АКАДЕМИЯ НАУК УКРАИНСКОЙ ССР ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Р. К. ДАВЫДОВ
Право депутатского запроса в Советском общенародном государстве
КИЕВ «НАУКОВА ДУМКА» 1981


В книге раскрывается социально-политическая и правовая сущность депутатского запроса в Советском государстве, его место и роль в системе социалистической демократии. Значительное внимание уделено исследованию организационно- правового механизма осуществления депутатского запроса в деятельности Советов народных депутатов.
На основе анализа нового законодательства, специальной литературы и обобщения практики вносятся предложения по совершенствованию правового регулирования порядка осуществления депутатского запроса, определяются условия и пути повышения эффективности функционирования данного института в системе Советов.
Для депутатов и работников Советов, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов.
Ответственный редактор
В. Е. БРАЖНИКОВ
Рецензенты
М. И. УСЕНКО, А. А. СЕЛИВАНОВ
Редакция философской и правовой литературы
д
11002-459
М22 (04)-81
119-81
1203020100
© Издательство «Наукова думка», 1981


ВВЕДЕНИЕ
Принятие в 1977 г. Конституции СССР и в 1978 г. конституций союзных и автономных республик выдвинуло задачу углубленной научной разработки вопросов о юридической природе конституционных норм, направленных на дальнейшее развитие советской политической системы, расширение и углубление социалистической демократии. В новой Конституции СССР, как отметил товарищ Л. И. Брежнев на XXVI съезде КПСС, нашли концентрированное выражение наиболее существенные изменения в экономической, социальной и духовной жизни советского общества, глубокий демократизм общенародного государства1.
Развитие социалистической демократии связано в первую очередь с повышением роли и авторитета Советов народных депутатов. Уделяя особое внимание работе Советов, Коммунистическая партия постоянно принимает меры, направленные на совершенствование их деятельности. В связи с этим большое теоретическое и практическое значение имеет разработка вопросов, связанных с усилением демократического контроля Советов за работой государственных органов и должностных лиц. Эта задача в свою очередь связана с совершенствованием всех институтов советской представительной системы, к числу которых относится институт депутатского запроса. Следовательно, данная проблема находится в общем русле проблем теории народного представительства, той проблематики общенародной демократии, которая составляет одно из главных направлений развития науки советского строительства.
1 См.: Материалы XXVI съезда КПСС. М., 1981, с. 64.
3


Актуальность исследования института депутатского запроса обусловлена следующими обстоятельствами.
Изучение данного института имеет значение для дальнейшего развития теории советского строительства, в частности, с точки зрения осмысления и правильного определения социально-политической и правовой природы депутатского запроса, изучения его юридического содержания. Важным представляется понимание депутатского запроса как действенного средства контроля за работой государственных органов и должностных лиц, а также расширения и углубления социалистической демократии. Это средство получает широкое распространение в практике советского строительства. На необходимость систематического обсуждения Советами запросов депутатов указывается в Программе КПСС2.
Представляется необходимым обобщить и проанализировать опыт правового регулирования данного института и практику применения его в деятельности Советов. Комплексное исследование данной проблемы имеет существенное значение для разработки научно обоснованных предложений, касающихся правового обеспечения всей процедуры осуществления депутатского запроса и его последствий.
Важно и то, что в условиях обострения идеологической борьбы раскрытие демократической сущности института депутатского запроса служит аргументированному разоблачению антисоветских измышлений буржуазных идеологов о природе государственной власти в СССР, о роли Советов и их депутатов в осуществлении народовластия.
Исследованию правовых проблем депутатского запроса и практики его применения уделяется серьезное внимание советскими учеными-юристами3. Однако значительная часть работ опубликована в 1950—1960 гг., т. е. в период, предшествовавший принятию законов о районном, городском, районном в городе, сельском и посел-
2 См.: Программа Коммунистической партии Советского Союза. М., 1976, s. 103.
3 См., напр.: Основин В. С. Право запроса депутатов местных Советов. М., 1957; Бахрах Д. Н. Право запроса депутатов местных Советов. М., 1960; Безуглов А. А., Лейзеров А. Т. Право депутатского запроса в СССР. М., 1977 и др.
4


ковом Советах, Закона СССР о статусе народных депутатов в СССР, Конституции СССР и иных законодательных актов. Это обстоятельство неизбежно привело к несоответствию некоторых положений, содержащихся в работах отдельных авторов, действующему законодательству, а также к пробелам в теории и практике советского строительства.
Многие вопросы практического осуществления депутатами права запроса остаются дискуссионными. Нет, например, единого подхода к определению субъектов и объектов права запроса, признаков, отличающих его от других форм депутатской деятельности. Практически отсутствуют работы, в которых комплексно, в системном виде была бы исследована социально-политическая и правовая сущность депутатского запроса, обобщена и проанализирована практика его реализации. Не нашла должного освещения практика депутатских запросов в Верховном Совете СССР, а также в Верховных Советах союзных и автономных республик. Это свидетельствует о том, что институт депутатского запроса необходимо исследовать комплексно. В работе предпринята попытка комплексного изучения института депутатского запроса в целях восполнения пробелов в разработке ряда аспектов проблемы, более детального и углубленного их изложения, поиска основных путей и средств дальнейшего совершенствования механизма правового регулирования этого института.
В данной работе автор стремился осветить следующие вопросы: показать значение права депутатского запроса в реализации принципа полновластия Советов и предложить его определение; раскрыть материальную, процессуальную и функциональную характеристики исследуемого института, что поможет верно определить его социально-политическую, экономическую, правовую и идеологическую природу; проанализировать становление и развитие института депутатского запроса в Советском государстве; с позиций комплексного подхода к исследованию рассмотреть современное состояние практики применения депутатами права запроса, акцентируя при этом внимание на связи и взаимодействии института депутатского запроса с другими институтами социалистической демократии, в частности с наказами избирателей; рассмотреть организационно-правовой механизм осуществления права депутатского запро-
5


са и указать на признаки, отличающие право запроса депутата от иных его полномочий; исследовать содержание и особенности актов Советов, принимаемых по депутатским запросам; обосновать необходимость качественного совершенствования механизма осуществления депутатского запроса; определить условия и пути повышения эффективности функционирования института депутатского запроса в системе Советов.
В работе анализируются количественные и качественные показатели практики рассмотрения депутатских запросов в Советах за десятилетний период (1968—1977 гг.) как в целом по Союзу, так и по Украинской ССР, а также по отдельным звеньям системы Советов. Такой промежуток времени представляется достаточным для обоснованности и достоверности полученных в результате исследования теоретических и практических выводов и предложений.


ГЛАВА 1
СОЦИАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ И ПРАВОВАЯ СУЩНОСТЬ ЗАПРОСА ДЕПУТАТА СОВЕТА
1. Социально-политическая и правовая природа депутатского запроса в Советском государстве
Общество зрелого социализма — это общество зрелой социалистической демократии. Ее последовательное и неуклонное развертывание составляет магистральное направление развития политической системы советского общества. «Стержневым вопросом здесь для нас, — отмечал Л. И. Брежнев в речи на XVI съезде профессиональных союзов СССР, — было и будет как раз то, что в буквальном смысле означает слово демократия, а именно — народовластие, то есть участие масс в решении государственных и общественных дел, то настоящее народное самоуправление, о котором говорил В. И. Ленин»1-2.
Закрепляя положение о принадлежности всей власти народу, ст. 2 Конституции СССР устанавливает форму реализации государственной власти: «Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР». Из этого следует, что в организации и деятельности Советов — представительных органов государственной власти — воплощается высший конституционный принцип советского строя — полновластие народа. В. И. Ленин назвал Советы наиболее совершенными носителями идеи социалистической государственности3. В ст. 2 Основного Закона СССР закреплено также чрезвычайно важное положение о подконтрольности и под-
1-2 Брежнев Л. И. Ленинским курсом, т. 6, с. 331.
3 См.: Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 35, с. 111.
7


отчетности всех других государственных органов Советам народных депутатов.
Через Советы, которые выступают основной формой народовластия, обеспечивается постоянное и решающее участие трудящихся в управлении общенародным государством. Развивая и обогащая ленинские идеи о всемерном развертывании социалистической демократии, Коммунистическая партия неустанно заботится о повышении роли Советов в осуществлении задач государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. Как отмечалось на XXVI съезде КПСС, на современном этапе заметно оживилась деятельность высших органов власти, а также появилось много интересного, нового в работе местных Советов4.
Поэтому задача развития общенародной социалистической демократии состоит прежде всего в том, чтобы совершенствовать всю советскую представительную систему, подотчетный и подконтрольный ей государственный аппарат, последовательно демократизировать существующие государственные институты, их организационные формы и методы деятельности для повышения в нашем обществе организованности и дисциплины, обеспечения более эффективного использования государства как основного орудия в поступательном движении советского общества к коммунизму5.
Развитие социалистической демократии, повышение роли Советов теснейшим образом связаны с совершенствованием законодательства, которое призвано стабилизировать общественные отношения, закреплять и развивать новые прогрессивные формы и методы деятельности представительных органов власти. На XXV съезде КПСС отмечалось большое значение принятых по инициативе партии законов о сельских, поселковых, ра-
4 См.: Материалы XXVI съезда КПСС, с. 64.
5 Подробнее см.: Кузнецов В. XXVI съезд КПСС и развитие- основ советского народовластия. — Коммунист, 1981, № 10, с. 17— 32; Фарберов Н. П. Совершенствование социалистической демократии. — В кн.: XXV съезд КПСС и вопросы государства и права. М., 1978, с. 35—49; Шеремет К. Ф. Совершенствование деятельности Советов народных депутатов. — В кн.: XXV съезд КПСС и вопросы государства и права. М., 1977, с. 50—65; Шеремет К. Ф., Барабашев Г. В. Советы в политической системе развитого социалистического общества. — В кн.: Советы народных депутатов. М., 1981, с. 7—52.
8


йонных и городских Советах, а также Закона СССР о статусе народных депутатов в СССР (далее — Закон о статусе народных депутатов). С принятием этих актов расширились права и материальные возможности Советов, что способствовало укреплению авторитета представительных органов власти. Принятые в 1980 г. Закон СССР «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов» и республиканские законы об этих органах власти, придавая логически завершенный вид законодательству о местных Советах, играют важную роль в дальнейшем совершенствовании деятельности Советов и их депутатов. Прочная законодательная база позволит Советам народных депутатов эффективно претворять в жизнь решения XXVI съезда КПСС, на котором, в частности, отмечалось, что «новые законы позволяют тоньше, точнее регулировать различные стороны общественных отношений»6.
Особое место среди мероприятий по совершенствованию законодательства о Советах занимает Закон о статусе народных депутатов. В нем четко определены права и обязанности депутатов, а также обязанности государственных и общественных органов по отношению к ним.
Крупнейшим событием в жизни Советов, которое оказывает и окажет в дальнейшем мощное стимулирующее воздействие на всю их работу, является принятие новой Конституции СССР. Реализация всех конституционных положений, определяющих статус, формы и методы деятельности Советов народных депутатов, открывает новые перспективы успешного решения Советами тех фундаментальных задач, которые выдвинуты XXVI съездом КПСС в области экономики и социального развития нашей страны.
В повышении роли Советов, усилении их влияния во всех сферах государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства немалая заслуга советской правовой науки, потенциальные возможности которой в условиях развитого социализма неизмеримо возрастают. Поэтому большое внимание уделяют уче-
6 Материалы XXVI съезда КПСС, с. 64.


ные расширению проблематики научных исследований в области совершенствования и повышения эффективности использования социально-политических возможностей Советов, в частности функции контроля7.
Советская представительная система располагает реальным потенциалом представительства — депутатским корпусом. «Депутат, — отмечал М. А. Суслов на Всероссийском совещании председателей исполкомов сельских и поселковых Советов, — является центральной фигурой в Совете. Чем активнее каждый депутат, чем больше он проявляет энергии, настойчивости, инициативы, тем успешнее работает весь Совет»8.
Закрепив правовое положение депутата, Закон о статусе народных депутатов предусматривает, что осуществление Советами государственной власти основывается на активном участии каждого депутата во всей их работе. Обобщению и анализу практики применения Закона о статусе народных депутатов посвящено немало исследований9. Положения об основных пол-
7 См.: Топорнин Б. Н. Актуальные проблемы развития государственного права и советского строительства. — В кн.: Актуальные теоретические проблемы развития государственного права и советского строительства. М., 1976, с. 14; Шахназаров Г. X. Социалистическая демократия. М., 1974, с. 147; Лукьянов А. И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. М., 1978, с. 246—247; Лукьянов А. И. Совершенствование функций местных Советов в развитом социалистическом обществе.  — В кн.: XXV съезд КПСС и вопросы теории государства и права. М., 1977, с. 168—169; Шеремет К. Ф. Развитие функций местных Советов на современном этапе. — Вестник МГУ. Право, 1964, № 3; Барабашев Г. В. Ленинская теория Советов и современность. — Советы депутатов трудящихся, 1974, № 1; Застрожная О. К. Функция контроля в деятельности местных Советов депутатов трудящихся и их аппарата. Автореф. канд. дис. Воронеж, 1973; Селивон Н. Ф. Контрольная функция местных Советов народных депутатов. Киев, 1980; Советы народных депутатов. М., 1981; Советы народных депутатов: правовые вопросы организации и деятельности. Киев, 1981.
8 Сельские и поселковые Советы РСФСР на современном этапе. Сборник материалов совещания. М., 1971, с. 44—45.
9 См., напр.: Бражников В. Є. Статус радянського депутата. К., 1973; Сивов В. А. Статус советского депутата. Л., 1973; Безуглов А. А. Правовой статус советского депутата. М., 1974; Савенков Н. Т. Депутат районного, городского Совета. М., 1974; Кузнецова В.  Ф. Правовий статус депутата. К., 1978; Сергеева Д. К. Некоторые вопросы теории и практики применения законодательства о статусе депутатов Советов депутатов трудящихся в СССР. Автореф. канд. дис. М., 1976.
10


номочиях, предоставляемых депутатам этим Законом, включены в текст новой Конституции СССР. Основной Закон СССР укрепляет статус депутата — центральной фигуры в советской представительной системе, расширяет возможности всего депутатского корпуса. Поэтому решение вопросов представительства в системе Советов народных депутатов, совершенствование всех его форм и средств сегодня составляет самостоятельную задачу, которая должна быть четко выделена при научном исследовании деятельности представительных органов. В развитом социалистическом обществе возрастание значения начал представительной демократии и повышение эффективности депутатской деятельности находятся в неразрывной связи10.
Ст. 103 Конституции СССР и ст. 2 Закона о статусе народных депутатов предоставляют депутатам право участвовать в реализации контрольной функции Советов. Среди многочисленных форм и средств осуществления депутатами права контролировать работу государственных органов, предприятий, учреждений и организаций важнейшую роль играет такое их полномочие, как право запроса. Право депутатского запроса является «одним из наиболее ярких демократических институтов советской государственной системы, привлекающим к себе особое внимание юристов»11.
В настоящее время право депутатского запроса закреплено Конституцией СССР (ст. 105, 117), Конституцией УССР (ст. 94, 104), соответствующими статьями конституций других союзных и автономных республик, ст. 14 Закона о статусе народных депутатов, а также законами об областных, районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских Советах. Право запроса зафиксировано также в Регламенте Верховного Совета СССР, в регламентах высших и местных органов государственной власти союзных и автономных республик и других актах.
10 См.: Шеремет К. Ф. Проблемы развития науки советского строительства. — В кн.: Актуальные теоретические проблемы развития государственного права и советского строительства. М., 1976, с. 132; Манов Г. Н. Перспективы развития социалистической демократии. — В кн.: Демократия развитого социалистического общества. М., 1975, с. 278.
11 Тихомиров Ю. А. Советы и развитие государственного управления в период развернутого строительства коммунизма. М., 1963, с. 133.


Прежде чем перейти к анализу действующего законодательства, регулирующего право запроса депутата, необходимо раскрыть изначальную политико-правовую сущность данного института. В Резолюции XXIII съезда КПСС говорится: «Советы призваны повышать ответственность исполнительных органов.., активизировать работу сессий, вносить на их рассмотрение более широкий круг вопросов»12. В Резолюции XXIV съезда КПСС подчеркивается, что «Советы должны еще полнее осуществлять свои функции, оказывать действенное влияние на развитие экономики и культуры... Надо более последовательно проводить в жизнь принцип подотчетности исполнительных органов представительным органам, выше поднимать авторитет и активность депутатов, их ответственность перед избирателями»13. Развивая данное положение, XXV съезд КПСС подчеркнул необходимость «установить более строгую систему отчетности всех исполнительных органов перед выборными органами власти»14. Эта партийная директива стала конституционной нормой.
Принципиально важным является то, что право депутатского запроса проистекает из демократического принципа подконтрольности и подотчетности исполнительных и распорядительных органов представительным органам, выступая тем самым одной из форм взаимоотношений между ними. В нормах законодательства» закрепляющих право депутатского запроса, нашло отражение известное ленинское определение запроса депутата в Совете как мероприятия, обязательного в борьбе с волокитой15.
Законодательное закрепление статуса депутатов и их права запроса, а также большая организаторская работа Советов способствовали росту авторитета народных избранников, возрастанию удельного веса их деятельности в руководстве делами государства и общества. Все это не могло не отразиться на активизации всей депутатской деятельности вообще и так называемой интерпелляционной активности16 депутатов Советов в частности.
12 Материалы XXIII съезда КПСС. М., 1966, с. 197.
13 Материалы XXIV съезда КПСС. М., 1972, с. 204.
14 Материалы XXV съезда КПСС, с. 86.
15 См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 53, с. 217.
16 См.: Политическая организация и управление обществом пр» социализме. М., 1975, с. 95.
12


С каждым годом депутаты местных Советов все шире используют свое право запроса к исполнительным комитетам, их отделам и управлениям, руководителям предприятий, учреждений и организаций. Об этом говорят следующие данные о количестве депутатских запросов на сессиях местных Советов страны (табл. I)17 за десятилетний период.
Таблица 1
Год
Внесено запросов по звеньям Советов
Всего
краевых областных, окружных
районных
городских
районных в городах
сельских
поселковых
1968
152
4593
2946
507
43 924
4589
56711
1969
—
—
—
—
—
—
более
44 400
1970
130
3906
2370
447
37 096
3662
47 611
1971
109
3346
2178
396
30 362
2858
39 249
1972
174
4826
3293
663
378 48
4037
50 841
1973
149
4897
3374
799
37 868
4153
51 240
1974
205
6298
4094
1098
46 408
5626
63 729
1975
171
5802
3664
961
47 586
5350
63 634
1976
172
7025
4535
1094
53 973
6442
73 241
1977
123
6085
3887
840
50 674
5449
67 058
Динамика роста внесения запросов депутатов местных Советов Украинской ССР за этот же период характеризуется следующими данными (табл. 2)18.
17 См.: Советы депутатов трудящихся, 1969, № 5, с. 8 5; 1970, № 6, с. 92; 1971, № 6, с. 85; 1972, № 6, с. 85; 1973, № 5, с. 74—75; 1974, № 5, с. 73; 1975, № 5, с. 29; 1976, № 5, с. 78; 1977, №5, с. 52; Советы народных депутатов, 1978, № 5, с. 74.
18 См.: Сводные статистические отчеты о составе и изменениях в составе депутатов, исполнительных комитетов, постоянных комиссий и об организационной работе местных Советов народных депутатов УССР за 1968—1977 гг.
13


Таблица 2
Год
Внесено запросов по звеньям Советов
Всего
областных
районных
городских
районных в городах
сельских
поселковых
1968
26
871
493
209
13 284
1464
16  718
1969
19
454
249
67
6  507
639
7  935
1970
34
596
441
76
7  213
616
8  976
1971
20
602
556
83
7  417
714
9  392
1972
30
807
738
175
9  180
988
11 928
1973
29
798
708
154
9  766
1038
12 498
1974
41
1052
789
187
11 922
1324
15 358
1975
33
1086
829
288
14 107
1283
17 626
1976
29
1340
1074
273
15 136
1539
19 391
1977
22
1246
992
240
15 694
1555
19 749
Как видим из табл. 1 и 2, в целом по стране и по Украинской ССР в 1969 г. произошло снижение количества запросов по сравнению с 1968 г. Это обстоятельство объясняется, на наш взгляд, следующим. Как известно, в 1968—1969 гг. во всех союзных и автономных республиках были приняты законы о сельских и поселковых Советах, которые более четко регламентировали полномочия Советов, в том числе и право депутатского запроса19. Это способствовало более правильному пониманию правовой природы данного института. Все это повлияло на статистику по депутатским запросам.
Что же касается снижения количества запросов постране с 73 241 в 1976 г. до 67 058 в 1977 г. (см. табл. 1), то данный факт, как нам представляется, можно объяснить следующими обстоятельствами. 1977 год — год принятия новой Конституции СССР и 60-летия Вели-
19 До принятия этих законов полномочия сельских и поселковых Советов регулировали более ста различных нормативных актов, изданных органами власти и управления СССР. (См. Комментарий к законодательству о сельских и поселковых Советах. М., 1977, с. 16).
14


кой Октябрьской социалистической революции. Эти важнейшие события отмечены небывалым политическим и трудовым подъемом советского парода. В 1977 г. проходили выборы в местные Советы. Выборы в представительные органы власти всегда являются важным событием в общественно-политической жизни нашей страны. Ко дню выборов, к принятию Основного Закона СССР, а также к юбилею Великого Октября трудящиеся брали повышенные обязательства, желая встретить эти события новыми трудовыми успехами, что способствовало повышению эффективности производства и качества работы во многих отраслях хозяйства. Поэтому поводов для возникновения депутатских запросов в данный период оказалось меньше.
Общее же количество депутатских запросов, как этовидно из табл. 1 и 2, неуклонно растет. В местных Советах Белорусской ССР, например, в 1968 г. депутаты сделали 3220 запросов в адрес руководителей отделов, управлений и служб исполнительных комитетов, различных хозяйственных организаций20, в 1976 г. таких запросов было уже 5748. Заметим, что количество запросов особенно возрастает в сельских и поселковых Советах21. Естественно, что наметившаяся тенденция к расширению практики применения депутатских запросов не может оставаться вне поля зрения ученых, предпринимающих попытки ее анализа и обобщения.
Анализ статистических данных о  запросах позволяет видеть, что применительно к количеству Советов в целом за исследуемый период по стране приходится в среднем от 1 до 1,5 запроса на один Совет в год. В некоторых союзных республиках этот показатель несколько выше, например в Украинской ССР  — 1,9, в Белорусской ССР — 3 запроса на один местный Совет.
В то же время в процентном отношении к общей численности депутатов, избранных в Советы, количество запросов, например по Украинской ССР, незначительна
(от 2 до 3,1 %)22. Если же учесть, что в год проводится не менее четырех сессий, то эти показатели составят
20 См.: Лейзеров А. Т. Демократические формы деятельности местных Советов. Минск, 1977, с. 20.
21 См.: Лихач И. Сила и действенность запросов. — Советы депутатов трудящихся, 1977, № 7, с. 61.
22 См.: Фрицкий О. Ф. Местные Советы народных депутатов и управление. Киев, 1977, с. 157.
15


всего 0,4%, т. е. один запрос приходится в среднем на 26—27 депутатов. Аналогичная картина и в местных Советах Белорусской ССР23. Еще реже право запроса используют депутаты Верховного Совета СССР, Верховных Советов союзных и автономных республик. Так, в Верховном Совете Украинской ССР за исследуемый период не рассмотрено ни одного запроса. Обобщение практики работы Советов показало, что, например, на сессиях Ворошиловградского и Крымского областных Советов в 1971—1974 гг. не было рассмотрено ни одного запроса, в Кировоградском и Черниговском областных Советах за этот же период было рассмотрено по одному запросу24. В 1976 г. депутатами сельских Советов Пустомитовского района Львовской области сделано 216 запросов, а депутатами сельских Советов Мостисского района этой же области — 70, то есть в три раза меньше25.
Таким образом, несмотря на то, что в абсолютном выражении наблюдается неуклонное возрастание количества депутатских запросов, следует признать, что это важное полномочие депутатов используется еще недостаточно широко. Возможно, поэтому юридическая природа запроса и практика его применения мало исследованы советскими государствоведами. Ограниченное применение права запроса можно объяснить и недостаточной научной разработкой данного государственно-правового института, и отсутствием обоснованных рекомендаций по его практическому применению. На это обстоятельство неоднократно обращали внимание ученые26.
К сказанному добавим, что в редакции различных изданий продолжают поступать от депутатов и избира-
23 См.: Безуглов А. А., Лейзеров А. Т. Право депутатского запроса. — Советское государство и право, 1976, № 6, с. 78; Лейзеров А. Т. Указ. работа, с. 20.
24 По материалам Президиума Верховного Совета Украинской  ССР.
25 Архив исполкома Львовского областного Совета народных депутатов, 1976.
26 См.: Безуглов А. А. Советский депутат. Государственноправовой статус. М., 1971, с. 65—66; Кузнецов И. Н. Компетенция высших органов власти и управления СССР. М., 1969, с. 79—80; Тихомиров Ю. А. Советы и развитие государственного управления в период развернутого строительства коммунизма. М., 1963, с. 134; Шеремет К. Ф. Роль депутата в выполнении наказов избирателей. — В кн.: Как работать депутату. М., 1962, с. 88; Представительная система социалистического государства. М., 1981, с. 165.
16


телей письма, в которых содержится просьба разъяснить им, что такое депутатский запрос, каков порядок использования права запроса и чем он отличается от других форм депутатской деятельности27.
О том, что многие депутаты и практические работники советских органов недостаточно четко представляют себе суть права запроса и порядок его применения28, говорят и результаты осуществленного нами в ходе работы над данной темой конкретно-социологического исследования. Проведенное на основе личных наблюдений, собеседований с депутатами всех звеньев местных Советов Украинской ССР и руководителями исполнительных комитетов, изучения документальных материалов, а также путем распространения анкет, конкретно-социологическое исследование дало возможность сделать определенные выводы, характеризующие состояние практики депутатских запросов.
В Украинской ССР среди депутатов местных Советов Киева и Киевской области, Николаевской, Хмельницкой и частично Донецкой областей были распространены анкеты одного вида. Другой вид анкет распространялся среди руководителей исполнительных комитетов этих же Советов, а также среди заместителей председателей исполкомов районных Советов народных депутатов Украинской и Молдавской ССР. Распространение двух видов анкет было необходимо для получения полной и объективной информации, поскольку «различные источники дают возможность взаимного контроля и дополнения информации»29.
Всего было распространено 600 анкет, каждая из которых содержала 10 вопросов, относящихся к праву депутатского запроса. Возвратили анкеты с ответами 436 человек, что позволяет считать опрос достаточно репрезентативным30. На вопрос «Достаточно ли активно
27  См., напр.: Советы депутатов трудящихся, 1976, №1,с. 100—101. Известия, 1976, 31 марта; Конституционные основы народовластия в СССР. Л., 1980, с. 222.
28  См.: Хачатрян Г. М. Верховный Совет союзной республики. М., 1975, с. 95.
29  Бестужев-Лада И. В., Варыгин В. Н., Малахов В. А. Моделирование в социологических исследованиях. М., 1978, с. 28.
30  При обработке информации применялись корреляционные и контентный анализы, ранжирование и другие приемы. (О социологических методах в социально-правовых исследованиях см.: Право и социология. М., 1973; Конкретно-социологические исследования в правовой науке. Киев, 1967). О методах анализа документации см.: Рабочая книга социолога. М., 1977, с. 318—331.
17


используется право запроса?» 61% опрошенных депутатов и 58,5% руководителей исполкомов местных Советов народных депутатов ответили отрицательно. Некоторые депутаты объясняли это обстоятельство незнанием порядка использования права запроса. Недостаточное знание содержания права запроса, его роли и отличия от других видов депутатских полномочий обнаружили также и некоторые руководители исполкомов местных Советов.
В последнее время заметно усилился интерес государствоведов к процессуальному аспекту деятельности Советов. Деятельность Советов, их депутатов и актива, в том числе широкое распространение и внедрение передового опыта, нередко тормозилась недооценкой необходимости четкого определения их прав и обязанностей и процедуры работы, недооценкой правового фактора в советском строительстве31. Расширение практики депутатских запросов влечет за собой совершенствование правового регулирования порядка их осуществления. Отдавая должное процедурному моменту, следует, однако, заметить, что было бы ошибочным абсолютизировать его при исследовании института депутатского- запроса, как это делают некоторые авторы. «Поскольку, — пишет Ю. И. Мельников, — сущность депутатского запроса как действенного средства контроля за работой органов государственного управления и должностных лиц уже известна, накоплен определенный опыт в этой области, то остается лишь закрепить порядок (процедуру) депутатского запроса»32. Думается, что такая позиция способствует упрощенному подходу к рассматриваемой проблеме, а не всестороннему, углубленному изучению содержания права депутатского запроса. Увлечение формой того или иного явления в ущерб его содержанию не согласуется с марксистским положением о том, что «форма лишена всякой ценности, если она не есть форма содержания»33.
31 См.: Шеремет К. Ф., Шабанов М. Р. Совершенствование правового регулирования организации и деятельности Советов депутатов трудящихся. — В кн.: Комплексные социально-правовые исследования: опыт и проблемы. М., 1977, с. 48.
32 Мельников Ю. И. Организационные формы и процедура депутатской деятельности. — В кн.: Закон о статусе депутата на практике (Материалы научно-практической конференции). Ярославль, 1976, с. 103.
33 Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 1, с. 159.
18


Нельзя согласиться также с утверждением Ю. И. Мельникова о том, что сущность права депутатского запроса «уже известна». С точки зрения фактической о неправильности такого утверждения говорят не только приведенные данные социологического исследования, но и многие другие обстоятельства, речь о которых пойдет ниже. В методологическом плане ошибочность этого тезиса состоит, на наш взгляд, в том, что он не ориентирует на дальнейшую научную разработку и совершенствование института депутатского запроса. Согласиться с таким тезисом — значит войти в противоречие с логикой научного познания действительности. «Лишь по мере того как люди раскрывают систему связей и отношений, в которых находится анализируемый объект, они начинают замечать, открывать и анализировать новые, еще неизвестные признаки этого объекта»34. Следовательно, изучая общественные отношения, регулируемые правом депутатского запроса, мы получаем возможность раскрыть новые, ранее неизвестные признаки и свойства данного института, выявить тенденции и закономерности его развития в современных условиях. Подобно неисчерпаемому многообразию действительности «человеческие понятия не неподвижны, а вечно движутся, переходят друг в друга, переливают одно в другое» и «анализ понятий, изучение их, «искусство оперировать с ними» (Энгельс) требует всегда изучения движения понятий, их связи, их взаимопереходов»35.
Глубокая научная разработка совокупности вопросов института депутатского запроса, его сущности и назначения предполагает использование различных научных методов. Ведущее место среди них, несомненно, принадлежит комплексному подходу. Располагая арсеналом познавательных средств, комплексный подход позволяет получить четкое представление об институте депутатского запроса, о его месте и роли в механизме социалистической демократии, взглянуть на негоже различных сторон и через призму различных явлений. Плодотворность комплексного подхода состоит также в том, что с его помощью представляется возможным исследовать институт депутатского запроса в единстве трех его
34  Бришлинский А. В. Мышление. — В кн.: Общая психология /  Под ред. А. В. Петровского. М., 1976, с. 334.
35 Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 29, с. 226—227.
19


сторон — материальной,  процессуальной и функциональной36. Иными словами, речь идет о возможности исследовать не только «анатомию» института депутатского запроса, но и его «физиологию». Функциональная же характеристика позволяет в свою очередь рассмотреть институт депутатского запроса в различных его «срезах»: социально-политическом, экономическом, правовом, идеологическом и т. п. Необходимость комплексного изучения института депутатского запроса, как, впрочем, и многих других явлений, подтверждают ленинские слова о том, что диалектика есть «живое, многостороннее (при вечно увеличивающемся числе сторон) познание с бездной оттенков всякого подхода, приближения к действительности»37.
При оценке практики применения депутатских запросов речь должна уже идти не только о количественных критериях, но и о критериях качественных. Анализ запросов дает возможность провести более строгое отграничение их от других видов депутатских полномочий, выявить степень интереса, внимания депутатов к тем или иным явлениям общественной жизни, характер поднимаемых в запросах проблем, конкретные экономические и социальные результаты использования права запроса, позволяющие судить об эффективности деятельности депутатов.
Марксистско-ленинская правовая доктрина исходит, как известно, из определяющей роли социально-политических факторов по отношению ко всем юридическим явлениям. Поэтому выяснить юридические признаки исследуемого института — значит установить прежде всего его социальное содержание. Положение о том, что за депутатом, внесшим запрос, стоят интересы избирателей, основано на концепции социалистической демократии вообще и концепции императивности мандата советского депутата в частности. Основываясь на общественном мнении, право запроса выступает в качестве инсти-
36 В. О. Лучин отмечает, что институт депутатского запроса представляет единство двух сторон — материальной и процессуальной (см.: Лучин В. О. Процессуальные формы депутатского запроса. — В кн.: Юридические гарантии применения права и режим социалистической законности в СССР (Под ред. В. М. Горшенева. Ярославль, 1977, вып. 4, с. 42). Однако неотъемлемой стороной данного института, на наш взгляд, является и функциональная.
37 Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 29, с. 321.
20


