 197 тыс. чел., из которых 39.5 тыс. чел. Прибыли из
ССС Р, в 1вое превысив уровень 1988 г. В основном эго были евреи,
армяне, члены секты пятидесятников, помощь которым составила
более 205 млн долларов. Эю соозвезсгвовалс теме звонившему зако-
нодательству с ежегодным допуском зз страну 50 тыс. чел. из пост-
соззстскозо пространства, кроме 1—20 тыс. чел. иных иммигрантов.
Несмотря зга жестко функционирмзощузо систему «входного
контроля» иммиграционного потока, работодатели также несут от-
ветственность перед СИН за наличие у иммигрантов оформленного
разрешения на работу, начиная от наложения зраждаззекззх взыска-
ний. привлечения к административной ответственности, а при сис-
тематических ззарузззениях — вплоть до преследования н уголовном
порядке. Выявлено. что ужесточение требований к американским
работ окпел зм, использующим труд нелегальных иммигрантов с
1986 г. установил Закон о реформе зз контроле за иммиграцией.
Правовой (законодазелызый) аспект функционирования МС
США прзз всей его сложности является наиболее тщазелызо прора-
ботанным разделом американскою права. Эго своею рола взззигная
карточка крупнейшей в мире иммиз'1'мциоззноЛ страны. В ее основе
лежат экономические причины, диктующие необходимость ограни-
чения въезда для одних категорий переселенцев зз поощрения дру-
гих, обусловившие потребность в иностранных предпринимателях,
способных умножать национальные богатства. Так, первый имми-
грационный закон с 1882 г. до ззастоязззего времени запрещает въезд
в страну умственно отсталым, умалишенным, преступникам и лю-
дям, мозузззззм стать обузой .зля общества.
Подобные озраничитслызые функцзззз присущи большинству
иммиграционных законов. Их выраженззыз1 ззорматиызый характер
впервые ззоявзьтся в 1921 г., в период экоззомззческозз депрессии и
резкого роста безработны ксска была ззракзичеекзз апробирована
система вьездных квот, количественно ограничивающая въезд ино-
странцев. Ее избирательную направленность установил закозз 1924 г..
предусматривающий «ннцношыьныс квоты» по странам, предпочи-
тавшим иммигрантов из Европы и на постоянной основе перекры-
вавший возможности для въезда в США выходцам ид Азии с опре-
делением и.х ежегодной въездной квоты в 150 гыс. чел.
Вместе с тем льготный режим получения статуса постоянною
жителя США традиционно распространяется на прямых |нистпен-
ни кон граждан США и политических иммигрантов.
Выявлено. что основными исходными данными для м|и|х?кт яв-
ного функционирования правовой компоненты МС США являются
принимаемые Кошрессом страны законы и создаваемые судебной
практикой прецеденты На их основе о.-ударе венные им'тит раци-
онные структуры (Государственны»? департамент. СИН и Минисгер
егво труда) периодически совершенствуют иммиграционное законо-
дательство. по существу образуя вполне самостоятельную подсистему
права.
В результате анализа установлено, что первая интеграционная
попытка превращения миграционной законотворческой парадигмы
в систему быМ предпринята в 1952 г. Это позволило с принятыми в
1965 г. поправками в упомянутый закон выделить два основных
функциональных элемента им миграции — черс т родство и трудоуст-
ройство. В последующем, с принятием интегрированного миграци-
онного закона (1тп1Ц2га1юп ап<1 Хайопайту Лс1 оГ 1990) подсистема
миграционною права в США пополнилась количественной состав-
ляющей — вводимыми новыми квотами (700 тыс. иммигрантов еже-
годно до 1994 г. и с 1995 финансовою юла — 675 тыс.), с поправка-
ми, вступившими в силу 1 апреля 199? гола согласно Закону 1996 г.
«О реформе нелегдтыюй иммиграции и ответственности иммигран-
тов» (1_еде1 Иптцттайоп КсГогпт ап<1 ||тппфтапг КекроиклЬПну Лет),
существенно ужесточившему ответственность за нарушение условий
низового статуса.
Кроме того, прецедентный характер миграционного права США
при толковании законодательных актов для выработки решений
способствует учету вариантов предыдущих ана.101 ичных судебных
разбирательств (прецедентов). Следовательно, к основным Элемен-
там подсистемы права следует также отнести публикуемый и пе-
риодически обновляемый Свод признанных прецедентов (судебных
решений) в области иммиграционного права.
Анализ показал, что определение генеральной цели функциони-
рования МС США является исключительной компетенцие!) Кон-
гресса США. Менее выраженными властными полномочиями обла-
дает президент страны. При этом основными федеральными орга-
нами исполнительной власти. занимающимися вопросами мшра-
ции. являются: Бюро по программам в отношении беженцев в со-
ставе 1 осу дарственно! о департамента. Служба иммиграции и нату-
рали зации в составе Министерства юстиции. Министерство труда,
а также наделенный особыми функциями Национальный визовый
центр, управляемый частной компанией по контракту с Государст-
венным департаментом, которые составляют основные элементы
подсистемы управления МС США.
Среди основных функций подсистемы упривгения М( США выде-
ляются следующие:
• слежение — тосужарствснныс ортаны США по вопросам им-
миграции. в основном, не оказывают услуги иностранцам,
а оргпиизую! слежение за соблюдением законодазсльства. тем
самым тесно взаимодействуя с подсистемой права и оказывая
на нее периодическое управляющее воздействие. Следует
подчеркнуть, что вне чрезвычайных обстоятельств практиче-
ски никто не может воздействовать на темпы рассмотрения
дел лземенгами подсистемы управления. Не наделены такими
полномочиями конгрессмены и сенаторы США, в лучшем
случае при оказании помощи по иммиграционным вопросам
они могут отправить в СИН или Государственный департа-
мент письма с просьбой предоставить информацию о состоя-
нии дела, но нс ходавайезво об ускорении езо прохождения;
• международно-правовая с|>ункция с 1917 г. является прсрозаги-
вой лсягелыккнз Государственною департамента — мини-
стерства иностранных дел США, осущестззляюззтею большую
частв. международно-правовых функщш чере з посольства
и консульства в зарубежных странах. К его ведению относит-
ся решение про&всм иностранцев, желающих въехать в США
из-за рубежа, а <|>ункциями посольств и консульстве США яв-
ляемся выдача въездных иммш рационных и неиммтнрацион-
ных виз.
Выявлено, что к концу XX века бе.ви зовый въезд в США был
разрезпен лини, з ражданам государств, не замеченных в попытках
нелегального въезда в США. при условии, что они приезжают
в США на срок не более 90 дней (такими странами нрзт Иваны: Ав-
стрия. Андорра. Бельгия. Бруней. Вс.шкобризания. Германия. Гол-
ландия. Дания. Исландия. Испания. Ивалия. Лихтенштейн, Люк-
сембург. Монако, Новая Зеландия. Норвсзия. Сан-Марино. Фин-
ляндия, Швейцария. Швеция. Япония). Болес упрощенный поря-
док посещения США существует для жителей Кптнзлы. Мексики
и ряда близлежащих островных государств.
Процедура выдачи иммиграционных виз посольствами и кон-
сульствами определяется Национальным визовым центром, обычно
по месту основного жительства заявителя. Причем для приобрело -
ния нсиммт рационных виз желающие могут обращаться в посоль-
ства США в других странах, одна ко это влияет на благоприятный
исход в их получении — нередки случаи отказов с мотивировкой
необходимости подачи заявки из своей родной страны.
Вместе с тем американские консулы на местах наделены безус-
ловным правом окончательного принятия решений по всем вопро-
сам выдачи виз. При атом решение консула нс может быть пере-
смотрено другими должностными лицами консульскою учреждения
СШ?\. Национальный визовый цен гр США организует и проводит
лотереи «грин карл».
Основными функцицяи миграционной деятельности Министерст-
ва груда являются: вынесение решения с учетом тою. не лишит ли
въезжающий в США мигран г рабочего мести кого-либо из посто-
янных жителей или граждан этой страны; определение факта, не
явится ли потенциальный иммигрант обузой для общества: одобре-
ние большинства петиций на получение «трин кард», основанных
на трудоустройстве; трудовая сертификация, в процессе которой
американский работодатель должен доказать, что. предпочитая им-
мигранта, им были предприняты усилия по поиску необходимого
работника среди американцев; трудовая аттестация при рассмотре-
нии заявок на некоторые категории нсиммит рационных виз. лаю-
щих право на Трудоустройство, при которой работодатель подает
в Министерство труда «заявление об условиях труда» с указанием
своих данных и принимает определенные обязательства но найму
иностранных г раждан; публикация «Списка А» — перечня профес-
сий. в которых особенно нуждае гея страна, и «Списка 5» — переч-
ня избыточных профессий на американском рынке труда и др.
В процессе анализа МС США установлено, что по правовому
статусу иностранны делятся на три категории (согласно американ-
скому иммиграционному законодательству иностранцем считается
любое лицо, не являющееся гражданином США): нсиммшранты,
которым разрешено временное пребывание на территории США;
легальные иммигранты — постоянные жители страны; нелегальные
иммигранты — нелегальные иностранцы. При этом ненммигранты и
иммигранты различаются характером полученного ими разрешения
на пребывание в стране соответственно на временной и постоянной
основе. В то же время нелегальными иммигрантами считаются ино-
странцы. находящиеся в США в нарушение иммиграционного за-
конодательства: нелегально пересекшие зраницу без прохож гения
процедуры контроля со стороны СИН; въехавшие легально, но ос-
тавшиеся в США дольше разрешенною срока; дьсх гвшие легально,
но нарушившие условия неиммиграционною статуса. работая по
найму без соответствующего разрешения; проникшие на геррито-
ри ю США по пол южным документам; нс имеющие права на въезд
в США и въехавшие в результате сокрытия информации (депорти-
рованные и вернувшиеся ранее разрешенною времени).
Основными санкциями за нарушение иммшрационных законов
являются: депортация, наказание в виде штрафов и лишения свобо-
ды от шести месяцев до двух лет. в случае повторных нарушений —
запрет на въезд в будущем.
Прерогативой деятельности СИН США является контроль не-
допущения в страну не.1С1альных иммшрантов и их обнаружение
совместно с американскими работодателями. имеющими право
найма на работу и несущими гражданскую и угсыовную ответствен-
ность и допущенные нарушения. Это связано с устойчивой тен-
денцией к нарастанию потока иностранцев, ежегодно пересекаю-
щих фаницы СШ/Х; увеличением приIока нелегальных грудовых
мшрангов за счет расширения летальною въезда иммшрантов, ту-
ристов. представителей деловых кругов, родственников американ-
ских граждан, иностранных студентов и др.
Для повышения эффективности борьбы с незаконной иммш ра-
цией и занятостью иностранных тражлан приняты федеральные
законы, ограничивающие въезд в США некоторых категорий ино-
странцев. усиливающие СИН. пофаничную и таможенную службы,
ортаны конгроазведки. ориентированные на пресечение незаконно-
го въезда иностранцев, их немедленную депортацию, ужесточение
санкций за незаконную занятость мигрантов и др.
Так, для совершенствования патрульной службы и укрепления
границы принят Закон о реформе в области борьбы с незаконной
миграцией; удвоен штаг мобильных отрядов пограничны* патрулей
на мексиканской границе, модернизирована ес инфраструктура —
используются роботизированные и компьютеризованные системы
слежения зи незнконными мигрантами, инфраструктурные установ-
ки и приборы ночною видения, специальные скрытые датчики,
системы раннею обнаружения и спутниковою оповещения о ко-
раблях с нелетальными иммигрантами на борту, а также средства
фотометрической и раиюллектронной разведки; большие средства
выделяются на содержание иммиграционной полиции, постов им-
миграционного контроля на фаниттс.
Кроме гою. с I апреля 1997 I, иммиграционным законом преду-
смотрена «ускоренная депортация» властями незаконно въехавших
иностранцев и преступников из их числа — процедурно, как прави
до в судебном порядке, но без пересмотра принятою решения.
Причем иностранцы могу г немедленно депортироваться при въезде
в США по многократной визе при превышении срока предыдущего
пребывания хотя бы на один лень с лишением их права получения
разрешения на въезд в страну в ближайшие пять лет. а при пару
шении срока пребывания на 12 месяцев и более запрет будет
действовать в течение десяти лет.
За незаконный наем иностранцев согласно ст. 274 Закона «Об
иммиграции и гражданстве» 1991' г. работодатели подвергаются
штрафам; от 250 до 2 тыс. долларов за каждого иностранца, нс
ид1сюшсго разрешения ни трудоустройство; от 2 тыс. до 5 пае. дол-
ларов США за каждого незаконно работающею при повторном на-
рушении работодателе действующею порядка трудоустройства
иностранцев: от 3 тыс. до 10 тыс. дсыларов США за каждою неза-
конно трудоустроенного иностранца при неоднократных нарушени-
ях действующею законодательства1.
Нелегальный ввоз в страну иностранцев, расшатывая устои аме-
риканского законодательства. угрожает национальной безопасности,
ибо глобализация экономики, дестабилизация миграционной ситуа-
ции во мнотих странах мир:! увеличивает миграционные потоки
в США Этому способствует коррумпированность властных структур,
норожд тюших бе •наказанную деятельность международных контра-
бандистских организаций, наживающихся на рабстве, плате за пере-
мещение мигрантов, трафике, подделке документов и пр.
Поэтому с 1997 г. деятельность СИН США осуществляется
в рамках единой национальной стратегии против нелегального вво-
за мит рантов на внешнем и внутреннем уровне. Для этого се струк-
тура претерпела следующие преобразования; созданы отделы для
осушес тления внутренней и внешней деятельности; появился сек-
тор. ориентированный на расширение и углубление сотрудничества
между правоохранительными органами дтя иден1ификании. пресе-
чения и ликвидации контрабандистских организаций; введены
атенты. специализирующиеся на выявлении и пресечении деятель-
ности высокоинтеллектуальных международных органи зации; часть
сотрудников сосредоточила основные усилия в странах-поставщи-
ках и странах транзита, взаимодействуя с их властями для заблаго-
временного пресечения нелегального перемещения мигрантов, на-
лаживания связей с правоохранительными органами, сбора инфор-
мации о контрабандистах и их организациях и др.
Возможности СИН для противодействия нелегальному ввозу
мшрантов определяется: деятельностью 40 международных предста-
вительств с постоянным штатом, наличием системы глобального
доступа к обновляющимся базам данных, реализуемой программой
помоши международным властным струкпрам. а также эффск! ив-
носпяо выполнения следующих основных функций: профессио-
1 См. Регсит Т. М. Архипов Ю.Л Указ. рай. — С. 51.
налытото обучения сотрудников правоохранительных органов' уста-
новления и поддержания свявсзГ с официальными властями стран-
ное! а вши ков для пресечения нслешльною перемещения мш рантов;
развития ин<|н)рманионной базы для повышения эффективности
уюловною преследования контрабандиста в США и странах-пос-
тавщиках: создания системы взаимопомощи между странами-
поставщиками и представителями правоохранительных органов лая
расследования нарушений и уголовного преследования контрабан-
дистов.
Основными результатами деятельности СИН в 1997 — 2003 гг.
являются: обучение более 45 тыс. сотрудников стран-поставщиков
и персонала авиалиний; пресечение попыток 74 тыс. мигрантов въе-
хать в С ША нелегальным путем; осуществление анти контрабандной
многонацион е.ьной операции в июне 2001 г., увенчавшейся тысяча-
ми арестов и привлечением к суду 75 контрабандистов и торт овнов
нелст ыьнычи таможенными документами из 14 стран американскою
континента; европейско-азиатская операция Пгт Спр с участием
шести стран по проверке 800 пассажиров в их международных аэро-
портах, выявление 45 человек, вовлеченных в нелеталытыи ввоз ми-
грантов и задержание 415 человек; реализация программы безопас-
ности транш! (БСИ) С1 ИА и Мексикой, как двухсторонней страте! ни
по снижению количества несчастных случаев и опасностей при по-
пытках мигрантов преодолеть границу США; упреждающее инфор-
мационное противодействие контрабандистам и др.
В целом становится все более очевидным, что контроль между-
народного процесса нелегальной иммиграции в отдельно взятой
стране. лаже таком как США, не обеспечить, требуются скоордини-
рованные международные усилия.
Перспективы развития МС США связаны с реали займем обнов-
ленной президентом страны ,ро1раммы широкой миграционной
амнистии •Временный работник»1. Суть программы для нелегаль-
ных трудовых мигрантов сводится к следующим основным положе-
ниям; пре [оставить возможность временной работы в США 8 млн
человек; выдать работающим мигрантам рабочую визу на три гола с
правом ее продления; обеспечить им возможность выезда на родину
и возвращения в США. а также возможность подачи документов
для получения «зеленой карты», водительских прав, карточек соци-
ального страхования на общих с другими мшрантамн основаниями.
Кроме того, информационное воздействие с организациями
и лицами осуществляется; негосударственной ортанизацией в Ва-
шингтоне — Септет Гог 1тпм^1аиоп Зикйех (С18); «мозговым цен-
1 Грубип Е. Указ. раб. — С. 6- 8.
тром> по вопросим экономических, социальных, демографических и
экологических последствий иммиграции в V ША: одним на ведущих
институтов США (Нью-Йорк) — СсШег Гог МдегаНоп 8икПез (СМ8)
по изучении миграции.
Таким обраюм. МС США по существу представляет собой сово-
купность алминисчрашвных, правовых, информационных и обеспе-
чивающих организаций. учреждений. органов и среде!в, функциони-
рующих как внутри государства. так и на международном уровне
с целью регулирования миграционной политики и решения проблем
миграции населения. Основными тенденциями развития МС США
являются: обеспечение национальной безопасноеги страны ог угрозы
терроризма; упорядочение противодействия незаконной миграции:
ужесточение санкций против американских работодателей, исполь-
зующих груд незаконных иммигрантов; расширение сфер деятельно-
сти федеральных органов для системного подхода к решению мигра-
ционных проблем: совершенствование систем и средств информаци-
онного обеспечения деятельноыи миграционных с I рук гур; ориентиро-
ванность законодательспза страны на обеспечение эффекшвноети
функционирования МС; интеграция МС США в международную МС.
Состояние и основные тенденции развития
миграционной системы ФРГ1
В XIX—XX вв. Германия была классической страной эмигра-
ции. Так, с 1815 по 1890 г. только в США прибыли около 5 млн
немецких эмигрантов, включая 200 тыс. евреев. Причем в 1881г.
всею эмигрировали 220 тыс человек, чго соответе!вует пиковым
значениям имми1рации советских немцев в 1993—1995 и2.
В Констшуции ФРГ 1949 г. к исключительной законодательной
компетенции Федерации отнесены вопросы, связанные со свобо ной
передвижения, паспортным режимом, иммиграцией и эмиграцией
населения (ст. 73 п. 3). При этом с областями конкурирующей за-
конодательной компетенции отнесены права иностранцев на пре-
бывание и постоянное проживание, для беженцев и перемещенных
лиц (ст. 74 пп. 4.6). а лица, подвергающиеся политическим репрес-
сиям. пользуются гравом убежища (ч. 1 ст. 16а)1.
Данное право нс распространяется на тех. кто приезжает из ка-
кою-либо государства — члена ЕС иди какою-либо лручого юсу-
1 Тюрки» М.Л Историко-правовой анализ М111ра11ионных систем России,
США. Франции н ФРГ: Монография. — М.: ВНИИ МВД России. 2004. —
С. 49—61
См.: Кайенский Л. Новый железный занавес // Коммерсантъ. 1996. 21 мая.
Конституции 1осударств Европы В 3 г. / Под общ ред. 1.Л. Окуньковой -
И 2001,- Г I.
лпрства. в котором обеспечено применение Сог.щшсния о статусе
беженцев и Конвенции о защите прав человека и основных свобод
(ч. 2 ст. 16)1.
Такая политика способствовала в 1988- 1995 гг. принятию око-
ло 4 млн. вынужденных мшрантов, в основном этических немцев
из восточноевропейских стран и постсоветского пространства, бе-
женцев из зон военных конфликтов, а также превращению митра-
ции из финансовою бремени в фактор пополнения казны.
Современное состояние МС Ф1’1 характеризуется*: эффективно
нрово шмон мт рационной политикой, направленной на чизель-
ную проработанность нормативной и правовой основы; большой
гибкостью, своевременным ре;н ированием на изменения миграци-
онной обстановки; дифференциацией митрантов по категориям;
сочетание внутренних мер по приему и обустройству иммигрантов
с финансовой помощью друтим странам для от раничения притока
в страну лии в поисках убежища, переселенцев. стимулирования
возвращения на родину беженцев и др.
Согласно данным Министерства внутренних дел ФРГ, к началу
2000 г. число иностранных граждан в стране составляло 7,34э млн
человек (98.95с от общего населения)-'. О тако фактически это чис-
ло значительно выше, так как иностранцами в ФРГ считаются не
выходцы и з других госу тарств, а .ища без немецкого гражданства.
Мит ранты обеспечивают нс только положительный механиче-
ский и общий прирост населения ФРГ. ио и сглаживают отрица-
тельный с 1972 г. ею естественный прирос: Кроме того, согласно
«Правилам зеленой карты» в экономику страны осуществляется
интеграция 20 тыс. специалистов по информационным системам;
реализуется программа по воссоединению семей Я1я иностранных
граждан и др.
Законодательное ре! ул пропан не пребывания, права на трудоуст-
ройство и предоставление политическою убежиша в ФРГ опреде-
ляются основными документами. Женевской конвенцией 1951 г., 1 * * 4
1 См.. Павян // Опыт миграционной политик» государства и положение
иностранцев н Германии // Мировой опыт миграционной политики: ретроспск-
1им и новейшие тенденции / Пол ред. Г. ВшковскоЯ. МОМ — М. ГснДавьф.
2004. - С. 40.
1 См.: Воробьева ОЛ. Указ. раб. — С. 92—98: Регент 1.М.. Архипов Ю.Л.
Ук.'о. раб. — С. 28—72: Анализ законолагезьства зарубежные стран по проблс
мам миграции и опыт правоохранительных органов по претупрежлению и пре-
сечению незаконной мит рации: Наушо-нсслед труд. Акад. упр. МН 1 России —
М . 2004. - С 31 -41 и др.
4 См.: Преобразования и миграция в Центральной и Восточной Гироне. От-
Нью-Йоркским протоколом 1967 г.; Конституцией ФРГ. по кото-
рой не псе мигрирующие в к грану липа могут претендовать на по-
лучение статуса беженцев, так как граничащие с ней страны счита-
ются безопасными; Законом от 16 июля 1992 I. «О процедуре пре-
доставления убежища» (с изменениями от 1 июля 1993 г.). Законом
от 22 июля 1969 г. »О въезде и пребывании на территории ФРГ
граждан гос, <арсгв — членов ЕС» с и зменениями от 27 апреля 1993 г.;
Законом от 9 июля 1990 г. «О новом регулировании прав иностран-
цев»; постановлением от 2 марта 1971 г. «О выдаче разрешения на
работу лицам, нс являющимся гражданами ФРГ», в редакции от
12 сентября 19X0 г.; постановлением от 18 декабря 1990 г. «О рсили-
зашззз Закона об иноезранцах»; Шенгенским соглашением. Дублин-
ской конвенцией и др.
Проблемы въезда иммш рантов. в том числе и трудовых, в ос-
новном резулиру ются Законом об иммиграции от 1990 г., козорый,
с одной сзороны. способствует ингезраззззи прибывших в ФРГ ино-
странцев. с другой — ограничивает приток иностранцев, прибы-
вающих в страну не из стран ЕС. Прзз этом предусмотрено, что
иностранцы второго и третьего поколения, родившиеся в ФРГ, по
дос1ижении 23-ЛСЗНС1О возраста мозут претендовать на получение
германскою гражданства. а мотивированные'} отказ возможен толь-
ко в исключительных случаях, например совершение преступления
Нежелательным является и двойное гражданство, а предпосылкой
для получения гражданства зз ФРГ является возможность обсспс-
чизь определенный уровень жизни и наличие жилой плошали. Хотя
в соответсзвии с Конституцией страны авзомазически получают зра-
жяанство зз ФРГ этнические лмизраты. немцы ио нацзюнальносги
Международной формой правового регулирования миграции
являются двусторонние межправительст венные договоры. дающие
возможность иноезраниам на долгосрочное и оз раниченнос пребы-
вание зз ФРГ для работы и учебы. В ходе межправительственных
консультаций, личного обзцения с представителями миз рационных
структур ФРГ по вопросам разрешения на пребывание в стране ус-
танов-.ено* 1. что: разрешение на проживание имеюз иностранцы.
в[кменно находящиеся в ФРГ для получения образования туристы,
спортсмены и др; трудоустройство зз стране нностранцсзз возможно
только с разрешения Министерства труда при получении заявки
чет о проекте КЕК/ 97/ М02/ ИЛХ (заключит). - М.: МОГ 2002. — С. 54.
1 См.: Ватфап В.Р. Мзнрания и шв гренняя безопасность в Конвенции
Европейского союза / Миграция н внутренняя безопасность. Аспекты взаимо-
действия // Сб. материмое IX Межа. семинара по Зкгуай. проблемам мшр.шнн.
23-24 нюня 2003г. • М.. 2003. - С 18- 24
(контракта) от фирмы-нанимателя; нс допускается любая форма
дискриминации работающих иностранцев, за исключением некото-
рого неравенства, связанного с определением соответствия спени-
а 1Ы10С1И и квалификации инос1раниев немецким оандарщм.
Исключен 1я составляют следующие условия: разрешение на пре-
бывание н ФРГ не 1ребуется для 'ражлан с<ран ЕС; граждане стран
Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ: Австралия,
Андорра, США. И 1рацдь. Канала, Кипр. Мальта, Монако, Новая
Зеландия. Сан Марино. Япония) могут получить разрешение на пре-
бывание в стране: не требуется разрешения на пребывание для ино-
странных трвжлан. ретулярно приезжающих в ФРГ по служебным
Обязанностям от фирмы, филиала >1 пт представительства в ФРГ. При
этом им разрешается двухмесячная трудовая деятельность на фир-
ме, в филиале, представительстве, а вместо разрешения на пребы-
вание выдастся въездная вис, на три месяца.
Вместе с гем право ФРГ различает разрешение на право пребы-
вания в стране и полномочия на пребывание в стране, выдаваемые
иностранным тражданам со1 таено §8 Закона об иностранцах
(с 9 июля 1990 г.). Так, полномочия предоставляются иностранцам,
пребывающим в стране не менее 5 лет и участвующим в ее эконо-
мической жизни. Они бессрочны, территориально не ограничены и
через 8 лет по ходатайству иностранца могут т арантировать полу-
чения им разрешения на постоянное жительство при соблюдении
определенных условий (наличие особого разрешения на получение
работы, гарантия прожиточною минимума, жилья, свидетельство о
состоянии здоровья; знание немецкого языка, посещение детьми
немецкой школы).
Для проживания в ФРГ иностранец обязан иметь документ,
свидетельствующий о его праве на проживание. Вместе с 1см уста-
новленные немецким законодательством правила получения разре
шения на пребывание существенно различаются для Граждан ЕС и
иное।ранцев из трс!ьих стран. Граждане ЕС и члены их семей по-
лучаю! в Германии особый вид ра ^решения на пребывание, которое
носит чисто уведомительный характер, что соответствует междуна-
родным договоренностям о свобо те пере твижения в рамках ЕС.
Установлено, что Законом об иностранцах от 1 января 1991 г.
изменена процедура получения разрешения на пребывание для ино-
странцев третьих стран, не входящих в ЕС, которая включает четыре
вида такого разрешения — вид на жительство, право на проживание,
ограниченное разрешение на пребывание и право на проживание для
вынужденных мигрантов1.
1 См.: Закон об иностранцах от 9 июля 1990 г. §§ 15. 27, 28. 30.
Проблемы вынужденных мшрантов разделены немецким зако-
нодательством на две основные группы, ориентированные на этни-
ческих немцев и беженцев. Гак, государственная политика в отно-
шении этнических немцев основана на уравнивании их в правах
с коренными немецкими гражданами Также лояльным было ми-
грационное законодательство ФРГ для лиц немецкого происхожде-
ния, ищущих убежища до 1993 г., которые согласно закону «О вы-
сланных лицах и беженцах» (1953 г.) рассматривались в качестве
репрессированных жертв коммунизма без всяких доказательств.
Однако несмотря на положительные результаты мшрационной дея-
тельности. затормозить рост иммиграции из стран постсоветского
пространства пока не удалось.
При решении проблем прелосгашепия политического убежища
и сгагуса беженца заявшель — иностранный тражданин должен до-
казать, что он является жертвой преследования для защиты от де-
портации в с । рану преследования1. Кроме тою. видами разрешения
на проживание, выдаваемыми в соответствии с политикой по бе
женцам и предоставлению политического убежища, являются «ста-
тус беженца । ражданской войны» и «временный отказ от депорта-
ции», применяемые к группе лиц, которые могут быть подвергнуты
пыткам, смертной казни или какому-либо другому нарушению
прав, определенных Европейской Конвенцией по нравам человека.
При этом предоставление убежища сопровождалось оказанием бе-
женцам существенной финансовой помощи, выделением жилья на
срок до двух лет, установлением пособий, социальных льгот, в том
числе на приобретение продукюв питания. а закже нарасктюшим
недовольством коренного населения к проводимой мшрационной
политике.
Эю потребовало внесения соответствующих изменений в ми-
грационное законаштельегво страны по вопросам предоставления
убежища, существенного сокращения финансовой помощи и льгот.
Поэтому с 1993 г. право на политическое убежите не распростра-
няется на 1раждан оран ЕС и юсу даре из, рашфииировавших Же-
невскую конвенцию о статусе беженцев и Европейскую конвенцию
о защите прав человека и основных свобод и на лиц, пересекших
территорию любой из этих стран по пути в ФРГ.
Сфукгуру современной МС ФРГ составляют федеральные ор-
ганы, регулирующие въезд, пребывание и занятость иностранных
ражлан в ФРГ — Федеральное министерство внутренних дел. Фе-
деральное министерство иностранных дел. Федеральное министер-
1 См. Конституция ФРГ. Раздел 16 а (I).
ство т'рули и СОШ1Х1Ы1ЫХ дел. Федеральное ведомство по труду.
Управление по делам иностранцев, посольства и консульства ФРГ
за границей, учреждения по делам иностранцев на федеральном и
местном уровнях*.
В процессе изучения основных полномочий федеральных орга-
нов вдасти выявлено, ч го прерогативой деятельности федерального
министерства внутренних дел в правительстве ФР1 является разра-
ботка миграционною законодательства и осуществление иымигра
пион ной полтинки. Кроме того, министерство руководит деятель-
ностью Федеральной пограничной службы (осуществляет паспорт-
ный контроль и регулирует вопросы пересечения государственной
границы) и Федерального агентства по делам беженцев.
Феяеряльнос министерство иностранных дел регулирует виювуго
политику и выдачу виз посольствами и консульствами за рубежом.
Федеральное министерство труда и социальных дед регулирует
вопросы интетрации и реинтеграции (министерство уполномочено
делать исключения из общего правила для отдельных лиц и катего-
рий работников) иностранных работников в ФРГ.
Федеральное ведомство по труду (г. Нюрнберг) контролирует
выполнение Закона о содействии занятости, регулирует допуск на
рынок труда иностранцев, выдаст разрешении на работу и предъяв-
ляет санкции к работодателям за незаконное использование работ-
ников — ит остринцсв. а также через Центральное бюро по труду
(г Франкфурт-на-Майне) и региональные службы занятости реали-
зуем государственные программы в области трудовой миграции.
Прерогативой деятельности Управления по делам иностранцев
(УДИ) является обеспечение тесного взаимодействия с неправитель-
ственными правозащитными и религиозными организациями. что
закреплено законодательно. Вместе с тем УДИ может по гуманитар-
ным соображениям предоставлять туманитарный статус некоторым
категориям лиц, которым отказано в предоставлении убежища.
К наиболее актуальным проблемам современной МС ФРГ отно-
сится пазработка эффективных мер для противодействия незакон-
ной трудовой иммиграции иностранных граждан.
На внешнехг контуре функционирования МС значительные
усилия направляются на улучшение технического оснащения сис-
темы пограничного контроля и увеличение персонала федеральной
1 См.: Рлчинт Т.М.. 1рмшт/ К).А У'каз. раб. — С. 125 129. Анализ ыконо
лэгеилтыт зарубежных стран по проб томим миграции и опыт правоохранитель-
ных органов но предупреждению и пресечению незаконной миграции: Научно-
иссясд. труд. Акал унр ЧВЛ России. — XI , 20^4. - С. 38 -39.
пограничной службы Реализуемые Фе зеральной пограничной по-
лицией меры противостояния незаконным пересечениям границы
накрашены на: количественное увеличение и качественное усиление
органов охраны восточной границы за счет применения современных
средств разведки и слежения; совершенствование иммиграционного
законодательства в области занятое ги иное танцев; создание особой
30-километровой приграничной зоны для задержания нелегальных
иммиз рантов; расширение прав позран11чноз'з с.зужбьз при проверке
документов лип и за пределами 30-километровой зоны1.
На международном уровне МС ФРГ в рамках многостороннего
сотрудничества активно вваимодействуст со странами происхожде-
ния, зранзиза и назначения незаконной мшрации, участвует зз раз
работке международных прозрамм по предупреждению и сокраще-
нию потоков незаконной мшрации и занятости, включая согласо-
вание правззл и процедур приема беженцев, визовую политику, ус-
тановление обзззих правил допуска на рынок трупа иностранцев из
третьих стран, раэносгороннизй обмен информацией с компетеззт-
ными орзанами стран, через которые идут основные потоки неза-
конных мит рантов.
Принятие закона о переписи населения способствовало утвер-
ж тению новой редакции Федера 1ызого закона оО охране Конститу-
ции. принятию Закона о службе внутренней безозысности а также
Закона фе кера зьной службе информации На зичие такой законода-
тельзюЛ базы потно шло создан» равновесие между защитой данных
и их сбором2.
Сушествуюзиая зз ФРГ дифференцированная МС предполагает
опре целсйныс каналы въезда в сгрл ну для разных категорий их мзт
гразгтЬв. а нелегальным мигрантам даег возможность попасть в
страну через МС зз предусмотренные ею легальные каналы. Так,
предстаззляется практззчеекзз осуществимой попытка иностранца
получения германского убежища прзз воссоолинснизз со своей семь-
ей. нелегальном устройстве на работу, а также .тезалызыз'з въезд
зз страну в качестве зурисза для нелегального устройства зза работу
Следовательно, для МС ФРГ характерна се высокая контекстуаль-
ная дифференцированность: нелегальные мигранты также отлззча-
1 Закон о госхла|КТ1К11но11 границе 1094 г. с внесенными поправками от
I сентября 1998 г.
' См. Мерфорт И.М. Потенциальные >з|хмы. спякнзные с миграцией. орта-
низованчая преступность, зкетзкмизм // // Мшрання и внутренняя безопас-
ность. Аспекты взаимодействия // Сб. матери,ио > IX Межд. семинара ио актуал.
проблемам миграции. 23 24 июня 2003 г. — М.. 2003 - • С. 101- 102.
клея друг от друга, как и ра тыс элементы МС и возможности,
с которыми они свякты*.
Таким обра юм. МС ФРГ по существу представляет собой сово-
купность алм11иис1ри1ивных. правовых, информационных и обес-
печивающих ортаиизаиий. учреждений, ортанов и средств. функ-
ционирующих как внутри государства, так и на международном
уровнях для регулирования современной миграционной политики
Основными тенденциями развития МС ФРГ являются: создание
адаптивны» мшрационных структур, жестко рсту.тирусмос противо-
действие незаконной мит рации: ужесточение санкций против кон-
трабандистов и работодателей, участвующих в миграционном тра-
фике иностранцев и использующих груд незаконных мигрантов:
центра тизайми митрационной сферы деятельности государства пол
энной фс^ера тытото министерства внутренних лед; совершенство-
вание системы предупреждения незаконной миграции в страну;
обеспечение тффективности функционирования МС; интеграция
МС ФРГ в междунаро ную МС.
Состояние и основные тенденции развития
миграционной системы Франции2
Основными факторами. оказывающими наибольшее влияние на
’зффскги1зность функционирот ания современной М< Франции, яв-
ляются-3: историческая 11ре«*1сгвсннйсть развития колониальной
системы, магнетизм французской культуры и языка, наличие за-
морских владений и бывших ко.тониг. особые юсударственные от-
ношения с Арменией и Полыней, деятельность международною
движения франкофонии, превалирование международного права
над внутренним правом и др.
Согласно ряду официальных документов по концепции инте-
грации. интеграция рассматривается в качестве специфического
процесса, способствующего активному участию населения в обще-
ственной жизни, несмотря на наличие различных этнических, со-
циокультурных и мора.т>но-психологических особенностей.
1 См.: О.шгер Р. Нелегальная миграция в Германию: новый вызов 90-х «плои//
Миграция и внутренняя беюнаеноегь. Аспекты вмнмодейстиия // Сб. материалов
IX Мсж.1. семинара по акту.ы. проблемам миграции. 23—24 нюня 2003 г. — М..
2003. - С. 260 -261
- Тюркин МЛ. Историко-правовой анализ миграционных систем России.
С ША. Франции н ФРГ: Монография. — М.: ВНИИ МВД России. 2004. С.61—70.
1 См Веск]мыь В.Р. Мшрання и внутрення I безопасность и Конвенции Ев-
ропейского союза // Миграция и внутренняя безопасность. Аспекты взаимодей-
ствия // Сб. мшеривлов IX Меж., семинара по «шуал. проблемам мшрации.
23- 24 нюня 20031. - М„ 200’ С 20- 21.
Иммшрация во Францию разрешается при наличии действую-
щей визы, документов, объясняющих пребывание, условия пребы-
вания или как будет обеспечиваться проживание. а также дейст-
вующего разрешения на работу. В принципе, начинмя с 1974 г.
французские класз и прекратили активное привлечение иммигран-
тов-рабочих.
Миграция в настоящее время возможна только по программе
воссоединения семей при наличии карты на жительство или вре-
менного виде на жительство сроком на один год, если претендент
прожил во Франции два года.
Политическое убежище во Франции может иметь любое лицо,
преследуемое за свою деятельность в борьбе за свободу1. Министер-
ство внутренних дел предоставляет территори’ыьнос политическое
убежище иностранному гражданину, сумевшему доказать, что его
жизнь или свободе находятся в опасности или что он опасается
быть подвергнутым обращению, противоречащему ст. 3 Конвенции
о защите прав человека или основных свобод.
Правовой основой деятельности МС Франции являются сле-
дующие основные документы: Конституция Франции. Женевская
Конвенция 195 I г. и протокол к ней. Ордонанс от 2 ноября 1945 г.
♦ По условиям въезда и жительства иностранных граждан во Фран-
ции» с поправками, внесенными законами от 1981, 1984. 1986. 1989,
1992. 1993. 1994 гг. и II мая 1998 г.. Декрет от 27 мая 1982 г. «По
условиям въезда во Францию»: Шенгенское соглашение и Дублин-
ская конвенция.
По общим правилам предоставления убежища иностранцам
и липам без гражданства ретушируется «Декретом об условиях въезда
и пребывания иностранных тражлан во Франции» от 2 ноября 1915 г.
с неоднократно вносимыми поправками и дополнениями. Процеду-
ра предоставлен ня убежища иностранцам и лицам без гражданства,
как правило, осуществляется но следующей схеме: на государствен-
ной границе липа, ходатайствующие о предоставлении им убежища,
встречаются с представителем Французского бюро помощи бежен-
цам и апатридам, который принимает решение, позволяющее ино-
странцу или лицу без । ражланства приступить к дальнейшим про-
цедурам, при этом допущенные в страну лица самостоятельно сле-
дуют в центры приема беженцев, а расходы ча прог зд оплачиваются
иммшрационной полицией. В случае отказа иностранцы подлежит
депортации. Лино, признанное беженцем, получает десятилетний
вит на жительство. Ежсюдно примерная пятая часть из около
1 См. Конституция Франции 1958 г.
20 лыс. человек. обрагившихся с просьбой о предоставлении им
статуса беженца, получают его1.
Структуру современной МС Франции составляют различные го-
сударственные. коммерческие и общественные ортанизации. ориен-
тированные на прием мшрангов. предоставление им правового ста-
туса. решение социально-бытовых проблем и других вопросов.
Рассмотрим функции основных оркшизаиий — Высшею совет
по ин ич рации, Французскою бюро помощи беженцам и .ша!рилам
(ОГРКА). Апелляционной комиссии. Бюро по .международной ми-
грации. Специальною департамента министерства труда и со шдар-
ности, специальной службы помощи эмигрантам. Фонда социаль-
ных действий, центров по приему ищущих хбежища лиц2:
• Высший сове1 по Н1пе1рации (9 чел.) полчиняс1ся правшель-
ству страны и 10ЮВИГ рекомендации по разрабожс и реали-
зации полит ики интеграции;
• ОГРКА — псычинястся МИД и правомочно рассматриваю
жыашйства айн. ищущих убежище и пре доставления ст,г.уса;
• Апелляционная комиссия возглавляется членом Государст-
венного совета и рассматривает заявления лиц, несогласных с
отказом ОГРКА в предоставлении им статуса беженца.
Струкзурно состои! из секций, каждая включает профессио-
нальною сушью. представи1е^1я Совета ОГРКА и прсдставзнс-
1я УВКБ ООН во Франции.
• Бюро по международной миграции осуществляет выдачу
разрешений иностранцам, желающим работать по Франции,
обеспечивающий обязательное медицинское обслуживание
иммшрашон. осуществляющий контроль законности исполь-
зования рабочих-иммигрантов, условий проживания их семей
и распоряжающийся бюджетными средствами, отчисляемыми
работодателями за исполь топание иностранных рабочих, про-
дление разрешений на работу, вызов их семей. Все иностран-
цы. проживающие во Франции, должны получить от этого
Бюро медицинскую справку о состоянии их здоровья;
• Специальный департамент министерства труда и солидарно-
сти занимается практическими вопросами интеграции ино-
странцев и лиц без гражданства; разрабатывает политику ин-
1 См.: Тиидоинс М 11 мыш рационная политика Франции и проблема неле-
та |ыюй миграции // Миграция и 1и<утренняя безопасность. Аспекты кзаимодей'
стиия // Сб. материалов IX Мсж.1. семинара по актуал проблемам миграции.
23-24 июня 2003 г. - М.. 200.3. - С 236-337.
- Анализ законодательства зарубежных стран по проблемам миграции и опыт
правоохранительных ортанов по пре.1учреж.книю и пресечению незаконной ми-
грации: Научно-исслс.т. труд. Акад упр. МВД России. — М., 2004. — С. 68.
гсграиии и организационно сое гонг из грех подразделений,
первое выдает иностранцам разрешения на работу, второе —
осуществляет прием (воссоединение) семей имшнрангов и
взаимодействует с общинами, третье — ведает вопросами на-
тура тилапии (г. Наш);
• Специальная служба помогли эмигрантам оказывает финан-
совую помощь всем .гшам. ищущим убежища, втиотъ до мо-
мента регистрации их ходатайств;
• Фонд социальных действий возглавляется директором, назна-
чаемым правительством страны, предоставляет пособия, осу-
ществляет финансовое обеспечение программ обучения им-
мигрантов и подотчетен министерству труда и солидарности и
министсрству финансов;
• 54 центра по приему ищущих убежища лиц на 3300 человек
и 35 центров временною размещения лиц. получивших статус
на 1240 человек, распределены по территории страны в сель-
ской местности и пригородах для приема до 60 человек каж-
дый. Координацию деятельности этих центров в виде госу-
дарственной системы приема лиц. ищущих убежище, осуше
ств.1яс1 организация Егаттсс Гетте 0 аы1с. которой передано
управление центрами и их финансирование.
Франция признает двойное гражданство: любой француз может
жить гг работать в другой стране неограниченное время, сохраняя
гражданство Франции, если регулярно по.гдерживает связь со своим
консульством. Ежегодно окало 50 тыс. иностранцев и лиц без граж-
данства получают французское гражданство, поэтому более 3.5 млн
граждан (6% от населения страны) — нагуралгчюванные иностранны.
С лета 1998 г. введен новый порядок выдачи виз1: за основу
принят избирательный критерий рассмотрения вопросов об их вы-
даче по частным приглашениям. Одн-ако фактически преимущест-
венным правом при прочих равных условиях на получение виз
пользуются чиновники, деловые люди, студенты. деятели науки и
культуры, а также лица, имеющие во Франции родственников.
К|Х>ме визы для въезда в страну предъявляются документы и свиде-
тельства о цели и условиях пребывания, средствах существования,
гарантиях репатриации.
На постоянную работу во Францию допускается ежегодно 13—
16 тыс. иностранцев, в основном из стран ЕС. с преобладанием
ученых, технических специалистов, высококвалифицированных ад-
ми-нистраторов и персонала.
Анализ заксиолателтлтва зарубежных стран во проблемам митрании и
опыт пра1юо.хрт11пслытых органов по прелупреж тению и пресечению незакон-
ной миграции: П.тучно-иселсд. трут Лк.ъг. упр МВД России. - М„ 2Р04. С 69.
Обеспечение функционирования М<‘ Франции осушестпаяется
развитой системой приема, обустройства и интеграции беженцев,
официально получивших этот синус1. Вместе с тем ужесточение
иммш рационного законодательства с 1991 г. из-за увеличивающе-
юся потока вынужденных мшрангов привело к тому, чго дина, же-
лающие получить статус беженца, могул рассчитывать на помощь
Франции лишь в течение трех месяцев. Отсюда резкое снижение
количества иммигрантов, уменьшение квот, более жесткие требова-
ния к претсн гейтам упрощение ироне гуры депортации и др
С целью проз ивешействия нелегальной мш рации введена вы-
ездная виза, бе г отметки в которой невозможно покинуть страну, и
также меры административного взыскания к нарушителям закона.
Тем самым правительство сосредоточило основные усилия на обу-
стройстве и интеграции лиц, получивших статус беженца. К мерам
исключительного характера следует отнести периодически прово-
димые широкомасштабные амнистии: первая амнистия была прове-
дена в 1982 г. после победи Ф. Миттерана на президентских выбо-
рах, вторая — в 1997 г. после победы коалиции социалистов, ком-
мунистов и «зеленых», когда из 140 тыс. поданных заявлений было
удовлетворено 80 тыс2.
Кроме того, межведомственное взаимодействие государственных
структур (.МВД. МИД, министерства социальных дел и интеграции.
Национального совета по интеграции иммшрангов. Французскою
бюро зашиты беженцев и апатридов Центра тьной службы по борьбе
с незаконной иммиграцией и наймом на работу иностранцев без соот-
ветствующего ра «решения. др.) и общественных организации упорядо-
чило контроль над пребыванием в стране вынужденных мигрантов.
Среди основных тенденций, характеризующих современную меж-
дународную миграцию населения, В.А. Ионцев выделяет следующие:
глобализация миграционных потоков, их качественные изменения;
определяющее разни гие между народной миграции рабочей силы:
увеличение демографической значимости международной мшрании
населения2
Основные идет, французской иммиграционной поли гики тако-
вы: следует одновременно прилатать максимальные усилия по инте-
грации легально проживающих граждан третьих ст разг с местным
населением, включая возможность получения ими гражданства,
при уважении права на политическое убежище: необходимо обще-
европейское содействие развитию стран происхождения для стаби-
1 См.: Тдм же. — С. 70.
- См.: Тандонне М Указ. раб. — С. 239—240.
-'См. Нотке НА. Мшршия насвткншг. Ме клуиаро имя миграции. Выв. 3. —
И . 2001 - С 19.
ли мин и их населения; каждая с [рана должна оставаться свободной
в определении своих возможностей по интсгвации и количеству
принимаемых иностранцев; следует соблюдать и уважать принят ыс
общеевропейские правовые и нормативные акты.
Таким обратом. М( Франции по существу представляет собой
совокупность административных. правовых, информационных
и обеспечивающих государственных, общественных и коммерческих
ор1анизаиии. учреждений, ортанов и средств функционирующих на
межведомственном (внутригосударственном) и международном
уровне для регулирования современной мшрационной политики.
Основными тенденциями развития МС Франции являются:
ужесточение иммитрационной деятельности для противодействия
незаконной миграции; приоритетное отношение к мигран гам из
стран ЕС; сокращение сроков пребывания иностранцев в стране;
сочетание централизованною и децентрализованного регулирова-
ния миграционной деятельности тосударства: всестороннее обеспе-
чение эффективности функционирования МС в отношении полу-
чивших статус мшрангов; интеграция МС Франции в международ-
ную, в основном в европейскую. МС.
Заслуживает внимания применение рядом европейских стран
единой автоматизированной системы < Шенгенская информацион-
ная система», в которой страны-учасгнииы обязаны регисгрирошнь
нежелательных для пребывания в шенгенской зоне иностранцев.
Причем в систему можно вой ги из любого пункта пограничною
контроля, так что национальные пограничные службы могуч отка-
зать во въезде практически любому иностранцу, чье имя высвечива-
ется на специальном табло1.
Контрольные вопросы:
I. Каком роль международных организаций в выработке миграци-
онной политики на мироном уровне (ООН, МОМ. МОТ)?
2. Определите основы международно-правового стандарта в области
миграции населения.
3. Укажите место и роль Российской Федерации в международных
организациях в области миграции.
4. Какова сущность и структура миграционной системы С ШЛ'1
5. Какова сущность и структура миграционной системы ФРГ?
6. Какова сущность и структура миграционной системы Франции?
7. Дайте понятие принципов и норм между народного права в облас-
ти миграции, их приемлемость для российского законодательства.
1 С.м. Тандонне М Указ. раб. — С 240- 241.
Нормативно-правовые акты и литература;
1. Ажнытз законодательства зарубежных стран по проблемам тирании и
опыт правоохранительных органов по предупреждению и пресечению
незаконной мш ранни: Науию-иссдсъ труд Акад. упр. МВТ России. —
М.. 2004.
2. (юрдонья Р. Лицом к насущным проб к чаи мш ранни Ц Миграция.
1998. - № 1.
3. Во1Х1 >ьева О..Е Мтрация населении. Вып. 6: Миграционная политика.
Приложение к журналу «.Миграция в России >. — М.. 2001.
4. I рубин Е. Америка выбирает легаш зацию // Вестник Форума. - 2004. —
№1-2.
5. Ионцсв В.Л. Мшрации населения // Между.гародная миграция. — Вып. 3.
- М.. 2003.
6. Каменский А. Новый жсясчныЛ занавес // Коммерсантъ. — 1996. —21 .мая.
7. Конвенции ООН. МОМ. МОТ
8. Конститтц.ш тосударств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунько-
вой. - М.. 2001. - I. I.
9. Ли Рози Анжела Программы УВКБ ООН по оказанию помощи мигран-
там в России /г Мшрапии. — 1998. — № 3—4.
10. Мшрации и внутренняя безопасность. Аспекты взаимодействия // Сб.
.маюриаДов IX Меж*. Семинара по лк 1 у а* иным цробйеыам мшрации.
23—24 июня 2003 г., — М-, 2003.
11. Мировой опыт '..играционной полигики; ретро пектина и новсМпие тен-
денции , Под ред. Г. Втконскои. МОМ — М.: 1 сил альф. 2004. — С. 40.
12. Регент Т.М . Архипов Ю.А. Мтрация населения // Система иммшра-
ционного контроля Вып 4: — М.. 2001.
13. Тюркин МЛ. Историко-правовой анализ миграционных систем России.
США. Фран!ши и ФРГ; Монография - М.; ВНИИ МВД России. 2004.
14. Ямзнн ИЛ.. Вошинии В.Н. Учение о колонизации и переселениях. —
М.; Л.. 1926.
Международные акты:
1. Сот.кипение о сотрудничестве юсу дарсгв-у частников Содружества Не-
зависимых Государств в борьбе с незаконной миграцией
Москва. о марта 1998 г.
2. Соглашение о сотрудничестве в борьбе с преступностью, между прави-
тельствами государств — участников Черноморского экономического
сотрудничества. особенно в ее ортШипошшных формах
Керкира. 2 октября 1998 г.
3. Соглашение о сотрудничестве юсуаарств — участников Содружества
Независимых Государств в борьбе с преступностью
Москва. 25 ноября 1998 г.
4. Стратетия разни! ня ел ношений Российской Федерации с Европейским
< оююм на среднесрочную перспективу (2000— 2010 годы)
Хельсинки. 22 октября 1999 г.
5. Соыашение о сотрудничестве между Г кшным полицейским управлени-
ем Швеции и Министерством внутренних дел Российской Федерации
Стокгольм. 2.мая 1996 г.
6. СоШашение между Правительством Российской Федерации и Правитель-
ством Словацкой Республики о сотрудничестве по пограничным вопросам
братис.шна, 29 апреля 1997 г.
7. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Прави-
тельством Арабской Республики Етипет о согрулничестне в области
борьбы с преступностью
Москва. 23 сентября 1997 г.
8. Решение коллетий Министерства вь триптих дед Республики Бетарус»
и Министерства внутренних дел Российской Фе терапии № бкм/бкм «О
мерах по укреплению взаимодействия министерств внутренних дел го-
сударств — участников Союза Беларуси и России»
Принято 30 сентября 1997
9. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Прави-
тельством Королевства Питания о сотрудничестве в области борьбы с
преступностью
Москва. 17 мая 1999г.
10. Сот таптение о согрулничестне между Правительством Ртх сииской Фе-
дерации и Правительством Португальской Республики в области борь-
бы с преступностью
Москва. 29 мая 2000 г.
Тема 6
Национальное законодательство
как основа регулирования
миграционных процессов
в России
Учебные вопросы.
I. Основные этапы формирования правовой базы миграционной по
титики Российского государства.
2. Фе теральное законодательство в области миграции населения и ми-
|раиионно'1 политики.
3. Ре тональное законояавц|ьстно в области ретулирошния мшраци-
онных процессов.
4. Федеральная и региональные миграционные программы как основа
реализации миграционной иодшики Российской Федерации.
1. Основные этапы формирования
правовой базы миграционной политики
Российского государства
Правовую базу миграционной политики начали целенаправленно
формировать с 1992 ।.
Она включает федеральное и региональное законодательство, под-
законные акты, утверждаемые постановлениями Правительства Рос-
сийской Федерации. Указы Президента Российской Федерации, меж-
дународные двухсторонние и многосторонние договора и соглашения,
регламентирующие взаимоотношения государств в отношении внеш-
ней мшрацни. Внутреннее законолагельстно для реализации юсу дар-
ственной миграционной подитикн опирается на нормы общепризнан-
ного международною права в области мтраиии. к которым пкударст-
во присоединилось официально и взяло на себя обязательства по их
выпатнению.
Первым внутренним документом по нроолсмам миграции принято
считать постановление Правительства Российской Федерации «О мс-
рах по оказанию помоши беженцам и вынужденным переселенцам» от
3 март 1992 г № 135'. Оно включи ю следующие вопросы:
• определение размера и порядка выплаты единовременного по-
собия беженцам и вынужденным переселенцам, особо нуждаю-
щимся в помощи;
• организация пунктов приема и временного ра «мешения бежен-
цев и вынужденных переселенцев, особо нуждающимся в по-
мощи;
• порядок финансирования мероприятий, предусмотренных рес-
публиканской долговременной программой «Мтрация»;
• организация в необхо щмых случаях службы миграции на местах.
• разработка системы льгот .ил беженцев и вынужденных пересе-
ленцев;
• организация строительст.та комплексных поселений 1 ражлан,
вынужяенно покинувших места прежнею места прежнего по-
стоянного проживания.
2. Федеральное законодательство
в области миграции населения
и миграционной политики
Федеральное законодательство, регулирующее миграционную по-
литику, можно условно ра«делить на законодательство по внутренней
и внешней миграции1 2.
К первой труппе следует отнести Федеральные законы «О праве
граждан Российской Федерации на свободу пере шижения. выбор мес-
та пребывания и жительства и пределах Российской Федерации»3 и
частично «О вынужденных переселенцах»4.
Ко второй I реппс — Федеральные мконы «О гражданстве Рос-
сийской Федерации»5; <-0 вынужденных переселенцах», в юй части,
где он касается ражлан Российской Федерации, прибывающих ид
стран так натираемого нового зарубежья, а фактически ич бывших
1 Собрание актов Пройдены и 11равтпе.1ьс1 на Российской Федерации. 1993.
№ 21- С г. 1905. — утр. силу
2 Воробьева О.Л- Мит рационная политика России в 90-х гадах. В сб.: Мит ра-
вви населения. Вып. 6: Матрацисниая шыитвкя Приложение к журналу
«Миграция в России». — М.. 2001. — С. 44.
Ведомости С НД и ВС Российской Федерации. — 1943. — V- 32. — Ст. 1227.
4 Ведомости СИД и ВС Российской Федерации. — 1993. — Тёг 12 - Ст. 427;
Собрание законодательства Российской Фетграпив. — 1995. - X. 52. — Ст. 5110.
‘ Собрание законодательства Российской Федерации — 2'102. — Ьй 22. —
Ст 2031.
республик Сою к»; «О беженцах»1; *О порядке выезда из Российской
Фе (Срации и въезда в Российскую Федерацию»’; <-О юсу заронен-
ной политику Российской Федерации в отношении соотечествен-
ников за рубежом»3.
Наиболее проработаны действующие с февраля 1993 г. Законы
*О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», которыми опреде-
лены подходы к решению гроб к'м лиц. вынужденно покинувших
места постоянною проживания как на территории зарубежных стран,
так и на территории Российской Федерат.и и ищущих убежище на
территории России.
Принятие этих законов заложило основы нормативно-правовой
базы, позволяющей рег 1амсни1рова1ь процесс приема и обустрой-
ства вынужденных мигрантов, предоставить им объективно необхо-
димые дополнительные (по сравнению с остальными гражданами
России) права на сонма н.ную защиту.
В декабре 1993 г. утвержден Указ Президента Российской Феде-
рации «О мерах по введению иммиграционной» контроля»4. На
основании этого Указе и последующих постановлений 11равитедьства
Российской Федерации были созданы спепиа. н>ные органы, осущест-
вляющие иммшрационный контроль в пунктах пропуска через юсу-
ларственную границу Российской Федерации. Всего было организо-
вано 114 постов иммиграционною кош роля. а также подразделения
по работе с лицами, ищущими убежище, и беженцами, места вре-
менною размещения иммш рантов.
В декабре 1993 г. утвержден Указ Президента Российской Федера-
ции »О привлечении и использовании в Российской Федерации ино-
ст ранной рабочей силы»5. в развитие которою приняты постанов тения
Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 г. № 1418ь и
от 25 ноября 1995 г. № 1095?. На основании этих нос ганон юний
осуществлялось тицснзированис деятельности, связанной с трудоуст-
ройством граждан России за границей.
Ведомости СНД и ВС Российской Федерации. — 1993. — № 12. — Ст. 425;
Собрание якоио кпдостМ! Российской Феясраиии. - 1997 — № 26. — Сг. 2956.
’ Собрание зиконо.тательства Российской Федерации. — 1996. — № 34 —
Ст. 4029.
1 Собрание ’В1коно.мтстьстна Российской Федерации. — 1999. — № 22. —
Ст. 2670.
4 Собрание законодательства Российской Фе терапии. — 1993. — 5 : 51. —
Ст. 4933.
5 СоЯранис актов Президента н Правительства Российской Федерации. —
1993. — 51. — Ст. 4934.
6 Собрание таконодатекьстви Российской Федерации. — 1995, — I. —
Сг. 69 — утр. силу
Собрание законодательства Российской Федерации — 1995. — № 46. —
Ст 44т | _ утр < иду-
Важным направлением совершенствования норма шиной правовой
базы, регулирующей внешние трудовые миграции, являлась подготов-
ка и рса.’чн шия международных договоров России в данной области.
С '993 г. было подготовлено семь межправительственных и лва
межведомственных соглашения. Реализация лоюворов служит допо.т
нитсльным инструментом упорядочения процесса привлечения ино-
странной рабочей силы и социальной зашиты российских трудящихся-
мигрантов. осуществляющих на законных основаниях трудовую дея-
тельность за границей.
Самое проработанное законодательство в сфере мшрации в Рос-
сии охватывает область вынужденной миграции.
В дна Валовых закона: «О вынужденных переселенцах» и «О бе-
женцах» вносились изменения и допо шения в 1995 г.
В их развитие в последующие годы разрабатывались и принима-
лись подзаконные акты — постановления Правительства Российской
Федерации, конкретизирующие отдельные нормы законов
• «Об утверждении Типового положения о центре временного
размещения вынужденных переселенцев» оз 22 января 1997 г.
№ 53':
• «О предоставлении вынужденным переселенцам долговремен-
ной бес пропен зной возвратной ссуды на строительство (приоб-
ретение) жилья» от 28 января 1997 г. № 1О62;
• «Об утверждении Порядка выдачи и формы свидетельства о
резистрации ходатайства о признании лица вынужденным пе-
реселением и удостоверения вынужденного переселенца» от
22 февраля 1997 I. № 199 (в редакции оз 20 июня 1997 г.
№ 764)’;
• «О размерах единовременною денежною пособия и порядке
его выплаты лицу, получившему свидетельство о регистрации
хода запета о признании ею вынужденным переселением» от
16 июня 1997 г. № 7244;
• «О порядке оказания содействия лицу, получившему свиде-
тельство о рез ист ранни ходазайезва и признании ею вынуж-
денным переселенцем, и вынужденному переселенцу зз обес-
печении проезда, провоз базажа к новому месту пребывания
иди месту жительства» от 16 июня 1997 г. № 725’;
Собрание К1КО1ЮД.1ТС зьстн.1 Российской Федерации. — 1997. - № 4 — Ст. 550
2 Собрание Х1КО11ол.1те.11стзд Российской Федерации — 1997 № 5. — Ст. 693.
1 Собрание кзкоиалательстна Российской Федсраз'из' — 1997. — № 9. Ст. 1103.
4 Собрание ыконсиательстзп Российской Федерации. -1997 — №25. - Ст. 2943.
5 Соб|»иис законохтгедзстна Российской Федерации. — 199'. — № 25. — Ст. 2944
• Об утверждении Положения о жилищном обустройстве вынуж-
денных переселенцев в Российской Федерации» от К ноября
2000 г. № 845'.
Для реализации закона «О беженцах» также приняты соответст-
вующие постановления Правительства Российской Федерации:
• «Об утверждении Положения о пунктах пропуска череч Госу-
дарственную границу Российской Федерации» от 19 января
1998 г. № ’бО2;
• «Об утверждении общею положения о месте временного со-
держания лиц, ходатайствующих о признании беженцами» от
30 июня 1998 г. № 679 \
• «О проездном документе беженца» от 07 октября 1998 г.
№ 1 1624;
• «О размере единовременного денежного пособия и порядке его
вып та ы лицу, получившему свидетельство о рассмотрении хо-
датайства о признании беженцем на территории Российской
Федерации по существу» от 23 мая 1998 г. № 4845;
• «О поря ткс оказания содействия лицу, получившему свиде-
тельство о рассмотрении ходатайства и признании беженцем
на территории Российской Федерации по существу, и бежен-
цу в обеспечении проезда и провоз багажа к месту пребыва-
ния» от 23 мая 1998 г, № 485е;
• «О фонде жилья для временною поселения лиц. признанных
беженцами, и его использовании» от 9 апреля 2001 г. № 2757;
• «О получении питания и пользовании коммунальными услу-
гами в центре временного размещения лиц. ходатайству тощих
о при танин беженцами» от 07 июня 2001 т, № 448х.
Помимо внутренних нормативных документов, обеспечивающих
проведение мтпр.чшонной политики, необходимо регулирование
1 Собрание 341 КОНО.'ЫТС л ьстнз Российской Фе терапии. - 2000. - № 46. -
Ст. 4562.
Собрание Ст. 485. за конолэтсл ьства Российской Федерации - 1998. - Й4. -
' Собрание Ст. 319о. эн конодатси-ст па Российской Федерации - 1998. - № 27. -
4 Собрание Ст. 50.10. *»КОНО.141ТСЛЬС11к1 Россинекой Федерации. - 1998. - № 41. -
' Собрание Ст. 2457. за консылтсл ьстнз Российской Федерации. — 1998. — Ла 22. -
6 Собрание Ст. 2458. законодательства Российской Федерации - 1998. - № 22. -
7 Собрание Сг. 1ЫМ. за кокодлтс л ьства Росси некой Федерации - 2001. - № 16. -
Собрание Ст. 2460. Л1конодат<иьс1 на Российской Федерации - 2'101. - Ла 24 —
межгосударственных отношений. Для межгосузкцк’твенн^Ф право-
вого регулирования миграционных процессов начиная с 19чЗ г. раз-
работаны. заключены. а с 1994 г. ратифицированы Федеральным
Собранием Российской Федерации двусторонние соглашения о ре-
тушировании процесса переселения и зашиты прав переселенцев с
Таджикистаном. Туркменией, Грузией, Латвией, Эстонией, Кирги-
зией, а также Межгосударственное соглашение о помоши беженцам
и вынужденным переселенцам. Главная идея межгосударственных
соглашений состоит в том. чтобы тармонитировать национальные
законодательства государств-подписантов в от ношении г ереселсн-
цев. препятствовать введению односторонних отраничений и соз-
дать условия для добровольного пересетения.
Для патноты картины правовою обеспечения регулирования
миграционных процессов на уровне субъектов феяерации необхо-
димо отдельно остановиться на нормативных актах. включая зако-
иодательные. разрабатываемых и принимаемых самими Субъектами
Фе. терапии.
Анализ регионального законодательства в области регулирова-
ния миграционных процессов, решения своих региональных про-
блем миграции свидетельствует о тон, ч го в 90-е годы не удалось
проводить жесткую мшрационную политику, подчиненную обшей
идеолог ии. реали туемую по четкой вертикали от федер*! ьноГо цен-
тра к репюнам. Но следует признать, что ата ситуация характерна
для управления в целом в Российской Федерации в 90-е годы. Отта
выражается в ослаблении позиции федерализма. В результате на
уровне Субъектов Федерации были приняты законодательные акты,
противоречащие нормам Основного закона — Конституции Рос-
сийской Федерации — и федеральному законодательству, главным
образом Закону «О праве граждан Российской Федерации на свобо-
ду передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах
Росс и йс кой Фе 'терани и».
Укрепление федеративных отношений, наличие кюударствен-
ной мшрационной политики в качестве официальной позиции
Президента и Правинмтьства Российской Федерации позволит’, по
мнению О.Д. Воробьевой, исключить во шикающие противоречия
на законодательном уровне между центром и регионами. Только
такие взаимоотношения позволят проводить эффективную мигра-
ционную политику1.
В переходный период от административно-плановой системы
управления к использованию преимущественно рыночных регуля-
1 Воробьева ОЛ. Миграционгмя политика России в 90-х голах. В сб.: Мигра-
ция населения. Выв. 6: Миграционная политика. Приложение к журналу
‘Миграция в России». — М. 2001. — С. 47.
торов широкое распространение получили проблемно ориентиро-
ванные нелепые программы как метол реализации задач комплекс
ною характера с многофакторной и многофункциональной внут-
ренней структурой. Государственная митрационная политика отно-
сится именно к такому классу сложности.
Государе г венные нелепые программы в качестве интенсивною и
эффективного средства проведения определенной политики широко
и успешно применяются в различных странах, а также совместно
неско.т .кими странами, решающими общую и нети 1уционалы1ую
структуру и правовую базу для проведения обшей политики (страны
Европейского Союза)1.
Ба'овыми меволологпческими принципами разрабон и и реали-
зации федеральных целевых программ в современных условиях яв-
ляются:
• комплексность и синхронность нелеп и галач программы на
каждом этапе ее выполнения;
• целевая направленность и системности» мероприятии про-
граммы;
• адресность заяаний программы (исполнители, сроки, источ-
ники финансирования, контрольные цифры);
• расчет и экономическое обоснование необходимых затрат;
• достижение интегрированною результата, превосходящего про-
стую сумму результатов отдельных мероприятий:
• наличие головного федерального органа исполнительной вла-
сти. выступающего в качестве государственного заказчика,
координирующего, контролирующего весь ход выполнения
протраммы и несущею ответственность за нес.
Наиболее значимыми критериями, по которым проводится отбор
проблем, решаемых программно-целевым мс годом, признаны сле-
дующие:
• соответствие проблемы, разрабатываемой программно-целевым
методом, основным направлениям социа )ьно-экономической
пи тит ики Правительства Российской Федерации на долтосроч-
ную перспективу, только такое соответствие обеспечивает кон-
центрацию имеющихся ресурсов (поскольку они ограничены)
на решении только приоритетных задач;
• необходимость проведения крупных исследовательских работ
для решения проб темы;
1 Воробьева ОЛ. Митрацнониля политика России в 90-х голах. В сб.: Митра-
иия населения. Выв. 6: Миграционная поаигика. При юженнс к журналу
-Митраиия в России» — М. 2001. — С. 48.
• устойчив! ле межотраслевые и межведомственные взаимозависи-
мости данной проблемы, обусловливающие необходимость ис-
пользования комплексных методов решения;
• возможность достижения интегрального эффекта, превосходя-
щего простую сумму результатов отдельных мероприятий про-
граммы;
• опасность того, что проведение отдельных, не взаимоувязан-
ных мероприятий приведет к нивелированию общего резуль-
тата;
• достижения определенной цели.
Требования к разрабоз ке и реализации федеральных целевых
программ бы из сформулированы в нормативном документе, утвер-
жденном постановлением Правительства Российской Федерации
в 1995 г. № 5941.
В области мш рационной по зитики весь спектр необходимых тре-
бований для формирования и реализации федеральной миграционной
нро1раммы сложился несколько раньше — уже к 1992 г.
3. Региональное законодательство в области
регулирования миграционных процессов
В настоящее время в Российской Феде рации действует доста-
точно развитое федеральное законодательство. регламентирующее
статус, права и обязанности мигрантов. Кроме рассмотренных вы-
ше законодательных и иных нормативно-правовых актов, органами
исполнительной власти как на федеральном. 1ак и на местном
уровнях издаются сопутствующие инструктивно-методические до-
кументы; ведомственные приказы, положения, инструкции, цирку-
лярные письма, ра'вменения и т.п., являющиеся нормативно-
правовыми актами в регулировании процессов в миграции, а в ряде
случаев носящие обязательный характер и пя других ведомств
и физических лиц. При этом, согласно ч. 3 ст. 15 Конституции Рос-
сийской Федерации, любые нормативно-правовые акты, затраги-
вающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, нс
могут применяться, если они нс опубликованы официально для
всеобщею сведения. К сожалению, это консги1уиионнос трЬвова-
ние далеко не всегда соблюдается еще и потому, что российские
мш рационные законы отличает большое число отсылочных норм.
Большая работа по усилению кош роля за соблю гением законо-
дательства ложится на прокуратуру.
1 Собра те законодательства Российской Федерации — 1995. — Аа 28. —
Ст. 2669.
Приоритетным направлением в деятельности ортанов прокура
гуры является на нор за соблюдением прав и свобод человека
и Гражданина. В соответствии с Фе*ера*ьным законом <О прокура-
туре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-01',
предметом указанною надзора является соблюдение прав и свобод
человека и гражданина (|>елера;1ьными министерствами и ведомст-
вами, представительными (законодательными) и исполнительными
органами Субъектов Российской Фе терапии, органами местного
самоуправления... а также соответствие законам и сдаваемых ими
правовых актов (ст. 21, 26). Исходя из анализа поступающей ин-
формации и состояния законности, органами прокуратуры система-
тически осуществляются проверки исполнения прав и свобод т раж-
дан. соблюдения миграционного законодательства. ио результата*!
которых принимаются меры прокурорского реатирования.
Законы, развивающие и легализирующие Элементы правовою
статуса беженцев и вынужденных переселенцев имеются во всех
субъектах Российской Федерации. Однако не представляется воз-
можным дать им однозначную опенку, поскольку отдельные из них
входят в противоречие с федеральным законодательством; имеют
место различия в объекте правового регулирования; не сложился
механизм их реализации в силу недостаточной материальном обос-
нованности или по другим причинам. Нормативно-правовая база
субъектов Российской Федерации по вопросам миграции нуждается
в объективной оценке на предмет ее соответствия нормам междуна-
родного права, что вытекает из содержания ст. 15 Конституции
Российской Фслсрации2.
В хеше, состоявшихся в последние годы проверок в субт ектах
Российской Федерации выявлены многочисленные случаи несоот-
ветствия федеральному законодательству нормативных актов субъ-
ектов Российской Федерации по вопросам мшрации'
Так. например, по инициативе прокуратуры Ставропольского
края было отменено Временное положение о пребывании и опреде-
лении на постоянное место жительства в Ставропольском крае от
1 Ведомости СН.1 и ВС Российской Федерации. — 1992. — №8. — Ст. 366;
Собрание мконо.ытс.1ьст1к1 Российской Фетсрании. — 1993 — 19 47. — Ст. 4472:
2003. - № 30. - Ст. 3101.
- Жеребцоч А.Н. Правовое ретувироштние статуса беженцев и вынужденных
переселенцев в субъектах Российской Федерации: Автореф. дне. ...каты, юри т.
наук - Вол'оград. 1999. — С. 5.
Майер. Использование прокурорскою надзора за соответствием регио-
нальных таконов о вынужденных переселенцах Конституции Росс пискни Фете
ранни и федеральному законодательству. В сб.: Нарушение международных
норм и российского ыкочолателктна в отношении прав беженцев н вынужден
пых переселенцев. — М Изд во •Звенья». 1998. — С. 43.
06.10.94 г. как противоречащее федеральному законодательству. На
том же основании прокурат; рой Московской области было опроте-
стовано Распоряжение Главы администрации области ог 4 автуста
93 г. № 47М-р «Об утверждении Положения о порядке признания
вынуж.генными переселенцами и беженцами на территории Мос-
ковской области». Удовлетворено судом заявление Генеральной
прокуратуры Российской Федерации о признании новсйсгвитсль-
ным распоряжения мэра г. Москва от 14 марта 96 г. № 121-РМ
♦О порядке предоставления статуса вынужденною переселенца
и беженца в Москве».
Аналогичные ограничения пран и свобод беженцев и вынужден-
ных переселенцев на свободу передвижения и выбор места жительст-
ва имелись в Краснодарском крас. Брянской, Вологодской, Самар-
ской. Сахалинской. Томской. Ульяновской и других областях1.
В соответствии с пн. б) п. I ст. 72 Конституции Российской
Федерации, в совместном ведении Российской Федерации и субъ-
ектов Российской Федерации находятся такие вопросы, свя танныс
с пребыванием мигрантов, как защита прав н свобод человека и
гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение
законности, правопорядка, общественной безопасности; режим по-
траничных зон. и в соответствии с пн. ж) п. 1 сг. 72 Конституции,
такие соотносимые с проблемами мигрантов вопросы, как мшита
семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, вклю-
чая социальное обеспечение. Пункт 4 ст. 76 Конституции наделяет
Субъекты Российской Федерации правом осуществления собствен-
ного правового регулировании, включая принятие ятконов и иных
нормативных правовых актов. В связи с этим Субъекты Российской
Федерации активно используют предоставленное им Конституцией
право и издаю! ак1ы. регулирующие процессы мшрации, в том
числе и вынужденной, идущие ври*хз с нормами соотвентвуюшсто
федерального закона. В первую очередь зто характерно для законо-
дательных актов, регулирующих порядок ре> истрацин пребывания и
жительства на территории субъектов Российской Федерации. Огра-
ничение прав в связи с этим имело место в Республиках Адыгея,
Кабардино-Балкария. Татарстане, в Краснодарском. Ставрополь-
ском краях. Московской, Ростовской областях, в г. Москва-. Этот
1 Л. Майер. ИснодМовянис проксрореко! с» надзора за соответ сгинем решо
налытых законов о вынужденных 1ереселенца> Конституции Российской Феле-
рации н федеральному законодательству. В сб.: Нарушение международных
норм и российского ыконола1е.1ьст1м в отношении нрав беженцев и вынужден
ных переселенцев. — М., Изд-во «Звенья», 199Х. — С. 44.
1 Муко.чеи, В.И. Правовые основы и Ирак гика регумиромним миграции в
субъектах Федерации. // Миграция. — 1997 — № 35. — С 15 -25.
вопрос стал предметом рассмотрения в Конституционном Суде Рос-
сийской Федерации, который указал, что ограничение прав личности
на с вободу передвижения и выбор места жительства возможно толь-
ко в соопзетствии с ч. 3 ст. 55 и 56 Коноигуции Российской Феде-
рации и федеральными законами.
Мнение исслвповатслей по вопросу реПИнротшия мшрацион-
ных отношений — как это нередко случается в науке — отличаются
полярностью. С точки зрения одних, законодательство надо созда-
вать заново. чтобы «мшрационная политика стала политикой сбс-
резаюшего тиа. направленной на защиту нс только трудовых ре-
сурсов. но и физических и психологических сил переселенцев»1
Другие же ученые полагают. и с ними нельзя не соглаонься. чю
главная проб тема состоит не в создании новых законов, а в выпол-
нении существующих1 2.
И все-таки возникновение противоречии между федеральным и
региональным законодательством по вопросам вынужденной ми-
трации объективно и неизбежно в современных условиях прежде
всего потому, что процесс формирования мзпраиионного законода-
тельства проюджается. а потому, одной из важнейших задач в резу-
лировании миграционных процессов, на наш взгляд, является при-
ведение правоприменительной практики в соответствие с федераль-
ным законодательством и Конституцией Российской Федерации.
4. Федеральная и региональные
миграционные программы как основа
реализации миграционной политики
Российской Федерации
Федеральная миграционная программа
Для достижения поставленных целей реализации задач в области
миграционной политики в 1992 г. была разработана республиканская
дол) онременная проз ракша «Мш рация» (одобрена Постановлением
Созвета Министров Российской Фе терапии № 327 от 18 мая 1992 г.), за
гем Федеральная миграционная программа - ФМП (одобрена Указом
Пре щденза Российской Фе терапии от 9 лвзуеза |994 г. /V 166Я)-.
1 Этнические миграции в Россию из республик бывшего СССР: причины,
следствия. возможности регулировании. — М.. 1998. — С. 23.
2 Этнические миграции в Россию из республик бывшего СССР: причины,
следствия. возможности регулирования. — М.. 1998. — С. 24.
’ Собрание законодательства Российской Федерации. — 1994. — 8. —
С г 206$.
Долюнременная пршраммл «Мт рация» представляла собой не-
большой по объему документ, который содержат краткую шрактсри-
стику проблемы: анализ ми1р.щионной сипании и некоторый экс-
пертный прогноз ее развития, приоритетные направления и принципы
мш рационной политики
Ддя решения поставленных перед ней задач Программа содержала
набор конкретных практических мер по оказанию помоши в расселе-
нии, жилищном и социально, культурном обеспечении, перечень тре-
бований к правовому, оритнизаиионному, информационному и фи-
нансовому обеспечению программы.
Она состоя 1а из следующих подпрограмм:
• правовая зашита;
• расселение и жилищное обустройство;
• занятость.
• медико-санитарное обеспечение, организация питания и
торювото ободужимния:
• социальное обеспечение.
Четыре приложения к Программе содержали:
• перечень межлун родных правовых актов (касающихся основ-
ных прав беженцев и вынужденных переселенцев), к которым
необходимо было присоединиться России;
• перечень российских нормативных актов, в которые необходимо
было внест изменения и дополнения и разработка которых
требуется в первоочередном порядке;
• список территорий благоприятных и относительно блаюприят-
ных для расселения вынужденных переселенцев и беженцев;
• конкретный список программы мероприятий с указанием сро-
ков. испаши гелей и необходимых зодрат для их проветения.
Программа «Миграция» просуществовала всего два года. За ЭТО
время миграционная ситуация в стране существенно изменилась. рас-
ширился крут миграционных проблем Стада очевитой необходи-
мость р;ирабо1ки новою документа, нацелена на решение более объ-
емных задач. И на базе программы «Миграция» такой документ был
создан, он получил название Федеральной миграционной программы
(ФМП).
Попая миграционная программа просуществовала до 2002 ।.. триж-
ды корректировалась, уточнялась и утверж кыась на последовательные
краткосрочные периоды на 1996—1997 тг. — постановлением Прави-
тельства Российской Федерации от 3 августа 1996 г. № 9351; на 1998—
2000 п. — постановлением правительства Российской Федерации от
10 ноября 1997 г. № 1414-; на 2001 г. — постановлением Иравитсльст- 1 2
1 Собрание законодательства Российской Фс 1сраиии. 1996. № 35 Ст. 4177
2 Собрание законодательства Российском Федерации. 1997. №4" Ст. 5406.
ва Российской Федерации от 30 декабря 2000 I № 1034 «О продлении
С|Х1ка реали пиши некоторых федеральных целевых и иных программ»
(п. 48)1.
В соответствии с приоритетностью стоявших перед страной про-
блем ФМП включала чстырс основных наирав гения деятельности:
• создание и совершенствование мш рационного законодатель-
ства;
• прием и размещение вынужденных переселенцев и беженцев,
оказание содействия в их обустройстве;
• создание системы иммшрационного контроля
• разработка механизмов юсударсввенною регулирования внеш-
ней тру ювой мшрации.
Однако при характеристике миграционных процессов наряду с
вынужденной, внешней трудовой и незаконной миграцией в отдель-
ный самостоятельный блок выделены проб гемы внутренней миграции.
В соответствии с основными направлениями были сформулирова-
ны раз геды Про1раммы. которые изменялись и уточнялись на разных
этапах:
• создание нормативно-правовой базы;
• оказ тис помощи лицам ходатайствующим о признании их вы-
нужденными переселенцами, и вынужденным переселенцам
• оказание помощи лицам, ходатайствующим о признании их
беженцами, и беженцам;
• регулирование потоков внешней трудовой мш рации;
• создание и развитие системы иммиграционного контроля;
• обеспечение необходимых санитарно-эни гемиоло! ических усло-
вий проживания мшрангов и их медицинского обслуживания;
• внутренняя мшрация;
• международное сотрудничество;
• организационно-кадровое обеспечение;
• информационное и научное обеспечение;
• финансово- экономическое обеспечение.
Чтобы оценить действенность Программы, необходимо рассмЛ
реть наиболее значительные рсвульшы. достшнугые в ходе ее реали-
зации по каждому напран гению.
Основная, ключевая часть Программы. это. безусловно, раздои по
созданию нормативно-правовой базы. Все остальные действия стано-
ви пгеь правомочными только при наличии соответствующих законов,
постановлений, укаюв, соглашений и прочих нормативных и право-
вых документов. Вот почему основы нормативно-правовой базы зало-
жены уже в первые готы реализации программы.
1 Собрание законодательства Российской Федерации, — 2001. — 2. — Ст 183
С принятием в <]х*нрх|С 1993 г. законов «О беженцах» и “О вынуж-
денных переселенцах» определены подходы к решению проблем лип.
ищуртлх убежище на территории России.
Принятые законы позволит резламентироззать процесс приема и
обустройства вынужденных мигрантов, предоставить нм объективно
необходимые дополнительные (по сравнению с остальными зраждана-
ми России) права на социальную защиту. В последующие годы вноси-
лись изменения и дополнения в ЗГИ хЗКОНЫ.
В целях мсжзосударствсззнозо правовою ретуширования мигра
нионных процессов заключены и ратифицированы ФедераМным
собранием Российской Федерации в 1992—1995 । г. двусторонние
соглашения с Таджикистаном. Туркменией. Грушей (не ратифици-
ровано грузинской стороной), Латвией, Эстонией (не ратифициро-
вано эстонской стороной), Белоруссией, позже — с Кирт излей
(вступило в силу в 1997 г.). Азербайджаном (вступило в силу в 199К г.).
Арменией (вступило в силу в 1999 г.). Соглашения предусматривали
регулирование процесса переселения и защиту прав переселенцев.
Было также заключено Межгосударственное соглашение о помощи
беженцам и вынужденным переселенцам. В 2001 г. подписано со-
глашение между Россией и Украиной. Однако надо иметь ввиду,
что реализация соглашения на практике зависит от проработанно-
сти самого механизма реализации.
Соглашения способствуют гармонизации национального зако-
нодатс.тьс тва государсгв-по шисантов в отношении переселенцев,
урезу тированию процессов добровольного переселения и препятст-
вуют введению олно< торопких ограничений.
Для принятия неотложных мер по предотвращению незаконной
миграции в 1994 г. принято постановление «О мерах по предупреж-
дению и сокращению неконтролируемой миграции», которым ут-
верждено Положение о порядке работы с иностранными граждана-
ми и лицами без гражданства.
Были подготовлены нормативные акты по вопросам предостав-
ления статуса беженца, методические указания по порядку рассмот-
рения ходатайств о предоставлении убежища, разработаны форма
Удостоверения беженца. Положение об удостоверении беженца.
Разработанное законодательство было направлено на решение
тех проблем, которые явились приоритетными в первой половине
1990-х юдов.
Так. наиболее крупный отраслевой блок Фе. и ралызой миграци-
онной программы был посвящен решению проблем приема и обу-
стройства вынужденных мш ран зов.
За непродолжительное время с помощью реализации Програм-
мы удалось перейти от пассивного отношенззя к стихийно скла ты-
ваюшсйся ситуации в расселении вынужденных переселенцев к ак
тинному государственному регулированию процесса их обут; тронет
ва на территории России.
Ра тработаннос и введенное в действие &аконойатсльство. опира-
ясь на систему территориальных миграционных служб, подведом-
ственных организаций и учреждений, по июли.то оказывать различ-
ные ниды помоши в обустройстве вынужденных мигрантов на но-
вом постоянном месте жительства.
Главными вилами решения жилищной проблемы переселенцев
стали четыре формы временного и постоянного жилищного обуст-
ройства:
• создание жилищного фонда для временного проживания в
течение трех месяцев, в форме системы центров временного
размещения (ЦВР);
• финансирование строительства и приобретения жилья для
временного проживания и постоянного проживания социально
незащищенных категорий семей вынужлеттти тх переселенцев;
• долевое финансирование строительства компактных поседе-
ний вынужденных переселенцев;
• предоставление возвратных беспроцентных ссуд на строи-
тельство или приобретение жилья.
В России, как и в трут их странах мира, принимающих атнонре-
менно большие массы переселенцев, была создана система государ-
ственных учреждений, пре [назначенных для их временного прожи-
вания. Эта система была создана в относительно короткие сроки
и оформлена постановлением Правительства Российской Федера-
ции. утвердившим Типовое положение о центре временного разме-
щения вынужденных переселенцев.
Согласно этому Положению центр предназначен для временно-
го проживания тех мигрантов, которые получили свидетельство о
регистрации ходатайства о признании липа вынужденным пересе-
ленцем. прибывшим с ними членими семьи и вынужденных пересе-
ленцев. нс имеющих возможности самостоятельно найти себе место
жительства на территории Российской Федерации.
Создание такой системы учреждений в условиях массовою экс-
тренною прибытия больших масс переселенцев было большим про-
грессом:
• по причинам тумашпарного характера — оперативно, без из-
лишней волокиты бездомным людям, ищущим убежище на
территории Российской Федерации, предоставлялось ком-
фортабельное жилье:
• по причинам социального характера — жилье дополнялось
минимальным набором социальных услуг: психологическая
помощь, медицинское обслуживание и материальная под-
держка (бесплатное питание в течение грех месяцев);
• по причинам экономического характера — жилье дополнялось
минимальным набором социальных услуг: психологическая
помощь, медицинское обслуживание и материальная под-
держка (бесплатное пи панне в течение грех месяцев);
• по причинам экономическою характера — вынужденные пе-
реселенцы. проживающие в центрах, как правило, обусграи
ваются и «закрепляются» именно в тех ретионах, где распо-
ложен центр, таким образом обеспечивает возможность плав-
ной интеграции1.
При размещении центров по территории Российской Федера-
ции учитывались елч тующис основные критерии:
• местоположение решона; приоритетными считались пригра-
ничные, малозаселенные регионы:
• потребность региона в населении и трудовых ресурсах (трудо-
недостаточные);
• стратегическое положение ре г иона;
* ситуация на локальных рынках груда, перспективы развития
сфер занятости в аграрном секторе, в городской местности.
Существуют различные формы расселения и обустройства ми-
грантов. Первоначально существенная роль отводилась строитель-
ству компактных поселений силами самих поселенцев.
Закон «О вынужденных переселенцах» и соответствен но ФМП
прсдусмагрива ти в первую очередь оказание поддержки вынужден-
ным переселенцам, проживающим обшинно. Финансовая помощь
из средств федерального бюджета в рамках ФМП была оказана 156
компактным поселениям вынужденных переселенцев в 39 субъектах
Российской Федерации. Средства использовались на создание со-
циальной и инженерной инфраструктуры, строительство жилья.
Практически были охвачены все переселенческие коллективы, ко-
торые обрат ились за помощью.2
Кроме тою. осуществлялось финансирование строительства жи-
лья в юродской и сельской местности в 32 регионах в соотношении
1 к 2. Это соотношение определялось тем. что себестоимость строи-
тельства в сельской местности была значительно ниже, чем в город-
ской. а также наличием или возможностью создания рабочих мест,
что очень важно в условиях высокого уровня безработицы тех лет.
Мгпрмгия населения. Вып. 6: Миграционная политика. Приложение к
журггму «Миграция в России». — М., 2001. — С. 59.
Ми|р.1иия населения. Вып. 6: Миграционная политика. Приложение к
журналу «Миграция в России». — М 2001. С. 60
Особенно интенсивно «елось строительство жилья в районах наи-
большего расселения вынужденных переселенцев, а именно в Псков-
ской. Новгородской. Кмужокой. Астрхханской, Нижегородской. Са
марской. Саратовской, Воронежской областях, в С гаьропольском крае.
Безусловно, компактные поселения — тто наиболее аффектив-
ная форма обустройства людей, привыкших проживать обшиной
Например, русских духоборов, молокан, крестьянских семейных
общин, которые и сейчас компактно прожинают в Тульской, Брян-
ской и Белгородской областях. Для ор1анизаини помощи в щх обу-
стройстве необходимы конкретные решения Правительства и амек-
ватное финансирование в рамках Про1раммы.
Для всех остальных категорий вынужденных мигрантов наибо-
лее х|н|>ектвнны лис юрсное расселение, самостоятельное обустрой-
ся ио при поддержке государства, которая в первую очередь выража-
ется в предоставлении долговременных беспроцентных возвратных
ссуд.
Предоставление кредита является наиболее действенной, эко-
номически эффективной формой помощи в жилищном обустройст-
ве переселенцев, соответствующей реалиям рыночной экономики.
Она имеет безусловные преимущества перед формами безвозмезд-
ной помощи в виде бюджетного финансирования:
• во-первых, это не затратный, а возвратный механизм;
• во-вторых. он С1иму ирует ссудозаемщиков к получению до-
ходных видов занятости, позволяющих вернуть взятые ссуды;
• в-третьих, что, може г быть, наиболее важно, использование
ре< повально дифференцированного подхода при определении
размера ссуды, делает данный механизм регулятором 1срри-
ториального размещения переселенцев.
