И. М. ЧЕХАРИН
ПОСТОЯННЫЕ КОМИССИИ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ
«ЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИТЕРАТУРА»
Москва — 1975


34С1 Ч — 56
Ч —56
Чехарин И.  М.
Постоянные комиссии местных Советов. М., «Юрид. лит.», 1975.
176 с.
В книге на основе новейших нормативных актов и обобщения большого практического материала освещаются теоретические и организационно-правовые аспекты деятельности постоянных комиссий местных Советов. Анализируются функции, раскрываются формы и методы деятельности постоянных комиссий, а также показывается их связь с другими органами местных Советов.
Книга рассчитана на научных сотрудников — юристов, депутатов местных Советов, советских и партийных работников, а также на преподавателей и студентов высших юридических учебных заведений.
ч
11002—021
012(01)—75
16—75
34С1
© Издательство «Юридическая литература», 1975


ВВЕДЕНИЕ
Советский народ, руководствуясь решениями XXIV съезда Коммунистической партии Советского Союза, решает все более величественные, трудные и сложные задачи, связанные с дальнейшим развитием экономики и культуры, укреплением оборонной мощи и международного авторитета первого в мире государства трудящихся, повышением материального благосостояния и культурного уровня каждого жителя города и деревни. Решение этих задач предполагает всемерный подъем деловой и политической активности масс, усиление чувства ответственности всех граждан за состояние дел на конкретном предприятии, в конкретном учреждении, колхозе, совхозе, районе, городе, области, а также в стране в целом, все более активное участие населения в общественных и государственных делах. Поэтому всестороннее развертывание и совершенствование социалистической демократии, активное участие каждого гражданина СССР в управлении государством, в руководстве хозяйственным и культурным строительством партия с полным основанием считает главным направлением развития социалистической государственности в период строительства коммунизма.
Развертывание и совершенствование социалистической демократии неразрывно связано с организационным укреплением, рационализацией стиля и методов работы, увеличением эффективности деятельности всех государственных и общественных формирований, действующих в нашей стране под испытанным руководством Коммунистической партии и составляющих в своем монолитном единстве политическую организацию советского общества. При этом в качестве первоочередной задачи выступает совершенствование организации и деятельности Советов депутатов трудящихся, которые В. И. Ленин считал «постоянной и единственной основой государственной власти, всего государственного аппарата»1,
1 В. И. Ленин, Полн. собр. соч., т. 37, стр. 500.
3


а Конституция СССР закрепила в качестве политической основы социалистического государства в нашей стране Советы депутатов трудящихся непосредственно представляют все слои населения, выражают суверенную волю народа и, возводя в закон, делают ее общеобязательной, предопределяют и гарантируют подлинно демократическую сущность власти в общенародном государстве, строящем коммунизм. Сочетая черты государственной и общественной организации и будучи всеохватывающей организацией, воплощающей единство и могущество народа, они олицетворяют собой его творческий гений, разносторонние таланты и способности и, следовательно, предопределяют успех мероприятий, осуществляемых во всех уголках нашей страны, на всех участках хозяйственного и культурного строительства. Поэтому обеспечение Советам надлежащего места в социально-экономической и политической структуре общества, укрепление их связей с массами, подотчетность и подконтрольность массам, усиление их фактического влияния на все стороны жизни было и остается насущной потребностью нашего советского общества, предметом неустанной заботы партии, правительства, всей советской общественности.
Исключительно большое внимание уделяется партией дальнейшему укреплению организационных основ построения системы местных органов власти, поднятию их работоспособности и творческой инициативы, расширению пределов самостоятельности в решении большого круга разнообразных вопросов, повышению чувства ответственности депутатов и должностных лиц управленческого аппарата за порученное им партией и народом дело.
Местные Советы депутатств трудящихся, как самые многочисленные организации в системе представительных учреждений общества, составляют важную часть его политического механизма, выступают большой организующей силой. Они являются надежной опорой партии и государства в решении задач коммунистического строительства. Работая в гуще народных масс и опираясь на их прямую поддержку, повседневно разрешая вопросы, связанные с удовлетворением первоочередных, насущных нужд населения, они сливают воедино общенародные и местные интересы, обеспечивают гражданам возможность практически и непосредственно участвовать
4


в управлении государством. Претворяя в жизнь советские законы, решения партии и правительства, местные Советы помогают отыскивать и включать в производство имеющиеся ресурсы, богатейшие возможности и резервы, учитывать природно-географические, национальные и иные особенности огромной территории нашей страны. Они представляют собой, образно говоря, «лабораторию», аккумулирующую, обобщающую и распространяющую передовой опыт государственного строительства, замечательную школу политического самоуправления миллионов. Поэтому, говоря о развертывании демократии как главном направлении развития социалистической государственности, Программа КПСС специально подчеркнула необходимость повышения роли местных Советов в хозяйственном и культурном строительстве. На эту же задачу было указано в решениях XXIII съезда Коммунистической партии Советского Союза.
Отметив возрастающую роль Советов в современных условиях, XXIII съезд конкретизировал стоящие перед ними задачи и наметил комплекс практических мероприятий, обеспечивающих реализацию этих задач. «Особое значение, — сказано в Резолюции съезда, — приобретает повышение роли Советов депутатов трудящихся с тем, чтобы они в полном объеме использовали свои полномочия в осуществлении задач хозяйственного и культурного строительства и проверки исполнения, проявили больше инициативы в решении плановых, финансовых, земельных вопросов, в руководстве предприятиями местной промышленности, бытовым и социально-культурным обслуживанием населения»1.
Творчески развивая задачи, связанные с дальнейшим совершенствованием всей политической организации советского общества и укреплением Советского государства, XXIV съезд КПСС определил, что «главным направлением этой деятельности — в соответствии с задачами коммунистического строительства — было и остается дальнейшее развитие социалистической демократии»2.
1 «Материалы XXIII съезда КПСС», Политиздат, 1966, стр. 197.
2 Л. И. Брежнев, Отчетный доклад Центрального Комитета КПСС XXIV съезду Коммунистической партии Советского Союза, Политиздат, 1971, стр. 94.
5


В документах съезда, выступлениях делегатов отмечена большая работа, проведенная в последние годы для значительного повышения роли и авторитета Советов.
Местные Советы всех видов делают одно общее дело  — вносят ощутимый и все 'более заметный вклад в развитие экономической мощи нашей страны и повышение благосостояния советского народа. Этому способствовало прежде всего осуществление партией, ее Центральным Комитетом крупнейших мероприятий, связанных с восстановлением и развитием ленинских принципов партийного и государственного строительства, внедрением научных основ и новейших технических достижений в управление народным хозяйством страны, последовательное применение начал демократического централизма к взаимоотношениям центра и мест. Достижению этой цели послужило и практическое совершенствование в последние годы системы и структуры самих местных органов власти, а также принятые меры по увеличению численности и сменяемости их депутатского состава, укреплению их материально-финансовой базы и кадров, расширению прав местных Советов и совершенствованию форм их организаторской деятельности. Благотворное влияние оказала перестройка руководства местными Советами со стороны вышестоящих органов, осуществленная в соответствии с решениями мартовского и сентябрьского (1965 г.) Пленумов ЦК КПСС. Большая работа проделана также в ходе реализации указаний Центрального Комитета нашей партии, содержавшихся в постановлениях об улучшении организаторской деятельности сельских и поселковых, районных и городских Советов депутатов трудящихся.
Осуществленные мероприятия не исчерпали, разумеется, всех возможностей совершенствования организации и деятельности местных Советов. Они создали исключительно благоприятные условия для продолжения этой работы в широких масштабах и на более прочной теоретической и организационно-правовой основе. Задача состоит в том, чтобы умело использо/вать эти возможности, поднять работу местных представительных учреждений и их аппарата на новую ступень, наиболее отвечающую современным требованиям. Жизнь, практика коммунистического строительства настоятельно требуют дальнейшего усиления деятельности местных Советов в
6


области производства и распределения материальных благ, повышения эффективности руководства предприятиями, учреждениями и организациями местной промышленности и строительства, сельского хозяйства и заготовок, торговли и общественного питания, дорожного строительства, транспорта и связи. В условиях, когда управление народным хозяйством построено прежде всего на отраслевой основе, повышается координирующая роль органов власти на местах, усиливается их ответственность за комплексное развитие объединяемых ими территории. Местные Советы все в большей и большей степени должны быть опорой центральных органов в их деятельности по увязке отраслевого и территориального планирования. Это накладывает на них обязанность полнее использовать предоставленные им законом возможности сотрудничества с неподведомственными организациями и действенного контроля за соответствующими сторонами деятельности этих организаций. Многое могут сделать местные Советы и для улучшения работы непосредственно подчиненных им социально-культурных учреждений.
Дальнейшее повышение роли местных Советов в коммунистическом строительстве — важная линия в развитии государственности, теоретически обоснованная и практически разработанная нашей партией и подкрепляемая творческой организующей деятельностью ЦК КПСС и Советского правительства. Ее осуществление связано с необходимостью планомерного проведения целого комплекса мероприятий, направленных на дальнейшее совершенствование системы и структуры местных советских органов; укрепление этих органов кадрами и обучение последних; повышение авторитета Советов как полномочных органов народной власти на своей территории; расширение их материально-финансовой базы и компетенции; обеспечение всех необходимых условий для своевременного, полного и эффективного использования местными Советами предоставленных им прав и полномочий; рационализацию системы и структуры местных органов государственного управления; внедрение в практику их работы наиболее целесообразных приемов организации масс; совершенствование научной организации управленческого труда. Одним из проверенных и оправдавших себя на практике средств решения этих воп-
7


росов является кодификация законодательства о местных Советах, принятие с учетом накопленного опыта и задач сегодняшнего дня новых правовых актов, четко и ясно устанавливающих главные линии их организации и деятельности. Разработка и принятие новых законодательных актов о местных Советах депутатов трудящихся является, несомненно, действенным фактором активизации советской работы в центре и на местах, создает еще более благоприятные условия для проявления творческой инициативы полномочных народных представительств в интересах дальнейшего расцвета социалистической экономики и культуры. В настоящее время, как известно, уже во всех союзных и автономных республиках приняты законы о сельских и поселковых, районных, городских и районных в городе Советах депутатов трудящихся. Эти законодательные акты о Советах знаменуют собой новый этап в регулировании правового положения указанных видов местных Советов. Они значительно усовершенствовали не только содержание полномочий этих Советов, но и юридические формы, методы, регламентацию их прав и обязанностей.
Принятые в последние годы по инициативе КПСС нормативные акты о Советах свидетельствуют об актуальности проблемы правового регулирования деятельности местных Советов. Это обстоятельство является веским подтверждением тому, что право является одним из важнейших факторов совершенствования деятельности местных Советов и их органов. Законодательные и иные нормативные акты — основа деятельности Советов депутатов трудящихся. Все качественные изменения, постоянно происходящие в работе Советов, не будут давать нужного эффекта, если они не найдут отражения в законодательстве, и еще меньше будет положительный результат, если они пойдут вразрез с предписаниями действующих нормативных актов.
Правовые нормы, отмечают Г. В. Барабашев и К. Ф. Шеремет, «играют определяющую роль в организации работы Советов, а вся деятельность Советов должна соответствовать требованиям социалистической законности»1.
1 Г. В. Барабашев, К. Ф. Шеремет, Советское строительство, «Юридическая литература», 1965, стр. 14.
8


В приведенном высказывании упоминается понятие «деятельность Советов». Что же охватывает собою это понятие и, в частности, понятие «деятельность местных Советов»? В советском строительстве, как известно, в это понятие включается не только деятельность самого представительного органа на сессии, но и деятельность образуемых им и подотчетных ему органов — исполкомов, постоянных комиссий, а также работа депутатских групп, деятельность депутатов в избирательных округах. Это нашло свое закрепление и в законах о сельских и поселковых, районных, городских и районных в городе Советах депутатов трудящихся. В них указывается, что депутаты участвуют в осуществлении функций Совета на сессиях через постоянные комиссии, депутатские группы, а также работая в избирательных округах. Каждая из этих форм деятельности Совета является предметом правового регулирования.
Постоянным комиссиям, как одной из важнейших форм деятельности местных Советов, в указанных законах посвящены специальные нормы, закрепляющие характер и назначение этих органов, их состав, срок полномочий, содержание форм и методов работы, их взаимоотношения между собой и другими подразделениями Совета, с органами общественной самодеятельности. Эти нормы являются основополагающими для определения правового статуса постоянных комиссий.
Повышение роли Советов, расширение функций и активизация работы всех их органов, в том числе постоянных комиссий, требуют дальнейшего изучения и обобщения их многогранной деятельности.
Данная работа посвящена анализу правового положения постоянных комиссий в системе органов местных Советов, их организационно-правовой природы, анализу функций постоянных комиссий и их развития на современном этапе. Вопросы деятельности постоянных комиссий рассматриваются в свете требований, предъявляемых к ним новейшим законодательством и современной практикой советского строительства.


Глава I
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ПОСТОЯННЫХ КОМИССИЙ
§ 1. ПОЛОЖЕНИЕ И РОЛЬ ПОСТОЯННЫХ КОМИССИЙ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ
Деятельность Советов депутатов трудящихся протекает в определенных формах, обусловленных природой и назначением этих органов, выработанных практикой и закрепленных соответствующими законодательными и другими нормативными актами.
Методологической основой для научного анализа форм деятельности Советов являются положения марксистско-ленинской диалектики о взаимосвязи формы и содержания, указание В. И. Ленина о том, что форма работы всякого учреждения «естественно и неизбежно определяется содержанием деятельности этого учреждения»1. Формы работы Совета определяются границами и содержанием его функций. Критерием отнесения тех или иных форм к формам деятельности Совета служит их применение в качестве средства осуществления полномочий Совета как представительного органа государственной власти, работающей корпорации. Всякая форма, которая по действующему законодательству или в соответствии со сложившейся практикой отвечает этому критерию, должна быть признана формой работы Совета, элементом его жизнедеятельности.
Важное значение организационных форм деятельности Советов для эффективного руководства государственными делами подчеркивал М. И. Калинин: «Политическое действие, не заключенное в определенные организационные формы, иногда протекает без последствий»2,
1 В. И. Ленин, Полн. собр.соч., т. 6, стр. 99.
2 М. И. Калинин, Вопросы советского строительства, Госполитиздат, 1958, стр. 308.
10


Он отмечал, что, хотя организационные вопросы трудно отделимы от экономических, политических и других, «разработка организационных форм Советов, методов и форм их работы, путем их дальнейшего развития есть особая и притом огромная задача»1, что «изучение организационных форм, их развитие в соответствии с потребностями общества имеет огромное значение»2.
Будучи представительным органом государственной власти и массовой организацией, каждый Совет располагает целым рядом организационных форм деятельности, дополняющих друг друга, связанных в определенном порядке в единую систему. Многогранность и сложность функций Советов обусловливают значительную дифференциацию этой системы, специализацию отдельных ее элементов. Единство природы Советов как представительных органов государственной власти в центре и на местах находит отражение в общности основных организационных форм их деятельности, свойственных всем без исключения представительным органам власти Советского государства.
Вместе с тем в силу особенностей и специфики отдельных видов Советов и даже отдельных органов государственной власти в их работе наряду с общими используются и особенные, и даже единичные формы.
Так, общими для всех Советов, стабильными организационными формами работы, служащими осуществлению компетенции Советов, являются сессии, постоянные комиссии, деятельность депутатов в избирательных округах. Общей для всех местных Советов формой их деятельности являются также исполнительные комитеты. Всем местным Советам, кроме сельских и поселковых, присуща такая форма осуществления полномочий, связанных с отдельными отраслями или функциями руководства, как работа отделов, управлений, хозяйств и комиссий исполнительных комитетов3. В городских, районных в городах, сельских и поселковых Советах в си-
1 М. И. Калинин, Вопросы советского строительства, Госполитиздат, 1958, стр. 308.
2 Там же.
3 «Деятельность исполкомов и их отделов является одной из главных сторон деятельности Советов как работающих корпораций» (Н. А. Волков, Исполнительный аппарат местных Советов, Казань, 1968, стр. 41).
11


стему организационных форм входят депутатские группы. Множественность и многообразие организационных форм работы Советов обеспечивает эффективность их государственно-властной деятельности, их полное и всестороннее влияние на государственную жизнь страны, их ведущую роль в механизме Советского социалистического государства.
Система организационных форм деятельности Советов, сложившаяся к настоящему времени, есть результат поступательного развития советской социалистической государственности и демократии. Она воплощает богатейший опыт партии, всего советского народа, накопленный в ходе строительства социализма и коммунизма, служит реализации ленинских принципов государственного руководства, советского строительства. Прежде чем приступить к анализу организационно-правовой природы постоянных комиссий, что является одним из основных предметов исследования темы, остановимся вкратце на других формах деятельности Советов и, в частности, на важнейшей из них — сессии Совета.
Известно, что любой из Советов представляет собой довольно многочисленную коллегию народных избранников, обладающих одинаковыми депутатскими полномочиями. Естественно, что как единое целое Совет может быть представлен лишь в виде общего собрания депутатов, полномочных решать вопросы его компетенции. Следовательно, сессия — это олицетворение Совета, форма его существования и жизнедеятельности как полномочного представительного органа государственной власти. Совет как таковой проявляет себя на сессии, и только на сессии. Поэтому в специальной литературе в полном соответствии с действующим законодательством сессия Совета именуется основной организационно-правовой или просто организационно-правовой формой деятельности представительного учреждения1. Попытки отдельных авторов утвердить за сессией
1 См. А. И. Лепешкин, А. И. Ким, Н. Г. Мишин, П. И. Романов, Курс советского государственного права, т. 2, Госюриздат, 1962, стр. 545; «Государственное право СССР», «Юридическая литература», 1967, стр. 522; «Высшие представительные органы власти в СССР», изд-во «Наука», 1969, стр. 92.
12


статут органа или даже одного из органов Совета1 на том основании, что сессия — не единственная форма работы депутата, не могли получить и не получили поддержки в теории советского строительства. Они порождены игнорированием различия между понятиями «орган» и «организационная форма деятельности» и способны создать неправильное представление, будто Совет как таковой может считаться действующим, если работает регулярно хотя бы один из его органов.
Разумеется, депутаты выполняют свои обязанности, не только присутствуя на сессии, но и действуя в составе исполкомов местных Советов, постоянных комиссий, депутатских групп, а также ведя работу среди населения в избирательных округах. Совет как представительный орган государственной власти, уполномоченный избирателями выражать их волю и защищать их законные интересы, есть совокупность депутатов, взятых вместе и распределенных по его составным частям. При этом, разумеется, ни один орган Совета не может заменить его. Как представительный орган власти Совет выступает лишь в целом, принимая свои решения только на сессиях.
Вместе с тем сессионный порядок деятельности представительных учреждений предполагает обязательное образование Советом коллегиального органа, который осуществлял бы определенную часть присущих Совету функций в период между его сессиями. Естественно, что такой орган может создаваться только из депутатов Совета и должен быть этому Совету подотчетен и подконтролен во всей своей деятельности. В Союзе ССР, союзных и автономных республиках такими органами являются Президиумы их Верховных Советов.
В системе местных представительных учреждений нет органа, именуемого Президиумом Совета. Но функции, схожие с теми, которые выполняются Президиумами Верховных Советов, например руководство выборами в органы власти и народные суды, направление и координация деятельности постоянных комиссий подго-
1 См., например, Л. А. Григорян, Советы — органы власти и народного самоуправления, «Юридическая литература», 1965, стр. 95.
13


товrа и созыв сессий, оформление решений, принятых Советом, и доведение их до исполнителей, существуют и здесь. Естественно, что имеются и органы, которые данные функции осуществляют. Это исполкомы местных Советов депутатов трудящихся.
Исполнительный комитет местного Совета —  орган государственного управления общей компетенции. Однако наличие у него функций, о которых говорилось выше, выводит исполком за рамки чисто административного аппарата. Деятельность исполкома с точки зрения своего содержания воплощает в себе черты, которые на более высоком уровне присущи деятельности не только правительства, но и Президиума Верховного Совета. Это предопределяет состав исполкома, а именно формирование его только из депутатов Совета.
Объединение на местах в одном органе двух функций, осуществляемых в центре двумя различными органами, приносит определенные выгоды, в том числе штатно-финансового характера. Но оно имеет и недостатки. Ведь положение, при котором один и тот же государственный орган подчиняется «по вертикали» сразу двум, далеко не идеально с позиций научных основ управления. А главное, оно приводит к тому, что вольно или невольно одному из звеньев административного аппарата в отношении представительного учреждения и его структурных подразделений приходится постоянно выходить за рамки исполнительно-распорядительной деятельности. Поэтому на страницах печати уже длительное время периодически поднимается вопрос о целесообразности организации института президиумов в системе местных органов власти.
Усиление роли внесессионных форм деятельности депутатов в Советах отражает рост уровня партийного и государственного руководства, улучшение состава органов власти и укрепление их связей с массами.
Одной из важнейших форм1 деятельности местных Советов являются их постоянные комиссии. Постоянные
1 При определении форм деятельности Совета в юридической литературе употребляется различная терминология. Так, например, Л. Григорян считает, что термин «организационные формы» поглощает собой термин «правовые формы», так как вся деятельность Советов должна быть предусмотрена правовыми актами (см. Л. А.
14


комиссии содействуют непрерывности функционирования местных представительных органов власти, способствуют активному и непосредственному участию депутатов в работе исполнительных и распорядительных органов, помогают Совету правильно сочетать интересы объединяемой им территории и проживающего на ней населения с интересами отраслевого управления. Создание иных, кроме исполнительных комитетов, постоянно действующих органов Совета значительно укрепляет Совет, делая его контроль над подведомственными учреждениями еще более эффективным, обеспечивает лучшую организацию исполнения принятых им решений и дает дополнительные возможности усиления политической и деловой активности депутатов, укрепления связи с массами, т. е. улучшения всей деятельности Совета депутатов трудящихся.
Важную роль постоянной связи с массами и привлечения всех депутатов к активному участию в работе Советов В. И. Ленин подчеркивал еще в 1918 году. Он писал, что «дальнейшее развитие советской организации государства должно состоять в том, чтобы каждый член Совета обязательно нес постоянную работу по управлению государством, наряду с участием в собраниях Совета; — а затем в том, чтобы все население поголовно привлекалось постепенно как к участию в советской организации (при условии подчинения организациям трудящихся), так и к несению службы государственного управления»1.
Именно в постоянных комиссиях ярко выявляется особенность Советов как «работающих корпораций». «Пусть Советы разделятся на отряды и возьмутся за дело управления», — учил В. И. Ленин2. Постоянные комиссии — это именно такие отряды Советов.
Григорян, Советы — органы власти и народного самоуправления, стр. 91). Нам представляется, что это различие в терминологии не является принципиальным, так как каждая организационная форма деятельности Советов или уже закреплена правовыми актами, или же, получив права гражданства на практике, должна быть закреплена ими. Предпочтительнее поэтому, на наш взгляд, формы деятельности местных Советов депутатов трудящихся называть организационно-правовыми.
1 В. И. Ленин, Полн. собр. соч., т. 36, стр. 73.
2 В. И. Ленин, Полн. собр. соч., т. 26, стр. 261.
15


Учитывая исключительную роль постоянных комиссий в деле усиления влияния Советов на все стороны общественной жизни, руководящие партийные и государственные органы на протяжении последних лет вели последовательную линию на укрепление их состава, расширение их общественного актива, сосредоточение внимания на решающих участках борьбы за повышение темпов развития экономики, культуры, повышение благосостояния тружеников города и деревни. Особенно заметную роль в этом деле сыграла реализация положений, содержавшихся в постановлении ЦК КПСС от 22 января 1957 г. «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами»1, Программе партии, принятой на XXII съезде КПСС2, материалах XXIII и XXIV съездов КПСС3, постановлениях ЦК КПСС: от 16 ноября 1965 г. «О работе местных Советов депутатов трудящихся Полтавской области»4, от 8 марта 1967 г. «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся»5, от 5 марта 1971 г. «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся»6 и др. В процессе этой работы Советы увеличили общее число постоянных комиссий, разнообразили их виды, повысили удельный вес занятых в них депутатов.
Но это были не только количественные изменения в структуре Советов. Наряду с традиционными депутатскими формированиями отраслевого характера — комиссиями по промышленности, сельскому хозяйству,
1 См. «Справочник партийного работника», Госполитиздат, 1957, стр. 453—454.
2 См. «XXII съезд Коммунистической партии Советского Союза», Стенографический отчет, т. III, стр. 305.
3 См. «XXIII съезд Коммунистической партии Советского Союза», Стенографический отчет, т. II, стр. 314; «XXIV съезд Коммунистической партии Советского Союза», Стенографический отчет, т. II, стр. 233.
4 См. «Справочник партийного работника», вып. шестой, 1966, стр. 396.
5 См. «Справочник партийного работника», вып. седьмой, 1967, стр. 350.
6 См. «Сборник нормативных актов по вопросам работы Советов депутатов трудящихся», вып. 1, изд-во МГУ, 1971, стр. 9.
16


народному образованию, культуре, здравоохранению, социальному обеспечению, дорожному хозяйству, транспорту и связи, торговле и общественному питанию и некоторыми другими — распространились комиссии функционального и функционально-отраслевого характера, специализирующиеся на весьма важных для населения участках работы. Планово-бюджетные комиссии, комиссии по социалистической законности, трудовым ресурсам, охране природы, по делам молодежи и некоторые другие занимают прочное место среди структурных подразделений Советов и обеспечивают им возможность полнее приспосабливать свою деятельность к потребностям современного общества.
Учитывая исключительно важное место, которое постоянные комиссии занимают в настоящее время в системе органов Советов, некоторые государствоведы высказывают заслуживающее внимания предложение сделать упоминание о постоянных комиссиях в тексте Конституции1.
Если обратиться к первому этапу развития Советов, то мы обнаружим, что уже в тех сложных и своеобразных условиях значительное развитие получили различные формы участия депутатов и общественности в управленческой деятельности. Это относится, в частности, к работе секций местных Советов, которые были своеобразными предшественниками постоянных комиссий. Поэтому, прежде чем перейти к рассмотрению юридической природы постоянных комиссий, представляется целесообразным остановиться вкратце на особенностях деятельности секций Советов рабочих и крестьянских депутатов.
До принятия Конституции СССР 1936 года важнейшей организационно-правовой формой массовой работы советских представительных органов были постоянные комиссии (секции) Советов и исполкомов.
Положение о постоянных комиссиях (секциях) при районных и волостных исполкомах и сельских Советах,
1 См., например, В. А. Немцов, О совершенствовании форм и методов деятельности местных Советов депутатов трудящихся Восточной Сибири, в сб. «Вопросы совершенствования деятельности местных Советов Восточной Сибири», Иркутск, 1967, стр. 34.
2. Заказ 6554
17


утвержденное постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 21 марта 1927 г., определяло задачи, порядок организации и деятельности этих массовых органов1. В дальнейшем все эти вопросы более детально были освещены в Положении о районных съездах Советов и райисполкомах, утвержденном постановлением ВЦИК от 1 января 1931 г.2, и в Положении о горсоветах, утвержденном ВЦИК 20 января 1933 г.3.
В этих законодательных актах устанавливалось, что секции рай(вол)исполкомов, городских и сельских Советов образуются в целях вовлечения широких масс трудящихся в практическую работу Советов и исполкомов и для предварительной разработки вопросов, подлежащих рассмотрению этими органами государственной власти. Характерной особенностью секций было то, что в их состав входили не только члены и кандидаты в члены Советов, но и представители общественных организаций: профсоюзов, комсомола, женских делегатских собраний, добровольных обществ и т. п., а также персонально привлеченные лица, в частности специалисты различных отраслей хозяйства и социально-культурного строительства. Все лица, входившие в состав секций, пользовались в них правом решающего голоса. Члены и кандидаты в члены Советов входили в ту или иную секцию по своему выбору, но обязательно должны были работать в той или иной секции. Таким образом, секции являлись одной из важнейших организационно-правовых форм повседневного участия депутатов в практической государственной деятельности.
Секции создавались по важнейшим отраслям хозяйственного и социально-культурного строительства на срок полномочий соответствующего Совета или исполкома и были тесно связаны с работой отделов и инспектур. Руководители соответствующих отделов и инспектур обязательно включались в состав секций, а также в состав бюро, избираемого секцией для руководства текущей работой и для подготовки вопросов к заседанию секции.
1 СУ РСФСР 1927 г. № 39, ст. 250.
2 СУ РСФСР 1931 г. № 11, ст. 143.
3 СУ РСФСР 1933 г. № 29, ст. 103.
18


Решения секции, вынесенные в пределах ее компетенции, для проведения их в жизнь передавались заведующему отделом или руководителю инспектуры, а в необходимых случаях также руководителям других учреждений и организаций, подчиненных Совету или исполкому. В случае несогласия с решением секции руководитель отдела или инспектуры должен был в течение пятидневного срока перенести вопрос на разрешение президиума или председателя соответствующего Совета или исполкома. При несогласии секции с постановлением президиума или председателя Совета она могла перенести вопрос на обсуждение пленума соответствующего Совета.
В Положении о горсоветах 1933 года отмечалось, что постановлением Пленума городского Совета на секции может быть возложено выполнение отдельных обязанностей отделов горсовета и его инспектур (ст. 29). Таким образом, секции имели право не только контролировать работу соответствующих учреждений и организаций, подготавливать материал для вынесения на обсуждение Совета или исполкома, рекомендовать отделам те или иные материалы, но в известных случаях даже выполнять некоторые функции отделов или инспектур.
В соответствии с решениями XVII съезда партии ЦИК СССР в постановлении от 27 мая 1934 г. «Об организационной работе Советов»1 обязал республиканские и местные органы государственной власти «обеспечить развертывание секций и депутатских групп как основной формы вовлечения масс в работу Советов, все более превращая их в массовый аппарат исполнения решений партии и правительства по различным отраслям советского строительства». ЦИК СССР указал на необходимость вовлекать в состав секций наравне с членами Совета и кандидатами в члены Совета также ударников социалистического производства, в частности женщин, молодежь и специалистов.
ЦИК СССР обязал народные комиссариаты и их местные органы опираться при проведении своих мероприятий на соответствующие секции Советов и оказывать им повседневную помощь в работе.
1 СЗ СССР 1934 г. № 31, ст. 234.
2*
19


В постановлении ЦИК СССР подчеркивалось, что члены секции обязаны быть инициаторами и организаторами ударничества и социалистического соревнования, показывая своим личным примером образцы социалистического отношения к труду, добиваться выполнения наказов избирателей, принимать все меры к устранению недочетов и к дальнейшему улучшению работы во всех областях социалистического строительства, поддерживать неразрывную связь с массами и отчитываться перед ними в своей работе.
Нельзя не заметить, что секции Советов существенно отличались от постоянных комиссий1. Различия имеются, в частности, в порядке образования, составе, организационном построении секций и постоянных комиссий. Секции, в отличие от постоянных комиссий, были органами, подчиненными исполкому; на них возлагалось выполнение некоторых функций оперативного управления; в состав секций обязательно избирались работники исполкомов, в них входили также активисты — представители трудящегося населения; в секциях был свой руководящий орган — бюро секции (постоянные комиссии такого или подобного органа не имеют), и, наконец, секции образовывались лишь в низовых звеньях Советов — сельских, поселко-вых, районных (в городах) и городских Советах рабочих и крестьянских депутатов (постоянные комиссии образуются, как известно, во всех звеньях Советов, начиная от Верховного Совета Союза ССР и кончая сельскими и поселковыми Советами депутатов трудящихся). Но основное содержание деятельности секций и постоянных комиссий было общим: и секции, и постоянные комиссии — это одна из основных форм вовлечения широких масс трудящихся в управление государством; секции и постоянные комиссии принимают участие в подготовке решений и иных документов Советов, осуществляют контроль за работой учреждений и организаций. Поэтому, несмотря на указанные выше различия, отмеченная общность в работе секций и постоянных комиссий, большой и полезный опыт работы секций в значительной мере были восприняты постоянными комис-
1 Подробнее об этом см. Ю. В. Тодорский, Постоянные комиссии местных Советов депутатов трудящихся, Госюриздат, 1955, стр. 15—25.
20


сиями, возникшими после образования Советов депутатов трудящихся на основе Конституции СССР 1936 года.
Следует отметить, что положительный опыт работы секций при образовании постоянных комиссий, определении их прав и обязанностей и организации работы, был учтен не во всех наиболее существенных моментах. Прослеживая, например, работу секций местных Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, можно заметить, что они, возникнув как органы вспомогательные, ведущие работу в основном лишь в направлении подготовки решений Советов и их исполкомов, а также контроля за исполнением решений, постепенно с ростом активности трудящихся, накоплением ими знаний и опыта становились органами, решающими ряд вопросов управления. Например, секции в начальный период своей деятельности, рассматривая тот или иной вопрос, приходили к выводу о необходимости дать свои предложения соответствующим организациям или должностным лицам, однако эти предложения секций, носившие характер рекомендаций, претворялись в жизнь лишь после того, как они утверждались президиумом или исполкомом Совета. Но по мере того, как секции обретали силу, авторитет их самих и даваемых ими предложений возрастал, стал складываться такой порядок, при котором необходимость утверждения рекомендаций секций президиумом или исполкомом Совета отпала, предложения секций стали проводиться в жизнь непосредственно отделами Советов и учреждениями, подчиненными Советам. Исключение составляли спорные предложения секций, которые выносились на утверждение Совета или его исполкома. Такой порядок и был затем законодательно закреплен в Положении о городских Советах, утвержденном ВЦИК 20 января 1933 г.1.
Такое изменение функций секций было, разумеется, лишь первым шагом на пути перехода этих массовых органов Советов, объединяющих депутатов и актив, к непосредственному участию в решении вопросов управления.
Создание постоянных комиссий явилось новой ступенью в расширении и углублении социалистического
1 СУ РСФСР 1933 г. № 29, ст. 103.
21


демократизма в строении и деятельности представительных органов власти. Наличие комиссий у Советов всех видов снизу доверху, их непосредственное подчинение исключительно соответствующему Совету, несомненно, свидетельствуют о переходе Советов к более совершенным формам обеспечения массового участия депутатов и общественного актива в государственной деятельности в условиях победившего социализма. В развитом социалистическом обществе, в общенародном государстве постоянные комиссии выступают органическим элементом советского демократизма, важным организационным фактором обеспечения роли Советов как главной формы народовластия.
В Программе КПСС записано: «На решение постоянных комиссий местных Советов должно постепенно передаваться все большее число вопросов, находящихся в компетенции управлений и отделов исполнительных органов»1. Тем самым Программа КПСС считает необходимым существенно повысить роль постоянных комиссий. Это указание партии соответствует новым условиям развития нашего общества в период развернутого строительства коммунизма. Такое расширение функций постоянных комиссий местных Советов учитывает требования процесса постепенного перерастания социалистической государственности в общественное коммунистическое самоуправление. Наконец, в нем проявляется стремление партии и Советского государства до конца и в полной мере воплотить в жизнь ленинский принцип соединения законодательства с исполнением законов.
Исходя из этого, следует поддерживать предпринимаемые Советами практические шаги по передаче на окончательное решение постоянным комиссиям некоторых вопросов управления. Однако нельзя не видеть, что возможности местных Советов в этой области пока что весьма ограниченны. Дело в том, что передача постоянным комиссиям более широких прав, чем те, которыми они обладают, до настоящего времени осуществляется и может осуществляться лишь в экспериментальном порядке.
В последние годы роль и значение постоянных ко-
1 «Программа Коммунистической партии Советского Союза», Госполитиздат, 1961, стр. 103—104.
22


миссий местных органов власти все больше возрастает и в зарубежных социалистических странах. В Болгарии в 1964 году на основании закона о Народных Советах значительно расширены исполнительные и контрольные функции постоянных комиссий. Согласно закону эти комиссии характеризуются уже не просто как вспомогательные, а как «инициативные, исполнительные и контрольные органы Народных Советов». Они получили право принимать решения в рамках отрасли своей деятельности, кроме решений по тем проблемам, которые отнесены к исключительной компетенции Советов и их исполкомов. При выявлении фактов нарушения законов или невыполнения решений Народных Советов комиссии вправе теперь давать руководителям государственных организаций, учреждений и предприятий, руководителям отделов и служб исполкомов обязательные к исполнению указания. Осуществляя контрольные полномочия, постоянные комиссии имеют теперь право направлять Народному Совету предложения об отмене незаконных и неправильных решений его исполкома.
В Чехословакии законом о Национальных комитетах от 29 июня 1967 г. постоянные комиссии наделены правом давать обязательные указания руководителям соответствующих органов и организаций по вопросам, входящим в самостоятельную компетенцию Национального комитета.
Расширение прав постоянных комиссий в нынешних условиях — это постепенный процесс, требующий решения целого комплекса вопросов. Немаловажную роль играет здесь совершенствование законодательства, наличие опыта и преемственности в работе постоянных комиссий, создание соответствующих материально-технических предпосылок их деятельности.
При рассмотрении вопроса о передаче функций исполнительных органов на решение постоянных комиссий нужно присоединяться к точке зрения Ю. М. Козлова, который еще в 1963 году правильно, на наш взгляд, отметил, что постоянные комиссии лишь в конечном итоге могут заменить собой штатный отраслевой аппарат. Всякое искусственное ускорение этого процесса может привести к серьезным ошибкам1.
1 См. «Советское государство и право» 1963 г. № 1, стр. 42.
23


При передаче постоянным комиссиям местных Советов управленческих функций необходимо исходить из то- го, что их состав в силу ряда причин не всегда обладает тем минимумом специальных знаний, которыми обладает штатный аппарат для осуществления управленческой деятельности. Известно, что управленческая деятельность требует от человека серьезных специальных знаний и навыков, а также довольно высокого уровня общей культуры.
В этой связи В. И. Ленин писал: «..чтобы управлять, нужно быть компетентным, нужно полностью и до точности знать все условия производства, нужно знать технику этого производства на ее современной высоте, нужно иметь известное научное образование. Вот те условия, которым мы должны удовлетворять во что бы то ни стало»1. Правда, В. И. Ленин имел в виду штатных работников. Однако коль выполнение функций этих работников должно перейти непосредственно к массам, то к ним целиком применимы те же требования. Этот и многие другие вопросы деятельности постоянных комиссий, связанные с предоставлением им прав управленческих органов, и в частности права вынесения соответствующих решений, будут рассмотрены в последующих частях работы.
* * *
Постоянные комиссии —  это массовые органы Совета, образуемые для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Совета, и активного содействия осуществлению его решений. Комиссии выполняют функции, возложенные на них Советом. Это и понятно, ибо постоянные комиссии по цели их образования, по их правовой природе являются органами Совета, призванными не подменять его. решая за него какие-либо вопросы, а помогать ему решать эти вопросы.
Однако выполнение постоянными комиссиями своих функций не означает, что их работа представляет собой нечто отдельное, обособленное от деятельности Совета.
1 В. И. Ленин, Полн. собр. соч., т. 40, стр. 215.
24


