Kommunale Haushaltssteuerung an der Schnittstelle von Doppik und Haushaltskonsolidierung - Burth A.

1. Einleitung
1.1 Diskussion um die Staatsverschuldung und die Einführung des neuen doppischen Haushalts- und Rechnungswesens

1.3 Typologie der öffentlichen Verschuldung und Auswirkungen auf den (doppischen) Haushaltsausgleich

1.4 Die Kameralistik als eine Ursache der Verschuldungsproblematik

1.5 Haushaltsrechtsreformen in Deutschland

1.6 Doppik, Haushaltskonsolidierung und Generationengerechtigkeit

1.7 Überblick über die kumulative Dissertation

2.3 Anforderungen an eine Kommunalschuldenbremse

2.4 Modell einer ressourcenverbrauchsorientierten Kommunalschuldenbremse
2.4.1 Funktionsweise der doppischen Kommunalschuldenbremse

2.4.3 Wirkungsweise des Generationenbeitrags

2.5 Übergangsregelung für extrem defizitäre Kommunen
2.6 Zusammenfassung und Fazit

3.4 Vergleichende Analyse der Größe kommunaler Volksvertretungen
3.4.1 Zusammensetzung der Räte

3.5 Zusammenhang zwischen der Größe kommunaler Volksvertretungen und der finanziellen Lage der Kom-munen
3.5.1 Vorgehen und Datengrundlage

4.4 Data collection and methodological approach

4.5 Operationalization of constructs and descriptive statis-tics

5.4 Datenerhebung und methodisches Vorgehen

5.5 Operationalisierung der Konstrukte und deskriptive Statistiken

5.8 Limitationen und künftige Forschungsfragen

6. Verbindendes Kapitel
6.1 Zusammenfassung zentraler Ergebnisse der Einzelbeiträge

6.3 Übergreifende Interpretation, Bewertung und Diskussion der Einzelbeiträge

7. Literatur zu "1. Einleitung" und "6. Verbindendes Kapitel"

8. Anhang
8.1 Liste der Einzelarbeiten und der hervorgegangenen Publikationen

8.2 Anteil bei Konzeption, Durchführung und Berichtsabfassung bei Ko-Autorenschaft (§ 6 Abs. 3 PromO WiSo v. 24.8.2010)

8.3 Kurzfassungen/Abstracts der Einzelarbeiten in deutscher und englischer Sprache
8.3.1 Einzelbeitrag Nr. 1

Author: Burth A.

Tags: wirtschaft finanzen haushalt

ISBN: 978-3-658-11053-6

Year: 2015

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Text

Kommunale Haushaltssteuerung an
der Schnittstelle von Doppik und
Haushaltskonsolidierung

Andreas Burth

Kommunale
Haushaltssteuerung
an der Schnittstelle
von Doppik und
Haushaltskonsolidierung
Mit einem Geleitwort von Prof. Dr. Dennis Hilgers

Andreas Burth
Hamburg, Deutschland
Dissertation Universität Hamburg, 2015

ISBN 978-3-658-11053-6
ISBN 978-3-658-11054-3 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-658-11054-3
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Geleitwort
Vor dem Hintergrund der anhaltenden Finanzkrise der Gebietskörperschaften
und der damit einhergehenden stetig wachsenden Verschuldung in der gesamten
Eurozone kommt der Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens
eine zentrale Bedeutung zu. Sowohl in der internationalen Diskussion, als auch
besonders in der deutschsprachigen Fachdiskussion steht seit fast zwei Jahrzehnten die Notwendigkeit der Abkehr vom kameralen Rechnungswesen (Cash
Accounting) in öffentlichen Verwaltungen hin zu einer Ressourcenverbrauchserfassung (Accrual Accounting) im Fokus der Debatte. Es geht dabei um die
Schaffung einer validen Informationsbasis, die ein den tatsächlichen Gegebenheiten entsprechendes Bild über die Finanz-, Vermögens- und Ertragslage einer
öffentlichen Gebietskörperschaft geben soll. Damit verbunden wird die Verbesserung der Steuerungsfähigkeit öffentlicher Einheiten unter Knappheitsbedingungen intensiv diskutiert. Diese generelle Reformbewegung, wie sie sich derzeit in der überwiegenden Zahl der europäischen Länder vollzieht, zielt darauf
ab, mittels eines neuen öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens in Anlehnung an kaufmännische Standards, neben dem Geldverbrauch auch den tatsächlichen Ressourcenverbrauch sowie Kosten und Leistungen systematisch zu planen und zu dokumentieren. Dadurch sollen Verschuldung, Verzehr von Vermögen und Risiken für die öffentlichen Haushalte besser bzw. überhaupt erst abgebildet werden.
Vor diesem Hintergrund widmet sich die vorliegende kumulative Dissertation
von Andreas Burth nicht nur einem hoch aktuellen Thema, sondern behandelt
auch die bisher ausgesprochen wenig beforschten Teilbereiche der Reform des
öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens. Insbesondere richtet sich die
Arbeit auf die Frage, worin genau der Nutzen einer derartigen Modernisierung
des öffentlichen Rechnungswesens und der öffentlichen Haushaltssteuerung
liegt bzw. was mit dem neuen Informations- und Steuerungssystem erreicht
werden kann (etwa in Bezug auf die Implementierung von Schuldenbegrenzungsmechanismen bzw. Schuldenbremsen).
Ich bin sicher, dass die hier vorgelegte Arbeit losgelöst vom aktuellen Zeitgeist
zur Weiterentwicklung und Ausgestaltung einer nachhaltigen Finanz- und Haushaltssteuerung in öffentlichen Verwaltungen nicht nur in der Wissenschaft, sondern vor allem auch in der Verwaltungspraxis als neuer Impuls für die notwen-

dige zukünftige Entwicklung eines leistungsfähigen öffentlichen Sektors wahrgenommen und genutzt wird.
Prof. Dr. Dennis Hilgers

VII

Danksagung
Die Arbeit an der vorliegenden Dissertationsschrift an der Universität Hamburg
begann im April 2011 und endete mit der Abgabe am 30. Juni 2014. Den letzten
wichtigen Meilenstein nahm meine Promotion mit der erfolgreichen Disputation
am 3. März 2015. Dass der kurz skizzierte Gesamtprozess von rund vier Jahren
in dieser Form abgeschlossen werden konnte, ist vielen Beteiligten zu verdanken.
Ein ganz spezieller Dank gilt zunächst meinen Eltern Angelika und Alfons
Burth, die mich bei meinen beruflichen und privaten Entscheidungen stets uneingeschränkt unterstützt und gefördert haben. Der familiäre Rückhalt meiner
Eltern hatte maßgeblichen Anteil am erfolgreichen Abschluss des Promotionsverfahrens.
Besonders verbunden bin ich meinem Doktorvater Prof. Dr. Dennis Hilgers, der
mich im Rahmen der vielen gemeinsamen Projekte (auch abseits meines Promotionsvorhabens) stets angespornt, motiviert und inspiriert hat. Durch zwei in
Koautorenschaft verfasste Beiträge hatte er auch einen unmittelbaren Anteil am
Gelingen der Arbeit. Die gemeinsamen fachlichen Diskussionen und sein in
mich gestecktes Vertrauen waren für mich von unschätzbarem Wert. Die großartige gemeinsame Zeit im Hamburg und Linz wird mir stets in bester Erinnerung
bleiben.
Des Weiteren möchte ich meiner Zweitbetreuerin Prof. Dr. Silke Boenigk für
Ihre Unterstützung danken. Insbesondere die beiden empirischen Einzelbeiträge,
die die Methode SmartPLS nutzen, wären ohne sie vermutlich nicht entstanden,
da sie in mir das Interesse an diesem statistischen Analyseverfahren geweckt
hat.
Dank sagen möchte ich auch Prof. Dr. Dr. h.c. Dietrich Budäus, der gerade in
Fragen des neuen öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens stets eine
wichtige Inspiration für meine Arbeit war. Die verschiedenen anregenden Gespräche und sein fachliches Feedback haben wesentlich zum Gelingen der Arbeit beigetragen.
Hervorzuheben ist mein Dank an Dr. Marc Gnädinger. Die zahlreichen gemeinsamen Gespräche, die konstruktiven fachlichen Hinweise und die kritische
Durchsicht der Manuskripte waren für mich enorm wertvoll. Ungleich größer ist
allerdings sein inzwischen rund siebeneinhalb Jahre zurück liegender Beitrag zu

VIII

dieser Arbeit, als er es schaffte, mich für das Thema der öffentlichen Finanzen
zu begeistern und in der Folge auch die Grundlage für das inzwischen gemeinsam betriebene Portal HaushaltsSteuerung.de gelegt wurde.
Die vorliegende kumulative Dissertation besteht aus vier Aufsätzen, von denen
drei ein Review-Verfahren bei Fachzeitschriften durchlaufen haben. Die anonymen Reviewer haben durch ihre kritische, aber auch stets sehr konstruktive
Begutachtung der Manuskripte einen wesentlichen Beitrag zur Verbesserung der
Einzelaufsätze geleistet. Hierfür möchte ich den Reviewern meinen Dank aussprechen.
Andreas Burth

Inhaltsverzeichnis
Inhaltsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
Tabellenverzeichnis
1.

Einleitung
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5

IX
XIII
XV
1

Diskussion um die Staatsverschuldung und die Einführung des
neuen doppischen Haushalts- und Rechnungswesens

Finanzstatistische Analyse: Verschuldungssituation in
Deutschland

Typologie der öffentlichen Verschuldung und Auswirkungen
auf den (doppischen) Haushaltsausgleich

Die Kameralistik als eine Ursache der
Verschuldungsproblematik

Haushaltsrechtsreformen in Deutschland: Die kommunale
Doppik

1.6

Doppik, Haushaltskonsolidierung und Generationengerechtigkeit 20

1.7

Überblick über die kumulative Dissertation

Einzelbeitrag Nr. 1: Modell einer
ressourcenverbrauchsorientierten Kommunalschuldenbremse

2.1

Ausgangssituation

2.2

Kommunalverschuldung in Deutschland

2.3

Anforderungen an eine Kommunalschuldenbremse

2.4

Modell einer ressourcenverbrauchsorientierten
Kommunalschuldenbremse

2.4.1 Funktionsweise der doppischen
Kommunalschuldenbremse

2.4.2 Ordentliches Ergebnis

2.4.3 Wirkungsweise des Generationenbeitrags

2.5

Übergangsregelung für extrem defizitäre Kommunen

2.6

Zusammenfassung und Fazit

2.7

Literatur

Einzelbeitrag Nr. 2: Der Effekt der Größe kommunaler
Volksvertretungen auf die Kommunalfinanzsituation

3.1

Einleitung und Zielsetzung

3.2

Stand der Forschung

3.3

Analyse der Kommunalfinanzsituation

3.4

Vergleichende Analyse der Größe kommunaler
Volksvertretungen

3.4.1 Zusammensetzung der Räte

3.4.2 Zusammensetzung der Kreistage

Zusammenhang zwischen der Größe kommunaler
Volksvertretungen und der finanziellen Lage der Kommunen

3.5.1 Vorgehen und Datengrundlage

3.5.2 Ergebnisse der Regressionsanalyse

3.6

Schlussfolgerungen und Fazit

3.7

Literatur

3.8

Gesetzestexte

3.5

Einzelbeitrag Nr. 3: Cui bono? Depicting the benefits of the new
municipal budgeting and accounting regime in Germany

4.1

Introduction

4.2

State of empirical research

4.3

Propositions and research model

4.4

Data collection and methodological approach

4.5

Operationalization of constructs and descriptive statistics

4.6

Results

100

4.6.1 Measurement model

100

4.6.2 Structural model

106

4.7

Discussion of the results

110

4.8

Limitations and future research

114

4.9

Literature

116

Einzelbeitrag Nr. 4: Nutzen-Determinanten der kommunalen
Doppik aus Sicht der Haushaltspolitiker

127

5.1

Einleitung

128

5.2

Stand der empirischen Forschung

129

5.3

Hypothesen und Untersuchungsmodell

131

5.4

Datenerhebung und methodisches Vorgehen

145

5.5

Operationalisierung der Konstrukte und deskriptive Statistiken 149

5.6

Ergebnisse

154

5.6.1 Messmodell

154

5.6.2 Strukturmodell

158

5.7

Diskussion der Ergebnisse

160

5.8

Limitationen und künftige Forschungsfragen

163

5.9

Literatur

166

XII

Verbindendes Kapitel

175

6.1

Zusammenfassung zentraler Ergebnisse der Einzelbeiträge

175

6.2

Zusammenfassung der Einzelbeiträge: Limitationen, künftige
Forschungsfragen und Handlungsempfehlungen für die Praxis 179

6.3

Übergreifende Interpretation, Bewertung und Diskussion der
Einzelbeiträge

187

Literatur zu "1. Einleitung" und "6. Verbindendes Kapitel"

193

Anhang

199

8.1

Liste der Einzelarbeiten und der hervorgegangenen
Publikationen

199

8.2

Anteil bei Konzeption, Durchführung und Berichtsabfassung
bei Ko-Autorenschaft (§ 6 Abs. 3 PromO WiSo v. 24.8.2010) 200

8.3

Kurzfassungen/Abstracts der Einzelarbeiten in deutscher und
englischer Sprache

201

8.3.1 Einzelbeitrag Nr. 1: Modell einer
ressourcenverbrauchsorientierten
Kommunalschuldenbremse

201

8.3.2 Einzelbeitrag Nr. 2: Der Effekt der Größe kommunaler
Volksvertretungen auf die Kommunalfinanzsituation
202
8.3.3 Einzelbeitrag Nr. 3: Cui bono? Depicting the benefits
of the new municipal budgeting and accounting regime
in Germany
203
8.3.4 Einzelbeitrag Nr. 4: Nutzen-Determinanten der
kommunalen Doppik aus Sicht der Haushaltspolitiker

204

XIII

Abbildungsverzeichnis
Abb. 1-1:

Staatsverschuldung der Bundesrepublik Deutschland gemäß
Maastricht-Vertrag zum 31.12. (in Mrd. Euro)

Abb. 1-2:

Staatsverschuldung der Bundesrepublik Deutschland gemäß
Maastricht-Vertrag zum 31.12. im Vergleich zu den EU-28
und den Euro-18 (in Prozent des BIP)

Abb. 1-3:

Staatsverschuldung der Mitgliedsstaaten der Europäischen
Union gemäß Maastricht-Vertrag zum 31.12.2013 (in Prozent
des BIP)

Staatsverschuldung der Mitgliedsstaaten der Europäischen
Union gemäß Maastricht-Vertrag zum 31.12.2013 (in Euro je
Einwohner)

Staatsverschuldung des öffentlichen Bereichs der Bundesrepublik Deutschland zum 31.12.2012 (in Mrd. Euro und in
Prozent)

Schulden der 13 Flächenländer und drei Stadtstaaten nach der
Abgrenzung des öffentlichen Bereichs zum 31.12.2012 nach
Schuldenarten (in Euro je Einwohner)

Schulden der Kommunen der 13 Flächenländer nach der
Abgrenzung des öffentlichen Bereichs zum 31.12.2012 nach
Schuldenarten (in Euro je Einwohner)

Abb. 1-8:

Systematisierung der öffentlichen Verschuldung

Abb. 1-9:

Auswirkungen der Verschuldung auf den doppischen
Haushaltsausgleich

Grafische Darstellung der Integrierten Verbundrechnung
(IVR)

Haushaltswesen und Rechnungswesen von Kernverwaltung,
Auslagerungen und Konzern in der Doppik

Abb. 1-4:

Abb. 1-5:

Abb. 1-6:

Abb. 1-7:

Abb. 1-10:
Abb. 1-11:

XIV

Abb. 2-1:

Verschuldung und Bürgschaften der Kommunen der
Flächenländer in Deutschland nach der Abgrenzung des
öffentlichen Gesamthaushalts seit 1991 zum 31.12. des
jeweiligen Jahres (in Mrd. Euro)

Abb. 2-2:

Kommunale Gesamtverschuldung der Flächenländer in
Deutschland nach der Abgrenzung des öffentlichen Bereichs
zum 31.12.2010 (in Euro je Einwohner)

Abb. 2-3:

Kommunale Kassenkreditverschuldung der Flächenländer in
Deutschland nach der Abgrenzung des öffentlichen
Gesamthaushalts zum 31.12.2010 (in Euro je Einwohner)

Funktionsweise der ressourcenverbrauchsorientierten
Kommunalschuldenbremse

Einordnung der ressourcenverbrauchsorientierten
Kommunalschuldenbremse in den Budgetkreislauf

Abb. 3-1:

Untersuchungsmodell

Abb. 3-2:

Skizzierung der Haushaltskonsolidierungspotentiale
kommunaler Volksvertretung in Bezug auf die optimale
Volksvertretungsgröße

Fig. 4-1:

Research model on the benefits of accrual accounting

Abb. 5-1:

Untersuchungsmodell

145

Abb. 6-1:

Grafische Verknüpfung der Einzelbeiträge

187

Abb. 2-4:
Abb. 2-5:

Tabellenverzeichnis
Tab. 1-1:

Haushaltsreformen auf kommunaler Ebene in Deutschland

Tab. 1-2:

Geltende Haushaltsausgleichsregelungen für doppisch
rechnende Kommunen der Flächenländer

Tab. 1-3:

Überblick über die kumulative Dissertation

Tab. 2-1:

Anforderungen an eine wirkungsvolle
Kommunalschuldenbremse

Ausgewählte Forschungsarbeiten zur Volksvertretungsgröße
und Kommunalfinanzsituation

Kommunaler Finanzierungssaldo für das Jahr 2010 sowie
kommunale Verschuldung zum 31.12.2009 nach
Flächenländern

Ländervergleich der Kommunalverfassungen/-wahlgesetze
(Räte)

Zusammensetzung des Rates in den 13 Flächenländern nach
vereinheitlichten Größenklassen

Ländervergleich der Kommunalverfassungen/-wahlgesetze
(Kreistage)

Tab. 3-6:

Zusammensetzung des Kreistags in den 13 Flächenländern
nach vereinheitlichten Größenklassen

Tab. 3-7:

Ergebnisse der Regressionsanalyse (nach Eliminierung der
Ausreißer mittels Externally Studentized Residuals)

Tab. 4-1:

Outline of the state of empirical research

Tab. 4-2:

Responses by number of inhabitants

Tab. 4-3:

Responses by federal states

Tab. 4-4:

Items for operationalizing the constructs

Tab. 4-5:

Descriptive statistics on the data used

Tab. 4-6:

Cronbach’s alpha, composite reliability and AVE

Tab. 4-7:

Weights, variance inflation factors (VIF) and tolerance values
of the formative items (including t-values)
102

Tab. 3-1:
Tab. 3-2:

Tab. 3-3:
Tab. 3-4:
Tab. 3-5:

100

XVI

Tab. 4-8:

Loadings and cross loadings

103

Tab. 4-9:

Correlation coefficient (below diagonal) and square root of the
104
AVE (diagonal) of each construct

Tab. 4-10:

Comparison of the adopter and the non-adopter sample based
on unstandardized latent variable scores (including t-values
and significance levels)
105

Tab. 4-11:

Standardized beta-coefficients (including t-values), standard
errors, differences in beta-coefficients (including t-values) and
effect sizes of the proposed causal relationships
106

Tab. 4-12:

Direct, indirect and total effects

108

Tab. 4-13:

Coefficients of determination of dependent, latent variables

109

Tab. 5-1:

Antworten nach Einwohner-Größenklassen

146

Tab. 5-2:

Antworten nach Bundesländern

147

Tab. 5-3:

Items zur Operationalisierung der Konstrukte

151

Tab. 5-4:

Deskriptive Statistiken

153

Tab. 5-5:

Cronbachs Alpha, Composite Reliability und AVE

154

Tab. 5-6:

Gewichte, Variance Inflation Factors (VIF) und ToleranzWerte der formativen Items (inkl. t-Werte)

156

Tab. 5-7:

Ladungen und Kreuzladungen

157

Tab. 5-8:

Quadratwurzel von AVE (fett) und Korrelationskoeffizienten
der Konstrukte
158

Tab. 5-9:

Standardisierte Beta-Koeffizienten (inkl. t-Werte) und
Effektstärke der Hypothesen

158

Tab. 5-10:

Direkte, indirekte und totale Effekte

159

Tab. 5-11:

Bestimmtheitsmaße der abhängigen, latenten Variablen

160

Tab. 6-1:

Ergebnisse der Einzelbeiträge

176

Tab. 6-2:

Limitationen der Einzelbeiträge

180

Tab. 6-3:

Künftige Forschungsfragen der Einzelbeiträge

183

Tab. 6-4:

Handlungsempfehlungen der Einzelbeiträge

185

Einleitung

1.1 Diskussion um die Staatsverschuldung und die Einführung des neuen doppischen Haushalts- und Rechnungswesens
Mit dem Ausbruch der weltweiten Finanz- und Wirtschaftskrise sind in den letzten Jahren auch die Staatsfinanzen in einigen Ländern der Europäischen Union
(EU) in eine bedrohliche Schieflage geraten. In der Folge hatte die EUStaatsschuldenkrise einen festen Platz in der Presseberichterstattung der europäischen Leitmedien. Insbesondere die Sanierung der Staatsfinanzen von Griechenland - aber z.B. auch die von Irland, Italien, Portugal und Spanien - war regelmäßig Gegenstand öffentlicher Diskussionen. Als Reaktion auf die Staatsfinanzkrise haben sich 25 der seinerzeit 27 EU-Mitglieder bzw. deren Staats- und
Regierungschefs (Ausnahmen: Tschechische Republik und Vereinigtes Königreich) auf ihrem Gipfel am 9. Dezember 2011 auf den "Vertrag über Stabilität,
Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion" und den
darin konkretisierten Europäischen Fiskalpakt geeinigt, um die Staatsfinanzen
der EU-Länder zu stabilisieren (EU 2011).
Auch die Bundesrepublik Deutschland hat für die Bundes- und Landesebene eine neue Schuldenbremse im Grundgesetz eingeführt.1 Die dort manifestierten
Vorgaben gelten im Grundsatz seit 2011 und lösen die alte grundgesetzliche Regelung ab. Gleichwohl gilt für den Bund eine Übergangsfrist bis 2016 und für
die Länder bis 2020. Bund und Länder haben bis zum Ende der jeweiligen
Übergangsfrist Zeit, um ihre Haushalte so weit zu konsolidieren, dass sie der
neuen Schuldenbremse entsprechen (Bundesministerium der Finanzen 2012).
Während die Kommunalschulden explizit in den Fiskalpakt einbezogen werden
(Bundesrat 2012, S. 3), entfaltet die neue Schuldenbremse im Grundgesetz für
die Kommunen keine Gültigkeit (Deutscher Bundestag 2009, S. 10 f.; Deutscher
Bundestag 2012). Auf kommunaler Ebene besteht daher die Befürchtung, die
Länder könnten einen Teil ihres Konsolidierungsdrucks auf die Kommunen abwälzen (z.B. Deutscher Städtetag 2011). Die fehlende Gültigkeit der Staatsschuldenbremse für die Kommunen bedeutet jedoch nicht, dass für die Kommunen keine Schuldenbremsen-Regelungen existieren. Vielmehr haben die Landesgesetzgeber verschiedene Regeln zur Begrenzung der Investitions- und Kas1

Zur Kritik an der neuen Staatschuldenbremse siehe z.B. Gnädinger/Hilgers (2010, S. 193 ff.)

