Text
                    ЛЕВИАФАН
Государство. Общество. Личность

ИСТОРИЧЕСКАЯ

КНИГА


ПУБЛИЧНАЯ ПОЛИТИКА ОТ ТЕОРИИ К ПРАКТИКЕ Составители и научные редакторы: Н. Ю. Данилова, к.с.н. О. Ю. Гурова, к.к.н. Н. Г. Жидкова , к.п.н. С анкт-П етербург АЛЕТЕЙЯ 2008
УДК 321.01 <082)=03 ББК 66.0я43 П 88 И здано при поддержке Carnegie Corporation o f N e w York в р а м к а х пр оект а «Р егио нальны е сети об щ ест венны х н а у к в России», о сущ ест вля ем о го Е вропейским университ ет ом в С анкт -П ет ербурге Переводчики: Е. В. Богданова О. Ю. Гурова Н . Ю. Данилова В. П. Елизаров Н. Г. Жидкова Н. В. Захарова В . В. Пасынкова П убл и чн ая политика: от теории к практике / сост. и науч. ред. П88 Н. Ю. Данилова, О. Ю. Гурова, Н. Г. Жидкова. — СПб. : Алетейя, 2008. — 356 с. — (Серия «Левиафан»). ISBN 978-5-91419-107-5 В книге собраны переводы важных текстов по публичной политике (public policy). Д анная дисциплина является одним из быстро развива­ ющихся направлений прикладной политической науки и чрезвычайно востребована в решении актуальных политических проблем. Сборник позволяет получить представление о базовых категориях и основных инструментах анализа публичной политики, оценке политических про­ грамм и проектов, познакомиться с примерами. Книга предназначена для студентов, профессионалов и всех интересующихся вопросами ф ор­ м улирования и реализации политических решений. УДК 321.01(082)=03 ББК 66.0я43 ISBN 978 -5-91419 -107-5 9 * 7 8 5 9 1 4 19 1 0 7 5 © Н. Ю. Данилова, О. Ю. Гурова, Н. Г. Жидкова, составление, 2008 © Коллектив авторов, 2008 © Перевод на русский язык, 2008 © Издательство «Алетейя» (СПб.), 2008 © «Алетейя. Историческая книга», 2008
БЛ А ГО Д А РН О С Т И Редакторы благодарят за разрешения опубликовать переводы: Elinor Ostrom за разрешение опубликовать первую главу книги Governing the Commons (Cambridge:Cambridge University Press, 1990). Хейворда P. Алкера мл. и Pearson Education — за седьмую главу книги Mathematics and Politics (New York:Macmillan, 1965). Эверета Веданга за с. 3 5 -5 9 и с. 6 9 -7 5 англоязычного издания книги Public Policy and Program Evaluation(New Brunswick NJ: Transaction Publishers, 1997). H oughton Mifflin Publishers за первую главу книги Джеймса Андерсона Public Policymaking: an Introduction. (Boston — New York: Houghton Mifflin Publishers 2003). Perseus Books Group за статьи Питера де Леона, П. Сабатье и X. ДженкинсСмита из книги Р.А. Sabatier, ed. Theories of the Policy Process (Boulder CO: Westview 1999). Ассоциацию политических исследований (Political Studies Association) за третью главу книги R.A.W. Rhodes, U nderstanding Governance (Maidenhead UK:Open University Press 2003). Oxford University Press за введение и восьмую главу книги Trine P. Larsen, Taylor-Gooby in N ew Risks, New Welfare (2004). Open University Press за главу из книги Colebatch Hal К. Policy. (University of Minnesota Press, first published by Open University Press, 1998). The Helen Dwight Reid Educational Foundation за статью Джастина Льюиса «Designing a Cultural Policy», опубликованную в Journal of Arts, Management, Law and Policy, 24, (1994) и изданную Heldref Publications, 1319 18,h S treet, NW, Washington, DC, 20036-1802. www.heldref.org. © 1994. Статья Дэвида Кумбса была написана специально для этого сборника. Редакторы благодарят Carnegie Corporation of New York и профессора Виль­ яма Циммермана из Университета Мичигана, штат Анн Арбор, без участия которых публикация этой книги была бы невозможна. Точки зрения, изложен­ ные в книги, принадлеж ат авторам текстов и не обязательно совпадают с точкой зрения Carnegie Corporation. Редакторы также благодарят за помощь Мэри Элизабет Бёд Малинкин и Анну Неваленную. 5
В В ЕД ЕН И Е Политические науки как комплекс дисциплин стали развиваться с начала 1990-х годов. Несмотря на то, что за этот период российские политологи освоили многие широко признанные в мировой науке кон­ цепции и понятия, отдельные из них все еще нуждаются в дальнейшей разработке. К таким понятиям относится публичная политика (public policy). Предложенный Вашему вниманию сборник призван внести вклад в развитие российской политической науки. В книге представлены переводы классических и современных текстов по публичной политике. Сам по себе термин является достаточно спор­ ным. Трудности перевода заключаются в поиске понятия, которое бы от­ ражало суть концепции. Среди вариантов перевода термина в отечествен­ ной науке встречались разнообразные понятия «открытая», «общественная политика», «государственно-публичная политика», иногда даже термин отождествлялся с социальной политикой1. Хотя дебаты об адекватном переводе англоязычного эквивалента еще не закончены, понятие «пуб­ личная политика» уже почти прижилось в российской науке. По этой причине, несмотря на множество возможных критических комментариев к данной версии перевода, мы решили остановиться на нем. В то же время мы считаем, что поиск адекватного перевода иностранных терминов дело сложное и коллективное. Поэтому в тексте мы приводим англоязычные варианты тех или иных понятий, тем самым, приглашая читателя к учас­ тию в процессе согласования терминологии в отечественной политологи­ ческой науке. 1 Еще недавно перевод термина public policy звучал как «открытая политика» или «общественная политика», комментирует развитие дисциплины А. Ю. Сунгуров. (Сунгуров А.Ю Публичная политика как поле взаимодействия и как процесс принятия решений / /П убличная политика — 2005.Сборник статей. Под ред. М. Горного и А. Сунгурова. СПб.: Норма, 2006. С. 7 -8 ). В литературе можно встретить перевод public policy как «социальная политика». См. Поли­ тическая наука: новые направления/ под ред. Р. Гудина, Х.-Д. Клингемана; Научн. ред. Рус.изд. Е.Б. Шестопал. М.: Вече, 1999. А. А. Дегтярев в учебном пособии по прикладному политическому анализу предлагает трактовать public policy как государственно — публичную политику. 6
Первоначально публичная политика стала обсуждаться журналиста­ ми и политиками. Затем к ним присоединились эксперты и исследователи. В настоящее время можно наблюдать достаточно пестрый веер смыслов и значений, что есть публичная политика, как определяется policy — клю­ чевое понятие дисциплины, и какие инструменты политического анализа могут быть использованы для изучения политического процесса. Веду­ щиеся дискуссии позволяют констатировать несомненный интерес к раз­ личным аспектам реализации политик в России, который соседствует с достаточно размытым представлением о методах анализа и решения поли­ тических проблем. Интерес к публичной политике способствовал появлению ряда ис­ следовательских проектов1, центров и кафедр по изучению публичной политики2. Быстрая институционализация дисциплины актуализирова­ ла проблему разработки учебных курсов и пособий. За последние годы было опубликовано несколько хорошо подготовленных работ, ориенти­ рованных на русскоязычного читателя3. В учебниках авторы стреми­ лись дать представление о классических подходах и привести примеры из российского опыта решения актуальных политических проблем. Н а­ стоящий сборник создан с целью дальнейшего развития российской пуб­ личной политики как особой научной дисциплины и крайне важной сфе­ ры экспертной оценки. Публикация классических и современных работ всемирно признанных специалистов в этой сфере позволит российским исследователям и практикам познакомиться с инструментарием публич­ ной политики и поразмышлять о возможностях его применения в рос­ сийском контексте. Дизайн сборника предполагает постепенный переход от базовых поня­ тий дисциплины, соответствующих методов анализа политик к конкрет­ ным примерам решения отдельных политических проблем. Все тексты могут быть сгруппированы в три части. В начале сборника представлены тексты, в которых определяются основные категории публичной полити­ 1 См., «Публичная политика в России: по итогам проекта «Университет Калгари — Горбачев-Фонд»». М.: Изд-во «Альпина Бизнес Букс», 2005; «Пуб­ личная политика в современной России: субъекты и институты» / Под ред. Н.Ю. Беляевой. М .: ВШЭ, 2006; «На пути к публичной политике: 10 лет Страте­ гии». СПб.: Норма, 2003; и др. 2 Например, была открыта кафедра публичной политики в Государственной университете — Высшая школа экономики (Москва). 3 См., Дегтярев А.А. Принятие политических решений: Учебное пособие. М.: КДУ, 2004; Туронок С.Г. Политический анализ: Курс лекций: Учебное посо­ бие. М.: Дело, 2005, и др. 7
ки как отдельной научной дисциплины. В главах из книг классиков пуб­ личной политики Хэла Коулбача и Джеймса Андерсона описываются клю­ чевые понятия науки, уточняется значение термина «policy», описывают­ ся возможные акторы — участники политического процесса (policy makers), структурировано излагаются основные подходы для изучения и анализа публичной политики. В эту же главу включен текст английского исследователя Рода Роудса. Автор в статье «Новый метод управления: управление без правительств» рассматривает разнообразие смыслов но­ вого метода управления (governance) и демонстрирует возможности его применения при анализе правительственных структур в Великобритании. Актуальность данного понятия объясняется необходимостью поиска но­ вых принципов государственного управления в условиях глобализации, изменения роли государства и общества в развитых западных странах. С момента возникновения и до настоящего времени исследования по публичной политике развивали соответствующие теории и концепции. Сборник дает возможность познакомиться с некоторыми из них. Мы попытались расположить статьи таким образом, чтобы была возмож­ ность представить дискуссию между авторами тех или иных направле­ ний. Так, американский политолог Петер де Леон аргументирует пре­ имущ ества с т ад и й н о г о /п р о ц е с с у а л ь н о г о подхода в исследованиях политического процесса. Этот подход определял методологические рам­ ки публичной политики в 1970“ 1980-х годах. В дальнейшем критичес­ кие замечания по поводу дробности восприятия политического процес­ са пошатнули авторитет стадийной концепции. Статья Элинор Остром, американского доктора политологии, предлагает синтезировать инсти­ туциональный подход и теорию рационального выбора. Объектом ее ис­ следований становятся различные формы управления общественными благами. Особенно Остром интересуется вопросами управления в сфере природопользования, в частности проводит оценку ограничений возмож­ ностей самоуправления в данной сфере. Американский политолог Хей­ вард Алкер в статье «Стратегия, этика и политика» отстаивает преиму­ щества классической теории игр в анализе политического процесса. Дискуссия о возможных исследовательских инструментах анализа по­ литики продолжается в статье другого известного американского поли­ толога Пола Сабатье. Сабатье, критикуя стадийный подход, видит инно­ ваци онны й п о т е н ц и а л в кон цепц ии л о б б и -к о а л и ц и й . В сб ор н и к е представлена статья Пола Сабатье и Хэнка Дженкинс-Смита «Концеп­ ция лобби-коалиций: оценка», в которой подробно описываются основ­ ные элементы подхода, рассматриваются участники коалиций, возмож­ 8
ности их политического действия и акцентируется внимание на системе ценностей как организующем элементе лобби-коалиций. Переход к конкретным примерам анализа политики о су щ ествл яет­ ся в статье шведского исследователя Эверта Веданга «Модели оценки политик». Автор описывает несколько моделей оценки эффективности политических программ, проектов и отдельных решений, приводит со­ ответствующие примеры из политики Швеции. В статье описываются достоинства и недостатки каждого из методов оценивания, обращается внимание на особенности процедуры оценки. Веданг подчеркивает в а ж ­ ность выбора модели оценки, которая должна соответствовать акту ­ альной социально-политической задаче, ситуации и потребностям об­ щества. Примеры практического использования инструментария публичной политики представлены в большинстве статей настоящего издания. Пос­ ледние статьи сборника непосредственно демонстрируют возможности применения концепций публичной политики. В выборе примеров мы ос­ тановились на неконвенциальных политических сферах. В статье британ­ ского исследователя Джастина Льюиса «Конструирование культурной политики» анализируются различные стратегии участия государства в регулировании политики в сфере культуры. Следующая статья посвяще­ на оценке политических изменений в социальной политике. Авторы ста­ тьи демонстрируют, как политика развитых западноевропейских стран трансформируется под влиянием вызовов современного общества и раз­ вития Европейского Союза. В заключение в сборнике представлена статья британского исследова­ теля Дэвида Кумбса «Введение в концепцию публичной политики в кон­ тексте посткоммунистического транзита». Автор, эксперт в области пуб­ личной политики в посткоммунистических странах, любезно подготовил статью для настоящего издания. В статье отмечается сложность трансфе­ ра концепции публичной политики из-за ее связи с американским и запад­ ноевропейским контекстом. Кумбс обращает внимание на невозможность одинакового использования научных концепций в разных социально-по­ литических контекстах, подчеркивает роль необходимости адаптации те­ орий к социальной, экономической, культурной и политической реально­ сти конкретного общества. Контекстуальность публичной политики ограничивает ее утилитарное использование, что, однако, не отрицает эвристического потенциала концепции. Статья Дэвида Кумбса, точку зре­ ния которой мы полностью разделяем, призывает к рефлексии и осмыс­ ленному использованию любых цовых теорий и концепций. 9
Исторически публичная политика возникла на волне дискуссии о по­ вышении эффективности государственного управления, и, главное, рас­ ширения возможностей участия гражданского общества в политическом процессе. Надеемся, что сборник обогатит российскую политическую науку и позволит студентам, профессионалам и всем интересующимся изменениями в политической сфере, вооружиться знаниями и навыками для совершенствования политики в современной России. Искренно, желаем читателям успеха в этом трудном деле. Нат алия Д анилова, Ольга Гурова и Наталья Ж идкова, Составители и научные редакторы сборника Санкт-Петербург, 2008
Дж еймс А ндерсон П У Б Л И Ч Н А Я ПОЛИ ТИ КА: ВВЕДЕНИЕ1 Что такое п убл ич н ая политика? В общепринятом смысле термин «политика» (policy) означает поведе­ ние актора или ряда акторов — чиновников, правительства или органов законодательной власти в таких сферах деятельности как общественный транспорт или защита прав потребителей. Публичная политика {publicpolicy) также может быть рассмотрена как все то, что правительство решает делать или не делать. Данные определения могут быть адекватными для повседнев­ ного дискурса, но т. к. в этой книге мы решили провести систематический анализ публичной политики, для того, чтобы структурировать наши раз­ мышления и способствовать эффективной коммуникации друг с другом, необходимо дать более точное определение и сформулировать концепцию. В данной книге «политика» (p o lic y) определяется как о т но сит ель­ но с т а б и л ь н ы й , имею щ ий цель ку р с действий, котором у следую т а к ­ 1 Anderson Jam es Е. (2003) Public Policymaking: An Introduction. Boston — New York. P. 2 -7 , 16-27. Пер. Ольги Гуровой. Джеймс Андерсон — профессор политических наук, работает на факуль­ тете политических наук в Техасском А&М Университете в США с 1986 года. В настоящ ее время Андерсон — Профессор Эмеритус. Область интересов профессора Андерсона включает американскую политику, публичную полити­ ку и государственное управление в США. Помимо книги, отрывок из которой представлен в данном сборнике, выпущенной в 1990 году и несколько раз пере­ изданной, Андерсон является автором и редактором ряда других книг, таких как «Кейсы в публичной политике», «Политика и публичная политика в США», «Публичная политика в 1980х годах» и др. На протяжении академической карьеры Андерсон занимал пост президента Южной и Юго-западной ассоци­ ации политических наук, секретаря Американской Ассоциации политичес­ ких наук и т. д. 11
тор или р я д акторов при реш ении или при рассмотрении проблемы или инт ересую щ его вопроса. Это определение фокусируется на том, что уже фактически сделано, а не на том, что только предлагается сделать или что будет сделано, оно делает различие между политикой и решением, кото­ рое по сути есть определенный выбор среди альтернатив, и рассматривает политику как что-то, что развертывается во времени. Отдельные направления публичной политики формируются правитель­ ственными структурами и чиновниками. (Неправительственные акторы и факторы конечно также могут влиять на выработку публичной политики). Особые характеристики публичной политики связаны с тем, как ее форму­ лируют те, кто были названы политологом Дэвидом Истоном «представите­ лями власти» (auhorities) в политической системе. К ним он относит «ста­ рейшин, высшее руководство, представителей исполнительных органов, законодателей, судей, администраторов, монархов и т. п.». Истон утверж­ дает, что это люди, которые «участвуют в ежедневных делах политической системы», «признанные большинством членов этой системы как несущие ответственность за эти дела» и предпринимающие действия, которые «обыч­ но должны исполнять большинство членов системы, действующих в рам­ ках своих ролей»1. Коротко, публичная политика — политика, производи­ мая правительственными чиновниками и органами власти и затрагивающая существенное количество людей. Существует несколько смыслов понятия публичной политики как отно­ сительно стабильного целевого курса действий, которому следует правитель­ ство при решении некоторых проблем и вопросов. Во-первых, данное опре­ делен ие с в я зы ва ет политику в большей степени с целевым или ориентированным на достижение определенной цели действием, чем со слу­ чайным поведением или случайными инцидентами. Совокупность публич­ ной политики в современных политических системах, — это, вообще говоря, не то, что происходит само по себе. Наоборот, политика разрабатывается, чтобы достичь заданных целей или определенных результатов, хотя они не всегда достигаются. Предлагаемую к реализации политику целесообразно рассматривать как совокупность гипотетических представлений о том, что определенные действия приведут к достижению конкретных целей. Напри­ мер, для того, чтобы увеличить доходы фермеров, федеральные власти ис­ пользовали субсидии и контроль объемов производства. Эти программы на самом деле увеличили доходы многих фермеров в США но далеко не всех. Цели политики могут быть определены несколько широко и размыто по содержанию, задавая таким образом скорее общее направление, чем ‘Easton D. (1965) A Systems Analysis of Political Life. New York: Wiley. P. 212. 12
точные цели для реализации. Те акторы, которые хотят участвовать в решении проблемы, могут иметь различное видение того, что и как долж­ но быть сделано. Неоднозначность формулировок может стать времен­ ным средством ослабления конфликта. Компромисс, используемый для обеспечения согласия и поддержки, следовательно, может привести к об­ щим фразам и к недостатку ясности в определении целей политики. Во-вторых, политика состоит из определенных целевых действий или системы действий, принимаемых правительственными чиновниками в те­ чение некоторого периода времени, а не из их отдельных дискретных ре­ шений. Такие действия, как президентское решение о награждении како­ го-либо актера кино или решение Управления социального обеспечения (Social Security Administration) о предоставлении льгот по нетрудоспо­ собности Джону Доу сложно рассматривать как пример публичной поли­ тики. Политика включает не только решение о принятии закона или о создании законодательной нормы в той или иной сфере, но также и после­ дующие решения, предназначенные для того, чтобы обеспечить примене­ ние данного закона или нормы на практике. Например, политика охраны здоровья на производстве или политика безопасности труда была сфор­ мирована не только Законом 1970-го года об Охране Труда (Occupational Safety and Health Act of 1970), но также и рядом административных ак­ тов, судебных решений и уточнений к закону, случаев применения (или неприменения) закона в определенных ситуациях. В-третьих, публичная политика возникает в ответ на п о ли т и ч е с ки е запросы (political demands) или требования предпринимать или не пред­ принимать какие-либо действия для решения определенных проблем. Эти запросы направляют другие акторы — отдельные граждане, пред­ ставители групп, законодатели и другие должностные лица — прави­ тельственным чиновникам или органам власти. Такие запросы могут ран­ жироваться от настойчивого требования, чтобы муниципалитеты сделали «что-нибудь» с пробками на дорогах до конкретного обращения к прави­ тельству с просьбой воспрепятствовать краже домашних собак и кошек для продажи организациям, ставящим на них медицинские и научные опыты. Таким образом, некоторые запросы представляют собой про­ стые призывы к действию, а другие также содержат описание желаемого действия. В ответ на политические запросы должностные лица принимают ре­ шения, которые задают содержание и направление публичной полити­ ки. Они могут принимать законы, издавать правительственные указы, ус­ танавливать административные правила или вводить поправки к закону 13
через суды. Так, предложение Конгресса ввести Антимонопольный закон Шермана (Sherman Antitrust Act) в 1890 году было решением в сфере публичной политики. Другим было решение Верхновного суда 1911 года, внесшего изменения в этот закон, касающиеся только неблагоразумных ограничений по торговле, а не всех ограничений. Каждое из этих решений имело большое значение в формировании курса действий, названного а н ­ тимонопольной полит икой. (Антимонопольный закон Шермана также запрещал монополизацию и попытки монополизировать). Такие решения могут быть противопоставлены огромному числу рутинных действий, ко­ торые осуществляют чиновники в своей ежедневной деятельности по реа­ лизации публичной политики. Департамент по делам ветеранов (The Department of Veterans Affairs), например, каждый год принимает сотни тысяч решений, касающихся льгот для ветеранов однако, большинство из них попадает в границы существующей политики и может быть категоризировано как рутинные действия. П рограм м ны е з а я в л е н и я (policy s ta te m e n ts ) , в свою очередь, обыч­ но представляют собой формальные выражения или артикуляции пуб­ личной политики. К ним относятся как законодательные акты, прези­ дентские указы и декреты, административные правила и инструкции, мотивированные судебными решениями, так и заявления и обращения официальных лиц, выражающие намерения и цели правительства, а так­ же то, что будет сделано для их реализации. Программные заявления иногда заметно противоречивы. Свидетельством этого являются конф­ ликты, которые возникают по поводу значения законодательных актов или судебных трактовок законов, или времени и усилий, которые необ­ ходимо затратить на анализ и попытки предугадать значение программ­ ных заявлений политических лидеров федерального уровня, таких как Президент США или председатель Совета федеральной резервной систе­ мы (the Federal Reserve Board). Различные уровни правительства, прави­ тельственные подразделения и единицы могут такж е издавать противо­ речащ ие друг другу программные за я в л е н и я , наприм ер, по таким вопросам как защита окружающей среды или ответственность за каче­ ство потребительских товаров. В-четвертых, политика включает то, что правительства делают на са­ мом деле, а не только то, что они намереваются сделать, или то, что гово­ рят чиновники о том, что они собираются сделать. Если законодательный орган принимает закон, предписывающий нанимателям платить зарплату не меньше установленного минимума, но при этом ничего не сделано для того, чтобы привести закон в жизнь, и, следовательно, в экономическом 14
поведении происходит мало изменений, можно утверждать, что публич­ ная политика на самом деле принимает форму политики не-регулируемой заработной платы. В связи с этим здесь появляется понятие результ ат а полит ики {policy ou tp ut) или действия, фактически предпринятого для выполнение поли­ тических решений и программных заявлений. Это понятие обращает наше внимание на такие результаты как собранные налоги, количество миль построенных дорог, выплаченные из благотворительных фондов пособия, устраненные ограничения на торговлю, собранные за нарушение правил дорожного движения штрафы и осуществленные проекты международ­ ной помощи. Все они обычно могут быть без труда перечислены. Изучая результаты политики, мы можем обнаружить, что публичная политика немного или даже сильно отличается от того, что было предписано в про­ граммных заявлениях. Результаты политики нужно отличать от послед­ ствий полит ики (policy o utc om e s), которые фокусируются насоциетальных п о с л е д с т в и я х п о л и т и к и . Н а п р и м е р , у м е н ь ш а ю т ли у р о в е н ь преступности более длительные сроки тюремного заключения? Улучша­ ют ли здоровье общества программы по контролю за загрязнением возду­ ха? Результаты могут быть подсчитаны, но последствия часто трудно или невозможно измерить. В-пятых, публичная политика может быть позитивной или негатив­ ной. Некоторые формы открытых правительственных мер могут иметь дело с проблемой, по которой имелся политический запрос (позитивная публичная политика), или правительственные чиновники могут решить не предпринимать действий по некоторым вопросам, по которым требова­ лось правительственное вмешательство (негативная публичная политика). Другими словами, правительства могут следовать политике невмешатель­ ства или политики «руки прочь» в целом или по некоторым определенным аспектам экономической деятельности. Такое бездействие может иметь значительные последствия для общества в целом и для некоторых отдель­ ных групп, как это было в конце 1970-х годов, когда национальное прави­ тельство решило прекратить регулировать цены на коммерческих авиали­ ниях и маршрутах. Бездействие становится публичной политикой, когда чиновники отка­ зываются предпринимать те или иные действия, направленные на решение конкретной проблемы, т. е. когда они принимают отрицательное решение. Этот выбор отличается от непринятия мер (non-action) по проблеме, кото­ рая не стала государственным вопросом, к которой не было привлечено вни­ мание чиновников, которая не рассматривалась и не дебатировалась. (...) 15
Наконец, публичная политика, по крайней мере в ее позитивной фор­ ме, основывается на законе и является принудительной. Граждане, как правило, принимают как легитимный факт то, что нужно платить налоги, нужно подчиняться проверкам при ввозе товара из-за границы, что огра­ ничения скорости на дороге должны быть соблюдены, если человек хочет избежать риска быть оштрафованным, попасть в тюрьму или быть подвер­ гнутым другим налагаемым законами санкциям или ограничениям. Таким образом, публичная политика имеет официальный, законодательно при­ нудительный характер, которым не обладают действия частных организа­ ций — это ее монополия на легитимное применение принуждения. Прави­ тельства могут законно заключать людей в тюрьму, а частные организации не могут. Некоторые решения публичной политики могут достаточно часто на­ рушаться, несмотря на то, что они имеют принудительный характер, как, например, национальные запреты 1920-х годов и ограничения скорости. Более того, принуждение может быть ограниченным, частичным или осу­ ществляться от случае к случаю. М ожно ли отнести это к публичной политике? Ответ — да, т. к. они находятся в рамках существующего зако­ нодательства и за их нарушение предполагается наказание. Является ли такая политика эффективной или разумной — другой вопрос. Принужде­ ние выступает необходимым, но не достаточным условием эффективной публичной политики. (...) Подходы к изуч ению публичной поли т ики Политологи и социологи создали много моделей, теорий, подходов, кон­ цепций и схем для анализа процесса выработки политических решений (policymaking) и связанного с ним процесса принятия решений (decision­ making). Действительно, политологи часто уделяли большое внимание тео­ ретизированию по поводу выработки политических решений в сфере пуб­ личной политики, а не конкретным исследованиям политики и процессу выработки политических решений. Однако, теории и концепции нужны для того, чтобы осуществлять исследование публичной политики, облег­ чить коммуникацию и предложить возможные объяснения политических действий. Те, кто собирается систематически изучать процесс выработки политических решений, нуждается в некоторых руководящих принципах и критериях релевантности, чтобы сделать свои действия направленными и избежать бесцельного блуждания по «полям» политических данных. То, 16
что мы выясним в результате исследования отчасти зависит от того, что мы ищем. Политические концепции, модели и теории задают направление и структурируют наше исследование. Далее будут рассмотрены некоторые теоретические подходы к иссле­ дованию публичной политики. Но сначала мы должны провести различие между выработкой политических решений и процессом принятия полити­ ческих решений, различие, которое не всегда проясняют исследователи публичной политики, если вообще видят это различие. Процесс принятия политических решений подразумевает выбор из двух или более альтернатив, например, таких, как читать ли эту книгу далее или нет. Теории принятия политических решений имеют дело с критерия­ ми и процессами, которые используются и применяются при осуществле­ нии выбора. Политика (p o lic y ) , как она была определена ранее, представляет со­ бой «относительно с т а би ль ны й , имеющ ий цель курс действий, ко т о ­ ром у следую т акт ор или р я д акт оров в реш ении проблемы или р а с ­ с м о т р е н и и п р о б л е м ы и л и и н т е р е с у ю щ е г о в о п р о с а ». В ы работка политических решений, таким образом, обычно включает набор и после­ довательность действий, которые продолжаются определенный период вре­ мени и включают множество решений и действий, как рутинных так и не совсем рутинных. Политика будет редко рассматриваться как синоним единичного решения. Вот пример из обыденной жизни. Было бы непра­ вильным, если бы человек заявил, что его политика мыться вечером по субботам, если на самом деле он делал это нечасто. Однако, хороший и вдумчивый процесс принятия решения приводил его к тому, чтобы изред­ ка делать это по субботам. Политику определяет курс действий, модель или регулярность, а не отдельное действие. О политике в этом примере лучше всего думать как о приближении к состоянию загрязненности. Обсуждаемые здесь теоретические подходы включают теорию полити­ ческих систем, теорию групп, теорию элит, институционализм и теорию рационального выбора. Несмотря на то, что большинство этих подходов не были разработаны специально для анализа процесса выработки конкрет­ ных политических решений (policy formation), они без труда могут быть использованы для этой цели. Кроме этого, все они могут быть применены для анализа политического процесса. Они полезны, поскольку направляют наше внимание на важные политические феномены, помогают прояснять и организовывать наше мышление и предлагают объяснение политической деятельности или, в нашем случае, публичной политики. Ограничения и критика для каждого из рассматриваемых подходов приводятся в тексте. 17
Теория полит ических систем Публичная политика может быть рассмотрена как ответ политичес­ кой системы на запросы, поступающие извне (environment). Политичес­ кая система, как ее определяет Истон, включает опознаваемые и взаимо­ связанны е институты и действия (правительственны е институты и политические процессы) по властному распределению ресурсов (реше­ ния), которые связывают общество. Среда, окружающая политическую систему, состоит из внешних по отношению к границам политической си­ стемы феноменов, таких как социальная система, экономическая систе­ ма, биологическое окружение. Таким образом, по крайней мере аналити­ чески, можно отделить политическую систему от всех других частей общества1. В ход политической системы состоит из запросов (demands) и под­ держивающих фактов (supports). Запросы представляют собой требова­ ния действовать, выдвигаемые индивидами или группами для того, чтобы удовлетворить свои интересы. Поддержка выражается в том, что груп­ пы или индивиды соглашаются с результатами выборов, платят налоги, соблюдают законы, или, другими словами, соглашаются с решениями и действиями, предпринимаемыми политической системой в ответ на зап­ росы. Уровень поддержки политической системы показывает степень, в которой она рассматривается как легитимная, принудительная, связы­ вающая граждан. Выход политической системы означают законы, правила, юридичес­ кие решения и т. п. Рассмотренные как властное распределение ресурсов, они образуют публичную политику. Концепция обратной связи (feedback) показывает, что публичная политика (или Выход), осуществленная в оп­ ределенный период времени, может изменить окружающую среду полити­ ческой системы, возникающие в ней запросы, а также саму политическую систему. Результаты политики могут спровоцировать новые запросы, ко­ торые в свою очередь приведут к новым результатам, — таково несконча­ емое движение публичной политики (см. Рисунок 1.1). Ограничение использования теории систем в изучении публичной по­ литики связано с ее слишком общей и абстрактной природой. Более того, эта теория вряд ли может многое сказать о процедурах и процессах приня­ тия решений, поскольку они осуществляются в «черном ящике» под назва1 Easton D. (1957) An Approach to the Analysis of Political System s / / World Politics. IX. April. P. 383-400, Easton D. (1965) A Systems Analysis of Political Life. New York: Wiley. 18
Окружающая среда ■\ Выход Вход Законы Запросы П о ли ти ч еск ая система -» П оддержка 1 Решения Обратная связь Рис. 1.1. Модель политической системы нием политическая система. Действительно, теория систем рассматривает действия правительства просто как ответ на внешние запросы, которые ему предъявляются, а исследования действий правительства в рамках этой тео­ рии иногда характеризуются как исследования Входа и В ы хода (inputoutput studies). Однако, этот подход может быть полезным в исследовани­ ях процесса выработки конкретных политических решений. Он также позволяет обратить внимание на некоторые важные стороны политическо­ го процесса, например, на то, как внешнее воздействие влияет на содержа­ ние публичной политики и на работу политической системы. Как, в свою очередь, публичная политика влияет на внешнюю по отношению к ней сре­ ду и на последующие запросы политического действия? Насколько хорошо политическая система может интегрировать запросы в публичную полити­ ку и при этом сохраняться в течении времени? Теория групп Согласно теории групп в политике публичная политика является ре­ зультатом борьбы между группами. Один из авторов утверждает: «пуб­ личной политикой может быть названо равновесие (equilibrium), достиг­ нутое в [групповой] борьбе в каждый конкретный момент времени, баланс, за который конкурирующие группировки или группы постоянно борятся, стремясь получить преимущество в свою пользу»1. Публичная поли­ тика представляет собой результат действий различных групп. В качестве примеров можно привести Американскую федерацию труда — Конгресс производственных профсоюзов (AFL-C10) и законодательство о минималь­ 1Latham Е. The Group Basis of Politics. New York: Octagon Books, 1965. P. 36. 19
ной заработнной плате; фермерские группы и сельскохозяйственные суб­ сидии; Национальную Стрелковую Ассоциацию и политику контроля вла­ дения личным огнестрельным оружием, Национальную Ассоциацию 0 6 . разования и федеральную помошь средним школам. Теория групп опирается на утверждение, что взаимодействие и борь­ ба между группами являю тся центральными фактами политической жизни. Группа представляет собой совокупность индивидов, которые могут на основании разделяемых установок и интересов выдвигать тре­ бования к другим группам в обществе. Она становится группой интере­ сов в политике, «когда она выдвигает требования через или от имени какого-либо органа власти»1. Многие группы делают именно так. Инди­ вид имеет значение в политике только как участник или представитель групп. Посредством групп индивиды добиваются защиты своих поли­ тических предпочтений. Ц ентральным понятием теории групп я в л яется понятие доступа (access). Д ля того, чтобы иметь влияние и возможность формировать правительственные решения, группа должна иметь возможность выра­ зить свою точку зрения или иметь доступ к тем, кто участвует в процес­ се принятия политических решений2. Очевидно, что если группа неспо­ собна коммуницировать с теми, кто участвует в процессе принятия политических решений, если никто в правительстве не прислушивается к ее требованиям, то ее возможности влиять на выработку политичес­ ких решений ограничены. Доступ может быть следствием того, что груп­ па является хорошо организованной, того, что она имеет статус, хоро­ шего лидера или ресурсы, такие как деньги для организации политических кампаний. Такие формы социального лоббирования как «кормить, по­ ить и развлекать» законодателей и других государственных чиновников могут быть рассмотрены как усилия по созданию доступа через форми­ рование чувства обязанности вовлеченным группам. В результате, ког­ да группа захочет обсудить какие-либо политические вопросы с чинов­ ником, она будет иметь возможность это сделать или получить ответ на свой запрос. Взносы «комитетов политических действий» (PACs) чле­ нам законодательной власти также часто оправдываются как способ по­ лучить или сохранить доступ. Естественно, некоторые группы будут иметь больше возможностей доступа, чем другие. Публичная политика в каждый момент времени бу­ 1Truman D. ( J 951) The Governmental Process. New York: Knopf. P. 37. 1 Isaak A C. (1988) Scope and Methods of Political Science. Chicago: Dorsey Press. P. 269-270. 20
дет отражать интересы тех, кто доминирует. Поскольку группы получают и теряют власть и влияние, публичная политика будет меняться в пользу интересов тех, кто имеет влияние, а не тех, кто потерял его. Роль правительства («официальных групп») в выработке конкретных политических решений описывается одним из сторонников теории групп следующим образом: «законодательные органы выступают арбитрами в борьбе между группами, поддерживают победы успешных коалиций и за­ писывают условия капитуляций, компромиссов и побед в форме законов (statutes). Каждый закон обычно представляет собой компромисс, т. к. процесс примирения конфликтующих групповых интересов — процесс взвешивания и согласования. Законодательное голосование по любому вопросу обычно представляет расстановку сил, т. е. баланс власти сорев­ нующихся групп в момент голосования <...>. Чтобы выполнить условия соглашений, о которых договорились законодатели и которые были рати­ фицированы, учреждаются административные органы регулирующего типа <... > Судебная власть и гражданская бюрократия являются одним из сред­ ства управления согласованными правилами1. Теория групп концентрируется на одном из основных динамических элементов в выработке конкретных политических решений, прежде все­ го, в плюралистических обществах как в США, но, кажется, она одновре­ менно переоценивает важность групп и недооценивает независимую и творческую роль, которую го сударственны е чиновники могут играть в политическом процессе. В действительности, многие группы возникли в результате действия публичной политики. Показательным примером яв­ ляется Американская Федерация Фермерских Бюро (The American Farm Bureau Federation), которое было создано в контексте программы разви­ тия сельского хозяйства. Государственные чиновники также могут быть заинтересованы в некоторых программах и вести себя как группа интере­ сов, поддерживающая продолжение этих программ. В США работники некоторых отделов социального обеспечения, в том числе социальные работники, предпочитают постоянно поддерживать программы с акцен­ том на надзоре и услугах (а также пособиях), а не предоставлять гаранти­ рованный годовой доход нуждающимся группам, что, вероятно, устрани­ ло бы часть их работы. Другой недостаток теории групп заключается в том, что в реальности многие люди (бедные и находящиеся в невыгодном положении, без пре­ имуществ) и интересы (такие расплывчатые интересы как красота приро­ ды и социальная справедливость) либо не представлены, либо плохо пред­ 1Latham, op. cit., P. 35-36, 38-39. 21
ставлены в групповой борьбе. Профессор Е. Шаттшнайдер отметил недо­ статочность представленности интересов бедных в политике: «изъян в плюралистических небесах состоит в том, что райский хор поёт с силь­ ным акцентом высшего класса» К Те, кто не представлен, будет иметь сла­ бый голос при выработке конкретных политических решений и, таким образом, их интересы вероятно будут проигнорированы. Наконец, с методологической точки зрения, попытки объяснить полити­ ку и процесс выработки конкретных политических решений только в терми­ нах интересов и групповой борьбы могут ввести в заблуждение и являются неэффективными. Такой односторонний взгляд ведет к игнорированию мно­ гих других факторов, таких как множество идей и институтов, которые неза­ висимы и влияют на развитие политики. Нужно также избегать редукцио­ низма или однокаузальных объяснений, которые приводят к тому, что все политические феномены оказываются втиснутыми в концепцию групп.2 Теория элит Если подойти к публичной политике с точки зрения теории элит, пуб­ личная политика может быть рассмотрена как политика, отражающая цен­ ности и предпочтения правящей элиты. Основной аргумент теории элит состоит в том, что публичная политика определяется не запросами и дей­ ствиями людей или «масс», а скорее правящими элитами, чьи предпочтения приводятся в исполнение государственными чиновниками и органами. Профессора Томас Дай и Хэрмон Зиглер дают краткое изложение тео­ рии элит: 1. Общество делится на меньшинство, которое имеет власть, и боль­ шинство, которое ее не имеет. Только небольшое число людей распреде­ ляет ресурсы в обществе. Массы не принимают участие в решениях о пуб­ личной политике. 2. Члены правящего меньшинства не являются типичными представи­ телями тех масс, кем правят. Элиты непропорционально состоят из выс­ шей социоэкономической страты общества. 3. Движение не-элит по направлению к позиции элит должно быть мед­ ленным и непрерывным, для того, чтобы сохранять стабильность и избе­ 1 Schattschneider Е.Е. (1960) The Semisovereign People. New York: Holt, Rinehart and Winston. P. 35. 2 Смотрите Baumgartner F.R., Leech B.L. (1998) Basic Interest: The Importance of Groups in Politics and Ppolitical Science. Princeton NJ: Princeton University Press. 22
гать революций. Только те не-элиты, которые разделяли основной консенсус взглядов и представлений элит (elite consensus), могут быть допущены в правящие круги. 4. Элиты разделяют консенсус по основным ценностям социальной системы и сохранению системы. [В США консенсус элит включает част­ ную инициативу, частную собственность, ограничение власти правительства и индивидуальную свободу]. 5. Публичная политика отражает не запросы масс, а скорее превали­ рующие ценности элит. Изменения в публичной политике будут посте­ пенно нарастающими, а не революционными. [Постепенные изменения позволяют ответить на события, которые угрожают социальной системе минимальным изменением или нарушением системы]. 6. Элиты могут действовать исходя из корыстных интересов, рискуя потерять поддержку масс, или они могут инициировать реформы, прекра­ тить злоупотребление властью и предпринять ориентированные на инте­ ресы масс программы, чтобы сохранить систему и свое место в ней. 7. Активные элиты мало подчиняются прямому влиянию со стороны апатичных масс. Элиты влияют на массы больше, чем массы влияют на элиты1. Таким образом, теория элит обладает большим аналитическим потен­ циалом для исследования выработки конкретных политических решений. Политика является результатом деятельности элит, отражает их ценнос­ ти и служит их целям, одной из которых может быть желание обеспечить некоторым образом благосостояние масс. Томас Дай утверждает, что раз­ витие политики гражданских прав в США в 1960-е годы может быть объяс­ нено с помощью теории элит. Эта политика была в большей степени «от­ ветом национальной элиты на проблемы, затрагивающие небольшую часть американцев, а не ответом лидеров на настроения большинства». Таким образом, например, «законодательное устранение дискриминации и га­ рантия равенства возможностей в Законе о Гражданских Правах (Civil Rights Act) 1964 года было достинуто в значительной степени с помощью активных призывов чернокожих лидеров из среднего класса к совести белых элит»2. Эта интерпретация представляет узкую перспективу для объяснения как того, кто заинтересован в политике гражданских прав или того, кого она касается непосредственно, так и объяснения принятия Закона о Граж­ 1Dye T.R., Zeigler Н. L. (1996) The Irony of Democracy. Belmont: Wadsworth. i-5 . 2 Dye, op. cit., P. 5 9 -6 3 . 23
данских Правах 1964 года. Конечно, преимущество в Конгрессе и в орга­ нах исполнительной власти было очень важным, но также важны были связанные с гражданскими правами протесты и марши, общественное мне­ ние и поддержка не-афроамериканских организаций. Движение за граж­ данские права 1960-х годов было гораздо более широким социальным явлением, чем попытки чернокожих лидеров достучаться до совести бе­ лых элит. Теория элит фокусирует наше внимание на роли лидерства в выработке конкретных политических решений и на той реальности, которая в любой политической системе состоит в том, что меньшинство управляет боль­ шинством. Управляют ли элиты политикой и определяют ли ее при неболь­ шом влиянии масс — вопрос, на который трудно найти ответ. Оно не может быть доказано простым, ставшим расхожим утверждением о том, что «всем правит истэблишмент». Политолог Роберт Даль полагает, что для того, что­ бы успешно доказать это утверждение, необходимо определить «конт­ рольную группу, меньшую по размерам чем большинство, которая не явля­ ется чистым продуктом дем ократических процедур... меньш инство индивидов, чьи предпочтения регулярно превалируют в случаях разных взглядо по ключевым политическим вопросам»1. Возможно, теория элит имеет большую пользу для анализа и объяснения выработки конкретных политических решений в таких политических системах, как развивающие­ ся страны или страны Восточной Европы, нежели чем в странах плюралис­ тичных демократий США или Канады. Однако, социолог Вильям Домофф долгое время утверждал, что существует американский высший класс, который владеет собственностью и контролирует большие корпорации. Это группа фактически является правящим классом в США2. И нст ит уционализм Изучение правительственных институтов (или правительственных орга­ низаций) — одна из самых старых проблем политологии. Данный факт не удивителен, т. к. политическая жизнь вращается вокруг правительствен­ ных институтов: законодательных органов, исполнительных органов, су­ 1 Dahl R.A. (1958) A Critique of the Ruling Elite Model / / American Political Science Review, June 1958. P. 464. 2 Domoff G.W. (1967) Who Rules America? Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1967, Domoff G.W. (1990) The Power Elite and the State: How Policy is made in America. New York: Walter deGruyter. 24
дов и политических партий. Более того, публичная политика определяет­ ся и реализуется данными институтами. Традиционно, институциональный подход в основном сосредотачи­ вает свое внимание на описании формальных и юридических аспектов правительственных институтов: их формальной структуры, юридичес­ ких правах, процессуальных нормах, функциях и действиях чиновни­ ков. В нем также могут рассматриваться формальные отношения с дру­ гими институтами, например, отнош ения между законодательной и исполнительной властью. При этом меньше внимания уделяется, во-пер­ вых, объяснению того, как институты работают фактически, в противо­ вес тому, как они должны работать, во-вторых, анализу того, какую пуб­ личную политику формируют институты, в-третьих, исследованию отношений между институциональной структурой и разными видами публичной политики. Впоследствии политологи в исследованиях и в преподавательской де­ ятельности обратились к политическому процессу внутри правитель­ ственных или политических институтов, сконцентрировав внимание на поведении участников этих институтов в политическом процессе и на политических реалиях, а не на формальном объяснении. В изучении ле­ гислатуры интерес сместился от ее простого описания как института к анализу и объяснению ее работы в определенный период времени, от статичного к динамическому аспекту. В университетском учебном пла­ не курс об органах законодательной власти часто стал посвящаться за­ конодательному процессу. Институционализм с его акцентом на формальные или структурные аспекты институтов, тем не менее, может быть полезным в прикладном политическом анализе. Институт, отчасти, представляет собой набор мо­ делей человеческого поведения, которые сохраняются в течение длитель­ ного времени и осуществляют важную социальную функцию или деятель­ ность. Различия в моделях поведения есть то, что в действительности отличает судебные органы от законодательных и административных ор­ ганов и т. д. Упорядоченные модели поведения, которые часто называют правилами или структурами, могут влиять на процесс принятия полити­ ческих решений и на содержание публичной политики. Правила и струк­ турные соглашения обычно не являются нейтральными по своим послед­ ствиям, они обычно благоприятствуют одним интересам в обществе перед Другими и одним политическим результатам наддругими. Утверждается, что некоторые из правил Сената США (а также тради­ ции, которые часто действуют Кф< правила), например, такие как неогра­ 25
ниченные по времени прения и принятие решений на основе всеобщего согласия, служат интересам тех сенаторов, которые численно находятся в меньшинстве, чем большинству. Многие действия в Сенате, такие как вынесение законопроектов на обсуждение и принятие решения о прекра­ щении дебатов по ним, предпринимаются на основе согласия всех сенато­ ров. Таким образом, один «отклоняющийся» сенатор может блокировать действие Сената. В американской федеральной системе, в которой власть распределена между федеральным правительством и правительствами штатов, существу­ ет несколько арен взаимодействия. Некоторые группы могут иметь боль­ шее влияние, если политика делается на федеральном уровне, тогда как другие могут выиграть больше при выработке политических решений на уровне штата. Например, группы, борющиеся за гражданские права, по­ лучили больший отклик в Вашингтоне, а не в столицах южных штатов. Группы, поддерживающие принятие английского языка как национально­ го, достигли большего успеха на уровне штатов. С 1983 по 1997 годы 20 штатов приняли такие законы, но Конгресс остался равнодушным. Закон об Избирательных Правах (Voting Rights Act) предусматривает то, что в некоторых штатах бюллетени должны быть напечатаны на иностранных языках наряду с английским языком. В итоге институциональные структуры, соглашения и процедуры час­ то имеют важные последствия для принятия и содержания публичной по­ литики. Они определяют часть контекста выработки политических реше­ ний, который в исследовании политики должен рассматриваться вместе с более динамичными аспектами политики, такими как политические партии, группы, общественное мнение. Однако, сама по себе институциональная теория может дать только частичное объяснение политики. Она мало мо­ жет сказать о том, что движет политическим процессом. Теория рационального выбора Теория рационального выбора, которую иногда называют теорией со­ ц и а ль н о го вы бора ( so c ia l-c h o ic e ), о б щ е ст ве н н о го вы бора (publicchoice) или формальной теорией (form al th e o r y ) , была создана экономи­ стами и предполагала применение принципов микроэкономики к анализу и объяснению политического поведения (или не связанного с рынком про­ цесса принятия политических решений). Сегодня она имеет много сто­ ронников среди политологов. 26
Возможно, первая попытка использования теории рационального вы­ бора для изучения политического процесса была представлена в книге Энтони Даунса «Экономическая теория демократии»1. В этой, ставшей впоследствие знаменитой, книге Даунс предполагает, что избиратели и политические партии действуют как рациональные участники процесса принятия политических решений, которые стремятся максимизировать свои предпочтения. Партии определяют какие политики принесут им боль­ шинство голосов, а избиратели стремятся максимизировать долю своих предпочтений, которые могут быть реализованы через действия прави­ тельства. В попытке выиграть выборы политические партии двигаются по направлению к центру идеологического спектрума, чтобы привлечь боль­ шее число избирателей и максимизировать их поддержку на выборах. Таким образом, вместо того, чтобы обеспечить избирателей «значимыми альтернативами», партии становятся максимально похожими, обеспечивая тем самым сходство, а не выбор. Теперь более подробно рассмотрим основные компоненты теории рационального выбора. Одна из ее основных аксиом состоит в том, что по­ литические акторы, подобно экономическим акторам, действуют рацио­ нально, преследуя свои собственные интересы. Таким образом, экономист Джеймс Букэнан, один из основных сторонников теории рационального выбора, утверждает, что политики руководствуются своими собственными интересами, а не альтруистическими взглядами на такие цели как государ­ ственная деятельность или национальные интересы. «Это не должно нико­ го удивлять», — говорит Букэнан, «потому что правительства состоят из индивидов, и индивиды действуют исходя из личного интереса, когда они вовлечены в систему обмена, будь то рыночная экономика или политика»2. Индивиды, которые вовлечены в обмены или сделки в процессе при­ нятия политических решений, такие как голосование, также имеют раз­ личные предпочтения. Будучи рациональными, индивиды могут осмыс­ лить и ранжировать свои предпочтения от наиболее желаемых к наименее желаемым. В принятии решений (экономических или политических) они руководствуются этими предпочтениями и стремятся максимизировать выгоды, которые они получат. Таким образом, люди являются корыст­ ными максимизаторами полезности, а не несведущими, сбитыми с толку и иррациональными, как они часто изображаются в анализе политичес­ кого поведения. 1Downs А. (1957) Ап Economic Theory of Democracy. New York: Harper & Row. 2 Lewin R. (1986) Self-Interest jn Politics Earns a Nobel Prize / / Science. November, 21. P. 941. 27
Вторая основная аксиома теории рационального выбора касается ме­ тодологического индивидуализма. Индивид, принимающий политические решения, является первичной единицей этой теории и анализа. Предпола­ гается, что предпочтения или ценности индивида более важны, чем кол­ лективные, организационные и социальные ценности. Теоретики рацио­ нального выбора утверждают, что действия организаций и групп могут быть объяснены в терминах поведения модели-индивида. С их точки зре­ ния, ничего существенного не будет потеряно, если объяснять таким об­ разом поведение всех людей. Например, объяснение с точки зрения теории рационального выбора того, почему Конгресс США делегирует часть своих полномочий админи­ стративным органам, начинается с предположения о том, что все члены Конгресса хотят быть переизбранными1. В соответствии с этой целью, законодатели делегируют власть административным органам, зная, что в осуществлении этих полномочий административные органы создадут про­ блемы для избирателей. Тогда избиратели обратятся к законодателям с просьбой помочь решить бюрократические проблемы, и в ответ на предо­ ставленную помощь благодарные избиратели проголосуют за переизбра­ ние законодателей. Преследование корыстного интереса членов Конгрес­ са таким образом объясняет делегирование власти и рост бюрократии. Некоторые теоретики рационального выбора исследовали эффекты неопределенности, неполной информации или искаженной информации при выработке политических решений2. Они полагают, что те, кто прини­ мают политические решения, обладают различным объемом информации (это условие называют инф ормационной ассим ет рией) и находятся в состоянии неопределенности в отношении последствий и результатов за­ конов и политик, претворяемых в жизнь. В Конгрессе члены законода­ тельного комитета как специалисты по политике и основные разработчи­ ки законодательства лучше всего информированы об отношениях между предложенной политикой и ее возможными последствиями. Для сравне­ ния, рядовые члены Конгресса, которые принимают заключительные ре­ шения о принятии законов, имеют ограниченные знания о соотношении политики и ее последствий. Вероятно, эта информационная ассиметрия 1 Fiorina М.Р. (1989) Congress: Keystone of the W ashington Establishment. New Haven: Yale University Press. 2 Эта дискуссия опирается в основном на Krehbiel К. (1992)Information and Legislative Organization, Ann Arbor: University of Michigan Press., Gilligan T.W., Krehbiel K. Assymetric Information and Legislative Rules with a H eterogenuous Committee / / American Journal of Political Science. May 1989, P. 459-490. 28
могла бы позволить членам законодательного комитета действовать стра­ тегически и обеспечивать исполнение политики с выгодой прежде всего для себя (и своих избирателей). Различные правила и практики в Конгрессе, однако, позволяют убе­ диться, что законодатели будут стремиться как сосредотачиваться на ана­ лизе общественных проблем и формировании политики, так и на том, что­ бы в целом сделать информацию доступной всем членам Конгресса. Проблема состоит в том, чтобы определить институциональные механиз­ мы, которые помогут снизить неопределенность. Данный вариант теории рационального выбора — «теория информации» («information-theories») — предполагает, что законодатели, максимизирующие полезность, имеют раз­ личные интересы. Полезность, однако, определяется результатами поли­ тики (policy outcomes), а не политикой как таковой. В отношении резуль­ татов, как мы уже видели, существует неопределенность. Исследования политического поведения с применением теории рацио­ нального выбора часто характеризуется узкими предположениями, мате­ матическими уравнениями, абстрактностью и отдаленностью от реально­ сти. Д а ж е Вильям С. М итчелл, один из первых сторонников теории рационального выбора, отмечает, что, как это показано в учебниках, тео­ рия рационального выбора «вряд ли касается правительства, политиков, бюрократов и групп интересов. Лишь малая часть из описания... имеет какое-либо отношение к финансовой или регулируемой жизни общества или государства»1. Сторонники более позитивного взгляда полагают, что «в чистой форме это одно, но только одно из многих полезных объясне­ ний политики»2. Теория рационального выбора предупреждает нас о важности корысти как мотивационной силы в политике и выработке политических решений, а также обеспечивает лучшее понимание процессов принятия политических решений. Многие утверждают, однако, что политика не настолько далека от альтруизма и заботы об общественных интересах как предполагают тео­ ретики рационального выбора. Принятие «хорошей публичной политики» («good public policy»), например, часто является целью членов Конгресса3. ‘ Mitchell W.C. (1982) Textbook Public Choice: A Review Essay / / Public Choice. XXVIII. P. 99. 2 W eschler L.F. (1982) M ethodological Individualism in Politics / / Public Administration Review. XLIII. May-June. P. 294. 3 Смотрите Fenno R.J. Jr. (1973) Congressmen in Commettees. Boston: Little, Brown. Фенно отмечает, что на членов Конгресса влияют различные факторы: Желание быть переизбранными, проводить хорошую публичную политику и Н азы вать влияние. 29
Например, группы общественного интереса, такие как Национальная Ф е­ дерация Охраны Дикой Природы (the National Wildlife Federation), мотиви­ рованы не только сиюминутным корыстным интересом1. Комментарии Поскольку политологи часто высказывают явное предпочтение тому или иному теоретическому подходу из вышеперечисленных, консенсуса о том, какой из них лучше, не существует. Каждый подход фокусирует внимание на различных аспектах выработки политических решений и, таким образом, оказывается полезным для понимания тех или иных ситу­ аций или событий. Теория групп и теория элит дают взаимоисключающие объяснения того, как функционирует политический процесс и, что более важно, кто конт­ ролирует или доминирует в политическом процессе или кто получает от него выгоду. Другими словами, эти подходы по-разному отвечают на воп­ росы о том, кто правит. Между представителями теории групп (плюрали­ стами) и теории элит велась острая интеллектуальная борьба по поводу того, кто контролирует процесс принятия политических решений в пуб­ личной политике в США. Эта борьба произвела «много тепла, но мало света», и проблема так и осталась не решенной полностью2. Теория систем, как и институционализм, фокусируется на процессе выработки политических решений, но делают они это по-разному, поэто­ му их трудно сопоставить. С помощью институционализма можно объяс­ нить то, что происходит в «черном ящике» (политической системе), что, в свою очередь, игнорирует теория систем. Ни та, ни другая теория напря­ мую не рассматривает того, кто правит, поэтому они могут быть до опре­ деленной степени объединены с теорией групп и теорией элит. Теория рационального выбора из-за ее узкого фокуса не может быть сопоставлена с другими теориями. Институты в ней появляются как сово­ купность индивидов. Мало внимания уделяется политическому окруже­ 1 Те, кто хотел бы продолжить изучение теории рационального выбора, мо­ гут начать с Shepsle A., Boncheck M.S. (1997) analizing Politics: Rationality, Behavior, and Insitutions. New York: Norton. Критику смотрите в Green D.P., Shapiro I. (1994) Pathologies of Rational Choice Theory. New Heaven, Conn: Yale University Press. 2 Смотрите Trounstine P.J., Christensen T. (1982) Movers and Shakers: The Study of Community Power. New York: St. M artin’s. 30
нию, тому, каким образом проблемы доводятся до внимания правитель­ ства или как формируются политические предпочтения. Однако, также как и институционализм, теория рационального выбора демонстрирует большой интерес к тому, как правила и структуры влияют на результаты процесса принятия политических решений. Теоретики рационального выбора часто занимаются тем, что демонстрируют, как манипуляции пра­ вилами помогают добиваться предпочтительных решений. Что касается вопроса о том, кто правит, теоретики рационального вы­ бора утверждают, что демократически избранные чиновники продвигают скорее свои собственные интересы, чем интересы людей. Это убеждение часто приводит к нормативному (и консервативному) заключению о том, что чем меньше правительство, тем лучше. Представители теории групп полагают, что в политике превалируют интересы доминантных групп. С точки зрения теории элит, меньшинство (правящий класс) управляет в соответствии со своими собственными интересами, лишь в некоторой степени заботясь об условиях жизни масс. Таким образом, различные теории поднимают и по-разному обсужда­ ют вопросы о политике и процессе выработки политических решений. Они также имеют тенденцию интерпретировать данные исследования в соответствии со своими положениями. Неудивительно, что плюралисты обнаруживают группы контроля, представители теории элит обнаружи­ вают доминирование элит, а теоретики рационального выбора находят до­ минирование корыстных интересов. Таким образом, перечисленные тео­ рии — это не просто нейтральные альтернативы, которыми ученые руководствуются при анализе. То, что каждый находит в прикладном по­ литическом исследовании зависит в большей степени от того, что он ищет. Тот, кто идет в город «искать неприятностей», с большей вероятностью их найдут по сравнению с «мирными гражданами». Различия данных подходов будут прояснены далее на примере кратко­ го рассмотрения того, как их сторонники могли бы посмотреть на рефор­ му способов финансирования политических кампаний. Основная цель ре­ форматоров состояла в том, чтобы запретить «мягкие деньги» («soft money»), т. е. средства, которые могут быть получены в неограниченных количествах от корпораций, профсоюзов и богатых людей, и потрачены на деятельность по строительству партий, регистрацию участников голо­ сования и кампанию по активному участию в голосовании. Мягкие деньги также могут быть израсходованы на рекламу или проблемноориентиро­ ванную рекламу, чтобы в целом продвигать политическую партию или повлиять на перспективы выбора определенных кандидатов, при условии 31
что это делается без специальной поддержки их проигрыша или избра­ ния. Демократическая и республиканская партии вместе смогли получить более полумиллиона долларов мягких денег в период электорального цик­ ла 1999— 2000 гг. После нескольких лет борьбы сторонники реформы финансирования политической кампании настояли на подписании Конгрессом в 2002 году Закона о Реформе Политической Кампании (Bipartisan Campaign Reform Act). Данный закон запретил вкладывание мягких денег в национальные поли­ тические партии, запретил проблемноориентированную рекламу частных групп, которая бы упоминала кандидатов по имени в течение 60 дней до федеральных выборов, увеличил предел индивидуальных вкладов в канди­ дата («жесткие деньги») с $10 00 до $20 00 на выборы. Сторонник теории групп рассмотрел бы борьбу за введение закона о реформе финансирования политической кампании как конкуренцию за преимущества между разными бизнес-группами, профсоюзами, обще­ ственными группами интересов и их сторонниками, а также политически­ ми партиями. В рамках данной теории тщательному исследованию подвер­ глись бы лоббирование и другие групповые тактики. Институционалист, для сравнения, сконцентрировался бы на проблемах, созданных структу­ рой Конгресса и процедурой обеспечения введения в силу законодатель­ ства. В этом случае обсуждались бы следующие проблемы: предоставле­ ние законопроекта для обсуждения в Палату представителей; преодоление флибустьерства — действий тех, кто оттягивает принятие законов в Сена­ те; устранение разногласий в версиях законопроектов Палаты представи­ телей и Сената; уход от президентского вето. Большое внимание было бы уделено тому, как законопроект становится законом. Сторонник теории рационального выбора рассматривал бы членов Конгресса, калькулирующих, каким образом содержание реформы зако­ нодательства повлияло на возможность увеличить количество денег, ко­ торые могут быть потрачены на политическую кампанию и, таким обра­ зом позволить им быть переизбранными. Другим интересующим его или ее вопросом было бы стратегическое поведение, когда оппоненты предла­ гают такие поправки, которые, в случае их принятия, делают законопро­ ект неприемлимым для некоторых из тех, кто его поддерживает («отрав­ ленная пилюля»), или когда реформаторы составляют поправки, чтобы привлечь или удержать сторонников. В основе такого поведения законо­ дателей лежит личный интерес. Представитель теории элит рассмотрел бы законодательную борьбу как способ выражения интересов в основном высокопоставленных зако­ 32
нодателей и политических лидеров. И сторонники, и оппоненты реформ утверждали бы, что то, что они делают есть лучшее для общества. Элитисты посчитали бы, что общество не заинтересовано, не информировано, особенно, если речь идет о деталях законодательства. Наконец, сторонник теории систем вероятно, устремил бы свой взор на то, каким образом на работу правительства оказывали влияние вне­ шние воздействия (запросы, давление, информация) политической, соци­ альной и экономической среды. Небольшое внимание, было бы уделено деталям того, как законопроект становится законом. Теоретик также был бы внимателен к тому, как решение правительства по реформе финанси­ рования политических кампаний повлияло на процесс и на будущие зап­ росы по этому поводу. В заключении отметим, что исследователь должен избегать того, что­ бы стать слишком догматичным или жестко привязанным к одной модели или подходу. Как правило, желательно быть в большей степени эклектич­ ным и гибким, используя те теории и концепции, которые кажутся наибо­ лее полезными для хорошего и адекватного политического анализа. Цель должна состоять в объективном объяснении политического поведения, а не в доказательстве выбранного теоретического подхода. Каждая из тео­ рий, которые были обсуждены выше, если они применены умело и изби­ рательно, могут сделать вклад в более полное объяснение процесса выра­ ботки политических решений. Б и блиограф и я Baumgartner F.R., Leech B.L. (1998) Basic Interest: The Importance of Groups in Politics and Ppolitical Science. Princeton NJ: Princeton University Press. Dahl R.A. (1958) A Critique of the Ruling Elite Model / / American Political Science Review, June 1958. D om off G.W. (1990) The Power Elite and the State: How Policy is made in America. Domoff G.W. (1967) Who Rules America? Englewood Cliffs: PrenticeHall, 1967, Dye T.R., Zeigler H. L. (1996) The Irony of Democracy. Belmont: Wadsworth. Downs A. (1957) An Economic Theory of Democracy. New York: Harper & Row. Easton D. (1965) A System s Analysis of Political Life. New York: Wiley. Easton D. (1957) An Approach to the Analysis of Political Systems / / World Politics. IX. April. P. 383-400. Fenno R.J. Jr. (1973) Congressmen in Commettees. Boston: Little, Brown. Fiorina M.P. (1989) Congress: Keystone of the Washington Establishment. New Haven: Yale University Press. • 33
Green D.P., Shapiro /. (1994) Pathologies of Rational Choice Theory. New Heaven, Conn: Yale University Press. Isaak A.C. (1988) Scope and M ethods of Political Science. Chicago: Dorsey Press. Krehbiel K. ( 1992)Inform ation and Legislative O rganization, Ann Arbor: University of Michigan Press., Gilligan T.W., Krehbiel K. Assymetric Information and Legislative Rules with a Heterogenuous Committee / / American Journal of Political Science. May 1989, P. 459-490. Latham E. (1965) The Group Basis of Politics. New York: Octagon Books. Lewin R. (1986) Self-Interest in Politics Earns a Nobel Prize / / Science. November, 21. P. 941. Mitchell W.C. (1982) Textbook Public Choice: A Review Essay / / Public Choice. XXVIII. P. 99. Schattschneider E.E. (1960) The Sem isovereign People. New York: Holt, Rinehart and Winston. ShepsleA., Boncheck M.S. (1997) Analizing Politics: Rationality, Behavior, and Insitutions. New York: Norton. Trounstine P.J., Christensen T. (1982) Movers and Shakers: The Study of Community Power. New York: St. M artin's. Truman D. (1951) The Governmental Process. New York: Knopf. New York: Walter deGruyter. Weschler L.F. (1982) M ethodological Individualism in Politics / / Public Administration Review. XLIII. May-June. P. 294.
