в. с. основин
ПРАВО ЗАПРОСА ДЕПУТАТОВ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮРИДИЧЕСКОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Москва— 1957


В брошюре рассматриваются следующие вопросы: что такое запрос депутата местного Совета, чем запрос отличается от обычного вопроса или обращения депутата к исполкому и должностным лицам, к кому может быть обращен запрос депутата местного Совета, каковы юридические последствия запроса и каков порядок его осуществления.


ВВЕДЕНИЕ
В современный период Коммунистическая партия особо подчеркивает необходимость активизировать работу местных Советов депутатов трудящихся, поднять их роль в хозяйственном и культурном строительстве, усилить контроль со стороны местных Советов за деятельностью их исполнительных и распорядительных органов, повысить ответственность депутатов перед избирателями.
В свете этих задач чрезвычайно важное значение приобретает вопрос об использовании депутатами правовых средств, способствующих улучшению деятельности Советов и подведомственных им органов. Одним из таких средств является депутатский запрос.
В руках депутатов запрос — это сильное оружие в борьбе с волокитой, халатным отношением к делу и другими проявлениями бюрократизма; средство активного воздействия на деятельность подведомственных Совету органов и должностных лиц.
Практика работы местных Советов показывает, что там, где депутаты используют право запроса, повышается чёткость работы государственных органов, заметно возрастает активность самих депутатов, быстрее ликвидируются проявления бюрократизма.
К сожалению, до настоящего времени депутатские запросы на сессиях местных Советов не получили широкого распространения. Объясняется это главным образом отсутствием законо-дательных актов, устанавливающих порядок осуществления депутатами местных Советов права
3


запроса, а также обязанность соответствующих органов и должностных лиц отвечать на эти запросы.
Одной из причин того, что запросы депутатов местных Советов не получили широкого распространения, является также отсутствие литературы по этой теме.
В настоящей брошюре делается попытка в какой-то степени восполнить этот пробел в юридической литературе о местных Советах.


1.  ЧТО ПРЕДСТАВЛЯЕТ СОБОЙ ЗАПРОС ДЕПУТАТА МЕСТНОГО СОВЕТА?
Депутатский запрос, и в частности запрос депутата местного Совета, — это одно из средств контроля Совета за деятельностью подведомственных ему органов.
Партия учит, что подбор кадров и проверка исполнения являются основой руководства. Еще в 1922 году В. И. Ленин указывал: «Проверять людей и проверять фактическое исполнение дела — в этом, еще раз в этом, только в этом теперь гвоздь всей работы, всей политики»  1.
 Эти ленинские указания не утратили своего значения и сейчас. XX съезд Коммунистической партии Советского Союза с новой силой подчеркнул роль контроля и проверки исполнения. «...Контроль, — сказано в Отчетном докладе ЦК КПСС XX съезду партии, — это, прежде всего, порядок, он дисциплинирует работников, предупреждает от ошибок, повышает их ответственность за порученное дело» 2.
В деятельности местных Советов контроль за работой подведомственных им органов, учреждений и организаций осуществляется непосредственно Советом на его сессиях, постоянными комиссиями Совета, исполкомом и его отделами, а также каждым депутатом.
Важнейшую роль играет контроль со стороны Совета депутатов трудящихся на его сессиях. Значение этого
1 В. И. Ленин, Соч., т. 33, стр. 200.
2 Н. С. Хрущев, Отчетный доклад Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза XX съезду партии, Госполитиздат, 1956, стр. 109.
5


контроля определяется тем, что Совет является представительным органом власти, то есть наиболее авторитетным органом, обладающим самой широкой компетенцией по сравнению со всеми другими государственными органами на соответствующей территории. Это — важнейший вид контроля также потому, что он распространяется на деятельность и исполкомов, и постоянных комиссий, и депутатов, то есть тех органов и лиц, которые в свою очередь должны контролировать выполнение решений Совета.
Контроль за деятельностью подведомственных Совету органов осуществляется также исполнительным комитетом данного Совета, его отделами и управлениями путем обсуждения отчетов и информаций, выезда руководящих работников на места, проведения совещаний и т. п.
Деятельность подведомственных Совету органов, учреждений и организаций контролируют также постоянные комиссии Совета, обследуя те или иные объекты, заслушивая на своих заседаниях информации заведующих отделами и начальников управлений исполкома, руководителей предприятий и учреждений, а также закрепляя членов постоянных комиссий за определенными объектами и т. д.
Наконец, одним из видов контроля Совета за деятельностью подведомственных ему органов, предприятий, учреждений и организаций является контроль со стороны депутатов. Этот контроль осуществляется путем организации депутатских постов, систематического посещения каждым депутатом своего избирательного округа, а также в ходе разрешения заявлений и жалоб избирателей и т. д.
Депутатский запрос является одной из форм контроля, осуществляемого Советом на его сессиях.
Каждый депутат как представитель народа в Совете несет перед избирателями ответственность за деятельность Совета, а также за выполнение своих депутатских обязанностей. Депутат должен принимать активное участие в работе Совета, заботиться о выполнении наказов избирателей и поддерживать с ними тесную связь, регулярно отчитываться перед избирателями о своей депутатской работе и работе Совета.
Но для того чтобы успешно выполнять свои обязанности, депутат должен иметь и определенные права, по-
6