Постоянные комиссии — органы Совета. Они действуют в соответствии с задачами, поставленными перед ними Советом. Поэтому работа постоянных комиссий является частью общей деятельности Совета в широком смысле этого слова, а сами они служат одной из организационных форм этой деятельности. Это положение полностью соответствует характеру исполняемых ими функций, осуществление которых имеет смысл лишь в рамках деятельности Совета.
Являясь органами Совета, постоянные комиссии осуществляют работу, способствующую выполнению функций Совета (подготовительная и связанная с нею контрольная деятельность постоянных комиссий) и проведению в жизнь решений, принятых Советом (контроль за исполнением и активное содействие осуществлению этих решений).
Следовательно, работа постоянных комиссий не является только одним из средств подготовки сессий Совета, решения чисто внутренних вопросов организации их Деятельности. Оно значительно шире. Об этом достаточно убедительно свидетельствует контрольная деятельность комиссий, к этому сводится их содействие претворению в жизнь решений Совета.
Даже подготовительная работа постоянных комиссий, наиболее тесно связанная с организацией и проведением сессий Совета, также выходит за рамки решения только этих вопросов. Осуществляя подготовку и предварительное рассмотрение вопросов, относящихся к ведению Совета, комиссии вступают во взаимоотношения с различными государственными органами, предприятиями, учреждениями, широкой общественностью.
Действуя главным образом в период между сессиями Совета, постоянные комиссии осуществляют работу, которая либо предшествует заседаниям Совета, либо является продолжением этой деятельности. Следовательно, постоянные комиссии наряду с другими организационными формами работы Совета обеспечивают непрерывную деятельность Совета, существенным образом влияют на его характеристику как постоянно действующего представительного органа власти на своей территории.
Постоянные комиссии являются одной из весьма важных и имеющих большое самостоятельное значение форм деятельности Совета. В этой связи следует рассмотреть
25


доводы тех авторов, которые рассматривают постоянные комиссии как внутренние органы Совета1.
Конечно, постоянные комиссии не являются самостоятельными подразделениями в системе советских государственных органов, не входят в эту систему в качестве особой составной части, не существуют без образовавшего их Совета. Они выполняют свои обязанности вплоть до окончания полномочий избравшего их Совета. Однако их работа не сводится к обслуживанию сессий Совета. Они осуществляют задачи и функции далеко не аналогичные задачам и функциям органов, которые по своему статусу и характеру полномочий могут быть признаны внутренними. В начальный период деятельности постоянных комиссий, когда они были еще немногочисленны, а их функции еще недостаточно определились, подобная трактовка положения комиссий была в какой-то мере оправданна. Но в последующие годы постоянные комиссии утвердились в качестве одной из важнейших организационных форм деятельности Совета. Участвуя в осуществлении компетенции каждого Совета, они ведут систематическую контрольную деятельность, большую организационную работу, непосредственно вступают в контакты с предприятиями, учреждениями и организациями на территории, объединяемой Советом. Таким образом, относить комиссии к внутренним органам Совета не следует.
Трудно согласиться и с другого рода характеристикой постоянных комиссий. Так, В. И. Бойко называет их представительными органами и, исходя из факта формирования комиссий органом власти, делает вывод о том, что постоянные комиссии — органы власти2. Другие авторы считают, что постоянные комиссии «выступают как органы власти и как органы управления, построенные по отраслевому принципу»3.
1 См. Ю. В. Тодорский, Постоянные комиссии местных Советов, стр. 67—68; В. И. Нижечек, Сочетание государственных и общественных начал в организации и деятельности местных Советов депутатов трудящихся, в сб. «Вопросы государства и права в свете Программы КПСС», Иркутск, 1963, стр. 60, и др.
2 См. В. И. Бойко, Сочетание государственных и общественных начал в деятельности местных Советов, в сб. «Сочетание государственных и общественных начал в управлении обществом», М., 1965, стр. 46.
3 Л. Карапетян, В. Разин, Советы общенародного государства, Политиздат, 1964, стр. 88.
26


Представляется, что такие определения постоянных комиссий неприемлемы. В отличие от органов управления местных Советов постоянные комиссии не наделены статусом особых государственных органов. Рассматривать их в качестве органов государственной власти методологически неверно, поскольку это означает распространение качественной характеристики Совета в целом на одно из его подразделений, не осуществляющее самостоятельной государственно-властной деятельности. Не являются комиссии и органами государственного управления. Хотя им и свойственны определенные элементы управленческой деятельности, комплекс их функций, в котором распорядительство играет в целом незначительную роль, существенно отличен от комплекса функций исполнительных и распорядительных органов Совета.
Постоянные комиссии не образуют снизу доверху самостоятельной системы, построенной по принципу демократического централизма; на них не распространяется принцип двойного подчинения: комиссии подотчетны только образовавшему их Совету. Постоянные комиссии не вправе вмешиваться в оперативную деятельность отделов и управлений исполнительного комитета Совета, предприятий, учреждений и организаций и т. п.
Через постоянные комиссии к разрешению государственных дел привлекаются миллионы людей. Комиссии, таким образом, являются одной из форм, через которую реализуется поставленная в Программе КПСС задача — привлечь к управлению страной широчайшие массы трудящихся.
Характеризуя постоянные комиссии как органы Советов, действующие на общественных началах, нельзя вместе с тем отрицать и те их существенные черты, которые показывают, что они имеют ясно выраженную государственную природу. Эти черты заключаются в следующем. Во-первых, постоянные комиссии являются формой деятельности органа государственной власти, а их работа — это часть его деятельности, играющая весьма важную роль в выполнении государственных функций Советом. Во-вторых, они отличаются от любого общественного органа порядком их образования1.
1 Здесь необходимо отметить ошибочность позиции некоторых авторов, которые в широком привлечении общественности к работе
27


Правовая природа постоянных комиссий как вспомогательных органов нисколько не умаляет их значения в системе органов местного Совета. Привлечение депутатов Совета к повседневной работе через постоянные комиссии создает условия, при которых подготовкой, контролем и реализацией решений Совета занимаются не только его исполнительно-распорядительные органы, но и непосредственно депутаты и общественность.
Уже само по себе число постоянных комиссий» количество работающих в них депутатов и активистов является ярким показателем той роли, которую призваны играть постоянные комиссии в деятельности местных Советов как органов государственной власти и самых массовых организаций трудящихся.
Ныне в стране имеется свыше 326 тыс. постоянных комиссий местных Советов, в работе которых принимают участие около 1 млн. 800 тыс. депутатов и более 2 млн. 700 тыс. активистов.
Подавляющее большинство депутатов местных Советов избирается в состав постоянных комиссий. Например, в РСФСР в состав постоянных комиссий, избранных на первых сессиях в июне—июле 1973 года, из 1 102 757 депутатов, избранных в местные Советы, 871 700, или свыше 79%, являются членами постоянных комиссий. Эта огромная армия депутатов, объединенная в постоянные комиссии, вместе с миллионами активистов и составляет одно из важнейших средств содействия непрерывности деятельности Совета, оказывает эффективную помощь местному Совету в осуществлении его компетенции.
Учитывая ту важную роль, которую постоянные комиссии играют как массовые органы каждого звена местных Советов, законодательство возлагает на них соответствующие их месту в системе Советов и юридической природе важные задачи. Посмотрим, как определяются
местного Совета через постоянные комиссии усматривают основание для определения комиссий как самодеятельных организаций (см., например, Ю. В. Тодорский, Постоянные комиссии местных Советов, в сб. «Вопросы государственного пpaвa и советского строительства», М., 1962, стр. 62; К. П. Савичев, XXII съезд и кадры государственного аппарата и советского актива, «Ученые записки Пермского университета», т. XXV, вып. 1, 1062, стр. 117),
28


задачи постоянных комиссий некоторых звеньев местных Советов. Так, например, Закон РСФСР о сельском и поселковом Совете (ст. 46) устанавливает, что постоянные комиссии образуются Советом для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Совета, для активного содействия осуществлению решений Совета и его исполнительного комитета.
Статья 71 Закона о городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР дает более широкое и, с нашей точки зрения, более удачное определение задач постоянных комиссий. Они призваны:
разрабатывать предложения для рассмотрения городским, районным Советом и его исполнительным комитетом;
подготавливать заключения по вопросам, внесенным на рассмотрение городского, районного в городе Совета и его исполнительного комитета;
участвовать в организаторской работе по практическому осуществлению решений Совета, исполнительного комитета и решений вышестоящих государственных органов;
осуществлять контроль за деятельностью отделов и управлений исполнительного комитета районного, городского Совета, предприятий, учреждений и организаций по проведению в жизнь решений Совета, его исполнительного комитета и вышестоящих государственных органов, а также по соблюдению законодательства СССР, РСФСР, автономных республик;
содействовать в организации и проверке выполнения наказов избирателей.
Как известно, существовавшая неполнота законодательства о местных Советах и их постоянных комиссиях привела к развитию практики урегулирования статуса постоянных комиссий самими местными Советами (областными, краевыми, городскими). В некоторых из положений о постоянных комиссиях их функции определены весьма четко и разносторонне. Так, в ст. 3 Временного положения о постоянных комиссиях Калининского областного Совета основные задачи постоянных комиссий определены следующим образом:
а)  подготовка и предварительное рассмотрение вопросов, относящихся к ведению областного Совета;
б)  изучение перспектив развития отраслей, отнесенных к ведению постоянных комиссий; выявление допол-
29


нительных возможностей и местных ресурсов для эффективного выполнения задач областного Совета, совершенствования его деятельности и более полного удовлетворения потребностей населения;
в)  осуществление контроля за деятельностью управлений, отделов и других отраслевых органов исполнительного комитета областного Совета, за исполнением решений областного Совета, его исполнительного комитета, а также актов вышестоящих органов;
г)  проведение организаторской работы по осуществлению директив партии, актов высших органов государственной власти и государственного управления СССР и РСФСР, касающихся области, решений областного Совета и его исполнительного комитета, а также наказов избирателей;
д)  развитие трудовой и общественной активности и инициативы граждан, расширение участия населения в государственной деятельности.
Осуществляя столь разностороннюю деятельность, постоянные комиссии должны координировать свою работу с исполнительным комитетом, отделами, управлениями областного Совета и с постоянными комиссиями нижестоящих Советов.
Такая организация работы выдвигает на первый план одну из сложных и недостаточно разработанных проблем теории и практики советского строительства — проблему комплексного перспективного планирования работы Советов, постоянных комиссий, исполнительного комитета и его аппарата1.
Повышение роли постоянных комиссий в современный период непосредственным образом связано с повышением роли самих местных Советов. Значительное расширение полномочий местных Советов на современном этапе, предусмотренное важнейшими партийными документами, законодательством о сельских, поселковых, районных и городских Советах и другими нормативными актами, предполагает значительное усиление их роли в решении народнохозяйственных задач, проявляющейся во всех присущих им формах организации и деятельности. Это в свою очередь неизбежно влечет за собой дальнейшее развитие и совершенствование деятельности постоянных
1 Подробнее см. гл. III работы.
30


комиссий, требует более точного, на основе действующего законодательства определения их полномочий. В постановлении Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 февраля 1972 г. «О некоторых вопросах организационно-массовой работы местных Советов депутатов трудящихся» говорится, что целый ряд местных Советов республики успешно претворяет в жизнь подсказанные практикой меры по улучшению всех форм и методов деятельности постоянных комиссий. Так, например, Калининский областной Совет совместно с Институтом государства и права Академии наук СССР осуществил ряд научно-практических рекомендаций по улучшению деятельности Совета, в их числе разработка и принятие Калининским областным Советом такого важного документа, как Временное положение о постоянных комиссиях одного из звеньев местных Советов  —  областного Совета. Большой интерес в этом Положении представляет специальный раздел, определяющий компетенцию постоянных комиссий областного Совета. Это позволяет не только более квалифицированно и точно регулировать то, что должны делать постоянные комиссии, но и определять, каковы пределы их полномочий, как они должны решать установленные для них нормативным актом задачи.
Повышение роли постоянных комиссий, расширение их функций и полномочий преследует цель укрепить роль Советов как представительных органов, увеличить их силы, обеспечить подконтрольность и наполнить демократическим содержанием работу аппарата, привлечь к управлению широкие слои трудящихся и тем самым способствовать дальнейшему развитию и совершенствованию общенародной демократии.
* * *
Эффективность деятельности постоянных комиссий во многом зависит от умелого и правильного руководства ими со стороны Советов. Правовые основы руководства местного Совета работой своих постоянных комиссий заложены прежде всего в законодательном закреплении исключительного полномочия Совета образовывать комиссии, формировать их состав и вытекающей отсюда ответственности и подотчетности комиссий перед избрав-
31


шим их Советом. Функции Совета по образованию комиссий, формированию их состава имеют большое юридическое и практическое значение. В частности, правильное решение вопроса о составе каждой комиссии в значительной мере предопределяет успех ее работы.
Основными задачами руководства местных Советов деятельностью постоянных комиссий являются направление их работы, координирование их деятельности, совместной с работой других органов Совета, заслушивание отчетов о работе постоянных комиссий на сессиях Советов, оказание им практической помощи, обобщение и распространение передового опыта комиссий.
Правовые основы руководства местных Советов постоянными комиссиями определены также в некоторых Положениях о постоянных комиссиях. Например, ст. 10 Положения о постоянных комиссиях местных Советов Казахской ССР указывает, что всей деятельностью постоянных комиссий руководит Совет депутатов трудящихся. Аналогичные указания содержатся и в Положениях о постоянных комиссиях местных Советов других союзных республик1.
Руководство постоянными комиссиями со стороны местных Советов осуществляется в период работы сессий. На это указывает, например, ст. 8 Положения о постоянных комиссиях местных Советов Грузинской ССР: «Работой постоянных комиссий руководит Совет, а между сессиями работу комиссий направляет и координирует исполнительный комитет». На сессиях Советы принимают решения по важнейшим вопросам своей компетенции, в том числе и по вопросам руководства постоянными комиссиями.
Изучение деятельности местных Советов показывает, что на сессиях Советов при рассмотрении общих вопросов хозяйственного и культурного строительства в докладах и решениях дается анализ работы соответствующих постоянных комиссий, намечаются меры по улучшению их работы, определяются их основные задачи. Причем в практике ряда Советов, как правило, обеспечивается кон-
1 См. Положения о постоянных комиссиях местных Советов Украинской ССР (ст. 3 и п. «д» ст. 10), Белорусской ССР (ст. ст. 7, 8), Грузинской ССР (ст. 8) и соответствующие статьи Положений других союзных республик.
32


кретный подход к вопросу о сосредоточении внимания постоянных комиссий на решении тех или иных проблем.
На одной из сессий Ленинского районного Совета Краснодарского края обсуждался вопрос о повышении роли районного Совета в хозяйственном и социально- культурном строительстве. В процессе подготовки и обсуждения этого вопроса выяснилось, что ряд постоянных комиссий Совета не проявляет должной активности в подготовке сессий, нерегулярно созывает свои заседания, не интересуется вопросами деятельности предприятий и учреждений района, а исполком районного Совета не выполняет возложенных на него /координационных функций. В результате, как отмечалось на сессии, страдает работа всего Совета в целом. На основе конкретного и делового обсуждения указанных недостатков Совет принял развернутое решение, направленное на улучшение всех сторон деятельности постоянных комиссий. Совет решил: обязать исполком улучшить координацию работы постоянных комиссий, направлять их деятельность на организаторскую работу по исполнению решений краевого, городского и районного Советов депутатов трудящихся, а также решений партии и правительства; шире практиковать заслушивание отчетов, докладов и содокладов постоянных комиссий на сессиях Совета, а также отчеты перед избирателями коллективов предприятий, учреждений и организаций как о работе за отдельный промежуток времени, так и о ходе выполнения того или иного решения местного Совета; заслушивать на заседаниях комиссии отчеты, доклады, информации руководителей отраслевых отделов исполкома об их работе, об исполнении ими отдельных решений партийных и советских органов; координировать деятельность комиссий с деятельностью депутатских групп; использовать наиболее эффективные организационные формы работы, в том числе совместные заседания, бригады по проверке; активнее участвовать в подготовке вопросов для обсуждения на сессии Совета, заседании исполкома; изучать и обобщать опыт работы депутатов и органов общественной самодеятельности населения; чаще использовать актив этих органов, при исполнении решений специалистов различных отраслей народного хозяйства и культуры, привлекая их для квалифицированного решения вопросов. Исполком райсовета не менее двух раз в год должен был про-
3. Заказ 6554
33


водить семинары по обмену опытом работы постоянных комиссий, привлекая для работы в семинарах высококвалифицированных партийных и советских работников, специалистов народного хозяйства. В решении Совета постоянным комиссиям рекомендовалось работу по проверке исполнения решений местных Советов и других правовых актов проводить в контакте с группами содействия народному контролю или районным комитетам народного контроля; также было рекомендовано постоянным комиссиям совместно с депутатскими группами по мере необходимости создавать депутатские посты на предприятиях, в учреждениях и организациях, возлагая на них предупреждение возможных недостатков и упущений и осуществление контроля.
Как уже отмечалось, постоянные комиссии — органы, которые во всей своей деятельности подконтрольны Советам. Важной формой руководства местных Советов постоянными комиссиями следует считать их периодическую отчетность о своей работе перед Советом. Некоторые местные Советы ввели в практику на каждой сессии наряду с решением вопросов хозяйственного и культурного строительства обязательно заслушивать отчет одной из постоянных комиссий. Такая практика достойна одобрения, так как отчет постоянной комиссии — это не только важное событие в деятельности данной комиссии, но и школа обучения государственной работе для всех комиссий и депутатов Совета. По отчетам постоянной комиссии Совет, как правило, принимает решение, в котором подробно анализируется деятельность комиссии, отмечаются достигнутые успехи и выявленные недостатки, разрабатываются основные направления дальнейшей работы, намечаются мероприятия по улучшению ее организационнопрактической деятельности. Такие решения служат руководящим документом для постоянных комиссий данного Совета.
За последние годы на сессиях местных Советов значительно чаще стали заслушиваться отчеты постоянных комиссий. Однако в самой организации их проведения имеются недостатки. Нередко допускаются случаи, когда Совет принимает решение о работе постоянной комиссии, не обсуждая ее отчета, ограничиваясь записью: «Отчет принять к сведению и предложить активизировать работу всех членов постоянной комиссии». Такая практика руковод-
34


ства деятельностью постоянных комиссий не позволяет Совету глубоко разобраться в содержании их работы и своевременно оказать им необходимую помощь.
Законодательное закрепление подотчетности постоянных комиссий соответствующим Советам является одной из гарантий их зависимости только от Советов, их избравших. Однако законодательство союзных республик не содержит норм, которые регулировали бы периодичность отчетов постоянных комиссий на сессиях Советов. И лишь Положение о постоянных комиссиях местных Советов Туркменской ССР указывает, что комиссии не реже одного раза за созыв отчитываются в своей работе перед Советом, их избравшим1.
Важным условием улучшения руководства комиссиями является обеспечение своевременной и регулярной отчетности комиссий перед местными Советами, поэтому было бы целесообразно закрепить в соответствующих нормативных актах правило, предусматривающее периодичность отчетов постоянных комиссий о своей работе на сессиях Советов.
Правда, в юридической литературе высказана точка зрения, согласно которой достаточно в течение созыва всесторонне обсудить работу хотя бы половины имеющихся в данном Совете постоянных комиссий, чтобы сосредоточить внимание депутатов и активистов на положительных и отрицательных сторонах этой работы и тем самым улучшить деятельность и остальных постоянных комиссий2. Но с такой точкой зрения вряд ли можно согласиться, так как при таком положении вещей заведомо оправдывается практика, когда местные Советы на протяжении длительного времени не заслушивают отчеты некоторых своих постоянных комиссий.
Установление обязанности комиссий отчитываться не менее одного раза в течение срока полномочий Совета практически выполнимо. Такая мера тем более необходима, если учесть, что с расширением сферы деятельности постоянных комиссий перед Советами встает задача уси-
1 См. Положение о постоянных комиссиях местных Советов Туркменской ССР (ст. 8 разд. I).
2 См. В. Е. Бражников, Постоянные комиссии районного Совета, 1962, стр. 52—53.
3*
35


ления контроля за их работой. Регулярное заслушивание отчетов постоянных комиссий явилось бы весьма эффективным средством контроля за их деятельностью. Принимая во внимание то обстоятельство, что внесение вопросов о работе постоянных комиссий в повестку дня сессий Советов некоторыми Положениями возложено на исполкомы1, можно сделать вывод, что предлагаемая норма повысила бы ответственность исполкомов за регулярность отчетов постоянных комиссий.
Немалая роль в руководстве деятельностью постоянных комиссий отводится принятию Советами актов, в которых конкретизируются права и обязанности постоянных комиссий, их взаимоотношения с другими органами Советов, с органами общественной самодеятельности и т.п. Примером таких актов могут служить Временные положения о постоянных комиссиях, принятые и принимаемые отдельными краевыми и областными Советами, например в Российской Федерации, где, в отличие от других союзных республик, республиканского Положения о постоянных комиссиях принято не было. На основании других актов местных Советов постоянным комиссиям передается часть вопросов, находящихся в компетенции отделов и управлений исполкомов Советов. В связи с расширением компетенции комиссий по подготовке вопросов, рассматриваемых на сессии и заседаниях исполкомов, самостоятельному осуществлению контроля за работой отраслевых органов управления, а также по окончательному разрешению отдельных вопросов управления роль актов местных Советов в регулировании этой деятельности комиссий будет довольно существенной.
Разумеется, развитие законодательства о местных Советах, в особенности принятие в республиках законов о сельских, поселковых, районных и городских Советах, в которых содержатся разделы о постоянных комиссиях, ставит проблему в несколько ином плане. При наличии развернутого республиканского законодательства о местных Советах и их постоянных комиссиях возможности регулирования статуса и организации работы комиссий самими местными Советами, естественно, сужаются. Од-
1 См., например, Положение о постоянных комиссиях местных Советов Белорусской ССР (п. «е» ст. 28 разд. V).
36


нако это не означает, что практика издания подобных актов местными Советами вообще нецелесообразна. На основе новейшего законодательства местные Советы, особенно областные, краевые, городские, могут, как представляется, издавать акты о постоянных комиссиях, обобщающие и распространяющие новый опыт их работы, детализирующие их права и обязанности.
В действующем законодательстве и ряде Положений о постоянных комиссиях определены основные задачи (Белорусская ССР), предметы ведения (Узбекская ССР), основные практические задачи (Азербайджанская ССР), задачи отдельных постоянных комиссий (Грузинская ССР). Однако в этих Положениях дается очень общее определение задач и предметов ведения постоянных комиссий, в результате чего они не всегда отражают специфику условий деятельности комиссий в различных звеньях местных Советов. Дифференцирование, расширение компетенции постоянных комиссий в зависимости от Совета и отрасли хозяйства требуют предоставления Советам соответствующих полномочий по конкретизации задач и направлению деятельности постоянных комиссий. Целесообразность такого решения данного вопроса обусловливается тем, что в зависимости от многих причин в разных звеньях местных Советов и в разных местах страны одноименные постоянные комиссии выполняют и могут выполнять неодинаковые функции как по объему, так и по содержанию. Возложение на Советы обязанностей определять задачи и направление деятельности своих отраслевых комиссий обеспечит в этом важном деле учет условий функционирования комиссий в разных звеньях местных Советов. Представляется, что и при существующем правовом регулировании деятельности постоянных комиссий целесообразно закрепить за Советами право утверждать Положения о конкретных отраслевых постоянных комиссиях.
Каждый местный Совет привлекает постоянные комиссии к проведению сессий, к разработке проектов решений, к организации их исполнения, к осуществлению контроля за работой отраслевых органов управления.
Советы на сессиях регулярно рассматривают важнейшие вопросы общего и отраслевого управления. В этой работе непосредственное участие принимают и постоян-
37


ные комиссии, что позволяет им оказывать определенное влияние на совершенствование деятельности исполнительно-распорядительных органов. По обсуждаемым вопросам комиссии дают Совету свои предложения и замечания. В практике нередко бывает так, что эти замечания и предложения не находят отражения в решении Совета и их судьба, как правило, решается исполкомами. На наш взгляд, такая практика неоправданна. Повышению авторитета комиссий способствовало бы установление правила, согласно которому наиболее верные замечания и предложения комиссий, высказанные в процессе обсуждения любого вопроса на сессии, должны обязательно рассматриваться на сессиях Совета и находить отражение в его решениях.
Постоянные комиссии по поручению Совета или по собственной инициативе контролируют работу отраслевых органов управления, предприятий, учреждений и организаций по выполнению решений Совета. Имея в виду, что рамки этой деятельности в настоящее время стали значительно шире и комиссии достаточно хорошо знают состояние дел и качество работы органов управления в отдельных отраслях хозяйства и культуры, необходимо чаще привлекать их к анализу деятельности отделов и управлений исполкомов. При заслушивании на сессиях Советов отчетов о работе этих органов представители постоянных комиссий могут делать по таким вопросам квалифицированные доклады.
Привлечение постоянных комиссий к сессионной деятельности Советов также является одной из форм руководства Советов их работой. С одной стороны, Советы поручают комиссиям согласно отрасли их деятельности ту или иную работу по подготовке сессий или выполнению их решений, с другой — комиссии, осуществляя порученные им задачи в определенной сфере деятельности и анализируя там состояние дел, выдвигают перед Советами вопросы, которые, по их мнению, нужно заслушать на сессии, сами подготавливают эти вопросы и проекты решений по ним. Большое значение в деле руководства работой постоянных комиссий имеет распределение Советами в пределах предоставленных им прав компетенции между своими структурными подразделениями и определение на этой основе правильных взаимоотношений между постоянными комиссиями, исполнительными ко-
38


митетами как органами управления общей компетенции и их отраслевым аппаратом.
Правильное определение компетенции каждой постоянной комиссии имеет значение не только для улучшения деятельности комиссий, но и для повышения уровня работы Совета в целом. В качестве примера можно взять мандатную комиссию. Мандатные комиссии — формирования, имеющие целью прежде всего проверку полномочий депутатов. Через мандатную комиссию Совет осуществляет контроль за правильностью проведенных выборов, включая выборы депутатов по отдельным избирательным округам вместо выбывших. Эти комиссии функционируют в течение всего срока полномочий Совета, но после первой сессии практически никакой работы (кроме проверки полномочий вновь избранных депутатов вместо выбывших, что в практике Советов явление нечастое) не ведут.
В нашей печати и на практике неоднократно ставились вопросы об активизации работы мандатных комиссий в течение всего созыва, о расширении круга их обязанностей, возложении на них функций методической помощи депутатам в налаживании работы среди избирателей, а также наблюдения за правильностью использования членами Совета своих депутатских мандатов. Ныне такого рода мероприятия осуществлены в поселковых, сельских, а кое-где и в других звеньях местных Советов. Например, Иркутский городской Совет в 1966 году издал Временное положение о мандатной комиссии и отнес к ее ведению: проверку полномочий депутатов и выполнения ими конституционных обязанностей; внесение предложений по вопросу о назначении выборов в случае выбытия или отзыва депутатов; рассмотрение представлений органов прокуратуры о лишении членов Совета депутатских мандатов и внесение об этом предложений городскому Совету, а в период между сессиями — исполнительному комитету. Почти так же поступили Ленинградский областной Совет, некоторые местные Советы Эстонии. В Белорусской ССР полномочия мандатных комиссий расширены Положением о постоянных комиссиях местных Советов, изданным в 1967 году (ст. 11, п. «д»).
В 1968 году Президиум Верховного Совета Эстонской ССР подвел итоги расширения функций мандатных комиссий городских и районных Советов. Оказалось, что
39


оно не только не ущемило контрольных полномочий избирателей в отношении своих депутатов, по и облегчило получение информации о их деятельности, помогло Советам постоянно держать в поле зрения деятельность своих членов, поддерживать их инициативу.
Ныне правовое положение этих комиссий закреплено в законах о сельских, поселковых, районных, городских, районных в городах Советах депутатов трудящихся. Так, в ст. 75 Закона о городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР записано: «Мандатная комиссия городского, районного в городе Совета депутатов трудящихся:
а)  проверяет полномочия депутатов Совета и представляет на рассмотрение Совета предложения о признании полномочий избранных депутатов либо о кассировании выборов отдельных депутатов;
б)  подготавливает и вносит в исполнительный комитет городского, районного в городе Совета предложения по вопросам проведения выборов депутатов Совета вместо выбывших;
в)  дает заключения по вопросам, связанным с неприкосновенностью и отзывом депутата, а также по заявлениям депутатов об освобождении их от выполнения депутатских обязанностей».
Думается, что если о постоянных комиссиях местных Советов и впредь будут приниматься Положения в целом о всех звеньях, или о каждом звене в отдельности, или даже об отдельных постоянных комиссиях, то функции мандатных комиссий (о которых говорилось выше) могли бы быть закреплены в каждом из этих Положений.
Руководство местных Советов постоянными комиссиями нуждается в дальнейшем совершенствовании. Совет может практически осуществлять руководство постоянными комиссиями только в период сессий. В межсессионный период законодательством руководство постоянными комиссиями ни на кого не возложено. Комиссии же в связи со значительным увеличением объема и сложности их работы нуждаются теперь в непрерывном руководстве.
В нашей юридической литературе неоднократно высказывались предложения об улучшении руководства постоянными комиссиями, о необходимости сделать его повседневным. Эти предложения в основном сводятся
40


к тому, чтобы в межсессионный период либо возложить руководство постоянными комиссиями на исполнительные комитеты1, либо учредить для этого постоянно действующие органы местных Советов — их президиумы2.
Данная точка зрения встретила в печати и возражения. Так, Р. А. Сафаров указывает на нецелесообразность образования таких постоянных органов, считая, что комиссии не нуждаются в повседневном руководстве. Для плодотворного функционирования постоянных комиссий достаточно руководства ими только со стороны самого местного Совета3.
Анализируя практику проведения сессий, работы постоянных комиссий, депутатских групп и депутатов местных Советов, И. А. Азовкин также критикует высказывавшиеся некоторыми советскими работниками и учеными предложения о создании в местных Советах специальных президиумов для координирования деятельности комиссий и депутатов; он полагает, что это приведет к возникновению «Советов в миниатюре», затрудняющих, а не облегчающих контроль органа власти над его аппаратом4. Однако изучение деятельности постоянных комиссий
1 См. А. Буркаускас, Развитие форм и методов деятельности местных Советов в период развернутого строительства коммунизма, автореферат канд. дисс., Вильнюс, 1964, стр. 13; Э. В. Спирина, Постоянные комиссии местных Советов депутатов трудящихся в современный период, автореферат канд. дисс., М., 1966, стр. 12.
2 См. М. Михайлов, Некоторые вопросы советской конституционной практики, «Советское государство и  право» 1956 г. № 9, стр. 13—14; Г. В. Нечитайло, Организационно-массовая работа городских Советов Казахстана, Алма-Ата, 1957, стр. 116—214; М. Пискотин, Б. Лазарев, Д. Гайдуков, Советы, демократия, самоуправление, «Коммунист» 1962 г. № 4, стр. 21; Ю. А. Тихомиров, Представительные органы власти и развитие государственного управления в период строительства коммунизма, «Советское государство и право» 1962 г. № 2, стр. 44; А. П. Косицын, Государство всего народа, М., 1963, стр. 112; Л. А. Григорян, Советы  — органы власти и народного самоуправления, стр. 175; В. Ф. Коток, Г. В. Нечитайло, П. Г. Семенов, Об одном из путей повышения роли Советов, «Советское государство и право» 1966 г. № 9, стр. 123—127; В. В. Майданник, Постоянные комиссии местных Советов депутатов трудящихся, автореферат канд. дисс., Киев, 1966, стр. 10; А. А. Безуглов, Советский депутат. Государственно-правовой статус, «Юридическая литература», 1971, стр. 162—163.
3 См. «Местные Советы на современном этапе», «Наука», 1965, стр. 207.
4 См. И. А. Азовкин, Местные Советы в системе органов власти, «Юридическая литература», 1971, стр. 99—101.
41


показывает, что они нуждаются в повседневном руководстве. Но местные Советы, учитывая непродолжительность сессий, не могут непрерывно заниматься вопросами работы постоянных комиссий, ежедневно оказывать им необходимую помощь.
Улучшить руководство постоянными комиссиями можно при условии, если оно будет осуществляться не только в период работы сессий Совета, но и повседневно. Но сейчас у Совета нет постоянно действующего органа, который мог бы руководить постоянными комиссиями.
Поэтому И. А. Азовкин, возражая против образования президиумов местных Советов, не отрицает в то же время необходимости существования органов, которые в период между сессиями осуществляли бы подготовку вопросов к сессиям Советов, реализацию их решений, способствовали бы усилению контрольной деятельности местных Советов в отношении управленческого аппарата и, добавим, руководили бы работой постоянных комиссий. Эти функции, по мнению И. А. Азовкина, могли бы осуществлять на общественных началах избираемые на сессии Совета его председатель, заместитель и секретарь1.
Тут следует уточнить, что И. А. Азовкин принципиальных возражений против президиума не имеет, он только против такого президиума, который заменил бы исполком. Примерно на такой же позиции стоит и А. А. Безуглов, который пишет, что «президиум местного Совета должен создаваться не вместо исполкома... а наряду с исполкомом»2.
Точки зрения, согласно которой необходимы органы, способные заменить исполкомы местных Советов, придерживаются, в частности, Н. А. Кудинов, Н. Г. Старовойтов, В. А. Рянжин и некоторые другие юристы3.
1 См. И. А. Азовкин, Местные Советы в системе органов власти, стр. 99.
2 А. А. Безуглов, Советский депутат. Государственно-правовой статус, стр. 163.
3 См. Н. Г. Старовойтов, Общественные начала в работе местных Советов, в сб. «Перерастание коммунистической государственности в общественное коммунистическое самоуправление», Росвузиздат, 1963, стр. 51; Н. А. Кудинов, Форма общенародного государства, в сб. «Вопросы общенародного государства и права Белорусской ССР» под общей ред. и с предисловием академика АН БССР проф. Т. С. Горбунова, Минск, 1963, стр. 64; В. А. Рянжин, в сб. «Ленинская теория социалистического государства и права и современность», Казань, 1970, стр. 16—17,
42


Таким образом, суждения многих авторов отчетливо показывают, что наука и практика придают большое значение дальнейшему совершенствованию форм руководства со стороны Советов деятельностью местных представительных органов и их постоянных комиссий. В оптимальном решении данной проблемы справедливо усматривается одно из важнейших средств резкого усиления роли представительных органов в решении государственных задач. Создание в механизме Совета органа, который бы систематически руководил деятельностью постоянных комиссий и депутатов, готовил и проводил сессии Совета, координировал деятельность комиссий и органов управления, контролировал работу исполнительно-распорядительного аппарата по выполнению решений Совета, не может не оказать положительного влияния на весь процесс государственного руководства социально-экономическим и политическим строительством.
По нашему мнению, проблема совершенствования организационно-правовых форм деятельности местных Советов имеет исключительно важное значение, ибо в данном случае речь идет о коренном улучшении форм и методов осуществления функций государственной власти.
Как нам представляется, общая перспектива развития Советов требует образования органов, которые служили бы связующим звеном между деятельностью представительных органов и деятельностью исполнительно-распорядительного аппарата, соединяли бы эти две формы реализации функций власти, организовывали бы всю деятельность Советов. Создание таких органов дало бы возможность сосредоточить в их руках ответственность за деятельность всей системы органов Советов в межсессионный период, возложить на них обязанности по руководству деятельностью постоянных комиссий и депутатов.
Что это за органы? Либо это председатель и секретарь Совета, специально избираемые на весь период работы Совета данного созыва и выполняющие свои обязанности бесплатно, на общественных началах, либо специально образуемый Советом президиум с соответствующими полномочиями. Ясно одно, что такие органы Советам нужны. Очевидно также и то, что проблема создания таких органов Советов требует, несомненно,
43


дальнейшей разработки и экспериментальной проверки эффективности их деятельности при различных вариантах их правового положения. Но все это дело будущего. В настоящее же время работа комиссий должна стать более активной и целеустремленной в рамках уже используемых на практике и проверенных жизнью форм руководства ими со стороны Советов. Исполнительные комитеты Советов должны укреплять сложившиеся формы сотрудничества и взаимопомощи с комиссиями. В соответствии с законами о сельских, поселковых, районных, городских, районных в городе Советах депутатов трудящихся «исполнительный комитет... в период между сессиями Совета координирует работу постоянных комиссий Совета, привлекает их к подготовке вопросов, обсуждаемых на сессиях Совета и заседаниях исполнительного комитета, рассматривает внесенные комиссиями предложения»1.
§ 2. ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ, СОСТАВ И СИСТЕМА ПОСТОЯННЫХ КОМИССИЙ
Образование постоянных комиссий местных Советов, и изменение их состава относятся к исключительной компетенции Совета. Это положение ныне закреплено в законах о сельских, поселковых, районных и городских Советах2.
Постоянные комиссии избираются Советом депутатов трудящихся из числа депутатов Совета в составе председателя и членов комиссии. Их формирование происходит, как правило, на первых сессиях Советов каждого очередного созыва, но это не означает, что в случае необходимости Совет не может создать другие комиссии на последующих сессиях. Постоянные комиссии образуются на срок полномочий Совета, т. е. на два года.
Усложнение, специализация и дифференциация деятельности постоянных комиссий в современных условиях требуют от входящих в них депутатов овладения искус-
1 См. ст. 53 Закона РСФСР о городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся.
2 См., например, п. «б» ст. 36 Закона РСФСР о районном Совете депутатов трудящихся.
44


ством управления, знания конкретной сферы общественной жизни, сосредоточения своей деятельности в этой сфере в течение всего срока пребывания в Совете.
Вопросы персонального состава комиссий обычно решаются на первых организационных сессиях, и от правильности их решения во многом зависит эффективность работы каждой комиссии в течение всего срока созыва.
Приведем два примера формирования постоянных комиссий в сельских Советах Ставропольского края.
Постоянная комиссия по народному образованию Величаевского сельского Совета (Левокумский район) поначалу горячо взялась за дело, но потом работа у нее пошла на спад и наконец вовсе заглохла. Причина состояла в том, что для многих членов комиссии, включая председателя (по профессии бухгалтера) народное образование оказалось очень мало знакомым полем деятельности. В Урожайненском сельском Совете того же района постоянную комиссию по благоустройству и дорожному строительству поручили возглавить агроному совхоза, который в разгар благоустроительных дел весьма редко появлялся в селе (не позволял характер работы). И комиссия почти ничем себя не проявила: у нее не было направляющей руки.
А вот факт несколько иного плана. Безопасненский Совет (Изобильненский район) по рекомендации исполкома избрал в постоянную сельскохозяйственную комиссию двух агрономов, двух колхозных бригадиров, заведующего молочнотоварной фермой, звеньевую, трех трактористов, двух рядовых колхозников. Совет исходил при этом из одного очень важного обстоятельства: «география трудовой деятельности» депутатов охватывала все сферы сельскохозяйственного производства — и земледелие, и животноводство, и механизацию. В поле зрения членов комиссии оказались все бригады, фермы, звенья. По этому же признаку были сформированы и другие постоянные комиссии сельского Совета, и все они работали весьма активно.
Приведенные примеры показывают, что работоспособность постоянных комиссий во многом определяется тем, насколько соответствуют их профилю знания и практический опыт депутатов, входящих в состав комиссий. Советы стремятся избирать в комиссии людей, хорошо
45