Хэл Коулбач ПОЛИТИКА1 Кто со зд а ет политику (p o lic y )? Как будто в политике существуют ворота, через которые проходят все воп­ росы. Последние обсуждаются с момента появления у ворот — и весьма бурно по мере прохождения, если таковое происходит, а затем они на вре­ мя выпадают из обсуждения. Управляют происходящим так называемые «привратники», в их число вхо­ дят не только члены действующего правительства, но и бюрократы, журна­ листы, лидеры объединений и независимые специалисты, все они посто­ янно собираются вокруг отдельно взятого источника проблем2. Одно из самых привлекательных понятий в исследованиях политичес­ кого управления — лица принимающие политические решения (policy makers). Они придают политическому управлению ясное звучание, созда­ вая впечатление определенной группы уполномоченных и целеустремлен­ ных лиц, принимающих решения, определяя тем самым направление пос­ ледующих действий. Однако теория часто кажется понятнее, чем соответствующая практи­ ка. Люди, которые считаются «принимающими решения», часто не при­ знают себя таковыми, они предпочитают видеть себя во главе широкого 1Colebatch Hal К. Policy. University of Minnesota Press, 1998. P. 15-27. Пер. Вероники Пасынковой, Ольги Гуровой. Хэл Коулбач — директор аспирантской программы по исследованию поли­ тики в Университете Нового Южного Уэльса в Великобритании. Область его академических интересов включает политическую науку и управление в тре­ тьем секторе в Австралии, Папуа Новой Гвинеи, Кении и Великобритании. П рофессор Коулбач работал в Стэнфордском центре по исследованию органи­ заций и был консультантом Королевской Комиссии при Австралийском прави­ тельстве. 2 Davies A.F. (1964) Australian Democracy. Melbourne: Longman. P. 3. 35
круга лиц с различной степенью заинтересованности в проблеме и с раз­ личающимися взглядами на ее решение. Возможно, они полагают, что их собственная способность предопределить некий итог является в некото­ рой степени ограниченной, и вполне вероятно, они причисляют ряд людей из своего окружения к «принимающим решения». В этом случае будет полезнее не учитывать подобные мнения о тех (если таковые имеются), кто принимает решения, и сконцентрироваться на выявлении людей, ко­ торые участвуют в процессе разработки политического курса, понять, как они достигли этого, в чем заключаются их действия, а уже затем опре­ делить, хотим ли мы обозначить данных людей как «принимающих реше­ ния» и на каких основаниях. Как происходит вклю ч ен и е в процесс п р и н я т и я решений? Чтобы определить участников процесса принятия решений, полезно обратиться к следующим элементам политики: власть (authority), экспер­ тиза (expertise) и порядок (order). Будучи элементами политики, они дей­ ствуют как привратники, предоставляя различным людям возможности для участия в политико-управленческом процессе. Власть как основа участ ия Лучше всего начать с власти, поскольку самой очевидной возможнос­ тью принять участие в политико-управленческом процессе является об­ ладание законной властью. Политическое управление, как правило, опи­ сывается как работа «властей». Кого рассматривать в качестве носителя власти в процессе принятия по­ литических решений, зависит от отдельно взятого случая. Иногда это бывает один человек: «Министр решил...» или «Генеральный Секретарь определил...». Но часто носителем власти признается коллективный орган: кабинет мини­ стров, совет директоров или национальный совет. В некоторых случаях, носителями власти, участвующими в разработ­ ке политического курса могут считаться члены законодательного органа. Ряд авторов, преимущественно в Соединенных Штатах, убеждены в том, что политический курс выражается в законодательстве, соответственно, члены парламента, голосующие за тот или иной закон, становятся «созда­ телями политики», принимающими решения. В Вестминстерских систе­ 36
мах (таких, как Австралия и Великобритания), где исполнительная власть имеет возможность воздействовать на законодательную, полагаясь на партийную дисциплину, использование данного термина менее распрост­ ранено1. Тем не менее, до сих пор широко распространено мнение, что судебная власть может принимать решения по политическим вопросам, предназначенным для законодательной власти. Именно парламент обла­ дает властью принятия решений. Суды, как утверждается, не должны пред­ восхищать решения законодательных органов. В любом случае, когда политическая власть базируется в неком кол­ лективном органе на верхушке системы, возникает вопрос, как в поле их зрения попадают проблемы политического курса. Например, правитель­ ство разрабатывает политику в сфере образования, но, перефразируя Маркса, члены правительства не выступают в качестве свободных аген­ тов, учитывая время и обстоятельства их выбора. Для правительства бу­ дет крайне странно принять решение в сфере образования не по рекомен­ дации министра образования. Обычно роль правительства в выработке политического курса заключается в принятии рекомендации министра (или, реже, в отклонении, в случае чего министр должен отступить и по­ вторить попытку). Рекомендация министра почти всегда исходит от чиновников-специалистов, занимающих нижестоящие посты. Однако говорить, что роль правительства в процессе принятия реше­ ния заключается в том, чтобы принимать или отклонять рекомендации специалистов, вовсе не означает, что это принятие решений является ре­ альным (с учетом того, что реальные лица, принимающие решения, это люди, которые разрабатывают рекомендации). Процесс разработки поли­ тического курса включает мобилизацию властных полномочий правитель­ ства для поддержки программ чиновников, и, несмотря на имеющуюся возможность разделить участников на реально принимающих решения и подчиненных, наш анализ не станет более точным. Проблема здесь (и это продолжает создавать неожиданности в исследо­ вании политического управления) заключается в том, что такие термины, как «разработка политического курса» не являются нейтральными, техни­ ческими терминами: они также являются частью ресурсов задействован­ ных лиц. Чиновники хотят получить от правительства поддержку своих планов для того, чтобы усилить свои позиции в обсуждении других вопро­ сов. По этой причине они хотят подчеркнуть роль правительства. Вероят­ 1 Но, о разрушении системы контроля парламента исполнительными органа­ ми в Австралии см. Jackson R.J. (1995) Foreign Models and Aussie Rules: Executivelegislative Relations in Australia / / Political Theory Newsletter. N7. P. 1— 18. 37
но, поэтому предложение одобряется правительством после минутной пре­ зентации министром. В его обсуждении никто не заинтересован, но резуль­ тат будет представлен как «Правительство вынесло решение...». Однако мы должны не только разделять мир политики на «принимаю­ щих решение» (тех, кто обладает властью и принимает решения) и осталь­ ных (тех, кто не имеет власти и не принимает решения), но и рассматри­ вать «власть» как конструкт, который представляет мир особенным образом и приписывает некоторые позиции людям, участвующим в поли­ тико-управленческом процессе. Это означает, что министры находятся у власти по праву, в то время как другим приходится отстаивать свое право находиться у власти и делать это, учитывая позиции министров. Чтобы давать советы министрам, привлекаются специалисты. В свою очередь, внешним экспертам, не входящим в ряды чиновников, приходится искать себе министров, которым нужно давать советы. Планы специалистов за­ висят от одобрения министров, при этом министры имеют явное мораль­ ное преимущество благодаря своим властным позициям. Как говорится, «в конце концов, последнее слово должно остаться за министром». Но кому тогда будет принадлежать первое слово? Здесь возникает воп­ рос о том, что происходит до того, как проблема оказывается в поле зрения лица, обладающего властными полномочиями, например, министра. По всей видимости, мы обнаружим, что проблема обсуждалась в течение какого-то времени, и в обсуждении принимали участие ряд людей и организаций. По­ нятие власти предоставляет участникам определенные позиции в игре: ми­ нистр имеет последнее слово (это может означать, что министр не будет задействован до того, пока участники не окажутся готовы к последнему слову), чиновники министерства образования как главные советники мини­ стра играют центральную роль в управлении процессом. Отдел образова­ ния в местном университете также может быть привлечен к участию, хотя его специалисты не имеют такого права, различные организованные инте­ ресы могут стремиться высказать свою позицию, и неорганизованные инди­ виды (например, родители в местной школе) вообще могут не играть ника­ кой роли. Это не объясняет нам, насколько вероятно и значимо участие в процессе отдельных людей, (к этому вопросу мы вернемся в главе «Экспер­ тиза и порядок»), однако помогает нам понять отношения между формаль­ ным представлением политико-управленческого процесса как уполномо­ ченного принятия решений и опытом его участников. Мы также должны отметить, что процесс может происходить в двух направлениях: сверху вниз и снизу вверх. Министры как носители власти могут передавать распоряжения вниз по иерархической лестнице, но уча­ 38
стники «снизу» могут попытаться продвинуть проблему наверх, стремясь к одобрению своих планов властью. Для этого они должны иметь то или иное отношение к структуре власти: школы, добивающиеся решения не­ коего политического вопроса, могли бы провести свою проблему через министерство образования, где они являются «своими». В то же время родители, наиболее вероятно, займутся поисками централизованной ро­ дительской организации как органа, обладающего полномочиями пред­ ставлять интересы родителей. При этом семья иммигрантов, не включен­ ная в социальные сети и не владеющая английским языком, столкнется с трудностями при попытке использовать любой из этих каналов для выска­ зывания своей позиции при обсуждении заданной проблемы. Власти, таким образом, регулируют политико-управленческий про­ цесс так, что участие в нем становится легче для одних людей и труднее для других. Э ксперт иза к а к основа уча ст и я Однако политическое управление заключается не только в принятии решений уполномоченными лицами, оно имеет отношение также к реше­ нию проблем, что создает иную основу участия — обладание экспертным знанием, релевантным для заданной проблемы. Первый вопрос заключается в том, какого рода экспертиза и какого рода эксперты оказываются необходимыми. Экспертное знание не может быть всеобщим и свободно циркулирующим, оно имеет специфическую направленность: например, экспертиза в сфере здравоохранения, или в сфере социальной политики, или в сфере транспорта. Направленность зна­ ния ограничивается природой институционального источника эксперти­ зы: подобно тому как существуют правительственные учреждения, ответ­ ственные за сферу здравоохранения, социальной политики и транспорта соответственно. Ответственность за политический курс в отдельно взя­ той области будет являться прерогативой некой функционально опреде­ ленной группы экспертов. Также для любой области экспертного знания возможно существова­ ние институциональных источников внутри и вне правительства, и экспер­ ты в правительстве могут иметь связи с внешними экспертами. Институци­ ональная специализация, наличие которой мы отметили в правительстве, соответствует таковой в университетах (которые распределяют эксперт­ ные органы согласно сфере по различным факультетам и часто по разным 39
кафедрам) и в профессиональных организациях. Таким образом, правитель­ ственные эксперты в сфере здравоохранения с большой вероятностью ус­ тановят связи с университетскими и профессиональными экспертами в той же сфере, а также с соответствующими волонтерскими организациями и международными компаниями. Их связи с экспертами-коллегами в сфере здравоохранения будут, по всей видимости, более крепкими, чем, напри­ мер, связи с правительственными экспертами в сфере транспорта. Упомянутые связи также работают в двух направлениях. Компания мо­ жет отреагировать на разработку политики по защите окружающей среды организацией собственного подразделения по защите среды, и будет ожи­ дать, что ее собственные эксперты установят выгодные взаимоотношения с экспертами поданной проблеме в правительстве. При этом компания заин­ тересована в том, чтобы получить четкое представление о намерениях пра­ вительства, и рассчитывает, что ее собственное мнение также будет приня­ то во внимание в процессе разработки политического курса. Когда же ассоциативные группы требуют принятия политических мер по проблемам окружающей среды, они рассчитывают на понимание правительственных экспертов в данной области. Одно из первых требований подобных групп заключается в том, что должен существовать (в случае отсутствия) орган по защите окружающей среды — институциональный механизм в прави­ тельстве для рассмотрения поступающих предложений. Итак, экспертиза становится важным способом организации деятель­ ности в области политического управления. Люди, которые задействова­ ны в отдельной сфере принятия решений, приобретают специальные зна­ ния и узнают, кто разделяет с ними эти знания, с кем их можно обсудить. Одновременно могут существовать газеты или журналы, которые читают специалисты, или ассоциации, в которых специалисты стремятся состо­ ять. У них могут быть различные мнения по поводу заданной проблемы, но при этом они признают, что обращаются к одной и той же проблеме. Поэтому исследователи политического управления рассматривают спе­ циалистов как значимую группу в политико-управленческом процессе, прибегая к понятиям «проблемная сеть» или «политическое сообщество». Однако мы не можем утверждать, что для каждой политической про­ блемы существует определенное экспертное решение. Различные облас­ ти экспертизы могут по-разному рассматривать одну и ту же проблему. Возьмем, например, пьянство. Одни эксперты будут рассматривать пьян-* ство как проблему здоровья и будут обсуждать меры по преодолению вред^| ной привычки и методы сохранения здоровья. Эксперты по социальной* политике могут оказаться более заинтересованы влиянием пьянства на 40
уровень жизни индивида и тех, кто е г о / е е окружает. Они будут заинтере­ сованы в мерах по поддержанию бюджета домохозяйства, преодолению угрозы потери работы индивидом и пресечению домашнего насилия. Д ру­ гие эксперты могут рассматривать пьянство как проблему общественного порядка: пьянство людей становится предметом политического управле­ ния, только если оно мешает другим людям в публичной сфере, и вопрос будет заключаться в том, как регулировать общественное поведение. Кро­ ме того, некоторые эксперты вообще не увидят никакой значимой про­ блемы в пьянстве: почему должна проводится какая-то политика в случа­ ях, когда люди не отказывают себе в (возможно, излишней) выпивке? Почему не в еде? Или не в азартных играх? Описанное выше показывает помимо наличия различных точек зре­ ния экспертов неоднозначность самих проблем. Различные экспертные органы не только рассматривают проблему, они в первую очередь ее фор­ мулируют. Экспертиза является как способом признания проблемы, так и способом ее решения. И это не нейтральный процесс: он подразумевает непосредственное включение в борьбу за распределение ресурсов. Если пьянство рассматривается как проблема личного здоровья и вредная при­ вычка, то адекватным решением было бы направить ресурсы в сферы здра­ воохранения и образования. Если пьянство оценивается как проблема общественного порядка, адекватной мерой может стать предоставление дополнительных полномочий полиции. Так от формулировки проблемы зависит, кто будет нести ответственность за ее решение и кому будут пре­ доставлены ресурсы в результате. В любом случае отдельная проблема может выйти за пределы экспер­ тных категорий, в рамках которых разрабатывается ее решение. Забота о престарелых, например, может включать широкий ряд функциональных экспертов: в сферах здравоохранения, социальной политике, обеспече­ ния жильем, сфере транспорта и даже налогообложения. Престарелые более подвержены заболеваниям и часто заканчивают свою жизнь в боль­ нице, так как они не состоянии позаботиться о себе дома. Но если дома им будет предоставлена помощь, например, установлены новые приспособле­ ния (лестницы заменены пандусами со встроенными перилами), престарельге сами смогут позаботиться о себе дома. Задача политического управле­ ния здесь заключается в том, как мобилизовать различные виды экспертизы, рассредоточенные вокруг проблемы. Как ответственным за данную область °Рганам избежать привлечения только «своих» экспертов. Более того, проблема может привлечь к себе не только представителей сУЩествующих областей экспертизы: может возникнуть новое направле­ 41
ние экспертизы, бросающее вызов существующей модели знания в поли­ тическом управлении. Политика в сфере окружающей среды дает показа­ тельный пример. Некоторые люди оказались заинтересованы в воздей­ ствии социальных и экономических перемен на качество жизни, что проявилось в обращении к понятию «качество окружающей среды». Ра­ нее это был новый термин для обозначения несуществовавшего понятия, но затем он стал частью «обыденного знания». Также началось формиро­ вание специализированного знания: стали проводиться академические ис­ следования и профессиональная экспертиза вопросов «окружающей сре­ ды». Институционально данное направление экспертизы закрепилось в университетах и организациях по защите окружающей среды. По мере возникновения, это знание стало использоваться для ослабления пози­ ций экспертов и ограничения практик существующих игроков. Например, стало распространенным явлением требовать план воздействия на окру­ жающую среду при инициировании любого нового строительства. Это оз­ начает, что инженеры, проектирующие новую дорогу, должны сосредото­ чить внимание на проблеме защиты окружающей среды и обосновать свои планы согласно критериям соответствующего экспертного органа. П орядок к а к основа участ ия Политическое управление направлено на то, чтобы сделать организо­ ванную деятельность стабильной и предсказуемой. Политический курс может состоять в том, что дети младше 5 лет не могут начинать обучение в школе, и это означает, что мы избежим разно­ гласий между школьным руководством и недовольными родителями, по­ скольку всем участникам — детям, родителям, учителям, чиновникам в сфере образования — известна заданная ситуация. Внутри организаций создание такого рода порядка часто рассматривается как проблема контро­ ля: как обеспечить реализацию политики, проводимой руководством во всей организации. Как избежать бюрократической волокиты, с одной сто­ роны, и чрезмерной мелочности, с другой. Это мнение было подвергнуто сомнению рядом исследователей, которые обнаружили, что для людей, занимающих низшие позиции, разработанная руководством политика может» оказаться недостаточной для стабильности и предсказуемости их работы т что им необходимо самим устанавливать для себя некоторый порядок. Чия новники низкого уровня, находящиеся в непосредственном контакте с клич ентами организации — например, судьи в нижестоящих судах, школьные 42
учителя и полиция — будут работать с клиентами и другими участниками (например, юристами), в зависимости от порядка работы своей службы. По этой причине можно утверждать, что эти люди также разрабатывают поли­ тический курс на своем собственном уровне. Необходимость создания порядка оказывается еще более заметной, если мы рассмотрим процесс политического управления вне организации. Как мы обнаружили при обсуждении экспертизы, большинство полити­ ко-управленческих проблем выходят за пределы границ организаций. З а ­ бота о престарелых неизбежно привлечет ряд функционально определен­ ных организаций, например, тех, которые связаны со здравоохранением, социальной политикой, жильем, транспортом и так далее. Если политика по уходу за престарелыми должна стать предсказуемой, то в ее разработ­ ке необходимо участие этих организаций. Достижение предсказуемости становится даже еще более трудным, если мы примем во внимание конституционное разделение властей. Центральное правительство может нести ответственность за сферу транспорта, и предос­ тавить сферу здравоохранения региональным правительствам, следующим общенациональному курсу. Обеспечение жильем может находиться в сфере ответственности общественной корпорации не под прямым контролем пра­ вительства, а сфера социальной политики может координироваться регио­ нальными и местными властями, а также неправительственными организаци­ ями. В этом контексте вопрос не просто заключается в том, кто должен быть включен в процесс принятия решений, но также и в том, кого нельзя из него исключать. Речь идет о тех, чье исключение сделает политическое управле­ ние бесполезным или же просто бессмысленным. Даже когда конституционные полномочия достаточно ясны, процесс установления порядка может вовлечь множество людей. Например, на государственном уровне может быть согласовано, что «каждая школа от­ ветственна за разработку и реализацию своей собственной дисциплинар­ ной политики», однако придание школьной дисциплине предсказуемости потребует привлечения многих участников. В самой школе их список бу­ дет включать учителей, учеников, директора школы, родителей. Список будет включать представителей внешкольных структур, таких как поли­ ция, местные власти, суды и представителей других школ. Таким образом, Разработка школьной дисциплинарной политики будет тесно связана с Установлением порядка. Области политического управления не просто выходят за пределы °Рганизаций: они могут создаваться именно с такими намерениями. Как Мы ВиДели в случае экспертизы,^сама по себе идея политики по защите 43
окружающей среды стала для существовавших областей политики и соот­ ветствовавших областей экспертизы вызовом, вынудившим различных игроков пересмотреть свою деятельность с точки зрения иных критериев. Политика в сферах наследования и обеспечения равных условий найма, а также семейная политика может быть примерами. Они часто берут нача­ ло вне рамок центрального политического курса — среди сообществ, про­ фессиональных ассоциаций, консультативных органов и так далее — и получают поддержку частично благодаря возможности регулировать зап­ росы для официального рассмотрения. Если к министрам будут предъяв­ лены требования защитить исторические здания от массового строитель­ ства, то по всей видимости правительство признает обоснованность политики сохранения культурного наследия, которая во многом опреде­ ляет и ограничивает ожидаемый правительственный курс. Таким образом, неудивительно, что разработка политического курса связана с установлением и регулированием порядка среди разнообразия участников политико-управленческого процесса, что относится не столько к принятию решений, сколько к переговорному процессу. В переговорах больше внимания уделяется не альтернативным вариантам решения, а моментам обсуждения, по которым мнения участников сходятся. Такой процесс, как правило, происходит на уровне мелких структурных единиц и является долгосрочным. Участники вырабатывают резолюцию по тому или иному типу проблем, но их вытесняют новые проблемы, и для их решения участникам приходится применять коллективные навыки при­ нятия решений. К о лл ек т ивна я разработ ка политического курса Одним из результатов совместной работы является то, что может быть названо «коллективами по разработке политического курса» — относи­ тельно стабильные группы людей из нескольких организаций, которые собираются для решения проблем на общей основе и которые, по словам Дэвиса, «постоянно присутствуют вокруг каждого источника проблем». Они могут быть признаны или не признаны формально, однако играют, значительную роль в политико-управленческом процессе. Однако часта связи между участниками признаются формально. Взаимозависимость функционально организованных чиновников, например, в областях здра-^ воохранения, социальной политики и обеспечения жильем — является весьма очевидной, результатом чего может стать принятие различных офи­ 44
циальных мер. Одна из них — создание формальных связей между учреж­ дениями, например, межминистерских комитетов. Эти органы, времен­ ные или постоянные, предоставляют учреждениям возможность сотруд­ ничать друг с другом. Они т а к ж е пред оставл яю т им в о зм о ж н ость противостоять друг другу. Если учреждения рассматривают себя как уча­ стников конкурентной борьбы, то динамика развития промежуточных ор­ ганов, по всей видимости, будет сводиться (как указывают некоторые ис­ следователи) «к политике между департаментами»1. Другой общепринятой официальной мерой является формирование консультативного органа, который включает не только функциональных чиновников, но и участников других правительственных органов, а также представителей внеправительственных организаций — например, бизне­ са, общественных организаций и университетов. Такие органы дают воз­ можность участникам из самых разнообразных организаций установить границы, в пределах которых они могут поддерживать друг друга. Они также способствуют конституированию той области, в которой были со­ зданы: так, Консультативный Совет по Сельскому Хозяйству помогает фермерам, торговцам, посредникам, представителям ассоциаций и чинов­ никам видеть себя частью «сельского хозяйства», и принимать в расчет политический курс в данной отрасли. Вероятность разработки защитных мер негативного содержания такими органами ниже, чем промежуточны­ ми комитетами, которым сложно избежать постоянной внутренней борь­ бы за ресурсы. Коллективы по разработке политического курса часто не имеют формального значения, а в противном случае далеко не все участники, имею­ щие отношение к проблеме, могут быть включены в состав формального органа. Однако участники могут осознавать значение отдельных людей в своей сфере деятельности даже при отсутствии объединяющего формаль­ ного органа. Внешние наблюдатели отмечают стабильность и закономер­ ность процесса, даже если сами участники того не осознают. В действи­ тельности, именно наблюдатели политико-управленческого процесса продемонстрировали наибольшую заинтересованность в идентификации и обозначении коллективов по разработке политического курса, но, к сожалению, они склонялись к использованию множества терминов, таких, какподправительство, политические сообщества, проблемные сети. Использование терминов прояснило некоторые аспекты политико-управЛенческого процесса, но при этом не всегда было понятно, означают ли 1Painter М., Carey В. (1979) Politics Between Departments. St. Lucia: University 01 Queensland Press. # 45
предложенные термины различные понятия, или это просто разные обо­ значения для одного и того же явления. Ряд исследователей обращается к образам влас т и . Одним из самых ран­ них обозначений для коллективной разработки политического курса стал термин «железный треугольник», применявшийся до того в ходе вьетнамс­ кой войны как метафора для обозначения политических мер в регулирова­ нии промышленности в США. В этом случае (что оспаривается) политичес­ кий курс не мог р а зр а б а т ы в а т ь с я п рези дентом или н а зн а ч е н н ы м регулирующим органом, а формировался в процессе взаимодействия уп­ равляющего учреждения, промышленных ассоциаций и соответствующего комитета в Конгрессе. Данный термин подразумевал как силу коллективно­ го принятия решений, так и относительную слабость регулирующего орга­ на, действующего самостоятельно. Эта метафора была расширена терми­ ном «подправительство», подразумевающим более широкий ряд участников в коллективе по разработке политического курса, но вновь использующим категории власти при обращении к правящей группе. Другие исследователи обращают внимание на взаим освязи и особенно на то, каким образом создание связей формирует сети. Некоторые авторы возражают против признания коллективного политического управления в качестве единого целого (например, против использования термина «со­ общество»), поскольку коллектив не функционирует как целое. Когда воз­ никает проблема, люди устанавливают связи с необходимыми для ее реше­ ния людьми. Сеть, которая формируется подобным образом, по мнению исследователей, не может рассматриваться как организация: участники знают людей, задействованных в сети, но не взаимодействуют в условиях сети как единого целого. Кроме того, сети обладают особенностями. Сеть, которая формируется по проблеме школьного транспорта, может отли­ чаться от сети по проблеме школьной дисциплины. Поэтому вместо того, чтобы говорить о «сети по разработке политического курса» относитель­ но школ, мы выделяем ряд «проблемных сетей». Однако наиболее распространенный образ коллектива по разработке политического курса связан с понятием сообщества. Это предполагает близкие отношения и доверие. Политический курс разрабатывается зна­ комыми между собой людьми, которые доверяют друг другу. Это не зна­ чит, что, как и в любом сообществе, среди них отсутствуют невежество, непонимание и конфликты. Но сторонники данного представления прида­ ют значение тому, насколько стабильное коллективное действие связыва­ ется с взаимным пониманием коллективного действия, при этом считает­ ся, что практика совместной работы способствует такому пониманию. 46
Подобные представления также обращают наше внимание на общее кол­ лективное знание. Коллектив создается на основе осознания отдельной области политического управления. В некоторых случаях это может быть новое понимание мира, как произошло при появлении политики по защите окружающей среды. По этой причине исследователи, изучающие процесс разработки политического курса относительно глобального потепления, заявили о возникновении «знающего сообщества», то есть группы людей, которые понимают, что имеется в виду под глобальным потеплением и в чем заключается эта проблема. Это не значит, что все они придут к согласию относительно характера требуемых мер, но, по меньшей мере, им не при* дется убеждать друг друга в необходимости принятия таковых. Для аналитических целей полезно различать такие элементы коллек­ тивного политического управления, как власть, связи и сообщество, од­ нако они не являются взаимозаменяемыми. Отсутствие одного из элемен­ тов в отдельно взятом случае не может быть обоснованным. Коулман и Скогстад полагают, что политическое сообщество состоит из двух эле­ ментов: подправительства и «внимающей публики» — или, согласно кате­ гориям данного анализа, сосредоточия власти в центре и знающего сооб­ щества на периферии1. Сабатье и другие исследователи, проанализировав ряд случаев, пришли к выводу о том, что политическое сообщество вклю­ чает две пропагандистские коалиции, конкурирующие друг с другом, то есть существуют знающие сообщества, мобилизация которых происхо­ дит в борьбе за власть2. Важно помнить, что эти термины сами по себе являются метафорами, введенными в оборот для того, чтобы помочь нам подчеркнуть сложность политико-управленческого процесса. Они особым образом обращают наше внимание на социальное и интерактивное измерения политико-управленческого процесса, которые отличаются от линейной и иерархической пер­ спектив, лежащих в основе большинства дискуссий о разработке полити­ ческих решений. Эти теоретические конструкты, не обязательно имеющие место в действительности, не должны рассматриваться как определяющие и взаимоисключающие категории. Расширение нашего исследовательского фокуса от проблемы того, кто «создает» политику к вопросу о том, кто участвует в процессе разработки 1Coleman W.D., Skogstad G. (1990) Policy Communities and policy Networks: A Structural Approach / / Coleman W.D. & G. Skogstad (eds) Policy Communities and Public Policy in Canada. Mississauga: Copp Clark Pitman. 2 Sabatier P.A., Jenkins-Smith H#C. (1993) Policy Change and Learning / / An Advocacy Coalition Approach. Boulder, CO: Westview Press. 47
политического курса, дает нам более полную картину, однако важно не счи­ тать этот процесс игрой, в которой каждый имеет и возможность играть и реализует ее. Прежде всего, не все заинтересованные в заданной проблеме обязательно примут участие в ее разработке, но и при полном участии не все позиции равноценны. Заинтересованные стороны должны обосновать свое право на участие, и некоторые авторы проводят различия между внутренни­ ми (непосредственно вовлеченными в процесс) и внешними (желающими при­ нять участие) участниками, либо между (как мы отметили выше) подправительством внутренних участников и «внимающей» извне публикой. Кроме того, участие не является нейтральным, те, кто участвует в раз­ работке проблемы, помогают сформулировать саму проблему. Как мы видели, различные участники могут иметь различное видение проблемы. Доктора будут рассматривать пьянство как проблему личного здоровья, в то время как полиция будет воспринимать его как проблему общественно­ го порядка. От степени влиятельности мнения докторов в обсуждении будет зависеть формулировка проблемы с позиций органов здравоохране­ ния. В зависимости от того, будет ли пьянство рассматриваться как про­ блема здоровья, доктора и другие профессионалы в области здравоохра­ нения будут считаться необходимыми людьми в обсуждении проблемы. В этом смысле проблема и участники являются «взаимодополняющими» и поддерживающими друг друга. Ни принимающие решения лица, ни про­ блемы сами по себе не являются самостоятельными феноменами. И те, и другие создаются в процессе разработки политического курса. Д о п о лн и т е л ь н а я ли т ерат ура Подробное описание опыта принятия решений можно найти в работе Ричарда Кроссмана «Дневники министра»1. Большинство исследований основываются на не всегда явном утверждении, что власть является осно­ вой участия в разработке политического курса. Паркер последовательно излагает доказательства данного утверждения2. При обсуждении экспер­ тизы как основы участия по большей части рассматриваются позиции профессионалов в бюрократических структурах3. В работе Тейлора при­ 1Crossman R. (1975) The Diaries of a Cabinet Minister. London: Hamilton Cape. 2Parker R.S. (1960) Policy and Administration / / Public Administration. Sydney. № 19. P.l 13-120. 3См., например, BenvenisteG. (1973)The Politics of Expertise. London: Croom Helm, Laffin M. (1986) Professionalism and policy. Aldershot: Gower. 48
водится пример, как используются заключения о воздействии на окружа­ ющую среду, для того чтобы подорвать доминирующие позиции профес­ сиональных специалистов1. Обсуждение порядка среди участников поли­ тико-управленческого процесса сводится к концепции политического сообщества и ее вариациях. Термин «железный треугольник» был предло­ жен Рипли и Франклином2, подправительство — Дэвидом Труманом3. Раз­ деление между подправительством и «внимающей публикой» было сдела­ но Коулманом и С к огс т а д о м 4. Идея кол л ективн о го политического управления как сети была представлена Гекло5 и описана в США Лауманном и Кноке6, а также другими исследователями, и в Великобритании М ар­ шем и Роудсом7. Ценный критический обзор по данной тематике можно найти в работе Доудинга8. Обширная литература существует по проблеме политического сообщества, ее обзор составили Аткинсон и Коулман9. Ри­ чардсон и Джордан четко формулируют и иллюстрируют данную пробле­ му. Исследователи разработки международной политики по защите окру­ жающей среды включили в анализ идею «знающего сообщества», которая широко обсуждалась в специальном выпуске журнала «Международная организация»10. Стремление ряда исследователей рассматривать пробле­ мы политического управления с разных сторон обсуждается в работе Гусфилда, «Культура общественных проблем», посвященной пьянству за ру­ лем11. 1Taylor S. (1984) Making Bureaucracies Think. Stanford, CA: Stanford University Press. 2 Ripley R., Franklin G. (1984) Congress, the Bureaucracy and Public Policy. Homewood: Dorsey. 3 Truman D. (1971) The Governmental Process. NY: Knopf. 4 Coleman W.D., Skogstad G. (1990) Policy Communities and policy Networks: A Structural Approach / / Coleman W.D. & G. Skogstad (eds) Policy Communities and Public Policy in Canada. M ississauga: Copp Clark Pitman. 5 Heklo H. (1978) Issue Networks and the Executive Establishment / / King A. (ed.) The New American Political System. Washington, DC: American Enterprise Institute. 6 Laumann E.O., Knoke D. (1987)The Organizational State. Madison: University of Wisconsin Press. 7Marsh J.G., Rodes R.A.W. (eds) (1992) Policy Networks in British Government. Oxford: Clarendon Press. 8 Dowding K. (1995) Model or Metaphor: A Critical Review of the Policy Network Approach / / Political Studies. № 43. P. 136-158. 9 Atkinson M.M., Coleman W.D. (1992) Policy Communities, Policy Networks and the Problems of Governance / / Governance. № 5. P. 154-180. 10 International Organization. 1992. № 46. Vol. 1. 11 Gusfield J.R. (1981) The Culture of Public Problems. Chicago: University of Chicago Press. 49
Библиография Atkinson М.М., Coleman W.D. (1992) Policy Communities, Policy Networks and the Problems of Governance / / Governance. № 5. P. 154-180. Benveniste G. (1973) The Politics of Expertise. London: Croom Helm Coleman W.D., Skogstad G. (1990) Policy Communities and policy Networks: A Structural Approach / / Coleman W.D. & G. Skogstad (eds) Policy Communities and Public Policy in Canada. Mississauga: Copp Clark Pitman. Crossman R. (1975) The Diaries of a Cabinet Minister. London: Hamilton Cape. Davies A .F . (1964) Australian Democracy. Melbourne: Longman. P. 3. Dowding К. (1995) Model or Metaphor: A Critical Review of the Policy Network Approach / / Political Studies. № 43. P. 136-158. Gusfield J.R. (1981) The Culture of Public Problems. Chicago: University of Chicago Press. Heklo H. (1978) Issue Networks and the Executive Establishment / / King A. (ed.) The New American Political System. Washington, DC: American Enterprise Institute. International Organization. 1992. № 46. Vol. 1. Jackson R.J. (1995) Foreign Models and Aussie Rules: Executive-Legislative Relations in Australia / / Political Theory Newsletter. N7. P. 1-18. Lajfin M. (1986) Professionalism and policy. Aldershot: Gower. Laumann E.O., K n o k eD . (1987) The Organizational State. Madison: University of Wisconsin Press. Marsh J.G., Rodes R.A.W. (eds) (1992) Policy Networks in British Government. Oxford: Clarendon Press. Parker R.S. (1960) Policy and Administration / / Public Administration. Sydney. № 19. P.l 13-120. Painter М . , Carey B. (1979) Politics Between Departments. St. Lucia: University of Queensland Press. Ripley R F r a n k l i n G. (1984) Congress, the Bureaucracy and Public Policy. Homewood: Dorsey. Sabatier P.A., Jenkins-Smith И.С. (1993) Policy Change and Learning / / An Advocacy Coalition Approach. Boulder, CO: Westview Press. Taylor S. (1984) Making Bureaucracies Think. Stanford, CA: Stanford University Press. Truman D . (1971) The Governmental Process. NY: Knopf.
Род Роудс Н О В Ы Й М ЕТОД УПРАВЛЕНИЯ: У П РА ВЛ Е Н И Е БЕЗ П РА В И Т Е Л Ь С Т В А 1 За прошедшие 15 лет появлялись и исчезали новомодные слова и фразы для обозначения реформ государственного сектора. Модели Райнера2, трех «Э» (экология, экономика и энергетика)3, эффективности и производитель1 Rhodes R.A. W. (2003). The New G overnance w ithout G overnm ent. In.: UnderstandingGovernance Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability. Maidenhead.: Open University Press. 46-63 p. Перевод H . Даниловой. Родерик Артур Уильям Роудс — директор Исследовательской школы по со­ циальным наукам и заслуженный профессор политических наук Австралийского Национального университета и с 2007 г. его директор. Также преподает в Центре управления и публичной политики Griffith University, член правления в институте политического и экономического управления университета Манчестера, Эмеретус профессор Университета Ньюкасла. Профессор Роудс является членом двух академий наук Австралии и Великобритании, в 1999-2002 г. был президентом Ассоциации политических наук Великобритании. Профессор является членом редакторской коллегии ряда журналов по публичной политике, управлению и ад­ министрированию. Он автор многочисленных учебников, книг, статей, посвя­ щенных трансформации политических институтов, государственного управле­ ния, правительственных реформ в Великобритании и в других странах мира. 2Модель «Rayner’s Raiders» была разработана Дереком Райнером (Derek Rayner) для корпорации «Маркс и Спенсер». Его группа была приглашена для оценки эффек­ тивности работы отдельных программ и комитетов правительства Великобрита­ нии. Первоначально принцип их работы назывался «подробное изучение результа­ тивности» («Efficiency Scrutiny»). Цель и основный принцип оценки предполагал анализ трех составляющих: а) изучение сферы политики, деятельности или функ­ ции с точки зрения сохранения или увеличения эффективности через анализ всех аспектов, обеспечивающих нормальное функционирование структуры; Ь) разработ­ ка предложений для решения любых обнаруженных проблем; с) согласования о методах решения проблем. Последний этап должен быть начат в течение 12 меся­ цев с момента проведения оценочного исследования. Прим. перев. 3 Оригинальное название модели «3Es» (Environmental, Economics, Energy). Прим. перев. * 51
ности открыли путь новым методам политического управления (new public m anagem ent) и идее антрепренерского правительства (entrepreneurial government). В этой главе рассматривается один из таких терминов — ме­ тод управления (governance). Он широко используется, вытесняя привыч­ ный термин правительство (government), но есть ли у него собственное значение? Какие проблемы обозначает этот термин, с которыми приходит­ ся сталкиваться правительству Великобритании? К сожалению, даже самый поверхностный обзор показывает, что термин управление в смысле (governance) имеет несколько значений. Где как не в учебнике может быть найдено одно из базовых определений нового понятия. Файнер (Finer 1970:3-4) определяет правительство (government) как: — деятельность или процесс управления (governance); — форму структурированного права; — людей, наделенных обязанностью управлять — правителей; — способ, метод или систему, с помощью которой управляется конк­ ретное общество. Современное использование терминов не предполагает, что термины управление как «governance» и правительство как «government» — сино­ нимы. Более того, управление в смысле «governance» служит для демонст­ рации изменений традиционного значения термина управления через пра­ вительственные структуры — «government». Предполагается, что новый термин сможет охарактеризовать новый процесс управления или изм е­ ненное состояние права, а также новый метод управления в обществе1. До настоящего момента ситуация была более менее ясной, но пробле­ ма определения понятий актуализировалась особенно в ситуации поиска ответа на вопрос, что есть новый процесс, условие или метод управления. Существует, по крайней мере, шесть различных контекстов употреб­ ления термина управления как «governance»: — как минимум вмешательства государства; — как корпоративное управление; — как новый государственный менеджмент; — как «хорошее управление»; — как социо-кибернетическая система; — как самоорганизующаяся сеть. Конечно, термины должны иметь достаточно ясные определения и значе­ ния, но есть и более интересные проблемы в данной дискуссии о понятиях. 1 В связи с тем, что термин управление как «governance» является доста­ точно новым, на русском языке нет конвенции в переводе термина. При пере­ воде чаще всего различия в понятиях между «governance» и «government» от­ ражались с помощью приведения термина на английском языке. Прим. перев. 52
В 1980-х открылась новая глава в обсуждении способов и методов уп­ равления. Анализ эволюции понятия управления как «governance» может помочь определить природу этой дискуссии, обозначить основные направ­ ления и противоречия в эволюции английского государства. Я считаю, что правительство Великобритании может выбирать между разными формами управленческих структур (governing structures). В настоящее время к уп­ равлению с помощью рынка и иерархической структуры можно добавить сети. В действительности ни одна из этих структур как инструмент перерас­ пределения ресурсов, осуществления контроля и координации не является ни «хорошей», ни «плохой». Выбор необязательно должен зависеть от иде­ ологических взглядов, а может определяться практикой, при которой каж­ дая из моделей управления будет эффективно работать. Бюрократия остается основным способом и е р а р х и ч е с к о г о или коо рд и н ац и он н ого административного управления, несмотря на все текущие изменения. Пока еще она является основным способом функционирования служб в Вели­ кобритании. Например, агентство по предоставлению льгот и пособий (Benefits Agency) остается огромной бюрократической машиной. Привати­ зация, тестирование рынком и распределения функций между покупателя­ ми услуг и поставщиками являются примерами рыночных и квази-рыночных методов у п р а в л е н и я в го сударственны х с т р уктурах. Ц ен о вая конкуренция определяет эффективность и лучшее качество работы служб. Конкуренция и рынок — неизменная часть британской модели управле­ ния. Однако реже признается, что правительство Великобритании уже в настоящий момент больше работает посредством сетевого управления, ха­ рактеризующегося доверием и взаимным регулированием, особенно в со­ циальной сфере. Сегодня британское правительство находится в поиске нового «эффективного кода» управления. Этот поиск заключается в выбо­ ре той или иной управленческой модели. Новый метод управления в смысле «governance» может быть одной из таких структур. Использование термина управления как «governance» У п ра вление ( governance) к а к м иним ум вмеш ат ельст ва государства Использование термина в этом контексте переопределяет степень и форму государственного вмешательства, применение рыночных и квазирыночных механизмов предоставления государственных услуг. Обраща­ 53
ясь к высказыванию Стоукера (Stoker 1997: 6) о том, что «термин управ­ ление как «governance» становится актуальным понятием при необходи­ мости сокращения государственных расходов». Степень любых измене­ ний является дискуссионным вопросом. Бесспорно, что приватизация сокращает количество правительственных структур и расходы государ­ ственных служб. Однако, в конечном счете, расходы государства остают­ ся примерно постоянными в доле ВВП. Занятость в государственных служ­ бах н е зн а ч и т е л ь н о п ад ает в органах м естн ого с а м о у п р а в л е н и я и государственной системе здравоохранения. Регулирование замещается передачей в собственность как приоритетной формой государственного вмешательства. В результате правительство создает десять новых струк­ тур управления. Каковы бы ни были практические результаты реформы, идеологические предпочтения в этом случае звучат громко и достаточно часто (см. например, Kavanagh 1990: 11-12). Термин управления как «governance» позволяет скрывать эти предпочтения, другими словами слу­ жит одной из форм политической риторики. У правление (governance) как корпорат ивное у п р а в л е н и е 1 В этом контексте употребление термина относится к «системе, посред­ ством которой организации регулируются и контролируются» (Cadbury Report 1992: 15). То есть «роль метода управления (governance) не рас­ сматривается с точки зрения содержания управления, но указывает на общее направление развития бизнеса, предполагает контроль руковод­ ства над принятием управленческих решений и с достаточно легитимно признанными ожиданиями в подотчетности и регламентации интересов фирмы внешними структурами... Все компании нуждаются в управлении так же как и в менеджировании» (Tricker 1984: 6 - 7 ) . Институт государственных финансов и бухгалтерского дела (The Chartered Institute of Public Finance and Accountancy) адаптировал это зна­ чение термина для государственного сектора: «Развитие таких форм как обязательный конкурентный тендер, создание дискретных бизнес объе­ динений внутри одного сектора рынка и в целом введение коммерческого стиля управления создает другую культуру и среду, которая предполага­ ет отказ от традиционной этики государственных служб и таких ценнос­ 1 Я хотел бы поблагодарить Эндрю Дэншира (Andrew Dunsire), Универси­ тет Йорка, который указал на этот контекст использования термина и помог с поиском соответствующей литературы. Материалы личной переписки 28 ап­ реля 1994 года. Прим. автора. 54
тей как незаинтересованность в результатах работы и контроле. Факт, что государственные службы в настоящее время подвергаются значитель­ ному реформированию, усиливает потребность в максимальной бдитель­ ности и тщательности обеспечения контроля, когда обозначенная систе­ ма корпоративного управления внедряется на местах и воплощается на практике (CIPFA 1994: 6). В отчете было обозначено три фундаментальных принципа, которые могли бы применяться в равной степени в организациях государственного и частного сектора. Эти принципы состоят в предоставлении информа­ ции, ее адекватности и полноты, подотчетности государственных служб и индивидуальной ответственности служащих за свои действия, заданной четким распределением обязанностей и функций. Несмотря на то, что узкое значение термина «корпоративное управление» отчасти отражает­ ся в двух других моделях «нового государственного управления» и «хоро­ шем уп равл ен и и ». В д ан ном сл у чае к о н те к с т м етода у п р а в л е н и я (governance) в рамках предприятия, корпорации уделяет больше внима­ ния влиянию практики организационного управления в частном секторе на государственные структуры. У правление ( g o v e rn a n c e ) к а к новый государственный менеджмент '' В начале термин «новый государственный менеджмент» (new public m anagem ent) соотносился с двумя направления — менеджеризм и новая институциональная экономика. М енедж еризм предполагал перенос ме­ тодов управления из частного сектора в государственный. Он выражался в практическом стиле профессионального управления на основе подроб­ но разработанных стандартов и методов измерения эффективности, опо­ рой на достижение результата, оценку адекватной стоимости затрачен­ ных средств и недавнее изменение — важность адекватности услуг интересам клиента. Н овая и н с т и т у ци ональ ная эконом ика предполага­ ет внедрение стимулирующих структур, таких как рыночная конкурен­ ция в предоставлении государственных услуг. Она выражается в сокраще­ нии бюрократии, внедрении большей конкуренции среди служб через развитие аутсортинга, квази рынков и внимания к потребностям граждан. До 1988 года менеджеризм был доминирующим методом управления в Великобритании. После 1988 года идеи новой институциональной эконо­ мики (НГУ) становятся более популярными. 55
Термин НГУ соотносится с дискуссией об управлении как «governance», потому что категория руководство (steering) является центральной в ана­ лизе государственного управления, а сам термин использовался как сино­ ним управления в смысле «governance». Например, Осборн и Гэблер про­ водят разграничение между процессами принятия политических решений (policy decisions или steering) и предоставлением услуги (service delivery или rowing), утверждая, что бюрократия является неэффективным инст­ рументом реализации политических решений. Они предлагают ее заме­ нить антрепренерским правительством (или предпринимательской моде­ лью управления), основанной на десяти принципах: ...Большинство антрепренерских правительств предлагают развитие кон­ куренции между структурами в предоставлении услуг. Они способству­ ют передаче функций гражданского контроля от бюрократии к сообще­ ству. Они о ц е н и в а ю т э ф ф е к т и в н о с т ь работы своих аг е н т ст в , фокусируясь не только на целях, но и на результатах. Они руководству­ ются целями — миссиями, а не правилами и механизмами регулирова­ ния. Они переопределяют клиентов как покупателей и предлагают им сделать выбор... Они предсказывают проблемы до их появления, а не предлагают после этого услуги. Они используют свою энергию на зара­ батывание средств, а не просто их тратят. Они строят децентрализован­ ную структуру власти, предполагающую участвующее управление. Они предпочитают рыночные механизмы управления бюрократическим. Они концентрируются не просто на обеспечении функционирования госу­ дарственных служб, а на привлечении всех структур — государствен­ ных, частных и негосударственных к решению проблем общества (Osborne, Gaebler 1992: 19— 20)1. Ясно, что НГУ и модель предпринимательского управления опирается на ценности конкуренции, рынка, интересов потребителей и достижения результата. Эта трансформация государственного сектора как раз и пред­ полагает «меньше управления как правительства (government)», но боль­ ше управления в смысле (governance) (Osborne and Gaebler 1992: 34). 1 Я не использую в статье категорию «steering» как синоним термина «при­ нятие политических решений», а рассматриваю его как форму установления норм и реагирования на девиантное, отклоняющееся поведение. См. подроб­ нее Dunsire (1990). Также, важно различать «steering» как процесс — от ори­ ентации на результат (directedness). Материалы личной переписки с Andrew Dunsire, 28 апреля 1994. Прим. автора. 56
Управление (governa nce) ка к «хорошее у п р а в л ен и е » Правительственная реформа широко распространена в современном мире и идея «хорошего управления» в последнее время часто упоминается в выс­ туплениях представителей Всемирного банка по формированию политики кредитования стран «Третьего мира». Для Всемирного банка управление как «governance» является «примером политической власти управлять вопроса­ ми общ егосударственной политики». Термин управление в смысле «governance» трансформируется в «хорошее управление» и включает: ...эффективные государственные службы, независимую судебную сис­ тему и правовую основу для заключения контрактов, подотчетность ад­ министрации в распоряжении государственными фондами, независимый аудит работы государственных структур, ответственность органов за­ конодательной власти, уважение к законам и правам человека на всех уровнях правительственных структур, существование многопартийно­ сти и свободной прессы» (Leftwich 1993: 610; см. также Leftwich 1994). ^ Лефтуич обозначает три основных направления использования кон­ цепции «хорошего управления»: систематическое, политическое и адми­ нистративное. Сист ем ат ическое использование термина управления «governance» шире, чем категория правительство (government), и охва­ тывает все вопросы перераспределения внутренних и внешних, полити­ ческих и экономических ресурсов. П олит ическое использование терми­ на предполагает, что «государство обладает легитимностью и властными полномочиями, предоставленные ему согласно демократическому манда­ ту». А дм и н и с т р а т и вн о е использование термина относится: ...к эффективности, открытости, подотчетности и аудиту государственных служб, предпологает бюрократическую компетентность участвовать в раз­ работке дизайна и реализации соответствующих политик и их менеджировании в разных государственных структурах (Leftwich 1993:611). Для повышения эффективности функционирования государственных служб Всемирный банк предлагает стимулировать конкуренцию и рынок, способствовать приватизации государственных предприятий, реформиро­ вать государственные службы за счет сокращения количества сотрудни­ ков, ввести понятие бюджетной дисциплины, децентрализовать админист­ р а т и в н о е ру ко во д ст во и с п о с о б с т в о в а т ь ш ир око м у п р и в л е ч е н и ю негосударственных организаций (Williams and Young 1994: 87). Вкратце «хорошее управление» («good governance») в данном случае объединяет принципы «нового государственного управления» с продвижением идей либеральной демократии. # 57
Управление (governance) к а к социо-кибернетическая система Социо-кибернетика защищена языковой игрой терминов и значений, но я попытаюсь избежать большинства неологизмов1. Для Куймена управ­ ление как «governance»: ...может быть рассмотрено как образец или структура, которая возни­ кает в социально-политической системе как «общий» результат и итог взаимосвязанных усилий всех акторов включенных в процесс управ­ ления. Этот образец не может быть сведен к одному актору или от­ дельной группе акторов (Kooiman 1993b: 258). Другими словами, результаты политических решений не являются продук­ том деятельности центрального органа управления, а именно, правительства. Правительство может принимать законы, но впоследствии ему приходиться взаимодействовать с органами местного самоуправления, здравоохранения, общественными организациями, предприятиями частного сектора — структу­ рами, которые также поочередно взаимодействуют друг с другом. Куймен про­ водит различие между процессом управления (или целевым вмешательством) и новым методом управлением. Он считает, что последнее является результа­ том (или общим следствием) социально-политически-административных вме­ шательств и взаимодействий. Существует порядок в политической сфере, но он не продиктован свыше, а возникает в переговорах между представителями различных структур. Можно дополнить, что: ... Эти взаимодействия основаны на признании взаимозависимости. Нет единичного актора, государственного или частного, который обладает всеми знаниями и информацией требующейся для разрешения комп­ лекса изменяющихся и разнообразных проблем. Ни один из акторов не обладает достаточно целостным представлением для эффективного внедрения необходимых методов управления. Ни один из акторов не обладает достаточным потенциалом быть главным, доминировать в каждой из управленческих моделей (Kooiman 1993а: 4). Таким образом, все акторы в каждой сфере нуждаются друг в друге. Каждый из них может вкладывать соответствующее знание или дополни­ тельные ресурсы. Ни один из них не обладает всем необходимым знанием или ресурсами для реализации политических решений. В результате ме­ тод управления изменяется под влиянием новых политических вызовов: ‘Для более простого понимания, я концентрируюсь на идее Куймана (Kooiman 1993с). Но я также должен упомянуть работу сэра Джеффри Вейкерса (Geoffrey Vickers 1968), одного из первопроходцев системного подхода в применении к британскому правительству и Andrew Dunsire (1990; 1991). Прим. автора. 58
Вместо того, чтобы полагаться на государство или рынок социополитическое управление (socio-political governance) ориентировано на создание образцов взаимодействия, в которых политическая и тра­ диционно иерархическая система управления и социальная самоорга­ низация становятся комплиментарными. Ответственность и подотчет­ ность распространяется на всех государственных и частных акторов (Kooiman 1993b: 252). Центральный орган управления (правительство) больше не является основной структурой. Политическая система сильно дифференцирована. Мы живем в «обществе без центра» (Luhmann 1982: xv) или в полицентричном государстве, характеризующемся множеством центров. Задачи правительства состоят в предоставлении возможностей социально-поли­ тических взаимодействий, стимулировании множественных и разнообраз­ ных механизмов решения проблем и распределении обеспечения услуг между несколькими акторами. Такие новые образцы взаимодействий име­ ются в изобилии, например, в само- или в со-регулирующихся системах государственно-частного партнерства, кооперативного управления и со­ вместной предпринимательской деятельности. Эта идея не сводится к управлению на уровне отдельного государства, а распространяется во всем мире. Например, Дж. Н. Роузнау (Rosenau 1992а: 3 - 6 ) проводит разделение между терминами правительство (government) и управление (governance) полагая, что термин правитель­ ство относится к «деятельности, которая осуществляется официальными властями», тогда как термин управление как «governance» относится к «деятельности, опирающейся на общие, совместные цели». Управление как «governance» является «более всеохватывающим феноменом», пото­ му что он предполагает не только правительственные структуры, а также и «неформальные и негосударственные механизмы». То есть, мы можем говорить об управлении в смысле «governance» без прави тельства (government), когда существуют «регулирующие механизмы, которые функционируют эффективно в определенной политической сфере, даже если они не наделены таким правом официальной властью». Социо-кибернетический подход отмечает ограничения централизо­ ванного метода управления, заявляя, что больше не существует одной независимой структуры управления. На ее месте появилось множество акторов, специализирующихся в каждой политической сфере. Стала очевидна взаимозависимость между разными социальными, политичес­ кими и административными акторами. Возникло осознание общих це­ лей. Стали прозрачными границы между государственным, частным и 59
общественным сектором. Появились новые формы деятельности, виды в м е ш а т е л ь с т в а и ко н тр о л я сл у ж б . Н ов ая ф орм а у п р а в л е н и я как «governance» стала результатом интерактивного социально-политичес­ кого управления. Новый метод у п р а в л е н и я (governance) ка к с а м о о р г а н и з у ю щ и е с я сети Структура правительства, представляющая интересы Вестминстера и Уайтхолла была трансформирована из «правительственных структур уп­ равления в систему местного самоуправления, включающую сложный на­ бор организаций, возникших из государственного и частного секторов» (Rhodes 1991с; 1992а, дополненное). Данное использование термина уп­ равления (governance) шире, чем термин правительство (government) с рядом услуг, предоставляемым правительством, частными компаниями и негосударственными организациями. Межорганизационные взаимосвязи характеризуют способ предоставления услуг. Ранее я рассматривал значе­ ние термина «сети» для описания нескольких взаимосвязанных акторов, включенных в процесс предоставления услуг. Английское правительство создает агентства, игнорируя интересы местных органов власти, использу­ ет новые структуры для предоставления услуг, стимулирует партнерство между государственными и частными структурами. Таким образом, сети становятся важной частью правительственной модели управления в Вели­ кобритании. Конечно, Меткалф и Ричардс определяют государственное управление как «получение услуг через другие организации» и критикуют реформу управления в Великобритании за излишнее внимание к внутрен­ ним проблемам управления (Metcalfe, Richards 1991: 20). Тем не менее, идея о методе управления как «governance» в форме управляющейся сети становится популярной1. 1 Государства с федеральной структурой власти быстрее оценили важность введения сетевого менеджмента. Hanf and Scharpf (1978) изучили межорганизационную политику принятия политических решений в Германии. Agranoff (1990) изучил особенности межструктурное управление в США. Однако сети являются общей характеристикой западных обществ, как федеральных, так и унитарных. Например, Кикерт (Kickert 1993а: 191-204) определяет государ­ ственный менеджмент как управление (governance), «комплекс межорганизационных сетей», и его примеру последовали голландские ученые. Friend, Power и Yewlett (1974) внесли вклад в изучении британской системы, но результаты их исследований остались без внимания. Прим. автора. 60
Сетевой менеджмент не является особенностью государственной си­ стемы управления. О пределение государственного управления как по­ лучения услуг через другие организации не может быть имплицитно при­ знанным фактом и вытеснить использование рынков и квази-рынков. Сети представляю т собой высоко развитую форму социальной коорди­ нации и управления межорганизационными связями, что очень важно для осущ ествления управления в частном секторе (см, например, Evan 1976; Thom pson et al. 1991: главы 1 4 -2 4 ). П ауэлл (Powell 1991) утвер­ ж дает, что сети являю тся «особой формой координированной экономи­ ческой деятельности». В том же ключе Л арсэн (Larson 1992) исследует «сетевые структуры в организации предпринимательской деятельности», приходя к выводу, что «сетевая форма управления» акцентирует «репу­ тацию, доверие, реципроктность и обоюдную взаимозависимость». Та­ ким образом, сети альтернативны гибриду рынка и структуры, они пре­ одолеваю т барьеры государственного, частного и негосударственного сектора. ...Если конкурентная цена определяется основным рыночным меха­ низмом координации и иерархического порядка административного уп­ равления, то доверие и кооперация артикулируются через сети (Frances et al. 1991: 15). Важно отметить, что данное использование термина такж е предпо­ лагает сам оорганизую щ ийся характер с е т е й 1. Проще говоря, сам оор­ ганизация означает, что сети являю тся автономными и сам оуправляе- ^ мыми. ...Контролирую щ ая деятельность правительства ограничена по мно­ гим причинам: недостаток легитим ности, слож ность политических процессов, слож ность и больш ое количество институтов, вклю чен­ ных в политический процесс и т. д. П равительство явл яется только одним из многих акторов, которые влияю т на события в политичес­ кой систем е. П равительство не обладает достаточной властью ока­ зы вать влияние на других акторов. Д ругие социальные институты оказы ваю тся в большей степени автономными. Они не контролиру- 1 Это замечание связано с идеей о том, что использование неологизмов при­ водит к другим неологизмам. Аутопоэтическая теория утверж дает, что органи­ зации стремятся к самоотнесенной референции. То есть отношения организации с окруж ением внутренне детерминированы, изменения есть результат внутрен­ них процессов. Для небольш ого введения в т ем у см. M organ (1 9 8 6 : 2 3 5 - 4 5 ) . Я зд е сь не о б с у ж д а ю в ар и ан ту аутопоэтической теории, см. подробнее Jessop (1990b: Chapter 11); Kickert (1993b); Luhmann (19 8 6 ). Прим. автора. 61
ются каким-либо одним актором, даж е центральным правительством. Они в основном контролируют сами себя. Автономия не только под­ разум евает свободу, она такж е подразумевает ответственность. Ав­ тономные системы обладаю т больш ей степенью свободы в сам оор­ г а н и за ц и и . П р е к р а щ е н и е р е г у л и р о в а н и я — в о зм о ж н о сть д ля правительства перейти управлению на расстоянии, / . . . / означает стрем ление перейти к меньш ему прямому регулированию и контро­ лю правительства и к большей автономии и сам орегулированию со­ циальных институтов (K ickert 1993а: 275). То есть, интегрированные сети сопротивляются правительственному вмешательству и управлению, развивают свою собственную политику и формируют свою окружающую среду. М етод управления (governan ce): условное определение М ожет показаться, что управление в смысле «governance» имеет слиш­ ком много значений, чтобы быть термином полезным для проведения ана­ лиза. Однако эта концепция может быть полезна при конструировании условного значения термина и демонстрации возможностей его использо­ вания для анализа изменений в правительстве Великобритании. То есть, в этом случае управление (governance) предполагает самоорганизующиеся и межорганизационные сети. Любые конструкты создаются с определенной долей условности, но предложенное мной определение инкорпорирует элементы ранее рассмот­ ренных контекстов использования термина и в большей степени опирает­ ся на смысл управления как минимального вмешательства государства, социо-кибернетическая система и самоорганизующая сеть. Ниж е я пере­ числю общие характеристики термина данной интерпритации термина. 1) Взаимозависимость между организациями, участие в управление как государственных, так и негосударственных структур. Изменение гра­ ниц государства привело к изменению и размытости границ между госу­ дарственным, частным и негосударственным секторами. 2) Продолжающиеся взаимодействия между участниками сети обус­ ловлены потребностью в обмене ресурсами и согласовании общих целей. 3) Подобные игровые формы взаимодействия предполагают доверие и соглашение о принятии правил игры между участниками сети. 4) Значительная степень автономии от государства. Сети не являю тся подотчетными государству. Они являются самоорганизующимися. Н е­ 62
смотря на то, что государство не занимает позицию суверена, оно может опосредованно и неадекватно пытаться управлять сетям и1. Этот список демонстрирует общую основу между данным определени­ ем и другими контекстами использования термина. Однако ключевой про­ веркой любого термина является его вклад в объяснение изменений, в частности в анализ изменений в правительстве Великобритании в 1990-е годы. Последующий анализ изменений британского правительства рас­ сматривает сети как управляющуюся структуру, альтернативу рынку и иерархической структуре управления. В анализе отмечается степень рас­ пространения сетей и обсуж дается последствия реформ для функциони­ рования правительства Великобритании. Самоорганизующиеся сети и реформы в правительстве Великобритании М етод управления как (governance) может быть полезен для анализа изменений в британских правительственных структурах, потому что он позволяет обозначить новые проблемные измерения. Я проиллюстрирую потенциал концепции в анализе трех моментов: 1) сокращ ения верхних уровней управления в государственных структурах, 2) проблематичнос­ ти введения элементов нового государственного менеджмента и 3) роста межструктурных методов управления. Подробно я рассматриваю эти при­ меры в своих книгах. ‘ A n drew D u nsire в о б су ж д ен и и м оего доклада «T ow ard s a P o st-m o dern Public A d m i n is t r a t io n », п редст а влен н о го на 25-й годовщ ине конференции РАС, Civil S ervice C ollege, Su nn in gdale, 4 - 6 Septem ber 1995, выразил со ж а л е­ ние, что из концепции исчезли некоторые элементы руководства государством (ste e r in g by the sta te ). «Я бы начал с формулировки Р оудса, но дополнил ее анализом того, как государственны е акторы могут (но опосредованно и огра­ ниченно) перенаправлять транзитны е динам ические сетевы е процессы в сто­ рону н еж елательн ой конфигурации — при отсутствии привилегированной по­ зиции, или, когда власть стремиться сохранить то, что имеет. Я признаю эту точку зрения значимой, особен но в дискуссии о м еж структурном сетевом вза­ им одей стви и и р е гу л и р о в а н и и ,^ так ж е дополн яю пункт 4 в число сетевы х характеристик. Прим. автора. 63
Сокращ ение государст венных служ б или «опустош ение государст ва» <3>раза «опустошение государства» отраж ает несколько изменений, которые проводятся в правительстве Великобритании. Она относится к: 1) Приватизации и ограничению возможностей государственного вме­ шательства; 2) П ередаче функций центральны х и местных органов власти другим институтам (таким как агентства); 3) Передача функций правительства Великобритании институтам Ев­ ропейского Союза; 4) Ограничению действий государственны х служащ их посредством введения методов управления «governance», специализирующихся на уп­ равленческой ответственности, понятном политическом контроле, чет­ ком разделении функций между политикой и администрированием (Rhodes 1994*; 1 3 8 -9 ). ГОсударственный сектор уменьш ается и фрагментируется, что порож­ дает Несколько проблем. В данном случае я приведу небольшую иллюст­ рации этих проблем, концентрируясь на фрагментации, управлении и по­ дотчетности. Эксперименты с новыми ф орм ам и предоставления услуг разруш или прежние подразделения структур центральны х и местных органов влас­ ти. Примерами могут быть создание агентств, заклю чение контрактов с частным сектором на предоставление услуг, квази-рынки (под маркой от­ ношений покупатель-продавец), создание параллельных структур мест­ ных органов власти с использованием специально ново-созданных струк­ тур. Ф рагм ентация ведет к ум еньш ению контроля над выполнением программ. Услуги, такие как помощь нуждающимся, осущ ествляются ря­ дом организаций, центральными и местны ми органами власти, органами здравоохранения, агентствами, частными предприятиями и общественны­ ми ор^н изаци ям и . Например, уход за пожилыми людьми по месту ж и­ тельства может осуществляться более чем десятком людей из шести служб и более . В результате за 1980-е годы британское правительство умнож и­ ло число межорганизационных взаим одействий и сетей, предоставляю ­ щих базовые социальные услуги. Управление такой сложной систем ой является достаточно трудным делом. До настоящего времени правительство Великобритании компенси­ ровало фактическую потерю контроля в управлении через усиление кон­ 64
троля над расходованием средств. Децентрализация в предоставлении ус­ луг осущ ествлялась одновременно с централизацией финансового конт­ роля. Такой автоматический контроль не мог обеспечить достаточного воздействия центра на управление сетями. «Опустошение» государственных структур сокращало в свою очередь способности центра в координа­ ции и планировании. Так следствием увеличения количества сетей была сомнительность в способности центра управлять. Кэттл утверждает, что результатом передачи обеспечения ряда услуг от государственных струк­ тур частным предприятиям стало «странное положение государственных структур, которые оказались наверху пирамиды со сложной системой взаимоотношений между государством и частным сектором, которую они представляют в общих чертах» (Kettl 1993: 2 0 6 -7 ). Они получили только «призрачные рычаги воздействия», но остались «ответственными за фун­ кционирование системы, которую они с трудом могут действительно кон­ тролировать». Сокращение государственных структур также привело к сокращению ответственности и подотчетности служб. Во-первых, институциональная сложность порождает неясность в том, кто и за что ответственен. Вовторых, новые структуры, к примеру, институт мировых судей, которые заменили правительственные структуры и взяли на себя функции мест­ ных органов власти, оказались ответственны за предоставление услуг и формально подчинены в разной степени государственному и обществен­ ному контролю (W eir and Hall, 1994). В-третьих, правительство прирав­ няло прозрачность (transparency) и ответную реакцию потребителя услуг с ответственностью. Но такие инновации как Хартия гражданских прав не усилили фактическую ответственность, потому что пользователь не име­ ет права привлечь правительственную структуру к ответственности. Н а­ конец, с развитием агентств не было введено новых механизмов привлече­ ния к ответственности министерств, что демонстрирует в лучшем случае двойственность позиции правительства. Сокращение государственных структур позволяет иначе описать про­ блемы в управлении межорганизационными сетями. Взаимозависимость, фрагментация, ограничение возможностей центральных органов власти, автономия агентств и ослабленные механизмы привлечения к ответствен­ ности составляю т основные метода управления как «governance». Таким образом, управление в стиле «governance» релевантно английской поли­ тической системе, потому что самоорганизующиеся межорганизационные сети уже являю тся частью государства. 65
Противоречия нового государст венного менеджмента Новый государственный менеджмент (НГУ) как часть концепции ме­ неджеризма превозносит достоинства управления в частных компаниях, но как отметили М эткалф и Ричардс в известной фразе сравнивающей менеджмент с веревкой, за которую тянут «пинающуюся и кричащую» Великобританию назад в 1950-е годы (M etcalfe, Richards 1991: 17). Безус­ ловно, можно выделить несколько важных уроков заимствованных из биз­ неса, но, к сожалению, эти достижения другого рода, чем те, которые защищают сторонники менеджеризма. Новое управление (governance) указывает на четыре слабости концепции НГУ. Первое и самое очевидное — менеджеризм разделяет межорганизационную точку зрения. Он концентрируется на «ЗхЭ» и ценности денег, на иерархическом контроле и ясном распределении власти и ответственнос­ ти. Несмотря на присущую менеджменту склонность к бюрократии, в бри­ танских правительственных структурах существуют и другие элементы. Кроме того этот подход не уделяет внимание менеджированию межорганизационных связей и согласованию общих целей, находящихся вне кон­ тролирующих структур. Второе, менеджеризм помешался на целях. Такой подход воскреш ает целе-достижительное управление 1980-х и 1990-х годов. Викерс, сопос­ тавляя цели, сравнивал их с поведением крыс в лабиринте, утверждая, что характерной чертой принятия решений является саморегулирование или поддержание отношений в определенный момент времени (Vickers 1965:30). Этот аргумент является решающим для управления сетевыми отнош ения­ ми. Например, дипломатические навыки в поддержании взаимоотнош е­ ний между администрацией социальных служб и частными предприятия­ ми, задействованными в программах по оказанию социальной помощи по месту жительства более эффективны, чем требования строгого соблюде­ ния условий контракта. Обеспечение доверия становится важнее, чем дру­ гие рассуждения. Третье, НГУ концентрируется на результатах. В межорганизационной сети ни один из акторов не является ответственным за результат. Д аж е может не быть соглашения о желаемом результате или методах его измерения. Ц ентральная власть не имеет возможности принудительного признания своих приоритетов. Существует «проблема множества участ­ ников», когда слишком много людей прикладывают усилия, но ни один отдельный вклад не может быть идентифицирован. Если ни один человек не может быть ответственным за событие, то никто не нуждается в ответ66
ственном действии (Bovens 1990: 115). Стиль управления изменяется с развитием управленческой структуры. НГУ может соответствовать ли­ нейной бюрократии, но не подходит для регулирования межорганизационных сетей. Такие сети подрывают НГУ, фокусирующееся, прежде все­ го, на межорганизационных целях и результатах. Наконец, сущ ествует противоречие между конкуренцией и управле­ нием в самой сути НГУ. Например, Например, Британский Совет по обу­ чению и предпринимательству (Б С О П )1описывается как рыночное реше­ ние проблем профессионального переобучения, но в действительности БСОП является центром сети нескольких взаимосвязанных заинтересо­ ванных лиц и структур. Проблема состоит в низком уровне взаимозависи­ мости между ними, что приводит к неустойчивости и недостатку доверия необходимого для достиж ения согласия. Язык рынка и конкуренции при­ водит только к искажению проблем управления. Развит ие меж ст рукт урного менеджмента Эффективное управление (governance) требует пересмотра набора уп­ равленческих инструментов. Руководство как процесс установления норм отделено от определения ключевого направления как результата такого процесса. Правительство нуждается в инструментах, которые могут запол­ нить этот разры в. М еж стр у кту р н о е у правлени е (in te rg o v e rn m e n tal m anagem ent) претендует на решение данной проблемы. С точки зрения Райта, можно выделить три характерных черты меж ­ структурного управления (М ПУ): принятие решений, межструктурные игры и установление контактов (W right 1983: 431). И меется в виду спо­ собности менеджера взаимодействовать с различными структурами раз­ ного уровня для решения отдельных проблем и установления контактов в достижении необходимых результатов. Агранофф считает, что этот тип управления предполагает разработку стратегии совместных действий и поиск «реализуемых возможностей управления совместной деятельнос­ ти» (Agranoff 1990: 2 3 -4 ). Однако американские и голландские исследо­ вания позволили выделить различные типы эффективных техник такого рода управления. Утверждается, что сети не позволяют рассматривать 1 Б ритански й С овет по о буч ен и ю и п р едп ри ним ательству (T rain in g and E nterprise C o u n cils) сокращ енно TECs координ ирует программы п р о ф есси о ­ нального образовани я и тренинга, ф инансируем ы е правительством В елик об­ ритании. Прим. перев. 67
менеджеров как контролеров системы (Klijn e t al. 1995). Эффективный менеджер играет роль куратора, то есть он не стремится достичь своих собственных целей. М енеджер реализует две основные стратегии. Первая стратегия ролевой игры или определения условий, которые будут стиму­ лировать развитие совместных стратегий. Вторая стратегия — структу­ рирование сети, что предполагает изменение правил игры. Например, рас­ см отрение взаимовы годны х ситуаций, в которых каж дая из сторон получает определенные преимущества, будет способствовать развитию совместных мероприятий, даже если многие участники сети не смогут до­ стичь своих первоначальных целей. Альтернативный вариант изменения в распределении ресурсов внутри сети состоит в использовании для разви­ тия сети определенных видов поведения, введения в сеть одних акторов или устранение других. М ожно привести несколько примеров подобной деятельности в Великобритании. В частности, Френд с коллегами (Friend e t al. 1974: 4 3 -4 ), анализируя проблему перенаселенности Бирмингема и соглаш ения о расширении Д ройтуича1, выделил сеть принятия решения или «открытые сети коммуникации между людьми, действующими в рам­ ках сети или через непосредственные контакты друг с другом». Он также отметил важность ретикулистов2, которые занимали ключевые позиции при принятии политических решений и делали наиболее важные сужде­ ния о взаимосвязях и о том, кому и с кем следует взаимодействовать. Роудс описывает правила и стратегии взаимодействия, используемые цен­ тральными и местными органами власти в межструктурном сетевом уп­ равлении. Стратегии менеджирования взаимоотношений включают слия­ ние, совещание, заключение сделки, аннулирование сделки, поощрение, аргументирование и профессионализацию. Подобные качества сетевого менеджмента не являются особенностью только центральных органов вла­ сти и обсуждаются позднее. Бюрократизм остается важной особенностью британских прави­ тельственных структур, но административная система не одинаково рабо­ тает в разных политических системах и обстоятельствах. Она больше стре­ мится к избеганию конфликтов, чем кооперации. Рыночные реш ения для 1 Д р ой туи ч (D r o itw ic h ) — со сед н и й к Б и рм и нгем у небольш ой городок. П ри м . перев. 2 Термин ретикулист (r e tic u list) и сп ол ьзуется в контексте пограничной, п ер еход н ой деятельн ости. Этот термин д ает возм ож н ость объ я сн и ть сп ец и ­ ф ически е сп особн ости индивидов объедин ять различны е группы с разными целями и интересами для выработки совместны х реш ений (Friend et. al. 1974). Прим. перев. 68
проблем остаются отличительной особенностью консервативно­ го управления в Великобритании. Политические решения, такие как пре­ доставление государственных услуг предприятиям частного бизнеса, спо­ собствую т сн и ж ен и ю сто и м о стн ы х и трудовы х за т р а т . Но, как и бюрократизм, рыночные решения не работают во всех политических сфе­ рах и обстоятельства (см. например, Lindblom 1977). Сети фактически являются третьей правительственной структурой. Они не лучше, чем бю­ рократия или рынок. Они имеют различные характеристики и соответ­ ствуют разным политическим проблемам в разный период времени. Со­ трудничество и взаимозависимость, а не конкуренция, характеризую т сетевые отношения. Если можно сформулировать одно словосочетание, которое отразит природу межструктурного управления, то это будет «вза­ имное регулирование». Таким образом, управление межорганизационными сетями является чем-то подобным ролевым играм и требует стратегий основанных, прежде всего, на доверии. Планирование, регулирование и конкуренция должны быть дополнены стилем управления помогающим, неконфликтным и ориентированным на поиск преимуществ сотрудниче­ ства, что и составляет основу эффективного сетевого управления. важ ны х Заклю чение Определение термина управление как «governance» как самоорганизу­ ющейся межорганизационной системы сетевых отношений может помочь нам понять изменения в британском правительстве. Во-первых, термин отраж ает степень, в которой сети уже обеспечивают предоставление ус­ луг, позволяет подвести итоги проблем руководства и распределения от­ ветственности. Эти проблемы не новы, но реформы 1980-х и 1990-х го­ дов, реализуя программу намеренной фрагментации государства, создали функциональные императивы к развитию межорганизационной коорди­ нации. Эти сети являются самоорганизующимися. Способность центра их регулировать остается неразвитой, что создает феномен «пустого рычага воздействия». Во-вторых, концепция управления как «governance» позво­ ляет выявить ограничения управленческих реформ, которые при помощи языка рынка предлагали осуществление межорганизационного контроля и управления, ориентированного на цель и конкуренцию без внимания к потребностям в доверии и кооперации. В-третьих, концепция предполага­ ет, что сети требуют особого стиля управления основанного на помощи в разрешении конфликтов и поиске взаимных преимуществ. 69
Я развиваю в других главах идею о том, что политические сети измени­ лись после 1979 года. Функциональные политические сети, основанные на централизованной системе организации ведомств (или их подразделе­ ниях) пополнились множеством других акторов, в большинстве случаев из бизнеса и негосударственных организаций. И нституциональная диф­ ференциация и институциональная плюрализация является основной ха­ рактеристикой современной британской правительственной системы. Политика центра привела к возникновению комплекса проблем, слож­ ность и запутанность стимулировались за счет институциональной диф­ ференциации и плюрализации, заменой прямого контроля на опосредо­ ванный контроль. Ц ентральны е структуры правительства больше не являю тся центром сети. П равительство может устанавливать параметры сетевых взаимодействий. Оно еще продолжает финансировать отдельные службы. Но также увеличивается зависимость правительства от многова­ риативных сетей, с несколькими центрами. Такие сети во многом препят­ ствуют осуществлению текущих реформ. Цель реформ — увеличить воз­ м ож н ости п р ави тел ьства ко н троли ровать ситуацию , п ред остави ть правительству возможности контроля (на пример, в финансовой сфере), но вместе с тем, реформы сокращают контролирующие функции прави­ тельства (например, в области предоставления услуг), потому что прави­ тельство за последние два десятилетия больше опирается на рынок как основную управленческую силу. Концепция «governance» позволяет уйти от различия между государ­ ством и гражданским обществом. Государство становится совокупностью межорганизационных сетей, придуманных государственными и социоетальными акторами без одного главного актора способного ими управ­ лять и их регулировать. Основным вызовом для государства становится адаптация всех сетей и поиск новых форм кооперации между ними. О с­ новным итогом такого развития является то, что «последствия админист­ ративного действия во многих областях не представляют собой результат авторитарного применения установленных правил, а в большей степени есть результат совместной деятельности администрации и ее клиентов» (Offe 1984:310). Вызов правительственным структурам Великобритании состоит в при­ знании ограниченности действий центра, навязанных развитием самоор­ ганизующихся сетей, а также в поиске новых инструментов управления такими сетями. Ролевые игры, совместные действия, взаиморегулирование и сетевая работа являю тся новыми требованиями для государствен­ ных чиновников. 70
Однако эти комментарии могут быть опасны. Они рассматривают сети как инструмент управления и регулирования. Но сети не просто меха­ низм предоставления услуг. Важно понимать, что сети бросают вызов демократической подотчетности и контролю ответственности при вы­ полнении функций. Некоторые проблемы ответственности были отме­ чены ранее, например, дискуссия о новых м униципалитетах, но сущ е­ ствуют и более актуальные проблемы. Привычный вариант рассмотрения политических сетей трактует их как пример неформального правитель­ ства, которое «разруш ает политическую ответственность, исключая со­ общество, государство, и создает привилегированные группы консерва­ т и в н о -н ас т р о е н н ы х о л и га р х о в , и н тер есы ко то р ы х о п р е д е л я ю тс я правилами игры и доступом к ресурсам» (M arsh and Rhodes 1992а: 265; см. такж е Lowi 1969; Rhodes 2003). Альтернативная интерпретация предполагает, что граждане могут по­ лучить возможности контроля за действиями правительства посредством участия в сетях как пользователи и управленцы, тем самым, создавая «пост­ модернистскую модель государства». ...Сети воплощают общественно-значимый дискурс, который выходит за границы иерархических структур, создают предпосылки к развитию модели государственного администрирования. Некоторые политичес­ кие сети, межведомственные консорциумы, и специальные обществен­ ные комиссии создают потенциал для подобного дискурса. Среди таких возникающих форм можно наблюдать экспертов научно-исследователь­ ских центров, законодателей, политических аналитиков, управленцев, заинтересованных граждан, специалистов по политическому процессу, даже избранных чиновников, обсуждающих возможности, что делать дальше... (Fox and Miller 1995: 149). В подобном ключе Д ж . Н. Розенау развивает идею о том, что управле­ ние как «governance» дает возможность гражданам: ... Создавать мир, в котором политическое управление в основном осу­ щ ествляется без вмешательства правительства, где вертикаль власти больше определяется неформальными, чем формальными отнош ения­ ми. Когда легитимность характеризуется прежде всего двойственнос­ тью, граждане в большей степени способны опираться на свое знание о том, когда, где и как осущ ествлять коллективные действия (Rosenau 1992b: 291). Тем не менее, существуют значительные ограничения новой роли граж­ дан как пользователей управленческой сети. Одно из самых значимых ограничений проистекает из^параметров самой сети. Правительство до 71
сих пор ограничивает доступ к информации и тем самым создает барьеры информированности граждан. Формируется явный конфликт между прин­ ципами демократического контроля ответственности и участием в сетях, которые могут быть открытыми без формального признания контроля над ними. Эти различные точки зрения на сети создают различные вызовы для чиновников. Состоит ли их роль в регулировании сети в смысле под­ держания взаимоотношений? Должны ли они действовать как защитники государственных интересов? Сохраняют ли они власть и легитимность, заявляя о привилегированной позиции в сети? М огут ли они быть приви­ легированными акторами в сети без разруш ения дискурса? Эти провокационные вопросы могут позволить открыто обсуж дать данный вопрос о взаимоотношениях между управлением как «governance» и демократическим контролем. В то же время, они показывают степень напряж ения системы, созданной развитием новой модели управления в стиле «governance» как совокупности самоорганизующихся межорганизационных сетей. И зучение сетей актуализирует вопросы подробного изучения бюрократической системы и демократического контроля, вы­ являя новые измерения. Например, предположение об институциональ­ ной иерархии, породившее так много дискуссий о контроле бю рократи­ ческих структур, больше не является актуальным. Контроль больше не мож ет быть функцией отдельной структуры, а долж ен соответствовать реальной политической практике и нескольким структурам, вклады ва­ ющим усилия в ее реализацию. Проблема управления сетевой структу­ рой не мож ет быть сведена к развитию нового стиля управления в госу­ дарственном секторе. М ежорганизационные сети уже достаточно широко распространены. Это направление пока не признано в полном объеме, но уже имеет важные последствия в практической работе британского правительства и осуще­ ствлении демократического контроля. Управление в форме регулирова­ ния самоорганизующейся сети является вызовом способности государ­ ст в а у п р а в л я т ь , потом у что с е ти с т а н о в я т с я а в то н о м н ы м и и сопротивляются централизованному руководству. Они представляют со­ бой яркий пример «Управления без Правительства». Библиография Agranoff, R. (1 9 9 0 ). Frameworks for Com parative A nalysis of Intergovernm ental R e la tio n s. B lo o m in g to n , Indiana: Indiana U n iv . P r e s s , S c h o o l of P u b lic and E nvironm ental Affairs, O ccasional Paper № 26, A u gust. 72
Bovens, М. (1 9 9 0 ). The Social S teerin g of C om plex O rganizations / / British J o u r n a l of Political S cien ce, 20: 9 1 - 1 1 7 . Cadbury Report (1 9 9 2 ). The Report of the C om m ittee on the Financial A sp ects of Corporate G overnance. London: Gee&Co. CIPFA (C h artered In stitu te of P ublic F in an ce and A c c o u n ta n c y ) (1 9 9 4 ). Corporate G overnance in the Public S ervices. London: CIFRA. Dunsire, A. (1 9 9 0 ). H olistic G overnan ce / / Public P olicy and A dm inistration, 5 (2): 4 - 1 9 . E v a n , W.M. (e d .). (1 9 7 6 ). In terorgan ization al R elation s. H arm ondsw orth: Penguin. Finer, S.E. (1 9 7 0 ). Com parative G overnm ent. London: AllenLane: The Penguin Press. F ox, C.J., M iller, H.T. (1 9 9 5 ). P ostm odern Public A dm inistration: Tow ards D iscourse. London: S age. Frances, J., Levacic, R. an d J. Mitchell. (1 9 9 1 ). Introduction, in G. Thom pson, J. F r a n ce s, R. L e v a c ic , J. M itc h e ll, M a rk ets H ie r a rc h ies and N e tw o r k s: the Coordination of Social Life. London: Sage. F r ie n d , J P o w e r , J. a n d C . J . L . Y e w l e t t ( 1 9 7 4 ) . P u b lic P la n n in g : th e Intercorporate D im ension. London: T avistock. Hanf, K., Scharpf F.W. (ed s.) (1 9 7 8 ). Interorganizational Policy M aking. London: Sage. Jessop, B. (1 9 9 0 ). S tate Theory. Cambridge: P olicy P ress. K a va n ag h , D. (1 9 9 0 ) Thatcherism and British Politics: the End of C on sensu s? (2 nd edn.). Oxford: Oxford U n iversity P ress. Kettl, D.F. (1 9 9 3 ). Sh arin g Power: Public G overnance and Private M arkets. W ashington DC: The Brookings Institution. K ic k e r t , W. ( 1 9 9 3 a ) . C o m p le x ity , g o v e r n a n c e and d y n a m ic: c o n c e p tu a l explorations of public network m anagem ent, in J. Kooiman (ed.), M odern Governance. London: S age. Kickert, W. (1 9 9 3 b ). A u to p o iesis and the S c ien ce of Public A dm inistration: E ssen ce, S e n se and N o n se n se / / O rganizational S tu d ies, 14: 2 6 1 - 2 7 8 Klijn, E.H., K oppen jan, J., Termeer, K. (1 9 9 5 ). M an agin g N etw ork s in the Public S ecto r / / Public A dm inistration, 73: 4 3 7 - 4 5 4 . Kooiman, J. (1 993b) Findings, Speculations and R ecom m endations, in J. Kooiman (ed .), M odern G overnance. London: S age. L arson, A. (1 9 9 2 ). N etw ork D yad s in Entrepreneurial S e ttin g s: a S tu d y of G overnan ce E xch an ge R elation sh ip s / / A d m in istrative S c ien ce Q uarterly, 37: 7 6 -1 0 4 . L eftw ich, A. (1 9 9 3 ). G overnance, D em ocracy and D evelop m en t in the Third World / / Third World Q uarterly, 1 4 :6 0 5 -6 2 4 . L eftw ich, A. (1 9 9 4 ) G overnance, the S tate and the P olitics of D evelop m en t / / D evelop m en t and C hange, 25: 3 6 3 - 3 8 6 . Lindblom, C.E. (1 9 7 7 ). P olitics and M arkets. N ew York: Basic Books. Lowi, T. (1 9 6 9 ). The End of Liberalism. N ew York: Norton. 73
Luhmann, N. (1 9 8 2 ). The D ifferen tiation of S o c ie ty . N ew York: C olum bia U niversity Press. Luhmann, N. (19 8 6 ). The A u top oiesis of Social S y stem s, in F. G eyer and J. van der Z ouw en (ed s.). Sociocyb ernetic Paradoxes. London: Sage. Marsh, D., Rhodes, R.A.W. (1 9 9 2 a ). Policy N etw orks in British G overnm ent. Oxford: Clarendon Press. M e tca lfe L., Richards S. (1 9 9 0 ). Im proving Public M an agem en t (2 nd edn.). London: S age. M o r g a n , G. (1 9 8 6 ). Im ages of O rganization. London: Sage. Offe, C. (1 9 8 4 ). C ontradictions of the W elfare S tate. London: H utchinson Osborne, D., Gaebler, T. (1992). R einventingG overnm ent. Reading, MA: AddisonW esley. P o w e l l , W . ( 1 9 9 1 ) . N e ith e r M ark er nor H iera rch y : N e tw o r k F o rm s of O rgan isation , in G. G. T hom son et. Al M ark ets H ierarchies and N etw orks: the Coordination of Social Life. London: Sage. Rhodes, R.A.W. (1 9 9 1 c ) Local G overnance. Report to the S o c iety and P olitics R esearch D evelop m en t Group. Swindon: Econom ic and Social Research Council. Rhodes , R.A.W. (1992a). Beyond Whitehall: Researching Local Governance / / Social S c ien ce s, № 13 (N ovem ber): 2. Rhodes, R.A. W. (1 994a). The H ollow ing out of the S tate / / Political Q uarterly, 65: 1 3 8 -1 5 1 . Rosenau, J.N. (1 9 9 2 a ) G overnance, Order and C hange in World P olitics, in J.N . P osenau and E. 0 . C zem piel (ed s.), G overnance w ithout G overnm ent: Order and C hange in World Politics. Cambridge: Cambridge U niversity P ress. Stoker, G. (1 9 9 7 ). Local G overnance / / Public A dm inistration, 75. Thompson, G., Frances J., Levacic R., Mitchell J. (1 9 9 1 ). M arkets H ierarchies and N etw orks: the Coordination of Social Life. London: S age. Tricker, R.I. (1 9 8 4 ) International Corporate G overnance. E nglew ood Cliffs. NJ: P rentice Hall. Vickers, Sir G. (1 9 6 5 ). The Art of Judgm ent. London: M eth uen. Weir, S., Hall, W. (19 9 4 ). Ego-trip: Extra G overnm ental O rgan izations in the UK and their A ccountability. London: D em ocratic Audit and Charter 88. Williams, D., Young, T. (1 9 9 4 ). G overnance, the World Bank and Liberal Theory / / Political S tu d ies, 42: 8 4 - 1 0 0 . Wright, D.S. (1 9 8 3 ). M an agin g the Intergovernm ental Scene: the C h anging D ra m a s of F ed er a lism , In te r g o v e r n m e n ta l R e la tio n s and I n te r g o v e r n m e n ta l M an agem en t, in W .B. Eddy (ed .), H andbook of O rganization M an agem en t. Berlin: de Gruyter.