зволяющие ему активно воздействовать на деятельность подведомственных Совету органов, предприятий, учреждений, бороться за улучшение их работы, добиваться выполнения данных ему избирателями наказов.
Таких прав у депутата местного Совета много. Он участвует с решающим голосом в работе сессии Совета, имеет право присутствовать на заседаниях исполкома и постоянных комиссий Совета и беспрепятственно встречаться с руководителями предприятий и учреждений. Депутат имеет право обращаться к соответствующим руководителям с письмами по вопросам своей депутатской деятельности, и лица, к которым он обращается, обязаны в определенный срок ответить ему. Депутат может в любой день прийти на прием к любому из руководящих работников исполкома и т. п. Одним из прав депутата, позволяющих ему активно влиять на деятельность подведомственных Совету органов, учреждений, предприятий и организаций, является право запроса.
Понятие запроса депутатов Верховных Советов дано в ст. 71 Конституции СССР и соответствующих статьях конституций союзных и автономных республик, из смысла которых следует, что запрос депутата Верховного Совета— это обращенное к правительству или министру требование депутата дать на сессии ответ на его вопрос. Это требование порождает для правительства или министра, к которому обращен запрос, обязанность в течение трех дней дать на него ответ в соответствующей палате Верховного Совета СССР или в Верховном Совете союзной или автономной республики, если это был запрос депутата Верховного Совета республики.
Специальных законов, устанавливающих право запроса депутатов местных Советов, нет. Однако в практике и местных Советов депутаты вносят запросы.
Что же следует понимать под запросом депутата местного Совета?
Запрос депутата местного Совета — это обращенное к исполкому, руководителю отдела (управления) исполкома или руководителю одного из подконтрольных Совету органов, учреждений, предприятий и организаций требование депутата дать на сессии ответ по какому-либо вопросу. Это требование порождает обязанность органа или лица, к которому обращен запрос, дать ответ на той же сессии (а при согласии Совета — на следующей
7


сессии) и обязанность Совета принять по запросу определенное решение.
Практика показывает, что депутаты местных Советов используют свое право запроса в следующих случаях:
1.  Когда депутат желает получить на сессии от исполкома или от какого-либо руководителя официальную информацию по тому или иному вопросу их деятельности. Эта информация принимается Советом к сведению. Например, на одной из сессий Коми-Пермяцкого окружного Совета депутат Сятчихин сделал запрос «Когда в селе Юм будет отремонтирована школа?» 1. Совет принял к сведению ответ на этот запрос.
2.  Депутаты вносят запросы и в тех случаях, когда руководитель какого-либо органа или организации не выполняет определенное решение Совета, его исполкома или акта вышестоящего органа. На одной из сессий Новодевиченского районного Совета Куйбышевской области один из депутатов обратился с запросом к заведующему финансовым отделом, в котором потребовал, чтобы заведующий дал объяснение Совету, почему он  не выполняет конкретного решения Совета2. На сессии Фрунзенского районного Совета Москвы поступил запрос о причинах невыполнения начальником Кропоткинского районного жилищного управления одного из распоряжений исполнительного комитета 3.
3.  Используется запрос и тогда, когда депутат требует, чтобы соответствующий руководитель объяснил Совету, почему плохо работает возглавляемый им орган. Примером может служить запрос к заведующему районным отделом «коммунального хозяйства на сессии Чернавского районного Совета Липецкой области 26 февраля 1956 г. Поводом для запроса явилось неблагополучное положение с благоустройством районного центра. Денежные средства, ежегодно отпускавшиеся на эти цели, из-за нерасторопности заведующего коммунальным отделом полностью не использовались или использовались не по
1 См. «Известия» 26 апреля 1956 г.
2 См. Л. Г Мареева, О контроле местного Совета над деятельностью органов управления, «Советское государство и право» 1951 г. № 8, стр. 49.
3 См. Н. Т. Савенков, Основные формы деятельности депутата местного Совета, Госюриздат, 1956, стр. 33.
8


назначению. Поэтому запрос преследовал цель обсудить работу отдела и дать ей оценку.
4.  Депутат может обратиться с запросом и по другим основаниям, например, по поводу невыполнения соответствующим руководителем наказов избирателей, по поводу бюрократизма и волокиты со стороны того или иного должностного лица и т. п. Так, поводом к запросу, который внес через газету «Коммуна» депутат Воронежского городского Совета Троепольский, явилось то, что никто из руководящих работников исполкома не нашел времени, чтобы выслушать жалобу, с которой пришел в исполком депутат.
Из приведенных примеров видно, что запрос является одним из наиболее решительных и серьезных способов воздействия депутата на деятельность исполкома и руководителей учреждений, предприятий и организаций, подведомственных Совету.
Характерной особенностью запроса, отличающей его от иных средств воздействия депутата на деятельность подконтрольных Совету органов и должностных лиц, является то, что при запросе воздействие депутата оказывается через посредство Совета, ибо ответ на запрос дается не только депутату, который внес запрос, но и Совету депутатов трудящихся в целом; при этом Совет должен вынести по запросу определенное решение: принять к сведению ответ на запрос, обязать исполком или определенного руководителя выполнить те или иные действия.