знающих вопросы, которые стоят в центре внимания соответствующей постоянной комиссии. В планово-бюджетные комиссии обычно входят депутаты — экономисты, финансовые работники, в промышленные  — рабочие, инженерно-технические работники, директора предприятий, в сельскохозяйственные — колхозники, руководители и специалисты колхозов и совхозов, в комиссии по народному образованию — учителя, работники культурно- просветительных учреждений, по здравоохранению — врачи, медицинские сестры и т. д. Такой подбор членов постоянных комиссий позволяет этим органам Советов глубоко, со знанием дела изучать соответствующую отрасль управления, тщательно рассматривать вопросы деятельности организаций и учреждений, работающих в данной отрасли, четкими, обоснованными рекомендациями помогать им в успешном выполнении стоящих перед ними задач.
В связи с этим перед Советом возникает проблема правильного определения состава постоянных комиссий, всестороннего учета таких факторов, как образование, специальность, место работы и место жительства депутата, наличие у него навыков государственной и общественной деятельности, а также личное желание депутата работать в той или иной комиссии. Разумеется, комиссии не могут состоять лишь из специалистов, работников соответствующих отраслей. В каждой комиссии должно быть обеспечено оптимальное соотношение депутатов — специалистов данной отрасли и неспециалистов; депутатов, имеющих опыт работы в Совете и впервые избранных; представителей различных социальных слоев и профессий, различных возрастных групп.
Если, например, при обследовании медицинских учреждений постоянной комиссией по здравоохранению о качестве лечебно-профилактической работы квалифицированно могут судить врачи, то, скажем, по вопросу о санитарном состоянии этих учреждений, об удобствах для больных, об их питании, о состоянии помещений, отоплении и т. д. свое веское мнение могут высказать и рабочий, и колхозник, и служащий аппарата управления. Более того, в некоторых случаях могут потребоваться не специальные знания медицинских работников, а, к примеру, знания специалистов в области строительства, благоустройства, слесарного дела и т. д.
46


Использование самых разнообразных областей знания в работе постоянных комиссий достигается не только избранием в их состав депутатов различных специальностей, но и с помощью актива, формируемого из числа трудящихся, обладающих разнообразными профессиями, познаниями, богатым жизненным опытом.
Следует подробнее остановиться и на другом вопросе персонального состава постоянных комиссий. Дело в том, что в решении данного вопроса нет единства. Суть этой проблемы сводится в основном к двум моментам: 1) могут ли избираться в состав постоянных комиссий члены исполкома и заведующие его отделов и 2) могут ли быть членами постоянных комиссий представители общественности, не являющиеся депутатами.
Как этот вопрос регулировался прежде?
Положениями о постоянных комиссиях Белорусской, Казахской, Киргизской, Молдавской союзных республик прямо предусмотрено, что члены исполкома не могут быть избраны в состав постоянных комиссий. В Украинской ССР такого категорического запрещения не было, но в Положении говорится, что избирать членов исполкома в постоянные комиссии не рекомендуется. Следовательно, на Украине избрание членов исполкома в постоянные комиссии допускалось. В Положениях о постоянных комиссиях местных Советов Узбекской и Таджикской ССР записано, что члены исполкома не могут быть председателями, заместителями председателя и секретарями постоянных комиссий, а в Азербайджанской, Армянской, Грузинской, Латвийской и Литовской союзных республиках действовало правило, согласно которому члены исполкома не могли быть председателями и секретарями постоянных комиссий. В этих республиках любой член исполкома мог быть избран в состав постоянной комиссии, но только в качестве ее рядового члена. В Эстонской ССР существовал другой порядок. Там председатель, его заместитель, а также секретарь исполкома не могли быть избраны в состав постоянных комиссий. На остальных членов исполкома это запрещение не распространялось, но, будучи членами комиссий, они не могли быть председателями, заместителями председателя и секретарями этих комиссий.
В Российской Федерации практика складывалась по- разному. Как правило, в большинстве Советов члены
47


исполнительных комитетов в состав постоянных комиссий не избирались.
В настоящее время в соответствии с законами о местных Советах, действующими в союзных и автономных республиках, в постоянные комиссии этих Советов не могут быть избраны депутаты, входящие в состав исполнительных комитетов соответствующих Советов1, а также депутаты — руководители отделов и управлений исполкомов2, народные судьи и прокуроры3.
В литературе по этому вопросу высказаны различные точки зрения. Одни авторы считают нецелесообразным избрание членов исполнительных комитетов в состав постоянных комиссий4, другие, наоборот, полагают их избрание необходимым и полезным5. Последнее мнение мотивируется тем, что личное участие членов исполкома /в работе постоянных комиссий  — одна из лучших форм содействия исполкома их работе. Она обеспечивает постоянную связь комиссий с исполкомом, помогает быстрее устранять недостатки, выявленные комиссией в процессе проверок работы отделoв и управлений, а также предприятий и организаций, подведомственных Совету.
Такая аргументация представляется неубедительной. Для укрепления связи комиссий с исполкомом имеется много различных способов, и включение членов исполкома в состав постоянных комиссий не является единственным и наиболее целесообразным. Что касается устранения обнаруженных недостатков, то это зависит от полномочий самой комиссии, которые ни в коей мере не станут более широкими, если в ее составе будет находиться член исполкома.
1 См., например, законы всех (кроме Литовской ССР) союзных республик о районных, а также о городских и районных в городах Советах депутатов трудящихся.
2 См. законы Украинской ССР, Казахской ССР, Таджикской ССР и Армянской ССР о районных, а также о городских и районных в городах Советах депутатов трудящихся.
3 См. законы РСФСР, Грузинской ССР, Латвийской ССР и Таджикской ССР о районных, а также о городских и районных в городах Советах депутатов трудящихся.
4 См. Ю. В. Тодорский, Постоянные комиссии местных Советов депутатов трудящихся, стр. 58.
5 См. С. В. Соловьева, Постоянные комиссии местных Советов на новом этапе, М., 1963, стр. 38.
48


На наш взгляд, необходимо обратить внимание на следующее обстоятельство. Исполком и постоянные комиссии являются самостоятельными органами Совета, они независимы друг от друга. Если же члены исполкома будут входить в постоянные комиссии, то самостоятельность и независимость их будет в известной степени нарушена. Мнение члена исполкома на заседании комиссии может быть расценено как мнение исполкома. Член исполкома, согласившись с решением комиссии, должен будет отстаивать его на заседании исполкома и т. д. Во всяком случае положение члена исполкома в случае возникновения разногласий между исполнительным комитетом и постоянными комиссиями может оказаться довольно неопределенным. Поэтому во избежание подобного рода конфликтов вводить в состав постоянных комиссий членов исполкома нет необходимости. Нужно учитывать также и то, что большинство членов исполкома занято на своей основной работе и дополнительная нагрузка может отрицательно сказаться на их депутатской деятельности.
Особо следует остановиться на вопросе избрания в постоянные комиссии лиц, не являющихся депутатами. По своей природе как органы Советов постоянные комиссии являются прежде всего одной из форм коллективной работы депутатов. Поэтому с самого начала в практике Советов в большинстве союзных республик сложился порядок, при котором в состав постоянных комиссий избираются только депутаты. В последующем этот порядок стал правилам, закрепленным в законодательстве о местных Советах.
Лишь в трех Прибалтийских советских республиках было допущено избрание в состав комиссий также активистов, не являющихся депутатами данного Совета. При этом Положения о постоянных комиссиях местных Советов Литовской ССР (ст. 5) и Латвийской ССР (ст. 3) предусматривали такую возможность только в отношении сельских (апилинковых) и поселковых Советов, а в Эстонской ССР (ст. 4) для всех Советов было установлено, что председатели и заместители председателей постоянных комиссий должны быть депутатами данного Совета, следовательно, члены постоянных комиссий могли и не быть депутатами.
В юридической литературе существует различный
4 Заказ 6554
49


подход к решению этого вопроса. Многие авторы поддерживают принцип, согласно которому в состав комиссии должны избираться лишь депутаты. Другие считают целесообразным избирать в состав комиссий с правом решающего голоса лиц, не являющихся депутатами. Такой точки зрения ранее придерживался и автор1. Однако более тщательный анализ новых факторов, связанных с развитием местных Советов, особенно таких, как увеличение численного состава этих органов и расширение их возможностей формировать из депутатов достаточное число комиссий, появление практики наделения комиссий распорядительными полномочиями, расширение координационной и контрольной деятельности местных Советов, привели к пересмотру этой позиции. Полномочия комиссий, особенно те, что дают им возможность контролировать деятельность подчиненных Советам отраслевых органов управления, предприятий и учреждений, а в настоящее время даже решать некоторые вопросы, которые раньше решались лишь отделами и управлениями исполкомов, прямо обусловлены тем, что комиссии состоят из депутатов — выборных народных представителей.
Конечно, нельзя ни в коей степени умалять роль и значение актива, так как без его помощи и поддержки, без его участия в работе комиссий повседневная деятельность этих органов не может быть достаточно успешной. Однако выступать от имени Совета, давать рекомендации и тем более принимать решения обязывающего характера2, адресованные подчиненным Советам органам, постоянные комиссии могут прежде всего потому, что они объединяют выборных представителей народа. Активисты же — добровольные помощники депутатов, выполняющие свои функции по поручению постоянных комиссий. И их положение в составе постоянных комиссий не может не быть отличным от положения депутатов.
Раньше можно было ставить вопрос о включении в состав постоянных комиссий активистов с правом решающего голоса, да и то главным образом в состав комис-
1 См. Постоянные комиссии местных Советов, «Юридическая литература», 1966, стр. 22—23.
2 См: об этом Г. В. Барабашев, К. Ф. Шеремет, Советское строительство, стр. 192—193.
50


сий сельских и поселковых Советов, потому что количество депутатов в этих Советах было небольшим и работоспособность комиссий могла быть обеспечена силами активистов, включение /которых в состав комиссий давало возможность создавать необходимое количество таких органов в низовых Советах. Однако сейчас, когда численность депутатов всех Советов существенно возросла, каждый Совет, в том числе и сельский, поселковый, имеет возможность избирать из состава депутатов работоспособные постоянные комиссии.
Другое дело, что положение активистов, систематически участвующих в работе постоянных комиссий Советов, требует четкого и ясного правового урегулирования. Актами государства должны быть определены задачи и полномочия активистов, порядок их вовлечения в работу комиссий и других органов Советов, меры, направленные на создание условий для их успешной деятельности. Принятие таких актов позволило бы согласовать работу Советов и их органов с работой актива, шире вовлекать трудящихся в дело управления страной.
Не безупречен также вывод, что расширение состава постоянных комиссий за счет недепутатов повысит эффективность использования знаний специалистов. Сотни тысяч таких специалистов хорошо помогают Советам, состоя в активе комиссий. И, наоборот, даже будучи зачисленными в члены комиссий, некоторые из них как свидетельствует опыт ряда Советов, бездействуют. Значит, дело прежде всего в том, о каком специалисте идет речь, как с ним работают депутаты.
Что касается форм поощрения активистов за хорошую работу в Совете, то их существует на практике немало, в том числе, если к этому будут основания, можно использовать и такую форму, как рекомендация активиста в качестве кандидата в депутаты на очередных выборах.
Реализация предложения об избрании в состав комиссий недепутатов означала бы отказ от единого принципа формирования этих органов во всех представительных учреждениях снизу доверху, ослабление их позиций в качестве общественно-государственных формирований, опирающихся на авторитет государственной власти.
Анализ новейшего законодательства свидетельствует о том, что ранее существовавшая в Латвийской ССР, Литовской ССР, Эстонской ССР практика избрания в
4*
51


состав постоянных комиссий лиц, не являющихся депутатами, в законах этих республик, за исключением Эстонской ССР, не закреплена.
Специализация деятельности постоянных комиссий требует от Совета глубоко обоснованного подхода к определению их общего количества и отдельных видов. Взятые вместе, комиссии призваны обеспечить своим влиянием все направления деятельности местных Советов, все отрасли хозяйственного и социально-культурного строительства. Но каждая комиссия действует только в определенной отрасли местного хозяйства и культуры и своей деятельностью охватывает однородные по своему характеру объекты. В основе построения системы постоянных комиссий каждого Совета и распределения между ними областей деятельности лежит (чаще всего) отраслевой принцип. В Положениях нет обязательного перечня постоянных комиссий, которые должен образовывать Совет того или иного звена, поэтому Советы сами создают комиссии в зависимости от числа депутатов и с учетом особенностей области, района, города, поселка, села.
Вот некоторые данные о комиссиях местных Советов, образованных на первых сессиях в июне — июле 1973 года в РСФСР1:
Советы
Число Советов
Число депутатов
Всего комиссий
Всего депутатов, избранных в состав комиссий
Краевые, областные, окружные
70
15519
966
13265
Районные
1669
121161
15916
101584
Городские
966
148916
10667
124459
Районные в городах
320
69489
4146
53922
Поселковые
1921
102590
13968
84538
Сельские
22654
645082
123360
493932
Итого:
27600
1102757
169023
871700
1 См. «Итоги выборов и состав депутатов местных Советов депутатов трудящихся, 1973 г.» (Статистический сборник), М., 1973.
52


Следует отметить, что общее количество комиссий, например с 1965 по 1973 год, увеличилось почти на 13 тыс. Выросло и количество депутатов — членов постоянных комиссий.
Большой интерес представляют также сведения о видах постоянных комиссий местных Советов, избранных в 1973 году (по краям, областям и автономным республикам РСФСР).
Комиссии
Число КОМИССИЙ
Мандатные
Планово-бюджетные
По промышленности
По строительству и промышленности строительных материалов
По сельскому хозяйству
По народному образованию
По культуре
По делам молодежи
По здравоохранению и социальному обеспечению
По транспорту, дорожному строительству и связи
По торговле и общественному литанию
По бытовому обслуживанию населения
По жилищно-коммунальному хозяйству и благоустройству
По социалистической законности и охране общественного порядка
По охране природы
Другие
27600
27587
2686
995
23174
9712
15689
5157
6335
3062
7142
3462
6594
27555
1860
4904
Всего комиссий:
173514
Характерно, что в настоящее время расширилась практика образования комиссий функционального характера, а также комиссий, специализированных на важнейших для населения участках работы. Сравним количество, например, комиссий бытового обслуживания населения в РСФСР за прошедшее десятилетие, в 1963 году их
53


было всего 695, в 1971 году —  уже 3265, а в 1973 году их стало 3462.
Следует отметить, что образование новых комиссий — это не шаблонное дело. Само но себе большое число комиссий не всегда говорит о положительном характере такого явления. Дело в том, что малочисленные комиссии не в состоянии охватить своим вниманием широкие участки работы. Дробление комиссий в некоторых звеньях Советов из-за отсутствия «свободных» депутатов становится практически невозможным, что нередко приносит вред общей работе Совета. Нельзя признать нормальным и такое явление, когда при наличии к тому необходимости и возможностей в некоторых краях, областях и городах организация новых комиссий идет медленно, в результате чего определенная часть депутатов лишена возможности иметь постоянные поручения Совета.
Возвращаясь к вопросу образования малочисленных комиссий с излишне узкими участками работы1, следует отметить, что такому явлению «способствует» ряд Положений об этих органах.
В одних Положениях о постоянных комиссиях прямо указывается, какие комиссии должны образовываться каждым звеном Советов. Так, Положение о постоянных комиссиях местных Советов Белорусской ССР указало, что обл_астные Советы могут образовывать до 16 отраслевых комиссий, районные — до 13, городские — до 12, сельские — до 8, поселковые — до 7  2. Если принять во внимание еще разрешение создавать в низовых Советах комиссии в составе трех депутатов (такой минимум сохраняют Положения большинства республик), станет очевидным, что существующие на этот счет нормы необходимо усовершенствовать. В частности, вместо существующих перечней-рекомендаций было бы полезней по примеру республиканских законов о сельских и поселковых, районных и городских Советах иметь для Советов каждого звена сведенную до минимума номенклатуру комиссий3.
1 См. об этом И. А. Азовкин, Местные Советы в системе органов власти, стр. 107.
2 Собрание законов, указов Президиума Верховного Совета Белорусской ССР, постановлений и распоряжений Совета Министров Белорусской ССР 1967 г. № 15, ст. 197.
3 См., например, ст. 48 Закона РСФСР о сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся.


Глава II
ФУНКЦИИ ПОСТОЯННЫХ КОМИССИЙ И ИХ РАЗВИТИЕ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
§ 1.  СИСТЕМА ОСНОВНЫХ ФУНКЦИЙ постоянных КОМИССИЙ
Для эффективности деятельности постоянных комиссий местных Советов важное значение имеет четкое определение их задач и функций.
Законы о сельских, поселковых, районных и городских Советах депутатов трудящихся и действующие в ряде союзных республик Положения о постоянных комиссиях местных Советов определяют задачи этих комиссий, основные вопросы их ведения, их права и обязанности.
Однако указанные акты не могут детально регламентировать конкретное содержание функций этих комиссий. Определяющим моментом в установлении сферы деятельности постоянных комиссий, объема и содержания их функций является компетенция соответствующего местного Совета, которая представляет совокупное юридическое выражение содержания деятельности Совета в целом и всех его органов. В конечном счете компетенция и функции комиссий производны от компетенции и функций соответствующего Совета.
Особенности компетенции различных Советов определяют и различия в содержании функций постоянных комиссий, образуемых Советами того или иного вида. Но, несмотря на существующие различия, постоянные комиссии местных Советов как единый государственноправовой институт характеризуются общностью выполняемых ими главных задач.
На основе анализа действующего законодательства, практики советского строительства, а также литературы о постоянных комиссиях можно сделать вывод, что постоянные комиссии с учетом возложенных на них задач
55


осуществляют три основные функции: подготовительную, контрольную и организаторскую. Следует отметить, что в государственно-правовой литературе акцентировалось внимание в основном на двух функциях постоянных комиссий  — подготовительной и контрольной, значение же организаторской функции несколько недооценивалось, хотя на самостоятельное значение этой функции и имелось указание в нашей литературе1. Тот факт, что организаторская работа ведется постоянными комиссиями при осуществлении подготовительной и контрольной деятельности, нисколько не умаляет ее самостоятельного значения, так как на практике ни одна из названных функций не осуществляется изолированно от других. Указанная классификация не означает, что, готовя какой-либо конкретный вопрос, комиссия обязательно выполняет только одну из этих функций. Наоборот, как правило, в практической деятельности постоянных комиссий их осуществление взаимно переплетается и увязывается. Например, постоянные комиссии в процессе работы над переданным на их заключение проектом решения участвуют, с одной стороны, в разработке решения, внося соответствующие поправки, с другой  — в осуществлении контроля за органами государственного управления, изучая реальные возможности развития той или иной отрасли и использование этих возможностей соответствующими отделами, управлениями, предприятиями и организациями. При подготовке других проектов решений постоянным комиссиям также нередко приходится обсуждать и оценивать те или иные стороны деятельности органов государственного управления. С другой стороны, контролируя деятельность органов государственного управления, комиссия может выявить определенные пробелы в ранее принятых решениях и выступить с инициативой разработки проекта нового решения.
Такое переплетение основных функций постоянных комиссий в их практической деятельности не исключает целесообразности приведенной классификации этих функций. Эта классификация важна для четкого определения прав и обязанностей комиссий, а также форм их деятельности.
1 См. Г. В. Барабашев, и К. Ф. Шеремет, Советское строительство, стр. 191.
56


На организаторскую работу постоянных комиссий по практическому осуществлению решений Совета, его исполнительного комитета и решений вышестоящих государственных органов указывается в законах о сельских, поселковых, районных, городских Советах депутатов трудящихся1.
В современный период в связи с общим курсом на расширение прав постоянных комиссий некоторые местные Советы, в особенности низовой ступени, наделили постоянные комиссии правом решать отдельные вопросы управления, т. е. передали им некоторые распорядительные функции. Однако в настоящее время, на наш взгляд, нет оснований выделять распорядительную деятельность постоянных комиссий в их самостоятельную основную функцию, тем более что в ряде случаев предоставление распорядительных прав комиссиями обусловлено стремлением усилить их контрольную деятельность.
Рассмотрим более подробно каждую из этих функций,
* * *
Одной из основных задач постоянных комиссий местных Советов в соответствии с законами о сельских, поселковых, районных, городских, районных в городах Советах депутатов трудящихся, Положениями о постоянных комиссиях местных Советов, действующими в республиках, а также Временными положениями об этих комиссиях, принятыми в некоторых областях и городах, является разработка предложений для рассмотрения Советом и его исполнительным комитетом, подготовка заключений по вопросам, внесенным на рассмотрение Совета и его исполнительного комитета2, подготовка в необходимых
1 См., например, ст. 63 Закона РСФСР о районном Совете депутатов трудящихся.
2 См., например, ст. 63 Закона РСФСР о районном Совете депутатов трудящихся, Положение о постоянных комиссиях областных, районных, городских, сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся Белорусской ССР (ст. 10), Временное положение о постоянных комиссиях Иркутского городского Совета (ст. 8), Временное положение о постоянных комиссиях Калининского областного Совета и др.
57


Случаях проектов решений Совета и его исполнительного комитета. Все эти виды работы и составляют подготовительную деятельность постоянных комиссий.
Положения о постоянных комиссиях местных Советов по-разному определяют виды и формы подготовительной деятельности постоянных комиссий. Так, законодательство большинства союзных республик указывает на предложения и заключения, даваемые постоянными комиссиями. В Положениях Грузинской ССР и Армянской ССР говорится только о заключениях, а некоторые Положения совсем не предусматривают каких-либо видов подготовительной деятельности, ограничиваясь лишь указаниями на то, что постоянные комиссии принимают активное участие в предварительной подготовке и обсуждении вопросов, вносимых на рассмотрение Совета и исполкома1.
Законодательство Украинской и Туркменской союзных республик наиболее полно излагает перечень видов подготовительной деятельности постоянных комиссий. В Положении Туркменской ССР говорится, что постоянные комиссии изучают и Подготавливают вопросы, относящиеся к их деятельности, разрабатывают по ним предложения и вносят их на рассмотрение Совета или исполкома, участвуют в подготовке вопросов, вносимых на рассмотрение Совета исполнительным комитетом и депутатами, а также в подготовке проектов решений Совета по этим вопросам, дают заключения и предложения по отдельным вопросам, рассматриваемым исполнительным комитетом2.
Указания XXIII и XXIV съездов КПСС о необходимости более полного использования местными Советами депутатов трудящихся предоставленных им широких полномочий в осуществлении ими задач хозяйственного и культурного строительства, о проявлении инициативы в решении вопросов их компетенции, о вынесении на рассмотрение сессий более широкого круга вопросов предполагают самое активное участие в этой работе постоянных комиссий.
1 См. Положение Казахской ССР (ст. 16 разд. III), Азербайджанской ССР (ст. 17 разд. III).
2 См. Положение Туркменской ССР (ст. 9 разд. III).
58


Большую роль играют постоянные комиссии в сессионной работе Советов. Вся работа по подготовке сессий проводится на основе широкого участия в ней постоянных комиссий. Это участие —  необходимое условие, обеспечивающее высокое качество деятельности Совета, активность депутатов при обсуждении вопросов на сессии. Эту работу постоянные комиссии ведут как по поручению Совета или по просьбе исполкомов, так и по собственной инициативе. Она складывается из проведения необходимых обследований и проверок и составления докладов или содокладов, в которых обобщаются итоги изучения определенного вопроса постоянными комиссиями.
Выступления представителей постоянных комиссий с докладами и содокладами на сессиях Советов, а также на заседаниях исполкомов прочно вошли в практику, и сейчас это стало обычным делом. Без сообщений соответствующих постоянных комиссий ныне не обходится обсуждение почти ни одного крупного вопроса, вынесенного на рассмотрение сессии Совета.
Работа постоянных комиссий по подготовке докладов и выступлению с ними на сессиях и заседаниям исполкома может быть показана на следующей таблице1.
Советы
Всего комиссий
Число комиссий, выступивших с докладами и содокладами на сессиях
%
Всего сделано докладов и содокладов
Краевые, областные, окружные
1930
537
27,8
675
Районные
29495
14735
50,0
19511
Городские
20425
10844
53,1
13729
Районные в городах
6584
2696
40,9
3163
Сельские
241833
196148
81,1
286416
Поселковые
26692
19377
72,6
25830
Постоянные комиссии местных Советов в 1973 году подготовили на рассмотрение Советов свыше 443 тыс. вопросов и на заседания исполкомов — 756 тыс. вопросов.
1 См. «Советы депутатов трудящихся» 1974 г. № 5, стр. 74.
59


Представителями комиссий сделано на сессиях Советов более 349 тыс. докладов и содокладов по различным вопросам хозяйственного и социально-культурного строительства.
Выступления представителей постоянных комиссий на сессиях Советов весьма разнородны по характеру, назначению, целям. Поэтому они носят различные наименования.
Прежде всего следует отметить содоклады. Это наиболее часто практикуемые выступления представителей постоянных комиссий на сессиях Советов. Суть их состоит в том, что Совет получает возможность ознакомиться с работой соответствующего отраслевого органа, предприятия, учреждения или с состоянием дел в определенной отрасли управления не только по сообщениям ответственных за участки должностных лиц, но и по авторитетной информации депутатов, специально изучивших данный вопрос в составе постоянной комиссии. Поэтому, естественно, содоклад постоянной комиссии не должен быть простым повторением основного доклада. Если в последнем излагается общая картина дела и дается анализ деятельности определенных учреждений, предприятий и организаций обычно с точки зрения их руководителей, то в содокладе отмечается главным образом то, что обнаружили депутаты и активисты при обследовании и что не нашло отражения в докладе. Содоклад постоянной комиссии отражает мнение ее членов, их выводы и предложения. Постоянная комиссия знакомится с содержанием доклада заранее и имеет возможность составить свой содоклад так, чтобы он. дополнял выступление докладчика, помогая Совету получить всестороннее представление о рассматриваемом вопросе. Нередко до сессии Совета представители тех учреждений, работа которых должна обсуждаться Советом, выступают на заседании постоянной комиссии, которая таким образом предварительно знакомится с тем, что руководители соответствующих организаций намерены представить вниманию общего собрания депутатов.
Чтобы содоклад в полной мере отвечал предъявляемым к нему требованиям, он должен быть тщательно подготовлен. Вот как, например, готовился один из содокладов постоянной комиссии по торговле и общественному питанию Учкурганского районного Совета Узбекской
60


ССР. Дело было перед сессией районного Совета, на обсуждение которой выносился вопрос о состоянии и мерах улучшения торговли в районе. Предварительно на заседании комиссии составили план содоклада, каждый член комиссии получил задание выяснить, как торговые предприятия выполняли рекомендации комиссии, дававшиеся ранее. Председатель комиссии обратился за соответствующими материалами в райпотребсоюз, одновременно ознакомился там с состоянием и перспективами развития торговли в районе. Он изучил и решения исполкома по этому вопросу. К назначенному дню члены комиссии представили свои докладные записки. Весь собранный материал был обобщен председателем комиссии, который и составил проект содоклада. В канун сессии районного Совета состоялось заседание комиссии, на котором депутаты пункт за пунктом тщательно обсудили текст содоклада, внося необходимые поправки и добавления. При этом не раз сравнивалось существующее состояние торговли с тем, что было раньше, отмечались возможности, которые кооператоры еще не использовали. Комиссия стремилась к тому, чтобы содоклад был построен на убедительных фактах, неоспоримых доказательствах, содержал точные выводы, ясные указания на промахи, верные способы их устранения. По предложению члена комиссии Р. Насировой в содокладе, например, было подчеркнуто, что потребительская кооперация строит мало магазинов в кишлаках, а депутат М. Гафуров обратил внимание на плохой учет кооператорами потребностей хлопкоробов: им в большом количестве завозят модельную обувь, а рабочей не найти. Все члены комиссии активно участвовали в обсуждении проекта содоклада, который был утвержден после внесения поправок и дополнений, а председателю комиссии было поручено выступить с ним на сессии районного Совета.
Несколько иное значение имеют доклады постоянных комиссий на сессиях Советов. Иногда Советы, принимая решение обсудить на очередной сессии тот или иной вопрос, поручают постоянным комиссиям выступить с докладом, в некоторых случаях с такими просьбами обращаются к постоянным комиссиям исполкомы, решившие вынести на рассмотрение сессии Советов соответствующие вопросы, но чаще всего с докладами на сессиях Советов постоянные комиссии выступают, когда сами, по
61


собственной инициативе решают поставить ла обсуждение Совета какой-либо вопрос. Опи ведут всю подготовительную работу к сессии, обобщают собранные материалы в докладе, готовят проект решения и вносят его на утверждение Совета.
Представляет интерес опыт постоянных комиссий некоторых Советов Пермской области1. Так, на одной из сессий Куединского районного Совета было решено обсудить вопрос о готовности школ к новому учебному году. подготовить доклад поручили постоянной комиссии по народному образованию. За месяц до сессии члены комиссии выработали план проведения проверки, распределили обязанности и участки работы между членами комиссии и активистами. Депутатам помогали двадцать пять активистов и несколько работников отделов исполнительного комитета. Все они побывали в школах, детально ознакомились там с состоянием дел. На основе собранных материалов и был составлен доклад постоянной комиссии, который в полной мере отразил уровень готовности школ к новому учебному году. В ней содержались претензии к руководителям исполкомов сельских Советов, районного отдела народного образования и исполкома районного Совета. Доклад (с ним на сессии выступил председатель постоянной комиссии) вызвал оживленные прения, в которых приняло участие четырнадцать человек.
А вот на сессии Кизиловского городского Совета, рассматривавшей вопрос о культуре бытового обслуживания населения, с докладами выступили представители нескольких постоянных комиссий городского Совета — по бытовому обслуживанию, по коммунальному хозяйству, по транспорту и связи, по торговле и общественному питанию. Конечно, в этом случае подготовка к сессии имела свои особенности. Сначала председатели комиссий на совещании в исполкоме наметили план подготовки материалов, потом созвали депутатов — членов комиссий, распределили объекты и приступили к проверке. В городской газете появилось обращение к жителям с просьбой присылать замечания и предложения, касающиеся службы быта. Откликнулись многие граждане. Собранный депутатами материал лег в основу проекта
1 См. «Советы депутатов трудящихся» 1970 г. № 4, стр. 38—42.
62


решения, а затем и плана мероприятий по улучшению обслуживания трудящихся. Незадолго до сессии постоянные комиссии провели заседания, на которых заслушали информации некоторых предприятий, рассмотрели проект решения Совета, выделили докладчиков.
Представители постоянных комиссий выступают на сессиях Советов и с сообщениями о ходе выполнения решений Советов. При этом, как правило, они не ограничиваются регистрацией фактов, а выдвигают принципиальные предложения, вызывающие оживленное обсуждение. К примеру, на сессии Осинского районного Совета Пермской области после проверки, проведенной депутатами, председатель постоянной комиссии по социалистической законности доложил, как выполняется решение Совета об усилении роли семьи и общественности в воспитании и обучении подрастающего поколения и предупреждении правонарушений несовершеннолетних. Показав, что оно реализуется неудовлетворительно, докладчик предложил здесь же, на сессии, заслушать объяснения руководителей ряда учреждений и организаций, которым пришлось ответить на вопросы, заданные депутатами. Совет потребовал устранения недостатков, о которых шла речь, и поручил постоянной комиссии проследить за тем, как руководители соответствующих организаций будут выполнять свои обещания.
В данном случае доклад постоянной комиссии сочетался, по существу, с использованием депутатами принадлежащего им права запроса к руководителям исполнительных органов, предприятий и организаций. Практика многих Советов свидетельствует о том, что депутаты — члены постоянных комиссий в последнее время все чаще используют это право в связи с вопросами, возникающими в процессе деятельности постоянных комиссий. И это является одной из форм работы постоянных комиссий, одним из способов осуществления ими своих контрольных функций. Кстати говоря, право запроса принадлежит не только отдельным депутатам, но и группам депутатов, а следовательно, и постоянным комиссиям, которые могут от своего имени обращаться с запросами к соответствующим органам и учреждениям.
Так и делают некоторые постоянные комиссии. Например, комиссия по социалистической законности Бардынского районного Совета Пермской области, рассмот-
63


рев на одном из своих заседаний, как выполняется Указ об усилении борьбы с сорными растениями, установила что борьба с ними ведется плохо, особенно на приусадебных участках. Комиссия решила идти не традиционным путем обращения с рекомендациями к сельским Советам и колхозам, а направила запрос в адрес исполкома районного Совета, попросив его доложить Совету, какие будут приняты меры для усиления борьбы с вредными растениями. Исполком сразу же отреагировал: еще до открытия сессии районного Совета направил исполкомам сельских Советов телефонограмму с требованием организовать проверки, принять необходимые меры воздействия на соответствующих лиц. Обо всем этом и рассказал затем депутатам районного Совета на сессии председатель райисполкома, отвечая на запрос постоянной комиссии.
Большое место в работе постоянных комиссий занимает подготовка вопросов к заседаниям исполнительного комитета.
Расширение деятельности постоянных комиссий по подготовке вопросов заседания исполкома происходит не только за счет активизации их работы, но и потому, что в некоторых Советах на предварительное рассмотрение постоянных комиссий передан ряд вопросов, окончательное разрешение которых находится в ведении исполнительных комитетов.
Постоянные комиссии, принимая участие в подготовке и разрешении на заседаниях исполкомов как общих вопросов управления отдельными отраслями хозяйства и культуры, так и переданных в их ведение некоторых вопросов управления, оказывают существенное влияние на принятие и осуществление управленческих решений. В связи с этим научными и практическими работниками были выдвинуты предложения о предоставлении постоянным комиссиям права давать свои заключения по ряду вопросов, поставленных на рассмотрение исполкома. В литературе ранее уже предлагался примерный круг вопросов, по которым комиссии обязаны давать заключения перед вынесением по ним решений исполкома1.
1 См. И. М. Чехарин, Постоянные комиссии местных Советов, стр. 60—61.
64


Безусловно, что ряд вопросов и раньше в той или иноq степени находился под контролем постоянных комиссий. Но дело в том, что занимались они ими от случая к случаю, это не было их обязанностью. Получалось, что некоторые вопросы, иногда очень существенные, совсем выпадали из сферы их деятельности. Следовательно, надо установить порядок, при котором постоянные комиссии обязательно давали бы заключения по наиболее важным вопросам, высказывали свое мнение о целесообразности того или иного решения, чтобы без заключения комиссии соответствующее решение не могло вступать в силу. Тогда претерпят изменения взаимоотношения комиссий с отделами, их контакты станут теснее, при этом контроль за деятельностью отделов и управлений останется функцией комиссий, но примет новые формы.
Думается, что нет необходимости обосновывать целесообразность такой меры. Достаточно сказать, как важно знать мнение депутатов при расстановке кадров, особенно руководящих, в торговле, здравоохранении, просвещении, бытовом обслуживании населения. А вопросы строительства и размещения сети школ, детских дошкольных учреждений, магазинов, кинотеатров, столовых, коммунально-бытовых предприятий, распределения средств на ремонт этих организаций и т. п.? Совершенно очевидно, что непосредственное участие депутатов в их решении поможет избежать многих ошибок, шаблона и формализма, которые, к сожалению, еще встречаются на практике.
В наиболее общем виде часть вопросов, которые решают комиссии (как функциональные, так и по отраслям хозяйственного и социально-культурного строительства), закреплена в законах о сельских, поселковых, районных, городских, районных в городах Советах депутатов трудящихся1.
На наш взгляд, в законах должен быть установлен более широкий круг вопросов, по которым исполком не может выносить решения без предварительного обсуждения их постоянными комиссиями. В случае несогласия
1 См., например, ст. ст. 75, 76, 77, 79 Закона РСФСР о городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся и соответствующие статьи законов других союзных республик.
5 Заказ 6554
65


исполкома с мнением постоянной комиссии вопрос может решать только Совет.
Необходимо также проведение некоторых организационных мер, которые обеспечили бы обязательное участие постоянных комиссии в рассмотрении на заседаниях исполкомов вопросов, имеющих принципиально важное значение для организации управления отдельными отраслями хозяйства и культуры. К числу таких мер можно отнести обсуждение деятельности отделов и управлений, назначение или смещение руководящих кадров отделов и управлений, рассмотрение структуры и штатов отраслевых исполнительных органов и т.п.
Расширение деятельности постоянных комиссий по подготовке вопросов к рассмотрению исполкомами требует также установления определенных обязанностей исполкомов по своевременному рассмотрению предложений, разработанных комиссиями. С этой целью Иркутский городской Совет в ст. 11 Временного положения о своих постоянных комиссиях установил правило, Согласно которому исполнительный комитет городского Совета обязан в 15-дневный срок рассмотреть вопрос, внесенный постоянной комиссией, и о принятом решении сообщить комиссии1.
Такие гарантии целесообразно предусмотреть и в других Положениях о постоянных комиссиях местных Советов, которые должны быть разработаны в развитие установлений о них, закрепленных в указах Президиума Верховного Совета СССР и республиканских законах.
Разумеется, важность участия постоянных комиссий в подготовительной работе к сессиям Совета и заседаниям его исполкома не умаляет значения других видов деятельности комиссий, потому что вся подготовительная работа комиссий так или иначе направлена на содействие улучшению руководства местной жизнью.
Однако главное в подготовительной деятельности постоянных комиссий — это разработка предложений по хозяйственному и культурному строительству и внесение их на рассмотрение Совета, который принимает по ним решения.
1 См. «Сборник нормативных актов по вопросам работы Советов депутатов трудящихся», вып. 1, изд-во МГУ, 1971, стр. 214.
66


Глубокая и объективная проверка обстановки на том или ином объекте, изучение вопросов в порядке контрольной деятельности гарантируют полноту и объективность материалов, представляемых комиссиями.
В ходе изучения конкретных вопросов постоянные комиссии глубоко разбираются в положении дел на обследованном участке, анализируют результаты работы, определяют пути и средства устранения недостатков, а также возможности дальнейшего развития хозяйства и культуры.
Усиление инициативы и самостоятельности составляет отличительную черту деятельности постоянных комиссий в современный период. Большая организационно-массовая работа по исполнению решения, проводимая комиссиями, составляет прочную основу для усиления значения постоянных комиссий в общем объеме выполняемых Советом функций.
В современный период совершенствование деятельности постоянных комиссий привело к дальнейшему повышению роли их подготовительной функции, к развитию всех видов подготовительной работы и к необходимости их дальнейшего законодательного закрепления.
Свои предложения по результатам проведенной работы постоянные комиссии разрабатывают при подготовке различных вопросов, вносимых на рассмотрение Совета или его исполкома. Такие вопросы комиссии готовят, осуществляя поставленные перед ними задачи (содействие Совету в проведении в жизнь его решений; рассмотрение предложений по результатам проведенной проверки; разработка мероприятий по наказам избирателей, а также по вопросам, касающимся нужд и запросов населения, по вопросам нарушения прав и интересов граждан; постановка новых вопросов общественно-политического и материально-бытового характера и т.п.).
Приведем пример работы комиссии по здравоохранению и социальному обеспечению Коминтерновского районного Совета г. Харькова.
В работе этой комиссии утвердилось правило — за отдельными, незначительными на первый взгляд фактами видеть серьезные явления. Вот как было, например, со строительством инфекционной больницы в одном из микрорайонов деятельности комиссии. На предвыборных собраниях и на депутатских приемах избиратели сето-
5*
67


вали на то, что жителям именно этого микрорайона трудно попасть на лечение в инфекционное отделение. Депутаты как могли помогали людям: о каждом отдельном случае звонили в больницу, тревожили работников гор- здравотдела, а иногда вынуждены были обращаться за помощью к руководителям райисполкома.
На одном из заседаний комиссии кто-то из депутатов подал мысль, что пора открыть больницу в этом микрорайоне. Его поддержали остальные, и вскоре после тщательной подготовки вопрос о строительстве лечебного учреждения был вынесен на обсуждение очередной сессии районного Совета. Основываясь на расчетах, которые по просьбе комиссии сделали социологи и врачи, депутаты  — члены комиссии доказали Совету, что по существующим нормативам этот микрорайон должен иметь свою инфекционную больницу. Совет не только поддержал предложение комиссии, но и внес в него существенные добавления. В частности, кроме больницы было решено открыть стоматологический кабинет, поликлинику и терапевтическое отделение. Постоянным комиссиям по здравоохранению было поручено взять эти объекты под контроль.
Депутаты постоянно следили за ходом строительных работ, помогали строителям в срок выполнять производственные задания. Когда на стройке случались перебои с материалами, депутаты шли на предприятия, поставляющие стройкам эти материалы, говорили с их руководителями и рабочими, помогали лучше организовать дело. В результате большинство объектов было сдано вовремя, а терапевтическое отделение приняло первых пациентов даже раньше срока1.
Внесение постоянными комиссиями на рассмотрение Совета или исполкома различных вопросов позволяет органам власти и управления своевременно и оперативно реагировать на назревшие потребности хозяйственного и социально-культурного строительства.  Комиссии изучают и обобщают по собственной инициативе актуальные и сложные вопросы развития хозяйства и культуры, по которым разрабатывают проекты решений и вносят их на рассмотрение соответствующих органов. Материалы изу-
1 См. «Советы депутатов трудящихся» 1971 г. № 11, стр. 37.
68