Петер де Леон СТАДИЙНЫЙ подход К АНАЛИЗУ ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА 1 ЧТО СДЕЛАНО? ЧТО ПРЕДСТОИТ СДЕЛАТЬ? «Извините, Петер, но, судя по всему, Iи зучен и е политики! вы шло за эвристические пределы стадийного подхода». Один из участников конференции A P S A 2 (1996-й год). Более сорока лет назад Гарольд Д. Лассуэл дал первое формальное опи­ сание концепции политико-управленческих дисциплин (policy scien ces). Притом, что на протяжении столетий правители получали неформальные политические советы от своих советников, именно Лассуэл стал первым 1 de Leon, Peter. (19 9 9 ). The S ta g e s Approach to the Policy Process: W hat H as It Done? W here is It G oing? / / Theories of the Policy P r o c e s s / Ed. by P. A. Sabatier. (Theoretical len ses on public policy). Boulder, Colorado : W estview Press. P. 1 9 -3 4 . Первая версия этой главы была представлена на двадцатом ю билее Centro de Investigacion у D ocencia Econom icas в М ехико, 3 июня 1996 года. Автор выража­ ет признательность за ценные комментарии проф ессору O m as Querrero (U N A M ) и Jose Luis M endez (C olegio de M exico). П роф ессор Пол Сабатье (U niversity of California at D avis) как редактор данного сборника подчеркнул значимость этих замечаний. П еревод Виталия Елизарова, Наталии Жидковой. П етер Д е Л ео н — п р о ф ессор К олорадо и центра наук о здоровье Школы пол итич ески х пр облем . Н аучны е интересы : дем ократи я, политически е про­ цессы и оценка политик, внедрение и осущ ествление политических реш ений. П р оф ессор д еЛ ео н сп ец и ал и зи р уется в политических исследован и ях вопро­ сов технологического развития, оценки и использования технологий, постоян­ но осущ ествляет эк сп ер ти зу вопросов национальной безоп асн ост и и эн ер ге­ тики. Он автор многочисленны х статей по политическому п роцессу, особен но по программе внедрения политик и оценке результатов, является редактором ведущ их ж урналов в сф ере политических наук. 2 Американская ассоц иаци Л толи тич ески х наук. Прим. перевод. 75
человеком, представившим последовательное описание и характеристику «нового» подхода к политическому управлению (Lasswell, 1951; Lasswell and Kaplan, 1950). Начиная с этого момента, политико-управленческие дис­ циплины — главным образом, в рамках производных категорий политичес­ кого анализа, а затем политического управления, — получают широкое распространение, как в США, так и в других странах. Сегодня, когда разви­ тие предложенного подхода к исследованию политики достигло полувека, возникает законное желание понять, что же на деле дал лассуэловский по­ ход, как в плане повседневной научной деятельности, так и (и это самое главное) в плане возможностей будущих исследований. Пессимистически настроенные наблюдатели могут согласиться с Дональдом Шеном и М арти­ ном Рейном (Shone and Rein, 1994, xvi), которые (притом, что они сами с симпатией относятся к политико-управленческим дисциплинам) утвержда­ ют, что «научное направление исследований политики, заданное в начале 1950-х годов Лассуэлом, в целом, потерпело неудачу». В данном эссе я рассмотрю один конкретный аспект лассуэловского понимания политико-управленческих дисциплин. Лассуэл операционализировал (хотя и довольно абстрактно) многие из своих идей, направленные на улучшение качества управления, определив их как инструменты улуч­ шения качества информации, передаваемой правительству. Особое внима­ ние он уделял «политическому процессу» или тем функциональным стади­ ям проц есса, из которы х состои т « п о л и ти ч еская ж изнь» каж дого конкретного правительства (или политической программы). Как мы уви­ дим, многие наблюдатели скептически относятся к подходу Л ассуэла, ука­ зывая на слабые места политико-управленческого/стадийного подхода. В этом контексте мы сможем оценить, действительно ли подход Лассуэла к анализу политики настолько устарел, как о том говорят его критики (не­ которые из которых говорят о его полной непригодности). И наоборот, мы сможем оценить, не является ли и сегодня этот подход полезным инстру­ ментом улучшения качества информации, предлагаемой правительству. Знание в политическом процессе Лассуэл специально останавливался на том, что он называет «знанием о политическом процессе» и «знанием в политическом процессе». (Приме­ ром первого могло бы быть следующее высказывание: «Какое количество углекислого газа может оказаться в атмосфере без того, чтобы это стало причиной глобального потепления?». Последнее понятие носит более про­ 76
цедурный характер и могло бы быть сформулировано в виде следующего высказывания: «Что делает демократическое общество для политического решения проблемы увеличения углекислого газа в атмосфере?»). Лассуэл предлагает «концептуальную карту, которая должна стать инструментом получения общего и точного представления об основных фазах любого коллективного действия» (Lasswell, 1978: 28), и выделяет семь «стадий» того, что он позже назовет «процессом принятия решений» (Lasswell, 1956): • Разведка (Intelligence) • Активация (Prom otion) • Предписание (Prescription) • Инициирование (Invocation) • Исполнение (Application) • Заверш ение (Term ination) • Оценка (Appraisal) Этот список отраж ает то, что заслуженно стало наиболее широко рас­ пространенной концепцией политико-управленческих дисциплин, или, говоря иначе, концепцией политического процесса, то есть, того процес­ са, посредством которого конкретная политическая программа предлага­ ется, оценивается, реализуется и, возмож но, заверш ается (Lassw ell, 1956). Позднее, один из учеников Л ассуэла из Йельского университета Гарри Д. Бревер (Brew er, 1974) предложил альтернативный список (ко­ торый, почти наверняка получил одобрение Л ассуэла), который (как и другие альтернативные разработки других авторов), в значительной мере, сформировал ту повестку дня, которая, начиная с середины 1970-го года реализовывалась политическими исследователями, как в теоретическом, так и в практическом плане1: • Инициация (Initiation) • Предварительный анализ (E stim ation) • Селекция (Selection) • Реализация (Im plem entation) • Оценка результатов (Evaluation) • Заверш ение (Term ination) Выделение этих стадий представляет отнюдь не только академический интерес. Как по отдельности, так и в сочетании друг с другом, они являют­ ся инструментом как теоретического, так и (что не менее важно) практи­ 1 В начале 1980-х годов, когда Гарри Бревер и П етер д е Л е о н заканчивали работу над своей книгой «О снования политического анализа» (1 9 8 3 ), они о б ­ ратились к Л а ссу эл у с просьбой^ о предисловии. Он отказал, объяснив это тем, что книга и ее формат говорят сами за себя. Прим. автора. 77
ческого анализа политического процесса. Несмотря на то, что отдельные стадии могут перекрываться друг с другом, каждая из этих стадий облада­ ет своими собственными характеристиками и спецификой, которые опре­ деляют индивидуальный характер и индивидуальное значение каждой из стадий. Притом, что различные стадии могут (а часто и должны) разде­ лять друг с другом общую информацию и процедуры, лишь очень немно­ гие исследователи спутают друг с другом различные, четко определенные наборы действий, которые отличают стадию оценки ситуации со стадией (например) завершения политической программы. В качестве убедитель­ ного доказательства данного утверждения можно указать на то различие, которое Анджела Браун и Аарон Видалски проводят между взаимозави­ симыми и взаимодополняющими стадиями реализации программы и оцен­ ки ее результатов. «Важно сохранять концептуальное различение между реализацией и оценкой, однако на практике эти две стадии, в значительной степени, перекрываются, поскольку это различие удерживает от смешивания анализа и действия в ущерб тому и другому» (Browne and W ildansky, 1984: 205). Как уже было отмечено выше, идея выделения последовательных ста­ дий политического процесса с энтузиазмом была поддержана многими исследователями, которые явно или неявно работали в рамках данного подхода. «Введение в анализ публичной политики» Чарльза Джонса (Jones, 1 9 7 0 /1 9 7 7 /1 9 8 4 ) и «Выработка публичной политики» Д ж еймса Андер­ сон (Anderson, 1 9 7 5 /1 9 7 9 ) стали одними из первых капитальных иссле­ дований публичной политики, выполненными в рамках данного подхода. В своем описании политического процесса Андресон ссылается как на Л ассуэла так и на Джонсона (пренебрегая, впрочем, фазой заверш ения). В 1983-м году выходит книга Бревера и де Леона, в которой предложено подробное описание стадий и оснований политического процесса. В рам­ ках указанных исследований (равно как и в рамках других подобных моде* лей, таких, как модели Джудит Мей и Аарона Видалски (M ay and W idalsky, 1978), или Дэнниса Палумбо (Palumbo, 1988)) особое внимание читателя уделяется знанию о. Иначе говоря, публичная политика рассматривается как единый структурированный процесс. Не менее важно отметить, что указанные модели (или, по крайней мере, их практические приложения) политического процесса задали целое на­ правление исследований, в рамках которых стадии изучались именно как стадии политического процесса (например, стадия инициации политичес­ кой программы), а не как специфические сферы деятельности (например, 78
сфера поиска энергетических ресурсов)1. К числу указанных исследова­ ний относятся такие классические работы, как2: • Инициация (Initiation): Nelson Polsby’s «Political Innovation in America» (1984); John Kindon’s «Agendas, A lternatives, and Public Policy» ( 1 9 8 4 / 1996); Barbara N elson’s «M aking an Issue of Child Abuse» (1984). • Предварительный анализ (E stim ation): Alice Rivlin’s «System atic Thinking for Social Action» (1971); Edward Q u ad e’s «Analysis for Public Decisions» (1983); David W eimer and Aidan Vining’s «Policy Analysis» (1989). • Реализация (Im plem entation): Jeffrey Pressm an and Aaron W ildansky’s «Implementation»... (1973); Eugene B ardach’s «The Im plem entation Game» (1977); Daniel M azm anian and Paul S ab atier’s «Im plem entation and Public Policy» (1983). • О ценка результатов (E valuation): Edward S u ch m an ’s «Evaluation Research» (1967); R ich ard T itm u ss’s «TheG ift Relationship» (1971). • Заверш ение (T erm ination): H erbert K aufm an’s «Are G overnm ents Organizations Immortal 1967 Fred Ikle’s «Every War Must End» 1971 1991 В своей работе «Совет и согласие» де Леон анализирует полож итель­ ные и отрицательные последствия того влияния, которое стадий ны й/п ро­ цессуальный подход оказал на повестку дня исследователей, работающих в области политико-управленческих дисциплин. С одной стороны, рабо­ ты, выполненные в рамках этого подхода, значительно обогатили полити­ ко-управленческие дисциплины. Так, Полсби и другие исследователи об­ ращают внимание на то, что этот подход позволил более точно и полно описать сложность политического процесса, которую, в другом случае, исследователи политики и экономики могли бы и просмотреть в своем поиске более жестких теоретических моделей. Например, детальное описание (которое представили в своей работе Прессман и Вилдански) той невероятной по напряженности драмы, кото­ рая развернулась между Агентством экономического развития (Economic Developm ent A dm inistration, EDA) и администрацией города Окленда, и которая едва не закончилась беспорядками, что, определенно, не входило в планы EDA, ясно продемонстрировало насколько сложным и запутан­ ?»( ); ( / ). 1 В озм ож н о не м енее важ ен тот м ом ент, что эти стадии использовались при разработке множ ества академических учебных планов, посвящ енных про­ блемам политического дизайна, политических оценок, и политических и ссл е­ дований. Прим. автора. 2 О чевидно, что этот список носит в больш ей степени репрезентативны й, неж ели исчерпывающий характер. Мы приносим извинения тем авторам, чьи имена не были упомянуты. Прим. автора. 79
ным может оказаться процесс реализации политической программы. Схо­ жим образом, нормативно ориентированное исследование Ричарда Титмуса («The Gift Relationship»), который провел сравнительный анализ по­ литического процесса разработки программ по переливанию крови свидетельствует о том, что следует с осторожностью относиться к стан­ дартной методологии анализа затрат и результатов, которые были обще­ принятым инструментом оценки результатов политических программ. Более того, внимание к процессуальной стороне политики позволяет уйти от узкой методологии исследования публичной администрации и политических институтов, а также квази-рынков, получивших широкое распространение, соответственно, в политической науке и экономике. Таким образом, этот подход способствовал рационализации новой про­ блемно-ориентированной исследовательской перспективы, четко отлича­ ющейся от своих дисциплинарных предшественников. М нож ество иссле­ дован и й , посвящ енны х ан ал и зу разли ч н ы х стадий п ол и ти ч еского процесса, ясно продемонстрировало пристрастие Л ассуэла к мультидисциплинарному подходу к политико-управленческим дисциплинам, а так­ же эффекты взаимодействия между различными стадиями политического процесса. И, наконец, стадийный подход к исследованию политики позво­ ляет включить в анализ социальные нормы и ценности, то есть, те элемен­ ты, которые часто остаются за пределами современных политических и экономических исследований. В то же время, аналитическая модель раздельных стадий политическо­ го процесса способствовала тому, что исследователи акцентировали свое внимание на отдельных стадиях (deLeon, 1988) политического процесса, в ущерб целостному видению. В конечном итоге многие политические ис­ следователи (равно как и многие политики1) стали рассматривать полити­ ческий процесс как ряд четко различающихся наборов действий: во-пер­ вых, вы определяете проблему; затем, совершенно другой набор деятелей реализует выбранную стратегию; затем следует стадия оценки результа­ тов; и т. д. Аналогичным образом они рисуют скорее образ цепочки раз­ дельных и разобщенных эпизодов, нежели картину последовательного 1 25 ноября 1986-го года П рези ден т Р ональд Р ейган объ я сн яя развязк у скандала И ран-К онтрас ам ериканской о б щ еств ен н о ст и сказал сл ед у ю щ ее, несм отр я на то, что «наши цели [взаи м одей ствия с револю ционны м прави­ тельством Ирана] хорош о обоснованы ... информация, которая была доведена до моего сведен и я вчера убедила меня в том, что в некоторы х отнош ен иях, р е а л и з а ц и я наш ей политики ок азалась н ед о ст а т о ч н о эф ф ек ти в н ой » (к у р ­ сив наш ). Прим. авт ора. 80
продолжающегося процесса. Подобно тому, как политическое событие, происходящее в рамках относительно короткого периода времени в больщей степени соответствует быстроменяющемуся расписанию практичес­ кого политика, неж ели цикл жизни какой-либо конкретной политичес­ кой программы. И, наконец, для многих стадий ны й/п роцессуальн ы й подход задавал определенную линеарность политического процесса. Сна­ чала инициация, затем следует предварительный анализ... затем (возмож­ но) завершение, в противоположность серии интерактивных действий или рекуррентных циклов (например, после предварительной оценки может последовать инициация, а не следующая стадия селекции, а стадия реали­ зации и оценки результатов могут сменять друг друга). В результате по­ литический процесс описывается как последовательность политических действий. Тем не менее, большинство критиков согласны в том, что стадийный подход задал методологические рамки значительной части исследований 1 9 7 0 -1 980-х годов. Д ля многих он стал «конвенциональной мудростью» (в своей работе 1983-го года Роберт Накамура называет его «учебником по политическому процессу»), что стало причиной превращ ения его в но­ вую научную дисциплину, вопреки пророческому предостережению Аль­ берта Хиршмана (H irschm an, 1970) о том, что недостаточно продуманная парадигма может стать препятствием на пути научного понимания. Имен­ но это и произошло, когда серьезные ученые стали выстраивать свои на­ учные интерпретации не столько в описательных терминах, сколько в тер­ минах целеполагания. И хотя никто не смог бы убедительно опровергнуть эвристический потенциал новой исследовательской перспективы, крити­ ка сумела поставить подвопрос базовые положения стадийного подхода. Рассмотрим основные аргументы критиков более подробно. В поисках теории... Только в конце 1980-х годов Роберт Накамура (N akam ura, 1987) по­ ставил под сомнения базовые положения конвенциональной мудрости, задав следующий вопрос: действительно ли «распространенное понима­ ние» стадий так близко соответствует реальности, как это утверждают сторонники стадийного подхода. Если это не так, то стади й н ы й /п роц ес­ суальный подход не может быть научной «парадигмой». Позднее Пол Са­ батье (Sabatier, 1 9 8 8 /1 9 9 1 ) вместе с Хэнком Дженкинс-Смитом (JenkinsSm ith, 1993: 3) вы сказали предположение о том, что «эвристические 81
рамки» (их собственный термин) стадийного подхода «имеют серьезные ограничения, что не позволяет использовать его как основу для научной деятельности и обучения». Другой их контраргумент сводится к тому, что процессуальный подход пренебрегает «ролью идей — прежде всего тех идей, которые связаны с техническими аспектами политических дискус­ с и й ,— в эволюции политики» (Sabatier, 1993: 15). Сабатье предложил шесть контраргументов против процессуального подхода как концепции, позволяющей объединить в единое целое полити­ ко-управленческие дисциплины (Jenkins-Sm ith and Sabatier, 1993: 15 (кур­ сив автора)): 1. «Стадийная модель в принципе не является каузальной моделью». Это означает, что она не включает в себя механизма прогнозирования и не позволяет объяснить, каким образом одна стадия переходит в другую. 2. «Стадийная модель не содержит механизма тестирования эмпи­ рических ги п от ез». Следовательно, она не подлежит проверке, улучш е­ нию и фальсификации. 3. «Эвристические рамки стадийной модели не позволяют дать точно­ го описания разделения политического процесса на отдельные стадии...». 4. «Стадийная метафора стадий изначально задает некорректную л е ­ галист скую , нисходящ ую перспективу». 5. «Стадийная метафора безосновательно выделяет политический цикл как т емпоральную единицу ан али за». Иначе говоря, она не учиты­ вает понятие системы внутриуправленческих отношений. 6. «Стадийная метафора неспособна предоставить надежный инстру­ мент интерпретации роли политического анализа и политико-ориенти­ рован ного обучения в процессе публичной политики». Критика Сабатье была весьма основательной, хоть и не смогла убедить всех исследователей, использовавших стадийную /процессуальную мета­ фору1. По мнению Роберта Браннера (Brunner, 1991), ее основным недо­ статком оказался тот факт, что критика Сабатье отражала слишком уз­ кое понимание эмпирической (то есть, способствующей прогнозированию и созданию гипотез) теории. Она не учитывала наличие того, что Лассуэл называл цент рализующ ей теорией, которая помогает интегрировать в нее (N.B.: но не обязательно предсказать) политические события. Бран1 Б олее полный анализ работы Сабатье и Дж енкинс-С м ита содер ж и тся в: deLeon, 1994; смотри также: Lawlor, 1995. Сабатье (Sabatier, 1991) критикует не только стади йны й/проц ессуальн ы й подход, о чем свидетельствует тот факт, что он говорит такж е о Элиноре О строме (O strom , 1990) и Ричарде Х еф ф берберте (H offerbert, 1974, 1990). Прим. автора. 82
Hep (B r u n n e r , 1991: 70) формулирует это следующим образом: «Несущая конструкция центральной теории, которая состоит из понятий, равно как из эмпирических и нормативных высказываний, — на некоторое время вполне удовлетворительно выполняла свою функцию». Позднее Браннер B ru n n er, 1991: 8 0 -8 1 ) сформулировал это еще более четко: «Задача по­ литико-управленческих дисциплин как «научных» дисциплин заклю чает­ ся в том, чтобы увеличить потенциал свободного выбора за счет обмена идеями [то есть, центральной теории]. Эта цель не сводится к прогнозиро­ ванию (курсив автора)». Это ограниченность представлена такж е в более функциональном ис­ пользовании (которому Л ассуэл такж е отдал дань) парадигмы процессу­ ального подхода. Например, Бревер и де Леон (такж е как и Л ассуэл) ни­ когда не утверждали, что процессуальный подход представляет собой теоретическую модель в понимании Сабатье, поскольку они ясно отдава­ ли себе отчет в том, что она не соответствует задачам точного прогнози­ рования и формального тестирования гипотез. Скорее они рассматривали процессуальную модель политики как своего рода механизм (эвристичес­ кий инструмент), который может быть полезен для аналитического выде­ ления, казалось бы, однородной сети политических взаимодействий, ко­ торый был важной частью научного описания политики. Они утверждали, что каждый сегмент политического процесса и каждый переход от одного сегмента к другому характеризуется различными наборами политичес­ ких целей и политических действий. Например, предварительный анализ политической ситуации заклю чается, прежде всего, в аналитической дея­ тельности, осущ ествляемой (как правило) штатными аналитиками агент­ ства. С другой стороны, реализация осуществляется совершенно другими лицами, которые, как правило, действуют за пределами агентства, которые должны осуществлять взаимодействие с определенным набором внешних клиентов, и которым приходится менять четко сформулированные задачи, в зависимости от конкретного контекста ситуации (G rogging et al, 1990). Таким образом, стадийная метафора подразумевает наличие системы. Бревер и де Леон (Brewer and deLeon, 1983) сравнивают процессуальную модель публичной политики с деятельностью врача. Врач может исследо­ вать циркуляцию крови или гормональный баланс, но он никогда не упус­ кает из виду тот факт, что кровообращение и биохимия человека являю т­ ся частью единой живой системы (то есть, человеческого организма). Кроме того Бревер и де Леон никогда не утверждали ни того, что стадии политического процесса имеют однонаправленный характер, ни того, что эти стадии исключают возможность обратной связи. Совсем наоборот. 83
Утверждение о том, что эвристические рамки процессуального подхода не содержат эмпирико-теоретических элементов и характеристик, что делает этот подход бессодержательным или даже «бессмысленным», рав­ носильно утверждению о том, что отсутствие (по общему мнению) у Тома Круза серьезных актерских способностей лиш ает его возможности стать киноидолом и дойной коровой киноиндустрии. Однако все эти оговорки и поправки не отменят того факта, что в кри­ тике Сабатье и Дженкинс-Смита есть свое рациональное зерно. Конечно, речь не идет о полном отрицании эвристического потенциала стадийно­ г о / процессуального подхода, как это утверждают критики. Скорее сле­ дует признать, что, формулируя свою исследовательскую методологию концепции коалиции (Jenkins-Sm ith and Sabatier, 1991) Сабатье и Дженкинс-Смит указывают на ощутимую лакуну в процессуальной модели по­ литики, акцентируя внимание на стадии инициации (или, в терминах Дэви­ да Дэри (Dery, 1984) «определения проблемы»). Само название их работы «Политическое изменение и обучение» прямо указывает на задачу, ко­ торую ставят перед собой авторы, а именно: объяснить каким образом появляются новые (или кардинально пересмотренные) политические про­ граммы, хотя иногда это происходит через десятилетия. Как несмотря на наличие множества оппозиционных игроков, которые оказываю тся не столько проигравшей стороной, сколько стороной убежденной или скло­ ненной к участию формируется по терминологии Сабатье и ДженкинсСмит «лоббистские коалиции» (advocacy coalition). Более того, вклад этих авторов в политическую науку следует признать весьма значительным (воп­ реки утверждению, например, Киндона), поскольку их работы позволили более четко сфокусироваться на различии между статическими и динами­ ческими элементами политического процесса. Сабатье и Дженкинс-Смит углубили наше знание о различии между ключевыми и вторичными (по их формулировке) политическими проблемами, и попытались включить «цен­ ности» и нормы в формальную структуру политического исследования. Не менее важным является вклад в изучение политического процесса Фрэнка Баумгартнера и Брайана Джонса (Baum gartner and Jones, 1993), ко­ торые разработали схему описания политических событий в терминах дей­ ствий и назвали «ключевыми событиями», те результатами которых являют­ ся установление «периодически нарушаемого равновесия», естественно приводящего к установлению нового политического статус-кво. Следует от­ метить, что эти авторы также обращают особое внимание на те вопросы, которые связаны со стадией инициации, особенно с той ролью, которую массмедиа играют в качестве суррогата, порождающего политические проблемы. 84
Те же самые вопросы возникают по поводу проблемы оценки резуль­ татов политических программ. Несмотря на то, что проблема оценки ре­ зультатов политических программ постоянно находится в центре внима­ ния исследователей, предлагающих новые подходы к ее решению (смотри, например, постпозитивистский подход Ф ишера (Fischer, 1995)), эти но­ вые подходы не отменяют ни значимости процессуального подхода, ни значимости стадии оценки результатов как таковой. Исторически эти проблемы не получили достаточного освещения в научной литературе (Shon and Rein, 1994; deLeon, 1994a), что негативно сказалось на общей оценке теоретического потенциала стадийного подхо­ да. Однако Сабатье и Дженкинс-Смит не сумели опровергнуть методоло­ гическую обоснованность и жизнеспособность стадийного подхода. В поисках баланса Независимо от того, насколько основательной является критика Са­ батье и Д женкинс-Смита следует обратить внимание на следующий мо­ мент: не связаны ли их обвинения, относящиеся в лучшем случае к незна­ чительным улучшениям исследовательской перспективы, с уменьшением объема исследовательских усилий, предпринимаемых для решения про­ блемы изучения политического процесса. Моя точка зрения будет более позитивной, нежели мрачное предсказание Сабатье и Дженкинс-Смита об уменьшении объема научных разработок. Я полагаю, что процессуальный подход и дальше будет оставаться полезным эвристическим инструмен­ том, как политической науки, так и практической политики. Прежде все­ го, я склонен полагать (вопреки постоянным протестам со стороны Саба­ тье и Дженкинс-С мита), существуют основания сомневаться в том, что они и другие сторонники их концепции вырвались за пределы парадигмы, созданной в рамках процессуального подхода1. Справедливости ради сле­ дует отметить, что мы вовсе не хотим, чтобы они оказались за пределами данной парадигмы, поскольку остается огромный объем работы, которая может быть в рамках этой парадигмы выполнена, если только мы призна­ ем тот факт, что процессуальный подход не является теоретической мо­ делью в буквальном смысле слова. 1 В данном случае мы опираем ся на многочисленны е беседы с п р о ф ессо ­ ром С абатье. М о ж н о так ж е сосл аться на б ол ее ранний ш едевр п р оф ессор а Сабатье, посвящ енный литературе о реализации политических программ. Он представляет собой не м енее показательный пример отрицательного отнош е­ ния автора к процессуальной модели. Прим. автора. 85
Бревер и де Леон, равно как и другие исследователи предпочитают рас­ сматривать эвристические рамки стадийного/процессуального подхода как инструменты анализа и категоризации акторов и действий, которые позво­ ляют оценить результаты конкретных политических программ как ретрос­ пективно (что, конечно, всегда проще), так и перспективно. Как хорошо известно любому наблюдателю, эти достоинства процедурного подхода вовсе не столь незначительны (как полагают их критики), поскольку даже если они и не позволяют нарисовать целостную картину политики, то они созда­ ют общую аналитическую перспективу. Рассуждения о том представляет ли стадийный подход собой «модель», «эвристический инструмент», или метафору мало что дают, если мы не признаем относительных достоинств (то есть того, что этот подход является инструментом аналитического вы­ деления различных стадий политического процесса) и недостатков этого подхода (например, того, что этот подход не позволяет делать достаточно строгих прогнозов), и не научимся действовать с учетом его достоинств и недостатков. Например, Стивен Уолдман в своем образцовом исследовании (Waldman, 1995) законодательства Морской пехоты США использует идеи, разработанные в рамках процессуального подхода, пусть он даже не дает соответствующих ссылок. Анализ более радикальных научных течений (я имею в виду постпози­ тивистские исследования, в том числе работы по герменевтике и крити­ ческой теории) такж е могут быть инкорпорированы в парадигму процес­ суального подхода (см.: H aw ksw orth, 1988; deLeon, 1997). М ари Данзье (Danzier, 1995) утверждает (основываясь на работах Фуко и его последо­ вателей), что «объективная» основа политического анализа представляет собой не более чем субъективное суждение, к которому не следует отно­ ситься как к научному «факту». Например, сторонники критической тео­ рии полагают, что «систематически искажаемая коммуникация» подрыва­ ет основы любой достойной политической программы и социальной легитимности, что соответствует концепции «коммуникативной рацио­ нальности» Ю ргена Хабермаса (смотри: Forester, 1985, 1993). О стается сделать всего лишь один шаг, чтобы перейти от критической теории к более широкому исследовательскому подходу, в рамках которого субъек­ тивность и коммуникативная рациональность могла бы быть описана в терминах усовершенствованного механизма решения проблем. Поначалу Лассуэл приписал этой стадии функцию анализа или «разведки», позднее другие авторы (Brew er and deLeon, 1983) назвали эту стадию стадией ини­ циации. Аналогичной позиции придерживаются и другие постпозитивис­ ты (такие, как Фишер и Форестер (Fisher and Forester, 1993)). Столь тщ а­ 86
тельно структурированная модель, как модель лоббистской коалиции Сабатье и Дженкинс-Смита была бы неспособна включить в себя эти та­ кие новые подходы к исследованию политического процесса, какими яв­ ляются постпозитивизм и коммуникативная рациональность. Аналогичным образом, новые подходы к исследованию политики как этнография или методология опосредованных переговоров такж е могут быть включены в модель политического процесса без ущерба для понима­ ния, разработки и улучшения качества информации предоставляемой пра­ вительству. Эта последняя задача относится к ряду оригинальных и наи­ более важных достоинств подхода, предложенного Лассуэлом. Если мы доверяем тем исследовательским подходам, о которых шла речь выше (а я полагаю, что лишь очень немногие будут полностью отрицать их достоин­ ства) можно сказать, что такие политические ученые как Сабатье замед­ ляют развитие политико-управленческих дисциплин, поскольку они ос­ таю тся слиш ком ж естко ограниченны м и рам кам и пози ти вистского мышления. Скорее напротив, эти подходы могут быть включены в рамки процессуального подхода к исследованию политики. В более жесткой форме вопрос может быть сформулирован следую­ щим образом: политический процесс не «иссяк», недействительно ли (эв­ ристические рамки) процессуального подхода могут быть полезны для решения задачи приближения политико-управленческих дисциплин к об­ ласти теорий, ориентированных на задачи практической политики? Оче­ видно, что намерение Сабатье и Д ж енкинса, а такж е Элинор Остром зак­ лю чалось не в поношении эвристического «чучела» процессуального подхода, а в поиске адекватной теории публичной политики. Ответ на этот вопрос носит агностический характер. П редложенная Лассуэлом (Lasswell, 1971) «теорема максимизации» является одним из вариантов этого ответа. Согласно положениям этой теории: «...живые формы предрасположены к тому, чтобы завершать свои дей­ ствия наилучшим из возможных способов. Данный постулат акцентиру­ ет внимание на личном восприятии актором альтернативных вариантов действий, доступных ему в данной ситуации» (Brunner, 1991:77-78). Однако постулат максимизации соответствует эмпирической теории меньше, нежели это могло бы показаться. Прежде всего, очевидно, что он слишком зависим от традиционного экономического мышления. Существует слишком много примеров, которые свидетельствуют о том, что imperium economia (хоть и остается удобным и привлекательным методологическим ориентиром) не является столь эффективным инструментом объяснения, как того хотелось бы Амитаи Этциони, Роберту Беллу и их последовате­ 87
лям. Кроме того, постулат максимизации не слишком внятно сформулиро­ ван, что делает его зависимым от «личного восприятия актора». Не удалось сделать эту метатеорию более убедительной даже Ецкелю Дрору (Dror, 1971), хотя после появления его работы прошло двадцать пять лет. К сожалению, высказывания сторонников традиционных научных дис­ циплин сформулированы еще более жестко. Например, рассмотрим один из случаев использования методики анализа затрат и результатов. Президент США Билл Клинтон в 1996-ом году принял решение о внесение в бюджет совершенно новой статьи расходов, приказав распространить право получе­ ния пособия по нетрудоспособности на ветеранов войны во Вьетнаме, кото­ рые могла заработать рак простаты. Это решение было основано на научно недостаточно убедительных исследованиях, связывающих рак простаты с гербицидом, известном под названием агент «Оранж»1. Учитывая то обстоя­ тельство, что в войне во Вьетнаме приняло участие около трех миллионов человек, причем 10 процентов всех людей (независимо от их вьетнамского опыта) имеют высокие шансы заболеть раком простаты, соответствующая сумма правительственных выплат могла бы быть весьма значительной (Purdum, 1996). Оценивая действие президента Клинтона с точки зрения зат­ ронутой в данном тексте проблемы, следует сказать, что вряд ли его решение может быть оценено только лишь в контексте экономической целесообраз­ ности. Возьмем высказывания сторонников институционального подхода. В свойственной ему безапелляционной манере Пол Сабатье и его коллеги (Sabatier et al., 1995) указали на то, что стандартные институциональные факторы оказались менее чем убедительными при изучении действий Служ­ бы охраны лесов США. Даже такой «объективный» экономический источ­ ник, как журнал «Экономист» отметил, что «поиск правильной цифры гораз­ до более трудная задача, чем это может показаться... М ногие из этих действий не могут быть подвержены непосредственному наблюдению и подсчету» ( “Damned Lies”, 1996: 18). Эти и многие другие примеры свиде­ тельствуют о том, насколько сложное явление представляют собой полити­ ческие действия и расширяют перспективу исследования, подчеркивая тем самым значимость процессуальной модели (Bobrow and Dryzek, 1987). Принимая во внимание вышесказанное, следует задаться вопросом: мож­ но ли усовершенствовать политико-управленческие дисциплины использо­ вав методологическую перспективу системного анализа (читай: процессу­ альную «модель» политики) в противоположность общей перспективе системного подхода, то есть, если они примут стадийный/процессуальный 1 Д еф олиан т, использовавш ийся армией СШ А во время войны во Вьетна­ ме. Прим. перевод. 88
подход с его ограниченными достоинствами, оставив его недостатки. Безус­ ловно, системная модель имеет более холистический характер, поскольку она нацелена на получение «полной картины», насыщенной всеми подроб­ ностями и отражающей всю сложность полной картины реальности. В фи­ зике общая системная перспектива могла бы иметь название великой объе­ диняющей теорией, иначе говоря, своего рода Святым Граалем, который ищут физики. Однако, системный анализ (в оригинальном значении древ­ негреческого термина: «разлагать на составные части») пытается исследо­ вать не столько недоступную целостность, сколько ее раздельные части. В защиту этого подхода мы должны признать, что связи между составны­ ми частями процесса могут ускользать за рамки нашего анализа (или, что реконструированная целостность неравна не подвергнувшейся реконструк­ ции реальности). Однако мы, по крайней мере, получает некоторое пред­ ставление о том, что представляют собой составные части (или, что не ме­ нее важно, они собой не представляют). Несмотря на то, что получаемая нами информация может показаться частичной и разобщенной, благодаря Томасу Куну (Kuhn, 1962) мы знаем, что эти части являются базовыми элементами «научных революций». Исследуя уникальные случаи, получен­ ные в ходе множества исследований политического процесса, мы получаем возможность подготовить себя к созданию серии теорий среднего уровня, о которых писал Роберт Мертон (M erton, 1968), или даже к более полному, более общему пониманию политического процесса, нежели нам даст воз­ можность великая объединяющая теория политики. Конечно, мы должны признать, что процессуальный подход и сегодня не позволяет создать вериф ицируем ую (или, для тех, кто предпочитает терминологию Карла Поппера, фальсифицируемую) теорию действия по­ литической системы в целом, однако, она помогает нам (как об этом гово­ рит, например, Эжен Бардах (Bardach, 1977)) улучшить наше знание о том, каким образом формулируются политические повестки дня, и ка­ ким образом осущ ествляется презентация политических альтернатив. Как неоднократно повторял Ч арльз Линдблом (Lindblom, 1990; Lindblom and Cohen, 1971), несмотря на то, что Святой Грааль не перестает быть целью наших исканий, «полезное знание», «контрольные замеры», а так­ же метод «проб и ошибок» все-таки позволяют нам получать ценные зна­ ния о самих себе. Или, говоря знаменитыми словами Джона М ейнарда Кейнса: «Лучше быть не совсем правым, нежели полностью ошибаться». Это тем более верно для тех случаев, когда мы знаем, что свидетельства о том, что мы полностью ошибаемся, со всей очевидностью проявляются в делах публичной политики. 89
Заклю чение Резюмируя выш есказанное, можно было бы сформулировать основ­ ную идею данного текста следующим образом: прежде чем отказываться от старого друга (в нашем случае, от стадийного/процессуального подхо­ да к исследованию политики), следует убедиться в том, что: во-первых, этот подход действительно заслужил того, чтобы занять свое место на свалке отброшенных парадигм; во-вторых, что у нас есть более надежный и строги инструмент исследования; и, наконец, в-третьих, что даж е в на­ ших теоретических поисках мы совсем не нуждаемся в практическом зна­ нии. Ни один из этих критериев (или альтернативных моделей) не позво­ ляет окончательно отбросить модель стадий политического процесса. Поскольку процессуальная парадигма не дала нам того, что мы хотели получить от нее, мы должны задать два дополнительных вопроса: вместо альтернативной модели разработки публичной политики получили ли мы какой-нибудь другой инструмент анализа? И, более точно, что именно мы хотим получить? Теорию политических изменений или событий? Возмож­ но, но как в этом случае быть с другими стадиями публичной политики, которыми сегодня пренебрегают многие исследователи? И, если такой тео­ рии нет, мы безусловно должны использовать практические наблюдения и находки, которые являются вполне приемлемой альтернативой пустому теоретизированию. Как заметил Лассуэл «чем лучше исследован и е/раз­ ведка, тем лучше управление». Говоря собственными словами Лассуэла: «...Развитие понимания, а не просто способности наблюдателя предсказы­ вать будущие действия автоматического принуждения, или влияния личност­ ного фактора, вот что представляет собой главный вклад научного исследова­ ния межперсональных отношений в политику» (цит. по: Brunner, 1991:81). Вне всякого сомнения именно Ф. Скотт Ф ицджеральд — виртуозный политический аналитик Бурных Д вадцатых1— лучше всего сформулиро­ вал эту мысль в своей книге о фатально обманутом Д ж ее Гэтсби, предло­ жив то, что можно назвать хвалебной песнью злосчастной и оклеветанной стадийной/процессуальной эвристической модели: 1 «Бурные двадцатые» — обр азн ое название двадцаты х годов двадцатого столетия — периода интенсивной урбанизации, экономического процветания, легкомы сленного отнош ения к ж изни и пр ен ебр еж ен и я серьезны м и п р обл е­ мами. Эпоха таких социальных процессов, как рост проф сою зного движ ения и левых сил, введение «сухого закона», рост преступн ости (связан н ой с н еза ­ конной торговлей спиртным) и т. д. Получил свое название по названию филь­ ма «Бурные двадцатые» (The Roaring T w en ties) 1939-го года, с участием звезд Голливуда Д ж . Кэгни и X. Богарта. Прим. перевод. 90
...Гэтсби верил в зеленый огонек, свет неимоверного будущего счастья, которое отодвигается с каждым годом. Пусть оно ускользнуло сегодня, не £еда — завтра мы побежим еще быстрее, еще дальше станем протягивать руки... И в одно прекрасное утро... (Перевод Е. Калашниковой. Цит. По: Фрэнсис С. Фицджеральд Великий Гэтсби. М. Художественная литература, 1990). Библиография A n d e rso n , Jam es Е. 1979. Public Policy M aking. 2d ed. N ew H olt, Rinehart & W inston. (O riginally published in 1975.) Bardach, Eugene. 1977. The Im p lem entation G am e. Chicago: U n iversity of C hicago P ress. Baumgartner, Frank R., and Bryan D. Jones. 1993. A gend as and Instability in Am erican P olitics. Chicago: U n iversity of C hicago P ress. Ballah, Robert, et al. 1985. H abits of the H eart. N ew York: Perennial Library of Harper & Row. B o b r o w , D a v is B .? and John S. D ryzek. 19887. P olicy A n a ly sis by D e sig n . Pittsburgh: U n iversity of Pittsburgh P ress. Brewer, Garry D. 1974. «The Policy S c ien ce s Em erge: To Nurture and Structure a D iscipline». P olicy S c ien ce s 5 (3 ) (Septem ber): 2 3 9 - 2 4 4 . Brewer, Garry D. an d Peter de Leon. 1983. Foundations of P olicy A n alysis. M onterey, C alif.:B rook s/C ole. Browne, A n g ela, a n d Aaron W ildavsk y. 1984. «What Should Evaluation M ean to I m p le m e n ta tio n ? » In J e ffr e y L. P r e s s m a n and A aron W ild a v s k y , e d s ., Im plem entation..., 3d ed. Berkeley: U n iversity of California P ress. Brunner, Ronals D. 1991. «The P olicy M ovem en t as a Policy Problem », P olicy S c ien ce s 2 4 (1 ) (February): 6 5 - 9 8 . «Dam ned Lies». 1996. The E conom ist 341 (7 9 9 3 ) (N ovem b er 23): 18. D a n z ig e r , M arie. 1995. «P olicy A n a ly sis P o stm o d ern ized » , P olicy S tu d ie s Journal 2 3 (3 ) (Fall): 4 3 5 - 4 5 0 . deL eo n , P eter. 1 9 8 8 . A d vice and C on sen t: T he D e v e lo p m e n t of the P o lic y S cien ces. N e w York:R ussel S age Foundation. d e L e o n , P e t e r . 199 4 a . «The P o lic y S c ie n c e s Redux: N e w R oads to P o stP ositivism », P olicy Stu d ies Journal 2 2 (2 ) (Su m m er): 200-212. deLeon, Peter. 1994b. «R einventing the P olicy S cien ces: Three S tep s Back to the Future», P olicy S c ien ce s 27 (1): 7 7 - 9 5 . d eL eo n , P eter. 1997. D e m o c r a c y and th e P o lic y S c ie n c e s . A lbany: S ta te U n iversity of N ew York P ress. Dery, D avid . 1984. Problem D efinition in P olicy A n alysis. Lawrence: U n iversity of K ansas P ress. Dror, Yehezkel. 1971. D esign for the Policy Sciences. N ew York: American Elsevier. E tzioni, Amitai. 1988. The M oral D im ension. N ew York: Free P ress. 91
Fisher, Frank. 1995. E valuating Public Policy. C h icago:N elson Hall. Fisher, Frank, an d John Forester , eds. 1993. The A rgum entative Turn in P olicy A nalysis abd Planning. Durham , N.C.: Duke U niversity Press. Forester, John, ed., 1985. Critical Thinking and Public Life, Cam bridge, M ass: MIT Press. Forester, John. 1993. Critical Theory, Public Policy, and Planning Practice. Albany: State U n iversity of N ew York Press. Groggin, Malcolm L. eta l. 1990. Im plem entation Theory and Practice. G lenville, 111.: S cott, F o r e sm a n /L ittle , Brown. H aw kesw orth , M.E., 1988. Theoretical Issu es in P olicy A nalysis. Albany: S tate U niversity of N ew York Press. H irschm an, Albert 0 . 1970. «The Search for P arad igm s as a H indrance to U nderstanding», World P olitics 2 2 (3 ) (April): 3 2 9 - 3 4 3 . Hofferbert, Richard. 1974. A Study of Public Policy. Indianapolis, Ind.: Bobbs-Merrill. H o f f e r b e r t , R i c h a r d . 1 9 9 0 . T he R ea ch and G rasp of P o lic y A n a ly s is . T uscaloosa:U niversity of Alabam a Press. Ikle, Fred Charles. 1991. Every War M ust End, rev.ed. N e w York:Colum bia U niversity P ress, (originally published in 1971.) Jenkins-Smith, Hank C., a n d Paul A. Sabatier. 1993. «The Study of the Public P olicy P rocess». In Paul A. Sabatier and Hank C. Jenkins-Sm ith, eds., 1993. Policy Change and Learning: An A dvocacy Coalition Approach. Boulder: W estv iew Press. Jenkins-Smith, Hank C., and Paul A. Sa ba tier . 1995. «E valuating the A dvocacy Coalition Fram ework», Journal of Public Policy 14(2): 1 7 5 -2 0 3 . Jones, Charles. 1984. An Introduction to the S tu d y of Public P olicy, 3d ed. B elm ont, Calif.: W adsw orth (originally published in 1970; 2d ed., 1977). Kaufman, Herbert. 1976. Are G overnm ent O rganizations Immortal? W ashington, D.C.: B rookings Institution. K ingdon, John. 1996. A gendas, A lternatives, and Public P olicy (2 nd ed.). Boston: Little, Brown. Kuhn, Thomas. 1962. The Structure of Scientific R evolutions. Chicago: U niversity of C hicago Press. Lasswell, Harold D. 1951. «The Policy O rientation». In Daniel Lerner and Harold D. L assw ell, eds., The Policy S c ien ces. Stanford: Stanford U n iversity P ress. Lassw ell, Harold D. 1956. The D ecision P rocess. C ollege Park: U n iversity of Maryland Press. Lasswell, Harold D. 1971. A Pre-View of Policy Sciences. New York: American Elsevier. Lasswell, Harold D ., and Abraham Kaplan. 1950. Pow er and Society. N ew Haven: Yale U n iversity P ress. L a w lo r, E d w a r d F. 1996. «Book R eview ». Journal of P o licy A n a ly sis and M anagem en t 15 (1 ) (W inter): 1 1 0 -1 2 1 . Lindblom, Charles E. 1990. Inquiry and Change. N ew Haven: Yale University Press. Lindblom , Charles E., and D a vid K. Cohen. 1971. U sable K now ledge. N ew H aven: Yale U n iversity Press. 92
M ay, Judith V. and Aaron W ildavsky. eds. 1978. The P olicy C ycle. B everly Hills., Calif.: S age. Mazmanian, Daniel and Paul A. Sabatier. 1983. Implementation and Public Policy. Glenview 111., Scott Foresman. (Reissued in 1989 by University Press of America). Merton, Robert K. 1968. Social Theory and Social Structure. N ew York: Free press, (originally published in 1949). N akaruma, R obert . 1987. «The T extbook P olicy P rocess and Im plem entation Research», P olicy Stu dies R eview 7 (2 ) (A utum n): 1 4 2 -1 5 4 . Nelson, Barbara. 1984. M aking an Issue of Child Abuse. Chicago: U n iversity of Chicago P ress. Ostrom, Elinor. 1990. G overn in gth e Com m ons: The Evolution of In stitutions for C ollective A ction. N ew York: Cam bridge U niversity P ress. Palumbo, Dennis. 1988. Public P olicy in A m erica. N ew York: Hardcourt, Brace Jovanovich P olsby, N elson W. 1984. P olitical Innovation in A m erica. N ew Haven: Yale U niversity P ress P r e s s m a n , Jef f rey L., a n d A a ron B. W ild a v s k y . 197 3 . Im p le m e n ta tio n ... Berkeley: U n iversity of California P ress (R evised in 1979 and 1984). Purdum, T odd S. 1996. «Clinton O rders Expanded A gen t O range B enefits», N ew York T im es (M ay 29), pp. A 1, A12. Quade, E dw ard S. 1983. Analysis for Public D ecisions. N ew York: America Ehevier. Rivlin, Alice M. 1971. S y stem a tic T hinking for Social A ction. W ashington, D.C.: Brookings Institution. Sabatier, Paul A. 1988. «An A dvocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of Policy-oriented Learning Therein», Policy S cien ces 21 ( 2 - 3 ) : 1 2 9 -1 6 8 . Sabatier, Paul A. 1991. «Towards B etter T heories of the Policy P rocess», PS: Political S c ien ce and P olitics 2 4 (2 ) (Jun e): 1 4 7 -1 5 6 . Sabatier, Paul A. 1993. «P olicy C hange over a D ecad e or M ode», in Paul A. Sabatier and Hank C. Jenkins-Sm ith, eds., Policy Change and Learning in An A dvocacy Coalition Approach. Boulder: W estview . S a b a tier Paul A., and Jenkin s-Sm ith Hank C., eds. 1993. P olicy Change and Learning in an A d vocacy Coalition Approach. Boulder: W estview . S a b a tier Paul A., john Loom is, and Catherine M cC arthy. 1995. «Hierarchical C ontracts, Professional N orm s, Local C on stitu en cies, and B udget M axim ization: An A nalysis of U .S . Forest Service P lanning D ecision s», Am erican Journal of Political S cien ce 3 9 (1 ) (February): 2 0 4 - 2 4 2 . Schoen, Donald A., and Martin Rein. 1994. Frame Reflection. N ew York: Basic Books. S u ch m an , E d w a r d A. 1967. E valu ative R esearch . N e w York: R u ssel S a g e Foundation. Titmuss, R ich a rd . 1971. The Gift R elationship. N ew York. Pantheon B ooks of Random H ouse. W aldm an , Steven. 1995. The Bill. N ew York: Renguin. Weimer, D a v id L., and Aidan R. V iving. 1989. Policy A nalysis: C on cepts and P ractice. E nglew ood Cliffs, N.J.: P rentice-H all. 93
П. Сабатье и X. Дженкинс-Смит КОНЦЕПЦИЯ ЛОББИ-КОАЛИЦИЙ: ОЦЕНКА 1 Первоначальная версия KJIK (1987-1988 гг.) Предпосылки Первоначальная версия концепции лобби-коалиций (advocacy coalition approach)2 была создана на основе пяти базовых предпосылок, в основном 1 Sabatier P.A ., Hank С. Jenkins-Sm ith. The A dvocacy Coalition Frame Work: An A s s e s s m e n t. Ed. By P.A . S ab atier, ‘T h eories of the P o lic y P r o c e s s ’. (B ou ld er C O :W estview 1999). P. 1 1 8 -1 6 6 . П еревод: Натальи Ж идковой, Елены Богдано­ вой, Н аталии Д иниловой. Пол Сабатье — проф ессор Университета Калифорния, Д эви с (U n iversity of California, D avis, U S A ). Является одним из основателей концепции «лобби-коалиций» (A d vocacy Coalition Approach) совместно с Хэнком Д ж енкинс-С м итом , проф ессором центра прикладных социальных исследований У ниверситета Ок­ лахомы. Сабатье является редактором ведущ их ж урналов по публичной поли­ тике (A m erican Journal of Political S cien ce, Journal of Environm ental P olicy and Planning, Journal of European Public P olicy и др .). Он такж е автор ряда книг: «Теории политического процесса» (2 0 0 0 ) в соавторстве X. Дж енкинс-С м итом «П олитические изменения и обучение: подход л обби стск ой коалиции» (1 9 9 3 ) и др. В настоящ ее время его научные интересы связаны со следую щ ими тем а­ ми: анализ факторов влияющих на изм енение публичной политики в течение нескольких десятилетий; роль научно-прикладной информации в реш ении по­ литических проблем; реализация политических реш ений; систем а ценностей политической элиты; землепользование и загрязнение воздуха в СШ А и Запад­ ной Европе; качество воды на пляжах Сан-Франциско и озера Тахо; факторы, влияющ ие на м н ож ествен н ое партнерство во владении водными ресурсам и; пр им енени е слож ны х теорий (в ч астности теории л обби ст ск ой коалиции) к этим проблемам. 2 В данном тексте использую тся две версии перевода термина «advocacy coalition approach»: концепция «лобби-коалиций» или концепция «лоббистской коалиции» (сокращ ение в обоих случаях KJIK). Прим. перев. 94
в о зн и к ш и х из литературы по реализации политических решений и дискус­ сии о роли научно-прикладной информации в публичной политике. Во-первых, теории политико-управленческого процесса или политичес­ ких изменений должны были привлечь внимание к роли, которую в данном процессе играет информация научно-прикладного характера. Эта инфор­ мация описывает величину и различные аспекты политической пробле­ мы, обращает внимание на ее причины, а такж е помогает оценить вероят­ ные п осл ед стви я разны х способов ее р еш ен ия. Б езу сл о вн о , так ая информация приобретает большое значение для многих административ­ ных структур при принятии политических реш ений (S abatier, 1978; Crandall and Lave, 1981; M azur, 1981). М ногие законодатели хотели бы иметь представление о характере и серьезности проблемы, о возможных приобретениях и потерях, которые могут возникнуть в результате норма­ тивных или бюджетных решений до определения расходов по проектам (Kingdom, 1984; Krehbiel, 1992; W hitem an, 1995). Наконец, увеличение числа исследовательских учреждений и центров по проведению приклад­ ного политического анализа, как в правительстве, так и в целом в полити­ ческой сфере, указывает на растущий спрос на подобные услуги (JenkinsSmith, 1990; Sm ith, 1991). Во-вторых, понимание процессов политических изменений и оценка роли научно-прикладной информации в политическом процессе предпо­ лагает наблюдение за ситуацией как минимум в течение десяти и более лет. Довод в пользу длительного периода наблюдений непосредственно базируется на основе данных о значимости «просветительской» функции политического исследования. В работе Вайса (W eiss, 1977) приводились убедительные аргументы о том, что концентрация на краткосрочном пе­ риоде процесса принятия политических решений снижает возможность просвет ит ельского влияния политического анализа, поскольку такое исследование, прежде всего, предназначено для изменения взглядов лиц, определяющих политический курс в течение ограниченного периода вре­ мени. Литература по реализации политических решений также указывает на необходимость обращ ения к длительным периодам, в десять и более лет, для оценки, по крайней мере, одного цикла ф орм ули рован и я/реал и ­ за ц и и / переформулирования политического решения. Такой анализ по­ зволяет получить достаточно точную картину успехов и неудач, а такж е °Ценить различны е стратегии акторов, разработанные за этот период (Bernstein, 1955; K irstand Jung, 1982; M azm anian and Sabatier, 1989). Третья базовая предпосылка состоит в том, что наиболее подходящей Единицей анализа для оценки политических изменений в современных 95
индустриальных обществах является политическая подсистема (или об ласть), а не определенная государственная структура или программа. Дая ная подсистема состоит из ряда акторов различного статуса, вклю чая не государственные и рыночные структуры, которые серьезно обеспокоен! какой-либо политической проблемой или вопросом, как, например, борь бой с загрязнением воздуха. Такие организации постоянно стремятся ока зывать влияние на публичную политику в определенной сфере. Практи чески в любой сфере принятие политических решений является достаточн< сложным политическим процессом с точки зрения реализации правовы; норм и положений, зависит от значимости проблемы, роли различны: факторов, участия заинтересованных организаций и частных лиц. Таким образом, для того, чтобы акторы могли оказывать влияние на политичес­ кий процесс, им необходимо сосредоточиться на каком-либо одном аспек­ те политической проблемы. Дополнительные аргументы в пользу выбора подсистемы как единицы анализа (а не отдельных организаций или про­ грамм) представляют многочисленные данные, полученные с помощью вос­ ходящих методов разработки вариантов реализации политических реш е­ ний. Они показывают, что на м естн ом /рабочем уровне политики редко может быть выявлена одна доминирующая программа. Как правило, в по­ литике одновременно реализуются множество программ, запущенных на различных государственных уровнях. Акцентируя значимость той или иной программы, местные политические акторы стремятся достигнуть своих собственных целей (Hjern, Hanf, and Porter, 1978; Hjern and Porter, 1981; Sabatier, 1986). В-четвертых, в рамках подсистемы концепция «лоббистской коали­ ции» (KJIK) утверждает, что должна быть пересмотрена концепция поли­ тических подсистем. Она должна выйти из рамок традиционных представ­ лений о неизменном треугольнике ограниченном административными органами власти, законодательными структурами и заинтересованными группами на определенном уровне власти. В нее должны быть включены два дополнительных актора. Первую группу составляют журналисты, ис­ следователи и политические аналитики, которые играют важную роль в возникновении, распространении и оценке идей политического управле­ ния (Hecio, 1978; Jordan and Richardson, 1983; Kingdom, 1984; Hall, 1993). Во-вторых, в концепцию желательно включить акторов из всех уровней власти, которые активно участвуют в процессе формулирования и реали­ зации политических решений. Во многих странах политические нововве­ дения часто сначала реализуются на региональном уровне и только потом распространяются до общенационального уровня (W alker, 1969; Nelson, 96
1934). Два десятилетия исследований в оценке реализации политических окончательно продемонстрировали, что чиновники, реализую ­ щие политику на региональном уровне, обладают значительной свободой д ей ст в и й в принятии конкретных решений о реализации общегосударствен­ ной политики на местах (Pressm an and W ildavsky, 1973; Rhodes, 1988; M azm anian and Sabatier, 1989; Scholz et ah, 1991). Кроме того, важно от­ метить, что международные соглашения и политика Европейского Союза обеспечили международный статус множеству новых политических сфер (Richardson, 1996; Sewell, 1999). Пятой важной предпосылкой является то, что политические принци­ п ы / программы включают имплицитные теории о том, как достигнуть определенны х политических целей (P re ssm a n and W ildavsky, 1973; Majone, 1980). Таким образом, они могут быть объяснены почти тем же способом, что и система ценностей / взглядов политических акторов. По­ литические принципы отражают ценностные приоритеты, восприятие важ ­ ных причинных связей, оценку страны, значимости проблемы, а такж е оценку/предполож ение об эффективности тех или иных политических инструментов. Эта способность одновременно отражать убеждения и по­ литику на одном «полотне» открывает возможность для оценки воздей­ ствия различных политических акторов в течение длительного периода времени, а такж е позволяет обратить внимание на роль научно-приклад­ ной информации в ходе политических изменений. р еш ен и й Ст рукт урны й обзор КЛК Схема 6.1 представляет собой общую картину версии КЛК на 1988 год. Слева расположены два набора экзогенных переменных (одна констант­ ная и другая динамическая). Эти переменные определяют ограничения и возможности акторов в политической подсистеме (Sabatier, 1988). Первые переменные включают основную конституционную структуру власти, социально-культурные ценности и основные ресурсы политичес­ кой системы. Поскольку данные переменные мало подвержены изменени­ ям, они редко становятся предметом коалиционных стратегий, за исклю­ чением очень длительных временных периодов. Тем не менее, эти факторы оказывают влияние на поведение политических акторов. Например, М о утверждал (М ое, 1990), что изменение закона является типичной целью коалиционных стратегий в системах с разделением властей по той про­ стой причине, что в таких системах однажды принятый закон чрезвычай­ 97
но трудно отменить. С одной стороны, в системах Вестминстерского типа, где партия большинства может изменить любой закон, как только поже­ лает, коалиции скорее всего будут создаваться на основе многочисленных неофициальных и долговременных договоренностей. Такж е в других ис­ следованиях утверждалось, что политически ориентированное научение затруднено больше всего в Великобритании, чем в других странах из-за режима секретности, полностью опутывающего всю систему государствен­ ной службы (Ashford, 1981). Схема 6.1. Диаграмма концепции лобби-коалиций от 1988 г. (Sabatier 1988:132). 98
Второй набор факторов, экзогенных по отношению к данной подсистеме, может изменяться в течение ближайшего десятилетия. КЛК утверждает, что эти факторы создают решающие предпосылки для основных политических изменений. Эти факторы включают: 1) основные социально-экономические изменения, такие как экономический кризис или рост общественного движе­ ния (Eisner, 1993); 2) изменения в структуре правящей коалиции, включая выборы, которые изменяют соотношение сил (Burnham, 1970; Brady, 1988); и 3) принятие политических решений и их влияние на другие политические подсистемы (Muller, 1995). Например, изменения в налоговом законодатель­ стве могут повлиять на все политические подсистемы. Политическая подсистема В пределах подсистемы КЛК допускает, что акторы могут быть объеди­ нены в несколько лобби-коалиций (обычно от одной до четырех), каждая из которых состоит из представителей различных структур. Представите­ ли этих структур должны, во-первых, разделять набор нормативных взгля­ дов и взглядов о причинах политической проблемы, а во-вторых, прини­ мать участие в координации деятельности на значимом уровне политической власти в течение длительного периода времени. Концепция «лобби-коали­ ций» утверждает, что большинство коалиций будут включать не только лидеров заинтересованных групп, но также чиновников, законодателей раз­ личных уровней власти, аналитиков и, даже возможно, нескольких журна­ листов. Как правило, подсистема всегда будет включать некоторое количе­ ство отдельных лиц и организаций, не связанных с какой-либо коалицией. Однако КЛК предполагает, что участие большинства из них будет не столь важным в долговременной перспективе, поскольку они либо выйдут из ко­ алиции из-за чувства неудовлетворенности или отсутствия интереса, либо перейдут в одну из существующих коалиций. Системы ценностей каждой коалиции представляют собой иерархичес­ кую трехстороннюю структуру с вертикальными/горизонтальными уров­ нями, определяющими характерные убеж дения и взгляды (Peffley and Hurwitz, 1985). На верхнем уровне располагается глубинное ядро общей системы ценностей, которое включает в себя онтологические и норматив­ ные убеждения, такие как принцип относительной свободы личности в кон­ тексте проблемы социального равенства. Эти принципы действуют факти­ чески во всех сферах политики. Обычная л е в а я / правая шкала, которая эффективна для предсказания политического поведения при поименном голосовании в Конгрессе (Poole $nd Daniels, 1985), также может быть за­ 99
действована на этом уровне. На следующем уровне располагаются базовые политические убеждения, которые представляют собой основные нормативные обязательства коалиций и оценку причинных связей во всей политической области или подсистеме. Они включают ряд основных ценностей. Среди них: признание относительной важности экономического развития по сравнению с проблемой охраны окружающей среды; общие принципы в оценке важности проблемы и ее основных причин; сходство в выборе стратегий по достижению базовых ценностей в рамках данной политической подсистемы; признание соответствующего разделения полномочий между политическими структурами, а также выход на соответствующий уровень власти и выбор адекватных проблеме политических инструментов ее решения. KJIK предполагает, что неукоренившиеся базовые политические убеж­ дения образуют основной элемент, создающий коалиции, поскольку они представляют собой основные нормативные и ситуационные взгляды политических элит в области их специализации1. Наконец, вторичные аспекты системы убеждений включают значительное количество более ограничен­ ных, то есть менее значимых ценностей, которые касаются важности про­ блемы или относительной значимости различных факторов, политических предпочтений относительно желаемых пунктов программы, размера бюд­ жетных ассигнований, создания дополнительных структур или оценке дей­ ствий различных акторов политического процесса. В целом, наиболее укоренивш иеся убеждения обладают высокой сте­ пенью сопротивляемости к изменениям, что их сближает с религиозными 1 KJIK предполагает, что ф ундам ентальное ядро и базовы е политические убеж дени я будут совпадать, но не по всем параметрам. Глубинное ядро распо­ лагает довольно размытым набором эвристических принципов, что обусловли­ вает политическое поведение акторов в самых разнообразны х сф ерах. Б а зо ­ вые политические убеж дени я свойственны подсистем е, то есть они присущ и уровню компетенции отдельных акторов. Когда эти принципы вступают в про­ тиворечие, то доминирующ ую роль будут играть базовые политические у б е ж ­ дения, так как они наиболее близки отдельному человеку, который здесь чув­ ст в у е т себ я как рыба в в оде. Н апр им ер, в СШ А к он сер в атор ы являю тся непреклонными борцами за рыночное распределение ресурсов. Однако в обла­ сти экологич еской политики некоторы е консерваторы признаю т н е о б х о д и ­ мость ограничения влияния рынка, понимая всю важ ность государственн ого вмешательства в этот процесс. Д ля законодательных органов с развитой с и с ­ темой комитетов KJ1K акцентирует внимание на роли ядра политических у б е ж ­ дений, которое определяет результат пленарного голосования, в то время как базовые политические взгляды формируют мнение специалистов в каждом из комитетов. Прим. автора. 100
взглядами. Базовые политические убеждения являю тся более гибкими. Хотя некоторые из них могут быть исключительно нормативными, то есть п л о х о поддающимися трансформации, большая часть из них может изме­ няться через некоторое время по мере накопления информации («функ­ ция просвещения» (W eiss, 1977)). Например, несмотря на то, что все при­ родоохранны е группы в США поддерж ивали оперативную систем у управления в начале 1970-х годов, некоторые из них постепенно стали отдавать предпочтение экономическим стимулам как эффективному по­ литическому инструменту в ситуации роста затрат на дальнейшие усовер­ шенствования в экологической сфере (Liroff, 1986). П редполагается, что убеждения по второстепенным политическим вопросам легче трансфор­ мируются под влиянием новых данных, нового опыта или изменения стра­ тегических взглядов1. Каждая коалиция всегда применяет одну или несколько стратегий, предлагающих использование нескольких инструментов управления (из­ менения правил, бюджета, персонала или информации) как способ изме­ нения ф ункционирования государственных структур с целью д остиж е­ ния конкретных политических целей. Посредником при противоречащих стратегиях коалиций может стать третья группа акторов, которая здесь определяется как политические посредники. Их основная задача состо­ ит в том, чтобы найти разумный компромисс, который бы снизил остро­ ту конф ликта2. Конечным результатом проекта является одна или не­ 1 Н апример, для защ итника окруж аю щ ей среды ядро политических у б е ж д е ­ ний состои т в том, что качество воздуха является сер ьёзной проблем ой для здравоохранения практически во всех ш татах СШ А. Другая ситуация в Б осто­ не не будут служ ить основанием для изм енения основного тезиса. Он или она скорее несколько изменит систем у доказательств своей точки зрения, описы­ вая ситуацию в Б остоне. И нформация ж е о том, что качество воздуха не пред­ ставляет серьёзной опасности и в других регионах, такж е не приведет к значи­ тельным изменениям в ядре политических убеж ден и й . Аналитик вновь скорее пересм отрит некоторы е второстепенны е аспекты своих взглядов. Д ля су щ е­ ствен н ого и зм ен ен и я ядра п ол и ти ч еск и х у б е ж д е н и й т р ебую т ся у б е д и т ел ь ­ ные доказательства из м н ож ества мест, так как ядро убеж дени й опирается на обобщ енны е данные о загрязнении воздуха в СШ А. 2 В исследован ии политики в сф ере контроля над распространением нар­ котических средств в двенадцати европейских городах, Д эн и эл Кюблер и его коллеги из Университета Лозанны такж е обнаруж или крайне мало «нейтраль­ ных» посредн и к ов. Н апротив, н аи бол ее успеш н ы е переговоры проводились умеренными членами различных коалиций (из личных бесед , ноябрь 1998; так­ ж е Kuebler, 1998). * 101