2.  ЧЕМ ОТЛИЧАЕТСЯ ЗАПРОС ДЕПУТАТА ОТ ОБЫЧНОГО ВОПРОСА НА СЕССИИ И ОБРАЩЕНИЯ ДЕПУТАТА К ИСПОЛКОМУ ИЛИ СООТВЕТСТВУЮЩЕМУ РУКОВОДИТЕЛЮ?
Если посмотреть памятки о правах и обязанностях депутатов, изданные исполкомами некоторых местных Советов, то нетрудно увидеть, что право запроса депутатов в этих памятках сформулировано весьма нечетко.
Например, в памятке о правах и обязанностях депутатов и постоянных комиссий местных Советов депутатов трудящихся, изданной в Челябинске, указано, что депутаты имеют право:
«...б) делать запросы на сессиях и обращения к исполнительному комитету или заведующим отделами и управлениями, которые обязаны дать письменный или устный ответ на запрос депутата не позднее чем в трехдневный срок;
в) обращаться в учреждения, организации и предприятия, находящиеся на территории района, города, поселка, села по вопросам, связанным с их депутатской деятельностью. Учреждения, организации и предприятия должны дать ответы по запросам депутатов не позднее чем в пятидневный срок»
Из приведенной выдержки видно, что в данной памятке, как и в некоторых других, запрос отождествляется с вопросом на сессии и обращением депутата вне сессии. Подобное смешение приводит на практике к тому, что запросы депутатов нередко остаются без ответа.
Вот один показательный пример. На 12-й сессии Воронежского городского Совета депутатов трудящихся
1  «Памятка о правах и обязанностях депутатов и постоянных комиссий местных Советов депутатов трудящихся», Челябинск, 1953, стр. 6.
10


25 мая 1956 г. депутат Маслаков рассказал, что на одной из прошлых сессий он уже указывал на факт сдачи в эксплуатацию с крупными недостатками дома № 42 по улице Плехановской. Этот дом посетила специальная комиссия городского исполкома, которая подтвердила факты, изложенные в выступлении депутата. Но начальник жилищного управления, объяснив наличие недостатков низким качеством штукатурки, заявил, что ничем не может помочь жильцам. В результате зимой в этом доме было холодно, дверные коробки вывалились.
В заключение своего выступления депутат Маслаков потребовал, чтобы начальник жилищного управления вне очереди выступил на сессии и доложил Совету, что намерено делать возглавляемое им управление для улучшения жилищных условий в доме № 42. Кроме того, депутат попросил, чтобы председатель исполкома дал по этому же вопросу справку на сессии.
По сути дела, это был запрос, внесенный по довольно серьезному поводу: факты, когда строительные организации сдавали дома с крупными недоделками, не были в городе единичными.
Казалось бы, что после выступления депутата Маслакова председатель сессии обратится к депутатам и скажет: «Товарищи депутаты! Поступил запрос к начальнику горжилуправления. Давайте решим: предоставить ему слово для ответа сейчас или в конце прений». Секретарь сессии запишет в протокол сессии все, что касается существа вопроса, а депутаты, выслушав ответ на запрос, решат, обсуждать его или нет.
Но ничего подобного не случилось. И председатель сессии, и члены исполкома, и начальник городского жилищного управления решили, что это обычный вопрос депутата. Начальник жилищного управления вообще не счел нужным ответить на него, а председатель городского исполкома выступил на сессии и заявил: «Нами организована комиссия, которая просмотрела квартиры дома № 42 по Плехановской улице и подтвердила правильность выступления т. Маслакова. Имеется в виду после производства перерасчета центрального отопления привести его в порядок, что в течение летнего времени и будет сделано» 1. Этим дело и кончилось.
1 Цитируется по стенограмме сессии.
11


Из приведенного примера видно, что нечеткость в разграничении запроса и обычного вопроса на сессии не может способствовать улучшению работы государственного аппарата, повышению ответственности исполкома и руководителей других органов перед Советом, так как нередко позволяет нерадивым работникам избавиться от необходимости отвечать Совету на острый вопрос, а порой дает возможность избежать ответственности за халатное отношение к делу.
Примером может служить факт, имевший место на одной из сессий Тульского областного Совета депутатов трудящихся 1. На этой сессии обсуждался вопрос об итогах весеннего сева, ухода за посевами и подготовке к уборке урожая. Еще до начала сессии депутатам было ясно, что исполком запоздал с постановкой данного вопроса на сессии, так как косовица хлебов должна уже скоро начаться, а область к жатве еще не была подготовлена.
В докладе, с которым выступил на сессии заместитель председателя исполкома, было много цифр, но отсутствовал анализ фактов. Естественно, что такой доклад не удовлетворил депутатов. В прениях никто из депутатов не пожелал выступить, а в президиум поступила записка с вопросом к председателю облисполкома: «Чем объяснить низкий уровень доклада и почему не выступил никто из членов постоянной сельскохозяйственной комиссии областного Совета?».
Председатель облисполкома не счел себя обязанным отвечать на записку, хотя она по своему содержанию и значению фактически являлась запросом. И если бы депутат, писавший ее, был более осведомлен о различиях, которые существуют между обычным вопросом и запросом, то он, очевидно, назвал бы свою записку запросом, и тогда председатель облисполкома вынужден был бы ответить на нее, а Совет принял бы по запросу определенное решение.
Чем же отличается запрос депутата от обычного вопроса на сессии, а также от обращения депутата к исполкому или соответствующему руководителю?
Он отличается от обычного вопроса на сессии прежде всего своим целевым назначением. Целью запроса яв-
1 См. Г. Фролов, Ради формы, «Известия» 9 августа 1956 г.
12