Размер возвратных беспроцентных ссуд на строительство или
приобретение жилья для вынужденных переселенцев дифференци-
руется по нескольким параметрам. Расчет производится в зависи-
мости от ра (мера семьи, на которую выдастся ссуди, исходя из при-
нятой в государстве социальной нормы жилой площади на одного
члена семьи. Учитывая стоимость квадратного метра жилья на той
территории, где выдается ссуда и соответственно приобретается жи-
лье. Наконец, для каждого рсгоона Российской Федерации введен
свой коэффициент, который используется при расчете ссуды.
На величину коэффициента влияет целый комплекс критериев,
включающих социально-экономические параметры самого региона,
демографическую ситуацию на рынке труда, природно-климати-
ческие особенности региона и др. Шкала коэффициентов. разрабо-
танных с учетом всех факторов, влияющих на степень благонрият-
ноет того или иною региона для расселения, установлена поста
нок.1енисм Праватсльства и 1997 г.
Надо прижать. в го время недостаточно осознавалось. что при-
оритетом в обустройстве яваяется не жилье, а возможность трудо-
устройства. Только по прошествии определенною времени опыт
работы с вынужденными переселенцами доказал. что для их обуст-
ройства на постоянном месте жительства, особенно мигрантов
в трудоспособном во (расте, самой важной является проблема тру-
доустройства, получения работы или занятия, дающего доход. По
мере повышения устойчивости экономического развития России
этот фактор должен выходить на первое место, так как получение
дохода должно стать основой жилищного обустройства и других
условий норхшлытой жизнедеятельности мигрантов.
Поэтому в Федеральной мшрационной программе большое вни-
мание уделялось вопросим занятости переселенцев. Вопросы трудо-
устройства. профессиональной под'отовки и переподготовки, созда-
ния рабочих мест для вынужденных переселенцев путем финансиро-
вания организации предприятий малого и среднего бизнеса, на кото-
рых используется труд вынужденных переселенцев, решались в пер-
вую очередь.
К середине 1994 г. началась финансовая поддержка производст-
венных предприятий, созданных силами переселенцев или исполь-
зующих труд переселенцев. Это было вызвано нарастанием напря-
женности на рынке труда, а также необходимостью смягчения ост-
роты адаптации переселенцев. Выделение средств осуществлялось
на конкурсной основе, а возврат инвестиций принимая форму
строительства или покупки жилья для самих же переселенцев.
В конце 1994 г. сознание рабочих мест для вынужденных пере-
селенцев было включено в Федеральную миграционную программу
Планировалось создание около 15 тыс. рабочих мест на 327 пред-
приятиях различных форм собственности в 38 регионах Российской
Федерации По пре ыожению Минфина и Минэкономики России
финансирование проектов по созданию рабочих мест было предло-
жено осуществлять из средств Государственною фонда занятости
населения Российской Федерации. Было 'заключено соглашение
о совместной деятельности Федеральной миграционной службы
России и Федеральной службы занятости насе тения России в лей
сфере. Финансовая поддержка оказывалась на безвозмездной и без-
возвратной основе при условии сохранения рабочего места за вы-
нужденными переселенцами на срок реализации дот опора, но не
менее одного года. Программа поддержки вынужденных переселен-
цев и беженцев в 1995 г. охватывала уже 82 территории, тле инве-
стировалось строительство и расселение, и 38 территорий, где соз-
давались рабочие места.
Однако недостаточные объемы финансирования позволили
к 1996 г. в рамках ФМП ввести лишь око го 4 тыс. рабочих мест по
прямым договорам с предприятиями, созданными вынужденными
переселенцами. Возвращение бюджетных средств в виде построен-
ной за счет получаемой прибыли жилой площади происходило с
большим трудом. Казалось, создан четкий и экономически логич-
ный механизм, но работал он малоэффективно. лак как получение
существенной прибыли премприягиями вынужденных переселенцев
достигалось в силу объективных экономических обе гоя тел ьс< в гою
периода весьма нечасто. Всего в порядке возмещения оказанной
финансовой помощи было построено 16.7 тыс. кв. м жилья пред-
назначенного для заселения вынужденными мигрантами1.
Важным направлением мш рационной политики в первой поло-
вине 1990-х годов и соответственно разделом ФМП была организа-
ция приема вынужденных мигрантов из зон военных и межнацио-
нальных конфликтов. Достаточно сказать, что расходы на содержа-
ние ПНР составляли в самые критические периоды треть бкщжста
Программы.
Сеть центров и пунктов временною размещения беженцев
и вынужденных переселенцев была создана прежде всего для обуст-
ройства вынужденных митранюв при их массовом прибытии во
время чрезвычайных ситуаций, а также для размещения социально
незащищенных лип на период их обустройства на постоянное место
жительства. Максимальной численности центры н пункты времен-
ного размещения достигали в 1994—1995 гг. — 90 центров, рассчи-
танных на размещение 20 тыс. семей. Всего в 1994—1995 гг. центры
приняли 95 тыс. человек, из них 65 тыс. человек из Чеченской Рес-
публики.
Действенность системы центров временного размещения при
массовом, чрезвычайном приеме вынужденных мшрангов иди по-
страдавших граждан прошла проверку при ликвидации последствий
осе1 писко-ингушского конфликт (тогда было принято 65 тыс. вы-
нужденных митрантов); грузино-осетинского конфликта; сухумской
операции; вооруженного конфликта в Чеченской Республике; в хо-
де приема и размещения граждан, пострадавших в результате земле-
трясения на Курильских островах; приема, размещения и отправки
к местам временного и постоянного жительства граждан, эвакуиро
ванных из стран с нестабильной внутриполитической обстановкой;
постоянного приема и временного размещения вынужденных пе-
реселенцев. прибывающих из стран бывшего СССР. Расположены
Х1и1р.1иия насезения. Вып. 6: Мшр<1иионная политика Приложение к
журналу «Миграция в Госсии». — М 2001. С 64 -65.
центры максимально приближенно к местам возможного выхода
переселенцев и беженцев.
Для обеспечения ЦВР оборудованием, постельными принад-
лежностями и про зуктами питания созданы две б ззы материально-
технических рес) рсов с необходимым запасом вещей и продуктов.
Практка леятельносги ЦВР показала, что установленный трех-
месячный срок проживания граждан в центрах временного разме-
щения, как правило, не выдерживается. Это связано с трудностями
в решении проблемы обустройства вынужденных мигрантов на по-
стоянное место жительства. В частност и. в такие сроки крайне
сложно обеспечить постоянным жил кем как социально незащи-
щенные категории вынужденных переселенцев, так и остальные
семьи, принимающие долевое участие в строительстве.
Большую часть вынужденных мигрантов из юны военных кон-
фликтов составляли престарелые и женщины с малолетними деть-
ми. не имеющие никаких средств существования, больные и исто-
щенные. Поэтому в ЦВР приходилось решать целый комплекс за-
дач: не юлько по их временному размещению, но и лечению, обес-
печению оделаюй. денежными срединами и т.д. Приходилось ре-
шать вопросы усзройства детей в дошкольные учреждения, учебные
заведения.
Успех в оказании помощи населению в кри зисных си гуаниях
во многом зависит от оперативности и слаженности действий всех
участников. Поэтому Федеральная миграционная программа вклю-
чала тщательно продуманные, взаимоувязанные меры от организа-
ции эвакуации и до временного размещения и обустройства вынуж-
денных мш рантов.
Распад СССР резко обострил проблему незаконной мшрачии в
связи с •'прозрачностью» (ранни России. Это потребовано включе-
ния в ФМП мсроприязин по созданию системы иммиграционною
конIроз я и работе с лицами, ищущими убежища в Российской Фе-
дерации1.
Присоединение к Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г.
и Протокола к ней 1967 г., принятие Закона Российской Фз- кра-
йни «О беженцах» без создания соответствующей инфраструктуры и
необходимою финансирования привели к накоплению на террито-
рии России сотен тысяч нелегальных иммш рантов из стран «старо-
го зарубежья», в том числе криминальных элементов.
В этих условиях 11рограмма должна была предусмотреть осущест-
вление единого иммиграционного контроля нс силами одного ведом-
1 Миграция населения. Вып. 6: Миграционная политика. При зожение к
журналу «.Миграция в России». — М 2001. — С. 66.
етва. а всеми заинтересованными федеральными органами исполни-
тельной власти, работающими с иностранцами на различных этапах,
начиная с получения иностр,.нцсм права на въезл в Россию и ло пе-
ресечения им Государственной границы при выезде из России. Па-
раллельно из потока прибывших иностранцев выделяли лиц. ищущих
убежища, и определяли их правовой статус на территории Россий-
ской Федерации.
В ходе практической работы была выявлена тенденция увеличе-
ния пршока иммигрантов. в том числе многочисленных организо-
ванных групп, многодетных семей, отдельных этнических обшин.
расселение их во все большем количестве областей, краев, респуб-
лик Российской Федерации. Если в 1993 г. иностранцы, ищущие
убежища, пребывали в основном в московском регионе, ю в на-
стоящее вр, мя их постоянное присутствие отмечено более чем в 30
субъектах Российской Фепсраиии. Значительная часть нелегальных
мигрантов прибывает в Российскую Федерацию с восточного [Ки-
тай. Выгтнам, КНДР), южного (Иран, Афганистан. Пакистан. Ин-
дия. Шри-Ланка) и кавказского (Турция. Грузия) направлений.
Посты иммиграционною контроля в первую очередь были ор-
ганизованы на самых напряженных направлениях с точки зрения
проникновения иностранных граждан на территорию России.
Одним из аспекта нормализации иммиграции является опреде-
ление правового положения лиц. обращающихся с ходатайствами
о предоставлении убежища. Это позволяет не только выполни гь
междунаро шыс обязательства России, но и провести селекцию сре-
дн иммигрантов, вычленяя из их состава только тех, кто действи-
тельно нуждается в предоставлении убежища в соответствзти с меж-
дународными нормами. Фсяералвным законом «О беженцах». Ука-
зом Президента Российской Федерации о предоставлении полити-
ческот о убежища.
Принятие и рассмотрение ходатайств о признании беженцами
прово шлось территориальными нитрационными службами, поста-
ми иммитрационною кош роля и центрами временною размещения
иммигрантов.
Процедура признания липа беженцем — это трудоемкий ком-
плекс мероприятий, включающий анкетирование, собеседования
с привлечением переводчиков, идентификацию личности, включая
дактилоскопическую регистрацию, проверку достоверности сооб-
щаемых сведений, принятие решения о предоставлении либо об
отказе в предоставлении статуса беженца, документирование этой
категории иностранцев (в процессе проведения процедуры выдастся
пять видов документов, удостоверяющих личность иностранца).
Борьба с незаконной миграцией в ионной мере относится к числу
троблем. решение которых возможно только при концентрации и ко-
ординации усилий нескольких федеральны» органов исполнительной
власти. Надо признать, что лаже по прошествии мнозих лет решить
вопросы взаимодействия и координации отдельных структур в полной
мере нс удается. Законодательная база, а также функции и полномо-
чия структур. ответственных за испшьзованис различных форм и ме-
тодов пресечения незаконной мшрации. реализуется нс полностью.
В совокупной ответственности всех ведомств за решение данной про-
блемы имеются значительные бреши1.
Пройолжиег сохраняться сложившийся за десятилетия сущест-
вования бывшего СССР стереотипный подход к пояк тению имми-
гранта в стране как единичному случаю. 11а с тыке функций ве-
домств порой отмечается вакуум, обусловленный узковедомствен-
ным подходом к борьбе с незаконной миграцией, межведомствен-
ные трения. Не находят должной оценки и слабо учитываются но-
вые факторы и характеристики современных иммшрационных по-
токов. Возможност иммиграционного контроля. выпатняюшею на
практике роль связующего (а часто координирующего) звена с дру-
гими федеральными органами исполнительной власти при работе
с определенными категориями иммш рантов, используются не в
полной мерс.
Одним из главных источников нелегальной иммш рации счала
в первые же годы реформ трудовая иммш рация.
В области регулирования внешней трудовой мшрации основные
мероприя1ия Протраммы начиная с 1994 г. предусматривали созда-
ние системы контроля за работодателя ми. Привлечение и использо-
вание на территории Российской Федерации иностранной рабочей
силы имеет главной целью предотвращение нелегальной грузовой
мшрации. легализацию въезда иностранных рабозников и контроль
за своевременным их выездом по завершении работы. В отношении
иностранцев, принятых на работу' с нарушением действующего за-
конодательства, предусмотрены меры депортации.
Контроль осуществляется по таким основным направлениям,
как соблюдение работодателями целевого использования иностран-
ных работников, условий трутовых контрактов, норм трудового за-
конодательства и международных норм в отношении трудящихся-
мигрантов.
Достижение по зитивных результатов в -зтом направлении не-
возможно без тесного взаимодействия с администрациями субъек-
тов Российской Федерации, на территорию которых привлекается
Митр.цпзя населения. Выв. 6: Мшртфионная политика Приложение к
журналу • Миграция в России». М„ 2001. с. 68.
иностранная рабочая сила. На уровне администрацией определяется
целесообразность такого привлечения в каждом конкретном случае.
С 1994 I. инехтраиная рабочая сила используется на территории 84
субъектов Российской Федерации.
Получение работодателем разрешения на привлечение иност-
ранной рабочей силы является основанием для выдачи консульски-
ми учреждениями Российской Федерации за границей виз ино-
странцам, въезжающим в Россию с целью осуществления трудовой
деятельности.
Большое значение с точки зрения регулирования внешней тру-
довой миграции имеют международные договоры России в данной
об.шети. С помощью этого инструмента удастся упорядочить про-
цесс привлечения иностранной рабочей силы и социальной зашиты
российских трудящихся-мш рантов. осуществляющих на законных
основаниях трудовую леятелытоыь за траницей
Исполнителями ра тлела Программы по обеспечению порядка
привлечения иностранной рабочей силы и по контролю за его со-
блюдением являются МИД России. Минтруда России и Министер-
ство по налогам и сборам России.
Не меныттее значение для цивилизованной интеграции России
в между народный рынок труда имеет лицеи и.рование деятельности,
связанной с трудоустройством граждан России за границей. Дейст-
вующая система лицензирования направлена на защиту прав граждан
России, обращающихся к услугам посреднических организаций по
трудоустройству за границей, предотвращение и пресечение попыток
использования этой сферы зля и из течения незаконною дохота.
Таким образом, в рамках Протраммы была создана система над-
зора и контроля кт организациями-лицензиатами. а также отработ-
ка механизма пресечения незаконной деятельности организаций, не
имеющих лицензии. Работа в этом направлении возможна только в
тесном взаимодействии с правоохранительными органами.
Актуальность проблем иммиграции, а также кризисный и вы-
нужденный характер как внешних, так и внутренних миграций обу-
словили необходи мость широкого международного сотрудничества.
Основными целями такого сотрудничества являлись:
• уетановдение цивили юванных отношений с правительствам!-
новых независимых государств для устранения причин выну-
жденной миграции на территорию России, придания пересе-
лению социально-экономического, добровольного характера;
• использование мировою опыта в работе по приему и обуст-
ройству вынужденных мигрантов, сознанию системы имми-
грационного контроля на территории Российской Федерации,
подготовке квалифицированного персонала;
• приодечснис финансовых л материальных средств междуна-
родных организации для решения миграционных проблем
России.
Эффективным партнером ФМС России в реализации данной
част и Программы стало внешнеполитическое ведомство.
Федеральная целевая программа «Дети саней беженцев и вынуж-
денных нересе/енцев
В первой половине 1990-х годов основная адресная социальная
помощь семьям вынужденных переселенцев и беженцев с детьми
окатывалась через систему территориальных миграционных служб
в рамках Федеральной миграционной программы. действовавшей
с 1992 г. Наличие специфических «детских» проблем (психологиче-
ские стрессы, связанные с вынужденной сменой места жительства;
трудности вживания в новую для ребенка сроду общения; адаптация
прибывающих детей к российской системе среднего образования. от-
сутствие необходимых условий для протекания учебного процесса —
нехватка школ, детских садов в местах компактного проживания
вынужденных мигрантов; ухудшение мс ишимского обслуживания
и санитарно эпидемиологического благополучия, и др.) обусловили
приоритетность задач социальной поллержки детей из семей бе-
женцев и вынужденных переселенцев. Программно-целевой метол
ио гволяст наибшес оптимально использовать материальные и фи-
нансовые ресурсы, сосредоточив их на решении острых проблем
данной катсюрии детей.
Чтобы создать благоприятные условия жизнедеятельности семей
с дел ьми. детей-сирот из числа вынужденных переселенцев. обеспе-
чить их обучение и развитее в рамках президентской прсчраммы
•Дети России*, была разработана целевая программа «лети семей
беженцев и вынужденны* переселенцев». Это вторая федеральная
программа, разработанная в 1999-е годы и направленная на реше-
ние проблем вынужденной миграции, дополнившая Федеральную
м и грацион ную програм му.
Основные разделы программы предусматривали:
• создание условий для оказания гюзамсклигольной помощи
детей семей беженцев и вынужденных переселенцев, преду-
преждение социального сиротства;
• обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия
и охраны здоровья детей семей беженцев и вынужденных пе-
реселенцев; оказание социально-психологической и педаго-
гической помощи детям, создание условий для их образова-
Ми|р.|11пя населения. Вып. 6* Ми|рип1онн;ы политик* При южснис
к журналу «Миграция в России*. — Ч 2001.- С 70- 71
ния. внедрение новых пела! отческих техноло! ий компенси-
рующего обучения;
• организация паучно-мЛодических разрабогок по социально-
психо.югичсским и пела)отческим проблемам реабилитации
детей семей беженцев и вынужденных переселенцев;
• определение правовых гарантий истей, защита их прав на об-
разование, воспитанно в семье, имущественных, жилищных и
других интересов;
• гумшпнарную помощь ребенку, в том числе в поиске родите-
лей или других членов его семьи;
• ока (анис действенной адресной материальной помощи мало-
беспеченным семьям вынужденных мюрашов на дополни-
тельное питание. летний отдых и оздоровление детей. Содер-
жащиеся в протраммс помощи детям мероприятия соответст-
вуют общему смыслу государственной социальной политики
Российской Федерации в интересах детей и согласуются с ос-
новными положениями Конвенции ООН о правах ребенка.
Региональные мш рационные программы.
Разработка и реали уация Федеральной миграционной програм-
мы сгиму (провали внедрение системного подхода к решению про-
блем. связанных с миграцией населения, на уровне субъектов Рос-
сийской Федерации.
Применение программно-целевого метода доказало необходи-
мость и вотмож, гость консолидации органи (анионных и финансовых
усилий для Достижения желаемой) результата. Однако в первые годы
разработка региональных мшрационных прщрамм проводилась бес-
системно и в большей степени походила на попытку облечь в новую
форму финансовую заявку на выделение бюджетных средств.
Перелом прок юшел в 1996 г., когда были сос(.иыены и направ-
лены в ретоны методические указания по разработс рст нониль-
ных мшрационных протрамм.
Региональные программы позволяют объединить усилия центра
и региона (как финансовые, так и организационные) в решении
приоритетных задач мшрации. Оказание помоши вынужденным
переселенцам в получении жилья и грудоус (ройсгвс. зашита внут-
реннего рынка труда, обеспечение функционирования иммиграци-
онного контроля — эти и другие направления деятельности стано-
вятся более эффективными при условии посильного вклада каждого
партера
Но нежнейшим условием эффективного партнерства при редш
защит региональных программ является строгое соблюдение плано-
вых финансовых обязательств.
Плановые лимиты финансирования Федеральной .мшрационной
программы по регионам впервые были соблюдены лишь в 1998 г.
Это позволило строить отношения между центром и ре 1 ионами при
решении проблем миграции на партнерских началах. В основе этих
отношений должны лежать соглашения между федеральным орг а
ном исполнительной власти, ответе гневным за проведение мигра-
ционной политики и региональной администрацией. Пок. еще не-
большой опыт зак почетны таких соглашений, накопленный в по-
следние годы, показал их эффективность.
Анализ механизмов и инструментов реализации миграционной
политики, применявшихся в Рост ни {главными из которых, как и
вез хе. являются ор1анизаиионные и финансовые), показал. что соз-
данные в тяжелейших условиях экономического кризиса система
управления и система учреждений так и нс сумели придать процес-
су переселения однозначно позитивный характер. Эта система нс
трансформировалась в соответствии с теми изменениями, которые
произошли в социально-экономической и мш рационной ситуации
в России, и стала неадекватной вновь появившимся задачам. Нс
выполнялись государственные обя затсдьствв. взят ыс перед отдель-
ными категориями мшрангов. В результате мшраиионный процесс,
обеспечивающий компенсацию «естественных» потерь численности
населения, пошел на убыль1.
Мировой и отечественный опыт пока юл. что переломить нега-
тивные тенденции развития миграционной ситуации можно лишь
путем корректировки государственной мшрационной политики
и применения программно-целевого метола достижения поставлен-
ных целей. Программно-целевой метод позволяет, наметив кон-
кретные мероприяпзя. определить сроки их выполнения, крут ис-
полнителей и. подкрепив финансированием, консолидировать уси-
лия в одном направлении, в данном случае — в направлении реал и
защит конкретных задач миграционной политики.
Контрольные вопросы:
I На юните основные этапы формирования правовой базы миграци-
онной полшики Российскою госу [арстм.
2. Какие федеральные законы в области мш рации населения вау из-
вестны9
3. Раскройте содержание актов Президента Российской <1>е терапии в
области миграции населения и политики.
Мзнр.шня населения. Вып. 6: Миграционная политика. Приложение к
журналу «Миграция в России». — М 20ЛI. - С. КО
Нормативно-правовые акты и литература;
1 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993г.
2. Федеральный икон от 17 января 1992г. № 2202-1 «О прокуратуре Рос-
сийской Федерации» (в рел. ФЗ от 17 января 1995 Х“ 168-ФЗ и 30 нюня
2003 № 86-ФЗ, с измен., внесенными Постановлением Коне пт г, пион -
ного суда РФ от 18 июля 2003 г. Х!? 13-П) // Ведомости Съезда нпрод-
ны.х депутатов РФ и Верховною Совет РФ. — 1992. — X'.1 8: Собрание
законодательства Российской Федерации. — 1995. — .№ 47; 21)03. —
№ 27; 2003. — X? 30.
3. Федеральный замой от 19 феврхтя 1993г. № 4528-1 «О беженцах»
(в рел. ФЗ от 28 июня 1997т. № 95-ФЗ. от 30 июня 2003г. № 86-ФЗ) //
Ведомости СНД И В( Российском Федерации 1993 № 12: Собрание за-
конодательства Российской Федерации. — 1997. — Х®> 26; 2003. - № 27.
4. Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 года X» 4530-1
•О вынужденных переселенцах» (в ред. ФЗ от 20 декабря 1995г. X» 202-ФЗ.
от 7 августа 2000 г. № 122 ФЗ, с измен., внесенными Постановлениями
Когститунионного суда РФ от 21 ноября 2002 г. Х\ 15-11. ФЗ от 23 де-
кабря 2003 г. X» 186-ФЗ) Ц Собрание законодательства Российской
Федерации. - 1995. - № 52; 2000. - Х'.> 33; 2002. - № 48; 2003. -
№ 52 (ч. I).
5. Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. Х“ 4866-1 »Об обжа-
ловании в суд действий и решений, нарушающих право и обязанности
граждан» (в рел. ФЗ от 14 декабря 1995 г. № 197) // Ведомости съезда
народных депутатов РФ и Верховною Совета РФ — 1993. — № 19; Со-
брание ыконодате 1ьства Российской Федерации. — 1995. — X» 51.
6. Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 год* Х° 5242-1 «О праве
граждан Российской Федерации на свободу передвижения. выбор места
пребывания и жительства» // Ведомости Съсиа народных депутатов РФ
и Верховного Совета РФ. 1993. — № 32.
7. Фстерхтьный икон от 15 августа 1996 т. Х9 114-ФЗ «О порядке выезда
из Российской Федерации и въезяа в Российскую Федерацию» (в ред.
ФЗ от 18.07.98 г. з\г 110-ФЗ и от 30 нюня 2003 г. Х« 86-<1 3. с измен.,
внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ от 15 января
1998 г. X» 2-11) // Собрание законодательства Российской Федерации.
- 1996. - Х5. 34; 1998. - Х9 30; 2003. - № 27; 1998. - № 4.
8. Федеральный Икон »О государе таен ной политике Российской Фе терапии
в отношении соотечественников за рубежом» от 24 мая 1999 г. // Собрание
икоио.штсдьспи Российской Федерации. — 1999. — № 22. — Ст. 2670.
9. Федеральный закон от 7 августа 2001 Х(? 114-ФЗ »О ратификации со-
глашения между Правительством Республики Беларусь. Правительством
Республики Кгзахстан, Правительством Кыргызской Республики, Пра-
вительством Российской Федерации и Правительством Республики
1 хтжикнеган о взаимных безвизовых поездках граждан» // Собрание
здконаитсльства Российской Федерации. — 2003. — X 37.
10. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. X» 62 ФЗ »О гражданстве России
скоп Федерации» (в ред. ФЗ от 11 ноября 2003 г. Х:. 151-ФЗ) // Собра-
ние законодательства Российской Федерации. — 2002. — Хь 22; 2003. —
X? 46 (ч. 2).
II. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115 ФЗ «О правовом поло-
жении иноегранныд граждан в Российской Федерации» (в ред. ФЗ от
30 июня 2003 1. № 86-ФЗ и оз II ноября 2003 г. № 141 ФЗ) // Собра-
ние закон«м<1гел1>ст1м Российской Фе терапии. — 2002. — № 30; 2003. —
№ 27; 2003. — № 46 (ч. 1).
12. Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2145
«О мерах по введению иммшрационного контроля» // Собрание актов
ПрсзиЯснта и Правительства Российской Федерации. — 1993. — № 51.
13. Указ Президента Российской <1*е (срании от 16 декабря 1993 г № 2146 «Об
утверждении По южения о порядке привлечения и использования в Рос-
сийской Федерации иностранной рабочей силы* (в ред. Ука .1 ог
5 октября 2002 г. № 1129. с измен, от 29 апреля 1994 г.) // Собрание актов
Президента и Правительства Российской Федерации 1993 № 51: Собрание
законодательства Российской Федерации. - 2002 • - № 40: 1994. — № 2.
14. Указ Президента Российской Фе герани и от 21 июля 1997 з. №746
•Об утверждении положения о поря тке предоставления Российской
Федерацией политического убежища» (в ред. от I декабря 2003 г.
№ 1417) // Собрание мкононательства Российской Федерации. — 1997
- з№ 30: 2003. - № 49.
15. Указ 1|р<’идента Российской Федерации от 15 января 1998 г. №26
•О мерах по выпп тению резолюции Совета безопасности ООН 1132 от
8 октября 1997 г.» Ц Собрание законодательства Российской Федера-
ции. — 1998. — № 3.
16. Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649
•О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти*
// Собрание законодательства Российской Федерации. — 2004. — № 21.
17. Указ Президент Российской Федерации от 19 июля 2004г. №928
• Вопросы Федеральной утитрМтитзйной службы» //Собрание законода-
тельства Российской Федерации. — 2004. — № 30.
18. Поедание Президента Российской Фе терапии Федеральному Собранию
• Послание Президента России Владимира Путина Федера п>ному Соб-
ранию Российской Федерации» Заретнстриротмио в Минюсте РФ
6 июня 2003 I. № 4658 // Российская га тега. — 2003. — № 93. — 17 мая.
19. Поедание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию
• Посяанис Президента России Владимира Путина Фетсрхтытому Собра-
нию Российской Федерации» от 26 мая 20041. // Российская газета. —
№ 109. — 27 мая.
20. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября
1994 г. № Ю20 «Об утверждении положения об иммиграционном конт-
роле* // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1994. —
№ 21.
21. Постановление Правите.тьова Российской Фе дерации от 10 ноября
1997 г. № 1414 «Об утверж дении Фе 'сральной мшрационной програм-
мы на 1998—2000 годы* // < обрвнис законодательства Российской Фе-
дерации — 1997. — № 47.
22. Постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля
2001 г. № 274 *О предоставлении времз иного убежища на территории
Рост инекой Федерации* // Собрание законодательства Российской Фе-
дерации. - 2001. - № 16.
23. Ностановдснис Правительства Российском Федерации от 1 ноября
2002 г. № 789 «Об утверждении Положения о выдаче иностранным граж-
данам и липам без гражданства разрешения на временное проживание»
Ц Собрание законе игетьства Росс.(некой Федерации. — 2002. — № 45.
24. Постановление 1Iракительства Российской Федерации от I ноября
2002). № 794 «Оо утверждении По («женин о выдаче иностранным гра-
жданам и динам бет гражданств! вида на жительство» // Собрание за-
конолательства Российской Федерации — 2002. — № 45
25. Посжнонленис Правительства Российской 0ч терапии от 7 апреля
2003 г. № 199 «Оо утверждении Положения о принятии решения о не-
желательности пребывания (проживания) иностранного гражданина
или ища без гражданства в Российской Федерации и перечня феде-
ральных органов исполнительной власти. уполномоченных принимать
решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного
гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации» // Со-
брание законодательства Российской Федерации. — 2003. — М& 15.
26. Постановление Прпвитеаьргва Российской Фе терапии от 4 апреля
2003 г. 193 «Об утверждении Правил определения квоты на выдачу
иностранным гражданам разрешении на временное проживание в Рос-
сийской Озелсрации» // Собрание (аконодатсльстна Российской Фе те-
рапии. — 2003. — № 15.
27. Постановление Совета Министров — Правительства Российской Феде-
рации от 1 марта 1993 г. № 173 »Об утверждении положения о Феде-
ральной мтрацлоннои службе России» // Собрание актов Прети тента
и Правительства Российском Федерации. 1993. № 10. — утр. стету.
28. Постановление Правительства Российской Федерации »О мерах по
оказанию помощи беженцам зт вынужденном переселенцам» от 3 марта
1992 т. № 135.// Собрание актов Президента и Правительства Россий-
ской Федерации. — 1993. — № 21. - С г. 1905. — утр. силу.
29. Воробьева О.Л Миграционная политика России в 90-х годах Веб.: миг-
рация населения. Вып. 6: Мтпрацнонная политика. Приложение к жур-
налу «Миграция в России». — М.. 2001.
30. Жеребцов А.Н. 1Iраковое регулирование статуса беженцев и вынужден-
ных переселенцев в субъектах Росс и некой Федерации: Автореф. дне.
...канд. юрид. наук. - Водютрад. 1999
31. Майер Л. Использование прокурорского надзора за соответствием регио-
нальных «конов о вынужденных переселенцах Конституции Российской
Федерации и Ф гсральному законодательству. В сб.: Нарушение межяуна-
родных норм и рос< и Некого (акоиодательства в отношении прав оеженцев
и вынужденных переселенцев. — М„ И ст-во «Звенья», 199Х.
32. Миграция населения Вып. 6: Миграционная политика. Приложение
к журналу «Мшраиия в России». — М.. 2001.
33. Му комель В И Правовые основы и практика регулирования миграции
в субъектах Федерации. // Миграция. — 1997. — № 35.
34. Этнические мифаиии в Россию из республик бывшего
СС< Р: причины, следствия, возможности регулирования. —
М., 1998.
Тема
Правовое регулирование вопросов
гражданства и регистрационного учета
граждан Российской Федерации,
иностранных граждан
и лиц без гражданства.
Понятие и общая
характеристика гражданства
Учебные вопросы.
I. Основные подходы к определению понятия । ражданства.
2. Связь гражданства с местом проживания.
3. Общая характеристика । ражданства.
4. Система органов государства, ведающих делами о гражданстве
Российской Фсдсрлиин.
5. Производство по делам о 1раждансгве Российской Федерации.
6. Общий порядок приема в । ражданство Российской Федерации.
7. Упрошенный порядок приема в гражданство Российской Феде-
рации.
8. Прием в тражданство Российской Федерации детей и нсдссспо-
способных дин
9. Приобретение ражданства Российское Фе те рации на основании
межлунардян ы х дот «воров.
10. Прекращение и выход из |ражданства Российской Федерации.
1. Основные подходы к определению
понятия гражданства
Несмотря на значительное число работ, посвященных граждан-
ству. определение понятия гражданства, а также его содержания
и основнт IX особенностей носит дискуссионный характер. По-прсж
нему остается актуальным высказывание одною из первых Исследо-
ватс.зсй советского граж Ганства С.С. Кишкина: «Очень трудно дать
белее или менее удовдот верительное не только определение, но хотя
бы даже описание понятия тражданства. Понятие это юридически
представляется весьма трудноуловимым»1. Объясняется это как
сложностью самой проблемы гражданства специфического государ-
ственно-правового явления, так и ортнничсской снятью т ражданства
с юсударством и правом, общепризнанные дефиниции которых
также отсутствуют. «Более того. - пишет Л.С. Спиридонов о праве, —
вряд ли эта задача вообще разрешима формально-логическими сред-
ствами, которые только и могут быть использованы для разработки
традиционных дефиниций, в частности, при определении права че-
рез ближайшее ротовое понятие и указания на ви ювыс отличия.
В таких условиях любая попытка может претендовать лишь на обоб-
щение всего того, что уже известно оо определенном прадмете»2. Эго
высказывание нужно учитывать и при поиске определения понятия
граж танства. Проблемы определения понятия гражданства были ис-
следованы работах С.В. Черниченко. Н.В. Витрук.». Д.Л. Здатонгль-
ското. С.К. Косакова. В.В. Полянского. В.С. Шевцова. Л.Д. Воево-
дина, а также друз их ученых.
При определении понятия гражданства необходимо исходить из
того, что определение любого понятия должно раскрывать сущест-
венные черты ею содержания. Определение должно иметь вил сжа-
той и четкой формулы, дающей представление об основных элемен-
тах. составляющих структуру исслд&усмого явления. В то же время,
как справедливо отмечает А-В- Мещеряков, непомерное расширение
состава элементов определения понятия граж ганства не всегда идет
на пользу теоретическому познанию его содержания, Зачастую в оп-
ределения включаются моменты, вытекающие из факта обладания
гражданством, но не дающие отпета на вопрос о самом понятии
гражданства1.
Множественность определений понятия гражданства помимо
различных подходов к сто изучению объясняется также и непре-
рывно происходящими в его содержании изменениями. Содержа-
ние гражданства связано с конкретными историческими условиями
развития государства и находится под влиянием происходящих
в нем процессов.
Отмеченное дает основания для ра мгогласий среди ученых по
поводу того, существует л и общее определение понятия т ражданст-
ва независимо от социально-политическою различия государств.
1 Кишкам С.С. Советское тратонснит. — М.. 1925. - С. 3.
- Спиридонов Л.И. Теория государства и права. — М., 1996. — С. 1013.
Мещеряков А. В. Развитие теории советского т ртикзптнеттм. Авторсф. лисе...
на соиск. уч. степени... к.ю.н. - Саратов. 1985. - С. 8-9.
Следует отмстить, что при исследовании тражданства учсны.мн-
юристами в советский период неизменно подчеркивался его клас-
совый характер и обусловленность граж танства существующими в
общееIвс экономическими отношениями. В работах, посвященных
исследованию гражданства, указывалось, что гражданство носит
политический, классовый характер. Однако в грудах советских ав-
торов в то же время серьезно исследовались теоретические основы
тражданства. Кроме того. представляется верной лежащая в основе
исследования гражданства предпосылка о том. что сущность и со-
держание тражданствп непосредственно зависят от типа государст-
ва, определяемого как формационной, так и циви.ттгзационнои па-
радигмой.
В правовой науке существуют следующие основные подходы к
определению понятия гражданства:
• гражданство определяется как принадлежность лица к госу-
дарству:
• гражданство рассматривается в виде правовой или политико-
правовой связи лица с государством:
• третье направление объединяет предыдущие, то сеть । раж-
данство трактуется как юридическая связь лица с государст-
вом с признаком принадлежности типа к «осуяарсгву:
• тражда|Лтво также определяется как состояние лица в госу-
дарстве.
Указанные выше подходы к определению понятия гражданства
являются наиболее проверенными и обоснованными.
Имеются также определения понятия тражданства как членства
лица в государстве либо союза лица с госу тарсттюм, гражданства
как статуса пша. правоотношения между лицом и государством
и т.д. Например. С.А. Комаров под гражданством как членством
в государстве понимает союз личностей, находящихся в устойчи-
вой, постоянной, специально оформленной политико-правовой
свя зи с государством1.
Трактовка гражданства как членства лица в государстве тот ична
с позиций договорной теории происхождения госх тарства как пуб-
лично-правового союза населения в рамках территории, политиче-
ски организованной общности людей. Принадлежность к государст-
ву следует понимать нс буквально, а как членство в государстве,
принадлежность к государственно-организованному обществу. кото-
рая юридически кткрепляется и оформляется гражданствам лично-
сти. Исходя из того, что только соглашение людей яв тястся основой
всякой законной власти, еще Ж.-Ж Руссо рассматривал гражданст-
1 Комаров С.Л. Общая теория государства и иратта. Курс лекции М. 1995
- 121
во как выражение определенною сочлснстна лиц в юсртарстве.
дающее им право на участие в государственной власти. Сравнивая
законы о гражданстве стран СНГ, следует отменить, что единая ле-
гальная формулировка понятия гражданства в них также отсутствует.
Так. например, в Законе о гражданстве Украины от 18 января
2001 г. пол гражданством Украины понимается правовая связь меж-
ду физическим лицом и Украиной, которая находит свое появле-
ние в их взаимных правах и обязанностях.
В Законах о । ражланствс АзсрбаГыжана от 26 июня 1990 г.. Ка-
захстана от 20 декабря 1991 г.. Киргизии от 18 декабря 1993 г..
Таджикистана от 28 июня 1991 г.. Узбекистана от 2 июля 1992 г.
гражданство также определяется как правовая либо как политико-
правовая связь лица с государством, находящая выражение в их
правах и обя занностях.
В Законе о гражданстве Республики Беларусь от 18 октября 199' г.
граж запет во определяется как неотъемлемый атрибут государствен-
ною суверенитета Республики Беларусь, обусловливающий сово-
купность его прав и обязанностей и их защиту со стороны Респуб-
лики Бсжрусь.
Согласно Закону о тражланствс Республики Грузия от 25 марта
1993 г. гражданство означает политико-правовой союз лица с госу-
дарством Грузия, который выражается в единстве взаимных прав и
обязанностей, основывается на уважении достоинства человека,
признании его прав и свобод.
По Закону о гражданстве Республики Молдова от 5 июня 1991 г.
гражданство Республики Молдова определяет постоянные полити-
ко-правовые отношения между физическим лицом и 'осу царством
Республики Молдова, выражающиеся в их взаимных правах и обя-
занностях.
Наконец, по Закону о гражданстве Туркменистана от 30 сентяб-
ря 1992 г. гражданство Туркменистана, являясь неотъемлемым ат-
рибутом государственного суверенитета Туркменистана, определяет
принадлежность липа к государе ту и устойчивую правовую связь
между ними, совокупность их взаимных прав и обязанностей1.
В рекомендательном законолптсльиом акте «О сот ктсованных
принципах регулирования траж.танства'», одобренном Межпарла-
ментской Ассамблеей государств — участников Содружества Неза-
висимых Государств 29 декабря 1992 г. в ст. 1 также содержится
определение понятия гражданства" «Гражданство опрсде тяст устой-
чивую поди тико-правовую связь дина с государством. выражающую
1 См.: Комментарии законо.ытс.гызиа государств-участников СНГ о граж
л аист не. — XI. 1995
созюкунноеть их взаимных прав и обя«анностсй. Гражданство —
неотъемлемый атрибут государственного суверенитета»'.
В пользу определения понятия гражданства как связи лица с го-
сударством указывается, что о гражданстве как о принадлежностзз
лица к государству некорректно говорить в современную эпоху, по-
скольку 1акого рода понимание соответствовало концепции прав
человека, базировавшейся на признании приоритет зосудззрсзва в
ею отношениях с личностью.
С признанием приоритета за правами человека, утверждением
концепции взаимной ответственности государства и личности из-
меняется и понимание гражданства, проявлением чего примени-
тельно к его понятию является характеристика его нс как «принад-
лежности», а как связи человека с государством. Смысл этой заме-
ны состоит в том, чтобы отразить в отношениях человека с государ-
ством как прямые, так и обратные связи, то есть их взаимосвязь в
обязанностях и ответственности.
В ю же время вряд ли егози противопоставляв!) определение
зражданства как «связи» определению зражданства как «принад-
лежности». тем более лрамазизззровать различия между ни ли. как
ле.засз Д.Л. ЗлатопояьскизУ «На первый взгляд, — пишет он. — мо-
жет показаться, что между первым и вторым определением нет зна-
чительззой разззззззы, тем более что в каждом из них гражданство
рассматривается как взаимоотношение между государством и лич-
ностью. Однако в действительности между двумя приведенными
определениями граждаззетва различия весьма существенны, ибо из
них вытекает характер взаимоотношений между государством и
гражданином >2. По наизему мнению, это нс совсем точно, посколь-
ку характер взаимоотнозиеннй между государством зз зражданином
зависит, в первую очередь, от ззолиз ззчсского режззма. зз уже весьма
опосредованно — от определений зражданства. зосударства зз права.
Гражданство. прсдсназзлязз собоз’з связь лица с зосуларс гвом, но-
сит правовой характер. В литературе, касаюззтеззся з ражланства. рас-
прос! ранено утверждение, что зраждаззетво отражает юрзздичсскую.
а ззе фактическую связь лица с государстззом. Однако поскольку
вражда пеню. как было показано выше, представ аяе г собой едиззет-
во социального зз правового, было бы правильнее говорите. о том,
что гражданство отражает как юрзздичсскую, гак зз фактическую
(социальную) связь с государством. Если говорите. точнее, то ос-
новназз часть населения государства, образующая сзо зражданство.
Там же. - С. 75-77.
З.’атот.Ч'Скич Госуварспзенееое право зарубежных стран: Восточной
Ецкзпы и Азии. - М.. 1999 - С. 140
охватывается как правовым, так и социальным критериями । раж-
данстна.
Н.В. Витрук пишет: «Социальную основу Iражлапства составит
ет фактическая принадлежность лица к государственно-организо-
ванному обществу, в рамках которою осуществляется |Осударствен-
ная власть, или просто принадлежность к государству. Эта принад-
лежность индивида к государству выступает в юридической форме,
получает политико-правовое выражение в инет и гуте тражданства.
нормы которого определяют основания и порядок приобретения,
утраты тражданства и т.л.».1
Соотношение юридической и социальной святи лица с государ-
ством необходимо конкретизировать, поскольку возможно их не-
совпадение.
У основной массы населения государства социальный характер
святи с государством выражается в се юридическом оформлении
Однако возможны случаи когда гражданин теряет социальную связь
с гем государством гг обществом, чьим тленом он являлся, но гем
не менее продолжает сохранять юридически оформленное граждан-
ство. Возможно предоставление гражлапства (типу с последующим
расчетом на то, что лицо дополнит правовую связь с государством
связью фактической.
И наоборот, перетки случаи, когда лицо, прибыв в иностранное
государство. интегрируется в общество. становится полноценным
его членом, но. не имея правового оформления своей святи с госу-
дарством. не может считаться его гражданином.
большинство граждан любого государства являются его полны-
ми членами и в правовом и в социальном значении, гражданами
в каждом аспекте повседневной жизни государства. Фактическая
связь т ражлан с государством выражается прежде всего в том. что
большинство населения государства в нормальных условиях живет
на сю терри горн и. Постоянное проживание на территории государ-
ства, — отмечает Н.В. Витрук, — наиболее типичный и прочный
вид фактической связи лица с государством. Наличие такой свяли
и закрепляется юридически институтом тражданства2. Именно по-
этому постоянное проживание на территории государства, когда
лицо получает возможность интегрироваться в образующее государ-
ство общество, является, по общему правилу, основным требовани-
ем при предоставлении («натурализации») гражданства
1 Актуальные проблемы гражданства. Материалы международной научно-
щмкгическои конференции по проблемам гражданства (23—24 с]»е»р;мгя 1995.
г. Москва). — М. 1995. — С. 26.
’ Витрук Н.В. Основы теории пращ'ною нмюжеиия личности в социалисти-
ческом обществе. — М.. 1979 - С. 37-38.
Интересно отметить, что законодательство о трвжданствс неко-
торых стран Тропической Африки требует, чтобы натурализующий-
ся гражданин «укоренился» в общине, соблюдал тс обычаи, кото-
рыми руководептуютеч окружающие1.
А.Л. Рубанов приводит пример попыток в судебной н админи-
стративной практике о тних государств определять граждане!во дру-
гих тосударстн. Такое отношение к гражданству СССР отмечалось
в судебной практике Швеции, проводящей линию, получившую
в ли рерагуре название «переопределение .ражданства»-. В основе
подобной практики лежат решения, вынесенные Верховным Судом
Швеции. В частности, лот суд в решении от 25 февраля 1949 г.
признал. чю сюроны состоят в советском гражданстве. но заявил,
что их гражданство якобы является «чисто формальным»-1.
Еще большая опасность заложена в теории гак называемою
функционального гражданства». которая подводи! фундамент под
подобные решения. Ее суть состоит в утверждении. что помимо
обычного । ражданства существует еще и гражданство «для данного
устанавливаемое применительно к потребностям конкретного дела.
Раскроет ранение Этой теории способно нанести существенный
ущерб рету.шрованию отношений не только в области международ-
ного частною права, но и в сфере отношений между кяЛларстнами1 * * 4 * *.
Устанавливаемая государством правовая связь с иностранными
и липами без 1 ражданства. находящимися на его территории, пре-
кращается. как только они покидают пределы государства. Соци-
альная связь между тражданами. юсударством и обществом охраня-
ется и на территории иностранного государства. то есть носит уни-
версальный и глобальный характер.
Связь гражданства обладает такими признаками, как наиболее
обшин характер, непрерывность и устойчивость во времени и в
пространстве.
Наиболее общий характер выражается в том. чю гражданство
само по себе нс определяет конкретный вил и меру повс тения
субъектов правовой связи — гражданина и государства. а служит
основанием для предоставления прав, свобод и во сложения обя тан-
нос1ей. Устойчивость в пространстве заключается в том, чю траж-
1 См.. Еек Н. ТЪе А<1тп1гцг.11юп оГЗичтсс т Соп(1!с! Сахе» ЬноКтпв ИсКусе» -
&.-.т1к!|1МУ1ап 5тисИеч тп 1.аи*. 1959. то! 3. р. 35.
~ Чиркин В Е. Конституционное право затяжных стран. - М . 1997 С. 57.
4 РуВанов Л.Л. Основные коллизионные вопросы советского законодательст-
ва о тряжавнетне // Советское государство и право - 1979 X» 9. — С 51.
4 Тач же. — С. 51.
данство нс замыкается пространственными пределами государства,
а сохраняется независимо от того, находится гражданин на терри-
тории своего государства либо за его пределами. Экстерриториаль-
ность гражданства, точнее, подданства, была зафиксирована уже в
английской Великой жарт ни вольностей, ст. 42 которой устанавли-
вала, что выезд липа за прелель1 королевства не освобождает его от
обязанности «хранить верность» государству и Короне.
Устойчивость во времени состоит в том. что гражданство сохра-
няется, как правило, на протяжении всей жизни человека с момен-
та его рождения либо приобретения и до его утраты. наступающей
в большинстве случаев в результате смерти тражданина. Устойчи-
вый характер гражданства проявляется и в установлении особою
порядка прекращения гражданства, не допускающею расторжения
граж танства в одностороннем порядке.
Непрерывность и устойчивость во времени и в пространстве,
конкретизирующие связь гражданства, не изменяют ее общею ха-
рактера, определяемого предельно широким пониманием таких ка-
тегорий. как «связь», «взаимодействие». «отношение»1. Как указы
валось выше, свя 1Ь тражданства не изолирована от других связей
и отношений между личностью, государством и обществом, а дей-
ствует с ними совместно, объединяя и интегрируя их. Гражданство
могут трансформировать социальные. расовые, национальные, ре-
лит полные и лрутис принодлсткност и и статусы липе.
Функционально граж панство предоставляет лицу полный объем
пряв и свобод, но функцию, аналогичную гражданству. может, на-
пример. выполнять религиозный статус человека.
Известно, что исламу чужды форма пятые различия между
людьми по социальным или этническим признакам, имуществен-
ному положению, нс признает' он и сословных делении Предпоч-
тение отдается гем. кто более привержен вере-. Мусульманская вера
означает не только принадлежность к определенной религии, но и
нахождение под властью Аллаха. а также мусульманского закона
(шариата). В соответствии с законами исламскою шариата ислам
считается одновременно религиозным воззрением и политической
связью. Мусульманские страны охватывают всех мусульман и для
по гучения исламскою гражданства единственным условием являет-
ся принятие исламской веры, а для и змснсния этого гражданства
единственным условием является отречение от ислама. Если от-
1 Энгельс Ф. полчсркива.1. что Вхшмолсйствис - нот первое, 'по выступает пе-
рс I ними когда мы рассматриваем движущуюся материю / Мирке К. 'Тигель Ф.С
Сеч. т. 4. — С 489.
1 Сюкияйисн Л.Р. Шариат и .мустльмннско-пршюная к) тыурл - Ч . 1997. -
С. 12.
рскшийся от ислама передума 1 и возвращается к прежней вере, ему
возвращается и исламское гражданство со дня его лишения1.
В алжирском законе о гражданстве 1963 г., действовавшем до
принятия в 1970 г. нового Кодекса о । ражданстве. указывалось. что
понятие фджирсп» обо шачает лицо, «предки которого по крайней
на протяжении двух поколении по отцовской линии были рождены
в Алжире и жили там по мусульманским законам»2. В Кувейте тра-
ждансто может быть предоставлено только мусульманам Релити-
озный статус лица в своем роле автономен от тражданства. Отсутст-
вие ..того статуса сокращает не только объем прав, но и объем обя-
занностей. ответственности липа.
Например, уголовным кодексом Хомейни 1982 г. установлен за-
прет половой свя »т с неверными. Ампутация конечностей в качест-
ве наказания за воровство применяется к мусульманину — лицу,
состоящему в релитиозно-правовых отношениях с Ашахом. даже
если он является । ражланином другою государетва2.
2. Связь гражданства с местом проживания
В наибольшей мерс гражданство традиционно связывается с
оживанием лица в стране сто будущего тражданства. Поскольку
продолжительность проживания лица на территории России имеет
значение для приобретения им т ражданства. в Законе о гражданстве
содержится определение понятия «проживание? как проживание на
законном основании на территории Российской Федерации за се
пределами.
Понятие «проживание» является родовым по отношению к поня-
тиям «место пребывания» и «место жительства», указанные в ст. 2
Закона «О праве тражлан Российской Федерации на свободу пере-
движения, выбор места пребывания и жительства в прелелпх Рос-
сийском Федерации» от 25 июня 1993 г. (в рел от 2 ноября 2004 । .)*
Под местом пребывания понимается гостиница, санатории, дом
а, пансионат, кемпинг, туристская бага, больница, другое подобное
учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жи-
тельства гражданина, в котором он проживает временно.
А/ь-Марашдех Ауад Ахмед Мухаммед. Создание и ратннгне законодательст-
ва о гражданстве Иорданки. Египта и Узбекистан». Автореферат лисе.... на со-
пок. уч. степени... к.ю.н. — Ташкент. 1999. — С К—9.
- Атт .V. ХПДск Едя Ее^л! Уяяетч. — — I’. 227.
1 Арановский КВ Государственное пропо зарубежных стран. - X!.. 1999. —
С. 34К—349.
4 Ведомости Съезда народных дспутатон и Всрхоиного Совета РФ. — 1993. -
№ 12 - С г. 1227.
Под местом жительства понимается жилой дом служебное жи-
лое помещение. специализированные лома (общежитие, гостинииа-
приют. дома маневренного фонда, специальный дом для одиноких
престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие),
а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно
или преимущественно проживает в качестве его собственника, по
договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основа-
ниях. предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Таким образом, в соответствии с законом местом пребывания яв-
ляется место временного проживания, а местом жительства — место
постоянного или преимхшественною проживания. Временной фактор
проживания служит критерием разграничения этих понятий.
Надо отмсти<ь. чю выделение в указанном Законе права на вы-
бор места пребывания является «и (Обретением» российскою зако-
нодателя, поскольку в международных правовых актах — Всеобщей
Декорации прав человека. Международном пакте о гражданских и
политических правах. Протоколе № 4 к Конвенции о защите прав
человека и основных свобод — названное право нс отражено. В них
закреплено юлько право на свобод} передвижения и выбор места
жительства.
В переводе с английскою место жительства (р)асе оГ гемткпсс)
есть место пребывания, проживания, местожигсльст во. а место пре-
бывания (р!асе оГ (етрогагу гсыскпсс) — место временною пребыва-
ния. проживания, мсстожизсльства. Из этих формулировок видно,
что местом жительства называется место пребывания (нахождения),
проживания, а местом пребывания — место временного нахожде-
ния. временного местожительства. Го сеть речь идет о постоянном
месте жительство иди временном месте жигсльсзва. поэтому меж-
дународный законодатель и закрепил юлько право на выбор мееззз
жительства.
Место пребывания нужно рассматривать в широком и узком
смыслах. В широком смысле — это любое местонахождение । ражда-
нина в пределах территории России, которым может быть и место
жительства, и другие места, включая общественные. В узком смыс-
ле — это временное местожизельезво. Понизив «место пребывания»
в узком смысле и закреплено в Законе РФ от 25 июня 1993 г.1
Право на свободу передвижения предполагает свободу выбора
мееза пребывания, каковым янлясзся любое мссю нахождения зра-
ж танина.
1 Личоно/ш Н.А. Содержать. н/Ппа тражлан России на спобояу передвижения,
выбор места пребывания и жнтстьства // Деятельность органов внутренних дез по
укреп зению иранопор ык.1 и общественно*! безопасности: Сб. статей .иьюнктов и
соискателей. М., 20(Ю -С. II.
Поскольку 1раж*анство каждою человека требует подтвержде-
ния соответствующим национальным документом, следует отмс-
тить. что особенностью российскою административного права
в части паспортною режима и учетно-регистрационных отношений
является требование о наличии у липа регистрации (прописки) по
месту пребывания и жительства.
В соответствии с Законом РФ «О праве т ражлан Российской
Федерации на свободу передвижения. выбор места пребывания и
в пределах Российской Федерации* от 25 июня 1993 г.' граждане
Российской Федерации обязаны регистрироваться (устаревший
термин «прописка* новое законодательство нс употребляет-’) по
месту- пребывания и по месту жительства в пределах Российской
Федерации.
Регистрационный учет 1 ражлан Российской Федерации вводит-
ся в целях необходимых условий для реализации гражданином Рос-
сийской Федерации сю прав и свобод а также нетто тения им обя-
занное гейт перед друтнми гражданами, государством и обществом.
Согласно Правилам регистрации и снятия траждан Российской Фе-
дерации с регистрационною учета по месту пребывания и по жи-
тельства в пределах Российской Федерации, утвержденных поста-
новлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г.5, тражданам пред-
писывается осуществлять регистрацию в случаях прибытия для вре-
менного проживания в жилых помещениях, тте являющихся их ме-
стом жительства, на срок свыше десяти дней.
По Москве и Московской области, согласно Правилам регист-
рации снятия граждан Российской Федерации с регистрационного
учета по месту- пребывания и жительства в Москве и Московской
области, предусмотрена обязательная регистрация в случаях прибы-
тия для временною пребывания на срок свыше трех дней4.
В Кодексе РСФ< Р об административных правонарушениях в
ст. 178 была предусмотрена ответственность та проживание без пас-
порта или бет прописки. В новом Кодексе Российской Федерации
об административных правонарушениях, введенном в действие с
1 июля 2002 г. в ст. 19.15 также предусмотрена ответственность та
проживание гражданина РФ без удостоверения личности граждани-
- Ведомости Верхонною Сонета Роесннскон Фелерапии. — 1993. — № 32. —
Ст. 1227.
2 Комментарий к Кодексу РСФСР об алминистрзтннных праной.[рушениях /
Под ред. Веремеенко И.И.. Салвшеной Н.1 . Студеникиной XI.С. — М.. 1997. —
С. 516.
С ЗРФ РФ. - 1'795. - К: 30. 0151. - Ст. 2939.
4 Утверждены Постаноиисни«р Правительства Москвы ог 30 мары 1999 I.
№ 241-28// Вестник Марии Москвы. - 1999 - V 12.
на (паспорта) или без регистрации в виде предупреждения или на-
ложения административного штрафа в размере до одного мини-
мального размера оплаты груди.
Как отмечает Н.Л. Метлова, заменив термин «прописка» на
термин «рет ист рация», законодатель, а вслед за ним федеральные и
местные органы исполнительной власти. установили еще более не-
демократичные правила. Если в «эпоху» прописки регламентирова-
лось и контролиров тлось в основном соблюдение правил постоян-
ной прописки (по новому законодатели. <ву — регистрация по месту
жительства), то в настоящее время равнозначное внимание уделяет-
ся и другому институту — регистрации по месту пребывания1.
Таким образом, в административном качестве институт траж-
данства связан с институтом регистрации (прописки) н при приоб-
ретении российского гражданства требование о наличии регистра-
ции лежит в его основе. Болес того, после внесения и зменений
и дополнений в ФЗ о гражданстве от 17 октября 2003 г. опреде-
ляющим условием для бывппьх граждан СССР при получении рос-
сийского тражтанста до I января 2006 г. является наличие рсчист-
ратит по месту жительства по состоянию на I июля 2002 т.
Среди исследователей т ражданстна имеются во тражения против
целесообразности полного гг безоговорочного отказа от определения
понятия гражданства посредством формулы «принадлежность лица
к госу гарству*. В частности, указывается, что под гражданством
следует понимать прежде всею правовую принадлежность лица
к государству, позволяющую разграничивать распределение населе-
ния между раз гичными государствами.
Термин «принадлежность. — пишет А.А. Головко, — означает
нс подыастноеть. а вхождение в состав чего- то. Ею можно приме-
нять к человеку, который через принадлежность к государству вхо-
дит в состав его т раждан, то есть в состав народа»2. Суверенитет
государства проявляется в том. что оно самостоятельно. посредст-
вом правовых норм определяет круг своих граждан, го есть крут
лиц, постоянно находящихся с пихт в общих политико-правовых
отношениях, основным условием существования которых выступает
государственная принадлежность Лина, то есть гражданство.
С.В. Черниченко считает, что разница между понятием принад-
лежности лица к государству и специфической правовой связи лица
1 Мег» иж« Н.Л Некоторые вопросы, спя «иные с огр; ниченисм права граж-
дан Российской Фе герации на свободу передвижения. выбор места пребывания
и жительства // Сб.: Проблемы борьбы с преступностью в современных услови-
ях российского общества. Материалы 1мучно-11рэктическо11 конференцин
(29 октября 1998 г.. I. Москва) - М , 1999 — С 19.
’ Гпювко А.Л. Человек, личность, гражданин. - Минск, 1982. — С. 19
с государством трудноуловима. поскольку в обоих случаях имеется
в виду определенное отношение между липом и юсударством. но-
сящее юридический характер1.
Отмеченное дает основание для сближения приведенных выше
по тиций. В определении понятия гражданства при этом признак
правовой свя зи объединяется с признаком принадлежности лица
к государству.
II.В . Витрук считает, чю гражданство является правовой связью
по приналлежност и липа к определенному государству’.
А.А. Головко, напротив, форму тирует понятие гражданства как
прина нежности липа к государству, влекущую установление ста-
бильной двусторонней политико-правовой связи между государст
всм и гражданами1 * 3. Однако прн привлекательности такого подхода
следует учесть безуспешность раскрытия значения одного из этих
понятий с помощью другого.
Одной из проблем определения понятия гражданства как право-
вой связи является вопрос о соотношении в ней политическою
и правовою компонентов.
В законе «О гражданстве РСФСР» от 2Н ноября 1991 г. с после-
дующими изменениями и дополнениями4 законодатель определил
гражданство как устойчивую правовую связь человека с государст-
вом, тогда как в Законе СССР «О гражданстве СССР» от 23 мая
1990 г. гражданство определялось в преамбуле как политико-
правовая связь.-1
Отказ от политического компонента в законодательном опреде-
лении имеет положительную сторону с точки зрения большей опре-
деленности при функциональном использовании законояатсльства
о гражданстве, поскольку, как пока зывает опыт, поли икания пра-
вовою сгагуса гражданства влечет за собой его неустойчивость, ибо
решение вопросов тражданства ставится в зависимость от возник-
ших ситуаций. от соотношения политических сил. Определение
гражданства как правового явления остзоЗождает квалификацию
гражданства от оттеночных политических подходов, нередко ослож-
няющих реализацию права на гражданство, утверждается отказ от
1 Черниченко С.К. Мсжлуи:з|Н>лзо-правовые вопросы гражданства. — М.,
1965. - С. 6.
- Витрук И.В Гражданство как праиотстя связь личности с государством —
В кн : Проблемы государства зз права. — М.. 1976. — С. 16
- Гаювко А.А. Указ. сот —С. 18.
4 Вс взмости Всрхоьзвз.то Совета РФ — 1992. — К? 6. — Ст. 243: 1993. —
Сг. 1112; СЗ РФ. - 1995. - № 7. — Ст. 4чь.
Ведомое! н Съезда народных депутатов СССР зз Верховною Совета СССР
-1990 - № 23. - Ст. 435.
приоритета полиики в отношении права, столь характерною для
советского времени. Новое определение более ориентировано на
закрепление значения । ражлапства как важного фактора регламен-
тации правового статуса личности1.
В то же время, по нашему мнению, следует различать политиче-
ский компонент, связанный с реализацией I ражлапства в правовом
статусе гражданина и политическую составляющую природы зраж-
данстзта.
Гражданство исторически отражало потребность государства от-
делить от общей массы населения ту ее часть, которая могла непо-
средственно участвовать в политической деятельности государства,
в осушссзв.1снии власти. Принадлежим. и> человека к гражданской
общине означала связь с носителем политической ззласти в государ-
стве. В дальнейшем гражданство также выражало политические от
ношения в государстве, прежде всего, отношения властвования. Не
случайно во всех государсз вах как буржуазного, так и социалисти-
ческою типа главным последствием । раж зансзва было обладание
политическими правами.
На основе изложенного можно сделать вывод, что вес опреде-
ления понятия гражданства н правовой науке в итоге сво.тягся к
специфическому взаимоотношению отдельной личностзг с государ-
ством. При гсрминолозическом различии нрзг определении понятия
гражданства на одну юридическую плоскость ставятся два субьекга
— личность и государство — н гражданство определяется как свое-
образное взаимоотношение между ними1 2. Как мнозосюжное явле-
ние гражданство несет смысловую нагрузку гг в международном и
во внутри! осударст венном праве.
В соответствии с предметом международного права граж ынсгво
в первую очередь рассматривается как средство для разграничения
распределения населения между различными государствами. указа-
ния на принаддежностз, индивида к тому или иному государству.
Понимание зражданства как состояния характерно для внутригосу-
дарственного права, поскольку гражданство нспосредст пенно слу-
жит оеззовой прановою положения личности в государстве На наш
взгляд, все приведенные подходы к определению понятия граждан-
ства являются верными, так как отражают понимание различных
аспектов гражданства. Множественностз. определений понятия гра-
1 Конституционное пряно Российской Федерации / Пол рсл. Кукушкина
И.И. - Екатеринбург. 1995. - С. 116.
2 Ниюмов Б.И. Теоретические проб.темы возникновения в р.| ятития траж |ан
стит. Автореф. лисе.... на соиск. уч. ст< пени... к. зо. и. - Ташкент. 1982. - С т.
жтанства нс противоречит современной метола 101 им науки, при-
знающей возможность существования разносторонних определений
объекта исследования. нс сводя подученные результаты к единому
определению.
В заключение подо отметить, что в Законе о Iражданстнс Рос-
сийской Федерации от 19 апреля 2002 I. понятие гражданства
в ст. 3 «Основные понятия» определяется просто: «тражданство
Российской Фе терапии — устойчивая правовая свя ь лица с Рос-
сийской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных
пран и обязан и остей «.
3. Общая характеристика гражданства
Грая итнетво выполняет двойственную социально-юридическую
функцию: с одног стороны. тражданстьо выступает как средство
и способ зашиты тосуларством прав своих 1 раждан. а с друюй —
как средство и способ зашиты прав и интересов государства и об-
щества (народа, нации).
Как социальное и государственно-правовое явление тражданст-
во реализуется в установлении политико-правовою состояния ос-
новной части населения государства. Иначе говоря, гражданство —
это конкретная юридическая форма общественной связи большой
Группы населения в государстве. Постоянная политико-правовая
связь лица с юсударством возникает и существует лишь на основе
прина нежности лица к правовой общности людей, но нс вне этой
правовой общности и не ранее нес. Гражданство определяет круг
лиц, находящихся под постоянной юрисдикцией государства, неза-
висимо от места пребывания, а этим крутом .тип является не одно
лицо и не труппа дин. а основная часть населения государства. об-
разующая народ, нацию.
Содержательно гражданство зак нечаст как индивидуальные, так
и коллективные начала. Коллективность выражается в установле-
нии политико-правовою состояния совокупности .тин. а индивиду-
альность проявляется в установлении паштико-правового состоя-
ния отдельного лица. Гражданство индивида соотносится с граж-
данством в государственно-правовой форме как общее и особенное,
часть и целое.
В случае трансферта осуществляется переход пасе.тения какой-
либо территории из одного тражданства в другое в связи с переда-
чей территории, на которой оно проживает. одним государством
другому. В этом случае население одновременно и коллективно
приобретает другое тражданство.
Однако по обшс.му правилу в соответствии с законода1С1ьством
государств, гражданство предоставляется и утрачивается по различ-
ным основаниям строго индивидуально. Дня этого, как известно,
необходимо личное волеизъявление лица и предусмотренная зако-
ном процедура оформления дел о гражданстве.
Индивидуальные и коллективные начала в жи ши человека
и общества нерасторжимы. Они находят свое выражение в консти-
туционном синусе личности в целом, а также в составляющих его
ннсттутах: правах, свободах и обтванностяд. Iражданстве и обшей
правоспособное I и1.
Гражданство должно основываться на сбалансированном сочета-
нии индивидуального и коллективного; в гражд шетве. как и в ин-
ститутах статуса личности, неуместно одно начало противопостав-
лять другому. По мнению английского политолога Д. Хельда, граж-
данство представляет «частную концепцию универсального сочета-
ния интересов народа и оощества с индивидуальными аспектами их
политической жизни»’. Поэтому не следует рассмацтивать граждан-
ство юлько как взаимоотношение отдельной Личности с государст-
вом. так же как сводить гражданство к взаимоотношению населения
в целом с юсударством.
Важнейшее свойство гражданства — связь его с суверенитетом.
Такие признаки гражданства как единство, равенство и другие в
полной мере раскрываются при исследовании гражданства в госу-
дарственно-правовой форме.
В сочетании индивидуального и коллективного, характеризую-
щем меру социальной ст-оболы индивида, выражается сущность
гражданства.
Приобретая вместе с гражданством установленные права, тигли-
внд в то же время принимает на себя обязательство нести соответ-
ствующие обязанности, и сущность гражданства мключаелся в на-
хожлении и установлении необходимого баланса между взаимными
правами и обязанностями гражданина и государстве.
Сущность гражданства также, как и подданства, при этом опре-
деляется сущностью государства. В рабовладельческих государствах
гражданство выражало положение лично свободного населения, об-
ладавшего собственностью, находившегося в привилегированном
положении, в феодальных государствах — принадлежность населе-
ния лаве государства. в буржуазных — формальное равенство насе-
ления. даюшее обладателю гражданства возможность участия в делах 1 2
1 Нта.чов Указ. сон. — С 14—15.
2 Ис!<1 О. Всгжссп Згаге ап<1 СМ1 ЗосгсГу СлН/епЧир /ечЛгсс! Ьу С. ЛпВгеиь
1 >'п<!оп Ьан'гепсе ап<1 \Х гч ап 1991. - Р. 21.
управления государством Сущность социалистическою гражданст-
ва, как подчеркивалось в юридической литературе советского вре-
мени, заключаете», в принадлежности лица к советскому народу как
новой исторической и многонациональной общности людей. Совет-
ское гражданство, как указывалось, обеспечивает личность всеми
социальными правами и политическими свободами, гарантирует
вовможность их осуществления и вто же время требует от личности
соблюдения и выполнения конституционных обязанностей.
Ответственность государства перед траж.танином выражается в
том. что, провозглашая права и свободы, оно вместе с тем берет на
себя юридическую обязанность тарантирова гь их. независимо от
того, находится ли российский гражданин внутри государства или
же за его пределами.
Ответственность гражданина перед государством проявляется
прежде всего в обязанности соблюдать Конституцию Российской
Федерации, ее законы, платить установленные налоги и сборы, со-
хранять природу и окружающую среду, защищать Отечество и нести
военную службу.
В ст. 2 Конституции Российской Федерации говорится, что че-
ловек. сто права и свободы являются высшей ценностью. Это под-
черкивает, что на первое место в демократическом правовом госу-
дарстве ставятся интересы человека, которые должны находиться
в тармонии с обшсственными, публичными интересами, с коллек-
тивными правами общностей (нацнона тытых и иных меньшинств,
общественных и иных объединений, групп, слоев граж тан и т.л.).
Приоритет прав человека над государством не означает, что они
должны быть реализованы без участия последнею. Роль правовою
государства обеспечении прав человека едва ли можно переоце-
нить1. Гармонизация отношений между личностью и государством
несовместима ни с тоталитаризмом, ни с индивидуали »мом. 11и од-
на из сторон не должна подавлять интересы другой, должно быть
достигнуто взаимное соответствие целей системы и целей се частей.
Решение этою вопроса состоит' нс в поисках приоритетов среди
концепций, а в координации, нахождении оптимального сочетания
прав и обязанностей, власти и свободы, что и представляет собой
сущность тражданства. «Гражданство, — отмечает М., I. Шафир, —
служит установлению необходимою соответствия и обязанностей
личности с обязанностям»! и правами государств»»1 2.
1 Право я политика сокремепио!'! России Пол рел. 'Ла 1ьнева Г. В.. Лукаше-
вой Е.А.. Нерсесяниа ВС - М., 1996. — С. 70.
2 Шафир М.А. I раж ыистио Российской Федерации и его законом» «аыюс
регулирование / Конституционный строи России Вып. I. - М . 1992. - С. 106.
4. Система государства, органов,
ведающих делами о гражданстве
Российской Федерации
Поскольку право на । ражланспзо и связанные с ним интересы
как отдельной личности, так и госунарства реализуются в соответ-
ствующих организационных формах, то, следовательно, механизм
регулирования вопросов гражданства связан с леятовьностыо сис-
темы опре (еденных законом государственны'., ведающих вопросам!
гражданства.
В новом Законе о граждане №с Российской Фе крайни четко
регламентируется порядок прои >водства по дедам о гражданстве —
порядок пояачи и форма заявлений и ходатайств, порядок оформ-
ления заявлений по вопросам гражданства. исполнение решений по
делам о 1ражланстве. Как отмечает М.В Ьаглай. — строгая регла-
ментация в данном О1НОШСНИИ призвана исключить чиновничий
волюнтаризм в решении вопросов гражданства и защищать права
человека1.
Система полномочных орышов. ведающих делами о гражданст-
ве. нашла свое правовое закрепление в п. «а» ст. Х9 Конституции
Российской Федерации, устанавливающей исключительные полно-
мочия Президента Российской Федерации в решении вопросов
гражданства, Законе о гражданстве Российской Федерации. Поло-
жении о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской
Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 14 ноября
2002 г. Гт? 1325. принятыми в и.х исполнение подзаконными норма-
тивно-правовыми актами фс тральных органов исполнительной
власти.
Решение вопросов, касающихся реализации законодательства о
гражданстве возлагается на установленные Законом о гражданстве
Российской Федерации зосуларсз венные органы, которыми являю! ся;
• Президент Российской Федерации;
• фе [еральный орган исполнительной власти. ведающий воп-
росами внутренних лел. и его территориальные органы;
• федеральный орган исполнительной власти, ведающий воп-
росами иностранных дел. и дипломатические представше ль-
ства и консульские учреждения Российской Федерации, на-
ходящиеся за пределами Российской Федерации.
Ьаггач М.В Ковсппшионное право Российской сК-асршин. — М.. 1998. —
С. 276.
В Эиконс о гражданстве закреплены полномочия каждою из
этих ортанов.
По вопросам гражданства Российской Федерации Президент
издает указы. Президент Российской Федерации утверждает паю
женис о порядке рассмотрения вопросов тражданстн* Российской
Федерации, обеспечивает согласованное функционирование и со-
действие полномочных органов, ведающих делами о гражданстве
Российской Федерации. К роме того, при наличии ряда оснований
отклонения о приеме в граждане!во Российской Федерации и о
восстановлении в тражл тнетве Российской Фе терапии Президент
РФ вправе рассмотреть вопрос о приеме в российское пхтжманство
как в общем, так и в упрошенном порядке или восстановлении в
гражданстве Российской Фе терапии иностранных граждан и лиц
без гражданства.
Важные задачи в области т ражданства вохтожены на образован-
ную Указом Президент > Российской Федерации от 14 ноября 2002 г
К 1318 Комиссию по вопросам гражданства при Президенте Рос-
сийской Федерации, являющуюся совещательным и консультатив-
ным органом, обеспечивающим реализацию конституционных пол-
номочий главы государства по решению вопросов гражданства Рос-
сийской Федерации и предоставления полит «ческою убежиша.
Основными задачами Комиссии являются:
• информационное и а на тигическое обеспечение деятельности
Президента Российской Федерации по реализации полномо-
чий по решению вопросов т ражданства Российской Федера-
ции и предоставления политического убежиша;
• подготовка Президенту Российской Федерации предложений
по совершенствованию государственной политики в области
гражданства. развитию института российскою гражданства;
• подготовка Президенту Российской Федерации предложений
по совершенствованию законодательства Российской Феде
ранни о гражданстве и прсдоситвяении политического убе-
жиша. а также по разрешению возникающих в этой сфере
проблем
Основными функциями вышеназванной Комиссии являются:
• предварительное рассмотрение заявлений о приеме в россий-
ское гражданство, восстановлении в нем. прекращении рос-
сийскою тражланства. предоставлении политическою убе-
жиша в России; подтотовка по ним предложений Президенту
Российской Фе терапии;
• анхтиз и обобщение практики применения законодательства
Российской Федерации о тражданстве и предоставлении по-
ли отческого убежиша;
• взаимодействие с международными организациями по воп-
росам гражданства;
• участие в подготовке международных дотоворов Российской
Федерации по вопросам граждане тва. а также материалов для
пропс гения международных мероприятий по этим вопросам;
• участие в совещаниях, конференциях и иных мероприятиях
по вопросам гражданства Российской Федерации и предос-
тавления по.титическот о убежища:
• подготовка ежегодных докладов о деятельности Комиссии
и представление их Президенту Российской Федерации.
Председатель Комиссии назначается Президентом РФ и ему не-
посредственно подотчетен. Президент РФ по представлению Пред-
седателя Комиссии утверждает се состав, причем члены Комиссии
участвуют в ес работе на общественных началах.
Для обеспечения деятельности Комиссии в соответствии с Ука-
зом Президента РФ от 14 февраля 2004 I.1 создано Управление по
вопросам гражданстм. являющееся структурным подразделением
Администрации Президента РФ.
Управление по вопросам гражданства выполняет следующие за-
дачи:
• обеспечивает деятельность Комиссии по вопросам гражданст-
ва при Президенте РФ в проведении единой государственной
политики в области гражданства;
• готовит для нес необходимые материалы и документы, а так-
же проекты указов и распоряжений Президента по проблемам
тражданства и политического убежища:
• систематизирует и анализирует обращения по вопросам т раж-
данства соотечественников, прожинающих за рубежом;
• готовит обобщенные материалы и предложения по вопросам
т раждапст ва.
На Управление возлагаются следующие функции: предвари-
тельного рассмотрения ходатайств о приобретении и прекращении
гражданства Российской Федерации, о предоставлении политиче-
ского убежища на ес территории, подготовка предложений по со-
вершенствованию механи тма реализации Закона РФ тражяанст-
ве Российской Федерации , совершенствование информационной
системы по вопросам гражданства, внесение годовых докладов. ито-
говых записок и иных справочных материалов для Президента Рос-
сийской Федерации.
1 Собрание ыконодаг.'.тьства Российской Федерации от 18 ноября 2002 г
- .4 46 - Сг. 4570. С'ЗРФ I дек 2003 г. - № 48. - Сч. 46«
В системе исполнительной власти решение вопросов тражланст-
ва возложено на Мин потере гво внутренних дел. Министерство ино-
странных дел, дипломатические представительства и консульские
учреждения. Различие между деягс гьностью МВД и МИ Заключа-
ется в том, что органы МВД принимают решения по вопросам гра-
жданства в отношении дин, проживающих на территории Россий-
ской Федерации, а органы МИЛ — в отношении лиц, проживаю-
щих за ее пределами.
Федеральные органы исполнительной власти, ведающие вопро-
сами иностранных дел, дипломатические представительства и кон-
сульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пре-
делами Российской Федерации, з* тем отличием, что сфера их ком-
петенции распространяется на лиц. проживающих за пределами
Российской Федерации. Отличие компетенции проявляется в том,
что пп. *с» и «з» ст. 30 не равны по объему соответствующим пунк-
там ст. 31, определяющей полномочия федерального органа испол-
нительной вяасти. ведающего вопросами иностранных дел.
Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданств
Российской Федерации установлены полномочия дипломатических
представительств и консульских учреждений Российской Федера-
ции по решению вопросов гражданства в отношении лиц, прожи-
вающих за пределами Российской Федерации, в целом аналогичные
полномочиям органов внутренних дел в отношении лиц, прожи-
вающих на территории Российской Федерации.
К федсра пятым органам, ведающим вопросами иностранных
лс.1 относятся Минисгсрсгво иностранных дел России, а также ди
пломатические представительства и консульские учреждения, нахо-
дящиеся 1 пределами Российской Федерации.
Функции дипломатических представительств Российской Феде-
рации опре гедяются Венской конвенцией о дипломатических сно-
шениях 1961 г., а фрикции консульских учреждений - Венской
конвенцией о консульских сношениях 1963 г.
Министерство иностранных дел РФ является федеральным ор-
ганом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных
дед. и ею деятельность регулируется Положением о Министерстве
иностранных дел РФ. Консульское учреж теине ( дипломатическое
представительство) входит в систему МИД РФ. В государстве пре-
бывания консульское учреждение подчинено главе дипломати-
ческою ггре тегавительегва России.
Консульское учреждение является государственным органом,
осуществляющим внешние функции Российской Федерации в пре-
делах соответствующею консульскою округа на территории госу-
дарства пребывания от имени Российской Федерации. Копсу, г гл кое
учреждение открывается по решению Правительства России на ос-
новании международного договора Российской Фс терапии с соот-
ветствующим иностранным государством.
Консульские учреждения в зависимости от класса подразделя-
ются на генеральные консульства, консульства. вине-консульства.
консульские агснства.
Местонахождение консульскою учреждения, ско класс и кон-
сульский округ определяются Правительством России по согласо-
ванию с государством пребывания.
Открытие отделения консульского учреждения в пределах кон-
сульскою окру>а осуществляется по решению Правительства России
с согласия государства пребывания. Консульские функции также
могут выполняться дипломатическими представительствами Россий-
ской Федерации, в составе которых для этих целей могут создавать-
ся консульские отделы.
Основными функциями консульского учреждения являются:
• защита в государстве пребывания прав и интересов Россий-
ской Федерации, граждан Росси некой Фе терапии и россий-
ских юридических лиц:
• осуществление паспортно-визового обслуживания в соответ-
ствии с законодательством Российской Федерации;
• осуществление в пределах своей компетенции нотариальных
действий, государственной регистрации актов гражданского
состояния, функций но вопросам т ражданства. устаномЬния
опеки и попечительства, детализации документов, функций в
отношении наследства с соблюдением законодательства госу-
дарства пребывания;
* оказание содействия гражданам Российской Федерации, на-
хойяштшея в пределах консульского окрути, в реатизаиии из-
бирательных прав и права на участие в референт мс;
• содействие установлению и развитию связей с соотечествен-
никами. проживающими в пределах консульского округа;
• выполнение иных функций с соблюдением законодательства
госу тарства пребывания.
В целом дипломатические представительства и консульства
полномочны защищать интересы Российской Федерации и ее т раж-
дан в соответствии с нормами между народного права.
Ука том Президента РФ № 928 от 19 июля 2004 г. «Вопросы Фе-
дера г л той миграционной службы» была проведена реорганизация
ФМС В се структуру вопью Главное паспортно-ви товое у правле-
ние МВД России.
Соответственно, правоприменительные функции и функции по
конгро-.ю, на тзору и оказанию государственных услуг в сфере ми
1 Российская газета. - 2004 - 21 июля.
границ, осуществлявшиеся МВД псрсгакяся Федеральной мшра
иионной службе. Эти функции будут переданы по мере завершения
формирования от территориальных органов МВД территориальным
орМнам ФМС.
Реорганизация обусловлена накопившимися проблемами в дся-
тельноои ФМС МВД России, которая в основном своди тась к вы-
явлению нелегальных мигрантов.
Таким обраюм. несмотря на кажущуюся сложность структуры
полномочных органов, ведающих дедами о гражданстве Российской
Федерации, она в полной мере охватывает вес возможные сферы
правоотношений, в которые вступает человек как субъект права при
решении вопросов гражданства, и направлена прежде всего на со-
блюдение прав и свобо т индивида в этой области.
5. Производство по делам о гражданстве
Российской Федерации
Закон о гражданстве Российской Федерации содержи? как нор-
мы материального права. определяющие правила решения вопросов
о гражданстве но существу, так и административно-правовые нор-
мы. рсгламетируюшие производство по делам о гражданстве, к
ко?орым относятся:
• порядок оформления и подачи заявлений по вопросам । раж-
данствв;
• порядок рассмотрения заявлений по вопросам гражданства;
• порядок и сроки принятия решений по вопросам 1ражяанстна;
• исполнение решений по вопросам гражданства;
• контроль их исполнением.
а) порядок оформления и подачи заявлений и иных документов
по вопросам гражданства
Оформление приобретения или прекращения российского гра-
жданства зависит от места жительства заявителя:
• липа, проживающие на территории Российской Федерации,
полают заявление в органы внутренних дел;
• липа, проживающие за I раниней — в соответствующие ди-
пломатические представительства иди консульские учрежде-
ния Российской Федерации.
Прием, оформление и первичное рассмотрение заявлений об
изменении гражданства на территории России осуществляется ор-
ганами внутренних дел Российской Федерации по месту жительст-
ва, подтвержденному регистрацией, а также регистрацией в виде на
жительство и нос трапного тражданина или лица без гражданства.
В Положении о порядке рассмотрения вопросов |раждансгва
Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 1325. с последую-
щими изменениями от 31 декабря 20оЗ г.1 конкретизирован пере-
чень органов внутренних дел. правомочных принжь к рассмотре-
нию такое заявление. К ним относятся: министерспю внутренних
дел республики. главное управление или управление внутренних
дел края, области, города федеральною значения. автономной об-
ласти либо автономного округа.
Заявление подается заявителем лично. В том случае, если заяви-
тель нс может лично подать заявление в связи с обстоятельствами,
имеющими исключительный характер и подтверж (енными доку-
ментально. заявление и необходимые документы могут быть пере-
даны для рассмотрения через другое лицо либо направлены по поч-
те. В этом случае подлинность пощиси лица, подписавшего звяв-
лснис. и соответствие копии документа, прилагаемого к заявлению,
его под 1иннику удостоверяется нотариальными записями.
Заявление по вопросам гражданства Российской Фижераиии со-
ставляется письменно по установленной форме. Личная подпись
заявителя удостоверяется принявшим заявление уполномоченным
на то д< лжностным лицом полномочного ор| ана, ведающе! о делами
о гражданстве Российской Федерации. В случае если заявитель не
может подписать заявление в силу не1 рамотности или физических
недостатков, заявление по его просьбе подписывается другим ли-
цом. подлинность 110 '111101 зюю лица удостоверяется нотариальной
записью. За пределами Российской Федерации такая Чешись вно-
сится в заян |ение уполномоченным на го должностным лицом ди-
пломатическою нредсгавигельсыы или консульскою учреждения
Российской Федерации, нахо шшихся за пределами России.
Заявление об изменении гражданства ребенка или недееспособ-
ного лица должно быть подано их родителями либо другими закон-
ными представителями по месту жительства заявителя либо по мес-
ту жительства ребенка или недееспособного лица.
Заявление об изменении гражданства составляется в двух эк-
земплярах (каждый на бланке) по Ферме. соответствующей кон-
кретным основаниям приобретения или прекращения гражданства
Российской Федерации. Заявление об оформлении наличия । раж-
данства Российской Фе «рации по рождению тын при усыновлении
(удочерении) составляется в одном экземпляре на бланке.
Бланк заявления должен быть заполнен от руки или с использо-
ванием в качестве технических средств компьютера или пишущей
1 СЗ 1*Ф. - 2002. — Ч 46 - Ст. 4571; 1’осснпск ы (акта. - 2003. — 13 ян-
варя.
машинки При заполнении бланка заявления не допускается ис-
пользонанис сокращений и аббревиатур. а также внесение исправ-
лений. Ответы на содержащиеся в блинке заявления вопросы додж
ны быть исчерпывающими. Тексз заявления, выполненный ог руки,
должен быть разборчивым.
При подаче заявления заявитель предъявляет соответствующему
должностному лицу документы удостоверяющие сю личное гь, гра-
ждански либо отсутствие гражданства, а также документы под-
тверждающие место жительства заявителя. Предъявления докумен-
тов, удостоверяющих граж ханство заяви геля и подтверждающих сю
место жительства, не требуется, если эти сведения содержатся в
докумен ге, удостоверяющем личность заявителя.
Не принимается к рассмотрению заявление об изменении т раж-
данства липа, у тостоверятотпего свою личность и гражданство доку-
ментом. выданным в связи с сю служебной тсягелытостью. в том
числе служебным паспортом, дипломатическим паспортом или пас-
портом моряка. В случае изменения заявителем своей фамилии,
имени или отчества в полномочный орган, ведающий делами о рос-
сийском гражданстве, предоставляется копия свидетельства о пере-
мене фамилии, имени иди отчества.
Вместе с заявлением в одном экземпляре прсмосТавяиются:
• документы, подтверждающие наличие установленных Зако-
ном о гражданстве оснований и соблюдение условий приоб-
ретения иди прекращения траж.1 тнетва Российской Федера-
ции;
• три фототрафии размером 3x4 см. заявителя либо лица, в от-
ношении которого подастся заявление;
• квитанция об оплате государственной пошлины иди консуль-
ского сбора.
В случае изменения гражданства ребенка в возрасте от 14 до
18 лет представляется ею письменное согласие. Такое согласие да-
стся в прои (вольной форме. Подлинность подписи ребенка удосто-
веряется нотариальной описью либо подписью должностного лица
и печатью полномочною органа в присутствии ребенка.
Должностное лицо обязано ознакомить заявителя, имеющего
детей, с положениями статей 24 и 25 Закона о [раждрнсзве и выяс-
нить ею мнение об изменении гражданства дешй.
Оригинал пре дьявляемою заявителем документ, удое 1 оперяю-
щего ею лнчноси. (паспорт и (пли) вид на жшельство). надлежит
возврату. К заявлению приобщается копия этого документа, соответ-
ствие которой орш иналу проверяется должностным лицом и заверя-
ется сто подписью и печат ью полномочного органа. Копии других
необходимых документов, пре [ставленных заявителем, должны быть
удостоверены в соответствии с российским законодательством о но-
тариате.
Заявление должно быть сос!ав.'сно на русском языке. Все пред-
ставляемые вместе с заявлением юмменты, выполненные не на
русском языке, пол тежат переводу на русский язык. Верность пере-
вода либо подлинность подписи переводчика должна \ юстоверять-
ся нотариальной записью.
Заявление считается принятым к рассмотрению со дня подачи
заявителем всех необходимых и надлежащим образом оформленных
документов с личной подписью заявителя и датой. Заявление и до-
кументы, оформленные ненадлежащим образом, не принимаются к
рассмотрению и возвращаются заявителю.
Предоставление заявителем подложных документов или сооб-
щение ложных свс тений является основанием для отклонения заяв-
ления.
б) порядок рассмотрения заявлений по вопросам гражданства
В Законе о граждане! не Российской Федерации 1991 г. было ус-
танови.ено два ра'личных порядка рассмотрения вопросов граждан-
ства:
• в порядке регистрации (в упрощенном порядке)'
• по ходатайствам (в остальных случаях).
В ретистрационнсм порядке подан тлись з (явления, которые вме-
сте с приза! мошимися к нему документами рассматривались соот-
ветствующими органами Министерства внутренних дел РФ. а за пре-
делами Российской Федерации - консульскими учреждениями.
В случаях, не подпадающих пол ронктрационным порядок,
оформлялись ходатайств;!, коюрые вместе с заключениями терри-
ториальных органон ФСК РФ направлялись соответствующими ор-
ганами МВД субъектов Российской Федерации в МВД РФ, кото-
рое. в свою очередь, направляло все материалы со своими заключе-
нием в Комиссию и ФСБ. представлявшую свое заключение непо-
средственно в Комиссию.
Срок рассмотрения заявлений по вопросам гражданства нс дол-
жен был превышать шест и месяцев, а ходатайств — девяти месяцев.
Новый Закон о гражданстве Российской Федерации несколько
изменил порядок и сроки производства по делам о гражданстве
Российской Федерации, в то же время сохранив общий и упрошен-
ный порядок приема в |ражданство
Вопросы, связанные с принятием решения об упрошенном по-
рядке приобретения гражданства Российской Федерации по между-
народном договорам, решаются в соответствии с российским зако-
нсжатеяьством о траждансизе и существующими межлитаролнымн
договорами.
При разрешении вопросов 1ражданства в отношения несовер-
шеннолетних и недееспособных тип при отсутствии одною родите-
ля другой родитель представляет Заявление, составленное в произ-
вольной форме. удостоверенное личной подписью, сделанной в
присутствии должностною липа, принявшего заявление. в ко юром
заявитель полжем О1рази1ь факт своею ознакомления со стап>ями
22 («Основания отмены р< тений по вопросам гражданства Россий-
ской Федерации») и 41 («Разрешение споров о гражданстве ребенка
н недееспособного лица») Закона о гражданстве Российском Феде-
рации.
Согласие заинтересованных лиц на приобретение или прекра-
щение 1раждшства Российской Федерации в предусмотренных За-
коном случаях дается в письменном виде, подлинность подписей
указанных лиц удосюверяется но1ариалы1ьг.1и записями. Подлин-
ность подписей лиц, прожинающих за пределами Российской Фе-
дерации. удостоверяется уполномоченным на то должностным ли-
цом дипломатического представительства или консульского учреж-
дения России* кои Федерации, находящихся за пределами Россий-
ской Федерации.