A. Burth, Kommunale Haushaltssteuerung an der Schnittstelle von Doppik und Haushaltskonsolidierung,
DOI 10.1007/978-3-658-11054-3_1, © Springer Fachmedien Wiesbaden 2015

senkredite im Kommunalhaushaltsrecht etabliert (Burth et al. 2013, S. 144 ff.).
Auch die Pflicht zum Haushaltsausgleich kann als (flexible) Schuldenbremse
interpretiert werden (Burth et al. 2013, S. 165 f.).
Die bisherigen Schuldenbremsen im kommunalen Haushaltsrecht haben jedoch
nicht dazu geführt, dass die Kommunalverschuldung in Deutschland merklich
zurückgegangen ist. Vielmehr ist die Verschuldung der Gesamtheit der Kommunen im Zeitablauf tendenziell weiter gestiegen (siehe z.B.
Junkernheinrich/Micosatt 2008, S. 30 ff.; Burth et al. 2013, S. 130). Einen besonderen Problemdruck entfalten hierbei die in einigen Kommunen besonders
stark gestiegenen Kassenkreditbestände (Karl-Bräuer-Institut des Bundes der
Steuerzahler 2011; Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung 2012).
Als Schulden mit besonders kurzer Laufzeit werden Kassenkredite häufig umgeschuldet und unterliegen damit einem hohen Zinsänderungsrisiko (Der Präsident
des Hessischen Rechnungshofs 2010, S. 83). Auch werden sie für laufende Ausgaben aufgenommen, weshalb ihnen keine materiellen Vermögensgegenstände
gegenüberstehen (Gnädinger 2012, S. 134).
Die kommunale Verschuldungsproblematik führt die Notwendigkeit neuer Rationalitäten zur Begrenzung der Schulden vor Augen. Einen Ansatzpunkt für
eine solche neue Rationalität kann die seit etwa zehn Jahren schrittweise in einem Großteil der deutschen Kommunen eingeführte kommunale Doppik liefern.
Die Doppik markiert einen fundamentalen Umbruch im kommunalen Haushaltsund Rechnungswesen in Deutschland, indem sie den Übergang vom Geldverbrauchskonzept zum Ressourcenverbrauchskonzept herbeiführt (Lüder 1999;
Lüder 2001; Raupach/Stangenberg 2009).
Der ressourcenverbrauchsorientierte Charakter der kommunalen Doppik stellt
die Grundlage für eine neue Schuldenbremsenrationalität dar. Kernmerkmal dieser Schuldenbremse ist, dass der doppische Ergebnisausgleich an einen sog. Generationenbeitrag als Ultima Ratio gekoppelt wird. Das Modell einer doppischen
Kommunalschuldenbremse wird in Einzelbeitrag 1 im Detail erläutert. Ein Beispiel für eine z.B. vom Bund der Steuerzahler Hessen vorgeschlagene Konsolidierungsmaßnahme (hier: Verkleinerung der Volksvertretung), die einen Beitrag
zum Erreichen des Haushaltsausgleichs leisten kann, wird in Einzelbeitrag 2 untersucht.
Eine zentrale Voraussetzung für die Einführung der oben erwähnten und in Einzelbeitrag 1 vorgestellten doppischen Kommunalschuldenbremse ist die Einführung der kommunalen Doppik. In diesem Zusammenhang sei indes darauf hin-

gewiesen, dass die Doppik-Einführung in Deutschland Gegenstand kontroverser
Diskussionen in Wissenschaft und Praxis ist. So wird beispielsweise bemängelt,
dass die Länder uneinheitliche kommunale Doppik-Systeme eingeführt haben
(Lasar 2010; Mühlenkamp/Glöckner 2009). Auch die langen Übergangsfristen
einiger Länder (z.B. Baden-Württemberg) sowie die in drei Ländern bestehenden Wahlrechte (Bayern, Schleswig-Holstein, Thüringen) werden teilweise kritisiert (Hilgers 2010, S. 1102 ff.). Als weiterer Diskussionsgegenstand sei ferner
beispielhaft die Debatte um die Aussagekraft des Eigenkapitals bzw. der Eigenkapitalquote im öffentlichen Bereich angeführt (Budäus/Hilgers 2010b; Mühlenkamp/Magin 2010a; Mühlenkamp/Magin 2010b). Auch die Eignung der Kosten- und Leistungsrechnung sowie der Doppik selbst für den öffentlichen Sektor
ist umstritten. Selbige wird z.B. von Sarrazin (2007, S. 3) kritisch gesehen, während andere Autoren in der Doppik in Form der Integrierten Verbundrechnung
ein für den öffentlichen Sektor geeignetes System sehen (Lüder 1999; Lüder
2001; Budäus 2007; Berens et al. 2007; KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009).
Nicht zuletzt betreffen auch das Neue Steuerungsmodell (NSM) (KGSt 1993) als das übergeordnete Konzept - zahlreiche Debatten in Wissenschaft und Praxis, wobei hier z.T. auch das neue kommunale Finanzmanagement in die Diskussionen einbezogen wird (Holtkamp 2008, Banner 2008, Bogumil/Ebinger/Holtkamp 2011; Reichard 2011; Bogumil/Ebinger/Holtkamp
2012).2
Ein Kernproblem der bisherigen, oben kurz skizzierten Diskussion um die
kommunale Doppik besteht darin, dass in vielen Bereichen keine empirisch fundierten Daten zur Verfügung stehen, sondern die Diskussion v.a. auf Grundlage
sachlogischer und z.T. emotionaler Argumente abläuft. Die Einzelbeiträge 3 und
4 der vorliegenden Dissertation sollen einen Beitrag dazu leisten, eine solche
empirische Datenbasis für Fachdiskussionen zur kommunalen Doppik bereitzustellen.

Zur Diskussion um die Vorteile der Doppik siehe z.B. Burth/Hilgers (2012).

1.2 Finanzstatistische Analyse: Verschuldungssituation in
Deutschland
Bedingt durch die Finanzkrise ist die Verschuldung der Gesamtheit von Bund,
Ländern, Kommunen und gesetzlicher Sozialversicherung in Deutschland v.a. in
den Jahren 2009 und 2010 stark angestiegen. Seitdem hat sich das Schuldenwachstum merklich verlangsamt; das gesamtstaatliche Defizit ist abgebaut worden. So hat der Gesamtstaat nach der Abgrenzung des Maastricht-Vertrags 2012
und 2013 leichte Überschüsse erzielt (Eurostat 2014a). Im Jahr 2013 ist auch der
absolute Schuldenstand in Euro nach Maastricht-Vertrag3 geringfügig reduziert
worden (siehe Abb. 1-1).4

1.295

2002

1.384

2003

1.454

2004

1.525

1.574

1.584

2005

2006

2007

1.653

2008

2.059

2.088

2010

2011

2.161

2.147

2012

2013

1.771

2009

Abb. 1-1:

Staatsverschuldung der Bundesrepublik Deutschland gemäß
Maastricht-Vertrag zum 31.12. (in Mrd. Euro)

Quelle:

Eigene Darstellung (Daten entnommen aus: Eurostat 2014b)

Gleichwohl liegt der Schuldenstand im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt (BIP) zum 31.12.2013 mit 78,4 Prozent des BIP weiterhin deutlich
über dem im Maastricht-Vertrag vereinbarten Grenzwert vom 60 Prozent des
BIP (siehe Abb. 1-2). Im Vergleich zur Summe der 28 EU-Mitglieder sowie zur
Summe der 18 Mitglieder der Eurozone ist die Verschuldungshöhe Deutschlands indes seit 2011 als unterdurchschnittlich hoch einzustufen.

3
4

Zur Berechnung des Schuldenstandes nach Maastricht-Vertrag siehe Statistisches Bundesamt 2013.
Es ist darauf hinzuweisen, dass das Maastricht-Defizit einerseits und die Veränderungen des
Maastricht-Schuldenstandes andererseits nicht identisch abgegrenzt sind. Es gibt z.B. Vorgänge,
die zwar den Schuldenstand verändern, das Defizit jedoch unberührt lassen (zur Überleitungsrechnung siehe z.B. Eurostat 2014d, S. 7).

66,2
60,7

2002

68,6

68,0

65,2

66,8

82,5

80,0

81,0

78,4

2010

2011

2012

2013

74,6

64,4

2003

2004

2005

2006

2007

Deutschland

2008
EU-28

2009

Euro-18

Abb. 1-2:

Staatsverschuldung der Bundesrepublik Deutschland gemäß
Maastricht-Vertrag zum 31.12. im Vergleich zu den EU-28 und
den Euro-18 (in Prozent des BIP)

Quelle:

Eigene Darstellung (Daten entnommen aus: Eurostat 2014b); die Euro-18 bezeichnen die 18 Mitglieder des Eurosystems zum 1.1.2014; die EU-28 sind die
28 Mitglieder der Europäischen Union zum 1.1.2014

Eine ähnlich kritische Lage ist im Hinblick auf die Maastricht-Vorgaben beim
Schuldenstand auch für einen Großteil der anderen Mitgliedsstaaten der EU zu
beobachten (siehe Abb. 1-3). So liegen nur zwölf von 28 EU-Mitgliedern unterhalb der 60-Prozent-Grenze. Dabei ist die Lage in den Mitgliedern der Eurozone
tendenziell kritischer als in den anderen EU-Mitgliedsstaaten. Die gemessen am
BIP am höchsten verschuldeten Mitglieder der Eurozone sind Griechenland, Italien, Portugal, Irland, Zypern und Belgien mit Schuldenständen von jeweils über
100 Prozent des BIP.

Griechenland
Italien
Portugal
Irland
Zypern
Belgien
Spanien
Frankreich
Euro-18
Vereinigtes Königreich
EU-28
Ungarn
Deutschland
Österreich
Niederlande
Malta
Slowenien
Kroatien
Finnland
Polen
Slowakei
Tschechien
Dänemark
Schweden
Litauen
Rumänien
Lettland
Luxemburg
Bulgarien
Estland

175,1
132,6
129,0
123,7
111,7
101,5
93,9
93,5
92,6
90,6
87,1
79,2
78,4
74,5
73,5
73,0
71,7
67,1
57,0
57,0
55,4
46,0
44,5
40,6
39,4
38,4
38,1
23,1
18,9
10,0

Abb. 1-3:

Staatsverschuldung der Mitgliedsstaaten der Europäischen
Union gemäß Maastricht-Vertrag zum 31.12.2013 (in Prozent
des BIP)

Quelle:

Eigene Darstellung (Daten entnommen aus: Eurostat 2014b); die Euro-18 bezeichnen die 18 Mitglieder des Eurosystems zum 1.1.2014; die EU-28 sind die
28 Mitglieder der Europäischen Union zum 1.1.2014

Im Kontext des Staatsschuldenstandes in Prozent des BIP sei an dieser Stelle
darauf hingewiesen, dass diese BIP-basierte Darstellung der Verschuldungssituation z.B. aufgrund verschiedener Kritikpunkte an der Referenzgröße "Bruttoinlandsprodukt" (z.B. Skepsis gegenüber rein materiellen Wohlstandszielen, Zweifel an richtiger und vollständiger Abbildung des materiellen Wohlstands durch
das BIP sowie Infragestellung von Wachstum und materiellem Wohlstand an
sich (van Suntum 2012, S. 18)) auch hinterfragt werden kann. Ferner ist hin-

sichtlich der BIP-basierten Schuldenquote darauf hinzuweisen, dass damit ein
Ertragspotenzial und eine vermeintliche Sicherheit suggeriert werden, die nicht
zwangsläufig vorhanden sein müssen. So hat beispielsweise der einstige "Musterschüler" Island seinen Schuldenstand im Zeitraum Ende 2007 bis Ende 2009
durch die Finanz- und Wirtschaftskrise und die damit einhergehende Verstaatlichung der Banken Glitnir, Landsbanki und Kaupthing von 28,5 Prozent des BIP
auf 87,8 Prozent des BIP erhöht (Hilgers/Burth 2012, S. 699).
Vor dem Hintergrund der Schwächen des BIP als Referenzgröße sei ergänzend
auf folgendes, alternatives Staatsschulden-Ranking der EU-Mitgliedsstaaten in
Euro je Einwohner verwiesen (siehe Abb. 1-4).5 Die Staaten mit der höchsten
Pro-Kopf-Verschuldung sind demnach Irland, Belgien und Italien. Am niedrigsten verschuldet sind je Einwohner die Länder Bulgarien, Estland und Rumänien.
Die Bundesrepublik Deutschland liegt bei 26.177 Euro je Einwohner und damit
über dem Durchschnitt der 28 EU-Mitglieder und unterhalb des Durchschnitts
der 18 Mitglieder der Eurozone.

Die Berechnungen der Staatsschulden in Euro je Einwohner sind auf Grundlage der Einwohnerzahlen zum 1.1.2013 durchgeführt worden, da zum Zeitpunkt des Abrufs der Daten noch keine Einwohnerzahlen zum 1.1.2014 von Eurostat veröffentlicht worden sind.

Irland
Belgien
Italien
Frankreich
Griechenland
Österreich
Vereinigtes Königreich
Euro-18
Niederlande
Deutschland
EU-28
Zypern
Spanien
Portugal
Finnland
Dänemark
Luxemburg
Schweden
Malta
Slowenien
Ungarn
Slowakei
Kroatien
Tschechien
Polen
Litauen
Lettland
Rumänien
Estland
Bulgarien

44.199
34.687
34.669
29.358
28.809
27.604
27.426
26.569
26.402
26.177
22.450
21.299
20.559
20.370
20.306
19.785
19.573
17.420
12.443
12.292
7.837
7.388
6.774
6.200
5.825
4.591
4.384
2.697
1.397
1.034

Abb. 1-4:

Staatsverschuldung der Mitgliedsstaaten der Europäischen
Union gemäß Maastricht-Vertrag zum 31.12.2013 (in Euro je
Einwohner)

Quelle:

Eigene Darstellung (Daten entnommen aus: Eurostat 2014b; Eurostat 2014c);
die Euro-18 bezeichnen die 18 Mitglieder des Eurosystems zum 1.1.2014; die
EU-28 sind die 28 Mitglieder der Europäischen Union zum 1.1.2014

Beim Detailblick auf Deutschland zeigt sich ein heterogenes Bild der öffentlichen Verschuldung. So entfällt zum Stichtag 31.12.20126 der mit Abstand größte Teil der Verschuldung des öffentlichen Bereichs auf den Bund (67 Prozent),
während Länder und Kommunen zusammen etwa die Hälfte des Volumens der
6

Für Deutschland waren zum Zeitpunkt der Durchführung der Analyse noch keine Daten zum Stichtag 31.12.2013 (Schuldenstatistik 2013) vom Statistischen Bundesamt veröffentlicht worden. Im
Folgenden ist daher mit den Zahlen zum Stichtag 31.12.2012 (Schuldenstatistik 2012) gearbeitet
worden.

Bundesverschuldung erreichen (siehe Abb. 1-5).7 Die Verschuldung der gesetzlichen Sozialversicherungen ist in ihrem Gesamtvolumen vergleichsweise gering. Im Kontext der nachfolgenden Analysen zum Schuldenstand Deutschlands
sei darauf hingewiesen, dass sich die verwendete Abgrenzung von obiger Abgrenzung nach Maastricht-Vertrag unterscheidet. Zurückgegriffen wird auf die
Abgrenzung nach dem öffentlichen Bereich gemäß deutscher Schuldenstatistik8,
wobei die folgenden Schuldenarten einbezogen werden:
x Schulden beim nicht-öffentlichen Bereich9
x Schulden beim öffentlichen Bereich10
x Kreditähnliche Rechtsgeschäfte11 ohne ÖPP-Projekte (nur für Kernhaushalte12 und Extrahaushalte13)

Es ist darauf hinzuweisen, dass sich in der am 31.7.2013 vom Statistischen Bundesamt publizierten
Schuldenstatistik ein Zahlenfehler findet. Dort werden die Schulden der sonstigen Fonds, Einrichtungen und öffentlichen Unternehmen (FEUs) des Bundes beim nicht-öffentlichen Bereich zum
31.12.2012 mit 7.979,3 Mrd. Euro ausgewiesen, was keinen realistischen Wert für diese Schuldenposition darstellt. Ersatzweise ist bei den betreffenden Analysen daher der Vorjahreswert vom
31.12.2011 in Höhe von 459,6 Mrd. Euro genutzt worden.
Zu den methodischen Details zur Staatsverschuldung gemäß Schuldenstatistik sei auf Statistisches
Bundesamt (2013) und Burth/Gnädinger (2011) verwiesen.
Schulden beim nicht-öffentlichen Bereich sind Wertpapierschulden, Kredite und Kassenkredite, die
eine Einheit des öffentlichen Bereichs (z.B. der Bund) bei einem Kreditinstitut, dem sonstigen inländischen Bereich oder dem sonstigen ausländischen Bereich aufgenommen hat (Burth/Gnädinger
2011, S. 11 f.).
Schulden beim öffentlichen Bereich sind Kredite und Kassenkredite, die eine Einheit des öffentlichen Bereichs (z.B. eine Kommune) bei einer anderen Einheit des öffentlichen Bereichs (z.B. einem Bundesland) aufgenommen hat (Burth/Gnädinger 2011, S. 12).
Kreditähnliche Rechtsgeschäfte sind Zahlungsverpflichtungen, die einer Kreditaufnahme wirtschaftlich gleichkommen (z.B. Hypotheken-, Grund- und Rentenschulden, Restkaufgelder oder
Leasingverträge) (Burth/Gnädinger 2011, S. 12).
Als Kernhaushalte bezeichnet man die Haushalte der Kernverwaltungen von Bund, Ländern,
Kommunen und gesetzlicher Sozialversicherung (Burth/Gnädinger 2014g).
Extrahaushalte sind der Teil der öffentlichen Auslagerungen, der dem sog. Staatssektor zuzurechnen ist (z.B. öffentliche Hochschulen, ausgegliederte statistische Ämter). Extrahaushalte sind dem
Staatssektor zuzuordnen, sofern sie öffentlich kontrolliert und finanziert werden (öffentliche institutionelle Einheiten in der Form von Nichtmarktproduzenten). Ebenso unter die Extrahaushalte fallen Marktproduzenten, wenn sie überwiegend (mehr als 80 Prozent) für den Kernhaushalt tätig
sind.
Die Extrahaushalte sind abzugrenzen von den sonstigen öffentlichen Fonds, Einrichtungen und
Unternehmen (sonstige FEUs). Dieser Typus der öffentlichen Auslagerungen zeichnet sich dadurch
aus, dass die öffentliche Beteiligung hinsichtlich Nennkapital oder Stimmrecht bei über 50 Prozent
liegt und es sich um Marktproduzenten handelt. Von einem Marktproduzenten wird gesprochen,
wenn der Eigenfinanzierungsanteil größer als 50 Prozent ist. Nicht zu den sonstigen FEUs gehören
Marktproduzenten, die überwiegend (mehr als 80 Prozent) für den Kernhaushalt tätig sind. Beispiele für sonstige FEUs sind Krankenhäuser, ÖPNV-Unternehmen sowie Ver- und Entsorgungsunternehmen. Kern- und Extrahaushalte bilden zusammen den sog. öffentlichen Gesamthaushalt. Die
Gesamtheit aus Kernhaushalten, Extrahaushalten und sonstigen FEUs bezeichnet man als sog. öffentlichen Bereich (Burth/Gnädinger 2014f).

Die Abgrenzung nach dem Maastricht-Vertrag weist weniger Schuldenarten aus
als die Abgrenzung der deutschen Schuldenstatistik nach dem öffentlichen Bereich und zeigt demnach auch einen geringeren Schuldenstand auf. Die nachfolgend verwendete Abgrenzung der Staatsverschuldung nach dem öffentlichen
Bereich gemäß Schuldenstatistik ist aktuell die umfangreichste, für Gesamtdeutschland finanzstatistisch verfügbare Abgrenzung der Staatsverschuldung.
501,94
13%

9,63
0%

Bund
Länder

796,76
20%
2.609,70
67%

Gemeinden und
Gemeindeverbände
Sozialversicherung

Abb. 1-5:

Staatsverschuldung des öffentlichen Bereichs der Bundesrepublik Deutschland zum 31.12.2012 (in Mrd. Euro und in Prozent)

Quelle:

Eigene Darstellung (Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2013;
Statistisches Bundesamt 2012)

Das Verschuldungsbild zum 31.12.2012 ist im Ländervergleich sehr heterogen.
Generell sind die Schulden der Stadtstaaten höher als die Schulden der Flächenländer (ohne kommunale Schulden). Bei Ländervergleichen ist grundsätzlich
darauf zu achten, Stadtstaaten und Flächenländer getrennt voneinander zu analysieren, da die beiden Bundesland-Typen nicht bzw. nur sehr eingeschränkt miteinander vergleichbar sind. So nehmen Stadtstaaten neben den originären Landesaufgaben auch kommunale Aufgaben wahr (d.h. Stadtstaaten haben ein breiteres Aufgabenportfolio). Den höchsten Schuldenstand unter den Stadtstaaten
erreicht pro Kopf das Land Bremen. Bei den Flächenländern liegen das Saarland
und Nordrhein-Westfalen an der Spitze des Schulden-Rankings. Bayern und
Sachsen sind im Flächenländervergleich am niedrigsten verschuldet. Im Durchschnitt erreichen die 13 Flächenländer eine Verschuldung von 7.855 Euro je
Einwohner. Der Durchschnittswert der drei Stadtstaaten liegt zum 31.12.2012
bei 23.813 Euro je Einwohner.

Saarland

15.297

Nordrhein-Westfalen

12.415

Schleswig-Holstein

10.279

Rheinland-Pfalz

9.941

Sachsen-Anhalt

9.242

Brandenburg

8.751

Hessen

7.981

Thüringen

7.880

FLÄCHENLÄNDER

7.855

Niedersachsen

7.790

Mecklenburg-Vorpommern

6.531

Baden-Württemberg

6.219

Bayern

2.515

Sachsen

2.369

Bremen

36.292

STADTSTAATEN

23.813

Berlin

22.275

Hamburg

22.077

Wertpapierschulden und Kredite beim nicht-öffentlichen Bereich
Kassenkredite beim nicht-öffentlichen Bereich
Schulden beim öffentlichen Bereich
Kreditähnliche Rechtsgeschäfte (ohne ÖPP-Projekte)
Schulden der sonstigen FEUs beim nicht-öffentlichen Bereich
Schulden der sonstigen FEUs beim öffentlichen Bereich

Abb. 1-6:

Schulden der 13 Flächenländer und drei Stadtstaaten nach der
Abgrenzung des öffentlichen Bereichs zum 31.12.2012 nach
Schuldenarten (in Euro je Einwohner)

Quelle:

Eigene Darstellung (Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2013); da
Stadtstaaten sowohl kommunale Aufgaben als auch Landesaufgaben wahrnehmen, sind Vergleiche zwischen Flächenländern und Stadtstaaten nicht möglich; Einwohnerzahlen gemäß Zensus 2011 zum 30.6.2012

Seitens der kommunalen Spitzenverbände wird häufiger der Ruf laut, Bund und
Länder sollten die Kommunen stärker finanziell unterstützen (z.B. Deutscher
Städtetag 2013, S. 20 f.). Obige Verschuldungsdaten zu Bund und Ländern verdeutlichen indes, dass selbige selbst ebenfalls hoch verschuldet sind. Vor diesem
Hintergrund ist zu hinterfragen, ob auf Bundes- und Landesebene entsprechende
finanzielle Handlungsspielräume überhaupt vorhanden sind oder ob sich die
Kommunen nicht vielmehr selbst helfen müssen.