ляется воздействие депутата и Совета в целом на исполком или соответствующего руководителя. В отличие От этого обычный вопрос на сессии имеет своим назначением выяснение какого-либо положения доклада или содоклада, обсуждаемых на сессии, или уточнение отдельных моментов, которые были затронуты депутатами в их выступлениях.
Например, на 6-й сессии Воронежского областного Совета депутатов трудящихся V созыва обсуждался вопрос «О мерах улучшения торговли на селе». После доклада заместителя председателя областного исполкома поступил ряд вопросов, на которые докладчик ответил по окончании прений. В частности, один из депутатов спрашивал: «Нельзя ли оконное и ламповое стекло и некоторые другие товары, которые имеются в излишке на торговых базах в Воронеже, переключить на торговую сеть села?». Другой депутат задал вопрос: «Предусмотрена ли централизованная продажа продуктов специально для детских садов и яслей?».
На 8-й сессии Воронежского областного Совета депутатов трудящихся того же созыва обсуждался отчет о работе исполкома областного Совета. После окончания доклада по этому вопросу к докладчику поступила записка, в которой один из депутатов спрашивал: «Почему в отчете были освещены не все участки работы исполкома?».
Из приведенных примеров видно, что вопрос на сессии, как правило, связан с повесткой дня сессии, тогда как для запроса это совершенно необязательно.
Наконец, запрос отличается от обычного вопроса на сессии своими последствиями. Последствием запроса являются не только ответ на сессии, но также и решение Совета по данному ответу. Это обусловлено тем, что ответ на запрос дается не только депутату, который внес запрос, но и Совету в целом.
По своему характеру решение Совета по ответу на запрос может быть самым различным.
Например, на одной из сессий Куйбышевского областного Совета по запросу к исполкому и управлению кинофикации Совет принял решение:
«1. Критику со стороны депутата серьезных недостатков в работе областного управления кинофикации и персонально его начальника в деле кинообслуживания
13


населения признать правильной. Областной Совет депутатов трудящихся обращает внимание начальника управления кинофикации на его неудовлетворительную работу и требует немедленно перестроить ее, обеспечив на деле улучшение кинообслуживания населения.
2.  Поручить облисполкому в ближайшее время рассмотреть вопрос о состоянии кинообслуживания населения и принять дополнительные меры по улучшению этой работы.
3.  Поручить облисполкому специально рассмотреть вопрос о кинообслуживании населения Больше-Черниговского района и принять меры по коренному улучшению кинообслуживания» 1.
По упоминавшемуся выше запросу к начальнику районного отдела коммунального хозяйства на сессии Чернавского районного Совета Липецкой области было принято решение, в котором Совет отметил недостатки в работе этого отдела и указал на меры, обеспечивающие их устранение.
На сессий Азовского районного Совета Ростовской области по запросу депутата к заведующему районным финансовым отделом последний был предупрежден Советом, что если в течение месяца он не улучшит работу по сбору недоимок, то будет снят с занимаемой должности 2.
В иных случаях в решении указывается, что Совет принимает к сведению ответ на запрос.
Таким образом, при запросе депутата Совет всегда принимает определенное решение. В отличие от этого на вопрос депутата на сессии дается ответ депутату, и этим все оканчивается.
Существенным образом отличается запрос депутата и от его обращения в исполнительные и распорядительные органы Совета, а также в учреждения, предприятия и организации, расположенные на территории, подведомственной данному Совету.
Каждый депутат по собственному опыту знает, что для выполнения некоторых наказов и принятия мер по заявлениям и жалобам избирателей приходится не раз устно и
1 Н. Т. Савенков, Основные формы деятельности депутата местного Совета, Госюриздат, 1956, стр. 32.
2 См. Г. И. Козлов, Советы за работой, Ростиздат, 1951, стр. 25, 26.
14


письменно обращаться к руководителям соответствующих предприятий, учреждений и организаций, к заведующим отделами и руководящим работникам исполкома.
Но будет ли такое обращение депутата запросом, как его нередко называют? Совершенно очевидно, что нет.
Запрос — это требование депутата дать ответ на сессии по вопросу, который имеет важное значение не только для депутата, но и для Совета в целом. В отличие от этого обращение — это вопрос депутата к исполкому или соответствующему руководителю, не преследующий цели получить ответ именно на сессии.
Например, депутату Воронежского городского Совета депутатов трудящихся т. Лащевской избиратели дали наказ поставить перед исполкомом вопрос об установке фонарей около школы, расположенной на территории избирательного округа. Депутат Лащевская сообщила об этом в исполком городского Совета, а через некоторое время прислала открытку, в которой писала, что ввиду болезни не может лично проверить выполнение этого наказа избирателей, а поэтому просит исполком сообщить, что сделано для его выполнения. В данном случае открытка депутата Лащевской может служить примером депутатского обращения.
Запрос и обращение различаются также последствиями, которые они влекут за собой. Последствием обращения является письменный или устный ответ депутату вне сессии. По установившейся в большинстве местностей практике ответ на обращение дается депутату не позднее чем в пять дней 1. Последствием же запроса является всегда принятие Советом определенного решения.
1  См. «Бюллетень исполкома Ленинградского областного Совета депутатов трудящихся» 1951 г. № 9, стр. 5; «Бюллетень исполкома Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся» 1951 г. № 5, стр. 1; «Памятка о правах и обязанностях депутатов и постоянных комиссий местных Советов депутатов трудящихся», Челябинск, 1953, стр. 6.