сколько государственных программ, которые в свою очередь приводят* политическим результатам на конкретном уровне, например, к положи j тельной санкции соответствующ его ведомства. Эти результаты, опоср* | дованные рядом других факторов, оказывают различное воздействие н I параметры основной политической проблемы (например, на качество окружающ его воздуха), а такж е приводят к другим побочным эф ф ек­ там. Анализ адекватности государственных решений и /и л и их следствий, а такж е новой информации, появивш ейся в результате процессов вне­ шних динамических изменений, вынуждают каждую лобби-коалицию пересматривать свои взгляды, прежде всего, по вторичным аспектам про­ блемы, и /и л и изменять свои политические стратегии. Изменение стра­ тегий может привести к значительным институциональным изменениям стратегий коллективного действия, а также к менее значимому пересмот­ ру стратегии на оперативном уровне (Kiser and O strom , 1982). В некото­ рых случаях возможен выход за пределы конкретной политической под­ системы как следствие стремления изменить правящ ую коалиционную структуру на системном уровне. Политически ориент ированное научение и политические изменения В рамках общего процесса политических изменений концепция лоб­ би-коалиций особенно полезна в осмыслении политически ориентирован­ ного научения. Термин политически ориентированное научение может быть отнесен к сравнительно длительному процессу изменения мышле­ ния или поведенческих образцов, которые являю тся результатом полу­ ченного опыта и /и л и новой информации, а также связаны с достижением или пересмотром политических целей (Hecio, 1974). Политически ориен­ тированное научение включает в себя несколько параметров: 1) углуб­ ленное изучение различных аспектов проблемы и создающих ее факто­ ров; 2) внутренний цикл обратной связи, отражающ ий политическую эффективность в решении проблемы (см. схему 6.1); и 3) характер воз­ 1 Как было первоначально задум ан о, «политически ори ен ти рован н ое на­ уч ен ие» в значи тельн ой степ ен и связан о не с со б ст в ен н о пол итич ески м , а скорее с независимы м научением . Его предметом в больш ей степ ен и являет­ ся суть политической проблемы , её причины и возм ож ны е влияния альтерна­ тивных м етодов ее реш ений на цели политики, чем неэф ф ективны е полити­ ческие средства дости ж ен и я этих целей. Мы убеж дён ы в общ ей п ол езн ост и 102
моЖНОГО влияния альтернативной политики1. Концепция предполагает, что такое научение играет важную роль, поскольку члены разных коали­ ций стремятся к лучшему пониманию ситуации, одновременно продвигая свои собственные политические цели. Из-за фильтра восприятия, о кото­ ром мы поговорим позднее, члены коалиций могут быть невосприимчивы к информации, которая может поколебать их укоренивш иеся или базо­ вые политические убеждения, а такж е показать, что их взгляды непра­ вильны и /и л и неосуществимы. Поэтому члены коалиций будут исполь­ зовать ф орм альны й поли ти ч ески й ан ал и з для укреп лен и я и более тщательной защиты своих взглядов или критики оппонентов. Однако такое научение явл яется лиш ь одной из сил, воздействую ­ щих на политические изм енения. Помимо познавательной деятельнос­ ти, сущ ествую т еще два источника политических изменений. Первым источником являю тся изм енения в реальном мире, в частности, в дина­ мических систем ах, изображ енны х на Схеме 6.1. И зменения соци аль­ но-экономических условий или изм енения в правящ ей коалиции могут привести к значительны м изм енениям в составе и ресурсах коалиций, что, в свою очередь, изм енит х арактер публичной политики в рамках подсистемы в целом (H oppe and P e te rse , 1993; R ichardson, 1994). П ри­ мерами м акро-изм енений могут служ ить арабский неф тяной бойкот 1973 года или избрание крыла М. Т этчер от консервативной партии в 1974 году. Д инам ический характер политических изменений иногда является следствием внеш них условий, а иногда просто смерти или от­ ставки политического деятеля. П оследнее определяет второй некогни­ тивный источник политических изм енений, которые могут зн ач и тел ь­ но в л и я т ь на р есу р сы к о ал и ц и й и, как с л е д с т в и е , на их роль в политическом процессе. О сновной аргум ент концепции лобби-коали­ ций состоит в том, что хотя политически ориентированное научение часто и зм ен яет вторичные аспекты системы убеж дений представи те­ лей коалиции, смена базовы х политических взглядов требует глубин­ ных потрясений внеш них некогнитивны х ф акторов конкретной поли­ тической подсистемы. различения м еж ду независимым научением от политического научения, а так­ ж е в н еобходи м ости введения особой категории — политически ори ен тиро­ ванного научения. Для подробного изучения данного процесса см.: M ay (1 9 9 2 ), B ennett and H ew lett (1 9 9 2 ), Hall (1 9 9 3 ), G otdstein and K eohane (1 9 9 3 ), Radaelli (1 9 9 5 ) и Lebovic (1 9 9 5 ). Д ля изучения методологических трудностей при про­ ведении исследования, см. (K ing 1^94: 1 9 1 - 1 9 2 ) и др. 103
Гипотезы В Схеме 6.2 перечисляется исходный набор гипотез, сформулирован­ ных в рамках концепции лобби-коалиций. Гипотезы затрагивают три па­ раметра, а именно, состав лобби-коалиций, политические изменения и условия политического научения (Sabatier, 1988). Первые три гипотезы касаются лобби-коалиций. Они основаны на пред­ посылке о главной связующей силе скрепляющей вместе членов коали­ ции. Ей является соглашение о базовых политических убеждениях. По­ скольку базовы е п оли ти ч ески е взгляды м еняю тся н езн ач и тел ьн о , соотношение союзников и оппонентов в подсистеме остается стабильным в течение десяти лет или более (гипотеза о коалициях 1). По сути, гипоте­ зы 2 и 3 являю тся подтверждением и развитием первой гипотезы 1. На основе выводов о стабильности базовых политических убеждений членов коалиции и их стремлений в воплощении убеждений в виде про­ грамм и проектов, гипотеза 1 утверждает, что базовые политические харак­ теристики таких программ не изменятся до тех пор, пока у власти остается коалиция, определяющая политический курс. Данная гипотеза допускает изменение вторичных параметров политических программ. В соответствие с озвученной логикой, единственным способом изменения базовых пара­ метров государственной политики будут некие внешние потрясения подси­ стемы, которые приведут к перераспределению политических ресурсов или изменению взглядов членов коалиции в данной подсистеме. Такое потрясе­ ние может быть следствием либо внешних обстоятельств (см. гипотезу 2 о политических изменениях), либо результатом попыток вышестоящих ин­ станций изменить политический курс в подведомственной им сфере (гипо­ теза 1 о политических изменениях)2. Последние четыре гипотезы имеют дело с условиями, способствующи­ ми политически ориентированному научению во всех системах взглядов, то есть между коалициями. Они основаны на предпосылке, что коалиции сопротивляются изменению базовых политических убеждений или важ- 1Ф актически гипотеза 2 частично верна по определению , поскольку коали­ ция опр еделяется как группа лю дей, разделяю щ их ряд общ их политических убеж ден и й (их ядро). Таким образом, весьма ж елательно, хотя вовсе и н еобя ­ зательно, чтобы ядро политических убеж ден и й членов коалиции было единым, чем совпадали бы их взгляды по вторичным аспектам политической проблемы. 2 Данный набор гипотез сформулирован на основе концепции лобби-коали­ ции 1993 года, а не 1988 года. Мы не включили в анализ меж правительствен­ ные отнош ения как главную категорию концепции, развитую в данной статье. 104
ных вторичных аспектов своей системы ценностей. Следовательно, созда­ ется впечатление, что только очень серьезные внешние обстоятельства могут привести к политическим изменениям. М ожно предположить, что доказательства скорее могут появиться и быть принятыми в сферах, где возможно использование количественных данных или разработка непро­ тиворечивых теорий (Гипотеза 2 о научении). То есть, скорее это произой­ дет в естественных науках, чем в социальных (Гипотеза о научении 3). При­ знанию так ж е м ож ет сп о со б ств о в ать в о зн и кн о вен и е прести ж н ого профессионального форума с участием экспертов из разных коалиций (Гипотеза о научении 4), особенно, на промежуточной стадии развития конфликта. Д анная стадия отражает достаточно высокий уровень остро­ ты в обсуждении политической проблемы, требующей привлечения ана­ литических ресурсов, но еще не затрагивающая базовые нормативные цен­ ности (Гипотеза о научении 1). Схема 6.2 Гипотезы в первоначальной версии КЛК Гипотезы о лобби — коалициях Гипотеза L Коалиционная гипот еза L При значит ельны х прот иворечиях внут ри политической подсис­ темы, когда под сомнение ст авят ся базовы е политические убеж де­ ния, соот нош ение сою зников и оппонент ов обычно остается ст а­ бильным в течение десяти лет или более. Гипот еза 2. Коалиционная гипот еза 2. Акт оры в сост аве лобби-коалиций будут демонст рироват ь боль­ шее согласие по базовым политическим проблемам, чем по вторичным аспектам проблемы. Гипотеза 3. Коалиционная гипот еза 3. Актор ( или коалиция) могут отказаться от вторичных аспектов в системе убеждений до признания слабости политической сути проблемы. Гипотезы о политических изменениях Г ипот еза 4. Г ипотеза политических изменений 1. Базовы е политические характеристики государственной програм­ мы не будут сущ ест венно пересмат риват ься до тех пор, пока подси­ 105
стема лобби-коалиции, кот орая ввела эт у програм м у, ост ает ся во власт и, за исключением тех случаев, когда изменение исходит от вышестоящей инстанции. Гипотеза 5. Гипотеза о политических изменениях 2. Базовые политические характеристики государственной програм­ мы действий не будут изменяться в отсут ст вие значит ельных вне­ шних потрясений подсистемы, то есть изменений социально-эконо­ м ических усл о ви й , общ ест вен н о го м н ен и я, п рави т ельст вен н ы х коалиций в одной подсистеме или политических трансформаций в дру­ гих подсист емах. Гипотезы о меж коалиционном научении Гипотеза 6. Гипотеза о научении I . Политически ориентированное научение во всех системах наиболее вероят но при возникновении информационного конфликта средней сложности между двумя коалициями. Д ля эт ого т ребуется, чтобы: a) каждый имел необходимые ресурсы для вст упления в подобную полемику. b) конфликт состоял в выборе между второстепенными аспект а­ ми одной системы убеждений и базовым элементов другой или, в каче­ стве альт ернат ивы, между важными второстепенными аспектами двух систем убеждений. Г ипот еза 7. Г ипотеза о научении 2. Проблемы, по которым сущ ест вую т дост упные количест венные данны е и непрот иворечивые теории, более благоприят ны для поли­ тически ориентированного научения во всех системах убеждений, чем те в кот орых данные и теории являю т ся чаще всего результ ат ом качест венны х исследований, дост ат очно субъект ивны или просто отсутствуют. Гипотеза 8. Г ипотеза о научении 3. Проблемы, включающ ие основные системы более благоприят ны для политически ориентированного научения по всем системам убеж­ дений, чем те, которые включают исключительно социальные или политические системы, поскольку в первых больш инство критичес­ ких переменных сами по себе не являю т ся отдельными стратегиями. В данной ситуации более вероят ен управляемы й эксперим ент . 106
Гипотеза 9. Гипотеза о научении 4. Политически ориент ированное научение во всех системах убеж ­ дений наиболее вероят но, когда сущ ест вует форум, a ) который дост ат очно престижен, чтобы склонить профессио­ налов из различны х коалиций к участ ию в нем; b) в котором доминируют профессиональные нормы. Следующий раздел статьи посвящен размышлениям о семи основных темах: 1. Лобби-коалиции: структура, устойчивость и методы анализа. 2. М одель индивида и структура системы убеждений. 3. Подсистемы: разграничение, развитие и взаимодействие. 4. Коалиционное поведение: решение проблемы коллективного действия. 5. М ножественные межправительственные сферы действия и коалици­ онные стратегии влияния на политику. 6. М ежкоалиционное научение и профессиональные форумы. 7. Значимые политические изменения. Лобби-коалиции: ст рукт ура, устойчивость и методы анализа Одной из самых новаторских черт KJIK является оспаривание импли­ цитного тезиса многих политологов об институциональной принадлежно­ сти акторов к какой-либо организации и проведении коренного различия между законодателями, чиновниками, лидерами заинтересованных групп, исследователями и журналистами. В рамках традиционного подхода ут­ верждается, что лидеры заинтересованных групп и законодатели полити­ чески активны в стремлении влиять на публичную политику, а чиновни­ ки, исследователи, журналисты являются пассивными и /и л и политически индифферентными акторам и1. Напротив, концепция лобби-коалиций ут­ 1 Ситуация более сложна, чем здесь описано. С одной стороны, литература о ж елезны х треугольниках, закрытых подсистемах и корпоративизме рассматри­ вает чиновников в качестве активных политических участников. К ним иногда причисляют журналисты. С другой стороны, сущ ествует достаточно свидетельств того, что многие политологи НЕ склоны рассматривать чиновников, учёных и ж урналистов как потенциальных членов лобби-коалиций. Приведем три приме­ ра. Во-первых, некоторые учёные, включая (M eier, and G arm an), склонны рас­ сматривать лобби-коалиции как синонимы групп ин тер есов. О днако, считая, что официальные органы власти п р еследую т конкретные политические цели, 107
верждает, что чиновники, исследователи и журналисты оказываются по­ тенциальными членами лобби-коалиций, поскольку их политические убеждения схожи с убеждениями лидеров заинтересованных групп и за­ конодателей, а такж е потому что они принимают активное участие в дея­ тельности по достижению общих политических целей. Действительно, большинство ситуационных исследований показали, что чаще всего коалиции состоят из представителей заинтересованных групп, представителей государственных структур, чем из законодателей и исследователей. Например, исследование политики авиационного регу­ лирования в США позволило выделить три коалиции, две из которых были удивительно устойчивыми в течение нескольких десятилетий (см. Braun and Stew art 1993). Первая коалиция выступала за повышение регулиро­ вания и состояла из представителей крупнейших авиакомпаний, членов большинства авиационных союзов, представителей большинства неболь­ ших аэропортов и их союзников в Конгрессе. Вторая «антирегуляционная» коалиция состояла из представителей небольших авиакомпаний, пред­ ставителей крупных аэропортов, членов большинства потребительских групп, некоторых экономистов и их союзников в Конгрессе. Третья коа­ лиция за дерегулирование, которая, возможно, появилась только в конце 1960-х годов, состояла в основном из ученых экономистов. Среди них выделялся Альфред Кан, экономист, который стал председателем Управ­ ления гражданского воздухоплавания в середине 1970-х годов. Такж е эта коалиция включала членов некоторых потребительских групп и несколь­ ких критически настроенных помощников сенатора Э. Кеннеди к середи­ не 70-х годов. Управление гражданского воздухоплавания обычно уча­ ствовало в прорегуляционной коалиции, хотя могло на несколько лет переходить в другие коалиции в зависимости от назначенных чиновников. они отказываются признать, что чиновники часто формируют коалиции вместе с сочувствую щ ими заинтересованными группами. Они такж е не рассматрива­ ют ж урналистов и исследователей как потенциальных участников коалиций. Второй пример связан с тем, что в многочисленной литературе о моделях орга­ нов управления (в частности, работа Wood, and W aterm an) чиновники рассмат­ риваются как пассивные субъекты, которые реагируют на внеш ние раздраж и­ тели в виде указаний от руководства. Третий пример связан с изменениям и в британской макроэкономической политике и переходе от кейнсианства к моне­ таризму в 1980-х годах. Peter Hall признавал роль журналистов и экономистов в популяризации монетаризма, но никогда не допускал, что они могут быть как то связаны с тэтчеристами. Он считал, что они скорее были «нейтральными» хро­ никерами дебатов. См. также о коалиционных вариациях, в которых предполага­ ется нейтральность и политическая индифферентность структур (Aberbach 1981). 108
ф актически Кан официально перевел Управление в коалицию по дерегу­ лированию в конце 70-х годов. Однако в рамках большинства ситуационных исследований не осуще­ ствлялся систематический сбор данных об убеждениях акторов и их п о в е д е н и и . Таким образом, скептическому читателю оставалось неясно, действительно ли предполагаемые члены коалиции разделяли общие базовые политических убеждения, были ли они вовлечены в обсуждение вопросов по координации действия, оставалась ли устойчивой структура коалиции в течение длительного времени. К счастью, в некоторых работах использовались опросы для систематического сбора данных о взглядах представителей коалиций и некоторых аспектах координации действия. Так Сабатье и Дженкинс-Смит в 1993 г. разработали методику систематического кодирования показаний на парламентских или административных слушаниях. Исследования, в которых применялись системные методы сбора и анализа данных, во-первых, подтвердили существование лоббикоалиций, а во-вторых, позволили внести поправки в концепцию. Во-первых, материалы исследования неоднократно продемонстрировали, что ученые не обязательно «нейтральны» или «политически индиф­ ферентны». Напротив, они часто являю тся членами разных коалиций. Наиболее очевидные доказательства были получены в ходе изучения водоохраной политики в заливе Сан-Франциско в 1992 году. Исследование показало, что в основной массе университетские ученые являлись члена­ ми коалиции по защ ите окружающей среды, то есть разделяли базовые политические ценности в вопросах ресурсов и выбора союзников (Sabatier andZ afonte, 1995, 1999; Z afoneand Sabatier, 1998). Также обзоры Д ж ен­ кинса-Смита и его коллег выявили, что по вопросам утилизации ядерных отходов биологи имели взгляды близкие к взглядам представителей при­ родоохранных групп, чем физики и инженеры. В области ядерного воору­ жения ученые, работающие в государственных лабораториях, придержи­ вались взглядов кардинально отличны х от взглядов членов «Союза обеспокоенных ученых» (Barke and Jenkins-Sm ith, 1993; Herron, JenkinsSmith, and Silva, 19 9 9 )1. Наконец, стоит отметить важнейшую роль, кото­ рую ученые экономисты, и в особенности, Альфред Кан, сыграли в поли­ 1 Проблема заключается в том, что ни в одной из работ Н. Jenkins-Sm ith не Уделил внимание разработке критериев скоординированного действия. Ш лагер предположил, что координацию действия обеспечивают общие политические у б еж ­ дения (Schlager, 1995). В другом исследовании было показано, как в оппозицион­ ную коалицию объединялись ученые из разных структур, государственной лабо­ ратории и независимых исследовательских центров (Duffy, 1997, глава 2, 3). 109
тике дерегулирования воздушных и наземных перевозок (D erthick an<J Quirk, 1985, Robyn 1987; Brown and Stew art, 1993). Во-вторых, высокая разрешающая способность, обеспеченная систе­ матическим количественным анализом, позволила выявить, что существу­ ет значительно больше коалиций, чем на первый взгляд могло бы пока* заться. Фактически, все случаи качест венного применения KJIK выявили от одной до трех коалиций (преимущественно, две). Наша первая количе­ ственная работа по политике в заливе Сан-Франциско выявила две коали­ ции: первую, природоохранную / рыболовную коалицию и вторую коали­ цию утилитарного взгляда на природу (S abatier and Zafonte, 1995). Но в рамках данного исследования рассматривались только схожие убеж де­ ния. Когда данные были подвергнуты повторному анализу с целью вклю­ чения второго критерия развития коалиций, а именно, анализа скоорди­ нированных действий, то были обнаружены четыре новых коалиций. Утилитарная коалиция разделилась на несколько функциональных обла­ стей: коалицию экспортеров воды, коалицию предприятий, сбрасываю­ щих неочищенные сточные воды, и коалиции тех, кто заинтересован в строительстве насыпи и береговой линии (Zafonte and Sabatier, 1998)1. В-третьих, системный анализ может помочь получить всестороннюю картину коалиционной структуры и объянить ее устойчивость в течение длительного периода времени. Значительная часть работ по контролю над автомобильным выбросами в США и на озере Тахо включала анализ устой­ чивого противостояния между коалициями по защите окружающей среды и коалициями по развитию территорий (Mazmanian and Sabatier, 1989, ch.4; Sabatier, H unter, and McLauhlin, 1987). Однако систематическое кодирова­ ние материалов парламентских слушаний по двум вышеописанным ситуа­ циям (контроль над автомобильными выбросами, см. Sabatier, Zafonte, and Gjerde, 1999; ситуация на озере Taxo-Sabatier and Brasher, 1993) позволи­ ли выявить два совершенно разных периода в развитии коалиций. Первый — начальный — период включал создание очень нестабильных и бесфор­ менных коалиций в конце 1960-х годов. В это время практически все высту­ пали за «чистый воздух» или «планирование охраны окружающей среды». Данная расстановка сил резко изменилась в начале 1970-х годов, возмож­ 1 Хотя группы защитников окруж аю щ ей среды не являются узк осп ец иали­ зи рован ны м и , их участни ки могут быть вовлечены в две (ин огда и в три ) функциональные сферы. Опросник Б э й /Д е л ь т а 1992 года состоял из двух ин­ дикаторов скоординированного поведения: 1) «На кого вы полагаетесь в полу­ чении инф ормации и консультировании по проблемам политики Б э й / Д е л ь ­ та?»; 2) «Кого вы рассматриваете как оп п о н ен т а /со ю зн и к а ? » . 110
но, потому, что поворотные события актуализировали проблему оценки пЛюсов и издержек жесткого регулирования с целью охраны окружающей среды. В результате в течение последующих пятнадцати-двадцати лет коа­ лиции были более определенными и очень устойчивыми. Такая высокая разрешающая способность коалиций предполагает необходимость разли­ чать «зарождающиеся» и «зрелые» коалиционные подсистемы и сделать уточняющую поправку к коалиционной гипотезе 1: Коалиционная гипот еза 1 (ут очн ен н ая) . В рамках зрелой политической подсистемы, когда обсуждаются базо­ вые политические ценности, соотношение союзников и оппонентов остается достаточно стабильным в течение десяти лет или более. Различие между «зарождающимися» и «зрелыми» подсистемами будет подробнее обсуждаться далее. В-четвертых, систематический анализ показаний на слушаниях об аренде внешнего континентального шельфа в 1969-1987 гг. (Jenkins-Smith and St.Clair, 1993) позволил внести потенциально важную поправку в понимание роли различных акторов внутри коалиции. Компании и промышленно-торго­ вые группы, которые были непосредственно вовлечены в разработку шлей­ фа, постоянно находились в проарендной коалиции, а экологические группы всегда были в экологической (антиарендной) коалиции. Участвующие в дан­ ном процессе федеральные ведомства — по энергетике, по внутренним де­ лам, Управление по охране окружающей среды и Национальное управление по исследованию океана и атмосферы — в результате оказались между кон­ курирующими заинтересованными группами. В ходе политических дебатов федеральные ведомства, по крайней мере, в официальных заявлениях в рам­ ках постоянных комитетов переходили то к одной, то к другой коалиции в зависимости от экзогенных политических и экономических обстоятельств. Позиции ведомств по энергетике и внутренним делам всегда были ближе к позиции проарендной коалиции, в то время как другие структуры склоня­ лись к поддержке экологической коалиции. Случай конфликта по континен­ тальному шлейфу позволил сформулировать следующую гипотезу:1 Коалиционная гипот еза 4. В рам ках коалиции административные ведомства обычно занима1 «Новая» гипотеза была сформулирована в версии КЛК от 1988 года. Она была такж е включена в версию концепции в 1993 году (Sabatier, and JenkinsSm ith, 1993: 213). Ill
ют более умеренны е позиции, чем их союзники по заинт ересован­ ным груп п ам . Объяснение данной гипотезы довольно простое. С одной стороны, КЛК допускает, что у большинства административных ведомств есть миссии, которые и делают их частью отдельных коалиций. Подобные миссии обыч­ но основываются на установленных законом обязательствах, усиливают­ ся из-за профессиональной принадлежности сотрудников ведомств и не­ обходимости приносить выгоду доминирующей коалиции в рамках своей политической подсистемы (M eier, 1985; Knott and Miller, 1987). С другой стороны, большинство ведомств имеют многочисленных п атр о н о в/р у к о ­ водителей с очень разными политическими взглядами, разные источники финансирования и разнообразные юридические полномочия. Таким об­ разом, ведомствам нужно найти способ выполнять свою миссию и не всту­ пить в конфликт с собственным важным покровителем. Заинтересован­ ные группы особенно те, которые финансируются преимущественно за счет членских взносов, обычно не имеют таких сложных и противоречи­ вых ограничений и, поэтому могут заним ать более крайние позиции (Jenkins-Sm ith et al., 1991). Однако исследовательские данные по обсуждаемому вопросу пока до­ статочно неоднозначны. Слушания по шлейфу способствовали появле­ нию новой гипотезы и, таким образом ее подтверждали. М атериалы ис­ следования по озеру Тахо такж е скорее подтверждали ее (Sabatier et al., 1987), но данные по слушаниям были достаточно неоднозначны (Sabatier end Brasher, 1993). М атериалы исследования по заливу Сан-Франциско такж е оказались неоднозначны. П редставители большинства государ­ ственных структур выражали более умеренные взгляды, чем их союзники из заинтересованных групп, но представители федеральных ведомств по рыболовству заняли крайние позиции, как и их союзники из природоох­ ранной и спортивной групп (S abatier and Zafonte,1999). Таким образом, очевидно, что данный аспект концепции нуждается в дополнительной эм­ пирической и теоретической разработке1. 1 Одна из возм ож ностей реш ения данной проблемы состоит в диф ф ерен ци­ ации данных. И сследования, построенны е на основе материалов общ еств ен ­ ных слуш аний, могут использоваться для доказательства умеренной гипотезы, тогда как исследования, основанные на конфиденциальных данных, более пред­ назначены для анализа крайних точек зрения. К сож алению , пока сущ ествую ­ щие эм пи ри ческ ие данны е не могут служ и ть достаточны м осн ован и ем для доказательства этой идеи. 112
Однако в целом мы убеждены, что сущ ествование лобби-коалиций, определяемых как совокупность политических акторов из широкого кру­ га политических институтов, разделяющих базовые политические убеж ­ дения и координирующих свои действия различными способами — дока­ зано в многочисленных исследованиях политических подсистем в разных странах мира. Эти данные казалось бы противоречат предположениям многим политологов об изначальности институциональных различий. Тем не менее, на сегодняшний день исследования позволяют утверждать, что политические убеждения и ценности представителей различных по­ литических институтов могут быть также важны для объяснения их поли­ тических действий, как и институциональные правила, существующие в конкретных структурах. М одель индивида и ст рукт ура системы убеждений Модель индивида (или шире модель коалиции как корпоративного ак­ тора) в концепции лобби-коалиций была развита в ряде исследований Ш лэгера (Schlager 1995; Schlager and Blomquist, 1996). Хотя KJIK пред­ полагает, что акторы следуют инструментальной рациональности, то есть стремятся использовать информацию и другие ресурсы для достижения собственных целей, концепция позволяет включить в анализе достиж е­ ния когнитивной и социальной психологии. В частности, концепция лоб­ би-коалиций предполагает, что обычно цели бывают комплексными, а способность индивида воспринимать мир и обрабатывать информацию за­ висит от когнитивной предвзятости и ограничений. Во всех версиях концепции предполагается, что акторами движет на­ бор политически ориентированных целей, которые включают ценност­ ные приоритеты и идеи о том, чье благополучие первостепенно. Н аибо­ лее важными убеж дениями являю тся те, которые затрагиваю т базовые политические предпочтения и образуют данную политическую подсис­ тему. Их устойчивость определяется тем, что они в большей степени ори­ ентированы на индивида, чем укоренившиеся взгляды и тем самым служат более эффективным инструментом объяснения его поведения в отличие от специфических политических предпочтений по второстепенным аспек­ там политической проблемы. KJ1K не предполагает, что акторы движимы простыми целями эконом ического/политического личного интереса, как и не предполагает того, что предпочтения, основанные на личном интере­ се, легко сформировать («за» — см. M arcus and Goodman 1986, Green and 113
Shapiro, 1994; M artin, 1995; критикуем. В работе Scharpf, 1997). Напротив, в рамках концепции признается, что цели акторов (их «целевые функции») обычно неоднозначны и должны быть определены эмпирическим путем. Обращение к процессу политически ориентированного научения по­ зволяет предположить, что определенные политические предпочтения и в особенности второстепенные аспекты политических взглядов являются эндогенными по отношению к поведенческим образцам, которые требуют объяснения. Базовые политические убеждения могут изменяться в тече­ ние десяти лет и более, тем самым могут также считаться частично эндо­ генными. Вместе с тем, укоренившиеся взгляды, которые существуют из­ начально, я в л яю тся экзогенны м и по отнош ению к о б ъ ясн яем о м у поведению. В процессе обработки информации КЛК предполагает, что акторы отя­ гощены разнообразными когнитивными противоречиями и ограничения­ ми. Во-первых, следуя за исследованием Саймона (Simon, 1985), мы до­ пускаем, что способность акторов к обработке и анализу информации ограничена временными и вычислительными ограничениями. Эти ограни­ чения создают важные стимулы для внедрения разнообразных эвристи­ ческих методов для поиска выхода из сложных ситуаций. Одним из след­ ствий яв л яется то, что базовы е политические убеж дения в силу их широкой распространенности и характерности могут служить эффектив­ ными объяснительными моделями поведения в самых разнообразных си­ туациях в отличие от второстепенных аспектов проблемы. В свою оче­ редь, данный тезис подтверждает верность гипотезы, сформулированной в рамках концепции лобби-коалиций о связующей роли базовых полити­ ческих убеждений (Zafonte and Sabatier, 1998). Во-вторых, в соответствии с теорией перспективы КЛК предполагает, что акторы придают большее значение неудачам, чем победам (Q uattrone and Tversky, 1988). Следовательно, акторы помнят поражения дольше, чем победы. Тенденция придавать чрезмерное значение поражениям ста­ новится особенно значимой в ситуациях частых конфликтов, когда оппо­ нентам приписывается больший политический вес, чем у них есть (Sabatier and oth., 1987). В-третьих, в соответствии с теориями атрибуции и когнитивного дис­ сонанса, КЛК предполагает, что по важным вопросам восприятие акторов фильтруется с помощью уже имеющихся у них нормативных и перцепци­ онных убеждений (Schiff, 1962; Sm ith, 1968; Тессерб 1978; Lord, Ross, and Lepper, 1979; Fiske and Taylor, 1984; Scholz and Pinney, 1995). Сфор­ мированные ранее убеждения создают линзу, сквозь призму которой ак­ 114
торы воспринимают мир. В свою очередь, данная модель индивида позво­ ляет отметить важные моменты в развитии коалиций. В частности, после­ дние два предположения, касающиеся когнитивных предрассудков, в знач и тел ьн о й с т е п е н и п о д т в ер ж д а ю т К о ал и ц и о н н у ю г и п о т е зу 1 о стабильности коалиций с течением времени (см. Схему 6.2). Поскольку акторы — участники коалиции по определению разделяют набор базовых политических убеждений, представители разных коалиций будут воспри­ нимать мир сквозь различные «фильтры». Следовательно, они часто бу­ дут по-разному интерпретировать одни и те ж е факты. С одной стороны, эта особенность способствует внутригрупповой сплоченности каждой из коалиций. С другой стороны, она приводит к росту недоверия к людям из других коалиций, так как демонстрирует, что они приходят к другим вы­ водам по «фактическим», очевидным проблемам. Последнее заставляет предположить сомнительность мотивов их действий. Когда эта особен­ ность сочетается с тенденцией помнить поражения лучше и сильнее, чем победы, возможен взаимный «сдвиг» в восприятии особенно в ситуациях острого конфликта. Такой сдвиг возможен, поскольку каждая коалиция видит в других врагов, большее зло и силу, чем в действительности есть (Sabatier and oth., 1987). В результате разрешение конфликта между коа­ лициями серьезно осложняется, что противоречит классическим моделям поведения рационального актора. К тому же, коалиции имеют тенденцию оставаться сильно дифференцированными и приобретать устойчивость с течением времени (сравните, например, КЛК в работе Riker, 1962). Чтобы уточнить модель индивида в КЛК и подчеркнуть ее роль в устой­ чивости коалиций, требуется обратиться к событиям после 1993 года, которые позволили скорректировать ряд предположений о политической сути системы убеж дений. Во-первых, в версиях КЛК от 1 9 8 7 -1 9 8 8 гг. (и даж е в версии 1993 г.) не были четко определены характеристики ба­ зовых политических убеждений. Они зачастую определялись достаточно неоднозначно в зависимости от того основывалось ли различие между укоренившимися, базовыми политическими убеждениями или вторичны­ ми аспектами проблемы на масштабе убеждений или оно определялось соответствующим уровнем абстракции. В основном неясность возникла из-за предположения заимствованного из работ ряда ученых (см. Converse, 1964; Peffley and H urw itz, 1985). Это предположение состояло в том, что абстрактные убеждения сдерживают возникновение специфических взгля­ дов. Последующая работа Дженкинс-Смита о буровых работах на шлейфе и Сабатье о качестве окружающей среды в районе озера Тахо позволили предположить, что большая част^ базовых (и возможно наиболее устой­ 115
чивых) убеждений политических групп не совсем абстрактны. Наоборот, их убеждения могут быть достаточно конкретными и определяться мате­ риальной заинтересованностью в получении прибыли или рыночной доли (Jenkins-Sm ith and St.Clair, 1993; Jenkins-Sm ith and Sabatier, 1994: 1 9 5 196). Это открытие, в свою очередь, позволило предположить, что м ас­ ш таб и тема должны быть определяющими характеристиками базовых политических убеждений. М асш т аб означает, что убеждение должно относиться практически ко всем аспектам политической подсистемы, а не только к ее отдельным областям, охватывающим вторичные аспекты про­ блемы. Тема означает, что речь долж на идти об одном из важных вопро­ сов, вклю ченных в число базовых политических убеж дений (см. табли­ цу 6 .2 ). С реди п р ед став л ен н ы х тем наи более важ ны м и явл яю тся фундаментальные нормативные принципы. К ним относятся: 1) ориентация на базовые ценностные приоритеты и 2) идентификация гр у п п /о р ган и за­ ций по уровню благосостояния. KJIK полагает, что договоренность по по­ воду этих двух нормативных принципов является определяющей характе­ ристикой лобби- коалиций. Второй важный момент состоит в признании постоянного изменения, пересмотра тем, входящих в базовые политические убеждения. Предпо­ ложительно, в таблице 6.2. представлены все действительно важные сфе­ ры политики, по которым могут возникнуть серьезные расхождения во взглядах в рамках коалиций. Однако со временем наше понимание того, что «действительно важно» изменяется, поэтому в последнюю версию кон­ цепции включены несколько новых тем (Sabatier, 1988: 145; Sabatier and Jenkins-Sm ith, 1993: 221). Среди них следующие важные вопросы: а) Основные причины возникновения проблемы. Этот пункт важен, так как влияет на выбор приемлемых решений проблемы и, в свою очередь, на то, кто возьмет на себя затраты по воплощению данных решений в жизнь. б) М етод финансирования программ. Данный принцип важен, посколь­ ку определяет того, кто будет платить за решение проблемы. в) Ж елательность участия общества, экспертов и выборных лиц. Этот пункт приобретает особую важность в отдельных политических сферах, например, в сфере ядерной энергетики (Barke and Jenkins-Sm ith, 1994) и лесопользования (W ellstead, 1996). Он такж е помогает связать KJ1K с те­ орией культуры (Thompson, Ellis, and W ildavsky, 1990). г) Базовые политические предпочтения. Хотя политические предпоч­ тения обычно включаются в раздел вторичных аспектов системы уб еж ­ дений, они такж е могут быть отнесены к базовым политическим убеж де­ ниям. Это происходит в трех обстоятельствах: 1) если они действую т в 116
Таблица 6.2 П ересм о тр ен н ая структура систем убеж дений п оли ти чески х элит, 1998 Укоренившиеся убеждения Базовые убеждения Определяющие характеристики Основные нормативные и онтологические аксиомы Область действия Подверженность изменениям Все политические подсистемы Высокая сопротивляемость; сродни религиозному обращению. Основные политические позиции, касающиеся главных стратегий достижения базовых ценностей внутри подсистемы Вся подсистема Средняя сопротивляемость, но возможна, если случай выявит серьезные отклонения от нормы 1.Человеческая природа: а. По своей природе недобрая в противоположность социально небезнадежной б. Часть природы в противоположность господству над природой в. Ограниченный эгоист в противоположность контрактарианцу 2. Относительное преимущество различных основополагающих ценностей 3. Основные критерии справедливого распределения благ: Чье благополучие имеет значение? Относительный вес собственной личности, Основные нормативные принципы: 1. Ориентация на главные ценностные приоритеты 2. Идентификация групп или других организаций, чье благополучие наиболее важно Принципы со значительным эмпирическим компонентом: 3. Общая серьезность проблемы 4. Главные причины проблемы 5. Правильное распределение власти между правительством и рынком 6. Правильное распределение власти между уровнями правительства 7. Расставленные по приоритетам различные политические инструменты (например, 4 Иллюстративные компоненты Второстепенные аспекты Эффективные решения и информационные поиски, необходимые для реализации базовых убеждений Обычно всего лишь часть подсистемы Относительно легкая; это вопрос, в основном, административного и даже законодательного принятия политических решений 1. Серьезность особых аспектов проблемы в зависимости от местной специфики 2. Важность различных причинных связей в зависимости от местной специфики и по прошествии длительного времени 3. Большинство решений, касающихся административных правил, бюджетных лимитов, разрешение дел, толкования законов и даже пересмотра законов 4. Информация относительно исполнения отдельных программ или организаций
Окончание таблицы 6.2 Определяющие характеристики Область действия Подверженность изменениям У коренивш иеся убеждения Основные нормативные и онтологические аксиомы Все политические подсистемы Высокая сопротивляемость; сродни религиозному обращению. Базовы е убеждения Основные политические позиции, касающиеся главных стратегий достижения базовых ценностей внутри подсистемы Вся подсистема Средняя сопротивляемость, но возможна, если случай выявит серьезные отклонения от нормы регулирование,страхование, образование, прямые выплаты, налоговые льготы) 9. Способность общества разрешить проблему (например, конкуренция с нулевым исходом в противоположность возможности взаимного соглашения) 10. Участие общественности, экспертов и выборных лица 11. Базовые политические предпочтения Второстепенные аспекты Эффективные решения и информационные поиски, необходимые для реализации базовых убеждений Обычно всего лишь часть подсистемы Относительно легкая; это вопрос, в основном, административного и даже законодательного принятия политических решений
м асш табах всей подсистемы, 2) если они очень сущ ественны и 3) если они служ или основным источником разногласий в течение какого-то времени. Первые три уточнения предполагают относительно незначительное развитие основного тезиса, описывающего базовые политические убеж ­ дения1. Четвертый комментарий стал результатом исследований (Zafonte and Sabatier 1998). В этом исследовании были обозначены признаки базо­ вых политических предпочтений, ставших связующими элементами коа­ лиции. Затем опытным путём были определены типы убеждений, которые оказались непосредственно связанными с индикаторами скоординирован­ ного действия в рамках кампании по водной политике в заливе Сан-Ф ран­ циско. Логический анализ позволил определить масштаб политической подсистемы, ее значимость и источник длительного конфликта, то есть обозначить важные характеристики базовых политических убеждений. Эмпирический анализ показал, что некоторые классические базовые по­ литические элементы, а такж е некоторые «базовые политические пред­ почтения» могут быть индикаторами скоординированного поведения. В-третьих, работа Дженкинс-Смита и Сен-Клэра (Jenkins-Sm ith, and St, Clair 1993: 152) о буровых работах на континентальном шлейфе по­ зволила разработать новую гипотезу о степени ограничения/сплоченно­ сти в системе убеждений у различных заинтересованных групп (и воз­ можно, если брать шире, среди других членов лобби-коалиций). 1 С тех пор как пункт А был включен в текст (а не в таблицу) в версии 1993 г. и пункт В оказался в версии 1988 г., было внесено меньше изменений в перечень характеристик политического ядра, чем могло бы показаться. Д ля изучени я значим ости причинных связей см. Sab atier and H unter (1 9 8 9 ) и S ab atier and Zafonte (1 9 9 5 , 1999). Внимательный читатель зам етит, что социокультурная идентичность (этничность, религия, пол, идентич ность) была добавлен а к фундаментальны м характеристикам . Э то было сделан о, поскольку предп олагается, что она м о­ ж ет оказывать зн ачи тельн ое влияние на самую ш ирокую область пол и ти ч ес­ ких дей стви й (S c h m id t, 1 9 96). На какое-то м гновение мы реш или не д о б а в ­ лять идентичность к политическом у ядру, так как второе нормативное правило (идентиф икация групп по уровню бл агосостоян и я), каж ется зан им ает её м е­ сто. О днако мы по-н астоящ ем у были воодуш евлены аргументом П ьера М юлле (Jobert, and M uller, 1 9 8 7 : .8 0 - 1 0 0 ) , о том, что в специф ическом п ол и ти ч ес­ ком сек тор е группы м огут кон стр уировать новую идентич ность. П рим ером м ож ет служ и ть им идж м олодого ф ерм ера, динамичного и соврем ен н ого, ко­ торый пом ог соверш и ть переворот в сельск охозя й ств ен н ой политике Ф р ан ­ ции в 1960-х годах. 119
Коалиционная гипотеза 5. Элиты целевых групп в большей степени ограничены в выражении своих убеждений и политических взглядов, чем элиты м а т ери ал а но-ориентированных групп. Обоснование этой гипотезы является то, что целевые группы создают­ ся на основе высоко интегрированных наборов убеждений, и потому груп­ повые лидеры выбираются на основе их приверженности этим убеж дени­ ям. Они будут более склонны к интеграции всех аспектов системы убеждений. В противном случае они могут потерять некоторых членов группы. В противоположность им, материально-ориентированные груп­ пы уделяют основное внимание удовлетворению материальной заинтере­ сованности своих членов. В этих группах лидерам предоставляется значи­ тельн ая свобода в определении конкретны х способов д о сти ж ен и я групповых целей (Мое, 1980). Четвертый аргумент был сделан благодаря критике Д жона Грина и его коллеги (Loeber and Grin, 1999; Grin and Hoppe, 1997). Эти авторы крити­ ковал концепцию лобби-коалиций за то, что она уделяет исключительное внимание политическим убеждениям акторов в сфере публичной полити­ ки. Они утверждали, что КЛК в результате упускает тот факт, что боль­ шинство акторов имеют фундаментальную систему убеждений, определя­ емую главными целями их организации или профессии. Эти убеждения они назвали «профессиональными убеждениями». Например, анализ кор­ поративного поведения предполагает знание целей компании в занятии места на рынке, ее стратегий в достижении этой цели и т. д. Мы согласны с этим комментарием. Однако корпорации, которые регул ярн о участву­ ют в спорах по вопросам публичной политики, практически всегда имеют систему политических убеждений, которая предположительно конгруэн­ тна с их фундаментальной системой профессиональных убеждений. То же самое можно сказать и о профсоюзах, а также многих других группах по защите окружающей среды или религиозных организациях. Одним сло­ вом, мы считаем, что профессиональные убеждения важны, только если они не соответствуют базовым политическим убеждениям, что, как мы подозреваем, случается крайне редко. Наконец, следует скорректировать модель индивида в КЛК и включить индивидуальное и /и л и организационное благосостояние в систему поли­ тических убеждений (Schlager and Blomquist, 1996, с. 6 6 1 -6 6 4 ). Напри­ мер, лидер природоохранной группы должен заботиться об организацион­ ных нуждах своей группы, также как и о включении системы политических 120
убеждений организации в государственную политику. Неспособность рас­ познать заинтересованность и н д и в и д а/ организации является одной из ключевых проблем предыдущих версий концепции лобби-коалиций. В этих концепциях недооценивалась сложность создания эффективных коали­ ций между одинаково мыслящими акторами (Schlager, 1995; Schlager and Blomquist, 1996). К этой теме мы вскоре вернемся. Подсистемы: определение границ, развитие и взаимодействие В версии концепции лобби-коалиций 1988 и 1993 гг. очень расплывча­ то определялось политическая подсистема как группа акторов, которые с некоторой регулярностью взаимодействуют в функциональной сфере по­ литики (например, в политике загрязнения воздуха)1. Однако в последние годы ученые стремились применить концепцию к более ограниченным проблемам. Они интересовались возможностью рассматривать данную, ограниченную, политическую сферу как «подсистему» в категориях КЛК2. Очевидно, что кроме этих достаточно практических вопросов, разъяс­ нение сути ядра политики как действующего во всей подсистеме, требует уточнения характеристик границ подсистемы. Это уточнение важно для внутренней логики КЛК, поскольку Коалиционные гипотезы 1 -3 и Гипо­ тезы о политических изменениях 1 и 2, основаны на разделении базовых политических убеждений и вторичных аспектов политической пробле­ мы. В свою очередь, большая точность в очерчивании границ подсистемы привлечет внимание к временным изменениям в структуре подсистемы и к взаимодействию связанных подсистем. Эти подсистемы находятся в тех областях, где различные аспекты КЛК оказываются внутренне связанны ­ ми и, надеемся, со временем, могут стать более согласованными. 1 Этот раздел основан на дискуссиях с исследователями на конференции З а­ падной политической научной Ассоциации в 1996 г. (Thomas Gerald; Grin, John; Loeber, Anne; Leschine, Tom; Zafonte, M atthew ) и с Grin, John and Hoppe, Robert в Амстердаме, февраль 1997 г. См. также Thomas, 1996 и Grin, and Hoppe, 1997. 2 Проблемны е вопросы включают: 1) является ли система искусственных с путников отдельной п о д с и с т ем о й от фундаментальной науки и т е х н о л о г и ­ ч еской подсистемы в США? (T hom as, 1998); 2 ) является ли подсистема по эвтрофикации (зарастание водорослями водоемов — прим.перев.) отдельной от б олее широкой подсистемы качества воды в Голландии? (Loeber an Grin, 1999); 3) является ли система мониторинга загрязнения автомобильными вых­ лопами отдельной п о д сист ем ой ут подсистемы контроля чистоты в оздуха в США? (Sabatier, Zafonte, and Gjerde, 1999). 121
Д ля целей концепции лобби-коалиций подход к определению подсис­ темы должен учитывать роль группы людей и /и л и организаций, которые постоянно взаимодействуют друг с другом в течение десяти лет и более, чтобы показать их влияние на формулирование политики и ее реализацию в определенной с ф ер е /о б л а с ти . Таким образом, необходимо отличать зарож дающуюся подсистему (т. е. находящуюся в процессе формирова­ ния) от зрелой (т. е. существующей уже десять лет и более). Этот вывод позволяет сформулировать набор необходимых и доста­ точных характеристик значимых для функционирования зрелой полити­ ческой подсистемы. Среди них: 1) Участники коалиции рассматривают себя как полуавтономное со­ общество, определяющее сферу экспертной оценки. 2) Они стремятся повлиять на публичную политику в данной сфере в течение достаточно длительного периода времени (от семи до десяти л ет). Этот критерий выведен на основе одного из положений в концепции лобби-коалиций о том, что длительный интервал необходим для проведения всестороннего анализа стратегий, который будет полезен в научении и в других политических сферах. 3) Для рассмотрения политического вопроса создаются специализи­ рованные подразделения внутри ведомств на соответствующих уровнях управления. Этот критерий следует из нашего предположения о том, что без таких подразделений на всех политических уровнях, реализация по­ литических решений является чрезвычайно проблематичной. Для учас­ тия коалиций в политическом процессе, устойчивая подсистема должна иметь некоторый «организационный остаток». 4) В политической подсистеме существуют заинтересованные группы или специализированные подразделения внутри заинтересованных групп, которые рассматривают политическую проблему в качестве основного политического вопроса. Описанные критерии непосредственно следуют из концентрации кон­ цепции лобби-коалиций на долговременных политических изменениях, которые, как мы предполагаем, требуют некоторого «организационного остатка». По крайней мере, этот критерий значим для административных структур и заинтересованных групп. КЛК не подходит для рассмотрения дискуссионных клубов, которые не стремятся влиять на политику в тече­ ние длительного времени. Также концепция не адекватна для анализа по­ литических заявлений, которые не предполагают серьезных усилий для продвижения эффективной политики или изменения условий политичес­ кой проблемы в мире. 122
Вышеперечисленные характеристики зрелой подсистемы должны по­ мочь изучить условия возникновения новых подсистем (см. например, Thomas, 1998). Ранние версии КЛК содержали предположение, что боль­ шинство новых подсистем являю тся побочным результатом функциони­ рования уже существующих подсистем. Они возникают, когда группу ак­ торов п е р е с т а е т у д о в л е т в о р я т ь , что с у щ е с т в у ю щ а я п о д с и с т е м а игнорирует их конкретные политические проблемы. Тогда акторы ре­ шают создать новые сферы политического действия (B aum gartner and Leech, 1993). В таких случаях, как например, в случае выделения подсис­ темы безопасности продуктов и лекарств из подсистемы аграрной полити­ ки в начале XIX века (Nadel, 1971), можно ожидать создание четко диффе­ ренцированных коалиций с момента возникновения новой подсистемы. Коалиции будут образованы на основе ранее существующих группировок. Подсистемы могут также возникать из обсуждения нового вопроса или концептуализации ситуации (Stone, 1988). В таких случаях можно предпо­ лагать, что первоначальная ситуация характеризуется постепенным разви­ тием. Например, кодирование материалов слушаний в ходе обсуждения ситуации на озере Тахо (1 9 6 0 -1 9 8 4 ) и дискуссии о контроле автомобиль­ ных выбросов в США в 1960-1990 гг. показало, что подсистемы, возника­ ющие из-за озабоченности относительно новыми вопросами (в данном слу­ чае, качеством окружающей среды) могут изначально характеризоваться высокой неопределенностью. В этой ситуации каждый склонен защищать некоторый «изначальный идеал», такой как «планирование охраны окру­ жающей среды» или «чистый воздух». Но по мере появления новой инфор­ мации о серьезности проблемы, ее причин и затрат на ее решение, акторы склонны примыкать к различным коалициям. Часто их решение приводит к ситуациям, которые становятся поворотными пунктами и выявляют основ­ ные противоречия (Downs, 1972; Sabatier and Brasher, 1993; Sabatier and oth., 1999)1. В обоих упомянутых случаях и с озером Тахо и с загрязнением воздуха, подсистемы стали формироваться в начале 1960-х, но стали «зре­ лыми» только в конце 1960-х. Их зрелость была во многом связана с орга­ 1 В случае озера Тахо эти переломные моменты были связаны с принятием очень ясного регионального плана в 1972. План был встречен с неодобрением многими собственниками. Т акж е переломным моментом стали д ействия н е ­ скольких казино в 1 9 7 3 - 1 9 7 4 гг., которые отказались поддерживать политику исполнительных органов власти. Они пр иняли стор оны п р и р о д о о х р а н н ы х групп и агентств по охран е природных ресурсов (S a b atie r and P eik e y, 1990). В с и с т е м е контроля в о зд ух а п^ эеломны м моментом стали дебаты об очень ж естких поправках внесенных в Акт о чистоте воздуха в 1970 г. (Ingram, 1978). 123
низацией природоохранной заинтересованной группы, уделяющей основ­ ное внимание этой подсистеме. То есть, поворотное событие произошло несколько лет спустя после возникновения проблемы и коалиции остава­ лись стабильными в течение последующих десяти или пятнадцати лет. Д алее мы рассмотрим взаимодействие родственных подсистем, кото­ рое осуществляется как по функциональным, так и территориальным воп­ росам (Zafonte and Sabatier, 1998). Подсистема может быть встроена в другую подсистему, то есть, первая являться частью второй. Например, в США полностью развитая, «зрелая», подсистема контроля над автомо­ бильными загрязнениями воздуха с начала 1970-х была встроена в более широкую подсистему дискуссии о загрязнении атмосферы. Две подсисте­ мы такж е могут пересекаться. Из-за частного взаимодействия друг с дру­ гом, некоторые акторы могут одновременно быть участниками обеих под­ систем. Так, в США транспортная подсистема частично пересекается с подсистемой контроля над автомобильным загрязнением среды по таким вопросам, как разработка планов управления транспортной системой. Среди них вопрос о сокращении количества миль, пройденных транспор­ тным средством. Однако акторы, вовлеченные в сферу транспортного кон­ троля, включены только в часть всего спектра вопросов, связанных с кон­ тролем над автомобильны м и выбросами. Таким образом, в рамках подсистемы существует разделение между акторами. В подсистеме неко­ торые акторы являются «постоянными», то есть они включены в обсужде­ ние практически всех вопросов. В дискуссии такж е участвуют акторы из пересекающихся подсистем. Они являются «временными» участниками подсистемы, то есть они включены в обсуждение определенного круга вопросов (см. также Lindquist, 1992). Вопрос о политических сферах важен для очерчивания границ подсис­ тем. Они чаще всего являются межправительственными, то есть обознача­ ют взаимодействие между государствами или местными структурами внут­ ри отдельного государства или между международными организациями и отдельными государствами. Важно решить, нужно ли помещать всех поли­ тических акторов, независимо от статуса в одну (недифференцированную) подсистему или нужно рассматривать каждый политический уровень как отдельную подсистему? В своей работе об озере Тахо и заливе Сан-Фран­ циско, Сабатье выбрал первое, в то время как другие исследователи пред­ почли последний подход (Mawhinney, 1993; Sewell, 1999). Таким образом, выбор должен основываться на эмпирической оценке, которая учитывает, во-первых, степень юридической автономии каждого уровня и, во-вторых, межуровневую интеграцию акторов. В работе о Тахо и Заливе Сабатье по­ 124
местил всех акторов в одну подсистему, поскольку это отражало модели их взаимодействия. В данном случае ни один из политических уровней не дей­ ствовал независимо от другого и поэтому иерархические различия между чиновниками разного уровня на практике оказались не очевидными. Одна­ ко, отмечается, что при анализе международных соглашений важно учиты­ вать статус государств. Государственная автономия ревностно охраняется, поэтому акторы, которые заключают соглашение, обычно составляют не­ большой процент от лиц, реализующих проект (Sewell, 1999). То же самое можно сказать о реализации политических решений, принятых в рамках федерального законодательства США, Канады и Германии, а также в Евро­ пейском Союзе. В этих случаях формируется множество встроенных под­ систем, представляющих различные территориальные единицы, отдельные политические подсистемы, которые вложены друг в друга. Например, транс­ портная подсистема в Бордо встроена в подсистему Франции, которая, в свою очередь, встроена в транспортную систему ЕС. Коалиционное поведение: решение проблемы коллективного действия Лобби-коалиции состоят из «людей, занимающих разнообразные пози­ ции (выборные лица, чиновники ведомств, лидеры заинтересованных групп и исследователи), которые, во-первых, разделяют определенную систему убеждений, базовые ценности, причинно-следственные предположения и оценки проблем, и, во-вторых, которые демонстрируют серьезный уровень скоординированной активности на протяжении длительного периода вре­ мени» (Sabatier, 1988: 19; Sabatier and Jenkins-Sm ith, 1993:25). В двух очень интересных работах Ш лэгера совершенно справедливо утверждается, что большинство случаев применения концепции лоббикоалиций на сегодняшний день Сабатье, и Дженкинс-Смитом, построено на основе имплицитного предположения, что акторы, придерживаю щ ие­ ся схожих базовых политических убеждений будут действовать согла­ сованно. Это означает, что достаточно первого условия для формирова­ ния коалиции (Schlager, 1995; Schlager and Blomquist, 1996)1. Однако любой, кто знаком с литературой по проблеме коллективного действия, поймет неоднозначность этого предположения (см., например, Olson, 1965; O strom , 1990; и, самое удивительное, Sabatier, 1992). В частности, 1 Любопытно, что Хаас ( 1 9 9 2 ) совершил точно такую ж е ошибку по отноше­ нию к эпистемическим сообществам (epistem ic c om m unity). 125
КЛК предполагает, что общие цели и убеждения, а также совокупные ре­ сурсы увеличивают вероятность успеха. Эти условия помогут преодолеть ряд проблем. Во-первых, проблемы связанные с издержками перехода к общему пониманию политической проблемы и поиском соответствующих методов работы. Во-вторых, они позволят преодолеть трудности в поиске политических принципов, необходимые для беспристрастного анализа конфликтов распределения ресурсов между членами коалиций. В-третьих, бороться с искушением каждого индивида или организации жить за чужой счет (Schlager, 1995: 261 -2 6 2 ; Schlager and Blomquist, 1996: 6 6 3 666; Robyn, 1987). Мы полагаем, что конфликты распределения средств и жизни за чу­ жой счет являю тся более серьезными проблемами для материально-ори­ ентированных групп, чем для целевых групп. В первом случае участники коалиции просто стараются извлечь максимальную личную выгоду. В це­ левых группах участники привержены идеологии, которая уделяет основ­ ное внимание коллективному благосостоянию, то есть они в большей сте­ пени склонны воспринимать себя в качестве Д авида, борю щ егося с Голиафом (Berry, 1977; Sabatier, 1992). Однако проблемы разработки политических проектов, которые решают конфликты распределения средств, борются с искушением жить за чужой счет, тем самым реализуя фактическую стратегию лоббирования, воздействуют на все коалиции и больше не могут рассматриваться самостоятельно. Уделяя основное вни­ мание общим политическим убеждениям в рамках коалиции, в концепции лобби-коалиций не учитывался интерес, присущий всем индивидов и орга­ низациям в поддержании их собственной жизнедеятельности / благосос­ тояния. Природоохранные группы могут прийти к согласию относитель­ но общ ей п о л и ти ч еско й л ини и, но каж д ая из них т а к ж е д олж н а поддерживать (и даже увеличивать) свой бюджет и привлекать новых уча­ стников. Поскольку такие группы соревнуются друг с другом за людей и фонды для субсидирования, они также вынуждены конкурировать за до­ верие в процессе достижения политического успеха. Насколько нам изве­ стно, пока остается неизученным способ преодоления подобных трудно­ стей заинтересованными группами внутри потенциальных коалиций1. 1 Как отметили некоторые исследователи (Baumgartner, and Leech 1998, ch. 7) литература по лобби-стратегиям представляет собой совокупность ряда исследований отдельных случаев (case studies). И сследователи редко уд ел я­ ют внимания устан овлен ию связи м е ж д у результатами кейс-стади и с у щ е ­ ствующими теориями или осуществляют сбор данных по конкретным темам. С нашей точки зрения, наиболее интересные работы включают исследован ие, 126
Кроме того, хотя различные члены коалиции могут задействовать различ­ ные ресурсы, институциональная гетерогенность также может привести к координационным проблемам. «Институциональные различия между за­ конодателем, журналистом, лидером материально-ориентированной груп­ пы интересов и ученым будут сильно ограничивать их способность и ж е­ лание сотрудничать друг с другом, даж е если они разделяют одни и те же политические убеждения» (Schlager, 1995:263). Сущ ествует три разных взгляда на необходимость изменения концеп­ ции лобби-коалиций в связи с проблемой коллективного действия. Первая точка зрения предполагает последовать совету Ш лэгера и вклю­ чить в рассмотрение принципы структуры институционального анализа и развития, разработанные Элинор Остром для решения координационных проблем внутри коалиций. Остром различает краткосрочную координа­ цию, которая развивает общую стратегию лоббирования в условиях опре­ деленных противоречивых обстоятельств, и долгосрочную координацию. Такж е у Ш лэгера мы заимствуем гипотезу о краткосрочной координации (см. Schlager, 1995: 2 6 2)1: Координационная гипотеза Шлэгера 1. А кт оры , которые разделяют базовые политические убеждения с большей вероятностью включатся в краткосрочную координацию, если, во-первых, они часто взаимодействуют, во-вторых, несут относительно низкие информационные затраты и, в-третьих, ее - пр оведенное Хойнаки (1 9 9 7 ). В этом исследование проводился анализ факто­ ров, которые были важны для американских заинтер есованных групп, чтобы принять реш ен ие о с ам о ст оят ел ьном дей стви и или д ей ст в и и во в за и м о д ей ­ ствии с лобби в Конгрессе. Автор считает, что, скорее всего, группы склонны действовать совместно, во-первых, по широкому спектру проблем, а не отдель­ ной проблеме; во-вторых, когда некоторые организации воспринимаю тся как основа успеха; в-третьих, когда группы представляют сильную организацион­ ную оппозицию. Теоретическая основа концепции позволяет предполагать, что единственной возможностью минимизации борьбы за кредит является специ­ ализация и занятия собственной ограниченной ниши в политике. 1Мы модифицировали гипотезу Шлэгера о «минимальном уровне коопера­ ции», поскольку она работает только с убеждениями, к которым относят согла­ шения об определении проблемы и содерж ании политики. Гипотеза не учиты­ вает ф а кт ич еско е п о в е д ен и е , такое как развитие в п р о ц е с с е коор дин ации лобби-стратегии. Шлэгер развивает эти идеи из анализа Остром об условиях формирования институтов по управлению общедоступными ресурсами (Ostrom, 19 90:2 21). 127
рят, что существуют принципы, которые, если и не влияют на каждого актора одинаково, то, по крайней мере, беспристрастно относятся к каждому из акторов. Частое взаимодействие и низкие информационные затраты важны для создания общей перспективы в обсуждении политической проблемы, для выработки координированной стратегии лоббирования и для реализации этой стратегии. «Справедливые» принципы необходимы для разреш ения конфликта распределения средств среди участников коалиции. Долгосроч­ ная координация, которая может варьироваться от частого неформально­ го взаимодействия до создания центральной структуры, требует соблюде­ ния сравнительно похожего набора условий (Schlager, 1995, с. 264). Координационная гипотеза Шлэгера 2. Коалиции более устойчивы, если во-первых, основные получатели благ коалиции ясно обозначены и являются членами коалиции; вовторых, блага, получаемые участниками коалиции соотносятся с затратами на каждого участника; и, в-третьих, члены коалиции контролируют действия друг друга для гарантии соответствия действий принятым нормам. Несмотря на то, что это достаточно здравый подход, включение дан­ ной гипотезы в концепцию лобби-коалиций обнаруживает серьезную про­ блему1. В большей степени данная гипотеза построена на общей модели индивида, разработанной в рамках институционализма, где индивид раци­ онален и движим личными интересами, хотя и ограничен в доступе к ин­ формационным ресурсам. Однако, модель, разработанная в рамках KJ1K, предполагает, что, во-первых, индивиды не обязательно озабочены воп­ росом материального обеспечения, а во-вторых, сущ ествуют фильтры восприятия, которые такж е важны для человека, как и ограничения в доступе к информационным ресурсам. Подход Ш лэгера уделяет больше внимания расходам на координацию действия и стратегиям компенсации эксплуатационных затрат. В основе данного тезиса леж ит предположе­ ние о сложности компенсации затрат. Сабатье и его ученики недавно раз­ работали альтернативный подход, в котором они, прежде всего, пытаются сократить затраты, а, во-вторых, опираются на модель индивида из кон­ 1 Он был временно включен в концепцию лоббистск их коалиций П. Сабатье (Sabatier, 1998: 116) до тех пор, пока несоответствия в этих двух моделях инди­ видов не стали очевидными. 128