Форма заявления и перечень указываемых в заявлении сведении
и необходимых документов применительно к конкретным основа-
ниям приобретения или прекращения гражданства Российской Фе-
дерации определены Положением о порядке рассмотрения вопро-
сов гражданства Российской Федерации, в котором установлено,
что заявление составляется по форме, соответствующей конкрет-
ным основаниям приобретения, прекращения или оформления
гражданства Российской Федерации. Необходимо отметить, что в
отличие от ранее действовавшего законодательства о |ражданствс
впервые форма заявлений урегулирована в законодательном поряд-
ке. Рансе формы заявлений (ходатайств) лиц. проживающих на гер-
риюрии Российской Федерации, усганавлтйлись приказами МВД
России. Соответствующие фирмы заявлений (ходашйсцз) лиц. про-
живавших за пределами России, усшнавл.вались диреюивным
письмом МИД России, не носящим правового характера.
В I (сложении впервые установлен перечень документов, предъ-
являемых должное тому лицу полномочного органа, ведающею
делами о |ражданстве, удостоверяющие его личное >ь. наличие гра-
жданства .либо ею отсутствие, а также документы, подтверждающие
место жительства заявителя. При этом предъявления документов,
удостоверяющих гражданство заявителя и подтверждающих его ме-
сто жительства нс требуется, если эти сведения содержатся в доку
менте, удостоверяющем личность заявителя, а именно в паспорте и
(иди) виде на житсльство.
6. Общий порядок приема в гражданство
Российской Федерации
Положение уемттвлтгваег перечень документон. представляемых
заявителем, применительно к конкретным основаниям изменения
гражданства.
Такими документами. представляемыми заявителями (ино-
странными । ражланами и липами без гражданства, достигшими
возраста 18 лет и обладающими дееспособностью) при подаче заяв-
ления о приеме в тряждаггство Российской Федерации в общем по-
рядке являются:
• вид на жительство. Представление вида на жительство не тре-
буется от лиц, имеющих статуе беженца на территории Рос-
сийской Фе герации. Для лиц. прибывших в Российскую Фе-
дерацию ло I июля 2002 I. и не имеющих вила на жительство,
срок проживания на территории Российской Федерации ис-
числяется со дня регистрации по месту' жительства на терри-
тории Российской Федерации и подтверждается паспортом
тражлаггина ССС Р обраана 1974 г. с отметкой о дате регист-
рации или свидетельством о регистрации по месту жительства
на территории Российской Федерации, выданному к доку-
менту. удое । сверяющем у личность иностранного гражданина,
с пометкой о дате вы гачи;
• один из документов. подтверждающих наличие законного ис-
точника средств к существованию. Ими могут быть: справка о
доходах фи итческого лица, декларация по налогам на доходы
физических лиц с отметкой налогового органа, справка с места
работы грузовая книжка, пенсионное удостоверение, справка
органа социальной защиты о получении пособия, подтвержде-
ние получения алиментов, справка о наличии вклада в кречи-
ном учреждении с указанием номера счета, свидетельство о пра-
ве ни наследство, справки о доходах липа, на иждивении которо-
то находится заявитель. либо иной документ, подтверждающий
получение доходов от не запрещенной законом деятельности;
• документ, подтверждающий обращение заявителя об откате
от имеющегося иного гражданства или невозможность отказа
от иного гражданства, которыхг является соответствующий до-
кумент дипломатического представительств и ти консульскою
учреждения иност ранного юсузарства в Российской Федера-
ции либо копия обращения заявителя в это дшыоматическое
представительство или консульское учреждение об отказе от
имеющегося иного гражданства с нотариально заверенной
подписью заявителя. В случае напршмгения обращения в ди-
тыоматттческое представительство или консульское учреждение
по почте предетамяется также квитанция о заказном почтовом
отправлении. Представление документа об откате от имеюще-
гося иного гражданства нс требуется, если заявитель состоит в
гражданстве государства, с которым существует международ
ный договор Российской Фс тсрации. предусматривающий
возможность сохранения имеющеюся иною гражданства при
приобретении траж танства Российской Федерации. Представ-
ление указанного документа не требуется также от лиц, кото-
рым предоставлено политическое убежище нс территории Рос-
сийской Федерации, и лиц. имеющих статус беженца на тер-
ритории Российской Федерации.
Заявитель также представляет документ, подтверждающий сю
владение русским я тыком на уровне, достаточном для общения в
устной и письменной форме в условиях языкотзой среды. Владение
русским языком на указанном уровне подтверждается одним из
следующих документов:
• документом 1осуларс1венною образца о получении обра юва-
ния (нс ниже основного общего образования), выданным об-
ра зователытым учреждением (организаписи);
• до I сентября 1991 I. — на территории государства, входивше-
го в состав СССР:
• после 1 сентября 1991 г. — на территории Российской Фс тс
рации.
• сертификатом о прохождении тестирования по русскому язы-
ку (в объеме не ниже базового уровня общего владения рус-
ским языком), выданным образовательным учреждением (ор-
танизаиисй) на территории Российской Федерации тын за ру-
бежом. которому (которой) Министерством образования Рос-
сийской Федерации разрешено проведение юсударст вс иного
тестирования траждан зарубежных стран по русскому языку
как иностранному языку;
• документом об образовании, выданным на территории ино-
странною государства и имеющим в приложенитт запись об
изучении кхреа русского языка, с нотариально удостоверен-
ным переводом и свидетельством об зквиналенгносттт доку-
мента об образовании.
От предоставления документов, подтверждающих владение рус-
ским языком, освобождаются:
1. мужчины, достигшие во траста 65 лет;
2. женщины, достигшие возраста 60 лет;
3. недееспособные лица;
4. инвалиды 1 группы.
При наличии хотя бы одного из оснований для сокращения до
одною гола установленною ч. I сг 13 Закона обшсю срока прожи-
вания на территории России (ч. 2 ст. 13 Закона), помимо вышеука-
занных документов дополнительно представляются:
• типом, имеющим высокие достижения в облает науки, тех-
ники и культуры. а также липом, обладающим профессией
либо квалификацией, представляющими интерес для Росснй-
ско Федерации. — мотивированное ходатайство заинтересо-
ванного федерального органа исполни тельной власти или
высшего должностного липа (руководителя высшего испол-
нительного ортаиа государственной власти) субъекта Россий-
ской Федерации о приеме таявителя в гражданство Россий-
ской Федерации;
• лицом, которому предоставлено политическое убежище на
территории Российской Федерации, — свидетельство о пре-
доставлении ему политического убежища;
• лицом, признанным беженцем в соответствии с законодате ть-
ством Российской Федерации. — документ, подтверждающий
признание его беженцем.
Прием в гражданство Российской Федерации в соответствии с
ч. 3 ст. 13 Закона (наличие улица особых заслуг перед Российской
Федерацией) осуществляется на основании обращения к Президен-
ту РФ фелерхтытого органа исполнительной власти или высшего
должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа
госу.шрственной власти) су блекла Российской Федерации и при
наличии заявления лица, имеющего особые заслуги перед Россий-
ской Федерацией.
В обращении указываются особые заслуг и лица перед Россий-
ской Фе терапией, которыми являются выдающиеся достижения в
области науки, техники, производства, культуры спорта, значи-
тельный вклад в развитие общества и экономики, обеспечение обо-
роноспособности и безопасности Российской Федерации и другие
заслуги, способствовавшие повышению международного престижа
России.
О намерении обратиться к Президенту РФ с просьбой о приня-
тии в российское гражданство лицо, имеющее особые заслуги перед
Российской Федерацией, федеральный орган государственной вла-
сти или высшее должност ное лицо (руководитель высшего испол-
нительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации уведомляет в письменной форме орган внутренних дел
либо дипломатическое представительство или консульское учреж-
дение Российской Федерации в зависимости от места жительства
лица, имеющие особые заслуги перс т Российской Федерацией.
При наличии шкого уведомления лицо. имеющее особые заслу-
ги перед Российской Федерацией, составляет заявление. правиль-
ность заполнения которою и соответствие указанных в нем сведе-
ний о заявителе предъявленным документам проверяются должно-
стным липом оркша внутренних дел либо дипломатическою пред-
ставительства или консульского учреждения Российской Федера-
ции. Указанное должностное лицо также удостоверяет по.ыинноезь
подписи заявителя.
Оформленное Заявление вместе с уведомлением и копие)! доку-
мента удостоверяющего личность заявителя, без проведения прове-
рок по учетам органов внутренних дел направляется в соответст-
вующий федеральным орган государственной власти или соответст-
вующему высшему должностному лицу (руководителю высшего ис-
полнительного органа государственной власти) субъекта Россий-
ской Федерации. Указанное заявление прилагается к обращению,
адресованному Президенту РФ.
До представлен из) Президенту РФ обращение и заявление на-
правлякмея Комиссией по вопросам [ражданства при Правилен! с
РФ в Федеральную службу безопасности РФ для получения заклю-
чения.
Для обт активной оценки заслуг лица перса Российской Феде-
рацией полномочные органы вправе запросить дополнительные
сведения и заключения от фс теральных органов государственной
власти или от органов государственной вдаои субъектов Россий-
ской Федерации.
При приеме в российское 1ражданство в обшем порядке воен-
нослужащих на основании ч. 4 ст. 13 Закона вместе с заявлением о
приеме в гражданство в обшем порядке предоставляются:
• ходатайство центрального органа военного у правления, ве-
дающего вопросами комплектования Вооруженных Сил РФ.
других войск, воинских формирований и ортанов. срок дей-
ствий, и форма которс го устанав шваются Министерством
обороны РФ:
• один из перечисленных в п. 10 Положения документов, под-
тверждающих владение русским языком;
• обязательство о выходе из имеющегося иного Iражданства,
состав генное в прои [вольной форме, с подписью заявителя,
удостоверенной командиром воинской части.
Военнослужащие. проходящие военную службу на территории
Российской Федерации. представляют заявление и указанные доку-
менты в орган внутренних дел по месту прохождения военной
службы, а военнослужащие, проходящие военную службу за предо
ламп Российской Федерации. — в дипломашчсскос представитель-
ство или консульское учреждение Российской Федерации.
В случае. если военнослужащий нс может лично подать заявле-
ние и указанные документы, они могут быть переданы в полномоч-
ные органы через другое лицо либо направлены по почте. При этом
подлинность подписи, восннослужашсю в заявлении и соответст-
вие прилагаемых к заявлению копий документов подлинникам удо-
стоверяются командиром воинской части.
7. Упрощенный порядок приема в гражданство
Российской Федерации
Иное Гранине граждане и лица без । ражлапства. достигшие воз-
раста 18 лет и обладающие дееспособностью подпадающие под уп-
рошенный порядок приема в гражданство Российской Федерации,
в соответствии с ч. ч. 1-5 ст. 14 Закона (т.е. бе I соблюдения условия
о сроке проживания на территории России и других Ясловнй), про-
живающие ш территории Российской Федерации, в зависимости от
наличия установленных Законом оснований и условий приобрете-
ния российского । ражлапства вместе с заявлением о приеме в । раж-
данство представляют:
а) при приобретении российскою гражданства на основании гг
•а» ч. I ст. 14 Закона:
• вид на жительство:
• один гп перечисленных в п. 10 Положения документов, под-
тверждающих наличие законного источника средств к суше-
С1 кованию;
• один из перечисленных в гт. 10 Положения документов, под-
тверждающих владение русским я тыком, если заявитель в ус-
тановленном порядке ггс освобождается от представления
лих документов;
• свидетельство о рождении заявителя:
• паспорт гражданина Российской Федерации родителя, про-
живающего на территории России, с отметкой о регистрации
по месту жительства;
• один и । перечисленных в п. 10 Положения документов об от-
казе от имеющегося гражданства, а при необходимости - гг
квитанцию о заказном почтовом от.трав тении, за исключени-
ем случаев, когда откат ог иного гражданства ггс требуется;
б) при приобретении российского гражданства на основании п.
•6» ч. 1 ст. 14 Закогти:
• вил на жительство
• один из перечисленных в п. 10 Положения документов, под-
тверждающих наличие законного источника средств к суще-
ствованию;
• один из перечисленных в н. 10 Положения документов, под-
гверждающих владение русским я зыком, если заявитель не
освобождается в соответствии с названным пунктом от пред-
ставления этих доку ментов;
• один из докумен гов, подтверждающих наличие у заявителя
траждаНЬЛа СССР в прошлом. Ими являются; свидетельство
о рождении, выданное органом записи актов гражданского
состояния на территории ССР либо дипломатическим пред-
ставительством или консульским учреждением СССР на тер-
ритории иностранного государств.). В случае, если свидетель-
ство о рождении выдано органом иностранною государства,
документами, подтверждающими, что заявитель состоял в
тражланстве СССР в прошлом, могуч служить соответствую-
щие официальные данные полномочного ортана. либо справ-
ка полномочною ортана иною тосударства. водившею в со-
став СССР, об обмене паспорта гражданина СССР на доку-
мент .тина без гражданства либо паспорт г ражаанина СССР;
в) при приобретении российского гражданства на основании п.
•в» ч. 1 сг 14 Закона;
• вид на жительство:
• один из перечисленных в п. 10 Положения документов, под-
тверждающих наличие законного источника средств к суще-
ствованию;
• документ о законченном среднем профессиональном образо-
вании (ба юного иди повышенного уровня), либо диплом ба-
калавра, либо диплом специалиста с высшим профессиональ-
ным образованием, либо диплом магистра и приложение к
каждому из указанных документов, а также справку из учеб-
ного завсдснит. выдавшего лнпэом. подтверждающий освое-
ние полной образовательной программы на территории Рос-
сийской ф| терапии;
• один из перечисленных в п. 10 Положения документов об от-
казе от имеющеюся иною гражданства, а при необходимости
— и квитанцию о заказном почтовом отправлении, за исклю-
чением случаев, когда отказ от иного гражданства нс требуется;
г) при наличии хотя бы одною из оснований, предусмотренных
ч. 2 ст. 14 Закона, вмес ге с документами, необходимыми дтя прие-
ма в траж тане г во в обшем порядке (п. 10 Положения);
• лицо, родившееся на территории РСФСР и имевшее граж-
данство бывшего СССР, — свидетельство о рож тении, выдан-
ное на территории РСФСР органом записи актов тражданско-
го состояния. В случае отсутствия указанного свидетельства
документом, подтверждающим, ч то заявитель родился на тер-
ритории РСФСР и состоял в т ражданстве СССР в прошлом.
является паспорт гражданина СССР обратна 1974 1., в кото-
рый внесены соот иетству тощие сведения;
• лицо, состоящее в браке с гражданином Российской Федера-
ции, — свидетельство о браке и паспорт супруга, имеющего
1 ражданство Российской Федерации;
• нетрудоспособное лицо, имеющее дееспособных сына или
дочь, достигших возраста 18 лет и состоящих в российском
гражданстве. — свидетельство о рождении и паспорт гражда-
нина Российской Федерации сына или дочери, а также один
из документов, подтверждающих нетрудоспособность заяви-
теля (удостоверение инвалида, пенсионное удостоверение
(для мужчин, достигших возраста 65 лет. для женшин —
60 лет), справка об инвалидности. выданная учреждением ю-
сударсгвснчед службы мсдико-сопи тльной экспертизы);
д) при приобретении гражданств;» Российской Федерации на
основании ч. 3 ст. 14 Закона:
• паспорт гражданина СССР образна 1974 г. с отметкой о ретсг-
рапии по месту жительства по состоянию на I июля 2002 г„ ли-
бо документ, удостоверяющий личность иностранного тражла-
нина или лица без гражданства, со свидетельством о регистра-
ции по месту жительства по состоянию на I июля 2(Ю2 г., либо
вид на ж итс.тьство (при сю наличии) с отметкой о регистрации
но месту жительства по состоянию на I июля 2002 г.
• одни из документов, подтверждающих нетрудоспособность
заявителя (удостоверение инвалида. пенсионное удостовере-
ние (для мужчин, .достигших возраста 65 лет. для женщин —
60 лет), справка об инвалидности, выданная учреждением го-
сударственной службы медико-социальной экспертизы):
• один из перечисленных в п. 10 Положения документов, под-
тверждающих влмленне русским я зыком, если заявитель нс
освобождается в соответствии с названным пунктом от пред-
ставления этих документов;
• одни из перечисленных в п. 10 П тожения документов об от-
казе от имеющегося тражданства, а при необходимости — и
квитанцию о заказном почтовом отправлении, за исключени-
ем случаев, когда отказ от иною гражданства не требуется;
е) при приобретении т ражданства Российской Федерации на
основании ч. 4 ст. 14 Закона:
• паспорт трал танина ССС Р образна 1974 I. с отметкой о рет ист-
ратит но месту жительства по состоянию на I июля 2002 г., ли-
бо документ, удое;сверяющий личность иностранного тражда-
нина или лица без гражданства, со свидетельством о рет истра-
тит по месту жительства по состоянию на I июля 2002 г., либо
разрешение на временное проживание в Российской Федера
ции. либо вид на жительство (при ею наличии) с отметкой о ре-
1 истраиии ио месту жительства ио состоянию на I июля 2002 г.
• один из установленных Положением документов подтвер-
ждающих наличие у заявителя гражданства СССР в прошлом;
• один из перечисленных в п. 10 Положения документов об от-
кате от имеющеюся иною гражданства. а при необходимости
— и квитанцию о заказном почтовом отправлении. за исклю-
чением случаев, когда отказ ог иною траж ганства не требуется
ж) при приобретении граж танства Российской Федерации на
основании ч. 5 ст. 14 Закона:
• паспорт гражданина СССР обратна 1974 г. с отметкой о реги-
страции по месту жительства, либо документ, удостоверяю-
щий личность иностранною траж танина или лица без граж-
данства. со свидетельством о регистрации по месту жительст-
ва. либо ра (решение на временное проживание в Российской
Федерации, либо вид на жительством (при его наличии):
• удостоверение ветерана Великой Отечественной войны, либо
удостоверение инвалида Отечественной войны, либо удосто-
верение участника войны, либо удостоверение о праве на
льготы:
• один из перечнеденнык в Положении документов, подтвер-
ждающих наличие у заявителя гражданства СССР в прошлом:
Иностранные граждане и лица без траж танства. указанные в
п. 13 Положения, проживающие за пределами Российской Федера-
ции. вместе с заявлением о приеме в российское тражданство на
основании ч. I ст. 14 Закона представляют:
• документ, подтверждающий ра «решение властей иностранно-
го государства на проживание заявителя на территории □того
государства (при отсутствии соответствующих данных в доку-
менте. удостоверяющем личное)*, заявителя):
• один из перечисленных в п. 10 Положения документов. под-
ггкрждаюши.х наличие законного источника средств к суще-
ствованию.
Иностранные граждане представляют доку мент полномочною
органа иностранного государства, подтверждающий обращение мя
кителя об отказе от имеющегося иного гражданства в порядке, пре-
дусмотренно.м законодательством данного государства, либо невоз-
можность отказа от изгою тражданства. Если отказ лица от иною
*ратк*анства возможен, его обусловлен приобретением гражданства
Российской Федерации, либо, если «гное гражданство прекращается
у ища вследствие приобретения российского гражданства, заяви-
тель вместо указанного документа представ..яет обязательство на-
править в полномочный орган, принявший решение о приеме зая-
вителя в |ражланс’1во Российской Федерации. в течение одного гола
со дня приобретения гражданства Российской Федерации документ
о прекрашении иною гражданства. Укатанное обязательство со-
ставляется в произвольной форме, а подпись заявителя в этом обя-
затсльсгве удостоверяется нотариальной записью.
Представление указанных документов и обязательств не требу-
ется. если заявитель состоит в гражданстве государства, с которым
существует международный договор Российской Федерации, преду-
сматривающий возможность сохранения имеющегося иного граж-
данства при приобретении гражданства Российской Федерации.
Вместе с документами, указанными в п. 15 Положения, в зави-
симости от наличия установленных Законом оснований и ус ювий
приобретения российского 1 ражданства представляются:
а) при приобретении гражданства Российской Федерации на
основании и. «а» ч. I ст. 14 Закона:
• свидетельство о рождении заявителя;
• один из документов. подтверждающих постоянное прожива-
ние на территории Российской Федерации родителя состоя-
щего в российском । ражданствс (паспорт гражданина Россий-
ской Федерации либо копия паспорта гражданина Россий-
ской Федерации, «шеренная должностным лицом ор|ана
внутренних дел);
• один из перечисленных в п. 10 Положения документов, под-
гверждающих владение русским языком, если заявитель нс
освобождается в соответствии с названным пунктом от пре-
доставления э!их документов;
6) при приобретении российского гражданства на основании п.
•б» ч. 1 ст. 14 Закона:
• один из перечисленных в подпункте «б» п. 14 Положения
документов, подтверждающих наличие гражданства СССР в
прошлом:
• один из перечисленных в п. 10 Положения документов, под-
тверждающих владение русским я зыком, если заявитель нс
освобождается в соответствии с названным пунктом от пред-
ставления этих доку ментов:
в) при приобретении российскою гражданства на основании и.
•во ч. 1 ст. 14 Закона — документ о законченном среднем профес-
сиональном образовании базового или повышенною уровня, либо
ггиплом бакалавр:», либо диплом магистра и приложение к каждому
из указанных документов, а также справку из учебного заведения,
выдавшего диплом, подтверждающую освоение полной образова-
тельной программы на территории России.
При подаче заявления о приеме в гражданство Российской Феде-
рации или выходе из гражданства Российской Федерации, а также
при определении гражданства Российской Федерации по Заявлениям
заинтересованных лиц на территории Российской Федерации взима-
ется государе гневная пошлина, а за пределами Российской Федера-
ции - консул скин сбор в порядке, установленном законодательст-
вом Российской Федерации. Согласно п. «к» ч. 5 ст. 3 Закона РФ «О
государственной пошлине» ог 9 декабря 1991 ।., с последующими
изменениями, ставка государственной пошлины с заявлений о при-
обретении гражданства Российской Федерации, восстановлении в
гражданстве Российской Федерации и выходе из гражданства Рос-
сийской Федерации — в порядке их регистрации, об определении
принадлежности к гражданству состав гнет 10со устяноваснногь ш ко-
ном размера минимальной месячной оплаты груда.1
В случае отклонения заявления по вопросам т ражданства Рос-
сийской Федерации по основаниям, предусмотренным ст. 16 и 20
Закона, государственная пошлина и консульский сбор заявителю нс
возвращаются.
8. Прием в гражданство Российской Федерации
детей и недееспособных лиц
Наряду с выше перечисленным порядком оформления материа-
лов о приеме в российское т ражданство иностранных т-раждан гг
лиц бе т гражданства. Положение регламентирует порядок приобре-
тения российского гражданства детьми и недееспособными лицами.
В соответствии с п. 17 Положения заявление о приеме в рос-
сийское тражданство ребенка, один ггз родителей которого либо
единственный родитель которого имеет граж цгнетво Российской
Федерации, а также ребенка или недееспособного лица, над кото-
рым установлены опека или попечительство полается соответст-
венно родителем ребенка, опекуном или попечителем. имеющими
гражданство Российской Фе терапии. Впервые за всю историю су-
ществования как советского, так и российского государства уста-
новлена форма соответствующего заявления поданному вонросу.
Заявленис о приеме в гражданство Российской Федерации ре-
бенка одновременно с родителями. одним из родителей лггбо един
ственным родителем, а также о приеме в гражданство Российской
Фе терапии ребенка или недееспособного лица, над которым уста-
новлены опека или попечительство, приобретающими российское
гражданство, оформляются не бланке заявления о примете в граж-
данство Российской Федерации соответственно родителей, одного из
родителей либо единственного родителя, опекуна или попечителя.
1 Ведомости Съема нврежных депутатов Российской Федерации и Верхов-
ною Сонета Российской Фвасрлиии. 1942. № И Ст 521: № 24. Ст. 1292; А 34.
Ст. ст. 1966 и 1976; 1993. № |О Ст. 359; № 14 С г. 486; >& 32. Ст. 1236.
Вместе с гаявлсннем родителей, одного из родителей или единст-
венного родителя о приеме в российское гражданство ребенка, про-
живающего на терриюрии Российской Федерации. представляются:
• свидетельство о рождении ребенка, а также паспорт ребенка
(при сю на шчии);
• вид на жительство либо иной документ, подтверждающий
проживание ребенка на территории Российской Федерации.
Таким документом может являться разрешение на временное
проживание, выписка из домовой киши или копня по квар-
тирной карточки. копня финансовою лицевою счета либо
вид на жительство одною из родителей или единственною
родителя с указанием сведений о ребенке;
• соответствующим ооразом оформленное согласие ребенка в
возрасте от 14 до 18 лет на приобретение российскою I раж-
данства.
Перечень документов, представляемых при других вариантах
места жительства ребенка и гражданства сю родителей (родителя),
также установлен Положением применительно к каждому случаю.
Обязательным во всех случаях является предоставление согласия
ребенка в возрасте от 14 до 18 лет на приобретение гражданства
Российской Фс терапии.
При подаче заявления о восстано.стении в гражданстве Россий-
ской Федерации на основании ст. 15 Закона представляются доку-
менты. указанные в п. 10 Положения, а также справка полномочного
органа, подтверждающая выход заявителя из гражданства Российской
Федерации или факт подачи в соответствии с ранее действовавшим
законодательством Российской Федерации о гражданства заявления о
нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации.
9. Приобретение гражданства
Российской Федерации
на основании международных договоров
При подаче заявления о приобретении гражданства Российской
Федерации на основании международных договоров Российской
Фо герани и об упрошенном порядке приобретения российскою
гражданства лицами, прибывшими на постоянное жительство на
территорию Российской Федерации, представляются:
• документы. подтверждающие переезд указанных лиц на по-
стоянное жительство на территорию Российской Федерации;
• миг рационная карта с отметкой о рстистраиии по месту пре-
бывания в Российской Федерации либо галон о резистрашти по
мссзу пребывания в Российской Федерации к паспорту ино-
странного граж танина. либо ра (решение на временное прожи-
вание. либо вид на жительство в Российской Фе терапии;
• подтверждение о выезде на постоянное жительство на терри-
торию Российской Федерации с территории иностранного го-
сударств'! (отметка в паспорте иностранною гражданина или
тисгок убытия к токуменгу. удостоверяющему личность ино-
странного । ряжланина).
10. Прекращение и выход из гражданства
Российской Федерации
Выход из российского тражданства лица, проживающего на ее
территории или та се пределами, осуществляется на основании доб-
ровольного волеизъявления лого лица. Выход из российского тра-
ждансгва нс допускается в случаях. предусмотренных ст. 20 Закона.
При выходе из гражданства Российской Федерации на основании
ч. I ст. 19 Закона лица, проживающего на территории Российской
Федерации, вместе с заявлением представляется документ полномоч-
ного органа иностранного государства о наличии у заявителя иного
гражданства иди подтверждение возможности предоставления ему
иного гражданства в случае выхода из гражданства Российской Фе-
дерации (раздел Ш По южения) Г.ткое установиснис полностью со-
гласуется с положениями международного права, в частности. Кон-
венцией о сокращении лиц без гражданства, а также Европейской
Конвенцией о гражданстве. Кроме того, также представляется' доку-
мент налогового ортана Российской Фе терапии об отсутствии зилол
жен пости по уплате налогов, что представляется целесообразным в
целях защиты интересов государства.
При выходе из гражданства Российской Федерации на основа-
нии ч. 2 ст. 19 Закона лица, проживающего на территории ино-
странного государства, вместе с заявлением прел оставляются:
• документ, подтверждающий разрешение полномочного орт ина
иностранного государства на проживание в данном государстве
(в случае отсутствия этих данных в паспорте заявителя);
• документ о снятии с регистрационного учета по месту житель-
ства в Российской Фелт рации (в случае отсутствия этих иан-
ных в паспорте заявителя). Требование о предоставлении ука-
занных документов сопряжено, прежде всего, с необходимо-
стью устранения незаконной миграции и установ тения подве-
домственности рассмотрения вопросов о выходе из российско-
го гражданства;
• документ полномочного органа иностранного государства о
наличии у заявителя иного гражданства в случае его выхода
из । ражданства Российской Федерации:
• документ налогового органа Российской Федерации об отсут-
ствии задолженности по уплате налогов.
Наиболее важным средн перечня документов, представляемых в
различных случаях, связанных с выходом из гражданства Россий-
ской Федерации детей, является согласие ребенка в возрасте от 14
до 18 лет на прекращение гражданства Российской Федерации,
оформленное в устаног .генном порядке. При выходе ггз гражданства
Российской Федерации одною из родителей имеющих гражданство
Российской Федерации, также представляется документ, подтвер-
ждающий наличие у другого родителя гражданства Российской Фе-
дерации. и «явление другого ролигеля в аронию.и ной форме о его
согласии на выход ребенка ггз гражданства Российской Федерации
(при выходе и.» гражданства России на основании ч. 5 ст. 25 Зако-
на). Подпись родителя, давшего такое согласие, удостоверяется но-
тариальной записью.
При наличии соответствующих обстоятельств вместо согласия
другого родителя представляется решение суда о признании этого
родителя умершим или безвестно отсутствующим либо, о лишении
его родительских прав, или свилетстьство о смерти этого родителя,
или заявление. составленное в произвольной форме, об отсутствии у
заявителя сведений о месте нахождения лого родителя. гни доку-
мент, подтверждающий, чю заявитель является одинокой матерью.
При выходе из российского гражданства на основании ч. I ст.
26 Закона ребенка, усыновленного (удочеренного) иностранными
гражданами идет иностранным гражданином, вместе с заявлением
обоих усыновителей или единственного усыновителя и документа-
ми. указанными в п. 25 Положения, представляется свидетельство
об усыновлении.
Заявление усыновителей подписывается обоими усыновителя-
ми. В случае, если один из усыновителей не может присутствовать
при подаче заявления в полномочный орган, его подпись на заяв-
лении должна быть удостоверена нотариальной записью.
в) Задачи гг функции полномочных органов
Заключения полномочных органов составляются по форме, ут-
верждаемой МВД России и МИД России, а также дается перечень
сведений, которые в обязательном порядке они должны сот ржать в
себе. Заключение утверждается (подписывается) руководителем
полномочною органа либо лицом, исполняющим его обязанности.
Положение регламентирует' действия должностного липа. нри-
нимаюшего заявление к рассмотрению. Новым по сравнению с ра-
нес действовавшим законодательством о Iражданствс является уста-
новление обязательной регистрации заявления и выдачи заявителю
справки, подтвсрждаюшс11 прием заявления к рассмотрению и уп-
лат) заявителем государственной пошлины или консульс! ою сбора.
В данной справке обязазельно указывается регистрационный номер
заявления и сзазья (часть, пункт) Закона, на основание! коз срой
подано заявление.
Положением регламентирован порядок прохождения материа-
лов об изменении гражданства в общем порядке в полномочных
федеральных органах исполнительной власти, согласования их с
Федеральной службой безопасноегн Российской Федерации. выне-
сения по ниш заключений и дальнейшего направления в Комиссию
по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации
для предварительного рассмотрения и подготовки прелфзжензш
Президенту Российской Федерации.
( рок рассмотрения заявлений в МВД России, органах внутрен-
нею дел, МИД России, липдоматзсзеских предезавиге.зьезвах и кон-
сульских учреж 1СНЛЯ.Х Российской Федерации, Ф1 Б России 31 ее
территориальных орзанах нс должен превышать двух месяцев в ка-
ждом из указанных органов.
Заявление об изменении гражданства в упрощенном порядке,
поданное лицом, проживающим За пределами Российской Федера-
ции. и прсдст.н~тенныс документы направляются дипломатичсски-
мз! предс1авиге.1ьсгвами 31 консульскимз! учрежден и ям и Российскоз‘4
Федерации в МИД России для организации необходимых проверок,
проводимых МВД России 31 ФСБ России.
Решения по заявлениям об изменении гражданства в упрошен-
ном порядке принимаются орзанамз! внутренних дел по согласова-
нию с территориальными органами ФСБ России. а дипломатиче-
скими представизельствами и консульскими учреждениями — по
согласованию с МВД Россзш и ФСБ России.
В любом случае решения по заявлениям об изменении граждан-
ства детей в возрасте до 14 лет и недееспособных лип (как в общем
порядке, зак и в упрошенном порядке) принимаются полномочны-
ми органами без согласования с ФСБ России и се территориальны-
ми органамзз и без проведения проверок органамзз внутренних дел.
Срок рассмотрения заявлений в каждом из указанных выше ор-
ганов должен определяться с учетом ч. 4 ст. 35 Закона, в соответст-
вии с которой рассмотрение заявлений об изменении гражданства в
упрошенном порядке и принятие по ними решений осуществляется
в срок до шести месяцев со дня подачи заявления и представления
всех необходимых документов оформленных надлежащим образом.
В случае выявления фактов, скидезельствуюших о наличии пре-
дусмотренных ст. ст. 16 и 20 Закона основании для отклонения за-
явлений о приеме в I ражаннство Российской Федерации и носстя-
новленин в тражданствс Российской Федерации либо для отказа в
выходе из гражданства Российской Федерации, ФСК России или ее
территориальные органы информируют об атом в письменном фор-
ме соответствующий полномочный орган.
Решения об отклонении заявлений о приеме в гражданство Рос-
сийской Федерации либо откате в выходе ил гражданства Россий-
ской Фе крапин принимаются полномочными органами с учетом
результатов проведенных проверок.
Решения по вопросам । ражтанстна принимаются по ка'жлому
заявлению отдельно с указанием оснований их принятия. Решение
оформляется на бланке, форма которого утверждается МВД России
или МИД России. Решения утверждаются (подписываются) руково-
дителем полномочного органа либо лицом, исполняющим его обя-
занности.
г) определение и проверка наличия гражданства Российской
Федерации
Наличие российскою 1 ражданства удостоверяется следующими
документами:
а) паспортом тражданина Российской Фе терапии;
6) дипломатическим паспортом:
в) служебным паспортом;
г) паспортом моряка (удостоверением личности моряка);
д) паспортом гражданина СССР образца 1974 г. с указанием ।раж-
данства Российской Федерации либо с вкжтдышем. свидетельствую-
щим о наличии гражданства Российской Федерации, либо со штампом
прописки по месту жительства, подтверждающим постоянное прожи-
вание на территории Российской Федерации на 6 февраля 1992 г.;
е) удостоверением личности (военным билетом) военнослужа-
щего с вкладышем, сии лет ел ьству тощим о наличии гражданства
Российской Федсраиии;
ж) свидетельством о рождении с вкладышем, подтверждающим
наличие гражданства Российской Федерации.
Детям российское тражданство также может быть удостоверено
путем внесения сведений о них в паспорта, как в обшетраждан-
ский. так и в специальные, указанные выше.
Что касается паспорта тражданина СССР образца 1974 г. и удо-
стоверения личности (военного билета) воснносДужатего с вкла-
дышем, то российское тражданство может ими удостоверяться до
истечения сроков их замены в соответствии с законодательством
Российской Федерации.
Согласно действующему российскому законодатедьет ву, срок за-
мены паспортов граждан СССР на паспорта граждан Российской
Федерации истек в конце 2003 г. В го же время, по данным Прави-
тельственной комиссии но миграционной политике, в стране офици-
ально зарегистрировано более I млн. 200 тыс. соотечественников,
которые по различным причинам нс смогли получить новый паспорт
или обменять паспорт гражданина СССР. В связи с принятием по-
правок к Закону о гражданстве, устанав тивятощих основания и про-
цедуру приобретения российскою трМжяанства для граждан бывшего
СССР в упрошенном порядке до 1 января 2006 г., было принято По-
становление Правительства РФ от 4 декабря 2003 г. №731 «О при-
знании действительными до I января 2006 г. паспортов тражланина
СССР образца 1974 г. для некоторых категорий иностранных граж-
дан и лиц без гражданства».1
В нем в целях реализации Федеральною закона «О гражданстве
Российской Федерации» постановляется:
Во-первых, признать действительными до 1 января 2006 г. пас-
порта гражданина СССР образна 1974 г.:
а) удостоверяющие личность иностранных граждан, имевших
гражданство СССР, прибывших в Российскую Федерацию из госу-
дарств. входивших в состав СССР, и зарегистрированных по месту
жительства в Российской Федерации по состоянию на I июля
2002 г., — для постоянного проживания в Российской Федерации
укатанных лиц;
б) удостоверяющие личность лиц без гражданства, имевших
гражданство СССР, прибывших в Российскую Федерацию из госу-
дарств, входивших в состав СССР, зарегистрированных в установ-
ленном законодательством Российской Федерации порядке по со-
стоянию на 1 ноября 2002 г. либо получивших разрт птение на вре-
менное проживание в Российской Федерации. — для пребывания,
временного и постоянною проживания в Российской Федерации
указанных лиц.
Во-вторых. МВД России предписывается произвести в отноше-
нии лиц. приобретших в установленном порядке российское т раж-
данство;
а) выдачу паспортов гражданина Российской Федерации — ино-
странным гражмнам. указанным в подпункте «а» п. I постановления;
б) замену паспортов тражланина СССР образца 1974 г. на пас-
порта тражланина Российской Федерации — лицам без гражданства,
указанным в подпункте «б» п. I постановления.
Таким образом, советские паспорта образна 1974 г. признаются
действительными до 1 января 2006 г. для граждан бывшею СССР,
включая как иностранных граждан, так и для лиц без гражданства.
1 Российская газета. — 2003 - 9 декабря.
В первом сйучас условием ставится факт рст неIранни ио состоянию
на 1 июля 2002 г. по месту 'л ительсттза иностранного гражданина,
прибывшего для постоянного проживания в Россию. Для лиц без
траж танства, прибывших для пребывания, временною и постоян-
ного проживания в Российскую Федерацию, условием действитель-
ности советского паспорта ставится отметка о регистрации либо
разрешение на временное проживание в России по состоянию на
1 ноября 2002 г.
Необходимость в проверке наличия российского гражданства
возникает в случае отсутствия у лиц документальною подтвержде-
ния наличия гражданства Российской Фе терапии. Ее проведение
регламен тируется Инструкцией по рассмотрению в органах внут-
ренних дел Российской Федерации заявлений об изменении । раж-
данства.1
Факт наличия у лица гражданства Российской Федерации либо
наличия в прошлом тражданства СССР определяется в соответст-
вии с нормативными актами Российской Федерации. РСФСР или
СССР, а также сооття тствуюшими международными договорами, то
есть нормативными актами, действовавшими на момент возникно-
вения соответствующих правоотношений.
В ходе проводимой проверки ПВУ ФМС МВД России, а также
соответствующие подразделений IIВС устанавливают факт наличия
российскою т ражданетна в ре зулыате сю признания или последуюше-
го приобретения, либо факт выхода из российского гражданства.
При проверке наличия российскою тражданства устанавливают-
ся обстоятельства:
• постоянного проживания на территории Российской Федера-
ции до 6 февраля 1992 г. и посте указанной даты. Если име-
ется решение судебного органа об установлении данного фак-
та. оно должно бы ть учтено:
• прибытия на территорию Российской Федерации на житель-
ство после 6 февраля 1992 г.;
• приобретения тражгансгва Российской Федерации:
• место (места) и дата регистрации по месту жительства на
территории Российской Федерации до 6 февраля 1992 г., а
также лата и основание снятия с регистрационного учета и
место убытия:
• прохождения военнослужащими, к которым относятся офице-
ры, прапорщики, мичманы, военнослужащие сверхсрочной
службы Вооруженных Сил Российской Фе терапии, мини-
стерств и ведомств, имеющих войска и воинские формирова-
ние. военнослужащих, проходящих обучение в военных учеб-
1 Российская газета. — 2003 22 февраля.
пых заве тения военной службы в воинских частях, находящих-
ся под юрисдикцией Российской Федерации на герри ториях
друз их государств. в том числе Обыжинснных Вооруженных
Сил государств — участников Содружества Независимых Госу-
дарств на 6 февраля 1992 г., а также прибывших для нро.можяе-
ния военной службы на территорию Российской Федерации
после 6 февраля 1992 г. (для курсантов военных учебных тане-
дений — -зачисление в 1991 году; в отношении членов семей
военнослужащих, выехавших с территории России до 6 февра-
ля 1992 г. и возвратившихся в Россию после указанной латы —
регистрация на жилую площадь других лиц или воинских час-
тей до по..учения жилой пдошадн в установленном порядке).
• наличия волеизъявления о нежелании состоять в гражданстве
Российской Федерации либо решения о выходе и з него;
• место последней рет истрации по месту жительства на терри-
тории РСФСР до 6 февраля 1992 г. — в отношении лиц. от-
бывавших наказание в местах лишения свободы, если прове-
ряемое лицо осуждено до указанной даты;
• место рет истрации по месту жительсттза на территории
РСФСР на 6 февраля 1992 г. — в отношении лиц, отбывавших
наказание в местах лишения свободы та пределами Россий-
ской Федерации, если проверяемое лицо осуждено после ука-
занной даты.
В процессе проверки наличия гражданства Российской Фс тсра-
цни учитываются все сведения, сообщенные проверяемым лицом
тын запрашивающим органом. При необходимости запрашиваются
учреждения и организации.
Если фамилия, имя иди отчество, а также друт не анкетные дан-
ные проверяемою лица по разным причинам изменялись, проверка
наличия гражданства Российской Федерации осуществляется как по
последним, так и прежним анкетным данным.
При поступлении запросов из компстентных ортанов о проверке
наличия российскою тражланствя эти ортаны проводят опросы лип,
знающих заявителя, в том числе родителей и/и.тн родственников.
Результаты опроса оформляются объяснением, в котором отража-
ются ({тактические данные, имеющие значение для решения вопроса
о гражданстве проверяемого лица, оформляемым в установленном
порядке.
Заключение о наличии или отсутствии российского гражданства
либо невозможности установления его наличия у проверяемого лица
выносится по совокупности полученной информации и оформляется
ПВУ ФМС. соответствующими подразделениями ПВС в произволь-
ной форме.
Если наличие российскою трижлансТва нс удостоверено у ре-
бенка. все обстоятельства, касающиеся наличия гражданства, уста-
навливаются в отношении его родителей.
Проверка наличия гражданства Российской Федерации у ребен-
ка. родившегося, усыновленного (удочеренного) до вступления в
силу Закона о гражданстве, провалится на основании документов,
которыми могут быть заявления родителей (усыновителей), единст-
венною родителя или усыновителя, сосмвленного в произвольной
форме с представлением документов. пол гверждающих наличие
российскою тражлннства у ребенка.
В случае наличия записи о принад-южносги к гражданству рос-
сийской Федерации ребенка, которая не подтверждается проведен-
ной проверкой, она аннулируется
При приобретении российского гражданства родителями по
дос тижении ребенком возрасти от 14 до 18 лет тражданство Россий-
ской Федераций не может быть удостоверено без ею письменною
согласия. Подлинность подписи ребенка должна быть удостоверена
нотариально.
По итогам проверки выносится заключение о проверке наличия
гражданства Российской Федерации. При подтверждении наличия у
ребенка российскою т ражданства выдается вкладыш в свидетельст-
во о рождении ребенка, подтверждающий наличие гражданства
Российской Федерации, в который вноси.ся запись с указанием
соответствующих статей ранее действующего |гаконодате.зьства о
гражданстве Российской Федерации и части седьмой ст. 4 Закона о
гражданстве.
При определении наличия российскою гражданства взимается
государственная пошлина в соответствии с законодательством Рос-
сийской Федерации.
I) Порядок и сроки принятия решений но вопросам тражланс пза.
Решения по вопросам граж танства Российской Федерации в
обшем порядке принимаются Преяиденюм Российской Федерации.
Рассмотрение заявлений по вопросам гражданства Российской
Федерации и принятие решений о приеме в российское тряждансг-
во и о выходе из российского гражданства в общем порядке осуще-
ствляется в срок до о итого гола со дня подачи заявления и всех не-
обходимых документов, оформленных надлежащим образом.
Решения о приеме в российское гражданство и о выходе из рос-
сийскою т ражданства в упрошенном порядке в соответствии со
ст. 14, с ч. 3 ст. 19 и ч. 3 ст. 26 Закона принимаются федеральным
органом испоинитслытой власти. ведающим вопросами внутренних
дел. и ею территориальными органами.
Решения о приеме в российское гражданство и о выходе из рос-
сийского гражданства в упрощенном порядке в соответствии с ч. 1 и 6
ст 14. ч. ч. 2 и 3 сг. 19 и ч. 3 сг. 26 Закона принимаются федеральным
органом исполнительной масти, ведающим вопросами иностранных
дел. и дипломатическими представительствпми и консульскими учре-
ж (синями Российской Федерации, нахо.гяшимися та ес провалами.
Рассмотрение заявлений по вопросам российского гражданства и
принятие решений о приеме в гражданство Российской Федерации и
о выходе И1 российского гражданства в упрощенном порядке осуще-
ствляются в срок то шести месяцев со дня подачи заявления и всех
необходимых документов. оформленных гкилежрщим обра юм.
Решения по вопросам гражданства должны быть оформлены в
письменном виде с указанием оснований их принятия.
Новый Закон о гражданстве также предусмотрел возможность
приня1ия к рассмотрению повторных заявлений по вопросам । раж-
данства Российской Федерации.
Лицо, в отношении которого принято решение ио вопросам
гражданства Российской Федерации, вправе вновь обратиться с за-
явлением по вопросам гражданства Российской Федерации не ра-
нее, чем по истечении одного года после принятия предыдущего
решения. При наличии обстоите тьств, которые не были иди не
могли быть известны заявителю, повторное заятетение может быть
принято к рассмотрению без соблюдения годичною срока.
Граж танство Российской Федерации счетгаегся приобрсгенным:
• в случае приобрстетзия гражданства Российской Федерации
по рождению — со дня рождения ребенка:
• в случае приобретения гражданства при усыновлении (удоче-
рении) — со дня усыновления (' зочерения) ребенка;
• в остальных случаях — со дня принятия полномочным орга-
ном ведающим делами о гражданстве Российской Федера-
ции. соответствующего решения.
Гражданство Российской Федерации считается прекращенным
со дня принятия полномочным органом соответсгвуюшезо реше-
ния. Решение по вопросам гражданства Российской Федерацизг в
случае отмены в соответствии со ст. 22 Закона считается недействи-
тельным со дня принятия гакозо решения.
Четкость усыновления даты приобретения или прекращения
гражданства Российской Федерации имеет важное юридическое
значение для установления правового статуса лица, особенно при
вознзгкнонении различного рода спорных ситуации.
Полномочные органы, принявшие к рассмотрению заявления
тго вопросам гражданства Российской Федерации, сообщают заин-
тересованным лицам о принятых решениях с указанием оснований
тех принятия ге выдают этим лицам соответствующие документы.
е) исполнение решений по вопроси гражданства Российской
Федерации
Решение по вопросам гражданства Российской Федерации ис-
полняется полномочным органом, принявшим заявление к рас-
смо1рению Процедура исполнения решений нк ночлег в себя сле-
дующее:
• сообщение в установленный срок заинтересованным лицам о
принятых решениях;
• выдн'м этим лицам соответствующих документов;
• ведение учета лиц. в отношении которых приняты решения
об изменении гражданства.
При изменении места жительства заявителя в периол рассмотре-
ния его заявления, подтвержденным документально. информация о
принятом по ею заявлению решения напр«в1)1стся полномочным ор-
ганом. принявшим заявление к рассмотрению. в полномочный орган
по новому месту жите. 1ьсгва заявителя для исполнения решении
О решении, принятом по дтян >снию об изменении траждансзва
в обшем порядке, полномочный орган уве юмляег заявителя в ме-
сячный срок со дня и здания Презнлентом Российской Федерации
соответствующею указа. Также в месячный срок полномочный ор-
ган уведомляет заявителя о решении, принятом по заявлению об
изменении гражданства в упрощенном порядке.
О решении, принятом по заявлению о приобретении россий-
ского гражданства лица, имеющс! о иное I ражданство. полномоч-
ный орган, исполняющий такое решение, информирует' соответст-
вующее дипломатическое представительство или консульское учре-
ж (сине иностранного государства путем направмения уведомления
в произвольной форме, содержащего основания принятия решения.
О решении, принятом по заявлению родителя, проживающего
на территории России, о приобретении российского гражданства
его ребенком, проживающим за пределами Российской Федерации,
орган внутренних дел, принявший такое решение, информирует
Министерство иностранных дел РФ путем направления уведомле-
ния в произвольной форме, содержащего основания принятия ре-
шения и сведения о месте проживания ребенка, для выдачи ребен-
ку паспорта цзажданина Российской Фе терапии. О выдаче россий-
ского паспорта ребенку дипломатическое представительство или
консульское учреждение Российской Федерации информирует' ор-
ган внутренних дел, принявший решение о приеме ребенка в граж-
данство Российской Фе 1срации. При обращении в указанный орган
внутренних дел родителя, проживающего на территории России, с
заявлением о выдаче его ребенку паспорта гражданина Российской
Федерации, в случае если ребенок пребывает на территории России
на законных основаниях, паспорт гражданина Российской Федера-
ции выдастся ребенку органом внутренних дел.
В сообщении. направляемом ПВУ ФМС России и соответст-
вующими подразделениями ПВС начальнику органа внутренних дел
Российской Федерации ио месту жительства заявителя об измене-
нии гражданства. указывается лата, до которой заявитель должен
быть уведомлен о принятом решении пол личную подпись.
При изменении заявителем места жительства, подтвержденного
регистрацией, в период рассмотрения его заявления сообщение об
изменении ।ражданства пересылается нач.ыьнику оркша внутрен-
них дел по новому месту жительства. В случае отсутствия заявителя
но месту жительства в течение срока, установленного для уведом-
ления с принятым решением, информация об этом направляется в
ПВУ ФМ<” России, соответствующим подразделениям ПВС. офор-
мившим сообщение.
Сообщение о приеме в 1ражданство Российской Федерации,
восстановлении в гражданстве Российской Федерации является ос-
нованием для оформления паспорта гражданина Российской Феде-
рации или вкладыша в свидетельство о рождении, подтверждающе-
го наличие у ребенка гражданства Российской Фс терапии.
О решении, принятом по заявлению о приобретении россий-
ского тражитнетва иностранного гражданина, обратившегося в пол
номочный ормн соответствующею иностранною государства с за-
явлением об отказе от гражданства этого государства, данный пол-
номочный орган. исполняющий принятое решение, унедомдяет
полномочный орган соответствующего иностранного государства,
заверивший копию обращения заявителя об отказе от имеющеюся
иного гражданства.
Такое уведомление осуществляется путем направления копии
обращения заявителя об отказе от имею щегося иного гражданства с
внесенной записью о принятом решении вместе со вторым экземп-
ляром заявления о приобретении российского । ражданства как в
общем, так и в упрощенном порядке.
Лицу, достигшему возраста 14 лет и приобретшему российское
траждачство, выдастся паспорт гражданина Российской Федерации
Сведения о ребенка в возрасте до 14 лет, приобретшем гражданство
Российской Федерации и проживающем за пределами России, вно-
сятся в заграничный паспорт (паспорта) одного или обоих родите-
лей. состоящих в гражданстве Российской Федерации. По просьбе
родителя такому ребенку может быть также оформлен паспорт гра-
жданина Российской Федерации.
Ребенку в воэрас)с до 14 лег, приобрепиему гражданство Рос-
сийской Федерации и проживающему на территории Российской
Федерации, выдается вкладыш в свидетельство о рождении, под-
тверждающий наличие у ребенка ражданства Российской Федера-
ции. форма которого утверждается Правительством Российской
Федерации. До получения подразделениями ПВС вкладыша в сви-
детельство о рождении, подтверждающего наличие у ребенка граж-
данства Российской Фе терапии. .иным, нс достигшим возраста
14 1ст. в отношении которых принято решение о приобретении
гражданства Российской Федерации, по желанию их законных
представителей выдается заграничный паспорт гражданина Россий-
ской Федерации, а в отношении ребенка, находящеюся на полном
Iос; дарственном попечении. — справка произвольной формы, со-
держащая полные анкетные данные липа, приобретшего российское
гражданство с указанием статьи Закона о тражданство.
Лицу, которому разрешен выход из гражланова Российской
Федерации. в том числе ребенку, выдастся справка о прекращении
российскою гражданства. Справка оформляется на бланке полно-
мочного органа, исполняющего решение по заявлению о выходе из
гражданства Российской Федерации, и подписывается руководше-
лем или иным должностным лицом этого полномочного органа (с
указанием должности). На справке проепшляется 1ербовая печать
полномочного органа.
Паспорт гражданина Российской Федерации, заграничный пас-
порт и вкладыш в свидетельство о рождении (при их наличии) ли-
ца. которому разрешен выход из гражданства Российской Фе юра-
ции. подлежат изъятию. При врхчении справки о выходе из рос-
сийского гражданства, оформленной на основании принятою ре-
шения. паспорт гражданина Российской Федерации (паспор! граж-
данина СССР) и/или вклндьни в свидетельство о рождении, под-
тверждающий наличие у ребенка гражданства Российской Федера-
ции. изымаются, и производится оформление соответствующего
вила на жительство. Изьятые паспорт и вкладыш в свидеюльсно о
рождении, подтверждающие наличие у ребенка российского । раж-
данства. под геж.гг уничтожению в установленном порядке
В паспорт родителя сохраняющего гражданство Российской
Федерации, делается запись о выходе ребенка из российского । раж-
данства. содержащая сведения об этом и заверенная печатью. Све-
дения о ребенке, которому разрешен выход из гражданства Россий-
ской Федерации, содержащиеся в паспорте его родителя, сохра-
няющею аражданство Российской Федерации, аннулируются
Лицу, проживающему на терриюрии Российской Федерации. у
которою прекращено гражданство Российской Федерации, выдает-
ся вил на жительство иностранною гражданина иди лица без 1раж-
данства.
ж) контроль за исполнением решении по вопросам гражданства
Осуществление контроля за исполнением решений по вопросам
гражданства и информирование об этом Президента Российской
Федерации возложены на МВД России и МИД России.
Сведения о лицах, в том числе о детях, в от ношении которых
приняты решения об изменении гражданства в упрошенном поряд-
ке, вносятся в соответствующие электронные базы данных по фор-
мам. установленным МВД России и МИД России. Указанные све-
дения ежеквартально направляются органами внутренних дел. ди-
пломатическими представитель!- вами и консульскими учрежде-
ниями России соответственно в МВД и МИД. которые также еже-
квартально представляют ли сведения в Комиссию по вопроса*!
тражкшетва при Президенте Росси кекс. Федерации.
Особое месю в Федеральном законе отведено вопросам обжало-
вания решений полномочных органов, ведающих делами о |раж-
данствс Российской Федерации, и действий их должностных лиц.
разрешению споров по вопросам гражданства Российской Федера
нни. напрямую связанных с производством по делам о гражданстве
Росс и некой Фе лераци и.
Гарантией соблюдения законности при решении вопросов фа-
жланства является вовможность обжалования этих решений, чему в
новом Законе о Iражданстве посвишена отдельная глава. В ней пре-
дусмотрена возможность судебною обжалования как решения об
отклонении заявления по вопросам т ражданства. так и возможность
обжалования действий должностных дин полномочных ортанов.
ведающих делами о тражданствс Российской Федерации Из смысла
данной нормы Закона (ст. 39) усматривается, что такое обжалова-
ние возможно и в случае, если решение по заявлению принималось
Пре зилентом Российской Федерации.
Отказ в рассмотрении заявления по вопросам гражданства Рос-
сийской Федерации и иные нарушающие порядок производства по
де.1 тм о тражлансше Российской Федерации и порядок исполнения
решений по вопросам Iражданства действия должностных лиц пол-
номочных ортанов. ведающих делами о тражданствс Российской
Федерации, могут быть обжалованы вышестоящему в порядке под-
чиненности должностному лицу тбо в суд.
Споры между родителями. между родителем и опекуном или
попечителем о гражданстве ребенка или недееспособного лица раз-
решаются в судебном порядке исходя из интересов ребенка или не-
дееспособного лица.
Контрольные вопросы:
I Назовите основные подходы к определению понятия гражданства?
2. Определите связь траждансгва с местом проживания.’
3. Дайте обшую характеристику понятия гражданства?
4. Какие государственные органы занимаются делами о грожаагстве
Российской Федерации?
5. Каков порядок производства по дедам о гражданстве Российской
Федерации?
6. Ч го такое общий и упрощенный порядок приема в |ражданство
Российской Фе терапии?
7. Каков порядок приема в тражланство Российской Федерации четей
и недееспособных дин?
8. Моя но ли приобрести гражданство Российской Федерации на ос-
новании международных договоров?
9. Процедура и основания прекращения и выхода т« гражданства Рос-
сийской Федерации?
Библиографический список
Международно-правовые акты:
I. Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г.
2. Международный пакт об экономических. социальных и культурных пра-
вах от 19 декабря 1966 г.
3. Международный Пакт о I ражаанских и политических правах от 16 де-
кабря 1966 .
4. Конвенция о политических призах женщин от 31 марта 1953 ।.
5. Конвенция о гражданстве замужней женщины от 20 февраля 1957 г.
б. Конвенция о правах ребенка от 1989 г.
7. Конвенция о мшите приз человека и основных с «обо 1 от 4 ноября 1950 г.
8. Конвенция о сокращении безт ртжаанства от 30 авт уста 196| г.
9. Конвенция о статусе апатридов от 24 сентября 1954 г.
10. Конвенция о статусе беженцев от 28 июля 1951 г.
11 Европейская конвенция о траж нтнетве от 7 ноября 1997 г.
12. Декларация о территориальном убежище от 14 .декабря 1967 г
13. Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискрими-
нации от 7 марта 1966 г.
14. О со-.иковинных принципах регуЗкирошния тражлаттва. Рекоменда-
тельный законо дательный акт. - М.. 1996.
15. Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан,
Кыргызской Республикой и Рост и некой Федерацией об упрошенном
порядке приобретения ртжданст ва
Иослч.л. 26 февраля 1999 г.
Приказы МВД России:
1. Об утверждении Временной инструкции о сопровождении иностранных
тражлпн и лип без 1 ражданс!ва. ищущих убежище на территории Рос-
сийской Федерации, в места временною содержания при поста* имми-
грационного контроля и центры временною размещения нммтпрангов
Приказ МВД России и ФМС России от 14 июля 1995 г. Ле 272/!16
2. Об утверждении 11нструкции о применении Правил регистрации и сня-
тия траждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту
пребывания и по месту жительства н пределах Российской Фе герации
Приказ МВД России от 23 октября (995 г. 5 1 393
3. Об утверждении Инструкции о порядке оформления и выдачи паспор-
тов гражданам Российской Федераиип хтя выема из Российской Феде-
рации и въе ца в Российскую Федерацию
Приказ МВД России от 26 чая /007 г. Л* 310
4. Об утверждении Инструкции о порядке вьыачи. замены, учет и хране-
ния паспортов гражданина Российской Фе терапии
Приказ МВД России от 15 сентября 1997 г. № 605
5. О порядке <х[к'рм.к'ння и выдачи вклад лиа в свцдетельспю о рождении,
по 1пкрж.ыютсго наличие у ребенка гражданства Российской Федерации
Приказ МВД России от 1В аире 1я 2003 г.. Л'а 257
Официальные документы, нормативные акты:
I. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.
2. Закон РСФСР «О 1раж.’|аи.твс РСФСР» от 28 ноября 1991 г. с изменениями, внесен-
ными Законом РФ от 17 нюня 1993 г. н Фе зератьдым кэконом от 18 января 1995 I. !
Всточостм Смята народных депутатов Российской Фе крайни и Верховного Совета
Российской ач-леракии. — 1992.— Х»6.—Ст.243:1993 —№ 29. — Ст. 112: Соб-
рание законодательства Российской Федерации. — 1995. - № 7. - С т. 496.
3. Закам 1*Ф »О фажданствс Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. //
Российская газета. — 2002 г. — 5 июля.
4. Закон РФ -О ыр.пм.- тражЖтн Российской Федерации на свободу пере-
дни ксния. выбор места пребывания и жительства в пре телах Россий-
ской Федерации» от 25 июля 1993 г. // Ведомости Съезда народных де-
путатов и Верховною Совета РФ. — 1993. — № 32. — Ст. 1227.
5. Заком РФ -О порядке выезда из Рея синекой Федерации и въезда н Рос-
сийскую Федерацию» от IX июля 1996 г. // СЗ РФ — 1996, — № 34 —
Ст. 4029.
6. Заком РФ °О 1 осударственной полшике Российской Фе терапии в от-
ношении соотечественников та рубежохз» от 5 марта 1999 г. // СЗ РФ.
- 1999- - № 22. - Ст. 2670.
7. Заком РФ «О правовом положении иностранных граждан ь Российской
Фе 1ерш1ии» от 25 июля 2002 I. //
8. Заком РФ «О беженцах» в рсд. ф. з. от 28 июня 1997 г. с изменениями и
дополнениями. внесенными ф. з. от 21 июля 1998 г., от 7 антуста 2000 г.
и от 7 ноября 2000 1. / Ведомости Съезда народных депутатов России
скои Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. — 1993.
- №; 12. - Ст. 425; СЗ РФ - 1997. - № 26. - Ст. 2956; 1998. - № 30.
- Ст. 3613; 2000. - № 33. - Ст. 3348. >6 46. - Ст. 4537.
9. Заком РФ »О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 г. с измене
ния.ми и дополнениями, шкеенными ф.з. ог 20 декабря 1995 г. и от 7 анду-
ста 2002 г. / Нс домости Съезда народных депутатов Российской Фстерэции
и Верховного Совета Российской 0К крапин. — 1993. — № 12. — Ст. 427;
СЗ РФ. - 1995. - № 52. - Ст. 5110: 2000. - № 33. - Ст. 3348.
Книги, монсграфии:
I. Авакьян С.А. 1 ражданство Российской Федерации. — М- 1994.
2- Актуальные проблемы гражданства. Материалы международной науч-
но-практической конференции по проблемам дражданства. — М . 1995.
3. Арановский К.В. Госуаа|Х;твенное право зарубежных стран. — М.. 1999.
4. Линере }. 11сторття европейского правя. — СПб., 1998.
5. Бабурин С. И. (ерритория государства. Правовые и теопоаитическис
проблемы. - М , 1497.
6. Бояре Ю.Р. Вопросы гриклансша в международном праве. — Ы„
1986.
7. Вачаьев А.И.. Сальников В.П.. Степашин С.В. Национальная безо-
пасность России: конституционное обеспечение. — СПб.. 1499.
8. Верт И. История Советскою юсударстткт. 1490 — 1991. — М..
9. Воеводин Л.Д. Юридический сгагус личности н России. — М., 1997.
10. Витрук II.В. Правовой статус личности в СССР. — М., 1997.
11. Глущенко Н.П. Соцття^ьно-правоцвя ытцитп конституционных прав и
свобод граждан (теория и практика). — ( По., 1998.
12. Лейетвующее международное право: В 3 т. / Сося Колосов Ю.М..
Кривчиков Э.С. — М . 1997.
13. Лымов Л.Е. Конституционное обеспечение целостности федерации в
зарубежных странах. — М. 1996.
14. Законодательные акты о т ражданстве: В 3 т. / Сосг. Громушкин П.Г.
- М 1996.
15. Имин В.В.. Ахиелр А.С. Российский государственность: истоки тра-
диции, перспективы. — М„ 1997.
16. Йчеюее II., Кирххоф II. Госкларстненнос право Германии, т.п.— М.
1994.
17. Исаков В.Б Юридические факты в россиисксм праве. — М . 1998.
18. Карв'Мурю С.Г. Манипуляция сознанием. — М. 2001.
19. А'< шниин Е И. Конституционное (государственное) право России. —
М„ 1999.
20. Комаров С.А. Общая теория ттратм и государства. — М . 1995.
21. Козлова С.И.. Кутафин О.Е. Конституционное пр,|ВО России. — М.,
19%.
22. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Ла-
зарева В.В. - М„ 1997.
23. Комментарий к Федеральному закону «О гражданстве Российской
Федерации» / Под ред. 1руевской И.Р. — М.. 2003.
24. Комментарий законодательства государств — участников СНГ о
гражданстве / Под ред. Мицкевича А.В. — М.. 1996.
25. Конституции государств Европейскою Союза / Под общ. ред.
Окунькова Л.А. — М.. 1997.
26. Конституционное (юсударственное) право ктрубежных стран / Под
ред. Страшуна В.Л. — М., 1996.
27. Конституционное граво Российской Федерации / Пол ред. Кукуш-
кина МП. - Екатеринбург, 1995.
28. Коряковцев В.В.. питулько К.В Комментарий к Федеральному зако-
ну «О гражданстве Рост ийской Федерации». — СПб, 2003.
29. Крылов Б.С.. Иминский И.И.. Миха/ева Н.А. Проблема суверенитета
в Российской Фе терапии. — М.. 1996.
30. Кутафин О Е. Государственное право Российской Федерации. — М..
1996.
31. Лашрев В.В., Липень С.В. Теория юсу ырспът и права. — М., 1998.
Тема
Правовое регулирование
переселенческого процесса
в России (Л-2, С-2, СР-4)
Учебные вопросы.
I. Субъекты правоотношений в вынужденном переселенческом
процессе.
2. Механизм конституционно правового регулирования переселен-
ческого процесса.
3. Состояние и генленции правовою регулирования переселенче-
ского процесса.
Введение
Вынужденный переселенческий процесс является одним из ви-
дов миграционных процессов, длительное время псылежащий в Рос-
сии правовому регулированию. В ретроспективе переселение людей
как явление их жизни нередко составляло предмет литературных
произведений И.А. Бт пина. Н.Д. Телешова. Ключевского и др
Так, рассказ Н.А. Бунина «На край света» (1^94 г.) возник на
основе полтавских впечатлений писателя как лирическая зарисовка
из жизни украинского села Великин Перевоз, большая часть насе-
ления которою в поюжий летний день покидает насиженные места
и отирав 1ястся на новые земли в далекий Уссурийский край. В рас-
сказе повествуется о явлении, характерном в те годы ле только для
украинских, но и для русских сел. Гонимые голодом, люди покида-
ли родные края и отправлялись в поисках лучшею будущею «на
край света», в места, о которых толком ничего нс знали. Далеко нс
все из переселенцев добирались до этих мест, да и те. кому удава-
лось добраться, не находили там обещанной легкой и счастливой
жизни.
Характер дореволюционною правовою регулирования вынуж-
денного переселенческою процесса четко отражает описание авто-
ром своего героя — Василя Шкутя: «...Он бы лоте I. он еще крепок.
но где же взять эти семьдесят рублен, которых не хватило для раз
решения идти на новые земли'.’»1.
Среди главных тенденций, характеризующих современные ми-
грационные потоки, особую значимость с точки зрения соблюдения
основных прав человека и развития человеческого сообщества в
целом приобретает вынужденная миграция. Вынужденная мифа
ния. при коюрой люди, спасаясь оз угрозы для жизни и иных пре-
следований. вынужденно покидают места своею постоянного жи-
тельства и ищут убежища на других территориях в границах госу-
дарства своей гражданской принадлежности или за его пределами,
в значительной степени явилась следствием принудительной ми-
I рации.
Когда речь идет о вынужденной мт рации, имеются в виду не
только те мигранты, которые получили официальный статус в соот-
ветствии с Федеральными законами *О вынужденных переселен-
цах» и *О беженцах», но и вес переселения, не свя жнныс с позн
тинной мотивацией и привлекающими возможностями в новых
местах вселения. Однако такое понимание вынужденной мшрации,
при всей ее верносзи, не имеет четких критериев и нс может быть
выражено количественно.
1. Субъекты правоотношений
в вынужденном переселенческом процессе
В генезисе переселенческою Процесса в дор1зюДюцноззноз'! России
выделяется Перш генческое управление (2 декабря 1896—19 сентября
1905 гг.), предназначавшееся для заведования переселенческим де-
лом. Управяоние приравнивалось к департаментам и руководило
делами разрешений на переселение, заведовало всеми кредитами по
МВД на пересс зснческое дело, рассматриваю дела, возложенные
на управление Мин негром внутренних дел2.
В процессе советско! о этапа развития отечественной миграци-
онной системы, с одной стороны, прослеживается органическая
связь мшрации с перераспределением грудовых ресурсов, оплатой
труда. ценообрд8ованиш12 Решалась пробзема переселения згз ма-
1 См.: Бунин И.А. Антоновские яблоки: Рассказы и повести / Вступ. статья
В. /Хфан.зсы'в.1. — М.: Дез. лит.. 1979. — С.25.
Об учреждении в составе МВД Переселенческого управления: Высочайше
утвержденное мнение Госу зарстнснного Совета от 2.12.1396 // 3 ПСЗ. — Г.16. —
13464; Новое положение о вилах на жипмылзю. С дополнизе.зы1ыми нравила-
ми. утвержденными Министром внутренних дел 12 декабря 1894.— < П6„ 1895.
См Струмими С.1. К перспективной пятилетке Госплана на 1925/27 -
1930/31 гг. Ц Плановое хо^Аство. — 1927, — № 3.
ло земельных рспюнов в многоземельные1. особенно на Дальний
Восюк в связи с усилением его военно-стратс1ического и полити-
ческого значения вплоть до Великой Отечественной войны.
С другой стороны, значительные масштабы приобрели принуди-
тельные методы переселения населения: этапирование уголовных
и политических заключенных в восточные и северные районы. Вме-
сте с гем урбанизация с фаны отражала период се бурной индустриа-
лизации: огромные людские потоки пришли в движение, люди порой
насильно сгонялись с мест проживания на освоение дальневосточ-
ных. северных и других районов, на строительство городов (Нориль-
ска. Ко.мсомо ,ьска-на-Амуре) и крупнейших промышленных объек-
тов и др. Установившаяся командно-администрашвная система уп-
равления внутренней миграцией способствовала ускоренному разви-
тию страны при реализации планов первых пятидеток. С 1936 г. ру-
ководство переселенческим делом было вохтожено на 11КВД*.
Под вынужденным переселенческим процессом понимается це-
ленаправленное. со1.1асов.1ннос функционирование субъектов управ-
ления. права, информатзаиии и обеспечения при проектировании
и территориальном перемещении людей, обусловленном их юсу-
аарственным регулированием, реализацией личных, общественных
и государственных интересов и, как правило, влекущем приобрете-
ние ими новою правового статуса.
Основным межправительственным органом, ответственным за
деятельность Совет Европы в области митраиии. являекя Евро-
пейский комитет по миграции. Его задача состоит в развитии евро-
пейского сотрудничества по вопросам мш рации, положения ми-
грантов. социальной интеграции мигрантов и беженцев и общин-
ным отношениям.
За прошедшие юлы Комнатой министров Совета Европы было
принято большое число резолюции и рекомендаций, касающихся
защиты трудящихся мигрантов и членов их семей: Резолюция (69)
№ 7 о во (вращении трудящихся мигрантов на их родину: Резолю-
ция (70) № 35 о школьном обучении детей трудящихся мш рантов;
Резолюция <70) № 15 о равном обращении с трудящимися страны
и мшратам.1 в области условий фма, оплаты. уво 1ьнсний. геогра-
фической и производственной мобильности: Резолюция т.76) № 11
о равном обращении с тру [ящимися страны и мигрантами с точки
зрения доступа к профессионазьной подготовке и переподготовке;
Резолюция (78) № 44 о незаконной иммиграции и незаконном 1 2
1 См. Моиесеико В.М. Миграция населения в переписях России и СССР //
Вопросы статистики. — 1997. — № 3. — С. 30—37.
2 См О рсортанпзтии рукою ктиа пересс .снчсским делом: Пост иювлсние ЦИК
и СНК СССР № 66/1221 от 10.07 1936 г. ‘ СПП СССР. - 1936. - № 37. - Ст. 322.
найме иностранных рабочих; Рекомендация (79) № 10 о женшинах-
мигрангах: Рекомендация (84) о тором поколении мит рантов и тр
Юридический статус мигранта записи г от того, имеет ли он
гражданство страны проживания или может его приобрести. Совет
Европы стремится способствовать тому, чтобы иностранные 1 раж-
дане. особенно проживающие в стране на постоянной основе, об-
ладали более полной юридической зашитой. Эю основное условие
успешной интетрации. В начале 90-х годов комитетом экспертов по
юртщнческому статусу долгосрочных мит рантов в принимающих
стр< нах разработаны предложения по гармонизации правового по-
ложения долгосрочных митрантов. Эго можно рассматривать как
один из первых шагов по получению права на постоянное прожи-
вание для долгосрочных митрангов.
В конце 1490-х голов Комитет по митрании СЕ вновь вернулся
к вопросу о юридическом статусе долгосрочных мигрантов и их ин-
теграции. Совет Европы исходил их того, что возможность приобре-
тения мигрантом гражданства страны проживания является основ-
ным, но нс достаточным элементом процесса интеграции. Огромную
ро 1Ь при этом играют социально-экономические факторы. в част по-
сти, равные социально-экономические права с гражданами страны
проживания митрантов. В целях достижения социального слияния
иммигрантов в принимающее общество, то есть их интет рации,
внутреннее ыконодатс.тьсзвс по тражжтнетву должно ба тироваться на
фундаментальных принципах, содержащихся в Европейской конвен-
ции о тражданстве.
Европейская конвенция об участии иностранцев в обществен-
ной жизни страны пребывания закладывает основы для постепен-
ною предоставления граждански* и политических прав иностран-
ным тражданам. постоянно проживающим на территории конкрет-
ной страны, включая право на голосование.
С самого начала своего существования 1 .вропейским Сообщест-
вом был предпринят целый ряд законодательных мер, направлен-
ных на беспрепятственное передвижение и трудоустройство на рав-
ных условиях всех граждан стран — членов ЕС в любом из вхожя-
ши* в него государств. В 1959 г. был претельно упрошен порядок
въезда на территорию стран Сообщества и отменены визы при пе-
реезде с целью трудоустройства при наличии у мигрант* соответст-
вующего разрешения на получение работы. При этом рабочий имел
право взять с собой семью, если это позволяли жилищные условия
на новом месте.
За гражданами ЕС при перемещении сохранялись трудовые и
социальные права, которыми они пользовались у себя на родине.
Принятая в 1985 г. новая протрамма ЕС предусматривала создание
к 1992 г. более высокого уровня интеграции, образование европей-
скою пространстве без (ранни и переход к новом} этапу унифика-
ции социальной политики стран ЕС. 1(рограмма социальной уни-
фикации предусматривала расширение сферы действия правовых
актов Сообщества по вопросам социального обеспечения на родст-
венников. супругов и друз их лиц. находящихся на иждивении мн-
I рантов.
На европейском уровне основным свя (укипим инструментом,
принятым на межправительственной основе, является Дублинская
конвенция.
На саммите Евросоюза в Тампере в 1999 г. выработаны 10 прин-
ципов. которыми страны ЕС должны руководствоваться .тля создания
единого иммиграционного и правового поля. Эти принципы вклю-
чают. в частности, разработку едином иммиграционной политики,
управление мш рационными потоками и меры по приведению прав
граж тан третьих стран в некоторых областях в соответствие с права-
ми траждан ЕС.
В марте 1992 г. РФ заключила Сот лишение о сотрудничестве
с Международной организацией по мшрации (МОМ) и было от-
крыто ее Бюро в Москве. В октябре этого же года было открыто
Региональное представительство Управления Верховного Комиссара
ООН по беженцам в Москве (УВКБ). РФ присоединилась к Кон-
венции о статусе беженцев 1951 г. и Протоколу, касающемуся ста-
туса беженцев 1967 г.
Исторически сложилось так. что мы живем в стране, где ныне
насчитывается около 200 наций и народное гей. этнических трупп,
тде иреаставяено пять мировых релитий, практически все конфес-
сии. имеющиеся в мире. Поэтому вопросы межнациональных от-
ношений. федеративного устройства имеют исключительно важное
и принципиальное значение.
Переломным моментом в развитии переселенческих процессов
на территории Евроа татского континента стал 1991 г. — год распа-
да СССР на независимые государства. В ре зультатс резкого ухудше-
ния уровня жизни большей части населения, в том числе русскоя-
зычного населения в бывших республиках, население страны при-
шло в движение, в мшрационный процесс.
Таким образом, период конца 1980-х — начала 1990-х гг стано-
вится переломным в развитии бывшей межреспубликанской, а ны-
не межгосударственной миграции. В сиду ряда причин: военной
обстановки, этнической напряженности, различных темпов рол -
дасмости у разных этнических групп и быстрых изменений этниче-
ской структуры в сторону увеличения доли титульного населения,
постоянно усиливтыошсгося давления на рынки труда, улучшения
професстюнально-квгыификацтюнной структуры титульною пасс
ления. наконец, еше худшего, нежели и Рост ин. общею социально-
экономического положения — бывшая межреспубликанская минча-
нин во многом стала носить вынужденный характер, поэтому в ней
стало участвовать не только русскоязычное население, но и титуль-
ное население республик.
Во мнотих случаях вынужденными мигрантами оказались люди,
которые уже ранее либо сами, либо их предки пережили принуди-
тельную миграцию. Пробуждение национального самосознания
и стремление к государственному самоопределению титульно! о на-
селения. переросшие в борьбу за передел земли, собственное» и.
изменение статусного положения людей, утверждение языка ти-
тульной нации в качестве единственного государственного и др.
привели к «от горжению инородцев». Положение многих вынужден-
ных мшрангов оказалось тратическим. Испытавшие физические
и моральные страдания. зачастую потерявшие близких и тдоровьс.
покинувшие кров и бросившие годами, десятилетиями и даже по-
колениями накопленное имущество и культурные ценности, они
столкнулись с необходимостью добиваться в местах их нового пре-
бывания восстановления прав на жилье, трудоустройство, медицин-
ское и иное социальное обеспечение, устройство детей в дошколь-
ные учреждения, школы и вузы, получение пенсий и др.
2. Механизм конституционно-правового
регулирования переселенческого процесса
Одним из основополатаюших документов в области прав чело-
века является Европейская конвенция о зашиге нрав человека и
основных свобо т от 4 ноября 1950 г., вступившая в силу 3 сентября
1953 года. Конвенция обязывает государства, являющиеся ее узчаст
никами, обеспечить каждому человеку, находящемуся под ее юрис-
дикцией. права и свободы. определенные в разделе I Конвенции,
который включает 14 основных прав и свобод. Последующие до-
полнительные протоколы расширили изначальный перечень прав.
Европейский Суд и Европейская Комиссия по правам человека
способе г вона ти упрочнению и лальнег тему развитию этих прав.
Европейская конвенция, целью которой является зашита от-
дельного лица и групп лиц от нарушений их основных прав со сто-
роны договаривающихся государств и предоставление им права на
подачу жалоб на такие нарушения, содержит ряд положений, ка-
саюшихся передвижения лип между государствами и внутри них,
а также прав проживающих в стране иностранных тражлан. Статья 3
Протокола № 4 запрещает индивидуальную пли коллективную вы-
сылку лиц с терригорни юсударсгва. гражданами которою они яв-
ляются. а также лишать лица права на въезд в странуа гражданами
которого они являются. Статья 2 этого же Протокола предусматри-
вает. что каждый. кто на иконных основаниях находится нн терри-
тории какого-либо государст ва. имеет право на свободу передвиже-
ния в пределах этой территории и свободу выбора местожительства.
Каждый имеет право покидать любую страну, включая свою собст-
венную, если эти права не подпадают под определенные ограниче-
ния. Статья 4 запрещает коллективную высылку иностранцев, при-
влекая особое внимание государств к необходимости объективно
рассматривать каждый случай на индивидуальной основе
Европейская конвенция не предоставляет какою-либо права на
убежище или права на въезд в страну лицу, гражданином которой
оно не является. Вместе с тем ряд положений предусматривает оп-
ределенные права для иностранцев и ограничивает действия госу-
дарства по их высылке. Статья I Протокола № 7 предоставляет оп-
ределенные права иностранцу, находящемуся на территории госу-
дарства на законных основаниях. В частности, он не может быть
выслан из страны иначе как во исполнение решения, принятого
в соответствии с законом. О тако пот протокол ратифицирован не
всеми государствами.
Другим важным документом СЕ является Европейская социаль-
ная хартия, подписанная в Турине 1Р октября 1961 г. Она предназна
чека для защигы основных социально-экономических прав граждан.
Хартия была ратифицирована 21 государством — членом Совета Ев-
ропы. В дальнейшем Хартия была пересмотрена и открыта для под-
писания 3 мая 1996 г. На сегодняшний день она подписана 13 госу-
дарствами. но еще не ратифицирована ими. Она гарантирует 19 ос-
новных прав в сфере занятости и в сфере социальной интеграции.
Хартия исходит и т принципа, что социальные прагм мигрантов
должны обеспечиваться без дискриминации по признаку расы, цве-
та кожи. пола, религии. политических убеждений, национальной
принадлежности или социального происхождения. В приложении
к Хартии записано, что действие ес статей распространяется на
иностранцев только в том случае, если они являются гражданами
других договаривающихся сторон, гит законных основаниях прожи-
вающими цяи постоятпто работающими ня территории соответст-
вующей договаривающейся стороны.
В целом защита, предоставляемая Хартнетт трудящимся мигран-
там и тех семьям охватывает весь комплекс прав, которыми мигран-
ты могут пользоваться наравне с тражПанами страны: право на труд,
на заключение коллективных договоров (включая право на забас-
товку). право на охрану здоровья и соштльное обеспечение, на со-
циальную и медицинскую помощь, на получение услут со стороны
социальных служб, на профессиональную ориентацию и подготов-
ку. на справедливые вознаграждение и условия труда, отвечающие
требованиям безопасности и гигиены и др.
Специальное положение Харши гараш ирует яппи ту от высыл-
ки законно находящимся на территории страны трудящимся ми-
тр.пиам, кроме случаев, коша они создают угрозу национальной
безопасное! и или наносят ущерб общественному порядку или нрав-
сгвенносш (€1.19. п. 8).
С начала 1920-х годов в стране проводилась политика поддерж-
ки переселенческого процесса. В 1930-е годы усиливается его .гл
министративное регулирование. Были введены льготы: переселенцы
освобождались от единого сельскохозяйственного нал от на срок от
трех до пяти лет; пре доставлялась трехлетняя отсрочка от воинской
повинност в. для построек лес на корню выделялся бесплатно; на
проел семей и провоз скота и ба№жа; четверть общих затрат на
переселение б р.п о на себя государство (из 800 рублей на одну се-
мью. 200 рублей)1. Никакими материальными льготами не пользо-
вались пересетенцы-иностранны и дина, лишенные избирательных
нрав2.
Современные перспективы административно-правово! о регули-
рования вынужденною переселенческою процесса во внутриполи-
тической деятельности РФ связаны с проектируемым потенциалом
внутренней миграции населения страны. Они также обусловлены
ухудшающимися экологическими и социально-экономическими ус-
ловиями в ряде рет ионов страны, стихийными бедствиями. природ-
ными и техногенными катастрофами, порой вызывающими экс-
тренное массовое переселение людей и требующими дополнитель-
ных юсударсгвенных усилий для решения внутриполитических ми-
грационных проблем2.
Для Российской Федерации, начиная с 1990 г., первоочередной
заяачей при решении проблем вынужденной миграции стала разра-
ботка законодательной базы, регулирующей их правовое положе-
ние. В 1991 г. создана занимающаяся проблемами миграции насе-
ления самостоятельная структура — Комитет по делам митрации
1 Си.: Справочная книжка зтя хоюков н переселенцев п.т 1'126 г.: Вып.З. —
М И и-но «Сибирь». 1925: Кшровыи ресурс ФМС // Мшрация гражданство.
- 2003. - №2. - С. 14.
-См.: Кала.шнов В.Л.. Моисеенко В.М. Управление миграционными процес-
сами: Учебное пособие / ГУУ М : 2003. С.30.
1 См. Тн.ркин М.Л. Историко-правовой Диализ миграционных систем Рос-
сии. США. Франции и ФР1: Монотрафия. М.: ВНИИ МВД России. 2004. —
С. 79- 104.
населения при Министерстве труда н Занятости населения РФ На
сю основе в 1992 г. была создана Фе зера |ытая мш рационная служ-
ба России, признанная помогать лицам, покинувшим, в силу разно-
образных обстоятельст в, свое прежнее место л ительства.
Основной задачей ФМС России было осуществить тесную взаи-
мосвязь с федеральными органами исполнительной власти, в том
числе с правоохранительными органами, целью которой ятыялось
разработка нормативных правовых актов РФ различною уровня
в области государственно!о-правового регулирования миграционных
процессов, носящих трансграничный характер и направленный пре-
жде всего в государства бывшего СССР. Основой подхода к разъяс-
нениям явилась правопримсни1ельная практика федеральных орта-
нов исполнительной власти РФ. задействованных в осуществлении
мер по контролю миграции, а также выявлению, предупреждению и
пресечению правонарушений в данной сфере.
В силу целей и задач, поставленных перед ° МС России, боль-
шая их часть сконцентрирована на вопросах внешней миграции —
выезда из и въезда в нес. пребывания на территории России ино-
странных граждан и лиц без гражданства, пересечение Росграницы
Российской Фегераиии. Много внимания удейено рассмотрению
ответственности за нарушение законодательства в сфере миграции
как важного и наиболее действенною инструмент обеспечения
государственного регулирования. За время существования ФМС
России ра фаботаны практически все основные нормативные пре
вые акты — документы международного права, договоры и согла-
шения РФ. российские законы и акты ортанов исполнительной
власти различных уровней — так или иначе имеющих отношение
к регулированию процессов внешней и внутренней вынужденной
.миграции.
К числу основных законов, регулирующих процессы вынужден-
ной мтпраниц, можно отнести Закон «О вынужденных переселен-
цах» (принят Верховным Советом РФ в 1993 г., в 1995 г. Государст-
венной Думой Федерального Собрания России были внесены до-
полнения и изменения). Учитывая то. что вынужденные митратпы
граждане еше не распавшегося СССР не псресекати Гостраницы
в поисках убежища, то они не подпадали под международное поня-
тие «беженец», установленное Конвенцией. В связи с этим в РФ
было введено новое в международной практике понятие — «вынуж-
денный переселенец», охватывающее вынужденных мигрантов, пе-
ремещающихся в поисках убежища в пределах государства их по-
стоянною местожительства. Вынужденным переселенцем призна-
вался гражданин РФ. покинувший место жительства вследствие со-
вершенною в отношении его и членов его семьи насилия или пре-
следования в иных фермах либо вследствие рсатытой опасности
подвершу!вся преследованию по признаку рисовой или националь-
ной принхгдежности, вероисповедания языка, а также по при знаку
принадлежности к определенной социальной группе или политиче-
ских убеждений, ставших поводами ,ыя проведения враждебных
кампаний в отношении конкретною лица или группы лиц. массо-
вых нарушений общественного порядка.
Закон «О беженцах» (принят в 1993 г. Верховным Советом Рос-
сии, в 1997 г. Госу. трет венной Думой Федеральною Собрания Рос-
сии были внесены дополнения и изменения).
Сохранение целостное!и Российского государства, его социаль-
но-экономическое возрождение возможно обеспечить оптимизаци-
ей взаимоотношений федерального центра и субъектов РФ. рефор-
мированием федеративных отношений. Одностороннее изменение
авмннисфагивных траниц следует рассматривать как антиконсти-
туционные действия. напрпвлФтные на подрыв целостное!!! страны,
ее национ шьной безопасности. Необходимо незамехштельно объ-
являть мораторий на территориальные споры, ведущие к пересмот-
ру а 1министративных границ.
Совершенно очевидно, что все эти меры должны основываться
на принципах Конституции России и общепризнанных нормах ме-
ждународного права и находить свое выражение в сисчемс феде-
ральных законов. законов субьекгов РФ. а >акжс договоров о раз-
граничении предметов ведения и полномочии между федеральными
органами власти и органами государственной власти субъектов РФ.
В свете Конституции России правовое ре гулирование миграци-
онных процессов следует воспринимать не как самостоятельную
отрасль права, а как совокупность регламентации этой реалии госу-
дарственным, административным, уголовным, гражданским, семей-
ным, трудовым и другими отраслями российского права. К приме-
ру. российское уголовное право нс устанавливает незаконную ми-
грацию кик самостоятельный состав преступления, а пре тусматри-
вает квалификацию (сяния как незаконного пресечения государст-
венной трап и цы. а иногда и как иные правонарушения.
По тем же причинам не стой! отоешь ретуаирование мигра-
ции к прерогативе либо исключигельно федерального центра или
субъектов Федерации, либо к их совместному ведению.
Взаимоотношения граждан как в РФ в целом, так и в конкрет-
ном субъекте России должны быть такими, чтобы любой гражданин
без исключения, чувствовал себя безопасно и комфортно в новом
регионе, имел возможность реализовать все права и свободы, гаран-
тированные Конспнуциеи России. Но при этом необходимо иметь
в виду, чю идея абсолютного наиионально-юрриюриального суве-
ренитета в многонациональном государстве чаше всего оборачива-
стся тра! саней. ибо нс учитываются такие же права других, рядом
живущих. итерируется право многонациональною государства
в целом на суверенитет, уничтожаются привычные культурно-хо-
зяйственные связи.
Нормы Конституции России, регламентирующие деятельность
органов государственной власти и управления, аолжностных лиц,
также можно отнести к основаниям, на которых осуществляется
государственно-правовое рстулированис мт рационных процессов.
К таким конституционным нормам прежде всего следует отне-
сти те. которые регламентируют вопросы гражданства, порядок его
приобретения и прекращения, поскольку институт гражданства
имеет исключительно важ ное значение для регулирования мигра-
ции на постсоветском пространстве и в значительной мере влияет
тш интенсивность прибытия в Россию русскоязычного населения из
бывших союзных республик.
В другую группу конституционных норм РФ. образу тощих пра-
вовую основу государственного регулирования мит рации. можно
вк почить нормы, определяющие пределы веления РФ. се субъектов
и органов местною самоуправления в части правомочий по обеспе-
чению прав, усгановлснию регламентации тех или иных вопросов,
вытекающих из такой регламентации обязанностей.
В ведении РФ находятся такие важные для регулирования ми-
грации вопросы, как принятие и изменение Конституции России и
федеральных законов, а также конгро ть за их соблюдением, регули-
рование и защита прав и свобод человека и гражданин*!. тражланст-
во в РФ. установление порядка деятельности законодательной, ис-
полнительной и судебной власти. установление основ федеральной
политики в области государственного, экономического, экологиче-
ского. социального, культурного и национального рагвития РФ.
К инструментам регулирования миграционных процессов отно-
сятся: определение статуса Росграницы и ее зашиты, судопроизвод-
ство. уголовное. уголовно-процессуальное и утоловно-исподии гель-
нос законодательство
Таким образом, по Конституции России, основные, принииин-
а тьныс аспекты правовою регулирования мшрации отнесены к ис-
ключительному по смыслу ст. 71 и 72. ведению федеральною цен-
тра. Имеете с тем ряд предметов совместного ведения РФ и ее субъ-
ектов представляет собой во многом те же вопросы федерального
ведения, но содержащие определенные уточнения. Если к компе-
тенции центра отнесены «рстулированис и защита прав и свобод
то компетенция субъектов РФ. не предусматривая регулирования,
в тоже время предполагает наряду с защитой прав и свобод челове-
ка н гражданина и пути такой защн гы: обеспечение законности.