Saarland

6.794

Hessen

5.946

Nordrhein-Westfalen

5.217

Rheinland-Pfalz

5.093

Mecklenburg-Vorpommern

4.778

Baden-Württemberg

4.597

FLÄCHENLÄNDER

4.241

Sachsen-Anhalt

3.860

Niedersachsen

3.455

Brandenburg

3.286

Sachsen

3.210

Thüringen

3.192

Bayern
Schleswig-Holstein

2.828
2.630

Abb. 1-7:

Schulden der Kommunen der 13 Flächenländer nach der Abgrenzung des öffentlichen Bereichs zum 31.12.2012 nach Schuldenarten (in Euro je Einwohner)

Quelle:

Eigene Darstellung (Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2013);
Einwohnerzahlen gemäß Zensus 2011 zum 30.6.2012

Hinsichtlich der Geldschulden der Kommunen zeigen sich besonders hohe
Schuldenstände im Saarland, in Hessen, in Nordrhein-Westfalen und in Rheinland-Pfalz. Die vier genannten Länder haben hierbei nicht nur den höchsten
kommunalen Gesamtschuldenstand, sondern v.a. auch die höchsten Bestände bei
den besonders problematischen Kassenkrediten. Kassenkrediten wohnt eine spezielle Problematik inne, da sie für laufende Ausgaben aufgenommen werden und
somit nicht durch materielle Vermögenswerte gedeckt sind (Gnädinger 2012, S.
134). Darüber hinaus unterliegen sie einem hohen Zinsänderungsrisiko (Der
Präsident des Hessischen Rechnungshofs 2010, S. 83).
Auch wenn vorstehende Abbildung die Schulden nicht explizit nach Kernverwaltung und Auslagerungen (Extrahaushalte und sonstige FEUs) differenziert,
so zeigt sich doch bereits anhand der unmittelbar ausgewiesenen Schulden der

sonstigen FEUs, dass ein großer Teil der Kommunalverschuldung nicht im
Kernhaushalt, sondern in den Auslagerungen liegt. Zu einem ähnlichen Schluss
kommen auch Burth et al. (2013, S. 131). Besonders augenfällig ist der Anteil
der ausgelagerten Schulden in Baden-Württemberg. In Baden-Württemberg ist
ein sehr großer Teil (84,1 Prozent) der Kommunalschulden in den sonstigen
FEUs zu verorten.
Zu beachten ist im Kontext der vorstehenden Analysen, dass jeweils die Finanzen der Kommunen eines Flächenlandes als Ganzes betrachtet worden sind.
Heterogenitäten innerhalb der Länder werden damit nicht aufgezeigt. Gleichwohl bestehen eben diese Unterschiede innerhalb der Länder. So gibt es innerhalb der Länder beide Extreme: gering verschuldete oder sogar schuldenfreie
Kommunen14 einerseits und hoch verschuldete Kommunen andererseits. Zu
schuldenfreien Kommunen in Deutschland sei im Detail auf Gnädinger (2010)
und Gnädinger (2012) verwiesen.
Im Ergebnis der vorstehenden Analysen kann dennoch bereits gezeigt werden,
dass es in vielen Kommunen einer Haushaltskonsolidierung bedarf, die die bestehenden Defizite abbaut bzw. künftige Defizite verhindert, um so die bestehenden Schulden auf ein tragfähiges Niveau15 zu reduzieren.

1.3 Typologie der öffentlichen Verschuldung und Auswirkungen auf den (doppischen) Haushaltsausgleich
Die in Abschnitt 1.2 analysierten statistischen Daten zur Staatsverschuldung
spiegeln nur einen Teil der öffentlichen Gesamtverschuldung wider. So deckt
die Schuldenstatistik des Statistischen Bundesamtes nur die Geldschulden der
Kernverwaltungen und einiger Auslagerungen (Extrahaushalte und sonstige öffentliche Fonds, Einrichtungen und Unternehmen) ab. Weitere öffentliche
Schuldenarten (z.B. Rückstellungen) bleiben außen vor. Eine Konsolidierung
der Kernverwaltung mit ihren Auslagerungen wird nicht vorgenommen. Mithin
ist die öffentliche Verschuldung damit schuldenstatistisch untererfasst.
14

Zum Stichtag 31.12.2008 waren unter Berücksichtigung der Kassenkredite der Kernhaushalte, der
fundierten Schulden der Kernhaushalte, der kreditähnlichen Rechtsgeschäfte der Kernhaushalte und
der Schulden der rechtlich unselbstständigen Eigenbetriebe 2.382 von 13.436 Kommunen in
Deutschland faktisch schuldenfrei. Hierunter waren keine kreisfreien Städte und ein Landkreis
(Landkreis Südwestpfalz in Rheinland-Pfalz) (Gnädinger 2010).
Im Sinne eines dauerhaften Erreichens des Haushaltsausgleichs (in ordentlichen Erträgen und ordentlichen Aufwendungen).

Die tatsächliche öffentliche Gesamtverschuldung setzt sich im doppischen Sinne
erstens aus den Verbindlichkeiten sowie zweitens aus den hinsichtlich ihres Bestehens, ihrer Höhe und/oder ihres Fälligkeitszeitpunkts ungewissen Rückstellungen (z.B. Pensionsrückstellungen) zusammen. Verortet sein können Schulden
wiederum entweder in der Kernverwaltung einer Gebietskörperschaft oder in
deren Auslagerungen (Abb. 1-8).
Öffentliche Schulden
Auslagerungen

Kernverwaltung
Verbindlichkeiten
- Kreditmarktschulden
- Kassenkredite
- Sonstige Verbindlichkeiten

Verbindlichkeiten

Rückstellungen
- Pensionsrückstellungen
- Drohverlustrückstellungen
- Instandhaltungsrückst.
- Sonstige Rückstellungen

- Kreditmarktschulden
- Kontokorrentkredite
- Sonstige Verbindlichkeiten

Rückstellungen
- Pensionsrückstellungen
- Drohverlustrückstellungen
- Instandhaltungsrückst.
- Sonstige Rückstellungen

Abb. 1-8:

Systematisierung der öffentlichen Verschuldung

Quelle:

In Anlehnung an Burth/Gnädinger (2011, S. 3)

Realisiert wird die vollständige, konsolidierte Darstellung der in Abb. 1-8 systematisierten öffentlichen Verschuldung erst im Zuge der Doppik-Einführung
mit der Aufstellung eines Gesamt- bzw. Konzernabschlusses (Müller-Marqués
Berger/Krebs 2010; Budäus/Hilgers 2010a). Vielerorts liegen bedingt durch längere Übergangsfristen (siehe Tab. 1-1) indes noch keine Gesamtabschlüsse vor.
Ebenso haben sie bislang noch keinen Eingang in die Finanzstatistik gefunden.
Ein Grund für die fehlende Übernahme von Gesamtabschluss-Daten in die Finanzstatistik ist auch, dass der Bund und die meisten Länder (und damit der
Großteil der gesamtstaatlichen Budgetvolumina) sowie ein kleinerer Teil der
Kommunen (z.B. in Bayern) auf absehbare Zeit weiterhin kameral rechnen werden und daher keine Gesamtabschlüsse aufstellen. Ein Umstieg auf eine doppische Finanzstatistik erscheint vor diesem Hintergrund mittelfristig unwahrscheinlich, sofern nicht z.B. von der EU-Ebene ausgehend anderslautende Vorgaben gemacht werden (Stichwort "EPSAS"16).
Generell ist darauf hinzuweisen, dass öffentliche Schulden nicht per se schlecht
sind. Problematisch werden Schuldenstände, wenn sie eine Höhe erreichen, die
die dauerhafte Gewährleistung des doppischen Ergebnisausgleichs und damit die
Generationengerechtigkeit der Finanzwirtschaft gefährdet (Burth et al. 2013, S.
16

Detaillierte Informationen zum EPSAS-Projekt
http://www.epsas.eu/de/ abgerufen werden.

der

Europäischen

Union

können

auf

161). Der konkrete Zusammenhang zwischen dem doppischen Ergebnisausgleich einerseits und der öffentlichen Verschuldung andererseits wird in Abb. 19 visualisiert.
Zinsaufwendungen

Steuererträge

Rückstellungsaufwendungen

Gebührenerträge

Personalaufwendungen

Erträge aus Zuweisungen

Abschreibungen

Zinserträge

Sonstige Aufwendungen

Sonstige Erträge

Abb. 1-9:

Auswirkungen der Verschuldung auf den doppischen Haushaltsausgleich

Quelle:

Eigene Darstellung

Verschiedene Schuldenarten belasten den Ergebnisausgleich in unterschiedlicher
Art und Weise. So werden Rückstellungen im Jahr ihrer Bildung als Aufwendungen erfasst. Geldschulden spiegeln sich im Ergebnisausgleich über die zu
leistenden Zinsaufwendungen wider. Hierbei bestehen im Detail hinsichtlich der
Höhe der Zinsaufwendungen Unterschiede in der Planbarkeit der Zinsaufwendungen. Während z.B. die Höhe der Zinsaufwendungen von langfristigen Investitionskrediten i.d.R. relativ gut planbar ist, ist dies bei Kassenkrediten nicht der
Fall. Aufgrund ihrer kurzen Laufzeit werden Kassenkredite häufig umgeschuldet, was sie einem hohen Zinsänderungsrisiko aussetzt. Anteilig können darüber
hinaus Personalaufwendungen für die in der Organisationseinheit "Schuldenverwaltung" tätigen Mitarbeiter ursächlich der öffentlichen Verschuldung zugerechnet werden. Dies gilt analog z.B. auch für Abschreibungen auf die von der
Schuldenverwaltung genutzten Vermögensgegenstände (z.B. Räumlichkeiten)
sowie alle sonstigen von der Schuldenverwaltung verursachten Aufwendungen
(Burth et al. 2013, S. 161).

1.4 Die Kameralistik als eine Ursache der Verschuldungsproblematik
Als eine Ursache für die in Abschnitt 1.2 beschriebene Verschuldungslage benennen mehrere Autoren das traditionelle, kamerale Haushalts- und Rechnungswesen. So postulieren beispielsweise die Autoren der Hamburger Thesen
(Berens et al. 2007), dass die politischen Mandatsträger und die Verwaltungsmitarbeiter ihre Entscheidungen in der Kameralistik auf der Grundlage eines unzulänglichen Planungs- und Informationssystems treffen. Dieses kamerale Planungs- und Informationssystem hat nach Ansicht der Autoren wesentlich dazu
beigetragen, dass sich der Stand der öffentlichen Verschuldung kontinuierlich
mit steigender Tendenz erhöht hat (Berens et al. 2007, S. 3). Eng verknüpft
hiermit ist die Problematik, dass die Kameralistik nur explizite Schulden (v.a.
Geldschulden) ausweist, implizite Schulden (z.B. Rückstellungen für Pensionsverpflichtungen) jedoch ausblendet (Berens et al. 2007, S. 3).
Bei der traditionellen Kameralistik handelt es sich um ein Haushalts- und Rechnungswesen, das auf dem Geldverbrauchskonzept basiert und somit lediglich
Einnahmen und Ausgaben, nicht jedoch Ressourcenverbräuche periodengerecht
erfasst (Burth/Gnädinger 2014a). Die in der Kameralistik nicht realisierbare, periodengerechte Gegenüberstellung von Ressourcenverbrauch und Ressourcenaufkommen ist wichtig für die Frage nach der Beurteilung der Generationengerechtigkeit der Haushaltspolitik. So gilt eine Haushaltspolitik als generationengerecht, sofern das Ressourcenaufkommen in der entsprechenden Periode (z.B.
Haushaltsjahr) ausreicht, um den Ressourcenverbrauch dieser Periode zu decken
(Burth et al. 2013, S. 163). Da der Ressourcenverbrauch und das Ressourcenaufkommen in der traditionellen Kameralistik nicht periodengerecht erfasst werden, ist es in der Kameralistik nicht möglich, zu beurteilen, ob in einer Periode
auf Kosten künftiger Generationen gewirtschaftet worden ist. Transparent wird
die Generationengerechtigkeit der Haushaltswirtschaft erst in der Doppik über
den (ordentlichen) Ergebnisausgleich, d.h. den Ausgleich von (ordentlichen) Erträgen (Ressourcenaufkommen) und (ordentlichen) Aufwendungen (Ressourcenverbrauch) (Burth et al. 2013, S. 156 ff.).
Ein weiteres Kernproblem der Kameralistik besteht darin, dass sie, wie bereits
zuvor erwähnt, die öffentliche Verschuldung nicht vollständig erfasst (nur explizite (Geld-)Schulden). So werden implizite Schulden, wie z.B. Rückstellungen
(z.B. Pensionsrückstellung, Drohverlustrückstellungen), nicht abgebildet
(Burth/Gnädinger 2014a). Auch die Finanzstatistik (z.B. Schuldenstatistik) ba-

siert noch auf kameralen Daten. Darüber hinaus erfolgt in der Kameralistik keine Konsolidierung der Finanzdaten der Kernverwaltung mit den Finanzdaten der
Auslagerungen (z.B. kommunale Versorgungsunternehmen) im Sinne eines Gesamt- bzw. Konzernabschlusses (Burth et al. 2013, S. 202). Die Kameralistik
macht es damit einfacher als z.B. die Doppik, Schulden in Auslagerungen zu
verstecken (Burth et al. 2013, S. 133). Im Ergebnis ist daher festzuhalten, dass
die öffentliche Verschuldung in der Kameralistik - und damit auch in der Finanzstatistik - untererfasst ist und folglich zu niedrig ausgewiesen wird. Dies
kann - ebenso wie im Kontext der zuvor beschriebenen Ressourcenverbrauchsproblematik - Fehlsteuerungen der kommunalen Entscheidungsträger in haushalts- und finanzpolitischen Fragen (z.B. auch in der Schuldenpolitik) zur Folge
haben.

1.5 Haushaltsrechtsreformen in Deutschland: Die kommunale Doppik
Die Mängel der traditionellen Kameralistik haben die Landesgesetzgeber dazu
veranlasst, das kommunale Haushaltsrecht grundlegend von der Kameralistik
hin zur Doppik zu reformieren. Den Startpunkt der Reformbewegung haben
hierbei v.a. die Beschlüsse der Innenministerkonferenz aus dem Jahr 2003 markiert (IMK 2003a; IMK 2003b; IMK 2003c). Im Ländervergleich ist zwar festzustellen, dass nicht alle Länder ihren Kommunen die Doppik verpflichtend vorschreiben - gleichwohl ermöglicht zumindest jedes Flächenland seinen Kommunen die Doppik-Umstellung (Burth et al. 2013, S. 158). Die Umstellungsfristen,
sowohl im Hinblick auf die verpflichtende Doppik-Umstellung (für den Kernhaushalt und den Konzern) als auch im Hinblick auf die Ausübung des DoppikOptionsrechts, unterscheiden sich von Bundesland zu Bundesland (siehe Tab. 11).

Bundesland
BadenWürttemberg
Bayern

Brandenburg
Hessen*
MecklenburgVorpommern
Niedersachen
NordrheinWestfalen
Rheinland-Pfalz
Saarland
Sachsen
Sachsen-Anhalt
SchleswigHolstein

Thüringen

Bezeichnung des
Reformprojekts
Neues Kommunales Haushaltsund Rechnungswesen (NKHR)

Reformmodell
Doppik

ab 2020

Gesamt-/
Konzernabschluss für
„Konzern Kommune“
verpflichtend …
ab 2022

Doppik

ab 2011

ab dem fünften doppisch
geführten Haushaltsjahr;
frühestens ab 2012 (falls
Umstellung auf Doppik)
ab 2013

Doppik

ab 2009/2015

ab 2015/2021

Doppik

ab 2012

ab dem dritten doppisch
geführten Haushaltsjahr

Doppik

ab 2012

Doppik

ab 2009

ab 2010

Doppik

ab 2009

ab 2013

Doppik

ab 2010

ab 2014

Doppik

ab 2013

ab 2016

Doppik

ab 2013

ab 2016

---

ab dem 6. doppisch geführten
Haushaltsjahr (falls Umstellung auf Doppik)

---

ab dem dritten doppisch
geführten Haushaltsjahr (falls
Umstellung auf Doppik)

Option:
Neues Kommunales Finanzwesen
Doppik oder
(NKFW)
Kameralistik
Kommunale Doppik
Neues Kommunales Rechnungsund Steuerungssystem (NKRS)
Neues Kommunales Haushaltsund Rechnungswesen (NKHR)
Neues Kommunales Rechnungswesen (NKR)
Neues Kommunales Finanzmanagement (NKF)
Kommunale Doppik
Neues Kommunales Rechnungswesen (NKR)
Neues Kommunales Haushaltsund Rechnungswesen (NKHR)
Neues Kommunales Haushaltsund Rechnungswesen (NKHR)

Doppischer Haushaltsplan/Jahresabschluss
für Kernverwaltung
verpflichtend …

Option:
Neues Kommunales Rechnungs- Doppik oder
wesen (NKR)
erweiterte
Kameralistik
Option:
Neues Kommunales Finanzwesen
Doppik oder
(NKF)
Kameralistik

---

* Die hessischen Kommunen konnten bis 2009 ein Wahlrecht zwischen Doppik und erweiterter Kameralistik ausüben. Sofern
die Doppik gewählt wurde, ist für das Jahr des ersten doppischen Haushaltsplans nach Ablauf des Haushaltsjahrs der erste
doppische Jahresabschluss aufzustellen. Spätestens für 2015 ist der erste Gesamtabschluss vorzulegen. Das Optionsrecht ist
mittlerweile durch eine Doppik-Pflicht ersetzt worden. Mit Einführung der Doppik-Pflicht haben diejenigen Kommunen, die
sich aufgrund des ursprünglichen Wahlrechts gegen die Doppik entschieden haben, ab dem Haushaltsjahr 2015 doppische
Haushaltspläne und Jahresabschlüsse aufzustellen. Der erste Gesamtabschluss ist spätestens zum Jahr 2021 aufzustellen.

Tab. 1-1:

Haushaltsreformen auf kommunaler Ebene in Deutschland

Quelle:

Burth et al. (2013, S. 159); § 64 Gemeindehaushaltsverordnung BadenWürttemberg

Das idealtypische Grundmodell der kommunalen Doppik ist für die Kernverwaltung einer öffentlichen Gebietskörperschaft die Integrierte Verbundrechnung
(IVR) (siehe Abb. 1-10), welche die doppische Haushaltsplanung mit dem externen und internen Rechnungswesen in der Doppik verknüpft. Von besonderer
Wichtigkeit in der Doppik sind erstens der Ergebnishaushalt bzw. die Ergebnisrechnung und zweitens die Bilanz. Der Ergebnishaushalt und die Ergebnisrechnung erfassen die Erträge und Aufwendungen einer Periode und sind somit zentral für die Beurteilung der Generationengerechtigkeit der Haushaltspolitik. Aus
der Bilanz wird neben der Höhe des kompletten Vermögens auch die Höhe der
gesamten Schulden ersichtlich. Neben den auch in der Kameralistik erfassten

Internes Rechnungswesen
(Kosten- & Leistungsrechn.)

Externes Rechnungswesen
(Jahresabschluss)

Haushaltswesen
(Haushaltsplan)

Geldschulden (Kredite und Kassenkredite) sind dies v.a. die Rückstellungen sowie auch weitere Arten von Verbindlichkeiten (z.B. Verbindlichkeiten aus Lieferung und Leistung).
Finanzhaushalt
(Teilfinanzhaushalte)
Einzahlungen
– Auszahlungen
= Veränder. Finanzmittel

Finanzrechnung
(Teilfinanzrechnungen)
Einzahlungen
– Auszahlungen
= Veränder. Finanzmittel

Kostenartenrechnung
- Personalkosten
- Abschreibungen
- Sachkosten
- etc.

Planbilanz (optional)
Aktiva
Anlagevermögen
Umlaufvermögen
Aktive RAP

Passiva
Eigenkapital
Sonderposten
Fremdkapital
Passive RAP

Bilanz/Vermögensrechnung
Aktiva
Anlagevermögen
Umlaufvermögen
Aktive RAP

Gemeinkosten

Passiva
Eigenkapital
Sonderposten
Fremdkapital
Passive RAP

Kostenstellenrechnung
- Feuerwehr
- Bürgerbüro
- Theater
- etc.

Gemeinkosten

Ergebnishaushalt
(Teilergebnishaushalte)
Erträge
– Aufwendungen
= Ergebnis

Ergebnisrechnung
(Teilergebnisrechnungen)
Erträge
– Aufwendungen
= Jahresergebnis

Kostenträgerrechnung
- Feuerwehreinsatz
- Bürgerberatung
- Theatervorführung
- etc.

Einzelkosten

Abb. 1-10: Grafische Darstellung der Integrierten Verbundrechnung
(IVR)
Quelle:

Burth/Gnädinger (2014b)

Die Integrierte Verbundrechnung für die Kernverwaltung ist indes nur ein Teil
der Doppik. Hinzu kommt der gesondert aufzustellende Gesamt- bzw. Konzernabschluss, der den Jahresabschluss der Kernverwaltung mit den Jahresabschlüssen der Auslagerungen in konsolidierter Form zusammenführt (Kiamann 2010;
Müller-Marqués Berger/Krebs 2010; Budäus/Hilgers 2010a) (siehe Abb. 1-11).
Gerade auf kommunaler Ebene ist diese Konsolidierung von großer Wichtigkeit,
da ein erheblicher Teil der kommunalen Aufgabenwahrnehmung in vielen
Kommunen nicht im Kernhaushalt, sondern in Form von Auslagerungen erfolgt
(z.B. Wasser, Abwasser, Abfallentsorgung, Straßenreinigung, Bäder, Theaterhäuser, ÖPNV) (siehe z.B. Burth et al. 2013, S. 90 f.).

Externes Rechnungswesen
(Kernverwaltung)

Finanzrechnung
(Teilfinanzrechnungen)
Rechenschafts-/
Lagebericht

Einzahlungen
– Auszahlungen
= Veränder. Finanzmittel

Bilanz/Vermögensrech.
Aktiva
Passiva
Anlageverm. Eigenkapital
Umlaufverm. Sonderposten
Aktive RAP Fremdkapital
Passive RAP

Ergebnishaushalt
(Teilergebnishaushalte)
Erträge
– Aufwendungen
= Ergebnis

Anlagen

Anhang

Gesamt-/Konzernanhang

Anhang

Jahresabschluss
(Auslagerungen)

Einzahlungen
– Auszahlungen
= Veränder. Finanzmittel

Planbilanz (optional)
Aktiva
Passiva
Anlageverm. Eigenkapital
Umlaufverm. Sonderposten
Aktive RAP Fremdkapital
Passive RAP

Gesamt-/Konzernabschluss
(Konzern Gebietskörperschaft)

Vorbericht

Finanzhaushalt
(Teilfinanzhaushalte)

Jahresabschluss
(Kernverwaltung)

Haushaltsgesetz/
Haushaltssatzung

Haushaltsplan
(Kernverwaltung)

Haushaltswesen
(Kernverwaltung)

Ergebnisrechnung
(Teilergebnisrechnungen)
Erträge
– Aufwendungen
= Jahresergebnis

Externes Rechnungswesen
(Konzern Gebietskörperschaft)

Konsolidierung

Gesamt-/Konzernfinanzrechnung
Gesamt-/Konzernlagebericht

Einzahlungen
– Auszahlungen
= Veränder. Finanzmittel

Gesamt-/Konzernbilanz
Aktiva
Passiva
Anlageverm. Eigenkapital
Umlaufverm. Sonderposten
Aktive RAP Fremdkapital
Passive RAP

Gesamt-/Konzernergebnisrechnung
Erträge
– Aufwendungen
= Jahresergebnis

Externes Rechnungswesen
(Auslagerungen)

Konsolidierung

Kapitalflussrechnung

Lagebericht

Einzahlungen
– Auszahlungen
= Cash-Flow

Bilanz
Aktiva
Passiva
Anlageverm. Eigenkapital
Umlaufverm. Fremdkapital
Aktive RAP Passive RAP

(i.d.R. indirekte Methode)

Gewinn- und
Verlustrechnung
Erträge
– Aufwendungen
= Gewinn/Verlust

Abb. 1-11: Haushaltswesen und Rechnungswesen von Kernverwaltung,
Auslagerungen und Konzern in der Doppik
Quelle:

Burth/Gnädinger (2014c)

1.6 Doppik, Haushaltskonsolidierung und Generationengerechtigkeit
Der Begriff der Haushaltskonsolidierung bezeichnet allgemein die Gesamtheit
all derjenigen Maßnahmen, die darauf abzielen die Einnahmen (Kameralistik)
bzw. Erträge und Einzahlungen (Doppik) zu erhöhen sowie die Ausgaben (Kameralistik) bzw. Aufwendungen und Auszahlungen (Doppik) zu senken, um hierüber ein bestehendes Haushaltsdefizit abzubauen oder ein drohendes Haushaltsdefizit zu verhindern. Ziel ist das dauerhafte Sicherstellen des Haushaltsausgleichs (Burth/Gnädinger 2014d). Mit einer Haushaltskonsolidierung einher

geht häufig das Ziel, den Schuldenstand zu reduzieren oder das Wachstum des
Schuldenstandes zu vermindern. Denkbare Methoden zur Identifikation von
(ausgabe-/aufwandsseitigen) Konsolidierungsmaßnahmen sind v.a. das
Benchmarking,
das
Rasenmäher-Prinzip
und
die
Aufgabenkritik
(Burth/Gnädinger 2014d).
Die Wichtigkeit der Haushaltskonsolidierung leitet sich in der Doppik aus dem
ethischen Leitbild der Generationengerechtigkeit ab. So wird im Falle eines Defizits im doppischen Ergebnishaushalt bzw. in der doppischen Ergebnisrechnung
per Definition in finanzieller Hinsicht auf Kosten künftiger Generationen gelebt.
Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen zielen darauf ab, dieses Haushaltsdefizit
(vollständig) abzubauen, um die Generationengerechtigkeit der Haushaltswirtschaft wieder herzustellen (Burth/Gnädinger 2014d).
Am Ausgleich von Ergebnishaushalt und Ergebnisrechnung anknüpfende haushaltsrechtliche Regelungen finden sich in allen Flächenländern. Gleichwohl unterscheiden sich die Regelungen im Detail. So schreiben z.B. einige Länder den
Ausgleich des ordentlichen Ergebnisses vor, während andere Länder auf das Gesamtergebnis oder sowohl auf das ordentliche Ergebnis als auch das außerordentliche Ergebnis abzielen. Ein Vorteil des ordentlichen Ergebnisses besteht
v.a. darin, dass die Größe aufgrund der Nicht-Berücksichtigung der außerordentlichen Vorgänge (z.B. Verkauf eines Vermögensgegenstandes über Buchwert)
weniger manipulationsanfällig ist (Burth et al. 2013, S. 168). Zusätzlich zur
Pflicht zum Ergebnisausgleich finden sich in einigen Ländern auch Vorgaben
zum Ausgleich von Einzahlungen und Auszahlungen. Diese zielen im Besonderen auf die Gewährleistung der Zahlungsfähigkeit der Kommunen ab (siehe Tab.
1-2).