тута демократии. Опираясь на общественное мнение, депутатский запрос создает простор для его воздействия на органы государственного управления и должностных лиц.
Как отмечалось, основным назначением депутатских запросов является контроль за работой государственных органов и должностных лиц. Запрос депутата — своеобразная форма требовательной и результативной критики, усиливающей роль и влияние Совета народных депутатов на всей подведомственной ему территории, это сигнал о необходимости обратить особое внимание на состояние дел на том или ином участке хозяйственного или социально-культурного строительства. Рассмотрим практику запросов в Советах народных депутатов Николаевской и Хмельницкой областей. Депутатами местных Советов Николаевской области в 1976 г. было сделано 577 запросов, а в 1977  —  583. В местных Советах Хмельницкой области — соответственно 1324 и 1363. Тематическая группировка этих запросов отражена в табл. 3  38- 39.
В результате анализа практики депутатских запросов в Советах Украинской ССР, а также других рес-
Таблица 3
Тема запроса
Распределение запросов по областям, %
Николаевская
Хмельницкая
Промышленность, строительство, транспорт, связь
15,5
20,6
Сельское хозяйство
7,4
15,5
Жилищно-коммунальное хозяйство, благоустройство
33,9
22,4
Торговля, бытовое обслуживание населения
20,0
18,8
Народное образование и культура
8,5
8,4
Здравоохранение и социальное обеспечение
5,5
3,4
Социалистическая законность и охрана общественного порядка
2,0
1,6
Прочие
7,2
9,3
Всего
100
100
38—39 Таблица составлена на основании контентного анализа протоколов сессий Советов Николаевской и Хмельницкой областей пятнадцатого и частично шестнадцатого созывов.
21


публик, видно, что если поступает несколько запросов по работе предприятий промышленности и связи, сельского хозяйства или бытового обслуживания населения, то это говорит о плохом качестве работы на данном участке, о необходимости принятия соответствующих организационных мер. Рождаясь в результате общения с избирателями, тщательной проверки и вдумчивого анализа, запрос депутата часто содержит конструктивные предложения, направленные на устранение выявленных недостатков, на повышение эффективности производства и качества работы. Систематическое использование депутатами права запроса позволяет Совету народных депутатов оперативно вмешиваться в происходящие явления, своевременно принимать действенные меры.
В депутатских запросах, как правило, предлагается воздействовать на определенные должностные, лица, поскольку в подавляющем большинстве случаев запрос основан на фактах негативного характера. При помощи решения Совета народных депутатов, принятого по депутатскому запросу, руководителям и ответственным работникам предприятий, учреждений и организаций особенно неподведомственных данному Совету, становится легче решить тот или иной вопрос в вышестоящих органах, к примеру, включить в текущий или перспективный план строительство или ремонт какого- либо промышленного или гражданского объекта, получить дополнительные ассигнования, ибо за каждым из этих руководителей теперь уже стоит Совет. Таким образом, с одной стороны осуществляется действенный контроль за деятельностью руководителя, а с другой  — оказывается реальная помощь ему в решении возникшей проблемы.
Например, на одной из сессий Подольского районного Совета Киева в мае 1973 г. группа депутатов обратилась к исполкому районного Совета с запросом, касающимся реконструкции улиц Беличской и Мостицкой и благоустройства прилегающих к ним территорий. Сметная стоимость этих работ достигала почти 2 млн. руб. Решение Совета по данному запросу содержало шесть пунктов, в каждом из которых ставилась определенная задача перед конкретными исполнителями. В результате слаженной работы дорожно-строительных и других организаций, а также строгого контроля
22


со стороны постоянной комиссии по транспорту и связи решение Совета по запросу было выполнено в срок40.
Одной из важных составных частей выработанной XXVI съездом КПСС широкой программы дальнейшего подъема благосостояния народа является улучшение жилищных условий трудящихся В одиннадцатой пятилетке намечено построить жилые дома общей площадью 530—540 млн. кв. м.41. В ведении местных Со ветов народных депутатов постепенно сосредоточивается весь государственный жилищный фонд. В этих условиях право депутатского запроса, умелое пользование им призвано повышать роль местных Советов в управлении жилищным хозяйством, способствовать более полному использованию ими своих контрольных полномочий.
Сказанное позволяет сделать вывод о том, что институт депутатского запроса наделен чертами управленческого характера. Этот вывод подтверждается и тем, что большинство запросов (см. табл. 3) направлено на усиление влияния представительных органов на экономику подведомственной территории42. В связи с этим дальнейшее совершенствование сессионной деятельности Советов требует от науки советского строительства глубокого внимания к изучению вопросов оптимального использования указанной формы для решения управленческих задач, в особенности для обеспечения депутатского контроля за работой исполнительного аппарата43. Поэтому позволительным будет сказать, что эффективность осуществления Советами народных депутатов руководства всеми отраслями
40 См.: Архив исполкома Подольского районного Совета народных депутатов г. Киева, 1973.
41 См.: Материалы XXVI съезда КПСС, с. 181.
42 Например, в Хмельницкой области в результате претворения в жизнь решений Советов по депутатским запросам в 1977 г. и первой половине 1978 г. построено 20 животноводческих помещений, 8 кормоцехов, 7 клубов и домов культуры, 11 больниц и фельдшерско-акушерских пунктов, 4 школы, 3 детских сада, 15 бань, 9 магазинов, 9 бытовых мастерских и приемных пунктов, более 8 км водопровода и 49 км дорог с твердым покрытием (см.: Архив исполкома Хмельницкого областного Совета народных депутатов, 1977 г.).
43 См.: Барабашев Г. В., Шеремет К. Ф. Новая Советская Конституция и наука советского строительства.  — Советское государство и право, 1979, № 2, 10.
23


хозяйственного и социально-культурного строительства в немалой степени зависит от состояния включенности института депутатского запроса в управленческий процесс.
Запросы служат одним из действенных средств реализации получивших конституционное закрепление координационных и контрольных функций Советов. В свою очередь «развитие контрольных функций Советов, — отмечал Л. И. Брежнев, — является одним из главных резервов совершенствования нашей представительной системы, углубления демократизма социалистического общества»44.
Нередко анализ и обобщение запросов подсказывают целесообразность внесения того или иного актуального вопроса в повестку дня сессии Совета или заседания исполкома, хотя уже сам по себе факт поступления запроса способствует разнообразию повестки дня сессии, созданию атмосферы делового активного обсуждения проблем. А в этом — залог успешной реализации одной? из важных задач, вытекающих из постановления ЦК КПСС от 22 января 1957 г. «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами»45, состоящей в создании деловой обстановки в работе Советов.
Отметим также, что право депутатского запроса несет в себе определенный заряд воспитательной силы. Используя это право, депутаты приобретают навыки государственного подхода к решению тех или иных задач. Обсуждение запросов на сессиях вовлекает в активную работу всех лиц, участвующих в сессиях Советов. Кроме того, важен и другой аспект. Зная о возможности выступления депутата с запросом, многие руководители исполнительных органов и другие должностные лица более ответственно готовятся к сессии, стремятся не создавать поводов и оснований для депутатских запросов. Этой стороне проблемы, которую можно назвать превентивной функцией запроса, большое внимание уделяют Президиумы Верховных Советов союзных рес-
44 Брежнев Л. И. Ленинским курсом, т. 7, М., 1979, с. 233.
45 См.: КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК (далее — КПСС в резолюциях...), т. 7. М., 1971, с. 241.
24


публик46. На это обстоятельство обращают внимание и ученые47.
Исследуя социально-политическую и правовую природу депутатского запроса, некоторые авторы высказываются против «масштабности» запросов и установления «каких-либо формальных требований» к их характеру48. Трудно согласиться с такой позицией. Правы, на наш взгляд, те авторы, которые усматривают особенность депутатских запросов в том, что в них должны затрагиваться важные, принципиальные вопросы, представляющие интерес для всех или многих депутатов данного Совета49, или же для многих людей, всего населения города, района, села, отдельных избирательных округов50. Практика свидетельствует о том, что запрос — в известном смысле мера экстраординарная. Это не отрицают А. А. Безуглов и А. Т. Лейзеров, когда говорят, что «следует нацеливать депутатов на то, чтобы они в своих запросах касались не столько отдельных факторов, сколько проблем, причем наиболее животрепещущих»51. По аналогии с наказом избирателей в основе запроса депутата должен лежать вопрос общественного значения. Иными словами, речь идет о необходимости соблюдения социального критерия, посредством которого определяется общественная значимость, «масштабность» депутатского запроса.
Такой подход к пониманию природы и основного содержания института депутатского запроса является
46 См.: В Президиуме Верховного Совета Эстонской ССР.  — Советская Эстония, 1974, 31 марта.
47 См.: Безуглов А. А., Лейзеров А. Т. Право депутатского- запроса в СССР, М., 1977, с. 5—6, 30.
48 См.: там же, с. 30; Безуглов А. А., Лейзеров А. Т. Право депутатского запроса. — Советское государство и право, 1976, № 6, с. 75; Лайзеров А. Т. Указ. работа, с. 25.
49 См.: Старовойтов И. Поступил депутатский запрос. — Советы депутатов трудящихся, 1962, № 7, с. 59.
50 См.: Кульчицкий Г. Авторитет депутатского запроса. — Советы депутатов трудящихся, 1968, № 7, с. 34; Васенин В. К. Депутат местного Совета. М., 1968, с. 24; Лучин В. О. Процессуальные формы депутатского запроса. — В кн.: Юридические гарантии применения права и режим социалистической законности в СССР, вып. 4. Ярославль, 1977, с. 43; Душкин И. Депутатский запрос. — Коммунист Молдавии, 1975, № 8, с. 75; и др.
51 См.: Безуглов А. А., Лейзеров А. Т. Право депутатского запроса в СССР, с. 42—43; Безуглов А. А., Лейзеров А. Т. Депутатский запрос. М., 1980, с. 48.
25


исходным для формулирования его понятия52. Необходимо иметь в виду, что «понятие о вещи и ее действительность, движутся вместе, подобно двум асимптотам, постоянно приближаясь друг к другу, однако никогда не совпадая. Это различие между обоими именно и есть то различие, в силу которого понятие не есть прямо и непосредственно действительность, а действительность не есть непосредственно понятие этой самой действительности»53.
Всякое научное исследование предпринимается для того, чтобы преодолеть определенные трудности в процессе познания новых явлений, объяснить ранее неизвестные факты или выявить неполноту старых способов объяснения известных фактов. Поскольку возникновение проблемы свидетельствует о недостатке существующих в науке знаний, то первая задача состоит в том, чтобы конкретно выявить пробелы и дефекты в имеющихся гипотезах и теориях54. Эти предварительные замечания должны помочь выявить недостатки в спорных, с нашей точки зрения, суждениях о понятии права депутатского запроса. «Депутатский запрос,  — полагает Д. К. Сергеева, — может быть отнесен к опосредствованной форме связи депутата с избирателями, поскольку депутатский запрос не есть личное требование депутата, а одна из форм выражения общественного мнения избирателей»55.
Как уже отмечалось, в праве депутатского запроса проявляется действие императивного мандата советского депутата. Все, что делают депутаты, Советы в целом, они делают от имени избирателей и для избирателей, в интересах всего народа. И. А. Азовкин подчеркивает,
52 Следует заметить, что в этимологическом смысле слово «запрос» впервые отмечено в Новгородской I летописи 1339 г. в значении «то, чего просят» и производно оно от «спрашивать» (см.: Этимологический словарь русского языка, т. 2, вып. 6. Изд-во МГУ, с. 57). В современном языке слово «запрос» употребляется в широком значении. Например, выражение «запросы трудящихся» возникло в привычном словоупотреблении применительно к явлениям, которые не относятся к существу данного исследования.
53 Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 39, с. 354.
54 См.: Рузавин Г. И. Методы научного исследования. М., 1974, с. 34—41.
55 Сергеева Д. К. О правовых формах связи депутатов с избирателями в свете Закона СССР о статусе депутатов Советов депутатов трудящихся в СССР. — В кн.: Проблемы советского государства и права. Иркутск, 1975, вып. 8, с. 101.
26


что в развитом социалистическом обществе «все властвующие» и все одновременно «подвластны» и ...«подвластным» принадлежит полнота государственной власти»56. То, что право депутатского запроса широко опирается на общественное мнение, не может служить основанием для того, чтобы не считать данное право личным требованием депутата. Основным в праве запроса является требование. И. А. Азовкин, например, употребляет словосочетание «запросы — требования депутатов»57. Сколько бы ни отличались определения права депутатского запроса, об этой его черте говорит большинство ученых.
Так, В. С. Основин пишет: «Запрос депутата местного Совета — это обращенное к исполкому, руководителю отдела (управления) исполкома или руководителю одного из подконтрольных Совету органов, учреждений, предприятий и организаций требование депутата дать на сессии ответ по какому-либо вопросу»58.
Д. Н. Бахрах справедливо считает, что право запроса депутата — один из институтов советского государственного права, смысл которого состоит в том, что депутат может потребовать отчет или официальное разъяснение от определенных должностных лиц перед Советом. Д. Н. Бахрах пишет также, что назначение и сущность запроса состоят в том, что он дает возможность Совету контролировать работу подотчетных ему органов государственного управления по любому вопросу, находящемуся в ведении Совета59.
Несколько иначе определял депутатский запрос К. Е. Федонюк: «Запрос — это официальное обращение депутата местного Совета к подчиненным или подконтрольным ему органам управления, предприятиям, учреждениям и организациям или отдельным работникам с требованием дать на сессии ответ, разъяснение, информацию или отчет по тому или иному вопросу, входящему в компетенцию данного Совета»60.
56 Азовкин И. А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971, с. 8.
57 Там же, с. 241.
58 Основин В. С. Право запроса депутатов местных Советов, с. 7.
59 См.: Бахрах Д. Н. Право запроса депутатов местных Советов, с. 4.
60 Федонюк К. Є. Право запиту депутатів місцевих Рад.  — Проблеми правознавства, 1970, вип. 15, с. 61.
27


Общим признаком права депутатского запроса названные авторы справедливо считают «право потребовать», а также то, что цель запроса  —  контроль, причем контроль, осуществляемый уже не одним автором запроса, а Советом.
В чем же отличия этих определений? Так, если Д. Н. Бахрах считает, что запрос дает возможность Совету контролировать работу только подотчетных ему органов государственного управления, то В. С. Основин расширяет сферу действия запроса. По его мнению, запрос может быть адресован не только органам государственного управления, но и руководителям учреждений, предприятий и организаций. К. Е. Федонюк утверждал, что запрос может быть адресован как органам управления, предприятиям, учреждениям и организациям, так и отдельным работникам.
Таким образом, Д. Н. Бахрах сужает круг объектов права запроса, а К. Е. Федонюк чрезмерно его расширял, когда говорил, что запрос может быть обращен к отдельным работникам. Как известно, понятие «работник» и «должностное лицо» не тождественны. Думается, более правильным является определение, данное В. С. Основиным, хотя и оно недостаточно полно. В числе субъектов права запроса он указывает только депутата, упуская из вида группу депутатов и постоянную КОМИССИЮ.
Представляется, что понятие депутатского запроса можно сформулировать как обращенное в письменной или устной форме к исполнительному комитету, руководителям его отделов и управлений, а также к руководителям расположенных на территории данного Совета предприятий, учреждений и организаций требование депутата или группы депутатов, а также постоянной комиссии дать ответ на сессии Совета по любому вопросу их деятельности, относящемуся к ведению данного Совета61. Из сказанного вытекает, что депутатский за-
61 Анализ круга вопросов, составляющих предмет данного исследования, неизбежно предполагает необходимость внести ясность в понятийную характеристику терминов, наиболее часто употребляемых в работе.
Под термином «институт депутатского запроса» понимается совокупность материальных и процессуальных норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают при осуществлении права депутатского запроса. Термин «право депутатского запроса» означает гарантированную законом возможность депутату (депу-
28


прос одновременно является одной из форм активного участия депутата в сессионной деятельности и формой контроля со стороны самого Совета за работой органов государственного управления и должностных лиц.
Все приведенные определения права запроса распространяются на депутатов местных Советов. Применительно же к депутатам Верховного Совета СССР можно согласиться с Л. А. Нудненко, которая считает, что под запросом понимается требование депутата на сессии Верховного Совета к определенному органу государственного управления или должностному лицу дать официальные разъяснения по любому вопросу их деятельности62. Данное определение можно распространить также на депутатов Верховных Советов союзных и автономных республик.
Нетрудно видеть, что из этих определений права запроса депутатов как местных, так и Верховных Советов существо запроса остается одинаковым и вытекает из содержания ст. 105 и ст. 107 Конституции СССР, соответствующих статей конституций союзных и автономных республик, ст. 14 Закона о статусе народных депутатов, а также соответствующих статей республиканских законов о местных Советах. Следовательно, институт депутатского запроса присущ всем звеньям Советов.
Обратим внимание еще на одно обстоятельство. Представляется необходимым различать запрос и право запроса. Первое — это высказанное в устной или письменной форме требование депутата или группы депутатов. Под вторым понимается практическая возможность высказать это требование. Именно такой смысл вкладывают в эти понятия А. А. Безуглов и А. Т. Лейзеров,
татам) обратиться с запросом к соответствующим государственным органам и должностным лицам и получить от них ответ на сессии Совета. Термином «депутатский запрос» обозначается конкретное требование депутата (группы депутатов, постоянной комиссии), изложенное в устной или письменной форме и содержащее определенные реквизиты.
Такое разграничение этих терминов не исключает, однако, возможности использования их в обобщенном виде единым термином «запроса депутата», т.е. в широком смысле. Это облегчает представление о предмете исследования, который составляют общественные отношения, возникающие при осуществлении права депутатского запроса.
62 См.: Нудненко Л. А. Депутат Верховного Совета СССР (правовой статус). Автореф. канд. дис. М., 1975, с. 14.
29


когда говорят, что депутатский запрос — это письменное или устное, оглашенное на сессии Совета, требование, а право депутата на запрос в Совете — это гарантированная законом фактическая беспрепятственная возможность депутата требовать и получать на сессии Совета необходимые объяснения от определенных в законе органов государственного управления и должностных лиц по любому вопросу их деятельности, относящемуся к компетенции данного Совета63.
При анализе законодательства обращает на себя внимание следующее обстоятельство. Если критерием, определяющим содержание запроса депутата местного- Совета, является объем компетенции данного Совета, то возникает вопрос, каким критерием должен руководствоваться депутат Верховного Совета СССР, а также депутаты Верховных Советов союзных и автономных республик, обращаясь с запросами к соответствующим органам государственного управления или должностным лицам. Прямого ответа на этот вопрос в законодательстве нет. И было бы ошибочным в данном случае исходить из компетенции Верховных Советов.
Ведь, как известно, компетенция высших органов государственной власти Союза ССР, союзных и автономных республик шире компетенции соответствующих органов государственного управления и их руководителей. Отсюда вытекает, что круг вопросов, затрагиваемых запросами депутатов Верховного Совета СССР, Верховных Советов союзных и автономных республик, должен соответствовать компетенции органов и лиц, к которым обращены запросы.
Институт депутатского запроса известен также и практике государственно-правового строительства братских социалистических стран. Депутаты местных органов государственной власти как и члены верховных представительных учреждений, пользуясь правом запроса, осуществляют действенный контроль за работой всех других государственных органов, администрации государственных организаций и хозяйственных предприятий64.
Обращение к этой стороне исследуемой проблемы
63 См.: Безуглов А. А., Лейзеров А. Т. Право депутатского запроса в СССР, с. 4—10.
64 См.: Государственное право зарубежных социалистических стран. М., 1976, с. 7, 191, 257.
30


обусловлено тем, что «ныне законодательство социалистических стран не может развиваться и совершенствоваться изолированно, без обмена опытом, без сравнительного учета всего того, что делается у соседей, без стремления к поискам единообразных решений в правовом регулировании»65.
Право депутатского запроса закреплено в конституциях зарубежных социалистических стран, регламентах, регулирующих внутреннюю организацию и порядок деятельности как высших, так и местных представительных органов власти, а также в других законодательных актах. Право запроса закреплено, например, в ст. 87 Конституции Народной Республики Болгарии66, в Положении о работе Народного Собрания НРБ67 и Законе о народных представителях и народных советниках НРБ68; в ст. 59 Конституции Германской Демократической Республики69; в ст. 27 Конституции Польской Народной Республики70 и ст. 79 Регламента Сейма Польской Народной Республики71; в ст. 84 Конституции Республики Куба72; в § 46—48 Регламента Государственного Собрания Венгерской Народной Республики73.
Отметим, что в законодательстве некоторых стран (ПНР, ВНР и ЧССР) употребляется термин «интерпелляция»74, хотя по существу речь идет о депутатском запросе. Например, гл. V Регламента Государственного Собрания ВНР названа «Интерпелляция», а в кон-
65 Тилле А. А., Швеков Г. В. Сравнительный метод в юридических дисциплинах. М., 1978, с. 169.
66 См.: Конституции зарубежных социалистических государств. Европы. М., 1973, с. 128.
67 См.: Държавен вестник, 1977, № 32.
68 См.: Там же.
69 См.: Конституция ГДР (В редакции «Закона о дополнении и изменении Конституции ГДР» от 8 октября 1974 г.). М., 1977.
70 См.: Конституция Польской Народной Республики. М., 1977.
71 См.: Monitor Polski, 1972, № 21, poz. 127; 1976, № 13, poz. 6.
72 См.: Конституция Республики Куба. М., 1977.
73 См.: Мадьяр кезлень, 1972, 26 октября.
74 Интерпелляция (interpolatio, лат. — пребывание речи) — особый вид запроса депутата парламента правительству или отдельному его члену по определенному вопросу или по всей политической линии правительства в целом. Интерпеллировать — сделать правительству запрос (см.: Словарь иностранных слов. М., 1964, с. 260).
31


кретных пунктах параграфов этой главы говорится о праве депутата обращаться с запросом и о порядке осуществления этого права. И это понятно, поскольку осуществление права запроса включает интерпелляцию в ее традиционном виде — после ответа, как правило, следуют прения, заканчивающиеся принятием резолюции. Институт депутатского запроса исследуют ученые братских социалистических стран75.
В настоящее время проблемы социалистической демократии являются объектами нападок наших идеологических противников. В этих условиях раскрытие демократического характера институтов советской представительной системы способствует аргументированному разоблачению антисоветских измышлений буржуазных идеологов о природе государственной власти в СССР, о роли Советов в осуществлении народовластия.
Институт депутатского запроса (интерпелляция) применяется в парламентах ряда буржуазных государств. Использование этого права депутатами-представителями оппозиционных партий имеет важное значение и в условиях буржуазной демократии. Депутат парламента Японии коммунист Контиро Уэда, обратившись
75 См.: напр.: Спасов Б. Конституция и народное представительство в Народной Республике Болгарии. М., 1977, с. 286—298; Представительная система социалистического государства. М., 1981, с. 208—209; Sternkopf Werner. Poslanci mistnich lidovych zastupitelstev, — Pravnik, 1980, N 3, s. 209—215; Filip J. Interpelace a dotazy poslancu v podminkach burzoazniho parlamentarismu. — Pravnik, 1977, N 8, s. 698—718.
Анализ специальной литературы позволяет высказать некоторые суждения по поводу отдельных публикаций, в которых те или иные институты народного представительства, в том числе и институт депутатского запроса, рассматриваются применительно к условиям так называемого «социалистического парламентаризма».
Выскажем некоторые соображения по поводу статьи Мартина Кудея. В целом содержательная статья названа, на наш взгляд, не совсем удачно: «Институт депутатского запроса в условиях социалистического парламентаризма». Неправомерность наименования Верховного Совета СССР и верховных представительных учреждений социалистических стран парламентами очевидна, ибо парламентаризм как особая система государственного руководства обществом со стороны буржуазии развенчан в трудах В. И. Ленина (см.: Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 37, с. 498—499; т. 38, с. 94, 220 и др.). Советская форма народного представительства была и остается отрицанием буржуазного Парламентаризма (см.: Григорян Л. А. Народовластие в СССР. М., 1972, с. 283; Лукьянов А. И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. М., 1978, с. 267).
32


с запросом к правительству, потребовал от него объяснения по поводу незаконной деятельности на территории Японии агентов ЦРУ и органов военной разведки США. Отвечая на этот запрос, премьер-министр Мики и другие министры кабинета всячески пытались поставить под сомнение достоверность сведений, изложенных в запросе. Однако их выступления прозвучали крайне неубедительно76. В итальянском парламенте в связи с активизацией правых сил в стране группа итальянских сенаторов-коммунистов в запросе потребовала от правительства разъяснения его позиции в связи с заявлением министра финансов США о том, что предоставление американского займа Италии будет зависеть от ряда политических условий. В частности, он дал понять, что Италия не сможет рассчитывать на кредиты, если итальянские коммунисты войдут в правительство. В запросе сенаторов-коммунистов эти высказывания министра финансов США квалифицировались как недопустимое вмешательство во внутренние дела Италии77.
В буржуазных государствах правительство и министры часто уклоняются от ответов на запросы депутатов, стараются не допустить обсуждения запросов, затрагивающих острые проблемы. В Италии, например, на обсуждение палат выносится не более одной трети запросов78. Право отказаться от ответа на депутатский запрос предусмотрено в законодательных актах некоторых буржуазных государств. Оно зафиксировано, например, в ст. 37 Сеймового Устава Финляндии79.
Таким образом, реальные возможности парламентского контроля за деятельностью правительства в буржуазных государствах невелики и это не случайно. Парламент современного буржуазного государства, представляя интересы крупной монополистической буржуазии, превратился в видимость демократического учреждения. Используя парламент в своих интересах, крупная буржуазия стремится вместе с тем к усилению исполнительной власти, предпочитая по сути дела отстранять парламент от практической работы по выра-
76  См.: Правда, 1976, 30 апреля.
77  См.: Правда, 1976, 13 марта.
78  См.: Парламенты зарубежных стран. М., 1968, с. 45, 240.
79  См.: Конституции буржуазных государств Европы. М., 1957,
3. Зак. 1406.
33


ботке законопроектов и от контроля за исполнением законов. Основные нити управления все более сосредоточиваются в руках правительства, которое является главным органом империалистического государства. Будучи вынужденной открыть двери парламентов представителям рабочего класса, буржуазия нейтрализует эту уступку путем перемещения центра формирования политики в скрытые от народа партийный и государственный аппараты. Налицо, таким образом, персонификация власти, концентрация все новых полномочий в руках нескольких десятков политических деятелей, практически не зависимых от представительного органа80.
В отличие от империалистических государств в социалистических странах происходит постоянный процесс развития представительных органов и совершенствование всех институтов социалистической демократии. Он характеризуется значительным усилением контрольных функций верховных и местных представительных учреждений.
Сказанное позволяет сделать вывод о том, что в советской представительной системе институт депутатского запроса занимает видное место. Выступая одним из действенных средств контроля за работой государственных органов и должностных лиц, право депутатского запроса способствует успешной борьбе с недостатками. Эффективное использование потенциала данного института положительно влияет на степень политико-правовой активности народных депутатов, способствует повышению роли и авторитета Советов на всех этапах коммунистического строительства.
2.  Становление и развитие права депутатского запроса в Советском государстве
Материалистическая диалектика требует, как известно, изучения всех явлений в их взаимосвязи и в процессе развития. В. И. Ленин указывал, что для изучения того или иного явления необходимо брать «всю совокупность относящихся к рассматриваемому
80 См.: Крылов Б. С. Парламент буржуазного государства. М., 1963; Парламенты зарубежных стран. М., 1968; Баглай М. В. Капитализм и «социальная демократия». М., 1970.
34


вопросу фактов»81. К этой совокупности относятся прежде всего те факты и общественные явления, которые составляют предмет, существо данного вопроса, но к ней необходимо отнести и элементы развития самого вопроса. Марксизм-ленинизм исходит из того, что каждое положение необходимо рассматривать лишь исторически, лишь в связи с другими, лишь в связи с конкретным опытом истории82.
Одна из особенностей отмеченного комплексного подхода к исследованию института депутатского запроса состоит в том, что такой подход, наряду с выявлением других аспектов изучаемого объекта, позволяет проследить основные этапы становления и последующего развития института депутатского запроса.
К этому институту как к исторической государственно-правовой категории полностью применима ленинская методология исследования, в соответствии с которой важно «не забывать основной исторической связи, смотреть на каждый вопрос с точки зрения того, как известное явление в истории возникло, какие главные этапы в своем развитии это явление проходило, и с точки зрения этого его развития смотреть, чем данная вещь стала теперь»83.
Изучение исторического опыта деятельности Советов необходимо не только для историков, но и для работников Советов. Знание истории помогает уяснить проблемы организации и деятельности современных Советов. Замалчивание же опыта прошлого обедняет их деятельность, иногда приводит к обсуждению «новых» институтов советского строительства, которые давно действовали и на Украине, и в других республиках84.
На основе опыта работы большевистской фракции в Государственной думе, на основе опыта трех революций в России В. И. Ленин разработал теорию парламентской тактики коммунистов. Вопрос об использовании институтов буржуазной демократии Ленин всегда ставил в зависимость от конкретной обстановки. Так, от бойкота Государственной думы В. И. Ленин призывал большевиков перейти к образованию в ней
81 Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 30, с. 351.
82 См.: Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 49, с. 329.
83 Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 39, с. 67.
84 См.: Бутко 1. П., Шемшученко Ю. С. Місцеві Ради і забезпечення законності. К., 1973, с. 32.
3* 35


«своей партийной фракции»85 и использовать Думу для революционного движения86. Обращаясь к депутатам- большевикам IV Государственной думы, В. И. Ленин настоятельно предлагал им пользоваться правом запроса87, несмотря на то, что запросы оппозиции подавлялись самым безжалостным образом, и для этой цели была выработана система затяжек, отсрочек, обструкций, механического подавления88.
Провозгласив победу Октябрьской революции, II Всероссийский съезд Советов принял написанное В. И. Лениным историческое обращение к рабочим, солдатам и крестьянам, которое юридически закрепляло полновластие Советов и превращало их в политическую основу нового, социалистического государства. Принцип полновластия Советов был подтвержден в специальном акте съезда «О полноте власти Советов». Съезд образовал первое Советское правительство — Совет Народных Комиссаров, подотчетное и подконтрольное высшим органам власти страны — Всероссийскому съезду Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов и его Центральному Исполнительному Комитету89. Таким образом, контрольная функция Советов органически вытекала из принципа их полновластия, а одной
85 Ленин, В. И. Полн. собр. соч., т. 13, с. 278.
86 См.: Там же, с. 279.
87 См.: Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 48, с. 196.
88 См.: Государственная дума в России. М., 1957. Литературные источники донесли до наших дней фрагменты истории института депутатского запроса, уходящей корнями в глубь веков. Так, чехословацкий исследователь Ян Филип, ссылаясь на английских авторов, говорит, что 9 февраля 1721 г. в палате лордов был создан прецедент института вопроса, т.е. запроса в английском понимании (см.: Filip I. Указ. работа, с. 699). В свое время В. Набоков отметил, что, имея вековую историю, право интерпелляции в Англии получило своеобразное развитие. Английскому парламентскому режиму неизвестно слово «запрос» или «интерпелляция», а только «вопрос». Впервые же на европейском континенте, писал В. Набоков, право запроса появилось во Франции с изданием декрета учредительного собрания от 21 июля 1791 г., возложившего на министров обязанность сообщать сведения депутатам. Но практически первый запрос сделал депутат Могэн 5 ноября 1830 г., когда заявил о своем намерении просить у министра иностранных дел объяснений насчет внешней политики (см.: Набоков В. Право парламентского запроса. — Русская мысль, 1910, № 11, с. 3—14; Орландо В, Принципы конституционного права. М., 1907, с. 134—139).
89 См.: Советские конституции. Справочник. М., 1963, с. 103—¬
106.
36


из важных организационно-правовых форм осуществления этой функции являлось право запроса, которым члены ВЦИК пользовались с первых дней Советской власти.
Так, 4 ноября 1917 г. группа левых эсеров на заседании ВЦИК внесла запрос по поводу издания СНК ряда декретов без санкции ВЦИК. Ответ на этот запрос был дан В. И. Лениным. В своем выступлении В. И. Ленин убедительно показал, что момент был слишком серьезным и не допускал промедления. Поэтому правительство вправе издавать декреты, не дожидаясь, пока ВЦИК обсудит и утвердит их. По данному вопросу большинством голосов была принята резолюция большевиков, предложенная М. С. Урицким. В резолюции, в частности, указывалось, что ВЦИК «не может отказать Совету Народных Комиссаров в праве издавать без предварительного обсуждения Центральным Исполнительным Комитетом неотложные декреты в рамках общей программы Всероссийского съезда Советов»90.
Впервые законодательное закрепление институт депутатского запроса в нашей стране получил в «Наказе- конституции для взаимоотношений ЦИК и СНК», принятом на заседании ВЦИК 17 ноября 1917 г. по предложению Я. М. Свердлова. В п. 5 этого документа говорилось: «На запросы Центрального Исполнительного Комитета должны быть даваемы ответы немедленно. Запросы считаются состоявшимися, если за них высказалось 15 членов Центрального Исполнительного Комитета»91. Правило о том, что запрос может быть внесен только группой членов ЦИК в количестве не менее 15 человек, было введено в связи с тем, что в условиях многопартийности это демократическое право членов ВЦИК часто использовалось фракциями мелкобуржуазных партий как средство парламентской борьбы против революционных мероприятий Советского правительства. Из 17 запросов, внесенных с 27 октября по 12 декабря 1917 г. левоэсеровской фракцией ВЦИК, подавляющее большинство носило обструкционистский характер
80  См.: Протоколы заседаний Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Совета рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов второго созыва. М., 1918, с. 28—32; Декреты Советской власти. М., 1957, т. 1, с. 44—45.
81  См.: Протоколы заседаний ВЦИК второго созыва, с. 71; Декреты Советской власти, т. 1, с. 102.
37