правопорядка, общественной безопасности, а также установление
режима потпаничных зон. К основным процессам, подлежащим
государственно-правовому регулированию но внутриполитической
миграционной деятельности РФ, относятся: процесс приживаемо-
сти мигрантов, интеграционный процесс, рсмиграшюнный процесс
и расссденческин процесс. При атом среди основных направлений
реализации механизма конституционно-правового регулирования
переселенческого процесса выделяются:
а) ятя правового регулирования процесса приживаемости ми-
гранте — определение с учетом тенератыюй схемы расселения на
территории РФ районов, предпочтительных для размещения ми-
грантов; содействие обустройству и самообусзройству вынужденных
переселенцев на основе разработки и реализации федеральных,
межрегиональных и региональных целевых программ социально-
экономического развития; разработка и реализация социально-
экономических мер по конституционно-правовому урегулированию
переселенческого процесса с учетом геополитических интересов
РФ. перспектив развитизт социально- Экономической, демографиче-
ской и эколо. ической ситуации в стране и ее регионах, совершен-
ствования взаимодействия между федеральными и региональными
органами исполнительной пласт и, органами местного управления
по вопросам приживаемости мигрантов в местах их вселения;
б) язя конституционно-правового ретуширования интеграционно#)
процесса при решении проб юм беженцев и вынужденных переселен-
цев в РФ: установмение квот распределения по суХтьектам РФ лиц,
признанных беженцами, и лиц. получивших временное убежище на
терриюрии РФ. разработка эффективного механизма финансово-
правового регулирования мероприятий по приему и социально-
бытовому обустройству вынужденных переселенцев, их интеграции
на местном рынке труда, в профессиональные союзы и обществен-
ные ортанизации для ре&тизании их конституционных прав и свобод,
стимулирование толерантных, гармоничных отношений постоянного
населения и вынужденных переселенцев на территории РФ: создание
привлекательных социально-экономических условий ятя выполнения
международных обязатслоств РФ то приему „тин, ищущих временное
убежище на территории РФ, особенно обладающих высоким интел-
лектуальным и квалификационным потенциалом разработка и реа-
лизация специа тытых программ по их культурно-языковой адапта-
ции; содействие созданию межретион.мытых и ретионплытых инфор-
мационных систем в интересах приема и обустройства вынужденных
переселенцев в РФ1, приоритетная государственная поддержка соци-
1 См.: Тюркин Ч..Ч. Новый вид на житетьегво в России (Совет экспертов) //
Российская газета №119 (3233). — 2003. — 20 июня.
ально незащищенных катеморий вынужденных переселенцев» а также
лиц. прибывших в РФ в условиях чрезвычайных обстоятельств; ад-
ресная государственная поддержка и практическая помощь вынуж-
денным переселенцам в соответствии с экономическими возможно-
стями с 1 раны.
3. Состояние и тенденции
правового регулирования
переселенческого процесса
В международной практике в 1950—70-е гг. большая часть бе-
женцев находились в развитых странах мира, в 1980—90-е гг. боль-
шинство из них приходится уже непосредственно на развивающие
государства. причем, как правило, в наиболее бедных и нестабиль-
ных регионах Африки. Аши и Латинской Америки. Так. в апреле
1994 г. в связи со смертью президента Руанды в результате воору-
женных внутренних сюлкновении около 800.0 тыс. человек оказа-
лись в роди беженцев, включая беженцев из Бурунди, которые в
этот момент находились на территории Руанды. До 8058 всех бе-
женцев в мире составляют женщины. Почти 40% всех беженцев,
заретистрированных в конце 1999 г., находилось в Африке и немно-
гим более 30% — в Аши. В Латинской Америке и Океании было по
одному проценту.
Каковы же причини столь стремительного увеличения числа
беженцев? В первую очередь, видимо, надо выделить политические
и этнические причины, постоянно провоцирующие различной сте-
пени вооруженные коти|ыикты. причем в большинстве случаев нс
посредственно в развивающихся регионах. Болес того, почти все
современные конфликты, ведущие к появлению беженцев, как пра-
вило. происходят внутри страны, в то время как раньше данные
конфтикты наблюдались между странами. Ситуация в Сомали. Ру-
анде, Заире, Югославии и др. — яркие тому примеры. При этом
чем больше в том или ином регионе вооруженных столкновений,
тем больше беженцев там появляется.
Не случайно наиболее стремительный рост их численности на-
блюдается в Африке, где в последние голы .юля таких конфликтов
чрезвычайно в, лика. Причем некоторые государства этого региона
зачастую выступают и как страны приема беженцев, и как страны,
пост авляющис беженцев.
Необходимо понимать, что действие в России механизма реги-
страции, т.е. административно регулируемых условий прсдостав те-
ния статуса вынужденного переселенца и беженца, существенно
влияет на масштабы и структуры вынужденной миграции. Эпт ад
миниораювныс условия неоднократно молифинирова тсь, и их
тмеиеиия, в свою очередь, также влияли на абсолютные структур-
ные показатели вынужденной миграции.
Регистрация беженцев и вынужденных переселенцев в России
началась в 1992 г. На начальном лапе регистрации до середины
1993 г. статус вынужденною переселенца и беженца предоставлялся
исключительно выходцам из четырех республик бывшего СССР —
Молдавии, [ рузии, Азербайджана, Таджикистана, а также и . Чечни.
Именно в этих рс> ионах на тот момент отмечались наиболее круп-
ные и часто сопровождающиеся военными действиями межэтниче-
ские конфликты В дальнейшем практика жестких админиора! яв-
ных региональных отраничений была исчерпана, и процедура при-
своения статуса была сориентирована на общественно-полити-
ческую ситуацию в том или ином государстве.
По данным Министерства по делам фс (срации. национальной и
мшрационной политики РФ в 1992—2000 гг. статус вынужденно!о
переселенца и беженца полЧ'чидн более 1,6 млн человек. Масштабы
вынужденной миграции из российских ротонов менялись в зави-
симости от обстановки. В 1993 г., после осетино-интушскою кон-
фликта. доля вынужденных внутренних мшрантов сооавляла 26Й
общею числа получивших синус, в относительно спокойном 1994 г.
снизилась до 9%, в 1995 г., после первых чсченск1К событий, воз-
росла до 13е®. В 1999 г. с началом вторых чеченских событии она
вновь увеличилась и составила 18%. Только в результате воору-
женных конфликтов на Северном Кавказе более 400 тыс. чел. вре-
менно покинули места постоянного проживания в Чеченской рес-
публике н соседних субъектах РФ. 11одавляюшес большинство из них
статуса вынужденного переселенца нс получили. Решение их про-
блем осуществляется в рамках специальных постановлений 11рави-
тсшьств* Российской Федерации.
Безусловно, в правовом ре1улировании внешней и вну|реннсй
вынужденной .миграции достаточно и пробелов, и дисгармонии
норм различных актов Вместе с тем существующее на сегодня по-
ложение дел ПО1ВОЛЯС1 штлеяться чю в ближайшие юлы ситуация
коренным образом может измени 1ЬСя. Решение вопросов право-
применения в сфере мшрации сосредоточено в стабильных и. если
можно так выразиться, неконъюнктурных органах исполнительной
власти, какими без сомнения являются МВД и МИЛ России с их
широкими возможностями, развитой региональной структурой, бо-
гатым профессиональным опытом и подготовленными кадрами.
В межнациональных отношениях возникают сложные проблемы,
а в некоторых случаях и кризисные ситуации. В основе большей
части конфликтов лежат коллективные действия групп .тюлей, вы-
нуждснных защищать свои права истинно или мнимо нарушенные
Зачастую эти группы воспринимают себя как особый, отличный от
дру1 их этнос, имеющий «свою» историю, культурно-бытовые тради-
ции. кровно-генетическую связь, иногда также обла тающий «своей»
теорией, языком религией.
Только в совместном велении 1*Ф и ее субъектов находятся та-
кие важные для регулирования миграции отрасли права, как ад ми
нистративное. административно-процессуальное, трудовое, семей-
ное. жилищное, земельное, водное, лесное законодательство. зако-
нодательство о недрах и об охране окружающем среды, выполнение
международных договоров.
К рассматриваемой группе норм вплотную примыкают право-
мочия 1(резидента России решать «вопросы гражданства Россий-
ской Федерации и предоставления политического убежища». а так-
же правомочия Правительства РФ по обеспечению государственной
безопасности и осуществлению мер по «обеспечению законности,
пран и свобод гражданина. охране собственности и общественною
порядка, борьбы с преступное) т>ю».
Гарантом соблюдения всех норм Конституции, в том числе
и связанных с регулированием миграционных процессов, является
Президент России (ч. 2 ст. 80 КРФ). Конституция наделяет Прези-
дента полномочием приостанавливать действие актов ортанов ис-
полнитсльной власти субьекгоч РФ в случае противоречия этих ак-
тов Конституции России, федеральны** законам международным
обязательствам, а также в случае нарушения прав и свобод человека
до решения вопроса соответствующим судом.
Под миграционной политикой понимается совокупность зако-
нодательных актов, международных соглашений и социальных мер
по регулированию миграционных потоков для противодействия
факторам, вызывающим нежелательную миграцию.
Основными общемировыми закономерностями миграции насе-
ления являются: увеличение масштабов международной миграции;
се глобалимция; рост экспорта и импорта иностранной рабочей
силы; увеличение среди мигрирующих доли лиц с высоким уровнем
образования и профессиональной квалификации; рост нелега тьной
миграции; увеличение вынужденных мигрантов.
Увеличение масштабов миграции характеризует глобализацию
международной мшрации. Для разработки международных стандар-
тов и совершенствования миграционной тюли тики создана Гло-
бальная комиссия тю международной миграции. По заключению
Генерального секретаря ООН, «в отсутствии иммиграции население
25 стран КС сократится с 450 до 4ог) млн чел. в 2050 т.). Рост экс-
порта гг импорта иностранной рабочей силы обусловливает станов-
лснис мирового рынка труда. который в конце XX века насчитывал
бо тсс 45 млн Грудящихся мшрангов.
Россия на протяжении пос тедних полутора десятков лет пережи-
вает сложный этап реформирования. Это в значительной степени
оказало влияние на миграционное поведение людей. Процесс пере-
селения из спокойного, предсказуемого и достаточно равномерного
стал взрывным и драматичным. Одновременно резко ухудшились
все демотрафические показатели — снизилась рождаемость, во рос-
ла смертность. численность населения в стране стала сокращаться.
Восполнять эти потери удавалось лишь благодаря миграции в Рос-
сию из-за пределов страны •- из бывших союзных республик.
Появилась жизненно важная для государств» необходимость
вмешаться в процесс переселения людей: смягчить удары вынужден-
ной миграции, повлиять на внутреннюю социально-экономическую
митраштю. воспрепятствовать проникновению в страну волн крими-
нальной митрании. способствовать в поиске таработков гражданам за
предетами своей страны, использовать труд временных мигрантов,
создавать условия для бхтанса спроса и предложения ча внутреннем
рынке труда.
Потенциал для Дальнейшей митрании отромен. Около 70 млн
людей живут вне пределов страны их этнического происхождения:
свыше 20 млн этнических русских проживают вне России; более
26 млн человек других национальностей живут в России.
Вызывает тревогу увеличение оттока из России мигрантов с
высоким уровнем образования и профессиональной квалификаци-
ей. В 1989—2001 гг. число работающих в сфере науки в РФ сокра-
тилось более чем втрое (с 2.3 до 0.7 млн человек). При этом уехало
работать за траницу нс менее 100 тыс. ученых ключевых областей
науки — математики, физики, химии, биологии, в основном моло-
дые ученые в вочрасте 35—45 лег.
Наряду с этим увеличиваются объемы нслейтльной митрании
Основными факторами, влияющими на рост нелегальной митрании
в Россию, являются: укрепление экономического положения страны
и усиление разрыва в уровне жизни россиян но сравнению со мно-
гими странами СНГ, Ь.тнжнсго и Среднего Востока, Адни и Афри-
ки; развитие альтернативных форм занятости, связанных с исполь-
зованием иное гран кого капитала, смешением форм собственности,
част иого сектора и индивидуальной трудовой деятельности.
Мит рационная ситуация в РФ характеризуется тенденцией со-
кращения числа мигрантов, граждан России, признаваемых вынуж-
денными переселенцами. В механизме вынужденной миграции
произошли серьезные изменения, трансформировались выталки-
вающие факторы. 11остспеннос затухание открытых вооруженных
конфликтов. элементы адаптации остающегося на территории быв-
ших сою зных республик населения к новым политическим и соци-
ально-экономическим реалиям, предопределили закономерное сни-
жение потока беженцев и вынужденных переселенцев. Уменьшение
количества лиц. признаваемых вынужденными переселенцами, свя-
зано с тем. что в последние годы на постсоветском пространстве
отмечается стабилизация политической и экономической ситуации,
во мноюм изменившая характер обстоятельств выбытия тражлан из
этих государств. Обстоятельства переезда граждан из этих госу-
дарств в Россию либо с территории одного субъекта РФ на терри-
торию другого субъекта РФ связаны с экономическими либо дру-
тнми причинами, нс подпадающими под действие Закона «О выну-
жденных переселениях».
С 2001 г. число вынужденных переселенцев сократилось почти
в 2.7 раза (на I января 2001 г. — 782,2 тыс. чел., на 1 июля 2004 г. —
292.6 тыс. чел.). Появилась объек пивная необходимость в создании
новой законодательной базы в области регулирования иммш ранни
и внутренней вынужденной миграции. Эти обстоятелтлтва учтены
в подтотопленных МВД России и направленных в Администрацию
Президента России в новой редакции проектах федеральных зако-
нов «О вынужденных переселенцах* и «О беженцах».
Современное состояние правового регулирования переселенче-
ского процесса характеризуется рядом тракторов и обстоятельств.
Так. .тля правовою ретулирования «ересшеяческого процесса со-
отечественников из государств — участников СНГ и Балтии на доб-
ровольной основе — содействие информационно-правовому урегу-
лированию условий переезда, возможности приема, обустройства
и проживания в РФ:
• заключение и рсажичация международных договоров РФ по
вопросам ретулирования переселенческого процесса на доб-
ровольной основе и зашит ы прав переселенцев.
• разработка и осуществление комплекса мер по содействию
добровольному переселению в РФ соотечественников из го-
сударств — участников СНГ и Балтии, а также лиц, имеющих
право на получение в упрошенном или ином льготном по-
рядке гражданства РФ:
• ориентирование системы российского образования на созда-
ние бтаюприятных условий для получения молодежью из ю-
сударств — участников СНГ и Балтии среднего, высшего, до-
полнительного и послевузовскою профессиональною образо-
вания в вузах РФ.
Для правовою ретулирования интеграционного процесса при ре-
шении проблем беженцев и вынужденных переселенцев в РФ пер-
воочередными задачами являются:
• уставов тснис квот распределения по субъектам РФ лип. при-
данных беженцами, и лиц. получивших временное убежище
на территории РФ;
• разработка эффективного механизма финансово-правовою ре-
гулирования мероприятий по приему и социально-бытовому'
обустройству вынужденных переселенцев, их интеграции на
местном рынке груда, в профессиональные союзы и общест-
венные организации для реализации их конституционных
прав и свобод;
• стимулирование толерантных, гармоничных отношении по-
стоянного населения и вынужденных переселенцев на терри-
тории РФ;
• сондание привлекательных социально-экономических условий
для выполнения международных обя татсльств РФ по приему
тиц. ищущих временное убежнше на территории РФ. особен-
но обладающих высоким интеллектуальным н квалификаци-
онным потенциалом, разработка и реализация специальных
про1 рамм по их кульгурно-я зыковой адаптации;
• содействие созданию межрегиональных и региональных ин-
формационных систем в интересах приема и обустройства
вынужденных переселенцев в РФ1:
• приоритетная государственная поддержка социально незащи-
щенных катеюрий вынужденных переселенцев, а также лиц.
прибывших в РФ в условиях чрезвычайных обстоятельств.
• дресшш государственная поддержка и помощь вынужденным
переселенцам в соответствии с экономическими возможнос-
тями страны.
Обеспечение Пересе /енческого процесса. В настоящее время и на
ближайшую перспективу решение важной социальной задачи по
жилищному обустройству вынужденных переселенцев возложено на
МВД РФ. По данным управлений ПДМ субъектов РФ на учете ну-
ждаюшихся в улучшении жилищных условий состоит 61.3 тыс. се-
мей вынужденных переселенцев (153,6 тыс. чел.), в том числе
имеющих право на первоочередное или внеочередное предоставле-
ние жилья 14,1 тыс. семей (37,3 тыс. чел.)1 2.
Перспективы финансирования жилищного обустройства вынуж-
денных переселенцев за счет средств федерального бюджета связаны
с реализацией подпротраммы «Обеспечение жильем беженцев и вы-
1 С м.' Тюркин МЛ. Ноныч вид на жительство в России (Совет экспертов) //
Российская татета. — К’Т 19 (3233). — 2003. — 20 июня.
2 См.: Тюркин МЛ. Международная конференция -Тотсрлитность и межэт-
нические отношения в России», 19--23 апреля 2004 г.: Тез. локл. — Саратов.:
2004
нуждснных переселенцев в Российской Федерации», сосишаяюшей
Федеральную целевую программу «Жилише» на 2002—2010 Гг.1
Таким образом, исходя из жспна современных мш рационных
условий, тенденции правовою регулирования переселенческого про-
цесса в России ориентированы на перс пол переселенческого процес-
са в управляемое юсударством русло. Выделяются как прогрессив-
ные. лак и регрессивные тенденции правового регулирования пересе-
ленческого процесса.
Прогрессивными тенденциями являются: становление системы
толерантного отношения органов местного самоуправления, корен-
ного населения и переселенцев: создание привлекательной для пе-
реселенцев социально-экономической инфрас груктуры в ряде ре-
гионов ораны; периодическое совершеновование миграционною
законодательства России, учитывающее между народные правовые
нормы, интересы личности, общества и государства; совершенство-
вание системы превенгивндго государственною превупреж гения
кризисных миграционных ситуаций.
Регреп ивные тенденции связаны с: объективно ухудшающимися
социально-экономическими, демографическими, экологическими
условиями проживания в ряде регионов (отдельных территорий)
страны; низкой квалификацией руководящею состава и персонала
миграционных структур вследствие отсутствия системы профессио-
нальною мш рационною обра ювания в о ране.
Заключение
Правовое регулирование пересзденчсского процесса в России
приобретает все большую значимость. Эю связано, с одной сторо-
ны. приближающимся крупнейшим демографическим кризисом
стропы; с другой стороны, отсутствием в миграционном законода-
тельстве тффсктивных стимулирующих рычагов для активизации
1 В 2003 г. федеральным бюджетом было выделено 655.8 млн. руб . приобре-
тено 861 жилое помещение: выдано 1496 свидетельств о предоставлении субси-
дии. вын.твчены субсидии 491 семьям вынужденных переселенцев. оказана Юсу-
дарственно» поддержи» в постоянном жилищном обустройстве около 2.4 тыс.
семьям вынужденных переселенцев. В целом освоение бюджетных средств со-
ставило 98.6% (в 2002 г. — 93.9%) В 2004 г. в юсу дарственной псыдсржкс нуж-
даются более 135 тыс. вынужденных Пересе (синев, в том числе имеющих право
на первоочередное (внеочередное) предоставление жи.тыт свыше 35 тыс. человек.
Для их постоянного жилищного обустройства требуется окаю 25.9 млрд руб.
средств федерального бюджета. Согласно расчетам экспертов ФМС. в 2К05 г. и
в последующие го ты пре кгонт принять меры по увеличению объемов финанси-
рования жилищного обустройства вынужденных переселенцев.
переселенческого процесса в соответствии с интересами личности,
общества и государства.
Современное состояние правового регулирования переселенче-
скою процесса в России определяется сю реальным прак1ическим
осушестлением в ряде рентной страны (ЧР, северные и дальнево-
сточные территории и др.). Тенденции правового регулирования
переселенческого процесса в России, исходя из анализа ее совре-
менных миграционных условий, ориентированы на перевод пересе-
ленческою процесса в управляемое государевом русло.
Кон. рольные вопросы:
I. Укажите субьекюв праноо! ношений в вынужденном переселен-
ческом процессе.
2. Раскрой 1е механизм консти|уционно-правовою регулирования
переселенческою процесса.
3. Охарактеризуйте состояние и тенденции правовою ретуширова-
ния переселенческою процесса.
Нормативно-правовые акты и литература:
1. Бунин И. А. Антоновские яблоки: Рассказы и повести / Вету и статья
В. Афанасьева. - М.: Дет. лит.. 1979.
2. Высота и ше утвержденное мнение Государственного < овеет от 2.12.1896
// 3 ИСЛ. Т. 16. № 13464;
3. Кадровый ресурс ФМС // Мш рання и граждане! во. — 2003. — № 2.
4. Кашманов В.А . Моисеенко В.М. Управление миграционными процесса-
ми: Учебное пособие / I УЗ . М.: 2003.
5. Моисеенко В М. Мшрадия населения в переписях России и СССР //
Вопросы статистики. — 1997. — № 3.
6. Новое положение о видах на жительство. С дополнительными правша-
ми. утвержденными Министром внутренних дед 12 декабря 1894. —
СПб., 1895.
7. О реорганизации руководства переселенческим делом: Постановление
ЦИК и С НК СССР № 66/1221 от 10.07. 1936 / С III! СССР 1936. .X1? 37.
8. Постановление ЦИК и СНК СССР № 66/1221 от 10.07. 1936 / СПП
СССР. - 1936. - № 37. - Ст. 322.
9- Справочная книжка для ходоков и переселенцев на 1926 г.: Вып.З. -
М.: Изи-во-Сибирь». 1925.
10. Струмлши С.Г К перспективной пятилетке Госплана на 1925/27 -
1930/31 гг. /; Плановое хозяйство. — 1927. — № 3.
II. Тюркин МЛ. И сгори ко-правовой анализ миграционных систем России.
( ША. Франции и ФРГ: Монография. — М.: ВНИ11 МВД России. 2004.
12. Тюркин М.л. Международная конференция «Толерантное п> и межэт-
нические отношения в России». 19—23 апреля 2004 г.: Тез. локл. —
Саратов: 2004.
13. Тюркин МЛ. Новый вид на жительспю в России (Совет экспертов) //
Рос< ийская газета. — 119 (3233). — 2003. — 20 июня.
Тема
Правовые основы предоставления
статуса беженца и временного
убежища иностранным гражданам
и лицам без гражданства
Учебные вопросы.
I Правовой статус беженца в международном праве.
2. Основ.'мня признания анна беженцем. Права и обязанности ли-
па. признанного беженцем.
3. Утрата лицом статуса беженца и лишение лица статуса беженца.
4. Порядок предоставления иностранному гражданину или лицу без
1ражданства временного убежища.
1. Правовой статус беженца
в международном праве
Статус беженца с точки зрения международного права занимает
правовое пространство. характеризуемое с одной стороны, принци-
пом суверенитета государств и связанными с ним принципами тср-
риюриального верховенства и сохранения, а с другой — конкури-
рующими умани тарными принципами. вытекающими из общо о
международною права (включая цели и принципы Организации
Объединенных наций) и из договоров. Нормы международного нра-
ва. регулирующие положение беженцев, представляют собой систему
правовой защиты и в известной мере облегчают положение лип, на-
пример. пострадавших от нарушений норм в области прав человека
или в результате развала существовавшею ранее общественного по-
рядка вате [отвис рево ионий, гражданской розни или агрессии.
Утверждение международно- правового статуса беженца неиз-
бежно влечет определенные правовые последствия, важнейшее из
которых — обязанное^ государств посюянно соблюдать принцип
поп-геГои1сптеп1 (отказ;» от принудительного возвращения беженца
туда, зле ему угрожает опасное 1 ь) 11а практике правовое обзЛДТель-
ство уважать этот принцип при всей его безусловности и импера-
тивности скорее всею будет нелегкд отделить от политических воз-
можностей. диктующих выбор юго или иного решения. Последний
неизбежно зависит от политических факторов, в том числе от усло-
вт и. вынуждающих людей к бегству. Однако, чтобы решение было
удои 1створителы1ым по ключевым моментам, нельзя полностью
игнорировать пожелание человека, связанное с наличием у него
связей с тем или иным государством.
В настоящее время обязанность по защите прав и интересов
беженцев возложена на Управление Верховного комиссара Органи-
зации Объединенных Наций по делам беженцев, явияюшссся пред-
ставите тем международного сообщества. Управление Верховною
комиссара Ортанизации Об веди пенных Наций по делам беженцев
было создано Генеральной ассамблеей ООН для предоставления
беженцам международной защиты и для поиска окончательного
разрешения проблем беженцев. Согласно Уставу упраняения его
деятельность нс доджнп носить политического характера. Она носит
туманитарный и социальный характер» и касается, как правило,
групп и категорий беженцев (а не индивидов).
Устав впервые включает в компетенцию Управления беженцев,
которые подпадали под действие ра личных заключенных ранее
договоров и соглашений. Кроме того, он распространяет свое дей-
ствие на беженцев, которые находились вне страны своего проис-
хождения и нс могли либо нс желтый восполь юваться се защитой
«в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследова-
ний» или «по причинам, не связанным с соображениями личной
выгоды». Наконец. Устав распространяется на всех друтих лиц. ко-
торые находятся вне страны своей гражданской принадлежности
или, если они не имеют определенного гражданства, вне страны
своего прежнего постоянного местожительства вследствие испыты-
ваемых или испытанных ими вполне обоснованных опасений пре-
следований по при знаку расы релит ни. । ражданства или по титичс-
ских убеждений или не могут, или не желают ио причине указан-
ных опасений воспользоваться зашитой правительства страны своей
гражданской принадлежности иди. если они нс облазают опреде-
ленным граждаш твом. возвратиться в страну своего прежнего по-
стоянного местожительства.
Это определение понятия «беженец» универсал ыю по сфере при-
менения. поскольку не содержит ни временных, ни географических
огр шипений. Гем не менее содержательные пли цдео тотичсскис кри-
терии существенно ограничивают круг беженцев, которые должны
доказать наличие у них вполне обоснованных опасений преследований
по одному или нескольким и । перечисленных оснований.
Определение остается важнейшей отправной точкой при уясне-
нии того, кто имеет право на защиту и помощь Организации Объе-
диненных Наций, поскольку именно отсутствие зашиты со стороны
собственною государства отличает беженцев от обычных иностран
цев. Пытаясь устранить этот недостаток. соответствующие между-
народные ортаны обычно стремятся защитить основные права че-
ловека, которыми обладает беженец, в первую очередь право на
жиить, свободу и личную безопасность. Одновременно меры по
защите могут быть сосредоточены на решении конкретных проблем
данного беженца, в частности, обеспечении того, чтобы ни один
беженец нс был возвращен в страну, где он окажется в опасности;
чтобы лица, ходатайствующие о предоставлении им убежища, име-
ли доступ к процедуре, проводимой со знанием их положения; что-
бы каждый беженец был признан та ковым; чтобы не допускалась
высылка, выдавались проездные документы и удостоверение лично-
сти, Подтему любое вмешательство юсударсгва должно иметь проч-
ную правовую базу, особенно котла оно предпринимается н ситуа-
ции. не благоприятствующей предоставлению убежища, или когда
законы, правила или практика ориентированы на отклонение хода-
тайств о его прелостаЦяении.
Исследуя правовые нормы, касающиеся беженцев, следует обра-
тить внимание не только на обя тательства государст в, свя тайные
с приемом беженцев и обращением с ними после выезда, но и пл
потенциальную международно-правовую ответственность государст-
ва, действия или бездействие которого вызывают отток населения.
Тем нс менее нормы международного права позволяют сделать вы-
вод о том. что государства несут общую обязанность сотрудничать
с другими государствами в решении проблем беженцев в случае их
возникновения.
Содержание понятия «беженец* определяется в соответствии
с принципами общего международного права При обыденном упот-
реблении он более широк, обозначая любою. кто стремится спастись
от обстоятельств естественного иди личного характера. Причин это-
му много: это угнетение, угроз.» для жизни иди свободы, иресдедопа-
иия. лишения, нищета, военный или гражданский конфликт, сти-
хийные бедствия, землетрясения, наводнения, засуха, голод.
Целью соз| гния любою определения катеюрии «беженец» явля-
ется обоснование и облегчение предоставления помощи и защиты.
Поэтому. определяя характеристики зтой категории в соответствии с
международным правом, следует анализировать традиционно выде-
ляемые источники - договоры и практику юсударств. принимая во
внимание также деятельности ра личных ортанов. учрежденных меж-
дународным сообществом для решения проблем беженцев.
Устав Управления Верховно!о комиссара Органи кации Объели
пенных Нанин по делам беженцев и Конвенция 1951 г. о статусе
беженцев содержа, схожие определения понятая «беженец» Имен
но Управление Верховною комиссара Организации Объединенных
Наций по делам беженцев определяет статус беженца в соответст-
вии с Устном и резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН, а го-
сударства-участники Конвенции должны определять статус в соот-
ветствии с этими документами. С учетом различий в определениях
лицо может быть признано беженцем в соответствии с мандатах!
(термин «беженец в соответствии с мандатом» обозначает беженца,
на которого распространяется компетенция Управления В» рховного
комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев)
или в соответствии с Конвенцией и Протоколом 1967 г., касающе-
гося статуса беженцев, или в соответствии с магнатом, но нс в со-
ответствии с Конвенцией. Последнее может произойти, например,
если лицо находится в государстве, нс ратфицировавшем доку-
мент. или в государстве, установившем временные или ।е<ирафичс-
ские ограничения. разрешенные Конвенцией.
Лицо, ходатайствующее о предоставлении синуса беженца,
должно находиться вне страны своею происхождения. и факт бег-
ства. пересечения государственной границы — неотъемлемая часть
характеристики беженца, понимаемой в широком смысле В неко-
торых государству беженцем считают любого бежавшего, и в связи
с этим вес более расширяется практика, призванная обеспечить за-
щиту и помощь таким лицам.
Конвенция 1951 г. о статусе беженцев не требует, чтобы предпо-
лагаемый беженец стал таковым из-за опасении преследовании или
из-за таю. ч го преследования действительно имели места. Опасения
могут быть вызваны условиями, сложившимися при обычном пребы-
вании человека за границей, например, в качестве студента, дипло-
мата или в отпуске, а понятие «вполне обоснованные» имеет отно-
шение скорее к будущему, а не к прошламу. Таким образом, необхо-
димо сочетание объективных и субъективных факторов.
Целью действия Конвенции 1951 г. и Протоката 1967 г. о статусе
беженцев является устиноиаснис основных прав данной категории лиц
и стандартов обращения с ними. Беженец может быть апатридом и
поэтому нс имеет юридической возможности получи 1ь льготы, предос-
тавляемые гражданам страны своего происхождения. В других случаях,
даже если гражданство сохранено, статус беженца как статус лица,
лишенного зашиты, может сделать получение таких льгот практически
невозможным. Поэтому Конвенция предусматривает в качестве мини-
ма гьного стандарта иредостав гение такою же правового режима, ка-
ким в целом пользуются иностранные граждане. Должен предостатз-
литься режим наибольшею благоприятствования I! отношении права
на ассоциацию! и прага на работу по найму. Последнее требование
вы зымст очень много оговорок. Так, многие государства заявляют,
что упоминание о режиме наибольшего благоприятствования нельзя
толковать как прелос1авлснис беженцам преимуществ, предусмотрен-
ных особы1,14 ши рс1 иона 1ьными обычаями, экономическими или
полиличсскими соглашениями. Другие юсударсша прямо отвергли
норму о режиме наибольшего блаюнрияк'пкжшия для беженцев, обя-
завшись при этом, обеспечивать лишь стандарты, применяемые к ино-
странцам вообще, а третьи видят в этом рекомендацию или соглаша-
ются применять се «в той .мере, в какой это допускает закон».
Обращение с беженцами во мновом должно бьнь таким же, как
и при обращении со своими гражданами по самому широкому кру-
гу возможностей, включая свободу совести, защиту авторских прав,
права на обращение в суд. на получение бесплатной юридической
помощи, право на пользование системой льгот, на получение на-
чального образования, государственной помощи, социального обес-
печения и др
Основные договоры, регулирующие статус беженцев и порядок
обращения с ними получили широкое, если не всеобщее, призна-
ние. хотя на практике они распространяются не па вес категории
беженцев и во мно) их случаях предоставляют лишь самые основные
гаран гии. Тем не менее. Конвенция о статусе беженцев 1951 г.
и Протокол 1967 г., касающийся статуса беженцев имеют огромное
значение, поскольку предоставляют липам, признанным беженца-
ми в соответствии с требованиями названных документов, широкие
права и более существенные льготы, чем это может быть прелу-
смогрсно в нормах международных доюворов. Конвенция 1951 г.
и Протокол 1967 г. служа! ошравнои точкой при установлении
стандартов надлежащего обращения с беженцами, закрепляя фун-
даментальные принципы их защиты.
2. Основания признания лица беженцем.
Права и обязанности лица,
признанного беженцем
Согласно п. 1 ст. I Федерального закона *О беженцах» от 19
февраля 1993 г. № 4528-1 (в ред. ФЗ от 28 июня 1997 г., от 7 ноября
2000 г., от 30 июня 2003 г.)1 беженец — это лицо, которое не яияя-
1 Ведомости СНД И ИС Российской Федерации. — 1993. — № 12. —
Ст. 425: Собрание шкоролагельепм Российской Фетсраиии. — 1997. — .V 26. —
Ст. 2956: 2000 - .4 46. - Ст. 4537; 2003. - № 27. Ст. 2700 (ч. I).
сгся Гражданином Российской Федерации и которое венду вполне
обоснованных опасении стать жертвой преследовании по признаку
расы, вероисповеднния, гражданства, национальности, принаддеж-
ности к определенной социа 1ьной группе или политических убеж-
дений находится вне страны своей (ражданской принадлежности
и не может пользоваться защитой этой страны или не желает поль-
зоваться такой зашитой вследствие шких опасений; или нс имея
опре теленною гражданства и находясь вне с।раны своего прежнего
обычного местожительства в результате подобных событий, не мо-
жет или нс желает вернуться в нес вследствие таких опасений.
В опре телении понятия «беженец» форхтулировка «вполне оскх ко-
ванные опасения сдать жертвой преследований» яндястся ключевой.
Она отражает точку зрения законодателя на главные элементы харак-
теристики лица в качестве беженца. Но поскольку опасения могут
быть субъективны, это определение привносит субъективный элемент
и в положение липа, обратившегося с просьбой признать сто бежен-
цем. Если компетентные власти нс осведомлены об условиях в стране
происхождения заявителя. то утверждения заявителя юлжны быть
оценены в контексте соответствующей информации о сложившейся
там ситуации. Знание этих условий - если нс основная цель, то весь-
ма важный элемент для определения степени доверия к заявителю1.
Л.И Кетисва также поячсркинпст. чго основным критерием в опреде-
лении статуса беженца являются «вполне обоснованные опасения
стать жертвой преследования». Этот критерии состоит из объективного
и субъективного (рак торов, которые должны быть приняты во внима-
ние при решении вопроса о предоставлении статуса беженца. Объек-
тивный фактор означает. что необходимо иметь подтверждение реаль-
ности преследования. Субьскшвный фактор требует изучения лично-
сти прсх итеяя для решения вопроса об обоснованности его опасений.
Оба элемента должны рассматриваться в совокупности1 2.
большое значение имеет и термин 'преследование*. Решая во-
прос о преследовании лица, важно обратить внимание, кик на ис-
точник преследования, зак и на наличие его реальной угрозы. Здесь
за основной кртерии должно приниматься отсутствие надлежащей
зашиты со стороны государств.) происхождения. Нахождение вне
страны происхождения — также одно из основных требований для
получения статуса беженца. Инос может рассматриваться как вме-
шательство в суверенные дела государства3.
1 РаАу.г В. В Прашпзой «татус бежошеи и Г1ынускденн14х псрссс.зсниси и Рос-
сийской Фслерэщш: Анторсф. лис. .. канд. юрнд. наук. М , 2001. С. IX.
- Катаева Л.II. Правовое регулирование вынужденной миграции в Россий-
ской Федерации Аиторсф. лис ... клнз. юрнд. наук. М.. 1999. С. 19.
3 Катаева .1. И. Укиз. Соч. — С 19—20.
В законояатеяьстае содержится исчерпывающим перечень об-
стоятельств, исключающих возможность предоставления соответст-
вующею статуса:
• во-первых, совершение преступления против мира, человеч-
ности или другого тяжкого преступления.
• во-вторых, — обстоя!ельепта экономического, природною и
техногенного характера, юлол и эпидемия, вынудившие лицо
покинуть свое обычное место жительства.
Кроме того Закон «О беженцах» не распространяется на лиц:
• которые совершили тяжкое преступление неполитического
жтраюера вне пределов территории Российской Федерации и
ло того, как они были допущены на территорию Российской
Федерации в качестве лин. ходатайствующих о признании
беженцами;
• которые виновны в совершении деяний, противоречащих це-
лям и принципам Организации Объединенных Нации;
• лица, за коюрым компетентные власти государства, в кото-
ром оно проживало, признают правя и обязанности. связан-
ные с тражданывом этого юсу ларства;
• которые в настоящее время пользуются защитой и (или) по-
мощью друч их. кроме Верховного Комиссара ООН по делам
беженцев, органов и учреждений ООН.
Отправным моментом для признания лица беженцем является
акт его волеизъявления — обращение с ходатайством в соответст-
вующий официальный орган.
Признание .ища беженцем в порядке, установленном Законом
•О беженцах» (п. 2 ст. 3 Закона «О беженцах» и предусматривает
следующую последовательность стадии; обращение с ходатайством
о признании беженцем; предварительное рассмотрение ходатайства;
принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатай-
ства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по су-
ществу; выдачу свидетельства либо уведомления об отказе в рас-
смотрении ходатайства по существу; рассмотрение ходатайства по
существу; приняше решения о признании беженцем либо об отказе
в при знании беженцем; выдачу удостоверения беженца либо уве-
домления об отказе в признании беженцем.
Решение о рассмотрении (либо отказе) ходатайства по существу
принимается по шотам анкетирования лица, на основе проведения
индивидуальных собеседований, а также по результатам проверки
достоверности полученных сведений о данном лице и прибывших
с ним членах семьи, обстоятельств их прибытия в Россию, причин
и оснований для нахождения на се территории, изложенных в хо-
датайстве. В цейях уточнения сообщенных лицом факюв допуска-
ется проведение дополнительных собеседовании.
7 ноября 2000 г. был приня1 Федеральный закон № 135 «О вне-
сении изменений и дополнений к отдельные законодательные акты
Российской Федерации в связи с принятием Федеральною закона
"О юсударствснной [актилоскопической рстисграции в Российской
Федерации”» (в ред. от 30 июня 2003 г.)1. Изменения внесены
в том числе и в Закон «О беженцах». Статья 3 Закона и сложена те-
перь в следующей ре [акции: «Лицо, хо [ашйспзуюшес о при знании
беженцем и нахтмяшсеся на территории Российской Федерации, в
соответствии с законодате.дхтвом Российской Федерации проходит
процедуру идентификации личности. включая обязательную госу-
дарственную дактилоскопическую ргчнетрацию по месту подачи
ходатайства». Таким обратом, дактилоскопия стала нормой закона.
Лицо, изъявившее желание получить статус беженца, вправе об-
ратится с ходатайством лично или через уполномоченною на ю
представителя в одно из следующих у»|режлени ।
• дипломатическое или консульское учреждение Российской
Федерации вне государства своей гражданской принадлежно-
сти (для апатридов — своего прежнего обычного места жи-
тельства) — если данное лицо еще нс прибыло на территорию
Росси йской Фсдераци и;
• при пересечении Государственной границы Российской Фе-
дерации — в пост иммиграционного контроля, а при его от
сутствии — в ортан потраничною контроля;
• при вынужденном незаконном пересечении Государственной
1 раницы Российской Федерации — в орган пограничного
контроля или в территориальные органы внутренних дед или
мш рационной службы федеральною подчинения;
• в территориальный ортан ФМС России по месту пребывания,
если лицо уже находится на законных основаниях на терри-
тории Российской Федерации.
Сведения о прибывших вместе с лицом членах сто семьи, не
достигших IX лет, вносятся в ходатайство одного из родителей, а
при отсутствии родителей — в ходатайство опекуна либо одною из
членов семьи, достигшего совершеннолетия и добровольно взявше-
го на себя ответственность за повеление, воспитание и содержание
несовершеннолетних членов семьи. Ходатайство лица, поданное в
орган пограничного контроля федеральною органа исполнительной
власти по бе зопасности в пункте пропуска через Государственную
границу Российской Федерации, перелается данным органом в ус-
тановленном порядке в пост иммит рационною контроля федераль-
ного органа исполнительной власти по миграционной службе в тс-
1 Собрание зако1кы,петьспк1 Росси исков Федерации. — 2000. — № 46 —
Ст 4537; 2003. - № 27. - Ст. 2700 (ч.1).
чение трех рабочих дней со дня поступления ходатайства. При вы-
нужденном незаконном пересечении Государственной границы
Российской Федерации. .ховатнЛсыо лица, поданное в орган погра-
нично! о контроля или территориальный орган федерального органа
исполнительной власти по внутренним делам, передается данными
органами в пост иммиграционного контроля или территориальный
орган федерального органа исполнительной власти по миграцион-
ная службе также в течение трех рабочих дней.
Ходатайство гиш. находящегося вгге пределов территории Рос-
сийской Федерации, предварительно рассматривается дипломатиче-
ским представительством или консульским учреждением в течение
одного месяца со дня поступления обращения. Ходатайство лица,
находящеюся в пункте пропуска через Государственную границу
Российск >и Федерации или на территории Российской Федерации,
предварительно рассматривается постом иммиграционного контро-
ля или территории тьггым орт ином федсри тыгото органа исполни-
тельной власти по миграционной службе в течение пяти рабочих
дней со дня поступления ходатайства.
Решение о выдаче свидетельства принимается дипломатическим
представительством или консульским учреждением по месту подачи
ходатайства либо постом иммиграционного контроля или террито-
риальным органохг федерального органа исполнительной власти по
миграционной службе.
Решение дипломатического представительства или консульского
учреждения о выдаче свидетельства гг материалы предварительного
рассмотрения ходатайства в течении пяти рабочих дней напрачля
ются в ФМС России гиги территориальный орган Федеральной ми-
грационной службы России для выдачи свидетельства и рассмотре-
ния ходатайства по существу.
Порядок оформления, выдачи и обмена свидетельства опреде-
лен 11остановлсггиехг Правительства Российской Федерации от 2Я
мая 199К г. № 523 «О свидетельстве о рассмотрении ходатайства о
признании беженцем на территории Российской Федерации по су-
ществу! (в ред. от 27 апреля 2001 г.)1. По Закону «О беженцах» ос-
нованиями для отказа лицу в рассмотрении ходатайства по сущест-
ву являются следующие обстоятельства (ст. 5):
• возбуждение в отношении лица уголовного дела за совершен-
ное преступление на территории Российской Федерации;
• имеющийся ранее отказ в признании беженцем в связи с от-
сутствием обстоятельств, предусмотренных Законом «О бе-
женцах». при условии, что обстановка в государстве его т раж-
< обтмвгк- ыкегюлагсльспм Российском Фслерашш. 19ЧК .Х!> 22. сг. 2475;
2001. № 18. Ст. 1861.
донской пришзялежност (прежнею обычного места житель-
ства) со дня получения отката и до подачи нового ходатайства
нс изменилась;
• обоснованный отказ в признании беженцем в любом из госу-
дарств, присоединившихся к Конвенции ООН 1951 г. о стату-
се беженцев и (или) к Протоколу 1467 г., касающемуся стату-
са беженцев, при условии, что правовые нормы признания
беженцем в данном государстве не противоречат законода-
тельству Российской Федерации;
• наличие у лица гражданстве третьего тосуларства. длинной
которого оно может воспользоваться, или права на пребыва-
ние на законном основании на геррп горни третьего государ-
ства при О1сутс1вии обоснованных опасений стать жерпзой
преследований по обстоятельствам, предусмотренным Зако-
ном <Ю беженцах» (ст. I);
• лицо прибыло 1н иностранного государства, на территории
которого имело возможность быть признанным беженцем;
• тицо покинуло государство свое* тражданской ттринадлежно-
сти (прежнс! о места ж и гельства) по обстоятельствам, не пре-
дусмотренным Законом «О беженцах», и нс желает возвра-
щаться обратно из опасения понести в соответствии с дейст-
вующим там законе.ытсльегвом наказание за незаконный вы-
езд либо за совершенное в нем иное правонарушение;
• лицо было вынуждено незаконно пересечь Государственную
трантшу Российской Федерации с намерением чодазайсизо-
вать о признании беженцем, но нс обратилось с ходатайством
в предусмотренном порядке;
• лицо отказывается сообщить сведения о себе и (или) об обстоя-
тельствах прибытия на территорию Российской Федерации;
• лицо состоит в браке с гражданином (гражданкой) Российской
Федерации и в соответствии с законодательством Российской
Федерации имеет возможность получить разрешение на посто-
янное проживание на территории Российской Федерации;
• лицо уже имеет разрешение на постоянное проживание на
территории Российской Федерации.
В случае отказа в рассмотрении ходатайства по существу о при-
знании лица беженцем, последнее увсюм-.ястся об этом, и его
дальнейшее нахождение на территории Российской Федерации рс-
гу.ыруется Федеральным законом «О правовом положении ино-
странных (ражлан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г.
№ 115-ФЗ (в ред. ФЗ от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ и от 11 ноября
2003 г. № 141-ФЗИ. Решение об отказе должно быть мотивирован-
1 Собрание законодательства Российской <1Кцкраиии. — 2002 — »> 30. —
ным в целях на ибо юе полного обеспечения прав лица в случае по-
сле гуюпкто обжалования.
Согласно закону *О беженцах». все решения и действия (бездейст-
вие) органов и дол ненастных лиц территориального органа Федерат-
ной миграционной тужбы России могут быть обжи юваны. При ФМС
России работает /Апелляционная комиссия, рассматривающая такие
ж а юбы Комиссия не принимает жалобы, которые ранее были рас-
смотрены в судебном порядке и по ним имеются вступившие в закон-
ную силу решения суда. Срок рассмотрения жалобы — не более одного
месяца. По его результатам принимается мотивированное решение.
Если будет установлена правомерность требований заявителя, комис-
сия обязывает орган, принявший неправомерное решение, отменить его
полностью или частично и удовлетворить требования заявителя.
Непосредственно в суд можно обжаловать решения и действия
как территориальных органов Федеральной миграционной службы
так и ФМС России. Обжалование осуществляется в соответствии
с Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжало-
вании в суд действий и решений, нарушающих права и обязанности
граждан» (в рел. ФЗ от 14 декабря 1995 г.)1 и в соответствии с Гра-
жданским процессуальным кодексом Российской Федерации* 2.
Если вопрос решен положительно, лицо и прибывшие с ним
члены его семьи приобретают определенные права и обязанности.
Лино, получившее свидсзсдьство о ре!истрации ходатайства о
признании ею беженцем имеет право на:
а) получение единовременно! о денежного пособия на каждого
члена семьи в порядке и в размерах, коюрыс определены Поста-
новлением Правительства Российской Федерации 01 23 мая 199Х г
К" 4X4 *О размере единовременного денежного пособия и порядке
его выплаты лицу, получившему свидетельство о регистрации хода-
тайства о признании его беженцем на территории Российской Фе-
дерации по существу» (с измен, от 21 декабря 2000 г. № 999)-'.
Ра !мср единовременного денежно! о пособия должен быть не
ниже минимального размера опланя труда, установленною феде-
ральным законом:
б) направление в центр временно! о размещения и проживания
в нем.
Ст.3032; 2003. - Ь® 27. - Ст. 2700 (ч.1); 2003. - V 46 (ч. 1). - Ст. 4437.
-Ведомости < ьезаа народных депутатов Российской Федерации и Верховно-
го Совета Российской Федерации. — 1993. — № 19. — Ст 6X5; Собрание зако-
ноызе.тьстиа Российской Федерации. — 1995. — V 51. — Ст. 4970.
2 Собрание законодатель^ 1М Российской Федерации. — 2002. — № 46 —
Ст. 4532: 2003. - К? 27. - Ст. 2700 (ч I); 2004. - .Хс 24 - Ст. 2335.
-1 Собрание иконодате.тьепм Российской Федерации. — 1998. — 5® 22. —
Ст. 2457; 2001. - № 1 (ч. II). - Ст. 130.
Постановлением Правите, ляп вл Российской Федерации от 30 ию-
ня 1998 I. № 679 учвержлсно обшес положение о месте временною
содержания .ши. ходатайствующих о признании беженцами1.
Петры временного размешения мигрантов являются государст-
венными учреждения*!и 41 МС России. Места тыя временного про-
живания предоставляются размещенным динам в день их прибытия
после прохождения обязательного медицинского осмотра;
в) ока ние содействия в обеспечении П|Юсзда и провоза багажа к
месту временного поселения. Постановлением Правительства Рос-
сийской Федерации от 16 июня 1997 г. № 725 утвержден порядок
оказания такого содействия*. Содействие названным категориям лиц,
а также прибывшим с ними членам семьи осуществляется террито-
риальными органами Федеральной миграционной службы. Указан-
ный орган выдаст этим лицам направление на приобретение бес-
платно н в приоритетном порядке проездных документов для следо-
вания по территории Российской Феясрвиип к цстру временного
размешения. к новому месту пребывания. Правом на получение со-
действия можно воспользоваться только один раз;
г) получение медицинской и лекарственной помощи в государ-
ственных и муниципатьных учреждениях здравоохранения в соот-
ветствии с законодательством Российской Федерации;
д) проживание и получение питания в центре временного раз-
мещения по установленным нормам и пользование коммунальными
услугами.
Согласно постановлениям Правительства Российской Федера-
ции от 7 июня 200 I г. № 448 «О получении питания и пользовании
коммунальными услугами в центре временного размещения лиц,
ходатайствующих о признании беженцем»3 названные центры обес-
печивают питанием и коммунальными услугами как лиц. имеющих
свидетельство. так и лиц. получивших официальный статус
Кроме того. лицо, получившее свидетельство о рептстрации хода-
тайства о признании беженцем, и прибывшие с ним члены семьи
имеют право на услуги переводчика и получение надлежащей ин<|юр-
мации о своих правах и обязанностях; на сопровождение представите-
лями герриторигыыюго органа внутренних дел в центр временного
размещения и на охрану в самом центре; содействие в направлении на
профессиональное обучение в центре временною размещения или в
1 Собрание »1ко>1ояатеяьства Российсм и Федерации. — 1997. — № 4. —
Ст. 550: 199К. - Х> 27. - Ст. 3196.
г Собрание законодательства Российской Федерации. — 199"’ — 56 25. —
Ст. 2944: 1998. - 22. - СТ. 2458.
Собрание законодательства Российской Фетеравии. — 2001 — М 24. —
Ст. 2460.
трудоустройстве; на подачу заявления о прекращении рассмотрения
ходатаист на.
Помимо пран у лиц, подучивших свидетельство о регистрации
ходатайства о при Знании беженцем, существует и ряд обязанностей:
соблюдать установленные порядок проживания и требования сани-
тарно-гигиенических норм в месте (центре) временного размещения;
прохояить обязательный медицинский осмотр; сообщать в террито-
риальные органы Федеральной миграционной службы России тосто-
верные сведения, необходимые для принятия решения о предостав-
лении им статуса беженца: соОлю. ить Конституцию. федеральные
законы и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации,
законы и иные нормативные правовые акты се субъектов.
Лица, получившие в установленном законом порядке синус бе-
женца. приобретают определенные правд. реализация которых при-
звана помочь их обустройству на |ерриюрии Российской Федера-
ции и решению экономических и социальных проблем.
В соответствии с Законом беженцах* лицо признается тако-
вым на срок до трех лет. При сохранении в государстве граждан-
ской принадлежности (прежнего местожительства) обстоите тьств,
послуживших основанием для признания лица беженцем, срок дей-
ствия зтого статуса продлевается на каждый последующий год.
Помимо вышеназванных закон закрепляет за лицами, получив-
шими статус беженца, следующие права на:
а) содействие в оформлении документов для въезда на террито-
рию Российской Федерации в случае если зто лнпо находится вне
пределов территории России;
б) охрану ппсдставнтслями территориальною органа внутренних
дел в центре временного размещения;
в) работу по найму или предпринимательскую деятельность на-
равне с гражданами Российской Федерации;
г) сошталытую защиту, в том числе социальное обеспечение на-
равне с гражданами Российской Федерации;
а) солейст вне в устрой ст ве детей в государе гвенные или муни-
ципальные дошкольные и общеобразовательные учреждения, обра-
зовательные учреждения начального профессионального и высшего
профессионального образования наравне с гражданами Российской
Федерации;
е) содействие подразделения по делам миграции в получении
сведений о своих родственниках, проживающих в государстве т раж-
данской принадлежности (прежнего места жительства) беженца;
ж) обращение в территориальные органы Федеральной мигра-
ционной службы по месту пребывания липа и членов сто семьи для
оформления проездного документа с целью выезда за пределы Рос-
сии (порядок оформления. выдачи и обмена проездного документа
беженца регулируется Постановлением Правительства РФ от 7 ок-
тября 1998 г. №> 1162 (с измен, от 27 апреля 2001 г.)1;
з) участие в общественной деятельности наравне с гражданами
Российской (Федерации;
и) добровольное возвращение в государство своей гражданской
принадлежности (обычного места жительства), выезд на место жи-
тельства в иностранное государство и лр.
Отличительной особенностью статуса беженца является право хо-
дагаЯствоватъ о получении гражданства Российской Федерации в со-
ответствии с Фсясральны.м законом от 31 мая 20С2 г. № 62-ФЗ
♦О 1ражданстнс Российской Федерации» (в ред. ФЗ от II ноября
2003 г.)- и международными договорами Российской Федерации. В
случае положшельного решения статус беженца автоматически ут-
рачивается. после чего заявитель вправе пред ендова >ь на получение
статуса вынужденного переселенца и пользование всеми вытекаю-
щими ИЗ него правами.'
В обязанности лиц, получивши* статус беженца, кроме рас-
смотренных ранее входит также ежегодный переучет в сроки, уста-
новленные федеральным (территориальным) органом миграцион-
ной службы и своевременное прибытие в центр временного раз-
мещения или иное место пребывания, определенное органом ми-
грационной службы.
Беженец утрачивает право ни проживание в жилом помещении
из фонда жилья для временною поселения при получении (приоб-
ретении, найме) другою жилья, утрате иди лишении статуса
3. Утрата лицом статуса беженца
и лишение лица статуса беженца
Понятия «утрата» и «лишение» статуса неравнозначны. Лише-
ние статуса следует рассматривать как санкцию со стороны госу-
дарства за неправомерное поведение1 * * 4. Что касается утраты статуса,
то она происходит в свяви с волей зьяьлением самого лица, вслел-
1 Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998 — 58'41. —
Ст. 5030; 2001. - .Х!> IX. - Ст. 1861.
1 Собрание ыконолакльства Россннскон Федерации. — 2002. — 58 22. —
Ст. 2031; 2003. - .V 46 (ч. 1). - Ст. 4447
Андриченко Л.В.. Беюуеова Е.В. Статус беженцев и вынужденных пересе-
лением: сравнигезьио-праповон «спек г // Журнал российского права. — М. 1999.
- № 5, 6. - С. 114.
4 Андриченко Л.В.. Белоусова Е.В. Комментарии законодательства о вынуж-
денных переселенцах и беженцах. — М : Юрид. лит.. 1998. — С 152.
СТИНС собыIЛИ 11.111 обстоятельств. исчсрпываюшим образом опреде-
ленных в законе «О беженцах».
Лицо утрачивает статус беженца, седи:
• получило разрешение на постоянное проживание на террито-
рии России шбо приобрело тражланство Российской Феде-
рации;
• снова добровольно восполыова юсь защитой государства сво-
ей граж шнекой принадлежност;
• лишившись гражданства. снова его приобрело;
• приобрело Гражданство иное I ран ною государств» и пользует-
ся зашитой государств;! своей новой 1'ражданской принад-
лежности;
• добровольно вновь обосновалось в юсударстве, которое по-
кинуло или вне пределов коюрого пребывало вследствне опа-
сений преследований по обстоятельствам, предусмотренным
законом «О беженцах»;
• нс может более отказываться от защиты юсударства своей
гражданской принадлежности, территорию которого вынуж-
дено было покинуть по обстоятельствам, предусмотренным
законом «О беженцах», в связи с тем, что такие обстоятельст-
ва в данном юсударстве более не существуют;
• нс имеет определенного гражданства и может вернутся в го-
сударство своего прежнего местожительства, поскольку об-
стоятельства, предусмотренные законом »О беженцах», в дан-
ном государстве более нс существуют
Территориальные органы Федеральной миграционной службы
России лишают лицо статуса беженца, если оно:
• осуждено по вступившему в законную силу приювору суда за
совершение преступления на территории Российской Феде-
рации;
• умышленно сообщило ложные све тения или предьяви.ю за-
ведомо фальшивые документы, послужившие основанием для
признания беженцем.
Уведомление об утрате липом статуса беженца иди о лишении
лица статуса беженца с указанием причин нриняюго решения и
порядка его обжалования вручается или направляется данному лицу
ФМС или ее территориальным органом в течение грех рабочих
дней со дня принятия решения.
В случае утраты лицом статуса беженца иди в случае лишения ли-
ца статуса беженца удостоверение сдается в ФМС или се территори-
альный орын и признается герри юриатьным органом Федера тыюн
миграционной службы недействительным.
Лино, утратившее статус беженца, или лишенное статуса бе-
женца. и нс использующее прайс на обжалование решения об утра-
те или лишении статуса беженца, а тЖжс не имеющее иных закон-
ных оснований для пребывания на территории Российской Федера-
ции. обязано по предложению территориальною ортана ФМС по-
кинуть территорию РФ совместно с членами семьи в месячный
срок се дня получения уведомления об утрате статуса беженца или
о лишении лица статуса беженца.
Лицо, утратившее статус беженца или лишенное статуса беженца,
и члены его семьи утрачивают право на пользование жилым поме-
щением из фонта жилья лля временного поселения при отсутствии
у данных лиц иных законных оснований лля пребывания на террито-
рии Российской Федерации.
4. Порядок предоставления иностранному
гражданину или лицу без гражданства
временного убежища
Лицо, имеющее все основания для получения цтагуса беженца,
может и не подавать соответствующего ходатайства, а ограничиться
лишь просьбой о предоставлении ему временного убежища. В лом
случае нормы Федерального закона беженцах» на него нс рас-
пространяются. Правовой статус лит». получившего временное
убежище, регу. тируется в первую очередь Конституцией Российской
Федерации, а также и другими законодательными и иными норма-
тивно-правовыми актами1.
В соответствии с Законом «О беженцах» (ст. 12). иностранному
лицу или лицу без гражданства. имеющему основания .тля признания
беженцем, но отраничиваюшемуся заведением (в письменной форме)
о предоставлении возможности временно пребывать на территории
Российской Федерации либо не имеющему оснований для признания
беженцем, но из гуманных побуждений не подлежащему выдворению
(депортации) за пределы Российской Федерации, предоставляется
временное убежите. В целях реализации Закона принято Постановле-
ние Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2001 г. №274
*О предоставлении временною убежища на территории Российской
Федерации»1, которым утверждены Порядок предоставления времен-
ного убежища, обрач’ц бланка и описание свнясга тьства.
Андриченко. 1.В.. Ьеюуеова 1..В. Статус беженцев и вынужденных пересе-
лением с|Х1вни1.' 1Ы1о-правовой аспект / Журнал российского прана — М . 1999. —
№ 5, 6.-С 114.
- Собрание ааконодагсльсгва Рост писков Федерации. — 2001. — № 16 —
Ст 1603.
Лицо, получившее временное убежище. нс может быть возвра-
щено против его воли на территорию государства своей траждан
скотт принадлежности (обычного местожительства). Однако оно
может утратить временное убежище или лишиться его. Утрата на-
ступает в следующих случаях, устранение обстоятельств, послу» ни-
щих основанием для предоставления временного убежища; получе-
ние права на постоянное проживание на территории Российской
Федерации либо приобретение гражданства Российской Федерации
или 1ражланс1ва другого юсударства; выезд к месту жительства за
пределы территории Российской Федерации. Лицо лишается вре-
менного убежиша. если осуждено вступившим в силу приговором
суда за совершение преступления на территории Российской Феде-
рации; сообщило заведомо ложные сведения либо предъявило
фальшивые документы, послужившие основанием для пре [оставле-
ния ему временного убежища, допустило иное нарушение положе-
ний Закона «О беженцах*.
С.В. Бурлик отмечает, что порядок пре оставления временною
убежища в России уникален, нигде в мире нет такою института
предоставления дополнительной помощи, уравненной по ироне туре
с признанием беженцем1.
Данный институт применяется и в соответствии с заключением
№ 22 Исполнительного комитета УВКБ ООН: «в случаях массового
притока лица, ищущие убежища, должны получать хотя бы времен-
ный приют»2. Другими словами, если государство нс может в уста-
новленном порядке рассмотреть индивидуальные ходатайства о
признании беженцем, а прибывшие лица покинули свои страны по
причинам, дающим им такое право, применяется принцип времен-
ной зашиты, чтобы отрадить иностранцев от высылки в страну их
ражданства или постоянного места жительства,
Друптм механизмом дополни тельной защиты яняястся пре [остав-
ление временной Зашиты юсударства липам, которые не подпадают
под определение беженца, но тем нс менее нуждаются в защите юсу-
дарства. Это так напиваемый гуманитарный статус, или статус лица,
которое не вы ширяют из страны из туманных побуждений.
11о мнению С.А. Авакьяна, введение категории «временное убе-
жище» помимо подтверждения акта гуманизма и спасения лиц от
1 Бур.тк С.В. Прс.юетав тснис иностранным тражланау и лицам без траж
танства временного убежища на территории Российской Фе [грани / В сб.:
Матерна, н- .[венадц.ттого семинара «Работа с липами, ншешими хбежнща». —
М . 2002. - С 7.
1 Сборник международно-правовых документов и тмционаЭытых законода-
тельных ..к гои по вопрос 1М беженцев / Сост К) Л. Сарашсвский. А.В. Седина
нов. — Мн.: Тесен. 2000. С. 87- 89.
опасности для их жизни оказз юсь у юбным средством для выхода из
•щекотливых» ситучций. В частности, временное убежище позволяет
обойгп вопрос о предостшвепии политического убежища1. К примеру,
в некоторых государствах — бывших республиках СССР — у сущест-
вующих гам политических режимов есть противники. Их проживание
внутри страны может стать опасным из-за утро ты преследований, ли-
шения свободы. Такие люди вынуждены покидать свои страны, искать
убежище за рубежом, в том числе и в Российской Федерации. 1аеди
предоставить им политическое убежище могут возникнуть проблемы
со странами Садружества. 1 ели же ис.юльюиать статус лица, прос го
ищущего временное убежище, это будет выглядеть как нейтральная
мера, тем более что лицу, получившему временное убежище, также
обет прчивпстся зашита личной безопасности
Контрольные вопросы*
I Перечислите основания признания лица беженцем
2. Раскройте права и обязанности признанною беженцем.
3. Каков порядок предоставления иностранному гражданину или
ищу бег тражлшетва временною убежища?
Нормативно-правовые акты и литература
1. Устав Управления Верховного комиссара Органи кшии Объединенных
Нанин по делам беженцев // Действующее международное право. Т I.
2. Конвенция Орыпгизации Объединенных Нации о статусе беженцев от
28 ию 1я 1951 г. / Гражданин и право. — 2002. — № 6.
3. Протокол, касающийся статуса беженцев от 31 января 1967г. // Граж-
данин и право — 2002. — .Х° 6.
4. Соглашение стран СНГ -Об оказании помощи беженцам и вынужден-
ным переселенцам» от 24 сентября 1993г. // Ьюилстень международных
договоров. — 1995 — № 5.
5. Заключения Исполнительного комитета Управления Верховного Комисса-
ра ООН но летам беженцев / Сборник международно- гравовых докумен-
тов и национагын IX законодательных актов по вопрос..м беженцев / Сост.
ЮЛ Саро1певскш1. А.В. Селиванов. — Мн.: «Тесси». 2000.
6. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.
7. Фегеральныи закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 -О беженцах» (в ред.
Ф > от 28 июня 1997 г. № 95-ФI, от 30 июня 2003 г. № 86—Ф I) // Ведомо-
сти СИЛ И ВС Российской Федерации. — 1993. — № 12; Собрание зако-
ггодательства Российской Федерации — 1997. — № 26; 2003. — № 27.
8. Закон Российской Федерации ог 27 апреля 1993 г. № 4866-1 -Об обжа-
ловании в суд действий и решений, нарушающих права и обязанности
граждан» (в ред. ФЗ от 14 декабря 1995 г. № 197) // Ведомости съезда
народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ — 1993. — № 19; Со-
брание шконодательегва Российской Федерации. — 1995. — 51.
1 Ааакьяи С.Д. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. -
СПб.: Юридический центр Пресе. 2003. — С 260.
9. Фелерлн.ный анкон от 15 ашусш 1996 г. №* 114 <1’1 »О порщке выезда
из Российской Федерации и тпатзда в Российскую Федерацию» (и ред.
Ф? от 18.07.98 г. № 110-ФЗ и от 30 июня 2003 г. № 86-Ф!, с измен,
внесенными Постановлением Конституционною Суда РФ от 15 января
1998 г. № 2-11) Ц Собрание законоянтсльстм Российской Федерации.
- 1996. - № 34; 1998 - № 30; 2003. - № 27; 1998 - № 4.
10. Уголовный кодекс Российской Фе крайни от 13 июня 1996 I № 62-ФЗ
(в рел. ФЗ от 8 декабря 2003 г. 162 Ф 1 и 169-ФЗ) // Собрание за-
конодательства Российской Фе тертпцзи — 1996. — № 25; 2003. — № 50.
II Федеральный «икон от 7 ноября 2000 г № 135 *О внесении изменений
и дополнений в отдельные законо кпельиыс акты Российской Фе тера-
пии в связи с принятием Федерального Дткона «О государственной
дактилоскопической ре! ист рации в Российской Фе дерации» (в ред ФЗ
от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ) // Собрание законодательства Российской
Федерации. — 2000. — № 46; 2003. — № 27.
12. Кодекс Российской Федерации об административна* правонарушениях
от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. ФЗ от 9 м;тя 2004 г. № 37-ФЗ) //
Собрание законодательства Кспзйской Федерации. — 2002. — Г» I (ч. I);
2904. - № 19 (ч. I).
1. 1 Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ -О гражданстве Россий-
ской Федерации» (в ред. ФЗ от II ноября 2003г. № 151-ФЗ) // Собра-
ние законод тгс.тьства Российской Фе терапии. — 2002. — К 22; 2003. —
№ 46 (ч. 2).
14. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О прлтютюм положе-
нии иностранных траж тан в Российской Фе тер нити» (в рел. ФЗ от
30 июня 2003 т. № 86-ФЗ и от 11 ноября 2003 т. № 141-ФЗ) // Собрание
законодательства Российской Федерации. — 2002. — № 30; 2003. — №* 27;
20(13. - № 46 (ч. I).
15. I ражданскии процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 но-
ября 2002 т. № 18-0*3 (в ред. ФЗ от 30 июня 2003т. № 86-ФЗ и от
7 июня 2004 г. № 46-Ф 1) Н Собрание законодательства Российской
Фт терапии. — 2002. — № 46: 2003. — № 27: 2004. — № 24.
16. Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2145
•О .меря* но введению иммиграционного контроля- // Собрание актов
Президента и Правительства Российской Фетерштии. — 1993. — № 51.
17. Указ Президента Российской Федерации ог 16 декабря 1993 г. № 2146
«Об утверждении Положения о порядке привлечения и использования
в Российской Федерации иностранной рабочей силы» (в рсд. Указа от
5 октября 2002 г. №1129. с измен, от 29 апреля 1994т.) // Собрание актов
Президента и Правительства Российской Федерации. — 1993. — К* 51;
Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. — X 40
1994. - .V: 2.
18. Указ Президента Российской Федерации от II негуста 2003 I. К* 960
«Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации»
(в ред. Укаж от II июля 2004 I. № 870) // Собрание законолатетьства
Росс ийской Фе терапии. — 2003. — № 33; 2004, - .V 28.
19. Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. V 649
•О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»
(в ред. Указа) // Собрание законодательства Российской Федерации. —
2004. - № 21.
20. Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927 -Во-
просы Министерства внутренних дел Российской федерации» // Собра-
ние законодательства Российской Федерации. — 2004. — № 50.
21. Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004|. № 928 «Во-
просы Федеральной миграционной службы» //Собрание законодатель-
ства Российской Федерации. — 2004. — № 30.
22. ПосганоззЗетзе Пракиге.зз>сгззи Российской Федерации от 8 сентября 1994
г. А® 1020 «Об утверждении по южения об иммиграционном контроле» //
Собрание законодательства Российской Федерации — 1994. — № 21
23. Постанбидснис Правите зьстзм Российской Федерации от 23 мая 1998 г.
А'_> 484 «О размере единовременною денежною пособия и порядке его
выплаты лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайстзза о
признании его беженцем на территории Российской Федерации по су-
ществу» (с измен, от 21 декабря 2000 з. № 999) /; собрание законода-
тельства Российской Федерации. — 1998. - № 22: 2001. — № I (ч. 2).
24. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 марта 1998
г. А!? 523 »О свидетельстве о рассмотрении ходатайства о при знании
беженцем на >ерриЗорин Российской Федсрлцизз по существу» (в ред.
от 27 апреля 2001 г.) // Собрание законодательства Российской Феде-
рации. — 1998. — X» 22; 20° I. — А» 18.
25. Постановление Правительства Российской Фе зеряцизз от 23 мая 1998г.
№ 485 »О порядке оказания солеззетвия лицу. по зучившему свидетель-
ство о рассузотрензззз ходатайства о прзнназзизз беженцем зза территории
Российской Фсзсрзизизз ззо существу, зз беженцу в обееззечезззззз проезда
зз провоза базажа к мест' ззребзявмния» // Собраззззе мкоззодательстззв
Росс нйской Федерации. — 1998. — з\? 22.
26. Постановление Правительства Российской Фелерашнз от 30 июня
1998 г. Хе 679 «Об учвержденизз обзззезо ззоложезеззя о месте врехзеззнозо
содержания лиц. ходатайстззу юззззз.х о признаннее бежезизами» // Собра-
ние законодательства Россиззскозз Федераизззз — 1998. — V. 27.
27. Постанов.зенззе Правительства Российской Фсдераззии от 7 октября
1998 з. № 1162 «О проездном документе беженца» (с взамен. ог 27 апре-
ля 2001 з. № 321) // Собрание закоззолательсззза Российской Федера-
ции. — 1998. — № 41: 2001 — А» 18.
28. Постаззоззяснззс Правительства Российской Федсрацизз от 9 »прс зя
2001г. V' 274 «О ззретсзстазыеизззз авременново уйежзшза зза зеррззторзззз
Росс нйской Федерации» // Собрание эаконодательспза Россиззскозз Фе-
дерации. — 2001. — А5.’ 16.
29. Пост зззозыеззззе Праззззте.зыггва Россиззскозз Федераиззвз от 7 июня 2001 г.
А^ 448 «О иолученизз литания зз по.тьзоззанива коммунальнымвв усдумвмзз
аз центре временного размещения лиц. ходатайствующих о признаавиза
беженвзем» // Собртане законзтдззтсдв-ства Российской Фе зерзазавава —
2001. - № 24.
30. Посв-.ззсокленвве 11равИ1ельстзза РоссвЛской Федерациаз от 1 ноября 2002 г.
№ 789 «Об у-твержденизз Положения о выдаче иностранным гражданам
и лицам без гражданства ра<решсния на временное проживание» // Со-
брание ыконодате тьства Российской Федерации. — 2002. — 45.
31. Постановление П|мвитем>С1ва Российской Федерации от I ноября 2002 г.
.V? 794 "Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам
и динам без гражданства вила на жительство» // Собрание законода-
гелкик! Российской Федерации. — 2002. — № 45.
32. Постановление Правите 1ьства Российской Федерации от 7 апрс1я 2003 г.
199 «Об утверждении Положения о принятии решения о нежела-
тельности пребывания (прожишния) иноеггыннопэ гражданина или ли-
ца без гражданства в Российской Федерации и перечня федеральных
органов исполнительной власти. уполномоченных принимать решение
о нежелательности пребывания (проживания) иностранного траж, анина
или лица без I ражданства в Российской Федерации» // Собрание зако
нодаш'льст.кт Российской Федерации. — 2003. — X.’ 15.
33. Ирика! МИД Российской Федерации от 31 мая 2002 г. X 522 «О пол-
номочиях МВД. ГУВД. УВД субъектов Российской Федерации в об 1ас-
ти миграции» // Бю.< те тень нормативных актов федеральных ортанов
исполнительной власти. — 2002. — № 26.
34. Авакьян С.А.. Россия: гражданство. иностранны, внешняя нитрация. —
СПб.: Юридический центр Пресс. 2003.
35- Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. Комментарий законо.ытсдьстм о вы-
нужденных переселенцах и беженцах. — М.: Юрнд. лит.. 1998.
36. Андриченко Л.В.. Белоусова Г. В. Статус беженцев и вынужденных пе-
реселенцев: сравнительно-правовой аспект // Журнал российского пра-
ва. — М. 1999. - № 5. 6.
37. Бурлик С.В. Предоставление иностранным гражданам и лицам без гра-
жданства временного убежища на территории Российской Федерации /
В сб.: Материалы двенадцатою семинара «Работа с линями, ищущими
убежища». — \1 . 2002.
38. Котисва Л И Правовое регучиротяние вынужденной мшрации в Рос-
сийской Федерации: Автореф дне. ... канд. юри.т. наук. — М.. 1999.
39- 1’аду.т В В. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в
Российском Федерации: Автореф. лис. ... кати. юрнд. наук. — М.. 2001.
40. Сборник меж тун.тро то правовых (окумептов и национальных законо-
дательных актов по вопросам беженцев / Сост. ЮЛ. Саряшевский,
А В. Селиванов. — Мн.: Тесей. 2000.
Тема 10
Правовое регулирование
процесса переселения в Россию
соотечественников из-за рубежа
Учебные вопросы.
I. Основания признания и подтверждение принадлежности к со-
отечсствен никам.
2. Основы отношений государства с соотечественниками, прожи-
вающими та рубежом.
3. Полномочия государства в области отношений с соотечественни-
ками.
4. Мехами тм конституционно-правового регулирования процесса
переселения в Россию соотечественников из-за рубежа.
Введение
Первоначально в Российской империи понятие «соотечествен-
ник» трактовалось как «единоверец», к которым причислялось не
только великорусское население, но также украинцы и белорусы.
Их политические и гражданские права, сводившиеся по понятиям
тою времени к свободе вероисповедания Россия наиболее активно
защищала в XVIII в. В XIX в. Российская империя в основном за-
щищала и покровительствовала единоверцам, принадлежавшим к
правое таимым народам Балканского полуострова.
После Октябрьской революции 1917 г. понятие «соотечествен-
ник» практически нс употреблялось, хотя именно в результате рево-
люции и последовавшей зятем Гражданской войны за границей обра-
зовалась обширная российская диаспора. Помимо выехавшид добро-
вольно или с остатками Белых армий число э.мит рантов увеличива-
лось и за счет сознательно проводившейся политики Советской вла-
сти, направленной на выдавливание за пределы страны «неблагона-
дежных граждан , Введенный в действие с I июня 1922 г. Уголовный
кодекс РСФСР предусматривал (и. «а» ст. 32) в качестве меры со-
циальной защиты в отношении лиц, совершивших контрреволюци-
онные преступления, изгнание из пределов РСФСР на срок или
бессрочно.
«Псрсетройка» с 1985 I. сттыи переломным этапохт к отношении к
личности и ес правам. В преамбуле Закона СССР «О гражданстве
СССР» от 23 мая 1990 г. Кзворияось. что ник го не может быть ли-
шен граж танства или права изменить । ражланство произвольно.
Статья 23 предусматривала возможное<ь лишения тражданства
СССР «в исключительном случае в отношении липа, проживающе-
го за границей, если оно совершило действия. наносящие сущест-
венный ущерб государственным интересам или государственной
безопасности СССР*.
Для отработки темы представляемой лекции тематическим пла-
ном кафедры предусмотрено также проведение 2-х часового семи
пара и 4-х часовой самостоятельной работы.
1. Основания признания и подтверждение
принадлежности к соотечественникам
Проблема зашиты политических и гражданских прав россий-
ских соотечественников стала актуальной вскоре после распада
СССР. С начала 1992 г. основные усилия России были сосредок'
чены на формировании договорно-правовой базы по защите инте-
ресов россиян, проживающих в СНГ. Для лого имели место объек-
тивные причины, ущемляющие правовое положение наших сооте-
чественников за рубежом:
• ограничение соотечественников в грнж танских и лрутих правах;
• общие экономические условия в стране проживания;
• общие политические условия и в целом правовая незащи-
щенность;
• сужение сферы применения русского языка:
• ущемление экономических интересов соотечественников;
• быювоЛ национализм.
Постановление Государственной , (умы от 8 декабря 1995 г.
1476-ГД была утверждена Декларация о поддержке российской
диаспоры1 и о покровительстве российским соотечественникам.
Тота же был учрежден Сове соотечественников. Основные акты
составили:
«Основные направления юсу дарственной политики Российской
Фе терапии в отношении соотечественников, проживающих за ру-
1 Российская Федерация рассматривает в качестве российской диаспоры
всех выходцев из Союм ССР и России и IX потомков. ис являющихся тражм
нами Российской Федерации. независимо от н.тиона.тыюи и атнпческой при-
надлежности. языка, вероисповедания. рода и характера занятий, места житель-
стве и трут их обстоятельств. и признающих свою духовную пли культурно-
этническую связь с Российской Фе терапией или любым и:, субъектов Россий-
ской Федерации.
бсжом* (Постановление Правигельс) на РФ 01 31 августа 1994 г.
Ъ! 1064);
Фе тральный закон «О государственной политике Российской
Федерации и отношении соотсчестненников за рубежом» от 24 мая
1999 г. В соо1встс1иии с ч. 1 ст. I Федеральною закона соотечест-
венниками являются лица, родившиеся в одном государстве либо
проживавшие в нем и обладающие признаками общности я>ыка.
релшии ку.’ы урною наследия, традиций и обычаев. а также погон-
ки указанных лиц ио прямой нисходящей линии. Понятие «сооте-
чественники за рубежом- включает следующие категории лиц:
• । ражлаис РФ. постоянно проживающие за пределами страны;
• вица, состоящие в гражданстве СССР, проживающие в госу-
дарствах входивших в состав СССР, получившие Гражданст-
во этих государств иди ставшие липами бе гражданства. вы-
ходцы или эмигранты из Российской империи. Российской
Республики. РСФСР. СССР и РФ. имевшие соответствую-
щую ।ражданскую принадлежность и ставшие (ражданами
иностранною государе гва;
• потомки лиц. принадлежавших к вышеуказанным труппам, за
исключением потомков лиц титульных наций иностранных
। осударст в.
Некоторые недоработки и пробелы в этом Федеральном иконе
в отношении соотечественников за рубежом были восполнены с
принятием Концепции поддержки в Российской Федерации сооте-
чественников за рубежом отобренной Президентом России 30 ав-
густа 2001 г.:
• ока тайне всестороннего содействия полноценной рем и танин
и адекват ному обеспечению прав и свобод соотечественников
определено в качестве приоритета тосуларственной политики
в отношении них;
• соотечестеенпикаии являются лица, постоянно проживавшие
та пределами РФ, но связанные с Россией историческими,
этническими, культурными, языковыми и духовными узами,
стремящиеся сохранить свою российскую самобытность и ис-
пытывающие потребность в поддержании контактов и со-
трудничестве с Россией.
28 ноября 2002 г. постановлением Правительства РФ утверждены
«Основные направления поддержки Российской Федерацией сооте-
чественников за рубежом на 2002—2005 гг.*, которые наряду с защи-
той прав и интересов соотечественников включают про цшжение
и поддержку за рубежом русского языка, культуры и образования.
Основания признания и подтверждение принадлежности к со-
отечественникам определены ст. 3 и 4 Федерального закона упомя-
нутого Федеральным законом -О юсу тарст венной ноли гике Рос
сийской Федерации в отношении соогсчсственников за рубежом»:
1. Признание и подтверждение принадлежности к соотечест-
венникам —
граждане РФ и лица, имеющие двойное гражданство. одно из
которых — российское, постоянно проживающие ж пределами РФ,
являются соотечественниками в силу гражданской приналлсжност и.
Документом (свидетельством). подтверждающим их принадлеж-
ность к соотечественникам, служит документ о принадлежности к
гражданству РФ:
признание своей принадлежности к соотечественникам лицами,
состоящими в гражданстве СССР, выходцами (эмигрантами) и по-
томками соотечественников должно быть актом свободного выбора.
Принадлежность к соотечественникам подтверждается специальным
документом (свидетельством) установленного I (равительством РФ
образца:
выдача документа (свидетельства) за пределами РФ производит
ся по основаниям, укачанным в ст. 4 настоящего ФЗ, по письмен-
ному заявлению лица в месячный срок дипломатическими предста-
вительствами или консульскими учреждениями РФ. на территории
РФ — органами внутренних дел РФ по месту пребывания -ища;
действия (решения) государственных органов и должное гных
лиц в связи с выдачей документа (свидетельства) могут быть обжа-
лованы путем подачи жадобы в вышестоящий в порядке подчинен-
ности государственный орган либо непосредственно в суд по месту
нахождения соответствующего федерального органа исполнитель-
ной власти;
ж-.тлоба по желанию соотечественника может быть подана им
через члена совета (комиссии) соотечественников:
2. Основания для подтверждения принадлежности соотечественни-
ков к группам, предусмотренным настоящим Федеральным законом —
принадлежность соотечественника к лицам, состоявшим в 1 раж-
яанстве СССР, выходцам (эмигрантам) и потомкам соотечествен-
ников устанавливается на основании имеющихся у него документов
иди иных доказательств, подтверждающих соответственно:
• гражданство СССР, гражданскую принадлежность тын отсут-
ствие таковой на момент предъявления — для лиц. состоян-
ших в гражжнетве СССР;
• проживание в прошлом на территории Российского государст-
ва, Российской Республики. РСФСР. СССР и РФ. соответст-
вующую тражманскмю принадлежность при вне тле с этой тер-
ритории и гражданскую принахтежность или отсутствие тако-
вой на момент предъявления — для выходцев (эмигрантов).
2. Основы отношений государства
с соотечественниками,
проживающими за рубежом
Одним из важней ш. х вопросов современных международных
отошений является защита нрав национальных меньшинств, про-
живающих в других странах государствами их происхождения и о
защите собе венных граждан, пребывающих более или менее про-
должительное время за рубежом. Вместе с тем зто один из старей-
ших базисных вопросов международного права, решаемый одновре-
менно с появлением государства и зарождением собственно между-
народного права. Так ангинные города Древней Греции заключали
дну- и многосторонние договоры для зашиты своих сограждан, про-
живающих в других полисах. Остро рсапгровал на улпемление прав
своих граждан Древний Рим, нс рамедлитедьно посылавший свои ле-
тионы туда. 1де. по мнению сената. нарушались права римлян.
Первые упоминания о «русском праве» в .договорах князя Олега
с Византийской империей 907 и 912 тг. связаны с урегулированием
правового положения руссов, находящихся или проживающих на
территории империи.
Пик интереса мирового сообщества к проб юмам своих соотече-
ственников возник после Первой мировой войны, перекроившей
политическую карту Европы. Потребовались более широкие 1аран-
тии. закрепленные в системе международных соединении и имею-
щие механизмы контроля за их реализацией. Возникла необходи-
мость в создании между народной орпшизпции. наделенной полно-
мочиями в регул промни и отношений государства с соотечествен-
никами. проживающими за рубежом. Ею стали Лига Наций. Устав
которой был подписан первоначально (в 1919 г.) 44 государе । вам и.
включая 31 государство, воевавшее на стороне Антанты или под-
держивающее ее.
Декретами Совета народных Комиссаров от 2<Ч октября 1921 г.
и Центрального Исполнительного Комитета от 15 декабря 1921 г.
устанавливались сроки, в течение которых русские граждане, нахо-
дящиеся за границей, могли получить советский паспорт. Граждан-
ства лишались все лица, проживающие за границей в течение пяти
лет и не получившие советского паспорта или его сертификата в
советских представительствах за рубежом ло I нюня 1922 г., а также
лица, принадлежащие к белой эмиграции.
Последующие законы 1930 и 1931 гг.. подтверждая постановле-
ние от 1924 г.. лишили российскою тражданства практически всех
российских беженцев, которые становились апатридами. В 1922 г.
д- |юм Нансеном была со шана Межправительственная конференция
для принялия единою международно!о документа для дснациона-
лизированных беженцев из России, который но толил бы им сво-
бодно передвигаться, прелое тави бы некоторые меры Яниты. Со-
глашением от 12 мая 1926 г. предусматривалось определение статуса
русских беженцев и ио (тверждало право беженцев, а также их детей
(до 15-лстнсго возраста по сертификатам родителей) вернуться
в страну изтнания: свободное иолучение виз на выезд-въезд. тран-
зит для беженцев.
Русские юристы-межлународники-эмигранты, возражая против
определения русских беженцев как «лиц русского происхождения,
нс приобретших никакой лру гой национальности», выступали за
признание русских политическим!! эмигрантами и против опреде-
ления их бесподланными.
В 1945 г. сIранами антигитлеровской коалиции была создана
ООН. Устав которой рассматривал защиту прав и свобод человека
как обязанность всех членов организации (п. 3 ст. 1, п. 16 ст. 13,
ст. 55с. ст. 68 и 76с).
Образование на постсоветском пространстве в начале 1990-х гг.
ряда независимых юсуларств превратило их русское и русскоязыч-
ное население в меньшинства и зачастую сопровождалось серьез
ными нарушениями их прав. Важнейшим документом ООН. обес-
печивающем защите прав меньшинств, является принятая в 1992 г.
Декларация ООН о правах лиц. принадлежащих к национальным,
этническим религиозным и языковым меньшинствам.
Основы отношений государства с соотечественниками, прожи-
вающими за рубежом, в настоящее время определяются распро-
страненным 2 апреля 2001 г. Заключительным текстом коммента-
рия к Декларации, подготовленной председателем Рабочей труппы
по меньшинствам Подкомиссии по поощрению и защите прав че-
ловека Экономического и Социального Совета ООН А. Эйде
(Е/СМ.4/.51Ф.2/АС.5/2ОО1/2).
В целом основы отношений государства с соотечественниками,
проживающими за рубежом, можно свести к следующим положе-
ниям:
• поощрение и зашита прав меньшинств способствуют
политической и социальной стабильности юсударств, в
которых живуг меньшинства, и содействуют укреплению
дружбы и сотрудничества между народами и государствами
(Е/С \ _4/8цЬ. 2/АС. 5/2001/211.3);
• государство обязано уважать и обеспечивать всем находящимся
в пределах ею территории и пол ею юрисдикцией типам права,
закреп тсиныс в договорах, участником котооых является госу-
дарство, без какой бы то ни было дискриминации по любому
признаку — расовому. этическому. релт нотному, н;шионхп>-
ного происхождения и др. (Е/С\ 4/8иЬ.2/АС.5/2001/2 11.4);
• типа, (пока еще) не являющиеся ражданами страны, в кото-
рой они проживают, мотут входить в состав меньшинств или
принадлежать к меньшинствам в соответствующей стране
(Е/СЪ' 4/8пЬ.2/АС.5/2001/2 11.9);
• лица, компак то проживающие на какой-либо части территории
соотвегствчощею государства. в отличие от лиц. проживающих
некомпактно, могут рассчитывать на осуществление прав, ка-
сающихся использования языка и наименования улиц и мест,
а какже в некоторых случаях — на автономию в определенных
масштабах. Лица, проживающие на территории соответствующего
1осударсп« в течение длительною времени, могут рассчитывать
на более широкие права по сравнению с теми лицами, которые
прибы нт в страну недавно (Е/СМ.4/8иЬ.2/АС.5/2001/2 II. 10):
• в некоторых атучаях наилучшим ере тством защиты прав мень-
шинств могли бы служить позитивные меры, направленные на их
ингс1рсщию, но не ассимиляцию (Е/СХ.4/ХиЬ.2/АС.5/2001/2 11.20);
• все малые и большие группы менышшетв имеют право на эф-
фег твнос участие в жи)ни общества (Е/С\.4/8иб 2/АС 5/2001/2
11.25 - ст. 2.2 и 2.3);
• разные этнические, языковые или религиозные общины долж-
ны иметь равный доступ к трудоустройству в юсударстнснном
секторе |Т./С\.4/$цЬ.2/АС.5/2001/2 11.49);
• необходимо ра ншвать формы участия проживающих в стране
нем ражлан в том чи< ле через предоставление им права Голо-
совать на местном уровне по истечении определенного срока
пребывания в стране и через включение отдельных наблюда-
телен из числа неграждан в состав муниципальных, регио-
нальных и национальных законода)ельных и алминиыратв-
ных органов (Е/С\.4/8иЬ.2/АС.5/2001/2 11.50).
Вместе с тем положения и механизмы зашиты меньшшкмв,
предусмотренные международно-правовыми ак гами ООН. конкре-
тизируююя. углубляются и расширяются в соответствии с реа 1ьной
ситуацией в том или ином районе земного шара ре< повальными
ортани кшиями. являющимися важными субъскшми международ-
ных отношений.
Так, проблемами французов, живущих за пределами собственно
Франции и ее заморских территорий (около 1.5 млн чел.), занима-
ется Высший Совет по делам французов за границей в качестве
консультативного ортана при министре иностранных дел страны,
который являемся П рейсе та гелем Высшего Совета. В Совет входят
12 сенаторов и 150 дслегаюв. избираемые всеобщим прямым 10.10-
сованием французами в различных странах и ре! ионах сроком на
шесть лет. Финансирование деятельности Высшего Совета произ-
водится в рааткпх бюджета МИД Франции.
Основы отношений России с соотечественниками, проживаю-
щими за рубежом определены ст. 6—10 ФЗ «О государственной по-
литике Российской Федерации в отношении соотечественников за
рубежом • (1999 г.) и структурно сформированы из: законодательст-
ва РФ в облает отношений с соотечественниками (ст. 6): основ
отношений с гражданами РФ, проживающими за рубежом (ст. 7);
отошений с лицами, состоявшими в гражданстве СССР (сг. 8),
отношений с выходцами (эмигрантами) — (ст. 9); отношений с по-
томками соотечественников (ст. 10)
Законодательство РФ в области отношений с соотечественни-
ками основывается на общепризнанных принципах н нормах меж-
дународного права и состоит из Конституции РФ, международных
договоров РФ. настоящею ФЗ и принятых в соответствии с Кон-
ституцией РФ и настоящим ФЗ других федеральных законов и
иных нормативных правовых актов РФ. законов и иных норматив-
ных правовых актов субъектов РФ.