Flächenland
Baden-Württemberg
Bayern
Brandenburg
Hessen
Mecklenburg-Vorpommern
Niedersachsen
Nordrhein-Westfalen
Rheinland-Pfalz
Saarland
Sachsen
Sachsen-Anhalt
Schleswig-Holstein
Thüringen

Ausgleich
ordentliches
Ergebnis
vorgesehen
—
vorgesehen
vorgesehen
—
vorgesehen
—
—
—
vorgesehen
vorgesehen
—
—

Ausgleich
außerordentliches
Ergebnis
—
—
vorgesehen
—
—
vorgesehen
—
—
—
—
vorgesehen
—
—

Ausgleich
Gesamtergebnis*
—
vorgesehen
—
—
vorgesehen
—
vorgesehen
vorgesehen
vorgesehen
—
—
vorgesehen
vorgesehen

Ausgleich
Finanzhaushalt
—
vorgesehen
—
vorgesehen
vorgesehen
vorgesehen
vorgesehen
vorgesehen
vorgesehen
—
—
—
vorgesehen

* keine Unterscheidung in ordentliches und außerordentliches Ergebnis.

Tab. 1-2:

Geltende Haushaltsausgleichsregelungen für doppisch rechnende Kommunen der Flächenländer

Quelle:

Burth et al. (2013, S. 164)

Zentral für die Beurteilung der Generationengerechtigkeit ist der Ergebnisausgleich. Schuldenfreiheit bedeutet folglich nicht notwendigerweise, dass die
Kommune generationengerecht wirtschaftet. Gleichwohl haben die Schulden
bzw. deren Höhe, wie in Abschnitt 1.3 beschrieben, einen Einfluss auf die Generationengerechtigkeit bzw. den Ergebnisausgleich. So verursachen z.B. Kredite
Zinsaufwendungen. Ebenso stellt die Bildung von Rückstellungen im doppischen Sinne einen Aufwand dar. Nicht zuletzt können auch die Aufwendungen
für Personal, Sachmittel etc. der Schuldenmanagement-Organisationseinheit einer Kommune der Verschuldung als Aufwandsverursacher zugerechnet werden
(Burth et al. 2013, S. 161).

1.7 Überblick über die kumulative Dissertation
Die vorliegende Dissertation hat kumulativen Charakter. Sie setzt sich in der
Summe aus vier Einzelbeiträgen zusammen und hat das Public Financial Management auf kommunaler Ebene zum Gegenstand. Im Kern empirisch betrachtet
und konzeptionell miteinander verknüpft werden der Themenbereich der Einführung des neuen kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens (kommunale
Doppik) und die Konsolidierung der kommunalen Haushalte (Haushaltskonsolidierung).
Vor diesem Hintergrund ist es das Ziel der vorliegenden Dissertation, erstens
einen Mechanismus vorzustellen, der die Themen Haushaltskonsolidierung und
Doppik konzeptionell in einem doppischen Schuldenbremsenmodell miteinander
verbindet. Zweitens wird eine konkrete, u.a. vom Bund der Steuerzahler Hessen
angeregte Möglichkeit der Haushaltskonsolidierung empirisch untersucht. Drittens wird die Doppik quantitativen Analysen auf Basis von Strukturgleichungsmodellen unterzogen. Die zentrale Fragestellung ist hierbei, inwiefern die Doppik aus Sicht kommunaler Entscheidungsträger einen Nutzen stiftet bzw. welche
Konstrukte diese Nutzeneinschätzung determinieren. Bedeutende Entscheidungsträger im Kontext der kommunalen Finanzen sind erstens die Kämmerer
(als Finanzexperten der Kommunalverwaltung) und zweitens die haushaltspolitischen Fraktionssprecher (als Finanzexperten der kommunalen Vertretungskörperschaft). Mithin sind daher beide Entscheidungsträgergruppen befragt und jeweils einer Strukturgleichungsmodell-basierten Analyse unterzogen worden.
Tab. 1-3 stellt die vier Einzelbeiträge anhand der Merkmale Titel, Autor(en),
Sprache, Forschungsziel, Typ, Datenbasis, Rücklaufquote, befragte Zielgruppe
und Variablen einander gegenüber. Zwei der insgesamt vier Beiträge (Einzelbeitrag 1 und Einzelbeitrag 2) sind in Alleinautorenschaft verfasst worden. Die beiden anderen Beiträge sind in Ko-Autorenschaft mit Prof. Dr. Dennis Hilgers
(Johannes Kepler Universität Linz) entstanden (Einzelbeitrag 3 und Einzelbeitrag 4).

Titel

Autor(en)
Sprache
Forschungsziel

Typ

Datenbasis

Rücklaufquote
Befragte
Zielgruppe
Variablen

Einzelbeitrag 1
Modell einer ressourcenverbrauchsorientiert
en Kommunalschuldenbremse

Einzelbeitrag 2
Der Effekt der Größe
kommunaler Volksvertretungen auf die Kommunalfinanzsituation

Einzelbeitrag 3
Cui bono? Depicting the
benefits of the new
municipal budgeting
and accounting regime
in Germany
Burth
Burth
Burth/Hilgers
Deutsch
Deutsch
Englisch
Entwicklung des Mo- Untersuchung des Zu- Identifikation der Dedells eines intergenera- sammenhangs zwischen terminanten des Nuttiv gerechten Anreiz- der Volksvertretungszens der kommunalen
und Sanktionsmecha- größe und der kommu- Doppik aus Kämmerernismus zur Stabilisie- nalen Finanzsituation
Sicht
rung der Kommunalfinanzen
konzeptionell
Regressionsanalyse
SmartPLS-Analyse
eines Strukturgleichungsmodells
—
Daten aus dem Wegwei- Befragung aller Kreise
ser Kommune der Ber- sowie aller Städte und
Gemeinden ab 20.000
telsmann Stiftung
Einwohnern
—
—
42,0 Prozent
(423 von 1.006)
—
—
Leiter der
Finanzverwaltungen
(Kämmerer)
—
x Anzahl Sitze
x Entscheidungsrelevanz
x Ordentliches Ergebnis
je Einwohner
x Leistungsvergleiche
x Kassenkredite je Ein- x Steuerung
wohner
x Generationengerechx Kommunaltyp als
tigkeit
Kontrollvariable
x Effizienz
x Effektivität
x Transparenz
x Nutzen

Tab. 1-3:

Überblick über die kumulative Dissertation

Quelle:

Eigene Darstellung

Einzelbeitrag 4
Nutzen-Determinanten
der kommunalen Doppik aus Sicht der Haushaltspolitiker
Burth/Hilgers
Deutsch
Identifikation der Determinanten des Nutzens der kommunalen
Doppik aus PolitikerSicht unter Einbeziehung des Gesamtabschlusses
SmartPLS-Analyse
eines Strukturgleichungsmodells
Befragung aller Kreise
sowie aller Städte und
Gemeinden ab 20.000
Einwohnern
30,4 Prozent
(608 von 2.000)
Haushaltspolitische
Sprecher der Rats- bzw.
Kreistagsfraktionen
x Entscheidungsrelevanz
x Leistungsvergleiche
x Gesamtsicht Konzern
x Steuerung
x Generationengerechtigkeit
x Effizienz
x Effektivität
x Transparenz
x Nutzen

Die einzelnen Beiträge sind jeweils in Form der letzten Manuskript-Version in
die vorliegende Dissertation übernommen worden. Um die Lesbarkeit der Einzelbeiträge zu erhöhen, ist das Literaturverzeichnis eines Teilbeitrags an das Ende des jeweiligen Teilbeitrags kopiert worden.

Einzelbeitrag Nr. 1: Modell einer ressourcenverbrauchsorientierten Kommunalschuldenbremse

Autor:

Andreas Burth

Anmerkung:

Der Beitrag ist im Rahmen von zwei Tagungsbandbeiträgen veröffentlicht worden. Beide sind in Alleinautorenschaft erschienen. Die beiden in Form von Tagungsbandbeiträgen veröffentlichten Aufsätze stellen den
Evolutionsprozess des Beitrags dar. Das Konzept der
doppischen Kommunalschuldenbremse ist im Rahmen
der angesprochenen Tagungen einem Fachpublikum aus
Praxis und Wissenschaft zur Diskussion gestellt worden. Das im Rahmen der Tagungen erhaltene Feedback
zum Modell ist in die jeweils nächste Fassung eingeflossen. Die erste Veröffentlichung ist insofern nicht
identisch mit der letzten Veröffentlichung, sondern
stellt eine frühere Entwicklungsstufe des Beitrags dar.

Veröffentlichungen: Burth A (2012) Modell einer ressourcenverbrauchsorientierten Kommunalschuldenbremse. In Schauer R (Ed)
Aktuelle Herausforderungen an das Management in öffentlichen Verwaltungen - VerwaltungsmanagementTag 2012 an der Johannes Kepler Universität Linz.
Trauner, Wien: 19-36
Frühere Version: Burth A (2012) Entwicklung des Modells einer doppischen Kommunalschuldenbremse. In
Hilgers D, Schauer R, Thom N (Eds) Public Management im Paradigmenwechsel - Staat und Verwaltung im
Spannungsfeld von New Public Management, Open
Government und bürokratischer Restauration. Trauner,
Wien: 209-224

A. Burth, Kommunale Haushaltssteuerung an der Schnittstelle von Doppik und Haushaltskonsolidierung,
DOI 10.1007/978-3-658-11054-3_2, © Springer Fachmedien Wiesbaden 2015

2.1 Ausgangssituation17
Die Kommunalverschuldung in Deutschland hat seit der Wiedervereinigung fast
in jedem Jahr zugenommen. Selbst in den guten Finanzjahren 2007 und 2008 ist
der kommunale Schuldenstand nur geringfügig verringert worden. Aufgrund der
Auswirkungen der Finanz- und Wirtschaftskrise auf die kommunalen Einnahmen und Ausgaben der Jahre 2009 und 2010 hat der Kommunalschuldenstand
ihr Vorkrisenniveau inzwischen wieder überschritten (Statistisches Bundesamt
2011).
Kommunen sind gemäß Haushaltsrecht angehalten, ihr Budget in Einnahmen
und Ausgaben (Kameralistik) bzw. Erträgen und Aufwendungen (ressourcenverbrauchsorientiertes Rechnungssystem/Doppik) auszugleichen. Gerade die
kamerale Regelung ist jedoch als problematisch anzusehen, da Kommunen ihr
Budget z.T. durch Einnahmen aus Krediten ausgleichen können. Zwar gibt es
durchaus Beispiele von Kommunen, die den Budgetausgleich dauerhaft in Erträgen und Aufwendungen bzw. ohne Einnahmen aus Krediten erreichen –
gleichwohl ist dies nicht überall gegeben: Zahlreichen Gemeinden und Gemeindeverbänden gelingt es nicht, ihr Budget stetig auszugleichen. Sie leben damit
finanzpolitisch über ihre Verhältnisse und demzufolge auf Kosten zukünftiger
Generationen.
Im kommunalen Haushaltsrecht sind neben einer Pflicht zum Budgetausgleich
auch Kassenkredit- und Investitionskredit-Schuldenbremsen verankert worden,
um die Zunahme kommunaler Schulden zu begrenzen (Gnädinger 2011a; Gnädinger 2011b). In vielen Flächenländern entfalten diese Regelungen jedoch nicht
die gewünschte Wirkung (Gnädinger 2011c, S. 71 ff.). Gemäß der Abgrenzung
nach dem sog. „öffentlichen Bereich“ liegt der Kommunalschuldenstand zum
31.12.2010 bei 3.902 Euro je Einwohner (Statistisches Bundesamt 2011). Insbesondere die als Krisenindikator geltenden Kassenkredite sind in einigen Kommunen zu einer Dauereinrichtung auf hohem Niveau geworden (Gnädinger
2011c, S. 73; Junkernheinrich/Micosatt 2008, S. 17; Heinemann et al. 2009, S.
44). Lediglich 17,7 Prozent der Kommunen in Deutschland sind zum Stichtag
17

Beim vorliegenden Beitrag handelt es sich um eine inhaltlich überarbeitete Neufassung eines Tagungsbandbeitrags zum Public Management Colloquium 2012 der Universitäten Bern, Hamburg
und Linz vom 28./29. Februar 2012 in Hamburg (Burth A (2012) Entwicklung des Modells einer
doppischen Kommunalschuldenbremse. In Hilgers D, Schauer R, Thom N (Eds) Public Management im Paradigmenwechsel - Staat und Verwaltung im Spannungsfeld von New Public Management, Open Government und bürokratischer Restauration. Trauner, Wien: 209-224). Die Neufassung berücksichtigt insbesondere das im Rahmen des Public Management Colloquiums erhaltene
Feedback von Fachvertretern aus Wissenschaft und Praxis.

31.12.2008 unter Berücksichtigung der Kassenkredite, Kreditmarktschulden,
Schulden bei öffentlichen Haushalten und kreditähnlichen Rechtsgeschäfte der
Kernverwaltung und der Schulden der rechtlich unselbstständigen Eigenbetriebe
faktisch schuldenfrei (Gnädinger 2010, S. 113 ff.).
Auch die im deutschen Grundgesetz in Art. 109 und 115 GG normierte Staatsschuldenbremse wird voraussichtlich nicht zur Begrenzung der Kommunalverschuldung beitragen, da sie zwar Bund und Länder – nicht jedoch die Kommunen – einschließt. Vielmehr besteht die Gefahr, dass die Flächenländer ihre
Kommunen als „Ventil“ für den Konsolidierungsdruck auf Landesebene benutzen, was zu einer Zunahme der kommunalen Schulden führen kann (Gnädinger/Hilgers 2010, S. 193).
Ziel des vorliegenden Beitrags ist es – aufbauend auf einer Bestandsaufnahme
des Kommunalschuldenstandes in Deutschland – ein Modell einer ressourcenverbrauchsorientierten, doppischen Kommunalschuldenbremse zu entwickeln.

2.2 Kommunalverschuldung in Deutschland
Wie Abb. 2-1 verdeutlicht, ist die Verschuldung der Kommunen der Flächenländer in Deutschland seit der Wiedervereinigung deutlich angestiegen (um 73,9
Prozent von 1991 bis 2010). Lediglich in vier Finanzjahren konnten die kommunalen Gebietskörperschaften die Gesamtverschuldung im Vergleich zum
Vorjahr (leicht) abbauen. Den stärksten Anstieg verzeichnet die Kommunalverschuldung bedingt durch die Finanz- und Wirtschaftskrise im Vergleich der Jahre 2009 und 2010 mit plus 15,6 Mrd. Euro (13,0 Prozent).
Neben der zunehmenden Verschuldung ist auch bei den Haftungsverpflichtungen (Bürgschaften, Garantien und sonstige Gewährleistungen) eine deutliche
Steigerung zu beobachten: Von 1991 bis 2010 hat das Gesamtvolumen der
kommunalen Haftungsverpflichtungen um 14,5 Mrd. Euro (128,1 Prozent) zugenommen.

28
180,0
160,0
136,0
120,3
119,5 116,0
107,0 108,3 104,9 107,7
123,6
117,7 120,4
116,1
100,2
107,9 108,5
106,1
104,3
83,8
92,7

140,0
120,0

100,0
80,0
60,0

78,2

40,0
20,0
0,0

Kommunalverschuldung inkl. Bürgschaften (in Mrd. Euro)
Kommunalverschuldung ohne Bürgschaften (in Mrd. Euro)

Abb. 2-1:

Verschuldung und Bürgschaften der Kommunen der Flächenländer in Deutschland nach der Abgrenzung des öffentlichen
Gesamthaushalts seit 1991 zum 31.12. des jeweiligen Jahres (in
Mrd. Euro)

Quelle:

Eigene Darstellung (Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2011); ab
1992 ohne Krankenhäuser mit kaufmännischem Rechnungswesen; ab 2010
inkl. sämtlicher FEUs des Staatssektors; ohne sonstige FEUs des NichtStaatssektors; ab 2010 neues Erhebungsprogramm [bis 2009: Kreditmarktschulden im weiteren Sinne, Schulden bei öffentlichen Haushalten, kreditähnliche Rechtsgeschäfte, innere Schulden, Kassenverstärkungskredite, Bürgschaften; ab 2010: Schulden beim nicht-öffentlichen Bereich, Schulden beim öffentlichen Bereich, kreditähnliche Rechtsgeschäfte, Bürgschaften]

In Abb. 2-1 ist eine Abgrenzung der Kommunalverschuldung nach dem sog.
„öffentlichen Gesamthaushalt“ vorgenommen worden. In Abb. 2-2 wird mit der
Kommunalverschuldung des öffentlichen Bereichs eine größere Abgrenzung
genutzt. Die Abgrenzungen unterscheiden sich dahingehend, dass die Abgrenzung nach dem öffentlichen Bereich zusätzlich die Schulden der sonstigen öffentliche Fonds, Einrichtungen und Unternehmen (FEUs) berücksichtigt. Es
handelt sich hierbei um die Schulden derjenigen öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen (FEUs), die zum Marktsektor zu zählen sind. FEUs sind
zum Marktsektor zu zählen, wenn die öffentliche Beteiligung bei über 50 Prozent liegt (Nennkapital oder Stimmrecht) bzw. es sich um Marktproduzenten mit
einem Eigenfinanzierungsanteil von mehr als 50 Prozent handelt. Marktprodu-

zenten, die hauptsächlich (über 80 Prozent) für die Kernverwaltungen tätig sind,
zählen nicht zu den sonstigen FEUs. In Abb. 2-1 sind die Schulden der sonstigen
FEUs nicht berücksichtigt worden, weil diese Schulden erst ab dem Jahr 2010
vom Statistischen Bundesamt berichtet werden und daher nicht im Zeitablauf
dargestellt werden können.
5.781

6.000
5.000
4.000

5.912

4.747 4.730

4.619
3.902 3.968

3.000

3.308

3.238

4.183
3.263

2.387

3.241
2.299

2.000
1.000

Kassenkredite

Kredite u. Wertpapierschulden

Kreditähnliche Rechtsgeschäfte

Schulden der sonst. FEUs

Abb. 2-2:

Kommunale Gesamtverschuldung der Flächenländer in
Deutschland nach der Abgrenzung des öffentlichen Bereichs
zum 31.12.2010 (in Euro je Einwohner)

Quelle:

Eigene Darstellung (Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2011);
Einwohnerdaten zum 30.6.2010

Im Vergleich der Flächenländer zeigt sich, dass die Kommunen der Länder
Saarland (5.912 Euro je Einwohner) und Hessen (5.781 Euro je Einwohner)
nach der Abgrenzung des öffentlichen Bereichs den höchsten Schuldenstand je
Einwohner ausweisen. Die niedrigsten Gesamtschuldenstände sind für die
Kommunen der Länder Schleswig-Holstein (2.299 Euro je Einwohner) und
Bayern (2.387 Euro je Einwohner) festzustellen.

30
2.000
1.627

1.500

1.351
1.149

1.000
500

828

641

550

289
36

432

309

233
13

Abb. 2-3:

Kommunale Kassenkreditverschuldung der Flächenländer in
Deutschland nach der Abgrenzung des öffentlichen Gesamthaushalts zum 31.12.2010 (in Euro je Einwohner)

Quelle:

Eigene Darstellung (Daten entnommen aus Statistisches Bundesamt 2011);
Einwohnerdaten zum 30.6.2010

Hinsichtlich der besonders problematischen Kassenkredite sind in den Flächenländern Saarland (1.627 Euro je Einwohner), Rheinland-Pfalz (1.351 Euro je
Einwohner) und Nordrhein-Westfalen (1.149 Euro je Einwohner), dem sog.
Kassenkreditkrisentrio, die höchsten Bestände festzustellen (siehe Abb. 2-3).
Die Zahlen deuten darauf hin, dass in diesen Ländern seitens vieler Kommunen
eine Zweckentfremdung von Kassenkrediten vorgenommen wird. Kassenkredite
dienen ihrer grundsätzlichen Konzeption zufolge im Sinne eines „kommunalen
Dispokredits“ der Sicherstellung der Zahlungsfähigkeit. Hohe Bestände an Kassenkrediten weisen darauf hin, dass diese Schuldenart nicht mehr zu ihrem eigentlichen Zweck (der Liquiditätssicherung), sondern vielmehr zur Finanzierung
(konsumtiver) Ausgaben verwendet wird. Den Kassenkreditbeständen stehen
damit – im Gegensatz zu den (Investitions-)Krediten – keine Vermögenswerte
gegenüber.
Die niedrigsten Kassenkreditbestände weisen die Kommunen der Länder Sachsen (13 Euro je Einwohner), Baden-Württemberg (36 Euro je Einwohner) und
Bayern (39 Euro je Einwohner) aus. Eine Hauptursache für die hohen Kassen-

kreditbestände beim Kassenkreditkrisentrio sind fehlende restriktive Kassenkredit-Schuldenbremsen (Gnädinger 2011c, S. 75). Umgekehrt haben die Länder
mit vergleichsweise niedriger Kassenkreditverschuldung (Sachsen, BadenWürttemberg und Bayern) engere Beschränkungen festgesetzt (Gnädinger
2011c, S. 74).
Es sei darauf hingewiesen, dass die zuvor aufgeführten Schuldendaten nicht
sämtliche kommunalen Schuldenarten einschließen. Der Grund hierfür ist, dass
die Schuldenstatistik noch immer auf kameralen Daten basiert. Doppische
Schuldenarten, wie z.B. Rückstellungen, werden von den Statistischen Ämtern
des Bundes und der Länder (noch) nicht erhoben. Die deutsche Kommunalverschuldung ist folglich finanzstatistisch untererfasst.

2.3 Anforderungen an eine Kommunalschuldenbremse
Die in den vergangenen Jahren stetig gestiegene Kommunalverschuldung macht
die Mängel bestehender Schuldenbegrenzungsregelungen im Haushaltsrecht
deutlich (zu den Mängeln siehe im Detail z.B. Gnädinger 2011 und Hilgers/Gnädinger 2010). Um die Kommunalverschuldung in Zukunft wirkungsvoll
zu begrenzen und die dauerhafte finanzielle Leistungsfähigkeit der Kommunen
sicherzustellen, ist die Entwicklung eines neuen Schuldenbegrenzungsmechanismus erforderlich. Konkret muss ein neues KommunalschuldenbremsenModell v.a. nachfolgenden Anforderungen (siehe Tab. 2-1) genügen.