ц е п ц и и лобби-коалиций для того, чтобы проанализировать роль воспри­ нимаемых вы го д , возникших в процессе координации. В недавно вышедшей совместной работе Сабатье и Зафонте было про­ ведено различие между «сильной» и «слабой» координацией. Первый тип координации предполагает разработку общего плана действий, доведение этого плана до потенциальных участников коалиции, обеспечение соот­ ветствия действий членов коалиции и применение к ним санкций за несоб­ людение правил. Именно санкции имел в виду Шлэгер, когда подчеркивал роль эксплуатационных затрат. Наоборот, «слабая» координация пред­ полагает, что «акторы в организации наблюдают за политическими дей­ ствиями друг друга, а затем изменяют свои действия, чтобы привести соб­ ственные политические стратегии в соответствие с общей целью» (Sabatier, and Zafonte, 1998: 480). С лабая координация не предполагает тщ ател ь­ но продуманного плана принятия реш ения или процесса наблю дения. Она лишь предполагает, что члены коалиции наблюдают за поведением друг друга и изменяют свое поведение таким образом, чтобы оно соответ­ ствовало поведению остальных участников. Допуская, что акторы разде­ ляют базовые политические убеждения и' в целом доверяют друг другу, подобные изменения в поведении не должны быть затруднены, за исклю­ чением случаев серьезных конфликтов из-за распределения средств. Воз­ можные примеры слабой координации возникают там, где акторы подчи­ няются мнению одних участников коалиции по вопросам более значимым для других членов коалиции. Это происходит, когда одни участники коали­ ции обладают большей информацией или юридической силой, а другие — нет. Вероятно, слабая (неформальная) координация будет особенно важ ­ на для представителей разных организаций, когда существуют объектив­ ные препятствия в переходе к более формализованной (сильной) модели координации. Помимо указания на относительно малозатратные методы координа­ ции, Сабатье предлагал использовать модель индивида из КЛК для объяс­ нения увеличения осознаваемой выгоды и снижения затрат на координа­ цию. Основной аргумент непосредственно следовал из «познавательного сдвига», то есть склонности акторов в конфликтных ситуациях считать своих оппонентов большим злом и наделять их большей властью, чем в действительности. Если предположить, что оппонент злонамерен, то его победа будет означать для членов коалиции весьма существенные затраты. А если оппонент очень силен, единственный способ воспрепятствовать его победе, это достичь очень высокой степени координации действия среди участников коалиции. Эта мысль не нова. Лидеры заинтересованных групп 129
обычно представляют своих оппонентов в черном цвете с целью повысить сплоченность среди участников собственной коалиции. Концепция лобби-коалиций попросту применяет ту же самую логику к коалициям, со­ стоящим из представителей разных организационных форм. Таким обра­ зом, можно легко сф орм улировать аналог первой Координационной гипотезы Ш лэгера: Коалиционная гипотеза 6. Акторы, разделяющие базовые политические убеждения с большей вероятностью будут вовлекаться в краткосрочную координацию, если они будут рассматривать своих оппонентов как ( а ) очень влиятельных и (б ) требующих высокие расходы для т ого, чтобы их победить. Модель индивида в КЛК также позволяет предположить, что издерж­ ки на координацию в лобби-коалициях будут меньше, чем Ш лэгер пред­ полагал. Во-первых, общая система убеждений, разделяемая среди уча­ стн и ков к о ал и ц и и , с н и ж а е т эк сп л у атац и о н н ы е зат р а ты , которы е связаны с достиж ением общего понимания проблемы и определением размера средств, необходимых для ее реш ения. Это происходит, пото­ му что члены коалиции будут оценивать факты посредством схожего набора первоначальных убеждений. Во-вторых, соблазн жизни за чужой счет будет ниже среди членов коалиции. Акторы, которые разделяю т ба­ зовые политические убеждения, скорее всего будут доверять друг другу и учитывать интересы друг друга при принятии решения. Это произойдет из-за общности многих интересов. В-третьих, система общих убеждений будет такж е усиливать готовность справедливо распределять затраты на достижение общих целей, и тем самым снизит вероятность действий жить за чужой счет. Данный тезис особенно верен для коалиций, включающий целевые группы, чья идеология больше ценит коллективные блага, чем личную материальную заинтересованность. Подводя итог выш есказанно­ му, отметим, что хотя координация членов коалиции остается пробле­ мой, модель индивида, разработанная в рамках КЛК, приводит к меньшим проблемам, чем модель индивида в рамках институционально-аналитичес­ кого подхода. В одной из работ была прояснена проблема ко о р д и н ац и и /к о л л ек ­ тивного действия через изучение отношений между убеждениями и орга­ низационной взаимозависимостью (Fenger, and Klok, 1998). В этой рабо­ те убеж дения классифицировались как конгруэнтные, дивергентны е и 130
несоответствующие друг другу. Конкурентная взаимозависимость возни­ кает, когда функциональные задачи (и ресурсы) Актора А препятствуют возможностям Актора Б действовать в соответствии со своими целями (и часто наоборот). Например, рыболовные ведомства и ведомства по строи­ тельству дамб обычно конкурентно взаимозависимы. Наоборот, симбио­ тическая взаимозависимость возникает, когда функциональные задачи и ресурсы Актора А помогают Актору Б в достижении его целей (и часто наоборот). В такой ситуации у акторов есть стимул обмениваться соот­ ветствующими ресурсами с тем, чтобы каждый мог достичь своей цели. Когда два актора являются носителями конгруэнтных убеждений и симбиотически взаимосвязаны, они будут членами одной коалиции. Их коорди­ нация окаж ется относительно простой задачей. Наоборот, дивергентные убеждения наряду с конкурентной взаимозависимостью приведут к тому, что акторы окаж утся в разных коалициях. М огут возникнуть интересные перекрестные случаи. Когда два актора имеют конгруэнтные убеждения, но находятся в конкурентной взаимозависимости (например, два аграр­ ных водных района конкурируют друг с другом за воду с Бюро мелиора­ ции и с рыболовными ведомствами). В данном исследовании утверж дает­ ся, что в соответствие с КЛК, все описанные акторы будут членами одной аграрной водной коалиции, но столкнутся с серьезными конфликтами за распределение ресурсов внутри коалиции. Причина, по которой их отно­ сят к одной коалиции, состоит в том, что концепция лобби-коалиций счи­ тает базовые политические убеж дения основным связующим звеном коа­ лиций, а члены различны х аграрны х водных районов склонны иметь одинаковые взгляды на водную политику и защиту окружающей среды (Sabatier and Zafonte, 1999). Следуя той же логике, можно прийти к сле­ дующим выводам. Когда два актора обладают дивергентными убеж дения­ ми, но являю тся симбиотически взаимозависимыми (например, рыболов­ ное ведомство сильно зависит от строителей дамбы), по КЛК они будут рассматриваться как участники разных коалиций. Эти коалиции будет отличать относительная умеренность взглядов и стремление деполитизировать взаимозависимость друг от друга. Мы считаем, предложенный ана­ лиз очень полезен для предсказания: 1) сильных членов коалиции (конг­ руэнтные убеждения и симбиотическая взаимозависимость), 2) участников коалиции с возникновением конфликта по поводу распределения средств (конгруэнтные убеждения, но конкурентная взаимозависимость), 3) уме­ ренных членов коалиции (конгруэнтные убеждения, но симбиотическая взаимозависимость от участников оппозиционной коалиции). 131
Множественные межправительственные сферы действия и коалиционные стратегии влияния на политику Концепция лобби-коалиций предполагает, что коалиции стремятся из­ менить поведение государственных институтов для того, чтобы достичь политических целей в соответствующих политических сферах. В межпра­ вительственной системе для коалиций открывается множество новых сфер действия, включая законодательные органы власти, верховную исполни­ тельную власть, административные структуры и судебные органы власти, которые действуют на всех уровнях политического управления. Коали­ ции располагают следующими средствами (инструментами управления): 1) поиск возможностей влияния на законодательные органы власти с це­ лью изменения бюджета и юридических полномочий соответствующих ве­ домств через предоставление доказательств и организацию сбора средств; 2) попытка сместить должностных лиц, государственных служащ их, за­ конодателей, глав исполнительных органов власти, занимающих различ­ ные позиции, вне зависимости от того, назначены ли они на конкретную должность или были избраны; 3) попытка повлиять на общественное мне­ ние (потенциально мощный экзогенный фактор) с помощью средств мас­ совой информации; 4) попытка изменить поведение целевой группы по­ средством демонстраций или бойкотов (W ellstead, 1996; Loeber and Grin, 1999); и 5) попытка постепенно изменить установки восприятия различ­ ных акторов посредством исследований и обмена информацией. Некоторые исследователи (см. Schlager, 1995; M introm , and Vergari, 1996) критикуют авторов КЛК за то, что они уделяют основное внимание убеж дениям коалиций, игнорируя при этом коалиционное поведение. По сути, верная критика не учитывала попытки создателей концепции обратиться к анализу стратегий акторов коалиций, действующих в рамках межправительственной подсистемы (или в наборе встроенных подсистем). КЛК начинает с предположения, что коалиции будут стремиться эф ф ек­ тивно использовать ресурсы, то есть попытаются извлечь максимальную политическую выгоду из понесенных убытков. В более раннем анализе Сабатье и Дженкинс-Смит (Sabatier, and Jenkins-Sm ith, 1993: 2 2 7 -2 3 0 ) предполагали, что: 1. В целом затраты на средства политического влияния обычно про­ порциональны получаемой выгоде. Изменение закона возможно прине­ сет большие бенефиты, но воплощение на практике данного изменения может оказаться чрезвычайно сложным в ситуации с разделением влас­ тей (Мое, 1990). Убедить конкретное ведомство изменить одно из правил 132
проще, но принесет меньшую выгоду по масштабам и продолжительности политического влияния. И зменение отдельной строки бюджета соответ­ ствующего ведомства каж ется еще более простой задачей, но это прине­ сет еще меньшие бенефиты. 2. Обычно проще изменить условия функционирования или бюджет государственной структуры посредством апелляции к вышестоящему фе­ деральному органу власти, а не к главе региональной структуры. Первая обладает только одним инструментом вето (федеральное ведомство), в то время как обращение к федеральному уровню позволяет задействовать законодательные инструменты и полномочия главы государства. 3. Практически во всех случаях важным фактором, влияющим на рас­ ходы по политическому влиянию, являю тся политические взгляды ответ­ ственного официального лица. Если она или он сочувствует коалиции (или одному из ее участников), затраты коалиционных действий будут сравни­ тельно низкими. Если она или он настроены враждебно (т. е. являю тся участником оппозиционной коалиции), издержки будут чрезвычайно вы­ соки, если вообще возможны. Если он или она нейтрально настроены, издержки могут быть разумными. 4. Некоторые виды инструментов политического влияния эф ф ектив­ ны в отношении одних структур, чем в других. Серьезный научно-практи­ ческий анализ проблемы скорее будет полезен для влияния на отдельные учреждения или суды, чем на законодательные органы власти. Наоборот, мобилизация общественной и /и л и избирательной поддержки может ока­ заться более полезной во влиянии на законодательные органы власти, чем соответствующую государственную структуру. Первоначальный вывод заключается в том, что коалиции должны (и они это делают) тратить огромное количество времени на так называемые ма­ нёвры с выбором «удобной» сферы действия (venue shopping). Этот термин был введен в работе (Baum gartner, and Jones, 1993), со ссылкой к более ранней концепции (Schattschneider, 1960). Основная дискуссия последних лет была сконцентрирована на обсуждении выбора сферы действия между различными законодательными комитетами, или законодательными, испол­ нительными и судебными органами власти, расположенными на соответ­ ствующих уровнях политической власти. Однако возможности выбора го­ раздо богаче, чем сущ ествую щ ие в лю бой м еж п р ави тел ьствен н о й политической подсистеме. На самом деле существуют многочисленные до­ казательства того, что коалиции ищут «удобные» сферы действия на самых разных уровнях политической системы для того, чтобы обнаружить те спо­ собы, которые принесут результаты. 133
Так, исследования показывают, что за четырнадцатилетний период природоохранная коалиция с 1984 г. в процессе борьбы против снижения многочисленных рыбных хозяйств в заливе и дельте Сан-Франциско ис­ пользовала как минимум пятнадцать различных стратегий. Эти стратегии были направлены на законодательные органы власти, судебную систему и множество ведомств как федерального, так и уровня штата (Sabatier and Zafonte, 1999). В целом предпринятые стратегии соответствовали перво­ му и третьему принципам, разработанным Сабатье и Дженкинс-Смитом (1993)1. Большинство усилий были направлены на ведомства и суды, по­ скольку такие усилия были менее затратны и имели больше шансов на успех, чем стратегии, направленные на законодательные органы власти. Большая часть усилий природоохранной коалиции была направлена на предположительно сочувствующих ей официальных лиц, например, из Управления по охране окружающей среды или ведомства по вымирающим видам рыб. Ярким примером использования «удобной» сферы действия стало продвижение «Постановления о проекте усовершенствования Боль­ шой Калифорнийской долины». Защитники окружающей среды продвига­ ли этот проект в течение трех лет, пока их сторонник, конгрессмен Джордж М иллер, возглавлял внутренний подкомитет по водной политике нижней палаты Конгресса США. Заметим, обе палаты были демократическими. После выборов 1994 года, когда обе палаты Конгресса стали республикан­ скими, фермеры потребовали радикального пересмотра проекта, но их попытки провалились благодаря многочисленным вето, наложенным Кон­ грессом. И последнее замечание. Частым результатом поиска «удобной» сферы действия может стать политический тупик. Коалиция А доминирует в од­ ном месте, а коалиция Б — в другом. Когда требуется поддержка обеих коалиций, возникает патовая ситуация. Дадли и Ричардсон (Dudley and Richardson, 1996) приводят интересный пример из дорожной политики Великобритании. В 1980-е годы «шоссейное лобби» контролировало Д е­ партамент транспорта, в то время как защитники окружающей среды по­ лучили одобрение на нескольких открытых слуш аниях об отдельны х местах строительства дорог. Результатом стала безвыходная ситуация. Она продолжалась до тех пор, пока н ей тральны й / сочувствующий за­ щитникам окружающей среды М инистр транспорта не смог предложить временное компромиссное решение. 1 Н едостаток данных не дает нам в озмож н ости обращаться ко второму и четвертому принципу. 134
Межкоалиционное научение и профессиональные форумы Один из наиболее влиятельных аспектов концепции лобби-коалиций 1987-1988 гг. состоял в утверждении, что политические изменения явля­ ются не просто результатом конкуренции между различными интереса­ ми, среди которых наиболее важны финансовые ресурсы и институцио­ нальные правила, но, что важным аспектом политических изменений является «политически ориентированное научение» в самих коалициях и между ними (Sabatier, 1987, 1988; Jenkins-Sm ith, 1998, 1990). Но нужно учитывать, что научение определенным вопросам проходит через фильтр предшествующих убеждений. В частности, акторы склонны принимать информацию, подтверждающую существующие убеждения и отвергать диссонирующую информацию. Этот тезис больше верен для базовых по­ литических убеждений, чем для вторичных аспектов проблемы (Коалици­ онная гипотеза 3). Данные нескольких последних исследований подтверждают этот аргу­ мент. Исследование о процессах научения в ходе обсуждения политики управления отходами в Баварии и Нидерландах показало, что, во-первых, научение гораздо чаще касается вторичных аспектов проблемы, чем ядра политики (что подтверждает Коалиционную гипотезу 3), и, во-вторых, акторы периодически трансформируют принципы базового политическо­ го научения под влиянием информации, полученной от других участни­ ков коалиции (Eberg, 1997: 2 0 8 -2 0 9 ). В других работах был продемонст­ рировал прекрасный пример силы фильтров восприятия (Freudenburg, and G ram ling 1997)1. Поскольку научение членов одной и той же коалиции представляется относительно непроблематичным, основное внимание мы уделяли опре­ делению условий межкоалиционного научения. С 1998 года мы дважды вносили изменения в концепцию. Во-первых, дело об аренде континентального шлейфа позволило опи­ сать ситуацию, в которой межкоалиционное научение было незначитель­ ным, но присутствовало значительное научение политического посредни1 В исследовании аренды континентального шлейфа исследователи о б н а ­ ружили, что во время правления президентов Рейгана и Буша министерство внутренних дел было столь у б е ж д е н о данными о незначительном воздействии на окружающую среду буровых работ, что они убедили президента Буша пере­ дать эти результаты Национальной академии наук для вынесения решения. Представьте себе их удивление, когда академия постановила, что доказатель­ ства незначительных рисков для ркружаю щей среды буровых работявляются очень сомнительными (Freudenburg, and Gramling, 1997). 135
жистра внутренних дел Сесила Эндрюса. Его убедили, что буровые э1 представляют меньший риск, чем он изначально предполагал, и он ал достаточными юридическими полномочиями для принципиальзменения принципа управления буровыми работами (H eintz, 1988; s-Smith and St.Claire, 1993). Анализ этого случая позволил сфоровать следующую гипотезу (Sabatier and Jenkins-Sm ith , 1993: 219). чотеза научения 5. Даже когда аккумуляция научно-прикладi информации не изменяет точку зрения оппозиционной коалиI, она может иметь существенное влияние на политику, по крайх мере, в краткосрочной перспективе через изменение взгля дов аитических посредников или других важных правительственных Новников. I тактическое следствие такого научения зависит от того, насколько ник влиятелен, чтобы реально изменить политику и закрепить это ение. Безусловно, Эндрюс обладал властью сохранить изменения, гську его преемником на посту Министра внутренних дел стал Джеймс Jam es W att), который активно выступал за предоставление аренды. 5ы его преемником стал сторонник идей защиты окружающей срезультат такого научения оказался бы более кратковременным, -вторых, для анализа роли профессиональных форумов в возможэдействии научению между коалициями (Гипотеза о научении 4), ье и Зафонте выработали ряд дополнительных гипотез о характерн­ ееуспешных форумов (Sabatier, and Zafonte 1997, см. также Sabatier, ). Успешным форумом считается тот, в котором, во-первых, ученые ле несогласные друг с другом приходят к консенсусу, какие бы техкие или политические вопросы перед ними не ставились, и, во-вто>ешения форума принимаются большинством участвующих коалиЦалее следует краткое перечисление основных характери сти к [ного форума. Постав. Форум должен состоять как из (а) ученых, тесно связанных й из основных коалиций, так и из (б) независимых ученых (одному орых следует быть председателем). Первые необходимы, посколь[ерам коалиции нужны представители, которым они могут доверять, едние нужны для того, чтобы напоминать участникам о профессиоых нормах, допустимых доказательствах, методологии и пр., и для 1тобы указать исследователям лобби-коалиций на момент возникия профессионального консенсуса. 136
2. Ф инансирование. Для того, чтобы форум заслуживал доверия, ф и­ нансирование не должно осущ ествляться из источников, находящихся в ведении отдельных коалиций. Вместо этого, финансирование должно ис­ ходить от (а) фонда, (б) законодательного органа, в котором все коалиции равно представлены или от (в) многочисленных организаций, представля­ ющих различные коалиции. 3. Длительность. Форум должен собираться как минимум пять-шесть раз в год. Предполагается, что ученым из различных коалиций потребует­ ся время, чтобы проанализировать собственные скрытые предположения, критически их оценить и начать доверять друг другу. 4. Ситуация взаимно неприемлемого политического тупика. Форум будет успешным, только если каж дая коалиция отнесется к сохранению статуса-кво как к неприемлемому варианту развития событий. Каждый, кто сочтет статус-кво приемлемым, не захочет брать на себя риски, свя­ занные с изменением важных политических убеж дений. Д ействитель­ ный компромисс, или «настоящий» успех форума предполагает как то, что ученые захотят изменить собственные представления (касаю щ иеся например серьезности различных причин проблемы), так и то, что коа­ лиции произведут соответствую щ ие изменения в своих политических предпочтениях. Необходимое, но недостаточное условие такого резуль­ тата состоит в признании коалициями неприемлемости сохранения ста­ туса-кво. Поскольку выполнить все четыре условия достаточно сложно, мы сде­ лали выводы, что успешные профессиональные форумы достаточно ред­ ки. Данный вывод в особенности верен в случае децентрализованных по­ литических систем, таких как в США, где коалиции, несогласны е с выводами профессионального форума могут обратиться за апелляцией в многочисленные инстанции с разными приоритетами (суды, законода­ тельные органы, различные государственные структуры). Таким образом, неудовлетворенные коалиции почти всегда могут найти, по меньшей мере, одну возможность для апелляции, которая создаст существенные препят­ ствия для лоббирования или задерж ит осуществление нового политичес­ кого курса. В более централизованных системах (таких как существует в Великобритании), где возможности апелляции существенно ограничены, у коалиции есть возможность изменить политику путем убеждения поли­ тического посредника в достоинствах ее точки зрения без необходимости изменять убеждения других коалиций. 137
Значимые политические изменения Одной из наиболее сильных сторон концепции лобби-коалиций явля­ ется то, что она вводит сравнительно четкий критерий отличия значимых политических изменений от менее значимых. Значимое политическое из­ менение — это изменение в базовых политических аспектах правитель­ ственной программы, тогда как незначительное изменение — это измене­ ние во второстепенных аспектах1. Таким образом, предмет к масштаб политических изменений являются определяющими при их разделении на значимые и второстепенные. Связь изменения с масштабом проясняет, что одно и то же изменение может быть «незначительным» для одной сис­ темы, но «значимым» для отдельной подсистемы, включенной в рамки большей подсистемы. Например, изменение нормативов автомобильных выбросов может быть «значимым» для подсистемы борьбы с автомобиль­ ными выбросами, но относительно незначительным (то есть, второсте­ пенным аспектом) для всей подсистемы борьбы с загрязнением воздуш­ ной среды. Таким образом , КЛК опр ед ел яет четкие критерии для определения значимости политических изменений. С другой стороны, критики концепции совершенно правы, обвиняя КЛК в пренебрежении к анализу обстоятельств, при которых происходит важное политическое изменение (см. M introm and Vergari, 1996:425). Концепция лобби-коалиций направляет наше внимание на размыш­ ление о том, как структуры убеждений возникают и адаптируют­ ся со временем, принося стабильность в политическую подсисте­ му.... / НоI это не направляет наше внимание на исследование процессов .определяющих, когда / существенное, т. е. политически ключевое/ политическое изменение действительно произойдет. Бе­ зусловно, не все экзогенные потрясения и не все случаи политичес­ кого научения приводят к изменению политики. Нам надо лучше понять, почему происходят отдельные политические изменения. Как мы на это ответим? Во-первых, надо помнить, что изменения политического ядра прави­ тельственных программ происходят не часто. Подавляющее большинство изменений затрагивают второстепенные аспекты проблемы. Они, как и 1 В м е ст е с тем, мы еще не готовы сказать, и з м е н е н и е только одной из одиннадцати характеристик политического ядра (см. табл. 6.2 ) составило бы «с ущественное» изменение, или требуется изменение в нескольких сферах. 138
любые крупномасштабные изменения, достаточно редки и трудно пред­ сказуемы. Во-вторых, исследования Брауна и Стюарта (Braun, and Stew art 1993 г.) об отмене государственного воздушного контроля авиалиний и Мохинни (M aw hinney 1993) об образовании в Канаде позволили уточнить ги­ потезу 5, Гипотезы о политических изменениях 2. Гипотеза 5. Гипотеза о политических изменениях 2 ( переработанная). Значительные потрясения вне подсистемы ( например, изменения социально-экономических условий, общественного мнения, п р авя ­ щих коалиций во всей системе или политические результаты д р у ­ гих подсистем) являются необходимой, но недостаточной при­ чиной дл я и з м е н е н и я б а з о в ы х п о л и т и ч е с к и х а т р и б у т о в правительственной программы. Основной аргумент состоит в том, что такие потрясения предоставля­ ют возможность для значимого политического изменения, но такое изме­ нение не произойдет, если этой возможностью ловко не воспользуются сторонники изменения, то есть нынешняя коалиция(и) меньш инства1. В-третьих, версия KJIK 1993 года отделила «изменения в общ ествен­ ном мнении» от более широкой категории «изменений социально-эконо­ мических условий», чтобы придать общественному мнению большую зна­ чимость (см. схему 6.4). Основным аргументом является то, что, хотя общ ественность и редко обладает достаточной информацией, чтобы воз­ действовать на специфические элементы политики, тем не менее, она, ко­ нечно, может изменить общие приоритеты во взгляде на затраты и оценке серьезности различных проблем (Sabatier и Jenkins-Sm ith, 1993: 223). В-четвертых, некоторые европейские ученые (Eberg, Jan; Waelti Sonja; M uller, Pierre) напомнили нам, что степень консенсуса, необходимого для проведения серьезного политического изменения, значительно отличает­ ся в разных странах. Диапазон наблюдается: (1) от меньшей поддержки, чем большинство (в недемократических странах и в сильных государствах таких как Франция (Jobert and M uller, 1987: 8 0 -1 0 0 ); (2) поддержки не­ значительного большинства (в системах Вестминстерского типа, таких как Великобритания и Новая Зеландия); (3) квалифицированного боль­ шинства (в системах с разделением властей, таких как в США); (4) до 1 Пересмотренная версия KJ1K 1993 года попыталась пересмотреть Гипотезу 5 для преодоления критических замечаний, но осуществлено это было так, что сделало ее практически нефальсифицируемой. Эта версия значительно лучше. 139
всеобщего согласия (в Ш вейцарии или Нидерландах). Требуемый уровень консенсуса является функцией базовой конституционной структуры и культурных норм. Он, безусловно, влияет на ограничения и стратегии акторов подсистемы, а также на вероятность осуществления серьезного политического изменения. В действительности, уровень консенсуса, не­ обходимый для осуществления серьезного политического изменения, так важен, что должен быть добавлен в основную структурную диаграмму концепции лобби-коалиций (см. схему 6.4). В-пятых, мы должны помнить, что чиновники с вышестоящих уровней правительства могут попытаться изменить ядро политики на подчинен­ ном им уровне (M aw hinney, 1993; Sewell, 1999). Вероятно любой, кто знаком с литературой по реализации политических решений, будет счи­ тать такую возможность как чрезвычайно проблематичную, поскольку она сильно зависит от ресурсов коалиций воздействовать на два уровня власти (Rodgers and Bullock, 1976; Van Horn, 1979: M azmanian and Sabatier, 1989; Stew art, 1991). В-шестых, мы полагаем, что могут быть два совершенно разных процес­ са значимого политического изменения в пределах одной политической подсистемы на определенном уровне правительства (то есть, том, который не является иерархически доминирующим). С одной стороны, возможна замена одной доминирующей коалиции другой. Иногда огромная волна об­ щественного беспокойства по какой-то проблеме усиливает процесс кон­ курентной борьбы за выбор должностных лиц (или политических партий). В этом случае замена одной коалиции на другую происходит практически одномоментно. Примером может служить принятие поправок к закону о чистом воздухе в 1970 г. в США (Jones, 1975). С другой стороны, мы подо­ зреваем, что чаще всего возможен сценарий, когда коалиция меньшинства приобретает большое политическое влияние и попытается использовать возможность, предоставленную общественным беспокойством, в своих ин­ тересах. Однако, вероятнее всего, эта коалиция не будет успешной, так как она не сможет получить достаточное количество голосов в законодатель­ ном органе, необходимых для внесения значительных изменений в базовые принципы политики государства. Это обстоятельство наиболее вероятно для систем, в которых для существенного изменения, требуется нечто боль­ шее, чем просто большинство голосов в парламенте. В такой ситуации коа­ лиция меньшинства, вероятно, прибегнет к любой тактике, которая позво­ лит получить дополнительные голоса, включая «казенную кормушку», манипуляцию различными сторонами проблемы при обращении к разным группам избирателей, дачу взяток и продвижение законопроекта как сред­ 140
ство перехода к другому законодательству (Evans, 1994; Mintrom и Vergari, 1996). Одним словом, для достижения существенного политического изме­ нения в системах, где необходимо квалифицированное большинство, обыч­ но требуется, чтобы коалиция увеличила свои ресурсы, заключая краткос­ рочные выгодные коалиции с различными группами (Sabatier and Jenkins Smith, 1993:27). Схема 6.4. Диаграмма концепции лобби-коалиций 1988 г. 141
Однако, по меньшей мере, существует одна альтернатива, которой до недавнего времени многие политологи пренебрегали. В ситуациях, когда все основные коалиции рассматривают развитие текущей ситуации как неприемлемое, они могут вступить в переговоры в надежде на дости­ жение компромисса, который рассматривается каждой стороной как по­ ложение, лучшее, чем статус-кво. Мы полагаем, что обстоятельства, при которых процесс достижения консенсуса будет успешным (то есть, при­ ведет к юридически закрепленным соглашениям, рассматриваемым каж ­ дой стороной как улучшение) подобны обстоятельствам, способствую­ щим успешному профессиональному форуму, о которых говорилось выше. а) безвыходное положение, при котором все коалиции рассматривают сохранение статуса-кво как недопустимое. б) переговоры проводятся при закрытых дверях и продолжаются дос­ таточно долго (например, не меньше шести месяцев). в) переговоры ведутся не от первого лица, а через политического по­ средника, уважаемого всеми сторонами и сохраняющего относительный нейтралитет. Также Даниэль Кюблер предложил четвертое условие (Kuebler 1999): Основные конфликты не должны быть исключительно нормативными. Если они нормативны, посредник может сделать очень немного, поскольку большинство акторов не согласятся идти на компромисс по базовым поли­ тическим нормам. Вместо этого для изменения убеждений должны исполь­ зоваться некие, в меру важные, эмпирические вопросы, которые могли бы указать на области неопределенности, что облегчит достижение компро­ мисса. Конечным результатом такого процесса является не образование доми­ нирующей коалиции и нескольких коалиций меньшинства, а, скорее, разде­ ление власти между коалициями (аналогично большой коалиции в парла­ ментских системах). Но предвзятость восприятия, являющаяся частью модели индивида в концепции лобби-коалиций, предполагает, что подоб­ ные большие коалиции, вероятнее всего будут непостоянны, исключая слу­ чаи, когда (1) договоренность приведет к постоянному «справедливому» распределению прибыли между всеми коалициями; (2) новые лидеры, склон­ ные к компромиссу, заменят старых руководителей коалиций. Заключение Концепция лобби-коалиций существует уже десять лет. С точки зре­ ния концепции, это уже достаточный срок для разработки относительно 142
точной оценки ситуации. За это время концепция вызвала значительный интерес у многих ученых в США и других странах ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития — Прим. п е р е в ). Предварительная оценка КЛК достаточно хорошо соответствует критериям научной теории, описанной в первой главе. Эти критерии, опирающиеся на работы ряда исследователей (Lave, and M arch 1975; King, Keohane, and Verba, 1994), представлены ниже: 1. Большинство основных терминов концепции имеют четкие опре­ деления, а большая часть утверждений КЛК четко сформулирована и внут­ ренне последовательна. Во всяком случае определение «лобби-коалиции» оказалось достаточно ясным для Ш лэгера (Schlager, 1995), который мог нас критиковать за невнимание к координированному поведению. 2. КЛК выделяет две причинные движущие силы: (а) основные ценно­ сти участников коалиции и (б) внешние потрясения. В этом смысле мож­ но провести параллель с теорией изменения популяции в биологии, где уровни популяции — функция (а) конкуренции среди особей и видов, стремящихся максимизировать совокупную приспособленность к (б) вне­ шним потрясениям. 3. В КЛК, безусловно, много фальсифицируемых гипотез. 4. КЛК довольно широка в применении, то есть, она может успешно применяться в большинстве политических сфер, по крайней мере, в стра­ нах ОЭСР. КЛК такж е вызвала интерес и конструктивную критику со стороны широкого круга ученых, включая приверженцев теории институциональ­ ного рационального выбора (Schlager, Edella; William Blomquist; M introm, M ichael) и тех, кто склоняется к когнитивному объяснению политики (Hoppe, Robert; M uller, Pierre; Surel, Yves). Д искуссия способствовала увеличению количества исследований, выполненных молодыми учеными. Возможно, некоторые из них продолжат работу над КЛК и в последую­ щие годы. Одним словом, в настоящее время концепция лобби-коалиций может быть названа «прогрессивной программой исследования» (Lakatos, 1978), то есть программой, которая вызывает интерес и постоянно усо­ вершенствуется. 143
Возможности применения концепции КЛК изначально разрабатывалась в основном в американском контек­ сте и применялась для объяснения энергетической и экологической поли­ тики в США. С конца 1980-х годов начинается применение КЛК в самых разнообразных областях политики в странах Британского Содружества и Европы. Однако возможности применения концепции в ряде областей еще до конца не выяснены. Во-первых, хотя, похоже, что КЛК хорошо работает в странах ОЭСР, требуются дополнительные разъяснения, когда речь заходит о других пар­ ламентских системах (Sabatier, 1998а: 120-122). Возникают следующие вопросы: A. Что приводит к «изменению в системной правящей коалиции»? Тре­ бует ли такое изменение полного изменения в партиях и в правительстве (в этом случае оно практически неосуществимо) или достаточно изменений в главенствующей партии или даже изменений в партиях меньшинства? B. Программные документы в парламентских системах часто принима­ ют форму «Белых книг» или открытых докладов. Правовое значение этих документов бывает неоднозначным, особенно по сравнению с изменения­ ми, которые вносятся в устав. Последние обычно являю тся индикатором изменения сути политики особенно в системе с разделением властей (Мое, 1990; W ellstead, 1996; Loeber and Grin 1999). Также, более редкие выборы во многих парламентских системах (по сравнению с частыми выборами в США) предоставляют правящим коалициям время, необходимое на подго­ товку наиболее важных реформ. Они могут подготовить сначала офици­ альный правительственный документ, затем выработать общую канву за­ кона, и, наконец, принять исполнительное распоряжение к введению в действие законов или постановлений (Casey и др., 1997). Склонность парламентских систем быть медлительными в вопросе ре­ формирования, конечно, специфична не только для КЛК. Она затрагивает любую теорию, пытающуюся провести различение между значимыми и незначительными изменениями политики. Во-вторых, в настоящее время исследуется возможность применения концепции в странах Восточной Европы и в развивающихся странах. М и­ нимальное условие для применения КЛК состоит в наличии до определен­ ной степени организованного несогласия с политикой доминирующей ко­ алиции (не обязательно легального характера). В настоящ ее время ведут работу над диссертациями М агнус Андерссон (Открытый университет Амстердама) — о польской экологической политике, осущ ествляемой с 144
1980 г., Крис Эллиот (Ш вейцарский технический университет) об индоне­ зийской политике лесоводства. Эти авторы считают, что концепция лоб­ би-коалиций может быть легко применима в этих странах. Однако лучше подождать окончательных результатов их исследований. В-третьих, многие исследователи задались вопросом о возможности при­ менения концепции в других сферах общественной жизни, таких как полити­ ка в сфере абортов, контроль над распространением вооружений, права че­ ловека, права гомосексуалистов, проблема правомерности молитвы в муниципальных школах и гендерная политика. То есть в сферах, в которых реализация политических решений регулируется правовыми нормативными документами1. Наше мнение заключается в том, что KJ1К вполне применима в этих вопросах. Данные подсистемы характеризуются четко выраженными коалициями, которые объединены общими проблемами и пользуются разно­ образным набором инструментов воздействия на различные уровни полити­ ческой власти. В действительности, искажения восприятия в модели концеп­ ции лобби-коалиций в оценке личного вклада, «позновательный сдвиг», должны быть особенно значимы в этих сферах. На данный момент было про­ ведено три ситуационных исследования, за которыми нам не удалось пронаб­ людать. Среди них анализ лингвистического конфликта в системе образова­ ния в Онтарио (Mawhinney, 1993), исследование гендерной дискриминации, отражающей в разной заработной плате в Австралии и Ирландии (Shannon, 1997), и исследование политики в сфере контроля над распространением нар­ котических средств в городах Швейцарии (Kuebier, 1999). В последнем слу­ чае авторы смогли весьма удачно применить возможности концепции лоббикоалиций. Тем не менее, для более основательного суждения о возможностях применения концепции придется подождать новых исследований. Библиография Aberbach, Joel, Robert P utn am , and Bert Rockman. 1981. Bureaucrats and Politicians in W estern Democracies. Cambridge, Mass.: Harvard University Press. A ndersson, M ag n u s. 1998. «An Ad vocacy Coalition Approach to Long-Term Environmental Policy Change in Poland». Ph.D. dissertation, Department of Political Science, Free University of Amsterdam. Ashford, Douglas. 1981. British D o gm atism and French Pragm atism. London: George Allen & Unwin. 1 Мы хотели бы выразить благодарность Нэйл Пилки за особую настойчи­ вость в привлечения внимания к этой проблеме. 145
Barke, Richard. 1993. «ManagingTechnological Change in Federal Communications Policy: The Role of Industry Advisory Groups». In P. Sabatier and H. Jenkins-Smith, eds., Policy Change and Learning, pp. 1 2 9 -1 4 6 . Boulder. W estview Press. Barke, Richard, and Hank Jenkins-Smith. 1993. «Politics and Scientific Expertise: Scien tists, Risk Perceptions, and Nuclear W aste Policy», Risk Analysis (October). Baumgartner, Frank, and Bryan Jones. 1993, Agendas and Instability in American Politics. Chicago: University of Chicago Press. Baumgartner, Frank, and Beth Leech. 1998. Basic Interests. Princeton: Princeton University Press. Bennett, Colin, and Michael Hewlett. 1992. «The Lessons of Learning: Reconciling Theories of Policy Learning and Policy Change», Policy S c ien ces 2 5 : 2 7 5 - 2 9 4 . Bergeron, Henri, Yves.Surel, and Jerome Valluy. 1998. «L’A dvocacy Coalition Framework», Politix, No. 4 1 : 1 9 5 - 2 2 3 . Bernstein, Marver. 1955. Regulating B usiness by Independent Com m ission. Princeton: Princeton University Press. Berry, Jeffrey, 1977. Lobbying for the People. Princeton: Princeton University Press. Brady, David. 1988. Critical Elections and Congressional Policy Making. Stanford: Stanford University Press. Evolution, and Airline Deregulation. In P. Sabatier and H. Jenkins-Smith, eds., Policy Change and Learning, pp. 83-104. Boulder: W e stv iew Press. Burnett, Miles, and Charles Davis 1999. «G etting Out the Cut: Politics and National Forest Timber Harvesting, 1 9 6 0 - 9 6 » . In Paul Sabatier, ed., An Advocacy Coalition Lens on Environmental Policy. Cambridge, Mass.: MIT Press. Braun, Anthony E., and Joseph Stewart 1993 «Competing Advocacy Coalitions, Policy Evaluation, and Airline Deregulation». In P. Sabatier and H. Jenkins-Smith, eds., Policy Change and Learning, pp. 8 3 - 1 0 4 . Boulder: W e stv iew Press. Burnham, Walter Dean. 1970. Critical Elections and the Mainsprings of American Politics. N e w York: W. W. Norton. Capano, Giliberto. 1996. «Political S c ien ce and the Comparative Study of Policy Change in Higher Education», Higher Education 3 1 : 2 6 3 - 2 8 2 . Casey, Sue, et al. 1997. «Placing Post-Graduate Research in an Advocacy Coalition Framework», Paper presented at the Conference of the Public Policy Netw ork, Melbourne, — January. Converse, Philip. 1964. «The Nature of Belief S y s te m s in M a ss Publics». In David Apter, ed., Ideology and Discontent. N e w York: Free Press. Crandall, Robert, and Lave, Lester, eds. 1981. The Scientific Basis of Health and Safety Regulation. Washington, D.C: Brookings Institution. Davis, Charles, and Sandra Davis. 1988. «Analyzing Change in Public Lands Policymaking: From S u b s y ste m s to Advocacy Coalitions», Policy Studies Journal 17 (Fall):3—24. deLeon, Peter. 1994. «The Policy Sciences Redux: N e w Roads to Post-Positivism», Policy Studies Journal 2 2 { \ ) : \ 7 6 H 8 4 . t 146
Derthick, Martha, and Paul Quirk. 1985. The Politics of Deregulation, Washington, D.C: Brookings Institution. D ow ding, Keith. 1995, «Model or Metaphor: A Critical Review of the Policy Network Approach», Political Stu dies 43 ( M a r c h ) ; 1 3 6 - 1 5 8 . Downs, Anthony. 1972. «Up and Down with Ecology— The Issue Attention Cycle», Public Interest No. 2 8 : 3 8 - 5 0 . Dudley, Geoffrey, and Jeremy Richardson, 1996. «Why D o es Policy Change over Time? Adversarial Policy Communities, Alternative Policy Arenas, and British Trunk Roads Policy, 1 9 4 5 - 9 5 » . Journal European Public Policy 3 (M arch) : 6 3 - 8 3 . Duffy, Robert. 1997. Nuclear Politics in America. Lawrence: University Press of Kansas. Eberg, Jan. 1997, «Waste Policy and Learning». Ph.D. dissertation, Departm en t of Political Science, University of Amsterdam. Eisner, Marc A. 1993. Regulatory Politics in Transition. Baltimore: Johns Hopkins University Press. Elliot, Chris. 1998. «Forest Certification in Indonesia, Canada, and Sw eden». Ph.D. dissertation, D epartm en t of Environm ental M a n a g e m e n t, S w is s Federal Institute of Technology, Lausanne. Evans, Diana. 1994. «Policy and Pork: The U se of Pork Barrel Projects to Build Policy Coalitions in the H ouse of Represen tatives», American Journal of Political Science 38 (Novem ber): 8 9 4 - 9 1 7 . Fenger, H. J. М., and P-J. Klok. 1998. «Interdependence Beliefs, and Coalition Behavior: A Contribution to the Advocacy Coalition Framework», Paper presented at the University of T wente, November. Fiske, Susan, and Shelley Taylor. 1984. Social Cognition. Reading, Mass.: AddisonWesley. Freudenburg, William, and Robert G ram ling 1997. «H ow Crude: A d v o ca c y Coalitions, Offshore Oil, and the Self-NegatingBelief». Paper presented at the Annual M e e t in g of the American A ssocia tion for the A d van c em e n t of S c ie n c e , S e attle, February. Gotdstein, Judith, and Robert Keohane, eds, 1993, Idem mid Foreign Policy. WHICH: Cornell University Press. Grant, Wyn. 1995. Autos, Sm og, and Pollution Control. Aldershot, England: Edward Elgar. G ray, V i r g in ia , and D av id L o w e r y , 1 9 9 6 . «А N i c h e T h e o r y of I n t e r e s t Representation», Journal of Politics 5 8 (February) : 9 1—111. Green, David, Ian Shapiro, 1994. Pathologies of Rational Choice Theory. N e w Haven: Yale University Press. Grin, John, and Robert Hoppe 1997. «Towards a Theory of the Policy Process: Problems, Premises, and Prospects of the ACF». Paper presented at the Polybios Workshop, University of Amsterdam, February. Haas, Peter. 1992. «Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination», International Organization 4 6 (Winter): 1 - 3 5 . Hall, Peter. 1993. «Policy Paradigms, Social Learning, and the State: The Case of Economic P olicym aking in Britain», Comparative Politics 25 ( April):275—296. 147
Heclo, Hugh, 1974. Social Policy in Britain and Sw eden. N e w Haven: Yale University Press. Heclo, Hugh. 1978. «Issue Netw orks in the Executive Establishment» In A. King, ed., The N e w American Political System . Washington, D.C: American Enterprise Institute. Heintz, Theodore, 1988. «Advocacy Coalitions and the OCS L e asin g Debate: A Case Stu dy in Policy Evolution», Policy Sc ien ce s 2 1 : 2 1 3 —238. Herron, Kerry, Hank Jenkins-Smith, and Carol Silva. 1999. «Scientists, Belief S y s tem s , and Advocacy Coalitions in Environmental Policy» In Paul Sabatier, ed., An ACF Lens on Environmental Policy. Cambridge, Mass.: MIT Press. Hjern, B enny, Kenneth Hanf, and David Porter. 1978. «Local N e t w o r k s of M anpow er Training in the Federal Republic of Germany and Sweden». In Kenneth Hanf and Fritz Scharpf, eds., Interorganizational Policy Making: Limits to Coordination and Control, pp. 3 0 3 - 3 4 4 . London: Sage. Hjern, Benny, and David Porter. 1981. «Implementation Structures: A N e w Unit of Administrative Analysis», Organization Studies 2 : 2 1 1 - 2 2 7 . Hoberg, George, 1998. «Distinguishing Learning from Other Sources of Policy Change». Paper presented at the Annual M e e tin g of the American Political Science Association, Boston, September. Hojnacki, Marie, 1997. «Interest G roups’ Decisions to Join Alliances or Work Alone», American Journal of Political Scien ce 41 (J an u a ry):6 1-87 . H o p p e , R o b ert, and A a t P e t e r s e 1 9 9 3 . H a n d li n g F ro z en Fire. B o uld er: W e s t v i e w Press. Ingram, Helen. 1978. «The Political Rationality of Innovation: The Clean Air Act Am endm ents of 1970». In A. Friedlaender, ed., Approaches to Controlling Air Pollution, pp. 1 2 - 6 7 , Cambridge, Mass.: MIT Press. Iyengar, Shanto. 1991. Is Anyone Responsible? H o w T elevision Frames Political Issues. Chicago: University of Chicago Press. Jenkins-Smith, Hank. 1988. «Analytical Debates and Policy Learning: Analysis and Change in the Federal Bureaucracy», Policy S c ien ce s 2 1 . 1 6 9 - 2 1 2 , Jenkins-Smith, Hank. 1990. Democratic Politics and Policy Analysis. Pacific Grove, Calif.: B r o o k s / C o l e . Jenkins-Smith, Hank. 1991 «Alternative Theories of the Policy Process: Reflections on Research Strategy for the Study of Nuclear W aste Policy», PS: Political Scien ce and Politics 24 ( J u n e ) : 1 5 7 - 1 6 6 . Jenkins-Smith, Hank, and Paul Sabatier. 1994. «Evaluatingthe Advocacy Coalition Frame-Wvk» Journal of Public Policy 1 4 : 1 7 5 - 2 0 3 . Jenkins-Smith, Hank, and Gilbert St, Clair, 1993. «The Politics of Offshore Energy: Empirically Testing the Advocacy Coalition Framework», In P. Sabatier and H. JenkinsSmith eds., Policy Change and Learning, pp. 1 4 9 - 1 7 6 , Boulder: W e stv ie w Press, Jenkins-Smith Hank, Gilbert St. Clair, and Brian Woods. 1991. «Explaining Change in Policy S u b syste m s: Analysis of Coalition Stability and Defection over Time», American Journal of Political Science 35 ( 4 ) : 8 5 1—872. 148
Jobe r t, Bruno, and Pierre M u lle r 19 87. L ’Etat en ac tion . Paris: P r e s s e s Universitaires de France. John, Peter. 1998. A n aly sin g Public Policy, London: Pinter. Jones, Charles. 1975, Clean Air: The Policies and Politics of Pollution Control. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press. Jones, Charles. 1977. An Introduction to the Study of Public Policy, 2d ed, Belmont, Calif.: Wadsworth. Jordan, A. G., and J. J. Richardson, 1983. «Policy Communities: British and European Style», Policy Studies Journal, 11 (June): 6 0 3 - 6 1 5 . King, Gary, Robert Keohane, and Sidney Verba. 1994. D e sign in g Social Inquiry. Princeton: Princeton University Press. Kingdon, John. 1984. Agendas, Alternatives, and Public Policies. Boston: Little Brown. Kirst, Michael, and Richard Jung. 1982. «The Utility of a Longitudinal Approach in A s s e s s i n g I m p le m e n ta tio n : Title 1, E SE A ». In W. W illiam s, ed., S t u d y i n g Implementation, pp. 1 1 9 - 1 4 8 . Chatham, N.J.: Chatham House. Kiser, Larry, and Elinor Ostrom. 1982. «The Three Worlds of Action». In E. Ostrom, ed., Strategies of Political Inquiry, pp. 1 7 9 - 2 2 2 . Beverly Hills, Calif.: Sage. Knott, Jack, and Gary Miller. 1987. Reforming Bureaucracy. Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall. Krehbiel, Keith. 1992. Information and Legislative Organization. Ann Arbor: University of M ichigan Press. Kuebler, Daniel. 1998. «Ideas as Catalytic Elem ents for Policy Change: Ad vocacy Coalitions and Drug Policy in Switzerland». In D. Braun and A. Busch, eds., The Power of Ideas: Policy Ideas and Policy Change. London: Routledge. Lakatos, Imre. 1978. «The M e th od olog y of Scientific Research Programmes». In J. W ol’rall and G. Currie, eds., Philosophical Papers, Vol. 1, pp. 1 - 1 0 1 , Cambridge: Cambridge University Press. Lave, Charles, and March, James. 1975. An Introduction to M odels in the Social Scien ces. N e w York: Harper & Row. Lebovic, J am es. 1995. «How Organizations Learn: U .S . Governm ent E stim ates of F o r e ig n M il i t a r y S p e n d i n g » , A m e r i c a n J o u r n a l of P o li t i c a l S c i e n c e 3 9 (Novem ber):835-863. Lertzm an, Ken, J e r e m y Rayn er, and Je r e m y W ilson. 1996. «Learn ing and Change in the British Columbia Forest Policy Sector: A Consideration of Sabatier’s A d v o c a c y C o a lit io n F r a m e w o r k » , C a n adian J o urna l of P o litica l S c i e n c e 2 9 (March):! 1 1 - 1 3 3 . L e sc h in e , Tom, Kent Lind, and Rishi Sharm a. 1999. «Beliefs, V alu e s, and Technical A s s e s s m e n t s in Environmental M anagem ent: Contaminated Sedim ents in Puget Sound». In P. Sabatier, ed., An Advocacy Coalition Lens on Environmental Policy. Cambridge, Mass.: MIT Press. Lester, Jam es, and Michael Hamilton. 1988. «Intergovernmental Relations and Marine Policy Change: Ocean Dumping and At-Sea Incineration of Hazardous Waste». In Ocean Maynard Silva, ed., Resources and U .S. Intergovernmental Relations in the 1980s, pp. 1 9 7 - 2 2 0 . Boulder: W e stv ie w Press. 149
Lindquist, Evert. 1992. «Public M anagers and Policy Communities: Learning to M e e t N e w Challenges», Canadian Public Administration 35 (Sum m er): 1 2 7 - 1 5 9 . Liroff, Richard. 69,8,6 . Reforming Air Pollution Regulation: The Toil and Trouble of E P A ’s Bubble. Washington, D.C.: Conservation Foundation. Loeber, Anne, and John Grin 1999. «From Phosphate Policy to Eutrophication Control: Policy Change and Learning in the Netherlands, 1 9 7 7 - 8 9 » . In P. Sabatier, ed., An Advocacy Coalition Lens on Environmental Policy. Cambridge, Mass.: MIT Press. Lord, Charles, Lee Ross, and Mark Lepper. 1979. «Biased Assimilation and Attitude Polarization: The Effects of Prior Theories on Su bsequently Considered Evidence», Journal of Personality and Social P sychology 3 7 : 2 0 9 8 - 2 1 0 9 . Majone, Giandomenico. 1980. «Policies as Theories», O m eg a 8 : 1 5 1 - 1 6 2 . Marcus, Alfred, and Robert Goodman. (986. «Airline Deregulation: Factors Affecting the Choice of Firm Political Strategy» Policy Studies Journal 15 ( D e c .) : 2 3 1 - 2 4 6 . Martin, Cathie Jo. 1995. «Nature or Nurture? Sou rces of Firm Preference for National Health Reform», American Political Science Review 89 ( D e c . ) : 8 9 8 - 9 1 3 . M a w h in n ey , H anne. 1993. «An A d vocac y Coalition Approach to Change in Canadian Education». In P. Sabatier and H. Jenkins-Smith, eds., Policy Change and Learning, pp. 5 9 - 8 2 . Boulder: W e stview Press. M ay, Peter. 1992. «Policy Learning and Failure», Journal of Public Policy 12 ( 4 ) : 3 3 1 —354. M azmanian, Daniel, and Paul Sabatier, 1989. Implementation and Public Policy. Lanham, MD: University Press of America. (Reprint of 1983 book published by Scott Foresman and Co.) M azur, Alan. (1 9 8 1 ) . The Dy n am ics of Technical Controversy, W ashin gton, D.C.: C om m u nications Press. Meier, Kenneth. 1985. Regulation. N e w York: St. M artin’s Press. M e ie r K enneth, and E. Tho m as Garman. 1995. R eg ula tion and C o n su m e r Protection, 2d ed. Houston: D A M E Publications. M in trom , M ichael, and Sandra Vergari. 1996. «Advocacy Coalitions, Policy Entrepreneurs, and Policy Change», Policy Studies Journal 24 (Fall):20—434. Mintrom, Michael. 1998, «Policy Networks and Innovation Diffusion: The Case of State Education Reforms,» Journal of Politics 6 0 (Feb.): 1 2 6 - 1 4 8 . М ое, Terry. 1980. The Organization of Interests. Chicago: University of Chicago Press. Mintrom, Michael. 1990. «Political Institutions: The Neglected Side of the Story», Journal of Law, Economics, and Organization 6 : 2 1 3 - 2 5 3 . Muller, Pierre. 1995. «Les politiques publiques com m e construction d’un rapport au monde». In A. Faure, G. Pollet, and P. Warin, eds., La construction du se ns dans les politiques publiques, pp. 1 5 3 2 - 1 1 7 9 . Paris: L’Harmattan. Muller, Pierre, and Yves Surel. 1998. L’analyse des politiques publiques. Paris: M ontchrestien. Munro, John. 1993. «California Water Politics: Explaining Policy Change in a Cognitively Polarized Subsystem ». In P. Sabatier and H. Jenkins-Smith, eds., Policy Change and Learning, pp. 1 0 5 - 1 2 8 . Boulder: W e stv iew Press. 150
Nadel.Mark. 1971. The. Politics of Consumer Protection. Indianapolis, Ind.: BobbsMerrill. N elson, Barbara. 1984. M a k in g a n Issue of Child Abuse. Chicago: University of Chicago Press. Olson, Mancur, 1965. The Logic of Collective Action. Cambridge, Mass.: Harvard University Press. Ostrom, Elinor. 1990. Governingthe Commons. Cambridge: Cambridge University Press. Parsons, Wayne. 1995. Public Policy. Cheltenham, England: Edward Elgar. Peffley, Mark, and Jon H urw itz, 1985. «А Hierarchical M odel of A ttitud e Constraint», American Journal of Political S c ien ce 29 ( N o v e m b e r ) : 8 7 1 - 8 9 0 . Peterson, John. 1995. «D ecision -M ak in g in the European Union: Towards a Framework of Analysis», Journal of European Public Policy 2(March): 6 9 - 9 3 . Poole, Keith, and R. Stev en Daniels. 1985. «Ideology, Party and V otin g in the US Congress», American Political Science Review 79 (June): 3 7 3 - 3 9 9 . P r e ss m a n , Jeffrey, and Aaron W ild avsk y. 1973. I m p le m e n ta tio n . Berkley: University of California Press. Q u a t tr o n e , G e o r g e , and A m o s T v e rsk y . 1988. « C o n t r a s tin g Rational and P sy c h o lo g ic a l A n a ly s is of Political C h oice», Am erican Political S c i e n c e R e view 82 (S e p t.): 7 1 9 - 7 3 6 . Radaelli, Claudio. 1995a. «Corporate Direct Taxation in the European Union», Journal of Public Policy 15 (2): 1 5 3 - 1 8 1 . Radaelli, Claudio. 1995b. «The Role of Knowledge in the Policy Process», Journal of European Public Policy 2 (June): 1 5 9 - 1 8 3 . Radaelli, Claudio, and Alberto Martini. 1997. «Think Tanks, A d vocacy Coalition, and Policy Change: A First Look at the Italian Case». In D. Ston e, M. Garnett, and A. D enham , eds., Think Tanks in Comparative Perspective: Insiders or Outsiders? Manchester, England: M a nchester University Press. Rhodes, R.A.W. 1988. Beyond W estm inster and Whitehall. London: Unwin & Hyman. Richardson, J.J., ed. 1996. European Union: Power and Policy-Making. London: Routledge. Riker, William. 1962. The Theory of Political Coalitions. N e w Haven: Yale University Press. Robyn, Dorothy. 1987. Brakingthe Special Interests: Trucking Deregulation and the Politics of Policy Reform. Chicago: University of Chicago Press. Rodgers, Harrell, and Charles Bullock. 1976 Coercion to Compliance. Lexington, Mass.: D.C. Heath. Rose, Richard. 1993. Lesson-Drawing in Public Policy. Chatham, N.J.: Chatham House. Rothman, Stanley, and S. Robert Lichter. 1987. «Elite Ideology and Risk Perception in Nuclear Energy Policy», American Political Scien ce Review 81 (June): 3 8 3 - 4 0 4 . Sabatier, Paul. 1978. «The Acquisition and Utilization of Technical Information by Administrative Agencies», Administrative Science Quarterly 23(Sept.): 3 8 6 - 4 1 1 . Sabatier, Paul. 1986. «Top-Down and Bottom-Up Models of Policy Implementation: A Critical Analysis and Suggested Synthesis», Journal of Public Policy 6 (January): 2 1 - 4 8 . 151
Sabatier, Paul. 1987. «Knowledge, Policy-Oriented Learning, and Policy Change», Knowledge 8 (June): 6 4 9 - 6 9 2 . Sabatier, Paul. 1988. «An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of Policu-Oriented Learning Therein», Policy Sc ience 21: 1 2 9 - 1 6 8 . Sabatier, Paul. 1992. «Interest Group Membership and Organisation: Multi Theories». In M. Petracca, ed., The Politics of Interests, pp. 9 9 - 1 2 9 . Boulder: Westview Press. Sabatier, Paul. 1998a. «The A d vo cac y Coalition Framework: R evisions and Relevance for Europe», Journal of European Public Policy 5 (March): 9 8 - 1 3 0 . Sabatie r, Paul. 1998b. «The Political C o n tex t of Evaluation R esearch: An Advocacy Coalition Perspective». In M.-C. Kessler, P. Lascoum es, M. Setbon, and J.-C. T h o e n ig , eds., Evaluation des politiq ues publiques, pp. 1 2 9 - 1 4 6 . Paris: L’Harmattan. Sabatier, Paul, ed. 1999. An Advocacy Coalition Lens on Environmental Policy. Cambridge, M ass.: MIT Press. Sabatier, Paul, and Anne Brasher. 1993. «From Vague C onsensus to ClearlyDifferentiated Coalitions: Environmental Policy at Lake Tahoe, 1 9 6 4 - 1 9 8 5 » . In P. Sabatier and H. Jenkins-Smith, eds., Policy Change and Learning, pp. 1 4 9 - 1 7 6 . Boulder: W e stv iew Press. S a b a t ie r , P aul, and S u s a n H u n te r . 1 9 8 9 . «The I n co r p o r a tio n of C au sa l Perceptions into M ode ls of Elite Belief S y s t e m s » , W estern Political Quarterly 42 (Sept.): 2 2 9 - 2 6 1 . Sabatier, Paul, Susan Hunter and Susan McLaughlin. 1987. «The Devil Shift: Perceptions and Misperceptions of Opponents», Western Political Quarterly 41 (Sept.): 4 4 9 - 4 7 6 . Sabatier, Paul, and Hans Jenkins-Smith, eds. 1988. «Special Issue: Policy Change and Policy-Oriented Learning: Exploring an A dvocacy Coalition Framework», Policy S c ie n c e s 2 1 : 1 2 3 - 2 7 8 . Sabatier, Paul, and Hans Jenkins-Smith. 1993. Policy change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Boulder: W e stview Press. Sabatier, Paul, and Susan McLaughlin. 1988. «Belief Congruence of interest Group Elites with Their Constituencies», American Politics Quarterly 16 (Jan.): 6 1 - 9 8 . Sabatier, Paul, and Neil Pelkey. 1990. Land Developm ent at Lake Tahoe. Davis, Calif.: Institute of Ecology. Sabatier, Paul, and M atth ew Zafonte. 1995. «The Views of B a y / D e l t a Water Policy Activists on Endangered Species Issues», H astings W est-N orthw est Journal of Environmental Law and Policy 2 (Winter): 1 3 1 - 1 4 6 . Sabatier, Paul, and M atth ew Zafonte. 1997. «Policy Oriented Learning Betw ee n Coalitions: C h aracteristics of S u c c e ssfu l P r o f e s s i o n a l/ S c i e n t if i c For a». Paper presented at the AAAS m eetings, Seattle, February. Sabatier, Paul, and M atthew Zafonte. 1998. «Who Do Policy Elites Look to for A d v ic e and I n f o r m a t io n ? » P a p e r p r e s e n t e d at th e M a x P la n k I n s t i t u t fur Gesellschaftsforsc hung, Kohl, November. Sabatier, Paul, and M atth ew Zafonte. 1999. «Are Bureaucrats and Scien tists M em b ers if A dvocacy Coalitions?» In Paul Sabatier, ed., An A d vocacy Coalition Lens on Environmental Policy. Cambridge, Mass.: MIT Press. 152
Sabatier, Paul, M a tth ew Zafonte, and Michael Gjerde. 1999. «Coalition Stability in U S Au tom otiv e Pollution Control Policy». In Paul Sabatier, ed., An Advocacy Coalition Lens on Environmental Policy. Cambridge, Mass.: MIT Press. Scharpf, Fritz. 1997. G am es Real Actors Play: Actor-Centred Institutionalism and Policy Research. Boulder: W e stv iew Press. Schattschneider, E.E. 1960. The Semi-Sovereign People. N e w York: Holt, Reinhart & Winston. Schiff, Ashley. 1962. Fire and Water: Scientific H eresy in the Forest Service. Cambridge, M ass.: Harvard University Press. Schlager, Edella. 1995. «Policy M akingand Collective Action: DefiningCoalitions within the Advocacy Coalition Framework», Policy Sc ien ce s 28: 2 4 2 - 2 7 0 . Schlager, Edella, and William Blomquist. 1996. «А Comparison of Three Emerging Theories of the Policy Process», Political Research Quarterly 4 9 (Sept.): 6 5 1 - 6 7 2 . Schmidt, Manfred. 1996. «When Parties Matter», European Journal of Political Research, 3 0 (Sept.): 1 5 5 - 1 8 3 . Scholz, John, and Neil Pinney. 1995. «Duty, Fear, and Tax Compliance: the Heuristic Basis od Citizenship Behaviour», American Journal of Political Sc ien ce 39 (M ay): 4 9 0 - 5 1 2 . Scholz, John, Neil Pinney, James Twombly, and Barbara Headrick. 1991. «StreetLevel Political Con trols over Federal Bureaucracy», American Political S c ien ce Review 85 (Sept.): 8 2 9 - 8 5 0 . Sewell, Granville. 1999. «Advocacy Coalitions and the Implementation of the Framework Convention on Climate Change: A Preliminary Analysis». In P. Sabatier, ed., An Advocacy Coalition Lens on Environmental Policy. Cambridge, Mass.: MIT Press. Shannon, Elizabeth. 1997. «Inching Towards Equality: Equal Pay in Australia and Ireland, 1 9 6 9 - 1 9 9 6 » . Ph.D. dissertation, D epar tm en t of Political S c ien ce , University of Tasmania. Simon, Herbert. 1985. «Human Nature in Politics: The Dialogue of Psychology with Political Science», American Political Science Review 79 ( J u n e ) ; 2 9 3 - 3 0 4 . Smith, Don. 1968. «Cognitive Consistency and the Perception of O thers’ Opinions», Public Opinion Quarterly 3 2 : 1 - 1 5 . Smith, Ja m e s A. 1991. The Idea Brokers. N e w York: Free Press. Stewart, Joseph. 1991. «Policy M odels and Equal Educational Opportunity», PS: Political Scien ce and Politics 26 ( J u n e ):1 6 7 —173. S t o n e , D e b o r a h . 1 9 8 8 . P o lic y P arad o x and P o litica l R e a s o n . N e w York: HarperCollins. T e s s e r , A braham . 19 78. « S e lf-G e n e ra te d A ttitu d e C h a n g e » , A d v a n c e s in Experimental Social P sychology 1 1 : 2 8 9 - 3 3 8 . T h o m a s , G e r a ld . 1 9 9 6 . « P o l i c y S u b s y s t e m s , t h e A d v o c a c y C o a l i t i o n Fram ework, and U .S . Civilian Land R e m o te S e n s in g (L and sat) Policy». Paper presented at the Annual M e e t i n g of the W e ster n Political S c i e n c e A s so c ia tio n , San F rancisco, M arch. Thomas, Gerald. 1998. «Analyzing Environmental Policy Change: U.S. Landsat Policy, 1964-98». Ph.D. dissertation, Colorado State University, Ft. Collins. 153
Thompson, Michael, Richard Ellis, and Aaron Wildavsky. 1990 Cultural Theory. Boulder: W e stv iew Press. Van Horn, Carl. 1979. Policy Implementation in the Federal System . Lexington, Mass.: D. C. Heath. Van Muijen, Marie-Louise. 199. Better Safe Than Provocative. Amsterdam: VU University Press. Walker, Jack. 1969. «The Diffusion of Innovations A m o n g the American States», American Political Science Review 63 ( S e p t . ) : 8 8 0 - 8 9 9 . Weiss, Carol. 1977. «Research for Policy’s Sake: The Enlightenment Function of Social Research», Policy Analysis 3 (F all):531—545. W ellstead, Adam. 1996. The Role of the A d v o ca c y Coalition Framework in Understanding Forest Policy Changes: Alberta and Ontario. Unpublished m a ste r ’s thesis, Graduate Department of Forestry, University of Toronto. Weyent, John. 1988. «Is There Policy-Oriented Learning in the Analysis of Natural Gas Policy Issues?» Policy S c ien ces 21 (F all):2 39~ 262 . Whiteman, David. 1995, Communication in Congress. Lawrence: University Press of Kansas. Wood, B. Dan. and Richard Waterman. 1991. «The D ynam ics of Political Control of the Bureaucracy», American Political Science Review 85 ( S e p t e m b e r ) : 8 0 1 -8 2 8 . Wood, B. Dan. and Richard Waterman. 1 994 .Bureaucratic Dynam ics. Boulder: W e stv ie w Press. Z afonte, M a t th e w , and Paul Sabatier. 1998. «Shared Beliefs and Im posed Interdependencies as Determinants of Ally Networks in Overlapping Su bsystem s», Journal of Theoretical Politics 10(4): 4 7 3 - 5 0 5 . Zahariadis, Nikotabs. 1995. «Comparing Lenses in Comparative Public Policy», Policy Studies Journal 2 3 ( 2 ) :3 7 8 —382.