Основы отношений с тражданами РФ. проживающими за рубе-
жом. определяются следующими положениями:
• РФ гарантирует своим гражданам защиту и покровительство
за рубежом;
• граждане РФ. проживающие за рубежом, пользуются нравами
и несут обязанности наравне с 1 ражланами РФ. проживаю-
щими на терртпорин РФ. за исключением случаев. установ-
ленных международными договорами РФ и законодательст-
вом РФ при соблюдении законодательства государства про-
живания;
• 1 раждане РФ. проживающие за рубежом, во время их пребы-
вания на территории РФ пользуются правами и несут обя-
занности наравне с гражданами РФ. проживающими на тер-
ригорни РФ, за исключением случаев, установленных фе те-
ралытым законом;
• лица, имеющие двойное гражданство, одно из которых —
российское, не мотут быть отраничены в правах и свободах и
не освобождаются от обязанностей, вытекающих из граждан
ства РФ. если иное не предусмотрено международным дого-
вором РФ или законодатсльст ком РФ.
Отношения с лицами, состоявшими в гражданстве СССР, опре-
деляются историческими особенноегями возникновения государств
их проживания и имеют приоритетное значение для РФ. РФ содей-
ствует лицам, состоявшим в гражданстве СССР, в реализации ос-
новных прав и свобод человека и тражданина. в том числе права на
гражданство и права на свободу ею выбора, оказывает им помощь
и поддержку на основании настоящего ФЗ и международных дого-
воров РФ с учетом ЗаконгжатеЛьства государств их проживания.
Отношения с .тинами, сое шившими в гражданстве СССР, при-
обретающими в соответствии с законодательством государств. вхо-
дивших в состав СССР, гражданство РФ, государства проживания,
третьего государства или двойное граж (анство, либо с лицами без
гражданства определяются в соответствии с настоящим Федераль-
ным законом.
Отношения с выходцами (эмиграшами) определяются слелую-
шнми основными положениями:
• РФ благоприятствует сохранению выходцами (эмигрантами)
связей с РФ во всех областях и использованию возможно-
стей. предоставляемых соотечественникам в соответствии
с положениями ст. 14—18 настоящего Федеральною закона,
а также выступает в их поддержку в случаях нарушения их
основных нрав и свобод человека и тражланина:
• на вы дыне в (эмшраьгон). являющихся лицами, состоявшими
в 1ражлансгве СССР, проживающих за рубежом и за предела-
ми государств, входивших в состав СССР, распространяется
действие положений ст. 8 настоящего Федерального закона:
• отношения между выходцами (эмигрантами) и РФ. вытекаю-
щие из факта наличия у выходцев (эмигрантов) в прошлом
подданства Российского государства или । ражданства Россий-
ской республики. РСФСР. СССР и РФ. регулируются между-
народными договорами РФ и законодательством РФ.
Отношений с потомками соотечественников определяются сле-
дующими основными положениями:
• на потомков соотечественников, являющихся гражданами РФ
или лицами, имеющими двойное гражданство, одно из кото-
рых — российское, распространяется действие ст. 7 настоя-
щею Федерального закона;
• потомками соотечественников в случае установления по ос-
нованиям, указанным в сг. 4 насюяшсю Фе тералыюю «ко-
на. их родства по прямой восходящей линии с лицами, со-
стоявшими в гражданстве СССР, и выходцами (эмигрантами)
участники (стороны) отношений РФ с соотечественниками
создают условия для поддержания их интересов к РФ и свя-
зей с ней в соответствии с положениями сг. 14—18 настояшс-
। о Федерал ьнот о за кона;
• права поюмков соотечественников, которые мотут вытекать
из их родства с лицами. сосюяв111ими в гражжансгве СССР,
и выходцами (эмигрантами), обеспечиваются в соответствии
с международными договорами РФ и законодательством РФ.
3. Полномочия государства в области
отношений с соотечественниками
Полномочия РФ в области отношений с соотечественниками
опреОг.’ены ст. 19—20 ФЗ «-0 госу гарственнон политике Российской
Федерации в отношении соотечественников та рубежом* и пред-
ставляют собой полномочия РФ в области отношений с соотечест-
венниками и полномочия органов государственной власти субъек-
тов РФ в области отношений с соотечественниками.
Полномочиями РФ в области отношений с соотечественниками
являются:
• уставов инне основ государственной политики РФ и асятсль-
ности по ее реализации;
• принятие федеральных законов, внесение изменений в <|м ге-
ральныс законы и контроль за их соб.тю гением;
• принятие федеральных программ;
• заключение международных доюгюров РФ и контроль за ис-
полнением взятых по ним обязательств;
• тру тис полномочия, определяемые федеральными договорами
Полномочиями органов Лкуларственной власти субъектов РФ
в области отношений с соотечественниками являются;
• участие в разработке основ государе геенной политики РФ и в
деятельности по се реализации, а также в разработке феде-
ральных законов;
• разработка и принятие законов и иных нормативных право-
вых акгоь субъектов РФ в соответствии с федеральными за-
конами;
• участие в разработке и реализации федеральных программ;
• разработка, принятие и выполнение региональных (террито-
риальных) программ.
4. Механизм конституционно-правового
регулирования процесса переселения
в Россию соотечественников из-за рубежа
Основные направления государственной политики РФ в отно-
шении соотечественников определяет Президент РФ в соответствии
с Конституцией РФ и Федеральною закона «О государственной
политике Российской Федерации в отношении соотечественников
за рубежом».
Кроме того, зашита основных нрав и свобод человека и । ражда-
нттна применительно к соотечественникам является неотъемлемой
част ью внешнеполитической деятельности РФ.
Вместе с тем программы сотрудничества РФ с иностранными
государствами разрабатываются, принимаются и реали туются с уче-
том соблюдения государствами общепризнанных принципов и норм
международного прана в области основных прав и свобод человека
и гражданина.
Следует подчеркнуть, что любая форма дискриминации граждан
РФ, проживающие за рубежом, может выступать в качестве основа-
ния для пересмотра политики РФ в отношении государства, допус-
тившею дискриминацию, а т ткже для применения ор'анами госу-
дарственной власти РФ предусмотренных нормами международного
права мер по защите интересов соотечественников.
Механизмом конституционно-правового ретуширования процес-
са переселения в Россию соотечественников из-за рубежа является
совокупность конституционно-правовых средств, при помощи ко-
торых осуществляется регулирование общественных отношений,
которые возникают по поводу международных правоотношений.
К элементам конституционно-правовою рстулирования процесса
переселения в Россию соотечественников из- за рубежа относятся:
• принципы конституционного права (принцип демократизма
нормотворчества и реали танин права; принцип равенства
тражлан перед законом и правоприменителем; принцип вза-
имной ответственности государства и личности; принцип гу-
манизма; принцип законности);
• нормы консти гуционного права:
• акты толкования норм коне гитупион кого права;
• акты применения норм конституционного права;
• конституционно-правовые отношения.
Механизмом конституционно-правового регулирования процес-
са переселения в Россию соотечественников из-за рубежа преду-
смотрено:
• поддержка соотечественников в области основных прав и
свобод человека и тражданина (ст. 15 ФЗ) — в обеспечении
своих основных свобод, гражданских, политических, эконо-
мических, социальных, культурных и иных прав, предусмот-
ренных международными пактами и правах человека; в свои?
действиях, направленных против случаев дискриминации по
признакам расы. пола, религии, политических или иных убе-
ждений. национальною или социальною происхождения.
принадлежности к соотечественникам, имуществе иного по-
ложения или любого другого обстоятельства; в обеспечении
своего права на равенство перед законом;
• полтержка соотечественников в экономической и социальной
областях (о. 16 ФЗ) — стимулирование сотрудничества рос-
сийских организаций с хозяйствующими субъектами соотече-
ственников; содействие созданию совместных ортанизаний,
го вари тест в и обществ, участию соотечественников в инве-
стициях в российскую экономику* поощрение связей россий-
ских организаций независимо от форм собственности с ино-
странными предприятиями, на которых работают преимуще-
ственно соотечественники, развитие взаимовыгодной коопе-
рации между НИМИ В СООТВСТСТВИИ с российским и иностран-
ным законодательством; оказание поддержки социально не-
защищенным категориям соотечественников в зависимости
от их принадлежности к определенным группам; гуманитар-
ная поддержка соотечественников в чрезвычайных ситуациях.
Основываясь на общепризнанных международных нормах для
комфортною существования соотечественников за рубежом, в госу-
дарствах их проживания должны обеспечиваться нс только граж-
данско-политические и социокультурные права, но и социально-
экономические права*.
Так, Декларация ООН о правах лиц. принадлежащих к нацио-
нальным или этническим религиозным и языковым меньшинствам,
в ст. 4.5 оговаривает, что «государства рассматривают вопрос о
принятии надлежащих мер к тому, чтобы лица, принадлежащие к
меньшинствам, могли в полной мерс участвовать в обеспечении
экономическою протрссса и развития своей страны». Такая норма
введена в связи с тем. что зачастую существует опасность того, чю
меньшинства по причине своей малочисленности по сравнению с
большинством могут стать жертвами социальною отчуждения или
март и налипни.
Необходимость налаживания экономических связей с россий-
ской диаспорой, обладающей достаточно солидным потенциалом, а
1 Пол ними подразумеваются как соба пенно социальные (прню на соци-
альное обеспечение, мели пинское обслуживание и т.д.), так и собственно эко-
номические (возможность веления предпринимательской деятельности на не-
дискримннаиионнои основе. доступ к материальным ресу|клм и технологиям,
возможность совершения любых законных следок и та.). Указанные права со-
отечественники за рубежом должны иметь в объеме, по крайней мере, равном
по сравнению с большинством населения.
также конкретных мер по обеспечению социально-экономических
пран соотечественников ясно осознавались уже в 90-е годы минув-
шего века. Эта тема нашла свое отражение в Основных направле-
ниях юсударсзвенной полизикзз РФ в отношении соогечеЛ вейни-
ков, проживающих за рубежом (1994).
Однако вплоть до Конгресса соотечественников зн рубежом
(Москва, октябрь 2001 г.) <|>едсральные органы власти защиту соци-
ально- зкономических прав сося счес звенникозз за рубежом, по су-
ществу, только декларировали. Импульс этому процессу придало
выступление на Конгрессе Президента РФ В.В. Пулина: «у наших
соотечественников та рубежом есть все возможности помочь своей
Ролинс в конезру кгзшном диалоге с зарубежными партнерами. Рос-
сийские предприниматели только выжрали бы от более тесного
взаимодействия с соотечественниками. И это задача — не только
для российского МИД. но и для всего делового сообщества России,
российских и зарубежных объединений предпринимателей».
Взаимодействие с экономически активной частью русскою за-
рубежья ценно само по себе, так как создает условия для укрепле-
ния экономическою мо1 ушесгва РФ. Консолидация деловых крутон
российского зарубежья может и должна стать основой формирова-
ния внутренних механизмов развития диаспоры Па этой основе
главной залачей взаимодействия с деловыми кругами российскою
зарубежья является создание сильного экономического лобби, вы-
ступающего в защиту корпоративных интересов российской диас-
поры. а не отдельных се представителей, разработка такой схемы
сотрудничества, которая учитывала бы интересы не только пред-
принимателей. но и основной массы русскоязычных жителей.
Создание подобной модели предполагает наличие системы сти-
мулов. а именно соответствующих льгот и преференций тем струк-
турам. которые ока зывают содействие сохранению и развитию рус-
ской культуры, языка, образования. Без создания такой системы
серьезныз'з би внес к поддержке российской диаспоры полк.почить
весьма сложно.
Поэтому «Основными направлениями по. здержкзз Российской
Федерацией соотечественников за рубежом на 2002—2005 гг.» пре-
дусмотрены такие меры, как использование механизмов междуна-
родною созрудничесзва РФ с иностранными зосударствамзз зз инзе-
ресах налаживания экономических свя зей с соотсчественнтзкамзт за
рубежом зт их орзанизаций с хозяйезвуюшимзз субъектами России:
оказание организпциям соотечественников содействия в иодучснизт
изтформазтзтзт о ситуации на российских региональных рынках труда
и о позрсбности в рабочей силе.
Определенную работу по развитию соии.с.ьно-экономических
связей с соотечественниками ведут и субъекты РФ. Так, в Алтай-
ском крае налажено тесное экономическое сотрудничество, затра-
гивающее и интересы соотечественников, с регионами Украины,
Беларуси, Кирги тин. Узбекистана. Таджикистана. Наиболее орт ави-
зованные торгово-экономические связи установлены с пригранич-
ными рет нонами Казахстана.
• поддержка соотечественников в области культуры. языка и
образования (ст. 17 ФЗ) — для сохранения и развития их
культурного наследия и языка, в получении ими равного дос-
тупа к образованию на всех уровнях и на родных языках; все-
стороннее сотрудничество с национально-культурными авто-
номиями соотечественников в иностранных государствах;
предоставление соотечественникам возможности для уЯовяс-
творения своих культурных, научных и информационны* по-
требностей; оказание помощи культурным центрам, органи-
зациям. библиотекам, архивам, театрам и другим профессио-
нальным и творческим коллективам соотечественников; и зу-
чсние культурною наследия соотечественников: сохранении
соотечественниками знания родных языков национальностей
РФ; получение лицами, состоявшими в гражданстве СССР,
наравне с гражданами РФ среднего и высшего профессио-
нального обра ювания, повышение ими своей квалификации;
• поддержка соотечественников в области информации (ст. 1 В
ФЗ) — получение, распространение и пользование информа
цией на родных языках на территориях их- проживания, соз-
дании с)клс1в информации; распространение информации о
реализации государственной полшики РФ в отношении со-
отечественников и их положении в государствах проживания;
телевещание и радиовещание, распространение печатных из-
даний. кино-, видео- и аудиоматериалов на родных языках
соотечественников с прсдосгавяеннем необходимых финансо-
вых и материально-технических средств. а также поддержка
СМИ. принадлежащих соотечественников;
• обязанности государства в области отношений с соотечест-
венниками (ст. 22 ФЗ) — разрабатывать и осуществлять меры
по реализации государственной политики РФ: содействовать
соотечественникам в реализации основных нрав и свобод че-
ловек т и гражданина, закрепленных в законодательстве тосу-
дарств ттх проживания (пребывания) междунаро шых догово-
рах РФ;
• финансирование деятельности РФ в области отношений с со-
отечественниками (ст. 23 ФЗ) — за счет средств федерального
бюджета в порядке определяемом Правительством РФ1; оп-
ределение размеров и порядка использования собственных
доходных средств органов государственной власти субъектов
РФ и органов местного самоуправления; создание государст-
венно-общественных фондов для финансовой и материальной
поддержки соотечественников и их организаций; поощрение
благотворительной деятельности физических и юридических
лиц РФ в области отношении с соотечественниками;
• предоставление льют и нреимушсс'в соокчсст пенникам
и организациям. физическим и юридическим липам РФ,
иностранным липам и организациям, оказывающим под-
держку соотечественникам (ст. 24 Ф П - налоговых. тамо-
женных и иных:
• государственный мони горинг в области отношений с соотече-
ственниками (сг. 25 ФЗ) — сбор, анализ и оценка информа-
ции о положении соотечественников, создание банка данных,
про! но шрование ситуации и проведение научно-исследова-
тельских работ; доведение результатов государственного мо-
ниторинга до органов государственной власти РФ. органов
государственной власти субъскюв РФ. друз их участников от-
ношений РФ зз юо1счсстпенниками и их орзанизациями
(объединениями). СМИ
• предезавигельензо интересов соотечественников в органах зо-
сударствеззной власти РФ и органах государственной власти
субъектов РФ (ст. 26 Ф }) — в виде представительных общест-
венно-консультативных органов — советов (комиссий) сооте-
чественников.
Поэтапное совершенствование мш рационной законотворческой
деятельности предполашет на первом этапе основные усилия сосре-
доточить на ра |работке программ ближайшей и долгосрочной пер-
спективы.
Так. программа ближайшей перспективы «I [редоставлснис обра-
зовательных услуг в высших и средних специальных учебных заве-
дениях Российской Федерации молодежи из юсударсш-учаспзиков
СНГ и стран Балтии на 2004—2010 гг.» предназначена для содейст-
вия этой молодежи в получении профессионального образования
в образовательных учреждениях РФ и трудоустройстве в ней.
1 Из по.стержку соотечественников и рубежом федеральным бюджетом бы-
ло запланировано: в 2003 г. — 135 млн руб., в 2003 г. — 210 тын рублей. Так.
в течение октября 2002 г. Россия передала своим соотечественник*^ в Молдавии
360 тыс. учебников, учебно-методических пособий и ху дожсстнснноМ литерату-
ры. примерно на 40 гыс. учащихся. Затраты составили 10 млн рублей из < рсдств
федерального бюджета.
Достоинств >тозз протраммы: расширенные возможности для
повышения обрак>вазельно1о уровня в РФ выпускниками общеоб-
разовательных школ на стран СНГ (изменением правил подготовки
и приема в образовательные учреждения, обеспечением благопри-
ятных условий проживания, получения вида на жительство, а в по-
следующем российского гражданства, тру неустройство в РФ по за-
вершении обучения и др.); внедрение системы дистанционного
обучения: информационно-правовое обеспечение образовательной
траектории «профессиональный отбор — образовате п.ный процесс —
итоговая государственная аттестация» для выпускников школ стран
СНГ и Балтии: предоставление соотечественникам студентам и вы-
пускникам вузов права на добровольное, упрошенное приобретение
постоянною мееза жигельезва в РФ. что соотвезсзвует практике раз-
витых зосуларггв. Государственным заказчиком программы может
быть Минобразования и науки РФ.
Разработка приведенной программы оценивается нс менее чем
в 3 млн рублен, а сс реалнмция позволит решить ряд перспектив-
ных задач:
• определьть регионы для приоритетной поддержки роста чис-
ленности населения и трудовых ресурсов и разработать терри-
юрзза зьно дифференцированные меры поддержки:
• осуществить эффективное административно-правовое, ин-
формационно-правовое и финансово-правовое регулирова-
ние. стимулирующее ззризок в РФ бывших зраждан СССР,
с разрабозкой вероятных сценариев, финансово-экономи-
ческим обоснованием мер и механизмов стимулирования им-
миграции из стран СНГ по жилищному обустройству, обес-
печению занятости;
• обеспечить экономическую эффективноезь оз привлечения
в РФ иммзирантов за счет налоговых носзутзлений оз трудо-
вых мигранзов. прибы.131 от прелпринимазельскозЛ деязельно-
стз1 работодателей, роста покупательной способности населе-
ния, инвестиций в прозз зводстззо товаров народного потреб-
ления в связи с ростом занятых в нем зз других источников;
• разрабатывать превентивные законотворческие предложения
для совершенствования миграционного законодательства в ин-
тересах стимулирования добровольного переселения претста-
витезей коренных народов РФ — Федеральные законы «О ме-
рах государственной поддержкзз добровольно переселяющихся
в Российскую Федерацию граждан, оказавшихся после распада
СССР за пределами Российской Федерации», «О соотечест-
венниках», предусматр131зающ1зх празза, обязанности, меры
зз объемы государственной поддержки представителям корен-
пых народов РФ изъявивших жейииис поселиться в рел ионах,
нуждающихся в притоке трудовых ресурсов;
• осуществлять межгосударственное правовое регулирование для
оказания по.лдержки добровольному переселению этнических
россиян в РФ и др.
Таким образом механизм конс1игуиионно-11равового регулиро-
вания процесса переселения в Россию соотечественников из-за ру-
бежа ориен! ирован на проектируемый мшрационный процесс,
а также на ремш рационный процесс.
С учетом вышеизложенного правовое рС1 улированис проекти-
руемого миграционного процесса соотечественников та рубежом
включает:
• стимулирование приграничного сотрудничества на основе
реализации совместных культурно-экономических проектов:
• обеспечение государственных гарантий при реализации сооте-
чественниками инвестиционных проектов на территории Рос-
сийской Федерации или в интересах Российской Федерации;
• содействие улучшению социально-экономического положе-
ния соотечественников на основе заключения Российской
Федерацией с госу (арсгвами их проживания соответствующих
меж тународных договоров;
• разработку и реализацию фе тера льной целевой протраммы
(региональных программ), ориентированной на поддержку
соотечественников и их семей на территории иностранных
государств.
Для правового регулирования ремиграционнло процесса на основе
создания благоприятных условий с целью добровольного возвраще-
ния российских граждан, вынужденно покинувших места своего по-
стоянною проживания в РФ и находящихся на друлнх территориях
страны, в места их прежнего проживания предусмегривается;
• разработка и реализация целевых федеральных (региональ-
ных) программ, стимулирующих добровольное возвращение
российских граждан в места их прежнего проживания созда-
нием привлекательных социально-экономических условий
для жизнедеятельности;
• обеспечение гарантий и безопасности российских граждан
при рсмиграцин в места их прежнего проживания;
• информационно-правовое и пропагандистское обеспечение
ремиграции российских граждан в места их прежнего прожи-
вания.
Необходимость коррекции политики России в отношении зару-
бежных соотечественников в сторону усиления прагматичного под-
хода, создания действенных механи >мов работы с различными со-
циальньши слоями диаспоры диктует новые формы и направления
работы с соотечественниками.
Как покатывает практика, для выстраивания полноценной сети
взаимосвязей между исторической родиной и сс народом, живущим
в ратшчных странах мира, совершенно не обязательно стремиться
к переделу границ. Россия заявила о задаче структурирования
и поддержки зарубежного «русского мира» относительно недавно.
Многие друт не государства про тс кларк рока, т и лу задачу достаточно
давно. Полому «русский мир», будучи категорией внеполитичс-
ской, невозможен без создания сети социокультурных, экономиче-
ских, информационных и иных связен, позволяющих добиться са-
модостаточности. Инициатором создания такой системы может вы-
ступать и сама диаспора как ядро «русского мира», и Россия, безус
ловно, заинтересованная в существовании и развитии подобного
этнокультурною феномена.
Вместе с тем конституционно-правовое регулирование процесса
переселения в Россию соотечественников из-за рубежа имеет выра-
женную направленность на ее готовность принимать на своей тер-
ритории соотечественников, переселяющихся шт доброво 1ьной ос-
нове или вследствие возникновения чрезвычайных обстоятельств
в странах их проживания.
Однако нельзя не признать, что репатриационная модель взаи-
модействия нуждается в дополнительном законодательном обеспе-
чении. вплоть до разработки и принятия Закона о репатриации как
действенного инструмента собирания «русского мира® а также ме-
ханизма. стимулирующего экономическое и культурное возрожде-
ние России.
Заключение
Опыт целого ряда иностранных государств, таких как Франция.
ФРГ. Греция. Китай и др., свидетельствует о том. что серьезное
внимание РФ к этой проблеме является нормой цивили тованной
политики. Российский опыт по защите соотечественников за рубе-
жом стал суацсственной состаштяюшей мирового опыта.
Государственная политика в области зашиты прав наших сооте-
чественников за рубежом приобретает все более системно-целевой
характер. Действующее мит рационное законодательство содержит
как концептуальные подходы к этой проблеме, так и конкретные
механизмы ее реализации. В частности определены: нормы право-
вого регулирования процесса переселения в Россию соотечествен-
ников из-за рубежа; основания для признания и подтверж тения
принадлежности к соотечественникам: основы отношений государ-
ства с соотечественниками, проживающими за рубежом; полномо-
чия государе |ва в области отошений с соотечесчвенниками. а так-
же механизм конституционно-правовою регулирования процесса
переселения в Россию соотечественников из-за рубежа.
Вместе с тем взаимодействие РФ с соотечественниками за ру-
бежом все более явственно наполняется новым конкретным содер-
жанием. Так. вопросы защиты прав соотечественников за рубежом
все активнее решаются не гатько на федеральном уровне, но и на
уровне субъектов Фе. зераиии. превращаясь в проблему всероссий-
ской значимости. Эго усиливает эффективность общей работы, по-
зволяет более полно удовлетворить разнообразные интересы много-
национальной российской диаспоры за рубежом.
Контрольные вопросы:
I. Перечислите основания признания и подтверждение принадлеж-
ности к соотечественникам.
2. Охаракюри тунге основы отношений юсударсгва с соотечествен-
никами. проживающими за рубежом.
3. Перечислит^) полномочия государства в области отношений с со-
отечественниками
4. Раскройте механи тм конститучщонно-правоввгм регулирования
процесса перес^цения в Россию соотечественников из-за рубежа.
Справочный материал лектора
I. Предложения межведомственной рабочей группы по совершен-
ствованию миграционного законодательства Российской Федерации по
разработке государственных программ добровольного переселения
представителей коренных наро юв России, оказавшихся после рас-
пада ССС Р за пределами Российской Федерации
Решение межведомственной рабочей Iруины по совершенство-
ванию митраиионното законодательства Российской Федерации
о разработке юсударственных протрамм добровольною переселения
представителей коренных народов России представляется своевре-
менной мерой нехотя из существующих геополитических, экономи-
ческих и демографических долговременных целей и задач развития
Российской Федерации.
Как известно, значительная инерционность демографических
процессов не по тволяег рассчитывать в ближайшие 10—15 лет на пре-
одоление демО1 рафического кризиса в стране, истоки которого берут
свое начало далеко за пределами последнею десятилетя XX века.
Сот. таено расчетам Госкомстата России, к концу 2015 г. числен-
ность населения России составит нс более 135 мдн человек по
сравнению с 145 млн человек в 2002 году, или уменьшится на
10 млн человек.
При этом следует иметь в виду, что м пределами 2007 года про-
изойдут крайне нсзативныс для экономики страны изменения струк-
туры населения. За 2001—2015 гг. численность населения в трудоспо-
собном возрасте (основном источнике формирования трудовых ре-
сурсов) уменьшится на 6.7 млн человек, в возрасте моложе трудоспо-
собного — более чем на 7 млн человек, а в возрасте старше трудо-
способного наоборот произойдет увеличение на 3.5 млн человек.
По-прежнему в наиболее сложном положении будут находиться
районы Дальнего Востока, Крайнею Севера, Нечерноземья. пригра-
ничные с Казахстаном и КНР территории, малые города, а также
моногорода России. Например, если в целом по Российской Федера-
ции общая численность населения за 2001—2015 гг. уменьшится на
7%, то в Северном экономическом районе — на 12%. Северо-
Западном — на II %, Дальневосточном — на 11 Сё. 13 отдельных регио-
нах этот показатель еще выше: в Республике Коми — 12%, Псков-
ской и Ивановской областях — на 15%. Хабаровском крае — 13%.
Приморском крае - 13%.
С другой стороны, развивающаяся экономика России (особенно
бокпыс сырьевыми ресурсами восточные рея ионы) с каждым годом
будет испы1ыва1ь по1ребность в дополнительных трудовых ресур-
сах. Так. по экспертным оценкам, За 2001-2015 тг. при среднегодо-
вых темпах роста ВВП в 6- 7% в экономику должно быть вовлечено
дополнительно 3-4 млн человек трудоспособного населения.
Таким обратом, со всех точек зрения другой альтернативы для
России, кроме как привлечения на постоянное место жительстве и
работу в Российскую Федерацию этнических россиян и т-.за рубежа,
нс существует.
Согласно имеющейся информации, в настоящее время числен-
ность этнических россиян, проживающих в государствах - участ-
никах СНГ и странах Балтии и желающих на добровольной основе
переселиться в Российскую Федерацию оценивается в 2—4 мдн че-
ловек.
Вместе с тем нельзя нс учитывать, что поставленная задача тре-
бует тшагельного изучения, прежде всею с точки зрения выявления
основных нетей, задач, методов и этапов ес решения по следующим
причинам.
1. Данная проблема носит межгосударственный характер, затра-
гивающий не только интересы России, но и интересы государств —
участников СНГ и стран Балтии. В связи с этим требуется прежде
всего на межгосударственном уровне уточни гь позиции сторон об
оказании государственной поддержки добровольному переселению
этнических россиян в Российскую Федерацию.
2. Необхолтию определение регионов и террзлорий. требующих
заселения в приоритетном порядке (приграничные, аграрные, стратс-
тическис, и 1.Д.). так как меры должны носить строю дифференци-
рованный характер по группам или типам проблемных территорий.
3. Проблему невозможно решить без соответствующей норма-
тивной правовой базы. Речь идет о необходимости подготовки про-
екта соответствующего федерального закона (условное название
«О мерах государственной похлержки добровольно переселяющихся
в Российскую Федерацию этнических россиян, оказавшихся после
распада СССР за пределами Российской Фе.терапии»).
4. Проведение предварительных расчетов необходимых финан
совых средств для комплексного решения проблемы добровольного
переселения. их источников и экономической эффективности про-
изводимых затрат (возврат, налоговые поступления. демотрафиче-
скис последствия и т. д.) Этот этап необходим, поскольку только
в увязке с финансовыми ресурсами государства возможно присту-
пить к поэтапному решению этого вопроса.
Предвари тельные расчеты показывают, чю долговременные
полные затраты для расселения на территории России 2 млн добро-
вольных переселенцев, на их жилищное обустройство потребуется
около 400.0 млрд рублей, а с учетом создания социальной инфра-
структуры и обеспечения транспортных расходов на переселение
этнических россиян эта сумма увеличится на 20— 25%.
Поэтому, необходимо изыскать и проработать методы косвенно-
го воздействия на процесс переселения, в первую очередь экономи-
ческого характера (кредитные, страховые, экономические префе-
ренции и т.д.). административные, социальные. правовые — спо-
собствующие самообустройству. что не противоречит положениям
одобренной концепции регулирования миграционных процессов.
С учетом проработки указанных вопросов реально приступить
к решению задачи: подготовке предложений по разработке государ-
ственных программ добровольного переселения представителей ко-
ренных народов России, оказавшиеся после распада СССР за пре-
делами России.
Исходя из складывающейся экономической и демот рафической
обстановки в Российской Федерации, целесообразно разработать
следующие целевые протраммы:
1. Протрамма «Привлечение мигрантов в малые и средние горо-
да Российской Федерации до 2010 года».
Ра тработка такой программы может стать альтернативой бы-
туюшему мнению о необходимости строительства. как правило,
в центральных районах страны, новых поселений для мигрантов,
поскольку такие города, имеющие соответствующую инфраструкту-
ру. обла Цнют значительной миг рационной емкостью
К сожалению. наметившийся с 1994 г. очередной отток населе-
ния из села в горел, привел к тому, что уже в 2001 г. миграционный
прирост сельского населения стал отрицательным, достигнув почти
90 тыс. человек. При этом поток мигрантов из сельской местности,
как правило. минует малые юрода и оседает в крупных горо тах.
Между тем в перспективе, развитие рыночных отношений на
селе, основанных на частной собственности на землю, быстрый
рост фермерских хозяйств и акционерных обществ, должно превра-
тив. малые и средние город в так называемые «полюса роста» в ка-
честве центров переработки сельскохозяйственною сырья и обслу-
живания селъсжик жителей.
Именно в таком контексте привлечение мигрантов может по-
служить мощным толчком хтя экономического роста в целом.
2. Протрамма «Привлечение мшрангов и тру юнсдос та точные
рстионы Российской Федерации для развития сельскохозяйственно-
го производства на 2004' 2010 годы».
Население сельской местности Центрального. Северо-Западною
регионов и особенно Нечерноземной зоны России быстро стареет,
нарастает процесс депопуляции, исчезают многие сельские поселе-
ния. сокращаются топтан обрабатываемых сельхозземель.
Между тем имеющийся опыт заселения и обустройства в сель-
ской местности мш рантов, например в Белгородской, Орловской,
Брянской, Тульской. Псковской и др. областях, показывает высо-
кую эффстегнвносгь этой работы.
3. Программа «Заселение приграничных территорий Сибири
и Дальнею Востока на 2004 -2005 годы».
Проблема очень важная, особенно на фоне знертичных мер,
предпринимаемых, например. КНР по заселению своих северных
приграничных районов.
Что касается границ с Казахстаном, то они по существу остают-
ся открытыми, ч го практически делает их прозрачными лля про-
никновения в Россию нслсталызых мигрантов, наркотиков, контра-
бандных товаров.
4. Программа «Сокращение от тока населения из районов даль-
него Востока на 2004—2010 годы».
За 1995—2001 гг. общее сокращение численности населения
Дальнего Востока составило 597,4 тыс. человек, в том числе за счет
миграционного опока 465 тыс. человек. В ре зультате Да тышй Вос-
ток становится одним из слабозаселенных регионов России
(1.2 чел./ кв. м). Дальнейшее сокращение численности населения
этого рет иона приведет к прямот! утрозс национальной безопасно-
сти Российской Федерации па Дальнем Востоке.
5. Целевая программа «Предоставление обра юватсльнь х услуг
в высших и средних епсниа тытых учебных заведениях Российской
Федерации молодежи из юсударств — участников СНГ и стран
Ба пни на 2004—2010 голы».
После 2005 I. ожигается резкое сокращение численное!и насе-
ления в возрасте от 16 лет, что приведет к значительному уменьше-
нию контингентов молодежи для поступления в учебные заведения
Рос списком Федерации.
Эю может привести нс только к сокращению полюювки ква-
лифицированных кадров для экономики страны, но и к тому, что
в высших и средних учебных заведениях Российской Федерации мо-
гут остаться незадействованными значительный научно-технический
потенциал и ква,Тифинирова тные ка тры преподаватслай (сокращение
квалифицированных рабочих мест для постоянного населения, что
незаме длительно приводит к •мшрации кадров).
Важ но и другое — многие молодые люди, из числа соотечест-
венников. после окончания учебных заведений в нашей стране мо-
гут на добровольных началах и в упрошенном порядке получить
российское |ражданство и остаться на постоянное место жительства
в Российской Федерации.
6. Программа «Социокультурная адаптация, воспитание межкуль-
турного общения, тодераншого поведения населения и мигрантов».
Эффективность третьей наиболее сложной стадии миграционною
процесса — сталии адаптации мшрантов и постоянною населения,
целиком зависит от успешности решения проблем социокультурной
адаптации и меж) руппового общения.
В соответствии с Порядком разработки и рсаянэпнии государст-
венных и межгосударственных федеральных целевых программ,
в осуществлении которых участвует Российская Фе дерация, утвер-
жденным постановлением Правительства Российской Федерации оз
26 июня 1995 г. № 594. разработка вышеупомянутых и других воз-
можных федеральных программ для решений поставленной задачи,
должно осуществляться на основе решения Правительства Россий-
ской Федерации о подготовке сооиялствуюшнч федеральных целе-
вых программ, сроках и стоимости их разработки и определении
юсу дарственных заказчиков.
Целесообразно проработать вопрос о прохождении процедуры
получения виы на жительство и в последующем гражданства Рос-
сийской Федерации в упрошенном порядке для экономически ак-
тивной катеюрии потенциальных мшрантов. оказавшихся после
распада СССР за пределами Российской Фе дерации Эш мера ук-
ладывается в рамки проведения селективной миграционной поли-
тики и нс по!ребует дополнительных расходов за счет средств фе-
дерального бюджета.
Нормативно-правовые акты и литература;
I. Коне I и ту пня Российской Федерации 12.12.199.1 I.
2. Федеральный закон «О государственной политике Российской Фсдсря-
нии в отношении соотечественников та рубежом» от 24 чая 1999 г.
3. Декларация о подтержке российской динспоры и о покровителы-ше рос-
сийским соотечественникам Постановление Государственной Думы от
8 декабря 1995 I. №1476- ГД.
4. Основные направления юсударстненной политики Российской Федера-
ции в отношении соотечественников. проживающих та рубежом. Поста-
новление Правительства РФ 01 31 «шуста 1994 г. №1064.
5. Концепция поддержки в Российской Федерации соотечественников за
рубежом. одобренная Президентом России 30 августа 2001 г.
6. Заключительный 1екс1 коммешария к Декларации. поАготокЛснной
председателем Рабочей группы по меньшинствам Подкомиссии но по-
ощрению и защите прав человека Экономического и Социального Сове-
1В ООН А. Эйде (Е/СМ.4/8иЬ.2/АС.5/2001/2) от 2 апреля 2001 г.
7. Основные направления по шсржки Российской Федерацией соотечест-
венников за рубежом на 2002—2005 гг.
8. Международный опыт кипиты соотечественников за рубежом. — М.:
Классике Стиль, 2003. - 464 с.
Тема
Трудовая миграция
в России и ее виды
Учебные вопросы.
I. Правовое ре1уяироши1ие порядки привлечения и использования
иностранном рабочей силы и трудоустройства иностранцев в
России.
2. Приро та возникновения трудовой мшрании в России.
3. Ортаны. ведающие вопросами трудовой занятости цитратов и
их полномочия.
4. Трудовая нигрнния в трубе» пых странах, цели и причины
1. Правовое регулирование порядка
привлечения и использования
иностранной рабочей силы
и трудоустройства иностранцев в России
Свобода внешне зкономической деят* зьшкти для российских пред-
принимателей и открытость российской жоно.мики для иностранных
инвестиции, снятие многих административных запретов и ограниче-
ний на въезд иностранных граждан и лиц без гражданства в Россий-
скую федерацию и пребывание их здесь, развитие деговых связей и
туризма — все зто повлекло резкое увеличение числа иностранных
граждан и лиц без гражданства, приезжающих к нам и проживающих
в нашей стране дттелыюе время.1
Вхождение России в международный рынок труда положим нача-
ло развитию процессов внешней трузкзвой миграции, которая осущест-
вляется в виде привзцечения и использования е Российской Федерации
труда иностранных граждан и выезда российских граждан за границу
с целью работы по найму
Россия, в отличие от Советского Сою‘а, — страна открытых
границ и свободных миграционных перемещений. И то же время,
‘\ .1. Маковский. Вс1уиит<иы1ая статья. В сб.: Нормативные акты «Право-
вое положение иностранных граждан в России». М„ 1996
отсутствие эффективного иммиграционного контроля за въездом и
выездом иностранцев из России не гзэзво зяет на звать сколько-нибудь
точную цифру нелегальной миграции. Имеющиеся оценки отличаются
друг от друга на порядки. Кее они далеки от истины. Нелегальная
иммиграция окалывает существенное воздействие на экономическую
ситуацию в России, ее социальную сферу. Незаконные иммигранты
преимущественно заняты в теневой экономике, пополняют крими-
нальные структуры, уклоняются от уплаты налочэв, оказывают,
вследствие бесправного положения и заниженных заработков, давле-
ние на рынок труда, ухудшают этик миоло. ическузо ситуацию.
Обострение проблем иммиграции, в том числе и нелегальной, по
мнению .7.ЛГ. Рыбаковского, во-первых, связано с отсутствием аз)ек-
вапзной российским реалиям правовой базы по регулированию, как зто
принято во всех развитых странах, пребывания иностранных граждан
и лиц без гражданства па территории страны, зех законному выдворе-
низо и.из интеграции в российское общество. Во-вторых, проникновение
иностранцев на территорию России облегчается тем, что значитель-
ная часть госузкзрственной границы со странами нового зарубежья от-
крыта, отсутствует визовый режим и не отрегу зироьано в рамках
СНГ закошя)ателзятво по борьбе с незаконной иммиграцией.'
Исправить ситуацию с иммиграцией .можно путем резкого усиле-
ния международной трудовой .миграции. Необходимо, сокращая имми-
грацию, прежде всего нелегальную, стимулировать привзечение и ис-
пользование в России труда иностранных граждан.
Экономическая функция миграции, еззрззвед.нзв-з считает И. И. Тоц-
кий. необходима для достижения количеезззвенного зз качественного
соответствия между нашчнозг зз необходимой рабочей силозз на от-
дельных террззпзориях ' В настоящее время биографические условия в
развитых странах скидываются так, что собспзвешззшо населения не
Хватает для обычного воспроизводит,а рабочей езз зы. В этих ус зовиях
.миграция позволяет восполнять зз даже перекрывать естественную
убыль езмзетвенного населения страны.
В соответствии с ч. I сг. 34 Конституции Российской Федера-
ции «труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться
своими способностями к груду, выбирать [Юл деятельности и про-
фессию». А в соответствии с ч. 1 ст. 34 Конституции Российской
Федерации «каждый имеет право на свободное использование своих
способное гей и имущества для предпринимательской и иной нс
запрещенной законом экономической деятельности». Как уже от-
1 ЯЛ. Рыбаковскин. Миграционное движение населения и его особенности.
В сб.: Мтрация населения. Вып, 5: Сталии мш рационного процесса. При ложе
ние к ж*рнаяу Миграция в России». М.. 2001.С. 9К—99.
Топкий Н II I осуларсгвенно-иравово регулирование миграционных процес-
сов в Российской Федерации: Автореф. лис.... кана. юрнд. паук М . 199К С 19
мечштось выше термин «каждый® означает не только граждан Рос-
сийской Федерации, но и всех виц. в том числе иностранцев и лиц
Без гражданства, законно находящихся на территории Российской
Федерации В сг. 13 «Условия участия иностранных граждан в тру-
довых отношениях» Федерального закона «О правовом положении
иностранных граждан в Российской Фе терапии» эти две нормы
Конституции своеобразно переплелись. Часть I ст. 13 указанного
Закона гласит: Иностранные граждане пользуются правом свобод-
но распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род
деятельности и профессию, а также правом на свободное использо-
вание своих способностей и имущества для пре ттпринимательской и
иной нс запрещенной законом экономической деятельности с уче-
том ограничений, предусмотренных федеральным законом». Одна-
ко. иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую
деятельность только при наличии разрешения на работу. Временно
проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин
нс вправе осуществлять трудовую деятельность вне пре те.юн Субъ-
екта Россш.ской Федерации, на территории которого ему разреше-
но временное проживание.
Иммиграционные законы большинства стран признаны охра-
нять внутренний рынок рабочей силы путем ежегодного регулиро-
вания количества въездных квот и применения эффективных спо-
собов борьбы с незаконной иммиграцией Правительством Россий-
ской Фе терапии также ежегодно утверждаются квоты на выдачу
иностранным тражданам приглашений на въезд в Российскую Фе-
дерацию в целях осуществления трудовой деятельности. Постанов-
лением Правительства Российской Федерации от 03.11.2003 г.
№ 05у2 на 2004 год утверждена квота на выдачу 213 000 приглаше-
ний на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан в це-
лях осуществления трудовой деятельности. Следует отмстить, что в
200.3 году была установлена киота — 530000 приглашений?
1 И.В. Плаксина. Конституционно-правовое регулирование миграционных
процессов: Лвгореф. лис...кати. юрид. наук. М.. 2001. С 12.
г Постановление Правительства Российской Фе термши от 03.11 2003 г. X' 658
•Об утверждении на 2004 гол квоты на выдачу иностранным гражданам приглаше-
ния на выжл т. Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельно-
сти. // Собрание Законодательства Российской Ф< терапии. 2001, 45, ст. 4384.
Приказ Минтруда РФ 238. МВД РФ Х6 1205 Минзкоиочращ.ттии РФ
зХ® 397 от 29.12.2002 г. «О распретс.тении ио Субъектам Российской Федерации уг-
верж генной Правительством Российской Фг. терапии на 2003 ю.т квоты на выдачу
иностранным цхгжганам ирш.гниении на въезд в Российскую Ф. терапию в целях
осушеспстеиия трудовой деятельности». в рс.гамши Прижата Минтруда РФ X? 169.
МВД РФ Х;> 588 и Минжономразвития ГФ № 216 от 1107 2003 г. // Бюллетень
норма.ихных актов федеральных органо» исполнительной власти, 200', № 5; Рос-
сийская газета, Хм 202. 08 10.2003.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации ог
16.12.1993 г. № 2146 «Об утверждении Положения о порядке при-
влечения и использования в Российской Федерации иностранной
рабочей силы»1 (в рел. Указа Президента Российской Федерации от
05.10.2002 г. №1129. с изменениями, внесенными Указом Прези-
дента Российской Федерации от 29.04.1994 г. № 847). государство
должно в первую очередь обеспечивать собственным тражданам
право на труд, а привлечение иностранной рабочей силы возможно
только в случае крайней нсобходимоМи, когда на территории Рос-
сийской Федерации невозможно найти российских специалистов
нужной квалификации или в необходимом количестве.
Так, в соответствии с обозначенным Указом, в Российском Фе-
дерации вводится разрешительный порядок участия иностранных
граждан в трудовой деятовьности на ее территории, а также их кво-
тирование. В современных условиях стремление государств к введе-
нию про1скиион11сгских мер в отношении национального рынка
труда вполне объяснимо. Здесь, как справедливо отмечается рос-
сийскими исследователями. «находят отражение две противополож-
ные тенденции: законы открытой экономики требуют свободного
перемещения трудовых ресурсов и населения, а реальные возмож-
ности страны заставляют прибегать к протекционизму и ограниче-
ниям»,5
По мнению АС. Ермоленко, в настоящее время нормативная
база, регулирующая привлечение иностранных граждан для ведения
трудовой деятельности в Российской Федерации, имеет ряд несо-
стыковок и расплывчатых формулировок.А. Бережная считает, что
•кто-то «наверху» слишком увлекся «очисткой» (в первую очередь
столицы) от загостившихся траждан пран ближнею зарубежья. за
быв при этом о российских компаниях, привлекающих на работу
высококвалифицированных специалистов».1 * * 4
Трудовая миграция — наиболее динамичный и. по всей вероят-
ности. самый большой мш рационный поток в СНГ, сгимулирус-
1 Уют Президента Российской Федерации от 16.12.1993 г. Л. 2146 «Об
утверждении Положения о порядке ирнв.счення и испатьзования в Российской
Фе терапии иностранной рабочей силы», в рет. Указа Президента Российской
Федерации от 05.10.2002 I. № 1129. с изменениями. внесенными Указом Прези-
дента Российской Федерации от 29 04.1994 г. // Собрание актов Президента и
Правительства Российской Федерации. 19*33. № 51. ст. 4934. Собрание законо-
дательства Российской Федерации. 2002. .V: 40. ст 3905. 1994. ,4 2. ст 77.
' Супян В.Б Центры притяжения. / Миграция. № I. 1997. С. 36.
А.С. Ермоленко. Привлечение иностранных граждан для ведения трудовой
деятельности в Российской Федерации / • На.тоьовып вестник». № 9. сентябрь
2003 г.
4 А. Бережная. Воина с не. те тал.тми. Что будет с иностранной рабочей си-
лон? / «Лианная мнись». № 3, март 2003 г.
мый тяжелой экономической ситуацией и разрушением прежней
сферы заняюсти. Развитие трудовой мт ранни носило взрывной
характер, и она быстро приобрела массовое распространение, как
это характерно для всего мира.
2. Природа возникновения
трудовой миграции в России
В трансформирующемся обществе трутовая миграция выполня-
ет исключительно важную роль амортизатора социального недо-
вольства. Она позволила значительной части населения избежать
обнищания в условиях обвального падения производства и безрабо-
тицы. Благодаря этой миграции буквально был спасен потребитель-
ский рынок в постсоветском пространстве. Трудовые мигранты
поддерживают коммуникации между населением стран СНГ вопре-
ки национализму и разрыву прежних хозяйственных связей. Они
сформирова.’н алыернативную сферу занятости с помощью ини-
циативы и дсятельност самою населения.
Несмотря на то чго трудовая миграция представляет собой важ-
ную н емкую сферу жизнедсятслы1ос1М и значительный се) мент
рынков груд I в странах СНГ, она исслеарвана крайне слабо, отсут-
ствуют и сколько-нибудь достоверные ее оценки. Эю можно обк-
леишь дезорганизацией рынка труда и. как следсшие. невозможно-
стью адекватного учета рабочей силы.
Массовая трудовая мнграция-новое явление как для России, так
и для остальных постсоветских стран. Можно во «разить, что опира-
ния и раньше, в СССР, имела отче,.пью выраженный трудовой от-
тенок. Ведь персе ш на работу всегда фшурировал средн основных
причин смены жительства. Однако трудовая митрання, в отличие от
переселения, не нредполшает смены постоянного места жительства,
по крайней мерс на первоначальном этапе. В случае трудовой ми-
грации речь идет о заработках на стороне и о выезде на короткое
время, причем выезд предполагает возвращение в страну исхода. В
Советском Союзе тоже были распространены некоторые виды та-
кой миграции-«сезонные», «отходники», «шабашники», носившие
ограниченный характер.1
Переход к рынку, появившиеся возможности выслав за границу
в сочетании с экономическим кризисом, массовой потерей работы
и падением заработной платы сыграли рол» спускового курка в раз-
1 Зайончковекия Ж.А. Трудовая мшрация в СН1 с позиций общества, семьи
и 1ИЧНОСТИ В сб.: мифапия пасе к имя. Вып. 2: I рудовая миграция в России.
Приложение к журналу «Миграция в России». М„ 2001. с. 4
витии I рудовой миграции. Она стала главным способом заработка
для миллионов жителей нашей бывшей ораны.
Согласно Конвенции о защите пран всех трудящихся - мигран-
тов и членов их семей, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в
резолюции -45/158 от 18 апреля 1490 г. «...термин «трудяшнйся-
мшрант» означает лицо, которое будет заниматься. занимается иди
занималось оплачиваемой дежельностыо в юсударстне. граждани-
ном которою он или она не является».1
В начале 90-х в чужих странах проживало около 80 млн. чело
век. из них 16.5 млн. человек- экономически активное население
Его удельный вес в составе рабочей силы в таких странах, как
Франция и Бельгия, составляет около 7 %. Германия — 8%.-
Общее понятие трудящегося мигран га в Конвенции конкрети-
зируется в определениях отдельных категорий мигрантов. Выделены
приграничные мигранты, вынужденные на пути на работу или до-
мой регулярно-ежедневно или реже — пересекать государственную
границу; сезонники, «моряки»-лица, нанятые для работы на судах;
работающие по найму на основе конгракга и .трутне
К трудящимся-мигрантам Конвенция относит также и мигран-
тов. работающих нс по найму. Поскольку в настоящее время в
странах СНГ именно этот вил мшрании особенно широко распро-
странен, приведем соответствующее конвенционное определение
полностью: «Термин «трудящийся, работающий не по найму» озна-
чает трудящегося-мигранта, который занимается вознаграждаемой
деятельностью, отличной ог работы но договору найма, и который
обеспечивает за счет такой деятельности средства своего существо-
вания. работая, как правило, самостоятельно или совместно с чле-
нами своей семьи, а также любого иного трудящегося-мигранта,
признаваемою трудящимся, работающим нс по найму в соответст-
вии с законолатс тьством государства работы по найму иди двусто-
ронними или многосторонними соглашениями».1 * 3
Часто спорят, являются ли трудовыми мигрантами «челноки»-
лттца. которые периодически во тяг товар на продажу в другую стра-
ну или в другой город (район) своей страны или соответственно
ездят за покупкой товара и возвращаются домой сразу же после за-
вершения коммерческой операции. Как покатывает приведенное
выше определение. Конвенция ООН даст недвусмысленный утвер-
дительный ответ на этот вопрос.
1 -Прана человека: Изложение фактов- 24: Прана трудящихся мигран-
тов/Вссмирная кзмпатцтя та прав.1 человека. ООН Женева 1Я97. Август. С. 33
1 Стокер П. Рябого иностранцев: Об юр межяунарояно! миграции рабочей
силы. Пер. с англ. /Международное бюро трута. Женева. М.. 1996г. С. 310—117.
3 «Права человека- Иможснис фактов- №? 24. Г1рлк1 трудящихся мигрвн-
тов/Вссмирная кампания та права человека. ООН Женева. 1997. Август С 35
Сущностное атрибутивное свойство трудящегося мигранта со-
стоит в том. что он персе «жаст в другую страну на время или ездит
труда периодически, в то время как постоянное место его прожива-
ния остается прежним. Аналотичный подход можно распространить
и на внутренние хворании, считая трудовым мигрантом явно, ко-
торое занимается трудовой деятельностью не в том городе (регио-
не). где постоянно живет. При этом в число трутовых мигрантов не
включаются так называемые маятниковые мигранты, совершающие
ежедневные поездки между центр') т и нери<|»срией агломерации.
Таким образом, в составе трудовых мшранюв можно выделить
три потока:
• ।рудовая миграция иди въезд иностранной рабочей сиды;
• трудовая эмиграция-выезд на заработки или в коммерческих
целях жителей данной страны;
• внутренняя трудовая митрация;
Трудовая миграция осуществляется как в законной, так и в не-
законной формах. Законный мигрант (если он иностранец) должен
иметь следующие разрешения: на въезд в страну, на пребывание в
ней в течение определенного срока, на трудовую деятельностью
Если одно из этих требований нарушено, митр-тн! считается неза-
конным.
Незаконных мигрантов часто называют нелегалами, употребляя
эти понятия как синонимы. Между тем если нелегальные мигран-
ты всегда и незаконные, то незаконные мигранты не обя зательно
нелегальные. Так. подавляющее большинство трудовых мигрантов
из тех стран, откуда для въезда в Россию нужна виза, имеют се.
Следовательно, они въезжают и находятся в стране легально. Наи-
более часто встречающееся при этом нарушение (например, со сто-
роны китайцев) — несоответствие занятий в стране пребывания це-
лям въезда. Типичное нарушение — втезд ио туристической или
учебной визе с целью торговли на рынке. Второе типичное нархше
тите — просроченная виза. Но и в этом случае мигрант чаще всего
не становится нелеталом: он открыто торгует на рынке и платит
нт графы за нарушение режима пребывания в стране. Он. безуслов-
но, в лом случае нс соблюдает закон, но в то же время и нс скры-
вается.
Для въезда в Россию из стран СНГ, кроме I рулит и Туркмени-
стана, не требуется визы. Считается, что большинство трудовых
мигрантов из стран СНГ нс регистрируются ио месту жительства.
Вероятно, это преувеличение. Жить в России, не имея даже вре-
менной регистрации, очень трудно, так как это сопряжено с мили-
цейскими поборами и неудобствами в пользовании социальными
услугами. Скорее всего можно говори гь о незарегистрированных
работниках-мигрантах. чем о жите тях-митрангах.1
Если за законность пребывания и стране ответственность лежит
в большей мере на самом мигранте, ю оформление труловыл отно-
шений непосредственно зависит от правового регулирования рынка
труда.
Россия стремится упорядочить (рудовую митрацию. Выдвигают-
ся пре.шожения о введении специальных виз и разрешений. преду-
сматривающих определенный вид деятельности. Спору нет, это
важные и необходимые меры, распространенные в международной
практике, тем не менее они не принесут желаемого эффекта, пока
рынок труда останется хаотичным и в значительной части теневым.
Производство в теневом секторе экономики России оценивается
Госкомегагом в четвергъ ВВП. а занятость — в 15—30% общего
числа рабогннков,-
В партнерстве «мигрант-рынок груда» базовой структурой явля
сгся рынок труде, с него и необходимо начинать упорядочение от-
ношений. Миграция — это лишь рефлексия на социально- эконо-
мические отношения в стране. Поэтому определяющее значение
имеет наведение порядка в своем доме. Едва ли можно пресечь
преступность среди мигрантов, если она процветает среди жителей
страны. То же касается нелегальной занятости мигрантов. Она мо-
жет быть существенно сокращена при условии введения груювою
законодательства. соответствующею рыночным ог ношениям. Тене-
вая занягость не является спецификой мигрантов, она также рас-
пространена и среди местною населения, то есть носит системный
характер. Навести порядок на рынке труда гораздо труднее, чем
контрежнровнть мш рантов.
Термин «нелегалы» культивирует в обществе недружелюбное,
иногда агрессивное отношение к трудовым мигрантам и не точен
по существу. Есть предложения, поддерживаемые и в документах
МОТ, называгь трудовых миг рангов, нарушающих какое-либо из
правовых требований въезда. пребывания и получения работы, «ра-
бочими без документов»,3 или недокументированными трудошгми
мигрантами. Такая центра гьная. эмоционально не окрашенная тср-
м и полог ия не только более корректна, но и более конструктивна.
1 Хгиончкоггскл» Ж.Л Трудовая миграция и СНГ с иочииигг общества. семьи
и личности. В сб.: Миграция населении. Вы г. 2: Трудовая миграция в России.
Приложение к журналу «Миграция в России». М.. 2001. с. 6.
г Радаев В Теневая экономике и России: Изменения кон гуров //Рго ег соп-
1га. 1999. Зима С. 10.
Стокер. П. Работа нностранцсв:О6юр межлу.гароднон мгчрдинн рабочее
сизы. Игр. С англ.// Международное Бюро Труда. Женена М . 1996 С 5
Она позволяет отделить трудовую мшрацию от собственно неяет иль-
ной. преследующей иные тили Разумеется. ।рудовая мш рання может
служить проводником и прикрытием для нелегальной миграции и
сама может принимать нелегальные формы (главным образом, не по
ИНИЙ1МТИВС мигрантов, а иод нажимом работодателей), но зто не
даст оснований подозревать в этом всех трудовых мшрантов.1
Совершенно искоренить незаконную трудовую миграцию прак-
тически невозможно. Больше всего незаконных мигрантов в начале
90-х было в США оценочно от 1.9 до 4.5 млн. человек, в Западной
Европе их численность оценивалась около 3 млн. человек.2 Часто
правоохранительные органы принимающих стран и т экономических
соображений смотрят сквозь пальцы на не иконную иммш рацию.
Например, на сборе фруктов и овошей побережья Испании. Ита-
лии работают тысяч недокументированных мш рантов та мизерную
плату, живя в бараках под жестким надзором. Улучшение условий
содержания рабочих и повышение оплату в лом случае ней тбежно
привели бы к удорожанию фруктон и овошей. поэтому государст-
венные органы как бы нс замечают, что иммигранты работают не-
законно. Пнтср Стокер пишет; «В Японии многие мелкие предпри-
ятия огре теленно разорились бы без нелегальных мшрангов. и в
итоге на них осуществляется очень незначительное давление»-.
В России тоже ситуация такова, что многие предприятия, и не
только мелкие, стали бы банкротами без нелегальной рабочей силы,
немалую часть которой представляют трудовые митранты.
Работа на выезде сформировала очень весомый сегмент россий-
скою рынка груда, созданный исключительно благодаря личной
инициативе граждан. Кроме того, трудовая миграция приводит к
возникновению сопряженных рабочих мест, количество которых,
вероятно, нс меньше, чем самих мигрантов. Это хорошо видно на
примере крупных рынков, где практически бет помощи государства
люди сами создали мощную торговую инфраструктуру: развитый
транспорт, товарные базы, оптовые рынки, институты посредников,
лидеров, «свое» общественное питание. Иногда рынки имеют свои
гостиницы, банно-прачечный комбинат, собственную охрану, как.
например. Уссурийский рынок в 1(риморском крас. Интересный
расчет приведен в у край нс ком исследовании: по оценкам авторов, в
1994 т. с оптовым Калиновским рынком в Черновцах был связан
1 3.1иончкО1к:кля Ж.Л Трудовая мш рання и СНГ с позиции общества. семьи
и личности. В сб.: миграция населения. Вып. 2: Трудовая миграция в России.
Приложение к журналу -Миграция в России». М.. 2001. с. Я.
'Стокер П. Работа 1111остраниси:Обюр между народной мшрании рабочее
силы. Пер. С англ.// Международное Бюро Труда. Женева. М. . 19%. С. 173
' Стокер. П РаОота иностранцев: Обзор чежлунаро-нон миграции рабочее
сизы. Пер. с ашл.// Международное Бюро Труда ж иска. XI. . 1996 С. 173
заработок нс мене 15 тыс. человек, что составляло примерно 10%
трудоспособного населения города.1 Подобные рынки являются
крупными налогоплательщиками в местные бюджеты
Трудовая миграция, таким обра юм, — >то одна из форм моби-
лизации самоорганизующегося потенциала общества, позволившая
ему выстоять в условиях жесточайшего кризиса, сохранив относи-
тельную стабильность и избежав массового голода.
Трудовой миграции, как и вообще неформальной экономике,
свойственны гибкость, динамизм, быстрая реакция на конъюнктуру
потребигсльского рынка и политику государства. Но у нес сеть и
своя специфика, общественно значимая. Заработки с помощью
въезда — путь, которым может воспользоваться каждый. Поэтому
трудовую митраиию можно рассматривать как самое широкодос-
ту иное средства заработка, в гом числе и п тя тех. кго не наше.) себе
места на стационарном рынке трупа иди был вытолкнут им. Осо-
бенно велика ее спасительная роль в малых породах, во мнотих из
которых ирон ютила по тая остановка прог твомсгва.
Обобщить сказанное можно следующей формулой: важнейшая
общественная функция трудовой миграции в период кризиса и
трансформации экономики — создание альтернативной и широко-
доступной сферы занятости за счет самодеятельности населения.2
Внешняя трудовая миграция в России
Реформы в политической и экономической сфере последнего
десятилетия создали условия для вхождения Российской Федерации
в международный рынок трупа и привели к развитию новых реаль-
ностей в области внешней трутовой миграции. С началом прове те-
ния полтинки открытою общества Россия превратилась из закры-
той страны с незначительным внешним мит рационным оборотом в
активною участника интеграционных процессов и международного
трудового обмена. Выявление и изучение этих новых явлений —
предпосылка правильного понимания современных тенденций ми-
грационных процессов, их взаимосвязей с миграционной полити-
кой. регулированием ситуации на рыке кружа и в сфере занятости
населения.
Десятилетие постсоветской истории в России ласт необходимый
и вместе с тем неоднозначный фактический материал для анализа
процессов привлечения и использования иностранной рабочей си-
1 Пирожков С.. Ментовская I. Марченко Н. Внешн тя ми-рация в Украи-
не: Причины, с.телспатя. стратегии. Пер. с укр. Киев. 1998. С. 127
1 ЗаНончковеквя Ж.А. Трудовая митрация в СНГ с пошипи общества, семьи
и шчности. В сб.: митраиая насе к ния. Вып. 2: Груяотмя миграция в России.
Притожснис к журналу «Миграция в России». М„ 2001. с. II
лы в Российской Федерации и ее регионах. При лом существует
подчас диаметрально противоположные оценки лих процессов с
точки фении функционирования национального и регионального
рынков труда, разработки мер государственного регулирования ми-
грации населения.
Что же происходит в сфере трутовой миграции в России и ка-
ковы ее последствия? Одна из распространенных точек зрения со-
стоит в том. ч го расширение привлечения и использования ино-
странной рабочей силы сопронож тастся усилением трудностей в
сфере занятости главным обратом в связи с ростом недект 1ьной
трудовой миграции. Поэтому необходимо акт авизировать иммигра-
ционный контроль, создать иммшрационные инспекции, иммшра-
ционную полицию, зашишая национальный рынок труда от некон-
тролируемого притока иностранных работников.1
Друтая часть спстттмлистов делает упор па то, что активи мция
внешней трудовой миграции в Россию- это нормальное явление в
уровнях вы-шоравлитмющей экономики. обеспечивающее большую
сбалансированность на рынке трула. Допуск в страну иностранной
рабочей силы экономически оправдан тт целесообразен, он вносит
элементы гибкости в использование Труновых ресурсов, выгодные
как для работо тателя. так и для экономики в целом. При этом на-
ходятся авторы, убежденные в том, что социально-экономическая
ро гь незаконных мигрантов нс является чисто негативной.
Попытаемся в этой связи оцени гь реальную ситуацию в области
привлечения и использования иностранной рабочей силы, сложив-
шуюся в стране в результате экономических реформ найти ответы
на эти непростые вопросы.
Причины привлечения иностранной
рабочей силы в российскую экономику.
Экономический прогресс различных государств становится все бо-
лее зависимым от мировых тенденций и закономерностей обществен-
ного развития. активного взаимодействия отдельных национальных
экономик друг с другом. Сегожня ни одна страна не может добиться
успеха, будучи и тонированной от мирового сообщества. Процессы
глобализации в сфере экономики, растущее перемещение капитала,
расширение экономических, торговых и финансовых связей между
странами, бурно происхо тяшая интгрнаштонзыи^п'ия производства
сопровожжаются углубляющейся интеграцией национальных рынков
трута, активизацией процессов в сфере грузовой миграции.
1 Красиной ГС. Внешняя трудовая миграция в Россию. В сб.: миграция на-
селения. Вып. 2: Трудовая миграция в России. Приложение > журналу «Митра
цня в России». М.. 2001. с. 79.
Вес большее число стран вовлекается в орбиту мирровых ми-
граций и участвует в между народном обмене трудовыми ресурсами
Международная трудовая мш рация стала неотъемлемой частью со-
временной системы мирового хозяйства, нормой существования
большинства государств. В 90- с годы почти две трети стран мира в
значительных масти габах направляли своих работников за рубеж
или принимали иностранную рабочую силу. По оценкам МОТ. в
средине 90-х томов численность экономически активных иност ран-
цев в зарубежных странах составляла от 36 до 42 млн. человек, а с
учетом членов семей-Я0-97 млн. человек.
Тенденции к расширению внешней трудовой мш рации, кото-
рые в последние десятилетия достаточно четко появились во мно-
гих страттах мира, уже в течение длительною времени наблюдаются
и в современной России Одним из результатов политических и со-
циально-экономических преобразований в Российской Федерации
стало превращение ее в центр притяжения трудовых мигрантов не
юлько чз бывших союзных республик, но и из стран да 1ьнсго тару-
бежья. При этом в государственной политике регулирования при-
влечения и использования иностранной рабочее силы произошел
поворот от идсолот ических соображений к экономическим.
К начаяу прове тения реформ в Российской Федерации находи
лось около 100 тыс. трудяшихся-митранюв из ближнего и дольнею
зарубежья. Трансформация политической и экономической систе-
мы. придание российскому обществу определенной степени откры-
тости естественным обра юм способствовали увеличению притока в
страну иностранной рабочей силы.
В ходе реформирования российской экономики наша страна
оквщлась в двояком положении. С одной стороны, снижение уров-
ня жизни широких масс населения, представителей ряда профес-
сий. в первую очередь научных работников, ученых, творческой
интеллигенции, привело в действие выталкивающие факторы, сти-
мулировавшие выезд национальной рабочей силы за рубеж. В усло-
виях жесточайшею кризиса упрощение выезда из страны способст-
вовало росту опока за рубеж многих профессиональных т руянт на-
селения. С другой стороны. Россия относительно мнотих других
стран, особенно в рамках СНГ. сохраняла в последние годы более
прочное экономическое положение, что сделало российские рынки
труда привлекательными для мнотих иностранных граждан.1
Расширение использования иностранной рабочей силы в эк э-
иомнке России как результат включения страны в систему между-
1 Красинец Е.С. Внешняя трудовая миграция в Россию. В сб.: нитрация на-
селения. Вып. 2: Трудовая митрация ., России. Приложение > журналу «Митра
цня в России». М„ 2001. с. 82
народного рынка труда обусловлено целым рядом факторов. С эко-
номической точки рения причины внешней трудовой мшрании в
России можно свести к двум основным —межстрановым различиям
в уровнях Зарплаты и состоянии рынка труда.
Первый важный фактор трудовой миграции в Россию - ее отно-
сительная привлекательность с точки зрения уровня жизни, воз-
можности получения более высоких заработков. В последнее деся-
тилетие в Российской Федерации ВВП на душу населения значи-
тельно превышал аналогичный пока ян ель основных стран — экс-
портеров рабочей сизы в Россию, прежде всего стран СНГ. По дан-
ным Госкомстата России, в 1996 г. в России он составлял 6742
долл., т.е. был вдвое больше, чем на Украине (3325 долл.) и 3.2 раза
выше по сравнению с Молдавией (2100 долл.). В начале 1996г.
среднемесячная заработная плат (в долларовом эквиваленте) в Ка-
захстане была в 1.7 раза ниже, чем в России, на У» раине соответст-
венно — в 2.1 раза, в Киргизии — в 3.8 рам. в Молдавии — в 4.5
раза, в Армении — в 6,6 раза, в Азербайджане — в 9,4 раза, в Тад-
жикистане — в 30 раз.
Второй внжный (|жктор. определяющий приток трудовых мшран
тов. -ситуация на рынке труда. устойчивый спрос на иностранную ра-
бочую сиду в России, сохраняющиеся вояможности занятости лля
иностранцев в формальном и неформальном секторах экономики.
В 90-е годы по уровню безработицы большинство стран СНГ на-
ходилось на более высоком уровне, чем Россия В частности, в 1099т.
показатель рет парируемой безработицы составит в России 1.7 %. в
Армении — 11.5. в Груши — 5.6. в Катахсгане — 3.9. в Киргизии —
3.0. в Молдавии — 2.1. в Таджикистане — 3.1. на Украине — 4.3 %.
Как показывают данные, профессиональный состав трудовых ми-
грантов. прибывающих в Россию, в основном соответствует структу-
ре потребности в рабочей силе предприятий и ортанизаций. Сущест-
вующая в настоящее время на российском рынке труда структура
вакансий в первую очередь ориентирована на рабочих тт занятых фи-
зическим трудом, а не на представителей так назтаваемых «"белых во-
ротничков». В 90-е голы в общем числе заявленных в службу занято-
сти свободных рабочих мест викансии для рабочих составили более
двух третей. В последние годы в структуре потребности в работниках
для замещения свтюодных рабочих мест на долю отраслей матери-
ального производства приходилось свыше 60% общего числа вакан-
сий. Именно в сферу материального производства направлена значи-
тельная часть потоков иностранных работников.1
1 Красинсц ЕС. Рнситняя грузовая миграция в Россию. В сб.: мшраиия на-
селения. Вып. 2: ТрудоиЛя ишр.шия в России. Приложение к журналу «Мигра-
ция в России». М.. 2001. с. 82—83.
Кик н в большинстве оран мира, важнейшая причина. тенерн-
руюшая занятость иностранной рабочей силы. — относительная ее
нехватка в отдельных секторах экономики и рстионах, но уКтель-
ным прогрессиям и видам работ. Прежде всего это тс сферы занято
сти. которые характеризуются низким уровнем оплаты труда, боль-
шим количеством непривлекательных рабочих мест, отдален ноет ыо
районов.
В условиях постепенной стабилизации экономического положе-
ния часть внутренних трудовых ресурсов или нс ориентирована
полностью на занятие этих рабочих мест (в основном из-за низкого
уровня оплаты, либо в силу недостаточной гибкости рынка груда),
или не способна обеспечить высокую производительность и необ-
хотимое качество труда. В результате в сфере труда и занятости на-
селения сседаются объективные предпосылки для миграционного
притока инот гранных работников.
В динамике тру довой миграции иностранных работников в Рос-
сию можно выделить два этапа.
Первый этап (до середины 90-х голов) — периол ускоренною
роста трудовой мит рации в Россию. Трансформация политической тт
экономической системы, международное экономическое сотрудниче-
ство. «прозрачность» внешних границ естественным образом способ-
ствовали увеличению притока в Россию иностранной рабочей силы.
По сравнению с начатом 90-х годов чисто трудящихся-мигрантов их
ближнею и дальнею зарубежья во трос ю почти в 3 раза.
Второй этап (с 1946-по настоящее время) характеризуется тен-
денцией сокращения летальною использования иностранной рабо-
чей силы. По данным официальной статистики, в 2000 г. по срав
нению с серединой 90-х толов численность зарстисгрированных
иностранных работников стране уменьшилась на четверть.
Произошло резкое сокращение масштабов привлечения ино-
странной рабочей силы более чем в половине субъектов Российской
Федерации, в первую очередь в таких крупных импортерах ино-
странной рабочей силы, как Ханты-Мансийск и Ямало-Ненецкий
АО. Краснодарский край. Амурская тт Ростовская области.
Тенденции к снижению во второй половине 9()-х годов легаль-
ной занятости иностранной рабочей силы была свойственна как
трудовым мигрантам из ближнего, так и дальнего зарубежья.
Уменьшение трудовой иммш рации и легальной занятости ино-
странных граж тан обусловлено главным образом экономическими
факторам. К числу обших причин сокрушения регистрируемой ино-
странной рабочей силы можно отнести:
• ухудшение финансовою положения предприятий, ранее ус-
пешно привлекавших трудовых мтпрантов, сокращение объе-
мов сезонных ремонтно-строительных работ, снижение произ-
водсзва сельхозпродукции. уменьшение гражданского строи-
тельства. которое является основной отраслью российское!
экономики, где нсполь туется иностранная рабочая сила;
• ре (кое уменьшение обьема инос транных инвестиций и сияли
с усилением кризисных тенденций в российской экономике;
• ужесточение требований к приему иностранных работников
на местах в связи с интенсивным рослом общего числа безра-
ботных;
• переориентация потоков трудовой миграции иностранных
траждан с легальных каналов на нелегальные направления и
незаконную занятость.
На территории отдельных республик, краев и областей имеются
и специфические причины сокращения занятости иностранных ра-
ботников. Так, в Ростовской области основным фактором умень-
шения численности прив течения и использования легальной ино-
странной рабе,чей силы является спад производства в угольной
промышленности, которая является основным импортером трудо-
вых мшрангов с Украины, в Краснодарском крае- нестабильная
обстановка на Северном Кавказе в связи с событиями в Чечне.1
В результате спи Кения платежеспособности предприятий, хро-
нических задержек в выплате заработной платы мно) не работодате-
ли стали отказываться от привлечения иностранных работников.
Так. в 1994 г. предприятие «Ямбурггаздобыча» (г. Новый Уренгой)
использовало свыше 600 иностранных работников, а к 1999 г. сосем
отказалось ог них В 1994 I. «Северстроймежитизация* (г. Лабыт-
нанги) привлекала до 300 иностранных рабочих, а с 1997 г. их нс
использует.
Не мог не отразиться на миграции иностранных работников в
Россию августовский кризис 1998 г. В условиях углубления спада
производства, массового сокращения занятых и сокращения реаль-
ной заработной платы многие иностранные граждане, планировав-
шие трудоустройство в России на законных основаниях, превпочли
отложить на время свою поездку или вовсе отказаться от нее.
Нелегальная миграция и занятость
иностранной рабочей силы
Пополнение внутреннего рынка труда за счет притока в страну
иностранной рабочей силы сопровождается комплексом экономи-
ческих и социальных проблем. Острейшая из них — незаконная
трудовая миграция и Занятость иносгоанных граждан.
1 Красинец ЕС. Рнсшняя трудовая миграция в Россию. В сб.: мшрация на-
селения. Вып. 2: Трулоипя миграция в России. Прч гоженче к журналу «Мигра-
ция в России». М.. 2001. с. 85—86.
Главными факторами. влияющими на приток в России неле-
гальных мигрантов и з СН Г и других стран, являются более прочное
экономическое положение Российской Федерации. большие разли-
чия в уровне житии как стран СНГ. так и многих стран дальнего
зарубежья (Б.шжнею и Среднею Востока. Африки. Азин и прут их
регионов), ситуация на внутреннем рынке трупа, появление в ре-
зультате рыночных реформ в национальной экономике альтерна-
тивных форм занятости, связанных с использованием иностранного
капитала, разните смешанных форм собственности, частною сек-
тора и ицдивидуа тытои занятости.
Дручис важные причины нелегальной иммиграции связаны со
слабостью российскою законодательства. касающегося въезда, ста-
гуса и занятости иностранцев, отсутствием эффективной системы
иммиграционного контро тя; относительной «прозрачностью» от-
дельных участников российских границ, а также географическим
положением, удобным для трацзита и з Азии в Европу.
Такая уникальная комбинация социально экономических. геопо-
литических и юридических факторов обуславливает нарастание про-
блем, связанных с нелегальной мш рацией и занятостью иностранной
рабочей силы. Эта си пани я усугубляется повышением криминаль-
ной активности, облегчающей нелегальным иммигрантам возможно-
сти их трудоустройства в стране. Пронвстаюший бизнес по вывозу
людей из России или транспортировке их через территорию страны
на Запад привлекает сюда множество транзитных мшрантов из ази-
атских стран.
В настоящее время для проникновения незаконных мшрангов
на 1ерриюрию России с целью получения здесь работы есть не-
сколько путей: — нелегально через республики бывшего СССР, ту-
ри тм. служебные поездки, командировки, легальный въезд на вре-
менную работу или учебу, по част ным пршлашениям
Нелегалы находящиеся на территории Российской Федерации,
составляют примерно 3% общей численности населения страны.
Для сравнения отмстим, что в С ША. например, где проводится же-
сткая иммитранионная политика и государственные транины нс
имеют такой «прозрачности», как а России, число нелегальных ми
грантов оценивается Федеральной службой иммшрации и натура
ли зашит США на уровне 2% населения страны.
В нелегальной иммиграции в Россию выделяются три важные со-
ставляющие а) липа, въезжающие незаконно: б) лица, въезжающие на
законных основаниях: в) лица, желающие получить статус беженца.
Среди нелегальных мшрантов можно выделить следующие труппы:
• иностранные тражданс. попадающие на территорию России
нелегально, минуя паспортный и иммиграционный контроль,
по недействительным документам:
• иностранцы из стран дальнего зарубежья, прибывающие в
Россию легально по действительным туристическим докумен-
там, частным приглашениям, гостевым и служебным визам,
но с иной целью, нежели указана при их оформлении (чаще
всего с целью занятия челночным или иным мелким бизне-
сом, либо незаконной экономической деятельное) ью. вклю-
чая криминальную)
* иностранные граждане из дальнею и ближнего зарубежья и
лица без гражданства, прибывшие в Россию в поисках убе-
жища и не получившие статус беженца;
• гранзшные мигранты с просроченными ви ими. въехавшие в
Россию ЛС1ИЛЫЮ с конкретной целью проследовать в другие
страны;
• иностранные граждане, включая граждан стран СНГ. обучав-
шиеся ранее в учебных заведениях России и после заверше-
ния учебы нс пожелавшие верну) ься на родину в силу раз-
личных обсюягедьсгв:
• иностранные граждане, включая ьраждан стран СНГ. не про-
шедшие на российской территории в установленные зажоно-
дател)лтвом сроки ре) истрацию по месту жител)>ства иди пре-
бывания;
• иное)панны, включая )ражд.ш стран СНГ, работающие с на-
рушением установленных российским законодательством пра-
вил занятости, в том числе работающие но межгосударствен-
ным соглашениях) и контрактам, срок действия которых уже
истек. Это люди, не имеющие возможности выехать из страны
или не желающие этого делать.1
В общем потоке нелоалов более 40% составляют выходцы рес-
публик бышпего СССР, не прошедшие в усыновленные сроки ре-
гистрацию в органах внутренних дел или не оформившие должным
образом свою ктнягость на территории России, например, в торгов-
ле. строительстве, ремонте помещений.
Примерно столько же составляют иммитранты из стран •даль-
него» зарубежья, въехавшие в Россию на законных основаниях: по
туристическим путевкам, приглашениям, гостевым, служебным ви-
зам, на временную работу или на учебу, но с иной целью, чем ука-
зана ими при их пересечении государе гвенной границы. Классиче-
ским примером такой незаконной миграции является челночный
бизнес (вьетнамский, китайский).
1 Красине)! Е.С. Внешняя трудовая миграция в Россию. В сб.: чи) рання на-
селения. Вып. 2: Трудовая мшрация в России. Приложение > журналу «Митра
цня в России». М„ 2001. с. 100
Около 7% со(Яагюяюг иное!ранные граждане и .ища без 1 раж-
данства. прибывшие в Россию в поисках убежища, в том числе по
линии УпрМгления Верховною Комиссара ООН по делам беженцев,
но не получившие статус беженца.
От 300 до 400 гыс человек составляют 1ри специфические
группы нелегалов:
• иностранцы, работавшие в России по контрактам, срок дей-
ствия которых истек, и не покинувшие вовремя страну;
• иностранные граждане, обучавшиеся в учебных заведениях
России и нс пожелавшие вернуться на родину после заверше-
ния обучения;
• «транзитные» мигранты, прибывшие в Россию с намерением
перебраться в дальнейшфг на постоянное жительство в дру-
|ую страну.
В числе незаконно находящихся в России 1*елсталы1ых мигран-
тов представители более 60 стран мира. । раж чане всех стран СНГ.
Наиболее многочисленные потоки прибывают в страну из госу-
дарств ближнею зарубежья: Украины. Таджикисгана. Казахстана
Азербайджана. Армении. Грузии и Молдовы. Основные страны
дальнею зарубежья, поставляющие нелегалов в Россию, - это преж-
де всего Китай и Афганистан.
Нелс1<с1Ы1ые мигранты прибываю! также из Вьетнама. Север-
ной Кореи. Пакистана, Сирии, Ливана. Турции, Шри-Ланки и Ин
дин. По оценкам экспертов основные потоки незаконной мшрации
из стран дальнего зарубежья идут в Россию из Северо-Восточного
Китая, по среднеазиатскому направлению через Иран и Афгани-
стан. а также по закавказским маршрутам через Турцию.
При этом подетальная миграция из дальнею зарубежья имеет в
значительной мерс транзитный характер. Однако отсутствие воз-
можности переселиться в развитые страны Запада законным путем,
получив необходимый правовой статус, ведет чаше всею к оседа-
нию транзитных мигрантов-нелеталов в России. По данным прове-
денных обследований, около четверти транзитных мш рантов из
стран дольнего тарубежья рассматривают свой статус в России к-ак
нелегальный, так как они нс имеют официальною разрешения на
пребывание.
Россия входит в группу стран мира, через которую уже много
лет идет транзитная переправка мшрантов. В силу своей природы
торговля людьми свя 1ана с нелегальным бизнесом и организован-
ной преступностью последняя заинтересована в контрабанде людей
как в источнике огромных доходов.
Основные маршруты переправки рабочей силы совпадают с ос-
новными направлениями незаконной мш рации. Это восточное на-
правление (через границу с Северо-Восточным Китаем), среднсази-
атскос (в основном через Афганистан) и закавказское. Наиболее
юрячсй ючкой в охране государственной |раницы России в на-
стоящее время является Северный Кавказ.1
Особую озабоченность вызывает обстановка на афганском уча-
стке границы, а также ситуация на российско-казахстанском участ-
ке. который практически становится основным не только в транс-
портировке наркотиков, но и переправке в Россию незаконных ми-
грантов.
Из России ортанизованная переброска !ранзитных мш рант он и
граждан стран СНГ в западные страны в значительной мере осуще-
ствляется через столичные аэропорты. Калинин!радскую область, а
также через Украину, Белоруссию и Молдавию.
Отправные точки переправки многих не.тсыыов из Китая — его
северно-восточные провинции Далее начинается российская часть
маршрута с промежуточным пребыванием в Москве. И т российской
столицы китайцы, как правило. переправляются в Польщу. Чехию
и далее в Германию — на территорию Шенгенской юны.
По имеющимся оценкам, в Москве сейчас легально и полуле-
гально находится более 400 тыс. вьетнамцев и несколько сотен ты-
сяч китайцев. Вьетнамская и китайская диаспоры в Москве еже-
годно пополняются за счет туристов, родственников, а также при-
бывших на учебу или по частным приглашениям. Мнотие из них
остаются насовсем.
Вьетнамские и китайские преступные труппы занимают свои
ниши н редко пересекаются друг с другом. Вьетнамцы в основном
занимаются незаконными валютными операциями и выплавкой
золота из золотосодержащих радиодетааей Китайцы контролируют
в столице переправку нелегальных мигрантов через Россию в стра-
ны Западной Европы.
По экспертным оценкам, выезд из Китая в Россию по нристн-
ческой визе стоит нелегалу 2500—2800 долл., в обмен |уристическо-
ю паспорта на постоянный китайский загранпаспорт (как правило,
поддельный) — около 500 долл., регистрацн 1 по московскому адре-
су — от 80 до 200 долл.2
Дальнейшая технология переправки на Запад связана с возвра-
щением потраченных и накоплением допо пинольной суммы денег.
Чтобы вернуть кредит и накопить нужную сумму д 1я переезда на
1 Красиной Е.С. Внешняя трутная миграция в Россию. В сб.: ми (рання на-
селения. Вып. 2: Тру юная мшраиия в России. При южение к журналу -Мигра-
ция в России». М.. 2001. с. 102
- Красиной Р..С. Внешняя трудовая мшраиия в Россию. В сб.: мшраиия на-
селения. Вып. 2: Трудовая мшраиия в России. Приложение > журналу «Мигра
пня в России». М„ 2001. с. 103.
Запад. нелегал, как правило ди )ри года 'занимается бизнесом в
России, шйучая у своих правопреемников товар для продажи. По-
сле уплаты еще нескольких тысяч долларов нелегалов различными
способами переправляют в развитые страны Европы.
Ссюдня у китайской мафии существует по краЛМсЙ мере два
крупных источника доходов. Во-первых, это ввоз нелегальных ми-
грантов и их переправка в Европу (легальный выезд из КНР на за-
работки — процедура очень сложная и во многих случаях неосуще-
ствимая) Если паспор). виза и. и авиабилет из Китая в Россию об-
ходится желающим примерно ло 2800 долл., то переезд из России,
например, в Германию требует около 3500 долл. Во-вторых, это рэ-
кет в отношении своих соотечественников, которые либо зарабаты-
ваю) на очередной иерее и. либо просто осели в Москве и занима-
ются коммерцией.1
Эффективность .мер по регулированию допуска иностранной рабо-
чей силы на российский рынок труда напря мую связана с действую-
щим механизмом ее прив мнения и использования. Механизм регулиро-
вания трудовой иммиграции иностранных граждан в России сущест-
вует, однако необходимо признать, что в этой об засти много пробе-
лов, что ведет к низкой эффективности применения законодательных
и нормативных актов, а следовательно, — к значительным объемам
нелегальной трудовой миграции.
В государствах, имеющих опыт ретуширования иммшрации, на-
копившийся за многие десятилетия, приняты специальные «а коны,
регламсн тирутощие правовое поле, в котором должны существовать
иностранные граждане, выработана система мер по легализации
или выдворению из страны части нелегальных мшрангов. У нас. к
сожалению. по тобныс работы только разворачиваются, что связано
с рядом причин.
Во-первых, существующая система регистрации иностранцев
стимулирует некоторых работников, на которых вохтожена ес реа-
лизация, рассматривать контингент нелегалов как источник поступ-
ления штрафов за нарушение паспортного режима. Во-вторых, дан-
ная сиосма не поощряет иммигрантов к регис)рации по прибы-
тию, которая бывает достаточно затратой. Кроме того, легализо-
ванное трудоустройство связано с выплатой налогов и друч их сбо-
ров, которых большинство трудовых мш рантов старается и «бежать
Необходимо выделить три основные направления разработки и
реа шзании мер для снижения нслсюльной иммшрации и заня-
тое) н:
1 Красине!) Е.С. Внешняя грузовая миграция в Россию. В сб.: мшрация на-
селения. Вып. 2: Трудовая миграция в России. Приложение к журналу «Мигра-
ция в России». М.. 2001. с. 103.
• реформирование законодательства. направленное на сокра-
щение латентных иммиграционных процессов, незаконное
привлечение и использование иностранной рабочей силы;
• дальнейшее развитие государственной системы регулирования
процессов иммиграции и занятости иностранных граждан;
• устаномение более жестких экономических санкций к неяс-
талыгым мигрантам и работайте тм. незаконно использую-
щим иностранную рабочую силу, а также введение действен-
ных механизмов на тожения штрафных санкций;
• создание правовых и организационно-экономических меха-
низмов, обеспечивающих депортацию нелегальных мигран-
тов:
• повышение координации в работе государственных учрежде-
ний и организационных структур, осинесттушющих регулиро-
вание иммиграции и ганитост иностранных I ражлан.
Вопросы нелегальной мшрации предполагают формирование
целою комплекса правовых институтов и должны рассматриваться
в более широком контексте общего иммиграционного законода-
тельства. Оно должно включать в первую очере ть. четкую юридиче-
скую регламентацию критериев и процедур въезда в страну, учиты-
вающую все разнообразие современных иммиграционных потоков.
Основная идея состоит в том. чтобы укрепит ь правовую базу ле-
тальной иммитрации, расширить возможности тегалытого пребыва-
ния в стране, в то же время ужесточив политику в отношении неле-
галов. особенно нарушающих внутреннее законодательство и соз-
дающих криминальную опасность. 11ри расширении правовых га-
рантий часть иммигрантов, которые сстояня пре (почитают неле-
гальные каналы въезда и проживания в стране, перейдут на закон-
ное положение.
Комплекс мер органы мционно-экономичсского реп тирования
иммиграции должен предусматривать положения, делающие эконо-
мически невыгодным для работодателей нетто..ьзованис нелегалов.
Чрезвычайно важно также создание эффективною механизма выяв-
ления нелегалов и их депортации.
Очевидно, что сочетание мер, делающих экономически невы-
годными для работодателей использование нелегалов, с созданием
эффективного механизма выявления нелегалов и их депортации,
является в настоящее время самой надежной составляющей поли-
тики в сфере иммитрации.
При этом наличие более полной информации о нелегальной
иммиграции по рет ионам страны является основополагающим мо-
ментом при разработке и осуществлении мероприятий такого регу-
лирования. Без этого любой анализ проблем влияния иммиграции
на макроэкономические процессы, национа тытый рынок труда и
политику занятости будет неполным, а принимаемые меры могут
ока за гься мх ге эффс к । и вным и.1
Изменения в характере миграционных процессов, г|юрмальных
процедурах, сонровожхающих передвижение населения. а также
неполнота и противоречивость существующей в России статистики
иммиграции и занятости иностранных тркжлан выщипают задачу
расширения информационного по >я. создания информационной
программы в области регулирования внешней тру ювой миграции
В этой связи целесообразно разработать и внедрить на практике
автоматизированную систему мониторинга применения и исполь-
зования иностранной рабочей силы включая нелегальную трудовую
миграцию.
Важнейшую проблему представляет осуществление мер по лега-
лизации незаконных мигрантов. Главны»! препятствием к легализа-
ции иностранной рабочей силы являются экономические мотивы
работодателей и самих мигрантов. Руководители предприятий пред-
почитают нанимать нелетальных мшрангов, поскольку в этом слу-
чае можно платить более низкую и ничем нс регламентируемую
зарплаты и и (бежать выплат по социальному и медицинскому стра-
хованию. Нелегальные мигранты и сами часто не заинтересованы в
регистрации, поскольку она связана с бюрократическими и матери-
альными издержками. Нельзя не отмстить и сложившуюся негиб-
кую системы разрешительной рет истратит и лице!'шрования. яв-
ляющуюся препятствием на нуги легализации многих миг рантов.
Особое место в регулировании нслстгстьной трутовой миграции
занимает комплекс мер. направленных на пресечение контрабанд-
ной переправки рабочей сиды. В настоящее время Росс ня является
одновременно страной трап гита жертв контрабанды рабочей силы и
страной-донором живого товара.
В последние юды пол влиянием развития теневых процессов в
мировой Экономикс контрабанда людей получила в России мощ-
ный импульс. Данное явление обусловлено тем, что криминальный
бизнес по незаконной переправке мшрангов является чрезвычайно
прибыльным и связан с очень малым риском для сю органи к1го-
ров. Согласно имеющимся данным, незаконная переправка рабочей
силы приносит мафиозным структурам в мире до 7 млрд. долл, в
год. «Живой товар* может пересекать границы на законных осно-
ваниях иди с юра зло меньшими проблемами, чем переправка ору-
жия. наркотиков и прочих контрабандных товаров.
1 Красивей Е.С. Внешняя гру голая миграция в Россию. В сб.: миграция на-
селения. Вып. 2: Трудовая мшраиия в России. Приложение к журналу •Мигра-
ция в России». М.. 2001. с. 105- 106.