чения и обобщения, собранные постоянными комиссиями по отдельным вопросам, нередко представляют собой большой интерес, а выводы предусматривают конкретные средства и пути улучшения развития отраслей хозяйства и культуры. Комиссии и их актив проводят большую организаторскую работу. Они участвуют в устранении выявленных недостатков и помогают улучшать дело непосредственно на местах  —  предприятиях, в совхозах и учреждениях. В результате все большее число вопросов, входящих в компетенцию отделов и управлений исполкомов, теперь решаются с участием постоянных комиссий.
Например, ряд постоянных комиссий по сельскому хозяйству районных Советов Московской области ныне решает практические вопросы, связанные с повышением продуктивности животноводства, ростом рентабельности совхозно-колхозного производства. Так, постоянная комиссия по сельскому хозяйству Талдомского районного Совета обратила внимание на серьезные упущения в использовании осушенных земель. При изучении этого вопроса непосредственно в хозяйствах оказалось, что из 11 тыс. га осушенных земель технические работы своевременно были проведены только на 7 тыс. га. Из 3250 га окультуренных пойменных естественных кормовых угодий одна треть была не залужена. Кроме того, в хозяйствах не уделялось должного внимания правильной эксплуатации осушительных сетей, повышению плодородия окультуренных почв, освоению правильных севооборотов. Поэтому даже на осушенных землях, в которые были вложены большие средства, собирали сравнительно низкие урожаи.
По предложению постоянной комиссии исполком районного Совета вынес этот вопрос на обсуждение сессии Совета. В основу принятого решения были положены рекомендации комиссии. В результате в колхозах и совхозах началась практическая работа по повышению эффективности использования осушенных земель. Проведена паспортизация полей, созданы отряды по эксплуатации осушительных систем, принимаются меры по своевременному освоению и повышению плодородия осушенных почв, по улучшению качества всех мелиоративных работ.
За последнее время активнее стали действовать постоянные комиссии по сельскому хозяйству сельских Советов, а это самые многочисленные комиссии в области.
69


Теперь они глубже вникают в вопросы сельскохозяйственного производства и решают их вместе с руководством совхозов и колхозов непосредственно в отделениях, бригадах, звеньях и на фермах.
В настоящее время в некоторых Советах наблюдается тенденция к сокращению круга вопросов и предложений, с которыми комиссии входят в Совет или исполком. Происходит это в связи с расширением прав комиссий и передачей на их решение отдельных вопросов управления, наделением комиссий правом выносить решения обязывающего характера. Постоянные комиссии, наделенные правом вынесения таких решений, действуют самостоятельно при проверке исполнения решений, дают обязательные для исполнения указания и этим способствуют скорейшему их выполнению, не выходя за рамки предусмотренных решениями Совета и исполкома средств. В тех же случаях, когда комиссии сталкиваются с необходимостью произвести оперативные действия, они обращаются с конкретными предложениями в исполком Совета. При обнаружении целесообразности производства этих действий исполком Совета в оперативном порядке принимает решение или распоряжение. Такая работа освобождает Совет и исполком от повторного заслушивания одних и тех же вопросов, подготовленных в порядке контроля за исполнением решений Совета и исполкома, и дает ему возможность сэкономить время и сосредоточить усилия на рассмотрении важных, основных вопросов развития местного хозяйства и культуры.
Постоянные комиссии играют все большую роль при разработке проектов решений Совета и исполкома. Законодательство только Украинской и Туркменской ССР отмечает участие постоянных комиссий в разработке проектов решений, но в настоящее время комиссии многих местных Советов не только участвуют, но и самостоятельно готовят сложные вопросы и разрабатывают по ним проекты решений. Изучение вопросов и подготовка по ним проектов решений нередко производится совместно постоянными комиссиями Советов и отделами исполкомов. Таким образом, полнее координируется их деятельность, создается возможность общими усилиями влиять на эффективность общественного производства. Покажем это на примере работы постоянной планово-бюджетной ко-
70


миссий Львовского городского Совета1. В один из квартальных планов постоянной планово-бюджетной комиссии по просьбе сотрудников горфинотдела был внесен такой пункт: изучить состояние фондоотдачи и рентабельности предприятий местной и пищевой промышленности, возможности повышения производительности труда и увеличения выпуска товаров народного потребления. Депутаты не возражали. Но логика подсказывала, что исследование будет более глубоким, если в нем примет участие и постоянная комиссия по промышленности. Поэтому договорились действовать сообща. Вместе с работниками горплана и горфинотдела составили перечень вопросов, на которые предстояло обратить особое внимание. За каждым предприятием была закреплена группа депутатов, экономист горфинотдела или горплана.
В ходе проверки они сосредоточили внимание на том, как используются на заводах и фабриках оборудование и производственные площади, в каком состоянии находится механизация трудоемких процессов, быстро ли внедряются предложения рационализаторов и изобретателей, правильно ли сочетаются моральные и материальные стимулы, по-хозяйски ли утилизируются отходы основного производства. Глубокое изучение положения дел позволило выработать деловой проект решения, принятого исполкомом городского Совета по этим вопросам. В частности, четырем предприятиям с согласия их руководителей было увеличено задание по выпуску товаров народного потребления в общей сложности на 620 тыс. руб.
Решение исполкома депутаты взяли под контроль. В итоге все предприятия местной и пищевой промышленности значительно повысили фондоотдачу и рентабельность, перевыполнили задания по росту производительности труда и выпустили товаров народного потребления сверх плана на сумму свыше 2 млн. руб.
В тесном контакте отделы исполкома и постоянные комиссии готовились к сессии городского Совета, на которой намечалось обсудить ход выполнения решений декабрьского (1969 г.) Пленума ЦК КПСС предприятиями жилищно-коммунального хозяйства города. Заранее бы-
1 См. «Советы депутатов трудящихся» 1971 г. № 8, стр. 43.
71


ло согласовано, кто чем займется. Положение в отдельных городских службах удалось изучить достаточно полно. И не случайно разговор на сессии был обстоятельным, принципиальным. Серьезные претензии предъявили депутаты к руководителям Горремстройтреста, допустившим распыление средств, затягивание сроков ремонта жилья, срыв планов по производительности труда и накоплениям. Внимание работников коммунальных предприятий, и особенно трамвайно-троллейбусного управления, было обращено на неудовлетворительное использование основных и оборотных фондов. Тщательная подготовка к сессии позволила также обобщить передовой опыт в изыскании внутренних резервов производства и вместе с тем наметить меры для устранения недостатков в работе ряда предприятий жилищно-коммунального хозяйства.
Такое тесное взаимодействие постоянных комиссий с отделами исполкома в немалой степени способствовало тому, что в 1971 году все предприятия, находящиеся в ведении Львовского горисполкома, выполнили установленные планы реализации, накоплений и установленные обязательства перед бюджетом. В сравнении с 1970 годом объем реализованной продукции и коммунально-бытовых услуг возрос на 3,2 млн. руб. В бюджет города дополнительно поступило свыше миллиона рублей.
* * *
Все постоянные комиссии осуществляют контроль за деятельностью отделов и управлений Совета, предприятий, учреждений и организаций по проведению в жизнь решений Совета, его исполнительного комитета и вышестоящих государственных органов, а также по соблюдению законодательства. При этом постоянные комиссии осуществляют свои контрольные функции в пределах прав Совета в отношении всех учреждений, предприятий и организаций, находящихся на территории Совета, как подчиненных ему, так и находящихся в подчинении вышестоящих органов1.
1 См. ст. 63 Закона РСФСР о районном Совете депутатов трудящихся.
72


В. И. Ленин придавал огромное значение организации контроля и проверки исполнения сверху донизу: «Проверять людей и проверять фактическое исполнение дела — в этом, еще раз в этом, только в этом теперь гвоздь всей работы, всей политики»1.
На XXIII съезде партии говорилось о необходимости «... усиления контроля Советов, их постоянных комиссий за деятельностью исполнительных органов в хозяйственном и культурном строительстве». Это — одно  из главных направлений повышения роли Советов, являющихся основой всего государственного аппарата2.
Организация контроля, проверка исполнения служат совершенствованию всего механизма управления. Это важнейшая часть работы местных Советов депутатов трудящихся по руководству хозяйственным и культурным строительством. Постоянные комиссии Советов имеют все условия для того, чтобы всемерно улучшать контрольную работу. Приведем для наглядности конкретный пример работы по контролю за выполнением решений постоянными комиссиями Сумского областного Совета.
Нужды тружеников села в строительстве и ремонте жилых домов, в водоснабжении и обеспечении топливом, в упорядочении дорог и другие в этой области удовлетворялись недостаточно. Мало внимания уделяли этому правления колхозов и местные органы власти. В 1970 году Сумской областной Совет депутатов трудящихся принял решение об улучшении коммунального обслуживания сельского населения области. Колхозам рекомендовалось исходя из конкретных условий создавать на основе хозрасчета комбинаты коммунального обслуживания, а для руководства их деятельностью — районные межколхозные советы коммунального хозяйства. Организацией выполнения решения занялись отдел коммунального хозяйства облисполкома, районные и сельские Советы и постоянная комиссия областного Совета по коммунальному хозяйству.
Дело пошло. Но не везде. Проверяя, как выполняется решение Совета в Недригайловаком районе, постоянная
1 В. И. Ленин, Полн. собр. соч., т. 45, стр. 16.
2 Н. В. Подгорный, Речь на XXIII съезде КПСС, «Правда» 1 апреля 1966 г.
73


комиссия по благоустройству и коммунальному хозяйству установила, что только шесть колхозов из двадцати создали коммунхозы. Председатель исполкома районного Совета не придал значения этой крайне важной задаче. Постоянная комиссия также установила, что исполком Ахтырского районного Совета не особенно озабочен организацией коммунального обслуживания на селе.
Вопрос этот был поставлен на обсуждение исполкома областного Совета. Крепко досталось тогда руководителям районов за неудовлетворительное выполнение решения Совета. Вскоре в Недригайловском и Ахтырском районах межколхозные советы коммунального хозяйства и коммунальные комбинаты стали действовать почти во всех колхозах. За год они оказали сельскому населению различные услуги, общей стоимостью в 458 тыс. руб.
Постоянная комиссия областного Совета продолжала контролировать ход строительства объектов коммунального хозяйства. На заседаниях комиссии с сообщениями по этому поводу выступили управляющие строительными трестами «Сумсельстрой» и «Шостхимстрой». Шла систематическая проверка исполнения рекомендаций комиссии. Депутаты побывали в Краснопольском, Шосткинском, Сумском, Белопольском и других районах. В Глуховском районе они обнаружили ряд существенных недостатков в создании коммунальной сети и подготовке предприятий к зиме. Здесь же состоялось выездное заседание постоянной комиссии областного Совета.
Критика пошла впрок. Организаторская работа по реализации важного решения, постоянный контроль за его выполнением позволили в сравнительно короткий срок вывести область в число передовых по устройству сельской коммунальной службы. За год создано 18 районных межколхозных советов коммунального хозяйства, 335 колхозных коммунальных комбинатов, которые оказали населению услуги более чем на 7 млн. руб.1.
Постоянные комиссии осуществляют контроль за работой различных организаций, как известно, наряду с другими органами, в том числе и исполнительными. Но в отличие от исполнительных органов как органов административного руководства постоянные комиссии при-
1 См. «Советы депутатов трудящихся» 1971 г. № 11, стр. 49.
74


нимают меры к устранению этих недостатков своими, только им присущими методами с привлечением к этому делу широкого актива. Контрольная деятельность постоянных комиссий как органов Совета в отношении всех этих организаций шире, чем у отделов и управлений, так как последние также подконтрольны постоянным комиссиям.
Законодательством не случайно уделяется большое внимание контролю за работой исполнительных органов (отделов и управлений), так как именно они повседневно руководят развитием хозяйства и культуры на своей территории, отчитываясь перед Советами за свою работу.
Постоянные комиссии не имеют права контроля за работой исполкома Совета, но контроль за деятельностью отделов и управлений исполкома, а также предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории Совета, является их прямой обязанностью. Постоянные комиссии могут заслушивать информации заведующих отделами и начальников управлений исполнительного комитета Совета, руководителей предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории Совета, привлекать для участия в работе и консультаций специалистов различных отраслей народного хозяйства, представителей государственных учреждений, научных и общественных организаций1.
В последние годы практика контрольной деятельности постоянных комиссий идет по пути заслушивания не только информаций руководителей отраслевых органов управления, но и их отчетов. Такая практика отражает общую тенденцию усиления контроля за деятельностью исполнительно-распорядительных органов местных Советов, указанную в партийных документах, посвященных работе Советов, и закрепленную в законодательстве.
Эффективность контрольной деятельности постоянных
1 Право привлекать к своей работе в процессе контрольной деятельности указанных специалистов и представителей предусмотрено почти во всех действующих Положениях о постоянных комиссиях местных Советов, за исключением Положений Азербайджанской ССР, Армянской ССР и Туркменской ССР. Необходимость предоставления такого права постоянным комиссиям местных Советов вполне очевидна, так как практически невозможно из числа депутатов иметь в комиссиях специалистов по всем вопросам.
75


комиссий во многом зависит от правильного выбора подконтрольных объектов, направлений и методов контроля
Ранее отмечалось, что определяющим моментом в уcтановленпи конкретных контрольных полномочий постоянных комиссий в отношении различных объектов контроля является компетенция соответствующего Совета и характер деятельности подчиненных ему органов управления. В зависимости от компетенции Совета и характера его аппарата управления представляется целесообразным сосредоточить внимание постоянных комиссий областных (краевых), районных и городских (с районным делением) Советов в основном на контроле за работой отраслевых органов управления исполкомов этих Советов. В то же время контроль постоянных комиссий городских (областного и районного подчинения), сельских и поселковых Советов может осуществляться в отношении деятельности подчиненных Совету предприятий, учреждений и организаций. При таком подходе обеспечивается дифференцированное направление контрольной деятельности постоянных комиссий. Существенное влияние на расширение контрольной деятельности постоянных комиссий оказывает, на наш взгляд, предоставление им права выносить обязывающие решения.
При осуществлении контроля постоянными комиссиями важно также определить круг тех вопросов, которые они призваны контролировать.
Постоянные комиссии осуществляют контроль за проведением в жизнь решений Совета, его исполнительного комитета и вышестоящих государственных органов. Главное место в контрольной деятельности комиссий отводится контролю за выполнением решений местного Совета. Это вполне понятно. Постоянные комиссии, как контрольные органы Совета, призваны прежде всего контролировать выполнение решений своего Совета. Это одна из основных задач комиссий. Известно, что самое хорошее решение само по себе еще не определяет успеха дела и может остаться на бумаге, если за принятием этого решения не последует систематический контроль и проверка исполнения того, как это решение проводится в жизнь.
Взяв под свой контроль решение Совета о подготовке школьных помещений к новому учебному году, постоянная комиссия по культуре, народному образованию и
76


здравоохранению Верховажского районного Совета Вологодской области через своих членов и активистов установила связь со всеми депутатами и председателями сельских Советов, директорами школ и председателями правлений колхозов. Чувствуя контроль со стороны общественности и повседневное внимание депутатов, правления колхозов изыскали средства на ремонт школ, выделили рабочих. Значительную помощь в этом оказали сами колхозники, которые приняли активное участие в воскресниках по ремонту школьных помещений. Все школы Верховажакого района были своевременно отремонтированы. С помощью общественности были построены новые школы в Петелеском и Дароватском лесопунктах, заново перестроены здания Анисимовской и Фоминогорской школ. Колхоз «Россия» своими силами построил новую типовую начальную школу. При всех семилетних и средних школах были отремонтированы интернаты, а при Чужевицкой средней школе построено новое здание. Так, повседневный и многосторонний контроль депутатов — членов комиссий за исполнением решений Совета обеспечил не только выполнение, но и перевыполнение общего плана ремонта школ по району.
Контроль за выполнением решений исполкома наряду с контролем за выполнением решений Совета также занимает важное место в деятельности постоянных комиссий. Существовавшая ранее точка зрения, приверженцы которой выступали против права контроля комиссий за исполнением решений исполкома, не выдержала проверки временем и жизнью1.
Практика подтвердила, а законодательство закрепило право и обязанность постоянных комиссий проверять выполнение решений исполнительного комитета Совета2. Речь в данном случае идет не о проверке деятельности
1 Этой точки зрения придерживался А. В. Рыбин, который считал, что наделение постоянных комиссий правом осуществлять контроль за выполнением решений исполнительного комитета может поставить постоянные комиссии в положение стороны, которая будет ответственна перед исполкомом за выполнение его решений, что противоречит общим принципам организации и деятельности постоянных комиссий и исполкомов как органов Совета (см. «Ученые записки Пермского университета», т. XXV, вып. 1, 1962, Пермь, стр. 102).
2 См., например, ст. 63 Закона РСФСР о районном Совете депутатов трудящихся.
77


Исполкома, а о контроле за исполнением его решений. При рассмотрении этого вопроса необходимо иметь в виду, что деятельность исполкома по выполнению решений Совета, его акты во многом развивают и конкретизируют эти решения. Постоянные комиссии принимают активное участие в подготовке и разрешении вопросов отраслевого управления на заседаниях исполкома, поэтому члены комиссий всегда бывают хорошо ознакомлены с основными решениями исполкома. Обсуждение вопросов на заседаниях комиссий нередко проводится в присутствии руководящих работников исполкома.
Следует иметь в виду, что работа исполкомов и постоянных комиссий в целом направлена к одной цели — улучшению деятельности Совета по руководству хозяйственным и культурным строительством, организации и проведению в жизнь принятых Советом решений. Однако на практике нельзя представить себе проверку выполнения решения Совета без проверки соответствующих решений исполкома, принятых на основе и в развитие решений органа власти. Кроме того, к этому обязывают комиссии и нормы законодательства, требующие от них содействия проведению в жизнь решений исполкома.
Осуществление контроля за деятельностью отраслевых органов управления, предприятий, организаций и учреждений требует от членов постоянных комиссий специальных знаний, определенных навыков, высокой квалификации. При изучении работы постоянных комиссий нередко выявляются факты недостаточно квалифицированных проверок, иногда без согласования с другими контрольными органами или параллельно с ними. А такие проверки не могут принести положительных результатов. Поэтому в контрольной деятельности постоянным комиссиям не только очень важно поддерживать тесные связи со специализированными контрольными органами, согласовывать с ними свою работу, но необходимо опираться на эти органы, привлекать их к своей деятельности. Без помощи этих органов комиссиям сложнее контролировать деятельность аппарата управления по отдельным специальным вопросам.
Как уже отмечалось, объектами контрольной деятельности местных Советов и их постоянных комиссий являются различные учреждения и организации, предприятия, колхозы и совхозы.
78


Контроль местных Советов и их постоянных комиссий распространяется как на подчиненные, так и на не подчиненные Совету организации в пределах предоставленных Совету прав. Это положение нашло отражение в законодательстве, закрепляющем за комиссиями как органами, призванными содействовать Совету в осуществлении контрольной деятельности, право контроля за работой этих организаций.
Местный Совет как орган власти не может стоять в стороне от вопросов, связанных с развитием экономики и культуры на подведомственной ему территории. И, хотя местный Совет не руководит не подчиненными ему предприятиями, не утверждает их планов, не может их изменять, он обязан участвовать в комплексном планировании развития хозяйства и культуры, следить за успешным выполнением планов, контролировать выполнение обязательств перед государственным бюджетом всеми предприятиями и организациями. Кроме того, местный Совет обязан, как орган государственной власти, следить за соблюдением социалистической законности и охраной прав и законных интересов граждан.
Новое законодательство о местных Советах предоставляет им значительно больше возможностей в деле обеспечения социалистической законности на объединяемой ими территории. В этой связи представляется, что постоянные комиссии призваны принимать участие в решении Советом вопросов о приостановлении незаконных актов администрации не подчиненных Совету предприятий, учреждений, организаций, расположенных на его территории, и внесении представлений о привлечении руководителей, не выполняющих законные требования Совета, к ответственности. Комиссии, и в первую очередь комиссия по социалистической законности, в необходимых случаях могли бы выступать с инициативой постановки таких вопросов, высказывать Совету и исполнительному комитету свои мнения и предложения, давать заключения. Являясь частью единой системы органов государственной власти, каждый местный Совет должен сочетать в своей деятельности и местные, и общегосударственные интересы.
На XXIII съезде КПСС отмечалось, что прямой обязанностью Советов как органов, выражающих общенародные интересы, является проявление государственной
79


требовательности ко всем хозяйственным организациям, расположенным на их территории, независимо от подчиненности, пресечение ведомственной ограниченности1.
В настоящее время в развитии основных функций постоянных комиссий следует обратить особое внимание на роль комиссий в осуществлении местными Советами координации экономического и социально-культурного строительства на их территории. Так, по нашему мнению, дача Советами заключений по планам предприятий вышестоящего подчинения, планам их строительства и развития, подготовка мероприятий по объединению средств для строительства жилищ, коммунально-бытовых предприятий и социально-культурных учреждений, разработка комплексных мер в интересах гармонического, всестороннего развития хозяйства и социально-культурной жизни соответствующих административно-территориальных единиц могут эффективно осуществляться лишь при использовании всех организационных возможностей каждого Совета, и в первую очередь при привлечении к координационной деятельности постоянных комиссий.
Контроль и организация исполнения представляют собой действенное средство усиления влияния постоянных комиссий на работу учреждений и организаций, на развитие соответствующих отраслей хозяйства и культуры.
Определенное место в работе постоянных комиссий занимает контроль за исполнением решений вышестоящих государственных органов.
Содержание решений вышестоящих органов государственной власти и государственного управления довольно часто полностью или частично воспроизводится в решениях местных органов власти: в них намечается проведение мероприятий с учетом общегосударственных интересов и местных условий. Такие решения контролируются постоянными комиссиями. Но комиссии нередко берут под свой контроль проверку непосредственного выполнения организациями и предприятиями решений вышестоящих органов, а также законодательства Союза ССР и союзных республик. Это вопросы соблюдения тру-
1 См. Н. В. Подгорный, Речь на XXIII съезде КПСС. «Правда» 1 апреля 1966 г.
80


дового законодательства, выполнения законов о всеобуче, охраны законных прав и интересов граждан и многие другие.
Большое место в контрольной деятельности постоянных комиссий отводится организации и проверке исполнения наказов избирателей.
Постоянные комиссии совместно с исполнительными комитетами, соответствующими их отделами, управлениями и другими организациями разрабатывают конкретные мероприятия по реализации наказов избирателей. Выполнение наказов избирателей постоянные комиссии, как правило, берут под свой контроль и в своей практической деятельности регулярно заслушивают на заседаниях сообщения руководителей предприятий, организаций, учреждений о проводимой работе по выполнению наказов избирателей.
По мере поступления предложений от избирателей постоянные комиссии разрабатывают по ним свои предложения и направляют их на рассмотрение исполнительных комитетов или, если возможно, самостоятельно принимают меры по их выполнению.
В этой связи можно привести пример работы постоянных комиссий Железноводского городского Совета Ставропольского края. В 1970 году городскому Совету избирателями было дано около 80 наказов, касающихся самых различных сторон жизни города-курорта. Все наказы были тщательно обсуждены на сессии Совета, в исполкоме, постоянными комиссиями, а затем были приняты к исполнению. Большую активность в обеспечении выполнения этих наказов проявили постоянные комиссии. Особо выделяется работа комиссии по здравоохранению. Это и понятно, поcкольку в г. Железноводске, являющемся известной здравницей, вопросы медицинского обслуживания занимают важнейшее место, а среди депутатов немало медицинских работников.
Много ими сделано для выполнения наказов избирателей. В ходе выборов трудящиеся обращали внимание на то, что в некоторых районах города во время каникул школьники предоставлены сами себе. Они потребовали от городского Совета принять меры к тому, чтобы с таким положением было покончено. Депутаты Совета откликнулись на этот наказ: было организовано строительство площадок, спортивных городков, изготовление спор-
6 Заказ 6554
81


тивного оборудования. Постоянная комиссия по здравоохранению предложила организовать пионерский лагерь с бальнеологическим лечением, что и было сделано при активном участии депутатов-врачей. Вся врачебная работа в этом лагере велась на общественных началах. За лето в нем отдохнули и поправили здоровье много школьников. Такими конкретными делами стремятся ответить на требования избирателей и другие постоянные комиссии1.
Новое законодательство возлагает на постоянные комиссии роль органов, активно содействующих осуществлению решений Совета и исполкома. Эту свою роль постоянные комиссии выполняют прежде всего посредством большой организаторской работы. Она может осуществляться путем контроля, изучения определенных вопросов и обсуждения их на заседаниях постоянных комиссий, на сессиях и заседаниях исполнительных комитетов, путем организационно-массовой работы.
Следует отметить, что организаторская работа  —  наиболее типичная форма деятельности постоянных комиссий сельских, поселковых и городских Советов, в меньшей мере она ведется постоянными комиссиями областных, краевых Советов ввиду большого объема работы, обширности подведомственной территории, сложности вопросов, отнесенных к компетенции этих Советов, а также потому, что депутаты не освобождаются поочередно для работы в постоянных комиссиях по своей основной работе.
В сельских и поселковых, а также в некоторых городских и районных Советах, где нет отделов, постоянные комиссии ведут организаторскую работу в хозяйствах, учреждениях культуры, торговых и других службах, подчиненных Совету. Это прежде всего работа по организации исполнения решений Советов, по выполнению наказов избирателей, внедрению передового опыта, устранению недостатков в работе подчиненных Совету хозяйств и служб. В этих целях постоянные комиссии разрабатывают соответствующие мероприятия, план которых утверждают либо они сами, либо избравший их Совет.
1 Cм. Л. А. Григорян, Постоянные комиссии местных Советов, «Юридическая литература», 1970, стр. 15.
82


В постановлении ЦК КПСС от 22 января 1957 г. в качестве одной из задач партийных и советских органов рассматривается необходимость «серьезно улучшить работу постоянных комиссий, добиться их активной роли... в проведении организаторской работы в массах» (разрядка наша. — И. Ч.).
В деятельности постоянных комиссий наглядно проявляется сущность Советов как работающих представительных учреждений, сочетающих принятие решений с непосредственным участием депутатов в организации их исполнения. Постоянные комиссии — массовый бесплатный аппарат не только контроля, но и исполнения, форма привлечения депутатов и широких слоев трудящихся к проведению в жизнь решений Совета, исполкомов и вышестоящих органов. Данная сторона их деятельности приобретает все большее значение в условиях повышения роли массовых организаций трудящихся в решении задач коммунистического строительства.
Хорошие результаты достигаются там, где члены постоянных комиссий, принимавшие участие в обследовании, через некоторое время сами проверяют выполнение принятых по их предложениям решений Советов или их исполнительных комитетов. Например, постоянная комиссия торговли и общественного питания Славянского районного Совета Донецкой области по своей инициативе детально проверила состояние торговли в Райгородском и Черкасском сельпо. В ходе проверки и при обсуждении ее итогов на заседании исполнительного комитета были вскрыты серьезные недостатки в обслуживании населения и в организации торговли во время полевых работ. Анализируя деятельность Райгородского и Черкасского сельпо, постоянная комиссия пришла к выводу, что вопрос о состоянии торговли в районе следует поставить на сессии Совета, и внесла ряд своих соображений и рекомендаций в проект решения. В частности, комиссия предложила организовать систематическую продажу предметов первой необходимости непосредственно в поле — в полеводческих и тракторных бригадах.
Через некоторое время члены комиссии, проверяя выполнение решений Совета, отметили, что большинство их предложений было выполнено и ряд мер по улучшению работы торговых точек и предприятий общественного питания уже осуществлен. В порядке контроля за выполне-
6*
83


нием решений Совета комиссия заслушала и обсудила информации председателя Николаевского сельпо и заведующих столовыми отдела снабжения содового комбината. Члены комиссии указали им на недостатки в перестройке работы торговой сети. После этого работа столовых и сельпо улучшилась.
Свою организаторскую работу по мобилизации масс постоянные комиссии проводят совместно или во взаимодействии с исполкомами, их отделами и управлениями. Комиссии участвуют в разработке организационных планов и мероприятий по исполнению принятых решений.
Вот как поступает, например, планово-бюджетная комиссия Львовского городского Совета. Ныне она сверяет свои квартальные планы с календарными планами исполкома, финансового отдела и плановой комиссии. До начала квартала ее председатель встречается с работниками горплана и горфинотдела, выясняет, какие вопросы в предстоящем периоде будут первоочередными, какие из них намечается рассмотреть на заседании исполкома,  что предусмотрено проверить, в чем необходима помощь депутатов; в то же время он сообщает этим работникам, какие проблемы, по мнению депутатов, следует изучить более детально, что требует вмешательства горплана и горфинотдела, заслуживает внимания исполкома. Согласованный проект плана утверждается затем на заседании постоянной комиссии с указанием сроков исполнения и конкретных исполнителей.
Как показала практика, подобный метод работы позволяет комиссиям активнее содействовать развитию местного хозяйства, глубже вникать в экономику, изыскивать внутренние резервы производства.
Однако нередко комиссия может играть и главную роль в проведении того или иного мероприятия, в особенности в тех случаях, когда решение предусматривает в основном организационно-массовые мероприятия и может быть проведено в жизнь почти исключительно силами общественности (например, выполнение наказов по улучшению санитарного состояния территории населенного пункта, мероприятия по озеленению, некоторые работы по благоустройству и т. п.).
Организуя работу в массах, постоянные комиссии разъясняют трудящимся политику партии и правительства, законы, решения своего Совета, исполкома и выше-
84


стоящих органов. С этой целью при поддержке общественных организаций и органов общественной самодеятельности населения комиссии проводят собрания, например, по домоуправлениям и улицам; участвуют в сельских сходах, собраниях, активах и совещаниях по предприятиям, учреждениям, колхозам; используют средства печати, радио. В необходимых случаях члены комиссии выступают с докладами перед избирателями, обсуждают с трудящимися возможности и способы привлечения общественности к выполнению наказов избирателей, осуществляют конкретные организационно-массовые мероприятия по мобилизации населения на претворение в жизнь задач хозяйственного и культурного строительства. Так, комиссии организуют субботники, воскресники, массовые кампании по озеленению, благоустройству, улучшению санитарно-профилактической работы, строительству и ремонту мостов, колодцев, сельских культурно-бытовых учреждений. В ходе своей контрольной и организаторской работы постоянные комиссии стремятся изыскать дополнительные резервы для развития производства, бытового и социально-культурного строительства; добиваются использования местных ресурсов, особенно в производстве дешевых строительных материалов, в заготовке удобрений, улучшения кормовой базы животноводства, механизации трудоемких операций на предприятиях, в колхозах и т. п.
Прямой обязанностью постоянных комиссий является участие в развертывании социалистического соревнования. Депутаты помогают коллективам разрабатывать условия соревнования и проверяют достигнутые результаты, пропагандируют достижения передовиков производства, всячески поддерживают творческие начинания рационализаторов и изобретателей.
Важным участком организаторской работы комиссий служит проведение в жизнь их собственных рекомендаций. Основным путем реализации предложений, связанных с деятельностью определенных предприятий, организаций, учреждений, колхозов, все чаще становится обращение комиссий непосредственно к руководителям и коллективам предприятий, учреждений и т.п. Такой путь наиболее целесообразен в случаях, когда для реализации предложений или разрешения поднятых комиссией вопросов соответствующие предприятия, учреждения, организации
85


располагают необходимыми правами и возможностями. Благодаря этому ускоряется проведение решений комиссий в жизнь, повышается их авторитет, а исполком и Совет освобождаются от необходимости каждый раз обсуждать многочисленные предложения комиссий, не требующие вмешательства этих органов.
Живая организаторская работа — этот девиз стал главным в деятельности многих постоянных комиссий, в особенности комиссий сельских, поселковых Советов.
Комиссия по социалистической законности Березцовского сельского Совета Славутского района Хмельницкой области небольшая, в ней всего три депутата — учитель истории местной школы, колхозная птичница (зоотехник) и провизор сельской аптеки. Но как много делает она, как активно вмешивается во все «подведомственные» ей сферы сельской жизни! Опираясь на своих активистов, комиссия рассматривает и решает широкий круг вопросов. Главное в ее работе — контроль за тем, как в хозяйствах, на предприятиях и в учреждениях сельсовета соблюдаются законность и порядок. В каждом ее заседании участвуют несколько активистов, помогавших проверять те или иные объекты. Часто присутствуют руководители народной дружины и товарищеского суда. Обсуждается обычно всего один вопрос, но зато детально, с выработкой конкретных рекомендаций. Последние вручаются комиссией непосредственно руководителям хозяйств, предприятий, учреждений.
Хозяйственники с должным уважением относятся к делам комиссии, хотя некоторым из них депутаты и «не дают покоя». Видя деловитость, настойчивость, целеустремленность их действий и, главное, немалую практическую отдачу, они охотно идут в комиссию для того, чтобы не только сделать то или иное сообщение, но и доложить, что предпринято по ее рекомендациям. Случается, правда, что иной из хозяйственников не откликнется на приглашение явиться на заседание. Но это не проходит для него бесследно: председатель комиссии сразу же просит сельисполком воздействовать на такого руководителя.
Деятельность комиссии не ограничивается заседаниями, контролем за исполнением законов и соблюдением порядка. Комиссия систематически ведет разъяснительную работу среди населения, особенно среди молодежи.
86


Это предусматривается и ее планами. Между прочим, в них не только перечисляются вопросы, которые подлежит изучить, проверить, решить, но и определяются (понятно, в предельно сжатой форме) характер, содержание и цель предстоящей работы.
Активность и инициатива депутатов, их опыт и творческий подход к делу, а также личные организаторские способности — залог усиления организаторской работы постоянных комиссий.
Важнейшими методами организаторской работы постоянных комиссий являются убеждение масс в правильности политики партии и правительства, поддержка и развитие инициативы, передового опыта трудящихся, личный пример депутатов.
§ 2.  ПРОБЛЕМЫ РАСШИРЕНИЯ ПРАВ ПОСТОЯННЫХ КОМИССИЙ
Постоянные комиссии местных Советов, являясь их самыми массовыми органами, играют огромную роль в выполнении задач, поставленных перед Советами. Новое законодательство о сельских, поселковых, районных и городских Советах, значительно расширившее их права, естественно, не могло не наделить значительными полномочиями и их постоянные комиссии. Наряду с теми полномочиями, которыми были наделены комиссии ранее, у них появились и новые, важные права, позволяющие им играть все возрастающую роль в решении вопросов, стоящих перед местными органами власти. Ныне постоянные комиссии местных Советов имеют право запрашивать от руководителей органов управления, расположенных на территории Совета, необходимые сведения, документы, заключения, производить проверки, заслушивать на своих заседаниях доклады и сообщения руководителей и давать им рекомендации, которые подлежат обязательному рассмотрению в соответствующих органах управления. Последние обязаны о принятых мерах сообщать постоянным комиссиям районного, городского Совета не позднее чем в месячный срок, а постоянным комиссиям сельского, поселкового Совета — не позднее чем в пятидневный срок.
В необходимых случаях комиссии могут использовать свои полномочия путем постановки вопроса или внесения
87


запроса на сессии, вынесения вопроса на заседание исполкома, обращения в органы народного контроля, в отраслевые органы управления.
Необходимость повышения роли постоянных комиссий в Программе КПСС, решениях XXIII и XXIV съездов КПСС и других документах Коммунистической партии рассматривается как одно из важнейших средств дальнейшего развития социалистической демократии и дальнейшего совершенствования советской представительной системы.
Пути повышения роли постоянных комиссий в деятельности Советов различны. Главным в работе комиссий были и остаются подготовка вопросов для рассмотрения на сессии, организаторская работа по претворению в жизнь решений Совета, контроль за деятельностью отраслевого управленческого аппарата и подчиненных ему объектов управления.
Передача на решение комиссий вопросов, находящихся в компетенции отделов и управлений исполнительных комитетов, выдвинутая Программой КПСС,  —  одно из средств повышения роли постоянных комиссий, усиления их контрольно-организаторской деятельности, а не самостоятельное направление их развития. В Программе КПСС прямо сказано о постепенности осуществления передачи функций отделов и управлений постоянным комиссиям, однако лаконичность формулировки и упоминание о том, что передаваться будет «все большее число вопросов», породили представления, будто осуществление такого рода действий — главный путь развития комиссий1. Подобного рода представления оказали влияние на практику, привели к тому, что в ряде случаев стали искусственно форсировать перераспределение обязанностей между отделами и комиссиями.
Предоставление комиссиям местных Советов, в особенности в их низовых звеньях, права решать по существу отдельные вопросы управления является, как правило, полезным мероприятием, поскольку оно помогает активизировать работу депутатов, укрепляет их связи с управ-
1 Например, Р. А. Сафаров выделяет это направление деятельности комиссий как самостоятельное, наряду с осуществлением ими подготовительной, контрольной и организаторской функций (см. «Местные Советы на современном этапе», стр. 176, 186).
88


ленческим аппаратом, обеспечивает депутатам возможность более глубоко проникать в существо выполняемых им функций. Но форсировать такого рода меры или сводить к этому все дело значило бы принижать роль комиссий в государственном механизме. Постоянная комиссия обязана обеспечивать Совету возможность решать в соответствии с законом и волей избирателей основные вопросы государственного руководства на своей территории1.
Передачу вопросов от отделов и управлений на решение постоянным комиссиям нужно производить с учетом того, какой именно вопрос передается, с учетом анализа конкретных особенностей каждого из переданных вопросов, а также правовых последствий этого процесса. Кроме того, в процессе повышения роли постоянных комиссий в деятельности местных Советов необходимо искать обоснования типичных для всех звеньев Советов путей повышения значения постоянных комиссий в управлении местным хозяйством и культурой.
Вопрос о необходимости расширения прав постоянных комиссий поднимался на страницах печати уже давно и сводился в основном к предоставлению им возможности принимать решения не только рекомендательного, но и обязывающего характера. Расширение прав постоянных комиссий вызывалось практикой коммунистического строительства, а также ростом народной инициативы в овладении навыками управления государством.
Среди научных и практических работников необходимость и целесообразность наделения постоянных комиссий более широкими правомочиями не вызывает сомнений.
Проблема расширения прав постоянных комиссий вызвала широкое обсуждение на страницах юридической печати, в результате которого сложилось несколько мнений. Одни авторы считали необходимым предоставить постоянным комиссиям право принимать решения, обязательные для исполнения руководителями отделов и управлений, предприятий, учреждений и организаций и другими должностными лицами2. Другие полагали, что пос-
1 См. И. А. Азовкин, Местные Советы в системе органов власти, стр. 114.
2 См. А. Я. Гончаров, К вопросу о расширении прав постоянных комиссий, «Советское государство и право» 1962 г. № 8, стр. 100—101; В. С. Основин, Назревшие вопросы правового ре-
89