Элинор Остром РАЗМЫШЛЕНИЯ ОБ ОБЩЕСТВЕННОМ БЛАГЕ 1 Едва ли можно найти время, когда бы не сообщалось об уничтожении ценных природных ресурсов. В июне 1989 года было в «Нью-Йорк Таймс» уделено внимание проблеме чрезмерной ловли рыбы в 150 милях от побе­ режья Новой Англии. Уловы трески, камбалы и пикши сейчас составляют только четверть от тех, что были в 1960-е. Все знают, что проблема состо­ ит в чрезмерном промысле, но заинтересованные лица не могут прийти к соглашению о том, как решить эту проблему. Близкие к Конгрессу экс­ перты рекомендуют принять новое законодательство, несмотря на то, что ранее принятые законы не всегда исполняются. Представители рыболов­ ных компаний считают, что промысловые районы не находились бы в столь 1Ostrom, Elinor. Ch. 1. Reflections on the Commons. In.: Governing the Commons. The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge: Cambridge University Press, 1990. P. 1— 28. Перевод Елены Богдановой, Наталии Ж идковой, Н а т а ­ лии Даниловой. Элинор О стром — п р о ф ес со р пол итических наук, Ун иверситета И ндиа­ ны (Indiana Univ ersity, B loom in gton), директор Центра изучения инсти туц ио­ нального р азн оо бр ази я , государственный уни вер си тет Аризоны, Темл, про­ ф е с с о р ш колы п о л и т и ч е с к и х п р о б л е м и в о п р о с о в о к р у ж а ю щ е й ср е ды Ун иверситета Индианы, и др. Редактор ведущ их п ол итологич еск их ж у р н а ­ лов (Am erican Journal of Political S cien ce, American Political S c ien ce Review, D e v e lo p m e n t and C h an g e , E c o lo g y & S o c ie ty , Global E n viro nm ental P olitics, Journal of Institutional E c o n o m ics и др.). Автор многочисленных статей и книг (U nderstandin g Knowledge as a Commons: From Theory to Practice, 2007; Linking the Formal and Informal Economy: C oncepts and Policies, 2006; U nderstanding Institutional Diversity, 2005; The Sam a rita n’s Dilemma: The Political E conom y of D e v elop m en t Aid, 2 0 0 5 и др.). Научные интересы: анализ институционально­ го разнообразия, развивающиеся страны и страны третьего мира, политика в с ф е р е ирригации и р е ш е н и е п р обл е м , связанн ы х с у п р а в л е н и е м водными ресу рсам и, и з у ч е н и е бедн ости . 155
плачевном состоянии, если бы федеральное правительство воздержалось от спонтанных попыток регулировать рыболовную отрасль. Основным в данном и многих других случаях является вопрос о том, как лучше всего ограничить использование природных ресурсов с тем, чтобы обеспечить их коммерческое использование в долгосрочной перспективе. Защитники централизованного регулирования, приватизации или регулирования дей­ ствий участников проекта предлагали политические рекомендации разно­ го рода. Подобные ситуации можно встретить на разных уровнях политики, начиная от небольших локальных сообществ и заканчивая всей планетой. Вопросы наилучшего управления природными ресурсами, которые часто признаются важными многими людьми, к сожалению, редко обсуждаются в академической среде и в политике. Некоторые научные статьи о «траге­ дии общедоступности» рекомендуют государству контролировать боль­ шую часть природных ресурсов, чтобы предотвратить их разрушение, дру­ гие полагают, что проблему можно решить через приватизацию этих ресурсов. Во всем мире можно наблюдать безуспешные попытки, как со стороны государства, так и со стороны рынка обеспечить долговременное продуктивное использование природных ресурсов. Однако трудно найти общества, полагающиеся на негосударственные институты и нерыночные управляющие ресурсами относительно успешно и в течение длительного времени. Мы все еще не располагаем необходимыми интеллектуальными инст­ рументами или моделями для понимания всего комплекса проблем, кото­ рые связаны с управлением природными ресурсами и причин, по которым одни институты успешно работают в определенных условиях, а другие нет. Эта книга является попыткой: 1) подвергнуть критике основы анали­ за политики в сфере управления природными ресурсами, 2) представить эмпирические примеры успешных и неуспешных попыток управления ре­ сурсами; и 3) попытаться разработать новые интеллектуальные концеп­ ции для понимания возможностей и ограничений самоуправляемых струк­ тур в регулировании природопользования. Д ля этого я сначала опишу три модели, которые наиболее часто используютя для разработки государ­ ственных или рыночных решений. Затем я предложу теоретические и эм­ пирические альтернативы этим моделям для того, чтобы показать много­ образие политических решений. Затем, используя институциональный анализ, я попытаюсь объяснить, как общество вырабатывает различные способы управления ресурсами. 156
Три влиятельных модели Трагедия общедоступных ресурсов ( trag e dy of commons) После вызывающей статьи Гаррета Хардина (Hardin 1968), выражение «трагедия общедоступных ресурсов» стало символизировать неизбежную деградацию окружающей среды, когда множество людей используют об­ щие ограниченные ресурсы. Д ля иллюстрации своей логической модели Хардин предлагает читателю вообразить пастбище «открытое для всех». Затем он анализирует эту ситуацию с точки зрения рационального пасту­ ха. Каждый пастух извлекает прямую выгоду из своих животных и несет отсроченные издержки от ухудшения качества общественного пастбища, когда его скот и скот других слишком долго на нем пасется. Каждый пас­ тух мотивирован увеличением численности скота, так как он получает прямую выгоду от него и несет только часть издержек, возникающих в результате вытаптывания пастбища. Хардин заключает: «...В этом заклю чается трагедия. Каждый человек оказывается в ситу­ ации, которая заставляет его увеличивать численность стада без ограни­ чения в мире, который имеет пределы. Разруш ение — это цель, к которой стремятся все люди, преследуя свой собственный интерес в обществе, при­ знающем свободу общественного» (Hardin 1968: 1,244). Хардин был далеко не первым, кто обратил внимание на эту трагедию. Аристотель заметил, что «тому, что является общим для наибольшего числа людей, уделяется меньше всего внимания. Каждый человек, глав­ ным образом, думает о своем и совсем редко об общем интересе» (Аристо­ тель «Политика», кн. 11, гл. 3). Гоббсовская парабола о человеке в есте­ ственном состоянии есть прототип трагедии общедоступности. Люди ищут собственной выгоды и заканчиваю т войной друг с другом. В 1833 году Уильям Фостер Ллойд дал зарисовку теории общедоступности, которая предсказала расточительное использование общих ресурсов. Более чем за десять лет до выхода статьи Хардина, Ховард Скотт Гордон ясно выра­ зил подобную точку зрения в классической статье «Экономическая тео­ рия исследования общедоступных ресурсов: рыболовство». Гордон опи­ сывает ту же динамику, что и Хардин: «...Кажется, что есть доля истины в консервативном изречении, что общая собственность — ничья собственность. Богатство, бесплатное для всех, никем не ценится, поскольку тот, кто оказался достаточно глуп для того, чтобы ждать наиболее подходящего времени для его получения, толь­ ко и обнаружит, что оно уж е взято кем-то другим... Рыба в море не имеет 157
ценности для рыбака, поскольку нет никакой уверенности в том, что он ее завтра поймает, если сегодня она останется в море» (Gordon 1954:124). Джон Д эйлз сформулировал важные вопросы, касающиеся «общедос­ тупных, поскольку нет других альтернатив!» ресурсов. Стандартный ана­ лиз в современной экономике ресурсов позволяет заключить, что когда несколько пользователей имеют доступ к общедоступным ресурсам, общее число потребленных единиц этого ресурса будет больше, чем оптимальный уровень изъятия ресурсов (Clark 1976, 1980; Dasgupta and Heal 1979). Если бы наиболее важными среди «общедоступных ресурсов» (commonpool resources) были несколько рыболовных зон, трагедия общедоступ­ ности вызвала бы лишь небольшой интерес. Это не тот случай. Хардин использовал пример общедоступных ресурсов в качестве метафоры более общей проблемы перенаселения. Трагедия «общедоступности» использо­ валась для объяснения самых разнообразных проблем, таких как голод в Сахелиане в 1970-х (Picardi and Seifert 1977), дровяные кризисы в странах третьего мира (N orm an 1984; Thomson 1977), проблемы кислотного дож ­ дя (R.W ilson 1985), организация мормонской церкви (Bullock and Baden 1977), неспособность Конгресса США ограничить перерасход средств (Shepsle and W eingast 1984), городская преступность (N eher 1978), взаи­ модействие общ ественного/частного сектора в современной экономике (Scharpf 1985, 1987, 1988), проблемы международного сотрудничества (Snidal 1985) и культурные конфликты на Кипре (Lumsden 1973). Боль­ шая часть мира зависит от ресурсов, которые могут быть рассмотрены в логике трагедии общедоступности. Игра дилеммы заключенного ( prisoner's dilem m a) Модель Гаррета Хардина часто определяется как дилемма заключенно­ го (Dawes 1973, 1975)1. Предположим, что мы думаем об игроках в игре, как о пастухах, использующих общий луг для выпаса скота. Д ля этого луга 1 Часто ссылаются на работу Мэрила Флада (Merrill М. Flood) и Мэл вина Дрешера (Melvin Dresher). Игра формализована Альбертом Такером (Albert Tucker) (см. также R. Campbell 1985: 3). Игра описана (Luce and Raiffa 1957: 95) следую ­ щим образом. Два подозреваемых заключены в тюрьму и помещены в разные камеры. Окружной прокурор уверен, что они виновны в этом преступлении, но у него нет достаточно доказательств для обвинения. Он говорит каждому подозре­ ваемому, что он имеет две альтернативы: признаться в преступлении, которое они совершили, или не признаваться. Если они оба не признаются, тогда проку­ рор обещает, что он запросит минимальный срок как за небольшую кражу или 158
существует верхний предел численности животны х, которые могут п ас­ тись на лугу в течение сезона и хорошо откорм иться к концу сезона. Мы назы ваем это число «L». Д ля игры с двумя игроками о «кооператив­ ной» стратегии можно думать как о выпасе U2 животных для каждого пас­ туха. «Дефективная» стратегия или другими словами «разрушительная» стратегия для каждого пастуха выпасать столько животных, сколько при­ несут ему прибыль при продаже (с учетом его частных затрат), которая будет больше чем U2. Если оба пастуха ограничат число скота величиной L /2 , то они получат 10 единиц прибыли, тогда как, если они оба выбирают некооперативную (разрушительную) стратегию, они получат нулевую при­ быль. Если один из них ограничивает число своих животных величиной U2, а другой пасёт столько, сколько он хочет, второй получает 11 единиц при­ были, а «простак» получает — 1. Если каждый выбирает независимо, не пытаясь прийти к соглашению, то каждый выберет основную стратегию — нанесения вреда. Когда они оба наносят урон, то получают нулевую при­ быль. Такую ситуацию мы называем игрой пастуха Хардина, или игрой 1. Она имеет структуру игры дилеммы заключенного2. незаконное владение оружием. Они в результате получат минимальное наказание. Если они оба признаются и будут обвинены, тогда он будет рекомендовать мень­ ший срок наказания, чем могло бы быть за такое преступление. Но если признается только один, а другой — нет, тогда признавшийся получит меньшее наказание, тогда как оставшийся получит больший срок. В годах, которые придется провести в тюрьме, стратегическая дилемма может быть сведена к следующему: Заключенный 1 Не признаваться Признаваться Заключенный 2 Признаваться 10 лет заключенному 1 3 месяца заключенному 2 3 месяца заключенному I 8 лет каждому 10 лет заключенному 2 Не признаваться 1 год каждому Ряд исследовател ей (R. Kenneth Godwin, W. Bruce Shepard ( 1 9 7 9 ) , Richard Kimber ( 1 9 8 1 ), Michael Taylor (1 9 8 7 ) и др.) отметили, что дилемма общ ествен­ ного блага не всегда принимает форму дилеммы заключенного. Д а у э с (D a w es 1973, 1975) был одним из первых, кто показал схожесть структуры меж ду д и ­ леммой заключенного и проблемой общ ественного блага. 2 М одель Хардина может быть достаточно просто преобразована в структу­ ру дилеммы заключенного. М ноги е проблемы связанные с использованием теории общ едоступных ресурсов не могут быть конвертированы таким обра­ зом. Простые игры такие как «цыплята» и «страхование» лучше описывают подобные ситуации (М. Taylor 1987). Б олее сложные игры, включающие не­ сколько ходов и ограничение доминантных стратегий для игроков, лучше опи­ сывают проблемы, связанные с управлением общедоступными ресурсами. 159
Дилемма заключенного концептуализируется как некооперативная игра, в которой все игроки обладают полной информацией. В некооперативных играх коммуникация среди игроков запрещена, невозможна или просто безосновательна, пока она не становится частью игры. Если коммуникация возможна, устные соглашения между игроками являются необязательны­ ми, если возможность обязывающих соглашений не включена в структуру игры (Harsanyi and Selten 1988: 3). «Полная информация» предполагает, что все игроки знают полную структуру дерева игры и выгоды, связанные с результатом игры. Игроки или знают или не знают текущие шаги других игроков в зависимости от того, наблюдаемы они или нет. В дилемме заключенного каждый игрок выбирает основную стратегию в том смысле, что он всегда получает больше не кооперируясь. 10 -1 -1 0 10 11 11 0 Независимо оттого, какую стратегию выберет другой игрок. Когда оба игрока выберут стратегию с учетом этих предположений, они создают рав­ новесие, которое является третьим лучшим результатом для обоих. Ни один из них не имеет стимула менять что-либо, так как ситуация не зависит от стратегии выбора другого. Равновесие, проистекающее из выбора «луч­ шей» индивидуальной стратегии каждым игроком, не является результатом «Парето оптимальности» (Pareto optim ality)1. Парето оптимальность воз­ 1 Оптимальность Парето (Pareto optimality) есть любое решение, увеличива­ ющее полезность одного или обоих игроков. Категория разработана итальянс­ ким экономистом и социальным теоретиком Вильфредо Парето. Прим. перев. 160
никает, когда нет никакого другого результата, строго предпочтительного, по крайней мере, для одного игрока, и который является достаточно хоро­ шим для других. В игре дилеммы заключенного с двумя участниками оба игрока предпочитают результат (сотрудничество, сотрудничество) резуль­ тату (нарушать, нарушать). Таким образом, равновесный исход является «менее предпочтительным, Парето худшим» (Pareto-inferior). Игра дилеммы заключенного очаровывает ученых. Парадокс, состоя­ щий в том, что рациональные стратегии отдельных индивидов приводят к общим иррациональным результатам, бросает вызов фундаментальному убеждению, что рациональные индивиды вообще могут действовать раци­ онально. Во введении к недавно изданной книге «Парадоксы рационально­ сти и сотрудничества», Ричмонд Кэмбелл (Richard Campbell) объясняет «глубокую привлекательность» дилеммы: «...Весьма просто эти парадоксы вызывают сомнения в нашем понима­ нии рациональности и, в случае дилеммы заключенного предполагают не­ способность рациональных индивидов к сотрудничеству. Таким образом, они непосредственно касаются фундаментальных проблем этики и поли­ тической философии и угрожают основам социальных наук. Именно эти последствия могут объяснить причину того, почему эти парадоксы при­ влекли так много внимания и почему они занимают центральное место в философской дискуссии» (Campbell 1985: 3). Высокую привлекательность дилеммы также можно проиллюстриро­ вать многочисленностью статей, написанных о ней. Достаточно сказать, что за последние 15 лет больше чем 2 ООО статей были посвящены дилем­ ме заключенного (Grofman and Pool 1975). Логика коллективного действия Близкая точка зрения на трудности вовлечения людей в поддержание общественного блага в противоположность индивидуальному была разви­ та М анкуром Олсоном в «Логике коллективного действия» (1965). Олсон в особенности постарался опровергнуть великий оптимизм, содержащий­ ся в теории групп, которая утверждала, что индивиды с общими интереса­ ми должны добровольно содействовать достиж ению этих интересов (Bentley 1949; Trum an 1958). На первой странице книги Олсон суммиро­ вал конвенциальную точку зрения: «...предположительно, идея о том, что группы стремятся поддерживать групповые интересы, логически следует из широко признанной предпосыл­
ки о рациональном, эгоистическом поведении индивидов. Другими слова­ ми, если бы члены какой-то группы имели общий интерес или цель, и если бы они все выигрывали, если бы эта цель была достигнута, тогда было бы логично полагать, что люди в этой группе, если бы они были рациональны и корыстны, действовали бы так, чтобы достичь эту цель» (Olson 1965:1). Олсон оспаривает гипотезу о том, что возможность выгоды для груп­ пы достаточна, чтобы вызвать коллективное действие по достижению это­ го результата. В наиболее часто цитируемом отрывке его книги, Олсон утверждает, что если число людей не является достаточно малым, или если нет принуждения или другого способа, заставить людей действовать согласно их общему интересу, то рациональные, корыстные люди не будут действовать для достижения общих или групповых интересов (Olson 1965: 2; курсив автора). В значительной степени аргумент Олсона основан на предположении о том, что тот, кто не может быть исключен из получения коллективного блага, будет иметь мало стимулов для того, чтобы добровольно сделать вклад в общее дело, так как эта цель уже будет достигнута. Его книга явля­ ется менее пессимистичной, чем утверждают многие авторы цитирующие ее. Олсон оставляет открытым вопрос о том, будут ли малые группы добро­ вольно участвовать в достижении коллективного блага. Его определение малой группы зависит не от числа вовлеченных акторов, а от того, насколь­ ко заметны действия каждого участника группы. Трагедия общедоступных ресурсов, дилемма заключенного и логика коллективного действия — тесно связанные друг с другом концепции, в которых определяется научно признанные способы реш ения проблем, возникающих при достижении коллективных благ. В центре каждой из этих моделей находится «проблема безбилетника» (free-raider problem). Всякий раз, когда человек не может быть исключен из получения благ, которые обеспечивают остальные участники группы, он стремится не де­ лать вклад в общее дело, а «прокатиться» и получить что-то за счет уси­ лий других. Если все участники станут «безбилетниками», коллективное благо не будет произведено. Однако искушение безбилетника может стать основным при принятии решения, в результате все окажутся там, где ник­ то не хотел бы быть. Наоборот, некоторые могут обеспечить блага, пока другие фрирайдерствуют, что не позволит обеспечить оптимальный уро­ вень коллективных благ. Таким образом, эти модели чрезвычайно полез­ ны для того, чтобы объяснить, как полностью рациональные люди могут достичь результатов, которые «не рациональны» с точки зрения всех лиц вовлеченных в процесс. 162
То, что делает эти модели столь интересными и столь влиятельными, это их способность описать важные стороны множества явлений, кото­ рые возникают в различных обстоятельствах во всех странах мира. То, что делает эти модели такими опасными, это то, что они используются метафорически как основа для принятия политических решений. Ограни­ чения, установленные для проведения анализа, принимаются на веру как будто проверенные эмпирически, пока кто-то из авторитетных лиц не за­ явит об их неадекватности1. Заклю ченные в известной дилемме не могут изменить ограничений, установленных по решению окружного прокуро­ ра. Они находятся в тюрьме. Но не все пользователи общедоступных ре­ сурсов неспособны к изменению существующих правил. Пока они рас­ см атриваю тся как заклю ченны е, политические рекомендации будут отражать только эту метафору. Поэтому я бы предпочла обратиться к вопросу о том, каким образом повысить шансы включенных в игру изме­ нить навязанные им правила, чтобы они могли добиться каких-то других результатов, а непредсказанных ужасных трагедий. Метафорическое использование моделей Эти три модели и их различные вариации представляют собой разно­ образные формы обширной и все еще развивающейся теории коллектив­ ного действия. Гораздо больше усилий требуется для того, чтобы преоб­ р азовать теорию колл екти вн о го д ей стви я в надеж ны й и полезны й инструмент для анализа политики. За последние три десятилетия значи­ тельные достижения были сделаны теоретиками и эмпирически ориенти­ рованными социологами. Непродуманные выводы на основе первых вер­ сий теории уступили место совокупности знаний, аккум улирую щ ей множество переменных и четко определенных базовых условий. В большей степени развивающаяся, чем законченная теория коллек­ тивного действия вызывает разногласия о важности или незначительности тех или иных переменных и того, как лучше всего определить ключевые отношения2. Результаты современных исследований, особенно посвящен­ 1 Хардин рекомен дует «взаимное принуждение, взаимное соглашение» как решение проблемы, но «взаимное соглашение» остается неоднозначным, учи­ тывая его идею о приоритетной роли централизованного регулирования. Кри­ тику теории см. (Orr and Hill 1979). 2 Иногда разгорается острый спор, например, о числе участников п о з и ­ тивно негативно включенных в процесс или совсем не имеющих отнош ен ие к пр оцессу о б с у ж д е н и я к о л ич еств а благ (B u c h a n a n 1968; C h am berlin 1974; 163
ных анализу динамических аспектов отдельных конкретных ситуаций, де­ монстрируют более оптимистические результаты, чем более ранние моде­ ли (см., в частности, Axelrod 1981, 1984,Kreps and Wilson 1982). Это одна из самых захватывающих областей знаний в социальных науках, в которой произошло значительное накопление материала, но по-прежнему многие важные вопросы остались без ответа. Некоторые из важных вопросов яв­ ляются ключевыми для понимания того, как люди совместно использую­ щие общедоступные ресурсы были бы в состоянии создать эффективную форму управления и распределения общих благ. Однако многое из того, что было написано об общедоступных ресурсах, было некритично принято в ранних моделях и оценивалось как причина возможной трагедии. Ученые зашли так далеко, что «“Трагедия общедоступных ресурсов” Хардина вос­ принималась как обязательная книга для каждого студента... и, если бы это зависело от меня, и для каждого человека» (Nebel 1987)1. Политические рекомендации в значительной степени разрабатывались на основе одной из трех моделей. Однако те, кто пытался использовать эти модели как основу для принятия политических решений, получали нечто большее, чем про­ сто метафоры. Когда модели использовались как метафоры, автор обычно указывал на сходство между одной или двумя переменными в естественных условиях и одной или двумя переменными в модели. Если внимание к сходству это все для чего использовались метафоры, то тогда метафора становится обычной целью для того, чтобы быстро представить информацию в графическом виде. Однако эти три модели часто использовались метафорически подругой при­ чине. Сходство между людьми, которые совместно используют ресурсы в естественной среде и индивидами, которые совместно производят суб-оптимальный результат в рамках модели, служили для демонстрации идеи о прин­ ципиальном наличии сходства. Ссылаясь на естественную среду как «траге­ дию общедоступных ресурсов», «проблему коллективного действия», «дилемму заключенного», «ресурсы открытого доступа» или даже «общедос­ тупные ресурсы» исследователь часто представляет образ беспомощных индивидов, попавших в ловушку неумолимого процесса разрушения своих Frohlish, Oppenheimer 1970, McGuire 1974). Рассел Хардин ( 1 9 8 2 ) отчасти раз­ решил противоречие, указав на зависимость вкладов от типа коллективных бенефитов, то есть того, будет или нет каждый отдельный элемент блага выч­ тен из общего. Таким образом, изначальный спор не привел к уточнению поня­ тий до тех пор пока имплицитные предположения о типе благ не стали экспли­ цитными. 1 Сообщил J. А. Moore (1985: 483), говоря об образовательном проекте Аме­ риканской ассоциации зоологов. 164
собственных ресурсов. В статье журнала «Экономист» от 10 декабря 1988 г. утверждается, что рыболовством можно успешно управлять, только если признать, что «предоставленный самому себе рыбак израсходует ресурсы» и тогда, «чтобы избежать бедствия, руководители должны будут разработать эффективную стратегию ограничения его деятельности». Иногда официальные лица делают не более, чем мрачные прогнозы, опираясь на популяризированные версии какой-либо из моделей, и пред­ полагая как самоочевидное, что те же самые процессы происходят везде в естественной среде. Канадский министр рыболовства и морских ресурсов, хорошо отразил оттенки этих моделей в своей речи в 1980 году. «...Если вы не контролируете личный интерес в рыболовстве, позво­ ляя каждому ловить рыбу столько, сколько он хочет и пользоваться ре­ сурсами, которые ему не принадлежат, в результате вы разруш ите окру­ жающую среду и самих себя. В неограниченном рыболовстве хорошие времена приводят к плохим, появляется все больше лодок, преследую­ щих все меньше и меньше рыбы, за которую можно получить всё меньше и меньше денег, которые еще надо будет поделить среди большего числа людей» (Rom eo LeBlanc, речь на 50-летии О бъединения морских рыбо­ ловов, 19 марта 1980 г., цит. по M atthew s and Phyne 1988). Конечно, вывод о том, что руководство канадского рыболовного хозяй­ ства всегда признавало эту точку зрения, был бы абсолютно неправиль­ ным1. Однако многие исследователи по-прежнему приходят к выводу, что большинство ресурсов подобны выше описанным. Они считают, что инди­ виды неизбежно окажутся в ловушке, а последующие политические реко­ мендации будут иметь тот же самый безнадежный характер. Современные политические рекомендации Левиафан как «единственный» путь Например, Офулс утверждал, что «из-за трагедии общедоступности, экологические проблемы не могут быть решены посредством сотрудниче­ ства ... и для правительства самым разумным было бы применение ограни­ чений и силы» (O phuls 1973: 228). Офулс приходит к выводу, что «даже если мы избежим трагедии общедоступных ресурсов, то это будет только 1 См.: например, Berkes (1987), Berkes and Kislalioglu (1989), Berkes and Pocock (198 1), A. Davis (1984), K. Martin (19 79), M atth ew s and Rhyne (1988). Острую критику на канадскую политику см.: Pinkerton (1989 a,b) и M a tth ew s (1988). 165
очередное осознание необходимости в Левиафане» (O phuls 1973: 229; курсив Э .О .)1. Гаррет Хардин спустя десятилетие после его первой статьи утверждал, что мы окутаны «облаком невежества» об «истинной природе основных политических систем и их влиянии на сохранение окружающей среды» (Hardin 1978:310). Однако «облако невежества» не помешало ему предположить, что единственной альтернативой в дилемме общих благ было то, что он назвал «системой частного бизнеса», с одной стороны, или «социализмом», с другой (Hardin 1978: 314). С уверенностью челове­ ка, который убежден, что «альтернатива общедоступных благ» слишком ужасна, чтобы о ней размышлять (Hardin 1968: 1, 247), Хардин указал, что изменение могли бы произойти с помощью «любой силы, которая была бы нужна, чтобы закрепить изменения» (Hardin 1978: 314). Другими сло­ вами, «если разрушения можно было бы избежать в перенаселенном мире, люди должны были бы подчиниться силе внешней по отношению к ним, то есть Левиаф ану в терминах Гоббса» (Hardin 1978: 314). Предположение, что Левиафан необходим, чтобы избеж ать трагедии общедоступности, ведет к идее, что правительство контролирует боль­ шинство естественных ресурсов. Хейлбронер (H eilbroner 1974) считал, что «сильные правительства», возможно военные, были бы необходимы для того, чтобы обеспечить решение экологических проблем. М енее ж ес­ ткий вариант предложил Эренфелд: «если мы не можем ожидать, что час­ тные интересы будут защищать общедоступные ресурсы, тогда необходи­ мо внеш н ее р егу л и р о в ан и е п о сред ством п о л и ти ч ески х ст р у к т у р , правительств или международных властей» (Ehrenfeld 1972: 322). В ана­ лизе проблем, связанных с управлением водными ресурсами в развиваю ­ щихся странах, исследователи утверждали, что без политического конт­ роля существуют только варианты «вытаптывания пастбищ, эрозии почв или уменьшения количества рыбы при увеличении ее средней стоимос­ ти». Они пришли к выводу, что «общедоступные ресурсы требуют обще­ ственного контроля, если их освоение должно приводить к эконом ичес­ кой эф ф ективности» (C a rru th e rs and S toner 1981: 29, курсив ав то р а)2. 1Майкл Тэйлор анализирует структуру теории Гоббса для того, чтобы пока­ зать, что Гоббс предлагает создание Левиафана, чтобы избеж ать паритета по­ добного дилемме заключенного (Michael Taylor 1987), см. также Sugden (1 986 ). 2 Штилман указал, что те, кто видят «сильное центральное правительство или сильного руководителя» как решение, имплицитно предполагают, что «ру­ ководитель будет мудр и экологически просвещенный альтруист», д а ж е если эти ж е теоретики предполагали, что пользователи общ едоступных ресурсов будут близорукими, эгоистичными и экологически непросвещенными гедони­ стами (Stillman 1975: 13). 166
В странах третьего мира часто следовали политической рекомендации цен­ трализовать контроль и регулирование природных ресурсов. Один из способов проиллюстрировать этот тип централизованного кон­ троля состоит в том, чтобы модифицировать игру пастуха Хардина, исполь­ зуя предположения, которые лежат в основе подобных политических ре­ комендаций. Сторонники централизованного контроля хотят, чтобы внешняя правительственная структура выбирала определенную стратегию выпаса, которая считалась бы наилучшей в данной ситуации. Центральная власть решала бы, кто может использовать луг, когда и сколько животных может выпасаться на лугу. Давайте предположим, что центральная власть решит наложить штраф в размере 2 единиц прибыли на любого человека, которого власть посчитает использующим «разрушительную стратегию». Полагая, что представители власти знают размер возможного урожая с луга (L) и всегда могут выявить и оштрафовать нарушителя. Измененные усло­ вия ситуации представлены в Игре 2. Теперь решением для Игры 2 является (сотрудничество, сотрудничество). Оба игрока получают 10 единиц прибы­ ли, а не нулевые единицы, которые они получили бы в Игре 1. Если вне­ шняя власть точно определит потенциал использования общего ресурса и возможности его использования, будет контролировать действия участии* ков и неизменно карать за несоблюдение правил, то тогда она сможет пре­ образовать игру пастуха Хардина, достигнув оптимально эффективного равновесия среди пастухов. При этом мало внимания будет уделяться сто* имости создания и поддержания самой внешней структуры. Этот вопрос будет рассматриваться как внешний по отношению к проблеме и не будет включаться в условия Игры 2 .1 1 Форма управления, используемая в игре 2 могла бы быть классифицирова­ на в литературе по экономике ресурсов как «схема чистой квоты». Альтерна­ тивные инструменты, которые могли быть предложены «чистая схема лицен­ з и р о в а н и я » и « ч и с т а я с х е м а н а л о г о о б л о ж е н и я » . О д н а к о , как у к а з а л и исследователи, «это» правительство во всех сферах контролирует распределе­ ние ресурсов и устанавливает регулирующие схемы. «Идея в каждом случае со ст ои т в том, что правительство взи м ает плату с общ ей с о б с т в е н н о с т и и вводит регулирование, целью которого является повышение эф фективности распределения ресурсов» (D asgupta and Heal 1979:66). Все эти модели предпо­ лагают, что расходы поддерживать эту систему нулевые (как в игре 2). Авторы еще раз подчер кивают, что эти расходы не нулевые в с ф е р е уста н овлен и я контроля. Они могут влиять или нет в зависимости от эффективности схемы. На их о с тор о ж н ое указание о важ ности относительных расходов на различ­ ные формы управления редко обращается внимание в политологической лите­ ратуре. 167
Однако оптимальное равновесие достигнутое посредством централиза­ ции контроля, основано на предположениях о точности информации, ис­ пользуемой для осуществления контроля, неизбежности санкций и нулевых затратах на управление. Без настоящей и надежной информации контролирующая структура может совершать ошибки, такие как неверное определение пропускной способности пастбища, установления слишком высокого или слишком низкого штрафа, наказание пастухов, которые со­ трудничают, а не тех кто нарушает правила. Интересны последствия всех вариантов ситуации с неполной информацией. Однако, для примера, я со­ средоточусь на последствиях, неполноты информации у центральной струк­ туры о стратегиях пастухов. Имплицитное предположение Игры 2 состоит в том, что центральная власть контролирует все действия пастухов без из­ держек и правильно накладывает санкции. В Игре 3, мы полагаем, что центральная власть обладает всей инфор­ мацией о пропускной способности луга, но неполной информацией о кон­ кретных действиях пастухов. 10 -1 9 -2 10 9 -1 -2 Рисунок 1.2. Игра 2: Игра центральной власти с полной информацией Следовательно, наказывая, центральная власть делает ошибку. Пред­ положим, что центральная власть наказывает провинившихся (правиль­ ный ответ) с вероятностью у и не наказывает нарушителей с вероятнос­ тью 1 — у (ошибочный ответ). Предположим также, что центральная власть наказывает кооперативные действия (ошибочный ответ) с вероят168
10-2х -1-2х 11-2у -2у 10-2х И -2у -1-2х -2у Рисунок 1.3. Игра 3. Игра центральной власти с неполной информацией. 9.4 9.4 - 1.6 9.6 9.6 - 1.6 - 1.4 - 1.4 Р исунок 1.4. Игра 4: П р и м е р игры центральной власти с неполной инф ормацией. 169
ностью х и не наказывает кооперативные действия (правильный ответ) с вероятностью 1 — х. Результаты представлены на рисунке 1.3. Если центральная власть с полным объемом информации не делает никаких ошибок в применении наказания. В этом случае х = 0 и у = 1. Игра 2 тогда была бы частным случаем Игры 3, в который х = 0 и у = 1. Однако, если центральная власть не имеет полной информации о действи­ ях пастухов и правильно налагает оба вида санкций с вероятностью 0.7 (х = 0.3, у = 0.7). Результаты игры представлены в виде Игры 4 на рисун­ ке 1.4. Учитывая такую структуру выгод, пастухи снова оказываются в ситуации дилеммы заключенного. Они предпочтут избыточный выпас, а не сотрудничество (пастись в пределах пропускной способности луга). В Игре 4, как и первоначальной Игре 1, результаты равновесия для пас­ тухов составляет (0, 0). В игре, в которой центральная власть правильно наказывает с вероятностью 0.7, результаты равновесия — (“ 1.6, -1 .6 ). Равновесие в регулируемой игре менее ценно, чем равновесие в нерегули­ руемой игре. Учитывая пропускную способность луча и возможные ре­ зультаты Игры 1, центральная власть должна обладать достаточной ин­ формацией, чтобы правильно наложить санкции с вероятностью больше чем 0.75, а не толкать пастухов к равновесию типа (D, D )1. Приватизация как «единственный» путь Другие аналитики под влиянием тех же самых моделей призывали к рас­ ширению прав частной собственности на все ресурсы, находящиеся в об­ щей собственности (D em setz 1967; Johnson 1972). «И экономический ана­ лиз общедоступных ресурсов, и идея Хардина о трагедии общедоступных ресурсов» привели Роберта Дж. Смита к идее о том, что «единственный способ избежать трагедии общедоступности по отношению к природным 1 Более точно, сумма двух типов ошибок д олжна быть меньше чем 0,50, что опр еделяе точные параметры игры. Для изм ен ен н ой игры уста н ав ливает ся равновесие (С, С). Я благодарна Фран цу Вейсинг (Franz W e is sin g ), который высказал идею об этом типе анализа для иллюстрации проблемы с неполной информацией в случае с центральной структурой управления. П оследни е два д есят илет ия исследований в теории социального выбора также позволили обнаружить другие проблемы, которые могут быть включены в л ю бу ю с и с т е м у , где коллективный выбор в политике д о ст и га ет с я п о с р е д ством механизма коллективного выбора. Д а ж е в ситуации полноты доступной информации о ресурсах могут возникнуть проблемы связанные с кругом и / или целью контроля (M cK elvey 1976, 1979; Riker 1980; Shepsle 1979а). 170
ресурсам и дикой природе состоит в том, чтобы положить конец общей собственности, передав ее в частные руки» (Sm ith 1981:467) (курсив авто­ ра; см. также работу Sinn 1984). Смит подчеркнул, что «именно рассматри­ вая ресурсы как общую собственность, мы попадаем в ловушку их неумо­ лимого разрушения» (Smith 1981:465). Уэлч защищал введение прав частной собственности на общую землю, когда он утверждал, что «установление частной собственности необходимо во избежание неэффективного вытап­ тывания пастбищ» (Welch 1983:171). Он считал, что приватизация являет­ ся оптимальным решением всех общественных проблем. Его основной за­ ботой было, то как ввести частную собственность, когда те, кто в настоящее время использует общедоступные ресурсы не хотят менять ситуацию. Те, кто предлагает введение приватизации для пастухов разделили бы луг на две половины и отдали бы одну половину первому пастуху, а другую — второму. Теперь каждый пастух прежде всего будет вести игру против природы на небольшой территории, чем игру против другого игрока на большой территории. Теперь пастухи должны будут вкладывать капитал в заборы, их обслуживание, так же как и в контроль и наказание действий пастухов, нарушающих их права (В. Field 1984, 1985b). Предполагается, что каждый пастух будет теперь пасти Х / 2 животных, для того, чтобы получить прибыль1. Это утверждение означает, что луг совершенно оди­ наков в течение длительного периода времени и фураж распределен рав­ номерно. Если дождь идет нерегулярно и неравномерно орошает луг, то одна его часть может оказаться с пышной травой, тогда как другая — не сможет обеспечить X / 2 животных. Дождь может идти где-то в другом мес­ те в следующем году. В один год один из пастухов может не получить никакой прибыли, а другой получить значительный доход. Если место густого ро­ ста травы изменяется из года в год, то раздел земель может обеднить обо­ их пастухов и привести к вытаптыванию пастбища в тех частях, где фураж будет недостаточным. Конечно, пастух, который имеет дополнительный фураж в какое-то время, может продать его другому пастуху. Другим ва­ риантом, будет создание пастухами системы страхования, чтобы разде­ 1 Этот комментарий упускает из виду, что в динамическом состоянии при­ нятие решения управлять ли лугом экологически рационально и не приносить вреда или быстро уничтожать его будет зависеть от размера ставки, которая использует частный предприниматель. Если размер ставки высокий, частный предприниматель будет у силенно использовать общ ед оступ ны е ресурсы на­ столько, насколько это будут делать несколько неорганизованных совладель­ цев. Для более ясного объяснения pj/ста эксплуатации земли в условиях част­ ной собственности см. (Clark 1977). 171
лить риск неопределенности из-за состояние окружающей среды. Однако затраты на создание нового рынка или новой страховой схемы будут зна­ чительным и не нужны пока пастухи делят фураж и риск совместно, ис­ пользуя все пастбище. Трудно определить, что подразумевают аналитики, когда они ссыла­ ются на необходимость введения частной собственности на общедоступ­ ные ресурсы. Ясно, что, когда они рассматривают землю, они имеют в виду разделение земли на наделы и установление прав отдельных лиц на владение, использование и передачу земли по желанию владельцев (в со­ ответствии с законодательными процедурами об использовании и переда­ че земли). В отношении непостоянных ресурсов, таких как вода и рыба неясно, что означает введение частной собственности. Как заметил Колин Кларк, «трагедии общедоступных ресурсов особенно трудно противодей­ ствовать в случае морских ресурсов, таких как рыболовство, где установ­ ление личных прав на ресурсы фактически невозможно» (Clark 1980:117). В отношении трудно фиксируемых ресурсов разнообразие прав может быть выражено посредством выдачи разрешений отдельным лицам исполь­ зовать специфические типы оборудования, получать доступ к ресурсу в определенное время и в определенном месте, или брать определенное чис­ ло единиц ресурса (если этот ресурс может быть измерен). Но даж е когда специфические права определены, подсчитаны и могут быть проданы, ре­ сурсная система вероятнее всего будет рассматриваться как общая, а не ч астн ая1. Снова, говоря о рыболовстве, Кларк утверждал, что «общая собственность есть фундаментальный факт, влияющий почти на каждый тип управления рыболовной отраслью» (Clark 1980: 117). «Единственный» способ? Аналитики, которые рассматривают эмпирическую ситуацию со структу­ рой, которая предположительно отражающей дилемму общих благ, часто принятие решения возлагают на внешнего актора: «единственный способ» разрешения дилеммы общих благ — это выбор X. В основе такого утвержде­ ния лежит убеждение в том, что X является необходимым и достаточным условием, чтобы решить дилемму общего блага. Но содержание X едва ли может быть более изменчивым. Некоторые сторонники предполагают, что 1 Д о л ж н о быть указано, что система частной собственности сама по себе является публичным институтом и зависит от общ ественн ого признания ее существования (Binger, НоНшап 1989). 172
центральная власть должна брать ответственность и принимать решения по отношению к отдельному типу ресурса. Другие полагают, что центральная власть должна распределить права собственности на ресурс и затем позво­ лить людям преследовать свои собственные личные интересы в условиях чет­ кого определения условий прав собственности. И сторонники централиза­ ции, и сторонники приватизации признают в качестве основного принципа то, что институциональные изменения должны прийти извне и быть навяза­ ны людям, имеющим к ним отношение. Несмотря на разделяемую убежден­ ность в потребности и эффективности «государства» как источника институ­ циональных изменений, рекомендованные им изменения врядли могут быть реализованы сами по себе. Если одна рекомендация правильна, то другая не верна, поскольку про­ тиворечащие положения не могут быть правильны одновременно. Я не при­ вожу доводы в пользу ни одного из утверждений. Скорее я считаю, что оба тезиса слишком поверхностны. Вместо предположения об единственном решении одной проблемы, я утверждаю, что существует набор решений, чтобы справиться с множеством различных проблем. Вместо того, чтобы предполагать, что оптимальные институциональные решения могут быть легко разработаны и воплощены в жизнь с минимальными издержками для внешней структуры, я утверждаю, что процесс «создания правильных ин­ ститутов» является сложным, отнимает много времени и вызывает конф­ ликты. Это процесс, требующий надежной информации о таких перемен­ ных как время и место, так же как знания обширного репертуара правил характерных для данной культуры. Новые институциональные нововведе­ ния не работают в жизни так, как в абстрактных моделях, только если эти модели не были хорошо сформулированы и проверены эмпирически, а уча­ стники ситуации знали, как заставить новые правила работать. Вместо того, чтобы полагать, что люди, использующие общие блага не­ избежно попадут в западню, из которой они не смогут вырваться, я утверж­ даю, что способность индивидов освободиться от дилемм разного рода р а з ­ лична в разных ситуациях. Случаи, которые обсуждаются в этой книге, иллюстрируют и успешные и неудачные попытки избежать трагических результатов в использовании общих благ.Отказываясь от предположения о беспомощности индивидов, я анализирую их опыт в конкретных ситуаци­ ях. Почему некоторые попытки решить проблему общедоступных ресур­ сов не удались, в то время как другие оказались удалены? Что мы можем узнать из опыта, который поможет разработать лучшую теорию коллек­ тивного действия, и теорию которая обозначит ключевые переменные для расширения возможностей индивидов решать проблемы. 173
Институты редко бывают только частными или общ ественными, ры­ ночными или государственными. Много успешных политических инсти­ тутов представляют собой удачные сочетания «похожих на частные» или государственные институты, бросая вызов дихотомическим классиф и­ кациям. Под «успешными» я понимаю институты, которые позволяю т людям достигнуть продуктивных результатов в ситуациях, где постоян­ но сущ ествует искушение быть «безбилетником». Конкурентный рынок есть воплощ ение институтов частной собственности, что само по себе общ ественное благо. Как только создается конкурентный рынок, люди могут свободно войти или выйти из него, вне зависимости от того, вно­ сят ли они вклад в обеспечение издерж ек по поддержанию рынка. Но никакой рынок не может сущ ествовать длительное время без поддержи­ вающих его общ ественных институтов. В действительности институты часто взаимодействуют и зависят друг от друга, а не существуют в изоли­ рованных мирах. Альтернативное решение Перед началом дискуссии об институциональных возможностях ре­ шения дилемм общедоступных ресурсов, я хочу представить пятую игру, в которой сами пастухи могут заключить юридически обязательный дого­ вор так, чтобы стать приверженцами разработанной ими кооперативной стратегии. Чтобы ввести эти условия в некооперативную структуру игры, необходимо ввести в нее дополнительные изменения. В некооперативных играх юридически обязательный договор интерпретируется как предпи­ санный внешним актором, также как штраф несправедливо наложенный центральной властью. Простой способ представить эту игру состоит в добавлении одного пара­ метра к выигрышу в игре и одной стратегии к уже имеющимся стратегиям двух пастухов1. Этот параметр предполагает издержки на требование выпол­ нения соглашения и будет обозначен — е. Теперь пастухи в Игре 5 должны вести переговоры до того как выпустить животных на луг. В ходе перегово­ ров они обсуждают различные стратегии, каким образом разделить издерж­ ки по поддержанию пропускной способности луга и издержки на выполнение 1 Я вновь хотела бы поблагодарить Франца Вейсинга, который предполо­ жил симметричную версию игры с обязательным контрактом. Первоначально я определяла Игру 5, приписывая только одному игроку право заключать кон­ тракт, а второму игроку право принимать его или нет. 174
Рисунок 1.5. Игра с условием выполнения контракта на основе с ам о ф ина н си рова н ия. их соглашения. Однако контракты становятся неосуществимыми, если хоть кто-то анонимно участвует в игре. В таком случае на любое предложение одного из пастухов, которое не включает равное разделение обязанностей по поддержанию пропускной способности луга и затрат на осуществление дого­ вора, будет наложено вето со стороны других пастухов. Следовательно, един­ ственным выполнимым соглашением и условием равновесия игры для обоих пастухов будет равное разделение луга на одинаково плодородные участки, а также деление поровну луга и стоимости по выполнению соглашения до тех лор пока стоимость доли каждого пастуха не станет меньше 10J. В Игре 5 игроки могут всегда гарантировать, что худший результат, который они могут получить это результат Игры 1 (нарушение-наруше­ ние). Они не зависят от полноты информации, предоставленной правитель­ 1 См. интересную статью (Okada and Kleimt 1990), в которой они конструи­ руют игры с тремя игроками, заключающими обязывающий контракт, исполь­ зуя правило, по которому лю бой из двух (или трех) игроков, мож ет быть при­ нуж ден внешним агентом заключить свой собственный контракт. Они пришли к выводу, что три человека не будут использовать бесплатный метод прин уж ­ дения к выполнению контракта, тогда как два будут. Статья помогает проил­ люстрировать, как минимальные изменен ия в условиях контракта могут при­ вести к важным изменен иям в его результатах. 175
ственным чиновником. Если один игрок считает, что контракт, основан на неполной или неточной информации, то другой игрок может не согласить­ ся его заключать. Они намерены разработать свой собственный контракт и просят, чтобы тот, кто обеспечивает его выполнение, предписал только то, с чем они могут согласиться. Если обеспечивающий соглашение решит зап­ росить слишком много за свои услуги [любое число, равное или больше чем РКсотрудничать, сотрудничать) — Pj (нарушать, нарушать) = 1,2], игроки не согласятся заключать контракт. «Решение» игры дилеммы общедоступных ресурсов способом, описан­ ным в Игре 5, не рассматривается как «единственный способ» решить эту дилемму. Это всего лишь один из способов. Но этот способ почти полностью игнорировался в литературе по политическому анализу и в литературе, по формальной теории. Предложение такового варианта как одной из опций порождает множество вопросов. Во-первых, возможна ли ситуация, в кото­ рой пастухи нанимают частного агента, который бы обеспечивал выполнение контракта? Это не настолько неправдоподобно, как сначала могло бы пока­ заться. Многие долгосрочные деловые отношения имеют структуру дилем­ мы заключенного1. Фирмы чаще всего колеблются принимать обещания о выполнении будущей работы, предпочитая заключать временные контрак­ ты особенно в новых проектах. Однако, чтобы уменьшить затраты на выпол­ нение контракта, частой практикой становится привлечение частного лица, а не обращение в гражданский суд как к механизму давления2. В ситуации «N-игроков» все профессиональные спортивные лиги сталкиваются с подоб­ ными проблемами. Даже в профессиональной игре или матче постоянно при­ сутствует искушение обманывать и нарушать правила. Более того, несчаст­ ные случаи действительно случаются, и игроки нарушают правила, которые они не намеревались нарушать. Использование частных лиц для соблюдения правил контракта типично для спортивных лиг3. 1 Однако Уильямсом (Williamson 1983) считает, что число нерешенных дилемм заключенного в долгосрочных деловых отношениях преувеличено, потому что эко­ номисты не учитывают контракты, когда бизнесмены обговаривают условия изме­ нения структуры поощрений, относящимся к таким контрактам. 2 Основная часть литературы в русле новой институциональной экономи­ ки отмечает важность частной организации в управлении долгосрочными ча­ стными контрактами (Galanter 1981; Williamson 1979, 1985). 3 Когда сущ ествует оп ределенная конкуренция м е ж ду арбитрами, чтобы осуществлять мониторинг или контроль, мож но предполагать, что арбитры сильно мотивированы принимать справедливые решения. Если нет конкурен­ ции, тогда также мож но ожидать принятия справедливого ре ш ения как это происходит в случае общественного бюро в ситуации монопоьных отраслей. 176
Как только мы позволим частному лицу играть роль внешнего актора, обеспечивающего исполнение контракта, «решение» Игры 5 относитель­ но дилеммы общих ресурсов открывает богатый выбор альтернативных вариантов. Игра с самофинансируемым обязывающим контрактом позво­ ляет участникам ситуации в большей степени контролировать принятие ключевых решений по сравнению с Играми 2 и 3, о том, кому будет разре­ шен выпас, какие ограничения будут установлены по числу животных. Если стороны используют частного арбитра, они ему не позволяют навя­ зывать им соглашение. Арбитр просто помогает сторонам решать споры в рамках набора правил, которые сами стороны установили. Арбитры, суды и разные процедуры для разреш ения споров позволяют игрокам прини­ мать долгосрочные решения, которые ранее они не могли принять1. Как только возникает мысль о «решении» как в Игре 5, возникает мысль о нескольких арбитрах, предлагающих свои услуги за разную цену по конт­ ролю за выполнением договора. Выгодное равновесие состоит в том, что­ бы договориться нанять арбитра за меньшую цену. Ключевое различие между Игрой 5 и Играми 2 и 3 состоит в том, что сами участники создают свои собственные контракты в свете имеющейся у них информации. У пастухов, которые используют тот же самый луг каж ­ дый год, есть подробная и относительно точная информация о его пропуск­ ной способности. Они наблюдают поведение других пастухов и мотивирова­ ны сообщать о нарушениях договора. Арбитрам при этом необязательно нанимать наблюдателей за действиями договаривающихся сторон. Личный интерес тех, кто договаривался о контракте, принудит их контролировать друг друга и сообщать о нарушениях для того, чтобы обеспечить выполне­ ние контракта. Регулирующая сторона, с другой стороны, всегда должна нанимать своих собственных контролеров. В противном случае она может столкнуться с проблемой отношений принципал-агент, что ограничит воз­ можности контролеров в выполнении их работы. Сторонники «решения» выбора централизованного регулирования считают, что такие регулирую­ щие агентства имеют точную информацию и в состоянии изменить условия игры, трансформацию игры в что-то похожее на Игру 2. Центральной влас­ 1 Простое повторение игры дилеммы заключенного не гарантирует выхода из нее. Знаменитая «народная теорема» (folk theorem ), в которой кооперация рассматривается как возмож ный лучший результат, иногда неверно ин т ер ­ претируется когда заявляется, что кооперация есть только условие равновесия в повторяющихся играх. В дополнение к т ези с у равновесия «все кооперируют­ ся на каждом повторении» возмож ны другие варианты д ост и ж ен и я паритета интересов. П ростое повторение б е з обязы вающ их соглашений не приносит конкретного результата (Guth, Leininger, and Stephan 1990). 177
ти трудно иметь всю информацию о времени-и-месте, чтобы точно оценить пропускную способность общедоступных ресурсов, как и определить со­ ответствующие штрафы, которые бы склоняли к кооперативной страте­ гии. Я полагаю, что ситуации, возникающие в Игре 3 с высокой неполнотой информации, приводят к частым ошибкам в наказании «нарушителей», чем предполагается в политологической литературе. Потребность во внешних контролерах и агентах, обеспечивающих выполнение контракта особенно актуальна, когда существует внешняя структура, которая может увели­ чить расходы участников игры. Следующая проблема состоит в том, что игры, в которых агенты, обеспе­ чивающие выполнение контракта, выбраны на основе взаимного соглаше­ ния, могут ошибочно восприниматься аналитиками и чиновниками как игры в которых не было никаких соглашений о том, как сотрудничать и обеспечи вать выполнение соглашений. Другими словами некоторые примеры из «Игрь 5» могут быть приняты за «Игру I»1. Эти ситуации могут рассматриваться как «неофициальные», опираясь на предположение об их незаконности Этот тезис позволяет сделать фундаментальные предположения о природе правительств как внешней власти по управлению обществом. Как будет показано далее, пользователи общедоступных ресурсов разработали множ ество вариантов соглаш ений, выполнение которых обеспечивается с помощью разных инструментов. Некоторые инстру­ менты принуждения представляю т собой правительственные структу­ ры. Другие предполагают наем представителей сообщ ества, которые на­ нимаются в качестве контролеров и лиц, обеспечиваю щих выполнение соглаш ений. Некоторые механизмы означают привлечение пользовате­ лей ресурсов в роли контролеров своих собственных соглаш ений. Когда в качестве инструмента регулирования выбрана не правительственная структура, некоторые аналитики полагают, что инструмент принуж де­ ния и соблюдения контракта будет отсутствовать как таковой. Именно поэтому Игра 5 ошибочно принимается за Игру 1. Самофинансируемая и контрактная игра не является панацеей. Такие институциональные условия обладают множеством недостатков. П асту­ хи могут высоко оценить или недооценить пропускную способность луга. Их собственная система контроля может не работать. Внешний контро­ лер может быть не в состоянии обеспечить выполнение договора. Н есмет­ 1 Иногда частное управление ошибочно рассматривается как отсутствие порядка из-за от сутствия официальных нормативных документов или с у д е б ­ ных р е ш е н и й . См. о б з о р о б ш и р н о й л и т е р а т у р ы о ч а с т н о м у п р а в л е н и и (Galanter 1981). 178
ное число проблем может возникнуть на практике и в случае с централи­ зованным регулированием и в случае частной собственности. Структура институциональных условий, которую мы обнаруживаем в реальной ситуации, конечно же более сложна, чем структура любой из описанных простых игр. Я предлагаю с помощью этих простых игр разра­ ботать новые механизмы, которые смогут использовать индивиды для ре­ шения дилеммы общедоступных ресурсов и поиска способов, отличных от предложенных ранее в политологических текстах. Эмпирическая альтернатива Игра 5 иллюстрирует теоретическую альтернативу централизации или приватизации как способов решения проблемы общедоступных ресурсов. Позвольте теперь кратко рассмотреть решение, предложенное рыбками в городе Аланья (Турция) их решение не может быть характеризовано в кате­ гориях централизации или приватизации. Ловля рыбы в Аланье в прибреж­ ной зоне, как она описана одним из комментаторов, является относительно простой операцией (Fikret Berkes 1986b). Большинство из примерно 100 местных рыбаков работают в двух — трехместных лодках и используют различные типы сетей. Половина рыболовецких судов принадлежала коо­ перативу местных производителей. Согласно наблюдениям, начало 1970-х были «средневековьем» для Аланьи. Экономическому выживанию рыбо­ ловства как отдельной отрасли угрожали два фактора. Во-первых, неогра­ ниченная ловля рыбы приводила к враждебности и время от времени к кон­ фликтам среди рыбаков с применением насилия. Во-вторых, конкуренция за лучшие рыболовные места среди рыбаков увеличивала издержки ловли, так же как и уровень неопределенности относительно потенциального уло­ ва рыбаками каждой конкретной лодки. В начале 1970-х, члены местного кооператива начали изобретать раз­ личные варианты регулирования. Они начали с выделения участков для ловли местным рыбакам. После более чем десятилетия обманов и ошибок были сформулированы следующие правила для ловли рыбы в прибреж­ ной зоне Аланьи: • каждый сентябрь составляется список всех рыбаков, имеющих лицен­ зию на рыную ловлю в Аланьи независимо от их членства в кооперативе; • все места пригодные для ловли рыбы отмечаются и фиксируются. Эти участки распределяются таким образом, чтобы сети, поставленные в одном из них, не блокировали заход рыбы в другие сети; 179
• регистр рыбацких мест и их распределение действительно с сентяб­ ря по май; • в сентябре рыбаки, допущенные к ловле рыбы, тянут жребий и полу­ чают надел; • с сентября по январь каждый день каждое судно перемещается на восток к следующему месту ловли. С января рыбаки перемещаются на запад. Такая процедура дает равные шансы на улов всем рыбакам с учетом миграции рыбы с востока на запад между сентябрем и январем, и ее обрат­ ной миграцией с января по май (Berkes 1986b: 73-74). Такая система размещает лодки на достаточном расстоянии друг от друга так, чтобы оптимизировать улов рыбы и обеспечить достаточный запас рыбы во всех местах. Все лодки имеют равно хорошие шансы поры­ бачить на лучших местах. Ресурсы не тратятся ни на поиск места, ни на борьбу за них1. Не наблюдается признаков сверх капитализации. Список рыбацких мест утвержден каждым рыбаком, визируется мэ­ ром и местным жандармом один раз в год во время лотереи. Однако про­ цесс контроля над соблюдением системы обеспечивается самими рыбака­ ми как побочный эффект возникающий в результате процедуры ротации. В тот день, когда один из экипажей получает право ловить рыбу на опре­ деленном месте, он абсолютно гарантированно воспользуется этой воз­ можностью (если не принимать во внимание возможность неожиданной поломки оборудования). Все остальные рыбаки в свою очередь, ожидают, что этот экипаж появится на своем месте рано утром. Поэтому любые попытки проникнуть на чужое место в такой системе не могут остаться незамеченными. Такие попытки будут замечены рыбаками по договору пользующимися лучшими местами и будут ими пресечены силовым спо­ собом, если понадобиться. Их действия будут поддержаны всеми участни­ ками процесса, это произойдет, потому что другие рыбаки тоже хотели бы, чтобы их права не были нарушены в тот день, когда они получат дос­ туп к лучшим местам. Ранее подобные конфликты легко разрешались в местном кафе (Berkes 1986b: 74). Хотя данная система не является частной, права использования луч­ ших участков и обязанности уважать эти права четко определены. Это также нецентрализованная система, но законодательство, которое обес­ печивает юридический статус кооперативам действовать в соответствии с «местными условиями» использовалось руководителями кооператива 1 Формальная структура теоретической игры и ее результатов, а также три других набора правил для распределения мест ловли рыбы проанализированы в работе (Gardner, O strom 1990). 180
для легитимации их статуса в разработке эффективных правил контрак­ та. То, что местные руководители каждый год принимали соглашение, также способствовало его легитимности. Однако реальный контроль и требование соблюдения правил контракта были обеспечены рыбаками. Центральное правительство не смогло бы разработать подобный набор правил без того, чтобы нанять постоянный персонал на длительный период времени для контроля за соблюдением условий ловли рыбы. Рыболовные места с различной экономической стоимостью обычно приписываются к прибрежной зоне (Christy 1982; Forman 1967), но их практически невоз­ можно нанести на карту без знания конкретной местности. То есть нанесе­ ние на карту рыболовных мест так, чтобы действия одного экипажа не ме­ шали бы перемещению рыбы в другие места оказывается особенно сложно предсказать в условиях ограничения информации. Если только не появит­ ся несколько человек, желающих предоставить информацию о местах и времени миграции рыбы, а также согласятся поучаствовать в эксперимен­ те, ловя рыбу в разное время и в разных местах десять лет и более. Аланья представляет собой пример самоуправляемого сообщества с общей соб­ ственностью, в котором все правила разработаны самими участниками, ко­ торые также контролируют и обеспечивают выполнение этих правил. Пример ловли рыбы в Аланьи лишь один эмпирический пример из мно­ жества институциональных условий, которые создаются, модифицируют­ ся, контролируются и поддерживаются пользователями общедоступных ре­ сурсов с целью ограничения индивидуального поведения, способного сократить общую выгоду для всех пользователей. В следующих главах эф­ фективные институциональные комбинации будут описаны на материалах по управлению большинством ирригационных систем, управлению лесами, прибрежными промыслами, земельными и охотничьими угодьями1. Игра 5 и эмпирические примеры успешного управления общедоступ­ ными ресурсами дают нам эмпирическую и теоретическую базу для аль­ 1 См., например, ситуации, описанные Национальным исследовательским советом (National Research Council 1986), а такж е (M cCay and Acheson 1987, Fortmann and Bruce 1988, Berkes 1989, Pinkerton 1989a, Ruddle and Akimichi 1984, Coward 1980, Uphoff 1986c). Дополнительные цитаты на различные источники в книгах, монографиях, статьях и исследовательских отчетах см. (F. Martin 1989). Существуют также институты общественной собственности, которые распались из-за быстрого роста численности населения или изменения рыночной цены продуктов, получаемых с помощью использования общедоступных ресурсов. Однако, как будет показано в гл. 5, неустойчивость системы общественной соб­ ственности значительно более вероятна, если эти системы не признаются офи­ циальным политическим режимом, частью которого они являются. 181
тернативной идее о неспособности индивидов избавиться от проблем, свя­ занных с их использованием. Основная идея состоит в том, что некото­ рым индивидам удалось вырваться из ловушки дилеммы общедоступнос­ ти, в то время как остальные продолжают попадать в нее, разрушая свои собственные ресурсы1. Такая ситуация заставляет задуматься, в чем со­ стоит разница между теми, кому удалось вырваться из этой ловушки, и теми, кому не удалось. Эти различия могут быть связаны с внутренними характеристиками группы. Участники могут не иметь навыков общения друг с другом, недоверять и не верить в общее будущее. Другой вариант, когда более сильные индивиды, использующие с выгодой для себя ресур­ сы в ущерб другим, могут блокировать любые попытки изменить правила игры. Такие ситуации нуждаются во внешней силе, чтобы разрушить ее извращенную логику. Различия между теми, кто выбрался из ловушки, и кто остался в ней, могут также быть связаны с внешними факторами. Некоторые участники группы не имеют достаточной автономии для изменения институциональ­ ных структур, а внешняя власть, равнодушная к перекосам в дилемме об­ щих благ, может препятствовать любым конструктивным изменениям или даже получать из этого выгоду. Существует также возможность, что группа сразу же откажется от изменения внешних условий, поскольку ей будет недостаточно времени, чтобы привести их в соответствие с внутренними институциональными условиями функционирования группы, избежав при этом дополнительных расходов. Некоторые группы страдают из-за пло­ хой мотивации участников, что само по себе является результатом поли­ тики, проводимой центральной властью. Существует много возможных вариантов объяснения, почему некоторые индивиды не стремятся достичь общей пользы. Как бы то ни было, до тех пор, пока аналитики полагают, что индивиды неспособны сами изменить институциональные условия, они не задаются вопросом о том, какие внешние или внутренние парамет­ ры могут способствовать или сдерживать попытки индивидов конструк­ тивно и творчески решать сложные проблемы подобные трагедии общедо­ ступных ресурсов. 1 Эта «безжалостная логика» опирается больше на предположение Харди­ на, чем на эмпирический результат. «Но поиск решения не может быть найден в рамках заданных условий проблемной ситуации. Скорее, разрешения про­ блемы может быть найдено при изменении одного или нескольких условий. Проще разрубить Гордеев узел, чем его пытаться развязать», отмечено в работе (Stillman 1975:14). 182
Политические рекомендации как метафоры Политические аналитики, которые дали бы лишь один совет по поводу того, как решить проблему общедоступных ресурсов, уделяли мало вни­ мания действительному разнообразию институциональных условий. Цен­ тристы полагают, что централизованная власть сможет функционировать в этой сфере, поскольку ей это предписано учебниками — определять лучшую политику в распределении и управлении ресурсами, основываясь на существующих научных теориях и соответствующей информации. Пред­ полагается, что эта политика воплощается без ошибок. Действия по кон­ тролю и санкционированию рассматриваются как рутинные и непробле­ матичные. Те, кто защищает приватизацию и частную собственность, считают, что наиболее эффективные модели управления общедоступными ресур­ сами основаны на разделении прав на доступ и контроль ресурсов. Систе­ матические эмпирические исследования показали, что негосударственные фирмы, имеющие дело с электричеством, транспортом и медицинскими услугами, эффективнее государственных структур (обзор литературы по этому вопросу см. De Alessi 1980). Другой вопрос, какая форма — част­ ная или общественная, больше подходит структурам, где заинтересован­ ные стороны не могут быть исключены. Нас интересуют типы институтов, которые будут наиболее эффективны при управлении различными обще­ доступными ресурсами, в которых не будут исключены хотя бы несколь­ ко получателей ренты. Приватизация общедоступных ресурсов может не иметь того же положительного результата, как приватизация авиалиний. Более того, приватизация может вовсе не означать разделение. Привати­ зация также может означать приписывание эксклюзивного права на уро­ жай не ресурсной системе, а отдельному индивиду или фирме. Сами по себе многие политические рекомендации не более чем мета­ форы. Как центристы, так и сторонники приватизации часто защищают упрощенные, идеализированные институты. Парадоксально, но зачастую эти институты не являются институтами. Утверждение о том, что центра­ лизованное руководство необходимо, ничего не говорит нам о том, каким образом должна быть устроена управляющая структура, какую власть она будет иметь, как будут преодолеваться властные ограничения, как она будет получать информацию, или как будут отбираться ее сотрудни­ ки, мотивироваться и контролироваться соответствующими вознагражде­ ниями и санкциями. Утверждение о необходимости частной собственнос­ ти ничего не говорит нам о том^как будет определяться набор прав, как 183
будут измеряться различные характеристики приватизированных това­ ров, кто будет оплачивать расходы доступа к ресурсам других лиц, как будут решаться конфликты по поводу прав или каким образом частные интересы собственников будут защищаться в ресурсной системе. Важный урок, который можно извлечь из тщательного изучения мно­ гих систематических исследований в рамках «нового институционализма» заключается в том, что «институциональные детали» важны1. От конк­ ретных институтов будет зависеть возможность равновесия и станет ли оно фактором, улучшающим ситуацию для ее участников (или тех, кто, в свою очередь находится под их влиянием). В самом широком смысле все институциональные структуры могут пониматься как игры. В них имеют­ ся конкретные опции, и их последовательность, задана информация и раз­ личные инструменты вознаграждения и наказания за различные последо­ вательности шагов, то есть установлены факторы, которые могут повлиять на полученный результат. Конкретная структура из физической среды также имеет сильное влияние на характер игры и ее результаты. Поэтому набор правил, используемых в одной ситуации, может привести к абсо­ лютно другим результатам в другой физической среде. Политика, основанная на метафорах, может быть вредоносной Опора на метафоры как основу политических решений может привес­ ти к результатам существенно отличающимся от намерений. Например, введением национализации лесов в странах третьего мира преполагалось, что деревенские жители не могут управлять лесами, чтобы поддерживать их продуктивность, сохранять их ценность и препятствовать эрозии по­ чвы. В странах, где небольшие деревни осуществляли управление лесны­ ми угодьями на протяжении поколений, национализация означала эксп­ роприацию. В локальных поселениях жители еще раньше испытали ограничение в количестве и выборе способов сбора урожая. В некоторых из этих стран правительства выпускали циркуляры об использовании ле­ сов, но они оказались неспособны нанять достаточное количество лесни­ ков, чтобы следить за соблюдением правил. Лесники, которых удалось нанять, получали настолько низкую зарплату, что вскоре получение взя­ ток стало общим способом поддержания дохода. Результатом национали­ зации стало создание ресурсов открытого доступа там, где ранее суще­ 1См. работы: (Shepsle 1979а, 1989а; Shepsle and Weingast 1987, Williamson 1979,1985; North and Weingast 1989; North 1981). 184