Действующее российское законодательство пока нс обеспечива-
ет дос паточной юридической базы для борьбы с не законной пере-
правкой рабочей силы. Принятые статьи законодательства, косвен-
но направленные против незаконною бизнеса по переправке лю-
дей, либо нечеткие, либо неадекватные. Поэтому дальнейшая рабо-
та по пресечению контрабандной торговли рабочей силой должна
предусматривать прежде всего совершенствование нитрационною
закопала т ел ьс I ва:
• выработку точной терминологии. обшего понимая терминов
«торговля людьми», «не законная переправка рабочей силы»
для ра тработки и принятия законодательной ба.ы по борьбе с
этими явлениями; формирование нормативно-правовой базы
регулирования контрабандной переправки ми фантов, ини-
циирование поправок в действующее законодательство по
проблеме торговли людьми. Внесение юпо.тнений и уточне-
ний к административному и уголовному праву:
• разработку в правовом поле эффективных санкции в отноше-
нии незаконной переправки рабочей силы, включение стать-
ей по контрабанде трудящихся-мигрантов в разряд уголовных
преступлении с аифферентшапией мер. применяемых к их
ортаниз.горам. посредникам и переправляемым лишит.1
Активизация политики России по пресечению контрабандной
переправки рабочей сизы щтедп опа тает сох'тание эффективной сис-
темы иммиграционного контроля а также усиление координирую-
щих мер в данной области с зарубежными странами.
Органами государственной статистики плохо налажен учет даже
легальных мигрантов, беженцев и вынужденных переселенцев, а мето-
дология обследований, способных дать хотя бы примерную оценку чис-
ленности нелегалов как в Госкомстате России так и в регионах не
разработана.
Нфгичис общих границ с тру г ими государствами нс столь значи-
тельно вяиясг на нелегальные миграционные потоки. Нелегальные
мигранты выбирают не только ретионы, близко расположенные от
места их прежнего или постоянного проживания, но и экономически
наиболее развитые регионы. Этому способствует высокий современ-
ный уровень коммуникаций (транспортных и информационных). На
основании анализа результатов можно утверждать, чго связи между
наличием в регионе нелегальных мш ран гон. с одной стороны, гг об-
шей численностью населения региона, его плотностью и размерами
исследуемых территорий — с другой, ггс наблюдается.
1 Красинец Р..С. Внешняя трудовая миграция в Россию. В сб.: митрация на-
селения. Вып. 2: Трудовая миграция и России. Приложение > журналу «Митра
цня в России». М„ 2001. с. 107.
3. Органы, ведающие вопросами
трудовой занятости мигрантов
и их полномочия.
Качественные оценки любого явления (есть оно или нет) имеют
принципиально иной низкий уровень достоверности, чем количест-
венные показатели. которые могут и не отражать реального поло-
жения дел.
Согласно Положению "О Федеральной миграционной службе»,
утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 19 ию-
ля 2004 г. № 92Х,1 ФМС России выполняет следующие основные
функции в миграционных процессах:
• ведет работу в области внешней трутовой миграции, в том
числе по разработке проектов соглашений и других междуна-
родных документов по вопросам трудовой мшрации граждан
Российской Федерации за границей и иностранных граждан в
Российской Федерации, реализует принятые решения с соот-
ветствующими фирмами, содействует траж танам Российской
Федерации в поиске работы и трудоустройстве та границей,
организует регистрацию этих граждан. учет и контроль за со-
блюдением условий их трутовых контрактов. ФМС осуществ-
ляет с участием Федеральной службы занятости Российской
Федерации организационно — методическое обеспечение ли-
цензирования деятельности негосударственных ортанизаний.
связанной с трудовой митранней граждан Российской Фе тс
рации за границу.
• регулирует процессы мит рации в области внешней трудовой
миграции. Начиная с 1994 года чере т систему органов ФМС
России осуществляется контроль за работодателями по при-
влечению и использованию на территории Российской Феде-
рации иностранной рабочей силы. Основная задача — предот-
вращение нелегальной трудовой митрании и, как стедсгвис,
использования демпинговой рабочей силы из-за границы; ле-
гализация ее въезда и контроль за своевременным выездом
иностранных работников но завершении работы, принятие
мер по депортации иностранцев, принятых на работу с пару
шепнем действующею законодательства. Контролирует со-
блюдение работодателями условий целевого использования
иностранных работников, условий трудовых контрактов.
1 Указ Премт.дснт.1 Российской Федерации от I 1 июля 21104т. № 928 -Вопро-
сы Федеральной чшраиионнот. шучкбы» , 'Собрание зЕтконодатс.'тьстм России
скоп федерации. 2004 X 30.
норм трудового законо тате.тьства н мсжэунарояных норх. в
отношении трутяпшхся-мшрантон.
• утаетвует в установленном порядке в осуществлении лицен-
зирования деятельности, связанной с трудоустройством граж-
дан Российской Федерации за предезтми Российской Феде-
рации. и контроле *а этой деятельностью;
• осуществляет деятельность, связанную с трудоустройством
граждан Российской Федерации за пределами территории
Российской Федерации;
• о(|юрмдяст и выдает в устаноименном порядке подтверждения
на право трудовой деятельности иностранных граждан на
территории Российской Федерации, контролирует целевое
использование иностранной рабочей силы.
Разрешения на привлечение иностранной рабочей силы явля-
ются основанием для выдачи консульскими учреждениями Россий-
ской Федерации за границей виз иностранцам въезжающим в Рос-
сию с целью осуществления трудовой деятельности.
Работа по контролю за соблюдением установленного порядка
привлечения иностранной рабочей силы прочотися во взаимодей-
ствии с органами МИД России. МВД России. Минтруяа России и
Министерства по налогам и сборам России.
Начиная с 1994 года заложены основы системы над юра за орга-
низациями-лицензиатами. а также механизма пресечения указанной
деятельности организациями, не имеющими лицензии. Работа в
этом направлении проводи гея в тесном взаимодействии с правоох-
ранительными органами. Следовательно, в работе с иностранной
рабочей силой задействованы внешнеполитические, экономиче-
ские, правоохранительные, силовые структуры, органы управления
на местах.
Международная организация по миграции (МОМ) со тдана в
1951 г. и является .межправительственной организацией, которая
занимается всеми видами внутренней и внешней миграции. Цс ть
МОМ состоит в обеспечении (совместно с партнерами по междуна-
родному сообществу) безболезненной, упорядоченной миграции
людей: беженцев, вынужденных переселен пев. внутрипсремсшсн-
ных лиц. а также людей, оказавшихся за предедами своей родины в
трудном правовом тт материальном положении. Деятельность этой
межправительственной организации предполагает также оказание
чрезвычайной помощи во время кризисных ситуаций.
Осуществление прямой помощи мигрантам для организации до-
ходной деятельности также является направлением работы МОМ в
России.
Права «рабочих-мигрантов» преимущественно определяются на-
циошиьным шконодательством. Международный мкон только регу-
лирует отношения между государствами и не касаются непосредст-
венно индивидуума. Однако каждое государство может потребовать,
чтобы права его граждан за рубежом уважались (иностранцы имеют
право на отношение к ним в соответствии с международными стан-
дартами юстиции) и чтобы отношение к ним было таким же, как и
к коренным жителям. Иммигранты имеют также основные права
человека, которые проистекают из их существования как гичности, а
не из прина) зежности к какому-либо сообществу или государству. В
обычном понимании сюда входят мМа от притеснений и пыток, а
также свобода совести, .мысли и убеждений.
МОТ и ООН имеют в настоящее время значительное количество
конвенций и сог гашений, которые касаются таких яв гении, как рабст-
во. дискриминация женщин и дискриминация в получении образования.
Впервые миграция в целях трудоустройства стала объектом ме-
ждународного правового регулирования более 80 лет назад. С тех пор
под з-’идои ООН был принят целый ряд актов, направленных на за-
щиту прав, законных интересов и достоинств тех, кто осуществля-
ет профессиональную деятельность за предешми страны происхож-
дения.
Записанное в Уставе ООН положение о том, что одна из первых
целей организации - это развитие прав человека, накладывает обя-
зательство на правительства стран-членов нс только соблюдать пра-
ва человека, но и поддерживать деятельность ООН в этой облает и
В структуре организации была создана Комиссия но правам чело-
века. уполномоченная разрабатывать стандарты в этой сфере. Наи
более важным документом стала Всеобщая декларация прав челове-
ка. ра тработпнная Комиссией и принятая в 1948г. Генеральной ас-
самблеей ООН.
С момента ее принятия грудящиеся-митрл пы наряду с другими
группам лиц получил право на защиту от дискриминации, долгое
время имевшую место во многих странах. Первая и вторая статьи
Всеобщей декларации провозглашают, что все люди рождаются
свободными и равными в своем достоинстве и правах и должны
обладать всеми правами и свободами без какого бы то ни было раз-
личия в отношении расы, цвета кожи, пола, я тыка, религии, поли-
тических и иных убеждений. национальною или социального про-
исхождения. имущественною. сословною или иного положения
Помимо тражданских и политических права. Декларация определя-
ет также экономические, социальные и культурные права человека,
в том числе право на труд, право на равную оплату за равный труд,
право создавать профессиомттльные союзы и вступать в них, а также
право на такой жи шейный уровень, который необходим для под-
держания здоровья и благосостояние.
Ви Всеобщей декларации закреплено и право каждого человека
свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в преде-
лах любою государства. а также покидать любую страну, включая
свою собственную. и возвращаться в свою страны (статья 13). При
этом каждый человек, г 1С бы он нн находился, имеет право на при-
знание его правосубъектности (статьи 6).
В 60-х годах бы ли приняты и в 1976 г. после подписания прави-
тельствами вступили в силу такие документы, как «Международный
пакт о защите ражлански.х и полшичсских право и Факультатив-
ный протоко. । к нему.
Императивный характер 1:101 их обязательств, накладываемых
на государства Пактом об экономических, социальных и культур-
ных правпх. вызывает рял вопросов. Скидасно утвердившемуся в
настоящее время подходу, право на труд не означает, что каждое
лицо, пребывающее на территорию страны, автомат ичсски его прн-
обретпег. Оно трактуется как обязанность государства принять в
максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы
заботиться о людях, находящихся на его терриюрии. и не мешаю
лицам рсали ювывать конкретные права.
Междун |ро тный пакт о |ражданских и политических права гла-
сит, что мигранты нс должны лишаться права поддерживать свою
культуру, исповедовать свою рслиино и пользоваться своим язы-
ком Пакт содержит и другие положения, касающиеся прав мигран-
тов. Так закрепляется ограничение на высылку иностранцев, за-
конно находящихся на территории государств-участников Пакта
(статья 13); запрещаются выступления в пользу национальной, ра-
совой или религиозной ненависти, представляющие собой подС1ре
кательство к дискриминации, вражде или насилию (статья 20).
Помимо общих документов, ООН были приняты нормативные
акты, обеспечивающие зашиты мигрантов от дискриминации в от-
дельных сферах. Так, в 1965г. была принята «Конвенция о ликвида-
ции всех форм расовой дискриминации». При этом Комитет по ли-
квидации расовой 111скр||минаиии уделяет большое внимание тому,
чтобы национальные законо.кнедьеща и практческая дсятельносю
стран-участников соответствовали Конвенции. В частности, приме-
нительно к мш рантам вы зыкала сложность трактовка статьи I (ста-
тьи 2). в которой говорится, что настоящая Конвенция не применя-
ется к различиям. исключениям. сираничсниям или предпочтениям,
которые государства-участники настоящей Конвенции проводят
или делают между гражданами и не гражданами. Недавно Комитет
подтвердил свою позицию относительно того, что государства-
участники должны включать в свои аоклады информацию о законах
и нот гике затрагивающих интересы нс граждан По мнению Ко-
митета. дискриминация в отношении нс граждан вес же может
полна 1ать под действие Конвенции в случаях, когда дискриминиру-
ется конкретная расовая, релит иодная или этническая труппа1
Целый ряд международных актов касается случаев. когда права
человека нарушаются в связи с ею принадлежностью к какой-либо
социальной группе. При этом указывается, что группы людей, же-
лающие сохранить свою идентичность, нс должны подвергаться
насильственной ассимиляции, сегрегации или дискриминации.
«Конвенция о предупреж тении преступления теноцида и нака-
зания за него», вступившая в силу в 1961 г., запрещает любые дей-
ствия. направленные на «уничтожение, полное или частичное, на-
циональной, этнической, расовой или религиозной труппы».
Несмотря на многолетнюю мировую практику в сфере мшнты
мшрангов. до сих пор на международном уровне отсутствует у»щ-
версальное юридическое определение термина «мнтрант». В между-
народно-правовых документах разною уро титя даются различные по
степени охвата определения понятия «трудящийся-мигрант».
18 декабря 1990 г. Генеральная Ассамблея приняла «Междуна-
родную Конвенцию о защите прав всех тру тяшихся-мигрантов и
членов их семей», явившуюся результатом десятилетней работы
специальной рабочей группы ООН. Конвенция еще нс вступила в
силу ввиду недостаточною числа присоединившихся к ней прави-
тельств и носит пока скорее декларативный характер. Для ее вступ-
ления в силу необходимо, чтобы она была ратифицирована 20 Госу-
дарствами; причем сиду она будет иметь лишь для тех государств,
которые ее ратифицируют. Затратная важнейшие социально-
политические проблемы, связанные с присутствием в странах ми-
т ран тон. конвенция вместе с тем пока нс получила широкою одоб-
рения. Болес того, официальные круги трех основных западных
стран дали понять, что у их правительств нет намерений ес рати-
фицировать1 2.
Международная Конвенция под термином «трудящийся-
мигрант» понимает тех. кто собирается заниматься, занимается или
знинмался деятельностью, за которую выплачивается во .награжде-
ние. в кюударстнс т раж та ни ном которою он не является (статья 2)
Ею охвачены не только трудящиеся-мигранты. но и приграничные
и сезонные работники, а также моряки, рыбаки, работники, заня-
тые за границей па конкретных проектах, трудящиеся, работа кото-
рых связана с переездами, а также работающие не по найму (само-
1 Руководство для НПО по международным и региональным документам,
к [Сакин имея беженцев и прав человека / УВК1> ООН. Рет нонан ное европейское
бюро 1998. С. 161-162.
2 Щербакова Н И. правовое регулирование международной трудовой мшра-
цни. В сб.: мшраиия населения. Вып 2: Трудовая мшраиия в России. Прнложс
нис к журналу -Миграция в России». М.. 2001. с. 148.
стоятс.тыю занятые). Конвенция, состоящая из 93 статьей. опреде-
ляет основные права трутяшихся-митрантов и формирует принци-
пы и меры их защиты в течение всего времени нахождения в другой
стране, независимо от то, о, легально они приезжают или нелегаль-
но. Трудящиеся-мигранты тртктуются нс столько как экономиче-
ские субъекты, сколько как социальные.
Конвенция констатирует, что трудящиеся-мигранты и члены их
семей, занятые за рубежом, составляют незащищенную часть насе-
ления. чьи права часю не закреплены ни в национальном законо-
дательстве принимающей страны, ни в стране их происхождения.
Она устанавливает основные нормы обращения со всеми трудящи-
мися-мигрантами независимо от их правового статуса. Некоторые
из этих норм непосредственно связаны с трудоустройством (в част-
ности, обеспечение нс менее благоприятных, чем для граждан стра-
ны пребывания, условий труда, ею оплату, права свободною вступ-
ления в любой профсоюз, права на социальное обеспечение).
Конвенция 1990т предусматривает пополни тельные права л.1я
трудящихся-мигрантов и членов их семей, которые имеют установ-
ленные юкументы или соответствующий статус. Эти права распро-
страняются на свободное передвижение по территории государства
трудоустройства; на создание ассоциаций и профсоюзов; шт пользо-
вание политическими правами в государстве работы по найму (если
это юсударство предоставляет нм т-гкис права); на равный с граж-
данами страны доступ к образованию, жилью, социальным услугам
и здравоохранению. к защите от увольнения, пособиям по безрабо-
тице. Предусмотрено также право (с некоторыми ограничениями)
свободно выбирать вид оплнчимемой деятельности; в течение оп-
ределенного срока оставаться на территории государства занятости
в случае прекращения оплачиваемой деятельности.
Конвенция прсдполи1ас1 создание наблюдательного комитета
экспертов за ее соблюдением, который должен рассматривать док
лады юсу зареги о мерах предпринятых для реализации положении
Конвенции, о трудностях в ее реализации и о характерных для от-
дельных стран чертах мит рационных потоков.
В рамках кампании за ратификацию данной Конвенции и в ка-
честве признания общемировой значимости проблем митраиии Ге-
неральная Ассамблея ООП провозгласила 18 декабря Между народ-
ным днем мигранта.
В 199ч г. Комиссия по прпвам человека ООН учредила пост спе-
циального докладчика по правам мшрантов. В круг его обязанностей
входит изучение путей и средств преодоления препятствий на пули
защиты прав мшра1гтов. включая .тип. не имеющих документов, и
лиц. находящихся в стране незаконно (в нерегулируемой ситуации).
Докладчик по правам мит рангов имеет право:
• запрашивать и получать информацию от всех сот ветствую-
щих источников, включая самих мигрантов, о фактах нару-
шения прав человека в отношении их или их семей;
• вырабатывать соответствующие рекомендации по предотвра-
щению и исправлению нарушений прав мш рантов, где бы
они ни происходили
Помимо международных договоров по правам человека в рам
ках ООН принято большое число так называемых норм «мягкою
права» деклараций, принципов, кодексов поведения и т.д., которые
хотя и не носят обязательного характера, тем не менее итрают важ-
ную ро и> в формировании общественного мнени т и национа пит ой
политики по данным вопросам. К Мкщи актам, в частности. можно
отттести «Декларацию о ликвидации всех форм нетерпимости и
дискриминации на основе релит пи или убеждений» (1981 г.); «Дек-
ларацию о праве на развитие» (1986 г.); «Декларацию о правах лиц.
принадлежащих к национальным. этническим, религиозным и я ты
ковым меньшинствам» (1992 г.) и ряд арут их.
Таким образом, сотрудничество государств в области между на-
родном трудовой миграции осуществляется на основе гакик обще-
признанных универсальных правовых принципов, как не отчуждае-
мость закрепленных в международных нормах основных прав и
свобод человека и применимость этих прав и свобод ко всякому
человеку, независимо от его расы, цвета кожи. пола, гражданства,
языка, вероисповедания, этнического или социального происхож-
дения. При регулировании вопросов митрании на межгосударствен-
ном уровне имеют значение также и принципы международного
права, определяющие мирные и дружественные отношения между
гост лнретвами. в том числе:
• принцип мирного урегулирования споров между государст-
вами;
• принцип, согласно которому, как двусторонние, так и много-
сторонние отношения в связи с международными передвиже-
ниями людей должны осуществляться на основании законов;
• принципы международного сотрудничества, солидарности и
разделения бремени в от ношении больших потоков беженцев
и мигрантов, нуждающихся в международной защите и по-
мощи;
• принцип, в соответствии с которым вопросы, относящиеся к
правам человека, фундаментальным свободам и верховенству
закона, имеют международное итачение. К обязательствам го-
сударств по соблюдению прав человека проявляют непосред-
ственный и законный интерес все юсударстоа в сфере дея-
тсльности Организации по бсюпасносги и софулничсству в
Европе (ОБСЕ)1.
Защита права на груд является важной областью деятельности
нс только ООН. но и ее специализированных учреждений. Одно чз
них - Международная организация зруда (МОТ) и ее главный орган
— ежегодно созываемая Международная конференция труда. Они
устанавливает международные стандарты в этой области путем раз-
работки и принятия соответствующих конвенции и рекомендаций.
Из всех правовых норм, ра сработанных государствами в рамках ме-
ждународных организдиий для регулирования положения трудя-
ЩИХСЯ-МИ1 рангов, конвенции и рекомендации МОТ являются наи-
более полными и всеобъемлющими. Приняты 181 конвенция и 188
рекомендаций.
Правительства стран - членов МОТ обязаны пре ютавяять на
рассмотрение своих национальных законодательных органов кон-
венции МОТ для их ратификации или принятия иных мер Кон-
венции носят обязательный характер дзя ратифицировавших их
государств. Кроме того, государства обязаны представлять раз в два
года доклады о принятых в стране мерах по выполнению положе-
ний конвенции. Даже если решение о ратификации не принято.
праншельс1ва в этом случае обязаны сообшазь в МОТ о состоянии
Законодательства и практики ио затрагиваемым в конвенции вопро-
сам. Рекомендации, в которых рассматриваются более конкретные
аспекты, в отличие от конвенций, нс подлежат ратификации и
формально не налагают на государства международных обя за-
тельств, однако часто находят своей отражение в нацнонаяьных за-
конах и практике.
Комитет экспертов МОТ за применением конвенций зт реко-
мсн зацззй рассматривает соответствуют ли законодательство и пра-
воприменительная практика страны содержащимся в них нормам
Свои выводы в форх'с доклада он представляет специальному ко-
митету Международной конференции труда, который рассматривает
этот доклад и обсуждает с представителем сооизезсзвуюшею нрави-
тельерза конкретную ситуацию с соблюдением сзандарюв МОТ -
В настоящее время ра зработана целая система международных
норм по всем областям трудовой деятельности: от производствен-
ных отношений, политики занятости, условий труда до зашзгты
прав человека на рабочем месте и зашиты прав особых категорий
1 Инфсрм.’1и11ОШ1ыГ| диклаа о соотзтетствукших принципах и правилах, при-
мени! пых злн зашиты беженце», лип. перемешенных внхтртт страны, .пш без
гражданства. мигрантов зз трутящихся-мшрантов зз лиц. принадлежащих к мень-
шинствам в Содружестве Нскизисимых Государств \ УКББ. МОМ, ОБСЕ.
Женена. 1996. < 4- -5
работников. например. трудящихся-мит рангов. Следует отметить,
•по зашит иностранных трудящихся являлась одной из основных
целей МО Г, провозглашенных сю с момента совлания в 1919 г. Эго
нашло отражение в преамбуле Устава МОТ, где говорится о необ-
ходимости срочного улучшения условий труда, в том числе путем
зашиты интересов трудящихся, работающих за 1 рантшей.
Первые акты МОГ в тгой области, принятые в 1939 г., (Кон-
венция № 66 о миграции в целях трудоустройства; Рекомендация
61 о трудящихся-мигрантах и Рекомендация № 62 о межгосудар-
ственном сотрудничестве в области труда трудящихся-мигрантов),
нс получили достаточной поддержки и нс вступили в силу.
Некоторые Конвенции МОТ полностью посвящены трудящимся-
мш рантам. Другое — регулируют различные [рудовые права трудя-
щихся. в том числе и трудящихся-мигрантов. В частности, они каса-
ются проблем занятости, условий труда, отдыха, социальною обеспе-
чения, права трудящихся на объединение: Конвенция 19 о равно-
правии в области возмещения при несчастных случаях (1925 г.): Кон-
венция № 48 о сохранении за мигрантами прав на пенсию (1935 г.);
Конвенция № 102 о минима тьных нормах социальною обеспечения
(1952 г.); Конвенция №? 111 о дискриминации в области труда и
занятий (1958 г.); Конвенция № 117 об основных целях и нормах
социальной политики (19б2 г.); Конвенция № 122 о политике в об-
ласти занятости (1964 г.).
Рассмотрим некоторые конвенции о трудящихся-мигрантах.
Конвенция МОТ № 97 о труляшихся-мш рангах (1949 г.), всту-
пившая в силу в 1951 году, лает следующее определение трудящим-
ся-мигрантам: «.тля целей настоящей Конвенции термин «трудя-
щийся-мигрант» означает лицо, которое митрирует из одной страны
в другую с намерением получить работу, иначе чем за свой собст-
венный счет, и вк тючает любое дино. допускаемое в соответствии с
законом в качестве трудящегося-мигранта» (статья 11. пункт 1).
Конвенция определяет права трудящихся-мит рантов в обаастд
оплаты груда, налогообложения. переводов личных накоплений.
Она также устанавливает правила найма, трудоустройства, переезда
в страны занятости и условия трута трудящегося-мигранта. Кон-
венцией предусматривается, что иммигранты, пребывающие на тер-
ритории страны на законном основании, пользуются условиями. не
менее благоприятными, чем тс. которые предоставляются । раж та-
нам. в отношении заработной платы, принадлежности к профсою-
зам, польювания преимуществами, предоставляемыми коллектив-
ными договорами, жи тищных вопросов; социального обеспечения,
налогов. сборов и судопроизводства по вопросам, отнесенным к
компетенции данной Конвенции. Рекомендация № 86 (1°49 г.) с
аналогичным названием содержит типовой договор между страной
происхождения и принимающей страной, усганавливаюший соот-
ветствующие административные правила, спя тайные с условиями
въезда, трудоустройства, наблюдением за условиями жизни и труда
мигрантов.
Конвенция № 118 о равноправии граждан страны и иностран-
цев в области социального обеспечения (1962 г.) касается всех от-
раслей социального обеспечения и применяется к гражданами госу-
дарств-членов МОТ. в отношении которых действует законодатель-
ство по социальному обеспечению, а в случае потери кормильца
распространяется на иждивенцев этих граждан, независимо от их
гражданство. Конвенцией предусматривает суммирование стажа
страхования, трудовою стажа или периода проживания и прирав-
ненных к ним периодов в целях приобретения, сохранения или
восстановления прав, а также определения размера пособии. По
взаимному соглашению между заинтересованными государствами
расходы на выплату пособий по инвалидности. по старости и по
случаю потери кормильца либо распределяются между соответст-
вующими государствами-членами. либо их несет Государство. на
территории которого проживает получатель (статья 7).
Конвенция К‘ 143 о злоупотреблениях в области митрицин и об
обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и об-
ращения (1975 г.) под термином «трудяшийся-мнтранг» подразуме-
вает «лицо, которое мигрирует иди мигрировало из одной страны в
другую с целью получения работы кроме как за собственный счет,
и вк тючает в себя любое лицо, законно въехавшее в страну в каче-
ству трудящегося-мигранта» (статья 11). Это определение нс рас-
пространяется на: трудящихся приграничных районов, арт истов,
моряков, учащихся, служащих учреждений, допущенных в страну
для выполнения специальных функций или задач на ограниченный
период времени.
Конвенция обязывает тосударства-члены МОТ, для которых
данная Конвенция находится в силе, соблюдать основные права
человека в отношении трудящихся-митрантов. Это один из первых
международных актов, направленных на пресечение нелегальной
миграции и незаконного найма мигрантов. В нем отмечается необ-
ходимость систематических контактов и обмена информацией по
этому вопросу с другими государе г вами, а также принятие мер на
национальном и международном уровнях.
Специальный раздел Конвенции посвящен трудящимся-миг-
рантам, находящимся в стране на законных основаниях; в нем за-
креплен принцип равенства возможностей трудящихся-мигрантов и
граждан страны в отношении труда и занятий, социального обеспе-
чения. профсоюзных и культурных прав, а также индивидуальных и
коллективных свобод. Конвенция вступила в силу в 1978 г.
Конвенция № 157 о сохранении нрава по социальному обеспе-
чению (1982 г.) и Рекомендация № 167 (1983г.) также охватывают
вес вилы социального обеспечения. При этом Конвенция преду-
сматривает принятие на себя государствами определенного мини-
мума обязательств.
Рекомендация № 169 о политике в области занятости (1984 г.)
содсря и г 6 статьей, непосредственно касающихся международной
трудовой мшрации. Последняя рассматривается как временная ме-
ра. которую следует избегать. пока в с I ране происхождения имеют-
ся хотя бы минимальные условия для занятости
Таким обра юм. в течение XX в. ООН и МОТ проделан) строч-
ную работу; государства, которые ратифицировадн их конвенции,
обеспечивают достаточно высокий уровень между народной защиты
прав трудящихся мигрантов и их семей.
4. Трудовая миграция в зарубежных
странах, цели и причины
Макроэкономические перепек швы для ЕС на ближайшие юлы
оцениваются как достаточно привлекательные: шикая безработица
и низкая проценгнпя ставка, снижение тсфицита в общественном
секторе экономики и хорошая сбалансированность платежей. Дохо-
ды экономики с введением евро и завершением формирования
внутреннего рынка обусловливают создание дополнительных рабо-
чих мест и последующее снижение безработицы.
Слабые моменты в экономике 1 С были подчеркнуты на Лисса-
бонском Европейском Совете в марте 2000 юла. В их числе высо-
кий процент людей, которые по-прежнему остаются без работы,
несмотря на то что уровень безработны снизился до 9,2% в 1999 • .
составив 1 5 млн. человек. Рынок труда характеризуется нс [остаточ-
ным участием женщин и пожилых людей и долгосрочной безрабо-
тицей. Совет Европы придаст особое значение проблемам, вызван-
ным недостаточным развитием сервисных служб, особенно в сферах
телекоммуникаций и Интернета, и огромным дефицитом специали-
стов в области информационных технологий, где подавляющее ко-
личество вакансий остаются незанятыми. Также Совет призывает
обратить внимание на модернизацию системы социальной защиты,
прежде всею в свете старения населения: создание пенсионных
схем, которые позволят пожилым людям совмещать отдых и работу
и значительно дольше работать, чем эю могли делать их родители;
приспособление пенсионных схем к демо)рафичсским изменениям
путем более широкого распределения обязанностей между государ-
ством. социальными партнерами и индивидуумом. Европейская
страте! ия по трудоустройству начинает решать эти вопросы.
На Лиссабонской встрече Совет установил новые стратегиче-
ские пели для ЕС на следующее лссятилст не, О1мсгив при этом, чю
они должны обеспечигь конкурешоспособносгь и рост экономики,
что в свою очередь. подводит создать новые привлекательные рабо-
чие места при высоком уровне социальной защиты. Предполагается
повышение тройня занятости населения со срстнего тля ЕС 61% в
2000 юлу ю приблизительно 70% в 2010 голу, в том числе для жен-
шин — с 51 до 60%. Осуществление этой страте!ни позволит
снизить зависимость экономики ог старения населения.
Вместе с тем была высказана озабоченность по поводу недос-
татка специалистов. несовпадения спроса и предложения по от-
дельным специальностям. Отмечен тсфицит квалифицированных
работников в наукоемком ирон толстие. коюрос призвано обеспе-
чивать ба >у ятя экономического роста, а также в низкоквалифици-
рованных областях экономики, таких, как сельское хозяйство и ту-
ри !м. Это характерно даже лля тех стран, где наблюдается доста-
точно высокий уровень безработицы и предпринимаются усилия
для борьбы с нею. Дефицит работников может помешать ЕС стать
достаточно конкурентоспособным в глобальной экономике.
В то время как в ЕС уже достаточно скоординированы действия
по созданию единого рынка труди. формированию единой полити-
ки в этой обдаст, а также и области взаимообмена товаров, уедут,
человеческих ресурсов, роли граждан из так называемых третьих
стран (куда попадают Россия и другие ораны СНГ) не было уделе-
но должного внимания.
Начиная с середины 80-х юлов в ЕС отмечается все возрастаю-
щая поляри зация между квалифицированным и неквалифициро-
ванным трудом. Численность цитратов с низким уровнем профес-
сиональной подготовки сильно возросла по сравнению с 1992 го-
дом. Так как во трос спрос на их услуги. в частности в сельском ж>-
зяйстве и на сезонных работах, в сферах общественно! о питания и
туризма, а также в некоторых областях промышленною произвол
ства. Вместе с тем сейчас существует тенденция к найму высоко-
квалифицированных мигрантов, в вех областях, где потребность нс
может быть удовлетворена за счет внутреннего рынка труда (в част-
ности. специалисты по компьютерной технике).
Положение вновь прибывающих мигранта достаючно слож-
ное. в основном из-за большого числа нелегальных работников,
занятых на территории стран ЕС. Проблема трудоустройства стоит
особенно остро для первого поколения мигрантов, и особенно для
женщин. Последние исследования МОГ показали. чю этническая
дискриминация на рынке труда сильно влияет на возможности 1ру-
доустройсва мигрантов в некоторых странах ЕС. Более того, мн-
।ран 1ы значительно чаше, чем нееIное население, вынуждены пре-
рывать учебу. Эго связано как с языковыми трудностями, особенно
среди вновь прибывших, так и с проблемой адаптации к нацио-
нальной системе школьного образования.
За последние годы были проьс тсны исследования, в которых
предпринималась попытка оценить экономическое влияние. ока да-
ваемое иммшрацией на ратитие различных стран, в частности
Германии. Дании. Австрии. Исследователи пришли к выводу, что
существуют две стороны вопроса — положительная и огрицал-ель-
ная. которые тесно переплетены, прежде всего на местном уровне.
Мигранты в основном позитивно влияют на экономический рост и
не со дают сложностей для систем социальной помощи прини-
мающей страны. В противовес убеждению, что иммиграция ведет к
росту безработицы, исследования доказывают, что мигранты в ос-
новном занимают те ниши, которые по каким-либо причинам нс
заняло местное население, даже при наличии высокого уровня без-
работицы. Позитивная роль миграции, наверное более ощутима,
когда мы говорим о высококлассных специалистах, отвечающих
потребностям рынка. Из-за недостоверности данных очень сложно
оценить влияние нелегальных мшрангов. которые работают на тер-
ритории стран ЕС, Они наряду с печальными трутовыми мш ранта
ми. которые прибывают с краткосрочными визитами, занЯ1Ы во
мнотих сферах, требующих неквашфиии-рованного труда. Их при-
сутствие может стать препятствием для осуществления бо тсе .м])-
фективной политики в отношении приезжающих на длительный
срок.
В случае найма низкоквалифицированных рабочих возможен
конфликт с местным населением. Мшрангы часто получают ар-
плату гораздо более низкую, чем местные трудящиеся, а иногда ра-
ботают в условиях, ведущих к эксплуатации и социальному нера-
венству В то же время концентрация в каком-то регионе иди сек-
торе экономики большого числа мшрангов свидетельствует о по-
требностях рынка в дополнительной рабочей силе, способной ока-
зать определенную помощь местной экономике.
Пока в некоторых странах экономические сложности в секторах
экономики, которые традиционно привлекают мигрантов (строи-
тельство. шахты, ирон звояствоЛ обусловаившот более высокий уро-
вень безработицы мигрантов, чем коренного населения. Однако
становится очевидным, что мшрангы более находчивы в выборе
ниши, которую они могли бы «зиять на рынке зрула. Они перехо-
дя! в сферу обслуживания или же ол крива ют собственный, чаше
малый. бизнес.
В Лиссабоне подчеркивалась необходимость равработки тффск
тинной ннтет рационной патитики для граждан третьих стран, что-
бы обеспечить им достойный уровень жизни и условия трупа и тем
самым увеличить вклад в принявшее их общество. Отсу гствне такой
политики приведет к дискриминации, социальной изоляции и, как
результат. к отромным потерям в обществе.
Управление миграционными потоками.
В 1998 году в странах Западной Европы насчитывалось 15,7
млн. иностранных граждан. Их численности зависит нс только от
величины миграционных потоков, но и от политики интеграции
иностранцев в население страны. Остановимся кратко на основных
методах регулирования миграционных потоков.
Европейский Совет в Тампере поЛ,М|ркнул необходимость ком-
плексного подхода к управлению миграционными потоками и их
регулированию, вк тючая политические, общечеловеческие и эко-
номические аспекты, путем вовлечения в это управление и стран
выела и стран транзитного проезда. Совет подчеркнул, чго регули-
рование миграционных потоков включает в себя интенсивный диа-
лог между странами приема, транзита и мигрантами как таковыми.
Ключевым элементом должна служить информационная компания,
благодаря которой потенциальные мигранты могут узнать обо всех
способах легальной мш рации и о том, что их ждет в стране приема,
об опасности нелегальной миграции и нелегальных перевозок. Со-
вет полагает, что шаги, предпринятые по разработке единой низо-
вой политики для стран ЕС. дояжны быть соотнесены с мерами по
предотвращению подделки и незаконного использования въездных
документов.
Эффективный менеджмент мшрационных потоков требует мо-
ниторинга и должен сопровождаться мерами по регулированию
передвижении. Скоординированный подход к борьбе с недега, тьной
миграцией является отправной точкой ,сля соз гания более открытой
мшрационной политики в странах ЕС. Феномен нслсталыЛЛ ми-
грации содержит ряд взаимосвязанные фаз, н каждая должна быть
рассмотрена и решена ь отдельности путем подбора определенных
мер. Эти меры могут быть реализованы в странах выезда и транзи-
та. а также в пунктах въезда (включая пограничный контроль и ви-
зовую политику).
Важный элемент в процессе регулирования, которому должен быть
отдан приоритет. - это юброволытой возвращение тех. кому нс уда-
лось получить разрешение на проживание, работу и гл. в странах ЕС,
или тех. кто не может больше находиться на территории ЕС. В случа-
ях, когда при гы в к добровольному 1юзвращснию нс будет услышан,
иммиграционная политика должна гарантировать силовое возвраще-
иис. Наиболее сильным фактором. который мог бы стимулировать
возвращение траждан. незаконно пребывающих в стране, было бы
подписание реаямиссионных соглашений. Выработка единых стандар-
тов по принятию решений о выдворении, задержании и депортации,
которые должны быть и эффективны. и гуманистичны, будет
продолжена.
Регулирование экономической миграции должно четко соотно-
ситься с рыночными запросами. Сот пасованная политика в отно-
шении груаовых мигрантов должна быстро и аффективно реагиро-
вать на требования, предъявляемые рынком труда на националь-
ном. региона тьнеч и местном уровнях, определять изменения суш-
ности этих требований и взаимоувязывать их в целях создания бо-
лее покой системы регулирования иммшрации в страны ЕС
Легализация мш рантов. Самым сложным здесь остается вопрос
о том. кою же собственно. признавать иммигрантом. Казалось бы
самое простое считать иммигрантами людей, имеющих чужую на-
ниона тытость. Так. в Великобритании насчитывается 2.6 млн чело-
век. которт тх обычно считают иммигрантами. Однако большинство
из них являюкя британскими гражданами. Место рождения также
нс может быть надежным критерием. Например, две трети детей
немецких ИММИ1 рангов были рождены в Германии.
В странах со старыми колониальными связями вовникает
особенно много двусмысленностей и парадоксов. Так. французское
правительство считает, что человек, приехавший с заморской тер-
ритории, например из Гваяслупы. является членом нации, если он
имеет французский паспорт. Правительство Нидерландов, напро-
тив. считает человека, имеющего голландский паспорт и приехав-
шего с неподалеку расположенного острова Святою Мартина, им-
мигрантом. Все это делает статистический анализ иммиграции
крайне затрудненным, в результате получаются различные несоот-
ветствия не только между странами, но и внутри одной страны: во
Франции в начале 80-х годов, например, различные министерства
давали оценку общего количества иностранцев с разницей в 0,5
млн. человек.
Гражданство является одним из наиболее точных признаков,
снижающих противоречивость данных. Если кто-то имеет один
(или большее количество) паспортов, становится ясным, какого
ро та правами он обладает. Большинство людей получают траждан
ство при рождении, однако какое в точности т ражданство они по-
лучают. зависит от национальных законов страны рождения. Двумя
основными принципами являются право крови и право темли.
Право крови определяет гражданство в соответствии с нанио-
на тьносгыо отиа (или. если это внебрачный ребенок. - матери)
Существует мнение, что этот принцип восходи г от кочевых сооб-
шест, где род человека и его семья или племенные связи имели
первостепенное значение. Такой принцип обычно используют
страны. в которых нации существовали задолго до возникновения
современно, о государства (например, немецкий народ).
Страны, из которых в прошлом была большая эмшрация, та-
кие. как Норвегия и Швеция, также мотут выбран, право крови,
поскольку предоставление гражданства детям эмигрантов позволяет
стране поддерживать контакты с диаспорами за рубежом. Право
крови применяют большинство стран Западной и Северной Евро-
пы. Эю означает, что потомки Дмитрии юн все ешс могуч вернуться
и получить тражданство страны своих предков. Латиноамериканцы
могут снова стать гражданами Италии, Португалии или Испании
при условии, что они предъявят доказательства соответствующего
происхождения. В настоящее время миллионы •этнических немцев*
живут за рубежом, и они могут заявить свои права на восстановле-
ние жительства и тряжланетва в Германии.
Право земли предполагает предоставление гражданства каждо-
му. рожденному в нрсдсчах Iранни тосударства. Считается, чю это
право было распространено преимущественно среди оседлых сооб-
ществ. Именно они придавали большое значение земле. на которой
жили. Это право применялось в таких странах, как США. Канада и
Австралия. где (зя исключением разбросанных туземных племен) до
колонизации нс было единой нации, поскольку [по крайней мере в
прошлом) в этих странах считалось необходимым поощрять имми-
грацию. Право земли давало вдовь прибывшим большее чувсттзо уве-
ренности. Англосаксонские и латиноамериканские страны тоже час
то применяли это право.
Право земли имеет отраниченный характер, поскольку нс пре-
доставляет права на жительство людям, рожденным в любой друзой
стране. Однако его преимущество проявляется в том. что дети им-
мит рангов. рожденные в данной стране, мот ул получить гражлпнет-
во независимо оттого, пробыла мать в стране 30 лет или 30 секунд.
Для некоторых людей это открывает прекрасную возможность д тя
иммит рации. Многие мексиканские женщины в последние дни бе-
ременности пересекают границу. 'нобы родить своих детей на тер-
ритории США. Американо-мексиканская граница между Браунс-
виллом и Ларедо усеяна клиниками, а акушерки получают от 200 до
700 долл. США за прием каждого маленького новою американского
тряжланина.
На практике многие страны применяют комбинацию двух ука-
занных принципов. Они могут также менять бадане между ними,
чтобы лучше приспособиться к современным условиям. В Велико-
британии традиционно применялось право земли, но трактовалось
достаточно смутно. поскольку это понятие было расширено и вк_тю-
чело в себя британские колонии, а также страны, которые после за-
воеваиия независимости остались в рамках Британского Содружест-
ва. В результате до 1981 юда около 900 млн человек могли претендо-
вать на получение гражданства «Соединенного Королевства и коло-
ний». а следовательно. получить большинство принтыетии британ-
ских граждан. Перед угрозой широкомасштабной иммиграции из
♦ Новою» (нс белого) Сообщества британское правительство в 1981
году приняло «Акт по национальности», в котором указано, что ав-
томатически тражланство присваивается только тем детям, которые
рождаются на территории Великобритании. Был введен и элемент
нрава крови, поскольку по крайней мере один из родителей должен
был постоянно проживать на территории Великобритании.
Франция также имеет тибридную систему. Здесь основным
принципом является право крови: дети французских । ражлан авто-
матически становятся французскими гражданами, даже если они
рождаются за рубежом. Однако Франция применяет и элементы
прев» земли: дети, рожденные во Франции от роднтелен-
иммит рантов, мот ул получить французское тражланство. когда они
достигнут совершеннолетия, при условии, что они прожинали во
Франции в течение предыдущих 5 лет. не сидели в тюрьме и не от-
казались от получения т ражданства.
Другие страны, применяющие право крови, в последнее время
также добавили элементы права земли. С января 1992 года Бельгия
автоматически предоставляет тражланство иммигрантам в третьем
поколении в во трасте до 18 лет, а те, кто старше 18. могут просто
заявить о желании полх-тить гражданство при очеретной рептсгра-
ции населения. Даже иммигранты во втором поколении в возрасте
до 12 лет могуч получить белы и некое тражланство по просьбе их
роли гелей. В Дании и Нидерландах также были приняты законы,
которые позволяют детям иностранцев более просто полупить т раж-
данство, если один из родителей родился в этой стране.
Арабские страны имеют двойственные национальные определе-
ния Большинство из них считают, что в принципе арабы представ-
ляют собой единый народ, но они также признают существование
отдельных сумеречных государств. Конституции Сирии, Египта,
Иордании. Кувейта и ОАЭ при определении гражданства ставят ара-
бов в особое положение. Но эти и большинство других арабских
стран применяют право крови с вспомогате..ытой ролью права земли.
Гражтанство государства напоминает членство в клубе, хотя в
этом случае клуб имеет необычно много пран. Государство берет
себе право не только выбирать, кто может стать его членом, но и
решать, кто может сто покинуть. Граждане нс могут в односторон-
нем порядке отказаться от своего гражданства, а должны получить
на это согласие государства. Это условие служит гаран гией того.
ЧЮ ИНДИВИЛууМ нс МОЖСГ бЫТЬ лишен Г р.ТЖ.1,1 НС ГВЦ или абстрактно-
го права получить место жительства в какой-либо лругой стране.
Однако некоторые страны отказываются разрешать отречение от
ражданства.
Страны мотут предоставлять гражданство иммигрантам путем
процесса натурализации. И здесь сувнествутот два подкола. Такие
страны, как Швеция и Канада, активно поощряют иммигрантов
получать гражданство как можно быстрее, считая, что благодаря
этому процесс интеграции происходит багес гладко. Германия и
Швейцария, напрогив. рассматриваю! предоставление Гражданства
как конец процесса — награду за успешную интеграцию. В резуль-
тате показатели натурализации существенно различаются по стра-
нам.
Государство управляет процессом натурализации посредством
ввода ряда условий. Наиболее существенным является достаточный
(квалификационный) период действительною. или эффективною,
нахождения в стране. В некоторых странах он небольшой, один или
два года, в большинстве — составляет пять лет, например в Швеции
и Нидерландах. Швейцария имеет один из самых длительных ква-
лификационных периодов — 12 лет. Только в Израиле не существу-
ет квалификационного периода: еврейские иммигранты считаются
гражданами этой страны с момента ик прибытия туда в связи с ре-
лигиозной общностью или общностью происМжаения. В Японии
квалификационный период состагияст 5 лет. но он уменьшен до 3
лет для категории «никей» - детей японской национальности, рож-
денных за рубежом. В арабских странах данный период снижен для
этническгк групп друппг арабских стран. Сирия и Иордания вооб-
ще отказались от квалификационного срока для арабов.
Другим условием натурализации может быть доказательство
хорошего поведения в прошлом и декларация хорошего поведения
в будущем. Например, в Бельгии это гарантия стремления
интегрироваться в общество, а в Великобритании — декларация
лояльности но отношению к короне. Во Франции и Германии, как
и во многих арабских странах, условием получения гражданства
является знание к <ыка.
В США после всех основных требований и ответа на серию
прост ых вопросов (типа «Кто был автором Конституции?») канди
лат должен поклястгхя в верности флагу. Это делается для того,
чтобы подчеркнуть, что ражданство включает в себя как обязанно-
сти, так и права.
Однако многие иммигранты, даже если они хотят жить в дан-
ной стране, нс стремятся стать ее гражданами. Так, премьер-
министр Австралии объятии 1988 год «годом гражданства» в надеж-
де, что это подтолкнет к принят ию примерно миллион люден, ко-
торые выполнили условия для предоставления им тражданства. но
нс подавали заявлении на его получение. Подобное явление также
было отмечено в Северной Америке и большинстве европейских
государств. Во время Австралийской компании было проведено ис-
следование отношения населения к натурализации. Более четверти
лиц, не являющихся гражданами, заявили, ч го они не собираются
натурализоваться, либо не видят в этом преимуществ. Еше большее
число полей отказались изменить свою национальность. Аихтогиз-
нос отношение довольно часто встречается и в Европе.
Право, на которое иммигранты могут претендовать в прини-
мающей стране, зависит в определенной степени от их юрндиче-
ского статуса, который может прелегавлять полный спектр возмож-
ных позиции — ог полноправного траж танина до нелегальною им-
мигранта.
Иммигранты, получившие гражданство вс.ге гстние натурализм
ции либо иным путем, приобретают юридические права и обязан-
ности наравне с остальными гражданами. Они могут голосовать на
национальных выборах, занимать г осу дарственные должности, а
также работать на любой работе. На практике же многие граждане-
иммигранты. в особенности те. кого относят к этнической труппе,
имеют намного меньше экономических возможностей. чем большин-
ство населения.
Постоянно проживающие — это определенный статус нмми-
трантов. нс являющихся гражданами данного государства. Они име-
ют доступ к большинству общественных институтов включая
социальное страхование. жилье гг здравоохранение. Имеющего ста-
тус «постоянно проживающего» обычно нельзя вынудить покину гь
страну, если он вдруг окажется безработным. Во .многих странах эти
люди имеют право голоса, хотя возможны и ограничения (напри-
мер. в Нидерландах иностранцы, прожившие как минимум пять
лет. имеют право голоса только на выборах в местные органы). В
некоторых случаях отги также могут быгь избранными: в Швеции в
1988 году 100 иностранцев были игбраны в муниципальные советы.
Срок, который необходимо прожить в стране, чтобы получить
статус «постоянно проживающего», широко варьируется: в Швеции
— 1 год. в Шнейт гари и — 5 лет. Турецкие рабочие обнаружили, что
статус «постоянно проживающего» намного легче получить в Ни-
дерландах (его имеют 90% иммигрантов чем в Германии (лишь
50со). Наиболее часто истрг чаюшееся отраннчсние для данной кате-
гории мигрантов - они не имеют право занимать государственные
должности. Например, в Австралии они нс могут стать государст-
венными служащими.
Временные мигранты — это категория мигрантов, которые
обычно имеют визу и ра трешснис на работу на определенный пери-
од времени. Некоторые из них совершают ежедневные поездки че-
рез зраницу. другие являются сезонными рабочими, которые при-
езжают на несколько месяцев. В Европе большое число рабочих
путешествуют с востока на запад, чтобы помочь фермерам или под-
работать в отелях. Временные работники обычно имеют очень низ-
кий уровень социальной латиты, поскольку они не живут в стране
достаточно длительный период. чтобы внести вклад в системы со-
циального страхования. В США временные работники не могут по-
лучать пособие по инвалидности. гак как они не платят налоюв.
они обычно не получают пособие по безработице. Получение меди-
цинской помощи также часто бывает проблематичным. Большинст-
во стран Персидскою залива. которые ввели бесплатное медицин-
ское обслуживание своих Граждан. нс рее пространяют его на имми-
грантов: последние вынуждены полностью полагаться на своих ра-
ботодателей. Временные мигранты во всех странах должны иметь те
же самые права на труд и уровень его оплаты, как и коренные жи-
тели. даже если им в этом отказывают. Например, в 1992 году суд
во Фнориле принял решение о выплате 50 млн.лолл. 15 тыс. рабо-
чих с Карибских островов, которые ежегодно приезжали в США
для сбора сахарною тростника, потому что отш нс поручали Зара-
ботную плату в полном объеме.
Нслст ильные мигранты. Положение этой категории мшрантов
самое ненадежное, поскольку их могут в любое время депортиро-
вать. Однако это не означает, чго они полностью лишены каких-
либо прав. Не тоноря уже об их праве на туманное обращение, они
могут при определенных условиях по учить друтие формы зашиты
Например, в СШ?\ Верховный Суд постановил, что дети нелегаль-
ных мигрантов могут иметь свободный доступ к системе образова-
ния, поскольку конституция провозглашает равную ватту закона
для всех жителей страны, являются они тражланами или иностран-
цами. Нелегальным иммигрантам в отдельных случаях может быть
прелост звлена медицинская помошь (бесплатное лечение .для бед-
няков). Гак. в 1993 году в Калифорнии около 300 тыс. иностранцев
получили медицинскую помошь без документов. В Японии лаже
нелегальные рабочие получают компенсацию за несчастные случаи
ты работе. Около 60® иностранцев, обраимющихся в больницы, не
имеют медицинской страховки. Тем не менее большинство бодышц
Обычно их принимают.
Контрольные вопросы:
I. Раскроите правовое регулирование порядка привлечения ино-
странной рабочей силы.
2. Что включает и себя празюпой статус трутовых мшрантов в России?
3. В чем проявляется незаконная трудовая мшрация; ответствен-
ность за нарушение трудового законодательства?
4. Определите роль между народных орташнаций в регулировании
трудовой мшрации.
5. В чем состоят пели и причины трудовой миграции в зарубежных
странах?
6. Раскройте правовой статус трудовых мш рантов в зарубежных
странах.
7. Дайте общую характеристику органам, ведающим вопросами тру-
довой миграции в зарубежных странах.
Нормативно-правовые акты и литература:
I. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 I
2. Федеральный закон от 17 января 1992г. № 2202-1 «О прокуратуре Рос-
сийской Федерации* (в ред. Ф< от 17 января 1995 № 168-ФЗ и 30 июня
2003 № 86 ФЗ. с измен., внесенными Постановлением Консппуционно-
го суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П) // Ведомости Съезда народных
депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 8; Собрание такоиода-
тельегва Российской Федерации. 1995. № 47: 2003. № 27; 2003. № 30.
3. Федеральный закон от 19 февраля 1993г. .X 4528-1 «О бежештак» (в ред.
ФЗ от 28 июня 1997т. № 95-ФЗ. от 30 июня 2003т. № 86—ФЗ) Ц Ведо-
мости СИД И ВС Российской Федерации. 1993. № 12; Собрание зако-
нодательства Российской Федерации. 1997. № 26; 2003. № 27.
4. Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4530-1 «О
вынужденных переселенцах» (в ред. ФЗ от 20 декабря 1995г. № 202 ФЗ.
от 7 августа 2000т. № 122-Ф1. с итмен., внесенными Посганотыснияыи
Конституционного суда РФ от 21 ноября 2002г. № 15-П. ФЗ от 23 де-
кабря 2003г. № 186-ФЗ) // Собрание гаконодэтельстча Российской
Федерации. 1995. № 52; 2000. № 33; 2002. № 48; 2003. №52 (ч.1).
5. Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 *О праве
граждан Российской Фсяерании на свободу передвижения, выбор места
пребывания и жительства» // Ведомости Съема народных депутатов РФ
и Верховного Совета РФ. 1993. № 32.
6. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда
из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в ред.
ФЗ от 18.07.98г. № 110-ФЗ и от 30 июня 2003г. № 86-ФЗ. с измен.,
внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ от 15января
1998г. № 2-П) // Собрание законодательства Российской Федерации.
1996. № 34; 1998. № 30; 2003. № 27; 1998. № 4.
7. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996т. № 62-ФЗ
(в ред. ФЗ от 8 декабря 2003г. № 162 ФЗ и № 169-ФЗ) Ц Собрание за-
конодательства Российской Фе терапии. 1996. № 25; 2003. № 50.
8. Кодекс Рост нйской Фе терапии об административных правонарушениях
от 30 декабря 2001г. № 195 ФЗ (в рел. ФЗ от 9 мая 2004г. № 37-ФЗ) //
Собрание законодательства Российской Фе терапии. 2002. № 1 (ч. I).
2904. № 19 (ч. П
9. Федеральный икон от Л мая 2002г. № 62-ФЗ «О гражданстве Россий-
ской Федерации» (в ред. Ф1 от 11 ноября 2003г. № 151-ФЗ) // Собрание
законодательства Российской Федерации 2002. № 22; 2003. № 46 (ч.2).
10. Федеральный закон от 25 икМя 2002 г. № 115-ФЗ -О правовом положе-
нии иностранных граждан в Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 30
июня 2003 г. Л1? 86 ФЗ и от II ноября 2003 г. № 141 ФЗ) // Собрание
законе 1ательства Ро< си'йской Федерации. 2002. X? 30; 2003. Х> 27; 2003.
V 46 (ч.1).
II. Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. ЛЬ 2145
»О мерах но введению иммиграционного контроля > // Собрание актов
Президента и Правительства Российской Фе терапии. 1993. № 51.
12. У кат Президента Российской Федерации от 16 дек 1бря 1993 г. № 2146
•Об утверждении Положения о порядке привлечения и использования
в Российском Федерации иностранной рабочей сивы» (в ред. Укати от 5
октября 2002 I. №1129, с и змеи, от 29 апреля 1994г.) // Собрание актов
Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 51; Соб-
рание (законодательства Российской Федерации. 2002. № 40; 1994. № 2.
13. Указ Президента Российской Федерации ог 21 июля 1997 г. № 746 -Об
утверждении положения о порядке предоставления Российской Федераци-
ей политическою убежища» (в рел. от I декабря 21X13 г. № 1417) Ц Собра-
ние жконодатц 1Ьства Российской Федерации. 1997. № 30; 2003. ЛЬ 49.
14. Ука» Президента Российской Федерации 01 11 августа 2003 ।. V 960
• Вопргк'ы Фе теральнои службы безопасности Российской Федерации»
(в рсд. Указа от II мюля 2004 г. № 870) // Собрание законодательства
Российской Федерации. 2003. № 33; 2004. № 28.
15. Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 «О
системе и структуре федеральных органов исполни тельной власти» Ц
Собрание закон'хштсльства Российском Федерации. 2004. 24 21.
16. Указ Прелиснта Российской Федерации от 19 июля 2004 г № 927 «Во-
просы Министерства внутренних лел Российской федерации» //Собра-
ние законодательства Ргхсн некой Федерации. 2004. № 30.
17. Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 928 «Во-
просы Фе деральной миграционной службы» //Собрание законодатель-
ства Российской Федерации. 2004. № 30.
18. Посниюмнение Правительства Российской Федерации ог 8 сентября 1994 т.
X 1020 «Об утверждении положения об иммиграционном контроле» //
Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 21.
19. Постановление Правительства Российской Фе терапии ог 9 апреля 2001 г.
№ 274 -О преккт.нпении временного убед ища на территории Россий-
ской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федера-
ции. 2001. № 16.
20. Пос.ановление Правительства Российской Федерации от I ноября 2002 г.
№ 789 -Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам
и лицам без гражданства разрешения на временное проживание» // Со-
брание законодательства Российской Федерации. 2002. № 45
21. Постановление Правительства Российской Фе терапии от I ноября 2002 г.
№ 794 «Об утверждении Псшожсния о выдаче иностранным гражданам
и лицам без гражданства вида на жительство» // Собрание законода-
тельства Российской Федерации. 2002. X: 45.
22. Постановление 11рип1ггеяылгва Российской Федерации от 7 апреля 2003 г.
ЮО «Об утверждении Положения о принятии решения о нежела-
тельности пребывания (проживания) иностранного гражданина или ли-
ца без 1раж*и1спт в Российской Федерации и перечня федеральных
ортанов исполнительной взмети уполномоченных принимать решение
о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина
или лица бет гражданства в Российской Федерации* // Собрание зако-
нолательства Российской Федерации 2003. № 15.
23. Постановление Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2003 I.
№ 193 «Об утверждении Правит определения квоты на выдачу ино-
странным 1раж [ан.тм разрешений на временное проживание в Россий-
ской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федера
ции. 2003. № 15.
24. Приказ МВД Российской Федерации от 31 мая 2002 г 522 «О пол-
номочиях МВД. I УВД. УВД субъектов Российской Федерации в облас-
ти миграции' // Бюллетень нормативных актов федеральных органов
исполни тедык»! власти. 2002. № 26.
25. Приказ Минтруда РФ 238. МВД РФ .V 1205 и Минэкономразвития
РФ № 397 от 29 декабря 2002 г. *О распределении по Субъектам Рос-
сийской Фе дерации утвержденной Правительством Российской Феде-
рации на 2003 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглаше-
ний на въе и н Российскую Федерацию в целях осушсствясния трудо-
вой деятельности», в редакции Приказа Минтруда РФ № 169. МВД РФ
№ 588 и Минэкономразвития РФ № 216 от II иютя 2003г. // Бюлле-
тень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.
2003. № 5; Российская газета. 2003. № 202. 8 октября.
26. Бережная Л. Война с нелегалами. Чи> будет с иностранной рабочей
силой? / «Двойная запись*. 2003. Эй 3.
27. Ермоленко А С. Привлечение иностранных граждан для веления трудо-
вой деятельное*! в Российской Ф К'рзции / «Наиотовый вестик*.
2003. № 9.
28. Заиоичкоиская Ж.Л. Трудовая миграция в СНГ с поаициЯ обшетип. се-
мьи и личности. В сб.: Миграция населения. Вып. 2: 1 рудовая миграция
в России. Приложение к журналу «Миграция в России». — М . 2001.
29. Информационный доклад о соответствующих принципах и правила»;,
применяемых для защиты беженцев, дни. перемещенных внутри стра-
ны, лиц без Iраж тазтетва, мш рантов и трудящихся-мш рантов и лиц,
принадлежащих к меньшинствам, в Содружестве Независимых Госу-
дарств \ УКВБ, МОМ, ОБСЕ. — Женена. 1996.
30. Красиной Е.С. Внешняя трудовая миграция в Россию. В сб.: миграция
населения. Вып. 2: Трудовая миграция в России. Приложение к журна-
лу «Миграция в России». — М , 2001.
31 Маковский Л.Л. Вступительная статья. В сб.: Нормативные акты «Пра-
вовое положение иностранных граждан в России». М., 1996.
32. Пирожков С.. Малиновская Е., Марченко Н. Внешняя мшрации в Ук-
раине: Поичины. следствия, стратегии. Пер. с укр. — Киев. 1998.
33 П таксина ИВ Конституционно-правовое рет уаирогмиие ми. рацион-
ных процессов: Автореф. дне. .канд. юрил. наук. — х! 2001.
34. Прав* человека: Иможснис фактов № 24: Пряна трудящихся мигрантов
/ Всемирная кампания за Ирака человека. ОО11 — Женева. 199".
35. Радаев В. Теневая экономика в России: И шенения контуров //Рго ет
соптга. 1999
36. Руководство для НПО по международным и рег повальным документам,
касающимся беженцев и прав человека / УВКБ ООН. Региональное ев-
ропейское бюро 1998.
37. Рыбаковский 1Л Миграционное движение населения и его особенно-
сти. В сб.: Миграция населения. Вып. 5: Стадии миграционною про-
цесса. Приложение к журналу «Миграция в России». — М.. 2001.
38. Стокер П. Работ иностранцев: Обзор международной мшрации рабочей
силы. Пер. с англ. / Международное бюро труда. - Женева. М.. 1996.
39. Су пян В.Б. Центры притяжения. , М.и рация. 19ч7. .V 1.
40. Тоцкий Н.Н. I осударствснно-правовос регулирование мшргннюнных
процессов в Российской Федерации: Авторсф. лис. ... канд. юрты. назк.
- М.. 1998.
41. Тюркин МЛ. Историке правовой анализ миграционных систем России.
США. Франции и ФРГ: Монографии. - М.: ВНИИ МВД России. 2004.
42. Шероакова Н.И. правовое регулирование международной трудовой ми-
грации. В сб.: мшрация населения. Выи. 2: Трудовая мшрация в Рос-
сии. Приложение к журналу «Мшрация н России». — М.. 2001.
Тема
Информатизация миграционной
системы России: источники
миграционных сведений,
автоматизированные системы
(Л-2, С-1, СР-4)
Учебные вопросы.
I Правовое регулирование миграционной информациологии. ис-
точники миграционных сведений.
2. Автоматизированные системы управления в । раковом регулиро-
вании миграционных процессов.
3. Перспективы создания единого информационно-правового про-
странства в миграционной системе России.
4. Незаконная мшрация и правоохранительная деятельность.
Введение
Информационное обеспечение продемонстрировало свою значи-
мость в миграции населения задолго до н отупления века информа-
ции1. Национальные интересы России в информационной с(|>ере за-
ключаются в соблюдении конституционных прав и свобод граждан в
об 1асти получения информации и пользования сю. в развитии совре-
менных телекоммуникационных технологий, в загните государствен-
ных информационных рссу рсов от несанкционированного доступа*
1 Основными «информационными эпохами» являются: I — индивидуальная
миграционная деятельность чиновника, работающего «вручную»; II — примене-
ние должностных инструкции и учсбно-мето.гическои щтератхры: III — исполь-
зование аудиовизуальных средств. IV — появление простых средств автоматиза-
1ии управления миграционной деятельностью и V — создание адаптивных
средств автоматизированною управления миграционной деятельностью на блд:
современных ’УВМ
- См.: Указ Пр< зи.гейта РФ от III января 2000 г. .\. 24 -О Концепции нацио-
налыгон безопасней ги Российской Федерации» // Российская тазств. — 2000. -
12 января
В соответствии с Положением о Федеральной мшрационной
Службе, Федеральная юн рационная служба (ФИС) полномочна
органи зовывать и осуществлять в соответствии с законодательством
РФ «информационное и правовое обеспечение деятельности ФМС
России, ес территориальных органов, а также иных, входящих в
систему ФМС России, организаций и подразделений по вопросам,
относящимся к устаноцлснной сфере деятельности'», «создает еди-
ную информационную систему.... формирует и ведет федеральные
базы данных, а также обеспечивает метоло.ютическос единообразие
и согласованное функционирование информационных систем в ус-
тановленной сфере деятельности»1.
Цель лекции — сформировать представление о современном со-
стоянии и перспективах информатизации миграционной системы
России. Отдельно рассмотрим незаконную миграцию и пратзоохра
нительную деятельность.
1. Правовое регулирование
миграционной информациологии,
источники миграционных сведений
Под миграционной нпформаднологней понимают составную часть
информатики как пауки об общих свойствах и структуре научной
информации, закономерностях ее создания. преобразования, накоп-
ления. передачи и использования, применительно к сфере миграции.
Лткыиз существующей модели миграционной системы России
(МС РФ) убеждает в необходимости полдерждния протрессивной
тенденции на преобразование информационною обеспечения сис-
темы в самостоятельную подсистему информатизации (с Лай л I).
Структурно-функциональный анализ правоотношений в подсистеме
информатизации предполагает: исследование структуры подсисте-
мы; се функциональное описание; выбор критериев оценки >ффск
тивности ес функционирования; определение ес возможностей и
установление степени их соответствия предъявляемым требованиям.
В генезисе существующая птк-ш-те.ма информапитщии включает
взаимодействующие элементы в контуре ведомственного, ретпо-
вального. федеральною и международною уровней. С позиций
системною подхода такую подсистему можно представить как сис-
тему с подсистемами вертикальных и горизонтальных правоотно-
шений (см. рис. 12.1 >.
1 См.: Указ Прети тгнта РФ «Вопросы Федеральной митраиновнои службы»
от 19 ню I» 2004 г. 928
Вертика гьные Гпри шнгпальные
правоотношения
Подсистемы СбОр.1 Обра- бот ки Доведе- ния Инфор- м ирона- НИЯ Рекламы и про- паганды
миграционные сведении
Международ- ная УВКБ ООП, МОМ, МОТ и лр- Меж (у- нарол- ныс 11рСДС 1А- витель- ства и консуль- ства Международные представите;! ь- ечва и консуль- ства
Федеральная Инс|юр- мицион- нос управле- ние Пре- зидента РФ, П Щ МВД РФ Управление информаци- онною и документаци- онного обеспечения Президента РФ. ГИИ МВД РФ Главное управ- ление информа- ционных ресур- сов органов го- сударственной в гнети РФ. 1 И 11 МВД РФ
Региона льнам Ин(|юрмацион1|ые подразделения МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ
Ведомственная И нформаиион 1 г ыс управления МВД и ФМС. Отделы общест- венных связей, приема и обра- щения граждан Информаи ионное управление
Рис. 12.1. Структура правоотношений в подсистеме информатизации
Тогда основные субъекты подсистем информатизации состава г-
ют: (учреждении) МОМ. ООН, МОТ, ФМС; (органы) Бю|Х> МОМ
в России, УВКБ ООН, Субрегиональное бюро МОГ, Информаци-
онное управление Президента РФ. Управление информационного
и документационного обеспечения Президента РФ. Главней' управ
ление информационных ресурсов органов государе тс иной власти
РФ. Информационные управ гения .МВД и ФМС. терригори ыыгые
органы субъектов РФ; (органтации) Информационное агентство
«.Миграция» Форума переселенческих организаций; а также (сред-
ства) норм гтивные правовые документы, программные продукты,
автомаштированные системы. литература (справочно методическая,
научная, служебная), типографии, средств аудио-визуалыгото и
компьютерного сопровождения миграционного процесса.
Отсюда подсистема информатизации яззляется важнейшей со-
ставляющем МС РФ и представляет собой совокупность штатных,
временных, взаимооейспи.ующих учреждений, органов, организаций и
средств, функционирующих в соответствии с нормативными право-
выми актами российского и международного законоектнлытва с це-
лью сбора, обработки и доведения миграционных сведений (данных).
Проаззалгз зируем состояние правоотношений в основных орга-
нах, шинных (нештатных) подразделениях на ведомственном уров-
не подсистемы информатизации. Для эффскгивзгозо функциониро-
вания МС и реализации миграционной политики требуется наличие
информационной базы, комплексный анали з источников и видов
информации, разработка и создание новых форм сзазисзического
наблюдения. обобщения зз аззализа мизразпзонной информации,
формализация источников н видов информации, совершенствова
ние процессов сбора, обработки и доведения миграционных сведе-
нии, внедрение перспективных информационных моделей зз
технолог ни зз ар.
Основными причинами, существенно снижаюшимзз эффектив-
ность се влияния на МС РФ. являются:
• неудовлетворительное решение зака зчззкамзз проблемы свое-
временного пересмотра потребных норм снабжения миграци-
онных структур, особенно прзз их переходе зга автоматизиро-
ванный режим функционирования подсистем управления,
права и отдельных видозз обеспечения. несмотря на то. что
зачастую самзг же геззерирх ют такой переход;
• низкая готовность руково зящего состава гг персонала, осо-
бенно преклонных возрастов, к внедрению в миграционный
процесс новых информационных технологии, основанных на
широком использовании персональных компьютеров, средств
аудиовизуальною отображения информации:
• снижензгсхг обтлма информационного обеспечения мззграст-
руктур, особенно оперативней информацией его актуальных!
миграционныхг проблемам, зарубежной миграционной ин-
формацией гг др.
Прзз аналзпе миграционной дсятслызостзг в субъектах РФ выяв-
лено не зффективное функционирование информационных систехз
♦ Криминал-И». «Поток». нзгакая реализация возможносзей про-
граммно-технического комплекса «Розыск-Магистраль», сосредото-
чение большей частзз информации об иноезранзгах зга федерально*!
уровне.
Информационно-правовой деятельностзз ФМС присуши сле-
дузюшие основные функцизг (см. рззе. 12.2).
Лг п/п Основные функции Краткая характеристика основных функций подсисте мы инфор.матинтци в .миграционной системе РФ
I 1 /иформацшшко- правовая Ведет в соотвстсгвин с миграционным законо- дательством РФ единый банк данных юриди- ческих и физических лиц по вопрос .гм. отне- сенным к компетенции ФМС
2 Вми.модействия Взаимодействует в усгановисннсиг порядке со средствами массовой инфгормаиии при осве- шении проблем миграционной политики, а также других вопросов по направлениям дея- тельности ФМС
3 Методическая Разрабатывает методические материалы и ре- комендации. оказывает консультативную и иную помошь федеральным органам испол- нительной масти, органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местною само- управления, территориальным органам, МВД. ГУВД, УВД субъектов РФ, представительствам ФМС по делам миграции за рубежом, учреж- дениям. непосредственно полчиненнг гм ФМС. органи зпциям гг гражданам
4 Технологическая Разрабатывает гг внедряет совместное подраз- делениями МВД. отвечающими за проведение единой технической политики в МВД РФ. единую информационную технологию и еди- ную автоматизированную систему обработкгг информации, обеспечивающую мониторинг гг передачу информации по вопросам. отнесен- ным к компетенции ФМС
Рис. 12.2. Основные функции информа этзашш в мшрашюнной системе РФ
Исследование информационной поддержки и сопровождения
миграционной деятельности покатало, что. несмотря на то, что с
2000 г. в ФМС началось внедрение автоматизированных информа-
ционных систем, собственное программное обеспечение миграци-
онной деятельное ги разработано пока только для основных процес-
сов: управления, правовых консультаций, паспортно-ви тОвого и др
Ио некоторым оценкам, это обеспечивает выигрыш во времени от
27 до 52%, т.е. эффективность функционирования подсистемы ин-
форматизации увеличилась в 1.3—1.5 раза, что стимулирует изы-
скание перспективных программных продуктов.
Среди основных субъектов правоотношений в подсистеме ин-
форматизации выделяется Главный >ыформа'тонный центр МВД РФ
(ГИЦ). предназначенный для создания федеральных и региональ-
ных банков (анных оперативно-справочного. розыскною. крими-
налистическою назначения и построения информационно-вычис-
лтельных сетей общего поль ювания на базе действующих инфор-
мационных центров.
Для определения дефективности функционирования подсисте-
мы информатизации в паспортно-вц юной сфере следует учитывать
принципиальные подходы — системный, информациологический,
процессуальный:
• системный подход исследует правоотношения, складывающие-
ся в сфере паспортно-ви зовой работы между должностными
лицами органов и организаций, участвующих в ней. и । раж-
данами. которые могут иметь гражданство РФ. а также яв-
ляйся иностранными гражданами или лицами без гражданст-
ва. Паспортно-визовая система включает паспортно-регистра-
ционную и визовую по (системы и функционирует на прин-
ципах приоритета ценности человеческой жизни, се прав
и свобо I; законности: равенства |раждан и государства в лине
паспортно-визовых органов перед законом; единства прав
и обязанностей; взаимной ответственности паспортно-визо-
вых органов и граждан; соченшие гласности и профессио-
нальной гаины и |уманизма.
Пол механизмом реализации прав граждан России в паспоргпо-
ви юной сфере понимаются системы обеспечения прав граждан
России в паспортно-визовой сфере и .действий граждан, свя тайных
с реализацией этих прав;
• ии<1юрмацио,1огический подход в административно-правовой
сфере митрационной деятельности ориен!пропан на решение
проблемы «контроля ре!улирования мш рационных потоков в
РФ путем повышения ффективности паспортно-визовой ра-
боты. осознания ее неделимости, независимо от элементов,
которые выполняются различными ведомствами и организа-
циями». К практическому направлению совершенствования
паспортно-визовой системы относятся оперативно-профилак-
тические мероприятия «Виза», «Гостиница». «Общежитие»,
«Рстнстрация», «Режим» и ар.;
• исследование материальных и процессуальных основ деятель-
ности наспортно-визовой системы и се онто1снсза покатило,
что наспорз ио-визовая система - это утюзулироваиная нор-
мами права система общественных отношении, складываю-
щихся по поводу выдачи, обмена, хранения и изъятия пас-
портов. । х регистрации с целью учета и регулирования пере-
движения населения, а также адресно-спраьочной работы,
розыска лиц, уклоняющихся от следствия и суда, обеспечения
условий для реали танин субтсктивных прав, с вобод и обязан-
ностей граждан РФ. иностранных граждан и лиц без граждан-
ства исполнения законол ттельегва по вопросам гр тжлэнства.
обеспечения личности, общества, государственной безопасно-
сти. охраны общественною порядка и профилактики право-
нарушение. Ее основными функциями являются — админи-
стративно-правовая и правоохранительная1.
В генезисе паспортно-визовой системы установлено. что:
• становление паспортной службы проходило для «подушного
обложения» рекрутами модернизируемой Петром I армии.
Правовое регулирование паспортной службы составляли ука-
зы Петра I от 1714. 1716, 1719 тг.. которые были напраняены
на пресечение беззакония и борьбу с разбоем;
• возрождение разрушенной паспортной системы в ходе совет-
ского этапа ра твития. в основном ориентировалось на урегу-
лирование въезда, выезда за границу и пребывания иностран-
ных граж.тан на территории РСФСР и продолжалось до конца
1932 г. В 1976—19X1 гг. крестьяне были уравнены в правах с
остальными гражданами при выдаче и обмене паспортов;
• основные проблемы современной паспортно-ви юной систе-
мы связаны с некомплектом личного состава в органах внут-
ренних дел; текучест ью кадров (особенно служб участковых
инспекторов и патрульно-постовой); низкой квалификацией
персонала; несвоевременным доведением и разъяснением но-
вых принятых нормативных актов, сведений о состоянии
оперативной обстановки; концентрацией большей части ин-
формации об иностранных гражданах на федеральном уровне.
Следовательно, для осуществления мигрантами осознанного
выбора при проектировании перемещения на ту или иную террито-
рию требуется наличие отлаженного комплекса доступных инфор-
мационно-правовых услуг, используя которые иностранные т раж-
дане заранее бы извещались об условиях переезда и проживания в
других странах. В связи с этим повышается значимость редакцион-
но-и9дапмиьской деятельности, от которой требуется все возрастаю-
щая оперативность редактирования и издания различных печатных
материалов. Однако состояние имеющейся в ФМС полиграфиче-
ской базы не удовлетворяет этому требованию. Кроме того, остро
1 Впервые функции при ноной службы были изнежены в «Своде уставов о
паспортах и беглых- в 1857 г. (Всего свыше 749 статей)
стоит вопрос обеспечения типот рафий квалифицированным техни-
ческим персоналом.
Таким образом. по тсистема информатизации является важней-
шей составляющей МС и представляет собой полномочных субъек-
тов, функционирующих в соответствии с нормативными правовыми
актами российского и международного законодательства с целью
сбора, обработки и доведения миграционных сведений (данных).
2. Автоматизированные системы
управления в правовом регулировании
миграционных процессов
Совершенствование подсистемы информант лапин непосредст-
венно связано с повышением эффективности функционирования
МС РФ посредством реализации таких перспективных направлений
как: создание единою информационно-правового пространства для
надежного и устойчивою административно-правового воздействия
на субьекзы мт рационной деятельности: поэтапный перевод
функциональных процессов в сфере миграции на автоматизирован-
ную основу вплоть до создания автомати тированной МС РФ.
Для формирования структуры и модели перспективной подсисте-
мы информатизации требуется первоочередное решение проблем
обеспечения учета иностранных граждан и лиц без гражданств.», орта-
низации сбор.) и обработки миграционных сведений от различных ис-
точников, как в системе МВД России, так и от взаимодействующих
органов. организаций и учреждений.
С этой целью в соответствии с распоряжением Правительства РФ
от 15 ноября 2002 г. V 1606-р «О со мани и центрального банка дан-
ных по учету иностранных граждан и лиц без граж танства, временно
или постоянно проживающих на территории РФ* реализуется межве-
домственный проект по созданию программно-аппаратного комплек-
са, рассчитанный на три года.
Перспективная подсистема информатизации МС РФ должна
быть потенциально способна к осуществлению ряда основных
функций (см. табл. 12.1).
С середины 2003 г. ФМС приступила к формированию отрасле-
вого программно-технического комплекса для решение Задачи сбора,
обобщения и анализа информации по иностранным гражданам и лицам
без гражданства с территорий, и ортанизации информационного
обмена с федеральными министерствами и ведомствами.
Директор
Федеральной
миграционной
службы
Министерство
внутренних дел
России
Рис. 12.3. Модель перспективной подсистемы ииформатикшн»
В ЭШГрЭЦНОННОЙ СИС1СМС России
Таблица 12.1
Основные функции перспективной подсистемы информатизации МС
№ п/п Основные функции Краткая характеристика основных функций подсистемы инфорцатиуацци
1 Архивации Для ведения зз соответствии с деНствж>щимзз административно- правовымзз зз информацион- ззо-ззраионымзз актамзз едззззого банка даззззых юрззлззчеекззх зз <]>зз зичсеких лтщ в миграцион- ной сфере
2 В шиуюдейстмия Дзя взаимодеиезния в установленном порядке со срелстззамтз массоззозз информации прзз ос- вешенизз актуальных проблехз миграционной политики, других вопросов миграционной дея- тельззоегзз зз РФ зз за рубежом
3 Метрическая Для ра зработкзз методических материалов зз рекомендации, оказания консультативной по- мозцзз федеральным органам исполнительной власти. оргаззам исполнительной властзз субъ- сктозз РФ. оргатзям мсстззозо самоуправления, терртзгорззальным органам. МВД. ГУВД, УВД субьезттозз РФ, иремстанззгслз>стззам ФМС ззо делам миграцитз за рубежом, учреждениям, подчитзеззззым ФМС. оргаззизазтззям зз гражда- ззахз в митраниозпзой «Ьерс
4 Технологическая Для ра зработкзз зз внедрения совместно С поа- рзз-зде.зеззззяхззз МВД. отззечаюзцимзз за проведе- ние елззззозз технической ззолипзкзз зз МВД РФ. единой ин<]>ор.маззионной зехполоз зззз зз единой автоматзззиров.тзной системы обработкзз ин- <|>орхзпцзззз. обеспечивающей монззториззг зз ззерсдачу зззт(|ворузазззззз зз с<|зерс мзззр.зззззоззззозз зтсяте.зьззостзз в РФ зз ла рубежом
Так. в декабре 2003 г. получены и освоены 461.9 млн руб., из зз зх
275 млн руб. на техническое переоснащение ФМС. Это позволило
приобрести современное комззыогерззое оборудование, орпехззззку:
создан. автоматизированные рабочие места (АРМ): осуществить про-
траммззо- техническое оснащение территориальных ортанов. ГУВД.
УВД субтлктозз РФ. постов иммиграционного контроля (ПИК),
а также ФМС. Кроме того, развертывается комплекс прозраммпо-
технических средств для органзззазщзз сбора зз накогитения данных по
дактилоскопируемому контингенту, взтсдряются современные геоин-
формишюнные программы.
По Завершении разработ ки программного обеспечения тля авто-
матизированною учета и обработки митра-тонных карт. ФМС будет
располагать всесторонней информацией о лицах, пребываюищх на
территории РФ. в реальном масштабе времени или близком к нему
(10—30 с. — М.Т.). Это позволит иметь центральный банк данных об
иностранных граж мн 1\. временно пребывающих и проживающих
в России в соответствии с Федеральным законом «О правовом по-
ложении иностранных граждан в Российской Фе терапии».
Повышению эффективности функционирования подсистемы
информатизации будет способствовать внедрение автоматизирован-
ной системы оформления и контроля машиносчитываемых паспор-
тов и виз и автоматизированной системы оформления приглашений
иностранным гражданам на въезд в РФ при усилении межведомст-
венного взаимодействия по контролю за материалами. представ-
ляемыми в российские консульские учреждения за рубежом на вы-
дачу виз. н обоснованностью их выдачи.
В соответствии с Федеральным законом о Всероссийской пере-
писи населения была создана правовая основа лйя проведения
9—16 октября 2002 г. самой крупной в истории страны статистиче-
ской работы При этом был определен перечень собираемых сне те-
ний, участие население в переписи объявлено общественной обя-
занностью. государство взяло на себя ответственность за сохране-
ние конфиденциальное, и информации, а процесс обработки соб-
ранных сведений переведен на автоматизированную основу.
Исходя из тенденций развития международных отношений ме-
жду РФ и другими государствами, особенностей административно-
правового регулирования МС РФ для совершенствования подсис-
темы информатизации реализуется ряд мероприятий:
• создание информационно-аналитического правового центра
для пропаганды Европейской конвенции о правовом статусе
। рудовых шп рантов. подготовки соответствующих рекомен-
даций в области совершенствования концепции миграцион-
ной полшики и развития национального законодательства
для присоединения, в перепек г иве. России к Европейской
Конвенции;
• создание системы профессионального миграционного образо-
вания, подготовки и перепалготовки специалистов в области
миграции для повышения общего уровня компетентное г и и
квалификации кадров, занятых в юсу дарственных службах,
занимающихся вопросами, как концептуальной разработки
миграционной политики, так и практическим ее осуществле-
нием. Базовыми образовательными учреждениями являются:
Московский университет МВД России, экономический фа-
куэьтст МГУ. Институт управления миграционными процес-
сами Государе ।ценного университета управ гения;
• совдание системы взаимообмена миграционной ин<|юрмацисй
между' ФМС и заинтересованными государственными орга-
нами и организациями;
• обеспечение дежурных частей ОВД правовыми нормами ми-
грационного законодательства, в том числе инструкцией
о порядке извещения представительств иностранных госу-
дарств о задержании граждан их государств.
К основным направлениям ттспортно-ви Товой работы, способ-
ным влиять на информационно-правовое регулирование МС РФ
относятся: периодическая диагностика эффективности функциони-
рования паспортной системы РФ. с решением вопросов гражданства
и регистрационного учета: надзор и контроль за порядком въезда в
РФ и вые ига из нее граждан РФ. оформлением заграничных паспор-
тов; регулирование вопросов вьеэна и выезда, правовою положения
и правил пребывания иностранных траждан в России; оформление
приг.гашений иностранным граждан:**! на территорию РФ; упорядо-
чение привлечения и использования иностранной рабочей силы
в РФ; организация учета паспортно-визовых юкументов.
Для разработки перспективных информационно-правовых мо-
делей и технологий в интересах МС РФ особенно значимы сле-
дующие основные задачи: предоставление иностранным гражданам
и соотечественникам за рубежом необходимых миграционных све-
дений. связанных с условиями перемещения, грудотстройсгва
и проживания на территории России; совершенствование автомати-
зированной системы сбора, обработки и доведения миграционных
сведении зля эффективного функционирования МС РФ на между-
народном. федеральном, региональном, вс томственном и местном
уровне, в системе федеральных органов исполнительной и законо-
дательной власти; создание сети информационно-правовых центров
регионального и межрегионального уровня на основе использова-
ния технического и инте.тлсктуального потенциала общественных
объединений мигрантов; создание федерального автоматизирован-
ного банка данных дакти тоскопнчсской регистрации иммигрантов,
подозреваемых в совершении уголовных преступлений (совершив-
ших административные правонарушения) с возможностью его рас-
ширения для массовой дактилоскопии населения при возникнове-
нии техногенных, природных, террористических кризисных ситуа-
ций; создание фе пера гьной системы учета российских юридических
лиц, представительств и филиалов иностранных юридических лиц,
осушссгттяюших деятельность в сфере международного туризма,
образования, лечения иностранных граждан, привлечения и ис-
пользования иностранных работников, трудоустройства российских
граждан зл рубежом: содействие СМИ путем прелое।пиления ми-
гранионнь.х сведений для оперативного информирования населе-
ния России об актуальных миграционных проблемах; унификация
и автоматизация паспортно-визовых. налоговых, таможенных, по-
траничных. иммш рационных, змшрационных и иных перспектив-
ных миграционных технологий: учет результатов обшесоциояогиче-
ских исследований и формирование на этой основе общественною
мнения для зффективного административно-правово! о регулирова-
ния мш рационной деятельности в России.
Перспективными моделями и технологиями для подсистемы
информатизации в МС РФ являются: модель центрального банка
данных, модель межведомственной информационно-правовой сис-
темы контроля миграционной ситуации в РФ. внутриведомственный
модуль сегмента центрального банка данных (ЦБД), межведомствен-
ный автомати шрованный информационно-правовой модуль, пас-
портно-визовый модуль и др.
По существу, создание модели ЦБ,] иностранных граждан, вре-
менно пребывающие и проживающих в РФ. предусмотрено ст. 26 Фе-
дерального закона «О правовом положении иностранных граждан в
Российской Федерации». Для «тою реа шзовано распоряжение Прави-
тельств;» РФ от 15 ноября 2002 ।. № 1606-р о создании в 2003— 2005 гг.
ЦЬД по учету иностранных |раждан и чщ без !ражяансгеа. временно
пребывающих и проживающих (временно и постоянно) в РФ. ФМС.
ГПВУ, ГИЦ МВД РФ р;сработан приказ «О проведении организаци-
онно-практических мероприятий по созданию центрального банка
данных и учету иностранных граждан (УНГ), временно пребывающих
и проживающих в Российской Федерации» №512/Ы -3-09/379/8867/53
/82 / 157/163/725/433 ог 28 июля 2003 г.
Другие исходные данные для создания модели ЦБД составили:
разработанные совместно с ФСБ РФ. МИД РФ, МВД РФ. Минсвязи
РФ технические требования для провс гения конкура» по определению
рвтрабатчика системы мшрационного контроля в РФ в рамках Феде-
ральной цедсвой программы «Электронная Россия 2002—2010 гг.»; раз-
работанный ФМС проект постановления Правительства РФ «Об утвер-
жтении Положения о формиро1»»нии. ве юнии и использовании ЦБД
УИ1 внесенный в Правитетлтво РФ и прохолящий согласование
с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.
Информационно-телекоммуникационная модель межведомствен
ной информационно-правовои системы контроля мшрационной си-
туации в России реализуется в р; мках Федеральной целевой прО|рам-
мы «ЭлекТ]Х>нная Россия 2002—2010 । г.» Минсвязи и ин<|юрмати'1ации
РФ и находится в сталии технического проектирования с представите-
лями ФСБ РФ. МИД РФ. Минсвязи РФ. На се базе в ФМС разраба-
тывается внутриведомственный модуль сегмента ЦБД позволяющий
накапливЛ. и обрабатывать информацию об иностранных гражданах,
въезжающих в РФ. време то пребывающих и прожинающих (времен-
но и постоянно! в Р«Г> и выезжающих из РФ.
Структурно модуль включает автоматизированные рабочие места
(АРМ) и две системы: АРМ «11И К-Въезд» для регистрации данных
о въезде иностранных зраждан в РФ; «ПИК-Высзд» для учета дан-
ных о выезде из РФ иностранных граждан; «Разрешения на привле-
чение» для учета рабоюлателей. приклекающих на работу ино-
странных работников и печати разрешений на привлечение ино-
странных работников; «Разрешения на работу» для печати разреше-
ний на работу иностранным работникам на пластиковых картах;
♦ Беженцы» для учета иностранных зрежлан, ходатайствующих о
признании беженцами или получении временного убежища, с воз-
можностью снятия биометрических параметров; автомат зирован-
ную систему ответа на телефонные звонки для проверки: фактов пе-
ресечения границы иностранными гражданами на основе данных с
миграционной карты; фактов получения разрешения на работу на
пластиковой карте (АИС «Горячая линия»); систему аналитической
обработки информации ЦБД с возможностью оюбражения на ,ео-
графическозт карте России (рис. 12.4)
Рис. 12.4. Прин'ишиалышя схема внутриведомственного моду тя сегмента ЦБД
Перспективы совершенствования внутри ведоме I вс иного модуля
сегмент ЦБД УИГ представляются в развинзи отраслевой теле-
коммуникационной системы на базе отраслевого узла связи. Так, с
начала 2003 г. функционирует Ситуационный центр ФМС, распола-
гающий возможностями повышения ффсктивности используемого
проз раммно-анпарат ною комплекса и позволяющий Министру
внутренних дел РФ. представителям Аппарата Президента РФ и
Заместителя Председателя Правительства РФ организовывать теле-
мосты с руковоаителши пяти ортанов внутренних дел субъектов
РФ. Модернизация служебной локальной вычислительной сети
ФМ С позволила организовать ее администрирование. создать внут-
реннюю электронную почту ФМС в ведомственной электронной
почте и в «Интернет».
Межведомственный автоматизированный нт форма11ИО1н1О-правовэи
модуль (М?\ИМ). Создание единого миграционного информацион-
но-правового п рос тронет шт отвечает цели обеспечения националь-
ной безопасности РФ. В связи с этим МАИМ предназначен для
непрерывного информационно-правового взаимодействия феде-
ральных органов исполните тьной власти, обеспечивающих кон-
троль пересечения Гостраницы РФ лицами, транспортными средст-
вами и грузами. В качестве материально-технической основы
МАИМ предполагается иметь федеральную межвеломегвенную ав-
томатизированную систему сбора, хранения и обработки информа-
ции о проследовавших через Гостраницу РФ лицал гранегтортг ых
средствах, гру зих. товарах и животных. Для этого потребуется обо-
рудовагь 246 пунктов пропуска.