32
Anforderung
Sicherstellung des
Grundsatzes der Generationengerechtigkeit
Umkehrung der Argumentation in der
kommunalen Volksvertretung

Anreizfunktion

Fühlbarkeit des Budgetdefizits

Automatische Sanktionierung
Abdeckung von Planung und Rechnung
Wahrung der kommunalen Selbstverwaltung

Konjunkturkomponente/Pufferfunktion
NichtManipulierbarkeit

Stärkung der Finanzaufsicht

Beschreibung
Der Mechanismus sollte am Grundsatz der Generationengerechtigkeit
anknüpfen, d.h. sicherstellen, dass aktuelle Generationen nicht auf Kosten
künftiger Generationen leben.
(Fischer/Gnädinger 2009, S. 289 ff.; Gnädinger 2011c, S. 81)
Der Wirkungsmechanismus der Kommunalschuldenbremse sollte einen
Übergang schaffen, von immer neuen Aufwandserhöhungs- und Ertragssenkungswünschen hin zur kritischen Prüfung bestehender und neuer
Aufwands- und Ertragspositionen hinsichtlich der Sicherstellung des Budgetausgleichs.
(Hilgers/Burth 2011, S. 249 f.)
Es sollte ein Anreiz für kommunale Entscheidungsträger bestehen, Konsolidierungsmaßnahmen zu beschließen und nicht auf Kosten künftiger Generationen zu wirtschaften.
(Hallerberg 2011)
Alle Bürger und Unternehmen sollten unmittelbar die Höhe des aktuellen
Budgetdefizits spüren. Der Zusammenhang von Abgabenniveau und Leistungsniveau ist fühlbar zu machen. Die Entstehung einer „Schuldenillusion“ sollte verhindert werden.
(Hilgers/Burth 2011, S. 249 f.)
Verstöße sollten automatisch sanktioniert werden, um so ein Umgehen der
Kommunalschuldenbremse zu unterbinden.
(Gnädinger 2011c, S. 82; Donges et al. 2010, S. 46)
Neben den Plandaten sind auch Rechnungsdaten einzubeziehen, um zu
verhindern, dass Defizite in der Budgetausführung entstehen.
(Meister-Scheufelen 2011, S. 254)
Es sollte gewährleistet sein, dass die jeweilige Kommune sich weiter in
eigener Verantwortung verwalten kann. Die Kommune sollte selbst entscheiden, in welchen Bereichen im Falle eines Budgetdefizits Einsparungen/Ertragssteigerungen vorgenommen werden sollen. Der Mechanismus
sollte zugleich die Grenzen der Selbstverwaltung (Verstoß gegen das Gebot des Budgetausgleichs und damit ein Leben auf Kosten künftiger Generationen) klar definieren, um deren Überschreiten zu verhindern.
Die Schuldenbremse sollte es Kommunen ermöglichen, eine antizyklische
Budget- und Finanzpolitik zu betreiben.
(Gnädinger/Hilgers 2010, S. 196 f.; Gnädinger 2011c, S. 82)
Der Mechanismus sollte durch „Buchungstricks“ (z.B. Verschiebung von
Defiziten/Schulden in Auslagerungen, Aufnahme nicht erfasster Schuldenarten) nicht umgangen werden können. Auch durch Vermögensveräußerungen („Verkauf von Tafelsilber“) sollte die zugrunde liegende Kenngröße nicht beeinflussbar sein.
(Gnädinger/Hilgers 2010, S. 195 f.; Kirchhoff 2011, S. 611)
Die Finanzaufsicht ist in die Lage zu versetzen, den Grundsatz der Generationengerechtigkeit tatsächlich durchzusetzen.

Tab. 2-1:

Anforderungen an eine wirkungsvolle Kommunalschuldenbremse

Quelle:

Eigene Darstellung

2.4 Modell einer ressourcenverbrauchsorientierten Kommunalschuldenbremse
2.4.1 Funktionsweise der doppischen Kommunalschuldenbremse
Ein Modell, das den zuvor genannten Anforderungen gerecht wird, ist das Modell einer ressourcenverbrauchsorientierten (doppischen) Kommunalschuldenbremse. Das Modell setzt sich aus zwei Hauptkomponenten zusammen: Erstens
einer Pflicht zum Budgetausgleich (in Ergebnishaushalt und Ergebnisrechnung)
und zweitens der Einführung eines sog. „Generationenbeitrags“. Beim Generationenbeitrag handelt es sich um eine Sonderabgabe in Form einer eigenständigen
Abgabe oder eines Aufschlags auf eine bestehende Abgabe/Ertragsquelle, die in
jedem Jahr genau die Höhe annimmt, die benötigt wird, um das Budget im jeweiligen Jahr vollständig auszugleichen (im Sinne einer „Budgetausgleichsabgabe“). Der Generationenbeitrag wird hierbei jedoch nur dann im Sinne einer
Ultima Ratio erhoben, wenn der Budgetausgleich von der jeweiligen Kommune
nicht selbstständig erreicht wird.

Abb. 2-4:

Funktionsweise der ressourcenverbrauchsorientierten Kommunalschuldenbremse

Quelle:

Eigene Darstellung

2.4.2 Ordentliches Ergebnis
Zentrale Kenngröße für die Bestimmung des durch den Generationenbeitrag
auszugleichenden, etwaigen Budgetdefizits ist der Budgetsaldo (Planungsgröße)
(bzw. das Jahresergebnis (Rechnungsabschlussgröße)).

Haushaltsdefizit?

Erhebung
GenB i.H.v.
Defizit

nein
Haushaltsplanungsphase

Ausführung des
Haushaltsplans

Kein
GenB

Ist
realisiertes
Defizit
größer als
geplantes
Defizit?

Haushaltsvollzugsphase

Erhebung
GenB i.H.v.
Differenz

nein

Kein
GenB

Rechnungslegungsphase

Zeit

Abb. 2-5:

Einordnung der ressourcenverbrauchsorientierten Kommunalschuldenbremse in den Budgetkreislauf

Quelle:

Eigene Darstellung; GenB = Generationenbeitrag

Als Budgetsaldo sollte vorzugsweise das ordentliche Ergebnis (in Ergebnishaushalt und Ergebnisrechnung), d.h. der Saldo aus ordentlichen Erträgen und Aufwendungen, verwendet werden. Das ordentliche Ergebnis nach ressourcenverbrauchsorientierter (doppischer) Logik stellt sicher, dass Ressourcenverbrauch
(Aufwendungen) und Ressourcenaufkommen (Erträge) periodengerecht erfasst
und berücksichtigt werden, was nach gängiger wissenschaftlicher Definition die
finanzwirtschaftliche Konkretisierung des ethischen Grundsatzes der intergenerativen Gerechtigkeit darstellt. Ferner ist gewährleistet, dass durch außerordentliche Geschäftsvorfälle (z.B. Ertrag aus Vermögensveräußerung bei Verkauf
über Buchwert) die Kenngröße nicht beeinflusst werden kann.
Damit durch dauerhafte Defizite im außerordentlichen Ergebnis kein Leben auf
Kosten künftiger Generationen praktiziert wird, sollte zusätzlich vorgeschrieben
werden, dass das außerordentliche Ergebnis im Mehrjahreshorizont (z.B. fünf
Jahre) auszugleichen ist. Eine Aufrechnungsmöglichkeit von Defiziten im außerordentlichen Ergebnis mit Überschüssen im ordentlichen Ergebnis kann etabliert werden. Umgekehrt sollte dies nicht möglich sein.
Die Nutzung ressourcenverbrauchsorientierter Saldogrößen hat darüber hinaus
den Nebeneffekt, dass Verbindlichkeiten nicht gänzlich verboten werden. So
kann z.B. die Aufnahme neuer (rentierlicher) Verbindlichkeiten wirtschaftlich
sinnvoll sein (beispielsweise Kredite für Investitionsobjekte, die höhere Gewinne abwerfen als für die Kredite Zinsen fällig werden). Die Aufnahme derartiger
Verbindlichkeiten ist bei Verwendung ressourcenverbrauchsorientierter Salden

grundsätzlich weiterhin möglich. Da Verbindlichkeiten über die Zinsaufwendungen jedoch das ordentliche Ergebnis belasten, sind Verbindlichkeiten im
Konzept des Generationenbeitrags nur in dem Maße aufnehmbar, wie sie tatsächlich durch ordentliche Erträge finanziert werden können. Das Schuldenwachstum (insbesondere von „unwirtschaftlichen“ Verbindlichkeiten) wird damit gebremst (Schuldenbremse). Neben den Verbindlichkeiten wird auch das
Wachstum der Rückstellungen begrenzt, da die Rückstellungsbildung als ordentlicher Aufwand durch entsprechende ordentliche Erträge zu decken ist.
Da Erträgen im öffentlichen Sektor i.d.R. Einzahlungen in gleicher Höhe gegenüber stehen, wird durch die zunächst rein buchungstechnische Bildung von
Rückstellungen in Verbindung mit einer Pflicht zum Budgetausgleich Finanzvermögen aufgebaut. Dieses Finanzvermögen kann seitens der Kommunalpolitik
jedoch erfolgsneutral in Form eines Aktivtauschs in nicht-realisierbares Vermögen (z.B. Straße, Brücke) umgewandelt werden. Werden derartige Aktivtausche
systematisch durchgeführt, steht das Finanzvermögen (zuzüglich des in realisierbares Vermögen umgewandelten Finanzvermögens) später nicht mehr für
Pensionszahlungen zur Verfügung. Das im Rahmen der Rückstellungsbildung
aufgebaute Finanzvermögen muss daher vor dem Zugriff der Kommunalpolitik
bewahrt werden. Es bedarf demzufolge einer zusätzlichen Rechtsregelung, die
bestimmt, dass mit einer Rückstellungsbildung eine vollständige oder zumindest
anteilige Finanzvermögensdeckung einher zu gehen hat. Das kumulierte Finanzvermögen darf erst dann zu Auszahlungszwecken verwendet werden, wenn die
Rückstellungen, zu deren Deckung sie angesammelt worden sind, zahlungswirksam aufgelöst werden.
Ein Nachteil der Verwendung des ordentlichen Ergebnisses der Kernverwaltung
besteht allgemein in der fehlenden, konsolidierten Berücksichtigung von Auslagerungen (sofern diese nicht zumindest indirekt über eine verpflichtende, vollständige Gewinnabführung bzw. Verlustabdeckung mit der Kernverwaltung
verwoben sind). Dies wird über die Erstellung von Gesamt-/Konzernabschlüssen
möglich, im Rahmen derer die Jahresabschlüsse von Kernverwaltung und Auslagerungen zusammengefasst und konsolidiert werden. Aufgrund z.T. sehr langer Übergangsfristen in Deutschland zur Aufstellung eines Gesamt/Konzernabschlusses, wird diese Kenngröße jedoch erst mittel- bis langfristig
zur Verfügung stehen.
Um eine bundesländerübergreifende Vergleichbarkeit von ressourcenverbrauchsorientierten (doppischen) Budget- und Rechnungsdaten sicherzustellen,

ist des Weiteren eine Harmonisierung des neuen Haushaltsrechts anzustreben.
So hat z.B. die von den einzelnen Bundesländern uneinheitlich gehandhabte
Vermögensbewertung über die Abschreibungen einen indirekten Einfluss auf
den Ergebnisausgleich.

2.4.3 Wirkungsweise des Generationenbeitrags
Denkbar sind verschiedene Ausgestaltungen des Generationenbeitrags als Ultima Ratio (Sanktionsmechanismus). Der Generationenbeitrag kann entweder als
eigenständige, gebietskörperschaftsindividuelle Abgabe (z.B. als eine Pro-KopfAbgabe) oder als gebietskörperschaftsspezifischer Aufschlag auf eine bestehende Abgabe/Ertragsquelle erhoben werden.
Für die Städte und Gemeinden eignet sich insbesondere die Grundsteuer A/B als
Aufschlagsgrundlage (Hilgers/Burth 2011, S. 249 f.; Junkernheinrich et al. 2011,
S. 138 f.; Oebbecke 2009, S. 10 f.; Gnädinger 2011c, S. 82), da sie direkt (Eigentümer) oder indirekt (Mieter) alle Bevölkerungsgruppen belastet (Land/Forstwirte, Unternehmer, Privatpersonen) und folglich einen Konsolidierungsdruck seitens der Gesamtbevölkerung nach sich zieht. Ein weiterer Vorteil der
Grundsteuer besteht darin, dass sie kaum Wanderungsbewegungen provoziert
(Arbeitskreis Strukturanalyse 2011, S. 22 f.), da die besteuerten Objekte (Grundstücke, Gebäude, land-/forstwirtschaftliche Nutzflächen) immobil sind. Hebesatzerhöhungen steigern damit proportional die Einnahmen/Erträge (Hilgers/Burth 2011, S. 249). Auch das implizit angenommene Potenzial einer Hebesatzerhöhung ist gegeben. So geht das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) davon aus, dass sich das Grundsteueraufkommen in Deutschland
verdoppeln ließe (Kaiser/Sorge 2010). Aufgrund der direkten Belastung der Bevölkerung ist zudem sichergestellt, dass die aktuelle Budgetpolitik auch in den
Medien anschaulich dargestellt werden kann. Ferner ist zu erwarten, dass der
Generationenbeitrag dazu führt, dass sich die Bürger intensiver als bisher mit
der Budgetpolitik – d.h. insbesondere der Verwendung, der von ihnen entrichteten Steuern, Gebühren und Beiträge – auseinandersetzen.
Da Gemeindeverbände in Deutschland (im Gegensatz zu den Städten und Gemeinden) i.d.R. keine eigenen, aufkommensstarken Steuerertragsquellen haben
und sich neben den Zuweisungen v.a. über die Gemeindeverbandsumlage finanzieren, kann hier keine Steuer als Aufschlagsgrundlage fungieren. Vielmehr
würde sich die Verbandsumlage (z.B. Kreisumlage) anbieten, da sie – analog zur

Grundsteuer der Städte und Gemeinden – alle Bürger des Kreises belastet und
ebenfalls keine wesentlichen Wanderungsbewegungen provoziert (Hilgers/Burth
2011, S. 249 f.).
Der zentrale Wirkungsmechanismus des Generationenbeitrags besteht hierbei
jedoch nicht darin, dass er tatsächlich erhoben wird – im Gegenteil: Ziel ist es,
dass die Kommune aufgrund der Drohkulisse des Generationenbeitrags
(Anreizfunktion) Konsolidierungsmaßnahmen in anderen Bereichen vornimmt
und Aufwendungen auf den Prüfstand gestellt werden (Hilgers/Burth 2011, S.
249 f.). Wo genau Aufwandssenkungen bzw. Ertragssteigerungen realisiert werden, bleibt der politischen Willensbildung vor Ort vorbehalten. Der Generationenbeitrag ist lediglich ein letztes Mittel (Ultima Ratio), das in letzter Instanz
sicherstellt, dass nur so viele Ressourcen verbraucht werden wie auch tatsächlich erwirtschaftet werden. Der Generationenbeitrag stellt des Weiteren sicher,
dass nicht zwangsläufig ein Rückbau öffentlicher Leistungen vorgenommen
werden muss. Wollen die Bürger beispielsweise auf liebgewonnene (freiwillige)
Leistungen (z.B. Theater, Schwimmbad) nicht verzichten, können diese erhalten
bleiben. Allerdings müssen die Bürger dann auch in Form höherer Abgaben
(z.B. höhere Gebühren, höhere Steuern, höhere Eintrittspreise) die Kosten für
die bereitgestellten öffentlichen Leistungen tragen.
Die Erhebung eines Generationenbeitrags impliziert, dass jede neue Ertragssenkung bzw. Aufwandserhöhung an einen höheren Generationenbeitrag geknüpft
ist, sofern das Budget unausgeglichen ist und nicht anderweitig Konsolidierungsmaßnahmen vorgenommen werden. In der Praxis wird häufig auf Erträge
verzichtet oder werden Aufwendungen getätigt, die nur kleinen Teilen der Bevölkerung einen Nutzen stiften. Durch Einführung des Generationenbeitrags
werden viele solcher bislang quasi unantastbaren Positionen auf den Prüfstand
gestellt, da ihr Beibehalten nur eine kleine Klientel zufrieden stellt, während ihre
Abschaffung durch Vermeidung/Verringerung des Generationenbeitrags den
Unmut der Gesamtbevölkerung verhindert/vermindert. Klientelpolitik wird erschwert. Es kommt zu einer Umkehr der Argumentationskette in Volksvertretungen wie auch in der öffentlichen Wahrnehmung: So wird bei jeder künftigen
Belastung des Budgets die Frage aufgeworfen, ob diese Belastung wirklich benötigt und gesellschaftlich erwünscht ist, oder ob in Anbetracht des drohenden
Generationenbeitrags doch eher darauf verzichtet werden sollte (Hilgers/Burth
2011, S. 249 f.). Der Zusammenhang zwischen Abgabenniveau und Leistungsniveau wird für den Bürger (wieder) spürbar.

Vom Generationenbeitrag geht demnach ein Anreiz aus, das Budget auszugleichen, da die Erhebung der Abgabe gleichbedeutend mit dem Eingeständnis einer
unverantwortlichen Budgetpolitik wäre. Durch Erreichen des Budgetausgleichs
(nach ressourcenverbrauchsorientierter, doppischer Logik) wäre zugleich sichergestellt, dass aktuelle Generationen nicht auf Kosten künftiger Generationen
leben. Das Prinzip „wer bestellt, bezahlt“ hat insofern nicht nur in der Beziehung zwischen Gebietskörperschaftsebenen zu gelten, sondern auch im zeitlichen Kontext: Wenn Bürger heute bestimmte Leistungen (= Ressourcenverbrauch) von der Gebietskörperschaft verlangen, müssen sie auch heute ausreichende Erträge (= Ressourcenaufkommen) generieren, um diese Leistungen zu
finanzieren. In anderen Worten: Für das öffentliche Leistungsniveau, das die
heutige Generation „bestellt“, muss sie auch selbst in Form von Abgaben „bezahlen“. Der Generationenbeitrag definiert insofern klar die Grenzen der kommunalen Selbstverwaltung: Sie beginnen dort, wo der Budgetausgleich nicht
erreicht und damit ein Leben auf Kosten künftiger Generationen praktiziert
wird.
Darüber hinaus macht es der Generationenbeitrag der Finanzaufsicht vergleichsweise leicht, den Budgetausgleich zu gewährleisten (d.h. ein Überschreiten der Grenzen zu verhindern), sofern der Generationenbeitrag als Muss- und
nicht als Soll-Vorschrift im Haushaltsrecht verankert wird. Zusätzlich sollte eine
Entpolitisierung der Finanzaufsicht angestrebt werden, um die Finanzaufsicht
dem politischen Druck von Bürgermeistern, Landräte, Landtagsabgeordneten
etc. zu entziehen.
Um Kommunen zu ermöglichen, eine antizyklische Finanz- und Wirtschaftspolitik zu verfolgen bzw. in Notsituation (z.B. Naturkatastrophen) Defizite einzugehen, ist es möglich, das Modell um einen Ziel-Budgetsaldo zu erweitern. Der
Ziel-Budgetsaldo ist demnach abhängig von den aktuellen wirtschaftlichen Entwicklung bzw. dem Vorliegen von Notsituationen zu formulieren. Die Regelung
ist ferner um eine Klausel zu erweitern, die vorsieht, dass die Budgets über einen konkreten, mehrjährigen Zeitraum ausgeglichen sein müssen - andernfalls
ist der Generationenbeitrag in entsprechender Höhe zu erheben. Dieser Zeitraum
kann z.B. bei fünf Jahren liegen. Der Budgetausgleich muss demnach in jedem
5-Jahres-Zeitraum (also z.B. sowohl 2010-2014 als auch 2011-2015 als auch
2012-2016 etc.) erreicht werden.
Im ressourcenverbrauchsorientierten System kann das Konzept eines ZielBudgetsaldos auch durch eine Pflicht zur Bildung von sog. „Krisenrückstellun-

gen“ in entsprechender Höhe ersetzen werden (Passivseite der Bilanz), wobei in
gleicher Höhe Finanzvermögen aufzubauen ist (Aktivseite). Das Finanzvermögen darf hierbei nur in Krisenjahren verwendet werden – bei gleichzeitiger Auflösung der Krisenrückstellungen (Gnädinger/Hilgers 2010, S. 197).

2.5 Übergangsregelung für extrem defizitäre Kommunen
Insbesondere bei extrem defizitären Kommunen würde der Generationenbeitrag
im ersten Jahr einen sehr hohen Betrag annehmen, da kurzfristige Einsparungen
an anderen Stellen kurzfristig kaum realisierbar sind. Insofern ist zu erwägen, ob
in diesen Sonderfällen eine fixe Übergangsfrist (z.B. fünf oder zehn Jahre) eingeräumt werden sollte, im Rahmen derer sie ihre Defizite linear abzubauen haben (Hilgers/Burth 2011, S. 244 ff.). Werden die Konsolidierungsziele verfehlt,
wird der Generationenbeitrag herangezogen, um den Differenzbetrag zum Konsolidierungspfad zu decken. Eine Nicht-Erreichung der Konsolidierungsziele ist
damit nicht mehr möglich.
Zur Unterstützung extrem defizitärer Kommunen ist landesseitig ergänzend auch
die Etablierung eines kommunalen Entschuldungsfonds (z.B. in Form einer
Teilentschuldung der Kommunen plus eventueller Zinshilfen) denkbar. In diesem Kontext ist indes darauf hinzuweisen, dass das Recht zur kommunalen
Selbstverwaltung stets auch die Pflicht zur kommunalen Selbstverantwortung
beinhaltet. Demzufolge sind die Kommunen zunächst selbst in der Verantwortung, alles zu unternehmen, um den Ergebnisausgleich aus eigener Kraft dauerhaft zu erreichen.

2.6 Zusammenfassung und Fazit
Das im vorliegenden Beitrag entwickelte Modell einer ressourcenverbrauchsorientierten Kommunalschuldenbremse (bestehend aus einer Budgetausgleichspflicht in Verbindung mit einem Generationenbeitrag als Ultima Ratio) kann
einen beträchtlichen Beitrag zur Stabilisierung der Kommunalfinanzen leisten.
Es beschränkt sich in seiner Anwendbarkeit jedoch keinesfalls auf Kommunen.
Vielmehr lässt sich das Modell – unter Anpassung an die Spezifika der staatlichen Ebene (z.B. bzgl. der Aufschlagsgrundlage) – auch auf Bund und Länder
übertragen. Gerade, da Budgetvolumen und Staatsverschuldung in Deutschland
größtenteils bei Bund und Ländern verortet sind, wäre die Anwendung einer

modifizierten Form des vorgestellten Modells auch auf Bundes- und Landesebene bedeutsam. Provisorisch müsste die neue Staatsschuldenbremse jedoch auf
kamerale Datenbasis gestellt werden, da der Bund und die meisten Länder aktuell noch nicht auf das neue ressourcenverbrauchsorientierte Rechnungssystem
umgestellt haben. Zur Gewährleistung des ethischen Grundsatzes der Generationengerechtigkeit ist die Umstellung mittelfristig jedoch obligatorisch.
Budgetdefizite und eine stetig steigende öffentliche Verschuldung sind indes
keine spezifisch deutsche Problematik. Auch einige österreichische Gebietskörperschaften haben mit ähnlichen Problemen zu kämpfen (zum Schuldenstand in
Österreich siehe z.B.: Statistik Austria 2011, S. 149; Kommunalkredit Austria
AG/Österreichischer Gemeindebund/Österreichischer Städtebund 2011, S. 20).
Inwiefern eine Übertragung des vorgestellten Modells einer ressourcenverbrauchsorientierten Schuldenbremse auf die besonderen Rahmenbedingungen in
Österreich denkbar und notwendig ist, ist im Dialog von Wissenschaft und Praxis zu prüfen.