тоянные комиссии должны быть наделены властными полномочиями, которые позволят им стать решающими органами и самостоятельно выполнять функции органов управления1. Третьи пишут о необходимости придания решениям комиссий юридической силы2.
Наделение постоянных комиссий властными полномочиями привело бы к превращению их в новые органы управления местных Советов, что не соответствовало бы идее создания постоянных комиссий и их назначению. Поэтому наделение постоянных комиссий властными полномочиями противоречит общей тенденции развития советской государственности в настоящий период. В связи с возрастающим значением метода убеждения в социалистическом обществе в этом нет практической необходимости.
Следует отметить, что сторонники наделения постоянных комиссий властными полномочиями считают, что комиссии в перспективе должны заменить собой отраслевые органы управления, поэтому на современном этапе придание обязательности их решениям допускается лишь по отдельным вопросам. Но узаконение и такого положения потребовало бы изменения юридического статута постоянных комиссий, определяющего их место и значение как новых органов с иными целями и задачами. Это выдвинуло бы новые сложные проблемы взаимоотношения постоянных комиссий с Советом, с одной стороны, с его исполнительно-распорядительными органами — с другой, и с Советами и их исполнительными органами выше- и нижестоящих звеньев — с третьей.
Изменение правового положения постоянных комиссий не вызывается потребностями жизни, и задача заключается не в поиске оснований для наделения постоянных комиссий властными полномочиями, а в использова-
гулирования местных Советов депутатов трудящихся в свете указаний XXII съезда КПСС, сб. «Советское государство и право в период развернутого строительства коммунизма», Харьков, 1962, стр. 76, и др.
1  См. А. М. Жилин, Повышение роли местных Советов и развитие общественных начал в их работе, «Советское государство и право» 1966 г. № 5, стр. 59.
2  См. Р. А. Сафаров, Районные Советы депутатов трудящихся в городах, Госюриздат, 1961, стр. 100.
90


нии в их практической деятельности возможностей, вытекающих из современного положения этих органов, при одновременном расширении их прав.
Поэтому на современном этапе закономерным является наделение постоянных комиссий правом выносить обязывающие решения по вопросам, соответствующим их юридической природе и основным направлениям деятельности.
Исходным началом при решении проблемы расширения полномочий комиссий является их место в деятельности Совета как органа, выполняющего контрольные, подготовительные и организаторские функции. Права комиссий при решении возложенных на них задач не должны выходить за рамки, определяемые правовой природой этих органов.
Отдельные местные Советы наделяют постоянные комиссии правом принимать обязывающие решения по вопросам, связанным с исполнением решений Совета и его исполкома, кроме изменения плана, бюджета и распределения материальных ресурсов.
Рассмотрение постоянными комиссиями вопросов, связанных с исполнением решений Совета и его исполкома, по существу относится к контрольным полномочиям постоянных комиссий, которыми они наделены ныне действующим законодательством.
Местные Советы, предоставляя своим постоянным комиссиям право вынесения обязывающих решений, связанных с контролем за исполнением решений Совета и его исполкома, ограничивают права комиссий в области изменения плана, бюджета и распределения материальных ресурсов. И это не случайно.
Внесение изменения в план, бюджет, в вопросы распределения материальных ресурсов ведет к перераспределению денежных средств, а это требует учета всех сфер народнохозяйственного строительства. Поэтому подготовительной работой к рассмотрению Советом таких изменений занимаются исполнительно-распорядительные органы, в целом ответственные за развитие народного хозяйства, бюджет и т. д.
Для осуществления полномочий в этой области нужны специальные знания, квалификация и, что не менее важно, ежедневные учет и контроль. Постоянные комиссии как депутатские формирования не имеют возможнос-
91


ти по условиям работы столь глубоко и детально изучать работу отраслевых органов в этой части, чтобы давать им обязательные для исполнения рекомендации.
Что же касается контроля за выполнением решений Совета и его исполкома, то кто же, как не депутаты, объединенные в постоянные комиссии и работающие в местном Совете, могут лучше организовать проверку и исполнение этих решений?
Постоянные комиссии при осуществлении своих контрольных полномочий пользуются методами убеждения, разъяснения, практического показа и организации. И понятно, что к обязывающим предписаниям они прибегают лишь в случаях несвоевременного или неудовлетворительного выполнения тех решений Совета или исполкома, которые организации и учреждения могли и должны были выполнить.
Наряду с правом выносить обязывающие решения при проверке решений Совета и исполкома местные Советы наделяют постоянные комиссии еще и правом выносить общественные порицания1.
Обращает на себя внимание тот факт, что одни местные Советы наделяют свои комиссии правом выносить общественные порицания за несвоевременное выполнение решений Совета и постоянных комиссий с сообщением об этом на сессии Совета, другие Советы наделяют комиссии правом выносить общественное порицание за несвоевременное или неудовлетворительное выполнение решений Совета и его исполкома. Некоторые местные Советы наделяют свои постоянные комиссии правом вынесения общественного порицания за несвоевременное или неудовлетворительное выполнение решений только постоянных комиссий с сообщением об этом на сессии Совета, через печать и по радио.
Нам представляется, что постоянные комиссии должны быть наделены правом вынесения общественного порицания за несвоевременное или неудовлетворительное
1 Некоторые местные Советы ограничиваются наделением своих постоянных комиссий только правом выносить обязывающие решения при невыполнении решений Совета и его исполкома (например, Ленинградский городской Совет депутатов трудящихся),
92


выполнение решений Советов, исполкомов и постоянных комиссий. Такой вывод вызывается следующими соображениями.
Наделение постоянных комиссий правом выносить общественное порицание за несвоевременное или неудовлетворительное выполнение решений Совета и его исполкома прямо вытекает из контрольных полномочий постоянных комиссий. Что же касается наделения постоянных комиссий правом вынесения общественного порицания в связи с невыполнением решений постоянных комиссий по основаниям, аналогичным основаниям невыполнения решений сессий Советов, то на современном этапе это представляется также вполне закономерным.
В деятельности постоянных комиссий стали шире проявляться элементы непосредственного практического управления. Поэтому наделение постоянных комиссий правом вынесения общественного порицания в случаях несвоевременного или неудовлетворительного выполнения решений комиссий вызывается практической необходимостью, ибо комиссии не располагают никакими другими средствами воздействия на руководителей организаций, не выполняющих их решения.
Оправданным является наделение постоянных комиссий правом вынесения общественного порицания не только за несвоевременное, но и за неудовлетворительное выполнение решений Совета, исполкома и постоянных комиссий, ибо в практике советского строительства имеет большое значение качество выполнения решений местных Советов и их органов.
Думается, что правильно поступают те Советы, которые предусматривают придание широкой гласности случаям вынесения общественного порицания, используя для этого не только сессии Совета, но и печать, радио, телевидение. Это способствует развитию критики недостатков в деятельности государственных органов, всестороннему проведению в жизнь принципа гласности в работе местных Советов, что имеет огромное воспитательное значение.
Наиболее полно, с учетом новейшего законодательства и на основе обобщенной практики, права постоянных комиссий сформулированы, на наш взгляд, во Временном положении о постоянных комиссиях, принятом Кали-
93


нинским областным Советом1. Согласно ст. 13 этого Положения постоянные комиссии имеют следующие права:
а)  заслушивать на своих заседаниях доклады руководителей управлений и отделов исполнительного комитета областного Совета и давать им рекомендации, которые подлежат обязательному рассмотрению. О результатах рассмотрения и принятых мерах руководители управлений и отделов обязаны сообщить соответствующим постоянным комиссиям не позднее чем в месячный срок;
б)  выносить обязывающие решения в адрес руководителей управлений и отделов, предприятий, учреждений и организаций по вопросам, связанным с выполнением решений областного Совета, его исполнительного комитета и. вышестоящих государственных органов, без внесения изменений в план, бюджет и в распределение материальных ресурсов;
в)  применять к руководителям и другим должностным лицам управлений, отделов и подведомственных им предприятий, учреждений и организаций, не выполнивших решение областного Совета, его исполнительного комитета или вышестоящих государственных органов, а также решение постоянной комиссии, меры общественного воздействия — предупреждение, общественное порицание. В случае невыполнения указанных решений и после применения мер общественного воздействия постоянная комиссия областного Совета входит в соответствующие по подчиненности вышестоящие государственные органы с представлением о наложении на этих руководителей или должностных лиц дисциплинарных взысканий. О принятых мерах воздействия сообщается на очередной сессии областного Совета;
г)  заслушивать на своих заседаниях отчеты о работе контролируемых управлений и отделов исполнительного комитета областного Совета в случае, когда такие отчеты не вносятся на сессию областного Совета данного созыва;
д)  обращаться с запросом на сессии к исполнительному комитету областного Совета, руководителям его уп-
1 См. «Сборник нормативных актов по вопросам работы Советов депутатов трудящихся», вып. 1, изд-во МГУ, 1971, стр. 230—232.
94


равлений, отделов, а также предприятий, учреждений и организации, находящихся на территории области;
е)  давать заключения по кандидатурам на должности руководителей управлений и отделов исполнительного комитета областного Совета, вносимым на утверждение областного Совета;
ж)  выделять своих представителей для участия в заседаниях исполнительного комитета областного Совета с правом совещательного голоса при обсуждении вопросов, относящихся к деятельности соответствующей комиссии;
з)  получать от руководителей контролируемых организаций объяснения, справочные материалы и другие документы, необходимые для работы комиссий; участвовать через своих представителей в производственных собраниях и совещаниях на предприятиях, в учреждениях и организациях области.
Статья 14 этого Положения указывает, что «деятельность постоянных комиссий областного Совета депутатов трудящихся распространяется на все предприятия, учреждения и организации, расположенные на территории области, независимо от их подчиненности и может касаться всех вопросов, входящих в компетенцию областного Совета».
Права постоянных комиссий Калининского областного Совета разработаны в соответствии с новым законодательством о районных, городских, районных в городе, сельских и поселковых Советах и развивают идеи этого законодательства. Так, в п. «a» ст. 13 Временного положения сформулирована обязанность управлений и отделов сообщать соответствующим постоянным комиссиям о результатах рассмотрения и принятых мерах по рекомендациям этих комиссий в месячный срок по аналогии со ст. 7 Примерного положения о районном Совете депутатов трудящихся1. Пункт «б» ст. 13 формулирует право постоянных комиссий выносить обязывающие решения в адрес руководителей отделов, управлений, предприятий и учреждений. В отличие от обычных рекомендаций, в отношении выполнения которых постоянные комиссии
1 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1971 г. № 12, стр. 132.
95


лишь вправе получать от управлений и отделов ответ, обязывающие решения подкрепляются правом постоянных комиссий применять к руководителям отделов и другим должностным лицам меры общественного воздействия (п. «в» ст. 13). В случае невыполнения указанных решений и после применения общественного воздействия постоянные комиссии областного Совета входят в соответствующий вышестоящий государственный орган с предложением о наложении на виновных лиц дисциплинарных взысканий. Такое право постоянных комиссий сформулировано по аналогии с правом районного Совета депутатов трудящихся обращаться с предложением в вышестоящие инстанции о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, сформулированным в ст. 7 Примерного положения о районном Совете1.
Таким образом, следует подчеркнуть, что постоянные комиссии могут применять лишь меры общественного воздействия. Вместе с тем они по собственной инициативе вправе ставить перед вышестоящим органом вопрос о наложении дисциплинарного взыскания. Сама по себе эта норма не нова, она содержится во многих положениях, принятых областными, а также Московским и Ленинградским городскими Советами. Однако обращает на себя внимание то обстоятельство, что на практике постоянные комиссии почти не пользуются этим правом, хотя всегда можно услышать нарекания о недостаточности их прав. Откуда такое противоречие? Нам кажется, что причину следует искать в еще слабом влиянии постоянных комиссий на деятельность отделов, управлений и подведомственных Совету служб, в значительной зависимости депутатов и постоянных комиссий от аппарата.
Коллективное мнение членов постоянных комиссий о результатах проведенной работы получает свое выражение в актах комиссий, принимаемых на их заседаниях. На практике все выводы комиссий носят название решений. Законодательство РСФСР и других союзных республик акты постоянных комиссий именует рекомендациями2.
1 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1971 г. № 12, ст. 132.
2 См. ст. 72 Закона РСФСР о районном Совете депутатов трудящихся.
96


Представляется, что пет оснований избегать применения термина «решение» применительно к актам постоянных комиссий. Использование его не означает, что акты постоянных комиссий претендуют на ту же роль, что и решения Совета или его исполнительного комитета.
В своих решениях постоянные комиссии записывают различные пункты, которые могут иметь как рекомендательный, так и обязывающий характер. Но в целом резолютивная часть протокола постоянных комиссий должна иметь свое название, и нам представляется, что ее целесообразно именовать именно решением.
Признание названия «решение» за актами постоянных комиссий требует ведения протокола заседания постоянной комиссии по определенной форме, т. е. в резолютивной части протокола должно быть записано «постоянная комиссия решает», а не «постановляет», «считает необходимым», «считает целесообразным» и т. д., как это иногда имеет место на практике.
Поскольку постоянные комиссии на современном этапе наделяются правом выносить обязывающие решения по отдельным вопросам, в постановляющей части актов комиссий должны фигурировать такие выражения, как «просить», «рекомендовать», «предложить» и т. д., а также «обязать» (по тем вопросам, на которые распространяется обязательность решений комиссий).
Характер решений постоянных комиссий зависит от того, в порядке реализации каких функций (какого направления деятельности) принимается решение.
При осуществлении подготовительных функций постоянные комиссии могут принимать лишь рекомендательные решения, а затем вносить их в Совет или исполком для оформления их актами, имеющими юридическую силу (решения Совета, исполкома).
При осуществлении контрольных функций постоянные комиссии могут принимать как рекомендательные, так и обязывающие решения (при наделении их соответствующими правами, в частности правом контроля за исполнением решений Совета, исполкома, наказов избирателей).
В процессе осуществления организаторской функции постоянные комиссии могут также принимать обязывающие и рекомендательные решения.
Наделение решений постоянных комиссий по некото-
7. Заказ 6554
97


рым вопросам их деятельности обязывающей силой необходимо выдвигает задачу исследования юридической силы этих решений и пределов их использования.
В юридической литературе при рассмотрении вопроса о расширении прав постоянных комиссий нередко понятия обязывающего характера, властной силы или юридической силы решений комиссий расцениваются как одинаковые.
Как уже отмечалось, постоянные комиссии как органы Совета не могут нести юридической ответственности, а значит, не могут и наделяться такими правами, осуществление которых может повлечь за собой подобную ответственность.
Не случайно Положения о постоянных комиссиях союзных республик подчеркивают, что постоянные комиссии не являются юридическими лицами, не несут материальной ответственности и не имеют административных и распорядительных прав1.
Именно в связи с этим постоянным комиссиям не могут быть переданы административные функции, ибо это функции государственных органов, имеющие властный характер, и их осуществление постоянными комиссиями создало бы параллелизм в работе органов Совета и подмену одних органов другими.
Нельзя согласиться с утверждением о том, что наделение постоянных комиссий некоторыми правами отраслевых органов управления «...не может привести к параллелизму, так как каждый из этих органов имеет свою компетенцию и, реализуя ее, принимает соответствующие решения в пределах предоставленных ему прав». Думается, нет оснований  —  ни теоретических, ни практических  — утверждать, что постоянным комиссиям «...для выполнения функций органов государственного управления во многих случаях... необходимо принимать решения, обладающие обязательной юридической силой», а также принимать такие решения, если «...по соответствующей отрасли нет решений местных Советов, а решения исполкомов затрагивают лишь отдельные вопросы деятельности этих отраслей»2. Практически это невоз-
1  См. Положения о постоянных комиссиях Грузинской ССР (ст. 13), Таджикской ССР (ст. 12 гл. II).
2 См. «Местные Советы на современном этапе», стр. 196, 199.
98


можно. Ни одна из постоянных комиссий не может обладать правами Совета или его исполкома и исключать своими решениями необходимость принятия каких-либо актов Советом или исполкомом. Иное предположение неминуемо привело бы к беззаконию и безответственности в деятельности государственных органов управления.
Что же представляют собой обязывающие решения постоянных комиссий? Сам термин «обязывающие» предполагает обязанность выполнить определенные предписания постоянных комиссий теми организациями, к которым решения комиссий адресованы.
Но с правом выносить обязывающие решения, которыми наделяет постоянные комиссии Совет, к ним не переходят его властные полномочия.
Государственный орган, наделенный властными полномочиями, имеет право при невыполнении его распоряжений применять санкции к соответствующим организациям и нести самостоятельную ответственность за свои действия.
Санкция, применяемая постоянными комиссиями,  — объявление общественного порицания с доведением об этом до сведения сессии Совета имеет сугубо общественный характер. И если в результате проведенной комиссией проверки возникает вопрос о серьезных для контролируемого органа последствиях, комиссия должна будет действовать через Совет или исполком, которые имеют властные полномочия и могут их реализовать в необходимом случае. Таким образом, предоставленное постоянным комиссиям право выносить обязывающие решения по указанным вопросам весьма условно, оно создает лишь лучшие возможности для участия постоянных комиссий в управлении общественными делами.
Обязательность исполнения решений постоянных комиссий по некоторым вопросам их деятельности заключается не только и не столько в предоставлении комиссиям права выносить обязывающие решения, сколько в обязанности организаций, к которым эти решения адресованы, их выполнять.
В этом основной смысл содержания термина «обязывающие решения». В этом и необходимое условие своевременного исполнения решений постоянных комиссий.
В Положениях о постоянных комиссиях также следует, по нашему мнению, указать, что обязывающие реше-
7* 99


НИЯ постоянные комиссии могут выносить лишь по тем вопросам, по которым их наделил таким правом Совет1.
Контроль за выполнением своих решений должны вести прежде всего сами постоянные комиссии. Но это не освобождает и исполкомы Советов от обязанности при проверке различных организаций контролировать исполнение решений постоянных комиссий. Было бы правильным, чтобы исполкомы Советов все факты пренебрежительного отношения к решениям комиссий делали достоянием широкой общественности и учитывали при оценке деятельности своих органов.
Постоянные комиссии местного Совета по вопросам, отнесенным к их ведению, направляют свои решения руководителям отделов и управлений исполнительного комитета Совета, предприятий, учреждений и организаций2.
В соответствии с п. «б» ст. 13 Временного положения о постоянных комиссиях Калининского областного Совета депутатов трудящихся постоянные комиссии имеют право выносить обязывающие решения в адрес руководителей управлений и отделов, предприятий, учреждений и организаций по вопросам, связанным с выполнением решений областного Совета, его исполнительного комитета и вышестоящих государственных органов, без внесения изменений в план, бюджет и в распределение материальных ресурсов. Обязывающие решения постоянных комиссий обязательны для исполнения всеми руководителями, которым они адресуются. Если в течение установленного срока по поводу решений постоянных комиссий не последует возражений со стороны должностных лиц, которым они адресованы, они становятся обязательными для выполнения. В случае несогласия или невозможности выполнения решений по уважительным причинам должностные лица должны известить об этом постоянную комиссию и объяснить причины невоз-
1 Следует согласиться с Н. Г. Старовойтовым, который считает, что обязывающие решения постоянных комиссий «могут касаться только тех вопросов, которые переданы в их ведение» (см. «Расширение функций постоянных комиссий», «Советы депутатов трудящихся» 1962 г. № 9, стр. 18).
2 См. ст. 80 Закона РСФСР о городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся.
100


можности выполнения решений. Должностные лица, считающие выводы постоянной комиссии неверными, имеют право обратиться в исполком или вышестоящий орган для разрешения спорного вопроса1.
В свою очередь и постоянные комиссии вправе обращаться в таком же порядке в исполком в случае несогласия того или иного должностного лица с их решением.
Существует мнение, что при разногласии с исполнительным органом решение постоянной комиссии должно выполняться, а управление или отдел исполнительного органа, учреждения или предприятия могут обжаловать решение комиссии в Совет или в вышестоящий исполком, которые могут приостановить выполнение решения постоянной комиссии. Отменить решение постоянной комиссии может только она сама, Совет, ее избравший, или вышестоящий Совет депутатов трудящихся2. Такой порядок вызывает замечания. Так, если отдел или управление исполкома обжалуют решение комиссии в Совет, то он, как конечная инстанция, должен или подтвердить, или отменить решение комиссии, а не «приостановить» его. К тому же, нам представляется, обжаловать решение комиссии в вышестоящий исполком для его приостановления нецелесообразно. Все возникающие между постоянными комиссиями и отраслевыми органами разногласия нужно решать в рамках местного Совета, поскольку комиссии являются органами Совета, не подчиненными вышестоящим органам управления.
В связи с этим право приостановления решений по-
1 Временное положение о постоянных комиссиях Калининского областного Совета предусматривает, что в случае невыполнения решения комиссии и после применения мер общественного воздействия постоянная комиссия областного Совета входит в соответствующие по подчиненности вышестоящие государственные органы с представлением о наложении дисциплинарных взысканий на должностных лиц, которым адресованы решения. Представляется, что эта норма больше подходит к решениям, вынесенным в адрес руководителей не подведомственных Совету, но расположенных на его территории предприятий, учреждений и организаций. Что касается решений, вынесенных в адрес руководителей отделов и управлений исполнительного комитета, то спорные вопросы по ним, по нашему мнению, могут рассматриваться исполнительным комитетом.
2 См. А. В. Рыбин, Развитие общественных начал в деятельности Советов депутатов трудящихся, «Ученые записки Пермского университета», т. XXV, вып. 1, Пермь, 1962.
101


стоянных комиссий следует, по нашему мнению, предоставить исполкомам местных Советов, которые вполне могут обеспечить проведение в жизнь предлагаемого порядка обеспечения прав постоянных комиссий. Правом отмены решения комиссий должны располагать только сами Советы.
Хотя фактически разногласия между постоянными комиссиями и должностными лицами почти исключаются, так как все мероприятия, намечаемые комиссиями, разрабатываются в присутствии этих должностных лиц и при их непосредственном участии, тем не менее за каждой стороной должны быть закреплены определенные гарантии, позволяющие им при сложившихся условиях доказать правомерность своих действий.
В случае невыполнения решений постоянных комиссий комиссии, как мы уже указывали, наделяются сейчас правом выносить общественные порицания с сообщением об этом на сессии Совета. Но эта возможность не является единственной. Прежде чем прибегнуть к этой мере, постоянным комиссиям целесообразно использовать такие методы, как критику на своих заседаниях и заседаниях исполкома, обращение в партийные, комсомольские, профсоюзные организации, членами которых состоят должностные лица, не выполняющие решений комиссий.
Наделение постоянных комиссий правом выносить обязывающие решения по отдельным вопросам наряду с имеющимся у них правом давать рекомендации по вопросам своей компетенции налагает на комиссии особую ответственность: они должны четко и продуманно формулировать свои решения, со знанием дела подходить к вынесению этих решений, не пользоваться расплывчатыми и неконкретными формулировками. Особо важное значение приобретает в настоящее время правильное использование ими права вынесения обязывающих решений.
В актах постоянных комиссий должны быть четко выражены пределы их правомочий при разрешении того или иного вопроса. Решения комиссий должны быть конкретными. Пожелания, высказанные в общей форме, без рекомендации определенных мер, без указания на недостатки, а в необходимых случаях и на имеющиеся резервы могут свести на нет работу комиссий. При под-
102


готовке и принятии решений комиссия, как правило, выбирает, каким образом можно эффективнее и быстрее провести в жизнь то или иное свое предложение.
Все вышеизложенное о повышении роли постоянных комиссий касается главным образом расширения прав постоянных комиссий. Однако не следует представлять дело таким образом, что повышение роли постоянных комиссий должно идти только по этому пути. Повышению их роли и уровня конкретной организаторской работы в значительной мере будет способствовать и законодательное закрепление обязанностей комиссий, определение меры их ответственности за состояние дел на территории Совета. Целесообразно также установить обязательные отчеты комиссий непосредственно перед населением.
Осуществление указанных мер правового характера могло бы способствовать повышению роли постоянных комиссий и местных Советов в целом в решении ими вопросов хозяйственного и социально-культурного строительства как местного, так и общегосударственного значения.


Глава III
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФОРМ И МЕТОДОВ РАБОТЫ ПОСТОЯННЫХ КОМИССИЙ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ
§ 1. СИСТЕМА ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ФОРМ И МЕТОДОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОСТОЯННЫХ КОМИССИЙ И ИХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
Успешное решение постоянными комиссиями местных Советов стоящих перед ними задач во многом зависит от того, насколько правильно организуют они свою работу. В. И. Ленин неоднократно подчеркивал решающее значение практической организации работы для успеха любого дела. Он писал, что для успешного управления необходимо, кроме умения убедить, умение практически организовать1. Это ленинское указание в полной мере относится и к постоянным комиссиям местных Советов, деятельность которых непосредственно связана с практической работой по организации масс, развитию их творческой активности, мобилизующей трудящихся на осуществление решений Коммунистической партии и Советского правительства.
Современный этап коммунистического строительства характеризуется последовательным совершенствованием всех форм и методов деятельности Советов. В ходе этого совершенствования существенные изменения претерпели и постоянные комиссии местных Советов, обеспечивающие повседневное функционирование местных представительных органов, последовательное проведение в их работе ленинского принципа соединения нормотворческой и исполнительной деятельности2.
1 См. В. И. Ленин, Полн. собр. соч., т. 36, стр. 173.
2 Об этом подробно см. «Местные Советы на современном этапе», стр. 167—214; Л. А. Григорян, Советы — органы власти и народного самоуправления, стр. 160—177; Ю. А. Тихомиров, Советы и развитие государственного управления, «Юридическая литература», 1963, стр. 137—148, и др.
104


Проходящий в последние годы процесс дифференциации постоянных комиссий, их все более узкой специализации закономерно влечет за собой необходимость все возрастающей эффективности деятельности каждого их члена и активиста. Это в свою очередь требует непрерывного совершенствования организационных форм и методов работы постоянных комиссий, качественных сдвигов во всей организации их работы.
Правильная организация работы постоянных комиссий предполагает целесообразное использование сил, знаний и опыта депутатов и активистов, выбор наиболее рациональных и эффективных организационных форм работы комиссий, подчинение всей их работы решению наиболее важных и актуальных вопросов их деятельности.
Одним из наиболее важных элементов организации работы постоянных комиссий местных Советов является правильное распределение поручений между их членами и активистами. Основной задачей такого распределения является определение роли каждого депутата, избранного в состав комиссий, в выполнении возложенных на них задач.
Как же распределяются поручения среди членов комиссий? Действующее законодательство предусматривает наличие трех руководящих лиц в составе комиссии — председателя, заместителя председателя и секретаря.
Особенно большую роль в обеспечении успешной работы комиссий играет ее председатель. Он организует и направляет деятельность комиссии, созывает и ведет ее заседания, руководит их подготовкой, совместно с другими членами комиссии составляет проекты планов работы, решений и рекомендаций комиссии, контролирует их выполнение, как и в целом выполнение всеми членами комиссии возложенных на них обязанностей, данных им поручений. Председатель комиссии представляет ее в отношениях с другими органами Совета, с различными организациями. Он поддерживает связь с исполнительным комитетом, его управлениями и отделами, с предприятиями и учреждениями по вопросам работы комиссии. Как правило, председатель выступает от имени комиссии с докладами и содокладами на сессиях Совета, на заседаниях исполнительного комитета.
105


Естественно, Советы придают большое значение делу подбора кандидатур председателей постоянных комис- сий. Они, несомненно, должны хорошо разбираться в вопросах, которыми занимаются соответствующие комиссии, и вместе с тем обладать организаторскими способностями, необходимыми руководителю любого коллектива. Не случайно Положениями о постоянных комиссиях местных Советов большинства союзных республик установлено, что председатели постоянных комиссий избираются наряду со всем их составом на сессии Совета1.
В руководстве работой постоянных комиссий существенную роль играют и заместители председателей, а также секретари постоянных комиссий. Заместителей председателей имеют обычно лишь те комиссии, которые объединяют значительное число депутатов2. Секретари имеются у всех постоянных комиссий. Они ведут дело- производство, включая протоколы заседаний, готовят материалы к обсуждению на заседаниях комиссий, учитывают выполнение членами комиссий и активистами данных им поручений и т. д.
Заместитель председателя и секретарь избираются комиссией из своего состава, как правило, на первом организационном заседании. Однако принятые в последние годы законы о сельских и поселковых Советах депутатов трудящихся закрепляют различный порядок избрания руководящего состава постоянных комиссий. В Украинской и Казахской ССР постоянные комиссии избираются на сессии сельского, поселкового Совета в составе председателя, секретаря и членов; в РСФСР, Молдавской, Латвийской и Армянской ССР на сессиях Советов избираются председатели и члены постоянных комиссий, а заместители председателей и секретари комиссий избираются на заседаниях комиссий. В Узбекской ССР сельский, поселковый Совет образует постоянные комиссии в составе председателя, заместителя пред-
1 Только в Положении о постоянных комиссиях местных Советов Грузинской ССР (ст. 5) предусмотрено, что председатель постоянной комиссии избирается самой комиссией из своего состава.
2 Положением о постоянных комиссиях местных Советов Азербайджанской ССР (ст. 8) установлено, что заместители председателей избираются постоянными комиссиями, состоящими не менее чем из семи человек.
106


седателя, секретаря и членов комиссии. Видимо, этот вопрос нуждается в упорядочении.
Избрание всего руководящего состава комиссии на сессии Совета несомненно повысит его авторитет и усилит ответственность за работу комиссии. Поэтому мы полностью разделяем мнение о необходимости избрания на сессиях Советов не только председателя постоянной комиссии, но и его заместителя и секретаря1.
Каждый из членов постоянной комиссии является активным участником всей ее деятельности. Конкретно обязанности между ними распределяются в зависимости от характера и объема работы соответствующей комиссии. Иногда за депутатами — членами комиссий закрепляются на длительные сроки, в том числе и на весь период полномочий комиссии, постоянные участки работы. Например, отдельным членам постоянных комиссий по сельскому хозяйству может быть поручена работа по контролю за состоянием развития конкретных отраслей сельскохозяйственного производства (полеводства, животноводства, птицеводства и т. д.). В других случаях на депутатов может быть возложена аналогичная работа в отношении конкретных предприятий, бригад, ферм, учреждений и организаций.
Чаще всего, однако, члены комиссий выполняют временные поручения, связанные с проведением комиссиями конкретных мероприятий. Члены комиссий участвуют в подготовке вопросов для обсуждения на сессиях Советов, на заседаниях исполнительных комитетов, индивидуально или совместно с группой депутатов и активистов проводят обследования и проверки, связанные с подготовительной работой и контролем за исполнением принятых решений.
Нередко для проведения тех или иных мероприятий из числа депутатов — членов комиссий и активистов создаются специальные бригады и группы. Подчас в деятельность комиссий вовлекаются и депутаты Совета, не являющиеся членами постоянных комиссий. Комиссии обращаются к таким депутатам с просьбами о выполнении отдельных заданий, приглашают их на свои заседа-
1 См. Э. В. Спирина, Постоянные комиссии местных Советов депутатов трудящихся в современный период, стр. 13.
107


ния, если их участие в обсуждении определенных вопросов может оказать существенную помощь в работе комиссии.
Н. А. Кудинов предлагает определить в законодательстве, какое задание депутату может дать комиссия в целом, а какое — ее председатель1. Он утверждает, что такая регламентация позволит точнее определить положение депутата в комиссии и правильнее строить взаимоотношения внутри комиссии. Такое предложение, по нашему мнению, заслуживает внимания.
В соответствии с действующим законодательством выполнение членами постоянных комиссий данных им поручений является одной из наиболее важных их обязанностей. Однако в законодательстве не содержится никаких предписаний на случай, если депутат не проявляет достаточной активности в работе постоянной комиссии, нерадиво относится к выполнению поручений. По нашему мнению, в Положение следует включить правило, по которому депутат, не выполняющий своих обязанностей члена постоянной комиссии, не проявивший достаточной активности в работе комиссии, может быть отозван избирателями.
Наряду с распределением поручений важнейшее значение для правильной организации работы постоянных комиссий местных Советов имеет планирование. Организационное планирование необходимо для подчинения всей деятельности постоянных комиссий интересам своевременного и эффективного осуществления стоящих перед ними задач. Оно служит неотъемлемым элементом научной организации работы постоянных комиссий.
Планирование работы постоянных комиссий является составной частью системы организационного планирования деятельности Советов и их органов. Между тем эта система, принятая в настоящее время в подавляющем большинстве местных Советов, уже не удовлетворяет современным условиям. Составление планов работы Совета и его органов исключительно на квартал влечет неоправданный разрыв между организационным планированием и плани-
1 См. Н. А. Кудинов, Постоянные комиссии местного Совета и правовое положение их членов, «Сборник научных трудов», вып.
1, Минск, 1958, стр. 180.
108


рованием хозяйственной и бюджетно-финансовой деятельности Советов на годичный период. Планирование сессий и заседаний исполнительных комитетов, деятельности постоянных комиссий, отделов и управлений лишь в пределах квартала затрудняет целостный подход к осуществлению важнейших хозяйственных и социально- культурных мероприятий, рассчитанных на более длительные промежутки. Оно не обеспечивает определения перспектив работы Советов, установления правильной последовательности разрешения назревших вопросов, должного соотношения основных и текущих дел. Существенным недостатком используемой системы поквартального организационного планирования является также слабая связь отдельных ее элементов. Фактически при этой системе план работы Совета как единое целое отсутствует, а планы работы исполнительного комитета и постоянных комиссий недостаточно увязаны между собой.
Практика местных Советов, использующих систему поквартального планирования своей работы, свидетельствует о том, что изменение этой системы — назревшая задача. Так, отсутствие долгосрочных планов работы Советов сказывается в повторяемости некоторых вопросов, выносимых на обсуждение Советов и их органов, между тем как ряд других важных вопросов годами не включается в повестку дня сессий Советов и заседаний их постоянных комиссий. В рамках квартальных планов не всегда удается точно определить главные направления руководства и очередность дел, требующих решения. В квартальных планах недостаточно обеспечивается рациональное разделение труда между различными органами Совета, координация их функций. Так, в планах работы постоянных комиссий зачастую не отражается их деятельность по подготовке вопросов к сессиям Совета и заседаниям его исполкома; эти планы, как правило, слабо увязаны с планами отделов и управлений.
Жизнь настоятельно требует новых форм и методов организационного планирования, которые бы максимально соответствовали возросшему объему задач местных Советов, развитию их функций по руководству хозяйственным и социально-культурным строительством. Ленинградский, Читинский, Калининский областные, Краснодарский, Ставропольский краевые и некоторые другие
109


местные Советы перешли в последние годы к системе перспективного комплексного планирования организации своей работы. Перспективные планы, составляемые ими на год или на весь срок полномочий Совета, позволяют тесно увязать весь комплекс организационных мероприятий Совета с годовыми народнохозяйственными планами и бюджетами, с осуществлением государственных заданий.
Первый опыт использования этих планов показывает, что они обеспечивают большую ритмичность в работе советского аппарата, помогают сосредоточивать деятельность Совета на узловых направлениях, содействуют лучшей организации и проверке исполнения принимаемых решений. Перспективное комплексное планирование, охватывающее работу Совета в целом, служит важным средством координации функций всех подразделений Совета, согласования его деятельности с интересами всестороннего, гармоничного развития управляемой им территории, средством повышения роли Совета как представительного органа власти.
Преимущества системы перспективного комплексного планирования обусловливают целесообразность внедрения этого опыта в деятельность всех местных Советов депутатов трудящихся и их органов, в частности постоянных комиссий.
Институтом государства и права АН СССР разработаны рекомендации по методике перспективного организационного планирования1.
В соответствии с этими рекомендациями перспективный комплексный план призван установить связь между запланированными мероприятиями и организацией работы Совета и его аппарата. В этих целях в плане необходимо указывать срок проведения каждого мероприятия (месяц, квартал), органы, ответственные за его подготовку и проведение, организационные формы принятия необходимых решений (сессии, заседания исполнительного комитета), формы участия постоянных комиссий в подготовке соответствующих вопросов и осуществлении мероприятий.
1 Подробно см. «Рекомендации ИГП АН СССР по совершенствованию организации деятельности местных Советов депутатов трудящихся и их аппарата управления», М., 1971, стр. 87—96.
ПО


При подготовке проекта перспективного комплексного плана работы Совета учитываются предложения отделов и управлений исполкома, постоянных комиссий данного Совета, а также исполнительных комитетов нижестоящих Советов, предложения депутатов Совета, общественных организаций и не подчиненных Совету предприятий и учреждений, действующих на подведомственной ему территории.
О том, как на практике осуществляется перспективное комплексное планирование и какова при этом роль постоянных комиссий, свидетельствует опыт Вязноватского сельского Совета Нижнедевицкого района Воронежской области, о котором рассказано на страницах журнала «Советы депутатов трудящихся».
На расширенном заседании исполнительного комитета с участием актива были определены основные организационные принципы работы над перспективным планом. Программа работы Совета на созыв должна была полнее учитывать жизненный опыт масс, создаваться коллективно. Особая роль отводилась депутатам.
Сразу же проинформировали всех народных избранников о намерении подготовить перспективный план, о его принципах. Попросили каждого поговорить об этом со своими избирателями. Беседы состоялись во всех округах. Люди высказывали свои соображения, замечания, давали советы. Избиратели рекомендовали Совету, исполкому изучить и рассмотреть такой вопрос, как механизация труда на фермах, разобраться в том, что предстоит здесь сделать в ближайшие годы и чем может помочь сельский орган власти решению этой проблемы. Они просили при формировании перспективного плана не забыть о таком важном деле, как совершенствование культурного, бытового и торгового обслуживания колхозников, занятых на полевых работах. Молодежь просила предусмотреть в плане внедрение новых обрядов. Приходили общественники и называли новые проблемы, которыми следовало бы заняться Совету.
Самый большой вклад в разработку перспективного плана внесли, конечно, депутаты. В основном по их предложениям был определен круг вопросов, которые предлагалось рассмотреть и решить Совету и его органам. На практике выглядело это так: депутат излагал суть своей мысли соответствующей постоянной комиссии,
111


та определяла ценность и важность предложения и в зависимости от этого решала, как лучше реализовать его.
Так, комиссия по сельскому хозяйству сочла нужным рекомендовать Совету включить в план вопрос о мерах улучшения условий труда в колхозе «Серп и молот», поставленный депутатом механизатором В. Н. Зацепиным, вопрос об эффективном использовании земельных угодий, предложенный депутатом экономистом колхоза В. И. Анохиным.
Обобщая замечания и пожелания избирателей, высказанные на собраниях и в индивидуальных беседах с депутатами, комиссия по социалистической законности и охране общественного порядка обратила внимание на два факта, которые прямого отношения к плану вроде бы не имели. По ним выходило, что иной раз товарищеский суд превышает свои полномочия. Чтобы разобраться, отчего это происходит и в какой помощи нуждается товарищеский суд, комиссия предложила заслушать его отчет на заседании исполкома.
Важным моментом составления плана была увязка его проекта с планами правления колхоза, местной партийной организации, с планами райисполкома, его отделов, управлений и служб1.
Поскольку утвержденный на сессии перспективный план работы Совета является основой для составления плана работы постоянной комиссии, то комиссия в свою очередь имеет возможность составить перспективный план своей работы. Так, постоянная комиссия по делам молодежи Горьковского городского Совета предусмотрела в перспективном плане, составленном на год, изучить и заслушать на своих заседаниях вопросы о работе с молодежью, ведущейся при домоуправлениях одного из районов города; о работе учебных пунктов на ряде заводов; о подготовке юношей к службе в Вооруженных Силах СССР; об организации труда молодежи, работающей в сфере торговли и бытового обслуживания; о работе с молодыми рабочими по повышению производственной квалификации в связи с научно-техническим прогрессом;
1 См. И. Бабкин, Ю. Звягин, Программа действий на созыв, «Советы депутатов трудящихся» 1972 г. № 1, стр. 55—64.
112


о состоянии и мерах улучшения культурно-бытового обслуживания студенческой молодежи и др.
Наряду с перспективным планом работы и на его основе постоянные комиссии составляют для оперативной деятельности месячные и квартальные планы работы. Следует отметить, что действующее законодательство почти не регламентирует сроки, на которые составляются планы оперативной деятельности. Лишь в Положениях Азербайджанской, Молдавской и Армянской ССР предусмотрено, что постоянные комиссии работают на основе квартальных планов, а Положение о постоянных комиссиях Казахской ССР устанавливает, что комиссии работают на основе месячных или квартальных планов. В остальных Положениях срок, на который должен составляться план оперативной работы постоянных комиссий, не указан. В РСФСР отсутствует единое республиканское Положение о постоянных комиссиях. В этой связи некоторые областные Советы Российской Федерации приняли свои Временные положения о постоянных комиссиях, в которых также предусмотрена работа этих комиссий на основе квартальных планов1.
Учитывая практику перспективного комплексного планирования работы Советов, Институт государства и права АН СССР подготовил проект Положения о постоянных комиссиях областного Совета депутатов трудящихся2. Однако в этом проекте, как и в принятом на его основе Калининским областным Советом Временном положении о постоянных комиссиях областного Совета депутатов трудящихся3, не предусмотрено составление перспективного плана работы постоянной комиссии. В ст. 20 этого Временного положения записано: «Постоянные комиссии ведут свою работу по квартальным планам, утверждаемым на их заседаниях. Планы комиссий
1 См., например, ст. 21 Временного положения о постоянных комиссиях Иркутского городского Совета депутатов трудящихся; ст. 14 Временного положения о постоянных комиссиях Московского городского Совета депутатов трудящихся и др.
2 См. «Рекомендации по совершенствованию организации деятельности местных Советов депутатов трудящихся и их аппарата управления», М., 1971, стр. 58.
3 См. «Сборник нормативных актов по вопросам работы Советов депутатов трудящихся», вып. 1, изд-.во МГУ, 1971 стр. 226.