Перспективы создания МАИМ связаны с реализацией в интере-
сах МС РФ следующих основных мероприятий: федеральной целе-
вой программы «Государственная граница Российской Федерации
(2003— 2010 гг.)» для осуществления Фс игральной таможенной
службой РФ и Минтранспорта и связи РФ проектирования, строи-
тельства (реконструкции) и технического оснащения пунктов про-
пуска с подготовкой перечня их приоритетности для эффективного
расходования финансовых средств федерального бюджета, местных
бюджетов и привлекаемых инвестиции, упорядочением режим* ра-
боты действующих пунктов пропуска в соответствии с их обустро-
енностью и объемами пропуска лиц и транспортных средств на
межведомственном уровне (ФСБ РФ. ФСО РФ. МВД РФ. Мтр и
Св РФ. ФТС РФ), уровне администраций субъектов РФ; принятием
проекта постановления Правительства РФ «О внесении изменений
и дополнений в федеральную целевую программу «Электронная
Россия (2002—2010 гг.)»; целевым бюджетным финансированием
мероприятий по укреплению ортанов иммшрационною контроля
МВД РФ в пунктах пропуска черед Гостраницу РФ, в рамках созда-
ния единой системы погранично-иммиграционною контроля в РФ.
в ближайшие 3—5 лет.
Для ггого сформированы программно-технические средства инфор-
мационно-правового виимодсйсгвия с миграционной службой МВД
Республик и Беларусь в рамках Протраммы С оюзною государства
♦Борьба с преступностью на зернитории государств-участников Союзно-
го государства на 2003—2005 т г.».
Моде шровинис сбора сведений об иностранных гражданах в рамках
модуля ЦБД основано на учел» миграционных карт крриториальными
посрамелсниями ФМС. в перспективе. нспосрсдсизенно на пунктах
пропуска с машиночтаемых паспортов специальными сканерами.
Кроме того, разработка перспективных информационных ,ех-
но.101 ий для МС РФ обеспечивается: внедрением цифровой АТС.
подключенной к МГГС по волоконно-оптической линии святи;
реализацией проектов телекоммуникационных сетей для территори-
альных органов УВД Калининградской. Белгородской, Ивановской
и друч их областей, строительством отраслевой телекоммуникацион-
ной сети; подключением территориальных органов ГУВД г. Москвы
по каналам фирмы «Комкор» к ГУВД г. Москвы. Так, на начало
2004 г. 25,3% ПДМ субъектов РФ подключены к МСПД МВД РФ
по коммутируемым кандым свяли, имеют свой адрес ведомствен-
ной электронной почты: 53% ПДМ используют почтовые ящики
подразделений органов внутренних дел субъектов РФ д 1я связи с
ФМС, К шести ПДМ подключены пункзы иммшрационною кон-
троля (ГУВД Московское! области. ГУВД г. Санкт-Петербурга и
Ленин!радскои области. МВД Карелии, УВД Псковской и Белго-
родской областей); реализацией в 2004 г. пилот-проекгов террию-
риальных составляющих ЦБД на базе территориальных органов
(УВД I. Москвы. (УВД Московской области, УВД Калининград-
ской области и Дальневосточного федератьного округа для созда-
ния единой автоматизированной системы учета иностранных граж-
дан на перечисленных территориях, в последующем, для становае
ния системы мш рационного контроля на всей территории РФ.
В связи с развитием информационных и коммуникационных
технологий (ИК() изменяется структура и динамика общественного
развития, возникают новые отрасли экономики, увеличивается их
интеграция, определяются новые схемы госу гарственного управле-
ния, меняются социа и>ные связи и социально-психологический
облик человека.
В этих целях в интересах МС РФ реализуется комплекс меро-
приятий:
• вносятся изменения в действующее миграционное законода-
тельство с учетом Молельного закона стран СНГ «О персо-
нальных данных», обязывающие владельцев миграционных
сведений и систем, информационных провайдеров (посред-
ников) информировать пользователей о характере информа-
ционных процессов по сбору и использованию персональных
миграционных сведений, в обязательно»! порядке испраши-
вать предвари 1сльнос разрешение пользователей на сбор и
использование мш рационных сведений;
• для совершенствования способов борьбы со спамом создают-
ся списки спаммеров для отказа им в публичных услугах свя-
ти. блокирования и фильтрации их почтовых сообщений без
уведомления получателей услуг связи; в отсутствии соответст-
вующей судебной практики ращипается до)опорная база,
включающая нормы, регламентирующие запрещение фальси-
фикации сне тений об отравителе злемронноз. почты, реше-
ние проблемы юрисдикции, а также обеспечение доказа-
тельств при возникновении спора в свя зи с наличием факта и
жараквером почтовых рассылок. Обязательной представляется
фиксация в обязанностях оператора связи информирования
пользователей о политике провайдера в отношении противо-
действия спаму.
базой для создания паспортно-визового модуля в МС РФ являет-
ся Паспортно-визовое управление Службы общественной безопас-
ное! и МВД РФ, организованное посмновлснисм Правительства РФ
от___ августа 2004 г. №___. Предназначение такою модуля может
быть ориентировано на обеспечение в пределах своей компетенции
исполнения миграционного законодательства по вопросам выв зда за
прздеды РФ и въе ша на территорию РФ, правовою положения ино-
сгранных граждан и дни без 1ралианс1ва в РФ. Это позволит в про-
цессе функционирования модуля обеспечить выполнение следую-
щих основных задач: реализацию в пределах своей компетенции
нормат ивных правовых актов РФ о выезде из РФ и въе зле на ее тер-
ризорию. о правовом положении иностранных граждан и лиц без
траж танства в РФ; осуществление организационно-методического
руководства, координацию и контроль деятельности подразделений
виз и ра.решений паспортно-визовых служб МВ I I УВД. УВД
субъектов РФ, ГУ МВД России; оказание содействия подразделени-
ям центральною аппарата МВД России, лрутим правоохранитель-
ным органам в решении задач охраны правопорядка и предупрежу
ния преступлений.
Паспортно-визовый модуль будет способен реализовывать сле-
дующие основные функции:
• разрабатывать (участвовать в разработке) проектов норматив-
ных правовых актов РФ, а также междунаро тных договоров,
ведомственных нормативных акюв в мт рационной сфере;
органи зовывать исполнение законо.1атсльства о порядке выез-
да из РФ и въезда в РФ и о правовом положении иностран-
ных граждан и лиц без гражданства в РФ; контролировать
деятельность подразделений виз и разрешений и состояние
дисциплины в паспортно-визовых подразделениях органов
внутренних дел; обобщить опыт применения нормативных
правовых ткюн подразделениями вит и ра трешений и разраба-
тывать методические рекомендации и предложения по совер-
шенствованию паспортно-визовой работы; организовывать ро-
зыск иностранных граждан и лиц без гражданства, выдворе-
ние иностранных т ражлан; предупреждать и пресекать мш ра-
ционные преступления и административные правонарушения,
способствовать раскрытию преступлений, охране обществен-
ного порядка и обеспечении общественной безопасности;
обеспечивать взаимодействие с другими правоохранительными
ортанами по вопросам оформления документов и по иным
мтчрационным проблемам; вести прием граждан. рассматри-
вать поступающие жадобы, заяв тения и письма раж тан Рос-
сии, иностранных граждан и .тип бе< гражданства, тедетраммы
российских дипломат ических представительств и консульских
учреждений за рубежом, письма и предложения представи-
тельных и исполнительных ортанов государственной власти,
ортанов местною са'момттравясния. публикации и выступления
в средствах массовой информации и др.
В целом, для перспективной деятельности паспортно-визового
моду тя МС РФ целесообразно располагать: обоснованной концепци-
ей совершенствования МС, с отражением в ней сущности, структуры
и модели функционирования модуля; разработанным и принятым
Миграционным кодексом России, на основе системного подхода
регламент ирхюшет о паспортно-визовую работу; апробированной мо-
делью модуля в контуре функционирования МС РФ для приобрете-
ния опыта взаимодействия с мшрационными структурами.
3. Перспективы создания единого
информационно-правового
пространства в миграционной
системе России
( тепень реализации МС РФ основных задач и функции зависит
от лффективности функционирования информационно-правового
модуля. Эта зависимость носит объективный, необходимый и ус-
тойчивый характер, что позволяет ес рассматривать в качестве за-
кономерности перспективного развития МС РФ.
В самом деле, сбор, обработка и преобразование миграционных
сведений в управляющее административно-правовое во>1сйстьис
федеральных ортанов исполнительной власти на МС и ес подсисте-
мы распространяется на все перечисленные виды государствснно-
правового регулирования мшрационной деятельности. При этом
информационно-правовой модуль образует и подд<. рживает в функ-
ционалыюм состоянии единое мш рационное информационно-
правовое пространство, интегрируя связи взаимодействия октета
основных миграционных процессов: иммиграционного, трудовой
иммиграции, проектируемого, переселенческого, приживаемости
мшрангов. интеграционною. ремшрационного, расселенчсского.
Интегрирующий, целостный характер функционирования ин-
формационно-правового модуля все ботсс совершенствуется за счет
автоматизации собственно информационных процессов сбора, об-
работки и доведения (представления) митрационных сведений. В го
же время усовершенствование автоматизированной основы инфор-
мационно-правового модуля способствует сбалансированному
функционированию рассмотренных выше молу «ей и. как следствие,
повышению эффективности функционирования, в целом. МС РФ.
Для поддержания про! рессивнои межведомственной тенденции
развития МС РФ требуется настойчивость при установлении проч-
ных межведомственных информационно-правовых связей для сни-
жения частичного совпадения ретин зусмых задач и соз тания кон-
троля для лучшей координации совместных действий.
Наибольший зффект можно получить за счет разработки, апро-
бации и внедрения перспективною проекта федеральной автомати-
зированной подсистемы информа и зашит. В первую очередь, от ее
динамических компонентов — сбора, обработки и доведения ми-
грационных сведений, а также от статистических компонентов —
протраммною обсспсения. информационной базы данных о ми-
грантах. условиях их жизнедеятельности, трудоус тройстве. обуст-
ройстве в местах вселения, о перспективах демографическою и
экономического развития регионов и др.
Основным органом информационно-правовою модуля является
Информационное управление ФМС, перспективные функции кото-
рого ориент пропаны на: разработку различных информационно-
правовых документов для структурных подразделений и учреждений
ФМС. отражающих проектную основу законов РФ прокатов МВД
РФ; подтотовку мероприятий, проводимых на бал ФМС; разработ
ку и доведение справочной информации по миграционному зако-
нодательству РФ. а также методических рекомендаций по оформле-
нию исковых заявлений, жалоб. ходатайств и отзывов в различные
судебные инстанции; разъяснение по вопросам претензионно-
исковой работе и др.
В целом перспективы создания единою информационно-право-
вого пространства в МС РФ связаны с реализацией следующих ос-
новных задач:
• автоматизация и унификация технологий паспортно-визово-
го, нхтогового. »аможснно»о. по1раничного и имм1г»рацион-
ното контроля;
• создание федеральной системы учета российских юридиче-
ских лиц. филиалов и представительств иностранных юриди-
ческих лш в сфере международного туризма. приема ино-
странных граждан для обучения и лечения, привлечения и
использования иностранной рабочей силы, трудоустройства
российских граждан за рубежом;
• создание федерального автоматизированного банка данных
дактилоскопической ре»не 1 рации иммшрангов:
• формирование голсрантнего Ьбшес» венною сознания л»я по-
вышения зффсктивности правового регулирования миграци-
онных процессов;
• поддержание устойчивого взаимодействия со средствами массо-
вой информации Д1Я оперативного» информирования общее»-
ценности в РФ и за рубежом об актуальных проблемах мшраци-
онной дсятслыкхли. формирования объективного мнения лля
приняшя решений российскими и иностранными гражданами
при проектировании ими мшрационных намерений;
• содействие реализации интересов РФ в информационно-
правовом регулировании миграционной политики на основе
инициирующего ориентирования иностранных трдждан и со-
отечественников за рубежом об условиях переезда, судоуст-
ройства и проживания в РФ;
• унификация программного обеспечения автоматизированных
систем сбора, обработки и доведения миграционных сведений
о текущей и про» котируемой социально-экономическом обста-
новке и стране и за рубежом лля создания благоприятных ус-
ловий приема и размещения иммигрантов, создания банка ва-
кансий рабочих мест для трудоустройства на территории РФ.
4. Незаконная миграция
и правоохранительная деятельность
В современных условиях актуальной проблемой является проти-
вт^ействие незаконной миграции. В этой связи представляется пер-
спективной алминистраЛивно-правовой мерой создание эффект яв-
но функционирующей, отвечающей международным стандартам и
учитывающей российские условия, межведомственной системы им-
миграционного контроля.
Безусловно, этот подход нс нов: с конца прошлого века МВД
России вынужденно принимает конкретные меры по осуществ те-
нию иммшрационною контротя; в 43 субъектах РФ. имеющих
пункты пропуска через Гостраницу РФ. открытые для международ
нотю сообщения, созданы оперативные группы; разработаны и реа-
лизуются схемы взаимодействия ПИК. транспортной милиции, по-
траничною и таможенною контроля, оирелеленная часть сотрудни-
ков оперативных 1 рупп ориентирована на выявление иностранных
тражтан. уклоняющихся от получения, заполнения и сдачи митра
ционных карт, нарушающих режим пребывания, регистрации и пе-
редвижения по территории РФ. пресечение преступлении и теми
нистрат явных правонарушений со стороны иностранны:. । ражлан. а
также в их отношении.
Эго позволило органам внутренних дел за нарушение режима
пребывания только в 2003 г. выдворить в два раза больше (около
45 тыс.) иностранных т ражлан и лиц без имжланствп. по сравнению
с 2002 ।в том числе в принудительном порядке, в сопровождении,
более 6 тыс. человек; притечь к административной ответственно-
сти почти 1.5 млн человек.
Перспективным элементом МС РФ и основным систсмооора
зуюптим элементом системы иммиграционного контроля является
иммш рационная инспекция. Реализация комплексно-целевой про-
траммы исследования необходимости внедрения иммш рационных
инспекций в территориальные ортаны — МВД. ГУВД, УВД субъек-
тов РФ практически затронула все федеральные округа: одни апро-
бировали деятельность экспериментальных объектов, друптс высту-
пали в качестве контрольных объектов всероссийскою мшрацион-
ного эксперимента.
Экспериментально-правовое внедрение в МС РФ иммшрацион-
ных инспекций, позволило на начало 2004 г. в 3,2 раза увеличить чис-
ло проверок соблюдения работодателями и фпзичесь ими лицами дей-
ствующего порядка использования иностранной рабочей силы; вы-
явить в 18 раз больше лиц — нарушителей порядки пребывания и при-
влечения иностухшных работников (59 тыс. против 2290 тыс. в 2002 г.).
Вместе с тем масштабы незаконной трудовой миграции остают-
ся высокими. Для динамичного социально-экономического разви-
тия страны требуется устранение противоречий в существующей
законодательной базе (размер административных штрафов меньше,
чем взимаемая пошлина и сумма доходов от использован тит ино-
странных рабочих без оформления надлежащих разрешений. —
МЛ.). Кроме того, потребуется нейтрализовать и регрессировать
тенденцию увеличения «сброса» на российский рынок труда нсква
инфицированных работников, особенно из среднеазиатских госу-
дарств. Это связано с возрастанием с 2006 г. потребностей эконо-
мики РФ в квалифицированной рабочей си ты вследствие ожидае-
мою резкого усложнения демотрафичсской ситуации.
Заключение
Таким образом в основе информатизации миграционной сис-
темы России лежит упорядочение Источниковой базы миграцион-
ных сведений, а также создание автоматизированных систем Пра-
вовое регулирование миграционной ннформациологии пре {полага-
ет, с одной стороны, усовершенствование миграционного законода-
тельства; с другой стороны, разработку эффективных мер для про-
тиводействия спаму и сниму, обеспечение зашиты и безопасности
источников мшра тонных евс гений
Наиболее перспективным средством для совершенствования
правового регулирования миграционных процессов и миграцион-
ной системы РФ являются автоматизированные системы управле-
ния Их разработка и внедрение способствует стиноМснию единого
информационно-правово'о пространства в миграционной системе
России.
Противодействие незаконной миграции явл тется одной из наи-
более актуальных задач органон МВД России, способствующих ор-
ганизации и осущсствцснию эффективной правоохранительной дея-
тельное) и.
Кон^рольныг вопросы:
I. Что следует понизить под источниками и видами информации о
миграции?
2. Раскройте основные задачи в области информационного обеспе-
чения реализации миграционной политики.
3. Назовите основные формы государственной и вс-домстненной
статно ическои отчетное пт.
Нормативно-правовые акты и литература:
1. Указ Президента РФ «Вопросы Федеральной миграционной службы» от
19 июля 2004 г. 28.
2. Мгмченко II.Б. Административно-правовая информашюлогия наснорг-
но-низовой работы при регулировании миграционных процессов в Рос-
сийской Федерации: Авторсф. ...дис. мщ. юрид. нам.. — Хабаровск,
2002. - 24 с.
3. Тшую Е.В. Правовое регулирование миграции и обеспечение ее право-
мерною осуществления: Авюреф. . дне. кан 1. юрид. нпх'к. — Подгорал.
2003. — 24 с.
4. Тюркин М.7'. Историко-правовой анализ миграционных систем России.
США. Франции и ФРГ. Монография. - М.: ВНИИ МВД. 20М. - 118 с.
5. Тюркин М Г. Совершенствование кон |спту.сыю-1|р.1вовых основ мигра-
ционной системы России. Моть рафия. — М : ВНИИ МВД. 2004. —
С. 82-88.
Тема
Юридическая ответственность
в сфере миграционных
правоотношений, противодействие
незаконной миграции
Учебные вопросы.
I. Понятие и сущность юридической ответственности.
2. Правонарушение как основание возникновения юридической О1-
ветственност и.
3. Правонарушения в миграционной сфере: виды и их общая харак-
теристика.
1. Понятие и сущность юридической
ответственности
Юридическую ответственность можно рассматривать нс только
в ретроспективном (нс1ативном). но и в позитивном (акпшном)
аспекте. Как показываю! исследования, под ответственностью
в ретроспективном традиционном аспекте понимается ответствен-
ность за прошлое деяние, которое выражается в нарушении право-
вых норм. Ответственность в позитивном плане понимается как
осознание личностью своею долга перед обществом, классом, от-
дельным коллективом, другими людьми, осознание смысла и зна-
чения собственных поступков, согласование их со своими обязан-
ностями. обусловленными общественными связями человека1.
Сталь «широкое» рассмотрение юридической ответственности
обусловлено изменениями, происходящими в правопонимании в це-
лом. где одно и । центральных мест, принадлежит рахтичению нрава
и закона*.
1 См.: Сочпщспко II С. Фарукшии М.Х. Ответственность по законодатейьству.
- М., 1971. - С. 6.
- См.: Нерсееяии В.С Право и икон. Из истории правовых учений. - М..
1983. — С. 353; Витрук Н.В Законность: понятие, зашита и обеспечение
При определении правд мы исходим иэ понимания ею как сис-
темы нормативных усанонок. регулирующих общественные отно-
шения и опирающихся на идеи человеческой справедливооги и
свободы, выраженной бо тьшей частью в законе иисльстве.1
Исходя из различия прана и закона. О1ветс1всннос1ь в нраве
возможно рассматривать как осознание субъектом права своего по-
ведения в процессе осуществ ,ения предоставленных прав и долж-
ного исполнения во стоженных на него обя тайностей — ответствен-
ность за настоящее и будущее поведение (позитивная ответствен-
ность) и как ответственность за нарушение норм права, то есть за
прошлое противоправное поведение (ретроспективная ответствен-
ность).* 1 2 *
Признавая существование двух аспектов ответственности в пра-
ве. мы не можем согласиться с попытками отразить в одном общем
понятии их сущность? Как справедливо заметил Т.Н. Радько:
♦ Нельзя не видеть тою. чю между от нет с, вен нос ,ые в позитивном
и негативном плане сузцесюуст диалектическое единство противо-
положностей».4
Диялектческпя взаимосвязь позитивной и ретроспективной от-
ветственности проявляется в опенке повеления индивида. Если по-
ведение признается правомерным, го, следовательно, оно является
ответственным. В данном случае проявляется не только осознание
объектом прана социальной значимости своего поведения в буду-
щем, но и реализуются правовые предписания в настоящем. Такое
поведение санкционируется и поощряется государством. Признавая
поведение индивида неправомерным, мы определяем его как безот-
ветственное. виновно нарушающее правовые предписания. Оно
подлежит пресечению и неистинной оценке со стороны общества и
государств;!.
Следовательно. товоря о юридической ответственности в пози-
тивном и ретроспективном аспектах, мы имеем в виду ответствен-
ность в правовой сфере, которая развивается и осуществляется при
//Общая теория прана. Курс лекции /Пол рсд. Бабаева В К. — Н.Новгород,
1993. — С. 516—522; .!и«шиц Р.3‘. Современная теория права: краткий очерк. —
М.. 1992. - С. 24. 28-35.
1 См.: Бабагн В. К. Понятие прана //Общая теория прана. Курс лекции /Под
рет. В.К.Бабаева. — Н. Нотиорол. 1993. — С. 111.
2 См Шшииянина МД Стадии юридическом ответственности. Диес, .к.ю.н. —
М. 1996. - С. 12-19.
См.: Красно» М.А. Ответственность в системе народного нрслст.шител1>стт1а.
— М . 1995. — С. 26; Л/аштсл Г.В. Право и свобода личности. — М.. 1968. — С. 31.
4 Радько Т.Н. Юридическая ответственность как общая форма реализации
социальных функции нрава //Труды Высшей следственной шкоты МИ , РФ,
Вып. 9. — Волгоград, 1974. — С. 17,
участии юлько государства и его ортанов. Если эти рассуждения и
полной мере соответствуют сущности ретроспективной ответствен-
ности, то при рассмотрении механи ,ма позитивной ответственности
теряется ее юридическая специфика и возникает потребность в но-
вом термине, содержание которою отражало бы самостоятельную
инициативную деятельность субъекта в рамках правовых норм, пре-
следующую достижение положительных социальных целей1. Ретро-
спективный аспект ответственности в праве точнее было бы имено-
вать «юридической ответственностью», а позитивный — «правовой
огнетсгвеиноетью». Согласно одному из смысловых значений тер-
мин «право» толкуется как возможность действовать, поступать ка-
ким нибудь образом1 2 *. С этих позиций правовая ответственность
понимается как объективное явление, «выражающееся в повелении,
основанном на внутренних тюбустительных мотивах»-. Основа моти-
вов — идеи, заложенные в праве. Объективность правовой ответст-
венности опосредуется субъектом права, и этот процесс проят ляст-
ся в осознании, правильном понимании гражданином, должност-
ным лицом возложенных на нею обязанностей, обусловливающих
надлежащее отношение к обществу, друтим лицам.
Правовая ответственность более б тизка. на наш взгляд, к таким
правовым категориям, как правосознание и правовая культура, ко-
торые отражают сложившееся правопонимание в обществе и служат
оценкой эффективности всей системы права.
Понятие юридической ответственности — основная дефиниция
всей теории ответственности, сё конструкция определяет место и
роль рассматриваемого правового явления в системе права.
И з имеющихся в литера гуре научных концепций, предметом
которых является определение понятия юридической ответственно-
ст и. следует выделить две наиболее распространенных.
1. Юридическая ответственность рассматривается как реакция
государства на правонарушение, выражающаяся в обя данности лица
претерпевать меры 1осударс1венно-принуди1слы1ого воздействия за
совершенное деяние в форме лишений личною, оозинтаиионного
или имущественного порядка4.
Сторонники такого понимания юридической ответственности
считают, что не все меры юсударственною принуждения являются
мерами ответственности.
1 См.: Ха.,фиш1 Р.О. Общее учение о ираноотношении. — М.. 1974. — С. 317.
' См.: Ожегов С.1! Сломрь русского языка. — М„ 19X6. — С. 498.
Кожевников С.Н. Юриашчсския отиетствекность /Общая теория нрава.
Курс лскиий /Под ред 13.К. Бябисиа. — И. Новгород. 1993. — С. 459.
4 Лгскесес С.С. Общая теория прана. Выв. 2. — Свердловск. 1964. - С 185.
2. Согласно другой точке зрения юридическая щвешчвеннэсчь
нс связывается только с неблагоприятными последствиями для пра-
вонарушителя, которые наступают в результате совершенною им
правонарушения. Ответственность определяется как исполнение
юридической обязанное!!! на основе государственного или прирав-
ненного к нему общественного принуждения. В данном случае факт
наличия тын отсутствия принуждения определяет существования
либо отсутствие ответственности.
Сюронники изложенной концепции считают, чго «карательный
элемент для гражданско-правовой ответственности имеет побочное
значение»1, поскольку сущность этого вида ответственности выра-
жает правовосстановительная функция. Неоправданным представ-
ляется. когда при выработке обшею понятия юридической! ответст-
венности «карательно-воспитательные, специальные и общепревен-
тивныс функции уголовно-правовой и отчасти административно-
правовой О'1ВС1С1веннос1и раснроораняюгся на |*ражланско-право-
вую и примыкающие к ней виды ответственности».1 2
Юридическая ответспзенность выступает как проявление одною
из способов правового регулирования - в виде наложения запретов.
Запрещение, по мнению профессора С.С. Алексеева. есть «возложе-
ние на лиц обязанности воздерживаться от совершения действий! оп-
ределенною родл»’ Предосгерс1ая субъектов права от совершения
противоправных деяний, юридическая ответственность, с одной сто-
роны. охраняет общество от нежелательных ситуаций, а с другой —
стимулирует правомерное поведение. Таким образом, мы имеем де-
ло с охранительным правовым инет и тугом, регулирующим общест-
венные отношения исключительно при помощи запретов. На наш
взгляд. сущностными признаками юридической ответственности
являются.
1. Нсгатггвная государственно-правовая опенка за совершенное
противоправное деяние. Реакция государства в виде юридической
ответственности может наступить только в результате правонаруше
ния, го есть виновною противоправного деяния. Правонарушение
выступает в качестве основания юридической ответственности.
2. Государственно-правовое принуждение к исполнению допол-
ншельной обязанности. Прину.инельное исполнение обязанности,
существовавшей до правонарушения, не есть юридическая обязан-
ность, она выражается в исполнении пол принуждением дополни-
тельно возложенной обязанности (помимо выполненной).
1 Собчак А А. О некоторых спорных вопросах общей теории юридической
ОТВСТСТ1ИЧ1НОС111. Пр.1|>ОВе.1С||ИС. — 1968 — № I. — С. 50.
2 Крашусь СИ. Спорные вопросы теории юридической ответственности //
Государство и право. — 1973. - 4 — С. 33.
’ Агсксссе Г.С Теория права. — М.. 1993. — С. 157.
3. Обязанность правонарушителя претерпевать лишения, свя-
занные с изменением его юридического статуса. Признание субъск
та права правонарушителем соответственно изменяет его юридиче-
ский статус. Фактчески дю выражается в лишениях, которые он
обязан претерпевать. Лишения или тч .пивные посзедсгвия для
правонарушителя могут носить личный и имущественный характер:
01 раннчснис его свободы, умаление его чести, достоинства, издерж-
ки в материальном плане.
4. Развитие и реализация юридической еггвскчвенносп! проис-
ходи! в определенные законодательством процессу;'1ьных формах.
Применение мер ответственности к правонарушителю осуществля-
ется в соответствии с процессуальными нормами (конституционно-
процессуальными. 1фажланско-нроисссуюльными, процессуальными
нормами, содержащимися в законодательстве об административных
правонарушениях. уголовно-процессунлы1ыми и др.).
Нс менее значимым для выделения понятия юридической от-
ветственности является уяснение ее цели и функционального на-
значения в праве.
Под целью .нооою явления понимают то, к чему надо стремить-
ся, что надо осуществлять1. Другими словами, цель — это идеаль-
ное представление результатов определенной деятельности. Следует
отметить, что «имеющиеся в литературе определения цели ториди-
ческой ответственности или дополняют друг друга, или совпадают
по существу, отражая сё социальную необходимость и предназначе-
ние в правовой системе. Профессор И.С. Самошенко и профессор
М.Х. Фиру киши указывают, что юридическая ответственность, не-
зависимо от ее отраслевой принадлежности, преследует две цели:
I) защиту правопорядка и 2) воспитание граждан (испра1ыение и
нерсвостнпанис)-. Эти же две цеди выделяет докюр юридических
наук В.Н. Гойман. указывая, что воспитание осуществляется в духе
уважения к праву-'.
Мы полатасм. что под целью юридической ответственности сле-
дует понимать два аспекта: охрану правопорядка и нравственно-
психологическое преобразование сознания правонарушителя.
Цель ответственное! и опосредуется в функциях, которые она
выполняет. — карательной (ннрафнойу и превентивной или воспи-
тательной.
1 См. Ожел/в С.И. <_ юварь русского языка. — М.. 1986. — С. 758.
' См. И. С. Фарукшип М.Х. Ответстаенносгь по законодательст-
ву. - М„ 1971. - С. 108.
' Гойман В.Н. Правонарушение и юридическая ответственность //Обшая
теория права и государства. Пол рет. I В. Лазарева. - XI. 1994. — С 207,
Карагеяьна.я. или как се называют некоторые авторы, штрафная
функция, выражается в тех неблагоприятных лишениях, которые
претерпевает правонарушитель.
Современные исследователи считают, что обязанность, сущест-
вовавшая ло правонарушения, но принудительно исполненная по-
сле него и тем самым обеспечивающая реали заиию субъективного
права другого липа, и есть ответственность.
Эта концепция уязвима по ряду пошили. Во-первых, она не от-
ражает общетеоретического подхода к понятию юридической ответ-
ственное! и. носит скорее цивилисгический характер, не учитывая
суть административной. дисциплинарной, уголовной ответственно-
сти. «Принудить к исполнению юридической обязанности, — писал
Б.Т. Ба 1ылев. — важно, но недостаточно, а в большинстве случаев
и ново «можно. Субъект, совершивший правонарушение, например,
преступление, тем самым нс исполнил обязанность правомерного
повеления, и эта обязанность уже не может быть выполнена ни
добровольно, ни принудительно»'.
Во-вюрых. государственное принуждение является обязатель-
ным признаком всех охранительных средств, имеющихся в арсенале
сис1емы 1ЮЗИ1ИШ1ОГО прана, коим и является институт юридиче-
ской ответственности. Следовательно, рассматривая юридическую
о1вС1С1веннос1ь. равно как и любое другое правоохранительное
средство, следует говорить нс о государственно-правовом принуж-
дении в целом, а только о той скт части, которая характеризует ин-
сти гут юридической ответственности.
Определяя меры о вето венное! и. мы исходим из значения сло-
ва «мера» как «предела, в котором осуществляется, проявляется
что-нибудь, вюрое значение — «средсто для осущес1вления чего-
нибудь, «мероприятие»* Таким обра юм. речь пойдет о пределах,
в которых дос1игае1ся цель юридической опзеючвенносш.
Исходя из сущности ответственности, фактическим основанием
се применения яв шется го. 1ько состав правонарушения, предусмот-
ренный нормой права. Сама мера ответственности, будучи юриди-
ческим последепшем правонарушения, указывается в санкциях
правовых норм. Вместе с тем отождествление понятия санкции и
меры О1ВЫСГВСННОС1И неправомерно.
Термин «санкция» многозначен. В законодательстве, правовой
науке и юридической практике он определяется как: I) утверждение
1 /хны.кв Б.Т. Юридическая ответственность как охранительное правоотно-
шение //Госуларс! но и право. — 1980. - X? 8. — С 124
2 Олеслж С И Словарь русского языка. — М.. 1986. — С 297.
высшей инстанцией какого-либо акта, при.шюшею ему силу звко
на; 2) одобрение, ра (решение1: 3) часть юридической нормы, ука-
зывающая на неблагоприятные последствия, возникающие в ре-
зультате нарушения диспозиции правовой нормы’. Мы используем
термин «санкция» в значении части юридической нормы.
Санкции в зависимости от характера неблагоприятных последст-
вий могут быль классифицированы на: а) нлрафные (карательные)
и б) правовосстановительные. <Правовосстановшсльные санкции
предусматриваю! отмену' пли изменение акта, противоречащего за-
кону, и иные меры, направленные на восстановление отношений,
нарушенных вследствие правонарушения Штрафные (карательные)
санкции, воздействуя на имущественные или личные интересы ,ра-
жлан либо на рахшчною (юла коллективные интересы, (в отноше-
нии юридического лица), имеют своей целью общее и специальное
предупреждение»-1.
В литературе существует несколько точек зрения на проблему
взаимосвязи мер юридической ответственности и санкций — штраф-
ных и правовосстановительных. Так, прси]к'ссор О.Э. Лейст считает,
чго как карательные. >ак и правовосстановительные санкции охваты-
ваются понятием ответственности* * * 4. Профессор В.Н. Кудрявцев пола-
гает, что штрафные санкции — это всегда меры ответственност н,
а вот правовосстановительные санкции могут быть элементом ответ-
ственности лишь тогда, кОтжа их применение соответствует условиям
наступления О1встсгвенности (наличие вины и 1.п.)5. С.С. Алексеев
и Н.С. Малеин. напротив, отстаивают мнение о том. что ответствен-
ность связана только с карательными санкциями6.
Только те санкции будут являться мерами ответственности, ко-
торые применяются в случае наличия всех без исключения призна-
ков юридической о1всгственности. Это штрафные (карательные)
санкции, они определяют вид и пределы наказания (кары) право-
нарушителя. Санкции, применяемые без учета признаков ответст-
венное ги, следует отнести к мерам защиты. "Наряду с институтом
ответственности в праве существует еще один институт, направлен-
ный на охрану общественных 01 ношении. — институт субъскгив-
' См. С.то1чрь иностранных слов. — М 1964. - С. 575.
? См.: Бабаев В.К. Нормы права //Обшая теория прана. /Под ред. В.К. Ба-
баев.!. — Н Новгород. 1993. — С. 300.
-* К»)рячнеа В.Н. Закон. посопок. ответственность, — М.. 19К6. — С. 295—296.
4 См.: Лейст О.:}. Санкции и ответственность по советскому праву. - М„
1981. - С. 60-72. 96.
4 См.: Кудрявцев В.Н. Указ. соч. — С. 296.
6 См.: Алексеев С.С. Социальная ценность пр.ча в советское! обществе. — М.,
1971. — С. 378: Макин Н.С. Правонарушсчп. понятие. причины, отвемтвен
ность. - М . 19«х - С 148-149
ных прав и обеспечения юридических обязанное гей (кратко «меры
зашиты»)1.
Юридическая ответственность и наказание — понятия не тож-
деез венные. Если юридическая ответе! ценность — это обязанность
претерпевать меры государственного принудительного воздействия
за совершенное правонарушение, то наказание — это фактическое
претерпевание этих мер. Ответственность нс сводится к наказанию,
поскольку может быть и без него. Но наказание нс может быть без
ответственности. Таким образом, понятие юридической ответствен-
ности шире, чем понятие наказания.
Ученыс-шнзи П1С1Ы настаивают на правовосстановительной функ-
ции ответственности как особенности, отличающей ес от друз их ви-
дов юридической ответственности. Тем самым, кара (наказание) рас-
сматривается как элемент ответственности, дополняющий восстанов-
ление нарушенных прав.
Восстановление нарушенного права предполагает .достижение
определенной эквнвалетпности. то есть прелоекипение потерпев-
шему субьекгу объема прав, который он потерял в результате пра-
вонарушения. Но эю нс есть отвеилвенноеть. поскольку нс! допол-
нительною обременения для правонарушителя, помимо положения
им обязанности, существовавшей до правонарушения. В этой связи
ссылки на гражданское законодательство доказывают, что есть в
нем нормы, преяусматривпющие меры имущественной ответствен-
ности карательного харак гера: неустойка (штраф, пени), опреде-
ленная законом или договором денежная сумма, которую должник
обязан уплаппь кредитору в случае неисполнения или ненадлежа-
щего исполнения обязательства, в частности, в случае просрочки
исполнения: уплат процентов за неисполнение денежного обяза-
тельства; взыскание в доход Российской Фе терапии по сделке, при-
знанной недействительной, совершенной с целью, противной осно-
вам правопорядка и нравственности. всего, полученного или причи-
тающегося сторонам иди соответствующей стороне (в зависимости от
наличия умысла у обеих или только у одной стороны): обращение
имущества в доход государства. Ми полагаем, что только подобные
меры являются мерами имущественной ответственности, восстанов-
ление же нарушенных пряв выполняю!' меры кипи гы2.
Ползшем. чю юридическая ответственность представляет собой
разновидность юридической обязанности, имеющей, по крайней
х ере, два существенных отличия от других видов обязанностей. Во-
первых, ответственность — это обязанность, носящая ущербный.
1 См. Шиндиятте М.Д. Указ. соч. С 35- 49
г С м. Шиндаяпинс Л/ И. Указ. соч. - < 88—90.
нежелательный характер для субъекта. на которого она возлагается
Во-вторых, ответственность выиолняег роль юридического гаранта
обязанности. существовавшей до правонарушения, поскольку при
неисполнении юридической обязанное ги, может наступить юриди-
ческая ответственность.
Юридическая ответственность — сеть обязанность липа совер-
шившего правонарушение, претерпевать меры государственно-
правового принуждения, выражающееся в «ограничениях личного,
организационного или имущественного характера.
Юридическая ответственность представляет собой самостоя-
тельное правовое ягяение. необходимый атрибут правового регули-
рования. преследующий своей целью охрану правопорядка и нрав-
ственно-психологическое преобразование сознания правонарушите-
ля. Цель юридической ответственности опосредуется в её функциях:
карательной (штрафной) и превентивной.
Нормативным выражением мер юридической ответственности
являются карательные (штрафные) санкции.
Юридическую ответственность как форму государственно-
правовою принуждения следует отличать от других сю форм, та-
ких. как меры зашиты субъективных прав и обеспечения юридиче-
ских обязанностей (меры зашиты), выполняющих правовосстанови-
тельную функцию в праве.
Будучи разновидностью юридической обязанности, юридиче-
ская ответственность представляет собой дополнительную к ранее
существовавшей до правонарушения обязанности, во шатаемую на
правонарушителя и носящую нежелательный, ущербный характер.
Наиболее распространенным основанием классификации видов
юридической ответственности является отраслевая принадлежность.
По этому признаку выделяют; конституционную, тражланско-пра-
вовую, дисциплинарную. административную, уголовную ответст-
венность.
2. Правонарушение как основание
возникновения юридической
ответственности
Развитие права требует специального анализа взаимосвязи юри-
дической ответственности и правонарушения, а также определения
места понятия правонарушения в системе понятий обшей теории
права. Общетеоретическое понятие правонарушения и тс правовые
категории, с помошью которых будет раскрыто его содержание,
должны отражать соответствующие понятия отраслевых юридиче-
ских наук и в то же время выполнять роль правовой абстракции.
СправеАппю по этому поводу аметид профессор И.С. Самошенко:
«Теория нэсуларства и права не может свести свою рабов к компе-
лягинному изложению выводов отраслевых дисциплин об отдель-
ных видах правонарушении. Она должна прежде всего раскры гь
социальную сущность правонарушений. Но это только одна сторо-
на деда. Исследование социальной сущности правонарушения
должно служить более глубокому и правильному решению юриди-
ческих вопросов, связанных с этим явлением»1.
В юридической литературе существует концепция, признающая
правонарушение как разновидность юридических фактов, порож-
дающих правоотношение ответственности и в то же время служа-
щих основанием юридической ответственности,
«Юридический фак г — это всякое обстоятел,>ство. предусматри-
ваемое пшотетою юридической нормы и влекущее та собою, как
следствие, возникновение, равно и вменение и прекращение юриди-
ческого отношения»1.
В современной теории права под юридическим фактом пони-
мают «конкретные жизненные обстоятельства. — с которыми нор-
мы прашт связывают вс шикновение. изменение или прекращение
право01ношений»< Следует отменгь, чго понимание юридическою
факта претерпело мало изменений. 1 радиционной является и клас-
сификация юридических фактов, согласно которой правонаруше-
ния рассматриваются как правообразуюшие факты-действия, свя-
занные с волей участников правоотношений1 * з 4.
Сторонники концепции, раскрывающей понятие правонаруше-
ния как юридического факта, считки. чго правоотношение ответ-
ственное! н возникает в момент совершения правонарушения.5
Основанием юридической ответственности при шается единство
фактического и юридического основания ответственности. Под
фактическим основанием понимается совершение правонарушения,
а в некоторых случаях объективно противоправное деяние. Юриди-
ческим основанием является и ыичие правовой нормы, устанавли-
вающей юридическую ответственность за совершенное деяние. Авто-
ры делают вывод: «Основание юридической ответе гвенности упот-
ребляется в двух следующих смыслах. Во-первых, на основании чего
1 Сатощеико И.С. Понятие правонарушения по ктконодите.ниэтвх. — М„
1963. - €. 5.
I Тараиоткий Ф.В. Учебник энциклопедии права. - Юрьев. 1917. — С 161.
з Кабаев В.К. Правовые отношения //Общая теория права. Курс лекций
/Под ред. В.К. Бабаев.!. — Н. Повторе I. 1993. — С. 425.
4 Тач же. — С. 426
См.: Пионтковский А. А. Правоотношение в уголовном праве //Право-
ведение. — 1962. — № 2. - С 89; Строговы М.С. Курс уюловного процесса. --
М.. 1963. - Г 1.-С 89-90.
лицо может нести юридическую ответственность. В данном смысле
। сворят о законе, лот опоре, норме права, как основании юридиче-
ской отве гст ценности. Во-вторых, за что лицо может нести юриди-
ческую ответственность. Здесь речь идет уже нс о правовом, а о
фактическом основании юридической ответственности. Таким фак-
тическим основанием является правой »ру шение»1.
Рассмотрение двух изложенных точек трения о пеня ши правона-
рушения и его месте в системе понятий общей теории права приводит
нас к выводу. что концепция правонарушения как разновидности
юридических фактов тождественна в существующих момешах кон-
цепции правонарушения как основания юридической ответственно-
сти. Юридический факт, на основе которого возникает правоотноше-
ние ответственности, представ шет собой с.южное образование он
включает в себя не только совершение правонарушения — конкретные
жизненные обстоятельства. но и формальные моменты — наличие
нормы права, которая связывает возникновение правоотношения от-
ветственности с конкретными жизненными обстоятельствами.
Состав правонарушения — это не само преступное деяние, как
явление объективной действительности, а система признаков, через
призму которых уго ювный закон рассматривает деяние как пре-
ступное. Без деяния состав преступления — система признаков. Та
ким образом, состав преступления как юридическая абстракция,
данная в законе, в совокупности с реальным преступлением обра-
зуют основание уголовной ответственности. Этот вывод может быть
распространен на все виды правонарушений вообще и соответст-
венно на все видовые понятия составов правонарушений.
Недопустимо отождествление правонарушения как явления объ-
ективной действительности, понятия правонарушения и понятия
состава правонарушения еще и потому, что происходящее в дейст-
вительности правонарушение «выступает во всем мноюобра >ии
своих объективных и субъективных признаков ... включает как при-
знаки. образующие состав правонарушения, так и признаки, нс
имеющие значения для привлечения к юридической ответственно-
ст и и лежащие за пределами состава»2.
Признание правонарушения юридическим фактом, порождаю-
щим правоотношение ответственности, и в то же время основанием
юридической ответственности в полной мерт* нс раскрывает сущно-
сти правонарушения. «В такой интерпретации. — пишет профессор
Ю.А. Денисов. — понятие правонарушения не относится к важ-
нейшим категориям правоведения, а траст подчиненную роль по
1 Салющенко И.С., Фарукшин М.Х. Ответственность по законодательству. —
М . 1971 - С 7| -72.
Там же — С. 81.
отношению к таким понятиям, как правоотношение. юридическая
ответственность. правопорядок, законность»1.
Предпосылки юридической ответственности обнаруживаются в
признаках. характеры дующих совершенное деяние как правонару-
шение. Выделяют следующие приднаки правонарушения: а) обще-
ственная опасность, б) противоправность, в) совершение правона-
рушения только людьми, правонарушение — это всегда поведение,
правонарушение — это виновное деяние1 2 * 4.
Выше мы рассматривали общественную опасность правонару-
шения как .характеристику, отражающую его внутреннюю, социаль-
ную сутштость. Полагаем, что огипественно опасными следует счи-
тать деяния, которые причинили или реально способны причинить
вред общественным отношениям, л степень общественной опасно-
сти. то есть социальную значимость правонарушения — критерием
их деления на две труппы: преступления и проступки. В юридиче-
ской литературе вопрос о том, что может служить критерием для
разграничения преступлений и проступков остается дискуссион-
ным. Одни ученые считают, что при разграничении преступлений и
проступков (Целует исходить из признания всех правонарушений
общественно опасными деяниями. Другие ученые полагают, что
общественная опасн^ть являйся специфическим свойством только
преступлении, все остальные правонарушения — общественно вред-
ные деяния.
Так, отрицая наличие общественной опасности у администра-
тивных проступков, О.М. Якуба приводит следующий довод: «Меры
а змннистрагивното взыскания, применяемые за административные
проступки, сушсствешто отличаются от мер уголовною наказания,
ибо они, как правило, менее строги и не влекут такого отрицатель-
ного последствия, как судимость1. Автор делает, бесспорно, пра-
вильный вывод, но он не может быть использован и споре о соци-
альной сущности административного правонарушения, поскольку
разграничение правонарушений в зависимости от вида мер юриди-
ческой ответственности, применяемы < к лицу, виновному в совер-
шении правонарушения, является по суш дела формальным. Спра-
ведливо отмечал В.И. Курляндский, что именно в общественной
опасности следует искать основной материальный критерий разгра-
ничения уго,юннои и административной ответственности'1.
1 Ж-нисол Ю.А. Общая теория пратюнармттеннзт и ответственности. — Л.
1983. - С. 48 49.
2 См : Бабаев В.К. Правомерное повеление. Правонарушения //Общая теория
права Курс лекций/Поп рел. В.К Бабаева,— II Нотморол 1993,— С 433—43т.
- Якуба V. Алминистртпничая ответственность. — М.. 1972. — С. 46.
4 См.: Кур ршбекай В. И. Уголовная ответственность и меры общественного
воздействия М„ 1965. С 12—15.
Таким образом, степень общественной опасности является ко-
личественным материальным критерием для качественного разгра-
ничения правонарушений на преступления и проступки.
Степень общественной опасности может быть меньшей или
большей: проступки характеризуются меньшей степенью общест-
венной опасности, а преступления большей степенью обществен-
ной опасности. Понятия «меньше», «больше» — это оценочные ко-
личественные категории. которые при определенной концентрации
могул повлечь качественные изменения в правонарушении, поэтому
иля разграничения преступлений и проступков важно установить
критерии определения степени общественной опасности. Бесспор-
ны. на наш взгляд. критерии определения степени общественной
опасности, предложенные профессором В.К.. Бабаевым значимость
регулируемого правом общественною отношения, ставшего объек-
том противоправного лосятательства: размер причиненного ущерба;
способ. время и место совершения противоправного деяния; лич-
ность правонарушителя1.
Раскроем подробнее перечисленные критерии степени общест-
венной опасности.
Преступления посягают на общественные отношения практиче-
ски во всех сферах жизни и деятельности человека, общества в це-
лом. Но общесВснныс отношения, составляющие ту или иную сфе-
ру неоднородны; есть более тначимыс и менее тначимыс. Преступ-
ления же посягают всегда на более значимые общественные отноше-
ния. Например, в общественных отношениях, составляющих личную
сферу человека, отношения, связанные с жи шью и здоровьем, собст-
венностью. являются более значимыми. Такие общественные отно-
шения. входящие в эту же сферу жизни и цсятс.тиности человека, как
передвижение по к-рритории Российской Федерации и выбор места
пребывания и места жительства. вступление в брак и расторжение
брака, и др. могут быть при шаны как менее общественно значимые,
а следовательно. посягательства на данные отношения могут рас-
сматриваться как прот тулки2.
Значимость общественного отношения — понятие относитель-
ное. поскольку одно и то же общественное отношение при различ
пых условиях может быть менее или более значимым. Так. поняти-
ем хулиганства объединяются как административный прос гулок,
так и преступление. Оба вила правонарушений носятаюг на отно-
шения в сфере общественного порядка, но при определенных усло-
виях носят ателье гво рассматривается как преступление, а при ог-
1 См.. Бабаев В.К. Пратюмерное поведение. 11 тру чтс-'н т //Обитая теория
трава Курс лекций /Пол ред. В.К. Бабзетм. — Н. Новгород. 1993. — С. 436—437.
’ См. Шши)ияпши Л/ 7. Указ. соч. С 96—98.
суд с । вин шковых — как проступок. Законодатель определяет. чю
более дерзкие. циничные формы хулиганских действии представ-
ляю < собой уголовно наказуемое деяние. Полому одною критерия
определения степени общественной опасности правонарушения —
значимость регулируемою нравом общественною отношения,
ставшего объектом противоправного посягательства — недостаточ-
но. В дополнение к нему используют и трутне кршерии. Па опре-
деление степени общественной опасности противоправного деяния
влияют способ, время и место ею совершения.
Таким обра юм. присущая веем правонарушениям общественная
опасность различается количественным критерием — «степень об-
щественной опасности» в свою очерель влияющим на качественное
различие правонарушений: преступления характеризуются большей
степенью общественной опасности, а проступки — меньшей степе-
нью общественной опасности.
Продолжим характеристику признаков правонарушения. Доста-
точно распространено в общей теории прана положение о гом, что
противоправность есть юридическое выражение общественной
опасности. Связь между общественной опасностью правонарушс
ний и их противоправностью мы рассматриваем как свя и> между
социальным содержанием правонарушения и его правовой формой
Государство, беря на себя обя тайность «признания, соблюдения и
защиты прав и свобод человека и гражданина» (ст. 2 Конституции
Российской Федерации), запрещает издаваемыми нормами права
деяния опасные для отдельной личности или общества в целом
Правонарушению изначально присуще направленность против пра-
ва. Разрыв в связи общественной опасности деяния и противоправ-
ности следует рассматривать как недостаток в деятельности законо-
дательных органов несвоевременное реагирование на изменяющие-
ся социально- политические условия1.
Правонарушения совершаются то шко людьми, но не всякое
лицо может бы I ь признано совершившим правонарушение, а лишь
то, которое способно самостоятельно нести юридическую ответст-
венное гь, т.е. лицо дс.тнктоспособное. Дслнктоспособность рас-
сматривается как структурный элемент правосубъектности.
Правосубъектность, как справедливо заметил профессор
Н.В. Витрук, выполняет функцию правового Эквивалента отоси-
тельно свободной воли индивида. «Социальной основой правосубъ-
ектности личности служит, таким образом, «относительно свобод-
ная волч человека»1 2.
1 См.: 1Циш>ияпина М.Д. Указ. соч. — С 101 — 102.
2 Витрук Н.В. Основы правового во южеиия личности в обществе — М..
1979. - С. 81,
Ранее мы рассматривали свободу воли индивида, а точнее, сво-
боду выбора, как одну тгз ступеней свободы воли в качестве усло-
вия юридической ответственности. Полагаем, что допустимо при
знание отосшсльно свободной воли социальной основой право-
субъектное! и личности, а, сдедоватсл..но, дсликтоспособности как
одной из предпосылок юридической ответственности и одновре-
менно признание свободы выбора (ступени свобо той воли) соци-
альным условием зтой ответственности. И тбирателытый момент,
составляющий содержание свободы выбора, «не веетда свободен в
смысле действия в соответствии с познанной необходимостью и.
следовательно, не всегда служи! проявлением ею свободы воли.
Поэтому индивид, нарушая закон, свободен с точки зрения выбора
между противоправным и правомерным повелением. Но он несво-
боден с точки зрения исторической необходимости, так как ею
действия противоречат познанной необходимости и обюктивно
выраженной в требованиях ... закона»1.
3. Правонарушения в миграционной сфере:
виды и их общая характеристика
Нарушение иностранным 1ражданином иди лицом без граждан-
ства режима пребывания в Российской Федерации.
Объектом правонарушения является режим пребывания в РФ
иностранных граждан или лиц без гражданства.
Иностранные граждане могут постоянно проживать в РФ. если
они имеют на то разрешение и вил на жительство. выданные органами
внутренних дел. Иностранные Граждане, находящиеся в РФ на ином
законном основании, считаются временно пребывающими в РФ.
Иностранные граждане, находящиеся в РФ. обязаны иметь при
себе заграничные паспорта или заменяющие их документы, кцкчи-
стрированные в установленном порядке.
Временно пребывающие в РФ иностранные граждане представ-
ляют для регистрации свои шграничные паспорта по прибытии в
пункт назначения в течение трех суток, исключая праздничные и
выходные дни.
Освобождаются от регистрации затраничных паспортов: главы
госу царств и правительств зарубежных стран, члены парламентских
и правительственных делегаций, технический персона.! лих делега-
ций. члены семей перечисленных лиц: лица, прибывшие в РФ по
паспортам, выданным ООН: иностранные Граждане, не достигшие
18-летнего возраста: иностранные граждане, прибывшие в РФ на
праздничные и выходные дни или на срок до трех суток в обычные
Тач же. — С. 80
дни и выс 1жаюшис из РФ в течение эшх дней; иностранные )ури-
сты, совершающие круизы; члены экипажей иностранных военных
кораблей и военных самолетов, прибывших в РФ в усыновленном
порядке: лица, входящие в состав экипажей иностранных невоен-
ных судов; липа, входящие в состав экипажей Гражданских во туш-
ных судов международных авиалиний, бригад поездов международ
кого железнодорожного сообщения; липа, входящие в состав эки-
пажей иностранных автотранспортных средств, осуществляющих
перево жи грузов и пассажиров в международном сообщении.
Инос трапные граждане, временно пребывающие в РФ. прожи-
вают в гостиницая или на иной жилой плошали (независимо от
принадлежности ес к тем или иным видам жилищного фонда) по
своему выбору, с уведомлением российских принимающих органи-
заций. постоянных инос1р:1нных прсдставшсльсзв. а также лиц.
пригласивших их в РФ по частным делам.
Иностранные граждане обязаны выеха1ь из России по истече-
нии определенного им срока пребывания.
Транзитный проезд черс । юрриюрию РФ осуществляется, как
правило, без права на остановку.
Объективную сторону правонарушения образуют следующие
нарушения режима пребывания в РФ иностранных граждан или
лиц без гражданства:
• несоблюдение установленного порядка регистрации, пере-
движения. выбора места жительства:
• уклонение от выезда из РФ по истечении определенного сро-
ка пребывания:
• несоблюдение правил транзитного проезда через террторню РФ.
Субьекшми правонарушения выступаю) иностранные граждане
юти лиц.) без гражданства.
Субьеюивная сторона правонарушения характеризуется виной
в форме умысла или неосторожности.
Нарушение правил привлечения и использования
в Российской Федерации иностранной рабочей силы
(ст. 18.10 КОАП РФ)
1. Обтлктом правонарушения является порядок привлечения
и использования в РФ иностранной рабочей силы.
2. Работодателями в контексте данной статьи являются: россий-
ские юридические лица, включая предприятия с иностранными ин-
вестициями, действующие на территории РФ: иностранные юриди-
ческие лица, реализующие на территории РФ заключенные ими
кон1рак1ы; отдельные российские и иностранные физические лица
и лица без гражланстви. проживающие на территории РФ и исполь-
зующие труд наемных работников в личном хозяйстве.
4. Иностранный гражданин. въехавший в РФ с целью осуществ-
ления профессиональной деятельности, может работать по найму
на территории РФ только при наличии подтверждения на право
трутовой деятельности, выданного на его имя на основании полу-
ченного работ ода гелем разрешения по установленной форме.
5. Объективную сторону правонарушения образует нарушение
правил привлечения и использования в РФ иностранной рабочей
сиды.
6. Субъектами правонарушения являются работодатели и иност-
ранные граждане и лица бет гражданства, обя танные соблюдать пра-
вила принисчения и НСПО.1ЫОН.1НИЯ в РФ иностранной рабочей силы.
7. Субъективная сторона для физических лиц характеризуется
виной в форме умысла или неосторожности. Для юридических лиц
вина определяется по правилам ч. 2 ст. 2.1. КОАП РФ.
Нарушение иммиграционных правил (ст. 18.11 КОАП РФ)
I. Объектом правонарушения являются иммиграционные правила.
В настоящее время функции федерального органа исполнитель-
ной влксти по мш рационной службе переданы МВД России.
2. Иммигрантами являются прибывающие и находящиеся в Рос-
сии иностранные граждане и лица бет гражданства, ищущие убе-
жища. но нс имеющие еще официальною статуса беженца.
3. Объективную сторону правонарушения обрадуют следующие
противоправные деяния:
• уклонение от проживания в месте временного содержания
при посте иммиграционного контроля. в центре временного
размещения иммитраитов. в месте, определенном территори-
альным органом федеральною органа испо.1ни1сльной власти
по миграционной службе для временного пребывания;
• нарушение правил проживания в указанных местах во время
определения статуса иммитранта в РФ.
4. Субъектами правонарушения являются иностранные тражданс
и липа без । ражданства. ищущие убежища на территории РФ (им-
мигранты). обязанные проживать в установленных для них местах и
соблюдать правила такою проживания.
5. Субъективная сторона характеризуется виной в форме умысла.
Проживание гражданина Российской Федерации
без удостоверения личности гражданина
(паспорта) или без регистрации (ст. 19.15)
Субъектами рассматриваемою правонарушения признаются
граждане. достигшие шсстнадцапмстнего возраста, виновные в со-
вершении ука тайных противоправных действий.
С субъективной стороны данное правонарушение может быть
совершено как умышленно, гак и но неосюрожносчи
5. С субъективной стороны данное правонарушение характери-
зуется умышленной виной.
Умышленная порча удостоверения личности
гражданина (паспорта) либо утрата удостоверения
личности гражданина (паспорта) по небрежности
(ст. 19.16)
Объектом правонарушения, установленного в комментируемой
статье, являются конституционные права и обязанности граждан. а
также порядок управления, предусматриваюший наличие паспорта
(удостоверения личности) у гражданина РФ. доспи шею четырна-
лшп идет нею возраста. а непосредственным предметом носят»гсль-
етва — документ, удостоверяющий личность гражданина.
2. Объективную сторону характеризуют два противоправных
деяния: действие — умышленное уничтожение тын умышленная
порча удостоверения личности гражданина (паспорта), т.е. приведе-
ние документа в состояние, неврит одной для использования: либо
небрежное хранение, повлекшее утрату удостоверения личности
гражданина (паспорта) — бездействие лица, не принявшего меры
к сохранности документа, что повлекло его утрату.
3. Субъектами данного правоццру шения при знаются граж тане
РФ. достигшие шеетналцаттутетнего возрасти- В связи с тем. что по
действуй: тему законодательству паспорта должны иметь тражлане.
достигшие четырнадцати лет, может возникнуть вопрос об ответст-
венности родителей или лиц. их заменяющих, за указанное право-
нарушение.
4. С субъективной стороны правонарушение характеризуется
умыслом или неосторожностью, о чем прямо указано в диспозиции
статьи. Ответственность предусмотрена только за умышленные
уничтожение иди порчу удостоверения личност и (паспорта) или
неосторожное (небрса нос) хранение названных документов, по-
влекшее их утрату.
Представление ложных сведений для получения
удостоверения личности гражданина (паспорта)
либо других документов, удостоверяющих личность
или гражданство (ст. 19.18)
I. Объектом правонарушения, предусмотренною комментируе-
мой статьей, являются конституционные нрава и свободы траждан,
а также порядок выдачи им удостоверения личности гражданина
(паспортА Лица, получающие удостоверение личности ; ражлвннна
(паспорта) и уполномоченные вноси;;. в нею сведения. обязаны
представлять правдивые данные. Это требование относится и к све-
дениям. представляемым для получения заграничного паспорта ли-
бо других документов, удостоверяющих личность или ;раждлнство.
2. Объективная сторона правонарушения характеризуется про-
тивоправными действиями, выражающимися в представлении заве-
домо ложных сведений, необходимых для получения удостоверения
личности (паспорта).
3. Субъе ктом данного правонарушения признаются граж Ганс,
получающие удостоверение личности гр; жданина (паспорт), и долж
нос тыс дина, наделенные правом вносить в указанные доку.мсн'ы
сведения о личности гражданина.
4. С субъек ।ивной стороны данное противоправное деяние харак-
геризуется виной в форме умысла, на что прямо указано в диспози-
ции статьи — представление заведомо ложи; ;х сведений, т.е. лицо
сознает противоправность своих дсйс1вий и желает их совершигь.
Контрольные вопросы:
I. Дайте понятие юридической ответственности? Определите се
сущность?
2. Понятие и признаки правонарушения? Правонарушение как ос-
нование возникновения юридической ответственности?
3. Наюви;е правонарушения в миграционной сфере?
4. Общая характеристика правонарушений в миграционной сфере?
5. Каковы меры по противодействию незаконной миграции?
Приказы МВД России:
I. О мерах по предупреждению правонарушений со стороны иное;ранных
граждан и лиц бес граждане лк;
Приказ МВД России. МПС России. Минтранса России. ГТК России.
ФМС России, ФПС России. ФСБ России и Федеральной службы воздушно-
го транспорта Российской Феде/.а‘(ии от 1,4 января 2<НЮ г.
М 51/1Ц/2/15/4/13/11/4
2. О должностных лицах системы Министерства внутренних дел Россий-
ской Федерации, уполномоченных составлял; протоколы об администра-
1ИВНЫХ правонарушениях и осуществлять административное задержание
Приказ МВД России от 21 августа 2002 г. 803
3. Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Фе-
дерации и Федеральной мшрационной службы по депортации Либо ад-
министративному выдворению за пределы Российской Федерации ино-
странного гражданина иди лица без гражданства
Приказ МВД России от 26 августа 2004 г. 36 533
Тема 14
Органы государственной власти
и их деятельность по обеспечению
миграционной политики
в Российской Федерации
Учебные вопросы.
I Инетитуиионхн.ная структура реализации ми трап ион нои поли-
тики.
2. Общая характеристика деятельности высших органов тосуларсгвен-
ной власти в области митрании населения, их залами и функции
3. Основные функции исполнительных органов государственной
власти в области митрании.
1. Институциональная структура
реализации миграционной политики
Для реализации миграционной политики как части государст-
венной системы управления должна быть создана соответствующая
структур:!. Ч гобы проведение политики было эффективным, эта
структура но справедливому мнению О.Д. Воробьевой, должна
иметь:
• центральное учреждение по нитрации с региональными отде-
лениями. с компетентным персоналам и соответствующим
бюджетом;
• распределение обязанное гей между центральными. региональ-
ными и местными властями и общественными и нерпавитель-
ственными организациями. занимающимися проблемами ми-
1 рантов;
• надежную и адекватную информационную систему включая
научно-исследова 1 ельское обеспечение;
• нормативно-правовую базу ио вопросам митрации населения,
иммиграции и гражданства;
• меха ни тм контроля за реализацией законодательства на прак-
тике и расходованием средств бюджета:
• технические вогможности для осуществления иммшрацион-
ного контроля:
• систему подготовки квалифицированных кадров и руководи-
телей в области управления мшрационными процессами1.
В начале 1990-х голов Россия была нс готова к разработке
и реализации новой миграционной поли тки, к приему и обустрой-
ству на своей территории огромных масс обе моленных людей, к
борьбе с незаконной миграцией. Не было опыта, средств, законода-
тельной базы гг государственного органа, на который можно было
вод го» гпь решение этих проблем.
Указом Президента Российской Федерации в июне 1992 г., прак-
тически в условиях чрезвычайной ситуации была создана Федераль-
ная миграционная служба России (ФМС России), на которую были
воможены функции головного координирующего органа но мигра-
ционной политике. Новая структура должна была максимально опе-
ративно включиться в решение в первую очередь абсолютно новых
гг очень болезненных проблем по приему. размещению и обустрой-
ству вынужденных мигрантов.
Первое Положение о ФМС России было утверждено в марте 1993 г.
В 1993—1994 гг. на ФМС России были дополнительно возложе-
ны функции организации иммиграционного контроля, разработки
и реализации мер в области внешней трудовой миграцигг. Задачи,
пос тавяснныс перед ФМС России, можно было сгруппирован ь в че-
тыре основных блока:
• создание и совершенствование миграционного законодатель-
ства
• прием гг размещение вынужденных переселенцев гг беженцев,
оказание содействия в их обустройстве:
• создание системы иммиграционного контроля;
• ртзработка механизмов государственного регулирования внеш-
ней трудовой миг рации.
На протяжении 1992—1993 гг. создана во всех субъектах Россий-
ской Федерации система региональных органов ФМС России строю
вертикального по шипения (территориальные миграционные службы
(1 МС). в 32 субъектах — центры временного размещения вынужден-
ных переселенцев (ЦВР). центры временною размещения иностран-
цев (ЦВРИ). пункты первичного приема (ПП11). посты иммиграци-
онного контроля (ПИК), базы материально-технических ресурсов,
центры медико-психологической реабилитации вынужденных пере-
селенцев. ушсбно-мстодичсский центр, несколько позже — предста-
вительства ФМС России за рубежом.
1 Миграция населения. Вып. 6: х1играиионная политика. При тожеиие к
журтнкгу «Миграция п России»/ пол ред. Воро*>т .вой ОЛ. — М . 2001. — с 33.
Реалтрация государственной мшрапионной попишки осуществ-
лялась через систему органов, учреждений и подведомственных ор-
ганизаций ФМС России в тесном контакте с лрутими федеральными
органами законодательной и исполнительной власти. органами ис-
па.1ните.1ьной власти в субье»иах федерации, международными, об-
щественными, неправительственными и благотворительными орга-
тгидтинями. Через систему территориальных миграционных служб
осуществлялась непосредственная реализация норм таконодатедьст-
ва в области вынужденной митрации. Сразу по прибытии и обраще-
нию в территориальную миграционную службу все вынужденные
мигранты получали первичную материальную помощь в форме еди-
новременного денежного пособия. Семьи, не имеющие вс тможности
для самостоятельного временною обустройства. могли проживать на
полном государственном обеспечении в течение грех месяцев в цен-
трах временного размещения вынужденны^ переселенцев и центрах
временного размещения иностранцев.
За время существования ФМС России (с 1992-го по 1999 гг.) в
территориальные органы обрашлись и прошли процедуру определения
правового статуса почти 1.8 млн человек, в отношении 1432 тыс. чело-
век вопрос был решен положительно. С июля 1997 г. действует меха-
низм снятия с учета по истечении срока действия статуса. Это обглк-
тивный процесс, предполашюший получение переселенцем гаранти-
рованной государственной поддержки по обустройству на новом месте
жительства. Действующим законодательством предусмотрено продле-
ние действия статуса лицам, не получившим такой поддержки.
Сеть 11ВР создавалась с хчетом направлений основных потоков
вынужденных переселенцев и мест их наибольшей концентрации в
субъектах Российской Федерации. Одновременно 11 ВР могли при-
нимать и размещать до 3,5 тыс. человек. Во время обострения раз-
личных ретмодальных конфликтов число вынужденных мигрантов в
ЦВР резко возрас тало. Так. за время урегу шрования конфликта в
Чечне через систему ЦВР прошли более 60 тыс. человек.
В связи с ростом численности вынужденных переселенцев,
прибывающих из зон межнациональных конфликтов и перенесших
глубокие психологические стрессы, встал вопрос о создании цен-
тров медико-психологической реабилитации и овдоровдения. Такие
центры действуют в Московской области («Ватутинки») и в Крас-
но тарско.м крас («Матриц»). Ежегодно реабилитацию в них прохо-
дя! более 2 тыс. человек.
Вопросами реализации миграционной политики в рамках своей
компетенции, помимо ФМС России, и в тесном взаимодействии
с ним Занимались более 25 федеральных органов исполнительной
власти и практически все ор1 аны исполнительной власти субъектов
Российской Федерации. В результате за прошлые годы наиболее
сложные вопросы миграционной полигики удалось перевеет тт нт
ряда тупиковых проблем в ряд нормально решаемых задач: прием
и обус тройство вынужденных мигран гов, функционирс ванне сис-
темы иммшрационного контроля, использование иностранной ра-
бочей силы и г.д. В рамках созданной системы Постепенно отраба-
тывались вопросы, требующие тесного взаимодействия всех ветвей
власти, так как все проблемы, связанные с миграцией, особенно обу-
стройство переселенцев на новом месте жительства, использование
иностранной рабочей силы, предоставление убежища. крайне разно-
образны как в социальном. так и в экономическом нлине.
Работа с иностранными гражданами, ищущими убежнше на
территории Российской Фс дерации, проводилась специализирован
ны.ми ортанами в системе ФМС России во взаимодействии с Фе иг-
ральной пограничной службой России. Министсрс твом внутренних
дел России. Федера тьной службой безопасности России. При этом
работа с иностранцами, проводимая службами в системе ФМС Рос-
сии. принципиально отличалась от той теятздьности которую осу-
ществляли ФПС России. МПД России и ФСБ России. В функции и
задачи последних входило выявление нарушителей порядка въезда в
Российскую Федерацию, пребывания на ес территории и выгода из
нес. Мероприятия по определению правового положения иност-
ранных граждан, ищущих убежища, приводила ФМС России в со-
ответствии с Федеральным законом «О беженцах*. Указом 11рсзн-
дента Российской Федерации «О мерах по проведению иммиграци-
онного контроль» и последующими Постановлениями прави гельст-
ва Российской Федерации в этой сфере.
В пунктах пропуска через Государственную границу Российской
Федерации было орт анизовано 114 постов иммш рационною кон-
троля, в центральном аппарате ФИС России — Иммшрационное
управление, а в миграционных службах субъектов Российской Фе-
дерации — подразделения по работе с лицами, ищущими убежища,
и беженцами. В результате удалось заложить основу лотичсски еди-
ной системы для работы с иностранцами, ищущими убежище на
территории Российской Федерации.
Новой функцией для создания структуры управления мигра-
ционными процессами явилось регулирование процессов в области
внешней трудовой мит рации.
Начиная с 1994 г. чере т систему ортанов ФМС России осущест-
влялся контроль за работодателями по привлечению и использова-
нию на терригорни Российской Фе терапии иностранной рабочей
силы. Основная задача — предотвращение нелегальной трудовой
миграции и. как следствие, использования демпинговой рабочей
силы из-за траницы; детализация ее въезда и контроль за своеврс-
менным выездом иностранных работников ни завершении работы,
принятие мер по депортации иностранцев, принятых на работу с
нарушением действующей, законодательства. Контролировалось
соблюдение работодателями условий целевого использования ино-
странных работников, условий ।рудовых контрактов, норм трудово-
го законодательства и международных норм в отношении трудя-
шихся-мш рантов.
В пом направлении органы ФМС России тесно взаимодейство-
вали с администрациями субъектов Российской Федерации, на тер-
риторию которых привлекалась иностранная рабочая сила. На уров-
не администраций определялась целесообразность такого привлече-
ния в каждом случае. За период с 1994 г. иностранная рабочая сила
привлекалась и нетто тьзовятась на территории 84 субъектов Россий-
ской Федерации.
Ра |решсния на привлечение иностранной рабочей силы яг ли-
лись основанием лля выдачи консульским учреждениям Российской
Федерации за границей виз иностранцам, въезжающим в Россию с
целью осуществления трудовой деятельности.
Работа по коти ролю за соблюдением установленною порядка
привлечения иностранной рабочей силы проводилась во взаимо-
действии с органами МИД России, МВД России, Минтруда и Ми-
нистерства по налогам и сборам России.
ФМС’ России осуществляла также лицензирование деятельно-
сти. связанной с ।рулоустройстом граждан России за границей,
установленное Законом Российской Федерации «О занятости насе-
ления в Российской Федерации». Действующая система лицензиро-
вания направлена на Защиту прав граждан России, обращающихся
к услугам посреднических организаций по трудоустройству за гра-
ницей, предотвращение и пресечение попыток использования этой
сферы ятя и тв течения незаконною дохода.
Заложены основы системы надзора за организациями-лицен-
зиатами. а также механизма пересечения указанной деятельности
органи кшиями. не имеющими лицензии. Работа в этом направле-
нии проводи;гась в тесном взаимодействии с правоохранительными
органами.
Следовательно, в работе с иностранной рабочей силой были за-
действованы внешнеполитические, экономические, правоохрани-
тельные, силовые структуры, органы управления на местах.
Чтобы отстаивать и продвигать шт тересы Российской Федера-
ции в сфере миграции на международной арене, осуществлялось
регулярное взаимодействие с международными структурами, в
частности, участие в работе исполнительных органов крупнейших
международных организаций (УВКБ ООН. МОМ), а также соответ-
ствующих международных конференций и семинаров.
Учитывая. что большое количество 1 ражлан. проживающих
в странах СНГ и Балтии, намерены переехать на постоянное место
жительства в Россию на добровольной основе, необходимо было со-
трудничество с правительствами этих стран. Эю сотрудничество
осуществлялось в рамках .Межправительственных сот гашений о регу-
лировании процесса переселения и загните прав переселенцев. В ряде
стран были учреждены представительства ФМС Рост ни. в частности,
в Армении. Киргизии. Латвии', Таджикистане, Туркмении.
В системе органов законодательной власти, в структуре Феде-
рального Собрания были созданы комитеты и комиссии, в компе-
тенцию которых входило решение вопросов миграционной полити-
ки, например, комитеты, занимающиеся пробасмами СНГ. ннцио-
гшльной. рст вокальной и социальной политики.
Систему органов законодательной исполнительной власти до-
полняют неправительственные и общественные орынизации самих
вынужденных мшрантов. международные организации и благотво-
рительные фонды.
Становление исправите тьственных организаций (НПО) пересе-
ленцев — во всех странах процесс длительный и болезненный, так
как необходимым условием для сотрудничества с правительствен-
ными организациями является завоевание доверия и авторитета
НПО добросовестной и профессиональной деятельностью. Только
по прошествии определенного времени (не менее пяти лет) удается
установить, какие из организаций, созданных самими переселенца-
ми. заслуживают доверия государства и соответственно права на
использование бюджетных средств.
Этот сложный период отбор;! закончился в России к 1995—1996 гг.
Большую роль при этом сытрнла Женевская конференция 1996 г.
ио недобровольным миграциям в СНГ. на которую наряду с руко-
водителями государственных структур стран С11Г были приглашены
и лидеры НПО. Повышение роли НПО обусловлено ростом чис-
ленности переселенцев п гг.х доли в электорате. усилением их орга-
низованности гг активности как на региональном, гак и на обще-
российском уровне.
Главное принципиальное отличие работы общественных и нс-
правнтельствснных организаций Заключается в том. что они дейст-
вую! в непосредственном контакте с местным населением.
Социальная эффективность работы с население на местах дос-
таточно велика. Она позволяет повышать степень информационно-
сти вынужденных мигрантов, снижать напряженность в обществе,
осушествля'ь дополнительный котт троль за соблюдением прав ми-
грантов. В то время как недостаточное внимание к работе с населе-
нием, напротив, провоцирует разрастание конфликтных ситуаций.
ведет к формированию негативной оценки деятельности Государст-
венных органов н мш рационной политики юсудаосчва в целом.
При Государственной Думе был создан Совет переселенческих
орган и заций. В него входят представители многих крупных, автори-
тетных и влиятельных общественных организаций переселенцев.
Наиболее крупной, значительной. действенной и влиятельной
органи записи является Форум переселенческих организаций, объе-
ДИНИВ111ИИ более 300 репюнальных организаций вынужденных пе-
реселенцев и функционирующий около десят и лет. Одно ил наибо-
лее значимых достижений этой организации заключается в созда-
нии разветвленной, технически оснащенной рез нонильной инфор-
мационной сети. Наличие такой сет позволяет решать специфиче-
ские для переселенцев проблемы их информированное! и. которые
нс входят в крут оби кшностей государственных структур.
Следует отметить, что деятельность этой общественной организа-
ции (в частности, создание информационной системы) осуществля-
лась до 2000 г. на срс ютвп, выделяемые международной организаци-
ей УВКБ ООН. Финансовая поддержка общественною движения —
мощный и единственный рычаг, с помощью которого правительство
любого государства демонстрирует заинтересованность ее функцио-
нировании, тем самым признавая полезность се деятельности.
И. наоборот, отсутствие финансовой поддержки является проявлени-
ем неприятия ши роли, к'тторую правительство отводит |ражданско-
му обществу. В этой ситуации прямое финансирование крупнейшей
неправительственной органикшии переселенцев в России со стороны
международной организации может трактоваться двояко: и как фор-
ма поддержки правительства для мобилизации усилий самого граж-
данского общества на решение проблем вынужденных переселенцев
в России, и как форма поддержки оппозиционной структуры. побу-
ждающей Правительство принимать меры для решения проб 1ем вы-
нужденных переселенцев.
И в гом. и другом варианте крайняя зависимость общее гвенно-
го движения .либо от политики, проводимой национальным прави-
тельством, либо от позиции международной организации, проводя-
щей свою собственную шшитику, очевидна.
2. Общая характеристика деятельности
высших органов государственной власти
в области миграции населения,
их задачи и функции
В соответствии с Конституцией Российской Федерации Прези-
дент Российской Федерации;
• является гарантом Конституции Российской Федерации, прав
и свобод человека и гражданина. В установленном Конститу-
цией Росси некой Фе крайни порядке он принимает меры но
охране суверенитета Российской Федерации, ес нешвисимо-
сти и государственной целостности, обеспечивает согласован-
ное функционирование и взаимодействие органов государст-
венной власти (ч. 2 ст. ЯО):
• подписывает и обнародует федеральные законы, обращается к
Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о поло-
жении в стране, об основных направлениях внутренней и
внешней полшики государства (п. г) и с) сг. Я4);
Так. в Послании Президента РФ Федеральному Собранию
от 17 мая 2003 г.1 в отношении миграции указано следующее:
«Принятые в прошлом году законы были при званы навести по-
рядок в мкт рационных потоках, сделать их прозрачными. То.
что получилось, нс способствует решению этих задач, скорее,
создаст серьезные проб темы для большого количества людей.
Считаю нашим с вами долгом эту ситуацию поправить. Согла-
сен с лидерами фракций на этот счет. Давайте подумаем и вне-
сем соответствующие коррективы.
Нам нужны, конечно, не запреты и препоны, нам нужна
и[тфек тинная иммиграционная политика. Выгодная для страны
и удобная для люден Особенно — для жителей Содружества
Независимых Государств. Для тех, кто близок нам и с кем мы
хорошо понимаем друг друга. С кем говорим на одном языке.
Эю люди нашей с вами общей российской культуры». Пробле-
мы. изложенные Президентом Российской Фе терапии в Посла-
нии Федеральному Собранию, на наш взгляд, свидетельствуют о
том, что Президент держит соответствующие вопросы в поле
своего внимания;
• ведет переговоры и подписывает международные договоры
Российской Федерации и ратификационные грммоты (и. б)
и в) ст. Яб);
• Президент лично ведет ткреючоры с главами юсударств и
правительств других стран. Он лично подписывает важные
меж. тународныс тоговоры от имени Российской Фе, терапии,
для этого Президенту нс нужно иметь никакого уполномочи-
вающего на то документа, он также может уполномочить под-
писать договор определенное лицо, но для этого данному лицу
Послание Прети тента Российской Федерации Фе теральному Собранию
-Псх т.тнис Президента России Владимира Путина Фсъ.р.с'ч.ному Собранию
Российской Федерации» Зарспк триротмно в Минюсте РФ 6 июня 2003 т
№ 405К // Российская газета. - 17 мая. — № 93.
необходимо тлеть сиотвеклвующий документ о полномочиях
на подписание от имени главы государства1. Так, от имени
Российской Федерации (в лице Президента и ли иною упол-
номоченного лица) были подписаны 1 .вропейская конвенция
по предупреждению пыюк и бесчеловечною или унижающею
достоинство обращения или наказания 1984 г. и Протоколы
к пен. Европейская конвенция о защите прав человека и ос-
новных свобод 1950 го та и Протоколы к ней, закрепляющие
основопола1аюший принцип международного права в отно-
шении вынужденных мигрантов - принцип невысылки.
В Российской Федерации ратификация международных до-
говоров осуществляется путем принятия закона обеими палата-
ми Парламента, а Президент, в соответствии со ст. 82 Консти-
туции Российской Федерации, подписывает и обнародует феде-
ральные иконы, н в соответствии со ск 86 Конституции Рос-
сийской Федерации, подписывает ратификационные трамоты
Например. Федеральным законом 01 28 марта 1998 № 44-ФЗ
была ратифицирована Европейская конвенция по предупрежде-
нию пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство об-
ращения или наказания и Протоколы к ней. Также Президент
решает вопросы гражданства Российской Федерации и пре дос-
тавления политического убежиша (п. а ст. 89);
В соответствии с названной нормой Конституции Россий-
ской Федерации Президент решает вопросы о предоставлении
политического убежища. Поря юк предоставления политическо-
го убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в
Российской Федерации и их статус определяются «11оложснисм
о порядке предоставления Российской Федерацией политиче-
ского убежища*. утвержденным Указом Президента от 21 июля
1997 г. № 7461 * 3 * * * 7.
Предоставление Российской Федерацией политическою убежи-
ща производится указом Президент Российской Федерации в от-
ношении каждою конкрел ново лица.
1 Конституция Российской Федерации: Научно — практический коммента-
рий. / Под реа акад. Ь.Н. Топорнитыт. — М.: Юрисгъ. 1997. — С 497.
’ Федеральный закон от 28.03.1998 X? 44-ФЗ -О ратификации Европейской
конвениии по прсдунрежленню пыток и бесчеловечного или унижающего дос-
тоинство обращения или наказания Протоколов к ней* // Собрание Злконода
тс.тьства Российской Федерации. — 1998. - X? 13. — Ст. 1466.
7 У'к-аз Президента Российской Федерации от 21.07.1997 т. X- 746 -Об ут-
верждении изложения о порядке пре юстакления Российской Фе терапией пойп
тичсского убежища», в редакции Указа Президента от 01.12.201)3 г. X.' 1417 //
Собрание йаконоляте ютты Российской Федерации — 1997 — № 30. — Ст 3601:
2003. - № 49. - Г I. 4755.
• издаст указы и распоряжения. Указы и распоряжения Прези-
дента Российской Федерации обязательны для исполнения на
всей территории Российской Фе крации (п. I и 2 ст. 90к
Указанный выше пример свидетельствует о полномочиях Пре-
зидента Российской Федерации в реализации вопросов, свя ванных
с мш рацией.
В соответствии с ч. I сз. НО Конституции Российской Федера-
ции «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет
Правительство Российской Фе зерации ►.
Являясь федеральным орзаном исполнительной власти, обладаю-
щим общей компетенцией. Правительство Российской Федерации
призвано возглавлять всю систему органов исполнительной власти,
обеспечивать их согласованную деязельноегь.
Деятельность Правительсзва Российской Федерации неразрывно
свя зана с процессам)), протеказозцимн в сфере политическое') зз эко-
номической жиззш наше) о общества. Практика государственной
жи ззззз всех стран, независимо оз их общественно-жономическозо
строя, убедительно свввлетелз>ствует о том, что бремя реализации го-
сударственной политики во всех сферах жизни обзззестзза лежит на
исполнительной в цвет и1
Реализуя внешнюю политику Российской Федерации. I (раззи-
тельство Российской Федерации заключает межправительственные
соглашения, принимает меры к выполнению между народных догово-
ров) Российское') Федерации. Так. например. 30 августа 2000 г. Прави-
телзхтно Российской Федерации приняло Постановлен нс №641
•О выходе Российской г1>с.тсраннн из Соглаизения о безвизовом пере-
движении враждан государств Содружества Независимых Государств
по территории его участников»3. а 30 ноября 2000 г. подписало
Соглашение межяу Правительством Республики Беларусь. Правитель-
ством Республике) Казахстан, Празпггсльством Кыргызской Рёспубви
к)). Правегзельством Росси вской Фсззерашш и Правительством Рес-
публик)) Таджикистан «О взаимных безвизовых поехдках граждан».
На основании зз во исполнение Коне из гении Российское') Феде-
рации, федеральных законов, нормативных указов Пре зцдента Рос-
сийской Федерации Правительство Росснйской Федерации выдает
постановления । распоряжения. обеспечивая евх исполваенис. Поста-
новления ев распоряжения Праве)тельства Российской Фе есращш
1 Конституция Российской Федерации Научно практически)) комментарии.
/ Под рел. акал. Г-Н. Топорника. — №.: Юристы 1997. — С. 563.
- Постановление Пранитс.тьства Российской Федерации от 30 августа 2000 в.
№ 641 -О выходе Российской Федерации и> Соглашения о Сктииюиом
перелгижении граждан госуварств Содружества Независимых
Государств но территории по участников» // Собрание з тнонодательетзм
Российской (федерации. — 2000. — № 36 — Св. 3662.
обяза1сльны к исполнению в Российской Федерации (ч. I и 2 ст. 115
Конституции Российской <1>е терапии).
В соответствии с указанной нормой Конституции и ко исполне-
ние Федерального закона «О правовом положении иностранных гра-
ждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. №> 115-ФЗ. Пра-
вительством Российской Федерации:
• ежегодно утверж таются квоты на выдачу иностранным । раж-
данам и лицам без гражданства разрешений на временное
проживание в Российской Федерации, на выдачу иностран-
ным гражданам и динам без гражданства приглашений на
въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления тру-
довой деятельности;
• утверждены Правила определения квоты;
• утверждены 11оложсния о выдаче иностранным гражданам и
лицам без тряжланства разрешение на временное проживание
в Российской Федерации, о выдаче вида на жительство в Рос-
сийской Федерации, о выдаче разрешения на работу;
• принято Положение о принятии решения о нежелательности
пребывания (проживания) иностранного гражданина или ли-
па без Гражлан1Тва в Российской Федерации и утвержден Пе-
речень федеральных органов исполнительной власти, упол-
номоченных принимать решение о нежелательности пребы-
вания (проживания) иностранного гражданина или лица без
гражданства в Российской Федерации;
• утверждены Перечень объектов и ортанизаиий. в которые ино-
странные граждане не имеют права быть принятыми на работу.
Перечень территорий Российской Федерации с регламентиро-
ванным посещением для иностранных граждан и др.
3. Основные функции исполнительных
органов государственной власти
в области миграции
Как уже отмечалось нами выше. Правительство Российской Фе-
дерации призвано возглавлять всю систему органов исполнительной
власти, обеспечигыгь их согласованную деятельность. В связи с этим
федера гьные органы исполни тельной ваасти. оргаггы исполнитель-
ной власти субъектов Российской Федерации и органы местного са-
моуправления в пределах своих но'номочий, в соответствии с Зако-
ном Российской Федерации *О вынужденных переселенцах» от
19 февраля 1993 г. № 4530-1. в рснакнии Федеральных законов от
20 декабря 1995 г. ,№ 202-ФЗ, от 7 августа 2000 г. А» 122-ФЗ, с изме-
нениями. внесенными Постановлением Конституционною Суда
Российской Фе крайни 01 21 ноября 2002 г. № 15-П, Федеральными
законами от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ. от 23 декабря 2003 г.
№ 1Х6-Ф31 принимают следующие меры по обеспечению обустрой
ства вынужденного переселенца и членов его семьи на новом месте
жительства на территории Российской Федерации:
• предоставляют вынужденному переселенцу полный перечень
населенных пунктов, рекомендуемых для постоянного про-
ж икания, и информацию об условиях проживания и о воз-
можности трудоустройства в этих населенных пунктах;
• включают вынужденною переселенца в соответствии с
жилищным законодательством Российской Федерации в
список граждан на получение жилья, строительство
(приобретение) которою осуществляется за счет средств
федерально! о оюджета, средств бюджета субъекта Российской
Федерации и средств местною бюджета независимо от срока
проживания в данной местности;
• оказывают вынужденному переселенцу помощь при вступле-
нии в жилищный кооператив. помощь в индивидуальном жи-
лищном строительстве, включая предоставление (приобрете-
ние) земельною участка и приобретение строительных мате-
риалов;
• предоставляют вынужденному переселенцу, нуждающемуся в
улучшении жилищных условий, безвозмездные субсидии на
строите п>ство (приобретение) жилья в соответствии с
законодательством Российской Федерации;
• содействуют вынужденным переселенцам в органи тации ком-
пактных поселений на территории Российской Федерации,
в строительстве жилья, создании инженерной, социальной ин-
фраструктуры т. рабочих мест в местах компактных поселений:
• предоставляют вынужденному переселенцу в случае его тру-
доустройства в сельской местности льготы, предусмотренные
законодательством Российской Федерации и законодательст-
вом Субъекта Российской Федерации для лиц, переселяю-
щихся в сельскую местность;
• предоставляют в соответствии с законодательством Россий-
ской Федерации одинокому вынужденному переселенцу (пре-
1 Заков Российской Фстераинн № 4530-1 -О вынужденных переселенцах*
от 19 февраля 1993 г.. в редакции Федеральных законов от 20.12.1995 т.
№ 202-ФЗ. от 07.08.2000 г. № 122 ФЗ с нам.. внесенными Постановлением Кон-
ституционно! о Суда Росснвркой ПК терапии от 21.11.2002 т. № 15-11. Фе играль-
ными такотшмн от 24 12.2002 г. № 176 ФЗ. от 23.12.2003 г X? 1X6 ФЗ// Собрание
гтаконолатетьсть.! Российской Фе терпни и. — 1995. — № 52. — Ст. 5110; 201)0. —
№ 33. - Ст 3348: 2002. - К' 48. - Ст. 4829; 2002. - № 52 (ч. I). - Ст. 5132;
2‘Ю’ - № 52 (ч. I). - Ст. 5038.
стлрслому или инвалиду) родственники которою ио объек-
тивным причинам нс могут обеспечить ему помощь и уход,
жилое помещение в доме муниципального жилищною фонда
социального использования для граждан пожилого возраста
иди инвалидов;
• предоставляют в первоочередном порядке одинокому вынуж-
денному переселенцу (престарелому или инвалиду), нуждаю-
щемуся в постоянном уходе, место в учреждении социальной
защиты населения;
• оказывают содействие в устройсйзс детей вынужденного пе-
реселенца в Государственные или муниципальные дошколь-
ные и общеобразовательные учреждения, учрежтения началь-
ного и профессионального образования. а также в переводе
их в первоочередном порядке в соотвстст вующис учреждения
среднею профессионально и высшего профессиональною об-
разования на места, обеспеченные финансированием за счет
средств соотве1С1вуюшею бюджета;
• рассматривают обращения в письменной форме вынужденно-
го переселенца и дают на них ответы в письменной форме
в порядке и в сроки, которые определяются законодательст-
вом Российской Федерации.