ствовали ресурсы общей собственности с ограниченным доступом. Разру­ шительные последствия национализации прежде общедоступных лесов описаны на примере Таиланда (Feeny 1988а), Нигерии (Thomson 1977; Thomson, Feeny, O akerson 1986), Непала (Arnold, Campbell 1986; Messerschmidt 1986) и Индии (Gadgil and Iyer 1989). Подобные проблемы возникли в ситуации прибрежного промысла, когда государственные орга­ ны власти посчитали, что обладают эксклюзивной юрисдикцией управ­ лять всеми прибрежными водами (Cordell and McKean 1986; W. Cruz 1986; Dasgupta 1982; Panayoutou 1982; Pinkerton 1989a). Вызов Важный вызов, стоящий перед политологами заключается в разработ­ ке теории поведения людей, основанной на реалистичной оценке возмож­ ностей и ограничений их действий, что изначально отражало разные ас­ пекты «трагедии общедоступных ресурсов». Эмпирически проверенные теории социальной организации станут важными составляющими полити­ ческой науки. Они будут использоваться при принятии решений о воз­ можных последствий действий людей. Теоретические конструкции предпологают поиск закономерностей. Они представляют собой абстракцию далекую от реальности, создание которой лишь подчеркивает сложность социальной реальности. Отдельные теоретические модели предполагают дальнейшую абстракцию и упрощение в целях более подробного анализа логических взаимоотношений между переменными в замкнутой системе. Как теоретик и временами как автор моделей, я считаю, что эти попытки должны стать центральными в политической науке. Flo и в этой ситуации можно попасть в ловушку собственной интеллек­ туальности. Поскольку много лет было потрачено на создание теории зна­ чительной по своей силе и элегантности, очевидно, что аналитики захотят приложить ее как можно к большему числу ситуаций. Сила теории точно пропорциональна ситуациям, которые она может объяснить. Все теории имеют ограничения. Теоретические модели ограничены еще больше, по­ скольку в них должно быть зафиксировано множество параметров, больше чем, можно изменить. Можно наблюдать размывание модели, например, как в случае максимально конкурентного рынка. Тогда теория, которая объясняет это явление, может еще больше ограничить применение модели. Научное знание в значительной степени есть понимание разнообраз­ ных ситуаций, для которых рел^ранты соответствующие теории или моде­ 185
ли, но так же важно помнить об их ограничениях. Убеждение в том, что все внешние структуры могут быть описаны посредством набора совер­ шенных форм (кругов, квадратов и треугольников) ограничивало разви­ тие астрономии, пока Йоханнес Кеплер не разрушил путы классической мысли и открыл, что орбита Марса представляет собой эллипс, сделав открытие, которое сам Кеплер первоначально считал не более чем мусо­ ром (Koestler 1959). Гудвин и Шепард (Godwin and Shepard 1979) указали десятилетие назад, что политологи создавали эквивалент «втискивания квадратов, треугольников и эллипсов в круговую парадигму». Используя модель трагедии общедоступных ресурсов, они не уделяли внимания со­ ответствию между эмпирической реальностью и теоретическими моделя­ ми. С момента выхода их статьи было сделано много теоретических и эм­ пирических открытий, что должно было сделать политологов еще более скептичными в выборе из ограниченного набора моделей при анализе си­ туаций, связанных с проблемами управления общедоступными ресурса­ ми. К сожалению, многие аналитики в академической среде, экспертных группах, правительстве и прессе до сих пор считают, что проблемы обще­ доступных ресурсов это дилеммы, в которых участники не могут сами избежать невыгодных, а в некоторых случаях и плачевных результатов. В инструментарии политического аналитика не хватает, так же как и в инструментарии признанных, хорошо разработанных теорий, адекватной уточненной теории коллективного действия, в которой группа принципа­ лов могла бы свободно создаваться для сохранения результатов своих собственных усилий. Существует много примеров самоорганизующихся предприятий. Большинство юридических фирм есть тому пример. Группа юристов складывает активы, чтобы купить библиотеку и платить за рабо­ ту помощников, исследователей и секретарей. Они разрабатывают соб­ ственные внутренние механизмы управления, стратегии компенсации рас­ ходов и распределения прибыли между партнерами. Большинство кооперативов также являются такими примерами. Примеры самооргани­ зующихся и самоуправляющихся структур в сфере управления общедос­ тупными ресурсами, мы рассмотрим далее в этой книге. До тех пор пока теоретическое объяснение действий людей в самоорганизующихся и са­ моуправляемых предприятиях до конца не разработано, большинство политических решений будут приниматься на основе предположения, что индивиды не могут самоорганизовываться и всегда нуждаются во внешнем руководстве. Далее следует отметить, что все организационные среды подвержены влиянию, слабостям и провалам. Без адекватной теории самоорганизую­ 186
щегося коллективного действия, нельзя будет объяснить или предсказать ситуации, в которых индивиды не смогут решить проблему общего блага посредством самоорганизации. Нельзя будет также предсказать, какие стратегии политического вмешательства могут быть полезными в реше­ нии определенных проблем. Ранее было замечено, что существует прин­ ципиальное различие между предположением о том, как должна выгля­ деть регулирующая структура и предположением о том, что должна существовать надежная судебная власть, контролирующая и обеспечива­ ющая выполнение контрактов. Если политические теории будут учиты­ вать возможность самоорганизующегося коллективного действия, важ­ ность судебной системы, которую самоорганизующиеся группы могли бы использовать для контроля и обеспечения исполнения контрактов, не будет очевидной1. Я надеюсь, что это исследование внесет вклад в развитие эмпирически обоснованной теории самоорганизующихся и самоуправляемых форм коллективного действия. В этой работе я пытаюсь скомбинировать стра­ тегию, используемую многими исследователями в рамках «нового инсти­ туционализма» со стратегией, эмпирической работы биолога, который пытается найти лучше теоретическое объяснение функционированию био­ логического мира. Как институционалист исследующий эмпирические явления, я считаю, что индивиды стараются решить свои проблемы настолько эффективно, насколько могут. Это предположение меня дисциплинирует. Вместо того, чтобы полагать, что некоторые индивиды некомпетентны, злы или ирра­ циональны, а остальные всеведущи, я считаю, что все индивиды имеют очень похожие ограниченные способности объяснять и разбираться во внешних сложных обстоятельствах. Моя обязанность как ученого состо­ ит в том, чтобы понять, какие проблемы индивиды стараются решить и какие факторы им помогают или мешают. Когда учитывается, что наблю­ даемые мною проблемы имеют недостаточную предсказуемость, ограни­ ченную информацию, недостаточное доверие наравне с высоким уровнем сложности и трудностями взаимодействия, то и мои попытки объяснения 1 П оиск необходимой л и тер атур ы м о ж е т быть слож н ы м и длительны м. Например, без литературы обсуждающей важность судебной системы в помо­ щи индивидам организовываться для развития социальных отношений. П е р ­ вый раз, когда я упомянула группе представителей Агентства международного развития о важности эффективной судебной системы как стратегии в м еш а­ тельства способствующей развитию общества, наступило длительное молча­ ние. Один участник заседания ответил, что за два десятилетия работы в этой сфере он никогда не слышал, чтобы предлагались подобные рекомендации. 187
должны также приниматься во внимание, а не игнорироваться. В выработ­ ке объяснения наблюдаемого поведения, я опираюсь на значительный объем литературы, опубликованной другими исследователями, заинтересован­ ными в изучении институтов и их влияния на мотивацию индивидов и их поведение в реальной жизни. Биологи также сталкиваются с проблемой изучения сложных и плохо объясненных процессов. Их научная стратегия часто предполагает выбор эмпирического наблюдения наиболее простого организма, в котором про­ цесс протекает в ясной и часто преувеличенной форме. Организм выбира­ ется не потому, что является представителем всех остальных. Скорее он выбирается, потому что позволяет исследовать конкретный процесс наи­ более эффективно именно на этом примере, а не на другом. Мой «организм» — это один из типов ситуации в обществе. Я называю ее ситуацией общедоступных ресурсов и определяю точно, что я имею в виду, как и остальные ключевые термины в следующей главе. В этой книге я не рассматриваю все возможные ситуации управления общедоступными ре­ сурсами. Я фокусируюсь только на небольших ситуациях, когда ресурсы локализованы в одной стране и число индивидов, зависящих от них, варьи­ руется от 50 до 15000 человек. Эти ресурсы, как правило, относятся к прибрежному промыслу рыбы, небольшим пастбищам, подземным источ­ никам воды, ирригационным системам и лесам. Поскольку это ситуации небольшого масштаба, серьезное изучение может состоять в том, чтобы разобраться в тонкостях ситуации, выявить характеристики и важные про­ цессы. Поскольку включенные индивиды получают экономическую выгоду главным образом от общедоступных ресурсов, они сильно мотивированы в поиске решения их общих проблем, тем самым повышая собственную воз­ можную выгоду. Попытки самоорганизации в таких ситуациях могут быть преувеличенными, но именно поэтому я хочу их исследовать. Если самоор­ ганизация проваливается, я знаю что причина не в том, что возможные общие выгоды оказались несущественными для участников. Следует упомянуть об особенностях ресурсов, которые рассматрива­ ются в книге: 1) это возобновляемые ресурсы, скорее, чем не возобновля­ емые; 2) ограниченные ресурсы, чем избыточные; 3) рассматриваются ситуации, в которых пользователи могут нанести существенный вред друг другу и не рассматриваются ситуации, в которых участники могут нанес­ ти значительный вред остальным. Таким образом, все асимметричные про­ блемы загрязнения среды не рассматриваются в книге, как и ситуации в которых группа может создать картель и контролировать значительную часть рынка для того, чтобы влиять на уровень цен. 188
В эмпирических исследованиях я провожу краткий обзор важных при­ меров использования общедоступных ресурсов, которые помогли мне по­ нять процесс самоорганизации и самоуправления. Эти примеры ни в коем случае не являются случайной выборкой. Скорее это случаи, которые дают ясную картину о процессах, включенных в (1) управление общедос­ тупными ресурсами, существующими длительное время, (2) трансформа­ цию существующих институциональных условий и (3) примеров, потер­ певших неудачу в преодолении проблем, связанных с управлением общедоступными ресурсами. То есть подобные случаи могут рассматри­ ваться как набор наиболее ярких примеров, с которым я работала, чтобы понять, как индивиды организуются и управляют, чтобы получить макси­ мальные коллективные выгоды в ситуациях, где есть соблазн стать безби­ летником и нарушить обязательства. Из анализа этих случаев я попыталась предложить серию обоснован­ ных предположений относительно возможности одних индивидов органи­ зовать себя и управлять общедоступными ресурсами и неспособности дру­ гих. Я пытаюсь обнаружить принципы устройства институтов в случаях, когда мы наблюдаем успешное управление ресурсами в течение длитель­ ного времени, и ответить на вопрос, как такая ситуация может влиять на мотивацию участников продолжать вкладывать время и усилия в их уп­ равление. Я сравниваю институты, использующиеся в успешных и неус­ пешных случаях, и пытаюсь выяснить внешние и внутренние факторы, которые могут способствовать или тормозить возможности индивидов использовать и управлять общедоступными ресурсами. Я надеюсь, что эти идеи внесут вклад в развитие эмпирически валидной теории самоорганизации и самоуправления хотя бы для одного хорошо определенного «мира» проблемных ситуаций. Этот «мир» содержит суще­ ственную часть возобновляемых ресурсов в различных странах мира. Су­ ществуют оценки, по которым 90% рыбаков и более половины всей потреб­ ляемой каждый год рыбы относятся к маломасштабным, прибрежным промыслам, включенным в рамки этого исследования (Panayoutou 1982:49). Мой выбор ресурсов для интенсивного изучения основывался на предпо­ ложении о том, что я могу изучить процессы самоорганизации и самоуп­ равления по отношении к более широкому числу сред. Учитывая схожесть многих проблем связанных с общедоступными ресурсами и проблем создания общих благ небольшого масштаба, резуль­ таты этой работы позволят понять факторы, способствующие или пре­ пятствующие усилиям индивидов организовывать коллективные действия, относящиеся к производству общих благ. Все попытки организовать кол­ 189
лективное действие были ли они инициированы государством, предприни­ мателем или группой принципалов, которые хотят получить коллектив­ ные выгоды, должны быть связаны с проблемами управления общедос­ тупными ресурсами. Эти проблемы имеют отношение к борьбе с «безбилетниками», решению проблем, связанных с обязанностями, необ­ ходимыми ресурсами для организации новых институтов и контролем над выполнением установленных правил. Предложенное исследование того, как индивиды избегают роли «безбилетника», достигают высокого уровня взаимных обязательств, создают новые институты и контролируют вы­ полнение контрактов в использовании общедоступных ресурсов в сфере окружающей среды, также позволит внести вклад в объяснение действий людей в других институциональных условиях. Библиография Arnold, J. Е. М., and J. G. Campbell. 1936. Collective M anagem ent of Hill Forests in Nepal: The C omm unity Forestry Development Project. In Proceedings of the C o nference on Common P ro p e rty Resource M a n a g e m e n t , National R esearch Council, pp. 4 2 5 - 5 4 . Washington, D.C.: National Academy Press. Axelrod, R. 1981. The E m ergence of Cooperation A mong Egoists. American Political Science R eview 75 :30 6 -1 8 . Axelrod, R. 1984. The Evolution of Cooperation. New York: Basic Books. Bentley, A. 1949. The Process of Government. Evanston, 111.: Principia Press. Berkes, F. 1986b. Marine Inshore Fishery M anagem ent in Turkey. In Proceedings of the Conference on Common P roperty Resource M an agem en t, National Research Council, pp. 6 3 - 8 3 . Washington, D.C.: National Academy Press. Berkes, F. 1987. C omm on Property Resource M an a g e m e n t and Cree Indian Fisheries in Subarctic Canada. In The Question of the Commons, eds. B. McCay and J. Acheson, pp. 6 6 -9 1 . Tucson: University of Arizona Press. Berkes, F., ed. 1989. Common Property Resources. E cology an d CommunityB ased Sustainable D evelopment. London: Belhaven Press. Berkes, F., and M. Kislalioglu. 1989. A Comparatively Study of Yield, Investm ent and Energy Use in Small-Scale Fisheries: Some Considerations for Resource Planning. Fisheries Research 7 :2 0 7 -2 4 . Berkes, F., and D. Pocock. 1981. Self-Regulation of Commercial Fisheries of the O uter Long Point Bay, Lake Erie. Journal of Great Lakes Research 7 :1 1 1 -16 . Binger, B. R., and E. Hoffman. 1989. Institutional P ersistence and Change: The Q u e stio n of Efficiency. Journal o f I n s titu tio n a l a n d T h eoretical E con om ics 145:67-84. 190
Buchanan, J. M. 1968. The D em an d an d S u p p ly o f Public Goods. Chicago: Rand McNally. Bullock, K., and J. Baden. 1977. Comm unes and the Logic of the Commons. In M a n a g in g the Commons, eds. G. Hardin and J. Baden, pp. 1 8 2-99 . San Francisco: Freeman. Campbell, R. 1985. Background for the Uninitiated. In P aradoxes of R a tion ality and Cooperation, eds. R. Campbell and L. Sowden, pp. 3 - 4 1 . Vancouver: University of British Columbia Press. C arruthers, I., and R. Stoner. 1981. Economic A spects and Policy Issues in Groundwater Development. World Bank staff working paper No. 496, Washington, D.C. Chamberlin, J. 1974. Provision of Collective Goods as a Function of Group Size. American Political Science R eview 68 :70 7-16 . Christy, F. Т., Jr. 1982. Territorial Use Rights in Marine Fisheries: Definitions and Conditions. FAO technical paper No. 227, Food and Agricultural Organization of the United Nations, Rome. Clark, C. W. 1976. M ath em atical Bioeconomics. New York: Wiley. Clark, C. W. 1977. The Econom ics of Over-exploitation. In M a n a g i n g the Commons, eds. G. Hardin and J. Baden, pp. 8 2 - 9 5 . San Francisco: Freeman. Clark, C. W. 1980. Restricted Access to Common-Property Fishery Resources: A Game-Theoretic Analysis. In D ynamic Optimization and M athematical Economics, ed. P.T. Liu, pp. 117-32 . New York: Plenum Press. Cordell, J. C., and M. A. M cK ean. 1986. Sea T e n u re in Bahia, Brazil. In P roceed ing s of the Conference on Common P ro p erty Resource M a n a g e m e n t, National Research Council, pp. 8 5 -1 1 3 . Washington, D. C.: National Academy Press. Coward, E. W., Jr. 1980. Irrigation and Agricultural D evelopm ent in Asia: P erspectives from Social Sciences, Ithaca, N.Y.: Cornell University Press. Cruz, W. 1986. Overfishing and Conflict in a Traditional Fishery: San Miguel Bay, Philippines. In P roce eding s of the Conference on Common P ro p erty Resource M an agem ent, National Research Council, pp. 115-35. Washington, D. C.: National Academy Press. Dales, J.H. 1968. Pollution, Property, a n d Prices: An E ssay in Policy-m akin g and Economics. University of Toronto Press. Dasgypta, P. S. 1982. The Control of Resources. Oxford: Blackwell. Dasgypta, P. S., and G. M. Heal. 1979. Economic Theory a n d E xhaustible Resources. Cambridge University Press. Davis, A. 1984. Property Rights and Access M an a g e m e n t in the Small-Boat Fishery: A Case S tud y from S o u th w e st Nova Scotia. In A tla n tic Fisheries and Coastal Communities: Fisheries Decision-M aking Case S tu d i e s, eds. C. Lamson and A. J. Hanson, pp. 1 33 -6 4 . Halifax: Dalhousie Ocean Studies Programme. Dawes, R. M. 1973. The Comm ons Dilemma Game: An Af-Person Mixed-Motive Game with a Dominating S trateg y for Defection. ORI Research Bulletin 13:1-12. Dawes, R. M. 1975. Formal Models of Dilemmas in Social Decision Making. In Human J u d g m en t a n d D ecisio n P ro cesses: F orm al a n d M a th e m a tic a l 191
Ap proa ches, eds. M. F. Kaplan and S. Schwartz, pp. 87-108. New York: Academic Press. De Alessi, L. 1980. The Economics of Property Rights: A Review of the Evidence. Research in Law an d Economics 2 :1 -4 7 . Demsetz, H. 1967. Toward a Theory of Property Rights. American Economic R eview 6 2:3 4 7 -5 9 . Ehrenfield, D. W. 1972. C onserving Life on Earth. Oxford University Press. Feeny, D. H. 1988a. Agricultural Expansion and Forest Depletion in Thailand, 1900-1 97 5. In World Deforestation in the Twentieth Century, eds. J. F. Richards and R. P. Tucker, pp. 11 2 -4 3 . Durham, N.C.: Duke University Press. Field, В. C. 1984. The Evolution of Individual Property Rights in M assach usetts A griculture, 17 th —19th C enturies. N orth eastern Journal of A g ric u ltu ra l a n d Resource Economics 14:97-109. Field, В. C. 1985b. The Optimal Commons. American Journal of Agricultural Economics 6 7:3 6 4 -7 . Forman, S. O. 1967. Cognition and the Catch: The Location of Fishing Spots in a Brazilian Coastal Village. Eth nology 6:4 05 -2 6. Fortmann, L., and J. W. Bruce, eds. 1988. Whose Trees? Proprietary Dimensions of Forestry. Boulder: Westview Press. Frohlich, N., and J. A. Oppenheimer. 1 9 7 0 .1 Get By with a Little Help from My Friends. World Politics 2 3 :1 0 4 -2 0 . Gadgil,M., and P. Iyer. 1989. On the Diversification of Common-Property Resource Use by Indian Society. In Common P roperty Resources, ed. F. Berkes, pp. 2 4 0 -7 2 . London: Belhaven Press. G alanter, M. 1981. J u s tice in M any Rooms: C ourts, Private Ordering, and Indigenous Law. Journal of L egal Pluralism 19:1-47. Gardner, R., and E. Ostrom. 1990. Rules and Games. Public Choice. Godwin, R. K., and W. B. Shepard. 1979. Forcing Squares, Triangles and Ellipses into a Circular Paradigm: The Use of the Comm ons Dilem ma in Examining the Allocation of Common Resources. Western Political Quarterly 3 2:2 65 -7 7. Gordon, H.S. 1954. The Economic Theory of a Common-Property Resource: The Fishery. Journal of Political Economy 62 :12 4-42 . Grofman, B., and J. Pool. 1975. Bayesian Models for Iterated Prisoner’s Dilemma Games. General S yste m s 2 0:1 8 5 -9 4 . Gbth, W., W. Leininger, and G. Stephan. 1990. On Supergames and Folk Theorems: A Conceptual Discussion. In Game Equilibrium M odels, Vol. 2: Methods, Morals, and M arkets, ed. R. Selten. Berlin: Springer-Verlag. Hardin,G. 1968. The Tragedy of the Commons. Science 162:1243-8. Hardin, G. 1978. Political Requirements for Preserving our Common Heritage. In Wildlife an d A m erica , ed. H. P. Bokaw, pp. 3 1 0 -1 7 . W ashington, D.C.: Council on Environmental Quality. Hardin, R. 1982. Collective Action. Baltimore: Johns Hopkins University Press. Harsanyi, J., and R. Selten. 1988. A General Theory of Equilibrium Selection in Games. Cambridge, Mass.: MIT Press. 192
Heilbroner, R. L. 1974. An Inquiry Into the Human Prospect. New York: Norton. Johnson, О. E. G. 1972. Economic Analysis, the Legal Fram ework and Land Tenure Systems. Journal of Law and Economics 1 5:259-76. Kimber, R. 1981. Collective Action and the Fallacy of the Liberal Fallacy. World Politics 3 3:1 78 -9 6. Koestler, A. R. 1959. The Sleepw alkers. New York: Macmillan. Kreps, D. М., and R. Wilson. 1982. Reputation and Imperfect Information. Journal of Economic Theory 2 7 :25 3-79 . Lloyd, W.F. 1977. On the Checks to Population. In M a n a g in g the Commons, eds. G. Hardin and J. Baden, pp. 8 - 1 5 . San Francisco: Freeman. Luce, D. R., and H. Raiffa. 1957. Games a n d D ecisions: In trod uctio n a n d Critical Survey. New York: Wiley. Lumsden, M. 1973. The Cyprus Conflict as a Prisoner’s Dilemma. Journal of Conflict Resolution 17:7-32. McCay, B. J., and J. M. Acheson. 1987. The Question of the Commons: The Culture and E cology of Communal Resources. Tucson: University of Arizona Press. McGuire, M. 1974. Group Segregation and Optimal Jurisdictions. Journal of Political Economy 8 2:1 1 2 -3 2 . McKelvey, R. D. 1976. Intransitivities in Multidimensional V oting Models and Some Implications for Agenda Control. Journal of Economic Theory 2 :4 7 2 -8 2 . McKelvey, R. D. 1979. General Conditions for Global Intransitivities in Formal Voting Models. Econometrica 4 7 :1 0 8 5 - 111. M a r t i n , F. 1989. C o m m o n P o o l R e s o u r c e s a n d C o l l e c t i v e A c t i o n : A Bibliography. Bloomington: Indiana University, Workshop in Political Theory and Policy Analysis. Martin, K. 0 . 1979. Play by the Rules or Don’t Play at All: Space Division and Resource Allocation in a Rural Newfoundland Fishing Community. In North Atlantic M aritim e Cultures: A nthropological E ssa ys on C h an gin g A d a p ta tio n s, ed., R. Andersen and C. Wadel, pp. 2 7 7 -9 8 . The Hague: Mouton. M atthew s, R. 1988. Federal Licensing Policies for the Atlantic Inshore Fishery and Their Implementation in Newfoundland, 1 9 7 3-1 98 1. A c a d ie n s is : Journal of the History of the A tlan tic Region 17:83-108. M atthews, R., and J. Phyne. 1988. Regulatingthe Newfoundland Inshore Fishery: Traditional Values versus S tate Control in the Regulation of a Common Property Resource. Journal of C anadian S tud ies 2 3 :1 5 8 -7 6 . M esserschm idt, D.A. 1986. Collective M an ag em en t of Hill Forests in Nepal: The Community Forestry Development Project. In P roceedings of the Conference on Common Property Resource Managem ent, National Research Council, pp. 4 5 5 -8 0 . Washington, D.C.: National Academy Press. Moore, J. A. 1985. Science as a Way of Knowing-Human Ecology. American Z oologist 25:483-637. National Research Council. 1986. P roceedings of the Conference on Common P roperty Resource M anagem ent. Washington, D.C.: National Academy Press. 193
Nebel, В. J. 1987. E n viron m en tal Science, 2nd ed. Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall. Neher, P. A. 1978. The Pure Theory of the Muggery. American Economic Review 68:437-45. Norman, С. 1984. No Panacea for the Firewood Crisis. Science 226:676. North, D. C. 1981. Structure and Change in Economic History. New York: Norton. North, D. C., and B. R. Weingast. 1989. Constitutions and Commitment: The Evolution of Institutions Governing Public Choice in 17th Century England. St. Louis: Washington University, Center in Political Economy. Okada, A., and H. Kleimt. 1990. Anarchy and Agreement - A Game Theoretical Analysis of Some Aspects of Contractarianism. In Game Equilibrium M odels. Vol. II: M ethods, M o r a ls, an d M a r k e ts, ed. R. Selten. Berlin: Springer-Verlag. Olson, М. 1965. The Logic of C ollective Action. Public Goods a n d the Theory of Groups. Cambridge, Mass.: Harvard University Press. Ophuls, W. 1973. Leviathan or Oblivion. In Toward a S te a d y S ta te Economy, ed. H. E. Daly, pp. 2 1 5 -3 0 . San Francisco: Freeman. Orr, D. S., and S. Hill. 1979. Leviathan, the Open Society, and the Crisis of Ecology. In The Global P red icam en t. E cological Perspectives on World Order, eds. D. W. O rr and M. S. Soros, pp. 4 5 7 -6 9 . Chapel Hill: University of North Carolina Press. Panayoutou, Т. 1982. M anagem ent Copcepts for Small-Scale Fisheries: Economic and Social Aspects. FAO Fisheries Technical Paper No. 228, Rome. Picardi, A. C., and W. W. Seifert. 1977. A Tragedy of the C ommons in the Sahel. Ekistics 43:2 97 -3 04 . Pinkerton, E., ed. 1989a. C o-operative M an ag em en t of Local Fisheries. N ew Directions for Im proved M an agem en t and Community D evelopment. Vancouver: University of British Columbia Press. P in k erto n , E. 1989b. C om p etitio n A m o n g B.C. Fish P ro c e s sin g Firms. In Uncommon Property: The F ishing a n d Fish P rocessin g Industries in British C olum bia, eds. P. M arshak , N. Guppy, and J. McM uIlan, pp. 6 6 - 9 1 . Toronto: M ethuen. Riker, W. H. 1980. Im plications for the D isequilibrium of M ajo rity Rule for the S tu d y of In s titu tio n s . A m erica n P o litic a l S c ie n c e R e v ie w 7 4 : 4 3 2 - 4 7 . Ruddle, K., and T. Akimichi, eds. 1984. M aritime Institutions in the Western P a cific. Osaka: National M useum of Ethnology. Scharpf, F. W. 1985. Ideological Conflict on the Public-Private Frontier: Some Exploratory Notes. Working paper, Wissenschftszentrum, Berlin. S ch a rp f, F. W. 1987. A G a m e -T h e o re tic a l E x p la n a tio n of Inflation and Unemploym ent in W estern Europe. Journal of Public Policy 7 :22 7-58 . Scharpf, F. W. 1988. The Joint Decision Trap: Lessons from German Federalism and European Integration. Public Administration 6 6:2 3 9 -7 8 . Shepsle, K. A. 1979a. Institutional Arrangements and Equilibrium in Multidimensional Voting Models. American Journal of Political Science 23:27-60. 194
Shepsle, К. A. 1989a. Discretion, Institutions, and the Problem of Governm ent C ommitment. Working paper, Cambridge, Mass.: Harvard University, D epartm ent of Government. S hepsle, K. A., and B. R. W eing ast. 1984. Legislative Politics and B udget Outcomes. In Federal B u dg et P olicy in the 1980’s , eds. G. Mills and J. Palmer, pp. 3 4 3 - 6 7 , Washington, D.C.: Urban Institute Press. Shepsle, K. A., and B. R. W eingast. 1987. The Institutional Foundations of C ommittee Power. American Political Science R eview 8 1 :8 5 -1 0 4 . Sinn, H. W. 1984. Common Property Resources, Storage Facilities and Ownership Structures: A Cournot Model of the Oil Market. Economica 51 :2 3 5 -5 2 . Smith, R. J. 1981. Resolving the Tragedy of the C ommons by Creating Private Property Rights in Wildlife. CATO Journal 1:4 3 9 -6 8 . Snidal, D. 1985. Coordination V ersus P riso n er’s Dilemma: Im plications for In te rn a tio n a l Cooperation and Regim es. A m e rica n P o litic a l S c ie n c e R e v ie w 79:923-47. Stillman, P. G. 1975. The Tragedy of the Commons: A Re-Analysis. A lte rn a tives 4:12-15. S ugden.R . 1986. The Economics of R ights, Co-operation, and Welfare. Oxford: Blackwell. Taylor, M. 1987. The Possibility of Cooperation. Cambridge University Press. Thomson, J. T. 1977. Ecological Deterioration: Local-Level Rule M aking and Enforcement Problems in Niger. In Desertification: Environm ental D e gra da tion in an d around Arid L a n d s, ed. М. H. Glantz, pp. 5 7 - 7 9 . Boulder: Westview Press. Thomson, J. Т., D. Feeny, and R. J. Oakerson. 1986. Institutional Dynamics: The E v o lu tio n and D iss o lu tio n of C o m m o n P r o p e r ty R e s o u rc e M a n a g e m e n t . In P roce eding s of the Conference on Common P ro p erty R esource M a n a g e m e n t, National Research Council, pp. 391 - 4 2 4 . Washington, D.C.: National Academy Press. Truman, D. B. 1958. The Governmental Process. New York: Knopf. Uphoff, N. T. 1986c. G e t t i n g th e P r o c e s s R ig h t: I m p r o v i n g I r r ig a t io n W a te r M a n a g e m e n t w ith F a rm e r P a r ti c ip a t io n . Boulder: W e s tv ie w P ress. Weissing, F., and E. Ostrom. 1990. Irrigation Institutions and the Games Irrigators Play. In Game Equilibrium M odels. Vol. 11: M ethods, Morals, and M arkets, ed. R. Selten. Berlin: Springer-Verlag. Welch, W. P. 1983. The Political Feasibility of Full Ownership Property Rights: The Cases of Pollution and Fisheries. Policy Sciences 16:165-80. Williamson, О. E. 1979. T ra n sa c tio n Cost Economics: The G o v ern an ce of Contractual Relations. Journal of L aw and Economics 22 :2 3 3 -6 1 . Williamson, О. E. 1983. Credible C om m itm ents: U sing H ostag es to Support Exchange. American Economic R eview 8 3 :5 1 9 -4 0 . Williamson, О. E. 1985. The Economic In stitu tion s of C a p it a li s m : Firms, Markets, Relational Contracting. New York: Free Press. Wilson, R. K. 1985. Constraints on Social Dilemmas: An Institutional Approach. A nnals of O perations Research 2 :1 8 3 -2 0 0 . 195
Хейвард Алкер СТРАТЕГИЯ, ЭТИКА И ПОЛИТИКА 1 ... с увереренностьюможно утверждать, что в настоящее время не существует никакой удовлетворительной трактовки вопроса рационального поведения. Фон Нейман и Моргенштерн Несмотря на то, что многие проблемы пока остаются не решенными, математика двадцатого столетия сделала значительный прогресс в описа­ нии рационального конкурентного и кооперативного поведения. Большой вклад в такой результат внесла работа «Теория игр и экономическое пове­ дение» (Theory of Games and Economic Behavior) фон Неймана (von Neumann) и Моргенштерна (M orgenstern)2. Так как более подробное вве­ дение в теорию игр можно найти в других работах, мы ограничимся пред­ ставлением и обсуждением лишь некоторых основополагающих резуль­ татов в этой области и представим свои комментарии о возможности их использования в политическом анализе. Прежде всего, как отмечают Л юс (Luce) и Раиффа (Raiffa), необходимо сделать следующее важное разъяснение: Необходимо, чтобы социальные теоретики отдавали себе отчет в том, что теория игр не [обязательно] описательная, а скорее (условно) нор­ 1 Alker Hayward R. (1965) M athem atics and Politics. New York: Macmillan. П еревод Ольги Гуровой. Хейвард Алкер (1 937-2007) был профессором международных отношений в Университете Южной Калифорнии с 1995 года, ранее он занимал пост профессо­ ра политических наук в Массачусетском Технологическом Институте. Профес­ сор Алкер специализировался на теории и методологии исследования междуна­ родных отношений. Среди его книг — «Математика и политика», часть которой публикуется в сборнике, «Путешествия по конфликтам: нарративы и уроки» и др. 2Von Neumann, M orgenstern (1944) Theory of G ames and Economic Behavior. Princeton Univercity Press. 196
мативная. В ней не констатируется ни как люди себя ведут в действи­ тельности, ни как они должны вести себя в принципе, но определяется то, как они должны себя вести, если хотят достичь определенных результа­ тов. Она предписывает, как при заданных условиях надо действовать для достижения результатов, имеющих определенные свойства формального «оптимума». Эти свойства могут быть подходящими или не подходящими для описания конфликта интересов в реальных условиях. Если они ока­ зываются подходящими, то теория однозначно определяет тот выбор, который должен быть сделан, чтобы достичь этого оптимума. А. Рациональность в игре с «нулевой суммой» в ситуации конфликта Теория игр говорит языком математики о конфликте интересов. Она противопоставляет конкурирующих рациональных игроков друг другу в ситуации выбора и определяет стратегии, которые направлены на макси­ мизацию (различными способами) выигрыша. Выигрыши (называемые • также «полезностями»), которые соответствуют альтернативным исхо­ дам игры, измеряются по интервальной шкале. Предполагается также полная информированность о «полезностях» других игроков. Сначала мы рассмотрим конфликтные ситуации, когда полезности двух игроков пол­ ностью противоположны, а именно, сколько один игрок выигрывает, рав­ но столько теряет другой. Такие конфликты называют играми с нулевой суммой с двумя участниками (two-person zero-sum games). Игры с нулевой суммой с двумя участниками Рассмотрим следующий гипотетический пример. Два игрока, ученик Джэк и ученица Джилл, соперничают за место президента в старшем клас­ се. Как кандидаты они имеют только два реальных дискуссионных вопро­ са для политической кампании: их различия в поле и их понимание хоро­ шего правления. К первой категории можно отнести дебаты о мужском или женском превосходстве; обещания по улучшению работы студенчес­ ких советов — ко второй. Что такое выигрыши при различных стратегиях в данном случае? В категориях теории игр это означает определение полезности различных исходов игры для каждого участника. Мы можем предположить (хотя, 197
возможно, это далеко от реальности), что для игроков важно после выбо­ ров иметь поддержку четырех главных студенческих сообществ универ­ ситета. Сколько сообществ поддержат кандидата, будет зависеть от так­ тики ведения кампании, которую выберет каждый из участников. Более того, предположим, что оба, Джэк и Джилл, имеют полную информацию о полезностях (т. е. выигрышах друг друга) для каждой возможной ком­ бинации стратегий. Гипотетические выигрыши суммированы в Таблице 7 .1, где каждая клетка содержит два числа: первое — сколько сообществ поддержат Джэка, а второе — сколько сообществ поддержат Джилл. Из таблицы 7.1 мы видим, что Джэк будет иметь очень хорошие шансы в «борьбе полов». Он бы выиграл поддержку четырех студенческих сооб­ ществ, и тогда все четыре братства были бы против Джилл — неудачный результат для нее с полезностью равной — 4 (минус 4). (Заметьте, что в игре с нулевой суммой полезности в каждой клетке матрицы в сумме дают ноль.) Но если бы Джилл знала, что Джэк станет подчеркивать гендер­ ные различия, было бы глупо делать то же самое ей самой. На самом деле, ее самый большой выигрыш случился бы, если бы она акцентировала вни­ мание на порядке управления, и то же самое делал бы Джэк. В таком случае она бы получила двух сторонников, а Джэк бы не получил никого (в действительности, — 2, т. к. два сообщества были бы против него). Таблица 7.1 М атрица выигрышей для гипотетической игры с нулевой суммой с двумя участниками (соперничество за место президента в старшем классе) Джилл стратегии пол порядок управления Джек пол порядок управления (4 ,-4 ) (3, - 3) (1 ,-1 ) (-2, 2) Как только возможные исходы игры перечислены, и выигрыши опре­ делены (т. е., функции полезности при каждом исходе для обоих кандида­ тов), теория игр математически показывает, как определенные общие пра­ вила максимизации полезности соотносятся с конкретным выбором 198
игроков или их стратегиями. Для ситуаций с нулевой суммой теоретики игр определили максимизирующую рациональность в оптимистическом и пессимистическом варианте: уровень безопасности отдельной стратегии — это наименьшая гарантированная полезность, которую дает выбор данной альтернативы. Тогда для Джэка и Джилл рациональность с нулевой суммой означает: 1) оптимистическая максимизация его (или ее) уровня безопасности; 2) или пессимистическая минимизация эффекта от стратегии максими­ зации безопасности оппонента. Стратегии, которые максимизируют собственную гарантируемую ми­ нимальную функцию полезности, называются максиминными страте­ гиям) . Стратегии, минимизирующие максимальный уровень безопаснос­ ти оппонента, называются минимаксными стратегиями. Существуют ли отдельные максиминные стратегии для Д ж эка и Джилл? Можно ли сказать, что они в то же время придерживаются ми­ нимаксных стратегий против атак друг друга? Согласно Таблице 7.1 Джэк может гарантировать себе преимущество, равное поддержке одного сообщества, поднимая только первый вопрос — о сексуальной принад­ лежности другого кандидата. Джилл может максимизировать свой уро­ вень безопасности, говоря только о порядке правления. Будут ли в этом случае оба игрока минимизировать гарантируемую полезность своего оппонента? В нашем примере ответ — «да». Джэк скорее всего будет строить свою кампанию на вопросе о мужском превосходстве. Лучшее, что может сделать Джилл, чтобы нейтрализовать его усилия — это по­ строить свою кампанию на второй проблеме. Сходным образом, Джэк может минимизировать уровень безопасности Джилл, нейтрализуя ее кампанию по вопросу о порядке управления, делая акцент на том, что Джилл — девушка. Это утверждение объясняет важную особенность матрицы выигрышей в Таблице 7.1: для каждого игрока максиминные и минимаксные стратегии совпадают. Рациональность в игре с нулевой суммой, таким образом, может быть определена в терминах максимизации или минимизации. В приведенном выше примере, тот факт, что оба игрока знают, что их оппоненты будут стараться сделать так, чтобы минимизировать их полезности и максими­ зировать потери, ведет к строго определенному решению, а именно, это одна из клеток матрицы (в правом верхнем углу Таблицы 7.1), которая имеет минимальное значение в своей строке и максимальное значение в столбце. По геометрической аналогии эта точка называется «седловой точкой». В игре против злонамеренного противника никакой игрок не 199
сможет добиться большего, чем тех полезностей, которые обозначены в этой клетке. Значение V (в нашем примере V равно 1) в этой клетке для игрока в строке называют ценой игры. Поэтому для Джэка оптимальная стратегия Джэка — выбрать строку, содержащую V. Джилл ничего не остается кроме как выбрать столбец, где появляется V и -V . Здесь будет верным сказать, что когда V больше, чем ноль. Джэк имеет больше потен­ циального влияния или власти, чем Джилл. Он ожидает получить более высокое вознаграждение вне зависимости от того, какую стратегию она пытается осуществить. Теорема о минимакс (The Minimax Theorem) Некоторые игры с нулевой суммой, даже с простой матрицей 2 на 2 как в Таблице 7.1 не имеют седловых точек и строго определенных решений. В таких играх минимаксная или максиминная стратегии с единственным выбором не совпадают для обоих игроков, что позволяет избежать опас­ ности привлекательного совпадения альтернативных способов определе­ ния рациональности в игре с нулевой суммой. Рассмотрим Таблицу 7.2. Кандидаты от партии D и R борются на наци­ ональных выборах, на которых они могут делать акцент либо на вопросах внешней, либо внутренней политики. Предположим, что были подсчита­ ны полезности исходов для каждого кандидата, что они известны всем участникам и имеют противоположные знаки, так, что игра на выборах является игрой с нулевой суммой. (Эмпирически, конечно, эти предполо­ жения в самом лучшем случае будут лишь приблизительными. Полезнос­ ти никогда не известны с точностью даже по одному из кандидатов. Более достоверная информация может быть слишком дорогой, чтобы ее приоб­ ретать, и затраты могут меняться во времени). Таблица 7.2 Матрица выигрышей для гипотетической игры с нулевой суммой (соперничество за место президента) Стратегии кандидата-республиканца (R) внешняя политика внутренняя политика Стратегии кандидата-демократа внешняя политика внутренняя политика 200 (- 2, 2) (3. - 3) (- М 1 _ (2, - 2)
Дилемма Таблицы 7.2. состоит в том, что, как кажется, рациональ­ ность в игре с нулевой суммой не может быть определена. Демократ нахо­ дит точку максимальной безопасности при обсуждении вопросов между­ народной политики (он может потерять максимально одну единицу), но это максимальное из минимальных значений не досягаемо для самых зло­ стных намерений его противника. Республиканец, например, будет нахо­ диться в лучшей ситуации, если он, зная, что демократ будет акцентировать внимание на вопросах международной политики, сам сконцентрируется только на внутренних делах. Однако если демократ знает, что республи­ канец будет ориентирован на внутренние вопросы, он переключится на те же самые вопросы, и получит возможность одержать красивую победу над своим оппонетом, но тогда республиканец будет... и т. д., и т. д. Таким обра­ зом, в ситуации, когда нужно выбрать только одну стратегию, ока­ зывается невозможным максимизировать уровень своей собственной безопасности и в то же самое время гарантировать то, что полез­ ность оппонента будет минимизирована. Главная заслуга фон Неймана состояла в том, что он переопределил значение рациональности в нестрого заданных играх с нулевой суммой. » Он сделал это, предложив «смешанные стратегии» (mixed strategies) с со­ ответствующими «ожидаемыми полезностями» (expected utilities). Смешан­ ная стратегия состоит в следующем. Нежели чем играть с одним выбором (т. е., подчеркивать только внутренние вопросы), можно проявить готов­ ность играть в несколько шагов, каждому из которых приписывается опре­ деленная вероятность. В игре повторных президентских выборов (длинной в один месяц), смешанная стратегия могла бы состоять в акцентировании вопросов международной политики только половину месяца и внутренних вопросов — в оставшееся время. В игре с одним ходом смешанная стратегия 50 на 50 состояла бы в том, чтобы кинуть монету и затем говорить о вопро­ сах внутренней политики, если выпадет «орёл», или наоборот. Фон Нейман ввел элемент случайности, чтобы минимизировать уверенность оппонента в том, какой выбор будет сделан при каждом конкретном шаге. Смысл со­ стоит в подчеркивании участником своих сильных сторон, при этом, одна­ ко, не игнорируя разных возможных ответов других кандидатов. Ожидаемые полезности смешанных стратегий могут быть подсчитаны тем же самым способом, который используется страховыми компаниями. При вычислении «ожидаемой стоимости» полиса они умножают вероят­ ность смерти в каждый возрастной период на стоимость смерти в этом возрасте, и затем суммируют эти произведения, чтобы получить ожидае­ мую стоимость полиса. Если вероятность смерти остается постоянной или 201
уменьшается, в долгосроной перспективе они могут ожидать общую при­ быль, требуя плату большую, чем «ожидаемая стоимость» полиса. Так же, в Таблице Table 7.2 ожидаемая выгода того, что D выберет стратегию 50x50 может быть посчитана сразу же, как будет известна вероятность каждого движения другого игрока. Используя концепии смешанных стратегий и ожидаемых выгод, фон Нейман получил возможность переопределить смысл минимаксной или максиминной стратегии рационального выбора в игре с нулевой суммой посредством определения оптимальных стратегий для каждого игрока в следующей теореме: Теорема о минимаксе ( The Minimax Theorem): Для любой игры с нулевой суммой и двумя игроками при конечном числе альтернативных стратегий для игроков D и R существует некоторое число V. При этом максиминная стратегия для игрока D гарантирует ему ожидаемую полез­ ность V, а минимаксная стратегия (minimax strategy) для игрока R гаран­ тирует, что игрок D будет иметь ожидаемую полезность не больше, чем V, при условии, что и D и R могут с определенной степенью вероятности смешивать различные стратегические альтернативы. Комментарий Теорема фон Неймана, доказательство которой довольно сложное, и не приводится здесь, — классическая математическая тавтология, имеющая смысл в применении к социальным наукам. Эта часть математики предназ­ начена для того, чтобы описать поведение человека. В каком-то смысле все, что она делает — это дает логически последовательное переопределе­ ние принципа рациональности в игре с нулевой суммой, который может быть применен к анализу определенных политических ситуаций. В гипоте­ тическом примере в Таблице 7.2 теория утверждает, что наиболее рацио­ нальная стратегия, которую может выбрать D — комбинация в предвыбор­ ной программе вопросов внешней и внутренней политики. Используя соответствующие вычислительные формулы, мы обнару­ живаем, что «лучшая» стратегия для кандидата от демократов - посвятить только 3 / 8 своего времени выигрышной стратегии, а именно внутренне­ политическим делам, что, в общем-то не очевидный результат. И также не очевидно, что республиканец должен распределить свое время поровну (1 / 2 , 1/ 2 ) между обсуждением вопросов внутренней и внешней полити­ ки. Могут быть, однако, предприняты стратегии минимизировать безо­ 202
пасность другого кандидата и в то же время гарантировать максималь­ ную возможную ожидаемую полезность вне зависимости от стратегий про­ тивника. (Попытайтесь! Ожидаемая полезность может быть вычислена путем суммирования вероятностей для каждой альтернативы, помножен­ ных на полезности альтернатив). Наконец, фон Нейман установил способ подсчета потенциального вли­ яния (т.е. потенциальной полезности) любого соперника в не строго за­ данной игре. Какова цена игры для игрока D? Используя минимаксную стратегию, он может ожидать получения полезности в 1/ 2 . Потенциаль­ но, по крайней мере, D может гарантировать на половину единицы боль­ ше, чем /?, вне зависимости от того, какую контр-стратегию выберет /?. В. Кооперативная рациональность в конфликтах с ненулевой суммой Политические ситуации с ненулевой суммой достаточно часты, чтобы стать основанием для последующих гипотетических исследований о при4роде рациональности. Дилемма заключенного ( The Prisoners' Dilemma) Рассмотрим пример «игры с ненулевой суммой» известной как дилем­ ма узника в Таблице 7.3. Два узника, совершивших преступление вместе, вынуждены явиться на допрос к окружному прокурору по одному, и каж­ дый должен решить «доносить» или «не доносить» на другого. Если при­ знается только один, он получит очень короткий срок заключения (менее года, что эквивалентно 10), тогда как другой сядет в тюрьму на 10 лет (полезность равна 0). Общая полезность в каждом из этих случаев гораз­ до больше, чем при «пессимистичном» исходе, когда сознаются оба. Если же оба донесут друг на друга, каждый из них получит по 8 лет тюрьмы (выгода равна 1 для каждого, в сумме всего только 2). Только если оба они откажутся говорить, в этом случае окружной прокурор не будет иметь убедительных улик для серьезного обвинения, и каждый из провинив­ шихся сможет отделаться легким сроком — по 1 году. Полезность от совместной стратегии не признаваться равна 16, что гораздо больше, чем при любой другой комбинации. Хотя рациональность выбора в игре с нулевой суммой здесь не вполне релевантна, давайте все203
таки посмотрим, что бы она значила для каждого узника. В ситуации, как она определена окружным прокурором и законом, у каждого игрока есть соблазн «донести» в надежде, что другой не донесет. Каждый в этом смыс­ ле максимизирует свой собственный уровень безопасности (самое боль­ шое наказание, когда один сознается, «стоит» 1, не 0). Хотя смешанные стратегии могли бы облегчить ситуацию в некоторой степени, донос так­ же имеет преимущество (если участник рассмативает другого как конку­ рента) — он минимизирует выгоды другого. Но если оба собираются «га­ рантировать» себе по 8 лет тюрьмы (выгода равна 1), то дилемма, представленная в Таблице 7.3, будет следующей: почему шанс обоих на двухлетний срок становится очевидно недостижимым? Этика кооперации Способ достичь привлекательной (но не индивидуально оптимальной) цели для каждого игрока, требующий предварительных договоренностей и совместного соглашения не представлен в Таблице 7.3. Определенно, именно так и работает мафия (имеются ввиду договоренности и соглаше­ ния), применяющая серьезные наказательные меры для тех, кто донес на товарища и вышел из тюрьмы. Таблица 7.3 Дилемма заключенного Заключенный В стратегии признание непризнание Заключенный А признание (1,1) (0, 10) (10,0) (8,8) непризнание Национальные государства должны уметь решать дилемму узника так­ же как и мафия. Иногда они так и делают, хотя и с менее жестокими по­ следствиями для своих соседей. Теоретический анализ игр заключения сделок, арбитража и «справедливого» разделения выигрыша внес замет­ ный прирост в понимание человеком кооперативного рационального по­ ведения. В этом разделе мы дадим некоторые комментарии на одно из предложенных решений проблемы смысла рационального кооператив­ 204
ного поведения, работу математика и специалиста по эконометрии Джо­ на Нэша (John Nash). В своем блестящем анализе Нэш прояснил концепцию рационального личного интереса при проведении переговоров (или заключении сделки) между двумя людьми. Он предложил концепцию кооперативной игры для двух человек, которая по определению подразумевает коммуникацию меж­ ду участниками до начала игры, соглашения, определяющие выбор стра­ тегий, и матрицу с ненулевой суммой. Нэш определяет и обосновывает четыре условия рациональной сделки. Они могут быть обсуждены с от­ сылкой к Рисунку 7.1, который изображает выгоды различных исходов для игроков А и В ъ дилемме заключенного. Мы будем полагать, что мини­ максный и максиминный подход обеспечит Л и В, в случае совместного признания, полезность (1, 1), и что у игроков было время обсудить ситуацию и заключить соглашение, касающееся дальнейших действий. Мы будем предполагать (без фактических расчетов), что любой исход в обозримом пространстве на Рисунке 7.1 может быть результатом различ­ ных степеней признания, возможность, которая не была рассмотрена в предыдущем примере. Степени признания предположительно может быть измерен количеством лет в тюрьме. Рисунок 7.1. Пространство перспектив и дилемма заключенного 205
Позвольте также предположить, что Нэш — поверенный заключен­ ных, просящий рассудить их независимо от их фактической вины, игнори­ руя возможные последствия того, что они не признаются. См. Таблицу 7.3 или на Рисунок 7.1. Он предлагает следующее. Требование 1. (Инвариантность в отношении измерения полезности) Каким бы ни было решение, оно должно дать эквивалентный результат для обоих, так, что полезность обоих заключенных будет изменяться ли­ нейно. Это требование соответствует вновь сформулированному предположнию, что полезности были измерены по интервальной шкале. Визуально это означает, что растяжение или перемещение заштрихованной области перспективных решений в переговорах на Рисунке 7.1 приведут от старо­ го «справедливого решения» к новому. Требование 2. (Совместная эффективность (joint efficiency) или опти­ мальность Парето (Pareto optimality). Любое решение, увеличивающее полезность одного или обоих игроков, предпочтительнее того, которое оставляет все без изменений. Это требование первоначально было пред­ ложено итальянским экономистом и социальным теоретиком Вильфредо Парето. Соответственно, в Таблице 7.1 исключаются все значения слева или ниже верхней правой границы полезности, которая идет от точки (0, 10) к точке (10,0). Для любой точки ниже или левее этой грани­ цы существуют альтернативы над и /и л и справа, которые предпочитают А или В, или оба, и при которых наказанным не будет ни А, ни В. Требование 3. (Симметрия). Игроки с одинаковыми полезностями в ситуации несогласия или взаимозависимых альтернативных функций по­ лезности (симметричные роли), должны получить эквивалентные по вы­ годе полезности. Кажется, справедливо требовать, чтобы игроки в одинаковых ситуаци­ ях получили одинаковые результаты. (Этот тезис предполагает взаимное сравнение полезностей). В приведенном выше примере альтернативные полезности являются геометрически симметричными, поэтому диагональ на Рисунке 7.1, пересекающая верхнюю правую границу «точек Парето» на (8, 8), содержит множество симметричных «справедливых» решений. В соединении с принципом оптимальности Парето (Pareto optimality) тре­ бование симметрии само по себе достаточно, чтобы произвести уникаль­ ное решение в сделке в рамках дилеммы заключенного, которое и показа­ но на рисунке 7.1, т. е. на границе пересечения (8, 8). Однако, чтобы обеспечить тот же самый результат, когда оригиналь­ ная игра начинается с несимметричного набора альтернативных по­ 206
лезностей, необходимо представить дополнительное требование, требу­ ющее дальнейшего обсуждения: Требование 4. [Независимость нерелевантных (невыбранных) альтер­ натив]. Если один набор возможных результатов переговоров (называе­ мый «пространством перспектив» (prospect space) включает другой, и оба имеют одинаковые решения конфликтов, тогда любое решение в большем пространстве также будет решением в меньшем пространстве при усло­ вии, что эта альтернатива возможна в меньшей игре. Это требование позволяет включать любые несимметричные простран­ ства в большие симметричные пространства, если они имеют общую точ­ ку решения. Можно заключить, что участники переговоров должны бес­ покоиться только об улучшении ситуации по пункту «нет согласия» (статус кво, если сделка не состоится), нежели чем по поводу более привлекательных возможностей одного, а не другого игрока. Для выпук­ лых ограниченных пространств, Нэш использует эти четыре требования, чтобы установить предельно общий результат: Теорема Нэша. В выпуклых ограниченных пространствах, вклю­ чая их границы, может быть найдена одна и только одна точка реше­ ния для игры с переговорами, которая отвечала бы требованиям 1-4 . Это та точка, в которой результат различия полезностей в точке несогласия максимизируется. Требования 1” 4, таким образом, логически эквивалентны простому ма­ тематическому правилу разрешения кооперационных игр с ненулевой сум­ мой с двумя участниками при перемножении полезностей (взятых в точке несогласия) и при выборе точки, имеющей самое большое значение. В примере, приведенном выше, умножение (8 - 1) на (8 - 1) дает в результате 49, самый высокий возможный результат. Следовательно, те­ орема Нэша утверждает, что решение в случае, когда оба не признаются в дилемме узников (если такое может быть осуществлено), оптимально ра­ ционально с точки зрения коллективного интереса. Умозаключения Нэша предполагают что-то вроде социального кон­ тракта между членами общества. Определяя «кооперативную рациональ­ ность» точным и вероятностным способом, в них производятся точные решения для полу-конкурентных ситуаций и правдоподобная схема ар­ битража сводится к минимальному набору общих концепций. В реальных ситуациях затраты не всегда будут известны; при этом будут заключаться не всегда «справедливые» сделки. Полезность теории игр для описатель­ ных и нормативных целей в этих ситуациях понятна. В теории игр «коопе­ ративная рациональность» орределяется как «идеальный тип» (термин 207
Макса Вебера) в процессе соглашения в отличие от концепции «рацио­ нальности в игре с нулевой суммой», представленной ранее. Поведение может быть описано или раскритиковано до той степени, в которой оно отступает от любого из этих критериев. С. Теория игр и теория демократии Теория игр — это больше, чем просто игра ума. Обощения Кеннета Эрроу (Kenneth Arrow) по поводу парадокса избирателей (voters’ paradox) стимулировали переосмысление основных предположений политической теории демократии и экономической теории. Эрроу вновь открыл пара­ докс, на который уже указывали Кондорсэ (Condorcet), Нансон (Nanson), Доджсон (Dodgson) (Льюис Кэролл) и Блэк (Black). Парадокс избирателей Рассматрим гипотетическое общество с тремя членами под названием «Земля трёх» (three-man land), которое определяет свои коллективные предпочтения по мажоритарному принципу — двумя третями голосов. В дальнейшем предполагается, что эти предпочтения могут быть измерены только порядковыми уровнями точности. Граждане «Земли трёх» пыта­ ются выбрать форму правления (очень давняя проблема в политическом анализе). Они имеют три современные альтернативы: капиталистическая демократия (названная «демократией»), демократический социализм (на­ званный «социализм») и коммунистическая диктатура («коммунизм»). Обозначая «предпочитает» значком «>», три гражданина выбирают эти альтернативы в следующем порядке: Гражданин 1: демократия > социализм > коммунизм Гражданин 2: социализм > коммунизм > демократия Гражданин 3: коммунизм > демократия > социализм Каждая из этих цепочек имеет некоторую достоверность: гражданин 1 — «настоящий» демократ; гражданин 2 — социалист — антикапиталист; граж­ данин 3 — чистокровный коммунист, который больше всего ненавидит демократический социализм. Однако, простой подсчет предпочтений даст следующий результат. Два гражданина (1 и 3) предпочтут демократию социализму. Два других (один и два) предпочтут социализм коммунизму, но гражданин 2 и 3 предпочтут 208
коммунизм демократии. Что происходит в случае нашей демократичес­ кой процедуры мажоритарного голосования? Эти три суждения пред­ полагают, что коллективно граждане отдадут предпочтение демократии перед социализмом и социализму перед коммунизмом. Если коллектив­ ные предпочтения избирателей рациональны, они должны быть транзитивны, из чего естественно следует, что они предпочтут демократию коммунизму. Но мы только что видели, что два из трех избирателей предпочли коммунизм демократии! Тогда, в этом примере мажоритар­ ное голосование двух третей дает «нетранзитивное решение». Такой ре­ зультат кажется высшей точкой проявления коллективной непоследова­ тельности. • Эрроу обобщил этот результат следующим образом. Он рассматри­ вает различные возможные «функции благосостояния» (welfare functions), которые устанавливают коллективные порядки предпочтений (collective preferential orderings), состоящие из, по крайней мере, трех альтернатив, всех возможных конфигураций индивидуальных порядков предпочтений (individual preference orderings). Политическими альтернативами могут быть кандидаты в президенты, конфликтующие международные полити­ ки или различные политические конституции. Предполагается, что обще­ ство имеет по крайней мере двух граждан. • Эрроу интересует возможность узнать, можно ли добиться един­ ственной функции благосостояния, которая удовлетворяет условию ра­ ционального критерия коллективного выбора, что очень похоже на то, что предлагал Нэш и что обсуждалось выше. Во-первых, он требует «по­ ложительной связи между индивидуальными и социальными ценностями» (более слабая версия требования Парето), он имеет ввиду, что функция благосостояния, являющаяся результатом переопределения предпочте­ ний игрока в пользу альтернативы X, в то время как никто другой не пере­ думал, не должна понизить эту альтернативу в коллективном распреде­ лении предпочтений. • Эрроу также требовал, чтобы оптимальная функция социального благосостояния подчинялась бы принципу «независимости несвязанных альтернатив» (independence of irrelevant alternatives). В примере «Земли трёх», как было сказано выше, этот критерий требует, чтобы, в ситуации, когда четвертая конституционная возможность (например, фашизм) мо­ жет также получить голоса, коллективное распределение предпочтений трех других не изменится. • Наконец, Эрроу (как и большинство, но не все политологи) требует оптимальной функции благосостояния, которая не была бы «диктаторс­ 209
кой» (dictatorial), предписанной. Под «диктаторской» функцией благосо­ стояния Эрроу имеет ввиду ту, при которой один из игроков выстраивает порядок своих предпочтений без учета предпочтений других членов об­ щества. Предписанная функция благосостояния, с другой стороны, упо­ рядочивает альтернативы X и Y, несмотря на все возможные комбинации индивидуальных порядков. • Затем Эрроу приходит к результату, который разрушает его ранее предложенные концепции коллективной рациональности: Теорема невозможности Эрроу. Любая функция социального бла­ госостояния, определенная вышеупомянутым способом, показываю­ щая положительную связь социальных и индивидуальных ценностей, и независимая от дополнительных порядков несвязанных альтерна­ тив, будет обязательно либо предписана извне обществу, либо дик­ таторски определена внутри него. Теорема Эрроу очень важна, т. к. ее логика безупречна. Она бросает вызов сторонникам демократии и требует от них вновь сформулировать свои предположения в более последовательной форма. Учитывая тот факт, что коллективные выборы должны зависеть от пожеланий более чем од­ ного гражданина в обществе, политические аналитики должны устано­ вить, какие условия необходимы, чтобы происходили рациональные кол­ лективные выборы. Некоторые возможные ответы Несколько комментариев могут дать стимул читателю к последующей рефлексии. Во-первых, возможно, будет слишком сильным предположе­ нием то, что коллективные выборы упорядочивают больше, чем две аль­ тернативы за один раз. Двухпартийная демократия не требует более. Схе­ ма пропорционального представительства не позволяет избежать этой дилеммы. К сожалению, однако, Блэк показал, что побеждающие канди­ даты или политики в повторных «исключающих» (either-or) решениях не всегда являются абсолютными фаворитами демократического большин­ ства. Они в большой степени зависят от порядка, в котором пары альтер­ натив представлены для выбора. Во-вторых, было установлено, что мажоритарная процедура голосо­ вания страхует транзитивные коллективные предпочтения, только когда политические предпочтения могут быть ранжированы каждым избирате­ лем в соответствии с тем же самым одномерным континуумом альтерна­ 210
тив (который может представлять собой линию, начинающуюся слева с коммунизма, затем следует социализм, и т.д. до фашизма с краю справа). В соответствии с этим континуумом, предпочтения каждого избирателя должны быть с одним пиком («single peaked») — максимум в одной точке, и менее и менее желаемыми, если двигаться от этой точки в том или дру­ гом направлении. Граждане «Земли трёх», например, не могут быть проранжированы эти спообом. (Попытайтесь!). При порядковом ранжирова­ нием полезностей, «консеснуальный порядок» (consensual ordering) главных проблем, с которыми сталкивается общество, «соглашение не соглашаться» является крайне маловероятным. Происходит ли это когданибудь на самом деле? Наконец, читателю следует заметить, что кооперативное решение Нэша по поводу частично конкурентых игр, включая дилемму узни­ ка, очевидно дает ровно противоположный, чем в теореме невозмож­ ности Эрроу, результат. В обоих случаях используется критерий неза­ висимости несвязанных альтернатив и применяется версия оптимальности Парето. Почему тогда возникает различие? Реалистическое разрешение этого очевидного противоречия возмож­ но, если допускается, что порядок предпочтений может быть измерен на интервальной шкале. И теория фон Нейманна — Моргенштерна, и теоре­ ма Нэша предполагают интервальные измерения функций полезности, тогда как Эрроу — нет. Многомерные политики с несколькими контину­ умами «лево-право» (экономический либерализм, гражданские права и международные отношения, например) больше не были бы проблемой и более не требовался бы одномерный «консенсуальный порядок» альтер­ натив. В случае многомерности, рациональное коллективное ранжирова­ ние политических альтернатив было бы возможно, если бы предпочтения каждого индивида на нескольких разных измерениях (например, в случае «Земли трёх» — отношение к капитализму и к демократии) по поводу некоторых общепринятых или морально предписанных точек расхожде­ ния были бы измерены по интервальной шкале. Основными нормативны­ ми политическими вопросами тогда стали бы следующие вопросы: (1) ка­ кому влиянию должен быть подвергнут каждый до того, как пойдет на переговоры; (2) какие веса должны быть приписаны в коллективном ран­ жировании предпочтениям различных индивидов и коллективов; и (3) ка­ кие измерения предпочтений, для кого и до какой степени, являются реле­ вантными определенному набору рассматриваемых альтернатив. Межындивидуальные сравнения такого рода всегда спорны, но кол­ лективные решения (авторитарное распределение выигрышей), сделан­ 211
ные обществами, на деле учитывают эти факторы неравноценно. Поэто­ му политическая философия считает возможным сравнивать и оцени­ вать различные эмпирические альтернативы как четко определенные и операционализированные категории недиктаторского типа. Заключение Теории политического поведения должны служить тому, что Карл Дойч (Karl Deutsch) суммировал как предсказательные, измерительные, орга­ низационные и эвристические функции. Как и несколько обсужденных [в других частях этой книги] математических теорий, теория игр выполняет каждую из этих функций. Если индивиды следуют предписанной ею стратегии, теория игр спо­ собна делать предсказания о человеческом поведении, если доступна пол­ ная или почти полная информация. Ее поучительные заключения доказа­ ны как точные прогнозы, однако, только для тех случаев, когда игроки продолжают следовать одному и тому же набору правил а функции полез­ ности в матрице выигрышей не изменяются. Вклад теории игр в политическое измерение значителен. Во-первых, она предлагает строгий и вероятностный экспериментальный способ из­ мерения индивидуальных полезностей на интервальной шкале. Власть, используемая честно или нечестно, может быть также измерена в игре теоретически, когда берутся в расчет альтернативные намерения и выго­ ды. В игре с нулевой суммой с двумя людьми потенциальная власть может быть проинтерпретирована как выигрыш в игре. Под «организационной функцией» теорий игр Дойч имеет ввиду их способность сводить вместе в дедуктивной манере, если это возможно, широкий спектр опыта. Будучи формальным, свободным от смысла язы­ ком, идеально подходящим для точно выраженных логических манипу­ ляций, математикам следует продолжить организовывать и соединять неожиданными способами рациональный и нерациональный опыт чело­ века. Это определенно справедливо в отношении открытий фон Неймана по поводу значения оптимального рационального поведения в ситуаци­ ях конкуренции, и более поздних работ Нэша и Эрроу о значении кол­ лективного интереса. Будут ли способствовать математические пути эмпирического и нор­ мативного анализа политики возникновению новых идей и новых от­ крытий (как должны делать эвристические теории политики), зависит 212
в основном от релевантности их концепций политическому поведению и позиции исследователей. Будучи лучшим средством измерения по­ лезности, описывающим и предписывающим оптимальные стратегии в конфликтных ситуациях, теория игр имеет особую релевантность, пусть даже только как интеллектуальный стандарт, в терминах кото­ рого может быть описано менее рациональное и менее информирован­ ное поведение. Совместно и в диалоге с менее формализованными под­ ходами математические теории коллективного принятия решений смогут многое добавить к уже известным значимым открытиям, кото­ рые стали возможны благодаря использованию математического аппа­ рата для анализа политики. Библиография Arrow К. Social Choice and Individual Values. New York: Wiley, 1951. Black D. The Theory of C o m m ittee s and Elections. Cambridge: Cambridge University Press, 1958. B r a it h w a it e R.B. T h eory of G a m e s as a Tool for the M oral P h ilo so ph er. Cambridge: Cambridge University Press, 1955. Buchanan J.M., Tullock G. The Calculus of Consent. Logical Foundations of Constitutional Democracy. Ann Arbor: University of Michigan, 1962. Dahl R . A Preface to Democratic Theory. Chicago University Press, 1956. Deutsch K. W. The Nerves of G overnment. New York: The Free Press of Glencoe, 1963. Fagen R . Some Contributions of M athematical Reasoning to the Study of Politics / / American Political Science Review. Vol. 55. Issue 4. 1961. Harsanyi J. A Simplified Bargaining Model for the n-person Cooperative Game / / International Economics Review. Vol. 2, issue 4, 1963. P. 19 4-22 0. Kemeny J.G., et al. Introduction to Finite M athem atics. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall, 1957. Luce D.R., Raiffa H. Games and Decisions. New York: Wiley, 1957. Miller W., Stokes D. C onstituency Influence in C ongress / / American Political Science Review. Vol. 57, Issue 1, 1963. Nash J. The Bargaining Problem / / Econometrica. Vol. 18, Issue 2, 1950. P. 155-162. N a s h ! . Two Person Cooperative G ames / / Econometrica. Vol. 21, Issue 1, 1953. P 128-141. Von Neumann, M orgen stern (1944) Theory of G ames and Economic Behavior. Princeton Univercity Press. 213
Rapoport A. Fights, G am es and Debates. Ann Arbor: University of Michigan Press, 1960. Rapoport A. S tra teg y and Conscience. New York: Harper and Row, 1964. Riker W . H. The Theory of Political Coalitions. New Heaven: Yale University Press. Riker W.H . Voting and the Summ ation of Preferences / / American Political Science Review. Vol. 55. Issue 4. 1961. Shubik M. S trate gy and M arket Structure. New York: Wiley, 19 6 1.