3.  К КОМУ ДЕПУТАТ МОЖЕТ ОБРАТИТЬСЯ С ЗАПРОСОМ?
Этот вопрос имеет большое принципиальное значение. Но в юридической литературе и практике местных Советов на него даются различные ответы.
Одна группа авторов 1 и работников исполкомов местных Советов считает, что запрос депутата может быть обращен лишь к исполкому и заведующему отделом (начальнику управления) исполкома.
В приводившихся уже памятках, изданных исполкомами некоторых местных Советов, сказано, что этими органами и должностными лицами являются исполком и руководители соответствующих отделов и управлений исполкома. Такое мнение основано на практике Верховных Советов. Согласно ст. 71 Конституции СССР и соответствующим статьям конституций союзных и автономных республик депутатский запрос может быть обращен к исполнительным и распорядительным органам государственной власти — правительству и отдельным министрам.
Другая группа авторов и советских работников, исходя из практики работы местных Советов, считает, что депутат местного Совета может обратиться с запросом не только к исполкому или руководителю отдела (управления) исполкома, но также и к руководителям других подведомственных Совету предприятий, учреждений и орга-
1 См. Ю. Филонович, Советский депутат, Госюриздат, 1955, стр. 44; А. В. Лужин, Городские Советы депутатов трудящихся, Госюриздат, 1954, стр. 197.
16


низаний. Например, В. А. Немцев в брошюре «Сельский Совет депутатов трудящихся» пишет: «Право запроса заключается в том, что депутат сельского Совета может по любым вопросам, связанным с его депутатской деятельностью (например, о санитарном состоянии села или его благоустройстве, о работе школ и успеваемости учащихся, о мероприятиях, связанных с посевом или уборкой урожая, о медицинском обслуживании, о работе сельпо и т. п.; запросить на сессии, например, председателя или секретаря исполкома, председателя правления колхоза, директора школы или заведующего магазином сельпо, а они на запрос обязаны дать на этой же сессии ответ, объяснить, почему не выполнено то или иное решение Совета, задание или мероприятие, что делается для ликвидации недостатков, отмеченных депутатом в запросе» 1.
Как видно из приведенного высказывания, автор считает, что депутат сельского Совета может обращаться на сессии с запросом не только к исполкому сельсовета, но и к руководителям организаций, учреждений и предприятий, расположенных на территории, подведомственной данному Совету. В брошюре «Организационно-массовая работа сельских Советов» Н. Г. Старовойтов высказывает эту же мысль. «Как показывает практика,  — пишет он,  — за последнее время на сессиях сельских Советов депутаты нередко выступают с запросами к исполкомам сельских Советов, председателям колхозов, руководителям сельских учреждений» 2.
Возникает вопрос: каков круг органов и лиц, к которым депутат местного Совета может обратиться с запросом?
Поскольку этот вопрос не урегулирован в законодательстве, то при его решении, очевидно, следует исходить из интересов практики коммунистического строительства, из интересов улучшения работы советского государственного аппарата и повышения активности депутатов местных Советов,
Если подходить к решению данного вопроса с этих
1 В. А. Немцев, Сельский Совет депутатов трудящихся, Госюриздат, 1954, стр. 121.
2  Н. Г. Старовойтов, Организационно-массовая работа сельских Советов, Госюриздат, 1955, стр. 46.
2 Зак. 2034. В. С. Основин
17


позиций, то необходимо будет признать, что круг органов и лиц, к которым депутат местного Совета может обратиться с запросом, нельзя ограничить исполкомом и руководителями его отделов и управлений. И вот почему.
Во-первых, Конституция СССР, конституции союзных и автономных республик относят к ведению местных Советов руководство деятельностью подчиненных нм органов управления, обеспечение охраны государственного порядка, соблюдение законов и охрану прав граждан, руководство местным хозяйственным и культурным строительством, установление местного бюджета.
Осуществление этих полномочий предполагает непосредственный контроль Совета не только за деятельностью исполкома, его отделов и управлений, но также и за деятельностью других подведомственных ему органов, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц, которые участвуют в хозяйственном и культурном строительстве, в охране государственного порядка и прав граждан.
Во-вторых, ограничение круга лиц и органов, к которым депутат может обратиться с запросом, лишь исполкомом и руководителями его отделов и управлений стесняло бы инициативу депутатов, а это никак не может способствовать улучшению работы государственного аппарата.
В-третьих, практика показывает, что депутаты местных Советов обращаются с запросами не только к исполкому, его отделам и управлениям, но и к другим органам, учреждениям и организациям. И такие запросы помогают улучшению работы соответствующих органов.
На сессии Чернавского районного Совета Липецкой области поступил запрос к председателю постоянной комиссии районного Совета по торговле. Поводом к запросу явилось то, что в 1955 году бюджет района из-за невыполнения плана товарооборота недополучил от потребительской кооперации значительную сумму денежных средств по налогу с оборота. Многие торговые предприятия работали неудовлетворительно. Имелось немало нарушений правил торговли. Постоянная торговая комиссия работала плохо и фактически не помогала Совету и райисполкому своевременно устранять недостатки в работе торговых предприятий.
18


После того как председатель постоянной комиссии ответил на запрос, депутаты обсудили его, а Совет принял решение, в котором отметил недостатки в работе постоянной комиссии по торговле и наметил конкретные меры по их устранению.
Характерно, что в своем решении Совет специально указал на важность запросов для развития активности депутатов и усиления контроля Совета за работой всех подведомственных ему органов.
По утверждению работников Чернявского райисполкома, работа постоянной комиссии по торговле после этого запроса улучшилась. Больше того, запрос повысил интерес депутатов к работе и других постоянных комиссий. По требованию депутатов в решении Совета было указано, что на очередной сессии целесообразно обсудить деятельность постоянной комиссии по культурно-воспитательной работе, а также были отмечены недостатки в деятельности исполкома по оказанию помощи постоянным комиссиям.
Можно привести также следующий пример из практики. 21 мая 1956 г. Коломенский городской Совет (Московская область) обсудил на своей сессии вопрос о ходе жилищного и культурно-бытового строительства и принял соответствующее решение. Депутаты установили контроль за его выполнением.
В октябре того же года группа депутатов внесла через исполком запрос к директорам заводов имени В. В. Куйбышева и Тяжелого станкостроения, требуя от них дать объяснение на сессии о причинах неудовлетворительного выполнения решения Совета от 21 мая 1956 г.
Исполком городского Совета, считая, что вопрос, поставленный в запросе депутатов, имеет первостепенное значение, принял решение созвать сессию Совета для рассмотрения этого вопроса.
Сессия состоялась 22 октября 1956 г. Депутаты заслушали и обсудили ответы директоров указанных выше предприятий на запрос депутатов. Совет принял обстоятельное и конкретное решение о мероприятиях по улучшению жилищного и культурно-бытового строительства, которое ведется силами заводов Тяжелого станкостроения и имени В. В. Куйбышева. После этой сессии положение дел со строительством в Коломне значительно улучшилось.
2*
19