и преследовало цель втянуть ВЦИК в бесплодную дискуссию по тому или иному вопросу92.
После вывода из состава ВЦИК представителей всех враждебных мелкобуржуазных партий, открыто выступивших против Советской власти93, «порядок организации и регламент заседаний ВЦИК обеспечивали свободное и полное участие его членов в обсуждении вопросов и принятии решений»94. Это обстоятельство не могло не сказаться на расширении практики запросов, процедура осуществления которых постепенно упрощалась. Об этом свидетельствуют наказы и положения, определявшие права и обязанности членов ВЦИК и принимавшиеся, как правило, ВЦИК каждого созыва95. Но несмотря на то, что запросы не облекались в специальную форму, это не делало их менее значимыми.
Обстоятельно проанализировав развитие института депутатского запроса в первые годы Советской власти, Д. Н. Бахрах приходит к справедливому выводу о том, что характерной чертой всех первых законодательных актов о праве запроса является то, что в них основной упор делался на обязанность запрашиваемых дать ответ, причем в кратчайший срок96.
История становления права депутатского запроса характерна еще и тем, что это право было предоставлено также членам центральных исполнительных комитетов всех Советских республик. Например, на Украине члены Всеукраинского Центрального Исполнительного Комитета, являвшегося высшим представительным органом власти97, пользовались правом запроса к Народному Секретариату (Совнаркому) и к другим учреждениям и организациям, расположенным на ее территории. Право запроса определялось правовым положением самого ВУЦИК, который был призван осуществ-
92 См.: Протоколы заседаний ВЦИК второго созыва, с. 119,157.
93 См.: Постановление ВЦИК от 14 июня 1918 г. — СУ РСФСР, 1918, № 44, ст. 536; Постановление V Всероссийского съезда Советов от 9 июля 1918 г. — Съезды Советов в документах. 1917—1936 гг., т. 1, с. 65.
94 Клеандрова В. М. Организация и формы деятельности ВЦИК (1917—1924 гг.). М., 1968, с. 24.
95 См.: Там же.
96 См.: Бахрах Д. Н. Право запроса депутата в СССР.  — Правоведение, 1962, № 2, с. 35.
97 См. подробнее: История государства и права Украинской ССР, Киев, 1976.
38


лять верховный контроль в республике, и являлось действенным средством контроля за работой государственных органов и должностных лиц98. Но конкретным юридическим обоснованием права запроса членов ВУЦИК явилась резолюция состоявшегося в декабре 1917 г. I Всеукраинского съезда Советов «Об организации Советской власти на Украине». В резолюции, в частности, говорилось: «Украина объявляется республикой Советов. Временному Центральному Комитету99, выделенному из состава настоящего съезда, поручается немедленно распространить на территории Украинской Республики все декреты и распоряжения рабоче-крестьянского правительства Федерации, имеющие общее для всей Федерации значение100. Следовательно, «Наказ-конституция» от 17 ноября 1917 г. и другие законодательные акты, регулировавшие право запроса членов Всероссийского ЦИК, действовали и на Украине101. Члены Всеукраинского ЦИК достаточно активно пользовались этим правом. Примечательным является запрос, с которым группа делегатов Киевской, Харьковской и Донецкой областей обратилась к правительству УССР на третьей сессии ВУЦИК шестого созыва в октябре 1922 г. В запросе шла речь о необходимости объединиться с Российской и другими советскими республиками. По этому запросу на сессии ВУЦИК была принята резолюция, в которой впервые сформулировано предложение правительству УССР приступить к переговорам с другими независимыми советскими республиками об оформлении общесоюзных законодательных и исполнительных органов102. В апреле 1923 г.
98 См.: Виноградська С. З історії становлення статусу депутатів Рад. — Радянське право, 1977, № 1, с. 36—37; Виноградская С. П., Рогожин А. И. Всеукраинский Центральный Исполнительный Комитет Советов в первые годы Советской власти (1917— 1920 гг.). Харьков, 1977, с. 58.
99 Такое наименование сохранялось до первой Конституции УССР, с принятием которой высший представительный орган власти стал официально именоваться Всеукраннским Центральным Исполнительным Комитетом Советов.
100 См.: История Советской Конституции. Сборник документов. (1917—1957 гг.). М., 1957, с. 33—34.
101 На Украине широко использовался опыт законодательной деятельности братской Российской Федерации (подробнее см.: Гончаренко В. Д. Компетенция Всеукраинского съезда Советов. — Проблемы правоведения. Киев, 1976, вып. 33, с. 49—56).
102 См.: Ронин С. Л. К истории Конституции СССР 1924 г. М.—Л., 1949, с. 74—75.
39


на второй сессии ВУЦИК седьмого созыва один из членов ВУЦИК обратился от имени рабочих и крестьян Полтавщины с запросом к правительству УССР о том, какие принимаются меры для оказания помощи рабочим и крестьянам, находящимся на территории Восточной Галиции, оккупированной Польшей. При обсуждении запроса и ответа на него выступил Г. И. Петровский. По предложению В. П. Затонского была принята резолюция, в которой осуждалась политика господствующих классов Польши и всецело одобрялась линия Правительства Советской Украины103.
С образованием Союза ССР связан следующий этап в развитии института депутатского запроса. В ноябре 1923 г. состоялась вторая сессий ЦИК СССР первого созыва, на которой было утверждено Положение о Центральном Исполнительном Комитете Союза ССР, в ст. 65 которого говорилось: «Члены Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР имеют право законодательной инициативы и запроса как в Союзном Совете и Совете Национальностей, так и на совместных заседаниях Союзного Совета и Совета Национальностей»104.
Институт депутатского запроса начал законодательно закрепляться также в союзных и автономных республиках. В октябре 1924 г. на третьей сессии Всеукраинского ЦИК восьмого созыва было утверждено Положение о ВУЦИК, ст. 34 которого гласила: «Члены Всеукраинского Центрального Исполнительного Комитета имеют право законодательной инициативы и права запроса в сессиях Всеукраинского Центрального Исполнительного Комитета»105.
Но, обращаясь к анализу нормативных актов, закреплявших право депутатского запроса в первые годы Советской власти, не следует преувеличивать их значение. Многие процедурные вопросы осуществления права запроса не находили в них должного освещения. Например, в принятом на третьей сессии ЦИК СССР первого созыва Положении о Совете Народных Комис-
103 См.: Вторая сессия ВУЦИК седьмого созыва. Стенографический отчет. Харьков, 1923, с. 76—90.
104 История Советской Конституции. 1917—1956 гг. В документах. М., 1957, с. 436.
105 СУ УССР, 1924, № 45, ст. 276.
40


саров Союза ССР отсутствовали нормы, которые обязывали бы народных комиссаров давать ответы на запросы членов ЦИК СССР106. В кратких регламентах, принимавшихся на каждой сессии ЦИК СССР, указывалось, что запросы могли быть сделаны только в письменной форме. Они должны были оглашаться по постановлению Президиума ЦИК только в конце заседания, прения по запросам не допускались107. Правовое регулирование института депутатского запроса не всегда было совершенно. «Правильные решения, — замечает А. И. Лукьянов, — далеко не всегда находились сразу. Приходилось идти ощупью, учиться на собственных ошибках»108. Недостатки в регулировании права запроса устранялись самой практикой. Так, в 1927 г. на третьей сессии ЦИК СССР третьего созыва 28 членов Союзного Совета и Совета Национальностей обратились к НКИД с запросом сделать сообщение об англосоветских отношениях. После ответа представителя НКИД ЦИК СССР постановил принять запрос и ответ на него к сведению, выразив свое доверие Правительству СССР и одобрив его линию109.
Принятие и введение в действие Конституции СССР 1936 г., знаменовавшее важнейший этап в политической- жизни страны, в дальнейшем развертывании социалистической демократии, имело огромное значение и для развития института депутатского запроса, который впервые был закреплен в Основном Законе Советского государства. В ст. 71 Конституции говорилось, что Правительство СССР или Министр СССР, к которым обра-
106 См.: История Советской Конституции, 1917—1956 гг., с. 439—441.
107 См., напр.: III съезд Советов СССР. Стенографический отчет. М., 1925, с. 27; Вторая сессия ЦИК СССР четвертого созыва. Стенографический отчет. Л., 1929, с. 30; Третья сессия ЦИК СССР, шестого созыва. Стенографический отчет. М., 1933, с. 1. В кратких регламентах употреблялась такая формулировка, как «внеочередные запросы», которая сохранялась до 1970 г. На первой сессии Верховного Совета СССР восьмого созыва был утвержден Регламент раздельных и совместных заседаний Совета Союза и Совета Национальностей, уже не содержавший упомянутой формулировки (см.: Заседания Верховного Совета СССР восьмого созыва. Первая сессия. Стенографический отчет. М., 1970, с. 9—18).
108 Лукьянов А. И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. М., 1978, с. 48.
109 См.: Третья сессия ЦИК СССР третьего созыва. Стенографический отчет. М., 1927, с. 375, 565—566, 641—662.
41


щен запрос депутата Верховного Совета СССР, обязаны в трехдневный срок дать устный или письменный ответ в соответствующей палате. Конституции союзных республик, принятые на основе Конституции СССР, предоставили право запроса депутатам Верховных Советов этих республик. Например, в ст. 53 Конституции Украинской ССР говорилось, что Правительство Украинской ССР или Министр Украинской ССР, к которым обращен запрос депутата Верховного Совета Украинской ССР, обязаны не более чем в трехдневный срок дать устный или письменный ответ в Верховном Совете Украинской ССР. Аналогичным образом данный вопрос был решен и в конституциях других союзных и автономных республик110. Таким образом, видно, что основной акцент делался на обязанности запрашиваемых дать ответ на запрос депутата. Из конструкции этих норм видно, что право запроса закреплялось через обязанность запрашиваемых дать на него ответ. Какие- либо ограничения права запроса отсутствовали.
Запросы могли вноситься как отдельно, так и в ходе выступлений депутатов на сессиях. Например, выступая на первой сессии Верховного Совета СССР первого созыва, депутат А. А. Жданов заявил: «У меня есть несколько вопросов, касающихся практической деятельности НКИД, по которым я хотел бы получить разъяснение». Ответ на этот запрос был дан Председателем СНК СССР111.
В послевоенное время, в 60-х годах и позднее на сессиях Верховных Советов в запросах затрагивались актуальные вопросы как внешней политики Советского государства, укрепления культурных связей с зарубежными странами, так и внутренней жизни112. Так, на шестой сессии Верховного Совета Латвийской ССР четвертого созыва был рассмотрен запрос группы депу-
110 См. напр.: Конституция Белорусской ССР, ст. 62.
111 См.: Первая сессия Верховного Совета СССР первого созыва. Стенографический отчет. М., 1938, с. 136, 150.
112 См.: Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва. Шестая сессия. Стенографический отчет. М., 1957, с. 473, 513; Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва. Седьмая сессия. Стенографический отчет. М., 1957, с. 254—304; Заседания Верховного Совета СССР пятого созыва. Вторая сессия. Стенографический отчет. М., 1959, с. 412, 554—571, 701—704; Заседания Верховного Совета СССР шестого созыва. Седьмая сессия. Стенографический отчет. М., 1966, с. 59—60, 419—469.
42


татов к правительству республики о мерах по увеличению добычи рыбы и охране рыбных богатств113. На седьмой сессии Верховного Совета Армянской ССР седьмого созыва группа депутатов обратилась с запросом к Совету Министров Армянской ССР об основных тенденциях и перспективах дальнейшего развития производительных сил республики и о мерах правительства по их эффективному размещению114.
Но если право запроса членов высших представительных органов было закреплено с первых дней Советской власти, то вопрос о праве запроса депутатов местных Советов оставался открытым до принятия положений о местных Советах различных звеньев в 1957—1959 гг.115. Однако в некоторых республиках депутатам местных Советов право запроса предоставлялось до 1957 г. Например, Президиум Верховного Совета Эстонской ССР 18 августа 1956 г. принял постановление «О подготовке и проведении сессий местных Советов депутатов трудящихся», в котором довольно подробно рассматривался круг вопросов, связанных с правом депутатского запроса и процедурой его осуществления116.
Несмотря на то, что в положениях о местных Советах, принимавшихся в 20-х — начале 30-х годов, о праве запроса прямо не говорилось, все же анализ содержания некоторых актов позволяет сделать вывод о том, что депутаты местных Советов могли пользоваться этим правом. К примеру, в развитие соответствующих статей Положения о сельских Советах от 28 октября 1925 г.117 ВУЦИК утвердил Инструкцию о правах и обязанностях членов сельских Советов, ст. 3 которой гласила: «Каждый член Совета имеет право входить в Совет с представлениями по всем вопросам, относящимся
113 См.: Заседания Верховного Совета Латвийской ССР четвертого созыва. Шестая сессия. Стенографический отчет. Рига, 1957, с. 35—36, с. 102—105.
114 См.: Заседания Верховного Совета Армянской ССР седьмого созыва. Седьмая сессия. Стенографический отчет. Ереван, 1970, с. 41—42, 103—104.
115 В начале 50-х годов многие местные Советы разрабатывали и утверждали памятки, которыми регулировалась деятельность этих Советов и которыми предоставлялось депутатам право запроса (напр., Памятка депутату местного Совета. Минск, 1955).
116 См.: Кирспуу А. М. Право запроса депутата. (На эстонск. языке). Таллин, 1962, с. 6.
1,7 См.: СУ УССР. 1925. № 85. ст. 489.
43


к ведению Совета»118. Аналогичная норма содержалась и в Инструкции о правах и обязанностях членов городских и поселковых Советов119. Таким образом, в теории и практике советского строительства задолго до принятия правовых актов, закреплявших за депутатами местных представительных органов право запроса, признавалось, что депутаты это право имеют. Собственно, депутаты местных Советов пользовались им на практике. Так, в начале 1944 г. на сессии Московского городского Совета депутат Меркуров обратился к исполкому городского Совета: «Принимает ли исполком Моссовета какие-либо меры к прекращению хулиганства некоторой части подростков на улицах столицы?». Председатель исполкома Моссовета дал на этой же сессии исчерпывающий ответ на запрос, а спустя некоторое время исполком принял обязательное постановление о правилах поведения детей на улицах столицы и об ответственности родителей за хулиганские поступки детей. Этот пример приводил в свое время В. Ф. Коток, который впервые в юридической литературе исследовал вопрос о праве запроса депутатов местных Советов: «Полнота участия депутатов в работе сессии гарантируется признанием за ними следующих прав: ...права запроса, т. е. истребования отчета и информации у любого исполнительного и распорядительного органа Совета... Форма запроса еще не вполне определилась, но самые факты запросов заслуживают большого внимания»120.
Запросы депутатов практиковались во многих местных Советах121. В конце 40-х, а затем в 50-х годах происходит научная разработка некоторых сторон института депутатского запроса122. Ученые единодушно подчер-
118 СУ УССР, 1926, № 66, ст. 436.
119 См.: СУ СССР, 1926, № 66, ст. 437. Подробнее о развитии законодательства о местных Советах см.: Павловский Р. С. Законодательство о местных Советах депутатов трудящихся. Харьков,  1975.
120 Коток В. Ф. Сессионный порядок работы местных Советов в военное время. — Советское государство и право, 1946, № 3,  с. 13—18.
121 См.: Известия, 1948, 8 октября; 1956, 26 апреля.
122 См.: Мареева Л. Г. О контроле местного Совета над деятельностью органов управления. — Советское государство и право, 1951, № 8, с. 40—50; Лужин А. В. Сессии городских Советов депутатов трудящихся. — Советское государство и право, 1952, № 4, с. 47; Лужин А. В. Городские Советы депутатов трудящихся. М.,
44


кивали его значение как важной формы контроля Совета за работой органов управления и должностных лиц. Некоторые авторы, вместе с тем, утверждали, что поскольку правовых норм, закреплявших право запроса за депутатами местных Советов, еще не было, то «нельзя признать, что внесение запросов в местных Советах порождало конкретные правоотношения»123. С этим согласиться нельзя. Как уже отмечалось, право запроса депутатов Верховных Советов и местных Советов основано на принципе подотчетности и подконтрольности исполнительных и распорядительных органов перед представительными. Кроме того, в силу принципа единства системы Советов к использованию депутатами местных Советов права запроса вполне применимо понятие аналогии права, поскольку депутаты Верховных Советов пользовались правом запроса на основании указанных выше законодательных актов, а также Конституции СССР 1936 г. и конституций союзных республик. Д. Н. Бахрах и сам этого не отрицает, когда говорит, что в условиях Советской власти «право запроса перестает быть правом депутатов только высшего органа власти, предоставленное вначале только депутатам Верховного Совета СССР, право запроса распространяется постепенно на депутатов всех Советов — от Верховного до сельского. Это объясняется единством природы наших Советов как представительных органов государственной власти»124. К сказанному можно добавить положение о том, что «правонарушение может существовать помимо одной из форм права — закона (нормативного акта)»125.
Принципиальное значение для дальнейшего развития и совершенствования института депутатского запроса имело постановление ЦК КПСС от 22 января 1957 г.
1954, с. 198; Аскеров А. А. Очерки советского строительства. М., 1953, с. 248—249; Старовойтов Н. Г. Организационно-массовая работа сельских Советов. М., 1955; Основин В. С. Право запроса депутатов местных Советов. М., 1957; Кудинов Н. А. Запрос депутатов местных Советов и его формы. — Советское государство и право, 1957, № 9, с. 114—117; Бахрах Д. Н. О депутатском запросе. — Советское государство и право, 1960, № 9, с. 100—104; и др..
123 Бахрах Д. Н. Право запроса депутата в СССР. — Правоведение, 1962, № 2, s. 40.
124 Там же, с. 41.
125 Рабинович П. М. Проблемы теории законности развитого социализма. Львов, 1979, с. 26.
45


«Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами», в котором, в частности, говорилось: «На сессиях Советов должна быть создана обстановка, обеспечивающая широкое развертывание критики и самокритики, с тем, чтобы депутаты могли всесторонне, без спешки обсуждать поставленные вопросы, высказывать свои замечания и предложения, выступать с запросами к исполнительным органам и хозяйственным руководителям и получать от них исчерпывающие ответы»126. Эта партийная директива стала основой законодательного урегулирования права запроса депутатов местных Советов.
31 мая 1957 г. Президиум Верховного Совета Украинской ССР одобрил Положения о сельском, поселковом, городском, районном в городе, районном и областном Советах. Все эти акты содержали статьи, закрепляющие право депутатского запроса, чего, однако, нельзя сказать об аналогичных положениях, принятых в 1957—1959 гг. в некоторых союзных республиках. Так, в Положении о сельском Совете Узбекской ССР не было нормы о праве запроса128, хотя в Положениях о других звеньях Советов говорилось о нем. За депутатами областных Советов это право было закреплено только в Украинской и Узбекской ССР соответствующими Положениями.
Эти акты во многом отличались друг от друга. Прежде всего порядком их принятия. Если в Украинской ССР Положения о местных Советах были одобре-
126 КПСС в резолюциях..., т. 7, с. 241.
127 См., например: Положение о сельском Совете депутатов трудящихся Белорусской ССР; Положение о сельском, аульном Совете депутатов трудящихся Казахской ССР; Положение о сельском Совете депутатов трудящихся Азербайджанской ССР. — В кн.: Положение о сельских Советах депутатов трудящихся. М., 1959, с. 29, 57, 87.
128 См.: Положения о сельских Советах депутатов трудящихся. М., 1959. В Таджикской ССР положение о сельском Совете вообще не было принято, в других же положениях о местных Советах этой республики о праве запроса ничего не говорилось. В Эстонской ССР депутаты руководствовались уже упоминавшимся постановлением Президиума Верховного Совета республики от 18 августа 1956 г. и, очевидно, поэтому Положения о местных Советах Эстонии не регулировали право запроса. В РСФСР, Казахской, Грузинской, Литовской, Киргизской и Туркменской республиках право запроса было закреплено только за депутатами сельских Советов, хотя применялось оно в большинстве местных Советов этих республик.
46


ны постановлениями Президиума Верховного Совета республики, то в Молдавской и Азербайджанской ССР утверждены Указами Президиумов Верховных Советов, а в Армянской ССР — Верховным Советом республики129. По-разному решались в них и многие процедурные вопросы осуществления права запроса. Одним из важнейших моментов этой процедуры является определение круга адресатов, т. е. объектов права депутатского запроса (табл. 4)130.
Таблица 4
Республиканские положения
Объекты права депутатского запроса
исполком
исполком и его отделы и управления
исполком и руководители подведомственных Совету предприятий и организаций
исполком и руководители всех предприятий и организаций на территории Совета
РСФСР
О сельском Совете, ст. 29
УССР
О сельских и поселковых Советах, ст. 57, 57
О районном Совете, ст. 66; О городском, районном в городе Совете, ст. 65
БССР
О поселковом Совете, ст. 57
О районном Совете, ст. 64; О городском, районном в городе Совете, ст. 63
Узбекской ССР
О поселковом Совете, ст. 60
О районном Совете, ст. 69; О городском, районном в городе Совете, ст. 63
129 См., напр.: Положение о районном Совете Украинской ССР. Киев, 1957; Сборник нормативных актов. Кишинев, 1968, с. 62—107; Положение о районном Совете Азербайджанской ССР. Баку, 1959; Положение о районном Совете Армянской ССР. Ереван, 1958.
130 Таблица составлена на основании данных, содержащихся в работе: Ким А. И. Социалистическая законность в организационной деятельности местных Советов депутатов трудящихся. Томск, 1961, с. 67—71.
47


Продолжение табл. 4
Республиканские положения
Объекты права депутатского запроса
исполком
исполком и его отделы управления
исполком и руководители подведомственных Совету предприятий и организаций
исполком и руководители всех предприятий и организаций на территории Совета
Грузинской ССР
О сельском Совете, ст. 31
Азербайджанской ССР
О районном Совете, ст. 66
О сельском и поселковых Советах, ст. 55, 55
Армянской ССР
О сельском Совете, ст. 53
О районном Совете, ст. 60; О городском, районном в городе Совете, ст. 57
Молдавской ССР
О сельском Совете, ст. 36
О районном Совете, ст. 36;
О городском Совете, ст. 38
Киргизской ССР
О сельском Совете, ст. 30
Как видно из табл. 4, круг адресатов запроса применительно к различным звеньям местных Советов народных депутатов в той или иной республике был неодинаков. Это давало повод некоторым ученым считать, что поскольку исполкомы сельских и поселковых Советов не имеют отраслевых отделов и за состояние работы предприятий, учреждений и организаций непосредственно отвечают их руководители, то запрос депутата может адресоваться и исполкому, и руководителю предприятия, тогда как в городах и районах, где исполкомы Советов народных депутатов имеют отделы и управления, запрос должен адресоваться исполкому или руководителям его отделов и управлений, так как
48


они отвечают перед Советом за работу предприятий, учреждений и организаций131.
Из табл. 4 видно, что депутаты сельских Советов, например Грузинской ССР, так же, как депутаты районных и городских Советов Молдавской ССР, могли обращаться с запросами и к исполкому, и к руководителям всех предприятий и организаций, расположенных на территории соответствующего Совета.
Во всех положениях о местных Советах устанавливалась обязанность адресатов давать ответы на депутатские запросы. Вместе с тем в большинстве положений отсутствовало указание на такой важный момент, как принятие Советом решения по запросу. Это предусмотрено было только в Положениях о местных Советах Азербайджанской ССР.
Положения о местных Советах 1957—1959 гг. сыграли важную роль в развитии и совершенствовании деятельности соответствующих Советов и их депутатов вообще и в развитии института депутатского запроса в частности. Процесс становления права депутатского запроса завершился к 1959 г., а порядок его осуществления продолжал подвергаться правовой регламентации. Запросы затрагивали важные вопросы как внешней политики Советского государства, так и внутренней жизни. Нормы, отразившие и закрепившие практику деятельности Советов и депутатов по применению права запроса, обогащались новым опытом, новой практикой, с тем чтобы «вновь быть учтенными в развивающемся законодательстве о Советах»132.
3.  Правовое регулирование института депутатского запроса в действующем законодательстве о Советах народных депутатов
Процесс расширения полномочий и повышения авторитета Советов нашел отражение, в частности, в совершенствовании права депутатского запроса.
На основании постановлений ЦК КПСС «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депута-
131 См.: Ким А. И. Социалистическая законность в организационной деятельности местных Советов депутатов трудящихся, с. 69.
132 Лукьянов А. И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти, с. 51.
4. Зак. 1406.
49


тов трудящихся»133 от 8 марта 1967 г. и «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся»134 от 12 марта 1971 г. Президиум Верховного Совета СССР издал Указы «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» (8 апреля 1968 г.)135, а также «Об основных правах и обязанностях районных Советов депутатов трудящихся» и «Об основных правах и обязанностях городских, районных в городах Советов депутатов трудящихся» (19 марта 1971 г.)136. Одновременно с принятием этих указов Президиум Верховного Совета СССР одобрил Примерные положения о сельских, поселковых, районных, городских и районных в городах Советах137. На основании указов и Примерных положений, а также с учетом местных условий в союзных и автономных республиках были разработаны и приняты законы об этих органах государственной власти.
Обращает на себя внимание следующее обстоятельство. Закрепление права запроса за депутатами районных, городских, районных в городах, сельских и поселковых Советов впервые происходит в таких актах общесоюзного масштаба, как Примерные положения, нормы которых посвященные праву запроса, полностью воспроизведены в республиканских законах о соответствующих звеньях Советов. Из этого следует вывод О том, что характер общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования, не может в данном случае зависеть от местных условий и особенностей, а поэтому статьи как общесоюзных, так и республиканских актов, закрепляющие право депутатского
133 См.: КПСС в резолюциях..., т. 9, с. 239—243.
134 См.: Там же, т. 10, с. 331—336.
135 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1968, № 16, ст. 131.
136 См.: Там же, 1971, № 12, ст. 132, 133.
137 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1968, № 16, ст. 132; 1971, № 12, ст. 134. В декабре 1978 г. в названные выше указы внесены изменения и дополнения, а постановления Президиума Верховного Совета СССР от 8 апреля 1968 г. «О Примерном положении о сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся», а также от 19 марта 1971 г. «О Примерном положении о районном Совете депутатов трудящихся» и «О Примерном положении о городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся» признаны утратившими силу (см.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1978, № 49, ст. 795, 796, 798).
50


запроса и содержащие нормы материального и процессуального свойства, должны быть одинаковыми138. В этом, на наш взгляд, состоит одна из особенностей правового регулирования исследуемого института на современном этапе.
Другая не менее важная его черта в том, что принятые в республиках в 1968 г. законы о сельских, поселковых Советах, а в 1971 г. — законы о районных, городских и районных в городах Советах (в 1979 г. названные законы утверждены в новой редакции) существенно расширили право запроса, предоставив депутатам этих Советов возможность обращаться с запросами как к исполнительному комитету, руководителям его отделов и управлений, так и к руководителям всех предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории соответствующего Совета, независимо от их ведомственной подчиненности. Например, ст. 82 Закона о сельском Совете Украинской ССР устанавливает, что депутат сельского Совета «имеет право обратиться с запросом к исполнительному комитету, к руководителям расположенных на территории сельского Совета колхозов, совхозов, предприятий, учреждений и других организаций по вопросам, отнесенным к ведению сельского Совета»139. В ст. 99 Закона о районном Совете Украинской ССР говорится, что депутат или группа депутатов районного Совета «имеют право обратиться с запросом к исполнительному комитету, руководителям его отделов и управлений, а также к руководителям расположенных на территории Совета колхозов, совхозов, предприятий, учреждений и других организаций по вопросам, отнесенным к ведению районного Совета»140. Аналогичные нормы содержатся в соответствующих статьях законов о районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских Советах всех союзных и автономных республик141.
138 См. Авакьян С. А. Правовое регулирование деятельности местных Советов. М., 1974.
139 См.: Ведомости Верховного Совета УССР, 1979, № 52 (приложение).
140 Там же.
141 См., напр.: Законы Украинской ССР о районном, городском, районном в городе, поселковом, сельском Советах народных депутатов Украинской ССР. Киев, 1980.
51


Законодательное закрепление права запроса в 1968—1971 гг. не могло не отразиться позитивно на практике депутатских запросов, расширение которой вызвало не. обходимость ее анализа и обобщения. Именно в 1968 г, Президиум Верховного Совета УССР ввел в ежегодные статистические отчеты об организационно-массовой работе Советов республики данные о количестве депутатских запросов.
Сравнительный анализ норм о праве запроса, имеющихся в Примерных положениях и законах о соответствующих звеньях Советов, позволяет обнаружить следующее. До 1973 г. в законах о местных Советах сохранялась, например, формулировка о том, что депутаты «имеют право запроса на сессии». Эта формулировка имелась в Примерных положениях, которые восприняли ее от Положений о местных Советах 1957—1959 гг. Из смысла этой формулировки вытекало, что право депутатского запроса ограничивалось сессионным периодом работы Совета. В принятом в 1972 г. и новеллизированном в 1979 г. Законе о статусе народных депутатов142, знаменовавшем новый существенный этап в совершенствовании института депутатского запроса, эта неточная формулировка уже отсутствует. В ст. 14 Закона о статусе народных депутатов говорится, в частности, что депутат «имеет право обратиться с запросом...», т. е. этим правом он обладает постоянно. В настоящее время республиканское законодательство о местных Советах народных депутатов приведено в соответствие с этим Законом143.
Новизна регулирования права запроса Законом о статусе народных депутатов состоит прежде всего
Аналогично решается данный вопрос в других социалистических странах. Например, в § 17 принятого 12 июля 1973 г. Закона о местных Народных представительствах и их органах в ГДР говорится, что депутаты имеют право вносить запросы совету (исполнительному органу местного народного представительства. — Р.  Д.), руководителям его специализированных органов, присутствующим на сессии руководителям предприятий, комбинатов, учреждений и представителям кооперативов (см.: Германская Демократическая Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1979, с. 129).
142 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1972, № 39,
ст. 347; Ведомости Верховного Совета СССР, 1979, № 17, ст. 277.
143 См., напр.: Ведомости Верховного Совета УССР, 1973, № 45 ст. 402; 1974, № 1, ст. 8; Ведомости Верховного Совета Армянской ССР, 1973, № 13, ст. 107; № 22, ст. 190—192.
52


в том, что этот Закон, исходя из единства системы Советов и государственно-правового статуса советского депутата, впервые предоставил право запроса депутатам Советов всех звеньев. В ст. 14 данного Закона говорится: «Депутат имеет право запроса к соответствующим государственным органам и должностным лицам.
Депутат Верховного Совета СССР, депутат Верховного Совета союзной республики, депутат Верховного Совета автономной республики имеет право обратиться с запросом соответственно к Совету Министров СССР, Совету Министров союзной республики, Совету Министров автономной республики, к министрам и руководителям других органов, образуемых Верховным Советом СССР, союзной, автономной республики.
Депутат краевого, областного Совета, Совета автономной области, автономного округа, районного, городского, районного в городе, поселкового, сельского Совета имеет право обратиться с запросом к исполнительному комитету, руководителям его отделов и управлений, а также к руководителям расположенных на территории Совета предприятий, учреждений и организаций по вопросам, отнесенным к ведению144 соответствующего Совета».
Не менее важным является то, что в отличие от всех предыдущих законодательных актов, посвященных праву депутатского запроса, в ст. 14 данного Закона прямо указывается на назначение исследуемого института: «Обсуждение Советами запросов депутатов — действенное средство контроля за работой государственных органов и должностных лиц».
Примечательно и то, что помимо норм материального характера ст. 14 Закона устанавливает также основные моменты процедуры осуществления права запроса. В частности, в ней говорится, что запрос может быть внесен депутатом или группой депутатов в письменной
144 В Законе о статусе народных депутатов (редакция 1972 г.) употреблялось, как известно, два термина: «ведение» — применительно к Верховным Советам, и «компетенция»— применительно к местным Советам. В новой же редакции (1979 г.) Закона о статусе народных депутатов употребляется только один термин — «ведение». Это обстоятельство, на наш взгляд, не должно влиять на использование термина «компетенция», поскольку он является синонимом термина «ведение».
53