Эверт Веданг МОДЕЛИ ОЦЕНКИ ПОЛИТИК 1 Возникают острые разногласия в оценке методологической обосно­ ванности и практической значимости различных методов оценивания по­ литик. В настоящее время большинство подходов, описанных в литерату­ ре, носят формальный и поверхностный характер. Поэтому для того, чтобы разобраться в проблеме, их следует разделить на несколько основ­ ных школ. Для этой цели подошла бы бритва Оккама, но, к сожалению, нам пока недоступен такой острый и универсально признанный инстру­ мент. Наиболее релевантной основой для выделения подходов может быть разделение с точки зрения выбора основного принципа — «организатора» оценки (evaluation’s organizer), что будет служить отправной точкой при проведении процедуры оценки. Выбор «организатора» является основ­ ным вопросом, значимым в осуществлении процедуры оценки политик. Часто выбранный критерий и служит организующим принципом оценоч­ ного исследования. Но это происходит не всегда. Поэтому я предпочитаю придерживаться более абстрактного подхода. Мой подход основан на предложениях, следующих из работы Губы и Линкольна (Guba, Lincoln 1981:8, 1 Iff.) об «организаторах», описанных в работе о проведении оценочного исследования в сфере образования. Так 1 V edu ng Е. (2000). Public Policy and P rogram Evaluation. New Brunsw ick (USA), London (UK): Transaction Publishers. P. 3 7 - 9 2 . Перевод Наталии Д а н и ­ ловой, Наталии Захаровой. Эверт Оскар В едан г — Эмеритус профессор политических наук и иссле­ дований жилья Университета г. Упсала (Ш веция), работает в Институте ис­ следований жилья и города с 2005 г. Область научных интересов профессора Веданга затрагивает различные аспекты и сследован и я жилья: 1) э кологи ч­ ность, сохранение энергии и о к ру ж аю щ ая среда жилищ а, 2) строительство жилья и городское планирование; 3) оценка политики в сфере жилья, использо­ вание земли при строительстве жилья. Профессор Веданг — автор многочис­ ленных публикаций, а также чл£Н правления Шведского общества оценочных исследований с 2003 г. 215
как нам важна как политологическая, так и социологическая сторона про­ цедуры оценки политик, то представленная схема моделей оценки будет существенно отличаться от их концепции1. Система моделей оценки, упорядоченная с точки зрения разных «организаторов», оценки представлена на рисунке 4.1. Важное разли­ чие существует между моделями, нацеленными на оценку результата государственного вмешательства, с одной стороны, и моделями, контМодель «оценки достижения цели Цели Модель «оценки побочных результатов» — Результаты Модель «оценки отсутствия цели» — Модели ----- Системные характеристики — Модель «комплексной оценки» результативности Интересы клиента Интересы заинтересованных групп Модели оцеки (субстантивные) Модель продуктивности Экономические модели Модель «оценки, ориентированная на клиента» ----- Модель заинтересованных сторон (Северная Америка) Создание комиссий по обсуждению интересов заинтересованных сторон (Швеция) Модель продуктивности Анализ «затарты-результативность» Модель эффективности _ Анализ «затраты-эффективность» Профессиональные модели Оценка коллег, экспертов в той же области знания Рис. 4.1. 1 Обзор основных моделей оценки представлен в: (M adaus et al. 1983, Guba, Lincoln 1981, House 1980. В книге (Shadish Jr. et al. 1991) проанализированы основные модели оценки развиты е следующими авторами: Weiss, Wholey, Scriven, Rossi, Cronbach, Stake. 216
ролирующими законность, справедливость, представительность и дру­ гие качественные характеристики процедуры оценочного исследования, с другой стороны. Первый тип моделей можно назвать субстантивным, второй тип — процессуальным. В данной главе я не буду рассматривать процессуальные модели вследствие их ранее отмеченной значимости, а полностью сосредоточусь на обзоре важных субстантивных моделей, таких как модели результативности, экономические модели и профес­ сиональные модели. Модели результативности составляют довольно большую и разнообразную группу. В дополнение к классической моде­ ли оценки достижения цели, модели результативности включают также оценку побочных результатов, модель отсутствия цели, комплексную оценку, оценку, ориентированную на клиента и модель заинтересован­ ных сторон. Модели результативности учитывают только результаты вмешатель­ ства, в то время как экономические модели обращают внимание на затра­ ты. Данная особенность отличает их от моделей результативности, кото­ рые не позволяют рассматривать затраты. В таблице выделены два основных варианта экономических моделей — модель продуктивности и модель эффективности. Экономические модели рассматривают и затра­ ты, и эффективность социально-политического вмешательства в реализа­ цию программ. Однако эксперты по оценке чаще принимают во внимание только результаты, в то время как администраторы и менеджеры предпо­ читают учитывать только затраты. В 1980-е годы больше внимания уделя­ лось обсуждению распределения ресурсов, а неуправления политикой как таковой. Поэтому в данном случае не были включены модели, построен­ ные на оценке одних расходов в реализации политических решений и про­ грамм. Для продолжения следует внести ясность в определение понятий «ре­ зультативность» (effectiveness) и «эффективность» (efficiency). При оцен­ ке эффективности включаются расходы, в то время как оценка результа­ тивности предполагает внимание к результатам политики и не учитывает затраты. Данная проблема была отмечена Гербертом Саймоном в 1945 году в главе «Критерий эффективности» в его знаменитой книге «Администра­ тивное поведение» (Simon 1976:180). «Почти до конца XIX века термины эффективность как (efficiency) и результативность (effectiveness) счита­ лись практически синонимами», пишет Саймон. Но затем эффективность приобретает второе значение и определяется как отношение между вло­ жениями, затратами и результатом. Подкрепляя данное утверждение, Саймон цитирует «Энциклопедию социальных наук». 217
«.. .Значение эффективности как отношения между затратами и резуль­ татом, усилием и контролем, затратами и прибылью, расходами и резуль­ татами является относительно новым термином. Это специфическое зна­ чение эффективности применяется в инженерном деле только со второй половины XIX века, а в бизнесе и экономике только с начала XX века». Таким образом, результативность оценки вмешательства (intervention effectiveness) в английском языке не имеет ничего общего с оценкой затрат. Профессиональные модели — третья значимая группа моделей оцен­ ки. В них концентрация на предмете обсуждения реализуется только кос­ венно, а основной акцент делается на акторах, проводящих оценку поли­ тики. Наиболее известной моделью профессиональной оценки является экспертная оценка, при которой профессора оценивают профессоров, ин­ женеры инженеров, хирурги хирургов. Данная статья начинается с описания моделей эффективности, про­ должается анализом экономических моделей и заканчивается рассмотре­ нием профессиональных моделей. Процессуальные модели не рассматри­ ваются в данной работе. Оценка достижения цели Классический подход к проблеме организации процедуры оценки по­ литик состоит в использовании модели «оценки достижения цели» (goalattainm ent evaluation). Два основных компонента данной модели называ­ ются «измерение достижения цели» и «оценка результата» (воздействия). Основной вопрос, касающийся измерения результатов достижения цели состоит в следующем: согласуются ли результаты с целями программы? Вопрос об оценке результата (воздействия) может быть сформулирован следующим образом: достигнуты ли результаты при использовании про­ граммы? Также можно использовать другой термин для измерения реМодель «оценки достижения цели» Соответствуют ли полученные результаты заявленным целям? Измерение достиж ения цели, мониторинг результатов Рис. 4.2. 218
зультатов по достижению цели — это мониторинг результатов (или дру­ гими словами, контроль за результатами). Данная модель является образцом простоты и ясности. Первый шаг состоит в определении целей программы, определении их фактического значения и принципа ранжирования, а также приведения целей к измеря­ емым показателям. Второй шаг заключается в определении степени реа­ лизации заранее поставленных целей на практике. Третий шаг предпола­ гает установление степени содействия или препятствия программы в достижении целей. Оценка достижения цели является моделью результативности, потому что она ставит вопросы о фактическом содержании, продуктивности и ре­ зультатах программы, а не о методах программы, таких как объективность рассмотрения проблемы, ее соответствия политическому процессу и т. д. Она отличается от экономической и институционной моделей тем, что зат­ рагивает только реально существующие проблемы, при этом не уделяет внимания стоимости программы или организации процедуры оценки. В качестве критерия оценки модель достижения цели применяет опи­ сательную теорию оценивания. Она выражается в следовании описатель­ ной теории оценивания, потому как использует заранее поставленные цели программы в качестве критерия оценки и организующего принципа прове­ дения процедуры оценки. Эрнест Хаус писал: «...Данная модель берет цели программы за основу, а затем собирает доказательства того, действительно ли эти цели были достигнуты на прак­ тике. Цели служат в качестве единственного источника стандарта и оцен­ ки критериев реализации программы. Эксперт по оценке осуществляет оценку проекта на основе высказываний разработчиков программы о том, что именно они намерены были достичь. Различие между поставленными целями и результатами является инструментом оценки успеха програм­ мы» (House 1980:26). На практике экспертам по проведению оценки проектов и программ не следует заниматься поиском целей. Важная деталь состоит в том, что уже сформулированные цели служат отправной точкой для проведения ана­ лиза. В итоге главная задача по проведению оценки заключается в том, чтобы определить были ли цели программы действительно достигнуты, а затем постараться выяснить насколько сама программа способствовала достижению заявленных целей. Первая часть модели достижения цели означает измерение достиже­ ния цели. Выделяется две отдельные сферы деятельности: 1) разъяснение целей программы (осознание^целевой функции); 2) измерение фактичес­ 219
кого выполнения заявленных в программе целей (функция достижения цели). Вторая составляющая модели предполагает выяснение того, на­ сколько программа способствовала достижению цели (причинная функ­ ция) (Lane987). Рассмотрим пример. Цель Шведского плана по энергосбережению 1978 года заключалась в снижении годового потребления энергии в 1988 году примерно на 35 TWh по сравнению с контрольным 1978 годом (примерно на 30%). Для достижения этой цели государственные фонды были направлены на переоборудование частных домов, промышленных и коммерческих зда­ ний, а также на проверку объема энергозатрат и консультирование по дан­ ным вопросам. Оценка плана по энергосбережению показала, что годовое потребление энергии, измеренное в 1978 году, снизилось на 35TWh в конце 1988 г. и этот результат был достигнут, благодаря принятой реформе. Данный пример показывает, что модель достижения цели также пред­ полагает некую идею о временном диапазоне, который необходим для до­ стижения цели. Другими словами эксперты по проведению оценки в рам­ ках данной модели должны знать, когда уместно и необходимо выносить решение о том, та л и цел ь достигнута или нет. В представленном примере итоговая оценка могла быть произведена только в 1989 году или позднее. Однако модель достижения цели может использоваться и в форме проме­ жуточной оценки во время реализации программы с целью контроля над ее исполнением. То есть, ответить на вопрос в правильном ли направлении осуществляется программа или нет. Модель достижения цели может также применятся для оценки госу­ дарственного вмешательства на всех уровнях политической и администра­ тивной власти, например: 1) муниципальными комиссиями (местными органами власти); 2) муниципальными собраниями; 3) собраниями графств (округов); 4) государственными службами; 5) национальными парламентами; 6) Советом Северных стран; 7) Европейским сообществом; 8) Организацией Объединенных Наций. Программа может быть реализована в виде главного органа управле­ ния и поддерживаться ООН, парламентом страны или принимать форму небольших программ, организованных местными органами власти. При­ нятый большинством стран ОЭСР и действительно глобальный по вели­ чине Монреальский протокол, регулирующий выброс вредных веществ, 220
способных разрушить озоновый слой, является такой программой, как и, к примеру, план отопления торфом, принятый в городе Упсала в Швеции. Большинство государственных программ могут быть оценены по прин­ ципу достижения цели. Программы могут касаться организационных изме­ нений в общественном секторе или других важных вопросов. Программа может затрагивать множество различных проблем: государственное соци­ альное обеспечение, социальные услуги, ассортимент товаров, законода­ тельство, нормы, установленные законом, информационная политика и тому подобное. Концепция вмешательства также охватывает множество от­ дельных программ, например политика в Швеции, касающаяся защиты ок­ ружающей среды, включает множество важных законов, схем субсидий и грантов для исследования. Ни тип программы, ни политический или адми­ нистративный уровень, на котором она проводится, не имеют значения для обоснования и использования модели оценки достижения цели. Оценка достижения цели часто употребляется в литературе, наряду с другими определениями модели. См. примеры альтернативных терминов: рациональная модель (the rational model), подход ориентированный на цели (the objectives-oriented approach), и подход поведенческих целей (the behavioral objectives approach)1. Сильные стороны модели достижения цели Раньше в литературе модель достижения цели являлась основной. Процедура оценки политик полностью отождествлялась с оценкой дости­ жения цели. Этот любопытный факт обсуждался ранее в предыдущих гла­ вах. Однако с 1970-х годов данная модель подвергается постоянной кри­ тике и в настоящее время мало кто выступает в ее защиту. Все же существует три важных аргумента в пользу выбора модель оцен­ ки достижения цели: демократический аргумент, исследовательский ар­ гумент и аргумент простоты. Демократический аргумент является неопровержимым и основанным на принципе главенства парламентского контроля и, поэтому имеет демок­ ратическую направленность. Цели правительственных программ отлича­ 1 Р азн ы е термины были и спользованы в следую щ их источниках: «goalachievem ent» (Scriven 1991:178); «goal-based» (see H ouse 1980:26ff); «goalattainm en t model» (Kaufman and Thomas 1980:1260; «objectives-oriented» (see Guba and Lincoln 1981 :x); cm. “Tylerian model” (Guba and Lincoln 1981:3ff, House 1980:27); «the behavioral objectives approach» (House 1980:26ff). 221
ются от целей программ в других социально-политических сферах вслед­ ствие их институционализации посредством официального механизма при­ нятия политических решений. Процесс разработки и принятие целей про­ исходит публично, официально в законодательных органах власти. Процедуры принятия решений ограничены системами формальных правил. Политические лидеры обязаны чтить законы Конституции и правила рабо­ ты Парламента и правительства. Любое решение, принятое в рамках дан­ ной системы приобретает статус, который не сравним с решениями, приня­ тыми на уровне других органов власти. Тот факт, что программные цели являются продуктом официального государственного аппарата принятия политических решений, делает их особенно значимыми. Данное условие является достоинством модели достижения целей. К сожалению, этот факт часто игнорируется студентами и молодыми учеными. Цели демократического государства также важно отметить, потому что они отражают функции государства и его ответственность перед граж­ данами. Политические деятели должны руководствоваться не только сво­ ими собственными идеями, но и учитывать существующие возможности. Нередко различные влиятельные группы интересов могут руководство­ ваться своими интересами, желаниями, не принимая во внимание интере­ сы общества или имеющиеся ресурсы. В соответствие с данным убеждением об особом статусе парламентс­ кой власти существует глубоко укоренившийся идеал государственных чиновников, являющихся покорными исполнителями воли отдельных пар­ ламентариев или политиков. Однако я считаю, что государственные слу­ жащие должны придерживаться своих политических принципов, не взи­ рая на личные пристрастия и мнение о достоинствах и недостатках программы. Служа своим господам, они должны подписаться под знаме­ нитым высказыванием и способствовать реализации политических реше­ ний «без гнева и пристрастия». В сущности, я благожелательно отношусь к описательной теории оцен­ ки, лежащей в основе модели достижения цели. Однако периодически зву­ чат два критических замечания в ее адрес в том смысле, что она все же не принимает во внимание демократический аспект. Одна точка зрения называет модель опасно элитарной, поскольку ее реализация обслуживает нужды реформаторов и других влиятельных групп в системе принятия политических решений. Именно эти люди, име­ ющие власть, желают знать были ли достигнуты цели программы. Но дан­ ное критическое замечание игнорирует тот факт, что модель достижения цели имеет наибольшее значение для граждан. Граждан интересует, дей­ 222
ствительно ли политики и правительство выполняют свои обещания. Пред­ положим, что представители граждан, избранные политики, пообещали во время выборов провести пенсионную реформу, которая предоставит каждому гарантированную пенсию и достойный уровень жизни. Со време­ нем становится ясно, что эти обещания не выполнены. Важно, чтобы элек­ торат знал об этом при оценке работы депутатов, особенно перед следую­ щими выборами. Второе критическое замечание состоит в отсутствии отчетности по данной модели. Необходимо предоставлять отчетность о проделанной ра­ боте с целью использования новых данных для уточнения целей програм­ мы, иначе цели могут устареть как оценочные критерии. При принятии целей в качестве отправной точки эксперт рискует использовать устарев­ шую основу для оценки целей, а полученный результат не может быть использован на следующем уровне принятия политических решения. Важность данного комментария состоит в зависимости от содержания целей, которые ведут к изменениям и от того, кто является заказчиком процедуры оценки. Если смещение в понимании целей программы происхо­ дит в среде политиков, процедура оценки политик, основанная на офици­ альных якобы устарелых целях, будет им неинтересна. Но она будет край­ не важна гражданам, потому как для них первоначально заявленные цели являются значимыми и законодательно признанными. Граждане имеют право потребовать отчет от политиков за отказ от их выполнения. Если смещение цели постепенно происходит на уровне государственных структур или еще ниже на уровне исполнения политических решений, а в результате про­ грамма изменяется радикально, процедура оценки политик по отношению к заявленным целям не будет интересна представителям этих структур. Но она будет иметь огромное значение для граждан и ответственных лиц, так как организации и исполнители низшего уровня являются их подчиненны­ ми, от которых они вправе потребовать отчетность. Модель достижения цели становится более значимой благодаря опи­ сательной теории оценки, которая подчеркивает важность парламентс­ кой цепочки контроля и значимость представительной демократии, уде­ ляющей внимание мнению граждан. Я неоднократно делал акцент на роли гражданского участия в данном контексте, потому что, к сожалению, этот фактор редко упоминается в международных докладах, касающихся про­ цедуры оценки социально-политических программ и проектов. Второй аргумент в пользу выбора модели оценки достижения цели — исследовательский аргумент. Он основан на потенциале модели в сфере проведения социальных исследований. Все процедуры оценки политик тре­ 223
буют системы оценки, посредством которой программа, проект будут оце­ нены. Оценка по своей сути является нормотворческой деятельностью. Модель достижения цели предлагает объективное решение проблемы вы­ бора оценочных критериев при проведении процедуры оценки, так как про­ граммные цели детально прописаны в первоначальном законопроекте или в подготовительных документах, они могут быть зафиксированы эмпиричес­ ки. При проведении оценки результатов программы с учетом программных целей внимательный эксперт по оценке постарается не высказывать своего субъективного мнения о достоинствах и недостатках оцениваемых программ. Модель оценки достижения цели использует описательную теорию оценки, то есть, как отметил Скрайвен (Scriven 1991:30) предполагает вторичную оценку с точки зрения других акторов. В данном случае про­ блема выбора критериев оценки может быть решена объективным спосо­ бом, следовательно, и вся оценка может быть проведена объективно. Мо­ дель достижения цели подчеркивает важную роль объективности эксперта. В обществе существует группа людей, которых специально готовят для проведения научных исследований, к примеру, ученые социологи. Моя позиция состоит в том, что оценочное исследование будет сделано наи­ лучшим образом, если оно будет проведено независимыми социологами. Третий менее важный аргумент в пользу модели достижения цели — это ее привлекательная простота. Модель очень проста для понимания и применения, потому как задает всего два основных вопроса. С другой стороны, модель достижения цели страдает от постоянных ошибок и не­ достатков. Недостатки модели достижения цели Модель достижения цели игнорирует затраты1. Достижение цели, воз­ можно, потребовало бы значительных затрат в плане денег, времени и уси­ лий. Все эти затраты полностью игнорируются при проведении оценки в данной модели2. Даже упоминание данного недостатка свидетельствует о том, что модель достижения цели не может быть единственной при проведе­ нии оценочного исследования. 1 Критику модели достижения цели см. (D eutscher 1976, and Meyers 1981:11 Off), а также ясно и интересно она представлена в работе (Chen 1990:168ff). 2Дан ная модель концентрируется только на предметной области целей и не уделяет внимание процедурным целям. Процедурные цели включают обяза­ тельство и равенство в обращении с клиентами. 224
Еще более веский аргумент против данной модели заключается в сфере ее компетенции. Один из важных доводов состоит в том, что очевидна ограниченность анализа целей программы из-за их нередкой размытости и неопределенности. В литературе по политическому анализу неоднократно упоминается растущая неопределенность политических программ и проектов. Счита­ ется, что прилагается недостаточно усилий для установления причин ро­ ста неопределенности в политической сфере. Хотя не представляет труда различить две формы неопределенности целей: 1) неопределенность са­ мой цели и 2) каталог, совокупность целей. Во-первых, программы могут предлагать неопределенные (неясные) цели. Даже существует такой термин — «терминологическая неточность», пользуясь знаменитым выражением Уинстона Черчилля. В свою очередь, терминологическая неточность бывает двух видов. Цели могут быть нео­ пределенными из-за их двоякого толкования, то есть иметь одновременно два или более значения. Но двусмысленность все же не часто встречается в политическом и бюрократическом языке и редко беспокоит экспертов по оценке. Большая путаница связана с неопределенностью другого рода. Цель может быть сформулирована неопределенно, если в ней четко не указаны границы применения политики. Внешняя граница, очерчиваю­ щая протяженность высказывания или цели, оказывается расплывча­ той. В результате невозможно понять, что в данном случае предлагает­ ся. В политической риторике распространена подобная неопределенность (туманность высказываний), поскольку она служит одним из любимых приемов урегулирования политических конфликтов без фактического ре­ шения проблем. Вторая неясность (неопределенность) вызвана совокупностью, ката­ логом целей. В связи с проведением важных социальных реформ регуляр­ но создаются огромные справочники, каталоги, документы разнообраз­ ных целей в реализации той или иной политики. В этом случае, при определении основной цели должен происходить процесс сбалансирова­ ния данной цели с целями разного уровня и разных документов. Довольно часто в таких каталогах встречаются пункты, значение которых четко не определено или они противоположны друг другу. Кроме того, очень труд­ но найти одну определенную, очевидную цель из-за отсутствия указаний на принцип выбора между несколькими целями. Следовательно, цели про­ граммы не являются надежной основой для проведения продолжительной эмпирической научной и оценочной работы. Они не обладают достаточ­ ной определенностью для использования их в качестве критериев оценки, 225
с помощью которых объективно можно измерить успех, провал или отме­ тить недостатки программы. Правительственный комитет по делам управления шведским лесниче­ ством создал каталог неясных и противоречащих друг другу целей. Пер­ вый параграф акта 1979 г. об управлении лесами гласит, что управление лесными ресурсами должно гарантировать продолжительное производ­ ство древесины. Однако закон также говорит о необходимости защиты природы и о других интересах. При производстве древесины необходимо заботиться о лесе как о среде обитания растений и животных, помнить о значимости леса для водного баланса и климата, а также леса как места отдыха людей. Кроме того, необходимо уделять внимание сохранению цен­ ных культурных ландшафтов и окружающей среды. В законе не оговорено, как производство древесины следует согласо­ вать с другими целями. С одной стороны это мудро, потому как позволяет найти компромисс при принятии важных политических решений в каж­ дом отдельном случае. Однако эта мудрость создает трудности для ис­ пользования модели оценки достижения цели, потому что в программе нет однозначного определения ожидаемого результата. Если эксперт по оценке придерживается объективности, что является основным принципом в оценке достижения цели, он не сможет выбрать из множества формулировок целей одну единственную, неоспоримо ясную и всеобъемлющую цель. Выбрав подобную цель, ему придется прояснять более мелкие цели программы и выделять приоритеты среди них, что по­ влечет за собой необходимость отказа от объективного социального ис­ следования и переход в область субъективных рассуждений. Аргумент неясности цели (goal-haziness argument) вскрывает важное несоответствие между требованиями модели достижения цели и спосо­ бом, как обычно разрабатываются политические программы и осуществ­ ляется публичная политика. Если политики и разработчики программ не преобразуют индивидуальные цели в измеримые, не подведут множество сформулированных целей к одному главному результату или к итоговой единице измерения, эксперт не сможет объективно суммировать резуль­ таты и прийти к финальной оценке. Это будет возможно только после разъяснения целей и расстановки приоритетов между ними таким спосо­ бом, чтобы не возникало никаких сомнений в объективности всей проце­ дуры оценки. С другой стороны, аргумент неясности цели, являясь релевантным, не применяется повсеместно. Иногда политики применяют его для проясне­ ния дискретных целей. Ярким примером этого является вышеописанный 226
План по энергосбережению 1978 г. В данных случаях аргумент неясности цели не оказывает на влияние возможности применения модели достиже­ ния цели. Третье возраж ение, касаю щ ееся непредвиденных результатов (unintended effects), на мой взгляд, является ключевым. Попытки созна­ тельного политического контроля неизменно ведут к последствиям, кото­ рые не были предусмотрены изначально в процессе принятия решения. Как, шутя, говорил Нильс Бор: «Особенно трудно предвидеть будущее». Если бы эксперты ограничивались исследованием достижений только за­ ранее поставленных целей и не включали бы в процесс оценивания слу­ чайные и непредвиденные побочные результаты, то процедура оценки политик охватывала бы очень узкий спектр событий и отражала бы не­ справедливую, если не сказать абсолютно неправильную картину. По все вероятности программа, вызывающая интересные побочные результаты, должна быть лучше программы вызывающей нежелательные последствия (Foss Hansen 1989:204). Кроме того, преобладание намеренных мер, приведших к непреднаме­ ренным побочным последствиям, является одним из наиболее весомых аргументов — кроме искаженных результатов (perverse effects) — для проведения процедуры оценки (Meyers 1981:18ff.). Серьезной ошибкой была бы такая организация процедуры оценки, при которой отсутствует возможность обнаружить побочные результаты. Предположим, что была проведена оценка достижения цели проекта Короля Фердинанда и Королевы Изабеллы, когда Христофор Колумб был отправлен на запад для поиска морского пути в Индию. Эксперт вполне мог прийти к заключению, что проект был неудачен, потому что Индия не была найдена, следовательно, цель проекта не была достигнута. Нет причин при­ нимать во внимание побочные результаты путешествия Колумба, такие как открытие Америки, последующее жестокое и предательское уничтожение развитых древних цивилизаций и т. д. и т. п., так как модель достижения цели игнорирует события, выходящие за рамки поставленных целей. Четвертое, весьма убедительное возражение, предполагает, что модель достижения цели не принимает во внимание важность скрытых намерений в разработке политических решений. Предполагается, что политические аналитики, использующие заранее поставленные, официально произне­ сенные цели в качестве критерия оценки целей и статистические данные, игнорируют что-то важное в политической игре. Очевидные и зафиксиро­ ванные цели отражают только верхушку айсберга. В действительности они далеки от реальных мотивов и политической действительности. Они 227
отражают только то, что лица, принимающие решения, хотят показать общественности. Официально установленные цели могут носить симво­ лический характер и не предполагать, что они когда-нибудь будут достиг­ нуты, в то время как скрытые мотивы имеют совсем другое значение. Скры­ тые политические намерения, стоящие за приватизацией компаний, принадлежащих правительству, не стремятся увеличить эффективность работы компаний в интересах потребителей, они нацелены на усиление власти, поддерживающей консервативные и олигархические интересы. Скрытые намерения включают также стратегические мотивы. Настоящей скрытой целью таких программ может быть усиление единства партии, удержание или привлечение избирателей в период следующих выборов или подготовка почвы для создания коалиционного правительства. Поли­ тики, однажды, осознав скрытые стратегические цели, теряют интерес к выполнению реальных целей программы. Для политологов большое значение имеет анализ движущих сил, вы­ зывающих общественно-политические реформы. Конечно, стратегичес­ кие мотивы играют важную роль в разработке политических решений. Но что является сутью скрытых намерений по отношению к модели достиже­ ния цели? Следует ли также оценивать такие результаты, как победу в наступающих выборах, укрепление внутреннего единства партии или под­ держку правительственных коалиций? В этом случае следует признать, что модели достижения цели будет недостаточно для проведения оценки потому, как она использует фактические и только заявленные цели в ка­ честве критериев оценки. С другой стороны, эксперты по оценке, которые предпочитают дан­ ную модель справедливо отмечают, что скрытые намерения все же могут быть рассмотрены с ее помощью. Скрытые намерения можно зафиксиро­ вать в качестве факторов, объясняющих, почему цели программы были не выполнены. Если, например, реальные программные цели не были достиг­ нуты, будет логично предположить скрытые мотивы у участников проек­ та в качестве объяснения его неудачи. Подобные объяснения могут стать основными в ходе оценочного исследования, что вполне совместимо со слегка расширенной моделью достижения цели. С другой стороны, строго применяемая модель достижения цели не придает особого значения внепрограммным объяснениям результатов. В модели достижения цели не предусмотрено места для стратегического анализа результатов. В действительности, в этой модели нет места ни для чего кроме анализа заявленных целей программы. Естественно, модель достижения цели должна рассматривать и другие поясняющие факторы 228
кроме программы, но все они рассматриваются в рамках одного фактора, который контрастирует с программным фактором. Этот всеобъемлющий фактор становится черным ящиком, который никто не намеревается от­ крывать. Это является очевидным недостатком модели особенно при час­ тичном провале проектов, потому как важно узнать, почему даже частич­ но проект не был реализован. Подводя итог вышесказанному, отмечу, что сложно применять модель достижения цели при рассмотрении скрытых намерений, лежащих в основе программных решений, но эти трудности в определенных обстоятельствах могут быть преодолимы. Пятый контраргумент гласит, что модель достижения цели не рассмат­ ривает процесс реализации программы как проблему. Процесс реализа­ ции рассматривается как черный ящик. Данное критическое замечание уместно в этом случае. Модель сосредоточена на целях и результатах программы, а не на процессе ее реализации. Организации и учреждения, а также исполнители, воплощающие политические решения в конкретные проекты неинтересны эксперту при использовании данной модели. Последний комментарий означает, что модель достижения цели осно­ вывается на слишком традиционном представлении о политике и админи­ стративных отношениях в целом. Предполагается, что администрация не только теоретически, но и практически быстро и точно выполняет реше­ ния политиков. Процессы выполнения политики рассматриваются как механические, прямолинейные и контролируемые сверху. Модель дости­ жения цели обвиняют в том, что она рассматривает государственное уп­ равление как робота, который определяет цель и выполняет свою миссию с доскональной технической точностью. Но подобная точка зрения искажает суть дела. Модель достижения цели ассоциируется с традиционным представлением о том, что чиновни­ чий аппарат является верным орудием избранников народа. Однако мож­ но усомниться в том, что чиновники всегда преданно выполняют решения политиков. В логике модели достижения цели нет ничего, что заставило бы нас поверить, что программа достигла поставленных целей. Напротив, окончательный результат программы порождает две проблемы, которые необходимо исследовать при проведении оценки. Основная проблема со­ стоит в том, совпадает ли достигнутый результат с первоначальными це­ лями. Связь между программой и достигнутым результатом является не столько реально существующей, сколько гипотетической. Ее существо­ вание эксперт по оценке пытается проверить. Он может прийти к заклю­ чению, что между программой и результатом не существует причинной связи. В этом контексте замечание о том, что модель достижения цели 229
рассматривает программы как роботов бессмысленно, потому как не свя­ зано с логикой модели. В заключение, отметим, сильной стороной модели достижения цели является серьезное отношение к официально заявленным целям полити­ ческих программ и проектов. Причина, по которой этот фактор являет­ ся сильной стороной, обоснована в теории представительной демокра­ тии. С точки зрения правительства граждане, как и избранные политики, нуждаются в оценке целей политических программ для проверки действий исполнительных органов власти. Важно знать: делается ли, то, что запла­ нировано. Однако следует признать справедливость многих критических замеча­ ний в отношении данной модели. Она игнорирует процессуальные цели. Она не учитывает расходы. У нее есть проблемы, связанные с неясностью целей, что часто встречается в политической сфере. Наиболее убедитель­ ное замечание состоит в том, что данная модель не позволяет учитывать побочные результаты программ. Далее, я опишу модель, которая непос­ редственно позволяет учитывать побочные результаты, но при этом во многом опирается на модель достижения целей. Оценка побочных результатов Основной сложностью при использовании модели оценки достижения цели является оценка непредвиденных результатов. Но нередко полити­ ческие действия могут приводить к непредвиденным побочным результа­ там. Если ряд значительных побочных результатов не был предусмотрен заранее, в таком случае сложно оценить данные результаты, если эксперт по оценке будет придерживаться только заранее сформулированных це­ лей. Для решения данной проблемы модель достижения цели должна быть расширена с целью оценки побочных результатов. Эта модель может быть названа моделью оценки побочных результатов. Для модели оценки побочных результатов характерным является со­ хранение цели в качестве основного организующего принципа, но возник­ шие побочные результаты программы рассматриваются как дополнения. Выражение «побочные результаты» — побочные по отношению к чему? — предполагает знание того, каким должен быть ожидаемый результат. По­ этому побочные результаты проекта должны быть определены по отно­ шению к основным, заранее сформулированным целям. С точки зрения политического деятеля побочный результат может быть определен как 230
результат, выходящий за пределы целевой области программы. Основны­ ми результатами программы могут быть те, которые политические деяте­ ли намеревались достичь. Следовательно, основные результаты ассоции­ руются с намерениями разработчиков политических решения и с их целями. Более того, предполагается, что политические деятели ожидают получить положительный результат от реализации проекта1. Таким образом, мы утверждаем, что модель основывается на анализе программных целей, которые выступают в качестве основного принципа оценочного исследования. Но события вне целевой области также учиты­ ваются. Основная идея состоит в том, что политические решения могут привести к совершенно другим последствиям, чем было предусмотрено в программе. Например, к великим открытиям, связанным с такими имена­ ми как Колумб и Америка, но одновременно и к проблемам, которые не смогут решить участники проекта. Тогда неожиданные последствия от­ крытий сами становятся загадками, требующими поиска новых решений. Проблема оценки побочных результатов по-прежнему игнорируется при проведении оценочных исследований. Я согласен с утверждением Сибера (Sieber 1981:44f), что «непредвиденные последствия любого рода рас­ сматриваются как нежелательное исключение». Учебники по оценочным исследованиям редко освящают эту проблему, а когда упоминают, то по­ чти всегда в форме простого предостережения, ссылаясь при этом на Ро­ берта Мертона. К сожалению, конкретные указания для концептуализа­ ции, обнаружения, измерения, оценки соотношения между позитивными и негативными результатами программы не предлагаются. Со времен Макиавелли известно, что политические действия могут быть контрэффективными. Спаситель легко может превратиться в тира­ на. Сила необходимая для разрушения оков может быть использована для порабощения, что вновь актуализирует проблему освободительной борь­ бы. Это явление известно в публичной политике как искаженные резуль­ таты. Искаженные результаты идут вразрез с намерениями разработчиков программ и политических деятелей. Используя другую терминологию, подобные ситуации могут быть названы случаями антизавершенности, так как эти события совпадают с целями политического вмешательства, они 1 Некоторые люди используют термины «внутренние и внешние послед­ ствия, где последние относятся непосредственно к проекту. Например, уничтожение москитов является внутренним следствием реализации проекта мос­ китного контроля, а возможность отдыха на этой территории уже есть внешнее следствие программы» (Anderson and Ball 1978:26). 231
не являются побочными результатами. Но они также не являются и ос­ новными результатами, так как разработчики программы не намерева­ лись их достичь. Терминология побочных и основных результатов не мо­ жет описать такое явление как искаженные результаты. Искаженные результаты преднамеренных действий должны быть рассмотрены в каче­ стве отдельного понятия. Искаженные или противоположные результаты отличаются от нуле­ вых результатов. Сэм Сибер, который, насколько нам известно, описал разграничение между искаженными и нулевыми результатами, (Sieber 1981:10, 47,х) раскрывает значение выражения «нулевые результаты». Модель «оценки побочных результатов» Совпадают ли результаты с... Достигнуты ли резуль­ таты, связанные с пер­ воначальными целями Побочные результаты? цели программы другой критерий Рис. 4.3. Нулевые результаты — это результаты, которые не были достигнуты в процессе реализации программы. Программа потерпела полную неудачу в достижении заявленных целей. В итоге программа не оказала никакого влияния на политику. В случае с искаженными результатами последствия оказались полностью противоположны намерениям1. Притягательность использования понятия «искаженные непреднаме­ ренные результаты» выражается в множестве крылатых выражений та­ ких как, ирония судьбы, пиррова победа, палка о двух концах, контрпро­ дуктивные меры, обратная реакция, эффект бумеранга. Классический пример демонстрации провала политики — это Линия Маджино, внушив­ шая французам ложное чувство безопасности и приведшая к капитуля­ ции армии. В итоге французская армия потерпела поражение от немецкой армии в 1940 г. (Sieber 1981:9, 166). 1В книге Будона было использовано выражение «искаженные результаты» (perverse effects) в смысле неожиданных последствий проекта, что также пред­ полагало и побочные результаты (см. Boudon 1982: 5 IT.). 232
Согласно определению, искаженные результаты могут быть связаны с заявленными целями, а нулевые результаты — нет. Модель достижения цели, акцентируя внимание на оценке целей, позволяет оценить получен­ ные результаты. Но она не способна обнаружить и установить побочные результаты, так как они выходят за рамки целей программы. Побочные результаты могут быть предвидены и рассчитаны до момен­ та принятия политических решений. Побочные результаты далеко не все­ гда приносят вред. С одной стороны, они могут быть пагубны для разра­ ботчиков политических программ, но, с другой стороны, благоприятны для общества. Не смотря на тот факт, что термин «побочные результаты» имеет слегка пренебрежительный оттенок в английском языке, эксперт по оценке должен быть открыт в оценке политических решений, которые могут вызвать как благоприятные, так и неблагоприятные побочные ре­ зультаты1. Из-за нефтяного кризиса 1973 г. правительства по всему миру разра­ ботали программы по экономии электроэнергии. В Швеции была принята программа правительственных субсидий с целью экономии энергии в жи­ лых домах. Позднее она была преобразована в вышеупомянутый план по сохранению энергии во всех зданиях (Vedung 1982а:85). Государствен­ ные субсидии были предложены людям, желающим провести реконструк­ цию в своих домах. Результат программы должен был привести к более эффективному использованию энергии. Также было сделано предполо­ жение, что программа субсидий могла оказать неблагоприятное воздей­ ствие на распределение денежных средств в стране, так как владельцы домов, многоквартирных помещений и другие предполагаемые получате­ ли субсидий являлись более состоятельными людьми, чем большинство граждан. В конце концов разработчики программы решились принять этот побочный результат в пользу достижения основной цели — повышения эффективности потребления энергии. С другой стороны, спонсоры данной политической программы также понимали, что субсидирование могло вызвать ряд выгодных сделок и пе­ рераспределений средств. В результате могла увеличиться экономичес­ кая активность в целом. Появилось бы больше новых рабочих мест. Ре­ 1 П онятие «стратегические последствия» создает некоторые проблемы в моей интерпретации побочных результатов проектов. Ж елательное основное следствие программы может быть таким, что партия в правительстве победит на следующих выборах. Возможное побочное последствие состоит в том, что оппозиция объединится. Но в этой главе я только буду рассматривать факти­ ческие последствия. * 233
конструкция зданий, изоляция стен и чердаков привели бы к уменьшению сквозняков, что сделало бы климат в домах более благоприятным. Изоля­ ция и установка тройных стеклопакетов уменьшила бы шум. Исследова­ ние результатов программы по экономии электроэнергии способствовало повышению внимания к оценке побочных результатов, перераспределе­ нию денежных средств, появлению новых рабочих мест и улучшению ком­ форта в домах. До сих пор я рассматривал только ожидаемые, предвиденные побочные результаты. Однако некоторые побочные результаты без сомнения являют­ ся непредвиденными. Некоторые политические аналитики доказывают, что большинство побочных результатов невозможно предвидеть во время при­ нятия политических решений. Подобно ожидаемым результатом, побочные результаты проекта могут быть как полезными, так и вредными. Повышение уровня радона в жилых домах и рост случаев аллергии являются одними из вероятных последствий улучшения теплоизоляции, при которой произошло уменьшение сквозняков. Эти факторы могут быть представлены в качестве примеров негативных непредвиденных побочных результатов. Благоприятные непредвиденные последствия достаточно редкое явле­ ние, потому что реформаторы, пытаясь продвинуть новые политические решения и программы, описывают все их возможные позитивные достиже­ ния. «Феномен переоценки программы во время представления политичес­ ких решений и их легитимации хорошо известен в мире и на самом деле является характерной чертой политики в США» (Ripley, Franklin 1986:234f.). Однако в истории встречаются случаи, когда неоднозначные политические проекты приводили к непредвиденным счастливым изменениям. Демилитаризованная зона в районе 38 параллели, созданная в 1953 г. в Корее является отличным примером того, как решение военного конф­ ликта непреднамеренно привело к сохранению исчезающих видов живот­ ных, таких как редкий маньчжурский журавль, кольцо-шейнный фазан, местный корейский медведь и дикая кошка. Демилитаризованная зона шириной в 4000 метров была одной из самых опасных территорий в мире, так как она была заминирована, опасна для прохода по ней пешком и на транспорте. Территория постоянно патрулировалась и была малонасе­ ленна. В результате милитаризм и опасность территории неожиданно спо­ собствовали созданию безопасного уголка живой природы. Естественная среда обитания редких животных оказалась ограждена от вторжения сель­ ского хозяйства, промышленности, строительства дорог, городов и защи­ щена от промышленного загрязнения, угрожающих живой природе по всему миру. Здесь животные редко могли оказаться чьим-нибудь ужином. 234
Открытие непреднамеренных последствий действий людей, а не их за­ мыслов обычно приписывается Бернарду Мандивелли и философам-моралистам эпохи Шотландского Просвещения, Адаму Смиту и Адаму Фергю­ сону1. В частности, они писали о счастливых случайных, непреднамеренных побочных результатах. Знаменитое высказывание Мандевилле «личные пороки, общественные блага» подразумевает способность рыночного ме­ ханизма превращать индивидуальные эгоистические устремления в кол­ лективное благо. Таким образом, благоприятные общественные резуль­ таты являются следствием незапланированных побочных результатов эгоистичного поведения людей, заботящихся только о собственном благе. Центральная концепция Адама Смита, о которой пишет в знаменитой книге «Богатство народов», отмечает роль «невидимой руки» рынка. В знамени­ том отрывке Смит пишет, что каждый человек, преследующий свой эгоис­ тичный интерес, наиболее эффективно, но непреднамеренно способству­ ет достижению общего блага. «Каждый человек трудясь, неизбежно вносит тем самым посильный вклад в годовой доход общества. Он, как правило, в действительнос­ ти не намеревается содействовать общественным интересам и не знав ет насколько он содействует им... Но управляя промышленностью и способствуя ее развитию, чтобы добиться своей личной выгоды, че­ ловек и в этом случае, как и во многих других направляется невиди­ мой рукой для достижения целей общества, которая не были частью его намерений. Преследуя свой собственный интерес, он зачастую содействует интересам общества более эффективно, чем в том слу­ чае, когда он намеренно пытается содействовать им» (Smith 1776, 1937:423). Наши исследования об основных результатах, искаженных результа­ тах, нулевых результатах и побочных результатах показаны на рисунке 4.4, где выделены важные аспекты программы выявленные в ходе оценочного исследования. 1Представляется, что знаменитая фраза Фергюсона «результаты действий людей, а не их намерений» была сформулирована на основе следующего выс­ казывания: «Каждый шаг и каждое движение толпы, даж е в эпоху Просвеще­ ния были сделаны с равным незнанием о будущем. Нации натыкались на явле­ ния, которые были результатом действий людей, но не какого-либо замысла. Если Кромвель сказал, что человек никогда не поднимется выше, чем он знает, он хотел бы добраться. Это утверждения может быть также верно и для обще­ ства, когда признается, что Великая революция не была преднамеренной, так­ ж е как самые лучш ие политики не всегда знают д ей ств у ет ли государство согласно их проектам» (Цит. по Науек 1978:264). 235
Основные результаты, нулевые результаты, искаженные результаты и побочные результаты Результаты (П реднамеренны е и Непреднам еренные) (Предпологаемые и Непредпологаемые) Среди целей Полезные (основной результат) За пределами целей (Нулевой Неполезные, вредные Полезные результат) (Искаженный (побочные результат) результаты) Первоночальный, второй и третий уровни Первоночальный, второй и третий уровни Основные инструменты достижения цели Основные Основные инструменты инструменты достижения цели достижения цели Постоянно — временные инструменты Постоянно — временные инструменты Вредные (побочные результаты) Первоночальный. Первоночальный, второй и третий второй и третий уровни уровни Постоянно — временные инструменты Основные инструменты достижения цели Постоянно — временные инструменты Рис. 4.4. Более простой пример взятый из жизни может пояснить мою логику рассуждения. Помимо сокращенного потребления электроэнергии, что являлось основным и заранее предусмотренным результатом, шведская программа правительственных субсидий 1974-1980 гг. вызвала следую­ щие основные, искаженные и побочные результаты. Несомненно, про­ граммы субсидий, направленные на экономию энергии в промышленнос­ ти, привели также к повышению уровня энергосбережения. Создается впечатление, что основной запланированный результат был достигнут. Однако в некоторых случаях программа была контрпродуктивна, факти­ чески увеличила потребление энергии, а не уменьшила. Дополнительное оборудование, обеспечивающее энергосбережение, работало с соблюде­ нием устаревших технологий и препятствовало модернизации, что выра236
жалось в повышении потребления энергии. Все эти факты свидетельство­ вали о долгосрочном искажении результатов проекта. Достойный внимания факт, касающийся программы субсидирования, состоит в том, что субсидии привели, как к благоприятным, так и к небла­ гоприятным побочным последствиям. Ряд благоприятных побочных ре­ зультатов, как и первый неблагоприятный были вполне очевидны и не требовали разъяснений. К сожалению, другие пагубные побочные резуль­ таты могли быть установлены только спустя несколько лет после перво­ начального инвестирования. Социологи горячо спорят о проблемах контрзаконченности побоч­ ных продуктов деятельности и непреднамеренных последствий. Карл Поп­ пер наряду с другими социологами убедительно говорит о том, что иска­ женные результаты и последствия представляют основную проблему для социологов. «...Один из самых поразительных моментов социальной жизни заклю­ чается в том, что ничего не происходит точно так, как запланировано. События происходят всегда немного по-другому. Мы едва ли можем достичь такого результата, который был нами запланирован изначаль, но, и обычно соглашаемся с тем, чего сначала не хотели. Конечно, мы действуем согласно определенным целям, существующим у нас в голо­ ве, но кроме этих целей (которые мы можем, а может и не можем в действительности достичь) всегда появляются определенные нежела­ тельные последствия наших действий, и обычно эти нежелательные последствия не могут быть устранены. Объяснение того, почему они не могут быть устранены, является основной задачей социальной тео­ рии» (Popper 1974:124)1. Значимость искаженных результатов деятельности должна быть оче­ видна для каждого эксперта по оценке. Если программа приводит к по­ следствиям пусть и противоположным основной цели программы, значит с программой что-то не так. Но почему так важно принимать во внимание побочные результаты? Потому что побочные результаты являются клю­ 1Альберт Хиршман (Hirschman 1991:35ff) сформулировал т у ж е самую идею в следующей форме: «Одно из самых великих открытий социальной науки, ранее обнаруженное Вико и Мандевилле в период эпохи Просвещения в Шот­ ландии это наблюдения, что из-за н есо верш е н ств а п р едск аза н и я поступки людей склонны приобретать неожиданные последствия в значительной степе­ ни. С тех пор ренессанс и систематическое описание неожиданны х послед­ ствий стали смыслом социальных наук». Также см. Boudon 1982; Vernon 1979; Sieber 1991; Hayek 1979:146ff; Elster 1978:106ff. 237
чевыми факторами оценки процесса политического участия. М ож ет ли оказаться что побочные результаты, которые заранее были оценены как положительные, в итоге не были достигнуты, не смотря на тот факт, что программа работала запланированный период времени? Если подобное происходит, то это должно быть отражено в оценочном исследовании. Если появление новых рабочих мест в результате реализации программы субсидий намного менее очевидно, чем было запланировано, следователь­ но, может не очень разумно ее поддерживать, даж е если ожидания по поводу энергосбережения оправдаются. Программы могут стимулировать изменения и приводят к новым про­ блемам, которые необходимо будет решать с помощью разработки и реа­ лизации новых правительственных программ. Решения одних загадок бу­ дут порождать новые проблемы — загадки, требующие решения, которые в свою очередь вновь станут загадками и т. д. Аэрон Вилдавски написал: «все больше и больше публичная политика занята копированием послед­ ствий прошлых политик» (W ildavsky 1979:4f.,69ff.). Поэтому информа­ ция о побочных результатах очень важна для всесторонней оценки прави­ тельственных программ. Непредвиденные побочные результаты особенно интересны при прове­ дении оценочного исследования. Фактические последствия политики всегда немного отличаются от ожидаемых результатов. Это происходит благодаря тому факту, что последствия вызваны реализацией программ, а не предложе­ ниями, идеями и целями, изначально ведущими к разработке и принятию общественно-политических проектов. Воздействие на процесс принятие по­ литических решений отличается от контроля над их реализацией. К данному моменту мы уже далеко ушли от рассуждений об оценке первоначальных целей и намерений, лежащ их в основе политического участия. Был сделан акцент на общих результатах проектов и программ, запланированных и незапланированных, намеренных и ненамеренных. Дело в том, что эксперт по оценке все же разделяет предположительные и непредвиденные результаты. Поэтому в некотором смысле модель побоч­ ных результатов такж е основана на цели. Возможными источниками разработки предположений о побочных ре­ зультатах программ могут стать социологическая теория и история ре­ формирования законодательства. Особенно важно обратить внимание на опасности, обнаруженные оппонентами программы во время ее приня­ тия. Другими источниками при проведении оценки могут быть открытые споры и обсуждения, возникающие через несколько лет после реализа­ ции программы. Такж е для проведения оценки могут быть использованы 238
материалы заседаний, дискуссий в правительстве и в парламенте в связи с переосмотром программы или мнения официальных лиц о самой програм­ ме и ходе ее реализации. Если бы все результаты политического участия были изучены, то структура оценки результатов была бы следующей (см. рисунок 4.5). Оценка побочных результатов со специфическими побочными результатами Совпадают ли результаты с... Рис. 4.5. Подобно оценке достижения цели оценка побочных результатов осно­ вывается на нормативном признании приоритетной роли парламентской власти. Исходя из всего вышесказанного, я отдаю предпочтение модели оценки побочных результатов, ориентирующая частично на оценку дос­ тижения цели. В действительности, основная причина проведения оценки политики заклю чается в том, что государственные действия в некоторой степени непредсказуемы и изначально побочные результаты невозможно предугадать. Цель проведения оценочного исследования состоит в том, чтобы установить и оценить значимость побочных результатов. О сн овн ой вопрос в оц ен ке побочны х р е зу л ь т а т о в м о ж ет быть сформулирован следующим образом: какие следует применить крите­ рии оценки? В идеале эксперт по оценке хотел бы использовать оценку 239
основного запланированного результата политического уч астия по от­ ношению к оценке благоприятных и неблагоприятных побочных резуль­ татов. А негативные побочные результаты могут б ы ть рассмотрены в качестве цены, заплаченной за достиж ение основной цели программы. Важные благоприятные побочные результаты рассм атриваю тся как плю­ сы программы, не достигш ей своих целей в полной м ер е . П роцесс оцен­ ки требует применения критериев оценки основных резул ьтатов, каж­ дого отдельного побочного результата и оценки с о о тн о ш ен и я между двумя видами результатов. О писательная теория оценивания гласит, что дан н ая м етодика и про­ граммные цели должны быть использованы в качестве кри тери я оценки. На мой взгляд, этого недостаточно. В случае, если н ек о то р ы е результа­ ты не предусмотрены, критерии и стандарты оценки дан н ы х результатов такж е не определены заранее. Следовательно, цели и другие заранее оп­ ределенные критерии оценки недостаточны для оцен ки каж дого непре­ дусмотренного побочного результата проекта. Так к а к критерии оценки побочных результатов не определены заранее, кри тери и оценки соотно­ ш ения между побочными результатам и и основными результатам и так­ же не определены. Этот факт препятствует определению общ ей ценнос­ ти проекта. Для определения общей значимости п р о е к та эксперт по оценке долж ен дать оценку каждому побочному р е зу л ьт ат у в отдельно­ сти и добавить данные оценки или вычесть их из зн ач и м ости основного результата. Возможное решение данной проблемы п о з в о л я е т перейти к другому более креативному подходу в оценивании. Кроме о пред елен ия основного результата и сравнения его с заранее поставленными целями, эксперт по оценке также может схематично отобразить побочные результаты и пред­ ставить другим пользователям данной программы оцен ку значимости ре­ зультатов. Провести полную оценку программы постф актум. М одель, ос­ новываясь на оценке мнения других пользователей программы все же применяет о т ч а с т и описательную теорию оценки. Н о с о с р е д о т о ч е н н о с т ь на побочных результатах заставляет участников оценивания р а с с м а т р и ­ вать иные оценочные аспекты, чем те, которые были и зн ачал ьн о предус­ мотрены для оценки результатов проекта. Эксперт по оценке информиру­ ет пользователей программы о результатах, нуж даю щ ихся в разработке, новых критериях оценки, которые изначально были п р о и г н о р и р о в а н ы или нечетко сформулированы. 240
Оценка отсутствия цели Из-за трудностей, связанных с использованием модели с заранее сфор­ мулированными целями в качестве