2.7 Literatur
Arbeitskreis Strukturanalyse (2011) Bericht des Arbeitskreises Strukturanalyse
(27. Januar 2011). http://www.bundesfinanzministerium.de/nn_4320/DE/
Wirtschaft__und__Verwaltung/Finanz__und__Wirtschaftspolitik/Foederale
__Finanzbeziehungen/Kommunalfinanzen/20110615-Gemeindefinanzen-AKStrukturanlayse-Bericht,templateId=raw,property=publicationFile.pdf, 201201-15
Donges J B, Eekhoff J, Feld L P, Möschel W, Neumann M J M (2010) Öffentliche Finanzen dauerhaft sanieren – in Deutschland und Europa. Stiftung
Marktwirtschaft, Berlin
Fischer E, Gnädinger M (2009) Generationengerechte Haushaltswirtschaft –
Schuldenverbot, HGrGMoG und Ergebnisausgleich. Verwaltung & Management 15(6): 283-292
Gnädinger M (2010) Schuldenfreie Kommunen 2010 – Ein Überblick über die
schuldenfreien Gemeinden und Gemeindeverbände der dreizehn deutschen
Flächenländer. Driesen, Taunusstein
Gnädinger M (2011a) Kassenkredit-Schuldenbremsen in der kommunalen Doppik. http://www.haushaltssteuerung.de/weblog-kassenkredit-schuldenbremsen
-in-der-kommunalen-doppik.html, 2012-02-15
Gnädinger M (2011b) Doppische Investitionskredit-Schuldenbremse.
http://www.haushaltssteuerung.de/weblog-doppische-investitionskreditschuldenbremse.html, 2012-02-15
Gnädinger M (2011c) Neue Regeln für die Kommunalschuldenbremse(n) in
Deutschland. In Schauer R (Ed) Öffentliche Verwaltungen – Verschuldungsfähigkeit und Wirkungsorientierung. Trauner, Linz: 55-86
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Hallerberg M (2011) Wirksame Abwehr gegen Schulden. http://www.faz.net/
aktuell/wirtschaft/wirtschaftswissen/finanzpolitik-wirksame-abwehr-gegenschulden-1590341.html, 2012-02-15
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HMdF_Internet?uid=f9a0ab19-bcce-a21f-012f-31e2389e4818, 2012-02-14
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Kommunalkredit Austria AG, Österreichischer Gemeindebund, Österreichischer
Städtebund (2011) Gemeindefinanzbericht 2011. Wien
Meister-Scheufelen G (2011) Die deutsche Schuldenbremse – Der Weg aus der
permanenten Neuverschuldung. Verwaltung & Management 17(5): 252-257
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http://www.mik.nrw.de/themen-aufgaben/
kommunales/kommunale-finanzen/kommunale-haushalte/aktionsplankommunalfinanzen/staerkungspakt-stadtfinanzen.html, 2012-02-14
Oebbecke J (2009) Rechtliche Vorgaben für den Haushaltsausgleich und ihre
Durchsetzung – rechtliche und rechtspolitische Überlegungen zur Sanierung
der kommunalen Haushalte. http://www.kaemmerer-nrw.de/Material/
2009_06_26_Vortrag_Prof_Oebbecke.pdf, 2012-02-15
Statistik Austria (2011) Gebarungen und Sektor Staat 2010 – Teil 1. Wien
Statistisches Bundesamt (2011) Schulden der öffentlichen Haushalte 2010 –
Fachserie 14, Reihe 5. Wiesbaden

3. Einzelbeitrag Nr. 2: Der Effekt der Größe kommunaler
Volksvertretungen auf die Kommunalfinanzsituation

Autor:

Andreas Burth

Veröffentlichung:

Burth A (2012) Der Effekt der Größe kommunaler
Volksvertretungen auf die Kommunalfinanzsituation.
ZögU - Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen 25(3): 293-315

A. Burth, Kommunale Haushaltssteuerung an der Schnittstelle von Doppik und Haushaltskonsolidierung,
DOI 10.1007/978-3-658-11054-3_3, © Springer Fachmedien Wiesbaden 2015

3.1 Einleitung und Zielsetzung
Die kommunalen Finanzen befinden sich in einer kritischen Lage (Anton/Diemert 2009; Anton/Diemert 2010; Deutscher Landkreistag 2011; Deutscher Städte- und Gemeindebund 2011). Durch die Finanzkrise hat sich die Situation weiter verschlechtert. Viele Kommunen haben auch in konjunkturell guten
Zeiten ihre Verschuldung nicht wesentlich zurückgeführt und sehen sich in der
Krise nun mit einem hohen Schuldendienst einerseits sowie mit sinkenden Einnahmen und steigenden Ausgaben andererseits konfrontiert. In Anbetracht dieser Konstellation sind Konsolidierungsmaßnahmen dringend geboten.
Für eine Konsolidierung der kommunalen Haushalte sind in erster Linie die jeweiligen Kommunen selbst verantwortlich, indem sie ihre Spielräume im Hinblick auf große wie auch kleine Einnahmeerhöhungs- und Ausgabensenkungspotentiale ausloten. Werden diese Maßnahmen nicht unternommen, droht die
Zahlungsunfähigkeit. Zwar gilt in diesem Fall die Einstandspflicht der Länder
(Nierhaus/Gebhardt 1999; Rehm/Tholen 2008, S. 80; Zimmermann 2009, S.
201), jedoch sollte dies nicht als Ansporn zur unverantwortlichen Haushaltsund Finanzpolitik interpretiert werden.
Die Einstandspflicht der Länder verdeutlicht gleichwohl deren Interesse an
stabilen Kommunalfinanzen. Von der Landesebene ausgehende Konsolidierungsanreize können u.a. über die Ausgestaltung des Kommunalrechts gesetzt
werden. Einen solchen Anreiz hat das Land Hessen etabliert, indem es in die
Kommunalverfassung ein Optionsrecht zur freiwilligen Verkleinerung der
kommunalen Volksvertretungen18 integriert hat. Der hessische Bund der Steuerzahler hat die Kommunen in Hessen aufgefordert, dieses Optionsrecht wahrzunehmen, da dadurch ein Beitrag zur Haushaltskonsolidierung geleistet werden
könne (Bund der Steuerzahler Hessen e.V. 2010a; Bund der Steuerzahler Hessen
e.V. 2010b). Auch die bisherige Forschung zu staatlichen Volksvertretungen
suggeriert, dass große Parlamente mehr ausgeben als kleinere Parlamente
(Gilligan/Matsusaka 2001; Gilligan/Matsusaka 1995). Für die kommunale Ebe-

Die Volksvertretungen der Städte und Gemeinden werden i.d.R. als „Stadtrat“ bzw. „Gemeinderat“
(oder kurz „Rat“) bezeichnet. Je nach Bundesland sind jedoch z.T. auch andere Bezeichnungen üblich (z.B. „Gemeindevertretung“ bzw. „Stadtverordnetenversammlung“ in Hessen). Im weiteren
Verlauf des Beitrags wird die Kurzbezeichnung „Rat“ verwendet. Auf Ebene der Landkreise wird
in allen Flächenländern vom „Kreistag“ gesprochen. Die Volksvertretung der bayerischen Bezirke
heißt „Bezirkstag“. Da es sich hierbei um eine bayerische Besonderheit handelt, sind Bezirke nicht
Gegenstand der vorliegenden Untersuchung.

ne liegen dem Autor demgegenüber keine empirischen Forschungsergebnisse zu
den Auswirkungen auf die Haushalts- und Finanzlage vor.19
Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, inwieweit bezüglich der kommunalen Volksvertretungen, d.h. den kommunalen Hauptorganen, tatsächlich Konsolidierungspotenziale realisiert werden können. Ziel des vorliegenden Beitrags
ist es, zunächst eine vergleichende Analyse im Hinblick auf die Kommunalfinanzsituation und die Größe der Kommunalparlamente in den einzelnen Ländern vorzunehmen. Aufbauend hierauf wird untersucht, inwiefern ein Kausalzusammenhang zwischen der kommunalen Volksvertretungsgröße und der aktuellen Kommunalfinanzsituation nachweisbar ist.

3.2 Stand der Forschung
Zur Bestimmung des aktuellen Forschungsstandes ist vom Autor im Juli 2011
eine Literaturrecherche durchgeführt worden. Ausgewählte, relevante Forschungsarbeiten werden in Tab. 3-1 kurz vorgestellt, um darauf aufbauend bestehende Forschungslücken aufzuzeigen.
Jahr Autor(en)
1989 Muzzio/
Tompkins

Titel
On the Size of the
City Council: Finding the Mean

1991 Yates

A House of Our
Own or A House
We’ve Outgrown?
An Argument for
Increasing the Size
of the House of
Representatives
Legislative Organi- Crain/Muris untersuchen den Einfluss der Organisazation of Fiscal Pol- tion der Legislative (insbesondere bzgl. Ausschüssen)
icy
auf fiskalische Entscheidungen. Im Ergebnis wird
festgestellt, dass Ausgaben höher sind, wenn mehr als
ein Ausschuss die Ausgabenhoheit hat. Ferner wird
die Hypothese unterstützt, dass, wenn ein Ausschuss

1995 Crain/
Muris

Siehe hierzu Abschnitt 3.2.

Inhalt/Ergebnisse
Muzzio/Tompkins untersuchen die durchschnittliche
Größe städtischer Volksvertretungen in den USA. Im
Hinblick auf den Zusammenhang von Größe und
Finanzlage stellen die Autoren die These auf, dass die
Größe von Räten im Spannungsfeld von Effizienz
und der Verfügbarkeit von Alternativen steht.
Der Beitrag von Yates zielt darauf ab zu untersuchen,
ob das House of Representatives der USA vor dem
Hintergrund demokratischer Grundsätze zu klein oder
zu groß ist. Yates schlägt als Ergebnis seiner Analyse
eine Vergrößerung vor.

46
Jahr Autor(en)

Titel

1997 Cusack

Partisan politics and
public finance:
Changes in public
spending in the industrialized democracies, 1955-1989

2001 Gilligan/
Matsusaka

Fiscal Policy, Legislature Size, and Political Parties: Evidence from State
and Local Governments in the First
Half of the 20th
Century

Inhalt/Ergebnisse
neben der Ausgabenhoheit auch die Hoheit über
Steuerentscheidungen hat, ein größerer Anreiz zur
Besteuerung besteht, als wenn mehrere Ausschüsse
zuständig sind.
Cusack evaluiert den Effekt von Parteipolitik auf
Veränderungen im Ausgabenniveau der öffentlichen
Einheiten. Abgedeckt werden 16 OECD-Länder. Im
Ergebnis stellt der Autor fest, dass die Ideologie der
regierenden Partei(en) und die Distanz zwischen der
Ideologie der regierenden Partei(en) und der Wählerschaft Einfluss auf die Ausgabenpolitik hat.
Der Beitrag analysiert, ob die Fiskalpolitik von Staat
und Kommunen in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts von der Anzahl der Sitze der jeweiligen staatlichen Gebietskörperschaft abhängen. Es wird festgestellt, dass große staatliche Volksvertretungen höhere
Ausgaben tätigen als kleine. Ferner wird festgestellt,
dass lediglich die Größe des Oberhauses, nicht aber
die des Unterhauses, Einfluss auf die Fiskalpolitik
hat.
Der Autor untersucht den kausalen Effekt der Größe
einer Volksvertretung auf die Größe der Regierung/Verwaltung. Es wird ein negativer Kausalzusammenhang identifiziert.

2004 Pettersson- Does the size of the
Lidbom
legislature affect the
size of government?
Evidence from two
natural experiments
2008 Auriol/
On the Optimal
Auriol/Gary-Bobo entwickeln eine Theorie der optiGary-Bobo Number of Repremalen Anzahl von Volksvertretern einer Gebietskörsentatives
perschaft. Auf Basis ökonometrischer Tests kommen
die Autoren zu dem Ergebnis, dass große Volksvertretungen in einer positiven Korrelationsbeziehung zu
den Indikatoren Bürokratie, Barrieren für Unternehmertum und wahrgenommene Korruption stehen.
2009 Heinemann Der kommunale
Heinemann et al. untersuchen die Determinanten der
et al.
Kassenkredit zwiVerschuldung in Deutschland (insbesondere auch der
schen Liquiditätssi- Kassenkreditverschuldung). Im Ergebnis wird festgecherung und Miss- stellt, dass u.a. die Bevölkerungsdichte, die
brauchsgefahr
Gesamteinnahmenquote, die Schlüsselzuweisungsquote und die Gewerbesteuerquote (Quoten jeweils in
Prozent des BIP) einen signifikanten Einfluss auf die
Kassenkreditverschuldung haben.
2011 Le Maux/ Political fragmenta- In diesem Beitrag wird analysiert, ob die politische
Rocaboy/
tion, party ideologiy Macht (v.a. determiniert durch die Anzahl der Sitze
Goodspeed and public expendi- im Parlament) der Koalition Einfluss auf die Ausga-

47
Jahr Autor(en)

Titel
tures

Inhalt/Ergebnisse
benhöhe hat. Ergebnis ist, dass der Stimmenvorsprung und die Fragmentierung von Regierungs- und
Oppositionsparteien die Ausgabenpolitik beeinflussen.

Tab. 3-1:

Ausgewählte Forschungsarbeiten zur Volksvertretungsgröße
und Kommunalfinanzsituation

Quelle:

Eigene Darstellung

Wie aus Tab. 3-1 ersichtlich wird, deckt die bisherige, wissenschaftliche Forschung v.a. die Ebene der staatlichen Volksvertretungen ab (Crain/Muris 1995;
Le Maux/Rocaboy/Goodspeed 2011; Gilligan/Matsusaka 2001). Die vorliegenden Untersuchungen beschränken sich darüber hinaus auf die Auswirkungen auf
die Ausgabenseite, ohne jedoch explizit andere Indikatoren für die Haushaltsund Finanzlage (z.B. Verschuldung, Haushaltsausgleich, Einnahmepositionen)
zu
betrachten
(Cusack
1997;
Gilligan/Matsusaka
2011;
Le
Maux/Rocaboy/Goodspeed 2011). Ferner berücksichtigt die empirische Forschung zur optimalen Größe von Volksvertretungen nur begrenzt die Auswirkungen auf die Haushalts- und Finanzlage (Auriol/Gary-Bobo 2008). Die Untersuchung von Muzzio/Tompkins hat zwar kommunale Vertretungen zum Gegenstand, gleichwohl hat der Beitrag primär deskriptiven Charakter. Im Hinblick
auf den Zusammenhang zwischen der Größe von Volksvertretungen und der
Kommunalfinanzsituation werden lediglich Thesen aufgestellt, aber nicht getestet (Muzzio/Tompkins 1989). Heinemann et al. berücksichtigen ihrerseits die
kommunale Volksvertretungsgröße nicht als möglichen Einflussfaktor (unabhängige Variable) auf die Kassenkreditbestände. Ferner wird lediglich die Verschuldung als abhängige Variable betrachtet, nicht jedoch eine Saldogröße, wie
z.B. der Haushaltssaldo (Heinemann et al. 2009).
Der vorliegende Beitrag soll diese Forschungslücke schließen und untersuchen,
inwiefern Verkleinerungen einer kommunalen Volksvertretung zu einer Verbesserung der Kommunalfinanzsituation beitragen können.

3.3 Analyse der Kommunalfinanzsituation
Das Statistische Bundesamt veröffentlicht regelmäßig finanzstatistische Daten
zu den Kommunalfinanzen. Den publizierten Finanzstatistiken zufolge, hat sich
die Situation der Kommunalfinanzen im Zuge der Finanz- und Wirtschaftskrise
merklich verschlechtert. Dies wird v.a. am kommunalen Finanzierungssaldo20
deutlich.
Während der kommunale Finanzierungssaldo der Flächenländer21 in den Jahren
unmittelbar vor der Krise (2007 und 2008) mit 8.175 Mio. Euro bzw. 8.352 Mio.
Euro deutlich positiv gewesen ist (Statistisches Bundesamt 2009; Statistisches
Bundesamt 2010a), hat sich das Vorzeichen 2009 umgedreht: Im ersten von der
Finanzkrise beeinträchtigten Haushaltsjahr beläuft sich der kommunale Finanzierungssaldo auf -7.176 Mio. Euro (Statistisches Bundesamt 2010b). Im Jahr
2010 hat sich die Situation um zusätzliche 541 Mio. Euro auf -7.717 Mio. Euro
verschlechtert (Statistisches Bundesamt 2011). Zwischen den Ländern bestehen
indes große Unterschiede (siehe Tab. 3-2). Den schlechtesten Wert je Einwohner
weist das Land Hessen aus. Der dortige (negative) Saldo je Einwohner (-437,16
Euro je Einwohner) ist betragsmäßig mehr als doppelt so hoch wie der Finanzierungssaldo des Bundeslandes mit dem zweitschlechtesten kommunalen Finanzierungssaldo (Nordrhein-Westfalen: -218,42 Euro je Einwohner). Ein Grund
für das außerordentlich schlechte Abschneiden Hessens ist in der starken Abhängigkeit von der Gewerbesteuer zu finden, welche besonders stark von der
Finanz- und Wirtschaftskrise betroffen ist (Burth/Hilgers 2011). Eine weitere
Ursache liegt im hessischen Konjunkturpaket begründet. Bei den investierten
Mittel handelt es sich zwar in letzter Instanz um Landesmittel, jedoch belasten
sie den kommunalen Finanzierungssaldo, da die von den Kommunen getätigten
Investitionen erst über einen Zeitraum von 30 Jahren vom Land zurückerstattet
werden (Hessisches Ministerium der Finanzen 2008, S. 3).

Der kommunale Finanzierungssaldo ist eine stark aggregierte Kennzahl zur Beurteilung der kommunalen Finanzsituation. Er berechnet sich über die Summe aus dem Saldo der bereinigten Ausgaben und Einnahmen und dem Saldo der haushaltstechnischen Verrechnungen (Statistisches Bundesamt 2011); (Burth et al. 2012, S. 142).
Im vorliegenden Beitrag werden aufgrund nicht vergleichbarer Einnahme-, Ausgabe- und Aufgabenstrukturen nur die Kommunen der Flächenländer, nicht jedoch die Stadtstaaten, untersucht.

49
Flächenland

Baden-Württemberg
Bayern
Brandenburg
Hessen
Mecklenburg-Vorpommern
Niedersachsen
Nordrhein-Westfalen
Rheinland-Pfalz
Saarland
Sachsen
Sachsen-Anhalt
Schleswig-Holstein
Thüringen
Flächenländer

Kommunaler Finanzierungssaldo
gesamt
je Einwohner
(in Mio. Euro)
(in Euro)
-688
-64,01
-340
-27,21
-109
-43,33
-2.649
-437,16
39
23,54
-596
-75,01
-2.382
-133,12
-692
-172,19
-224
-218,42
211
50,51
56
23,65
-323
-114,13
-20
-8,86
-7.717
-101,55

Kommunale Verschuldung je Einwohner (in Euro)
967,63
1.359,20
1.100,31
2.775,43
1.830,05
1.785,52
2.697,10
2.795,60
2.614,18
1.089,65
1.724,33
1.315,33
1.201,22
1.861,17

Einwohner
(zum
30.6.2009)
10.747.905
12.497.082
2.515.679
6.059.581
1.656.761
7.945.244
17.893.212
4.018.855
1.025.531
4.177.393
2.367.554
2.830.118
2.257.063
75.991.978

Tab. 3-2:

Kommunaler Finanzierungssaldo für das Jahr 2010 sowie
kommunale Verschuldung zum 31.12.2009 nach Flächenländern

Quelle:

Eigene Darstellung (Daten entnommen aus: Statistisches Bundesamt 2011;
Statistisches Bundesamt 2010c); berücksichtigt werden folgende Schuldenarten: Kreditmarktschulden, Schulden bei öffentlichen Haushalten, kreditähnliche Rechtsgeschäfte, innere Schulden, Kassenverstärkungskredite, Bürgschaften, Garantien und sonstige Gewährleistungen.

Die höchsten Finanzierungssalden sind in den ostdeutschen Flächenländern zu
beobachten. Die Länder Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen und SachsenAnhalt können als einzige Bundesländer 2010 einen positiven kommunalen Finanzierungssaldo ausweisen. Ein Hauptgrund für die vergleichsweise gute Situation der neuen Länder liegt darin, dass die laufenden Zuweisungen im Osten eine deutlich wichtigere Einnahmequelle darstellen als dies im Westen der Fall ist.
Die westdeutschen Kommunen finanzieren sich demgegenüber erheblich stärker
aus Steuerquellen (insbesondere: Gewerbesteuer, gemeindlicher Einkommensteueranteil) (Anton/Diemert 2010, S. 6). Die Steuereinnahmen sind im Zuge
der Finanz- und Wirtschaftskrise wesentlich stärker zurückgegangen als die laufenden Zuweisungen von Land und Bund (Anton/Diemert 2009, S. 5 ff.; Anton/Diemert 2010, S. 5 ff.).
Ein temporär negativer kommunaler Finanzierungssaldo stellt jedoch nicht notwendigerweise ein Problem dar. Sofern Kommunen in guten Zeiten sparen (d.h.
Rücklagen aufbauen), können sie in Krisenzeiten diese Rücklagen aufbrauchen
bzw. notfalls Kredite aufnehmen. Dieses Verhalten ist in der Praxis jedoch nur

in einigen Kommunen beobachtbar. Dies hat zur Folge, dass viele Kommunen
auch in Krisenzeiten erhebliche Finanzmittel für den Schuldendienst (Zins und
Tilgung) aufwenden müssen, was den Haushaltsausgleich erschwert. Zum
31.12.2008 waren nur 2.382 der 13.436 deutschen Kommunen (17,73 Prozent)
unter Berücksichtigung der Kassenkredite, Kreditmarktschulden, Schulden bei
öffentlichen Haushalten und kreditähnlichen Rechtsgeschäfte der Kernverwaltung und der Schulden der rechtlich unselbstständigen Eigenbetriebe faktisch
schuldenfrei (Gnädinger 2010, S. 113 ff.).
Zwischen den Ländern bestehen bezüglich der kommunalen Verschuldungssituation erhebliche Unterschiede (siehe Tab. 3-2). So weisen die Kommunen der
Länder Baden-Württemberg, Sachsen und Brandenburg die niedrigsten Schulden pro Kopf aus. „Spitzenreiter“ in der pro-Kopf-Verschuldung sind die Kommunen der Länder Rheinland-Pfalz, Hessen, Nordrhein-Westfalen und Saarland.
Es fällt ferner auf, dass mit Saarland, Rheinland-Pfalz, Nordrhein-Westfalen und
Hessen gleichzeitig diejenigen Länder die höchste Kommunalverschuldung je
Einwohner ausweisen, die auch betragsmäßig hohe negative kommunale Finanzierungssalden je Einwohner verzeichnen. Umgekehrt stehen Länder mit niedriger Kommunalverschuldung je Einwohner (z.B. Sachsen, Bayern) beim kommunalen Finanzierungssaldo vergleichsweise gut dar.22 Dies verdeutlicht u.a.
den Einfluss der infolge der Verschuldung zu leistenden Zinsausgaben auf den
kommunalen Finanzierungssaldo.23
Die beiden oben erläuterten Kennzahlen (Finanzierungssaldo und Schuldenstand) geben einen grundsätzlichen Einblick in die Finanzlage der Kommunen.
Die finanzielle Situation der Kommunen können die beiden Kennzahlen aufgrund des Fokus auf den Kernhaushalt sowie der fehlenden Ressourcenverbrauchsorientierung jedoch nicht vollständig abbilden. Hintergrund hierfür ist,
dass die Finanzstatistik noch auf kameralen Daten basiert und damit aktuell we22

Unterschiede in der Verschuldungshöhe bestehen sowohl für die Summe aller Schuldenarten als
auch für einzelne Schuldenarten. So existieren beispielsweise in Nordrhein-Westfalen, RheinlandPfalz und dem Saarland vergleichsweise hohe Kassenkreditbestände, während diese Schuldenart in
Baden-Württemberg, Bayern und Sachsen im Landesdurchschnitt nur geringe Volumina erreicht
(Statistisches Bundesamt 2010c). Gnädinger sieht unterschiedlich restriktive Kassenkreditschuldenbremsen im Haushaltsrecht als einen Grund für Unterschiede im Kassenkreditniveau (Gnädinger 2011). Heinemann et al. identifizieren demgegenüber z.B. die Bevölkerungsdichte, die
Gesamteinnahmenquote, die Schlüsselzuweisungsquote und die Gewerbesteuerquote (Quoten jeweils in Prozent des BIP) als signifikante Determinanten der Kassenkreditverschuldung (Heinemann et al. 2009, S. 71 ff.).
Es sei gleichwohl angemerkt, dass die Zinsausgaben nur eine von mehreren Komponenten in der
Berechnungsformel des kommunalen Finanzierungssaldos darstellen. Weitere wichtige Einflussgrößen sind z.B. die Personalausgaben und die Steuereinnahmen.

der doppische Salden (z.B. ordentliches Jahresergebnis) noch doppische Bilanzkennzahlen (z.B. Fremd-/Eigenkapital24) für die Kernverwaltung beinhaltet (Statistisches Bundesamt 2010c; Statistisches Bundesamt 2011). Auch konsolidierte
Finanzdaten unter Berücksichtigung der Auslagerungen (im Sinne des Gesamtabschlusses25) werden derzeit noch nicht finanzstatistisch erfasst (Gnädinger
2011, S. 63 ff.).