Федеральные органы исполни тельной власти. ортаны исполни-
тельной власти Субъектов Российской Федерации в пределах своих
пол помочи •-
• содействуют реализации прав вынужденного переселенца на
занятость, профессиональную подготовку (псрсподтотовку) и
повышение квалификации в соответствии с законодательст-
вом Российской Федерации;
• рст истрнруют вынужденного переселенца в качестве безра-
ботного в случае невозможности его трудоустройства в соот-
ветствии с законодательством Российской Федерации незави-
симо ог срока проживания в данной местности на территории
Российской Федерации;
• оказывают вынужденному переселенцу по его просьбе содей-
ствие в получении документов, необходимых для восстанов-
ления трудового стажа, в соответствии с законодательством
Российской Федерации;
• предоставляют вынужденным переселенцам — детям-сиротам
и детям, оставшимся без попечения родителей. места в дет-
ских домах:
• оказывают вынужденному переселенцу по его просьбе содей-
ствие в возвращении на прежнее место жительства;
• оказывают содействие вынужденному переселенцу в возвра-
щении оставленного им на территории Российской Фсдсра-
ции имущества находящеюся в ею собсгаенносги. При не-
возможности возвращения имущества вынужденному пересе-
ленцу вытачивается компенсация;
• ок.тзывак>1 содействие вынужденному переселенцу в органи-
зации в соо'1вс1сгвнн с международными договорами Россий-
ской Федерации перевозки имущества, находящегося в его
собственности на территории иностранного государства. При
невозможности возвращения имущества вынужденному пере-
селенцу выплачивают компенсацию в соответствии с между-
народными договорами Российской Федерации и норма! яв-
ными правовыми актами Российской Федерации. Такая мера,
например, предусмотрена Соглашением С1ран СНГ ог 24 сен-
1Мбря 1993 I. «Об оказании помощи беженцам и вынужден-
ным переселенцам»1. В сг. 7 этого Соглашения устанащива-
стся «государе то выезда возмещает беженцам и вынужден-
ным переселенцам стоимость оставленного иди утраченного
ими на его территории жилья или другого имущества, ком-
пенсирует ущерб зторовыо и потерю заработка Размеры ма-
териальной компенсации определяются по расценкам госу-
дарства выезда. Порядок учета принадлежащего беженцам и
вынужденным переселенцам утраченного двн жимого и не-
движимою имущества, оценки материального ущерба и вы-
шины компенсации определяются совместно заинтересован-
ными Сторонами».
Органы государственной власти Субъектов Российской Федера
ции. допустившие на подведомственной территории вынужденную
миграцию по обстоятельствам, предусмотренным п. I ст. I Закона
♦О вынужденных переселенцах», совместно с федеральными орга-
нами власти принимают меры по устранению причин возникнове-
ния вынужденной миграции.
В соответствии с Фе (ераяьным законом «О беженцах»1 2 от 19 фев-
раля 1993 г, в редакции Федеральных чконов ог 28 июня 1997 г.
№ 95-ФЗ. от 21 июля 1998 ।. № 117-ФЗ. от 7 август 2000 г. № 122-
ФЗ. от 7 ноября 2000 I. № 135-ФЗ, от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ, фс »с-
ралытые органы испатнительной власти осуществляют:
1 Соглашение стран СНГ -О помощи беженцам и вынужденным переселен-
цам- от 24.09.1993 г. // Бксыстснь международных ,ю> опоров. — 1995. — № 5.
2 Федеральный Закон X?4528-1 -О беженцах- от 19.02.1993 г. в редакции
Федеральных законов от 28.06.1997 I. № 95-ФЗ. от 21.07.1998 г. X? 117-ФЗ. от
07 0Х.2000 г. № 122-ФЗ. от 0? 11 2000 г. X? 135-ФЗ. от 30.06.2003 г. № 86-ФЗ //
Веюмости ГНД И ВС Российской Федерации. — 1993. — № 12. — Ст. 425. Со-
бранна эаконо.ытельетва Российской Федерации. — 1997. — № 26. — Ст. 2956:
19943. - Хг 30. - Г г. 3613; 2000. - Хг 33. - Сг. 3348; 2000 - № 46 - Сг. 4537.
• вмимсщсйствнс с органами исполнительной власти Субъектов
Российской Федерации по вопросам ра зработки и осуществ-
ления федеральных и региональных программ по проблемам
мшиты прав .ыи. ходатайствующих о при 1нании беженцем,
лиц. пригнанных беженцами и членов их семей, а также по
вопросам приема, размещения и мтатпации данных дин и
(или) лиц. получивших временное убежище;
• взаимодействие с орптнамн местного самоуправления по во-
просам приема, размещения и адаптации лиц. холптийствучо-
ших о признании беженцами, лип. признанных беженцами и
членов их семей, а также дин. получивших временное убе-
жище;
• взаимодействие с общественными объединениями и иными
ортанизаииями в работе по оказанию помоши динам, хода-
тайству тощим о при знании беженцами, липами, признанны-
ми беженцами, и членами их семей, а также динам, полу-
чившим временное убежище, обеспечивают соблюдение прав
и законных интересов общественных объединений, зани-
мающихся проблемами беженцев.
Федеральные органы исполнительной власти, органы исполни-
тельной власти Субтлктов Российской Федерации и органы местно-
го самоуправления в пределах своих полномочий в соответствии
с законодательством Российской Федерации обеспечивают соблю-
дение прав и законных интересов общественных объединений, за
нимающихся проблемами вынужденных мшрантов. оказывают им
поддержку в деятельности по обустройству и в решении проблем
занятости. Поддержка может осуществляться в виде целевого фи-
нансирования отдельных общественно-полезных при рамм по таяв
кам обшесгвснных объединений (государственные гранты); заклю-
чения любых видов договоров; социальною заказа на выполнение
различны* юсударст венных программ на конкурсной основе. Об-
шесшснные объединения, оказывающие помошь вынужденным
.митрангаы. с их согласия могут привлекаться к разработке предло-
жений по основным направлениям государственной политики в
Области вынужденной мш рации, а также к разработке проектов
компактного обустройства и занятости вынужденных мигрантов.
Так, в связи с развитием института частной собственности, вне-
дрением механизма зффективного привлечения средств частных
фондов путем введения системы льгот в налотообложении; креди-
товании, приоритетном развитии открываются новые возможности
неправительственных организаций в содействии решению проб тем
беженцев и вынужденных переселенцев. Прямую помошь вынуж-
денным переселенцам оказывают благотворительные органи зации.
фонды, профессиональные сокпы и релит полные органилинии Они
проводят благотворительные органшации. решают проблемы трудо-
устройства. обеспечивают пункты первичного приема и центры
временною ра смешения беженцев и вынужденных переселенцев
материальными и финансовыми средствами, содействуют интегра-
ции их в новой среде и быстр< йшей адаптации среди остального
населения1.
Например, в настоящее время лля оказания содействия бежен-
цам и вынужденным переселенцам в обустройстве, адаптации и
многом другом действуют такие организации как: общественная
благотворительная организация помощи беженцам и вынужденным
переселенцам «Граж ганское содействие» гг Правозащитный центр
•Мемориал», причем последним реализуется программа «Миграция
и право», в соответствии с которой во многих субъектах Россий-
ской Федерации действуют общественные юридические консульта-
ции для вынужденных мигрантов.
Помггмо органов исполнительной власти общей компетенции
и ФМС МВД РФ. в обеспечении гг реализации миграционных про-
цессов задействован целый ряд отраслевых органов исполнительной
власти. Каждый из них осуществляет в пределах собственной ком-
петенции и полномочий решение вопросов, связанных с вынуж-
денной миграцией.
Федеральный орган испод гггтельной власти по безопасности
и его тираничные органы в соответствии с Законом «О беженца*»
осуществляют следующие мероприятия по реализации вопросов,
связанных с вынужденной миграцией:
• осуществляют контрра гведыватсльное обеспечение въезда ли-
ца на территорию Российской Федерации, режим его пребы-
вания на территории Российской Федерации и выезда ла
пределы Российской Федерации:
• в двухнедельный срок предоста кт я ют в пределах своих пол-
номочий по запросу ФМС МВД РФ или подразделения по
делам миграции территориальных ортаггов внутренних дел
информацию о лице, на которое не распространяются поло-
жения ст. 2 либо 5 Закона »О беженцах»;
• в течение трех рабочих дней со дня пересечения лицом Госу-
дарственной границы Российской Федерации передают в ус-
тановленном порядке в пост иммиграционною контроля хо-
датайство лица, прибывшего на территорию Российской Фе-
дерации тго обстоятельствам. предусмотренным пп. 2 гг. I
ст. 4 Закона <О беженцах»:
* Андриченко Л.В.. Ис юусова Е.В. Комментарий законодатетьепм о вынуж-
денных переселенцах и беженцах. - М.: Юрил. лит.. 1998. — С 89.
• в течение трех рабочих дней со дня получения ходатайства
перелают в установленном порядке в пост иммиграционного
контроля или в подразделение по делим миграции территори-
альных ортанов внутренних дел ходатайство лица, прибывше-
го на территорию Российской Федерации по обстоятельствам,
нредуемотрг иным пп. 3 п. 1 ст. 4 Закона «О беженцах*;
• в течение трех рабочих дней направляют в установленном по-
рядке в поет иммиграционного контроля или в ФМС МВД
РФ либо подразделение по делам мшрации территориальных
останов внутренних дел ин<|зормаиию о .птах, прибывших на
территорию Россилскои Федерации по обстоятельствам. пре-
дусмотренным пп. 2 и 3 п. I сг 4 Закона «О беженцах». и об-
ратившихся с холат лист ном.
Кроме юго. в соответствии с Указом Президента Российской
Федерации от II августа 2003 К? 960 < Вопросы Федеральной службы
безопасности Российской Федерации»1 на ФСБ Российской Феде-
рации возтожены функции по организации во в<аимодействии
с федеральными органами государственной власти борьбы с нега
конной миграцией и разработке во взаимодействии с федеральными
органами исполнительной власти мер по борьбе с незаконной ми-
грацией. Также пограничными органами и пограничными войсками,
входящими в состав федеральной службы безопасности, приводятся
в исполнения постановления об административном выдворении за
пределы Российской Федерации иностранных траждан и лиц без
граж ганства. если ими нарушены правила пересечения Государст-
венной границы Российской Федерации либо нарушен режим
в пунктах пропуска через Государственную границу.
Фе игральный орган исполнительной власти по иностранным
делам также является полномочным органом по вопросам митра
ции. в связи с чем. он;
• обеспечивает условия шя проведения единой политики Рос-
сийской Федерации в отношениях с иностранными государ-
ствами и международными организациями в области зашиты
прав вынужденных мигрантов;
• осуществляет наблюдение за выполнением международных
договоров Российской Федерации в области зашит ы прав
лиц. признанных беженцами;
• содействует липу, признанному беженцем, и членам его се-
мьи в оформлении документов для въезда на территорию
1 Указ Презилента Российской Фетерапии от И.08.2Ы03 V 9^Э «Вопросы
Федеральной службы безопасности Росси некой Фсясрацнн» // Собрание Зако-
но„.т спет па Российской Федерации. 2003 М 33 Ст 3254
Российской Федерации в случае, если данные лини находятся
вне пределов герри тории Российской Федерации;
• решает вопрос о продлении либо сокращении срока пребыва-
ния иностранною гражданина и липа без гражданства в Рос-
сийской Фс терапии;
• выдает приглашения на въезд в Российскую Федерацию ино-
странным трвждпннм и лицам без гражданства по ходатайству:
• федеральных органов государственной в гасти;
• дипломатических представите льсти и консульских учрежде-
ний иносгранных государств в Российской Федерации;
• международных организаций и их пре тсгавительств в Россий-
ской Федерации, а также представительств иносгранных го-
сударств при международных организациях, находящихся в
Росси йской Федераци и;
• органов юсударственной власти Субъектов Российской Фг пе-
рлини.
Федеральный орган исполнительной власти, ведающим вопроса-
ми иностранных дед. протюволиг регистрацию и перерегистрацию:
— глав дипломатических предела ните. и>ств и глав консуль-
ских учреждений иностранных государств в Росстгйской Фе-
дерации. сотрудников дипломатических представительств гг
работников консульских учреждений иностранных государе гв
в Росстгйской Федерации, а также членов семей и гостей ука-
занных лиц, если члены семей или гости проживают в рези-
денциях названных лиц либо на территориях таких предста-
вительств или учреждений;
— въехавших в Российскую Фс терапию с рабочим визн-
юм и имеющих дипломатические или служебные паспорта
должностных лиц министерств иностранных дед иносгранных
юсударств и членов семей указанных тин:
— въехавших в Российскую Фе терапию с рабочим визи-
том и пользующихся в соответствии с международным дого-
вором Российской Федерации дипломатическими привиле-
гиями и иммунитетами должностных лиц международных ор-
гани сгний, должностных лиц представительств указанных ор-
ганизаций в Российской Федерации, должностных лиц меж-
дународных органи гаций, которые имеют штаб-кгзарт иры
в Росстгйской Федерации, а также членов семей и гостей ука-
занных лиц, если члены семей или гости проживают в рези-
денциях названных лиц либо на территориях таких предста
вительств;
— выдаст иностранным гражданам, указанным в гг. 6. ди-
пломатические. служебные или консульские карты. Порядок
использования гаких карт устанавливается Правительством
Российской Фе крайни:
— осуществляет контроль та временным пребыванием
и Российском Федерации иностранных лиц, укатанных в п. 6;
— уведомляет о депортации иностранного гражданина ди-
пломатическое представительство или консульское учрежде-
ние иностранною Государства в Российской Федерации, гра-
жданином которого является депортируемый иностранный
|ражланин;
— уведомляет об административном выдворении иност-
ранного гражданина та пределы Российской Федерации ди-
пломатическое прсдставтсльство или консульское учрежде-
ние иностранного государства в Росс ийской Федерации, гра-
жданином кгнирою является выдворяемый иностранный гра-
жданин;
— содействуют в обеспечении выдворения (депортации)
лиц та пределы территории Российской Федерации.
Федеральным органом исполнительной власти, ведающим во-
просами миграции в соответствии с Указа»! Президента РФ от
16 октября 2001 г. № 1230 «Вопросы структуры федеральных орга-
нов исполни 1елыюй власш»1, является и Министсрсп«о внутренних
дед Российской Федерации, которому были переданы функции уп-
раздняемого Министерства по делам федерации, национальной и
миграционной политики Российской Федерации в части, касаю-
щейся реали зации миграционной политики.
В соо1вс1С1вии с Указом Президент Российском Федерации от
23.02.2002 г. № 232 «О совершенствовании государственного управ-
ления в области мшрационной политики»1 2 и на основании Прика-
за МВД РФ от 31.05.2002 г. № 522 «О полномочиях МВД. ГУВД.
УВД Субъектов Российской Фе (срации в области миграции»,-1 на
федеральный орган 11спсм1ни>ельной пласт по внутренним делам,
министерства внутренних дел. главные управления, управления
внутренних дел Субъектов Российской Федерации наряду с выпол-
няемыми ими функциями были возложены:
1 Указ Президента Российском Федерации от 16.10.2001 г. Ай 1230 «Вопросы
оруктуры федеральных орынов исполните плюй нлисги». с йлменеииями. вне-
сенными Ушом Прешленш Российском Федерации от 09 мары 2004 г. X.' 314
// Собрание Законодательства Российском Федерации. — 2001. — 3*43. —
Ст. 4071. Российская инета. — 2004. - № 50. — 12 марта
2 Указ Презт лента Российской Федерации от 23.02.2002 г. № 232 -О совершен-
ствовании госу* таре пленного у*тр«1чения в области мшрационнои политики» // Соб-
рание Законо.мте.1ьсгк1 Российской Федерации — 2002. — X- 8. — Ст. 813.
1 Приказ МВД РФ от 31.05.2002 г. X- 522 -О полномочия» МВД. ГУВД. УВД
Субъектов Российской Федерации в области митрами и» // Бюллетень норма питых
актов федеральных органов исполнител! ион власти. — 2002. — № 26.
• подготовка на основе анализа миграционных процессов пред
ложе ими по основным направлениям государственной мигра-
ционной политики;
• подготовка и нредегагяение в усганогменном порядке предло-
жений по совершенствованию правовою регулирования мигра-
ционных отношений;
• организация взаимодействия федеральных органов исполни-
тельной власти по внутренним делам, территориальных под-
разделений фелера1ьных органов исполнительной власти и ор-
ганов государственной масти субъектов Российской Федера-
ции по рехгткщии государственной мшряционной политики;
• обеспечение в установленном порядке исполнения законода-
тельства Российской Федерации по вопросам беженцев и вы-
нужденных переселенцев;
• участие в реализации установленного порядка предо^ктвления
политического убежиша иностранным тражданам и лицам без
гражданства;
• умает ие в осуществлении в соответствии с законодательством
Российской Федерации и международными договорами Рос-
сийской Федерации мер по регулированию процессов внеш-
ней трудовой миграции, привлечению иностранной рабочей
силы на территории Российской Федерации и трудоустройст-
ву граждан Российской Федерации та пределами территории
РосснйЬкеП Федерации;
• разработка и реализация мер по предупреждению и пресече-
нию незаконной миграции, осуществлению иммиграционного
контроля в отношении иностранных траждан и лиц без граж-
данства находящихся в Российской Фе терании;
• участие в подготовке и реали танин в пределах своих полно-
мочий международных договоров Российской Федерации в
области миграции.
В соответствии с Законом «О беженцах» и Федеральным зако-
ном «О правовом положении иностранных граждан в Российской
Фе терапии», федеральный орган исполните тьной власти по внут-
ренним делам и сю Территориальные органы;
• в течение трех рабочих дней со дня получения ходатайства
перелают в установленном порядке в пост иммиграционного
контроля или в ФМС МВД РФ либо в подразделение по де-
лам миграции территориальных ортанов внутренних дел хода-
тайство лица, прибывшего на территорию Российской Феде-
рации по обстоя тел ы гвам. предусмотренным пп. 3 п. 1 ст. 4
Закона «О беженцах»;
• содействуют лицу, признанному беженцем и членам его се-
мьи в оформлении прое >дного документа для выезда за пре-
делы территории Российской Федерации;
• представляют в пре юлах своих полномочий по запросу ФМС
МИЛ РФ и подразделения по делам миграции территориаль-
ною органа внутренних дел информацию о наличии обе юя-
гельегв. предусмотренных ст. 2 и ст. 5 Закона «О беженцах»,
• информируют в двухнедельный срок ФМС МВД РФ зибо
подразделения по делам мшрации 1ерриюриалы1ого органа
внутренних дел о факте совершения пре«. гупления на терри-
тории Российской Федерации лицом, ходатайствующим о
признании беженцем или признанным беженцем:
• направляют в установленном порядке в федеральный орган
исполнительной власит по мшрационной службе и ею терри-
ториальные органы информацию об изменениях паспортно-
визовою режима и о правилах пребывания на территории
Российской Федерации иностранных граждан и лиц без । раж-
данстнв:
• осушест вляют выдворение (депортацию) лица за пределы тер-
ритории Российской Федерации в соответствии с законом
о беженцах, другими <|клср;иы1ыми законами и иными нор-
мативными правовыми актами Российской Федерации
и (или) международными договорами Российской Федерации;
• на основании письменного обращения ФМС МВД РФ и сви-
детельство о предоставлении Российской Федерацией поли-
тического убежища оформдяют вид на жительство;
• совместно с сотрудниками федерального органа исполнитель-
ной власти по мшрационной службе иди его территориально-
го органа осуществляют сопровож тонне иммигрантов в места
временного содержания или центры временного размещения;
• решают вопрос о продлении либо сокращении срока времен-
ного пребывания иностранного гражданина и лица без граж-
данства в Российской Федерации;
• в течение срока действия разрешения на временное прожива-
ние и при наличии законных оснований оформляют ино-
странному гражданину или лицу без тражданства по сю «яв-
лению вид на л ительство;
• вытают иностранному гражданину или лицу без гражданства
приглашение на въезд в Российскую Федерацию по ходатай-
ству:
— ортанов местною самоуправ 1сння;
— юридических лиц;
— граждан Российской Федерации и посюянно прожи-
вающих в Российской Федерации иностранных граждан.
• вылнот приглашение ни въе щ в Российскую Федерацию ино-
странного работника по ходатайству о выдаче приглашения,
поданному работодателем или заказчиком работ (услуг);
• проишодяг ре1 истраиию иностранных граждан и лиц без
гражданства, въехавших в Российскую Федерацию;
• выносят и приводят в исполнение постановления об цдмини-
сгра!инном выдворении иностранных траждан и тип без граж-
данства, нарушивших режим пребывания в Российской Феде-
рации. выразившейся в несоблюдении установленною поряд-
ка регистрации либо передвижения или порядка выбора места
жительства, в уклонении от выезд;) из Российской Федерации
по истечении определенного срока пребывания, а равно в не-
соблюдении правил зран виною проезда через территорию
Российской Федерации либо нарушивших правила привлече-
ния и использования в Российской Фе терапии иностранной
рабочей силы.
Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г.
314 *О системе и структуре федеральных органов исполнитель-
ной власти* обра ювано Министерство здравоохранения и социаль-
ного раиштия Российской Федерации. которому переданы функции
по принятию нормативных актов в установленной сфере тсятсльно-
сти упраздняемых Министерства здравоохранения Российской Фе-
дерации. Министерства образования и Министерства труда и соци-
альною рвзвтия Российской Федерации.
Кроме того. Указом Президента от 9 марта 2004 г. № 314 была
образована федеральная служб;! по надзору в сфере здравоохранения
и социлтьного развития, которой переданы функции по контролю и
надзору упраздняемого Министерства здравоохранения и федср;’ ть-
ное агентство по здравоохранению и социальному развитию, которой
переданы правоприменительные функции, функции по оказанию
государственных услуг упраздняемых Министерства 'здравоохранения
и Министерств;! труда и социальною развития Российской Федера-
ции: федеральная служба по напору в сфере зашиты прав потреби-
телей и благополучия человека, которой ш реданы функции по кон-
тролю и намзеру в с<(>е|>е санитарно-эпидемиологического благополу-
чия человека упраздняемою Министерст1за здравоохранения и феде-
ральная служба по труду и ишятости. которой переданы правопри-
менительные функции, функции по ко-про по и надзору и функции
по оказанию услуг упраздняемою Министерства труда и социальною
развития Российской Федерации.
Таким образом, федеральные оршны исполнительной власти в
сфюре здравоохранения и социального развития;
• определяют порядок прсдостав тения медицинской и лекарст-
венной помощи лицам, получившим свидетельство О решет-
рации рассмотрения ходатайства о признании беженцем но
существу и лицам, признанным беженцами;
• обеспечивают мигрантам права в облает социальной заши-
ты, в том числе право на социальное обеспечение:
• направляют в установленном порядке в ФМС МВД РФ и
подразделения по делам миграции территориальных органов
внутренних дел информацию о возможности размещения вы-
нужденных мигрантов, из числа одиноких престарелых и
(или) инвалидов и нуждающихся в постоянном уходе, в учре-
ждения социальной защиты населения или в домах муници-
пального жилищного фонда социального использования для
граждан пожилого возрасти и тпшалидов.
Соответственно федеральной службой по надзору в сфере защи-
ты прав потребителей и блатопо тучия человека:
• обеспечивается синигарно-зги1демиоло1ичсск1гй контроль в мес-
те временного содержания и ги центре временного размещения:
• направляется в установленном порядке в ФМС МВД РФ и
подразделения но делам миграции территориальных органов
внутренних дел информация о санитарно-эпидемиологичес-
кой обстановке в местах временного содержания или центрах
временггог о размещения.
Федеральны! орган исподни тельной власти но труду и занято-
сти населения:
• оказывает вынужденным мит рантам содействие в трудоуст-
ройстве или получении направления на профессиональное
обучение;
• направляет в установленном порядке в ФМС МВД РФ или
подразделение по делам миграции территориальных органов
внутренних дел информацию о занятости населения.
Также в соответствии с Указом Прорияснта было упразднено
Министерство образования Российской Федерации и образовано
Министерство обраювания и науки Российской Федерации, которо-
му переданы функции по принятию нормативных правовых актов
в установленной сфере деятельности упраздняемых Министерства
образования Российской Федерации. Министерства промышленно-
сти. науки и технологий Российской Федерации и Российскою
агентства по патентам и товары тм знакам и образовано Федеральное
агентство по образованию с передачей ему правоприменительных
функций, функций по оказанию государственных услуг и управле-
нию имуществом в сфере образования упраздняемою Министерства
образования Российской Фе терапии.
Так, федеральный орган исполнительной власти по образованию:
• содействует получению обраювания вынужденными маран-
тами;
• напранляс г в установленном порядке в ФМС МВД РФ н под-
разделения по делам миграции территориальных органов
внутренних дел информацию о возможностях и об условиях
се тержания и обучения лечен вынужденных мшрантов в госу-
дарственных или муниципальных дошкольных и общеобразо-
вательных учреждениях, обра ювательных учреждениях на-
чального профессионального образования, а также о возмож-
ностях и об условиях перевода их в образован* тьные упрел те-
ния среднею профессионального и высшего профессиональ-
ного образования.
Орган исполнительной пласт и Су&ьекта Российской Федерации,
ведающий вопросами образования, ведет учет иностранных 1 раж-
дан. обучающихся в образовательных учреждениях расположенных
на территории данного Субъекта Российской Федерации, на осно-
вании информации, получаемой от образовательных учреждений,
и направляет в федеральный орган исполнительной власти, ведаю-
щий вопросами образования, и территориальный орган федераль-
ного органа исполнительной власти, ведающего вопросами внут-
ренних лсд. информацию о прибытии указанных зраждчн в соот-
ветствующие образовательные учреждения и об их убытии из этих
обра ювательных учреждений.
Министерство юстиции Российской Федерации не позднее чем
за два месяца до дня окончания срока нака зания осужденного, под-
лежащего депортации за пределы территории Российской Федера
нии. подразделение по делам митранни территориального орт а на
внутренних де । и орт ан внутренних дел по месту расположения уч-
реждения или органа, исполняющего наказание, о его предстоящем
освобождении.
На законодательном уровне гоже немало внимания уделяется во-
просам, связанным с миграцией. Так. Государственная Дума второго
созыва создавала постоянно действующую межкомитетскую Комис-
сию по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев: активно
занималась политикой в отношении этих категорий лиц. обновила
редакции Законов о беженцах и вынужденных переселенцах. Также
в Постановлении от 24 октября 2001 г. № 2007- III ГД -О мерах по
борьбе с незаконной мшрацией и упорядочению мшрационных
процессов на территории Российской Федерации»* Государственная
Дума обратилась к Прет тенту и Правительству Российской Федера-
ции с предложениями по совершенствованию миграционной поли-
1 Постановление ГД ФС РФ от 24.10 2001 г. Х!' 2007- III Г. I -О мерах ио
борьбе с незаконной миграцией и упорядочению миграционных процессов на
территории Рэссийскз'и Федерации» // Собрание законодательства Рост итккон
Фс и рации. — 2001. — 24 44. Ст. 4188.
тики. Таким образом. можно сулизь. чво в онрзМзеленззой мере этим
вопросом занимается и Совет Федерации1. Государственная Дума
третьего созыва принята основополазаюший закон, определяющий
правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации,
Кодекс об админззетразивзъл правонарушениях, определяющий ос-
нования и порядок административного выдворения иностранных
граждан и лиц без зражяаззетва за пределы Российской Федерации
Последует ли положительному примеру предшественников 1 осулар-
сгвснная Дума четвертого созыва, покажет время.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации
ззодзотовил в 2000 г. еззециа 1ьный доклад «О констизуционном пра
ве зза сгободу передвижения, свободный выбор мееза пребывания
>з жительства зз Российской Фе зерании»1 * 3. В н м констатируется, что
даже после признания Конституционным Судом Российской Федс-
разззззз некоторых норм противоречащими Конституцизз Россззйскоз'з
Федероции их применение в ряде региоззозз продолжается. больше
всего распространены такие нарузззения зз южных субъектах Россий-
ской Федерации. Импульс незаконным действиям и ограничениям
лают публичные высказывания отдельных глав субъектов. носящие
озтенки шовинизма зт откровенно враждебного огззошенвзя к вы-
ходцам из резззонозз Южною зт Северного Кавказа.
Таким образом, зза наш взз.зяд. можно судить о том. что зза всех
уровнях зстстзз в Российской Федерации, зз зза законодательном. зт зза
исполнительном (как <|>адер:ии>ззом. так зт региозза'зьззом). зт зза су деб-
етом вопросы, касаюизиеся мш рации, нс остаются ззе замеченными зт
з те мал о уже сделано для урегулирования этих зюпросов, но и немало
.зретстотзт еще сделан. — в Российской Фслераззии отсутс гвует феде-
ральная мизраззионная протрамма. поэтому необходимо приложите,
все усилия по разработке зз принятию этого важного документа для
рез^ тиронания зз реа ш запшт вопросов, связанных с миграцией.
Контполыеые вопросы:
I. Дайте обшую характеристику дсятелызостзз высших органов госу-
дарственной ееластее зз областзз мззз разззш населения.
2. В чем прояззяязотся основнззе фулзкзззззз иеззолззззтельных органов
федеральной государстзтенноз’з ззластзз в области миграции?
3. Раскройте основные фуикшззз исполнительных органов государ-
ев езеетеерй влаетзз суЛзлкзов Российское! Федерации.
1 Акакъяи С.А. Россия: гр.1Ж.1аистзю. иностранцы. внешняя мшрация. —
СПб.: Издательство •Юрзсзи’зсскзззз центр Пресс». 2003. — С 343.
3 Миронов О.О. О конституционном нрав*? зза свободу т'средвз'женззя. еззо-
бодный выбор места изжевывания зз жительства в РоссийскоЗЗ <1Х"1сразззти. В сб.
лок. 199К 2000’ Зашита прав человек.*. — М.. 2001 — С. 353—385.
Нормативно-правовые акты и литература;
1. Конвенция Органшации Объединенных Нации о статусе беженцев от
28 июля 1951 1. // Гражданин и право. — 2002. — № 6.
2. Протокол. касающийся синуса беженцев от 31 января 1967 . // Граж-
данин и право. — 2002. — К" 6.
3. Конвенция о квинте прав человек.! и основных свобод от 4 ноября 1950 г. //
Бюллетень международных договоров. — 2001. — № 3.
4. Международный пакт от 16 декабря 1966 г. «Об акономичсских. соци-
альных и культурных правах» // Бюллетень Верховного Суда Россий-
ской Федерации. — 1994. — № 12.
5. Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по граждан-
ским. семенным и уголовным дедам (Минская Конвенция) 01 22 янва-
ря 1993 г. Ц Бю.ыетень международных ююгоров. — 1995. — № 2.
6. Конвенция Сояружеспм Независимых Государств «О правах и основ-
ных свободах человек.!» от 26 мая 1995 I. // Бюл 1стень международных
договоров. — 1999. — № 6.
7. Соглашение стран СНГ «Об ока мни и помощи беженцам и вынужден-
ным переселенцам» от 24 сентября 1993 г. // Ью глетень международных
договоров. — 1995. — Д'? 5.
8. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.
9. ФелецоаьныЛ закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Россий-
ской Федерации» (в ред. ФЗ от 17 января 1995 № 168-ФЗ и 30 нюня 2003
.V.' 86-ФЗ, с измен., внесенными Поетановаением Коисппушюнного суда
РФ от 18 июля 2003 I. \ 13-П) // Ведомости Съезда народных депутатов
РФ и Верховного Совета РФ. — 1992. — № 8; Собрание .ыкшкыательспы
Российской Федерации. — 1995 — № 47; 2003. — № 27; 2003. — № 30.
10- Федеральный закон от 19 февраля 1’793 г. ЛА 4,528-1 «О беженцах» (в ред.
ФЗ от 28 июня 1997 г. № 95 ФЗ. от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ) // Ведо-
мости СИД И ВС Российской Федерации. — 1993. — № 12: Собрание за-
конодательства Российской Федерации. — 1997 — № 26; 2003. — № 27.
11. Закон Российской Федермции от 19 февраля 1993 юда № 4530-1 «О вы-
нужденных переселенцах» (в ред. ФЗ от 20 декабря 1995 г. № 202-ФЗ. от
7 августа 2000 1. К? 122 ФЗ, с измен.. внесенными Постанов тениями
Конституционною суда РФ от 21 ноября 2002 I. № 15-П ФЗ от 23 декаб-
ря 20(13 г. Л? 186-ФЗ) Ц Собрание закоиолатсилтва Российской Федера-
ции. - 1095. - № 52; 2000. - № 3.3; 2002. - № 48; 2003. - 52 (ч. I).
12. Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве
граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места
пребывания и жительства» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ
н Верховного Совета РФ. 1993. — № 32.
13. Федеральный закон от 15 августа 1996 г № 114-ФЗ »О порядке выезда
из Российской Федерации и въезда в Российскую Фе (еряцию- (в ред.
ФЗ от 18.07.98 г. № 110-ФЗ и от 30 июня 2003 т. № 86-ФЗ. с измен.,
внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ ог 15января
1998 г. № 2-П) // С обрание жконолВтсЯьствл Российский 0>с [срапии. —
1996. — .V 34; 1’798. — № .30; 2003. — № 27; 1998. — \> 4.
14. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 62-ФЗ
(в рсд. ФЗ от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ и № 169-ФЗ) // Собрание за-
конодательств;! Российской Фе 1с рани и — 1996. — № 25; 2003. — № 50.
15. Федерлльазый кзкозз от 7 анауста 26 в I 114 Ф1 «О рагис|1ик.щива со-
глашения между Правительством Республики Беларусь, Правительством
Республики Казахстан. Правительством Кыргызской Республики. Пра-
вительством Российской Фслсраиизз и Правительством Республики
1 алжикистан о взаимных безви ювыч поездках граждан» Ц Собрание
законолательепш Российской Федерации. — 2003. — № 37.
16. Кодекс Рзкслиском Федерации об зиминисврааиааных правонарушениях
от 30 декабря 2001 I. № 195-ФЗ (в ред. ФЗ от 9 чая 2004 в. № 37-ФЗ) //
Собрание квковгодваелв>стна Российской Федера.ши. — 2ОС2. — № I (ч. 11:
2004. -№ 19(ч. I).
17 Федеральный закова от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ *() грожданстпе Российском
Федерации» (в ред. ФЗ от 11 ззоября 2003 г. Ха 151-ФЗ) // Собрание зако-
ззод;гзел>стна Российской Федерации. — 2002. — № 22: 2003. — № 46 (ч. 2).
18. Федеральный закова от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ -О правовом ааоложс-
ззивз иностранных граждавз в Российскозз Федерации» (в ред. ФЗ от
30 июня 2003 г. № 86-ФЗ и оз II ноября 2003 г. X? 141 ФЗ) // Собра-
ние 1акоз1одазел8>с11к1 Россвзйсковз Фс зерации. — 2002. — № 30; 2003. —
№ 27; 2003. - № 46 (ч. I).
19. Указ Пр'звпсззта Российскозз Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2145
•О мерах по введению иммиграционного контроля* Ц Собрание актов
Президента и Праизиелвстзет Российской Фс крайни. — 1993. — № 51.
20. Указ Преаимезпа Российской Фх-лерииш от 16 декабря 1993 г. № 2146 «Об
хтвержденивз Положения о порядке привлечения и использования в Рос-
сийекой Федеранивз иностранновв рабочей семы* (в ред. Указа оз 5 октября
2002 I. № 1129. с измен. от 29 навредя 1994 а.) // Собразавве актов Прсзвысн-
та за Правеете л а>ства Россиввской Федерации. — 1993 — № 51; Собрание за-
конодательства Россивзекова Федерации. — 2002. — № 40; 1994 — Х!? 2.
21. Указ Президента Российской Федсрацивз от 21 июля 1997 г. № 746 -Об
у 1а.ержденив1 положения о порядке иредостаавлсния Российской Фе зе-
равзвзей полватичсского убежища» (в рел. от I декабря 2003 г. № 1417) Ц
Собрание законодатстылтеа Российской Федера вина — 1997. — № 30;
2003. - № 49
22. Указ Пре>идснга Российской Фсзерзнзивз от 15 января 1948 I. № 26 «О
мерах по выполнению резолюции Совета бетопасностза ООН 1132 от
8 октября 1997 |.« Ц Собрание 1аконшагел1>сгва Российской Федера-
азеви. — 1998. — № 3.
23. Указ Презвыента Российской Федерации от II августа 2110.3 г. X- 960
• Вопросы Фе дерзи ьнова службы беюпзесности Российской Федерации»
(за ред. Укала от II ию 1я 2004 г. № 870) // Собрание чкоаводательепкв
Российской Федерации. — 2003. — № 33; 2004. — № 28.
24 Указ Премздснта Российской Федсраиивз от 20 мая 2004 г. № 649 «О
системе и структуре ([ве.теральных органов! исполнигедьновз власти» //
Собрание законодате.тв>саа!а Российской Федерзнзии. — 2004. — № 21.
25. Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. X 927 «Во-
просы Министерства внутренних дел Раксиисковв <1всдегаиии» //Собра-
ние законодаасльсттм Российской Фсдерзвции. — 2004. — ХЬ 30
26. У'каз Преззиента Российской Федераашва от 19 июля 2004 г. № 928 «во-
просы Федеральное'! миграционное! службы» //Собрание законодатель-
ства Российское! Фе терапии. — 2004. — № 30.
27. Послание Президента Российской Фо юрации Федеральному Собранию
• Поедание Пре шдеша России Владимира утина Федеральному Собра-
нию Российской Федерации» Зарегистрировано и Минюсте РФ 6 июня
2003 г. № 4658 // Российская Iдзета. — 2003. — № 93. — 17 мая.
28. Послание Провияснта Российской Федерации Федеральному Собранию
• Поедание Презитента России В.киимира П'шна Федеральному Собра-
нию Российской Федерации» от 26 мая 20(М г. // Российская газета. —
.V 109. — 27 мая.
29. Постановхение Правительства Российской Федерации от 8 селпября
1994 г. № 1020 -Об утверждении положения об иммиграционном конт-
роле» // Собрание к1конодате льегва Рткгсийской Ф (ерации — 1994. —
№ 21.
30. Постановление Правительства Российской Фе терапии от 9 апреля 2001 г.
Л4 274 «О предоставлении временного убежиша на территории Россий-
ской Фе грации» Ц Собрание закону [а тел волна Российской Федера-
ции. — 2001. - № 16.
31. Постановление Прашпеяьспза Российской Федерации от I ноября 2002 1.
№ 789 «Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам
и лисам без граж.мнетва разрешения на временное проживание» // Со-
брание законодате п.ства Российской Федерации. — 2002. — № 45.
32. Постановление Правительства Российской Федерации от I ноября 2002 г.
№ 794 -Об утверждении Положения о выдаче иностранным 1раждана.м
и лицам без гражданства вида на жительство» // Собрание законода-
тельств.! Российской Федерации. — 2002. — з55.> 45.
33. Постановление Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2003 г.
№ 199 .Об упзержленни Положения о принятии решения о неже ла-
тельности пребывания (проживания) иностранного гражданина или ли-
ца без гражданства в Российской Федерации и перечня федера. ьных
органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение
о нежелательности пребывания (прожигания) иностранного тражданина
или лица без гражданства в Российской Федерации» /' Собрание зако-
нодлпе 1ьст1кт Российской Федерации. — 2003. — V» 15.
34. Постановление Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2003 г.
№ 193 «Об утверждении Правил определения квоты на выдачу ино-
странным зряжданам разрешений на временное проживание в Россий-
ской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федера-
ции. — 2003. — № 15.
35. Приказ МВД Российской Федерации от 2 декабря 2002 г. № 1183 “Об
\п.ерждении Положения о пре [ставите.льстили Министерства вну греп-
них дел Российской Федерации по делам миграции за рубежом» //
1>ю.1гстень нормативных актов федеральных орланов исполнительной
масти. — 2003. — № 3.
36. Приказ МВД Российской Федерации от 31 мая 2002 I. К» 522 »О пол-
номочиях МВД. I УВД. УВД субъектов Российской Федерации в облас-
ти мш р.1 ни и- // Бммешнь нормативных актов федеральных оринзов
исполнительной в.мсти. — 2002. — № 26.
37. Авакьян С.А. Россия: гражданство. иностранны. внешняя мшраиия. -
СПб.: И Нателы гво • Юридический центр Пресс», 2003.
38. Андриченко Л.В., Ееюусова Е.В. Комментарий законодательства о выну-
жденных переселенцах и беженцах. — М.: Юрид. лиг.. 1498.
39. Констзпуция Российской Федерации: Научно — пракзнчсскии коммен-
тарии / Под рел. акад. Б.Н Топорнинп. - М.: Юристы 1997.
40. Мшрация населения. Вып. 6: Миграционная политика. Приложение к
журналу -Мшраиия в России»/ под рет Воробьевой О.Д — М 2001.
41. Миронов 0.0 О конституционном праве на свободу передвижения, сьо
оодный выбор места прюывания и жительства в Российской Федера-
ции. В сб. док. 1998—2000: Зашита прав человека. — М.. 2001.
Международные акты:
Об утверждении Положения о представительствах Министерства внут-
ренних дед Российской Федерации по делам мш рации да рубежом
Ирика МВД России ат 2 декабря 2002 г. Л? /183
Судебная практика
1. Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 4
апреля 1996 г. № 9 11 по делу о проверке конституционности ряда нор-
мативных акюв юрода Москвы и Московской облает. Ставропо зьско-
го края. Воронежской области и юрода Воронежа, рет стентирующих
порядок регис!рации |рвждан. прибывающих на постоянное жительство
в названные ре, ионы // Собрание законодательства Россиискон феде-
рации, — 1996. — № 16.
2. Постановление Конституционного суда РоссийЬкоЙ Федерации от
2 июля 1997 г. № 10-11 по делу о проверке конституционности ч. I. 2, 3
ст. 2 и ч. 6 ст. 4 Закона Московской области от 5 июля 1996 г. «О сборе
на компенсацию затраз бюджет Московской обвасчи по развзнию ин-
фраструктуры юродов и других населенных пунктов об мсти и обеспе-
чению социально бытовыми условиями граждан, прибывающих в Мос-
ковскую область на постоянное жительство» в связи с жалобами ।раж-
дан И.В. Шестопалько. О.Е Сачковой и М.К). Крючковой // Собрание
законодагсльспза Российской Федерации. — 1997. — 27.
3 Пост (воззрение Консзизуциозизозо суда Российской Федерации от 2
февраля 1998 г. № 4-11 по делу о проверке конституционности п. 10. 12
и 21 Правил регистрации и снязззя зражлазз Российской Фе терапии с
рсзистрационною учета по месту пребыззания и и ительспи в пределах
Российском Федерации. утвержденных Постановлением Правительства
Росс ийскои Федерации от 17 июля 1995 г.// Собрание законодательства
Росс миской (1'едсрации. — 1998. — № 6.
Тема
МВД России и Федеральная
миграционная служба
в системе органов
исполнительной власти
Учебные вопросы.
I Генезис высшего органи управления отечественной миграцион-
ной СИС1СМОЙ.
2. Место, роль и псрспекгины рашигия МВД России и Федераль-
ной мшрационной службы.
3. Условия взаимодействия МВД России и Федеральной .миграци-
онной службы с международными и межведомственными госу-
дарствснными органами, организациями и учрежмениями. а так-
же с неправительственными и общественными ортаникшиями.
Введение
Упринление вообще представляет собой ортанизукмцую деятель-
ность людей для достижения определенных целей Административ-
ное право, являясь самостоятельной отраслью в системе российско-
го права, представляет собой совокупность правовых норм, регули-
рующих особую 1рунпу общее।венных отношений, которые склады-
ваются. в основном, в сфере государственного управления и явля-
ются разновидностью социального управления.
Применительно к сфере миграции1 социальное управление
включает государственное управление для правового регулирования
8 Мшркшия как объект социальною управления характеризуется рядом при-
знаков: проявляется только в совместной общественной деятельности у'шетнн-
ков миграционных процессов; цель регулирования поведения участников мшра-
ционных процессов лостшается в рамках общественных (международных. меж-
правительственны х, внутри российских. межведомственных и иных) связей; ос-
новой является соподчиненность воли участников управленческих отношении;
объектами уприпшютего вомсиствня является повеление участников миграцион-
ных процессов и взаимоотношения между ними; механизм реализации социально-
го управления олицетворяют субъекты управления — органы управлении; оказыва-
ет упорядочивающее вохюйствие на участников миграционных процессов.
мш рационных процессов и негосударственное управление. связан-
ное с миграционной деятельностью неправительственных организа-
ций. а также общественных формирований.
Государственное управление миграцией выступает в качестве
объекта административно-правового регулирования для орт анон
испо тигельной вивспь Основными оркшами исполнительной ма-
сти в сфере мш рации в настоящее время в России являются МВД
России и ФМС. Их объектную область составляет совокупность об-
щественных отношений. складывающихся в области .пмипистра.ив-
но-правового ретулирования миграционных процессов России.
Практическая деятельность МВД России и ФМС в 2002- 2004 гг.
но ттвержлает. что управление миграцией в РФ осуществляется в
законодательной, исполнительной и судебной формах деятельност и
Результаты историко-правового анализа миграционной системы РФ
свидетельствуют. что функционированию се подсистемы у правле-
ния присуще наличие субъекта управления (того, кто управадст).
объекта управ тения (тех, кем управляют), а также существование
между ними прямой (оттача указаний, распоряжений, приказов) и
обратной (информирование о выполнении или невыполнении за-
дач, поставленных субъектом управления) снят.
Следовательно, место, роль и перспективы развития МВД Рос-
сии и Фе идеальной мш рационной службы определяются потребно-
стями высшей системы — системой орт анон исполнительной власти
России.
Вместе с тем на эффективность функционирования миграцион-
ной системы РФ существенное влияние оказывают условия взаимо-
действия МВД России и Федеральной миграционной службы с ме-
ждународными и межведомственными государственными органами,
ор|анизаииями и учреждениями, а также с неправигельешенными и
общее I венными ор> анизаииями.
Для отработки темы представляемой лекции тематическим пла-
ном кафедры предусмотрено также проведение 2-х часового семи-
нара и 4-х часовой самостояюльной рабо!ы.
1. Генезис высшего органа управления
отечественной миграционной системой
Диалектический подход к исследованию общественных явлений
и процессов предполагав, фактическое уставов юнис тою, как они
вовникли. как развивались. по каким этапам и периодам, какими
стали теперь, т.е. определение их современного состояния и тен-
денций развития. Вместе с тем генезис общественных явлений и
процессов, особенно представляемых в виде сложных социальных
систем, важен для межсистем ног о (сравнительно-правового) антыи
за исследуемой и других систем. Принципиальная Значимость дан-
ного положения заключается в том, что таким образом обеспечива-
ется возможность всестороннего подхода к определению современ-
ного состояния и основных тенденций развития мш рационной сис-
темы РФ
В ретроспективе, основными административными институтами
для правового регулирования миграции в дореволюционной России
были: Особенная канцелярия Министерства полиции и Министер-
ства внутренних дел. Хозяйственный департамент Министерства
внутренних дел. С гпист ический Совет. Центральный статистиче-
ский комитет. Переселенческое управление.
В генезисе современного этапа развития миграционной системы
РФ миграция, как вполне самостоятельное направление государст-
венно-правовой деятельности было присуще одной из служб бывше-
го союзного Министерства труда (с конца 1991 г.. Министерству тру-
да РФ). 14 июня 1992 г. эта служба Указом Президента РФ была
преобра ювана в Федеральную миграционную службу России1, ут-
верждено постановлением Правительства РФ от I марта 1993 г. По-
ложение о Федеральной миграционной службе России1 2 *. Затем на
базе Федеральной '...ирационной службы России было создано Ми-
нистерство по делам Федерации. национальной и миграционной по-
литики с ра тработкой нового Положения о Минфсдерации. утвер-
жденною постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2000 I?
В 2002 г. основным государственным институтом, реализующим
миграционную политику. стала Федеральная миграционная служба
МВД России.4 Среди основных обстоятельств и условий, послу-
живших предпосылками для передачи функций по реализации ми-
грационной политики МВД России. выделяются следующие основ-
ные: назревшая потребность формирования эффекгивной государ-
ственной политики России в сг|мг|>е мш рации; учет организацион-
но-правовоА> опыта МС СН1 \ (е 2002 г. — Министерство внутрен-
ней безопасности), ФРГ {Федеральное Министерство внутренних
дел) и других иностранных систем; наличие в МВД России реаль-
ных органи анионно-правовых механизмов воздействия, как на
правовое регулирование миграционных процессов, так и на проти-
водействие незаконной миграции.
1 См. Соорнпк акюп Пре мшены РФ Правите 1ьспк1 РФ — 1992. № 25. —
Ст. 422.
2 См.: Гам же. — Ст. 227.
1 См.: Собрание кгконолагельепм РФ. — 2000. — № 4. — Ст. 397.
4 См.: Указ Президента РФ -О совершенствовании государственного управле-
ния в области ми'раггионнои политики РоссиЛскоЛ Федертгип- от 23.02.2002 1
№ 232 // России! к гя газета. — 2004 28 февраля.
Совершенствование системы и структуры орт анов исполнитель-
ной власти в РФ. во грастанис значимости миграционной деятель-
ности для развития страны способствовали образованию в 2004 г.
Федеральной миграционной службы (ФМС), с передачей ей ря та
функций от МВД России1.
Вместе с тем согласно Указу Президента РФ 'Вопросы Мини-
стерства внутренних дел» от 19 июля 2004 г. № 927, утвердившею
♦ Положение о Министерстве внутренних дел Российской <1>ч' тера-
нии». М)Щ России осуществляет координацию и контроль деятель-
ности подведомственной ему ФМС России.
Данное положение нашло законод не тьное вон тошение в Указе
Президент] РФ «Вопросы Федеральной миграционной службы» от
19 июля 2004 г. № 928. утвердившего "Положение о Федеральной
миграционной службе».
Таким образом, к началу XXI в. создана концептуальная орга-
низационно-правовая основа миграционной системы РФ, в основ-
ном. в сфере правового регулирования мшрационных процессов,
приведенная в соответствие с нормами Конституции РФ и между-
народного права. Функционирование миграционной системы РФ
приобрело направленность на разрешение актуальных проблем ми
грационной деятельности, особенно июбилуюших нарушениями
прав человека, включая мшрантов. Впервые в российской истории
1 января 2000 г. на базе Государст венного университета управления
создан Институт управления миграционными процессами, обеспе-
чивающий получение выпускниками вуза квалификации «менед-
жер» по специальности «управление миграционными процессами».
2. Место, роль и перспективы
развития МВД России
и Федеральной миграционной службы
Государственное управление миграционной сферой рассматри-
вается в широком и узком смысле слова.
К государственному управлению в широком смыс./е с юда следует
подходить как к управ тению сферой миграционной политики пра-
вомочными органами государства и всеми ветвями власти (прерога-
тива деятельности МВД России): в узком смысле с юеа — как к дея-
тельности федерального органа исполнительной власти, ФМС,
а также территориальных орт анов субъектов РФ по нспосредствен-
1 См.: Указ Президента РФ -О системе и струи гуре федеральных органон
исполните к.ноп нгаети» от 9 марта 2004 т. 314 // Российская газета. — 2004.
— 12 марта
ному регулированию миграционных процессов. Изложенный под-
ход к юсуларственному управлению миграционной деятельностью
отражает определяющее место, роль и значимость органов исполни-
тельной власти, непосредственно осуществляющих общее руково-
дство сферой мш рации через совокупность соответствующих орга-
нов. организаций. объединении, учреждений, а также оказывающих
управляющее воздействие на неправительственные и общественные
объединения.
Отсюда в качестве субъектов государственного управления МС РФ
выступают государственные органы и должностные лица, наделенные
соответствующими юсу трезвенно-властными полномочиями. Управ-
ляющее воздействие субъектов государственною управления на объек-
ты — учреждения. ортанизации. объединения, участников митрпци-
онных процессов (траждан). не имеющих властных полномочии осу-
ществляется в форме исполшп'ед|.но-распорядителы1ой деятельности.
Учитывая т|юрмиру ютцее Значение для современной и перспек-
тивной миграционной деятельности руководящих норм и правил,
выделим принципы юсударственною Ятраваения мшрационной сис-
темой РФ. Заметим, что государственному управлению митрапией
присущи следующие основные черты: организующая деятельжють
федерального органа исполните тьной власти. ФМС, исполнитс«ы1о-
распорядитсаыюго характера; исполни гезьная деятельность терри-
ториальных ортанов субъектов РФ в процессе повседневною и не-
посредствен нол> руководства выполнением текущих и перспектив-
ных миграционных задач, а также подзаконная деятельность, осутце-
ствляемая при верховенстве закона, вторичная по отношению к за-
конодательной деятельности.
Сле питательно, и принципы юсударсгвенного управления кик
основополагающие начала, руководящие установки, определяющие
правила осуществления миграционной деятельности и ее организа-
ции в РФ, должны отражать наиболее существенные условия управ-
ления миграционной системой РФ. Так как доминирующими явля-
ются социально-экономические и организационно-правовые уело
вия управления, то и принципы, очевидно, должны быть ориенти-
рованы на аффективное регулирование мит рационных процессов
в социально-правовой и организационно-правовой сферах.
Тогда в качестве общих принципов регулирования социо 1мо-
правовой сферы мшрационном деятельности в РФ правомерно вы-
делить следующие1:
1 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного уптмккиня. Курс юкиии. - XI.
Юрцд. лит.. 1997; Вистснис в демографию / Под ред В.Л. Ионцсна, АЛ. Сагр-доиа.
Им. второе, иенр. и дои. - М.: Экон, фак-т МГУ. ГЕИС. 2003. С 302- 303:
Яаиепиеи! Е Вт.' 1;пнт оГт^питоп // Зоипта! оГ |1к бтаич'са! босгсту. — 181>9 и др.
• объективность управления, предполагающая соответствие
управления миграционными процессами объективным зако-
номерностям их ра твития. учет реальных возможностей и
действительного состояния объект управления в процессе
принятия ортанпми исполнительной власти управленческих
решений в мшрационной сфере, исключение субъективного
подхода к процессу управления миграционной системой РФ;
• законность и дисциплина в управлении — закон обязателен для
всех и до тех пор. пока он не нтменен полномочным орга-
ном. все участники миграционных процессов (должностные
лица государственных органов. организации и учреждений,
неправительственных и общественных ортанизяттий. россий-
ские и иностранные граждане) обязаны с грото его соблюдать:
• конкретность управления. о тачающаяся, что в процессе каж-
дого единичного управзяемото миграционного цикда необхо-
димо строго учитывать конкретно складывающуюся миграци-
онную ситуацию;
• сочетание централизации и децентрализации управления, пред-
полагающее разтраничение полномочий федеральных ортанов
государственной власти, органов госуяарственной власти
субъектов РФ и местною самоуправления;
• участие граждан в управлении миграцией, соответствующее кон-
ституционным нормам1 (участие в у правлении дедами государ-
ства. шбирать и быть избранным в органы государственной
власти и органы местного самоуправления; обращаться лично,
направлять индивидуальные и коллективные обращения в ю-
сударственные органы и органы местного самоуправления;
проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пи-
кетирования: создавать про |тсссионатьныс союзы для зашиты
интересов мигрантов; знакомиться в органах государственной
власти с документами и материалами, затрагивающими права и
свободы граждан в мшрационной сфере);
• эффективность управления, з тключаюшаяся в урстузитровннии
миграционных процессов с наименьшими затратами сид.
средств и времени.
К основным организационно-правовым принципам, упорядочи-
вающим пространственно-временные параметры функционирова-
ния миграционной системы РФ. от носятся:
• ведомственный принцип, преобладающий для административ-
но-правовою регулирования мш рацион нот) системы РФ ор-
ганами исполнительной власти и означающий, что каждый
объект миграционной сферы вне зависимости от его террито-
1 Сч.: Конституция РФ. — 1993. — Ст. 30- 34.
риацьттого ри «мешения, управляется полномочным фсдсраль-
ным орыном через территориальные органы субъектов РФ
и подчиненные им органы на местах;
• территориальный принцип. влияющий на формирование аппа-
рата исполнительной власти на территориальной основе и по-
зволяющий обеспечивать комплексное регулирование мигра-
ционных процессов на конкретной территории (в федераль-
ном округе, субъекте РФ. республике, крае, области);
• линейный принцип, означающий, чю каждый руководитель
в пределах своой компетенции обладает в отношении своих
подчиненных всеми пранами и функциями управления и при-
меняющийся. как правило, при органи зации территориальных
органов и их подразделений для относительно несложной и не
сне пиал и ли рова н ной работы;
• функциональный принцип, применяющийся в сложных струк-
турах исполнительной власти, руководитель которых нс в со-
стоянии единолично реализовать все функции ортатш (науч
ную. ка тровую, финансовую и др.), а также специальных ор-
танах исполнительной власти. осутпестщяющих общие меж-
ведомственные функции управления (информатизация, стан-
дартизация);
• принцип двойного подчинения, позволяющий сочетать центра-
лизацию и децентрализацию руководства мш рационной сис-
темой РФ с учетом особенностей субъектов РФ и местных
условий функционирования ортанов исполнительной вл. сти;
• принцип распределения полномочий, распространяющийся на пра-
воотношения субъектов исполнительной власти в миграцион-
ной деятельности, предполагающий юридическое закрепление
задач, прав и обяз шностсй за каждым ортаном. должностным
липом и персоналом миграционной системы.
Прнниипиа тьно значимы ия правовою ретуширования митра
иконной системы РФ. давно устоявшиеся в практике управления
ответственность субъектов исполни тельной деятельности за кон-
кретные результаты своей работы; сочетание <|юрм единоначалия и
коллегиальности руководства с целью аффективного урегулирова-
ния миграционных процессов.
Кроме того, и «учение миграционного процесса в субъектах РФ
и обобщение накопленного опыта, авали > результатов деятельности
Межведомственной рабочей группы (МРГ), Правителтлтненной ко-
миссии по миграционной политике свидетельствуют о наличии на-
учных принципов и теорий мш рации населения, включающие
17 научных подходов в изучении миграции населения и 45 научных
направлений.
С учетом изМоженного функционирование миграционной сис-
темы РФ основывается на собственных принципах. заключенных в
следующие положения:
• принцип адаптивности — определяет возможности и способ-
ности некоторой части органов, организаций и учреждений,
составляющих миграционную систему, преобразовываться
под воздействием внешних и внутренних факторов в функ-
циональные структуры (модули) адаптивного типа;
• принцип адекватности — определяет необходимый и доста-
точный набор элементов структуры мш рационной системы,
соответствующей социально-экономической. геотрафической
и демографической обстановке, потребностям федеральных
органов исполнительной власти и органам исполни тельной
власти субъектов РФ;
• принцип интеграции — позволяет методами вертикальной и
горизонтальной интеграции применять перспективные моде-
ли миграционной системы, сс подсистем и элементов ня по-
вышения эффективности их функционирования на основе
компетентности и квалифицированности руководства и пер-
сонала. достаточности финансово-экономических ресурсов,
применения передовых моделей и технологий:
• принцип целостности — определяет наличие в мит рационной
системе в реально складывающихся в 1’Ф условиях достаточ-
но полного набора функций для правового регулирования
миграционных процессов при соблюдении приннипиа тьной
несводимое™ свойств составных частей системы к свойству
системы и невыводимое™ их из него;
• принцип экономичности — предусматривает оптимизацию
подсистем зт элементов мит рационной системы для сбаланси-
рованного функционирования ортанов. ортаттизаций и учреж-
дений в системе федеральных ортанов власти, целевое расхо-
дование выделяемых ФМС' бюджетных средств, обеспечение
контроля их экономного иепшьзования.
Выделение собственно системных принципов функционирова-
ния миграционной системы даст основание для расширения точки
зрения по проблеме соотношения исполнительной, законодатель-
ной и судебной властей в системе государственного управления ми-
грационной системой РФ. Проблемы соотношения государственно-
го 'управления нссле товдлись А.П. Акхикым. А.П. Кореневым и тр.
Обобщение их выводов позволяет сделать заключение о том. что
органы государственного управления по существу, являются орга-
нами исполнительной власти.
Вместе с тем управление по отдельным вопросам регулирования
миграционной деятельности осушеств тястся всеми ветвями власти.
При этом аппарат юсударствснною управления со тает сяинучо ос-
нову. устойчивость и порядок в функционировании всех вешен
власти, способствуя пониманию миграционной деятельности каж-
дой из ветвей государственной власти.
Анализ организационно-правовых основ структурно-функцио-
нального преобразования правоотношений в митрационной системе
РФ в 2000—2004 тг, на уровне ФМС и территориальных ортанов
субъектов РФ показал, что эффективность функционирования ре-
формируемых структур тем выше, чем более разработанным к нача-
лу их деятельное! и является миграционное законодательство.
Следовательно. законодательная власть в ин Пересах митрацион-
ной системы должна отражать превентивное управляющее воздей-
ствие посредством подтотовки и при ня гия законов, упреждающих
(предваряющих) деятельность органов исполнительной власти и
позволяющих более полно руководствоваться выделенными соци-
ально-правовыми и организационно- правовыми принципами. Так.
для осуществления контроля деятельности органов исполнительной
власти в мшрационной системе превентивными являются положе-
ния ст. 101. 103. 114 Конституции РФ.
Место, роль и значение исполнитегыит шести проявляется в ор-
ганизации практической реализации превентивных законов, в основ-
ном. <|хжерально-конс1игуиионного уровня, а также в проецирова-
нии (инициировании) нормативных правовых актов в условиях ре-
а тыто происходящих в стране и за ее пределами мш рационных про-
цессов. Тем самым исполнительная класть приобретает исполнитель-
но-распорядительный характер и дреппает своих целей наделением
компетентных органов необходимыми юридическими властными
полномочиями.
С учетом изложенного предназначение < удебной вмети в инте-
ресах миграционной системы заключается в реализации функций
судопроизводства (конституционного, гражданского, администра-
тивного и уголовною). а также кошроля законное!!! в дсятс 1ьности
субъектов административно-правовых отношений (ор>анов испол-
нительной власти, руководящею состава и персонала сферы ми-
грации).
В целом соотношение исполнительной, законодательной и су-
дебной ветвей власти в системе государственного управления мигра-
ционной системой РФ показало. что непременным атрибутом госу-
дарственно-мастного механизма, построенного на началах распре-
деления властей, является «слаяпдие.гышя шасть. Во-первых, перво-
начально она создает условия для осуществления превентивной
функции оршнамп законодательной власти, в последующем она. как
правило, инициирует изменения в действующее мшрационное за-
конода1сльс1во; во-втЪрых. она реализует собственные испоаии-
тс.тьно-распорядигсльныс функции; в-третьих. она способствует рса-
ли Ц11И111 судебном властью функций судопрои тводства и сама высту-
пает объектом управляющего судебного воздействия.
В этой связи исполнительная власть учтиверсалыта, выражаясь в
деятельности субъектов миграционных отношений, наделенных
правомочиями и исполнительной компетенцией в миграционной
сфере. Субъекты представлены в государственно-властном меха-
низме РФ федеральными органами испод зите.тьной власти (ФМС).
ортанами исполнительной влаепт субъектов РФ (территориальными
органами) и местною самоуправления.
При этом действия субъектов в миграционной сфере распростра-
няются на отношения власти с тражданами; социальную и правоох-
ранительную деятельность; международные. всероссийские, межве-
домственные общее (венные отношения, отношения с ортанами. уч-
реждениями. организациями, обт^динениями: личные, обществен-
ные и юсударственные интересы.
Отсюда исполни тельная власть обнаруживает присущие ей ха-
рактерные признаки: универсальный характер (существует непре-
рывно для всех субъектов — участ ников миграционных процессов);
прииуЛителы/ый характер (силовые и с тинолично осуществляемые
меры управляющего воздействия); предметность (наличие инфор-
мационно-правовых. организационно-технических ресурсов); орга-
низующий характер (упорядочивает миграционную сферу деятельно-
сти государства и его субъектов).
Таким образом, исследование мит раним в качестве объекта
управления способствует выводу о гом. что целью мшрационной
деятельности в РФ является создание благоприятных условий, спо-
собствующих реализпии интересов личности, общества и государ-
ства. при соблюдении прав и свобод (раждан лля свободною пере-
движения по территории России, а также урегулирование миграци-
онных процессов нормами миграционного законодательства, преж-
де всего, нормами административного прана.
Под миграционной системой РФ понимается совокупность
управляющих, правовых, информационных и обеспечивающих средств
и персоною органов, организаций и учреждений, функционирующих
с целью проектирования и территориального перемещения людей, обу-
словленного его государственным регулированием, реализацией личных
и общественных интересов и, как правило, влекущего приобретение
ими нового правового статуса.
Эю определение позволяет по определенному основанию: ком-
понентному структурному или функциональному осуществить пе-
реход к четко обозначенным контурам составных частей митрани-
онной системы — ее подсистемам.
В самом деле, федеральные про1раммы в области мшрационной
политики являются продуктом совместной 1сягелыюс1и ортанов
управления; правовых, информационных и обеспечивающих струк
тур. Кроме тою. в соответствии с целью функционирования мшра
иконной сис1смы можно перейти к определению функционального
предназначения составляющих ее ти тсистем. Тогда в подсистеме
управления регулирование миграционных процессов является пре-
рогативой деятельности исполнительной ветви власти, регулирую-
щей вертикальные правоотношения субъектов: Президента РФ Пра-
вительства РФ, МВД РФ, ФМС , территориальных органов субъек-
тов РФ. МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ.
При «том вертикальные правоотношения в миграционной систе-
ме присуши подсистемам:
• л/РжЛунароИйюй МОМ, УВКБ ООН, МОТ и др.; федерь \ьиой
— Президент РФ, Правительство РФ. МВД РФ. ФМС. Ос-
новное функциональное предназначение подсис-
темы состоит в государственном управиенин мшрационной
политикой разработке и утверждении Федеральных про1рамм
и друз их проск । ов для регулирования миграционных право-
отношений в интересах роста численности населения и тру-
довых ресурсов, рвахтгМиии интеллектуалыюго и 1 рудовою
потенциала мшрантов при соблюдении принципов нацио-
нальной биопасности России;
• региональной — МВД. ГУВД. УВД субъектов РФ. Основное
функциональное предназначение регианагьной подсистемы со-
стоит в формировании региональной миграционной полип!-]
ки в соответствии с фелер;1льног мшрационной политикой,
с учеюм особенностей решона 1ьной мшрационной обста-
новки для эффективного экономического и демо! рафическо-
го разни шя субъектов РФ:
• ведомственной — управления и отделы ФМС, се территори-
альные ортаны и |,редс1ави1е.1ьс1ва ФМС по дедам миграции
5а рубежом. Компетенция ведомственной подсистемы состоит
в формировании ведомственных стандартов в административ-
но-правовой, информационно-правовой и обеспечивающей
областях миграционной деятельности для реализации между-
народной. федеральной и региональной политики в интересах
л|и|к'ктивно1О функционирования мш рационной системы РФ;
• местного самоуправления — городские и районные отделы внут-
ренних дел. Основное функциональное предназначение мест-
ной подсистемы состоит в контроле соблюдения мигрантами
установленных правовых норм поведения; предупреждение
правонарушений среди участников мшранионното процесса.
ре тулированис миграционной деятельности в своей тсрри гори-
лл1 ной тоне.
Горизонтальные правоотношения обра1уют подсистемы: федерчль-
ная — Главное государственно-правовое управление при Президен-
те РФ. Главное правовое управление МВД; региональная — право-
вые подразделения территориа.<Ы1ЫХ органов субъектов РФ; ведом-
ственная — Управление правовою обеспечения и международною
сот ру. П1 ичества Ф МС.
На основе вышеизложенного, под управлением миграционной
системой РФ понимается составная часть управления системой фе-
перальных органов исполнительной власти, целенаправленное воздей-
ствие на нее президентской жкти в интересах обеспечения эффектив-
ного функционирования миграционной системы в любых миграционных
условиях, включая период действия чрезвычайного положения (ЧС).
Следовательно, внутри миграционной системы выражены вер-
тикальные правоотношения, которые образуют федеральные, ре-
1нона.1>ныс. ведомственные и местные органы управления. Гори-
зонтальные правоотношения складываются между органами управ-
ления правовой, информационной и обеспечивающей деятельно-
стью миграционной системы, соответствующими управлениями
МВД России и ФМС , друз их федеральных органов исполнительной
власти.
МВД России является федеральным органом испо тигельной
власти, осуществляющим функции по выработке и реализации ю-
сударс1венной политики и нормативо-правовому регулированию в
сфере внутренних дел. в том числе в сфере мт ранни Руководство
деятельностью МВД России осучцестиняет Президент Российской
Фе терапии. МВД России осуществляет координацию и контроль
деятельности подведомственной ему ФМС'.
Компетенция МВД России в установленной сфере деятельности
распространяется на решение следующих основных задач:
• разработка общей стратегии государственной политики:
• совершенствование норма1ивно-правово1о рс1 улированич;
• обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и
свобод человека и гражданина;
• организация в пределах своих полномочий предупреждения,
выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступ-
лений, а также предупреждения и пресечения административ-
ных правонарушений;
• обеспечение охраны общественного порядка;
• обеспечение безопасности дорожного движения;
• организация и осуществление государегвенного кошроля за
оборотом оружия;
• организация тосударственной охраны и му шее гм и организаций;
• управление ортанами внутренних лсл и внутренними войска-
ми, ортанизация их деятельности.
Полномочия МВ,1 России определяются 37 положениями, среди
которых применительно к миграционной системе РФ, выделяются:
• формирование на основе анализа и прогнозирования состоя-
ния правопорядка, общественной безопасности и митраиион-
ных процессов основных направлений государственной поли
тики;
• разрабатывает меры по совершенствованию деятельности
ФМС;
• контролирует и координирует деятельность ФМС по мобили-
зационной подготовке и мобилизации;
• участвует в повышении устойчивости работы ФМС в услови-
ях военною времени, при возникновении чрезвычайных си-
туаций в мирное время;
• принимает участие в разработке и реализации программы
кадровою обеспечения, а также в осуществлении подютовки,
псрепо [Готовки, повышения квалификации и стажировки
кадров ФМС;
• обеспечивает собственную безопасность в ФМС. участвует в
защите сведений, составляющих государственную и иную ох-
раняемую законом тайну, в ФМС;
• принимает участие в орган и мин и и разив ши МТБ ФМС:
• осуществляет информационно-правовое обеспечение ФМС.
ведение баз данных правовой информации;
• прелсу авйяст в Минфин предложения по формированию фе-
дерального бюджета и финансированию ФМС;
• обеспечивает взаимодействие ОВД и ВВ с терортанами ФМС .
Вместе с тем МВД России осуществляет свою деятельность во
взаимодействии с другими органами исполнительной власти, орга-
нами исполнительной власти субьектон РФ. ортанами местною са-
хтоуправления. общественными организациями и объединениями.
Основным ортанохт управления в миграционной системе РФ яв-
ляется ФМС, обеспечивающая целый ряд полномочий (всего — 29)
через территориальные ортаны; МВД. ГУВД. УВД субъектов РФ,
[релставительства ФМС по делам миграции за рубежом, учрежде-
ния непосрс гетвенною подчинения тьме В структуру Службы
входят управления (13) и центры (Слайд).
Компетенция ФМС распространяется на следующие основные
задачи:
• производство по делам о гражданстве РФ, оформление и вы-
дача основных документов, удостоверяющих личность траж-
данина РФ.
• осуществление регистрационного учета граждан РФ по месту
пребывания и по месту жительства в пределах РФ и контроля
за соблюдением гражданами и должностными лицами правил
регистрации и снят ия с рез истрационного учета граждан РФ;
• оформление и выдача иностранным гражданами лицам без
гражданства документов для въезда, проживания и временно-
го пребывания в РФ;
• осуществление контроля за соблюдением иностранными гра-
жданами и лицами без гражданства установленных правил
проживания и временною пребывания в РФ;
• разработка и реализация во вэ шмодсйствии с иными пзеулар-
ственными органами мер по предупреждению и пресечению
незаконно?) миграции;
• исполнение законодатс 1ьс гва РФ по вопросам беженцев и
вынужденных переселенцев, участие в предоставлении поли-
тического убежища иностранным тражданам и лицам без
гражданства:
• осуществление контроля и надзора в сфере внешне?? тру левой
мшрации, привлечения иностранных работников в РФ и тру-
доустройства граждан РФ за пределами РФ:
• управление терорынлми ФМС. се представительствами за ру-
бежом и иными организациями и подразделениями, создан-
ными для решения возложенных на ФМС задач.
ФМС полномочна в реализации ряда функз ин контрольно-над-
зорная, разрешительная, гражланствоведения и паспортно-визовая,
распредели гельно-расселенческая. ра третительная, лицензирования,
поддержки и взаимодезтетвия соотечссшенников за рубежом, адрес-
но-справочная. приема траждан. квотирования, руководств, совер-
шенствования своей деятельности. материально-техническая. коор-
динации, информационная, мстодолозичсская. целевого программи-
рования. взаимодействия. сотрудничества, законодательная, эксперт-
ная, научно-исследовательская, госзаказчика, финансового распоря-
дительства, безопасности, архивирования, мобилизационная, подго-
товки (переподготовки) и повышения квалификации.
С точки зрения ортанизационно-практическои деятельности
функции Ф> 1С можно объедини зь в сяеяуюшие । руины:
• инспекционная — участвует в инспектировании и проверках
территориальных органов; МВД. ГУВД, УВД субъектов РФ.
представительств ФМС по делам миграции за рубежом и учре-
ждений. непосредственно подчиненных ФМС, обобщает ре-
зультаты. вносит предложения по совершенствованию их дея-
тельности. при необходимости по кадровым изменениям:
• кадровая — участвует в работе по укреплению дисциплины и
законности в деятельности территориальных ортанов: МВД,
ГУВД. УВД субъектов РФ. представительств ФМС по делам
мшрации та рубежом и учреждений, непосредственно подчи-
ненных ФМС;
• методическая - провопи совещания, сборы, семинары, участ-
вует в между народных мероприятиях по вопросим компетен-
ции ФМС;
• консультационная - взаимодействует и проводит консультации
с российскими и зарубежными общественными орт анимация-
ми. правоохранительными органами по вопросам компетенции
ФМС;
• координационная — координирует деятельность по совершенст-
вованию миграционного законодательства организует взаимо-
действие структурных подрал тс тений ФМС, разрабатывает и
представляет предложения по совершенствованию системы их
правоотношений;
• образоватегьная — осуществляет отбор, обучение. расстанов-
ку. воспитание, обеспечение правовой н социальной защиты
сотрудников ортанов внутренних дел. федеральных государст-
венные служащих и работников, их профессионгтльную под-
готовку (переподготовку), повышение квалификации;
• политическая - готовит предложения по повышению эффек-
тивности участия федеральных органов исполните тытотт власти
в рамках их полномочий в реали киши государственной мит ра-
ционной политики;
• превентивная — организует и осуществляет совместно с други-
ми структура.ш МВД меры по противодействию незаконной
миграции, обеспечивает в соответствии с законодательством
РФ иммшрационный контроль в отношении иностранных
граждан и лиц без гражданства;
• прогностическая — разрабатывает краткосрочные и долговре-
менные прогнозы ра твития миграционных процессов, проекты
протрамм но их реализации.
Основным субъектом управления мит рационном деятельностью
МВД. ГУВД. УВД субъекта РФ является территориальный орган,
компетенция которого распространяется на редяшацию установлен-
ных законодательными и иными нормативными актами РФ: ицитч и
функций МВД РФ в сфере митрационной политики, обязанностей
и драв субъектов правоотношений, их ответственности, форм и ме-
тодов деятельности.
Для эффективного государственного управления миграционной
системой РФ требуется; реализация мшрационной политики в про-
граммах обшефедералъпою н ретионалытото масштабов, уретулиро-
ванне организационно-правовых основ финансово-экономической
деятельности: эффективное функционирование государственных
органов, организаций и учреждений. а также негосударственных
организаций и объединений; обеспечение реализуемости прав и
обязанностей фишческих и юридических лиц в миграционной сфе-
ре государственно! о управления; государственный контроль и над-
зор за регулированием миграционных процессов.
3. Условия взаимодействия МВД России
и Федеральной миграционной службы
с международными и межведомственными
государственными органами, организациями
и учреждениями, а также
с неправительственными
и общественными организациями
Условия взаимодействия МВД России и Федеральной миграци-
онной службы с международными и межведомственными государст-
венными органами, органи мцияыи и учреждениями. а также с не-
правиге.тьственными и общественными организациями определяются
главным образом современной политической, социально-экономи-
ческой. демографической и миг рационной обстановкой в стране гг за
рубежом.
К перспективным основный ыдачал! во внутриполитической об-
ласти России относятся:
• интеграция мигрантов на основе институтализаиии в мигра-
ционных органах управления и права;
• усовершенствование политики в области трудовой миграции
на основе эффективного взаимодействия с экономической
политикой, политикой противодействия неформальном и те-
невой экономике путем создания в МС штатной организаци-
онной структуры (типа иммиграционных инспекций);
• усовершенствование инфраструктуры трудовой миграции ком-
плексированием сервисных ннсгнтутов (информационно-кон-
сультационных центров, услуг по трудоустройству, юридиче-
ских услуг и др.), функпнониоуюших на официальной основе
и обеспечивающих легитимность. информированность, безо-
пасность мигрантов на основных стадиях миграции, а также
снижение влияния теневых гг криминальных услуг;
• оптимизация механизма реализации права на свободный вы-
езд за пределы РФ и беспрепятственное возвращение в нее
(компетентный орган должен иннциировшь запрос необхо-
димых сведений для выдачи ра |решсн!1я на выезд ил страны
из компетентных источников;
• возложение фу нкнии напора за соблюдением сроков испол-
нения запроса о проверках трижлвн на Прокуратуру РФ;
• разработка и реализация специальной юсударственной про-
траммы по поспи ганию толерантного отношения общества к
иммшрантам;
• усовершенствование системы стат ио и чес кою учета мигра
пии; со здание эффективно функционирующей системы про-
фессионального образования для обеспечения МС высоко-
квалифнцированным персоналом;
• упорядочение сотрудничества с друг ими странами и органи-
зациями внутри РФ;
• создание федерального государственного органа. органи шция
и деятельность которого должны основываться на принципах
оптимального распределения обя танностей между федераль-
ным органом государственной власти. территориальными ор-
ланами субъектов РФ. органами местного самоуправления,
общественными организациями, занимающимися проблема-
ми мигрантов;
• высокая информационная и научная обеспеченность: кон-
троль за реализацией законодатс.т ьства и расхо топанием бюд
жетных средств.
Для эффективного функционирования мшрационной системы
РФ се административно-правовое ретуширование должно основы-
вать на принципах:
• адаптивности к изменяющимся условия*! миграционной дея-
тельности;
• адекватности и всесторонности се обеспечения при реализа-
ции конкретных Государственных программ:
• адресного решения проблем различных категорий митрантов;
• вюимодействии федеральных органов исполнительной вла-
сти. ортанов исполнительно!! власти субъектов РФ и органов
местною самоуправления с общественными объединениями
мигрантов;
• интеграции на российском, постсоветском, межгосударствен-
ном и международном уровне:
• приоритета наииоиа (иных интересов и бе (опасности страны', со-
блюдения законных прав и свобод человека, как отражение лич-
ных интересов всех участников миграционной деятельности;
• социально- .шчностно-деяте./ьнмтного подхода; целостности
свойств мшрационной системы на основе сбалпнсированного
функционирования се подсистем.
• экономичности на основе целевых финансово-экономических
затрат
Вместе с тем возрастает необходимость взаимодействия мигра-
ционной системы РФ с нсправитсльс'т венными организациями. иг-
рающими важную роль в решении проблемы беженцев, а также ре-
ально способными обеспечить социокультурную адаптацию и обу-
стройство лиц, признанных беженцами на территории РФ. Среди
таких организаций весом вклад общественных неправительственных
и мегкду народных организаций; Российского фонда помоши бежен-
цам «Соотечественники», “Форума переселенческих организации-.
Комитета помоши беженцам и вынужденным переселенцам, Меж-
лунаролной органи танин по миграции. Международной правоза-
щитной ассамблеи. Российского общества Красного Креста. Парт-
нерства по мшрации «ПАРИИ» и др
Однако компетенция неправительственных и общественных ор-
гани кший распространяется на оказание беженцам и вынужденным
переселенцам гуманитарной помощи, юридических и медицинских
консультаций.
Заключение
МВД России и Федеральная мш рационная служба в современ-
ной системе ортанов исполнигслытой власти не только сохранили,
но и упрочили свои место, рояь и значимость. Это обусловлено,
с одной стороны, интенсивной глобализацией политических, соци-
ально-экономических, демографических, миграционных и иных про-
цессов, с другой стороны — способностью России противостоять
негативным тенденциям в развитии этих процессов на внутрирос-
сийском государственном уровне, а также на уровне субъектов РФ.
Генезис высшего органа управления отечественной миграцион-
ной системой показал. что его ра твитие происходило скачкообраз-
но; от вполне самостоятельною дорево ттопионного Переселенче-
ского управления до возложения функции Государственного управ-
ления мтпрацией на НКВД: от одной из служб Министерства труда
СССР (РФ) до преобра топания в самостоятельную Федеральную
нитрационную службу России I марта 1993 г.
Место, роль и перспективы развития МВД России и Фетерхть-
ной митрационной службы связаны. во-первых, с традиционной
значимостью МВД для системы органов ваастн практически любого
государства; во-вторых, е усилением значимости ФМС, подведом-
ственной МВД России.
По мерс совершенствования миграционного законодательства
России меняются условия взаимодействия МВД России и Феде-
ральной мшрационной службы с международными и межведомст-
венными государе!венными органами, организациями и упрежде-
ниями. а 1'акже с нспривигсяьс^'венньши и обшссгвснными ортанн-
заниями.
Контрольные вопросы:
I В чем состоят правовые основы организации и деятельности
ФМС России?
2. РасЛойте основные направления деятельности ФМС России.
3. Раскройте структуру ФМС России.
4. Назовите основные формы взаимодействия Федеральном мшра-
ционной службы с друитми правоохранительными оршнами в
сфере миграции населения.
5. Каков» роль гравоохранитстьних органов в соблюдении и защи-
те прав мит рантов?
Нормативно-правовые акты и литература:
1 Указ Президента РФ «Вопросы Министерства внутренних дел Россий-
ской Федерации» от 19.07.2094 т. № 927 с приложением к нему -По ю-
жения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации».
2. Указ Пре зил ей. । РФ «Вопросы <1>е терааьной мшрационной сдуж' 1ы» от
19.07.2004 г. № 928 с приложением к нему «Положение о Федеральной
миграционной службе».
3. Административное право. Серия «Учебные пособия». Ростов н/Д: «Фе-
никс». 2003.
4. Атаманчук ГВ. Теория Государственного управления. Курс Лекций. -
М.: Юрид. шт., 1997.
5. Ионце» В.Д. Вопросы к 1асспфикации и теории мш рационною движе-
ния населения // Введение в демографию / Под ред. ВЛ. Ионцева.
А.А. С.нрхдоти. Над. второз . испр. и доп. — М.: Экон, фак-т МГУ.
ТЕИС. 2003.
6. Прудникова С.Л. Лдминиспзативио-правопое реп тирован не мш рации
населения в Российской Фе терапии: Авторсф. лис. ...кшы. юрцд. нах к. —
М.. 2003.
7. Рыбаковский ЛЛ. Ретпон.ыьный анализ митрании. - М.: 1973: Он же.
Мшрация населения: прогнозы, факторы, политика. — М., 1987; Он же.
Мшрация населения. Вып. 5: Стадии миграционного процесса. — М.:
2001: Он же. Мшрация населения (вопросы теории). М.: ИС ПИ РАН.
2003.
8. Старостин С./1. Управление ортанами внутренних дел при чре языч.пт-
ных ситуациях (правовые и организационные аспекты): Лис. ...д-ра
юрид. паук. - М.: Акал. упр. МВД России. 2000.
Приказы МВД России:
1. Об утверждении Положения об основах взаимодействия ФПС России.
МВД России. МНС России. Минсельхозпрода России. Минтранса Рос-
сии, Минздрав* России, I 1К России, Ф(.Ъ России, ФСНП России при
пересечении государственной границы РФ транспортными средствами
и перемещении мере* государственную границу Российской Федерации
тотмров и морских пунктах пропуска
Приказ ФПС России. МВД России. МНС России, Минс» 1ьхозпроаа
России. Минтранса России. Минздрава России. ГТК России. ФСБ России и
ФСНП1 России от 2Б' февраля 2000 г. 32/75/АН-3-
14/75/60/10/79/52/77/71
2. О полномочиях МВД. ГУВД. УВД субъектов Российской Федерации в
области миграции
Приказ МВД России от 31 мая 2002 г. Л? 522
3. О введении н действие миграционных карт
Приказ МВД России. МИД России. Минтранса России. МПС России,
ГТК России и ФПС России от 11 ноября 2002 г.
Лё 1095/16531/143/49/11^/692
4. Об утверждении Инструкции по выдаче, оформтению и учету миграци-
онных карт паспортно-визовыми подразделениями и подразделениями
по делам миграции МВД. ГУВД, УВД субъектов Российской Фе терапии
Приказ МВД России от 21 ноября 2002 г. № П37
5. Об утверждении формы бланка заявления о втывче иностранному гра-
жданину или лицу без гражданства разрешения на работу и <]юрмы
бланка разрешения на работу иностранному гражданину или лицу без
ражлинства
Приказ МВД России от 26 марта 2003 г. Л'.' 199
6. Об ортанизмиии деятельности ортанов внутренних дел Российской Фе-
дерации но оформлению и выдаче иностранным фажлинахт и лицам без
гражданства разрешений на временное проживание и ви юв на жите ть
сию
Приказ МВД России от !4 апреля 2003 г. Л'1 250
7. О дополнительных мерах по совершенствованию иммиграционного
контроля на обьектпх транспорта
Приказ МВД России от 9 января 2004 г. V В
8. Об ортанизаиии деятельности органов внутренних дел Российской Фе-
дерации при рассмотрении вопросов гражданства Российской Федера-
ции
Приказ МВД России от 19 февраля 2004 г. № 104
9. Об ортанизаиии деятельности ортанов внутренних дел Российской Фе-
дерации и Федерально!, лигратиюннои службы по принятию решения о
нежелательности пребывания (проживания) иностранного тражжанина
или лица без тражданства в Рот сийской Федерации
Приказ МВД России от 17 августа 2004 г. Л& 510
10. Об ортанизаиии деятельности ортанов внутренних дел Российской Фе-
дерации по регистрации иностранных траждан. поступающих на воен-
ную службу по контракту
Приказ МВД России от 6 сентября 2004 г. Лё 553
Оглавление
Тема 1. Миграционная система России’ гене тис, сущность, структу-
ра, концептуальные правовые основы 3
1. Историко-правовой аспект отечественной
миграционной системы 3
2. Концептуальные организационно-правовые
основы миграционной системы России 21
3. Сущность и структура миграционной системы 32
4. Закономерности и противоречия, состояние
и основные тенденции развития миграционной
системы России 36
Тема 2. Мш гания как объект нотация и управления:
сущность, ви ты 63
Введение 63
I. Современные подходы к опреледению
понятия миграции, как процесса
территориального перемещения населения 63
2. Сущность и функции миграции населения 76
3. Виды миграции 92
Тема 3. Миграционные процессы, понятие, основные стадии 98
Введение 98
I. Концепция основных стадий миграционного
процесса 101
2. Субъекты правоотношений в миграционных
процессах 1 11
Тема 4. Госу тарстьенная миграционная ьолитика
в Российской Федерации и этапы ее фг рмнрования 121
I. Исторический опыт проведения утит рационной
политики в России 121
2. Советский период формгрон гния миграционной
политики 127
3. Миграционная политика России
в 90-х годах XX века 135
4. Основные этапы формирования и механизм
реализации государственной миграционной
политики 143
Тема 5. Между народлые стандарты как основа
регулирования миграции наеетения.
Зарубежный опыт, его особенности, приемлемость
опыта .тля России 151
Введение 151
I. Роль международных орган» ищи и (ООН. МОТ)
в выработке мшрационной политики на мироном уровне.
Характеристика конвенций 152
2. Историко-правовой аспект мтч рационных систем (США.
Франция. ФРГ). Сравнительно-правовой
аспект развития иностранны* мш рационных систем 164
Тема 6. Национальное законодательство как основа
регулирования миграционных процессов в России 192
I. Основные этапы формирования правовой ба ты
миграционной политики Российского государства 192
2. Федеральное законодательство в области
миграции населения и миграционной политики 193
3. Региональное законодательство в области
регулирования миграционных процессов 199
4. Федеральная и ретиональные нитрационные
ттротраммы как оснотм реализации миграционной
полит и» и Российской Федерации 202
Тема 7. Правовое реп.1ир(>вание вопросов граж таисгва
и рет метра пион кого учета гоаж тан Российской
Фе терашти. иностранных граждан и лиц без
гражданства.
Понятие и общая характеристика граждане гва 221
I. Основные подходы к определению
понятия гражданства 221
2. Связь гражданства с местом проживания 229
3. Общая характеристика гражданства 235
4. Система государства, органов, ведающих
делами о фажланстне Российской Федерации 238
5. Производство по дедам о гражданстве
Российской Фе терапии 243
6. Общий порядок приема в тражданствс
Российской Федерации 247
7. Упрошенный порядок приема в гражданство
Российской Федерации 252
8. Прием в гражданство Российской Федерации
Детей и недееспособных лиц 257
9. Приобретение гражданства Российской Федерации
на о новации международных договоров 258
10. Прекращение и выход ит гражданства
Российской Федерации 259
Тема 8. Правовое реп тиров шие переселенческого
процесса в России (Л-2). С-2. СР-4) 275
Введение 275
I. Субъекты правоотношениЛ в выну*жденноу
псресетеическом процессе 276
2. Мехами >м конски уционно-правового
регулирования переселенческого процесса 280
3. Сосюянис и тенденции правового
регулирования переселенческого процесса 287
Заключение 293
Тема 9. Правовые основы предоставления статуса
беженца и временного убежища иностранным
гражданам и липам без граж (анства 295
I. Правовой статус беженца в международном праве 295
2. Основания признания лица беженцем. Права
и обязанности липа, признанного беженцем 299
3. Утрата лицом статуса беженца и лишение
липа статуса беженца 308
4. Порядок предоставления иностранному гражданину или
лицу бе । траж (анства временного убежища 3 10
Тема 10. Правовое реагирование процесса переселения
в Россию соотечественников из-за рубежа 316
Введение 316
I. Основные признания и юлт'верждение
нриналлежносш к соотечественникам 3 17
2. Основы отношений юсу шретва
с соотечественниками проживающими за рубежом 320
3. Полномочия государства в области отношений
с соотечественниками 325
4. Механизм конституционно-правового
регулирования процесса переселения в Россию
соотечественников и з-за рубежа 325
Заключение 333
Тема 11. Трудовая миграция в России и ес виды 340
I. Правовое регулирование порядка привлечения
и использования пносчранноп рабочей силы
и трудоустройства иное I ранцев в России 340
2. При ролу возникновения Трудовой мшрании
в Реи сии ч44
3. Органы, ведающие вопросами трудовой занятости
мигрантов и их полномочия 363
4. 1 ру юная миграция в зарубежных странах,
цели и причины 373
Тема 12. Информатизация м (грационной системы России:
источники м и рационных сведений,
автоматизированные системы (Л-2. С-1. СР-4) 387
480