Приведенные примеры показывают, что лишение депутатов местных Советов права обращаться с запросами к председателям постоянных комиссий и руководителям других подведомственных Совету органов, учреждений и организаций шло бы вразрез с задачей усиления роли Советов депутатов трудящихся в руководстве хозяйственным и культурным строительством на их территории.


4.  КАКОВ ПОРЯДОК ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЗАПРОСА?
Практикой работы местных Советов депутатов трудящихся и памятками о правах и обязанностях депутатов, изданными рядом исполкомов, не установлено какого- либо особого порядка осуществления депутатами их права запроса.
Депутат может обратиться с запросом в связи с каким-либо пунктом повестки дня сессии, а также и по любому другому вопросу. Запросы вносятся устно и письменно, в виде специального выступления или при выступлении в прениях по другому вопросу. Они иногда включаются в повестку дня сессий, а иногда специально и не вносятся в нее.
Но вправе ли депутат внести запрос и не на сессии?
На это работники исполкомов местных Советов обычно отвечают отрицательно. С их мнением нельзя согласиться. Факты показывают, что здесь смешиваются два совершенно различных понятия: внесение запроса и его осуществление.
Внести запрос депутат может и не на сессии. Однако осуществляется запрос только на сессии. Вот, например, в каком порядке вносились и осуществлялись запросы к председателю постоянной торговой комиссии и заведующему районным отделом коммунального хозяйства на. сессии Чернавского районного Совета Липецкой области.
Запросы были внесены в районный исполком за два дня до сессии с указанием, к кому они обращены. Районный исполком поставил в известность об этих запросах
21


председателя торговой комиссии и заведующего районным отделом коммунального хозяйства и попросил их подготовить к сессии обстоятельные ответы.
Когда началась сессия районного Совета, исполком передал запросы председателю сессии, который огласил их после доклада и содоклада по основному вопросу повестки дня. По внесенным запросам Совет принял развернутое решение.
Едва ли можно возразить против такого порядка внесения запросов. Наоборот, внесение запросов за несколько дней до сессии было хорошо уже тем, что у лиц, к которым они были обращены, имелось время, чтобы тщательно подготовить ответ на них.
А вот как осуществлялся запрос в Воронежском городском Совете V созыва.
В середине апреля 1956 года в областной газете «Коммуна» появилась заметка депутата Воронежского городского Совета Троепольского, озаглавленная «Запрос председателю исполкома Воронежского горсовета». В ней указывалось, что у депутатов городского Совета нередко возникает необходимость встретиться для неотложного разговора с руководящими работниками городского исполкома. Однако попасть на прием к ним не так-то просто. Затем следовал конкретный пример, подтверждающий это положение. Заметка оканчивалась словами: «Пользуясь правом запроса, мне хотелось бы обратиться через газету к т. Бельскому (председателю исполкома городского Совета. — В. О.) с предложением о том, чтобы на ближайшей сессии городского Совета он сообщил депутатам о мерах, которые будут предприняты для беспрепятственного посещения депутатами руководителей исполкома» 1.
На очередной сессии городского Совета, после того как было окончено обсуждение вопросов, включенных в повестку дня, слово для справки взял председатель городского исполкома т. Бельский, который заявил, что заметка правильно освещает положение дел, поэтому исполком просит у Совета разрешения изучить вопрос об отношении работников исполкома к депутатам и о результатах доложить на следующей сессии. Совет удовлетворил эту просьбу.
1 «Коммуна» 15 апреля 1956 г,
22


После сессии исполком городского Совета назначил специальную комиссию для проверки фактов, изложенных в заметке депутата Троепольского. Затем заметка обсуждалась на заседании исполкома, где присутствовали ее автор и представитель редакции газеты. На этом заседании члены исполкома в основном согласились с фактами, изложенными в заметке, а некоторые факты отвергли. На следующей сессии городского Совета председатель исполкома выступил с обстоятельным ответом на запрос, а Совет вынес решение принять это сообщение к сведению.
Приведенные факты показывают, что запрос может быть внесен и до сессии. Однако ответ на него должен быть дан только на сессии.
Внесение запроса до сессии целесообразно в тех случаях, когда для ответа на него необходимо выяснить какие-либо существенные обстоятельства, собрать нужные материалы. Если такой запрос внести на сессии, то ответ на него пришлось бы отложить до следующей сессии, а запрос к тому времени может потерять свою актуальность.
Говоря о порядке осуществления депутатами местных Советов права запроса, следует подчеркнуть, что независимо от того, вносится ли запрос на сессии или до нее, излагается ли он устно или письменно, включается ли он в повестку дня или специально не включается в нее, вносится ли он в виде специального выступления или при выступлении депутата в прениях, целесообразно, чтобы вносящий запрос заявлял, что он вносит именно запрос.
Это следует делать потому, что без такого указания запросы депутатов могут быть восприняты как обычные вопросы, по которым Совет не принимает никакого решения.