или устной форме. Запрос, внесенный в письменной форме, подлежит оглашению на сессии Совета. Государственный орган или должностное лицо, к которому обращен запрос, обязаны дать ответ на запрос в сроки и в порядке, установленные законами Союза ССР, союзной, автономной республики.
Как уже отмечалось, право запроса народного депутата закреплено в Конституции СССР. Заметим, что в некоторых публикациях встречаются неточные утверждения, будто это право закреплено в Основном Законе впервые. Речь здесь должна идти о том, что в отли¬
чие от Конституции СССР 1936 г., предоставлявшей, как известно, право запроса только депутатам Верховного Совета Союза ССР, Конституция СССР 1977 г., учитывая опыт регулирования права запроса в Законе о статусе народных депутатов и закрепляя в ст. 105 это право за депутатами Советов всех звеньев, делает значительный шаг вперед. Будучи возведенным в ранг конституционной нормы, право запроса народного депутата призвано еще более активно содействовать повышению роли Советов, возрастанию значения представительной демократии как одной из важнейших социальных ценностей в обществе зрелого социализма.
Аналогичные статьи имеются в конституциях всех союзных и автономных республик. Кроме того, ст. 117 Конституции СССР устанавливает, что депутат Верховного Совета СССР имеет право обратиться с запросом к Совету Министров СССР, к министрам и руководителям других органов, образуемых Верховным Советом СССР. Совет Министров СССР или должностное лицо, к которому обращен запрос, обязаны дать не более чем в трехдневный срок устный или письменный ответ на данной сессии Верховного Совета СССР.
Ст. 5 принятого в 1978 г. Закона СССР о Совете Министров СССР содержит предписание, обязывающее Совет Министров СССР или члена Совета Министров, к которым обращен запрос, дать ответ в порядке, предусмотренном ст. 117 Конституции СССР145. Это свидетельствует о сбалансированности норм о праве запроса в действующем законодательстве.
Обращает на себя внимание еще одно обстоятель-
145 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1978, № 28, ст. 436.
54


ство. Если по Конституции СССР 1936 г. депутат Верховного Совета СССР имел право запроса к Правительству СССР и Министру СССР, то по действующей Конституции СССР, а теперь и по Закону о статусе народных депутатов, он вправе обратиться с запросом как ,к Совету Министров СССР и министрам, так и к руководителям других органов, образуемых Верховным Советом СССР. Речь идет о таких органах и должностных лицах, как Президиум Верховного Совета СССР, председатели государственных комитетов СССР, председатель Комитета народного контроля СССР, Председатель Верховного Суда СССР, Генеральный Прокурор СССР. Такое понимание круга объектов права запроса депутата Верховного Совета СССР вытекает из смысла ст. 63 Регламента Верховного Совета СССР146. Такой позиции придерживаются некоторые ученые147, и она, на наш взгляд, заслуживает поддержки не только в отношении депутатов Верховного Совета СССР, но и применительно к депутатам Верховных Советов «союзных республик148.
Правовое регулирование института депутатского запроса характеризуется ныне также расширением круга субъектов права запроса. Речь идет о предоставлении этого права не только депутатам, группам депутатов, но и постоянным комиссиям Советов. Первым актом, закрепившим право запроса за постоянными комиссиями, явилось утвержденное 12 октября
146 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1979, № 17, ст. 272.
147 См.: Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Советы народных депутатов. М., 1978, с. 51; Лучин В. О. Процессуальные формы депутатского запроса. — В кн.: Юридические гарантии применения права и режим социалистической законности в СССР, с. 44; Безуглов А. А. Советский депутат. Государственно-правовой статус, М., 1971, с. 67—68.
Данный вопрос положительно решен в законодательстве ряда зарубежных социалистических стран. Так, в § 46 Регламента Государственного Собрания ВНР говорится, что депутаты могут обращаться с запросом к Президиуму ВНР, Председателю Верховного Суда и Генеральному Прокурору (см.: Регламент Государственного Собрания ВНР. Будапешт, 1975). Аналогичным правом обладают и депутаты Великого Национального Собрания СРР (см.: Румынское законодательство. Сборник нормативных актов. Бухарест, 1977).
148 С подобного рода предложением выступил Г. М. Хачатрян (см.: Хачатрян Г. М. Верховный Совет союзной республики. М., 1975, с. 96).
55


1967 г. «Положение о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР»149. В настоящее время в это Положение внесены изменения и дополнения, однако они не касаются норм о праве запроса150.
Право запроса постоянных комиссий палат Верховного Совета СССР предусмотрено также ст. 63 Регламента Верховного Совета СССР151.
Действующие в союзных республиках Положения о постоянных комиссиях Верховных Советов этих республик также предоставляют постоянным комиссиям право запроса152. До последнего времени наблюдалась некоторая несогласованность между отдельными актами. Так, например, в принятом 29 июня 1966 г. Положении о постоянных комиссиях Верховного Совета УССР153 ничего не говорилось о праве запроса, однако Регламент заседаний Верховного Совета УССР от 4 июля 1975 г. предоставлял это право постоянным комиссиям Верховного Совета УССР154.
В отношении же постоянных комиссий местных Советов народных депутатов приходится констатировать, что ни в одной республике законы о местных Советах не закрепляют за ними права запроса. Между тем, запросы постоянных комиссий местных Советов прочно вошли в практику советского строительства, и поэтому многие местные Советы правильно поступают, закрепляя в принимаемых ими актах право запроса за постоянными комиссиями. Так сделано, например, во Временных положениях о постоянных комиссиях Иркутского городского и Калининского областного Советов155.
149 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1967, № 42, с. 536.
150 См.: Там же, 1979, № 17, ст. 273. См. также ст. 22 Положения о постоянных комиссиях Верховного Совета УССР. — Ведомости Верховного Совета УССР, 1980, № 15, ст. 269.
151 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1978, № 17, ст. 272. Ст. 58 Регламента Верховного Совета Украинской ССР также закрепляет право запроса за постоянными комиссиями Верховного Совета УССР. — Ведомости Верховного Совета УССР, 1980, № 15, ст. 268.
152 См., напр.: Положение о постоянных комиссиях Верховного Совета Таджикской ССР. Душанбе, 1968; Положение о постоянных комиссиях Верховного Совета Узбекской ССР. Ташкент, 1976.
153 См.: Ведомости Верховного Совета УССР, 1966, №25, ст. 150.
154 См.: Там же, 1975; № 28, ст. 330.
155 См.: Сборник нормативных актов по вопросам работы Советов депутатов трудящихся, вып. 1, 1971, с. 217, 226—235.
56


В данном случае налицо явление, когда отдельные факты, становясь организационными обычаями, переходят в стабильную практику, которая диктует необходимость ее правового урегулирования.
Кроме того, право депутатского запроса предусматривается в настоящее время в Регламентах Верховных Советов союзных республик156, а также в регламентах многих местных Советов. Показательными в этом отношении, на наш взгляд, являются регламенты Волынского157, Калининского168 областных Советов, Тобольского городского Совета159 и Унгенского районного Совета Молдавской ССР160, в которых наряду с материальными нормами содержатся и нормы процессуального характера, довольно подробно очерчивающие процедуру осуществления депутатского запроса.
Принятие регламентов представительных органов власти является демократической традицией советского государственного строительства. Комплексно определяя порядок работы представительных органов власти, регламенты регулируют прежде всего организационные отношения, которые складываются в процессе реализации Советами своих полномочий161. В свою очередь это местное нормативное творчество готовит материал для урегулирования различных вопросов работы Советов актами высших органов государственной власти162.
156 См., напр.: Ведомости Верховного Совета и Правительства Латвийской ССР, 1979, № 51; Ведомости Верховного Совета и Правительства Эстонской ССР, 1980, № 13; Ведомости Верховного Совета Казахской ССР, 1979, № 25.
157 См.: Архив исполкома Волынского областного Совета народных депутатов, 1975.
158 См.: Сборник нормативных актов по вопросам работы Советов депутатов трудящихся, вып. 1, с. 164—186.
159 См.: Советы народных депутатов, 1979, № 5, с. 47.
160 См.: Приложение к решению Унгенского районного Совета народных депутатов от 20 октября 1978 г.
161 См.: Старовойтов Н. Г. Регламент Совета. — В кн.: Правовые вопросы работы местных Советов. М., 1974, с. 36—37; Шабанов М. Р. Развитие законодательной деятельности Советов депутатов трудящихся по совершенствованию институтов социалистической демократии. — В кн.: Советы депутатов трудящихся и развитие социалистической демократии. М., 1976, с. 210—238; Селівон М. Ф. Регламенти місцевих Рад. — Радянське право. 1977, № 6, с. 27—30.
162 См.: Барабашев Г. В. Районный, городской Совет на современном этапе. М., 1975, с. 101.
57


Подводя итог, подчеркнем, что основной акцент по дальнейшему совершенствованию правового регулирования института депутатского запроса все больше переносится в настоящее время на процессуальный аспект.
Детальная регламентация отношений, возникающих в связи с реализацией депутатами права запроса, призвана еще в большей мере укрепить правовую базу данного института, унифицировать процедуру его осуществления.


ГЛАВА II
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ДЕПУТАТСКОГО ЗАПРОСА
1. 	Фактические и юридические предпосылки внесения запроса
Общей юридической предпосылкой внесения депутатского запроса является уже то, что это право, как известно, закреплено за депутатами в действующем законодательстве. Может возникнуть вопрос о правомерности существования еще каких-либо предпосылок или оснований для запроса. Ответ на этот вопрос лежит в признании того факта, что институт депутатского запроса — сложный институт, в котором имеется совокупность элементов различного свойства: правовых, социально-политических, экономических, психологических и т. п. Необходимым представляется рассмотреть комплекс вопросов, связанных с проникновением в «технологию» рождения запроса как такового, а уяснив ее, раскрыть механизм его осуществления. Речь, следовательно, должна идти о выявлении тех предпосылок, поводов, которые служат первопричинами, побуждающими депутатов прибегать к праву запроса.
На этой стадии формирования запроса преобладает гносеологический момент: выявление, познание и оценка ситуации. Это необходимо для того, чтобы депутат мог осознать важность вопроса и определить наиболее оптимальный вариант его решения, т. е. в каждом случае происходит «а) осознание проблемы, стоящей перед субъектом (депутатом. — Р. Д.); б) оценка имеющихся вариантов решения; в) выбор того из них, который кажется субъекту оптимальным»1. Принятие депутатом Совета решения об использовании права запроса ха-
1 Кудрявцев В. Н. Право и поведение. М., 1978, с. 23.
59


рактеризуется выбором порядка и способа действий которые обычно выражаются в такого рода практических рассуждениях: «Я сделаю М, но для этого я должен сделать Н, а чтобы сделать Н, необходимо сделать О»2.
Роль полномочного представителя органа государственной власти налагает на депутата особую ответственность за слова, сказанные им с трибуны сессии. Поэтому его обязанность — глубоко вникнуть в полученные сведения, отсеять несущественное, случайное, сопоставить различные интересы и мнения, находя единственно правильное решение, которое сочетает нужды его округа с интересами города, области, республики, всей страны. Анализируя предложения избирателей, другие сведения, депутат оценивает их масштаб и соразмерно ему использует необходимые в данном случае полномочия3. Отсюда следует вывод о возможности и желательности наиболее полно использовать на стадии подготовки запроса самые разнообразные средства, которыми депутат, как известно, располагает в соответствии с действующим законодательством. Здесь и право вопроса к тому или иному должностному лицу, и право обращения к государственным органам, руководителям предприятий, учреждений и организаций и т. д.
Практика свидетельствует о том, что депутаты прибегают к запросу, как правило, тогда, когда они сталкиваются с нарушением закона или иных правовых актов, когда не выполняется решение Совета народных депутатов, его исполкома или вышестоящего органа, игнорируются наказы избирателей, рекомендации постоянных комиссий и предложения депутатских групп. Запрос формируется там, где имеются недостатки в работе соответствующего органа, предприятия, учреждения или организации, неправильные действия должностного лица.
Обращение с запросом предполагает, что у депутата есть сведения о неблагополучии на данном участке, он выявил эти факты, проанализировал их и оценил. Убедившись в том, что иными средствами добиться лик-
2 Социальная психология. М., 1975, с. 105.
3 См.: Органы народной власти: опыт и проблемы. М., 1976, с. 45—46; Известия, 1981, 8 августа.
60


видации обнаруженных недостатков нельзя, депутат, выполняя важнейшую социальную функцию — представительство интересов избирателей4, прибегает к помощи Совета, то есть считает, что необходимо вмешательство органа власти, ибо за депутатом, внесшим запрос, стоит авторитет представительного органа власти.
Именно в таком смысле следует понимать слова В. И. Ленина о том, что запрос депутата необходим, если все мероприятия исчерпаны5. «Обычно депутат не -сразу прибегает к запросу. Он старается воздействовать на медлительного хозяйственника другими доступными средствами — обращением, критикой, заслушиванием на заседании постоянной комиссии или исполкома. И если все эти меры оказываются безрезультатными, обращается с запросом»6.
Практический смысл сказанного удачно выразил А. А. Безуглов, который, в частности, пишет: «Было бы неправильным использовать запрос для решения второстепенных, частных, нетипичных вопросов и перегружать работу сессий. В противном случае такой порядок мог бы способствовать развитию нежелательной тенденции, когда депутаты, не утруждая себя использованием таких форм деятельности, как обращение к руководителям учреждений и предприятий, ознакомление с фактическим положением на месте, стали бы использовать главным образом такое эффективное средство получения информации и средств воздействия, как право запроса»7.
Аналогичная позиция находит отражение и в законодательстве некоторых зарубежных социалистических стран, в котором в частности акцентируется внимание на принципе важности депутатского запроса и указывается, что запрос вносится по вопросам общественного значения, которым предшествовала предваритель-
4 См.: Барабашев Г. В., Шеремет К. Ф. Советское строительство. М., 1974, с. 90.
5 См.: Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 53, с. 217.
6 См.: Звягин Ю. По волоките — оружием запроса. — Советы депутатов трудящихся, 1977, №1, с. 43—44.
7 См.: Безуглов А. А. Советский депутат. Государственноправовой статус, с. 73. См. также: Габричидзе Б. Н. Контроль за органами управления. — Советы народных депутатов, 1979, № 6, с. 26.
61


ная деятельность депутата в целях их решения, но это не дало результата8.
Анализ практики подготовки депутатских запросов свидетельствует о том, что запрос всегда связан с проблемной ситуацией. Такого мнения придерживаются некоторые ученые. Н. Т. Савенков, например, приходит к выводу, что депутатский запрос, как правило, содержит претензию к названным в нем государственным или общественным органам, должностным лицам по поводу невыполнения или ненадлежащего выполнения возложенных на них функций9. В этой связи вряд ли можно согласиться с мнением В. О. Лучина, который утверждает, что запрос нельзя ставить в полную зависимость от обнаруженных недостатков. В доказательство этого автор данной концепции ссылается на практику нескольких запросов, имевших место в Верховном Совете СССР по поводу международного положения нашей страны, которые, как он считает, «не были вызваны какими-то отрицательными явлениями»10. Действительно, в подобного рода запросах речь шла не о недостатках в деятельности Министерства иностранных дел СССР, а о важных внешнеполитических проблемах. Например, на седьмой сессии Верховного Совета СССР шестого созыва был рассмотрен запрос группы депутатов Верховного Совета СССР к Министру иностранных дел СССР о ходе рассмотрения на двадцатой сессии Генеральной Ассамблеи ООН предложений Советского Союза о нераспространении ядерного оружия и невмешательстве во внутренние дела государств111. Принципиальная, последовательная борьба Коммунистической партии и Советского государства за сохранение всеобщего мира, за упрочение процесса разрядки — это борьба с отрицательными явлениями и недостатками. Именно об этом
8 См.: § 46—48 Регламента Государственного Собрания Венгерской Народной Республики.
9 См.: Савенков Н. Т. Право запроса депутата в советском государственном праве. — Ученые записки ВИЮН. М., 1961, вып. 13, с. 47; Савенков И. Т. Депутат районного, городского Совета. М., 1974, с. 31; Радянське будівництво. К., 1974, с. 240; Лейзеров А.  Т. Демократические формы деятельности местных Советов, с. 24—25.
10 Лучин В. О. Процессуальные формы депутатского запроса.  — В кн.: Юридические гарантии применения права и режим социалистической законности в СССР, с. 44.
11 См.: Заседания Верховного Совета СССР шестого созыва. Седьмая сессия. Стенографический отчет. М., 1966, с. 59.
62


свидетельствовали запросы депутатов Верховного Совета СССР.
Другое дело, что на сессиях Верховного Совета СССР запросы касались лишь внешнеполитических проблем. В этом некоторые ученые справедливо усматривают недостаток в использовании депутатами Верховного Совета СССР права запроса12. Запрос в Верховном Совете СССР может касаться не только вопросов внешней политики, но и вопросов государственного, хозяйственного, социально-культурного строительства, соблюдения социалистической законности и т. д. Такие запросы  практикуются в Верховных Советах ряда союзных республик. Например, на сессии Верховного Совета Азербайджанской ССР рассматривался запрос о состоянии строительства школ в республике13. Об актуальности проблем, поднимаемых в депутатских запросах, свидетельствуют запросы депутатов Верховного Совета Эстонской ССР к Совету Министров республики, например, о мерах по рациональному использованию водных ресурсов и усилению борьбы против загрязнения вод и воздушной среды в республике14, а также о ходе работ по подготовке и проведению парусной регаты «Олимпиада-80»15.
Ключевой задачей десятой пятилетки было, как известно, повышение эффективности общественного производства и качества работы. Естественно поэтому, что группа депутатов Верховного Совета Литовской ССР сделала запрос в адрес Министерства легкой промышленности республики по поводу улучшения качества выпускаемых товаров. Принятое Верховным Советом республики постановление по данному запросу, последующий контроль за его выполнением содействовали тому, что многие предприятия этого министерства стали выпускать товары более высокого качества16.
12  См.: Тихомиров Ю. А. Советы и развитие государственного управления в период развернутого строительства коммунизма, с. 134, Новиков С. Г. Организационные формы деятельности высших представительных органов. — В кн.: Высшие представительные органы власти в СССР. М., 1969, с. 100.
13  См.: Ведомости Верховного Совета Азербайджанской ССР, 1967, ст. 88.
14  См.: Ведомости Верховного Совета и Правительства Эстонской ССР, 1974, № 19, ст. 174.
15  См.: Советская Эстония, 1977, 29 мая.
16  См.: Яцовскис Е. Действенность запроса. — Известия, 1978, 28 июля.
63


В соответствии с законодательством, теорией и практикой советского строительства главное в праве депутатского запроса — контроль. Основная цель его не столько фиксация недостатков, сколько активная деятельность по выявлению причин этих недостатков и их устранение. Поэтому в основе запроса могут быть обстоятельства только негативного характера. Располагая сведениями о тех или иных недостатках, депутат, делающий запрос, формулирует его с учетом этой ин¬
формации17. Неотъемлемым элементом запроса является, как отмечалось, претензия к адресату: почему не решен в срок тот или иной вопрос, кто конкретно ответствен за это, какие меры адресат намерен предпринять и в какой срок он обязуется окончательно решить затронутую в запросе проблему? Нередко в запросах депутатов содержатся конструктивные предложения по устранению отмеченных недостатков. Таким образом, запрос обусловлен явлениями негативного свойства. Поэтому вряд ли имеет смысл делать запрос в иных -случаях, т. е. контролировать то, что не нарушено.
Коммунистическая партия акцентирует внимание на усилении ответственности хозяйственных руководителей, которые не только допускают нарушения государственной дисциплины, но и не принимают своевременных решений и мер по ликвидации недостатков в работе. Речь идет о тех должностных лицах, которые страдают, по выражению В. И. Ленина, «безошибочностью своего революционного бездействия»18. Такая бездеятельность, безынициативность некоторых руководителей — тоже основание для внесения депутатского запроса.
Огромное значение в современных условиях придается, как известно, социалистическому соревнованию. Это подчеркивается в постановлении Президиума Верховного Совета СССР «О задачах Советов народных депутатов, вытекающих из постановления ЦК КПСС «О дальнейшем улучшении идеологической, политиковоспитательной работы»19. Президиум Верховного Сонета СССР ориентирует Советы народных депутатов
17 Это предусмотрено, например, в § 46 Регламента Государственного Собрания ВНР: «Запрос и связанное с ним короткое изложение фактов должны быть представлены Председателю Государственного Собрания».
18 Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 15, с. 249.
19 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1979, № 23, ст. 408.
64


на необходимость уделять неослабное внимание развитию социалистического соревнования на подведомственных им предприятиях и в организациях. Однако некоторые должностные лица, беря на себя определенные обязательства, не всегда их выполняют. Поэтому вопросы выполнения обязательств в социалистическом соревновании могут стать предметом запроса народного депутата.
В юридической литературе высказывается также мнение о том, что депутаты «прибегают к запросу не только как к средству контроля, но и для того, чтобы привлечь внимание Совета к недостаткам, которые волнуют избирателей, и помочь тем самым преодолеть их»20. Представляется, что в данном утверждении ис¬
кусственно разграничивается одна и та же функция, осуществляемая Советом и депутатами, — функция контроля. Ведь, привлекая внимание Совета к определенным недостаткам, депутат способствует осуществлению Советом контрольных полномочий. Например, в связи с задержкой строительства теплотрассы для новой плодоовощной базы Симферополя на сессии городского Совета был внесен депутатский запрос заместителю председателя правления «Облмежколхозстроя»21. Специфика права запроса в том и состоит, что контроль осуществляется не столько автором запроса, сколько представительным органом власти, без привлечения внимания которого к тому или иному недостатку нельзя говорить о контроле.
Нет необходимости перечислять все основания, которые могут стать предпосылками для депутатских запросов. Они охватываются кругом вопросов, отнесенных к ведению соответствующего Совета, разумеется, с учетом соблюдения принципа компетенции, о котором говорилось выше, а также с учетом того, чтобы тот или иной вопрос не являлся предметом исключительной компетенции Совета: избрание постоянных комиссий, исполнительных и распорядительных органов, утверждение бюджета и т. д.
Обратим внимание на то, что для демократической сущности института депутатского запроса характерна
20  См.: Безуглов А. А. Депутат в Совете и избирательном округе. М., 1978, с. 24.
21  См.: Крымская правда, 1978, 23 сентября.
5. Зак. 1406.
65


тесная связь и взаимодействие с другими институтами советского демократизма, в первую очередь с институтом наказов избирателей. Подчеркивая особое значение данного института, Л. И. Брежнев отмечал: «Наказы — яркое проявление нашей демократии, демократии не на словах, а на деле, демократии действительной и реальной. В наказах выражена забота людей труда о делах своего государства, об общественных интересах»22. Наказы избирателей охватывают широкий круг вопросов, касающихся дальнейшего повышения эффективности промышленного и сельскохозяйственного производства, максимального использования внутренних ресурсов, улучшения работы предприятий торговли, общественного питания, бытового обслуживания, организаций и учреждений социально-культурного назначения. «...Предложения, вносимые депутатами на основании наказов избирателей, — отмечалось на XXV съезде КПСС, — отражают потребности и нужды нашего народа, нашей жизни в целом»23.
Ст. 103 Конституции СССР предписывает депутату добиваться претворения в жизнь наказов избирателей. Кроме того, в ст. 7 Закона о статусе народных депутатов говорится, что депутат участвует в контроле за реализацией наказов избирателей. Важной формой контроля за ходом выполнения наказов выступает право запроса, которое депутаты широко используют с этой целью. Об этом говорят некоторые цифры. Например, на сессиях местных Советов Белорусской ССР в 1975—1977 гг. рассмотрено более 3 тыс. депутатских запросов, связанных с выполнением наказов, что составляет около 50% всего количества запросов за этот период24. Из 1168 запросов, сделанных депутатами местных Советов Грузинской ССР в 1977 г., более двух третей было обращено в адрес тех руководителей
22 Брежнев Л. И. Ленинским курсом, т. 7, с. 233.
23 Материалы XXV съезда КПСС, с. 81.
Исследованию института наказов избирателей посвящена обширная литература. См., напр.: Коток В. Ф. Наказы избирателей в социалистическом государстве (императивный мандат). М., 1967; Мошак А. В. Правовой режим наказов избирателей в СССР. Автореф. канд. дне. М., 1971; Старовойтов Н. Г. Наказы избирателей. М., 1975; Суханов Н. Е. Избиратели дали наказ. М., 1981.
24 См.: Поляков И. Белоруссия: опыт работы с наказами избирателей.  — Советы народных депутатов, 1978, № 5, с. 13.
66


предприятий, учреждений и организаций, которые медлили с выполнением наказов избирателей25. На четвертой сессии Верховного Совета Армянской ССР девятого созыва группа депутатов обратилась к правительству республики с запросом о ходе выполнения наказов избирателей. С ответом на этот запрос выступил заместитель Председателя Совета Министров Армянской ССР26.
Осуществляя право запроса, депутаты способствуют своевременному выполнению наказов избирателей. Благодаря широкому использованию права запроса депутатами местных Советов Хмельницкой области Украинской ССР из 4129 наказов, принятых Советами области шестнадцатого созыва к исполнению, к середине 1979 г. было выполнено 3741, или 90,6%27.
Среди некоторых наказов, данных избирателями депутатам Киевского городского Совета, речь шла о строительстве детских дошкольных учреждений. Строительство их Главкиевгорстроем велось неудовлетворительно, сроки ввода в строй объектов срывались. На сессии городского Совета группа депутатов обратилась с запросом к начальнику Главкиевгорстроя28, что возымело действие. В течение 1976— 1977 гг. в городе сооружено 87 детских комбинатов. Полностью ликвидированы очереди в детские сады и ясли в Днепровском, Жовтневом, Печерском, Ленинском и Шевченковском районах, а также на многих новых жилых массивах города29.
Значительный удельный вес в наказах избирателей занимают, как известно, вопросы благоустройства. «Благоустройство, — пишет Л. И. Брежнев, — это устройство благ для людей, забота о них. Это всегда не только хозяйственная работа, а прежде всего политика»30.
На одной из сессий Радеховского районного Совета
25 См.: Багатурия М. По наказам избирателей. — Известия, 1978, 4 февраля.
28 См.: Архив исполкома Киевского городского Совета народных депутатов, 1976.
26 См.: Коммунист, 1976, 21 ноября.
27 См.: Радянська Україна, 1979, 6 июня.
29 См.: Менжерес Г. Росте надійна зміна. — Прапор комунізму, 1978, 28 января.
30 Брежнев Л. И. Ленинским курсом, т. 7, с. 183.
5*
67


Львовской области в 1976 г. был рассмотрен депутатский запрос к председателю колхоза «Жовтень» о благоустройстве села Стоянов. В решении, принятом по этому запросу, районный Совет потребовал от исполнительного комитета Стояновского сельского Совета и
правления колхоза «Жовтень» пересмотреть планы по улучшению благоустройства некоторых сел на 1976—1980 гг.31.
Анализируя обстоятельства, которые влекут внесение запроса, Совет глубже вникает в проблему, вскрывает причины недостатков, что в свою очередь поднимает значение запроса. Однако у некоторых практических работников еще существует мнение, что запросы с острой постановкой проблемы — свидетельство недостатков в их работе. Следовательно, в психологическом плане для внесения запроса депутату подчас необходимо решиться на определенный шаг, обладая при этом известной долей гражданского мужества. И здесь депутату, руководителям государственных органов и должностным лицам важно помнить слова В. И. Ленина, который учил, чтобы ничей авторитет не мог помешать сделать запрос32.
Успешное использование права депутатского запроса обусловлено многими факторами, среди которых чрезвычайно важную роль играет информация. В современных условиях вопросы информационного обеспечения деятельности представительных органов власти и их депутатов приобретают все большую актуальность. Это вызвано тем, что в настоящее время «трудно назвать участок работы, состояние дел на котором не являлось бы ныне предметом внимания депутатов на сессиях. Но изменения идут не только по линии широкого охвата советской работы. С каждым годом на сессиях обсуждаются и решаются все более сложные проблемы, требующие специальных познаний»33. Депутаты должны сейчас ориентироваться в вопросах экономики, права, экологии, градостроительства, благоустройства, организации здравоохранения, транспорт-
31 См.: Архив исполкома Львовского областного Совета народных депутатов, 1976.
32 См.: Ленин, В. И. Поли. собр. соч., т. 45, с. 387.
33 Азовкин И. А. Местные Советы в системе органов власти, с. 234.
68


ного обеспечения и др.34. Для правильной ориентации в практических делах депутатам необходима широкая осведомленность, полная информация, во-первых, о работе Совета, его исполкома, отделов и управлений и, во-вторых, о работе предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории соответствующего Совета.
В юридической литературе отмечается, что деятельность представительных органов власти во многих чертах является организацией процесса получения и использования социальной информации. В то же время деятельность депутатов — это разновидность умственного труда, а сама социальная информация — предмет труда депутатов35. На необходимость налаживания системы сбора, обработки и использования социальной информации, нужда в которой ощущается ежедневно и ежечасно, обращают внимание и философы36.
Учитывая большое значение информационного обеспечения депутатов, законодательство предписывает Президиумам Верховных Советов, исполнительным комитетам местных Советов информировать депутатов о деятельности Советов и их органов о ходе выполнения планов экономического и социального развития, о реализации наказов избирателей, о мерах, принятых по критическим замечаниям и предложениям депутатов, а также содействовать изучению депутатами советского законодательства37. Как правильно замечает В. И. Васильев, «важно иметь в виду необходимость не только усвоения депутатами текста Закона, но и получения информации, дающей возможность действовать в соответствии с его требованиями. Выступать с запросами, предлагать вопросы в повестку дня сес-
34 См.: Алексеев Б. К., Перфильев М. Н. Принципы и тенденции развития представительного состава местных Советов. Л., 1976, с. 115—157; Основин В. С. Вопросы дальнейшего совершенствования законодательства о статусе советских депутатов. — В кн.: Закон о статусе депутата на практике. Ярославль, 1976, с. 14—20.
35 См.: Нерезов В. А. О функциях информации в деятельности местных Советов депутатов трудящихся. — В кн.: Правовое регулирование общественных отношений. М., 1977, с. 39.
36 См.: Ильичев Л. Ф. Философия и научный прогресс. М., 1977, с. 217.
37 См.: Ст. 8 и 28 Закона о статусе народных депутатов; ст. 52 Закона о районном Совете Украинской ССР и соответствующие статьи законов о районных Советах других союзных республик.
69


сий, требовать постановки отчета тех или иных должностных лиц, вносить предложения при обсуждении различных дел в Совете и его органах депутаты могут лишь в том случае, если обладают сведениями как об интересах и потребностях избирателей, так и об общих проблемах данной территории»38. Аналогичная позиция высказывается и болгарским государствоведом Б. Спасовым, который, в частности, вносит заслуживающее поддержки предложение: «Научно-техническая революция создает неограниченные возможности для информации народных избранников. И речь идет не только об информации, которой их снабжают библиотеки или специальные бюллетени, издаваемые для депутатов, но и о сборе, а также научной обработке необходимой информации, связанной с работой самих представительных учреждений. В этих целях необходимо создать при верховном и местных представительных органах специальные службы информации, располагающие квалифицированными специалистами, способными удовлетворить потребности избранников народа в необходимой информации»39.
О необходимости улучшения информационной службы для депутатов говорят результаты социологического исследования, проведенного ленинградскими учеными. Так, 15% опрошенных депутатов, отвечая на вопросы «С какими трудностями вы встречаетесь в своей работе? Что больше всего мешает вам в вашей деятельности?», указали на отсутствие должной информации о положении дел на избирательном участке, на предприятиях, в жилищных конторах, на недостаточную помощь со стороны исполкома и других местных органов40. В ходе подготовки данной работы, как указывалось, было проведено конкретно-социологическое исследование. Отвечая на вопрос «Каковы пути повышения активности депутатов в использовании права запроса?», некоторые депутаты указывали на необходимость усилить их осведомленность о повестке дня сессий Совета. Такие ответы не могут не настораживать. Ведь подготовка запроса — это, по существу, не что иное, как под-
38 Васильев В. И. Закон о статусе депутатов в действии. М., 1978, с. 19.
39 Спасов Б. Конституция и народное представительство в Народной Республике Болгарин, М., 1977, с. 202.
40 См.: Алексеев Б. К., Перфильев М. Н. Указ. работа, с. 124.
70


готовка вопроса к сессии Совета. Поэтому отсутствие у депутата должной информации не может не сказаться отрицательно на ходе сессии.
Анализ практики советского строительства свидетельствует о наличии широко разветвленной системы информирования депутатов41. В ст. 18 и 19 Закона о статусе народных депутатов говорится, что депутат обязан изучать общественное мнение, причины, порождающие жалобы граждан. Результаты анкетирования депутатов Псковского городского Совета позволили В. И. Васильеву сделать вывод о том, что большинство депутатов используют те формы изучения интересов и потребностей избирателей, в которых инициатива передачи депутату информации исходит от самого населения. Это — выступления избирателей на встречах с депутатами и отчетных собраниях, прием избирателей, рассмотрение их жалоб и заявлений, наконец, наказы избирателей42.
Изучение депутатом общественного мнения предполагает активную его работу в избирательном округе. Чтобы с наибольшей эффективностью представлять интересы избирателей, депутат должен хорошо знать свой избирательный округ, его жизнь и перспективы развития. Правильно поступают те депутаты, которые, не дожидаясь приема, сами идут к избирателям, беседуют с ними по месту жительства.
В последние годы наряду с традиционными методами изучения общественного мнения в некоторых Советах применяются анкетные опросы избирателей. В частности, широко практикуются такие опросы в Литовской ССР. Местные Советы республики обращаются к анкетированию населения примерно раз в год. В темы опросов включаются проблемы состояния здравоохранения, работы учреждений, транспорта и связи, охраны природы, организации отдыха трудящихся и т. д. Важным источником информации о жизни округа является местная печать, радио, письма избирателей. Сведения о состоянии торговли и работе учреждений бытового обслуживания, расположенных на территории избира-
41 Здесь не ставилась задача раскрыть все проверенные жизнью и прочно вошедшие в практику работы Советов формы депутатской учебы. Это предмет самостоятельного исследования.
42 См.: Васильев В. И. Указ. работа, с. 20.
71