разрабатываются на основе перспективного комплексного плана областного Совета».
В свете проблемы перспективного планирования такой подход нельзя признать удачным. Представляется, что само перспективное планирование работы Совета (не его исполкома!) как раз должно начинаться с предложений о перспективном планировании работы, исходящих от постоянных комиссий, а сам перспективный план работы Совета должен составляться с учетом мероприятий, предложенных постоянными комиссиями. Поэтому было бы целесообразно в Положениях о постоянных комиссиях иметь статью, регламентирующую сроки планирования их работы, которую изложить приблизительно в следующей редакции: «Постоянные комиссии на основе перспективного комплексного плана работы Совета составляют перспективные планы на один год или на весь срок созыва Совета. Для оперативной деятельности по реализации своих перспективных планов постоянные комиссии составляют квартальные планы». План постоянной комиссии на квартал может существовать как рабочий план по подготовке к сессиям, заседаниям исполкома, являясь при этом частью перспективного плана работы. Разумеется, квартальный план в этом случае не является простой выпиской из перспективного плана работы, а представляет собой детализацию мероприятий, предусмотренных перспективным планом. Составлению такого плана предшествует изучение директивных материалов, законов, решений местных Советов, информации с мест, знакомство с положением дел непосредственно на объектах. С учетом основных направлений деятельности комиссии планы ее работы целесообразно строить по трем направлениям:
а)  вопросы, выносимые на обсуждение сессии или исполкома Совета;
б)  вопросы, выносимые на заседание постоянной комиссии;
в)  организационно-массовая работа.
Такая структура плана позволяет учесть все виды деятельности комиссии на планируемый срок, а также правильнее координировать ее работу с работой Совета и других государственных и общественных организаций.
Большую пользу приносит привлечение к составлению перспективных планов работы комиссий работников
114


исполнительного комитета. Немаловажное значение при этом имеют информации работников исполкома на первом заседании комиссий о состоянии дел в той или иной отрасли управления, о положительных и отрицательных сторонах работы отдельных организаций и учреждений.
На практике деятельность комиссий, как правило, не ограничивается только запланированными мероприятиями. Жизнь вносит свои коррективы и заставляет иногда рассматривать новые вопросы, возникающие в ходе проведения мероприятий, иногда исключать из плана вопросы, утратившие свою актуальность. Все изменения, которые вносятся в планы и которые связаны с работой других организаций, должны быть сообщены им для своевременного внесения поправок в их планы работ.
Необходимое требование к плану — конкретность. План постоянной комиссии должен разрабатываться с таким расчетом, чтобы в нем были предусмотрены: изучение перспективных вопросов развития соответствующей отрасли, подготовка предложений Совету или его исполнительному комитету, разработка докладов или содокладов к сессиям Совета или заседаниям исполнительного комитета, календарные сроки заседаний комиссии, вопросы для обсуждения на заседаниях, текущие мероприятия по подготовке к сессиям, организация контроля за исполнением и осуществление иных организационно-массовых работ.
Определяя темы, вопросы для включения в план, постоянные комиссии всякий раз обращаются к законам, директивам центральных и местных органов власти, касающихся различных областей хозяйства, культуры, быта.
Отдельные вопросы вносятся в планы по рекомендации исполкома.
В планах отражаются пожелания избирателей, их наказы. Но главное, из чего складываются планы,  — предложения и пожелания членов комиссии. Каждый из них находится в гуще народа, слышит его голос, присматривается к жизни односельчан, товарищей по работе.
Разработанные и утвержденные ими планы постоянные комиссии реализуют посредством различных организационных форм своей работы.
8*
115


Одной из важнейшей форм деятельности комиссий являются заседания. Они позволяют депутатам  —
членам комиссий коллективно обсудить вносимые вопросы, совместно разработать конкретные мероприятия. Коллегиальность в работе помогает полнее учитывать все положительные и отрицательные стороны принимаемого решения, избежать многих ошибок, исключить субъективизм в работе комиссий. Огромную роль при этом играет свобода критики и самокритики.
Работа постоянной комиссии начинается с ее первого организационного заседания. Именно с этого момента комиссия фактически становится работающим органом Совета. На первом заседании комиссии решаются, как правило, все или значительное большинство внутриорганизационных вопросов, обеспечивающих ее постоянное нормальное функционирование.
Отсюда не следует, что первым заседанием и ограничивается вся внутриорганизационная работа постоянных комиссий. Поскольку внутриорганизационная работа обеспечивает нормальное функционирование постоянных комиссий, постольку вся их основная деятельность не может идти в отрыве от внутриорганизационной работы. Все же первое заседание имеет особое значение для внутриорганизационных мероприятий комиссии. На нем происходит распределение обязанностей между членами комиссии, избираются руководящие органы комиссии, их члены знакомятся с задачами, которые предстоит решать. Нередко на первом заседании комиссии заслушиваются информации о работе одноименных комиссий предшествующего созыва. Они способствуют обеспечению преемственности в работе комиссий местных Советов нового созыва. Широкое распространение на практике получили выступления на первых заседаниях комиссий заведующих отделами исполкома с информацией о задачах и состоянии работы в соответствующей отрасли управления.
После принятия плана работы постоянной комиссии дальнейшие ее заседания осуществляются в соответствии с этим планом. При необходимости заседания комиссии могут созываться и не по плану, например в случаях, когда появились непредвиденные обстоятельства. Внеочередное заседание может созываться по инициативе самой постоянной комиссии; в ряде случаев его созыв связан с проведением внеочередной сессии Совета. Однако внеоче-
116


редные заседания комиссии проводятся сравнительно редко. Для постоянных комиссий характерно проведение главным образом запланированных заседаний.
Законодательство союзных республик по-разному регламентирует периодичность заседаний постоянных комиссий. В одних Положениях установлено, что заседания комиссий созываются по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц (Узбекская, Азербайджанская, Таджикская, Армянская ССР, Татарская АССР); в других — не реже одного раза в два месяца (УССР, Грузинская, Литовская ССР, Абхазская АССР). Положения некоторых республик дифференцируют периодичность созывов заседаний постоянных комиссий в зависимости от вида Советов, которыми они образуются. Так, по Положению о постоянных комиссиях Молдавской ССР заседания комиссий городских, районных в городах, сельских и поселковых Советов собираются по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц, а комиссий районных Советов  — не реже одного раза в два месяца. Положение о постоянных комиссиях Туркменской ССР устанавливает сроки проведения заседаний постоянных комиссий районных, городских, сельских и поселковых Советов не реже одного раза в два месяца, комиссий областных Советов депутатов трудящихся не реже одного раза в три месяца.
В Казахской ССР заседания постоянных комиссий проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц для комиссий городских, районных в городах, поселковых и аульных Советов и одного раза в квартал — для комиссий районных и областных Советов.
В Положениях о постоянных комиссиях Латвийской, Киргизской и Эстонской ССР сроки созыва заседаний постоянных комиссий не установлены. В Белорусской ССР заседания постоянных комиссий всех звеньев местных Советов созываются по мере необходимости, но не реже одного раза в три месяца. Временные положения о постоянных комиссиях, принятые некоторыми местными Советами РСФСР, также по-разному определяют сроки созыва заседаний постоянных комиссий. Временное положение о постоянных комиссиях Иркутского городского Совета устанавливает, что заседания комиссий проводятся, как правило, не реже одного раза в месяц. В соответствии с Временным положением Московского городского Со-
117


вета депутатов трудящихся постоянные комиссии проводят свои заседания не реже одного раза в два месяца. Временное положение, принятое Калининским областным Советом, предусматривает проведение заседаний постоянных комиссий не реже двух раз в квартал: одно в период проведения сессии (до нее или после) и второе — в период между сессиями1. Законодательство РСФСР не определяет сроков созыва заседаний комиссий, в нем говорится о том, что они созываются в соответствии с планом работы комиссий2.
Разумеется, наличие подобного разнобоя трудно объяснить какими-либо местными условиями и особенностями. Наоборот, из сказанного ясно, что в ряде случаев республики и области, имеющие сходные условия, совершенно по-разному регулируют сроки созыва заседании постоянных комиссий. Представляется более правильным установление дифференцированных сроков созыва заседаний постоянных комиссий в зависимости от звена Советов. Это не означает, что члены постоянных комиссий, например, краевых Советов меньше нуждаются в проведении такой коллективной формы работы, как заседание комиссии. Однако на периодичность их плановых заседаний немалое влияние оказывают факторы территориальные и экономические. Очевидно, что членам постоянной комиссии поселкового, сельского или городского Совета значительно проще собраться на заседание, чем членам постоянной комиссии районного или областного Совета. Последние, как правило, приурочивают свои заседания к сессиям соответствующих Советов. В этой связи представляется целесообразным во все Положения о постоянных комиссиях местных Советов включить норму, регулирующую сроки созыва постоянных комиссий, изложив ее в следующей редакции: «Заседания постоянных комиссий городских, районных в городах, сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся созываются по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц.
1 См. «Сборник нормативных актов по вопросам работы Советов депутатов трудящихся», вып. 1, стр. 216, 223, 237.
2 См., например, ст. 74 Закона РСФСР о районном Совете депутатов трудящихся.


Заседания постоянных комиссий областных, краевых, окружных, районных Советов депутатов трудящихся созываются не реже двух раз в квартал».
Чем объясняются предлагаемые нами различия в сроках созыва заседаний постоянных комиссий Советов различных видов? Прежде всего тем, что депутаты — члены постоянных комиссий, совмещающие членство в Совете с основной работой, не могут слишком часто собираться на заседания. К тому же слишком частое проведение заседаний вредит организаторской деятельности депутатов. С другой стороны, редкое проведение заседаний снижает актуальность рассматриваемых вопросов, порождает безответственность, бюрократизм и волокиту. Как отмечено выше, на депутатов низового звена Советов, особенно депутатов сельского, поселкового Совета, ложится значительная организаторская работа в массах, обусловленная отсутствием в структуре этих Советов отраслевых отделов и управлений. Это обстоятельство вынуждает депутатов этих Советов большую часть времени тратить на решение текущих вопросов оперативного характера и меньшую —  на проработку проблемных вопросов принципиального характера.
Так как постоянная комиссия  —  орган коллегиальный, то и решения по вопросам текущего характера она должна принимать коллегиально. Это обусловливает необходимость более частого проведения заседаний постоянных комиссий, поселковых, сельских, городских Советов по сравнению с постоянными комиссиями вышестоящих Советов (областных, краевых, окружных). К тому же созыв депутатов, проживающих на территории одного города, поселка или сельсовета, в любое время не представляет особых затруднений. С учетом высказанных соображений и предлагается определить срок проведения заседаний постоянных комиссий Советов этого звена не реже одного раза в месяц.
Иное положение у депутатов районных, областных, окружных и краевых Советов. Подавляющее большинство депутатов этих Советов живет и работает на значительных расстояниях от Совета, тратит на поездки в Совет много времени. Будучи менее загруженными решением текущих вопросов оперативного управления, постоянные комиссии Советов этого звена свое основное внимание могут уделять принципиальным вопросам раз-
119


вития отрасли в пределах своей компетенции. Поэтому нельзя признать целесообразным проведение заседаний этих комиссий столь же часто, как и заседаний постоянных комиссий городских, поселковых и сельских Советов.
Достаточно ли проведение заседаний постоянных комиссий районных, областных, краевых и окружных Советов один раз в квартал? Думается, недостаточно. Дело в том, что если комиссия свою постоянную деятельность проводит по квартальному плану, составленному на основе перспективного плана, то хотя бы одно ее заседание должно быть посвящено результатам выполнения квартального плана и принятию плана на следующий квартал. Таким образом, остается потребность еще в одном заседании, на котором члены комиссии могли бы обсудить вопросы, относящиеся к конкретной проблеме, распределить поручения в связи с этой проблемой, рассмотреть связанные с ней материалы и документы. Поэтому для таких комиссий периодичность созыва должна быть установлена не менее двух раз в квартал.
Исходя из этих соображений, во Временном положении о постоянных комиссиях Калининского областного Совета записано: «Заседания постоянной комиссии созываются ее председателем по мере необходимости, но, как правило, не менее двух раз в квартал: одно — в период проведения сессии (до нее или после) и второе — в период между сессиями» (ст. 21)1.
Представляется, что эта норма должна найти свое последующее законодательное закрепление.
Для делового обсуждения и решения вопросов существенное значение имеет активное участие в заседаниях комиссии всех ее членов. В законодательстве о местных Советах установлено, что заседания правомочны при наличии более половины (Узбекская, Молдавская и Таджикская ССР) или 2/3 (Украинская и Азербайджанская ССР) членов комиссии. В законах о местных Советах других союзных республик кворум заседаний постоянных комиссий не регламентирован.
Обязательность участия членов постоянных комиссий в их заседаниях новым законодательством о местных
1 «Сборник нормативных актов ло вопросам работы Советов депутатов трудящихся», выл. 1, стр. 237.
120


Советах установлена во всех союзных республиках. На этих заседаниях присутствуют, как правило, не только депутаты — члены данной постоянной комиссии. В ст. 82 Закона РСФСР «О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся», принятого 29 июля 1971 г., устанавливается, что в заседаниях постоянной комиссии могут принимать участие с правом совещательного голоса депутаты Совета, не являющиеся членами данной комиссии, а также представители отделов и управлений исполкома, предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории города.
Аналогичную формулировку содержат и ст. 74 Закона «О районном Совете депутатов трудящихся РСФСР», и ст. 55 Закона «О сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР».
По нашему мнению, всех лиц, участвующих в заседании комиссии, следует разделить на две группы:
а)  обязанные участвовать в заседаниях комиссии;
б)  имеющие право участвовать в заседаниях комиссии.
К первой группе относятся депутаты Совета — члены данной комиссии; привлеченные специалисты, чьи знания и опыт легли в основу мнения комиссии по рассматриваемой проблеме; представители соответствующего отраслевого отдела (управления); актив, участвующий в конкретных проверках и обследованиях (по вопросам, относящимся к результатам этих проверок).
Ко второй группе следует отнести депутатов Совета, не являющихся членами данной комиссии; депутатов вышестоящих Советов; представителей печати, радио и телевидения; представителей общественных организаций.
Очевидно, что положение этих двух групп не может быть одинаковым ни по форме, ни по существу. При этом важно помнить, что правом решающего голоса пользуются только члены данной постоянной комиссии. Все остальные лица, относящиеся к первой группе, а также депутаты Совета — не члены комиссии и представители общественных организаций имеют право совещательного голоса. Только за лицами, входящими в первую группу, следует сохранять среднюю заработную плату и оплачивать им проезд к месту заседания комиссии. Было бы, по нашему мнению, целесообразно все перечис-
121


ленные соображения закрепить в законодательном порядке.
Каждый член постоянной комиссии имеет право высказываться по любому рассматриваемому вопросу. Естественно, что отдельные члены комиссии могут не соглашаться с выводами по какому-либо конкретному вопросу. В этом случае они вправе выступить со своей точкой зрения на заседании комиссии или на сессии Совета, если данный вопрос будет иа ней рассматриваться.
Ход заседания постоянной комиссии и все принятые предложения и решения должны фиксироваться в протоколе, который ведется секретарем комиссии. Вопросы на заседании решаются простым большинством голосов присутствующих членов комиссии. Положения о постоянных комиссиях местных Советов Белорусской, Азербайджанской и Литовской ССР указывают, что в случае равенства голосов при принятии какого-либо предложения голос председателя является решающим.
Решения большинства комиссий имеют рекомендательный характер. Но они обязательны для адресатов с точки зрения необходимости рассмотреть их и дать по ним ответ. Например, согласно п. «к» ст. 10 Положения о постоянных комиссиях, принятого в БССР в 1967 году, рекомендации комиссий «подлежат обязательному рассмотрению не позднее двухнедельного срока; о результатах рассмотрения или о принятых мерах должно быть сообщено постоянной комиссии не более чем в месячный срок». Положение о постоянных комиссиях местных Советов Татарской АССР (ст. 10) определяет этот срок в 10 дней и требует, чтобы предложения комиссий рассматривались при участии их представителей.
О результатах рассмотрения и принятых мерах должно быть сообщено постоянной комиссии в установленные сроки. И, как правило, те, к кому обращаются постоянные комиссии, выполняют их предложения.
Деловое рассмотрение запланированных вопросов требует тщательной подготовки каждого заседания постоянных комиссий. Подготовительная работа возлагается на председателя комиссии, его заместителя и секретаря, а также на членов комиссии и активистов, которым даются соответствующие поручения.
За пять —  семь дней до проведения заседания всем членам комиссии и активистам рассылаются извещения,
122


в которых указывается время и место созыва заседания, а также его повестка дня. Такие же извещения направляются всем должностным лицам, присутствие которых необходимо при обсуждении того или иного вопроса. Заблаговременная рассылка извещений с указанием даты заседания комиссии позволяет всем его участникам продумать вынесенные на обсуждение вопросы и подготовиться к выступлению. В оповещении приглашаемых на заседание лиц организационно-техническую помощь постоянным комиссиям оказывают исполнительные комитеты районных Советов.
Центральное место в подготовке заседаний постоянных комиссий занимает их деятельность, связанная с подготовкой вопросов, вынесенных на заседание комиссии. Подготовка к рассмотрению наиболее важных вопросов обычно выражается прежде всего в виде проверок и обследований. Наряду с рассмотрением материалов, полученных в результате проверок и обследований, на заседаниях комиссий заслушиваются доклады руководящих работников предприятий, учреждений, организаций, отделов и управлений исполкома и намечаются предложения по улучшению их деятельности. Рассмотрим, например, как готовилась к заседаниям постоянная комиссия здравоохранения Иркутского городского Совета.
В состав комиссии входят 15 депутатов; кроме того, в ее работе участвуют 120 активистов. За год комиссия провела девять заседаний. Она подготовила и обсудила вопросы: об организации выполнения комплексного плана работы облздравотдела, о состоянии стоматологической помощи в Иркутской области, о выполнении решений облисполкома и о мероприятиях по дальнейшему снижению заболеваемости туберкулезом, о состоянии онкологической помощи и мерах ее улучшения, о работе аптекоуправления и развитии аптечной сети, о проведении оздоровительных мероприятий среди детей  г. Усолья-Сибирского, о родовспоможении в г. Тайшете, о проведении дня здоровья, о работе общественных советов при медицинских учреждениях и т. д.
Как же готовились эти вопросы? Прежде всего всем членам комиссии раздавалась памятка —  перечень вопросов, на которые следует обратить внимание при обследовании. Как правило, на заседании договариваются о том, чтобы при обнаружении недостатков в работе учрежде¬


ний члены комиссии старались по возможности устранять их сразу же в ходе проверки. На местах члены комиссии беседуют не только с руководителями, по стараются поговорить с рядовыми работниками, вовлечь в проверку как можно больше людей. Учитывая занятость депутатов на основной работе, срок проверки обычно устанавливается в 10—15 дней. Нередко в ходе обследования у членов комиссии, актива возникают вопросы, с «ими они обращаются к председателю постоянной комиссии или в горисполком, где получают разъяснения, помощь. Весь материал по проверке сосредоточивается у председателя комиссии, который вместе с двумя — тремя другими членами комиссии обобщает его и готовит проект постановления. На заседании члены комиссии обмениваются мнениями по рассматриваемому вопросу, часто дополняют предложения, которые предусмотрены в проекте. Если вопрос выносится на обсуждение городского Совета или его исполкома, договариваются, кто от комиссии выступит с содокладом.
Постоянная комиссия Орловского областного Совета по социалистической законности и охране общественного порядка провела подготовку к заседанию, на котором рассмотрела вопрос о преступных проявлениях и нарушениях общественного порядка, совершенных несовершеннолетними. Перед тем как приступить к проверке, депутаты встретились с председателями районных комиссий по делам несовершеннолетних, с работниками районных отделов внутренних дел, райкомов комсомола, органов народного образования. В предварительных беседах выяснили, какая категория подростков больше всего склонна к нарушениям, на каких предприятиях эти подростки работают, в каких школах учатся. Проверяющие пригласили участвовать в проверке педагогов, юристов, комсомольских работников. Больше месяца длилась проверка. Совместно с работниками областной прокуратуры, облоно, членами комиссии по делам несовершеннолетних депутаты изучали интересовавшие их вопросы. Они проверили, как отделы внутренних дел райисполкомов предупреждают правонарушения, побывали на ряде предприятий, во многих школах, ознакомились с организацией досуга школьников, с тем, что предлагают детям учреждения культуры. Обобщив итоги проверки, комиссия внесла районным организациям
124


свои рекомендации по улучшению воспитательной работы с молодежью1.
Особую форму проверок и обследований представляют собой так называемые рейды, организуемые постоянными комиссиями. Они отличаются тем, что их участники проверяют состояние дел по одному или нескольким взаимосвязанным вопросам сразу на многих объектах  — на предприятиях, в организациях и учреждениях, в домоуправлениях, на улицах, в парках, садах, скверах и т. д. В проведение рейдов вовлекается множество людей из числа депутатов, работников государственного аппарата, активистов-общественников. Рейды обычно осуществляются в течение длительного времени, необходимого для глубокого ознакомления с положением дел по изучаемому вопросу. Материалы, собранные в ходе рейдов, обобщаются соответствующими постоянными комиссиями, рассматриваются на их заседаниях, а при необходимости выносятся на обсуждение сессий Советов и заседаний их исполкомов или представляются в иные учреждения и организации, занимающиеся вопросами, изученными участниками рейдов.
Таким образом, проверки, обследования, рейды являются средством подготовки заседаний постоянных комиссий. К ним обращаются каждый раз, когда необходимо выработать рекомендации, подготовить вопрос к рассмотрению на сессии, заседании исполкома или самой комиссии. Это наиболее ответственные и трудоемкие виды работы, поскольку от их качества в значительной мере зависит объективность выводов и полезность принимаемых мер. Выбор круга вопросов, подлежащих изучению, способов и источников получения информации, составление памятки, инструктирование депутата и актива  — все это одинаково важные предпосылки успешного осуществления работы. Главное же — значение существа дела, использование опыта специалистов. Богатый опыт работы Советов позволяет сформулировать определенные требования к подготовке материалов проверок. Прежде всего необходимо, видимо, избегать составления необъятных памяток с множеством вопросов. Они нере-
1 См. сб. «Технология» работы постоянных комиссий», «Известия», 1970, стр. 26.
125


альны. Всегда нужно найти главное. Нередко депутатам поручается выяснить вопросы, ответ на которые можно получить на месте в исполкомах, в плановых комиссиях, отделах, управлениях. Этими данными (сроки, сметная стоимость, адреса и т. п.) депутаты и актив должны быть снабжены до проверки. В то же время важно дать депутатам критерии для оценки «хорошо» или «плохо». Эти критерии должны быть заранее выработаны, научно обоснованы и обязательно должны соответствовать требованиям законодательства. Немалую роль играют и методы проверки — опрос, наблюдение, изучение документов, статистических материалов, распространение анкет, опытные проверки и пробы. В ходе проверок депутаты принимают практические меры. Но это не главная цель работы. Главное — это обобщение и разработка предложений, рекомендаций, практическая организация дела путем организаторской работы.
Значение обследований не исчерпывается только тем, что их результаты становятся впоследствии предметом обсуждения постоянными комиссиями, а в необходимых случаях — сессиями Советов и их исполкомами. Ценность обследований состоит и в том, что в ходе проведения этой работы члены постоянных комиссий и активисты не просто регистрируют положительные и отрицательные факты, а, анализируя их, тут же, на месте стремятся своими советами помочь улучшить работу тех предприятий и учреждений, деятельность которых они проверяют.
Как показывает изучение практики, в ряде случаев проверки носят поверхностный характер. Депутаты, перечисляя недостатки, не вскрывают причин, которые их породили, не глубоко вникают в дело. Слабо еще привлекаются к обследованиям актив, специалисты.
Распространенным недостатком является также то, что комиссии при проверках мало заботятся о выявлении резервов и неиспользованных возможностей в сельском хозяйстве, в промышленности и других отраслях. Конечно, вникнуть в крупные, проблемные вопросы, разобраться в них —  дело нелегкое, оно требует определенных знаний, опыта, времени. И все же надо стремиться к этому. Линия на расширение функций постоянных комиссий, повышение их роли требует от них рассматривать и решать более объемные, перспективные вопросы.
126


Многие комиссий, занимаясь обследованием, берут большое количество объектов, а конкретных выводов и предложений у них бывает очень мало. Они почти не вносят таких предложений на рассмотрение исполкома или Совета. Нередко так получается потому, что у депутатов не хватает времени (а иногда и умения) собрать нужные сведения, осмыслить их. В итоге появляются рекомендации типа «улучшить работу», «поднять уровень», «устранить недостатки». Отсюда следует, что «коэффициент полезного действия» проверки зависит не от количества обследованных объектов, а главным образом от правильности их выбора и от умения анализировать информацию.
Нередко обследования, проводимые постоянными комиссиями, дают максимальный эффект, когда они сочетаются с массово-разъяснительной работой среди трудящихся. Связь этой работы с обследованиями обусловлена тем, что материал, собранный в процессе обследований, дает конкретные и живые примеры, на основе которых можно сделать предельно понятными для широкого круга людей важность стоящих перед соответствующим предприятием или учреждением задач, необходимость выполнения принятых решений. А когда ясность целей и задач достигнута, легче обеспечить их успешное выполнение.
Конечно, не всегда обследования и сопутствующая им разъяснительная работа позволяют сразу же искоренить все вскрытые недостатки. Во многих случаях дело не обходится без вмешательства Совета и его исполкома. Однако когда перед обсуждением тех или иных вопросов на сессии Совета или на заседании исполкома на соответствующих участках уже проведена определенная работа, то задачи Совета и исполкома значительно упрощаются, а выполнение принятых ими решений существенно облегчается.
Проводимые постоянными комиссиями проверки и обследования могут осуществляться в различных организационных формах. Среди этих форм наибольшее распространение получили внутренние структурные подразделения постоянных комиссий — подкомиссии, рабочие группы и секции.
Действующие Положения о постоянных комиссиях до последнего времени практически не содержали никаких
127


норм, относящихся к внутренним структурным подразделениям постоянных комиссий. Лишь в последние годы во Временных положениях, принятых некоторыми местными Советами РСФСР, появились упоминания о возможности создания подкомиссий по важнейшим направлениям деятельности комиссий1. Однако вопрос о внутренних структурных подразделениях постоянных комиссий не так уж нов в советской практике. В течение ряда лет в различных местных Советах под разными наименованиями создавались внутренние подразделения комиссий, которые позволяли значительно поднять уровень организационной работы внутри комиссий, обеспечить путем узкой специализации высококвалифицированный подход к решению возникающих задач. У ряда Советов эти подразделения носят название секций. Подкомиссии и рабочие группы образуются постоянными комиссиями из числа членов комиссий, других депутатов Совета, представителей государственных органов и общественных организаций, специалистов и активистов- общественников в составе 5—7 человек. Руководитель подкомиссии или рабочей группы утверждается из числа членов комиссии на ее заседании вместе с составом подкомиссии или рабочей группы.
На подкомиссии и рабочие группы возлагается подготовка наиболее важных и трудоемких вопросов, рассматриваемых комиссиями. Порученную им работу подкомиссии и рабочие группы осуществляют как путем проведения проверок и обследований состояния дел на местах, так и путем изучения различного рода сведений и материалов, собранных членами групп или представленных в комиссию ее членами, учреждениями, предприятиями и другими организациями, и разработки на этой основе предложений и рекомендаций по рассматриваемым вопросам. Итоги работы подготовительных групп находят отражение в их докладах о своей работе, представляемых создавшим их комиссиям.
Помимо подкомиссий и рабочих групп постоянные комиссии в период между заседаниями используют и такую форму работы, как секции, создаваемые для под-
1 См., например, ст. 18 Временного положения о постоянных комиссиях Иркутского городского Совета.
128


готовки рассматриваемых комиссиями вопросов посредством соответствующей обследовательской работы, изучения собранных материалов и т. д. В отличие от подкомиссий и рабочих групп, исполняющих, как уже ранее отмечалось, аналогичные функции, по создаваемых лишь на период подготовки соответствующего вопроса, секции являются обычно постоянными рабочими органами комиссий.
Как правило, образование секций происходит на одном из первых организационных заседаний постоянной комиссии. При этом учитываются профессия, занимаемая должность, склонности и личное желание каждого депутата. Численный состав секций не превышает 3—6 человек. Поскольку постоянные комиссии Советов в своей основной массе создаются по отраслевому, а не по функциональному признаку, то и секции внутри комиссий образуются по видам работы.
Например, в постоянной комиссии по коммунальному хозяйству Ростовского городского Совета было создано четыре отраслевые секции: одна занималась водопроводом и канализацией, другая — газовым хозяйством, третья — банями и прачечными, четвертая — гостиницами и горсправкой1.
Образование секций в составе постоянных комиссий с привлечением к их работе широкого актива дело весьма полезное. Вот как, например, организована эта работа в постоянных комиссиях Ипатовского районного Совета депутатов трудящихся Ставропольского края. Помимо депутатов в секциях работает много активистов из числа специалистов соответствующих отраслей хозяйства. Так, в финансово-бюджетной комиссии образованы три секции: бюджетная, по госдоходам и по экономике промышленности и сельского хозяйства. Им помогают 47 активистов. В комиссии по сельскому хозяйству этого же райсовета также три секции: полеводства, животноводства и охраны природы. Секции созданы и в других комиссиях Ипатовского Совета. В их работе достигнуты положительные результаты. С помо-
1 См. «Информационный обзор о практике работы постоянных комиссий местных Советов области», Ростов-на-Дону, июль 1968 г. стр. 13.
9 Заказ 6554
129


щью секций постоянные комиссии стали заниматься более широким кругом вопросов. Вот некоторые примеры.
Финансово-бюджетная комиссия Ипатовского районного Совета с помощью актива своих секций проверила 75 предприятий, организаций и учреждений по различным вопросам финансово-хозяйственной деятельности и соблюдения бюджетной дисциплины. Только по вопросам кредиторской задолженности организовано 13 проверок. В процессе этой работы члены постоянной комиссии и активисты секций не ограничиваются регистрацией фактов, а тут же принимают меры по устранению недостатков. Например, при проверке состояния кредиторской задолженности в совхозе «Тахтинский» было выявлено кредиторской задолженности на сумму 1042 руб., которая сразу же была погашена и обращена в доход бюджета. Таким же путем перечислено в бюджет 438 руб. задолженности по рабкоопу совхоза «Ипатовский», а всего в районе выявлено и изъято в бюджет более 9 тыс. руб. кредиторской задолженности. В результате проверки, проведенной бюджетной секцией в Бурукшунском сельпо и некоторых других организациях, были замечены и устранены случаи нарушения штатной и бюджетной дисциплины.
Постоянная комиссия по промышленности, транспорту и связи при активном участии своих секций сумела хорошо организовать работу по привлечению предприятий, колхозов, организаций и учреждений к строительству и ремонту дорог. По инициативе этой комиссии только в районном центре силами общественности без затраты государственных средств вывезено более 100 автомашин гравия для устройства дорог.
Процесс образования секций постоянных комиссий вызван самой жизнью, подсказан и оправдывается практикой работы депутатов. Но нельзя не замечать в этом процессе и некоторых отрицательных тенденций, которые Э. В. Спирина называет созданием «комиссий внутри комиссий»1. Практически нередко это выражается в полной автономии секций от остальной работы
1 См. Э. В. Спирина, Постоянные комиссии местных Советов депутатов трудящихся в современный период, стр. 18.
130


комиссии. В некоторых секциях существует «собственная» внутриорганизационная работа: они избирают свои руководящие органы, распределяют поручения, проводят заседания, самостоятельно создают актив. Такая замкнутость нарушает целостность работы самой постоянной комиссии, не обеспечивает достаточной координации работ, порой отвлекает депутатов на решение неактуальных, второстепенных задач, нередко создает ненужные коллизии внутри комиссии, что отрицательно сказывается на работе постоянных комиссий.
Все это, с нашей точки зрения, обусловливает целесообразность подробной регламентации порядка образования и компетенции секций постоянных комиссий местных Советов.
Все более широкое распространение в практике работы постоянных комиссий местных Советов получает такая форма их деятельности, как депутатские посты. В отличие от периодических проверок и обследований депутатский пост является формой постоянного контроля депутатов на отдельных предприятиях, в учреждениях, организациях, на стройках или на отдельных участках этих объектов. Цель депутатского поста — систематический контроль за своевременным выполнением плановых заданий и социалистических обязательств на предприятиях и в учреждениях, подведомственных Совету, а также за строительством и ремонтом объектов хозяйственного, социально-культурного и коммунально-бытового назначения.1
Основанием для установления депутатского поста является необходимость особого внимания, контроля и помощи со стороны Совета. Депутатский пост устанавливается как по решению Совета, так и по решению постоянной комиссии. Статья 33 Положения о постоянных комиссиях Белорусской ССР определяет, что постоянные комиссии могут образовывать по мере необходимости депутатские посты на предприятиях, стройках, в колхозах и совхозах.
Как известно, с каждым годом в Москве появляются все новые и новые жилые массивы. И понятно, почему
1 Статья 1 Положения о депутатских постах, принятого Калининским областным Советом (см. «Сборник нормативных актов по вопросам работы Советов депутатов трудящихся», вып. 1, стр. 292).
131


постоянная комиссия коммунального хозяйства Моссовета уделяет в своей деятельности серьезное внимание вопросам развития тепломагистралей для отопления и снабжения горячей водой новых жилых домов. В целях своевременной информации о ходе строительства особо важных тепловых сетей комиссией организованы восемь депутатских постов. Депутаты следят за соблюдением графиков работ, помогают строителям, принимают в случае необходимости оперативные меры, информируют о ходе работ свою постоянную комиссию и исполком Моссовета1.
Депутатские посты могут организовываться временно или постоянно. В одних случаях на эти посты назначаются депутаты, работающие на контролируемом объекте. Такое назначение возлагает на них дополнительные контрольные и организаторские функции. В других случаях депутатские посты образуются из депутатов, которые не работают на этом участке, но должны регулярно бывать на нем и интересоваться ходом дел.
Развитие функциональных форм деятельности, используемых постоянными комиссиями местных Советов в период между их заседаниями, способствует наиболее целесообразному применению главной организационной формы работы комиссий — их заседаний.
В частности, заслуживает внимания практика проведения выездных заседаний постоянных комиссий по конкретным вопросам, касающимся работы отдельных коллективов предприятий, учреждений или организаций непосредственно в указанных организациях. Это способствует широкой гласности их деятельности, поскольку на заседаниях комиссий могут присутствовать все желающие из числа членов данных коллективов2. Присутствуя на заседаниях, они дают много ценных предложений, в немалой степени помогают депутатам выявить недостатки в работе проверяемых предприятий, организаций и учреждений, учесть имеющиеся возможности для их уст-
1 См. М. А. Постников, Постоянные комиссии жилищно-коммунального хозяйства местных Советов, «Юридическая литература», 1970, стр. 54—55.
2 О значении выездных заседаний постоянных комиссий местных Советов подробно см. А. А. Безуглов, Гласность работы местных Советов, Госюриздат, 1960, стр. 46 и сл.
132


ранения. Такое широкое обсуждение обусловливает принятие комиссией наиболее конкретного решения, учитывающего все обстоятельства, все детали обсуждаемого вопроса, и тем самым облегчает его выполнение.
Так, постоянная комиссия по народному образованию и культуре Ленинградского районного Совета Краснодарского края совместно с одноименной комиссией Крыловского сельского Совета проверила состояние культурного обслуживания колхозников на полевых работах в сельхозартелях «Родина» и «Заветы Ильича» и вскрыла много недостатков. По материалам проверки проведено выездное заседание комиссии в помещении сельского Совета. На это заседание были приглашены заведующий отделом культуры райисполкома, работники сельского клуба Крыловского сельского Совета, в полном составе постоянная комиссия по народному образованию и культуре сельского Совета, председатели колхозов, руководители бригад, представители коллективов художественной самодеятельности, заведующие сельской и колхозными библиотеками.
С сообщением о результатах проверки выступила председатель комиссии районного Совета, заведующая учебной частью средней школы У. У. Ивченко. Обсуждение доклада вылилось в откровенный разговор, главным образом о путях устранения имеющихся недостатков и мерах по оживлению культурно-просветительной работы среди полеводов. И такие меры были на этом же заседании разработаны и утверждены. В решении комиссии содержались рекомендации о создании трех агитбригад, об образовании нескольких разъездных библиотек и выделении книгонош, о репертуаре и периодичности показа на полевых станах кинофильмов и ряд других. С помощью своих депутатов, исполкома и постоянной комиссии сельского Совета комиссия по народному образованию и культуре районного Совета организовала систематический контроль за исполнением намеченных мероприятий и добилась заметного улучшения культурно- просветительной работы среди тружеников полей1.
1  См. В. А. Малков, Постоянные комиссии народного образования местных Советов, «Юридическая литература», 1970, стр. 22—23.
133