5.  КАКОВЫ ПОСЛЕДСТВИЯ ЗАПРОСА?
Последствием запроса, как уже отмечалось выше, всегда является определенное решение Совета. Но, говоря о последствиях запроса, следует остановиться еще на некоторых моментах, имеющие непосредственное отношение к этому вопросу.
Когда должен быть дан ответ на запрос: обязательно на той же сессии, на которой запрос внесен, или ответ может быть дан и на одной из последующих сессий?
В правовой литературе об этом высказаны разные мнения. Авторы некоторых работ полагают, что ответ на запрос обязательно должен быть дан на той же сессии, на которой запрос поступил 1. Другие авторы считают, что окончательный ответ на запрос может быть по решению Совета дан и на следующей сессии 2.
Конечно, целесообразно, чтобы ответ на запрос был дан на той же сессии, на которой внесен запрос. Это необходимо прежде всего потому, что запрос может потерять свою актуальность до следующей сессии. С другой стороны, вопрос, поставленный депутатом в запросе, порой требует незамедлительного решения Совета, и откладывать его до следующей сессии невозможно.
1 См. А. А. Аскеров, Очерки советского строительства. Издательство МГУ, 1953, стр. 246.
2 См. А. В. Лужин, Городские Советы депутатов трудящихся, Госюриздат, 1954, стр. 198—199; Н. Т. Савенков. Основные формы деятельности депутата местного Совета, Госюриздат, 1956, стр. 33.
24


И все же практика показывает, что окончательный ответ на запрос не всегда возможно дать на той сессии, на которой запрос внесен. Когда для подготовки обстоятельного ответа необходимо изучить большое количество материалов, побеседовать с гражданами, обследовать работу какого-либо объекта и в других подобных случаях, дать ответ на той же сессии, конечно, невозможно.
Примером тому может служить приведенный нами выше запрос депутата Троепольского на сессии Воронежского городского Совета депутатов трудящихся. Для того чтобы подготовить обстоятельный, исчерпывающий ответ на этот запрос, исполкому необходимо было всесторонне рассмотреть отношение работников исполкома к депутатам, а для этого нужно было побеседовать с депутатами, председателями и членами постоянных комиссий. Естественно, что сделать все это на той же сессии, на которой был внесен запрос, исполком не мог. Поэтому он и попросил у Совета разрешения ответить на запрос на следующей сессии.
Следовательно, сам Совет, исходя из конкретных обстоятельств, в каждом отдельном случае должен решать, на той же или на следующей сессии должен быть дан обстоятельный ответ на запрос.
Среди депутатов и работников исполкомов нет единого мнения и по вопросу о том, обязательно или необязательно Совет должен обсуждать каждый запрос. Некоторые из них считают, что запрос депутата не должен обсуждаться, ибо в таком обсуждении нет никакой надобности. Тем более, указывают они, что в большинстве случаев запросы не обсуждаются. Другие высказывают прямо противоположное мнение.
Если признать, что запросы вообще не должны обсуждаться Советом, то такое решение вопроса ограничивало бы права местного Совета как органа, обладающего полнотой власти на соответствующей территории, сковывало бы инициативу депутатов и в конечном счете мешало бы делу улучшения работы государственного аппарата.
Запрос, например, может затрагивать основные стороны работы исполкома и других подведомственных Совету органов: состояние организационно-массовой работы, жилищно-коммунального строительства в городе, выполнение наказов избирателей и т. п. Совершенно оче-
25


видно, что обсуждение Советом таких запросов и ответов на них имеет очень большое значение для выявления недостатков и нахождения наиболее правильных путей для их устранения.
Нельзя согласиться и с теми, кто считает, что каждый запрос должен обязательно обсуждаться Советом. Факты показывают, что запрос может быть внесен по вопросу, который нет надобности обсуждать.
Например, на одной из сессий Коми-Пермяцкого окружного Совета депутат Уварова внесла запрос к исполкому: «Почему прекращено регулярное автобусное движение между Кудымкаром и Ракшино и когда оно будет восстановлено?»  1.
Заместитель председателя окружного исполкома т. Хомяков ответил, что автомашины временно были направлены на другую линию и что в ближайшие дни рейсы на Ракшино возобновятся. Ясно, что в этом случае не было надобности обсуждать запрос.
Видимо, в каждом отдельном случае сам Совет путем голосования должен решать: открыть по запросу прения или ограничиться принятием к сведению ответа на запрос или без прений принять то или иное решение по существу дела.
Наконец, говоря о последствиях запроса, следует остановиться на том, в каких документах находят отражение запросы депутатов.
Изучение практики местных Советов показывает, что в некоторых Советах запросы не получают никакого отражения в материалах сессии, в других содержание запросов вносится в специальный журнал критических замечаний, высказанных на сессии.
В большинстве же Советов запрос и решение по нему вносятся в протокол сессии. Практика этих Советов является, по нашему мнению, наиболее правильной.
Почему нельзя согласиться с практикой тех Советов, где запросы вообще не получают никакого отражения в материалах сессии, а также и тех Советов, где они фиксируются в журнале критических замечаний, высказанных на сессии?
Последствием запроса всегда является решение Совета, в котором на исполком, его. отделы, управления и
1 «Известия» 26 апреля 1956 г.
26