тельного округа, депутаты могут получать, кроме того, из книг жалоб и предложений, имеющихся на предприятиях торговли и бытового обслуживания, а также из материалов вышестоящих учреждений и органов управления по анализу и обобщению работы с жалобами43.
Таким образом, справочно-информационное обеспечение депутатов — двусторонний процесс, включающий как пассивные, так и активные его формы. Но в любом случае информация оценивается и перерабатывается депутатами в соответствии с уровнем их политикоправового сознания. Следовательно, усилия должны быть направлены на формирование и совершенствование «определенных понятий и соответствующей системы ценностных ориентаций в политико-правовом сознании депутатов»44.
Многие исполкомы местных Советов выпускают «Информационные бюллетени», что, бесспорно, заслуживает одобрения. Но помещаемые в них обширные цифровые данные не всегда сопровождаются объяснением причин невыполнения планов и заданий, обоснованием реальных возможностей исправления упущений и ошибок. Именно на повышение информационной насыщенности публикуемых материалов обращается внимание в постановлении ЦК КПСС «О дальнейшем улучшении идеологической, политико-воспитательной работы» от 26 апреля 1979 г.45 Усилия должны быть направлены на то, чтобы широко и систематически информировать депутатов о реализации планов хозяйственного и социально-культурного строительства, о положении дел на наиболее сложных и трудных участках, о нерешенных задачах и их причинах. И тогда депутаты будут глубже анализировать явления в производственной жизни, затрагивать в запросах не отдельные факты, а крупные проблемы.
2.  Порядок внесения депутатского запроса и его рассмотрения на сессии Совета
Демократической сущности права депутатского запроса должен соответствовать и демократиче-
43 См.: Безуглов А. А. Депутат в Совете и избирательном округе, с. 44—45.
44 Нерезов В. А. Указ. работа, с. 41.
45 См.: Коммунист, 1979, № 7, с. 16.
72


ский порядок его осуществления. «Задачи государственных органов и их структура, функции, порядок деятельности, — отмечал Л. И. Брежнев, — должны соответствовать достигнутой стадии развития общества»46.
Представляя собой единство трех сторон — материальной, процессуальной и функциональной, и, будучи воплощенным в правовой норме, институт депутатского- запроса лишь тогда оказывает воздействие на социальную действительность, когда он осуществляется. Ф. Энгельс подчеркивал, что о вещах вне движения, вне всякого соотношения между собой ничего нельзя сказать. Лишь в движении вещь обнаруживает, что она есть. Познание различных форм движения и есть познание самих вещей47. В общетеоретическом плане понятие «осуществление права» означает раскрытие основных условий и способов «перевода нормативно-правовых моделей поведения в фактическое, реальное поведение людей для упорядоченности общественных отношений. Лишь в процессе реализации право утверждается как активный, творческий инструмент воздействия на формирование общественных отношений»48. В теории со¬
ветского строительства также высказывается мысль о
том, что конституционные положения, законы и иные нормативные акты превращаются в реальную действительность в результате творческого динамического процесса. Этот сложный процесс претворения законодательства в фактические общественные отношения, в реальность является реализацией (осуществлением) его норм.49. Применительно же к исследуемой проблеме можно сказать, что в целях упорядочения общественных отношений право запроса депутата должно само осуществляться в определенном порядке, с соблюдением необходимых процедурных правил.
В последнее время юристы-государствоведы уделяют значительное внимание вопросам процедуры деятельности советских представительных органов. Несколько лет назад Е. И. Козлова отмечала, что термин «процедура» не введен в литературе в научный оборот и весь-
46 Брежнев Л. И. О Конституции СССР. М., 1978, с. 51.
47 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 33, с. 67—68.
48 Васильев А. М. Правовые категории. М., 1976, с. 173.
49 См.: Павловский Р. С. Конституционные основы деятельности местных Советов народных депутатов. Харьков, 1979, с. 126.
73


ма редко применяется к деятельности Советов50. Усилия- ми многих ученых преодолен переход от «процессуального нигилизма» к признанию права на существование государственно-правовых процессуальных норм, а затем и к углубленной научной разработке вопросов, связанных с их ролью и значением в механизме правового регулирования51. Однако существует и другая точка зрения. Так, А. И. Лепешкин считал, что для деления норм государственного права на материальные и процессуальные нет как достаточных теоретических оснований, так и практической потребности52. Высказывая сомнения в отношении расширительного взгляда на процессуальную форму, А. М. Васильев  вместе с тем полагает, что отысканию верного пути решения отмеченных дискуссионных вопросов может способствовать дальнейшая теоретическая разработка понятий материального и процессуального права как парных категорий53.
Взяв за основу известное марксистское положение о том, что «материальное право... имеет свои необходимые, присущие ему процессуальные формы»54, мы считаем возможным и правильным распространить его на нормы законодательства, закрепляющие многие государственно-правовые институты, и прежде всего на институт депутатского запроса. Правовое регулирование этого института, начинается с установления правила принципиального значения, то есть «закрепление права депутата на запрос есть изначальный шаг в формировании института депутатского запроса. Без этого не-
50 См.: Козлова Е. И. Процедура деятельности представительных органов власти в СССР. — Советское государство и право. 1971, № 1, с. 87.
51 См.: Ким А. И. Социалистическая законность в организационной деятельности местных Советов депутатов трудящихся; Ким А. И. Советское избирательное право. М., 1965; Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972; Ким А. И., Основин В. С. Государственно-правовые процессуальные нормы в советском государственном праве. М., 1976; Лучин В. О. Процессуальные нормы в советском государственном праве. М., 1976; Юридическая процессуальная форма  /  Под общей ред. П. Е. Недбайло и В. М. Горшенева. М., 1976.
52 См.: Лепешкин А. И. Слово о книгах по советскому строительству и государственному праву. — Советское государство и право, 1965, № 12, с. 133.
53 См.: Васильев А. М. Указ. работа, с. 262.
54 Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 1, с. 158.
74


возможно было бы говорить о порядке внесения запроса, ответа на него, принятия Советом решения по запросу и т. д.»55. Однако сам этот порядок нуждается в законодательном закреплении и совершенствовании. В данном случае мы имеем дело с такими категориями, как «форма» и «содержание», о которых В. И. Ленин писал: «Неразвитость и непрочность формы не дает возможности сделать дальнейшие серьезные шаги в развитии содержания»56. Таким образом, расширение практики применения правил процедуры, закрепленных в законодательстве; и придание силы правовых предписаний тем процедурным формам, которые сложились в деятельности представительных учреждений, — важное условие активизации работы депутатов, повышения действенности контроля Советов за исполнительными органами. Сказанное в полной мере относится к депутатской деятельности еще и потому, что процедурная сторона, как отмечалось в литературе, является необходимым ее элементом, «формой установления последовательности действий депутата, благодаря чему депутатская работа приобретает стройность и органически вписывается в систему социального управления»57.
Процедурные формы призваны упорядочить депутатскую деятельность вообще и деятельность по осуществлению права запроса в частности, поскольку обязательным признаком депутатского запроса является то, что «содержащееся в нем требование реализуется в определенном процессуальном порядке»58.
Процесс реализации права депутатского запроса неизбежно предполагает определенную стадийность. Понятие стадии процесса осуществления данного права можно сформулировать как относительно самостоятельный этап деятельности депутата, Совета, соответствующих органов и должностных лиц по разрешению поставленной в запросе задачи. Сколько же стадий про-
55 Авакьян С. А. Государственно-правовые институты: понятие и формирование. — Советское государство н право, 1977, № 2, с. 25.
56 Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 8, с. 378.
57 Сомов В. К. О некоторых вопросах совершенствования процедуры деятельности депутатов. — В кн.: Юридические гарантии применения права и режим социалистической законности в СССР, вып. 4. Ярославль, 1977, с. 39.
58 Лучин В. О. Процессуальные формы депутатского запроса. — В кн.: Юридические гарантии применения права и режим социалистической законности в СССР, с. 43.
75


ходит в своем осуществлении право запроса и каковы они? В литературе имеется несколько мнений на этот счет. В. А. Сивов считает, что основными стадиями данного процесса являются внесение запроса, ответ на него и принятие постановлений по запросу59. В. О. Лучин выделяет четыре стадии: внесение запроса, представление по нему ответа, обсуждение запроса и полученного ответа (факультативно), принятие Советом решения60. С такими суждениями в целом можно согласиться, уточнив только перечень стадий процесса осуществления права депутатского запроса. Ведь внесению запроса предшествует его подготовка: сбор информации, выяснение обстоятельств, их оценка и т. д. Следовательно, процесс осуществления права запроса охватывает значительное число стадий: формирование запроса, внесение запроса, ответ на запрос, обсуждение запроса и ответа, принятие Советом решения, организацию выполнения решения, контроль за выполнением решения.
Все эти стадии тесно взаимосвязаны. Их разделение в известной мере носит условный характер, хотя каждая из них имеет самостоятельную нагрузку и заслуживает особого рассмотрения..
Итак, формирование депутатом запроса предполагает, наряду с другими моментами, облечение его в определенную форму. Законодательство говорит о двух формах запроса: письменной и устной. Трудно отдать предпочтение какой-либо из этих форм. В каждом конкретном случае депутат вправе прибегнуть к любой из них. Одни депутаты, не обладающие опытом публичных выступлений, предпочитают пользоваться письменной формой, другие считают устный запрос более удобным и простым. В УССР письменных запросов больше, чем устных  —  62,5%. Об этом свидетельствуют данные конкретно-социологических исследований.
Некоторые авторы высказывают мнение о том, что в письменном виде запрос обычно вносится тогда, когда он не относится к вопросу, рассматриваемому на данной сессии Совета61. На наш взгляд, такое утверждение не
59 См.: Сивов В. А. Статус советского депутата, с. 53.
60 См.: Лучин В. О. Процессуальные формы депутатского запроса.  — В кн.: Юридические гарантии применения права и режим социалистической законности в СССР, с. 45.
61 См.: Лама Э. Депутат вносит запрос. — Коммунист Эстонии, 1975, № 7, с. 111.
76


совсем верно, ибо практика знает немало случаев, когда запрос возникает в ходе сессии, вытекая из ее повестки дня, и вносится в письменном виде. Думается, если запрос вносится до сессии или носит групповой характер, он должен быть в письменном виде. «Запрос, внесенный в письменной форме, — говорится в ст. 14 Закона о статусе народных депутатов, — подлежит оглашению на сессии Совета». Это принципиальное положение требует некоторых уточнений. Кто и когда оглашает письменный запрос? Ст. 35 Закона Украинской ССР о районном Совете обязывает оглашать запрос председателя сессии. Аналогичные нормы имеются во всех законах о местных Советах других республик. Ответа же на то, когда оглашается письменный запрос, в законодательстве пока нет.
Практика восполняет этот пробел. Например, ст. 32 Регламента Калининского областного Совета устанавливает, что письменные запросы депутатов объявляются председателем сессии немедленно; слово для устного изложения запроса депутатам предоставляется вне очереди. Таким же образом решен этот вопрос в регламентах Горьковского областного и Унгенского районного Советов. Устный же запрос, естественно, вносится только в ходе сессии. И, как правильно заметил И. Тамм, председательствующий на сессии должен в таких случаях помочь депутату сформулировать запрос62. Вполне приемлемой представляется процедура, предложенная В. И. Васильевым: обращаясь с письменным запросом, депутат направляет его председательствующему на сессии в такой форме: «Прошу огласить следующий запрос к такому-то должностному лицу или органу...». Далее следует содержание запроса, подпись депутата и номер его избирательного округа. Выступая устно, депутат также заявляет; что он вносит запрос и просит председательствующего принять его к рассмотрению63. Роль председателя сессии, как видим, весьма ответственна. Практика нередко свидетельствует о том, что ненадлежащее выполнение им своих функций приводит к нежелательным послед-
62 См.: Тамм И. Запрос депутата в местном Совете. — Коммунист Эстонии, 1960, № 1, с. 75.
63 См.: Васильев В. И. Указ. работа, с. 59.
77


ствиям64. Независимо от формы запроса, необходимо, чтобы структура его содержала весь комплекс атрибутов, которые отличали бы его от других форм депутатской деятельности, в связи с чем является актуальной разработка типовой модели депутатского запроса65.
Сформулированный депутатский запрос сам по себе еще не вызывает возникновения правоотношений. Возникают они только на стадии внесения запроса, которая охватывает определенный круг вопросов. Попытаемся осветить их. Прежде всего это вопросы, касающиеся субъектов права запроса, а также времени внесения запроса.
Субъектами права запроса, как это видно из Закона о статусе народных депутатов и законов о местных Советах; являются депутат и группа депутатов.
Внесение запроса группой депутатов повышает его весомость. В 1977—1978 гг. в местных Советах, например, Хмельницкой области такие запросы составили 44% общего количества запросов.
В настоящее время практика советского строительства пошла по пути признания субъектами права запроса постоянных комиссий и депутатских групп. В юридической же литературе достаточной ясности по этому вопросу нет. Например, Г. А. Кузьмичева предлагает закрепить в законодательном порядке право запроса за постоянными комиссиями и депутатскими группами66. А. В. Москалев считает, что веских оснований для этого не имеется67.
Анализ практики и теории советского строительства позволяет сделать следующий вывод. Постоянная комиссия — это та же, хотя и качественно высшая, группа депутатов. Право запроса за ней, думается, должно быть бесспорным. «Практика многих Советов свидетельствует о том, что депутаты — члены постоянных комиссий — в последнее время все чаще используют это
64 См., напр.: Карпович М. Размышления о запросе. — Советы народных депутатов, 1978, № 11, с. 59—60.
65 В некоторых Советах Эстонской ССР депутаты излагают свои запросы на депутатских бланках (см.: Петерсон В. Депутат вносит запрос. — В кн.: Закон о статусе депутатов в действии. Таллин, 1976, с. 112).
66 См.: Кузьмичева Г. А. Депутатский запрос. — Советское государство и право, 1970, № 3, с. 98.
67 См.: Москалев А. В. Сессионная деятельность местных Советов. М., 1975, с. 85—86.
78


право в связи с вопросами, возникающими в процессе деятельности постоянных комиссий. И это является одной из форм работы постоянных комиссий, одним
из способов осуществления ими своих контрольных функций. Кстати говоря, право запроса принадлежит не только отдельным депутатам, но и группам депутатов, а следовательно, и постоянным комиссиям, которые могут от своего имени обращаться к соответствующим органам и учреждениям»68. Аналогичное мнение ранее высказал В. Е. Бражников69.
Запросы постоянных комиссий практикуются во многих Советах. Например, на третьей сессии Жовтневого районного Совета г. Киева пятнадцатого созыве постоянная комиссия по благоустройству обратилась к исполкому с запросом, касающимся благоустройства некоторых улиц. По этому запросу районный Совет принял специальное решение, которым обязал заведующего финансовым отделом выделить необходимые ассигнования, а начальника линейно-эксплуатационного управления — обеспечить выполнение работ по благоустройству указанных улиц. На следующей сессии Совета депутатам было доложено, что решение по запросу постоянной комиссии выполнено70. Широкое распространение получили запросы постоянных комиссий в местных Советах Херсонской, Сумской и ряда других областей Украинской ССР71.
Что же касается запросов, вносимых депутатскими группами, то здесь картина несколько иная. А. В. Москалев, возражая Г. А. Кузьмичевой, утверждает: «Запросы могут быть сделаны только депутатами данного Совета. Никому другому закон такого права не предоставляет»72. Однако не вполне последовательно далее А. В. Москалев пишет: «В сессионной деятельности
68 Чехарин И. М. Постоянные комиссии местных Советов. М., 1975, с. 63.
69 См.: Бражников В. Є. Обласна Рада депутатів трудящих. К., 1959, с. 67.
70 См.: Архив исполкома Жовтневого районного Совета народных депутатов г. Киева, 1976.
71 См.: Василенко М. Запити постійних комісій. — Радянське право, 1966, № 9, с. 17—20; Стадник В. Запит депутата — форма контролю. — Радянське право, 1967, № 5, с. 28—31; Нілов К. Депутатський запит. — Радянське право, 1977, № 10, с. ЗО—32; Веселов П. Я. Постоянные комиссии местных Советов. Киев, 1978, с. 47—49.
72 Москалев А. В. Указ. работа, с. 86.
79


местных Советов можно встретить совместные запросы, т. е. запросы от депутатов разных Советов, присутствующих на сессиях... Совместно внесенные запросы должны быть рассмотрены, так как с ними обращаются депутаты прежде всего данного Совета и поэтому возражать против таких совместных запросов нет особых оснований»73. Убедительными представляются доводы В. К. Васенина, который, возражая против такой практики, считает, что депутатская группа представляет собой объединение депутатов для совместной работы в избирательных округах, а не в Совете. В депутатскую группу входят, как правило, депутаты различных звеньев Советов. При осуществлении запроса от имени депутатской группы получится, что депутаты, например, сельского Совета будут обладать -правом запроса (следовательно, и контроля) в районном Совете. Это не соответствует принципиальному положению о том, что запрос делается депутатом в том Совете, в который он избран. Конечно, депутатская группа может поручить одному или нескольким депутатам выступить с запросом, но это будет все же запрос депутата (нескольких депутатов одного Совета), а не депутатской группы как таковой, что нисколько не снижает силы и эффективности запроса74. Это мнение разделяется многими учеными75. Представляется, что высказанные соображения должны распространяться и на практику работы производственных депутатских групп. Однако нельзя признать правильной и позицию В. М. Карабута, который пишет, что в некоторых положениях о депутатских группах, принимаемых местными Советами, устанавливается право депутатских групп на обращение с запросом. Более того, он утверждает, что это их полномочие соответствует ст. 14 Закона о  статусе народных депутатов76, не учитывая, что в данной статье говорится не о депутатской группе, а о депутате и группе депутатов.
Характеристика вопроса о субъектах права запроса будет не полной, если не коснуться анализа качествен-
73 Москалев А. В. Указ. работа, с. 86.
74 См.: Васенин В. К. Депутат местного Совета, с. 22.
75 См.: Барабашев Г. В., Шеремет К. Ф. Советское строительство, с. 278; Безуглов А. А. Депутат в Совете и избирательном округе, с. 23.
76 См.: Карабут В. М. Депутатские группы. М., 1976, с. 32.
80


ного состава депутатов, выступивших с запросами. Этот вопрос обстоятельно освещен А. Т. Лейзеровым на примерах практики местных Советов Белорусской ССР77.
Рассмотрим некоторые моменты такого существенного, на наш взгляд, вопроса, как социальное положение депутатов, обращавшихся с запросами. Среди депутатов районных и городских Советов, например Витебской области, рядовые рабочие и колхозники, вносившие запросы, составили 37,8%, а инженерно-технические работники, педагоги, медработники и другие специалисты  — 24,2%78. В местных Советах Николаевской области пятнадцатого созыва — соответственно 39,5 и 22%79. Эти цифры свидетельствуют о неиспользованных резервах в повышении активности депутатов.
Таким образом, к субъектам права запроса следует отнести депутата, группу депутатов, постоянную комиссию, а также депутатскую группу, если она целиком состоит из депутатов данного Совета.
Рассмотрим далее, кто входит в круг объектов права запроса.
До принятия Закона о статусе народных депутатов этот вопрос в юридической  литературе решался по-разному. Одни авторы считали, что запрос депутата местного Совета может быть обращен только к исполнительному комитету, его отделу или управлению»80. Другие, — что депутатский запрос может быть обращен не только к исполкому или руководителю отдела, управления, но
77 См.: Лейзеров А. Т. О влиянии субъективных и объективных факторов на степень участия депутатов в работе местных Советов.  — В кн.: Проблемы национально-государственного строительства (Тезисы докладов на научной конференции юридического факультета). Минск, 1970, с. 79—107; Лейзеров А. Т. Демократические формы деятельности местных Советов, с. 50—51.
78 См.: Лейзеров А. Т. Демократические формы деятельности местных Советов, с. 50.
79 См.: Архив исполкома Николаевского областного Совета народных депутатов, 1976.
89 См.: Лужин А. В. Городские Советы депутатов трудящихся. М., 1954, с. 197; Григорян Л. А. Сессии местных Советов депутатов трудящихся. М., 1956, с. 61; Бахрах Л. Н. Право запроса депутатов местных Советов, с. 18—19; Шнейдер X. Вопрос требует уточнения. — Коммунист Эстонии, 1960, № 3, с. 63; Попова В. И., Савенков Н. Т. Районный Совет депутатов трудящихся.  М., 1962, с. 150.
6. Зак. 1406.
81


и к руководителям предприятий, учреждений и организаций81.
Закон о статусе народных депутатов, аккумулировав взгляды ученых и практических работников, придерживавшихся второй точки зрения, дал перечень объектов права запроса депутатов местных Советов. В связи с этим, например, Н. Т. Савенков пересмотрел свою точку зрения и ввел в круг объектов права запроса руководителей предприятий и организаций, расположенных на территории Совета82.
Принятые в 1968 г. законы о сельских, поселковых Советах, а также принятые в 1971 г. законы о районном, городском, районном в городе Советах заменили существовавший принцип подотчетности принципом территориальной принадлежности и предоставили депутатам этих Советов право обращаться с запросом к руководителям предприятий, учреждений и организаций независимо от их подчиненности данному Совету. Тем самым круг объектов права запроса был значительно расширен.
Из ст. 105 Конституции СССР и аналогичных статей конституций союзных и автономных республик, а также ст. 14 Закона о статусе народных депутатов следует, что «депутат имеет право запроса к соответствующим государственным органам и должностным лицам». Это не запрещает обращаться с запросом и к соответствующим общественным органам. Например, депутат областного Совета вправе обратиться с запросом к председателю областного комитета профсоюза, а депутаты районных Советов с запросами к председателям райпотребсоюзов и т. п.
Представляет интерес вопрос о том, вправе ли депутат внести запрос, в котором содержится несколько вопросов к различным адресатам. Такая практика представляется правомерной. Это одно из проявлений комплексного характера исследуемого института. Подобного рода запросы имеют место в работе Советов83.
81 См.: Немцев В. А. Сельский Совет депутатов трудящихся. М., 1954, с. 121; Старовойтов Н. Г. Организационно-массовая работа сельских Советов, с. 46; Основин В. С. Право запроса депутатов местных Советов, с. 18; Безуглов А. А. Советский депутат, с. 69—71.
82 См.: Савенков Н. Т. Депутат районного, городского Совета, с. 29.
83 См., напр.: Старовойтов Н. Поступил депутатский запрос.  — Советы депутатов трудящихся, 1962, № 7, с. 59.
82


Исследование круга объектов права запроса показывает, что запросы адресуются большей частью руководителям различных хозяйственных организаций, предприятий и учреждений (см. табл. 3). Это объясняется тем, что, как отмечалось, законодатель расширил круг адресатов запроса. Однако при всем достоинстве такого положения нельзя не видеть отрицательных моментов, на которые не без оснований обращают внимание отдельные авторы. Так, О. К. Застрожная высказала мысль, что ст. 14 Закона о статусе народных депутатов не случайно среди объектов права запроса называет исполнительный комитет и руководителей его отделов и управлений, а уже затем — руководителей расположенных на территории Совета предприятий, учреждений и организаций. Законодатель подчеркивает, что право запроса — это средство контроля прежде всего за работой созданного Советом исполнительного аппарата84. Оговоримся, что мы не склонны определять важность объектов права запроса в зависимости от того, в каком порядке их расположил законодатель. Это означало бы абсолютизацию формального подхода к решению вопроса. Но анализ практики говорит о том, что намечается некоторая крайность в выборе адресата запроса. В Николаевской области, например, 26% запросов адресовано исполнительным комитетам местных Советов, 19 — руководителям их отделов и управлений, а 55% запросов направлено руководителям различных хозяйственных и социально-культурных объектов85. В местных Советах народных депутатов Хмельницкой области эти показатели соответственно такие: 37,5, 9 и 53,5%86. В районных и городских Советах народных депутатов Ивано-Франковской области из 76 запросов, сделанных депутатами в 1976 г., 2 запроса было адресовано исполкомам и 38 — руководителям их отделов и управлений87.
84 См.: Застрожная О. К. Функция контроля в деятельности местных Советов депутатов трудящихся и их аппарата. Автореф. канд. дис., с. 14.
85 См.: Протоколы сессий местных Советов Николаевской области, 1975.
86 См.: Протоколы сессий местных Советов Хмельницкой области, 1977—1978.
87 См.: Архив исполкома Ивано-Франковского областного Совета народных депутатов, 1976.
6*
83


Но дело не только в том, что из всей массы запросов меньшая их доля приходится на исполнительные и распорядительные органы Советов. Увеличение их количества не самоцель. Качественный же их анализ позволяет сделать вывод, что запросов о работе самих исполкомов, их отделов и управлений мало88.
Депутаты реже, чем диктует необходимость, обращаются к руководству исполкомов, руководителям их отделов и управлений, хотя бывает ощутима острая нужда в такого рода действиях. Фактов недисциплинированности, недостаточно ответственного отношения к служебным обязанностям, к выполнению решений Советов и вышестоящих органов со стороны этих работников немало. И, конечно, запросы депутатов способствуют улучшению стиля, форм и методов работы аппарата управления89.
В связи с неудовлетворительным ходом выполнения решения исполкома Киевского областного Совета народных депутатов об улучшении обеспечения жильем учителей, проживающих в сельской местности, группа депутатов — членов постоянной комиссии областного Совета по народному образованию обратилась в 1976 г. с запросом к исполнительному комитету. К ответу на него необходимо было основательно подготовиться, поэтому Совет принял решение заслушать ответ на следующей сессии. В ответе заместителя председателя исполкома депутатам сообщалось, что исполком принял меры к ускорению обеспечения сельских учителей жильем. В результате более 300 учителей получили квартиры или улучшили жилищные условия. До конца десятой пятилетки было предусмотрено обеспечить жильем всех учителей, работающих в сельской местности90. Такого рода запросы следует поощрять.
В практике местных Советов иногда встречаются факты депутатских запросов к прокурорам районов, го-
88  См.: напр.: Советская Эстония, 1974, 31 марта; Советская Литва, 1974, 20 ноября; Колотуха Я. Творческое отношение к делу.  — Известия, 1975, 14 января.
89  См.: Габричидзе Б. Контроль за органами управления.  — Советы народных депутатов, 1979, № 6, с. 26; Душкин И. Депутатский запрос. — Коммунист Молдавии, 1975, № 8, с. 76.
90  См.: Архив исполкома Киевского областного Совета народных депутатов, 1976; Кірненко В. І. Досвід організації роботи місцевих Рад народних депутатів. — В кн.: Основа соціалістичної державності. К., 1978, с. 84—85.
84


родов или областей. Ставятся вопросы, которые прямо связаны с выполнением возложенных на прокуроров функций. Есть случаи, когда прокуроры отвечают на подобные запросы. Такая практика противоречит ст. 168 Конституции СССР, в которой сказано, что органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному Прокурору СССР. Поскольку контроль за деятельностью органов прокуратуры не входит в компетенцию местных Советов, то, следовательно, депутаты не вправе обращаться с запросами к прокурорам по вопросам их прокурорской деятельности, а Советы не имеют права рассматривать такие запросы91.
Что же касается судебных органов, то, как известно, все суды, кроме народного, избираются Советами, которым они подотчетны. Следовательно, депутаты областных, краевых, окружных и некоторых городских Советов вправе обращаться с запросами в адрес соответствующих судов. Однако специфика этих запросов в том, что они не должны нарушать конституционный принцип независимости судей, то есть не должны касаться конкретных дел, рассматриваемых судом.
Об объектах права запроса депутатов Верховного Совета СССР и Верховных Советов союзных и автономных республик уже говорилось. Здесь обратим внимание лишь на то, что ст. 14 Закона о статусе народных депутатов, ст. 104 Конституции УССР и аналогичные статьи конституций союзных и автономных республик предоставляют депутату Верховного Совета республики право обращаться с запросами не только к органам, образуемым Верховным Советом республики, но и к руководителям расположенных на территории соответствующей республики предприятий, учреждений и организаций союзного подчинения по вопросам, отнесенным к ведению республики. Возникает вопрос, как быть с предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в подчинении союзной республики? Ведь на территории автономной республики есть предприятия, находящиеся в ее подчинении, а также в подчинении союзной республики. Думается, что в таком случае
91 См.: Безуглов А. А., Лейзеров А. Т. Право депутатского запроса в СССР, с. 21.
85


следует исходить как из буквы, так и из духа Закона. Ведь если депутатам Верховных Советов республик предоставлено право запроса к руководителям расположенных на их территории предприятий, учреждений и организаций союзного подчинения, то право запроса за этими депутатами в адрес руководителей объектов республиканского подчинения не должно вызывать со¬
мнений. Не следует забывать при этом и о принципе подконтрольности всех органов, предприятий и учреждений представительным органам власти92.
Возникает также вопрос, вправе ли депутаты Верховного Совета СССР обращаться с запросами к членам Правительства СССР, входящим в него по должности, т. е. к председателям Советов Министров союзных республик? Ст. 129 Конституции СССР устанавливает, что в состав Совета Министров СССР входят по должности председатели Советов Министров союзных республик. В этой же статье указывается, что по представлению Председателя Совета Министров СССР Верховный Совет СССР может включить в состав Правительства СССР руководителей других органов и и организаций СССР. Поэтому можно сделать вывод, что они могут также стать потенциальными объектами права запроса депутатов Верховного Совета СССР.
Стадия внесения депутатского запроса, наряду с субъектами и объектами права запроса, включает и вопрос о времени его внесения. В законодательстве нет прямого указания на этот счет. Однако в ст. 14 Закона о статусе народных депутатов сказано, что обсуждение Советами запросов депутатов — действенное средство контроля за работой государственных органов и должностных лиц. Отсюда можно сделать основной вывод что право запроса реализуется депутатами только на сессии, независимо от того, когда он внесен.
В юридической литературе нет серьезных противоречий по данному вопросу. Общепринятым считается внесение запросов как во время сессии Совета, так и до
92 Проиллюстрировать эти соображения фактами из практики работы Верховного Совета Украинской ССР не представляется возможным, поскольку за исследуемый период здесь не было рассмотрено ни одного депутатского запроса. Авторы, исследующие эту проблему, рассматривают практику депутатских запросов в Верховных Советах других союзных республик (см.: Радянське будівництво. К., 1974, с. 146).
86


сессии, т. е. в межсессионный период. Отсутствие в законодательстве указания о времени внесения депутатских запросов позволяет сделать вывод и об отсутствии запрета депутату поступать так или иначе. Представляется, что большая эффективность достигается, когда запрос вносится до открытия сессии, скажем, со дня объявления о ее созыве. Запрос вносится в исполком, который направляет его соответствующему органу или должностному лицу. Таким образом, обеспечивается явка на сессию соответствующих лиц, которые имеют возможность заблаговременно изучить запрос и подготовить к сессии обстоятельный ответ. Такая практика наблюдается, например, в местных Советах Киевской, Львовской, Хмельницкой, Николаевской и других областей. Подчеркнем, что в любом случае инициатива внесения запроса должна исходить от самого депутата в силу того, что это — его индивидуальное право. Направлять ее необходимо с чувством меры и такта. К такому выводу приводят результаты социологического исследования. Отвечая на вопрос «Кто помогает вам при подготовке запроса?», 70% депутатов указали на исполком, значительно меньше занимаются этим постоянные комиссии Советов — 31% и еще меньше — депутатские группы— 18%.
В юридической литературе можно встретить высказывания о том, что «предпочтительнее внесение запроса и его обсуждение на самой сессии»93. Здесь налицо смешение двух различных стадий осуществления права депутатского запроса. Обсуждение запроса происходит только на сессии Совета, и об этой стадии будет сказано отдельно. Ей предшествует стадия внесения запроса, которая может быть осуществлена как до сессии, так и на самой сессии.
Запрос, вносимый до сессии, подается, как уже отмечалось, в исполком в письменном виде. При утверждении повестки дня сессии он оглашается и включается в повестку самостоятельным пунктом. Включение запроса в повестку дня сессии является весьма важной акцией, означающей, что Совет подтверждает актуальность содержащегося в запросе требования и выражает свою заинтересованность в его рассмотрении по суще-
93 Ким А. И. Социалистическая законность в организационной деятельности местных Советов депутатов трудящихся, с. 69.
87