3.4 Vergleichende Analyse der Größe kommunaler Volksvertretungen
3.4.1 Zusammensetzung der Räte
Aufbauend auf der Analyse der Kommunalfinanzsituation soll im weiteren Verlauf eine Bestandsaufnahme hinsichtlich der Zusammensetzung der Räte in den
einzelnen Flächenländern durchgeführt werden. Die Datenerhebung zur landesspezifischen Zusammensetzung des Rates ist anhand der Kommunalverfassungen/-wahlgesetze der einzelnen Länder vorgenommen worden (siehe Tab. 33).26

Zur Diskussion um die Aussagekraft des Indikators „Eigenkapital“ siehe z.B. Budäus/Hilgers
(2010a) und Mühlenkamp/Magin (2010).
Zur Bedeutung des Gesamtabschlusses siehe z.B. Budäus/Hilgers (2010b) und Müller-Marqués
Berger/Krebs (2010).
Es sei darauf hingewiesen, dass in einigen Ländern zusätzlich Ortsteilvertretungen existieren. Im
vorliegenden Beitrag werden diese jedoch aus Gründen der Vergleichbarkeit ausgeblendet.

52
Bundesland

Rechtsgrundlage

§ 25 Abs. 2, § 4 Abs. 2 GemeindeordBadenWürttemberg nung für Baden-Württemberg
Art. 31 Abs. 2 Gemeindeordnung für
Bayern
den Freistaat Bayern
Brandenburg § 6 Abs. 2 Nr. 1 und 2 Gesetz über die
Kommunalwahlen im Land Brandenburg
§ 38 Abs. 1 Hessische GemeindeordHessen
nung
Mecklenburg- § 4 Abs. 1 Kommunalwahlgesetz für
Vorpommern das Land Mecklenburg-Vorpommern
Niedersachsen § 32 Abs. 1 Niedersächsische Gemeindeordnung
§ 3 Abs. 2 a) Kommunalwahlgesetz
NordrheinNordrhein-Westfalen
Westfalen
§ 29 Abs. 2 Gemeindeordnung RheinRheinlandland-Pfalz
Pfalz
§ 32 Abs. 2 KommunalselbstverwalSaarland
tungsgesetz Saarland
§ 25 Abs. 2 Gemeindeordnung für den
Sachsen
Freistaat Sachsen
§ 36 Abs. 3 Gemeindeordnung für das
SachsenLand Sachsen-Anhalt
Anhalt
§ 7 Abs. 2, § 8 Nr. 1 und 2 Gesetz
Schleswigüber die Wahlen in den Gemeinden
Holstein
und Kreisen in Schleswig-Holstein
§ 23 Abs. 3 Thüringer KommunalordThüringen
nung

Anzahl
Optionsrecht
Größen- zur freiwilligen
klassen Verkleinerung?
11
13

Ja, durch Mehrheitsbeschluss
Nein

Trennung:
kreisfrei vs.
kreisangehörig?
Nein
Nein

Ja, durch Mehrheitsbeschluss

Ja, mit 2/3Mehrheit
Nein

Nein

Ja, durch Mehrheitsbeschluss
Ja, durch Mehrheitsbeschluss
Nein

Nein

Ja, durch Mehrheitsbeschluss
Nein

Nein

15
31
11

Nein

Nein
Nein

Nein

Tab. 3-3:

Ländervergleich der Kommunalverfassungen/-wahlgesetze (Räte)

Quelle:

Eigene Darstellung

Tab. 3-3 verdeutlicht, dass Niedersachsen mit 31 Größenklassen eine sehr feingliedrige Struktur bei der Determinierung der Zusammensetzung des Rates gewählt hat. Die grobgliedrigste Struktur ist im Saarland, dem mit Abstand kleinsten Flächenland, zu beobachten (sieben Größenklassen).
Optionsrechte zur freiwilligen Verkleinerung der Zahl der Ratsmitglieder sind in
den Kommunalverfassungen/-wahlgesetzen von Baden-Württemberg, Brandenburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Sachsen vorgesehen.
Hessen legt den Städten und Gemeinden hierbei die größten Hürden auf: Nach §

38 Abs. 2 S. 5 Hessische Gemeindeordnung ist mindestens eine 2/3-Mehrheit
erforderlich. In den übrigen Ländern mit Optionsrecht genügt ein Mehrheitsbeschluss. Einer Studie des Bundes der Steuerzahler Hessen zufolge haben nur 106
von 447 hessischen Städten, Gemeinden und Landkreisen (24 Prozent) von diesem Optionsrecht Gebrauch gemacht. Die Zahl der Sitze hat sich dabei um insgesamt 630 Sitze (4,2 Prozent) verringert (Bund der Steuerzahler Hessen e.V.
2010a, S. 33). Zur Ausnutzung des Optionsrechts in den übrigen Ländern liegen
dem Autor keine entsprechenden Studien vor.
Eine Trennung der Größenklassen in kreisfreie und kreisangehörige Städte/Gemeinden nehmen lediglich die Länder Brandenburg und SchleswigHolstein vor.
Die heterogene Gliederungsstruktur in den Kommunalverfassungen (insbesondere bzgl. Anzahl der Größenklassen und Festlegung der Grenzwerte) erschwert
unmittelbare Vergleiche über Landesgrenzen hinweg. Tab. 3-4 veranschaulicht
aus diesem Grund die Ratsmitgliederzahlen mit vereinheitlichten Größenklassen. Falls für bestimmte Größenklassen in einzelnen Ländern keine Städte/Gemeinden existieren, sind diese nicht berücksichtigt worden, um die Durchschnittswertermittlung nicht zu verzerren.27 Zur Bestimmung des Durchschnitts
ist bei Bereichsangaben aus Vereinfachungsgründen jeweils der Mittelwert verwendet worden.

So sind beispielsweise die beiden obersten Größenklassen beim Land Brandenburg nicht berücksichtigt worden, da die einwohnerstärkste Stadt Brandenburgs, Potsdam, nur rund 155.000 Einwohner zählt.

54
Flächenland

BadenWürttemberg
Bayern
Brandenburg
Hessen
MecklenburgVorpommern
Niedersachsen
NordrheinWestfalen
RheinlandPfalz
Saarland
Sachsen
Sachsen-Anhalt
SchleswigHolstein
Thüringen
Durchschnitt

Bis
1.000
Einw.

1.0015.000
Einw.

5.00110.000
Einw.

10.00125.000
Einw.

25.00150.000
Einw.

50.001100.000
Einw.

100.001200.000
Einw.

200.001500.000
Einw.

Ab
500.001
Einw.

10-14

22-26

26-32

40-48

48-60

8
8-10
15

12-16
10-16
15-23

20
18
31

24-30
22-28
37

30-40
32-40
45

44
40-46
59

50
46-56
71

60
--71-81

70-80
--93

7-9

11-17

17-21

25-29

29-37

43-45

---

6-8

10-14

15-24

26-34

36-40

42-44

46-52

54-62

64-66

---

26-32

32-38

38-44

58-74

74-90

6-12

16-20

22-24

28-36

36-44

44-52

56-60

---

--8-10
4-10

--12-16
12-16

27
18
20

33-39
22-26
28-36

39-51
26-34
36-40

--38-48
50

63
-----

--54-60
56-60

--60
---

7-11

11-17

23-27

31-39

39-43

---

6-8
8,73

12-16
14,83

20
21,65

24-30
29,31

30-36
36,77

42
45,58

46
54,44

50
58,1

--72,50

Tab. 3-4:

Zusammensetzung des Rates in den 13 Flächenländern nach
vereinheitlichten Größenklassen

Quelle:

Eigene Darstellung; Einw. = Einwohner

Als das Land mit den kleinsten Räten kann Baden-Württemberg identifiziert
werden. Ebenfalls eher kleine Räte haben die Städte und Gemeinden in Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Schleswig-Holstein und Thüringen. Überdurchschnittlich große Räte sind in den Ländern Hessen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Saarland anzutreffen. Dies gilt im Besonderen für das Land Hessen, das in allen neun Einwohnergrößenklassen die mitgliederstärksten Räte
aufweist.
Es ist besonders bemerkenswert, dass die Kommunen in den Ländern Hessen,
Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Saarland die größten Räte aufweisen, da es sich hierbei um diejenigen vier Länder handelt, deren Kommunalfinanzen sich in der schlechtesten Lage aller 13 Flächenländer befinden (siehe
Abschnitt 3.3). Auf Grundlage dieser Erkenntnisse kann die These aufgestellt
werden, dass mitgliederstarke Räte größere Probleme haben, den Haushalt der
eigenen Kommune auszugleichen.

3.4.2 Zusammensetzung der Kreistage
Neben der Zusammensetzung der Räte in den Städten und Gemeinden ist auch
die Zusammensetzung der Kreistage von Bedeutung für eine umfassende Bestandsaufnahme zur Größe kommunaler Volksvertretungen. Analog zu Abschnitt 3.4.1 ist die Datenerhebung zur Bestimmung der Zusammensetzung der
Kreistage anhand der Kommunalverfassungen und Kommunalwahlgesetze der
einzelnen Bundesländer vorgenommen worden. Tab. 3-5 beinhaltet die wesentlichen Merkmale der jeweiligen Landesregelungen.
Bundesland

Rechtsgrundlage

BadenWürttemberg
Bayern

§ 20 Abs. 2 Landkreisordnung für BadenWürttemberg
Art. 24 Abs. 2 Landkreisordnung für den Freistaat Bayern
§ 6 Abs. 2 Nr. 2 Gesetz über die Kommunalwahlen im Land Brandenburg
§ 25 Abs. 1 Hessische Landkreisordnung

Brandenburg
Hessen
MecklenburgVorpommern
Niedersachsen
NordrheinWestfalen
Rheinland-Pfalz
Saarland
Sachsen
Sachsen-Anhalt
Schleswig-Holstein
Thüringen

§ 4 Abs. 1 Kommunalwahlgesetz für das Land
Mecklenburg-Vorpommern
§ 27 Abs. 1 Niedersächsische Landkreisordnung
§ 3 Abs. 2 b) Kommunalwahlgesetz
Nordrhein-Westfalen
§ 22 Abs. 2 Landkreisordnung Rheinland-Pfalz
§ 156 Abs. 2 Kommunalselbstverwaltungsgesetz Saarland
§ 25 Abs. 2 Landkreisordnung für den Freistaat Sachsen
§ 25 Abs. 3 Landkreisordnung für das Land
Sachsen-Anhalt
§ 8 Nr. 3 Gesetz über die Wahlen in den Gemeinden und Kreisen in Schleswig-Holstein
§ 102 Abs. 3 Thüringer Kommunalordnung

Tab. 3-5:

Ländervergleich
(Kreistage)

Quelle:

Eigene Darstellung

der

Anzahl
Größenklas
sen
k.A.

Optionsrecht zur
freiwilligen Verkleinerung?

Nein

Ja, durch Mehrheitsbeschluss
Ja, mit 2/3Mehrheit
Nein

6
2
10

Nein

Ja, durch Mehrheitsbeschluss
Ja, durch Mehrheitsbeschluss
Nein

Nein

Kommunalverfassungen/-wahlgesetze

Die feingliedrigste Struktur für die Kreistage weist erneut das Land Niedersachsen aus (zehn Größenklassen). Mecklenburg-Vorpommern und SchleswigHolstein greifen demgegenüber auf ein Größenklassensystem mit lediglich zwei
Ebenen zurück. Eine Besonderheit ist im Land Baden-Württemberg zu finden.
Als einziges Bundesland nennt es die Größenklassen nicht explizit, sondern beschreibt das Verfahren, nach dem sich die Anzahl der Kreistagssitze berechnet
(§ 20 Abs. 2 Landkreisordnung für Baden-Württemberg).
Ein Optionsrecht zur freiwilligen Verkleinerung der Zahl der Kreistagssitze ist
in den Kommunalverfassungen/-wahlgesetzen von Brandenburg, Hessen, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen vorgesehen. Baden-Württemberg und
Sachsen sind die einzigen Länder, die ein solches Optionsrecht ausschließlich
für die Städte-/Gemeindeebene, nicht aber für die Landkreisebene, vorsehen.
Wie auch auf Ebene der Städte und Gemeinden verlangt einzig das Land Hessen
eine 2/3-Mehrheit zur freiwilligen Verkleinerung der Anzahl der Kreistagssitze.
Aufgrund der uneinheitlichen Untergliederung (insbesondere bzgl. Anzahl der
Größenklassen und Festlegung der Grenzwerte) in den jeweiligen Kommunalverfassungen werden auch bei den Landkreisen unmittelbare Vergleiche erschwert. Aus diesem Grund wird (analog zur Zusammensetzung der Räte in Abschnitt 3.4.1) eine Vereinheitlichung der Einwohnergrößenklassen vorgenommen (siehe Tab. 3-6).
Flächenland
Baden-Württemberg
Bayern
Brandenburg
Hessen
MecklenburgVorpommern
Niedersachsen
Nordrhein-Westfalen
Rheinland-Pfalz
Saarland
Sachsen
Sachsen-Anhalt
Schleswig-Holstein
Thüringen
Durchschnitt

Bis 100.000
Einwohner
--50-60
46
51

100.001-200.000
Einwohner
36-54
60-70
50-56
61-71

200.001-300.000
Einwohner
56-64
70
56
81

Ab 300.001
Einwohnern
66-100
70
--87-93

61-69

---

42
--34-42
27
--42
--40-46
45,00

46-58
48
42-50
33
--48-54
45
46-50
51,45

62-64
54
50
39
80-92
60
49
--60,73

66-70
60-72
--45
98
--49
--71,13

Tab. 3-6:

Zusammensetzung des Kreistags in den 13 Flächenländern
nach vereinheitlichten Größenklassen

Quelle:

Eigene Darstellung

Die größten Kreistage haben die Landkreise der Länder Hessen und Sachsen.
Die sächsischen Kreistage sind bei gleicher Einwohnerzahl hierbei i.d.R. etwas
größer als ihre hessischen Pendants. Ebenfalls als vergleichsweise groß zu kategorisieren sind die Kreistage Mecklenburg-Vorpommerns. Die Landkreise des
Saarlandes haben demgegenüber die kleinsten Kreistage. Ebenfalls eher klein
sind die Kreistage im Land Schleswig-Holstein. Ähnliche Größenverhältnisse
wie in Schleswig-Holstein sind auch für das Land Rheinland-Pfalz festzuhalten.
Für Baden-Württemberg ist ein heterogenes Bild festzustellen: Während in den
ersten drei Größenklassen mittelgroße Kreistage bestehen, weist BadenWürttemberg in der vierten Größenklasse mit 100 Kreistagssitzen den höchsten
Maximalwert aller Länder aus.
Ein eindeutiger Zusammenhang zwischen der Größe des Kreistags und der finanziellen Lage ist für die umlagefinanzierte Kreisebene im Gegensatz zur
Stadt-/Gemeindeebene nicht erkennbar. Während sich die hessischen Kommunalfinanzen in einer vergleichsweise schlechten Situation befinden, können die
sächsischen Kommunalfinanzen zu den solidesten in Deutschland gezählt werden. Die Finanzen der saarländischen Kommunen sind als eher schlecht zu kategorisieren, während die saarländischen Landkreise gleichzeitig die kleinsten
Kreistage aufweisen.28

3.5 Zusammenhang zwischen der Größe kommunaler
Volksvertretungen und der finanziellen Lage der Kommunen
3.5.1 Vorgehen und Datengrundlage
In Abschnitt 3.4.1 ist ein Indiz für das Vorliegen eines Zusammenhangs zwischen der Größe des Rats und der finanziellen Lage der Städte und Gemeinden
identifiziert worden. Auf Grundlage dieser Erkenntnisse kann die These aufgestellt werden, dass Städte/Gemeinden mit großen Räten überdurchschnittlich
große Probleme mit den städtischen/gemeindlichen Finanzen haben. Entsprechende Erkenntnisse haben Gilligan/Matsusaka im Hinblick auf erhöhte Ausgaben großer staatlicher Vertretungskörperschaften gewonnen (Gilligan/Matsusaka
2001; Gilligan/Matsusaka 1995). Hieraus kann abgeleitet werden, dass mit ei-

Zur Lage der Kommunalfinanzen in den 13 Flächenländern siehe Abschnitt 3.3.

nem höheren Ausgabenniveau ceteris paribus eine schlechtere Haushalts- und
Finanzlage einhergeht.29
Ein Erklärungsansatz für das potentielle Vorliegen dieses kausalen Zusammenhangs ist z.B., dass aufgrund der großen Anzahl an Ratsmitgliedern auch viele
kleine Fraktionen bzw. einzelne fraktionslose Kommunalpolitiker im Rat sitzen.
Diese Zersplitterung der Räte kann Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen erschweren.30 Durch ihre Präsenz in der lokalen Presse können vergleichsweise
unbedeutende Splittergruppen immer neue Ausgabewünsche für einzelne Gruppen einbringen,31 die von der jeweils begünstigten Wählergruppe goutiert werden – wohlwissend, dass die Splittergruppen selbst für die negativen Folgen ihrer Ausgabenwünsche (insbesondere höhere Verschuldung) nicht zur Rechenschaft gezogen werden. Für die schlechte finanzielle Lage werden vielmehr die
großen Fraktionen verantwortlich gemacht. Die großen Fraktionen sehen sich
damit einem Spagat zwischen notwendiger Haushaltskonsolidierung einerseits
und der nächsten Kommunalwahl andererseits gegenüber. In Anbetracht der bedenklichen Finanzlage in den Städten und Gemeinden der Länder Hessen,
Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Saarland scheint dieser Spagat nur in
wenigen Städten und Gemeinden mit großem Rat zu gelingen.
Ferner haben Auriol/Gary-Bobo herausgefunden, dass große Volksvertretungen
den Grad an Bürokratie steigern, Unternehmertum einschränken und Korruption
erleichtern (Auriol/Gary-Bobo 2008). Bezüglich dieser Faktoren ist davon auszugehen, dass sie einen negativen Einfluss auf die Kommunalfinanzsituation
haben (z.B. höhere Verwaltungsausgaben, geringere Gewerbesteuereinnahmen).

Einschränkend ist darauf hinzuweisen, dass hohe Ausgaben nicht notwendigerweise eine schlechte
Haushalts- und Finanzsituation zur Folge haben müssen. Sofern hohe Ausgaben durch entsprechend hohe Einnahmen gedeckt sind, ist der Haushaltsausgleich durch ein hohes Ausgabenniveau
nicht gefährdet.
So hängen z.B. Effizienz und Effektivität einer Volksvertretung nach Muzzio/Tompkins von deren
Größe ab. Große, zersplitterte Volksvertretungen führen demnach u.a. zu häufigeren Konflikten
(Muzzio/Tompkins 1989, S. 94). Gegenstand dieser Konflikte können beispielsweise Fragen der
Haushaltskonsolidierung sein. Auch der Bund der Steuerzahler Hessen sieht in der Zersplitterung
der Volksvertretungen eines der Hauptprobleme für die Effizienz der Arbeit der Volksvertreter
(Bund der Steuerzahler Hessen e.V. 2010a, S. 11). Einschränkend ist anzumerken, dass die Fragmentierung der Volksvertretungen neben der Größe u.a. auch von anderen Regelungen im Kommunalwahlrecht abhängen kann. Bedingt durch den unverhältnismäßig hohen Erhebungsaufwand
einer Online-Recherche bei knapp 3.250 Kommunen (ab 5.000 Einwohnern), ist die Variable
„Fragmentierung der Volksvertretung“ jedoch nicht in die Analyse einbezogen worden.
Zur Theorie, dass öffentliche Ausgaben primär einzelnen, kleineren Gruppen Nutzen stiften siehe
Tullock (1959) und Buchanan/Tullock (1962).

Der Frage nach dem Vorliegen eines Kausalzusammenhangs zwischen der Größe der kommunalen Volksvertretung und der kommunalen Haushalts- und Finanzlage soll im vorliegenden Abschnitt im Rahmen einer Regressionsanalyse
untersucht werden. Als Indikatoren für die Operationalisierung der Haushaltsund Finanzlage der Kommunen kommen das ordentliche Ergebnis (Kernhaushalt) je Einwohner sowie der Stand der Kassenkredite je Einwohner32 zur Anwendung.33
Das ordentliche Ergebnis34 ist die Summe aus Primärergebnis und Finanzergebnis. Das Primärergebnis bestimmt sich aus dem Saldo der laufenden Einnahmen
und Ausgaben (Bertelsmann Stiftung 2011, S. 42). Das Finanzergebnis berechnet sich über den Saldo aus Zinseinnahmen/Dividenden und Zinsausgaben (Bertelsmann Stiftung 2011, S. 42). Das ordentliche Ergebnis ist damit eine stark
aggregierte Kennziffer zur Beurteilung der finanziellen Situation der Kommune
im betreffenden Haushaltsjahr. Kassenkredite sind kurzfristige Kredite zur Liquiditätssicherung (Burth et al. 2012, S. 218). Auf die Betrachtung der übrigen
32

Es ist darauf hinzuweisen, dass Kassenkreditbestände in ihrer Höhe z.T. auch „Altlasten“ früherer
Jahre darstellen, die nicht bzw. nur teilweise von den heutigen Kommunalpolitikern verursacht
worden sind. Gleichwohl kann davon ausgegangen werden, dass eine kommunale Volksvertretung
hinsichtlich ihrer Größe (unabhängige Variable) im Zeitablauf weitestgehend konstant bleibt bzw.
nur geringfügigen Änderungen unterliegt (z.B. Einwohnergrenze wird über-/unterschritten, Änderung der Kommunalverfassung). Es kann damit die Annahme getroffen werden, dass die unabhängige Variable zum Zeitpunkt des Entstehens der Kassenkreditbestände (näherungsweise) die gleichen Werte angenommen hat wie heute. Die heutige Volksvertretungsgröße stellt demnach ein
Spiegelbild der Größe der Vergangenheit dar und ist folglich in ihrer Höhe (mutmaßlich) ursächlich für das Volumen heutiger Kassenkreditbestände.
Ferner sind die heutigen Kommunalpolitiker dahingehend (mit-)verantwortlich für die Höhe der
heutigen Kassenkreditbestände, als dass sie den Höchstbetrag an Kassenkrediten jedes Jahr in der
Haushaltssatzung festlegen. Aufgrund ihrer sehr kurzen Laufzeit werden Kassenkredite (im Gegensatz zu den langfristigen Investitionskrediten) rollierend aufgenommen.
Im vorliegenden Beitrag ist auf einen monokausalen Ansatz zurückgegriffen worden, um im Untersuchungsmodell zu betonen, dass die Größe der Volksvertretungen, d.h. die unabhängige Variable,
im Fokus der Untersuchung steht. Die Kommunalfinanzsituation ist demgegenüber über zwei (abhängige) Variablen breiter operationalisiert worden.
Beim ordentlichen Ergebnis handelt es sich im vorliegenden Fall um eine kamerale Kenngröße.
Das doppische Äquivalent (ordentliches Ergebnis der Kernverwaltung) wäre grundsätzlich aufgrund der Ressourcenverbrauchs- bzw. Ressourcenaufkommensorientierung im Sinne des Grundsatzes der Generationengerechtigkeit der geeignetere Ansatz zur Beurteilung der aktuellen Haushaltslage. Diese Kennzahl steht gleichwohl finanzstatistisch nicht zur Verfügung, weshalb im vorliegenden Beitrag auf das kamerale ordentliche Ergebnis zurückgegriffen werden muss. Selbiges
gilt analog für das ordentliche Jahresergebnis des Konzerns Kommune (Gesamt/Konzernabschluss) sowie die Eigenkapitalquote (Kernverwaltung sowie Konzern Kommune). Die
Betrachtung des gesamten Konzerns Kommune (Kernverwaltung und Auslagerungen) wäre grundsätzlich gegenüber der isolierten Betrachtung der Kernverwaltung zu bevorzugen, da Kommunen
oft große Teile ihrer Aufgabenerfüllung in Auslagerungen (z.B. Eigenbetriebe) wahrnehmen. Zur
finanzwirtschaftlichen Bedeutung von kommunalen Auslagerungen siehe Junkernheinrich/Micosatt
(2008, S. 92 ff.).