соответствующих руководителей нередко возлагаются определенные обязанности по проведению тех или иных мероприятий. Если содержание запроса, ответа на него и решения Совета, которое принято по запросу, нигде не фиксируется, то с течением времени мероприятия, предусмотренные в этом решении, могут быть забыты, выполнение их фактически невозможно проконтролировать.
Если содержание запроса фиксируется только в журнале критических замечаний, то также нельзя проконтролировать, как выполняется решение, принятое Советом по запросу, ибо содержание этого решения не находит отражения в журнале критических замечаний. Кроме того, не всякий запрос содержит критику. Он может быть внесен, например, с целью получить от исполкома или соответствующего руководителя официальную информацию по какому-либо вопросу. Как такой запрос вносить в журнал критических замечаний?
Вот почему и запросы, и решения Совета по ним необходимо вносить в протокол сессии. Протокол является документом, в котором отражается весь ход сессии. Он посылается в исполком вышестоящего Совета и позволяет ему контролировать соблюдение демократических принципов проведения сессии нижестоящим Советом, а также выполнение им принятых решений.
В практике работы некоторых Советов протокол сессии вместе с решениями Совета принято вручать каждому депутату, что обеспечивает депутатам возможность в любое время контролировать выполнение решения, которое Совет принял по запросу.
Из всего сказанного вытекают следующие выводы:
1.  Депутат местного Совета имеет право вносить запросы к исполнительному комитету, заведующим отделами (начальникам управлений) исполкома, а также руководителям других органов, предприятий и организаций в пределах компетенции Совета.
2.  Запрос может быть внесен как в связи с обсуждением на сессий того или иного вопроса, так и по любому другому вопросу.
27


3.  Депутат может внести запрос устно или письменно, до сессии или во время сессии, в виде специального выступления или во время выступления в ходе прений. Если запрос вносится до начала сессии, он подается в исполком в письменном виде и включается в повестку дня сессии.
4.  Лицо или орган, к которым обращен запрос депутата, обязаны ответить на него на этой же сессии.
В тех случаях когда для ответа на запрос требуется выяснить какие-либо существенные обстоятельства и на это необходимо потратить значительное время, ответ на запрос, с разрешения Совета в каждом конкретном случае, может быть дан на следующей сессии.
5.  Совет депутатов трудящихся решает, обсуждать или не обсуждать запрос депутата и ответ на него.
6.  По вопросам, поставленным в запросе, Совет депутатов трудящихся принимает определенное решение.
Примерно эти положения и необходимо было бы закрепить законодательным или иным актом центральных органов государственной власти союзных республик.
Надобность в таком правовом акте совершенно очевидна. Он явился бы важным средством усиления контроля местных Советов за работой подведомственных им органов, учреждений, предприятий и организаций и повысил бы их ответственность перед Советом.
Издание такого правового акта способствовало бы дальнейшему повышению авторитета депутатов местных Советов и явилось важным средством повышения их активности.


ОГЛАВЛЕНИЕ
Стр.
Введение 3
1.  Что представляет собой запрос депутата местного Совета? 	5
2.  Чем отличается запрос депутата от обычного вопроса на сессии и обращения депутата к исполкому или соответствующему руководителю? 10
3.  К кому депутат может обратиться с запросом? 16
4.  Каков порядок осуществления запроса? 21
5.  Каковы последствия запроса? 24


Основин Виктор Степанович
„Право запроса депутатов местных Советов“
Редактор Б. М. Лазарев
Технический редактор Н. А. Беляев
Корректор С. И. Xайкина
Сдано в набор 29/III 1957 г. Подписано к печати 3/VI 1957 г. Формат бумаги 84Х108  1/32. Объем: физ. печ. л. 1,0; условн. печ. л. 1,64; учетно-изд. л. 1,31. Тираж 15000. А02895. Цена 30 к. Заказ № 2034
Госюриздат—Москва, Ж—4, Товарищеский пер., 19.
Министерство культуры СССР.
Главное управление полиграфической промышленности. 4-я тип. им. Евг. Соколовой Ленинград, Измайловский пр., 29.


Государственным издательством юридической литературы В 1956—1957 гг. выпущены в свет следующие брошюры по советскому строительству:
Н. T. САВЕНКОВ
Основные формы деятельности депутата местного Совета, 1956, тираж 30000, цена 1  р. 10 к., 88 стр.
Г. М. ДУБИНИН
Опыт работы депутата, 1956, тираж 25 000, цена 70 коп., 60 стр.
Л. А. ГРИГОРЯН
Сессии местных Советов депутатов трудящихся, 1956, тираж 30 000, цена 95 коп., 79 стр.
Г. БАТРАКОВА
Руководство районного Совета сельскими Советами депутатов трудящихся, 1956, тираж 15 000, цена 90 коп., 74 стр.
Г. Л. КОТОВ, М. А. ПОСТНИКОВ, В. С. ШАПОВАЛОВ
Отчеты депутатов местных Советов перед избирателями, 1956, тираж 50 000, цена 50 коп., 44 стр.
В. КИРСАНОВ
Планирование работы сельского Совета, 1957, тираж 25 000, цена 85 коп., 69 стр.


Подготовлены к печати и выйдут в ближайшее время:
В. А. ВЛАСОВ
Сельский исполнитель
В. П. ВАСИЛЬЕВ
О коллективности в работе местных Советов
Ю. Б. ДОЛГОПОЛОВ
Участие масс в работе Советов
ю. м. КОЗЛОВ
Экономичность — принцип организации и деятельности советского государственного аппарата
Г. И. ПЕТРОВ
Планирование работы районных Советов депутатов трудящихся


Цена 30 коп.