ству. Если запрос поступает в ходе сессии, то он включается в повестку дня сразу же после его оглашения. Следовательно, запрос далеко не всегда связан с вопросами повестки дня сессии. Это и понятно. Ведь обычно вопросы, обсуждаемые на сессии, получают достаточно полное освещение. Если же ориентировать депутатов на то, чтобы запросы касались только вопросов повестки дня сессии, то депутату, желающему сделать запрос по проблеме, не относящейся к данной повестке дня, пришлось бы ожидать сессию Совета с соответствующей повесткой дня. Это повлекло бы дезактуализацию запроса и, что самое главное, ограничение прав депутата, сковывание его инициативы.
В теории и практике советского строительства нет единой точки зрения относительно того, является запрос депутата самостоятельным вопросом повестки дня сессии Совета или нет94. По мнению А. А. Безуглова и А. Т. Лейзерова, «запросы подлежат включению в повестку дня и это должно решаться голосованием. Отклонен запрос может быть только в том случае, если его содержание выходит за пределы компетенции Совета»95. Казалось бы, ответ ясен. Однако противоречивость данной рекомендации очевидна и выход из положения не так уж прост. Дело в том, что если запросы подлежат включению в повестку дня сессии Совета, то непонятно, за что депутатам голосовать. С другой стороны, если решающим фактором для включения запроса в повестку дня является компетенция Совета, и это бесспорно, то в результате голосования не исключена ситуация, при которой, проголосовав «за» включение, депутаты могут выйти за пределы компетенции Совета. Таким образом, голосование как в данном случае, так и вообще (применительно к депутатским запросам) неуместно. Думается, запрос должен вклю-
94 Результаты социологического исследования говорят о том, что далеко не во всех Советах депутатские запросы включаются в повестку дня сессии. Факт включения запросов в повестку дня подтвердили только 71% опрошенных руководителей исполкомов местных Советов Украинской и Молдавской союзных республик. Запросы не включаются в повестку дня, например, в Фастовском городском Совете, хотя в протоколах сессий они отражены (см.: Текущий архив исполкома Киевского областного Совета народных депутатов, 1977).
95 Безуглов А. А., Лейзеров А. Т. Право депутатского запроса. — Советское государство и право, 1976, № 6, с. 77.
88


чаться в повестку дня сессии Совета автоматически. При этом должно соблюдаться правило соответствия компетенции, о котором говорилось выше.
После того как депутаты, обсудив вопрос о повестке дня сессии, утвердили ее, вносить изменения в принятую повестку дня — значит затруднить работу сессии, увеличить время ее работы сверх запланированного. В поисках выхода из данного положения А. А. Безуглов предлагает пойти по пути, закрепленному в ст. 12 Регламента Верховного Совета Латвийской ССР, которая устанавливает, что после утверждения повестки дня сессии только группа депутатов (в количестве не менее 20 человек) может внести дополнительные вопросы на рассмотрение данной сессии96. Возникает вопрос, а как быть с депутатским запросом? Как отмечалось, он является самостоятельным вопросом повестки дня сессии Совета. Будучи таковым,  —  это не обычный вопрос, он обладает особой силой, поскольку законодатель не устанавливает каких-либо ограничений в количественном составе его авторов. Право запроса — прежде- всего право каждого депутата в отдельности. Но Совет, как известно, — орган коллегиальный, и в силу принципа демократического централизма он вправе большинством голосов решить любой вопрос, отнесенный к его ведению. Здесь важно иметь в виду, что депутат, делая запрос, должен четко об этом заявить, чтобы и председательствующему, и всем депутатам на сессии былоясно, что речь идет именно о запросе, а не о простом вопросе или критическом замечании. Это обстоятельство подчеркивается как учеными, так и практическими работниками97.
Однако из поля зрения исследователей выпадает вопрос о том, как быть если на сессии вносится несколько запросов, то есть как включать их в повестку дня: одним вопросом или несколькими. Представляется приемлемым оформление всех поступивших на рассмотрение данной сессии Совета запросов одним вопросом повестки дня.
Требует нормативного закрепления еще и то, чтобы при открытии сессии председательствующий обращался
96 См.: Безуглов А. А. Правовой статус советского депутата, с. 23.
97 См., напр.: Березняков В. Тем, кто избран впервые. — Советы депутатов трудящихся, 1975, № 9, с. 23.
89


к депутатам с вопросом, не желает ли кто-либо из них воспользоваться правом запроса или в устной форме дополнить свой письменный запрос, внесенный до сессии. Огласив депутатский запрос, председательствующий должен предложить лицу, которому запрос адресован, подготовиться к ответу. В том случае, когда это лицо не присутствует на сессии, на председательствующего возлагается обязанность (если позволяет время) обеспечить явку данного лица. Если явка невозможна, Совет вправе перенести рассмотрение запроса на очередную сессию. Некоторые из этих вопросов находят отражение в нормотворчестве местных Советов98. Думается, необходимо закрепить этот порядок законодательно. В этой связи представляется важной норма, содержащаяся в ст. 63 Регламента Верховного Совета СССР: «Запрос, внесенный в одной из палат, доводится до сведения другой палаты... Председательствующий на заседании незамедлительно доводит запрос до сведения Председателя Совета Министров СССР, министра или руководителя другого органа, к которому запрос обращен»99.
Внесенный и включенный в повестку дня запрос подлежит рассмотрению. Как показывает практика, рассмотрение депутатских запросов вовлекает в активную работу всех участников сессии Совета. Именно на этой стадии находят практическое воплощение те правоотношения, которые возникли при внесении запроса: 1) между депутатом (автором запроса) и адресатом, то есть праву депутата соответствует обязанность органов управления или должностного лица, к которым обращен запрос, дать официальное разъяснение по интересующему депутата вопросу; 2) между адресатом и Советом, которые предполагают, что адресат обязан дать ответ не только и не столько депутату (автору запроса), но и Совету в целом, а также, что Совет обязан принять по этому поводу решение. Как правильно замечает Н. Т. Савенков, «право запроса является организационно-правовой формой контроля самого Совета за деятельностью его органов управления»100.
98 См., напр.: Регламент Колодищенского сельского Совета Минской области.  — В кн.: Лейзеров А. Т. Демократические формы деятельности местных Советов, с. 26.
99 Ведомости Верховного Совета ССР, 1979, № 17, ст. 272.
100 Савенков Н. Т. Депутат районного, городского Совета, с. 29.
90


Рассмотрение запроса включает ответ и обсуждение. Являясь самостоятельной стадией осуществления права депутатского запроса, процедура ответа на запрос в настоящее время частично регулируется законодательным путем. Ст. 105 Конституции СССР и соответствующие статьи конституций союзных и автономных республик устанавливают обязанность дать ответ на запроса на сессии Совета. В ст. 14 Закона о статусе народных депутатов говорится, что государственный орган или должностное лицо, к которому обращен запрос, обязаны дать ответ на запрос «в сроки и в порядке, установленные законами Союза ССР, союзной, автономной республики». Однако эта отсылочная норма не воплощена пока в конкретный нормативный акт, который определял бы порядок представления ответа на депутатский запрос. Частично решен данный вопрос в законах о местных Советах. Например, ст. 99 Закона Украинской ССР о районном Совете устанавливает, что исполнительный комитет районного Совета, руководители его отделов, управлений, колхозов, совхозов, предприятий, к которым обращен запрос депутата, обязаны дать ответ на запрос на сессии Совета, а при необходимости более длительного времени на подготовку ответа — в срок, установленный районным Советом, с обязательным сообщением об этом на сессии101.
И здесь следует исходить из отмеченного выше положения, закрепленного в ст. 105 Конституции СССР, о том, что ответ на запрос обязательно дается на сессии Совета, то есть несмотря на то, что должностное лицо ответило депутату в установленный Советом срок, оно обязано на следующей сессии огласить этот ответ. Но в большей мере порядок ответов на запросы депутатов местных Советов определяется организационными обычаями. Неполнота правовой регламентации влечет за собой «нежелательную разноречивость в практике представления ответов на депутатские запросы»102, которая сказывается в установлении, например, различных сроков для ответов на одинаковые по сложности запросы. Во многих Советах ответы на запросы зача-
101 См.: Ведомости Верховного Совета УССР, 1979, № 52 (приложение).
102 Лучин В. О. Процессуальные формы депутатского запроса, с. 46.
91


стую дают председатели или секретари исполкомов, а не лица, которым они непосредственно адресованы.
Должностные лица «нередко формально подходят к ответам на запросы, иногда даже избегают давать соответствующие объяснения»103, а ведь характер и содержание ответа в значительной степени предопределяют судьбу самого запроса, его действенность. Не совсем изжито еще стремление иных руководителей прикрывать «объективными причинами» собственные упущения, приводящие к волоките, к невыполнению в срок порученного.
На шестой сессии Николаевского областного Совета четырнадцатого созыва, группа депутатов обратилась к начальнику морского порта по поводу плохого обслуживания пассажиров и отсутствия причалов в местах массового отдыха трудящихся и ряде населенных пунктов. Начальник морского порта в своем выступлении уклонился от ответа на этот запрос, поэтому Совет признал данный ответ неудовлетворительным и поручил исполкому разобраться в данном вопросе104. Другой пример. На одной из сессий Севастопольского городского Совета начальник строительного управления, отвечая на депутатский запрос по поводу сроков монтажа водопровода в одном из поселков, сославшись на отсутствие технической документации и трубопроводов, пообещал сдать объект не в первом, а во втором квартале. Совет предупредил начальника строительного управления за необъективное объяснение и обязал его закончить сооружение водопровода в первом квартале. Это решение было выполнено105.
Из соответствующих статей законов о местных Советах вытекают две формы представления ответа на запрос: устная и письменная. Об этом свидетельствует и анализ практики. На наш взгляд, устная форма ответа более предпочтительна, поскольку обладает определенными преимуществами: депутаты имеют возможность задавать дополнительные вопросы, уточнять отдельные положения и т. д. Слово для ответа на запрос может быть предоставлено, как только адресат
103 Местные Советы на современном этапе. М., 1965, с. 165.
104 См.: Архив исполкома Николаевского областного Совета народных депутатов, 1974.
105 См.: Веселов П. Я. Указ. работа, с. 47—48.
92


готов это сделать, или же после рассмотрения других вопросов повестки дня сессии Совета.
После выступления должностного лица с ответом председательствующий выясняет у депутата — автора запроса, удовлетворен ли он ответом. Эта процедурная деталь имеет существенное значение. Дело в том, что значительная часть практических работников придерживается ошибочного мнения, будто все ответы на депутатские запросы должны полностью удовлетворять депутатов, внесших эти запросы. В действительности не всегда требования, содержащиеся в депутатских запросах, могут и должны быть удовлетворены. Необходимо считаться с объективными обстоятельствами. Однако в таких случаях следует дать ясный и четкий ответ депутатам, то есть если нет объективных условий для положительного решения вопроса, поднятого в запросе, необходимо довести это до сведения депутатов, чтобы не оставалось неясностей. Этого требует принцип гласности, который найдет воплощение и в том, что депутаты убедительно разъяснят своим избирателям суть вопроса.
Порядок ответов на депутатские запросы в Верховном Совете СССР регулируется ст. 117 Конституции СССР и ст. 63 Регламента Верховного Совета СССР. Эти статьи предусматривают устную и письменную формы ответа на запрос и, что весьма существенно, определяют срок, в течение которого необходимо дать ответ на данной сессии Верховного Совета СССР — не более чем три дня106. Кроме того, ст. 63 Регламента устанавливает правило о том, что ответ на запрос заслушивается на совместном заседании палат. Ст. 104 Конституции Украинской ССР и аналогичные статьи конституций других союзных и автономных республик говорят об обязанности соответствующих органов и должностных лиц, к которым обращен запрос, дать устный или письменный ответ на данной сессии Верховного Совета республики. И для местных, и для Верховных Советов представляет интерес вопрос о том, как быть, если депутат (автор запроса) по тем или иным причинам не
106 Таким образом, законодатель не воспринял высказанные отдельными авторами спорные, с нашей точки зрения, предложения об увеличении общего срока ответа на запрос (см.: Махненко А. X. Верховные органы народного представительства социалистических стран. М., 1974, с. 258).
93


присутствует на сессии. Думается, было бы целесообразно ввести правило об исключении из повестки дня такого запроса107.
После ответа на запрос Совет решает принять его к сведению или открыть прения. Обсуждается не столько ответ на запрос, сколько проблема, поднятая в запросе, и происходит это в обычном порядке, в каком происходит обсуждение всех других вопросов повестки дня сессии Совета. «Проведение дискуссии, — пишет В. О. Лучин, — это обычай, сложившийся в деятельности Советов и оправдавший себя на практике. Было бы разумно закрепить его законодательно, указав, например, что по решению Совета по депутатскому запросу открываются прения»108. Предложение само по себе полезное, но дело в том, что вопрос этот в принципе решен. Так, в ст. 14 Закона о статусе народных депутатов ясно сказано, что обсуждение Советами запросов депутатов — действенное средство контроля за работой государственных органов и должностных лиц. Задача, следовательно, состоит в том, чтобы неукоснительно соблюдать предписания Закона. Собственно, ответ на запрос — это уже начало обсуждения. По существу ответа как автор запроса, так и другие депутаты могут высказать свое мнение, внести предложение. Возможность обсуждения ответа на запрос предусмотрена и ст. 63 Регламента Верховного Совета СССР.
Придавая большое значение обсуждению в процессе выработки коллективно принимаемых решений, В. И. Ленин писал: «Обсудить вопрос, высказать и выслушать разные мнения, узнать взгляд большинства..., выразить этот взгляд в ...решении»»109. В постановлении ЦК КПСС от 22 января 1957 г. подчеркивалось, что сессии Советов необходимо проводить в атмосфере делового обсуждения и решения актуальных вопросов хозяйственной и культурной жизни110. В деловом
107 Например, в § 46 Регламента Государственного Собрания ВНР говорится, что если депутат, обратившийся с запросом, в указанное время не присутствует на заседании, запрос считается аннулированным.
108 Лучин В. О. Процессуальные формы депутатского запроса, с. 47.
109 Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 24, с. 192.
110 См.: КПСС в резолюциях..., т. 7, с. 241.
94


и принципиальном обсуждении депутатских запросов и ответов на них находят практическое воплощение указания, содержащиеся в постановлениях ЦК КПСС «О состоянии критики и самокритики в Тамбовской областной партийной организации» (1975 г.)111 и «О дальнейшем улучшении идеологической, политико-воспитательной работы» (1979 г.)112. Речь идет о том, что широкое и гласное обсуждение запросов способствует развитию критики и самокритики — испытанному методу исправления недостатков, улучшения дела. «В наших Советах, в советской демократии, — говорил Л. И. Брежнев, — заложена огромная жизненная сила. И ее нужно полнее- использовать для вскрытия имеющихся резервов, критики недостатков, сопоставления мнений и выработки обоснованных решений»113.
Анализ практики советского строительства свидетельствует о том, что в последние годы обсуждение депутатских запросов на сессиях Советов стало более взыскательным, принципиальным. Однако обсуждение запросов практикуется далеко не во всех Советах. Результаты социологического исследования свидетельствуют о том, что в большинстве местных Советов- Украинской ССР и Молдавской ССР запросы и ответы на них не обсуждаются. Так утверждают в анкетах 64% опрошенных депутатов и 58% руководителей исполкомов.
Разумеется, речь не может идти о том, чтобы абсолютно все запросы и ответы обсуждались на сессиях Советов. Если на запрос дан исчерпывающий ответ, то нет необходимости его обсуждать. Совет в таком случае решает принять ответ к сведению. В любом случае итогом рассмотрения депутатского запроса является принятие Советом специального решения (Верховный Совет принимает постановление).
Тем не менее встречаются далеко не единичные случаи, когда некоторые исполнительные органы вообще не проводят обсуждения запросов, а если проводят, то делают это формально, пытаясь тем самым уклониться от критики в свой адрес. Но истинный смысл запросов и заключается прежде всего в тщательном и всесторон-
111 См.: Коммунист, 1975, № 4.
112 См.: Коммунист, 1979, № 7.
113 Брежнев Л. И. Ленинским курсом, т. 7, с. 621.
95


ном обсуждении их содержания и принятии необходимых мер114.
На необходимость расширения практики депутатских запросов, систематического их обсуждения на сессиях местных Советов обращают внимание Президиумы Верховных Советов союзных республик115.
Например, Президиум Верховного Совета Украинской ССР в 1978 г. изучил состояние практики рассмотрения депутатских запросов в местных Советах Хмельницкой области. Было принято постановление, в котором эта практика в целом одобрялась, но вместе с тем указывалось, что на сессиях некоторых Советов Старо- константиновского и других районов депутатские запросы не обсуждаются116. В ряде случаев обсуждение запроса перепоручается тому органу, в адрес которого он внесен. Это неправильно. Только Совет вправе рассматривать и обсуждать запрос. Одними из многих препятствий к всестороннему и глубокому обсуждению депутатских запросов на сессиях местных Советов являются «вынесение на одну сессию сразу нескольких крупных вопросов, а также сложившаяся повсеместно практика «укладывания» сессий местных Советов всех звеньев в рамки нескольких часов. В некоторых областях уже имеется опыт проведения сессий Советов областного звена в течение двух дней. Нормативное регулирование продолжительности сессий, предусматривающее возможность их проведения в течение нескольких дней, представляется назревшей задачей»117.
Деятельность Советов народных депутатов, говорится в ст. 94 Конституции СССР, строится на основе коллективного, свободного и делового обсуждения и решения вопросов. Следовательно, обсуждение депутатских запросов — это реализация одной из конституцион-
114 См.: Тихомиров Ю. А. Советы и развитие государственного управления в период развернутого строительства коммунизма. М., 1963, с. 134—135.
115 См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1979, № 5, ст. 95; Ведомости Верховного Совета УССР, 1976, № 14, ст. 103; 1977, № 7, ст. 64; 1979, № 7, ст. 92.
1,6 См.: Ведомости Верховного Совета УССР, 1978, № 30, ст. 124,
117 Ралдугин Н. В. Вопросы совершенствования нормотворческой деятельности местных Советов. — В кн.: Совершенствование
работы Советов в современных условиях. М., 1976, с. 89; См. также: Местные Советы на современном этапе. М., 1975, с. 151.
96


ных основ деятельности Советов. Обсуждение депутатских запросов — важное средство воспитания и укрепления дисциплины. Контроль, критика, гласность в работе Советов, наряду с другими формами и методами, служат одновременно средствами выражения, укрепления и дальнейшего развития социалистической демократии. Наличие каждого из них в арсенале Советов свидетельствует о том, что вся работа советских представительных органов строится на глубоко демократической основе.
Уяснение правовой природы института депутатского запроса и процедуры его осуществления облегчает решение неизбежного в данном исследовании вопроса об отграничении права запроса депутата от его других смежных прав, среди которых выделяются депутатские вопросы, критические замечания и обращения.
В литературе эта сторона проблемы освещена достаточно полно и существует единство позиций. Однако в некоторых работах встречаются неточные положения, затрудняющие правильное понимание исследуемой проблемы. Например, в книге Е. М. Чехарина в разделе «Запросы депутатов» не проводится отграничение права запроса депутата от других его полномочий118. В монографии Ф. П. Терехова право запроса отождествляется с другими правами депутатов, при этом утверждается, что эти права впервые приобрели конституционный характер в 1977 г.119, что явно неверно.
Нет ясности по данному вопросу и в практике работы многих Советов. В немалой степени это объясняется тем, что законы о местных Советах не содержат каких-либо указаний относительно отграничения права запроса депутата от других его прав. Между тем, как правильно замечает Н. Т. Савенков, смешение этих понятий ведет к различным не только юридическим, но и практическим последствиям. Несмотря на совпадение смыслового значения понятий «вопрос» и «запрос», между ними в государственно-правовом значении имеются существенные различия»120.
118 См.: Чехарин Е. М. Советы народных депутатов — воплощение народовластия. М., 1978, с. 84—85.
119 См.: Терехов Ф. П. Демократия развитого социализма. К., 1978, с. 91—92.
120 Савенков  Н. Т. Депутат районного, городского Совета,  с. 30—31.
7. Зак. 1406.
97


Право задавать вопросы на сессии Совета предоставлено депутатам ст. 12 Закона о статусе народных депутатов. Как отмечалось, запрос депутата включается в повестку дня сессии, по нему могут быть открыты прения. Для рассмотрения запроса Совету необходим кворум, поскольку по запросу обязательно принимается решение. Эти признаки отсутствуют у вопроса. Вопрос депутата — это просьба сообщить ему определенные сведения, дать те или иные разъяснения, уточнить некоторые моменты, вытекающие из конкретного вопроса повестки дня сессии Совета. В вопросе, как правило, не содержится критических замечаний. Вопросы, в отличие от запросов, бывают и процедурного характера: о времени работы сессии, о регламенте, о повестке дня и т.д. Кстати, вопросы и предложения по повестке дня депутаты могут вносить только в начале сессии, до утверждения повестки. С запросом же депутаты вправе обращаться в течение всего сессионного периода работы Совета. Для запроса главное — критическая направленность содержащегося в нем требования, и он, как правило, не всегда связан с повесткой дня сессии. Различие можно провести и по субъектам, и по объектам. Если вопрос вправе задать любой участник сессии, то право запроса — это индивидуальное право депутата. Круг лиц, которым может быть задан вопрос, значительно шире. Практически с вопросом можно обратиться ко всем участникам сессии, в том числе к председателю и секретарю сессии, к депутатам и лицам, приглашенным на сессию, к работникам вышестоящих советских, а также партийных органов, и другим лицам. С запросом же к этим лицам депутат обращаться не вправе. Запрос подлежит немедленному оглашению, тогда как далеко не все вопросы есть необходимость оглашать: можно на некоторые ответить и не на сессии, а в рабочем порядке.
Случаи отождествления вопроса и запроса довольно часто встречаются в практической деятельности Советов и их депутатов. На третьей сессии Зализнычного районного Совета г. Киева пятнадцатого созыва слушался отчет районного отдела здравоохранения. В ходе обсуждения отчета председательствующий огласил записку следующего содержания, названную депутатским запросом: «Прошу ответить, когда детская поликлиника будет переведена в более удобное помещение?». С отве-
98


том на такой «запрос» выступил председатель исполкома, хотя следовало ответить на него заведующему райздравотделом, так как это был вопрос к докладчику. Практика оформления подобного рода вопросов в качестве запросов нежелательна еще и потому, что в официальной статистической отчетности такие «запросы» занимают довольно значительный удельный вес, а это затрудняет правильную оценку истинного состояния дел.
Депутатский запрос необходимо отличать и от критических замечаний, высказываемых депутатами во время выступлений на сессии Совета. Сходство этих форм состоит в том, что и та, и другая реализуются на сессии Совета. Различие же проходит прежде всего по правовому признаку: порядок рассмотрения замечаний депутатов регулируется ст. 15 Закона о статусе народных депутатов. Если с запросом имеет право обратиться только депутат данного Совета, то с критическими замечаниями могут выступать депутаты вышестоящего и нижестоящего Советов, а также приглашенные лица. Соответственно, шире и круг лиц, в адрес которых депутат может высказать критические замечания. Так же, как и вопрос депутата, критическое замечание не включается в повестку дня сессии, по нему не принимается решение Совета. Информация о реагировании на него, согласно ст. 15 Закона о статусе народных депутатов, дается непосредственно депутату, а также, соответственно, Президиуму Верховного Совета, Совету Министров, исполнительному комитету Совета.
Практический интерес представляет и вопрос о разграничении права запроса депутата и его права обращения в государственные и общественные органы, к их должностным лицам по вопросам, связанным с депутатской деятельностью. Право на обращение в эти органы предоставлено депутатам ст. 105 Конституции СССР и ст. 23 Закона о статусе народных депутатов. Ст. 100 Закона Украинской ССР о районном Совете, а также соответствующие статьи законов о местных Советах других республик тоже закрепляют это право за депутатами. Принципиальное отличие запроса от обращения состоит в том, что право запроса реализуется только на сессии Совета, тогда как право обращения — внесессионная форма работы депутата. Этот вывод делают все без исключения авторы, исследовавшие
7*
99


данный вопрос. Однако выпущено из внимания, что внесессионный порядок реализации права обращения заложен в самом тексте ст. 105 Конституции СССР, а также ст. 23 Закона о статусе народных депутатов и соответствующих статей законов о местных Советах. Этот вывод основывается на грамматическом толковании формулировки ст. 105 Конституции СССР: «Депутат вправе обращаться во все государственные и общественные органы...» Право же запроса депутат имеет не в, а к соответствующим органам. Кроме того, в отличие от права запроса из ст. 105 Конституции СССР усматривается более широкий круг органов и лиц, в адрес которых депутаты вправе обращаться по тем или иным вопросам. Пользуясь правом обращения, депутат не ограничен пределами территории, а также компетенцией своего Совета. Внесессионный порядок реализации права депутатского обращения обусловливает и соответствующие правовые последствия. Вполне логичным, например, является то, что ответ на обращение дается лично депутату и на сессии не оглашается. Не требуется, следовательно, и принятия Советом решения по данному поводу. Срок рассмотрения и представления ответа на обращение депутата в государственные и общественные органы, колхозы, совхозы, предприятия, учреждения, организации и к должностным лицам не должен превышать 10 дней121.
Подводя итог, подчеркнем, что демократическая сущность права депутатского запроса неизбежно предполагает наличие демократической процедуры его осуществления, которая реализуется в определенной последовательности и нуждается в соответствующем законодательном закреплении. Знание организационноправовых способов осуществления того или иного института обусловливает повышение эффективности депутатской деятельности. Право депутатского запроса, право депутата на вопрос, на критическое замечание и обращение являются самостоятельными государственно-правовыми институтами, и порядок их осуществления нуждается в более четком нормативном разграничении.
121 См., напр., ст. 100 Закона Украинской ССР о районном Совете и аналогичные статьи иных законов о местных Советах УССР и других республик. — Ведомости Верховного Совета УССР, 1979, № 52 (приложение).
<00


3.  Содержание и особенности актов Советов, принимаемых по запросам депутатов
В числе многих организационно-правовых вопросов осуществления депутатского запроса важное место занимает стадия принятия решения, от качества которого во многом зависит дальнейшая судьба запроса. Решение Совет принимает в любом случае, независимо от того, обсуждался запрос и ответ на него или нет. Учитывая, что большой практический интерес вызывают случаи, когда принятию решения предшествует обсуждение поставленной в запросе проблемы, необходимо рассмотреть их более подробно.
Назначение стадии обсуждения депутатского запроса состоит не только в контроле, но и в формировании общей воли представительного органа власти, которая выливается в конкретное решение. Принятие решения является, как известно, важнейшей стадией управленческого цикла. Осуществляемая Советом конституционная функция властвования и управления находит конкретное воплощение в принимаемом решении. Выделение такой акции Совета, как принятие решения, в самостоятельную стадию имеет серьезные основания: в момент принятия решения воля представительного органа трансформируется уже в государственную волю122. «Советы, — указывал М. И. Калинин, — это те органы, куда собирается мысль массы, где воля многих людей становится общей»123.
Говоря о решении Совета, хотелось бы обратить внимание на следующее обстоятельство, представляющее не только теоретический, но и практический интерес. Речь идет о том, какую формулу считать более правильной: «принятие решения по запросу» или «принятие решения по ответу на запрос».
В ст. 14 Закона о статусе народных депутатов по этому поводу ничего не сказано. В законах о местных Советах наблюдаются некоторые расхождения в формулировках. Так, если в ст. 41 Закона УССР о районном Совете говорится о «принятии решений по запросам депутатов», то в ст. 99 этого же Закона сказано: «По
122 См.: Шебанов А. Ф. Форма советского права. М., 1968, с. 78.
123 Калинин М. И. Избранные произведения. М., 1960, т. 2,  с. 110.
101


ответу на запрос районный Совет принимает решение». Отсюда и напрашивается вопрос, по поводу чего все же Совет принимает решение — по запросу или ответу на него. В литературе этот вопрос пока не освещен. Очевидно, следует исходить из того, что право депутатского запроса — понятие емкое, процедура его осуществления состоит из нескольких стадий и поэтому решение, принимаемое Советом, должно отражать все эти стадии. Если же согласиться с формулировкой ст. 99 Закона УССР о районном Совете (и аналогичных статей законов о местных Советах других республик), то придется признать, во-первых, отсутствие стадии обсуждения, а во-вторых, определенное противопоставление ответа на запрос самому запросу. Вот почему представляется правильной формулировка, содержащаяся в принятых в декабре 1978 г. указах Президиума Верховного Совета СССР, которыми внесены соответствующие изменения и дополнения в указы Президиума Верховного Совета СССР от 8 апреля 1968 г. и от 19 марта 1971 г. В новой редакции упомянутых актов говорится, что решение Совета принимается по запросам депутатов124. Это способствует единообразному пониманию данного вопроса и соответствует указанию В. И. Ленина о необходимости «юридически точнее формулировать новые права...»125.
Принимаемые представительными органами акты по депутатским запросам делятся на два вида: решения и постановления. Первые, как уже отмечалось, принимаются местными Советами, а вторые — Верховными. По юридическим свойствам как решения, так и постановления Советов по запросам депутатов являются актами правоприменительной деятельности. Выступая «в качестве способа подзаконного юридического воздействия на общественные отношения»126, каждое взятое в отдельности решение127 Совета по запросу представляет собой индивидуальный акт оперативного
124 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1978, № 49, ст. 795, 796, 797.
125 Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 36, с. 316.
126 Лазарев В. В. Правоприменительные акты и их эффективность в условиях развитого социалистического общества. Автореф. докт. дис. М., 1977, с. 8.
127 Для удобства изложения мы употребляем здесь и в дальнейшем термин «решение», распространяя его на все звенья Советов.
102


характера. Признаком индивидуальности принято считать свойство актов, означающее, что они распространяются только на данный, конкретный, индивидуальный случай, разрешают индивидуально определенные дела и вопросы128. Акты Советов по запросам депутатов сохраняют юридическую силу до тех пор, пока не подтвердится устранение выявленных ранее недостатков. Являясь средством реализации компетенции Советов, их акты по депутатским запросам принадлежат к управленческим решениям129, в которых материализуется управленческая функция института депутатского запроса. Это позволяет говорить о принадлежности рассматриваемых актов к системе средств социального управления.
Акты представительных органов по запросам как управленческие решения имеют государственно-властный характер. Принимаемые Советами по запросам акты представляют юридическую форму разрешения представительными органами власти актуальных проблем государственного управления. В решениях местных Советов и постановлениях Верховных Советов содержатся нормы, которые во многом придают распорядительной деятельности Советов «непосредственно организующий характер, обеспечивая руководящее воздействие на все звенья государственного аппарата в процессе их повседневной деятельности»130. В этой связи принципиально важным является закрепленное в ст. 93 Конституции СССР положение о том, что Советы народных депутатов руководят всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства непосредственно и через создаваемые ими органы. Опираясь на это конституционное положение, Советы, надо полагать, будут еще чаще, чем это делалось ранее, «решать вопросы государственного управления на сессиях»131, то есть в принимаемых ими решениях по тому или иному вопросу,
128 См.: Недбайло П. Е. Применение советских правовых норм. М., 1960, с. 476.
129 См.: Тихомиров Ю. А. Управленческое решение. М., 1972.
130 Тихомиров Ю. А. Распорядительная деятельность высших представительных органов государственной власти. — В кн.: Высшие представительные органы власти в СССР. М., 1969, с. 312.
131 Лазарев Б. Власть и управление. — Советы народных депутатов, 1978, № 2, с. 20.
103


и в частности по депутатским запросам, Советы будут давать четкие и конкретные задания органам управления.
В свете сказанного к решению Совета по депутатскому запросу предъявляются высокие требования. Они касаются как существа самого решения, так и процедуры его принятия. В обобщенном виде они сводятся к тому, чтобы эти документы были актуальными, реалистичными и конкретными. Актуальность решения Совета по запросу предопределяется актуальностью проблемы, поставленной в самом запросе. Актуальность решения заложена и в том, что в нем дается принципиальная оценка фактам и явлениям, изложенным в запросе и нашедшим подтверждение в ходе его обсуждения. Реалистичным будет такое решение, которое должно быть проработано, увязано с финансовыми и материальными ресурсами. Конкретность решения по запросу обязывает, чтобы в нем содержались ответы на вопросы: кто? что? когда? В решении должно быть четко определено то должностное лицо (орган), которое обязано выполнить задание или поручение, вытекающее из запроса, в какие сроки оно должно быть выполнено и на кого конкретно возлагается контроль за исполнением. От того, насколько четко в документе сказано, кто и что должен сделать, когда будет исполнено задание, кто обязан это проверить, зависит очень многое.
Примером может служить постановление Верховного Совета Эстонской ССР, принятое по уже упоминавшемуся запросу группы депутатов, в котором записано следующее: «Поручить Совету Министров Эстонской ССР: 1) принять дополнительные меры для выполнения постановления Верховного Совета Эстонской ССР от 6 июля 1972 г. «О мерах по рациональному использованию водных ресурсов и усилению борьбы против загрязнения вод и воздушной среды в республике» и постановления Центрального Комитета Компартии Эстонии и Совета Министров Эстонской ССР от 5 июня 1973 г. «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов»; 2) разработать и осуществить дополнительные мероприятия по сбору и утилизации сточных вод, содержащих нефть и нефтепродукты; 3) принять меры по улучшению контроля за работой сооружений по га-
104