Для делового проведения выездных заседаний исключительно важное значение приобретает их своевременная и всесторонняя подготовка. Она требует: заранее провести среди коллектива разъяснительную работу о целях заседания; заблаговременно оповестить о месте и времени проведения выездного заседания; провести беседы по вопросам, интересующим комиссию.
Заседания постоянных комиссий обычно проводят в период между сессиями Советов. Однако в последние годы роль постоянных комиссий в проведении сессий Советов еще более возросла. Некоторые Советы применяют новые методы проведения своих сессий: основная часть обсуждения вопросов повестки дня проходит в постоянных комиссиях1. Так, в Прейльском районе Латвийской ССР после доклада на сессии районного Совета объявляется перерыв, во время которого доклад обсуждается в постоянных комиссиях с участием широкого актива. После этого председатели постоянных комиссий сообщают общему собранию депутатов итоги обсуждения, предложения, выдвинутые депутатами и активистами, и сессия на основе этих сообщений принимает свое решение. Такой метод проведения сессий позволяет значительному числу депутатов и активистов в короткое время принять участие в обсуждении вопросов, рассматриваемых Советом. Если раньше, например, в обсуждении докладов на сессии Прейльского районного Совета обычно участвовали 7—8 депутатов из 77, то теперь — 30—40 и более депутатов2.
Свойственный современному этапу коммунистического строительства процесс совершенствования деятельности Советов, затронул многие стороны работы постоянных комиссий местных Советов, имея своим следствием существенное улучшение их деятельности. Однако практика показывает, что и сегодня многими комиссиями использованы далеко не все резервы повышения эффективности своей работы. Встречаются еще случаи, когда комиссии плохо организуют свою работу, нерегулярно выполняют свои обязанности, инертны, малоактивны, не проявляют
1 См. А. Москалев, В. Ростовцев, Комиссии на сессии, в сб. «Технология» работы постоянных комиссий», стр. 61.
2 См. Л. А. Григорян, Постоянные комиссии местных Советов, стр. 58.
134


инициативы и настойчивости в достижении поставленных целей.
В работе постоянных комиссий есть еще много неиспользованных возможностей. Не в полной мере определена специфика работы постоянных комиссий различных звеньев Советов. Между тем организация и методы работы постоянных комиссий областных и районных Советов должны отличаться от методов и организации деятельности постоянных комиссий сельских, поселковых и даже многих городских Советов. Основное внимание комиссии областных Советов призваны сосредоточивать на комплексном изучении соответствующих отраслей хозяйственного и социально-культурного строительства, на разработке рекомендаций по перспективам их развития наряду, разумеется, с контролем за работой отраслевых органов управления. В меньшей мере эти комиссии могут решать задачи оперативно-управленческого характера. Практика показала наличие пробелов в организации планирования работы постоянных комиссий вышестоящих Советов, а также в координации деятельности комиссий различных звеньев Советов. Условия сегодняшнего дня неоспоримо требуют дальнейшего совершенствования методов и форм работы постоянных комиссий.
§ 2. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПОСТОЯННЫХ КОМИССИЙ. ОТНОШЕНИЯ КОМИССИЙ С ОРГАНАМИ УПРАВЛЕНИЯ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ, ДЕПУТАТСКИМИ ГРУППАМИ И ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ. АКТИВ КОМИССИЙ
Постоянные комиссии образуются Советами главным образом по отраслевому признаку. Характер отрасли, в которой развертывается деятельность комиссии, обусловливает многие формы и методы ее организационной работы. Поскольку между различными отраслями народного хозяйства и культуры существует тесная связь, деятельность разноименных постоянных комиссий в свою очередь тесно смыкается. Отсюда вытекает необходимость совместной работы постоянных комиссий, охватывающих разные, особенно смежные, сферы хозяйственного и социально-культурного строительства. Нередко такая совместная работа представляет собой оптимальный путь решения той или иной задачи. Например, задачи
135


эстетического воспитания детей могут быть решены только совместной деятельностью постоянных комиссий по народному образованию, по культуре и по делам молодежи.
В ряде Положений о постоянных комиссиях содержатся специальные нормы, предусматривающие совместную работу нескольких постоянных комиссий. Так, ст. 31 Положения о постоянных комиссиях Белорусской ССР устанавливает, что «по вопросам, относящимся к ведению нескольких постоянных комиссий, комиссии могут проводить работу совместно и обсуждать вопросы на совместных заседаниях. Аналогичные нормы имеются в Положениях о постоянных комиссиях Украинской, Казахской, Азербайджанской, Литовской, Молдавской, Армянской и Эстонской ССР.
Совместная работа постоянных комиссий обусловливает проблему взаимоотношений между ними, пока еще не получившую достаточного освещения в литературе. Контакты в работе комиссий имеют место в двух направлениях: по горизонтали — между разноименными комиссиями одного Совета и по вертикали — между одноименными комиссиями разных Советов.
Совместная работа постоянных комиссий одного Совета необходима, когда вопрос, рассматриваемый комиссиями, касается нескольких смежных отраслей. Наряду с этим взаимодействие двух или более комиссий организуется и тогда, когда вопрос, входящий в сферу деятельности одной комиссии, может быть подготовлен лишь при участии других комиссий.
Целью совместной деятельности двух или более комиссий одного Совета бывает нередко подготовка вопроса к сессии Совета, заседанию исполкома, выработка совместных предложений, проведение крупных организационно-массовых мероприятий.
Взаимодействие постоянных комиссий организационно обеспечивается разнообразными формами и методами. На практике применяется координация планов работы комиссий в той их части, которая касается общих для этих комиссий задач. Комиссии организуют совместные проверки, создавая бригады и группы в составе представителей двух и более комиссий. Наконец, подведение итогов обследований или обсуждение проекта содоклада на сессии от нескольких комиссий, выработка общих
136


предложений обычно происходят на совместных заседаниях. Кроме того, довольно часто практикуется взаимное приглашение представителей на заседания комиссий, обращение одной комиссии к другой за заключением по тому или иному вопросу или с просьбой принять меры к устранению недостатков в той отрасли, в которой действует эта комиссия.
Объединив свои силы, постоянные комиссии получают возможность глубже изучить положение дел на местах и на совместном заседании наметить конкретные меры по устранению недостатков или проведению необходимых мероприятий. Например, совместными усилиями постоянной комиссии по сельскому хозяйству и комиссии по социалистической законности и охране общественного порядка Урупского районного Совета Карачаево-Черкесской автономной области были устранены серьезные недостатки в хранении и заготовке кормов в ряде совхозов района. Было решено провести совместное выездное заседание комиссий в совхозе «Лабинский» с участием руководителей, специалистов и работников животноводческих ферм. В совхозах был наведен должный учет расходования кормов, установлен надлежащий рацион кормления животных. В результате падеж скота прекратился1.
Во время совместных заседаний все члены постоянных комиссий пользуются равными правами.
Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство членов каждой комиссии. Учитывая, что проведение совместных заседаний несколькими постоянными комиссиями сопряжено с рядом дополнительных, касающихся процедуры их проведения вопросов (например, кто должен руководить объединенными заседаниями), эти вопросы должны найти свое отражение в Положениях о постоянных комиссиях.
В рамках общих принципов и форм взаимодействия комиссий одного Совета сотрудничество различных комиссий имеет свои особенности. Так, постоянные плановобюджетные комиссии в связи с их функциональным характером и профилем работы имеют наиболее широкие
1 См. М. П. Банных, Постоянные комиссии сельского хозяйства местных Советов, «Юридическая литература», 1970, стр. 30.
137


и регулярные контакты с отраслевыми комиссиями. Согласно законам о местных Советах эти комиссии, например, рассматривают и согласуют поступившие от других комиссий Совета замечания и предложения по планам развития местного хозяйства п социально-культурного строительства, местному бюджету и отчету о его исполнении1. Вопросы работы различных отраслевых комиссий имеют значение для постоянных комиссий по социалистической законности и охране общественного порядка, поскольку материалы проверок, осуществляемых отраслевыми комиссиями, могут использоваться комиссиями по социалистической законности для вскрытия нарушений законности и принятия необходимых мер. Комиссии по делам молодежи устанавливают сотрудничество прежде всего с теми комиссиями, которые сталкиваются в своей работе с проблемами труда, быта, досуга, воспитания молодого поколения2.
Вышестоящие Советы руководят деятельностью нижестоящих Советов, расположенных на их территории. Однако из этого не вытекает подчинение постоянных комиссий нижестоящих Советов комиссиям вышестоящих Советов. Каждая комиссия является органом только данного Совета, подчинена только ему и не вправе заслушивать отчеты соответствующей комиссии нижестоящего Совета, давать ей обязательные указания3. Взаимодействие данных комиссий, необходимость в котором нередко возникает на практике, строится исключительно на основе договоренности. Для комиссий вышестоящих Советов такое взаимодействие означает расширение организационных возможностей глубоко изучить положения дел на  местах, оно позволяет охватить проверками значительный круг объектов, учесть при выработке предложений местный опыт, обеспечить массовую поддержку своим предложе-
1 См., например, ст. 76 Закона РСФСР о городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся.
2 См. подробнее О. Е. Кутафин, Постоянные комиссии местных Советов по делам молодежи, «Юридическая литература», 1974, стр. 58—61.
3 К сожалению, еще встречаются такие факты, когда постоянные комиссии вышестоящих Советов пытаются руководить одноименными комиссиями нижестоящих Советов, заслушивать их доклады, давать им указания и т. п. (см. об этом «Советы депутатов трудящихся» 1972 г. № 2, стр. 6).
138


ниям. В свою очередь комиссии нижестоящих Советов получают поддержку в решении тех вопросов, которые выходят за пределы возможностей этих Советов.
Наиболее распространены такие формы сотрудничества, как участие комиссий нижестоящих Советов в обследованиях, проводимых комиссиями вышестоящего Совета, приглашения на заседания комиссий. Проверки могут вестись совместными группами и бригадами этих комиссий, причем руководство группой или бригадой может быть поручено по договоренности представителю вышестоящей комиссии.
Подобная практика успешно используется в Краснодарском крае. Так, постоянная комиссия по народному образованию Краснодарского краевого Совета организовала контроль за исполнением решения первой сессии краевого Совета, которая рассмотрела вопрос о выполнении в крае постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 10 ноября 1966 г. «О мерах дальнейшего улучшения работы общеобразовательной средней школы». При разработке плана своей работы члены комиссии договорились привлечь к этому вопросу внимание одноименных комиссий всех городских, районных, сельских и поселковых Советов. С этой целью через своих депутатов на местах (в 16 районах и городах) комиссия установила контакт с одноименными комиссиями и вместе с ними вела работу по организации исполнения решения краевого Совета. Во все остальные районы и города края постоянная комиссия народного образования краевого Совета направила председателям городских и районных исполкомов письма с просьбой, чтобы депутаты — члены постоянных комиссий народного образования городских и районных Советов проверили положение дел на месте и прислали свои справки о ходе выполнения решения сессии краевого Совета в адрес постоянной комиссии крайсовета. Председатели исполкомов побеседовали с руководителями постоянных комиссий своих Советов, выделили им в помощь специалистов и помогли организовать проверку.
Таким образом, к решению одного вопроса было приковано внимание постоянных комиссий народного образования почти всех местных Советов края, а через них — внимание широкого круга органов общественной самодеятельности и населения. Это оказало заметное влияние
139


на решение многих вопросов, связанных с развитием и улучшением народного образования в крае1.
Нередко комиссиями областного (краевого) или районного Совета проводятся совещания с руководителями и представителями одноименных комиссий нижестоящих Советов для координации работы, обмена информацией о деятельности комиссии, о положении дел в той или иной отрасли и для распространения передового опыта.
Постоянные комиссии и исполнительный комитет — самостоятельные, не подчиненные друг другу органы Совета. Однако это не означает, что постоянные комиссии могут работать независимо и изолированно от исполнительного комитета. Наоборот, опыт подтверждает необходимость самого тесного контакта между ними, основанного на принципе взаимопомощи и взаимодействия.
Успех работы исполнительного комитета местного Совета в значительной степени зависит от работоспособности постоянных комиссий, а успешная деятельность постоянных комиссий невозможна без активной организационной помощи исполнительного комитета. Тесная связь между комиссиями и исполнительным комитетом способствует быстрому и правильному разрешению вопросов, которыми занимаются исполкомы и постоянные комиссии. На таких же принципах сотрудничества и взаимопомощи строятся отношения между постоянными комиссиями и соответствующими отделами исполнительного комитета2.
Как отраслевые вспомогательные органы Совета комиссии обязаны работать в тесном контакте с родственными им отделами и управлениями, взаимодействовать с ними, не вмешиваясь в то же время в их оперативную деятельность, не подменяя их. Вместе с тем постоянным комиссиям принадлежит важная роль в контрольной деятельности Совета, в том числе в контроле за отделами и управлениями исполкома. Между взаимодействием и контролем нет какой-либо стены: совместные усилия могут сочетаться с контролем за работой отдела, а контроль удачно дополняется мерами помощи отраслевому исполнительно-распорядительному органу. И, наконец, нельзя
1 См. В. А. Малков, Постоянные комиссии народного образования местных Советов, стр. 31.
2 См. В. Виленская, Исполком и постоянные комиссии, «Советы депутатов трудящихся» 1970 г. № 9, стр. 53—56.
140


забывать, что все действия комиссий должны совершаться в согласии с исполкомом, который непосредственно и повседневно руководит отделами и управлениями, отвечает за них перед всем Советом.
Прав Л. А. Григорян, критикуя преувеличенное представление о независимости постоянных комиссий от исполкомов. При определении основ взаимоотношений этих органов Советов надо исходить из того, что и те и другие создаются исключительно в целях успешного решения задач, стоящих перед Советами. В их работе много общего, хотя, конечно, есть и существенные различия. Но эти различия не таковы, чтобы можно было говорить о независимости между этими органами1.
Когда говорится о независимости постоянных комиссий от исполкомов, то имеется в виду такое положение, при котором комиссии могли бы беспрепятственно осуществлять контроль за деятельностью исполнительного аппарата. При этом постоянные комиссии контролируют деятельность не самого исполкома, а лишь подчиненных ему отделов, управлений, предприятий, учреждений и организаций. Но для этого не нужна полная независимость.
Согласованности действий, однако, нельзя достигнуть раз и навсегда. О ней нужно заботиться постоянно. Главное условие состоит в систематическом осведомлении комиссий о том, что делает и собирается делать исполнительный комитет. Наконец, каждая из них должна знать, чем занимаются другие комиссии, особенно родственные. Для этого важно регулярно проводить совещания-семинары с председателями комиссий. На семинарах они получают подробную информацию, узнают, в какой помощи с их стороны нуждается исполком. Кроме того, все комиссии регулярно получают планы работы исполкома, тексты решений исполкома, материалы, связанные с подготовкой очередной сессии Совета. Там, где отсутствует согласованность действий постоянных комиссий и исполкома, неизбежны параллелизм и дублирование.
Так, комиссия здравоохранения Ждановского райсовета Москвы обсуждала вопрос о проведении летней оздоровительной кампании. Но имело ли смысл выносить
1 См. Л. А. Григорян, Советы — органы власти и народного самоуправления, стр. 174.
141


этот вопрос на заседание комиссии, когда он за месяц до этого уже был предметом обсуждения исполкома райсовета? Было бы гораздо целесообразнее принять участие в подготовке вопроса, рассмотренного исполкомом, а затем взять решение исполкома на контроль. И пользы было бы больше, и время депутаты использовали бы эффективнее1.
Постоянные комиссии нуждаются в систематической поддержке и в необходимом руководстве. Оказывать эту поддержку, осуществлять руководство деятельностью постоянных комиссий и ее координацию призван прежде всего сам Совет. Но сессии Советов созываются через относительно длительные промежутки времени, к тому же они весьма непродолжительны. Поэтому фактически на сессиях очень трудно решить весь комплекс вопросов, связанных с повседневной деятельностью постоянных комиссий.
В связи с этим возникает потребность в органе, который бы мог координировать работу постоянных комиссий местных Советов в период между сессиями этих Советов. Таким органом в настоящее время является исполком местного Совета. Новое законодательство о сельских, поселковых, городских и районных Советах закрепляет право исполкомов в период между сессиями координировать работу постоянных комиссий этих Советов.
Основы взаимоотношений между постоянными комиссиями местного Совета и его исполкомом более или менее подробно определены законами о местных Советах, Положениями о постоянных комиссиях. Исполнительный комитет Совета депутатов трудящихся:
а)  знакомит постоянные комиссии с решениями партийных органов, законодательными и иными нормативными актами, решениями вышестоящих Советов;
б)  регулярно созывает совещания председателей и секретарей комиссий с участием заведующих отделами и начальников управлений с целью обмена опытом работы и улучшения деятельности комиссий;
в)  доводит до сведения комиссий планы работы исполкома, отделов и управлений, приглашает председате-
1 См. «Бюллетень исполкома Московского городского Совета депутатов трудящихся» 1971 г. № 2, стр. 18.
142


лей постоянных комиссий на обсуждение этих планов, иначе говоря, координирует планы во избежание дублирования;
г)  оказывает комиссиям всемерное содействие и помощь в организации их деятельности, проведении обследований и проверок, подготовке вопросов, вносимых на сессии Совета, и т. д.
д)  рассматривает на своих заседаниях предложения, вносимые постоянными комиссиями на решение исполкома; всемерно поддерживает их инициативу, способствуя полной и своевременной реализации рекомендаций комиссий, направленных на удовлетворение потребностей населения, улучшение работы промышленности, сельского хозяйства и других отраслей;
е)  предоставляет комиссиям помещение для работы; обеспечивает им техническое обслуживание (бумага, канцелярские принадлежности, печатание материалов и т. д.), а также хранение делопроизводства.
Таким образом, исполком не стоит в стороне от деятельности постоянных комиссий, а, наоборот, направляет и организует ее1. После первых сессий Советов нового созыва исполкомы должны провести инструктивные совещания с членами постоянных комиссий, на которых ознакомить их с задачами Советов, рассказать о правах и обязанностях комиссий, оказать им практическую помощь в составлении первого плана работы.
Обязанности исполкомов перед постоянными комиссиями не носят одностороннего характера. В свою очередь постоянные комиссии должны:
а)  поддерживать систематическую связь с исполнительными комитетами и оказывать им содействие в решении задач хозяйственного и социально-культурного строительства;
б)  давать заключения и предложения по вопросам, вносимым исполнительными комитетами на рассмотрение Совета; выдвигать докладчика или содокладчика по вопросам, обсуждаемым на сессиях;
в)  содействовать исполнительным комитетам в быстрейшем рассмотрении жалоб и заявлений трудящихся,
1 См., например, ст. 45 Закона РСФСР о районном Совете депутатов трудящихся.
143


помогать Совету и исполкому в выявлении дополнительных возможностей и резервов в различных отраслях хозяйства и культуры; изучать эти вопросы и вносить свои предложения;
г)  руководствоваться решениями исполнительных комитетов при проведении различных мероприятий, содействуя претворению их в жизнь (исполком обязан заботиться о реализации решений и предложений, вырабатываемых на заседании постоянной комиссии, контролировать выполнение их рекомендаций отделами, управлениями и хозяйствами).
Кроме этих в значительной мере традиционных ферм взаимоотношений комиссий и исполкомов в последние годы приобрели «права гражданства» новые формы. Стали практиковаться совместные выездные заседания исполкома и постоянной комиссии. Отдельные республики установили предельные сроки рассмотрения исполкомами предложений, вносимых комиссиями; возложили на исполкомы обязанность приостанавливать решения комиссий, противоречащие действующему законодательству, и ставить перед Советом вопрос об отмене таких решений. Наконец, распространенным становится обычай направлять на заключение соответствующей комиссии проекты наиболее важных решений исполкома, приказов заведующих отделами и начальников управлений1.
Вместе с тем нельзя не обратить внимание на тот факт, что на практике при решении задач хозяйственного и культурного строительства некоторые исполнительные комитеты обязывают постоянные комиссии проводить те или иные мероприятия, а кое-где и командуют ими.
Между тем по мысли законодателя, воплощенной в конституционном законе, исполнительный комитет избирается из числа депутатов Совета как его исполнительный2, а не руководящий орган. Несоответствие между правовым статусом и действительным положением исполнительного комитета в структуре Совета отмечается в юридической литературе: указывается на доминирую-
1 См. И. А. Азовкин, Местные Советы в системе органов власти, стр. 246.
2 См. Н. А. Волков, Исполнительный аппарат местных Советов, изд-во Казанского университета, 1968, стр. 34.
144


щую роль исполкома, в том числе и в отношении самого Совета, не говоря уже о его постоянных комиссиях1. Такая практика неизбежно ставит Советы и их постоянные комиссии в зависимое положение от исполкомов2. Все это дает нам основание вновь возвратиться к вопросу об органе, который руководил бы деятельностью постоянных комиссий местных Советов, и подчеркнуть высказанное уже ранее предложение о создании президиумов местных Советов. Эта идея была поддержана и некоторыми советскими органами, в частности исполкомами Семипалатинского городского и областного Советов3.
Участники первого симпозиума «Совершенствование и организация деятельности местных Советов Восточной Сибири в свете решений XXIII съезда КПСС» в своих рекомендациях записали: «Считать целесообразным в порядке эксперимента создать в 1—2 областных (краевых) и городских Советах президиумы этих Советов»4.
Обобщив имеющиеся на сей счет высказывания, И. А. Ушаков предлагает создать президиумы местных Советов в составе 3—7 человек, возложив на них руководство работой постоянных комиссий и депутатских групп, руководство деятельностью депутатов в период между сессиями и организацию их отчетов перед избирателями и коллективами трудящихся, осуществление контроля за деятельностью исполнительного комитета, руководство заседаниями Советов во время сессии5.
Руководство деятельностью постоянных комиссий всегда предполагает оказание им помощи. Выступая за создание специального центра по руководству деятельностью постоянных комиссий и депутатов между сессия-
1 См. В. А. Ким, Г. В. Нечитайло, Отражение интересов населения в деятельности местных Советов депутатов трудящихся, Алма-Ата, 1970, стр. 145.
2 См. В. Ф. Коток, Г. В. Нечитайло, П. Г. Семенов, Об одном из путей повышения роли Советов, «Советское государство и право» 1966 г. № 9, стр. 124.
3 См. об этом В. А. Ким, Г. В. Нечитайло, Отражение интересов населения в деятельности местных Советов депутатов трудящихся, стр. 177.
4 «Вопросы совершенствования деятельности местных Советов Восточной Сибири», Иркутск, 1967, стр. 153.
5 См. И. А. Ушаков, Совершенствование деятельности местных Советов, в кв. «Ленинизм и проблемы государственного управления», Лениздат, 1969, стр. 183.
10 Заказ 6554
145


ми (и в связи с этим за изъятие у исполкомов ряда функций), мы вовсе не собираемся доказывать, что исполком не должен оказывать помощь постоянным комиссиям. Должен и обязан. При создании президиумов местных Советов функции исполкомов были бы ограничены лишь оказанием помощи. В настоящее время, как уже ранее отмечалось, они значительно шире. Не повторяя сказанного по этому поводу, хотелось бы отметить, что организация непосредственной работы с постоянными комиссиями возложена на организационно-инструкторские отделы (где они есть) исполкомов местных Советов. В исполкомах сельских, поселковых, а также многих районных и городских Советов эти функции выполняют секретари исполкомов1.
Одна из основных задач постоянных комиссий — контроль за работой отделов и управлений исполкомов. Между тем, как отмечается в передовой статье журнала «Советы депутатов трудящихся», они здесь, как правило, еще проявляют робость, нерешительность2. А ведь дальнейшее повышение роли Советов и их депутатов немыслимо без систематического контроля за аппаратом, непосредственно осуществляющим руководство различными отраслями хозяйства, культуры, быта. Причем контроль народных представителей принесет наибольшие результаты, если будет распространяться как на исполнение органами управления решений и законов, так и на стиль, методы их работы.
В этой связи представляется целесообразным наделить постоянные комиссии правом давать указания, имеющие обязательный характер, в адрес отраслевых отделов и управлений исполкома по вопросам, связанным с исполнением решений Совета. Как правило, постоянная комиссия в процессе выполнения своих функций вступа-
1 Оказывать практическую помощь постоянным комиссиям должен не только секретарь, но и председатель исполкома сельского Совета. Он не может, не вправе устраниться от этой важной работы, переложив ее целиком на секретаря исполкома. Вопрос же о том, как целесообразнее распределить между председателем и секретарем того или иного сельского исполкома обязанности по содействию постоянным комиссиям, надо решать с учетом местных условий и сложившейся практики (см. об этом «Консультации и ответы на вопросы», «Известия», 1970, стр. 54).
2 См. «Советы депутатов трудящихся» 1972 г. № 2, стр. 5.
146


ет в определенные взаимоотношения с одноименными отделами и управлениями. Взаимодействие постоянных комиссий и отраслевых органов управления должно строиться таким образом, чтобы оно не приводило к стиранию различий между этими органами в структуре местных Советов и оставляло бы за комиссиями функции контрольной, подготовительной и организаторской деятельности, а за отраслевыми органами — функции исполнительно-распорядительной деятельности.
Осуществляя свои контрольные функции, постоянные комиссии согласно Положениям о них имеют право:
получать планы работы соответствующих отделов и управлений и проверять их деятельность;
заслушивать на своих заседаниях информацию руководителей отраслевых органов управления, предприятий и организаций;
требовать от этих руководителей необходимые для работы комиссии материалы и справки, знакомиться с принимаемыми ими актами;
требовать объяснений по вопросам, связанным с реализацией решений местных Советов;
представлять свои замечания по предложениям, внесенным отраслевыми органами управления на сессию и на заседание исполкома.
В. А. Пертцик высказал мнение, что отраслевые отделы и управления исполкома должны подчиняться одноименным постоянным комиссиям1. Согласно этой точке зрения отдел как орган управления должен проводить в жизнь как решения Совета, так и решения постоянной комиссии. С подобным мнением трудно согласиться, ибо в результате его реализации управление сразу же утратило бы характер стройной, организованной системы, оно было бы лишено практически всех основных принципов, на которых строит свою работу советский государственный аппарат. Наше предложение о наделении постоянных комиссий правом давать указания отраслевым отделам и управлениям, имеющие обязательный характер, ни в коей мере не означает подчинения этих отделов и управ-
1 См. В. А. Пертцик, Проблемы местного самоуправления в СССР, «Труды Иркутского государственного университета», т.  ХХII, вып. 6, ч. 1, Иркутск, 1963, стр. 289.
147


лений постоянным комиссиям, поскольку речь идет лишь о вопросах, связанных с выполнением решений данного Совета, мы не касаемся текущей оперативно-управленческой деятельности Советов. Практические указания, связанные с выполнением решений Совета, составляют органический элемент эффективного контроля комиссий за деятельностью исполкомов.
Необоснованной надо считать и практику тех постоянных комиссий областных Советов, которые обязывают руководителей отделов и управлений исполкомов районных Советов предпринимать какие-либо меры1.
Неправомерность решений постоянных комиссий областного Совета, адресованных исполкомам районных Советов, их отделам и управлениям, а также предприятиям и учреждениям, находящимся в ведении районных Советов, вытекает из того, что, во-первых, нарушается система соподчиненности исполкомов, отделов и управлений, во-вторых, возрождается тем самым не оправдавшая себя практика функциональной подчиненности. Исполкомы районных Советов подчиняются районным Советам по горизонтали и областному Совету и его исполкому по вертикали.
Отделы и управления исполкомов районных Советов по вертикали, в частности, подчиняются соответствующим отраслевым органам исполкома областного Совета. Поэтому постоянные комиссии городского Совета вправе либо обращаться в отделы и управления непосредственно (но лишь с рекомендательными решениями), либо просить городские отраслевые органы предпринять соответствующие меры в отношении районных отделов и управлений.
В связи с широким развитием общественных форм управления представляет большой интерес взаимодействие постоянных комиссий с внештатными отделами исполкомов, которые в практике советского строительства в последние годы получили известное распространение2.
1 См. «Местные Советы на современном этапе», стр. 200.
2 Подробно о внештатных отделах см. Б. Н. Габричидзе, Организационно-инструкторский аппарат исполкомов местных Советов, М., 1963, стр. 129—151; «Местные Советы на современном этапе», М., 1965, стр. 265—277; Г. В. Барабашев, К. Ф. Шере-
148


Внештатные отделы исполнительных комитетов местных Советов депутатов трудящихся являются такой формой, посредством которой участие общественности в государственном управлении приобрело характер непосредственного осуществления отраслевых управленческих функций1.
Внештатные отделы в настоящее время созданы почти повсеместно. Их насчитывается в стране около 10 тыс. В них работает более 100 тыс. общественников. Например, в Российской Федерации в исполкомах местных Советов в 1969 году было образовано 5307 отделов, в работе которых принимало участие около 50 тыс. человек, в том числе в исполкомах районных Советов депутатов трудящихся насчитывалось 3254 отдела, в исполкомах городских Советов (городов краевого, областного, республиканского (АССР) и районного подчинения) — 1150, в исполкомах районных (в городах) Советов — 718, в исполкомах сельских и поселковых Советов  — 180. Эти данные свидетельствуют о том, что внештатные отделы прочно вошли в систему органов отраслевого управления местных Советов. Эти отделы являются органами оперативного управления.
В литературе высказывается сомнение относительно целесообразности создания внештатных отделов. В частности, была высказана мысль, что не внештатным отделам, а постоянным комиссиям Советов депутатов трудящихся должны передаваться отдельные функции отраслевых органов управления, что постоянные комиссии более авторитетны, а поэтому могут успешнее выполнять те задачи, которые возлагаются на внештатные отделы2.
1 См. «Местные Советы на современном этапе», стр. 226.
2 См. А. Мильман, Будущее — за постоянными комиссиями, «Советы депутатов трудящихся» 1962 г. № 5, стр. 54—55; Г. Ламбрух, Д. Мондич, Постоянные комиссии или общественные отделы, «Советы депутатов трудящихся» 1962 г. № 3, стр. 66; Т. Ветренко, Ориентироваться на постоянные комиссии, «Советы депутатов трудящихся» 1962 г. № 7, стр. 70—71.
мет, Советское строительство, стр. 394—397; Ю. М. Козлов, Соотношение государственного и общественного управления в СССР, «Юридическая литература» 1966, стр. 122—123; М. П. Банных, Участие общественности в деятельности исполкомов местных Советов, М., 1972, стр. 52 и сл.
149


С такими взглядами нельзя согласиться, поскольку они не отражают действительного положения дел. Представляется правильной точка зрения авторов, которые считают, что внештатные отделы даже при наличии соответствующих постоянных комиссий Советов, при правильной организации их работы не только не мешают, а, наоборот, способствуют улучшению всей деятельности местных органов советского государственного управления, а также деятельности постоянных комиссий1.
В настоящее время постоянные комиссии Советов еще не могут быть такими органами, которые способны решать комплекс повседневных оперативных вопросов управления. Во-первых, потому, что члены постоянных комиссий, особенно постоянных комиссий районных Советов, проживают в разных местах, порой за 40—50 км от райцентра, в силу чего им чрезвычайно сложно собраться для оперативного решения вопросов. Во-вторых, как показывает практика, не всегда в составе постоянных комиссий имеется достаточно специалистов той или иной отрасли. В-третьих, постоянные комиссии проводят свои заседания, как правило, один-два раза в месяц.
Внештатные отделы — более гибкие органы управления. Они являются оперативными органами исполкома, его рабочим аппаратом. Эти отделы образуются из числа специалистов определенной отрасли хозяйства, проживающих преимущественно в городах и районных центрах, а поэтому они могут быстро и оперативно решить те или иные вопросы.
Внештатные отделы являются такой организационной формой, которая позволяет привлечь к государственному управлению квалифицированных специалистов по соответствующим отраслям хозяйства и культуры независимо от того, являются они депутатами или нет2.
1 См. А. В. Мицкевич, Повышение роли массовых организаций трудящихся и переход к коммунистическому самоуправлению, М., 1963; стр. 27; А. Конев, А. Бакурский, Общественные отделы необходимы, «Советы депутатов трудящихся» 1962 г. № 5, стр. 526; И. Коваленко, Работы хватит всем, «Советы депутатов трудящихся» 1962 г. № , стр. 55—56; Ю. М. Козлов, Поговорим о внештатных отделах, «Советы депутатов трудящихся» 1963 г. № №, стр. 60—63; М. П. Банных, Участие общественности в деятельности исполкомов местных Советов, стр. 54.
2 См. «Местные Советы на современном этапе», стр. 267.
150


Немало общего у постоянных комиссий с различными комиссиями, образуемыми при исполкомах Советов1, и в особенности с административными, наблюдательными комиссиями и комиссиями по делам несовершеннолетних.
В законодательстве о местных Советах и действующих Положениях о их постоянных комиссиях не регламентированы взаимоотношения постоянных комиссий с комиссиями при исполкомах2.
На наш взгляд, взаимоотношения постоянных комиссий с административными, наблюдательными комиссиями и комиссиями по делам несовершеннолетних должны конструироваться в зависимости от занимаемого ими места в системе органов местных Советов. Поскольку постоянные комиссии являются органами самого Совета, а административные, наблюдательные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних — органами при исполкоме, то, очевидно, следует исходить из того, что деятельность комиссий при исполкомах может контролироваться комиссиями Совета. Подконтрольность комиссий при исполкоме постоянным комиссиям вытекает и из общего права постоянных комиссий контролировать деятельность исполнительно-распорядительного аппарата.
Проверяя работу комиссий при исполкоме, постоянные комиссии не вправе отменять или изменять принятые ими решения. Их задача состоит в том, чтобы проверять работу комиссий при исполкоме с точки зрения соответствия ее законам и иным нормативным актам,
1 См. подробно В. Д. Сорокин, Административные комиссии, М., 1964; В. С. Пронина, Роль местных Советов в деле предупреждения правонарушений несовершеннолетних, «Юридическая литература», 196,1; В. И. Попова, Работа местных Советов по обеспечению социалистической законности, «Юридическая литература», 1959, стр. 91; А. Е. Наташев, Правовое положение наблюдательных комиссий и их роль в осуществлении исправительно-трудовой политики, «Советское государство и право» 1964 г. № 7, стр. 114; М. П. Банных, Комиссии исполкомов местных Советов депутатов трудящихся.
2 Исключение составляют Положения Белорусской ССР (п. «в» ст. 26—1 разд. IV) и Литовской ССР (п. «г» ст. 35 разд. IV), предусматривающие право постоянных комиссий проверять только деятельность административных комиссий. Аналогичная норма записана и в Положении Дагестанской АССР (п. «д» ст. 44 разд. V).
151


указывать на нарушения и рекомендовать пути и средства их устранения1.
Так, на практике постоянные комиссии социалистической законности и охраны общественного порядка много внимания уделяют контролю за соблюдением законности административными комиссиями исполкомов районных и городских Советов. Они следят за тем, чтобы административные комиссии в своей работе строго руководствовались Положением о них, не допускали случаев привлечения к административной ответственности невиновных лиц, соблюдали установленный порядок производства и рассмотрения дел об административных нарушениях, чтобы к каждому совершившему административное нарушение были применены справедливые меры административного воздействия.
Постоянная комиссия Краснодарского городского, Совета, анализируя работу административной комиссии при исполнительном комитете Первомайского районного Совета, установила, что она не проводит выездных заседаний по месту работы или жительства лиц, допустивших административные нарушения, не поддерживает тесных связей с общественными организациями, на рассмотрение которых направляла материалы о нарушениях, не соблюдает сроки рассмотрения дел об административных нарушениях, принятие в ряде случаев незаконных решений и др.
В своем решении постоянная комиссия рекомендовала административной комиссии чаще проводить выездные заседания по месту работы или жительства нарушителей, анализировать и обобщать свою работу по борьбе с административными нарушениями, шире проводить профилактическую работу, установить постоянную связь с общественностью предприятий, учреждений и организаций с целью координации работы с ними по пресечению и предупреждению административных нарушений и др.
По итогам проверки постоянная комиссия провела
1 Следует отметить, что деятельность по проверке работы указанных комиссий при исполкомах должны проводить постоянные комиссии социалистической законности и охраны общественного порядка.
152


семинар с членами административных комиссий при исполнительных комитетах городского Совета.
Административные комиссии рассматривают большой круг вопросов, связанных с административными правонарушениями, и оказывают серьезное воздействие на тех, кто не выполняет установленных законом правил. В практике деятельности постоянных комиссий проверка работы административных комиссий приобретает особо важное значение, поэтому закрепление в законодательном порядке права постоянных комиссий контролировать деятельность административных и других комиссий при исполнительных комитетах было бы полезным.
Постоянные комиссии местных Советов контролируют деятельность и наблюдательных комиссий. В этих целях они заслушивают отчеты наблюдательных комиссий, проверяют их работу, с тем чтобы последние правильно осуществляли предоставленное им право контролировать соблюдение социалистической законности в деятельности исправительно-трудовых учреждений и органов, исполняющих приговоры судов к ссылке, высылке и исправительным работам без лишения свободы, и в то же время чтобы они сами не допускали ошибок при вынесении ходатайств об изменении режима и порядка дальнейшего отбывания наказания того или иного заключенного.
Не менее важным участком деятельности постоянных комиссий является проверка ими работы комиссий по делам несовершеннолетних, так как предоставленные этим комиссиям права в отношении несовершеннолетних правонарушителей используются ими не в полной мере, а зачастую просто неумело. Более эффективное участие постоянных комиссий социалистической законности и охраны общественного порядка, по делам молодежи и других в работе комиссий по делам несовершеннолетних является настоятельной необходимостью.
На практике иногда возникают сомнения, не подменяются ли постоянные комиссии Советов внештатными отделами и комиссиями исполкомов, не дублируют ли они друг друга. Эти сомнения имеют под собой определенную почву, поскольку указанные органы действуют на общественных началах и зачастую в одной и той же отрасли. Однако не следует забывать, что у Советов такой большой объем работы, что ее хватит и постоянным
153


комиссиям, и внештатным отделам, и комиссиям исполкомов. Но при этом важно определить место и функции этих формирований, на что совершенно правильно обратил внимание М. П. Банных1.
Все это, однако, не означает, что комиссии исполкомов, внештатные отделы и постоянные комиссии Советов должны работать изолированно друг от друга. Наоборот, свою работу они должны проводить в тесном контакте и взаимодействии. Короче говоря, взаимоотношения постоянных комиссий с внештатными отделами и комиссиями исполкомов должны строиться на той же основе, что и со штатными отделами, Постоянные комиссии являются ведущей организационно-правовой формой участия общественности в государственном управлении, координирующим центром деятельности всех внештатных формирований.
Комиссии исполкомов и внештатные отделы свою работу строят по плану, в тесном контакте с постоянными комиссиями Советов. Планы увязываются с планами работы соответствующих постоянных комиссий.
Большой интерес представляет характер взаимоотношений между постоянными комиссиями местных Советов и депутатскими группами, которые, по обоснованному мнению Г. В. Барабашева, имеют некоторое организационно-правовое сходство с комиссиями2.
Согластно большинству Положений о депутатских группах они образуются городским (районным в городе), сельским, поселковым органом государственной власти, избирают своих председателей и секретарей, принимают планы работы, регулярно проводят свои заседания, выступают от своего имени во взаимоотношениях с Советом и его органами, в частности могут вносить вопросы на рассмотрение Совета и его исполкома, причем исполком обязан в десятидневный срок дать ответ на поставленный вопрос. Депутатские группы нередко наделены широкими контрольными полномочиями, ана-
1 См. М. П. Банных, Участие общественности в деятельности исполкомов местных Советов, стр. 130.
2 См. Г. В. Барабашев, Развитие форм участия депутатов в оперативно-исполнительной и организационной деятельности местных Советов, в кн. «Вопросы развития Советов на современном этапе», изд-во МГУ, 1966, стр. 138.
154