зоочистке и пылеулавливанию; 4) принять меры по улучшению в общеобразовательных школах, высших и средних специальных учебных заведениях изучения основ охраны природной среды»132.
Намечая меры по ликвидации выявленных в ходе рассмотрения запроса недостатков, Совет в своем решении может выйти за пределы, которые обозначены в самом запросе, и обязать не только тех, к кому непосредственно адресован запрос, но и других лиц выполнить определенные действия, направленные на комплексное разрешение поставленной проблемы. Так, в октябре 1975 г. Жовтневый районный Совет г. Киева, рассмотрев депутатский запрос, который был вызван неудовлетворительным состоянием тротуаров некоторых улиц, принял следующее решение: 1) обязать начальника линейно-эксплуатационного управления автомобильных дорог выполнить работы по асфальтированию тротуаров на улицах Городнянской и Трудовых резервов в текущем квартале 1975 г.; 2) обязать заведующего финансовым отделом выделить необходимые- ассигнования на благоустройство тротуаров указанных улиц; 3) начальнику линейно-эксплуатационного управления автомобильных дорог доложить о выполнении данного решения на сессии районного Совета в декабре 1975 г.133. Решение это было выполнено в указанный срок.
Примером того, как депутатский запрос стимулирует развитие координационной деятельности местных Советов, может служить рассмотрение Валмиерским районным Советом Латвийской ССР запроса к начальнику одной из строительных организаций. Речь шла о приведении в надлежащий вид разрытой строителями улицы. Начальник строительного управления ответил, что свою часть работы они сделают быстро, но их подводят дорожники. Тогда в решении Совета по данному запросу записали пункт, обязывающий дорожников оперативно помочь строителям134.
Широко распространенной в решениях местных Советов по запросам является формула «Принять ответ-
132 Седьмая сессия Верховного Совета Эстонской ССР восьмого созыва. Стенографический отчет. Таллин, 1974, с. 162—163.
133 См.: Текущий архив исполкома Киевского городского Совета народных депутатов, 1975.
134 См.: Главный резерв. — Известия, 1978, 11 мая.
105


на запрос к сведению». Она содержится в актах Советов и тогда, когда имело место обсуждение, и тогда когда прений не было. Разумеется, если на запрос дать удовлетворяющий всех ответ, то нет необходимости открывать прения и принимать развернутое решение. В таких случаях можно ограничиться указанной формулировкой. Однако анализ практики принятия решений по запросам позволяет выявить нежелательную тенденцию, выражающуюся в увлечении общими фразами типа «устранить недостатки», «улучшить работу и т. п. Формула «принять к сведению» зачастую отражает не столько удовлетворение ответом на запрос, сколько неконкретность подхода к проблеме, а порой нежелание отметить недостатки в работе соответствующих органов и их руководителей, дать принципиальную оценку фактам, которые волнуют автора запроса, всех депутатов и избирателей.
Рассмотрение депутатских запросов и принятие по
ним решений — прерогатива представительного органа власти. Вот почему нельзя признать правильной практику, когда Советы перепоручают рассмотрение запросов и принятие по ним решений исполнительным комитетам, отделам и управлениям. Например, в марте 1976 г. по запросу депутата Тернопольского областного Совета начальнику управления молочной промышленности в связи с нарушением сроков выделения Лановецкому молочному заводу необходимого оборудования было принято такое решение: «Обязать областное управление молочной промышленности до 15 апреля 1976 г. рассмотреть запрос и о результатах сообщить облисполкому и депутату». Аналогичное решение на той же сессии было принято Тернопольским областным Советом и по другому запросу. О судьбе этих запросов и решений депутатам на следующей сессии не сообщалось135.
Нередки случаи, когда решения по депутатским запросам вообще не принимаются Советами. По четырем запросам, внесенным депутатами Черновицкого областного Совета в 1976 г., не принято никаких решений136. Вряд ли надо приуменьшать число случаев на-
135 Архив исполкома Тернопольского областного Совета народных депутатов, 1976 г.
136 Архив Черновицкого облисполкома, 1976 г.
106


рушения законодательства, как это подчас делается в некоторых публикациях: приводятся цифры, утверждается, что все депутатские запросы включаются в повестку дня сессии Совета, обсуждаются, по каждому из них принимаются конкретные решения и лишь между прочим упоминается об отдельных недостатках. Как правильно замечает Р. Ф. Васильев, «расчет на то, что, говоря о широко распространенных недостатках, как об иногда встречающихся случаях, можно содействовать улучшению дела — слабый расчет»137.
Интерес представляет также вопрос о том, сколько принимать решений, если на сессии рассмотрено несколько депутатских запросов. Действующим законодательством эти случаи не урегулированы. Из содержания соответствующих статей законов о местных Советах следует общее правило, что по запросу Совет принимает решение. Думается, что это правило не следует понимать таким образом, что по каждому запросу (если их было несколько) необходимо принимать отдельный акт. Ведь если мы признали правильным включение нескольких запросов в повестку дня сессии Совета одним вопросом, то необходимо признать правильным и принятие единого решения по этим запросам. Речь, собственно, идет об оформлении общего документа, в котором, однако, обязательно указывается каждый депутатский запрос и что по нему решил Совет. Таким образом, Совет принимает одно решение, которому присваивается один номер и которое содержит пункты а), б), в) и т. д. Иначе получится искусственное завышение количества принимаемых Советом решений, то есть чрезмерное увлечение формальной стороной дела.
Встречаются и другие ситуации, сходные с упомянутой. Например, запрос касается вопроса повестки дня сессии. Думается, можно согласиться с мнением Д. Н. Бахраха о том, что специальное решение может не приниматься тогда, когда запрос поступил по тому же вопросу, который обсуждается на сессии. В этом случае Совет просто расширяет свое решение по основному пункту повестки дня путем включения в него дополнительных мероприятий, намечаемых в связи с де-
137 Васильев Р. Ф. Правовые акты местных Советов. М., 1975, с. 110.
107


путатским запросом138. Действительно, «издавать два акта по одному и тому же вопросу часто нецелесообразно»139, но необходимо иметь в виду, что включаемые в такое решение дополнительные мероприятия должны быть соответствующим образом зафиксированы и содержать конкретные предписания по существу депутатского запроса.
В практике местных Советов различных областей наблюдается также расхождение в названии резолютивной части решений по депутатским запросам. В одних Советах употребляется формулировка «Совет решил», в других—«Совет постановил». Законодательство установило для местных Советов единую форму актов — решение. Из этого и следует исходить.
Практика рассмотрения депутатских запросов в Верховном Совете СССР идет по пути принятия постановлений, в которых содержатся решения как по одному, так и по нескольким запросам. Например, на седьмой сессии Верховного Совета СССР шестого созыва были рассмотрены, как уже отмечалось, три запроса, адресованные Министру иностранных дел СССР. По всем этим запросам Верховный Совет СССР принял единое постановление, в котором каждый из них нашел отражение, а также ответы на них и обсуждение140.
Говоря об особенностях актов Советов, принимаемых по депутатским запросам, нельзя не затронуть вопрос о том, кем они подписываются. В широком плане этот вопрос не является новым. Применительно же к решениям Советов по запросам этот элемент юридической природы данных актов остается вне поля зрения исследователей. В юридической литературе высказывались предложения о том, чтобы все решения Советов подписывали председатели и секретари сессии141. Законы о местных Советах, как известно, предусматри-
138 См.: Бахрах Д. Н. Право запроса депутатов местных Советов, с. 43.
139 Васильев Р. Ф. Указ. работа, с. 114.
140 См.: Заседания Верховного Совета СССР шестого созыва. Седьмая сессия. Стенографический отчет. М., 1966, с. 469.
141 См., напр.: Сафаров Р. А. Районные Советы депутатов трудящихся в городах. М., 1961, с. 90; Тихомиров Ю. А. Совершенствование сессионной деятельности местных представительных органов.  — В кн.: Местные Советы на современном этапе. М., 1965, с. 155.
108


вают такой порядок только в отношении решений Советов об избрании или изменении состава исполнительных комитетов. «Таким образом, — пишет Р. Ф. Васильев, — председатель и секретарь исполкома не вправе подписывать решение Совета, скажем, об освобождении по каким-либо причинам того или иного депутата от обязанностей члена исполкома, а решения, адресованные возглавляемому ими исполкому или им самим, эти лица подписывают сами. Думается, что вопрос о подписях актов местных Советов в целом не нашел еще оптимального разрешения»142. Эти соображения полностью применимы и к решениям местных Советов по запросам депутатов, которые в настоящее время подписывают председатели и секретари исполкомов. Ведь, как известно, часть своих запросов депутаты адресуют непосредственно исполнительным комитетам и их председателям. Решения Совета по таким запросам, очевидно, должны подписывать председатель и секретарь сессии, а не председатель и секретарь исполкома. Это отвечало бы основному назначению права депутатского запроса как средству контроля за работой соответствующих органов и должностных лиц.
Резюмируя сказанное, отметим, что стадией принятия Советом решения по депутатскому запросу завершается один из важных этапов процедуры его осуществления. Отражая все предыдущие стадии этой процедуры, решение Совета по депутатскому запросу должно быть актуальным, реалистичным и конкретным, то есть обладать теми признаками, которые присущи другим подобного рода актам Совета. На стадии принятия Советом решения по запросу, как и в самом решении, находит свое воплощение общая тенденция укрепления контрольных функций Советов, развития организационных и правовых гарантий их верховенства, усиления и совершенствования форм сессионного контроля представительных учреждений за работой аппарата управления.
142 Васильев Р. Ф. Указ. работа, с. 62. См. также: Барабашев Г. В. Ответственность органов управления перед Советами. — Советское государство и право, 1981, № 5, с. 11.
109


4.  Реализация решений Совета по запросам депутатов и пути повышения их эффективности
Всесторонне продуманное коллективное мнение Совета сконцентрировано в решении. Но каким бы обоснованным и аргументированным не было бы решение Совета по депутатскому запросу, факт его принятия — это лишь начало последовательной организаторской работы по его осуществлению, которая неизбежно подкрепляется строгим контролем и систематической проверкой исполнения.
Принятие решения никогда не понималось как конечная цель управленческой деятельности, ибо свое фактическое управляющее воздействие на социальную действительность программа оказывает лишь будучи реально воплощенной в жизнь143. Следовательно, процесс осуществления права депутатского запроса не заканчивается принятием решения.
На стадии реализации решений Совета по запросам находит конкретное осуществление ленинский принцип: Советы  —  работающие корпорации. В единстве слова и дела Коммунистическая партия видит залог успешной работы. «Все наши решения, — говорил Л. И. Брежнев на ноябрьском (1978 г.) Пленуме ЦК КПСС, — должны подкрепляться продуманными, четкими организационными мерами. Что, где и в какие сроки нужно сделать, кто конкретно отвечает за данный участок работы, — кто — и опять-таки конкретно  —  проверяет исполнение»144. Весьма важным является то, что принцип «Советы  —  работающие корпорации» нашел отражение в Конституции СССР, ст. 93 которой устанавливает, что Советы народных депутатов принимают решения, обеспечивают их исполнение, осуществляют контроль за проведением решений в жизнь. Аналогичные статьи имеются во всех конституциях союзных и автономных республик. Это конституционное положение полностью относится и к актам Советов, принимаемым по депутатским запросам.
143 См.: Лихачев М. X. Реализация решений как этап процесса управления. — Вестник Московского государственного университета. Право, 1976, № 1, с. 84—87.
144 Брежнев Л. И. Ленинским курсом, т. 7, с. 536.
110


Следует иметь в виду, что фактическому исполнению решения Совета по запросу депутата предшествует один, на первый взгляд, формальный момент, имеющий немаловажное практическое значение. Содержание запроса, его автор и адресат, ответ на запрос, ход обсуждения (если оно имело место) и принятие Советом решения обязательно фиксируются в протоколе сессии. Надлежащее оформление документации по депутатскому запросу не только способствует осуществлению контроля за выполнением намеченных в решении мер, но и является первым шагом в организации практической реализации данного решения. Правильно поступают некоторые местные Советы, которые, восполняя пробел в законодательстве, закрепляют соответствующие положения в своих регламентах145.
Организуя исполнение решений, Совет обязан прежде всего своевременно довести их до сведения заинтересованных организаций и должностных лиц. Законы о местных Советах всех республик определяют в этой связи конкретные сроки. Например, в Украинской ССР ст. 44 Закона о районном Совете устанавливает для этого недельный срок, а ст. 40 Закона о сельском Совете  — 5 дней. Однако применяя эти общие правила, необходимо учитывать специфику, которая присуща актам Советов по депутатским запросам. Имеется в вицу, что процедура доведения решения по запросу до cведення адресата происходит уже в момент принятия Советом этого решения, поскольку адресат запроса нe только присутствует на сессии, но и является участником всей процедуры осуществления права депутатского запроса. Было бы целесообразно установить правило, согласно которому решение Совета по запросу или выписка из протокола сессии вручается адресату в соответствующий срок. Кроме того, заслуживает одобрения закрепление рядом местных Советов порядка опубликования своих решений (полностью или в изложении) в местной печати.
Осуществлению решений по депутатскому запросу должна быть подчинена вся последующая деятельность Совета, соответствующих его органов и депутатов. Располагая разветвленным исполнительным аппаратом,
145 См., напр., ст. 77 Регламента Калининского областного Совета и ст. 65 Регламента Унгенского районного Совета.
111


Совет призван организовать четкую и слаженную работу всех его звеньев. М. И. Калинин подчеркивал, что значительная часть недостатков зависит «от неумения организовать работу и людей»146.
Известно, что фактическое выполнение решения Совета по запросу возлагается на конкретные органы, предприятия, учреждения и организации, их должностных лиц, которые в силу ст. 148 Конституции СССР, соответствующих статей конституций союзных и автономных республик, а также законов о местных Советах обязаны выполнять все решения местных Советов, принятые в пределах их полномочий. Практика показывает, что решения по запросам выполняются в основном надлежащим образом. Но это происходит там, где налажен строгий и действенный контроль за исполнением решений Совета по запросам депутатов. XXVI съезд КПСС особо указал на необходимость усиления контроля за выполнением принятых решений147. Организация исполнения решений Советов по депутатским запросам и контроль в этом деле — составная часть общей проблемы совершенствования системы контроля и проверки исполнения в деятельности Советов. Исходя из отмеченной выше функциональной характеристики института депутатского запроса, необходимо сказать, что на стадии исполнения решений по запросам контроль носит вторичный характер. Первопорядковую же функцию контроля призвано выполнять само право депутатского запроса.
Контрольные полномочия Советы реализуют в различных формах. Однако высшей формой контрольной деятельности Советов является их сессионный контроль148. Выделим такие виды контроля, как отчеты исполнительных комитетов, их отделов и управлений на сессиях Советов, информации о выполнении решений Советов по депутатским запросам и, наконец, обсуждение на сессии специального вопроса об организации выполнения решений, принятых по запросам за определенный период.
146 Калинин М. И. Вопросы советского строительства. М., 1958, с. 359.
147 См.: Материалы XXVI съезда КПСС, с. 73.
148 См.: Иванищева Н. П. Контроль выполнения в деятельности местных Советов. Саратов, 1967: Москалев А. В. Сессионная деятельность местных Советов. М., 1975.
112


Отчеты исполнительных и распорядительных органов на сессиях Советов становятся все более регулярными. Контролируя исполнение своих решений, местные Советы рассматривают отчеты исполнительных комитетов, их отделов и управлений, руководителей хозяйственных организаций, а также нижестоящих советских органов. Следует признать, что характер этих отчетов и их обсуждений, конкретность и результативность еще далеки от желаемого. Не ставя перед собой задачу дать подробный анализ этой практики, отметим, что совершенствованию системы отчетности исполнительных и распорядительных органов перед представительными органами, повышению эффективности сессионного контроля, несомненно, способствовало бы обязательное включение в отчеты данных о ходе выполнения решений Советов по депутатским запросам. Более качественной подготовке отчетов исполкомов и усилению- действенности контроля Советов за исполнением решений по запросам способствовало бы также создание специальных временных комиссий для проверки деятельности исполкома по выполнению решений Советов, особенно по тем запросам, которые адресованы непосредственно исполкомам. Содоклады таких комиссий придали бы отчетам исполнительных комитетов более деловой характер, обеспечив тем самым Совету возможность объективной оценки работы по организации исполнения упомянутых решений исполнительным комитетом.
Совет осуществляет на своих сессиях контроль за реализацией решений по запросам также путем заслушивания информаций исполкома о работе в межсессионный период. Практика таких информаций постоянно развивается. Информирование депутатов о выполнении решений Советов стало обязательным, например, в Криворожском и Львовском городских Советах149. На сессиях местных Советов Николаевской области только в 1975 г. было заслушано 838 информаций о деятельности исполкомов в межсессионный период и выполнении ранее принятых решений150. Но, к сожалению, эти цифры ничего не говорят о количестве информаций, ка-
149 См.: Правда Украины, 1978, 11 ноября.
150 См.: Зайвий Ф. Ф. Контроль і ефективність управління — В кн.: Рішення XXV з’їзду КПРС — в основу діяльності Рад. К., 1976, с. 56.
8. Зак. 1406.
113


сающихся исполнения решений Советов по депутатским запросам. Результаты проведенного нами социологического исследования говорят о том, что такие информации еще не стали повсеместным правилом. Из числа опрошенных депутатов местных Советов указанных выше областей 37% сообщили, что о решениях по запросам их не информируют, 23% опрошенных руководителей исполкомов подтвердили, что они не информируют депутатов на сессиях о выполнении этих решений. Расхождение в ответах можно объяснить наличием различных мотивов и критериев оценок у депутатов и руководителей исполкомов. Если же определить средний показатель на основании этих данных, то он составит 30%.
Таким образом, почти в одной трети случаев информации исполкомов о работе в межсессионный период не содержат данных о выполнении решений по депутатским запросам. Такое положение частично можно объяснить тем, что в законодательстве не урегулирован этот вопрос. Например, ст. 52 Закона о районном Совете Украинской ССР предписывает исполкому информировать депутатов о деятельности Совета и его органов, о реализации наказов избирателей, о мерах, принятых по критическим замечаниям и предложениям депутатов и по другим вопросам. Однако в этой статье ничего не говорится об информировании депутатов о выполнении решений Советов по их запросам. А ведь по юридической силе эти решения такие же, как и все другие решения Совета. С другой стороны, отсутствие информаций о решениях по депутатским запросам в ряде случаев объясняется недооценкой этого дела руководителями исполкомов Советов.
Проблема совершенствования работы с информацией многоаспектна. О некоторых ее особенностях уже говорилось. В данном же случае речь идет о необходимости закрепления правила, согласно которому руководители исполкомов на каждой сессии Совета докладывали бы депутатам, что сделано исполкомом, его отделами и управлениями, соответствующими предприятиями, учреждениями и организациями по выполнению решений Совета по депутатским запросам151. Эти рабо-
151 Такое правило закреплено, например, в регламентах Калининского областного, Унгенского районного и некоторых других Советов.
114


ту можно увязать с обобщением предложений и критических замечаний депутатов и на очередной сессии сообщать об их выполнении. Такие сообщения имеют большое значение, ибо творческая инициатива депутатов может успешно развиваться лишь тогда, когда каждый депутат уверен, что его запрос найдет поддержку, а указанные в нем недостатки будут устраняться. Важно, чтобы информация была полной, правдивой, оперативной, чтобы сообщалось не столько о решении по запросу, сколько о ходе его выполнения, о фактическом положении дел и принятых мерах по осуществлению указанных в решении Совета задач. В постановлении ЦК КПСС «О работе местных Советов депутатов трудящихся Полтавской области» от 16 ноября 1965 г. особо подчеркивается обязанность Советов систематически информировать депутатов о выполнении принятых решений152.
В ряде мест практика депутатских запросов, ход реализации решений по ним обобщается и обсуждается на сессиях Советов. С такой повесткой дня в первом полугодии 1978 г. прошли сессии всех местных Советов Хмельницкой области153. В результате анализа мер, принятых руководителями различных [хозяйственных организаций в связи с осуществлением решений по депутатским запросам, была сформулирована повестка дня шестой сессии Черновицкого городского Совета пятнадцатого созыва «О ходе выполнения в городе Закона УССР об охране окружающей среды»154. Полезность такой практики несомненна, хотя специальные сессии Советов по вопросу выполнения решений по депутатским запросам —явление редкое. Разумеется, ратовать за то, чтобы такие вопросы слишком часто выносились на сессию, было бы не совсем правильным. Здесь, как и в любом другом деле, полезно исходить из конкретных обстоятельств.
Успешное проведение в жизнь решений Совета по запросам депутатов связано с большой организаторской работой исполнительного комитета. Исполнительные комитеты соответствующих звеньев Советов, как
152 См.: КПСС в резолюциях..., т. 8, 1972, с. 557.
153 См.: Архив исполкома Хмельницкого областного Совета народных депутатов, 1978.
154 См.: Осипенко М. Дійовий засіб контролю. — Радянська Буковина, 1978, 24 вересня.
8*
115


известно, располагают штатным аппаратом, системой органов, необходимыми полномочиями. Эти обстоятельства ставят исполкомы в число основных, ведущих органов, обеспечивающих исполнение и проверку исполнения решений местных Советов. Они координируют в этом направлении деятельность отделов и управлений; постоянных комиссий, депутатских групп и постов, органов общественной самодеятельности населения155. О ведущей роли исполкомов в обеспечении исполнения решений по депутатским запросам и осуществлении контроля в этом деле говорят и результаты социологического исследования. Из общего числа ответов 69% составили ответы, в которых указывалось, что контроль за реализацией решений по запросам возлагается на исполком, 22 —на постоянные комиссии Совета и 9 — на депутатские группы.
Во многих исполкомах проводятся еженедельные планерки, на которых уделяется внимание выполнению решений Советов по депутатским запросам, даются необходимые поручения руководителям соответствующих отраслевых отделов и управлений, которые, в свою очередь, обязаны издать по этому поводу приказы, распоряжения и т. д. В некоторых случаях исполком может специально обсудить на своем заседании проблему, затронутую в депутатском запросе и нашедшую отражение в решении Совета, и принять необходимые меры. Контролируя ход выполнения решения Тамбовского областного Совета по запросу группы депутатов в связи с низкими темпами строительства Мичуринской лыжно-мебельной фабрики, исполком заслушал специальный отчет начальника управления «Тамбовсельстрой» и потребовал устранить недостатки156.
Практикуется рассмотрение вопросов, связанных с выполнением решений по запросам, на совещаниях у заместителей председателя и секретаря исполкома. Значительную пользу приносят проверки на местах, проводимые членами исполкома. Большую роль играют специально создаваемые в исполкомах группы контроля, ведущие учет всех контролируемых решений Со-
155 См.: Тарасенко М. Н. Исполнение решений местных Советов. М., 1968, с. 58—72; Барабашев Г. В., Шеремет К. Ф. Советское строительство, с. 321—326.
156 См.: Макаров В. По инициативе депутата. — Известия, 1978, 22 ноября.
116


ветов, в том числе и по запросам депутатов. Такая практика имеет место, например, в исполкоме Волынского областного Совета. Здесь заведен порядок, согласно которому решения снимаются с контроля, как правило, на заседании исполкома.
Успешной реализации решений по депутатским запросам способствует внедрение в практику осуществления контроля современных технических средств. В исполкомах Киевского, Харьковского, Львовского, Донецкого и Днепропетровского городских Советов с этой целью применяются электронно-вычислительные машины. Применение ЭВМ дает возможность централизовать контроль, автоматизировать операции по учету документов, улучшить проведение анализа исполнительской дисциплины157.
Особое место в системе контроля з-a реализацией всех решений Совета принадлежит его постоянным комиссиям. Законы о местных Советах устанавливают, что участие в организации исполнения и контроля за проведением в жизнь решений Совета находится в числе основных задач постоянных комиссий158. В работе постоянных комиссий многих Советов стало правилом систематически рассматривать ход выполнения решений Советов на своих заседаниях, давать специальные поручения членам комиссий, принимать меры на местах по устранению выявленных недостатков. Осуществляя основную функцию — функцию контроля, постоянные комиссии, опираясь на широкую общественность, организуют массовые рейды, смотры, проверки устранения недостатков на объектах, которые явились предметом депутатского запроса. Сказанное относится не только к тем постоянным комиссиям, которые обращались с запросом, но и ко всем другим.
То, что в соответствии с законодательством деятельность постоянных комиссий в период между сессиями Совета координируется исполкомом, не может служить основанием для превращения их из органов Совета в подсобный аппарат исполкома. В практике же деятельности постоянных комиссий ряда местных Сове-
157 См.: Пришва Ю. В. Організація роботи виконавчих і розпорядчих органів місцевих Рад народних депутатів. — В кн.: Основа соціалістичної державності. К., 1978, с. 101.
158 См., напр., ст. 75 Закона о районном Совете Украинской ССР.
117


тов такая тенденция наблюдается, то есть имеет место чрезмерная загруженность этих комиссий рассмотрением текущих вопросов, решение которых зачастую является прямой обязанностью исполнительных органов. Такая практика не способствует эффективному выполнению постоянными комиссиями важнейшей функции, которая, как отмечалось, состоит в контроле за исполнением решений Советов, в том числе решений по депутатским запросам.
Совершенствованию контроля в деятельности постоянных комиссий служат предложения о предоставлении им права заслушивать не только доклады и сообщения руководителей подконтрольных объектов, но и их отчеты. Это усилит ответственность должностных лиц перед постоянными комиссиями за выполнение решений местных Советов159.
Некоторые местные Советы наделяют постоянные комиссии правом выносить обязывающие решения в адрес руководителей управлений и отделов, предприятий, учреждений и организаций по вопросам, связанным с выполнением решений Совета. Такое право предусмотрено, например, Временным положением о постоянных комиссиях Калининского областного Совета. Этим же положением им предоставлено право применять к руководителям и другим должностным лицам управлений, отделов и подведомственных им предприятий, учреждений и организаций, не выполняющих решения Совета, меры общественного воздействия — предупреждение, общественное порицание. В случае невыполнения указанных решений постоянная комиссия вносит в соответствующие вышестоящие органы представления о наложении на этих руководителей или должностных лиц дисциплинарных взысканий160-161. Такая практика соответствует Конституции СССР, а также
159 См.: Основин В. С., Шеремет К. Ф., Мартемьянов В. С. и др. Местные Советы и законность. М., 1970, с. 164, 176. Подробнее о контрольной деятельности постоянных комиссий см.: Кривенко Л. Г. Постоянные комиссии Верховных Советов союзных республик. М., 1970; Шеремет К., Старовойтов Н., Тодорский Ю. Постоянные комиссии: методика контроля. — Советы депутатов трудящихся, 1973, № 10, с. 78—82.
160-161 См. Сборник нормативных актов по вопросам работы Советов депутатов трудящихся, 1971, вып. 1, с. 231.
118


конституциям союзных и автономных республик. Ст. 125 Конституции СССР устанавливает, что все государственные и общественные органы, организации и должностные лица обязаны выполнять требования комиссий Верховного Совета СССР и комиссий его палат. Рекомендации комиссий подлежат обязательному рассмотрению названными органами, учреждениями и организациями, которые должны сообщить комиссиям о результатах рассмотрения или о принятых мерах в установленный срок. Эта конституционная норма развита в новом Положении о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР, в ст. 21 которого говорится, что по вопросам, относящимся к ведению этих комиссий, они вправе заслушивать представителей Совета Министров СССР, Советов Министров союзных республик, руководителей министерств, государственных комитетов и ведомств СССР, других общесоюзных, республиканских и местных государственных органов и организаций.
По предложению постоянной комиссии представители и руководители указанных органов и организаций обязаны явиться на заседание комиссии и дать разъяснения по рассматриваемым комиссией вопросам. При этом постоянные комиссии заблаговременно извещают соответствующие органы и организации о рассмотрении вопросов. В ст. 23 данного Положения сказано, что рекомендации постоянных комиссий подлежат обязательному рассмотрению государственными и общественными органами, учреждениями и организациями. О результатах рассмотрения или о принятых мерах должно быть сообщено комиссиям не более чем в двухмесячный либо в иной установленный комиссиями срок162.
В настоящее время рекомендации постоянных комиссий местных Советов также подлежат обязательному рассмотрению соответствующими государственными и общественными органами, которые обязаны сообщить о результатах рассмотрения в установленный срок163.
162 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1979, № 17, ст. 273.
163 См., напр.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1978, № 49, ст. 795—797.
119


Эффективность решений Совета по запросам в значительной мере определяется участием самих депутатов в их исполнении. Ход выполнения этих решений, разумеется, не может не волновать депутатов, от инициативы и настойчивости которых во многом зависит судьба запроса и решения по нему. Стадийность процедуры осуществления права запроса неизбежно предполагает активное участие депутата в заключительной стадии этой процедуры. Для депутата важен не только сам по себе за_прос, а его конечный результат, который наступает лишь при условии своевременного и качественного выполнения решения Совета по этому запросу. Примечательно, что в некоторых случаях депутаты, обращаясь с запросом, одновременно предлагают и проект решения по нему. Это повышает престижность депутатского обращения, задает деловой тон процедуре рассмотрения Советом запроса, способствует эффективному его внедрению.
Полномочия депутата как в организации, так и в проверке исполнения решений Советов по запросам вытекают из содержания статей 103 и 105 Конституции СССР и аналогичных статей конституций союзных и автономных республик. Кроме того, контрольные полномочия депутата закреплены в статьях 2, 7, 12, 15, 16, 17, 18, 23, 25 и 29 Закона о статусе народных депутатов, в соответствующих статьях законов о местных Советах и регламентов Советов.
Ст. 17 Закона о статусе народных депутатов закрепляет за депутатами право проверять по поручению Совета или его органов работу государственных органов, предприятий, учреждений и организаций по вопросам, относящимся к ведению Совета, знакомиться с необходимыми документами. О результатах проверки депутат информирует соответствующие государственные органы, предприятия, учреждения, организации и в случае необходимости вносит предложения об улучшении их работы, устранении выявленных недостатков, привлечении к ответственности лиц, виновных в нарушении государственной дисциплины и законности. Здесь говорится и о том, что депутат вправе возбуждать в Совете и его органах вопрос о необходимости проведения проверок работы государственных органов, предприятий, учреждений и организаций. Эти нормы являются правовым источником деятельности депутатов и в осуще-
120


ствлении контроля за претворением в жизнь решений Советов по запросам. Проверки и наблюдения за ходом реализации данных решений на месте, встречи и беседы с их конкретными исполнителями, обращения в государственные и общественные органы и к должностным лицам по вопросам, связанным с исполнением этих решений, постановка вопроса на заседании постоянной комиссии и критические замечания на сессиях — таковы основные формы и приемы контрольной деятельности депутатов применительно к рассматриваемой ситуации. Участие депутатов в организации и контроле исполнения решений Советов по запросам — составная часть как процесса осуществления ими права запроса, так и общего процесса осуществления Советами государственной власти.
Контроль депутатов за претворением в жизнь решений по запросам становится более эффективным там, где к нему привлекаются депутатские группы, образованы депутатские посты. Следует иметь в виду, что основные задачи и полномочия депутатских групп производны от задач и полномочий депутатов, определенных действующим законодательством164. Всемерное содействие депутатских групп выполнению решений Совета должно осуществляться по поручению Совета или его органов. Исходя из этого, депутатские группы в отдельных случаях вправе испрашивать от руководителей подведомственных местному Совету предприятий, учреждений и организаций необходимые сведения и объяснения о причинах невыполнения тех или иных решений Совета165. Получившая широкое распространение практика создания депутатских постов на конкретных объектах, на которых воплощаются в жизнь решения Совета, в том числе и по запросам, выступает важным фактором усиления депутатского влияния на ход и качество выполнения этих решений.
Особенно важным является то, что рассматриваемые формы совместной работы депутатов в организации исполнения и контроле за исполнением решений
164 См.: Ради в містах і органи громадської самодіяльності. К., 1974, с. 68—87; Карабут В. М. Депутатские группы, с. 26—35.
165 См.: Примерное положение о депутатских группах для городских и поселковых Советов Тульской области. — В кн.: Законодательные и нормативные акты в помощь исполкомам и депутатам местных Советов. Тула, 1975, с. 190—194.
121


по запросам позволяют приобщать к этому делу широкие слои общественности. Большую помощь могут оказать также комитеты, группы и посты народного контроля166. Опора на трудящихся, на различные органы общественной самодеятельности населения всегда приносит положительные результаты. Она позволяет сочетать проверку исполнения с живой, свободной от формализма организаторской работой, направленной, на устранение недостатков. Такая практика, учил В. И. Ленин, позволяет разнообразить «формы и способы контроля снизу, чтобы парализовать всякую тень возможности извращения Советской власти, чтобы вырывать повторно и неустанно сорную траву бюрократизма»167.
При реализации актов Советов по депутатским запросам четкий и действенный контроль предполагает возложение ответственности на соответствующих должностных лиц, не выполняющих или ненадлежащим образом выполняющих эти решения. Практика свидетельствует, что в большинстве случаев решения по запросам выполняются своевременно и в полном объеме, однако далеко не редки факты, когда руководители тех или иных органов, предприятий, учреждений и организаций, к которым обращен запрос депутата, не выполняют решения Совета, собственные обещания168. Разумеется, мириться с такими фактами нельзя. Вот почему к числу центральных идей XXVI съезда КПСС принадлежит идея укрепления дисциплины и ответственности. «В современных условиях, — говорилось в От-
166 О взаимоотношениях Советов и органов народного контроля см.: Шорина Е. Конституционные основы взаимоотношений Советов и органов народного контроля. — Советское государство в право, 1979, № 6, с. 3—11; Макаров Б. М. Местные Советы и органы народного контроля. М., 1979; Куцевол В. Группы народного контроля при сельских и поселковых Советах. — Советы депутатов трудящихся, 1977, № 9, с. 96—100.
167 Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 36, с. 206.
168 Например, депутаты Саратовского областного Совета трижды обращались с запросами к начальнику Главприволжскстроя. Речь шла о необходимости ускорить строительство больничного комплекса и узла связи в городе Вольске, родильного дома и областного аптечного склада в Саратове. Трижды руководители главка давали заверения, что дело будет исправлено. Но проходило время, и проверка показывала — обещания практически не выполнялись (см.: Александров Н. Учитывать мнение каждого. — Известия, 1979, 12 мая).
122