логичными правам постоянных комиссий: правом проверять работу предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории деятельности депутатской группы и подведомственных местному органу власти, а в неподведомственных местному Совету организациях  —
правом проверять выполнение планов жилищно-коммунального строительства и благоустройства, правильность распределения жилой площади, состояние культурно-бытового обслуживания работников; правом получать всю необходимую Совету информацию от руководителей подчиненных местному Совету организаций и заслушивать их доклады и сообщения, а также рядом других полномочий по контролю.
Депутатские группы осуществляют и исполнительнораспорядительную деятельность, самостоятельно или совместно с другими государственными учреждениями разрешая некоторые вопросы оперативного характера. Так, они участвуют в разработке хозяйственного плана ЖЭК или ЖКК и в приемке отремонтированного жилого фонда. Наконец, в некоторых Положениях предусматрива- ется, что решения депутатской группы, направленные на выполнение актов местного Совета и его исполкома, обязательны для подведомственных местному Совету предприятий и учреждений, расположенных на территории работы депутатской группы, причем в случае мотивированного возражения против такого решения исполнительный комитет вправе приостановить его выполнение и передать спорный вопрос на рассмотрение Совета1.
Однако в отличие от постоянных комиссий депутатские группы, во-первых, строятся по территориальному принципу (например, применительно к территории ЖЭК, ЖКК, микрорайона, а также к территории села, поселка); во-вторых, они являются органами многоотраслевого назначения; в-третьих, депутатские группы осуществляют и несвойственные постоянным комиссиям функции по организации работы депутатов в избирательном округе (прием населения в округе, подготовка отчетов депутатов и т. д.); в-четвертых, деятельность депутат-
1 Подробно о правовом положении депутатских групп см. Р. А. Сафаров, Территориальные депутатские группы, Госюриздат, 1962. См. также «Сборник нормативных актов по вопросам работы Советов депутатов трудящихся», вып. 1, изд-во МГУ, 1971.
155


ских групп особенно тесно связана с задачами коммунально-бытового и социально-культурного обслуживания населения, между тем как ряд постоянных комиссий занимается вопросами производства.
Совершенствование системы обслуживания по месту жительства граждан связано с улучшением работы всех жилищно-коммунальных, бытовых предприятий и социально-культурных учреждений на территории микрорайона, поселка или села. Постоянные комиссии в силу своей отраслевой специализации и большого объема работы не способны охватить весь сложный комплекс вопросов обслуживания на микроучастке. Однако такая задача вполне по плечу депутатским группам, хорошо приспособленным к работе среди населения, к занятию многочисленными повседневными вопросами социалистического быта.
Специфика депутатских групп обусловливает особый подход к повышению их роли в управлении, отличный от подхода к постоянным комиссиям. Вследствие территориального принципа работы депутатских групп и ограниченности сферы их деятельности рамками микроучастка исключается наделение этих групп правом контролировать отделы, издавать в их адрес обязывающие решения. Однако было бы целесообразным, если бы постоянные комиссии и отделы, занимаясь вопросами работы предприятий и учреждений обслуживания, расположенных на территории депутатской группы, привлекали членов этой группы к участию в обсуждении этих вопросов и подготовке решений1.
Из истории депутатских групп известно, что при проведении своей работы секции (постоянные комиссии) местных Советов устанавливали тесную связь с депутатскими группами. Эта связь налаживалась путем: «а) участия в составе секций представителей депутатских групп из числа ведущих внутри группы работы по соответствующей отрасли; б) обязательного привлечения депутатских групп к участию во всех мероприятиях, проводимых секциями в этих учреждениях и колхозах;
1 См. Г. В. Барабашев, Развитие форм участия депутатов в оперативно-исполнительной и организационной деятельности местных Советов, в юи. «Вопросы развития Советов на современном этапе», стр. 142.
156


в) согласования планов работы; г) проведения объединенных заседаний секций и депутатских групп»1.
Традиции совместной деятельности секций (постоянных комиссий) с депутатскими группами возрождаются и в практике работы Советов на современном этапе. Например, депутатская группа, которую возглавляет депутат Горьковского городского Совета И. А. Картенев, многие вопросы, волнующие избирателей этого микрорайона, готовит совместно с соответствующими постоянными комиссиями районного Совета. Так, совместно с постоянной комиссией по бытовому обслуживанию депутатская группа обсуждала работу ателье индивидуального пошива и приемного пункта химчистки. Когда было решено поинтересоваться работой продовольственных магазинов, расположенных в микрорайоне, члены депутатской группы совместно с членами постоянной комиссии по торговле и общественному питанию побывали во всех магазинах, узнали, как их коллективы выполняют социалистические обязательства, имеется ли в наличие требуемый ассортимент товаров, если нет, то почему, на что жалуются покупатели. Депутатов, естественно, интересовала культура торговли и даже внешний вид продавца. После тщательной проверки состоялось совместное заседание депутатской группы и постоянной комиссии. Кроме работников магазинов, на заседание были приглашены активисты микрорайона. На этом заседании выяснилось, что многие вскрытые недостатки работники торговли устранили в процессе проверки, другие устраняются.
Депутатская группа совместно с постоянной комиссией по транспорту и связи обсудила сообщение главного инженера треста «Телефонстрой» о ходе телефонизации жилых домов. Эта группа совместно с постоянной комиссией по строительству обсуждала вопрос о том, как идет строительство нового кинотеатра в микрорайоне и чем жители могут помочь строителям2.
Однако, оценивая в целом связи постоянных комиссий местных Советов с депутатскими группами, следует от-
1 «Основные положения о секциях сельских Советов» (см. «Справочник советского работника, изд-во «Власть Советов» при Президиуме ВЦИК, 1937, стр. 83).
2 См. А. А. Безуглов, Доверие, М., 1971, стр. 58—59.
157


метить, что они еще не стали прочными. Для их укрепления серьезное значение имела бы регулярная координация планов работа депутатских групп с планами работы постоянных комиссий; совместное проведение проверок; обращение групп к комиссиям с материалами, которые могут быть использованы последними для принятия решений; привлечение депутатских групп к выполнению решений и рекомендаций комиссий. Что касается разграничения сферы деятельности депутатских групп и постоянных комиссий, то его основой могло бы послужить обращение комиссий к узловым, наиболее существенным, имеющим общее значение вопросам руководства соответствующими отраслями при сосредоточении внимания депутатских групп на конкретных, повседневных вопросах организационно-массовой и оперативно-исполнительной работы на своем участке.
В настоящее время депутатские группы взаимодействуют главным образом с постоянными комиссиями низовых Советов, которые образуют депутатские группы. Между тем эта форма сотрудничества отраслевых органов Советов с территориальными объединениями депутатов может стать реальной для Советов всех уровней. Но для этого следует изменить порядок формирования депутатских групп.
Действующие ныне депутатские группы охватывают, как правило, депутатов различных звеньев Советов. Однако занимаются они главным образом делами низовых органов власти, которые непосредственно направляют их деятельность и утверждают председателей этих групп, даже в том случае, если они являются депутатами вышестоящих Советов. В результате получается: депутаты, например, областного Совета в силу принадлежности к группе и необходимости соблюдения дисциплины вынуждены заниматься главным образом делами сельского или городского Совета. Это, во-первых, противоречит принципу демократического централизма, его требованию подчинения нижестоящих Советов вышестоящим, а во-вторых, отвлекает депутата областного Совета от своих прямых дел, связанных с выполнением решений «своего» Совета по наказам и другим вопросам областного масштаба.
Но если даже допустить, что депутатская группа будет равномерно заниматься вопросами местных Советов
158


всех звеньев, то и в этом случае создастся такое положение, когда депутаты вышестоящих Советов должны заниматься делами нижестоящих Советов. Происходит неоправданное смешение полномочий депутатов различных звеньев Советов. Неоправданно и то, что руководство депутатскими группами осуществляют низовые Советы, хотя в состав этих групп входят, как уже отмечалось выше, депутаты всех звеньев местных Советов, а иногда и депутаты Верховных Советов союзных и автономных республик1.
А. А. Безуглов предлагает, чтобы в территориальные депутатские группы входили депутаты только одного Совета. При этом должен соблюдаться следующий принцип формирования: депутаты сельского Совета объединяются в группы по населенным пунктам, депутаты районных Советов — по сельсоветам, депутаты городского Совета города районного деления — по микрорайонам, депутаты городского Совета города с районным делением  — по районам города, депутаты областного Совета — по районам и городам и т. д.2. Сегодня это не только теоретические предложения.
Конаковский городской Совет Калининской области образовал семь территориальных депутатских групп, в которые входят только депутаты городского Совета. И занимаются они делами городского Совета.
Помимо депутатских групп городского Совета недавно по предложению Института государства и права АН СССР в порядке эксперимента создана территориальная группа депутатов Калининского областного Совета. В нее вошло 12 депутатов, избранных от г. Конаково и Конаковского района3. Разработанное Институтом государства и права Академии Наук СССР Положение об этой группе предусматривает возможность совместных заседаний депутатской группы и постоянных комиссий областного Совета4.
1 См. А. А. Безуглов, Советский депутат, стр. 136.
2 См. А. А. Безуглов, Советский депутат, стр. 136.
3 См. К. Шеремет, А. Безуглов и др., Совершенствование форм депутатской деятельности, «Советское государство и право» 1971 г. № 11.
4 См. «Рекомендации ИГПАН СССР по совершенствованию организации деятельности местных Советов депутатов трудящихся и их аппарата управления», М., 1971, стр. 102—110.
159


Такие территориальные объединения помогут депутатам вырабатывать общую линию по наиболее важным вопросам, координировать свои усилия в период между сессиями, чаще собираться для обмена опытом и получения информации, укреплять связь с местными органами власти. Все это, по нашему мнению, должно положительно оказаться на повышении активности депутатов всех звеньев Советов. Кроме того, построенные по предлагаемому принципу депутатские группы позволят депутатам объединить свои усилия для решения дел того Совета, в который они избраны.
Все это дает нам основание поддержать идею образования территориальных групп по ступеням Советов. Каждое звено Советов будет иметь свои территориальные депутатские формирования, которые не исключают отраслевые органы в лице постоянных комиссий, а дополняют друг друга.
Газета «Известия» в своей передовой статье, посвященной работе депутатских групп, писала: «Важное условие плодотворной деятельности депутатских групп — ее координация с работой постоянных комиссий Совета. Здесь, несомненно, надо исходить из того, что комиссии, в отличие от групп, создаются по отраслевому принципу и действуют на всей территории Совета. Если комиссии занимаются определенными отраслями хозяйственного и социально-культурного строительства, то группы — всеми вопросами, но лишь на определенной территории»1.
Действительно, если обратиться к практике ныне существующих отраслевых постоянных комиссий, то мы увидим, что они наиболее успешно осуществляют возложенную на них задачу по предварительному рассмотрению и подготовке вопросов, относящихся к ведению Советов. В силу своей компетенции в определенной отрасли постоянные комиссии могут выполнять эту функцию более квалифицированно, чем другой орган и, в частности, предлагаемая депутатская группа. Постоянная комиссия по этим причинам может более квалифицированно осуществлять контроль за выполнением принятых решений по соответствующим отраслям. Что же касается участия постоянной комиссии в организации реализации принятых Советами решений, то здесь их
1 «Депутатская группа», «Известия» 28 декабря 1970 г.
160


деятельность менее активна и менее эффективна, особенно это характерно для вышестоящих Советов. Возьмем, к примеру, постоянную комиссию областного Совета. Обычно в районе проживают один-два депутата, входящих в одну комиссию. Естественно, что им трудно стать непосредственными организаторами выполнения решения на всей подведомственной территории. Депутат, если это делает, то только в рамках своего избирательного округа. Что же касается территориальной депутатской группы областного Совета, то в районе она составит 10—20 человек. Объединившись, они смогут координировать свои усилия по реализации принятых решений в масштабе района.
Таким образом, получается своеобразное разграничение функций между отраслевыми и территориальными органами Совета. Если отраслевые постоянные комиссии в своей деятельности главное внимание уделяют подготовке вопросов той или иной отрасли в масштабе всего Совета, то территориальные группы акцентируют свое внимание на организации исполнения принятых решений. Но это не исключает возможности и территориальным депутатским группам готовить и выносить на рассмотрение Совета определенные вопросы, но не в масштабе всей отрасли, а по отдельным объектам. Более того, возможны варианты, когда постоянные комиссии будут готовить тот или иной вопрос совместно с территориальной группой. Но независимо от этого создаются условия для установления непосредственных тесных связей между отраслевыми и территориальными органами Советов. Для этого, видимо, целесообразно при формировании постоянных комиссий добиваться, чтобы в каждую постоянную комиссию входили представители разных депутатских групп.
Учитывая, что многие депутатские группы распределяют между членами группы обязанности по отраслевому принципу, А. А. Безуглов считает, что можно добиться такого положения, при котором специальность депутата, его опыт, круг интересов принимался бы во внимание как при распределении обязанностей внутри депутатской группы, так и при избрании его членом постоянной комиссии1. Практически это выглядит так: если депутат
1 См. А. А. Безуглов, Доверие, стр. 57.
11 Заказ 6554
161


врач по специальности, то его целесообразно избрать в постоянную комиссию по здравоохранению, а внутри депутатской группы поручить заниматься также вопросами здравоохранения. В результате такого подхода получится: в каждой депутатской группе будут представители разных постоянных комиссий, а в каждой постоянной комиссии — представители разных депутатских групп. Такое взаимопроникновение создаст прочные деловые связи (без посредников) между отраслевыми и территориальными органами Советов. Кроме того, председатели территориальных депутатских групп, а после избрания постоянных комиссий и их председатели могут составить внутренний вспомогательный орган, который смог бы стать центром, координирующим деятельность постоянных комиссий и территориальных групп.
Возможен и другой вариант решения: руководители постоянных комиссий, депутатских групп плюс руководство исполкома местного Совета образуют президиум местного Совета, о роли и значении которого уже говорилось выше.
Из сказанного вытекает, что роль постоянных комиссий местных Советов велика. Для повышения эффективности их деятельности большое значение имеет совершенствование форм и методов. Однако это вовсе не значит, что только от работы постоянных комиссий зависит успех работы местных Советов. Опыт показывает, что только совместные, согласованные и настойчивые усилия всех депутатов, их исполкомов, постоянных комиссий, отраслевых исполнительных органов, соединенные с энергией и самодеятельностью широких масс трудящихся, способны обеспечить полный успех в решении задач, стоящих перед всеми местными Советами.
Всю свою деятельность постоянные комиссии строят на основе тесных связей с общественностью, без которых немыслима их успешная работа.
Решая свои задачи, постоянные комиссии опираются на общественность, взаимодействуют с профсоюзными, комсомольскими и другими общественными организациями и органами общественной самодеятельности населения (комиссии содействия, комитеты, советы содействия и т. п.), заботятся о всемерном развитии инициативы трудящихся, об укреплении всех видов органов общественности.
162


Контакты постоянных комиссий с общественностью и ее организациями, расположенными на территории Совета, обусловлены потребностью объединения усилий постоянных комиссий и соответствующих организаций для наиболее успешного решения общих для них задач. На этой основе и развивается их сотрудничество и взаимодействие. Комиссии опираются на опыт и знания членов общественных организаций, на помощь общественности при подготовке вопросов к сессиям Совета, заседаниям исполкома и своим заданиям, при выработке предложений и их реализации, при организации проверок, проведении организационно-массовых мероприятий. Так, постоянные комиссии по народному образованию и по культуре районных и городских Советов, культурно-просветительные комиссии сельских и поселковых Советов, готовя вопросы о работе школ и органов просвещения, используют помощь многочисленного актива общественности в лице родительских комитетов при школах, домовых комитетов, советов (правлений) клубов, библиотек, домов культуры, взаимодействуют с комсомольскими организациями.
Совместная деятельность постоянных комиссий с общественными организациями умножает силы депутатов, позволяет им квалифицированно, глубоко и в полном объеме изучать рассматриваемые вопросы, принимать правильные решения, выдвигать продуманные предложения, добиваться их реального осуществления.
Кроме того, контакты постоянных комиссий с различными общественными организациями необходимы для того, чтобы четко разграничить их конкретные функции и действия по решению однородных задач, не допуская вредного для общего дела параллелизма, дублирования, распыления имеющихся сил и средств. Этому вопросу придается важное значение, поскольку несогласованность в действиях многих организаций приводит подчас к серьезным издержкам в их работе, а иногда наносит существенный ущерб интересам дела. Бывает так, что работу одного и того же предприятия почти одновременно, в течение короткого промежутка времени начинают проверять и постоянная комиссия Совета, и соответствующий отдел или управление исполкома, и представители общественных организаций. Польза от таких проверок сомнительная, а вред довольно ощутим: наруша-
11*
163


ется ритм работы предприятия; его работники, в частности руководящий состав, отвлекаются от выполнения своих обязанностей на всякие собеседования с проверяющими, на составление всевозможных отчетов и справок и т. п. Да и сами проверяющие организации в таких случаях лишь впустую тратят силы на то, что уже сделано одной из них. При согласовании усилий они могли бы добиться успеха, экономно и разумно использовать свои силы и средства. Согласованность дает возможность одновременно проводить многие мероприятия, объединять усилия многих организаций для практического развития целой отрасли хозяйственной или социально-культурной жизни, для целенаправленной работы по решению важных задач коммунистического строительства.
Решая свои задачи, постоянные комиссии заботятся о всемерном развитии инициативы трудящихся, об укреплении всех видов органов общественности. Помощь комиссий выражается в содействии налаживанию работы предприятий, учреждений, организаций, в поддержке заслуживающих внимания предложений органов общественности (вплоть до постановки соответствующих вопросов перед исполкомом и Советом), в пропаганде передового опыта самодеятельных организаций.
Особенности взаимодействия комиссий с общественными организациями в значительной степени зависят от объема задач и размеров территории Совета. Так, комиссии областных (краевых) и крупных городских (городов с районным делением) Советов устанавливают непосредственный контакт с соответствующими органами массовых общественных организаций и обществ трудящихся (с областными, краевыми и городскими Советами и комитетами профсоюзов, комитетами комсомола, комитетами общества Красного Креста и т. п.). При этом постоянные комиссии могут обращаться непосредственно к общественным организациям с просьбой выделить своих представителей для постоянного или временного участия в работе комиссий. Такая форма сотрудничества позволяет установить прочные связи с общественными организациями, координировать, а в необходимых случаях и объединять их усилия для решения общих задач.
Применяется и такая форма вовлечения общественников в круг забот постоянных комиссий Совета, как заседания с участием представителей об-
164


щественных организаций. Обычно их приглашают в тех случаях, когда предстоит обсудить наиболее важную проблему. В приглашении указывается вопрос, стоящий в повестке дня, день и час, когда заседание состоится. Разумеется, представители общественности пользуются на таких заседаниях правом совещательного голоса. Но они высказывают свое мнение, свои предложения, а в случае необходимости отстаивают их. При этом не принижается роль профсоюзных, кооперативных и других массовых организаций в координации работы их низовых общественных контрольных органов с работой постоянных комиссий местных Советов. В постановлении Президиума ВЦСПС от 26 февраля 1960 г. отмечалось, что «Ленинградский областной совет профсоюзов совместно с исполкомом городского Совета осуществили мероприятия по координации работы контрольных групп совета профсоюза с работой постоянных комиссий районных Советов». Такая мера способствовала повышению действенности общественности предприятий.
Постоянные комиссии местных Советов, и особенно низовых звеньев, в своей повседневной деятельности опираются на многочисленные органы общественной самодеятельности населения, которые составляют прочный актив Советов. Насчитывается около ста видов органов общественной самодеятельности населения1. Они объединяют миллионы советских людей. Постоянные комиссии должны активно использовать все эти формы самодеятельности трудящихся. Но для этого у депутатов должны быть самые тесные контакты с самодеятельными органами. Одна из задач постоянных комиссий состоит в том, чтобы умело направлять проявления общественной самодеятельности трудящихся в нужное русло, помогать активистам находить свое место и применение своим силам и знаниям в общественной жизни. Постоянные комиссии не могут пассивно ожидать, пока к ним обратятся за помощью, за советом, а сами должны постоянно интересоваться работой органов общественной самодеятельности.
В ряде областей накопился положительный опыт работы постоянных комиссий с органами общественной
1 См. «XXIII съезд КПСС и вопросы государственного строительства», «Мысль», 1968, стр. 18.
165


самодеятельности населения. Основной принцип этой работы —  непосредственная связь комиссии с самодеятельными объединениями, родственными им по своим задачам, например связь постоянных сельскохозяйственных комиссии с производственными советами животноводческих ферм, производственными советами бригад, инспекциями по борьбе с сорными растениями; планово- финансовых комиссий — с внештатными финансовыми инспекторами; комиссий по благоустройству — с квартальными, уличными и домовыми комитетами; комиссий народного образования и культуры — с советами клубов и библиотек, родительскими комитетами при школах и детских садах, женскими советами, внештатными инспекторами по народному образованию; комиссий здравоохранения  — с советами при больницах, санитарными постами и дружинами, родительскими комитетами при детских яслях; комиссий торговли и бытового обслуживания населения — с лавочными и столовыми комиссиями, внештатными инспекторами по торговле, советами по контролю за работой мастерских бытового обслуживания; комиссий социалистической законности и охраны общественного порядка—с товарищескими судами и народными дружинами.
Постоянные комиссии и органы общественной самодеятельности населения совместно планируют свою работу и осуществляют намеченные мероприятия. Не только общественники помогают комиссиям, но и комиссии в свою очередь оказывают содействие активистам. Они обобщают их работу, подсказывают, на какие дела направить усилия, какими организационными средствами добиться цели.
На практике нередко постоянные комиссии регулярно поддерживают и направляют работу тех объединений, которые действуют в той же сфере, что и соответствующие постоянные комиссии1.
Местными Советами накоплен известный опыт новой организации руководства общественной самодеятельностью населения2. Так, в Анастасиевском сельском Совете (Краснодарский край) была разработана схема объеди-
1 См. Л. А. Григорян, Постоянные комиссии местных Советов, стр. 65.
2 См. А. А. Кошев, Местные Советы и общественные самодеятельные организации, М., 1968.
166


нения вокруг каждой из шести постоянных комиссий родственных ей органов общественности. Теперь работу товарищеских судов, добровольных народных дружищ, общественных участковых уполномоченных милиции координирует комиссия социалистической законности; постоянная комиссия по благоустройству направляет деятельность квартальных, уличных и домовых комитетов и т. п. Свои планы комиссии составляют вместе с руководителями соответствующих органов общественной самодеятельности. Комиссии руководят соревнованием этих органов, обсуждают сообщения об их работе, привлекают общественность к совместному проведению намеченных мероприятий. В результате силами сельской общественности и депутатов многое сделано для благоустройства и улучшения бытового и культурного обслуживания населения. Краснодарский крайисполком рекомендовал всем Советам сельских местностей края последовать примеру Анастасиевского Совета.
Есть много других случаев, когда комиссии полностью или частично осуществляют руководство органами общественной самодеятельности. Так, постоянная комиссия социального обеспечения Фрунзенского районного Совета Москвы, исполняя решение Совета, взяла на себя функции руководства советами пенсионеров. Постоянная комиссия по социалистической законности и охране общественного порядка г. Балахны (Горьковская область) организовала для членов товарищеских судов постоянно действующий семинар, наладила работу этих судов1.
Думается, что назрела необходимость обобщения и оценки всего этого опыта Президиумами Верховных Советов союзных республик.
Нередко постоянные комиссии местных Советов выступают инициаторами создания органов общественной самодеятельности населения, исходя из сложившейся конкретной обстановки ищут новые формы привлечения широких масс к решению злободневных задач хозяйственного и культурного строительства. И наоборот, в тех случаях, когда постоянные комиссии приходят в выводу о том, что некоторые органы общественности себя исчер-
1 См. «Советы депутатов трудящихся» 1964 г. № 3, стр. 61.
167


пали, что они неизбежно дублируют друг друга, комиссии должны своевременно поставить вопрос о судьбе того или иного органа.
Назрела необходимость разобраться с органами общественной самодеятельности, с тем чтобы прекратить существование органов, отживших свой век, ликвидировать дублирование, повысить коэффициент полезного действия работающих органов, организовать эффективное руководство ими. Эта проблема стоит не только перед Советами. Она заслуживает пристального внимания и со стороны ученых-юристов и социологов. Проблема взаимоотношений Советов в целом и их постоянных комиссий с общественными организациями должна найти свое место в правовых актах. В них должны быть закреплены основополагающие принципы и формы этих взаимоотношений1.
Все Положения о постоянных комиссиях содержат в себе нормы о привлечении актива к работе постоянных комиссий. Например, ст. 3 Положения о постоянных комиссиях Белорусской ССР гласит: «Для наиболее успешного выполнения своих задач постоянные комиссии привлекают к работе комиссий специалистов и широкий актив». Статьи 25 и 26 Временного положения о постоянных комиссиях Калининского областного Совета также говорят об участии актива в заседаниях комиссий и в организуемых ею проверках. Такого же рода нормы содержатся и в других Положениях.
Каковы же формы вовлечения актива в работу постоянных комиссий местных Советов? Как правильно отмечает Н. Г. Старовойтов, непременным условием активной работы комиссий является широкое привлечение к их деятельности депутатов данного Совета, не состоящих в его комиссиях2.
1 Думается, заслуживает поддержки предложение Г. В. Барабашева о целесообразности внесения в Положения о постоянных комиссиях специальных норм, предусматривающих полномочия комиссий по руководству органами общественной самодеятельности, работающими в соответствующих отраслях местного управления, (см. «Развитие форм участия депутатов в оперативной, исполнительной и организаторской деятельности местных Советов», в кн. «Вопросы работы Советов на современном этапе», стр. 147).
2 См. Н. Г. Старовойтов, Организационная работа Советов депутатов трудящихся и пути ее дальнейшего совершенствования.
168


Известно, что Совет вправе давать поручения любому депутату в пределах своей компетенции, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом. Имеют ли такое же право постоянные комиссии?
Если обратиться к Закону о сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР, то мы увидим, что в ст. 66 записано: депутат может участвовать в проверке работы колхозов, совхозов, предприятий, учреждений и других организаций, расположенных на территории Совета, по поручению как Совета, так и его исполнительного комитета и постоянных комиссий. Аналогичные нормы содержатся в законах Верховных Советов о районных и городских Советах депутатов трудящихся. Эти положения законов, видимо, нуждаются в уточнении. Дело в том, что исполкомы и постоянные комиссии действительно вправе давать поручения депутатам, но не всем, а только тем, которые входят в состав этих органов. Что же касается расширительного толкования этого права как права давать такие поручения всем депутатам данного Совета, то оно в литературе вызывает возражения1.
Но это вовсе не значит, что постоянные комиссии Советов, исполнительные комитеты все возложенные на них функции должны выполнять лишь собственными силами и не могут привлекать к своей работе других депутатов. Такое решение не вытекает из норм права и противоречило бы практике. Как Совет в целом, так и все его органы призваны в своей деятельности широко опираться на общественность, и прежде всего, естественно, на депутатов.
Но если Совет вправе обязывать всех депутатов выполнять те или другие действия, то постоянные комиссии Советов, исполкомы местных Советов могут это делать только в отношении своих членов. А что же касается остальных депутатов, то постоянные комиссии Советов и исполкомы могут лишь обращаться к ним с просьбой выполнить те или иные действия. Получив принципиальное согласие депутата, исполком, постоянные комиссии
Доклад об опубликованных научных работах, представленных на соискание ученой степени кандидата юридических наук, М., 1969, стр. 21.
2 См. А. А. Безуглов, Советский депутат, стр. 100.
169


Совета могут давать депутату конкретные поручения в том числе и те, о которых говорится в законах о сельских, поселковых, городских и районных Советах депутатов трудящихся. Но эта обязанность депутата основывается не на подотчетности депутата тому или иному органу, а на его согласии участвовать в той или иной работе, а следовательно, носит производный от желания самого депутата характер.
Не менее важно использовать знания и опыт бывших депутатов, в частности членов постоянных комиссий Советов прошлых созывов1. Как известно, в связи с реализацией принятого Программой КПСС принципа обновляемости состава депутатов Совета состав постоянных комиссий, образуемых на первых сессиях вновь избранных Советов, существенно обновляется. Вместе с тем в работе постоянных комиссий, как и в деятельности Совета в целом, необходимо обеспечить последовательное проведение принципа преемственности. Важное значение для осуществления этого принципа, т. е. для использования опыта работы предшествующего состава комиссии, имеет привлечение к работе бывших депутатов, ранее входивших в состав этой постоянной комиссии. Практика работы постоянных комиссий местных Советов г. Москвы, Московской, Ленинградской, Калининской и других областей убедительно свидетельствует о целесообразности широкого привлечения бывших членов постоянных комиссий к работе одноименных комиссий Советов нового созыва. Важно, чтобы использование этого опыта стало системой в работе постоянных комиссий Советов всех звеньев. Ранее уже отмечалось, что, как правило, комиссии образуются по отраслевому принципу, т. е. деятельность комиссии разворачивается в определенной отрасли управления. Хотя постоянная комиссия не может вмешиваться в оперативную деятельность предприятий, учреждений и организаций, подведомственных Совету, тем не менее депутатам, входящим в ее состав, приходится рассматривать немало задач организационно-управленческого характера. Однако вмешательство комиссии может оказаться полезным лишь в том случае, если поставленные вопросы будут решены достаточно квалифицированно.
1 См. «Советы депутатов трудящихся» 1972 г. № 2, стр. 7.


ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Местные Советы депутатов трудящихся как самые многочисленные организации в системе представительных учреждений составляют важную часть политического механизма социалистического общества. Они являются надежной опорой партии и государства в решении задач коммунистического строительства. Работая в гуще народных масс и опираясь на их прямую поддержку, повседневно решая вопросы, связанные с удовлетворением первоочередных, насущных нужд населения, местные Советы сливают воедино общенародные и местные интересы, обеспечивают гражданам возможность практически и непосредственно участвовать в управлении государством. Курс партии на повышение роли местных Советов прямо обусловлен закономерностями развития демократии и государственности в условиях коммунистического строительства.
XXIV съезд КПСС отметил в своих решениях, что за последние годы Советы депутатов трудящихся добились значительных успехов в своей работе. «В результате принятых партией мер, — говорится в Резолюции съезда,  — стала более активной и разносторонней деятельность Советов депутатов трудящихся, усилился контроль с их стороны за положением дел на основных участках хозяйственного и культурного строительства». Вместе с тем съезд подчеркнул необходимость дальнейшей активизации Советов в выполнении задач, стоящих перед государством и обществом. «Советы должны еще полнее осуществлять свои функции, оказывать действенное влияние на развитие экономики и культуры, подъем народного благосостояния, настойчиво заниматься вопросами социально-бытового обслуживания населения, охраны общественного порядка»1.
Претворение в жизнь решений съезда требует дальнейшего совершенствования всей деятельности местных
1 «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 203—204.
171


Советов. В последние годы проведен ряд важных мер по расширению прав местных Советов, обеспечению их более широкого участия в руководстве народным хозяйством. Огромную роль в этом деле сыграла реализация в законодательстве и практике советского строительства директив, содержащихся в ряде партийных документов по вопросам работы местных Советов депутатов трудящихся.
Решения КПСС о повышении роли местных Советов в коммунистическом строительстве находят воплощение в законодательных и иных нормативных актах Советского государства, принятых в последние годы.
Претворение в жизнь нового законодательства представляет насущную задачу местных Советов, всех их органов, депутатов.
Для обеспечения своего непрерывного функционирования каждым местным Советом образуется предусмотренная законодательством система органов. Исключительно важное место среди них отводится постоянным комиссиям.
Постоянные комиссии содействуют непрерывности функционирования представительных органов власти, способствуют активному и непосредственному участию депутатов в организации и контроле исполнения их решений, помогают Совету правильно сочетать интересы объединяемой им территории и проживающего на ней населения с общегосударственными интересами. Комиссии играют огромную роль в осуществлении требований В. И. Ленина о том, чтобы каждый член Совета обязательно вел постоянную работу по управлению государством наряду с участием в собраниях Совета1.
Постоянные комиссии — это массовые органы Советов, способствующие выполнению всех их функций по руководству хозяйственным, социально-культурным и государственным строительством, принятию и исполнению решений Советов. Работа постоянных комиссий выходит далеко за рамки содействия Совету в решении вопросов его внутриорганизационной жизни. Поэтому нельзя рассматривать постоянные комиссии как чисто внутренние органы Совета. Они осуществляют деятельность, далеко не аналогичную задачам и функциям органов, которые
1 См. В. И. Ленин, Полн. собр. соч., т. 27, стр. 129—130.
172


по своему статусу и характеру своих полномочий могут быть признаны внутренними. Участвуя в реализации компетенции каждого Совета, они осуществляют систематическую контрольную деятельность, проводят большую организационную работу, непосредственно вступают в контакты с предприятиями, учреждениями и организациями на территории, объединяемой Советом. Последовательная реализация закрепленных в законодательстве демократических принципов работы местных Советов, их существенно расширенных полномочий невозможна без активного, всестороннего участия постоянных комиссий во всей деятельности каждого Совета. Дальнейшее совершенствование форм и методов работы комиссий, повышение их инициативы служит важным резервом выполнения местными Советами их возросших задач.
Эффективность деятельности постоянных комиссий во многом зависит от правильного руководства ими со сто- раны Советов. Правовые основы руководства местного Совета работой своих постоянных комиссий заложены в законодательном закреплении исключительного полномочия Совета образовывать комиссии, формировать их состав и вытекающей отсюда ответственности и подотчетности комиссий перед избравшим их Советом.
Основными задачами руководства местных Советов деятельностью постоянных комиссий являются направление их работы, координация их деятельности с работой других органов Совета, заслушивание отчетов о работе постоянных комиссий на сессиях Советов, оказание комиссиям практической помощи, обобщение и распространение их передового опыта.
Анализ действующего законодательства и практики дает основание сделать вывод, что эти органы местных Советов имеют три основные функции — подготовительно-совещательную, контроля и организаторскую.
Осуществляя подготовительно-совещательную деятельность, постоянные комиссии как органы местных Советов принимают активное участие в разработке проектов решений и заключений по вопросам, отнесенным к сфере их деятельности. Они имеют право вносить свои предложения, проекты и заключения на рассмотрение Совета и его исполнительного комитета, а также непосредственно заинтересованных хозяйств, учреждений, ор-
173


ганизаций. Постоянные комиссии дают свои заключения по вопросам, вносимым на обсуждение Совета другими органами и организациями. Комиссии выделяют своих докладчиков или содокладчиков на сессиях Совета и заседаниях исполкомов.
Все постоянные комиссии осуществляют контроль за деятельностью отделов и управлений Совета, предприятий, учреждений и организаций по проведению в жизнь решений Совета, его исполнительного комитета и вышестоящих государственных органов, а также по соблюдению законодательства. При этом постоянные комиссии осуществляют свои контрольные функции в пределах прав Совета в отношении всех учреждений, предприятий и организаций, находящихся на территории Совета, как подчиненных ему, так и находящихся в подчинении вышестоящих органов.
Новое законодательство возлагает на постоянные комиссии обязанность участвовать в организаторской работе по практическому осуществлению решений Совета, его исполнительного комитета и решений вышестоящих государственных органов. Эта работа ведется постоянными комиссиями при осуществлении подготовительной и контрольной деятельности, а также составляет их самостоятельную задачу, особенно важную для постоянных комиссий местных Советов низовых ступеней. Одним из объектов организаторской работы комиссий является проведение в жизнь их рекомендаций и предложений, служащих лучшему исполнению законов и решений Советов, наказов избирателей, устранению вскрытых недостатков. Деятельность местных Советов и их постоянных комиссий непосредственно связана с практической работой по организации масс, развитию их творческой активности, мобилизации трудящихся на осуществление решений Коммунистической партии и Советского правительства.
В деятельности комиссий все большее место занимают выработка управленческих рекомендаций, живая организаторская работа по практической реализации принятых решений, глубокое изучение процессов развития отраслей народного хозяйства и социально-культурного строительства. Это влечет за собой необходимость повышения эффективности деятельности каждого члена комиссии, каждого ее активиста.
174


Важнейшее значение для правильной организации работы постоянных комиссий местных Советов имеет планирование, особенно перспективное. Организационное планирование необходимо для подчинения всей деятельности Совета интересам своевременного и эффективного осуществления общегосударственных и местных мероприятий. Оно служит неотъемлемым элементом научной организации руководства.
Постоянные комиссии и исполнительный комитет — самостоятельные, не подчиненные друг другу органы Совета. Однако это не означает, что постоянные комиссии могут работать независимо от исполнительного комитета. Опыт подтверждает необходимость самого тесного контакта между ними, основанного на принципе взаимопомощи и взаимодействия.
Успех работы исполнительного комитета местного Совета в значительной степени зависит от работоспособности постоянных комиссий, а успешная деятельность постоянных комиссий невозможна без активной организационной и информационной помощи исполнительного комитета. Тесная связь между комиссиями и исполнительным комитетом способствует быстрому и правильному разрешению вопросов, которыми занимаются исполкомы и постоянные комиссии. Исполнительные комитеты как депутатские органы общей компетенции призваны обеспечивать координацию работы комиссий, что, однако, не означает перехода комиссий в подчинение к исполкому.
Совершенствование организации и деятельности постоянных комиссий осуществляется в современный период путем целого комплекса мероприятий, включающих не только законодательное регулирование, но и развертывание активности самих местных Советов, постоянных комиссий и депутатов в направлении поисков и внедрения лучших форм и методов работы комиссий, их организационно-массовой деятельности.
Основанное на марксистско-ленинской теории руководство КПСС Советами, поступательное развитие всех институтов социалистической демократии, рост общественно-политической активности масс служат гарантиями успешного решения проблемы дальнейшего улучшения организации и деятельности местных Советов, всех их депутатских органов и исполнительного аппарата.
175


ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение 3
Глава I. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ПОСТОЯННЫХ КОМИССИЙ 10
§ 1.  Положение и роль постоянных комиссий в системе органов местных Советов 10
§ 2.  Принципы формирования, состав и система постоянных комиссий 44
Глава II. ФУНКЦИИ ПОСТОЯННЫХ КОМИССИЙ И ИХ РАЗВИТИЕ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ 55
§ 1.  Система основных функций постоянных комиссий 55
§ 2.  Проблемы расширения прав постоянных комиссий 87
Глава III. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФОРМ И МЕТОДОВ РАБОТЫ ПОСТОЯННЫХ КОМИССИЙ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ 104
§ 1.  Система организационных форм и методов деятельности постоянных комиссий и их совершенствование на современном этапе 104
§ 2.  Взаимодействие постоянных комиссий. Отношения комиссий с органами управления местных Советов, депутатскими группами и общественностью. Актив комиссий 135
Заключение 171
Чехарин Иван Михайлович
«ПОСТОЯННЫЕ КОМИССИИ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ»
Редакторы Л. А. Арчакова, О. Е. Кутафин
Младший редактор А. В. Пиркина
Обложка художника В. П. Покусаева
Художественный редактор И. Е. Сайко
Технический редактор Н. Л. Федорова
Корректоры Л. Г. Кузьмичева, В. А. Терехина
Сдано в набор 26/IX 1974 г. Подписано в печать 27/XII 1974 г. Бумага типографская № 2. Формат 84Х108  1/32. Объем: усл. печ. л. 9,24; учет.-изд. л. 9,46. Тираж 10 000 экз. А-13394. Заказ № 6554. Цена 57 коп.
Издательство «Юридическая литература», 103064, Москва, К-64, ул. Чкалова, 38—40.
Областная типография управления издательств, полиграфии и книжной торговли Ивановского облисполкома, г. Иваново-8, ул. Типографская, 6.


Опечатка
Стр.
Строка
Напечатано
Следует читать
12
19 сверху
ции. Следовательно, сессия — это олицетворение Сове-
новимся вкратце на других формах деятельности Сове-
Зак. 6554


57 коп.