четном докладе ЦК КПСС, — многократно возрастает значение дисциплины, значение личной ответственности. Особенно — ответственности хозяйственных, советских и партийных руководителей»169. Повышение ответственности советских и хозяйственных кадров за выполнение каждого принятого решения, укрепление дисциплины, совершенствование стиля работы — необходимые условия успешного выполнения задач, поставленных XXVI съездом КПСС.
Ст. 26 Закона о статусе народных депутатов устанавливает порядок, при котором в случае невыполнения должностными лицами обязанностей по оказанию содействия депутатам в осуществлении их полномочий Совет или его органы могут в установленном порядке налагать дисциплинарные взыскания на этих должностных лиц либо входить в соответствующие органы с представлениями о наложении на указанных лиц дисциплинарных взысканий вплоть до освобождения от занимаемой должности.
Надо сказать, что республиканские законы предоставляли право прибегать к санкциям только районным, городским и районным в городе Советам и их исполнительным комитетам. В настоящее же время таким правом обладают сельские и поселковые Советы (а также их исполкомы). Это закреплено в ст. 26 Закона о статусе народных депутатов, а также в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 28 ноября 1978 г. «О внесении изменений и дополнений в Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся», ст. 2 которого гласит: «Поселковый, сельский Совет и его исполнительный комитет в случае невыполнения их решений руководителями предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения входят в соответствующие вышестоящие органы с представлениями о наложении на этих руководителей дисциплинарных взысканий вплоть до освобождения их от занимаемых должностей. Результаты рассмотрения представлений должны быть сообщены поселковому, сельскому Совету или его исполнительному комитету не позднее чем в месячный срок»170.
169 Материалы XXVI съезда КПСС, с. 50.
170 Ведомости Верховного Совета СССР, 1978, № 49, ст. 797.
123


Таким образом, законодатель устанавливает гарантии успешного выполнения принятых Советом решений, в том числе и по запросам депутатов. Практическое применение указанных норм зависит от того, насколько принципиальной будет позиция, занимаемая в каждом случае Советом и его исполкомом. В этой связи уместно привести два примера.
На сессии Пермского областного Совета к управляющему трестом № 7 Главзападуралстроя был обращен депутатский запрос, суть которого такова: в деревне Савино в 1976 г. планировалось начать строительство детского комбината. Это решение было продиктовано острой необходимостью привлечь сотни женщин к работе на производстве. Однако трест ни в 1976, ни в 1977 г. строительство не начинал. Со времени запроса прошло несколько месяцев, но дело на стройке не сдвинулось с мертвой точки. Исполком областного Совета вновь предложил управляющему трестом начать работы. В поисках оправдания управлящий сослался на то, что тресту якобы представлена неправильная техническая документация и с запозданием утверждена смета. Исполком проверил достоверность фактов. В результате оказалось, что «строительство объекта обеспечено технической документацией и финансированием. Однако подрядчик, несмотря на множество заверений, не приступил к строительству важного объекта». К сожалению, исполком ограничился только констатацией этого факта171.
Другой пример. Начальник Белогорского межколхозного дорожно-строительного участка Хмельницкой области не выполнял решение районного Совета по депутатскому запросу об ускорении строительства дороги с твердым покрытием между населенными пунктами Залужье и Шельвов. Вопрос был обсужден на
171 См.: В интересах избирателей. — Известия, 1978, 24 января. Эта статья была обсуждена на заседании исполкома Пермского областного Совета. На управляющего трестом было наложено- взыскание и за выполнением решения Совета по запросу установлен строгий контроль. Признано необходимым систематически рассматривать ход исполнения решений по запросам депутатов на сессиях Советов, на заседаниях исполкомов и постоянных комиссий, повысить персональную ответственность за исполнение этих решений, давать принципиальную оценку фактам неправильного отношения должностных лиц к осуществлению депутатами своих полномочий (см.: Известия, 1978, 14 марта).
124


заседании исполкома. За игнорирование решения Совета исполком рекомендовал совету колхозов освободить этого начальника от занимаемой должности. Принципиальная позиция исполкома нашла одобрение у депутатов и населения, и, что весьма существенно, этот факт был освещен в областной газете172.
За необходимость повышения персональной ответственности конкретных исполнителей решений Советов по запросам высказалось довольно значительное число опрошенных в ходе проведенного анкетирования депутатов и практических работников. Такие ответы составили 35%. Во многих из них одновременно содержались и предложения о закреплении ответственности в нормативном порядке. В этом есть свой резон. Однако нет нужды посвящать вопросам ответственности еще один специальный акт. Речь должна идти о необходимости строго выполнять предписания уже существующих законоположений, о которых говорилось выше. Активизация контрольной деятельности, сопряженная с повышением ответственности, неразрывно связана с усилением требовательности руководителей исполкомов как к конкретным исполнителям решений по депутатским запросам, так и к самим себе. И здесь чрезвычайно важна роль председателя исполкома, его заместителей, и в особенности секретаря исполкома. Кстати, «анатомия» тех 69% ответов, в которых анкетируемые указывали, что контроль за реализацией решений по запросам поручается исполкому, выглядит следующим образом: председателю исполкома — 5%; заместителям председателя — 31 и секретарю исполкома  —  33%. Именно эти должностные лица в решающей мере определяют стиль работы исполкома, его аппарата и Совета в целом.
Своевременное и надлежащее исполнение решений по запросам депутатов— свидетельство ответственного» и дисциплинированного отношения к порученному делу. В свою очередь, «дисциплинированность каждого должностного лица, независимо от его служебного положения, — неотъемлемая часть общегосударственной дисциплины»173. Строгое и неуклонное выполнение тре-
172 См.: Радянське Поділля, 1979, 13 марта.
173 См.: Павлищева К. С. Предисловие к сборнику нормативных актов «Государственная дисциплина». М., 1978, с. 4.
125


бований государственной дисциплины является важным средством обеспечения роста и эффективности общественного производства. В социалистическом обществе, как ни в каком другом, необходима такая дисциплина и организованность, которые все более выступают как активные силы и гарантии «работающей демократии»174.
Учитывая, что институт ответственности выступает важной гарантией действенности не только решений по запросам, но и права запроса как такового, большое значение в настоящее время приобретает выработка такой системы ответственности, которая в максимальной мере служила бы интересам повышения эффективности всего механизма нормативного регулирования процедуры осуществления права депутатского запроса, его последствий и не только апеллировала бы к мерам принуждения, но и шире использовала методы убеждения, поощрения, воспитания, отчетности и подотчетности, то есть средства и методы, которые имеются в арсенале советского права175.
Возросший объем и сложность решаемых Советами задач, постоянно растущее число решений, требующих контроля за их исполнением (это связано не только с расширением практики депутатских запросов), — обусловили поиск путей и способов совершенствования форм и методов контроля в исполкомах Советов176. О некоторых из них уже говорилось. Добавим, что в ряде случаев применительно к исследуемой проблеме пути совершенствования контроля исполнения, а в конечном счете всего института депутатского запроса далеко не исчерпаны. Главной является здесь организационная сторона. Известно, что во многих Советах разработаны и действуют регламенты, положения и инструкции, которыми регулируются вопросы организации контроля исполнения. В качественном отноше-
174 Учение К. Маркса, Ф. Энгельса, В. И. Ленина о социалистическом государстве и праве: история развития и современность. М., 1978, с. 103—104.
175 Подробнее о юридической ответственности см.: Астемиров З. Понятие юридической ответственности. — Советское государство и право, 1979, №, 6, с. 59—67.
176 См.: Старовойтов Н. Г. Организация контроля исполнения в системе местных Советов. — В кн.: Совершенствование работа местных Советов в современных условиях. М., 1976, с. 77.
126


нии эти документы все же нуждаются в совершенствовании. Например, в утвержденном в 1973 г. исполкомом Запорожского областного Совета Регламенте работы аппарата исполкома областного Совета177 имеется специальный раздел «Контроль исполнения решений», в котором о решениях по депутатским запросам ничего не говорится. В Регламенте работы аппарата исполкома Уманского районного Совета Черкасской области178 тоже содержится раздел, посвященный организации в исполкоме контроля з_а исполнением документов. В нем говорится: «Обязательному контролю за исполнением подлежат: законы, указы, постановления, решения, распоряжения и поручения вышестоящих органов государственной власти и государственного управления, решения исполкома, письма и запросы депутатов, наказы избирателей, заявления, жалобы и письма граждан».
В данном случае, во-первых, запросы депутатов поставлены в один ряд с их письмами, заявлениями и жалобами граждан, что нельзя признать правильным. Во-вторых, речь должна, очевидно, идти о том, что обязательному контролю подлежат не столько сами запросы депутатов, сколько решения Совета по ним. Однако о контроле за исполнением решений своего Совета в указанном регламенте не упоминается. Все это не может не сказаться отрицательно на эффективности контроля.
Но прежде чем контролировать, необходимо организовать строгий учет того, что подлежит контролю. Применительно к запросам депутатов этот вопрос не урегулирован. Так, если за рассмотрением и реализацией предложений и замечаний депутатов контроль осуществляется соответственно Президиумом Верховного Совета, Советом Министров, исполнительным комитетом Совета, о чем записано в ст. 15 Закона о статусе народных депутатов, то в отношении запросов депутатов такой порядок не установлен. Этим частично можно объяснить то, что в отчетных докладах многих исполкомов на сессиях Советов нет сведений о том, что исполнительными органами сделано в порядке контро-
177 См.: Архив исполкома Запорожского областного Совета депутатов трудящихся, 1973 г.
178 См.: Архив исполкома Уманского районного Совета депутатов трудящихся, 1975 г.
127


ля за осуществлением решений Совета по запросам депутатов. Интересы совершенствования правового регулирования института депутатского запроса, повышения эффективности его функционирования настоятельно диктуют необходимость устранения данного пробела путем законодательного закрепления за исполнительными и распорядительными органами Советов обязанности систематического ведения учета и контроля депутатских запросов и решений по ним. Целесообразно было бы в связи с этим рекомендовать специальным службам контроля в исполкомах регистрировать своевременность и качество исполнения этих решений; путем специальных карточек, листков контроля, журналов, подготовки обзоров и т. п.
Важным стимулом улучшения организаторской работы исполнительных и распорядительных органов Советов явилось бы, на наш взгляд, включение при подведении итогов социалистического соревнования среди местных Советов такого показателя, как успешное выполнение решений по депутатским запросам. Этой же задаче способствовало бы и то, чтобы в сообщениях депутатов о выполнении ими своих обязанностей, решений и поручений Совета и его органов, а также при отчетах депутатов перед избирателями, коллективами и общественными организациями, выдвинувшими их кандидатами в депутаты, находила отражение их работа по осуществлению права запроса, и оценка деятельности депутата давалась бы с учетом этого показателя.
В свете сказанного особое значение должно придаваться вопросу гласности. «Деятельность Советов народных депутатов, — говорится в ст. 94 Конституции СССР,  —  строится на основе ...гласности». Ст. 94 Конституции СССР предписывает Советам и их органам систематически информировать население о своей работе и принятых решениях. «Больше гласности, — подчеркивает Л. И. Брежнев, — ...больше непосредственного, заинтересованного общения с массами. Так ставит вопрос партия. Таков должен быть стиль работы всех Советов народных депутатов — от Верховного до сельских и поселковых»179.
Под гласностью работы Советов обычно понимают
179 Брежнев Л. И. Ленинским курсом, т. 7, с. 616.
128


открытый (публичный) характер их деятельности и систематическое, всестороннее информирование населения об этой деятельности с целью привлечь широкие массы к активному участию в управлении государством180. Среди множества разнообразных форм осуществления ленинского принципа гласности ведущая роль принадлежит средствам массовой информации. Советское государство располагает огромным арсеналом средств массовой информации181. На современном этапе велика роль органов печати, радио и телевидения как пропагандистов и организаторов. Наряду с подачей материалов разъяснительного характера они практически участвуют в осуществлении задач коммунистического, строительства. То исключительное внимание, которое оказывает Коммунистическая партия развитию печати, радио и телевидения «создает безграничные возможности и для информирования населения о делах Советов, и для обмена опытом между Советами, пропаганды их достижений, всего того лучшего, чего добились они и их депутаты, исполкомы, отделы и управления»182. Особое место среди органов массовой информации занимает периодическая печать.
Законодательство, как известно, возлагает на исполком обязанность сообщать населению и депутатам о созыве сессии Совета и выносимых на ее рассмотрение вопросах не позднее чем за 10 дней до открытия сессии183. Кроме того, Совет обеспечивает информацию населения о своей деятельности через печать, радио и телевидение184. Анализ практики позволяет прийти к выводу, что газеты зачастую публикуют извещения о созыве сессии Совета за пять и меньше дней до ее
180 См.: Безуглов А. А. Гласность работы местных Советов. М., 1960, с. 10; Лейзеров А. Т. Демократические формы деятельности местных Советов, с 68.
181 В СССР выходит около 8 тыс. газет и почти 6 тыс. журналов и изданий журнального типа. Их разовый тираж составляет 373 млн. экз., а годовой — более 41 млрд. экз. Кроме того, в нашей стране насчитывается более 185 млн. радиоточек, почти 60 млн. телевизоров (см.: Советский Союз. Политико-экономический справочник. М., 1978, с. 308—311; Известия, 1979, 5 мая).
182 Григорян Л. Ленинский принцип гласности. — Советы народных депутатов, 1978, № 4, с. 33.
183 См., напр., ст. 40 Закона Украинской ССР о районном Совете народных депутатов.
184 См. ст. 113 Закона Украинской ССР о районном Совете народных депутатов.
9. Зак. 1406.
129


открытия. Не стало еще правилом сообщать обо всех вопросах повестки дня сессии. Крайне редко публикуются запросы депутатов, а если публикуются, то не полностью, ограничиваясь только указанием на факт рассмотрения запроса, и что «по рассмотренному вопросу принято решение». Текст решения, как правило, не приводится. Не всегда освещается ход выполнения решений Советов по запросам депутатов. Все это, разумеется, снижает эффективность исследуемого института депутатского запроса и не может не сказаться на действенности всей работы депутатов. На вопрос «Каковы пути повышения эффективности использования депутатами права запроса?» 23% ответов пришлось на долю прессы, то есть почти четвертая часть ответов и депутатов, и руководителей исполкомов свидетельствует о необходимости более широкого освещения практики депутатских запросов на страницах печати185.
Анализ газетных материалов свидетельствует о неравноценном освещении деятельности местных Советов различными органами периодической печати. Более регулярно помещаются публикации в областных газетах, прежде всего в тех, в которых предусмотрены структурные отделы советского строительства. В районных и городских газетах таких отделов нет186. Учитывая, что подавляющее большинство депутатских запросов рассматривается на сессиях районных, городских, сельских и поселковых Советов (из 67 058 запросов, рассмотренных всеми местными Советами страны в 1977 г., на долю указанных Советов приходилось 66 935, см. табл. 1), очевидно, основную нагрузку по более широкому информированию депутатов и населения о работе Советов и их органов, в том числе и о практике депутатских запросов, должны нести районные и городские газеты, а также фабрично-заводские и колхозные многотиражки. Функцию обеспечения газет соответствующими данными должен осуществлять организационно-инструкторский отдел исполкома, а где таковых нет — секретарь исполкома.
185 На долю такой формы осведомления граждан о работе органов управления, как печать, радио и телевидение, пришлось 20,9% ответов населения (см.: Сафаров Р. А. Общественное мнение и государственное управление. М., 1975, с. 233).
186 См.: Місцеві Ради Української РСР і комуністичне будівництво. К., 1970, с. 211.
130


Использование Советами органов печати, радио и телевидения для систематического всестороннего информирования депутатов и населения о своей работе способствует последовательному проведению в жизнь принципа гласности, развитию критики недостатков в деятельности государственных органов, что имеет огромное воспитательное значение. Это полностью отвечает задачам, выдвинутым перед Советами в постановлении Президиума Верховного Совета СССР «О задачах Советов народных депутатов, вытекающих из постановления ЦК КПСС «О дальнейшем улучшении идеологической, политико-воспитательной работы»187. Большое внимание вопросам обеспечения широкой гласности в деятельности местных органов власти и управления уделяется и Президиумами Верховных Советов республик188.
Одним из непременных условий, влияющих на повышение действенности всех компонентов института депутатского запроса, является хорошо налаженная учеба депутатов и работников аппарата Советов. Следует отметить, что в местных Советах сложилась и плодотворно функционирует система учебы депутатов и советских работников. Мы не ставим перед собой задачу исследовать ее. Арсенал ее организационных форм и методических приемов богат и разнообразен. Здесь и университеты правовых знаний, школы и факультеты советского строительства, постоянно действующие тематические семинары, школы молодых депутатов, дни депутата и др. Большое внимание уделяется планированию учебы. В одних случаях учеба предусматривается планами работы Совета или исполкома на год или на время созыва Совета, в других планы учебы утверждаются отдельно. В соответствии с этими планами депутаты и советские работники изучают различные вопросы теории и практики советского строительства, основы законодательства, обмениваются опытом работы. В течение 1976 г., например, в Советах всех звеньев Херсонской области проведено 1659 дней депутата и семинаров. Всеми формами учебы охвачено 12 700 депутатов, или 97,2% их общего коли-
187 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1979, № 23, ст. 408.
188 См., напр.: Ведомости Верховного Совета УССР, 1976, № 27, ст. 221, 224; 1977, № 24, ст. 298.
9*
131


чества. Кроме названных форм организуются беседы, научно-практические конференции, проводятся семинары и консультации с молодыми и впервые избранными депутатами189.
Большую помощь депутатам и работникам аппарата исполкомов Советов оказывают кабинеты советского строительства, депутатские комнаты и уголки депутата, созданные при исполкомах многих Советов. В Советах Хмельницкой области такие кабинеты действуют уже много лет. Есть они во всех исполкомах городских и районных Советов, а также в каждом третьем сельском и поселковом Совете. Всего их в области около ста пятидесяти190. Это своеобразные учебно-методические центры, главное назначение которых  — помогать депутатам постигать навыки организаторской работы, оказывать методическую помощь в осуществлении ими своих полномочий.
Обязанность организации депутатской учебы лежит, как известно, на исполкомах. В целом они справляются со своей задачей. Успеху этой работы сопутствует то, что, как уже отмечалось, качественный состав депутатов в настоящее время значительно повысился. Если, например, в 1967 г. в местных Советах страны депутаты с высшим и средним образованием составляли 47,8%', то в 1980 г. доля таких депутатов составила 81,6% их общего количества191. Это позволяет утверждать, что Советы в развитом социалистическом обществе выступают уже не просто школой, а высшей школой обучения управлению государством192.
Сказанное, однако, не исключает необходимости специализированного обучения депутатов с целью выработки у них практических навыков в более эффективном осуществлении ими своих полномочий, в том числе и права запроса. Собственно, на это должны быть направлены все формы учебы. «Ничего не стоит никакая школа, никакой университет, — подчеркивал В. И. Ленин,  —  если нет практического уменья»193. Речь,
189 См.: Ведомости Верховного Совета УССР, 1977, № 24, ст. 298.
190 См.: Кульпинский Л. «Мастерская», где учатся работать.  — Советы народных депутатов, 1978, № И, с. 51.
191 См.: Итоги выборов и состав депутатов местных Советов народных депутатов (Статистический сборник). М., 1980, с. 228—229.
192 См.: Демократия развитого социалистического общества. М., 1975, с. 279.
193 Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 42, с. 77.
132


следовательно, должна идти о том, чтобы исполкомы более интенсивно вели работу, направленную на поиск оптимальных путей организации депутатской учебы, сочетания в ней различных форм и методов, преследующих цель глубокого усвоения депутатами и практическими работниками норм Конституции СССР и Закона о статусе народных депутатов.
В настоящее время, когда деятельность депутатов формируется на основе претворения в жизнь Конституции СССР, Закона о статусе народных депутатов и других законодательных актов, существенно возрастает значение обязанности исполкомов совершенствовать депутатскую учебу, поднять ее на качественно новый уровень. Именно на этот аспект проблемы повышения эффективности использования права запроса пришлось 30% ответов опрошенных нами депутатов местных Советов и руководителей исполкомов в ходе социологического исследования. Анализ практики свидетельствует о том, что если исполком областного Совета, располагающий оргинструкторским отделом, в состоянии обобщать практику депутатских запросов, а значит, и оказывать депутатам методическую помощь, то исполком районного, городского и районного в городе Советов, имея одного инструктора, находится в затруднительном положении. Ведь, как известно, в поле зрения этого инструктора от 75 до 500 депутатов194, более десяти постоянных комиссий, несколько десятков депутатских групп, которым он обязан оказывать регулярную помощь в планировании их работы, проведении заседаний и т. п. Кроме того, он организует подготовку сессий Совета, оказывает содействие в проведении отчетов депутатов, словом, выполняет большой объем работы. Но инструктору зачастую приходится выполнять и другие, не свойственные ему функции. В связи с этим представляются обоснованными доводы В. И. Васильева, который на основе анализа работы исполкома Псковского городского Совета выдвинул предложение о введении в оргинструкторский аппарат еще одной штатной единицы. Это предложение реализовано в указанном исполкоме195.
194 См., напр., ст. 14 Закона УССР «О выборах в местные Советы народных депутатов Украинской ССР». К., 1979.
195 См.: Васильев В. И. Закон о статусе депутатов в действии. М., 1978, с. 25—26.
133


Большую пользу приносят депутатам семинары, дни депутатов, иа которых анализируются запросы, процедура их рассмотрения, принятые по ним решения. Ценность таких занятий в том, что они позволяют депутату восполнить пробелы в знаниях, сделать соответствующие выводы о том, на какие вопросы необходимо обратить внимание в процессе самостоятельной учебы. Учеба такого рода должна быть регулярной. И, разумеется, руководить занятиями должны люди компетентные, опытные, способные, которые могут дать депутатам необходимые знания, вооружить их правильной методикой. Потому что, в конечном счете, уметь эффективно пользоваться правом запроса — тоже своего рода искусство196.
Естественно, решающая роль во всем этом принадлежит исполкомам, что особо подчеркивается Президиумами Верховных Советов республик197. Закон о статусе народных депутатов и законы о местных Советах разрешили многие проблемы института депутатского запроса. Однако в ходе применения этил законов возникли новые вопросы, связанные с выработкой методики, процедуры осуществления депутатами права запроса и других полномочий, которые нуждаются в соответствующем нормативном урегулировании. И в этом отношении представляется оправданной практика разработки и принятия исполкомами необходимых рекомендаций.
В исполкомах некоторых Советов эта работа проводится в контакте с научными учреждениями. Например, в течение 1977—1978 гг. разработанные в Институте государства и права АН УССР Методические рекомендации по осуществлению права депутатского запроса представлены ряду исполкомов областных и городских Советов Украинской ССР, в частности Волынскому, Ворошиловградскому, Днепропетровскому, Киевскому, Николаевскому и Хмельницкому областным Советам, а также Киевскому городскому Совету. Исполкомы Киевского, Николаевского и Хмельницкого областных Советов рассмотрели и одобрили эти Методические рекомендации и направили их во все
196 См.: Карпович М. Размышления о запросе. — Советы народных депутатов, 1978, № 11, с. 64.
197 См.: Ведомости Верховного Совета УССР, 1975, № 44, ст. 478; 1978, № 30, ст. 424.
134


местные Советы соответствующих областей для практического использования.
Углубленная учеба, специальные рекомендации должны быть направлены на выработку у депутатов и практических работников единой точки зрения по осуществлению права депутатского запроса. Значение этой работы, как одной из составных частей проблемы совершенствования всей депутатской деятельности, заключается в создании и закреплении стабильного режима этой деятельности, максимально приближающегося к тому ее уровню, который предусмотрел закон. Важно, чтобы успешное выполнение требований закона выступало не просто в качестве передового опыта того или иного Совета, а стало всеобщим явлением, повседневной системой работы Советов. С этой задачей связан комплекс мероприятий, направленных на выработку на базе конституционных и иных законодательных актов прочных традиций демократизма, следование которым станет привычкой, естественной нормой поведения всех депутатов, всех сотрудников советского аппарата198.
Особенность права депутатского запроса предопределяет специфичность не только системы учебы, а и всех мер правового и организационного характера, направленных на дальнейшее совершенствование этого важного института социалистической демократии.
198 См.: Смирнов А. А. Деятельность органов государственной власти по осуществлению Закона о статусе депутатов. — Советское государство и право, 1978, № 12, с. 71; Барабашев Г. В., Шеремет К. Ф. Новая Советская Конституция и наука советского строительства.  — Советское государство и право, 1979, № 2, с. 8.


ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное исследование свидетельствует о большом теоретическом и практическом значении научной разработки одного из важных государственноправовых институтов, каким является институт депутатского запроса. Раскрытие социально-политической, экономической, правовой и идеологической природы названного института представляет несомненный интерес для теории и практики советского строительства.
Эффективное использование потенциала данного института, как и других институтов социалистической демократии,  — один из важных путей повышения роли Советов на современном этапе. Активное осуществление депутатами права запроса, являющегося действенным средством контроля за работой государственных органов и должностных лиц, не может не влиять на степень политико-правовой активности народных депутатов. Оно служит мощным оружием в борьбе с нарушениями государственной дисциплины, бесхозяйственностью, за четкую и слаженную работу управленческого аппарата, реальную ответственность каждого за порученное дело. Обсуждение депутатских запросов способствует более активному осуществлению Советами возложенных на них Конституцией СССР контрольных функций, что прямо вытекает из постановления ЦК КПСС «О дальнейшем совершенствовании контроля и проверки исполнения в свете решений XXVI съезда КПСС»1.
Настоятельной необходимостью становится детальная и четкая регламентация порядка осуществления права запроса депутата. В пользу этого говорят многие факторы, среди которых достаточно убедительным является высокий процент (87%) ответов депутатов
1 См.: Известия, 1981, 16 августа.
136


и руководителей исполкомов местных Советов ряда областей Украинской ССР и Молдавской ССР, высказавшихся за совершенствование правовой регламентации порядка осуществления депутатского запроса.
Порядок осуществления права депутатского запроса в значительной мере основан на обычаях, традициях, опыте, которые находят отражение в принимаемых на местах различного рода актах, то есть происходит локальное нормирование процедуры осуществления права запроса. Однако, положительно оценивая эту практику, следует все же признать, что она не может решить проблему правового регулирования порядка осуществления института депутатского запроса. Локальное нормирование практики рассмотрения депутатских запросов в виде положений или методических рекомендаций — это по существу акты местного нормотворчества. В одних случаях они принимаются местными Советами, в других — исполкомами. И уже ио одному этому признаку можно обнаружить несходство предписаний, различный подход к регулированию одних и тех же отношений. Право запроса депутата областного Совета по сущности и процедуре осуществления не может отличаться от права запроса депутата Верховного Совета или сельского Совета. Только будучи юридически оформленным в единую процедуру, порядок осуществления права запроса приобретает официальный, стабильный характер. Здесь вполне применимо высказывание Ф. Энгельса о том, что «на известной, весьма ранней ступени развития общества возникает потребность охватить общим правилом повторяющиеся изо дня в день акты производства, распределения и обмена продуктов и позаботиться о том, чтобы отдельный человек подчинился общим условиям производства и обмена. Это правило, вначале выражающееся в обычае, становится затем законом2.
Научное исследование практики использования права депутатского запроса в деятельности Советов подводит к тому, что насущной потребностью становится выработка законодательного акта, регулирующего весь комплекс вопросов порядка осуществления депутатами конституционного права запроса. Так, в сентябре 1980 г. принят Указ Президиума Верховного Совета
2 Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 18, с. 272.
137


СССР «Об организации работы с наказами избирателей», оказывающий плодотворное воздействие на функционирование этого яркого института социалистической демократии.
Предложения и рекомендации, содержащиеся в данной монографии, могут быть реализованы двумя путями. Разработка многовариантных рекомендаций позволяет законодательно выбрать тот вариант, «который полнее отвечает сегодняшним и завтрашним потребностям общества»3. Исходя из этого, представляются приемлемыми два варианта урегулирования правового режима института депутатского запроса.
Первый состоит в подготовке и принятии общесоюзного специального нормативного акта. Второй заключается в урегулировании порядка осуществления права запроса в регламентах Советов. Этот вариант уже частично реализован. Имеются в виду принятые в 1979 и 1980 гг. Регламент Верховного Совета СССР и регламенты Верховных Советов союзных республик.
Более предпочтительным представляется первый вариант. При всех достоинствах регламентов Советов они, регулируя весьма широкий круг вопросов, тем не менее не могут охватить всего многообразия процедуры осуществления права депутатского запроса. Отдавая предпочтение первому варианту, следует отметить, что именно с принятием специального нормативного акта, имеющего одинаковую силу для всей системы представительных органов страны и закрепляющего всю процедуру осуществления права депутатского запроса, Советы смогут опираться на твердые и единые организационно-правовые установки, регламентирующие такие ее стадии, как подготовка, внесение и рассмотрение запроса, а также принятие и исполнение решения по нему. Урегулирование порядка осуществления права депутатского запроса в специальном акте- позволит обеспечить более высокий уровень рассмотрения запросов и принимаемых по ним актов Советов, устранить разнобой в оформлении всей документации по запросам депутатов. В пользу издания специального общесоюзного нормативного акта говорят и результаты анкетирования: 42% ответов опрошенных депута-
3 Сафаров Р. А. Общественное мнение и государственное управление, с. 7.
138


тов и практических работников исполкомов местных Советов выпало на его долю, тогда как на вариант урегулирования процедуры осуществления депутатского запроса в регламентах Советов пришлось 36% ответов.
Сказанное убеждает, что расширение и закрепление- процедурной основы осуществления права депутатского запроса является необходимым условием действительно эффективного использования депутатами данного полномочия. Унификация порядка осуществления права запроса явится одной из главных организационных гарантий действенности исследуемого института. Не следует, однако, впадать в крайность и утверждать, что в данном случае все отношения следует урегулировать нормативным актом. Это невозможно, да и не нужно, ибо чрезмерная «заурегулированность», сковывая инициативу участников данных отношений, может обернуться в свою противоположность.
Механизм действия депутатского запроса, несомненно, нуждается в соответствующем регламентировании. Отстаивание необходимости детальной правовой регламентации порядка осуществления депутатского запроса преследует цель прежде всего развития содержания функций социалистической демократии в сфере экономики, усиления экономической роли политических учреждений и институтов. Демократия в социалистическом обществе не может быть лишь «процедурной демократией». Она призвана быть активным фактором социального управления, руководства социально-экономическими процессами. А это требует совершенствования системы и отдельных институтов демократии, с тем чтобы они были адекватны общественно-экономическому развитию, углубления демократических форм государственной и общественной жизни4.
Играя важную роль в механизме социалистической демократии, институт депутатского запроса как в СССР, так и в зарубежных социалистических странах успешно противостоит институтам буржуазной демократии, переживающей кризис за кризисом и демонстрирующей историческую бесперспективность того строя, который она оправдывает и защищает.
4 См.: Шеремет К. Ф. Советы депутатов трудящихся в системе социалистической демократии. — В кн.: Советы депутатов трудящихся и развитие социалистической демократии. М., 1976, с. 15.
139


ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение 3
Глава I. Социальное значение и правовая сущность запроса депутата Совета 7
1.  Социально-политическая и правовая природа депутатского запроса в Советском государстве 7
2.  Становление и развитие права депутатского запроса в Советском государстве 34
3.  Правовое регулирование института депутатского запроса в действующем законодательстве о Советах народных депутатов 49
Глава II. Организационно-правовые вопросы осуществления депутатского запроса 59
1.  Фактические и юридические предпосылки внесения запроса 	59
2.  Порядок внесения депутатского запроса и его рассмотрения на сессии Совета 72
3.  Содержание и особенности актов Советов, принимаемых по запросам депутатов 101
4.  Реализация решений Совета по запросам депутатов и пути повышения их эффективности 110
Заключение 136
Ренольд Константинович Давыдов.
ПРАВО ДЕПУТАТСКОГО ЗАПРОСА В СОВЕТСКОМ ОБЩЕНАРОДНОМ ГОСУДАРСТВЕ
Утверждено к печати ученым советом Института государства и права АН УССР
Редактор В. П. КАМБУРОВА, В. Н. ВИНОКУР. Художественный редактор Н. М. АБРАМОВА. Технический редактор В. А. КРАСНОВА. Корректоры С. А. ДОЦЕНКО, З. И. СОКОЛИНСКАЯ.
Информ. бланк № 3934.
Сдано в набор 16.03.81. Подп. в печ 23.10.81. БФ 01687. Формат 84x108/32. Бумага типогр. № 1. Лит. гарн. Выс. печ. Усл. печ. л. 7,35. Усл. кр.-отт. 7,55. Уч.-изд. л. 8,2. Тираж 5450 экз. Заказ 1406. Цена 50 коп.
Издательство «Наукова думка», 252601, Киев, ГСП, Репина, 3.
Нестеровская городская типография. 292310, Нестеров (Льв. обл.), Горького, 8.


Цена 50 коп.
«НАУКОВА ДУМКА»