Schuldenarten ist verzichtet worden, da z.B. Investitionskredite nicht per se etwas schlechtes darstellen.35 Hohe Kassenkreditstände sind demgegenüber ein
klassisches
Krisenphänomen
(Gnädinger
2011,
S.
72
ff.;
Junkernheinrich/Micosatt 2008, S. 17; Heinemann et al. 2009, S. 17). Folglich
kann von hohen Kassenkreditbeständen auf eine schlechte finanzielle Lage geschlossen werden.
Als Hypothesen können damit formuliert werden:
Hypothese 1:

Die Anzahl der Mitglieder kommunaler Volksvertretungen
steht in einem negativen Kausalzusammenhang zum ordentlichen Ergebnis je Einwohner.

Hypothese 2:

Die Anzahl der Mitglieder kommunaler Volksvertretungen
steht in einem positiven Kausalzusammenhang zum Kassenkreditbestand je Einwohner.

Die Einnahme-, Ausgabe- und Aufgabenstruktur der Kommunen unterscheidet
sich abhängig vom Kommunaltyp (kreisangehörige Städte/Gemeinden, kreisfreie Städte, Landkreise).36 Es ist erscheint demnach angebracht, ergänzend den
Kommunaltyp als Kontrollvariable einzuführen und die Analyse für jeden
Kommunaltyp differenziert vorzunehmen.
Für dem Kommunaltyp „kreisangehörige Städte/Gemeinden“ ergeben sich damit
folgende (Sub-)Hypothesen:
Hypothese 1a:

Die Anzahl der Ratsmitglieder kreisangehöriger Städte/Gemeinden steht in einem negativen Kausalzusammenhang
zum ordentlichen Ergebnis je Einwohner.

Hypothese 2a:

Die Anzahl der Ratsmitglieder kreisangehöriger Städte/Gemeinden steht in einem positiven Kausalzusammenhang
zum Kassenkreditbestand je Einwohner.

Hintergrund ist, dass Investitionskredite i.d.R. für die Schaffung von (materiellen) Vermögensgegenständen aufgenommen werden. Demzufolge steht diesen Krediten ein materieller Vermögenswert gegenüber. Bei Kassenkrediten ist dies nicht der Fall, da sie v.a. für laufende Ausgaben (z.B.
Personalausgaben) aufgenommen werden (Junkernheinrich/Micosatt 2008, S. 20).
So nehmen beispielsweise kreisfreie Städte sowohl die Aufgaben einer kreisangehörigen
Stadt/Gemeinde als auch die Aufgaben eines Landkreises wahr. Bedingt durch verschiedenartige
Aufgabenstrukturen unterscheidet sich die Ausgabestruktur zwischen den Kommunaltypen. Die
Einnahmestruktur der Landkreise weist die Besonderheit auf, dass diese sich als Umlageverbände
primär über die von den kreisangehörigen Städten/Gemeinden zu entrichtende Kreisumlage finanzieren. Voluminöse eigene Steuereinnahmequellen (wie z.B. die Realsteuern bei den kreisfreien
und kreisangehörigen Städten und Gemeinden) weisen Landkreise i.d.R. nicht auf.

Analog hierzu lauten die (Sub-)Hypothesen für den Kommunaltyp „kreisfreie
Städte“:
Hypothese 1b: Die Anzahl der Ratsmitglieder kreisfreier Städte steht in einem
negativen Kausalzusammenhang zum ordentlichen Ergebnis je
Einwohner.
Hypothese 2b: Die Anzahl der Ratsmitglieder kreisfreier Städte steht in einem
positiven Kausalzusammenhang zum Kassenkreditbestand je
Einwohner.
Indizien für das Vorliegen eines Kausalzusammenhangs sind in Abschnitt 3.4
primär für die Städte und Gemeinden identifiziert worden. Der Vollständigkeit
halber soll die Untersuchung auch für Landkreise vorgenommen werden, um
auch hier einen Nachweis für das Vorliegen bzw. Nicht-Vorliegen eines Kausalzusammenhangs (sowie dessen Richtung und Stärke) liefern zu können. Die
(Sub-)Hypothesen sind in Analogie zu den Hypothesen der Städte und Gemeinden formuliert worden, da für die Kreise keine spezifischen Erkenntnisse über
eine Andersartigkeit des Zusammenhangs vorliegen.
Hypothese 1c:

Die Anzahl der Kreistagsmitglieder steht in einem negativen
Kausalzusammenhang zum ordentlichen Ergebnis je Einwohner.

Hypothese 2c:

Die Anzahl der Kreistagsmitglieder steht in einem positiven
Kausalzusammenhang zum Kassenkreditbestand je Einwohner.

Die Hypothesen lassen sich mithin zu nachfolgendem Untersuchungsmodell
verdichten.
Lage der Kommunalfinanzen
Hypothese 1 (–)

Ordentliches Ergebnis je
Einwohner (Kernhaushalt)

Hypothese 2 (+)

Kassenkreditbestand je
Einwohner (Kernhaushalt)

Anzahl
Rats-/Kreistagsmitglieder

Abb. 3-1:

Untersuchungsmodell

Quelle:

Eigene Darstellung

Die Datengrundlage zum ordentlichen Ergebnis sowie zu den Kassenkreditbeständen sind dem Autor dankenswerterweise von der Bertelsmann Stiftung
(Programm LebensWerte Kommune) für alle Landkreisverwaltungen sowie alle
Städte und Gemeinden ab 5.000 Einwohnern für die Jahre 2006 bis 2009 zur
Verfügung gestellt worden.37 Gleiches gilt für die Einwohnerzahlen der Kommunen, die ebenfalls von der Bertelsmann Stiftung bereitgestellt und vom Autor
auf Basis der einschlägigen Rechtsregelungen in die Anzahl der Mandatsträger
umgerechnet worden sind.38
Um sicherzustellen, dass das ordentliche Ergebnis nicht durch außerordentliche
Effekte/Ereignisse beeinflusst worden ist, ist das ordentliche Ergebnis über eine
Mehrjahresbetrachtung als arithmetisches Mittel der Jahre 2006 bis 2008 berechnet worden.39 Für den Bestand an Kassenkrediten sind die Daten aus dem
Jahr 2008 herangezogen worden.40 Im Falle der Kassenkredite ist kein Mehrjahresdurchschnitt bestimmt worden, da es sich bei den Kassenkrediten – im Gegensatz zum ordentlichen Ergebnis – um eine Bestandsgröße und nicht um eine
Stromgröße handelt.
Sowohl beim ordentlichen Ergebnis als auch bei den Kassenkrediten ist das Jahr
2009 nicht berücksichtigt worden. Grund hierfür ist erstens, dass die Daten aus
diesem Jahr erheblich durch die Finanz- und Wirtschaftskrise verzerrt worden
sind.41 Zweitens handelt es sich bei den 2009er-Daten um kassenstatische Daten,
die aufgrund ihres vorläufigen Charakters weniger valide sind als die Rechnungsergebnisdaten aus den Jahren 2006 bis 2008. In Abwägung von Aktualität
einerseits und Validität andererseits ist bezüglich der Kassenkreditbestände eine
37

Aufgrund dessen, dass lediglich die Daten der Kommunen ab 5.000 Einwohnern zur Verfügung
stehen, können die Ergebnisse nicht bzw. nur begrenzt auf Kommunen unter 5.000 Einwohnern
übertragen werden.
Zur Umrechnung sind die Einwohnerzahlen für das Jahr 2008 verwendet worden, da auch bei den
übrigen Kennzahlen das Jahr 2009 nicht berücksichtigt worden ist. Bedingt durch das Umrechnungsverfahren aus den Einwohnerzahlen können sich in den Fällen der Kommunen, deren Einwohnerzahl seit der vorangegangenen Kommunalwahl eine einschlägige, kommunalrechtliche
Einwohnergrenze unter- oder überschritten hat, Abweichungen zur tatsächlichen Größe der Volksvertretung ergeben. Die Verzerrungen sind jedoch vermutlich von geringfügigem Charakter und
sollten die Regressionsanalyse nicht wesentlich beeinflussen.
Aufgrund von Lücken im Datensatz können nicht alle Städte und Gemeinden ab 5.000 Einwohnern
von der vorliegenden Analyse abgedeckt werden. Bei 32 von 2.951 Städten/Gemeinden
(1,08 Prozent) stehen nur aus zwei oder weniger Jahren Daten zur Verfügung, weshalb selbige aus
der Untersuchung eliminiert worden sind. Bei den Landkreisen sind keine Lücken im Datensatz
vorhanden.
Bei 13 von 2.951 Städten und Gemeinden (0,44 Prozent) sind keine Kassenkreditbestände für das
Jahr 2008 verfügbar. Die entsprechenden Datensätze sind daher aus der Analyse eliminiert worden.
Zu den Auswirkungen der Finanz- und Wirtschaftskrise auf die Kommunalfinanzen siehe Abschnitt 3.3.

Entscheidung zugunsten der Validität der Daten gefallen, zumal die Aktualität
durch ein Jahr ältere Daten nicht wesentlich negativ beeinflusst wird. Drittens
sind die Daten aus dem Jahr 2009 – im Gegensatz zu den Daten aus den Jahren
2006 bis 2008 – durch größere Datenlücken geprägt.42
In Ländern mit Optionsrecht zur freiwilligen Verkleinerung der Anzahl der
Rats- bzw. Kreistagsmitglieder ist eine pauschale, prozentuale Verringerung der
Mitgliederzahlen vorgenommen worden. Für das Land Hessen beläuft sich die
Verringerung in Analogie zu den Ergebnissen einer Studie des Bundes der Steuerzahler Hessen auf 4,2 Prozent (Bund der Steuerzahler Hessen e.V. 2010a, S.
33). Für die übrigen Länder mit Optionsrecht liegen dem Autor keine spezifischen Studien vor. Die Anzahl der Sitze ist in diesen Ländern um 6 Prozent verringert worden. Hintergrund des etwas höheren Prozentwertes ist, dass Hessen
mit einer 2/3-Mehrheit höhere Hürden zur Verkleinerung auferlegt als die übrigen Länder mit Optionsrecht. Es wird daher davon ausgegangen, dass sich in
den Ländern außer Hessen mehr Kommunen für eine Verringerung der Anzahl
der Sitze entschieden haben.

3.5.2 Ergebnisse der Regressionsanalyse
Zum Zweck des Testens der Hypothesen kommt eine lineare Regressionsanalyse
zur Anwendung. Die betrachteten Variablen (Kassenkreditbestand je Einwohner, ordentliches Ergebnis je Einwohner, Anzahl Sitze) sind metrisch skaliert.
Bei Betrachtung einzelner Datenelemente fällt jedoch auf, dass es einzelne
Kommunen (Ausreißer) gibt, die ausgesprochen hohe Werte bei den Kenngrößen zur Finanzlage ausweisen (wie z.B. die Gemeinde Grünwald in Bayern, deren ordentliches Ergebnis im arithmetischen Mittel der Jahre 2006 bis 2008 bei
+6.356,05 Euro je Einwohner liegt – bei einem arithmetischen Mittel von
+29,29 Euro je Einwohner für die Gesamtheit aller Städte und Gemeinden). Datensätze dieser Art stellen zwar keine Messfehler, sondern echte Werte dar,
gleichwohl haben sie zur Folge, dass die Regression auf Basis der Methode der
kleinsten Quadrate stark verzerrt werden kann, wodurch die Datenstruktur von
der Regressionsgeraden nicht mehr adäquat abgebildet wird (Fahrmeier/Kneib/Lang 2009, S. 173 ff.; Pflaumer/Heine/Hartung 2005, S. 162;
42

So liegen z.B. für das Jahr 2009 bei 458 Städten und Gemeinden ab 5.000 Einwohnern (15,52 Prozent) keine Daten für das ordentliche Ergebnis vor. Für die Länder Hessen und Saarland fehlen die
entsprechenden Daten des ordentlichen Ergebnisses für 2009 komplett – beim Land Brandenburg
liegt die Datenlücke bei 66,27 Prozent.

Hawkins 1980). Um Ausreißer vor Durchführung der Regressionsanalyse zu
identifizieren und aus der Analyse zu eliminieren, werden die sog. Externally
Studentized Residuals verwendet. Hierbei wird für sämtliche Beobachtungen die
Regression ohne die jeweilige Beobachtung errechnet. Die standardisierte Differenz hinsichtlich der abhängigen Variablen für die jeweilige Beobachtung wird
als Externally Studentized Residual bezeichnet. Die Externally Studentized
Residuals sind hierbei t-verteilt. Einen allgemein anerkannten, kritischen Wert
von Externally Studentized Residuals, ab dem von einem Ausreißer gesprochen
wird, existiert gleichwohl nicht. In Analogie zu Cohen et al. werden für den vorliegenden Beitrag Werte über +2,00 sowie Werte unter –2,00 als Ausreißer klassifiziert (Cohen et al. 2003, S. 401 ff.). Tab. 3-7 enthält die Ergebnisse der Regressionsanalyse unter Ausschluss derjenigen Daten, die auf Basis der Externally
Studentized Residuals als Ausreißer klassifiziert worden sind.43
Flächenland

Hypothese 1a:
Anzahl Sitze o Kassenkredite (+)
Hypothese 2a:
Anzahl Sitze o ordentl. Ergebnis
(–)
Hypothese 1b:
Anzahl Sitze o Kassenkredite (+)
Hypothese 2b:
Anzahl Sitze o ordentl. Ergebnis
(–)
Hypothese 1c:
Anzahl Sitze o Kassenkredite (+)
Hypothese 2c:
Anzahl Sitze o ordentl. Ergebnis
(–)

Regressionskoeffizient

Konstante

Bestimmtheitsmaß
(R2)

N (ohne Anzahl
Aus- eliminierreißer)
te Ausreißer

5,052***

–79,802

0,082

0,000

2.722

113

–2,358***

113,658

0,026

0,000

2.765

25,210***

–714,787

0,123

0,000

–0,825

43,815

0,003

0,576

–1,387*

155,263

0,016

0,035

286

0,347*

–13,871

0,018

0,026

280

*** Signifikanzniveau von 0,001; ** Signifikanzniveau von 0,01; * Signifikanzniveau von
0,05; (+)/(–) = Hypothese eines positiven/negativen Kausalzusammenhangs

Tab. 3-7:

Ergebnisse der Regressionsanalyse (nach Eliminierung der
Ausreißer mittels Externally Studentized Residuals)

Quelle:

Eigene Berechnung

Prozentual sind zwischen 1,84 und 7,77 Prozent der Kommunen als Ausreißer klassifiziert und als
solche eliminiert worden. Aufgrund der vergleichsweise geringen Prozentwerte fließt die Mehrzahl
der Beobachtungen weiterhin in die Regressionsanalyse ein.

Im Ergebnis ist für fünf der sechs Hypothesen eine signifikante Kausalbeziehung identifiziert worden.44 Die Hypothesen 1a und 2a (kreisangehörige Städte/Gemeinden) sind hierbei bestätigt worden. Es wird jeweils ein hohes
Signifikanzniveau erreicht. Ein ebenfalls hohes Signifikanzniveau wird für Hypothese 1b (Kassenkredite; kreisfreie Städte) nachgewiesen. Nicht signifikant ist
demgegenüber Hypothese 2b (ordentliches Ergebnis; kreisfreie Städte). Für die
Hypothesen 1c und 2c (Landkreise) haben sich auf einem Niveau von 0,05 signifikante Kausalbeziehungen mit umgekehrtem Vorzeichen ergeben.
Aus den Ergebnissen kann geschlussfolgert werden, dass im Fall von kreisangehörigen und kreisfreien Städten und Gemeinden tendenziell eine Verkleinerung
der Volksvertretung zu einer Verbesserung der Haushalts- und Finanzlage führt,
wenngleich bezüglich der kreisfreien Städte einzuschränken ist, dass dies lediglich für die Kassenkreditbestände gilt. Im Hinblick auf die Landkreise zeigen die
empirischen Ergebnisse der Regressionsanalyse, dass tendenziell eine Vergrößerung der Kreistage einen positiven Effekt auf die Lage der Kommunalfinanzen
hat.
Zwar sind für fünf Hypothesen signifikante Zusammenhänge entdeckt worden,
gleichwohl unterscheidet sich die Stärke des Effekts zwischen den einzelnen
Hypothesen. In Anlehnung an die Interpretationsempfehlungen für Bestimmtheitsmaße nach Cohen (Cohen 1988, S. 531 ff.) und Rubin (Rubin 2009,
S. 138 ff.) ist ein mittelstarker Zusammenhang für die kreisangehörigen Städte
und Gemeinden bzgl. Hypothese 1a (R2 = 0,082) und die kreisfreien Städte bzgl.
Hypothese 1b (R2 = 0,123) identifiziert worden. Ein schwacher Zusammenhang
ist für die Hypothesen 2a (R2 = 0,026), 2c (R2 = 0,018) und 1c (R2 = 0,016) festzuhalten.
Die beschriebenen Ergebnisse (unterschiedliches Vorzeichen für Räte und
Kreistage) überraschen auf den ersten Blick. Gleichwohl liefert die bisherige
Forschung zur optimalen Größe von Volksvertretungen einen geeigneten Ansatzpunkt für die Erklärung dieses Phänomens.45 Gegeben der Annahme, dass
aus finanzwirtschaftlicher Sicht eine optimale Größe für eine kommunale
Volksvertretung existiert, so wäre es plausibel davon auszugehen, dass es aufgrund der unterschiedlichen Ausgaben-, Einnahmen- und Aufgabenstruktur Un44

Es sei darauf hingewiesen, dass nicht ausgeschlossen werden kann, dass es sich bei den identifizierten Beziehungen jeweils um Scheinkorrelationen bzw. von einer dritten Variablen (z.B. Einwohnerzahl) determinierte Korrelationen handelt.
Zur Forschung bezüglich der optimalen Größe einer Volksvertretung siehe Auriol/Gary-Bobo
2008.

terschiede in der optimalen, finanzwirtschaftlichen Größe von Räten bzw. Kreistagen gibt. Aufbauend auf diesen Überlegungen lassen sich die Beobachtungen
insofern erklären, als dass die Räte der Städte und Gemeinden derzeit größer
sind als die optimale Größe, während die Kreistage unterhalb des optimalen Niveaus liegen. Eine Vergrößerung der Kreistage hat demnach einen positiven Effekt auf die Kommunalfinanzen während der Zusammenhang bei den Räten das
jeweils umgekehrte Vorzeichen hat. Aus diesen Überlegungen lässt sich schlussfolgern, dass die Richtung des Effekts einer Änderung in der Größe einer
Volksvertretung davon abhängt, ob die jeweilige Volksvertretung ober- oder unterhalb des Optimums liegt.
Da der kausale Effekt bei den (kreisangehörigen und kreisfreien) Städten und
Gemeinden stärker ist als bei den Landkreisen, ist zu vermuten, dass sich die
Städten und Gemeinden vergleichsweise weiter vom Optimum entfernt befinden
als die Landkreise. Das Konsolidierungspotential durch Veränderungen der
Größe der Volksvertretungen ist demnach bei den Städten und Gemeinden größer als bei den Landkreisen.
Abb. 3-2 verdeutlicht den oben beschriebenen Zusammenhang zwischen der
Größe einer Volksvertretung und der kommunalen Finanzlage skizzenhaft für
die Städte/Gemeinden sowie die Landkreise.
Finanzlage
der Städte/
Gemeinden

Finanzlage
der Kreise
gut

gut

(geringe Kassenkredite,
positives ord. Ergebnis)

Optimum

Haushaltskonsolidierungspotenzial

Optimum
Haushaltskonsolidierungspotenzial

Status
Quo

schlecht

Status
Quo

schlecht

(hohe Kassenkredite,
negatives ord. Ergebnis)

wenige

nötige Vergrößerung

viele Anzahl Sitze

im Kreistag

wenige

nötige Verkleinerung

viele Anzahl Sitze

im Rat

Abb. 3-2:

Skizzierung der Haushaltskonsolidierungspotentiale kommunaler Volksvertretung in Bezug auf die optimale Volksvertretungsgröße46

Quelle:

Eigene Darstellung

Auf eine separate Grafik für die kreisfreien Städte ist an dieser Stelle verzichtet worden, um die
Abbildung nicht durch ein drittes Diagramm zu überladen. Die kreisfreien Städte sind daher im Diagramm mit den kreisangehörigen Städten und Gemeinden zusammengefasst worden, zumal die
Wirkungsrichtung bei beiden Kommunaltypen gleich ist. Ungeachtet dessen ist einschränkend anzumerken, dass die Abbildung im Falle der kreisfreien Städte lediglich für die Kassenkreditbestände, nicht jedoch das ordentliche Ergebnis gilt, da bei letzterem keine Signifikanz vorliegt.

Geht man davon aus, dass der in Abb. 3-2 aufgezeigte Funktionsverlauf näherungsweise zutrifft, so hat die in Regressionsgerade den Charakter einer Tangente am Status-Quo-Punkt. Die Regressionsgerade zeigt folglich an, um wie stark
sich die Finanzlage einer Kommune (Kassenkreditbestand, ordentliches Ergebnis) durch eine infinitesimale Erhöhung/Senkung der Volksvertretungsgröße ändert. So würde sich der Kassenkreditbestand einer (fiktiven) deutschen kreisangehörigen Stadt/Gemeinde laut Regressionsgerade um rund 5,05 Euro je Einwohner verringern, wenn der Rat um einen Sitz verkleinert wird. Gleichzeitig
würde eine Verbesserung von ca. 2,36 Euro je Einwohner im ordentlichen Ergebnis realisiert werden. Im Falle der kreisfreien Städte ist durch eine Verkleinerung des Rates um einen Sitz eine Verringerung des Kassenkreditbestandes um
etwa 25,21 Euro je Einwohner zu erwarten. Bei den Kreisen ließe sich durch
eine Vergrößerung des Kreistages um einen Sitz eine Verbesserung von knapp
1,40 Euro je Einwohner beim Kassenkreditbestand und rund 0,35 Euro je Einwohner beim ordentlichen Ergebnis erzielen.

3.6 Schlussfolgerungen und Fazit
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass Einsparpotentiale – entgegen der Vermutung des Bundes der Steuerzahler Hessen (Bund der Steuerzahler Hessen e.V.
2010a) – nicht notwendigerweise nur durch eine Verkleinerung der Volksvertretungen realisiert werden können. Vielmehr ist die Frage „Verkleinerung vs.
Vergrößerung“ abhängig davon, ob die aktuelle Volksvertretungsgröße rechts
oder links des Optimums liegt.
Das im vorliegenden Beitrag abstrakt beschriebene, finanzwirtschaftliche Optimum hinsichtlich der Größe einer kommunalen Volksvertretung, konnte im vorliegenden Beitrag aufgrund des gewählten Untersuchungsansatzes gleichwohl
nicht exakt bestimmt werden. Insofern ist das Konzept eines finanzwirtschaftlichen Optimums als These (Proposition) zu verstehen. Die These sollte im weiteren Verlauf des Forschungsprozesses von nachfolgenden Forschern kritisch hinterfragt und im Fall der Bestätigung der These konkret bestimmt werden.
Gleichzeitig sollte im günstigen Fall anvisiert werden, das bestehende Haushaltskonsolidierungspotenzial zu quantifizieren. Ferner ist denkbar, dass das Optimum bundeslandabhängig ist, zumal aufgrund landesrechtlicher Gegebenheiten Unterschiede in der kommunalen Einnahme-, Ausgabe- und Aufgabenstruktur bestehen. Es erscheint daher angebracht, die Bundesland-Zugehörigkeit als

Kontrollvariable einzuführen.47 Dies würde auch dem Umstand Rechnung tragen, dass Kassenkreditbestände, z.B. aufgrund unterschiedlich restriktiver Kassenkreditschuldenbremsen (Gnädinger 2011), in den einzelnen Ländern unterschiedliche Niveaus erreichen.
In der vorliegenden Analyse sind Ausreißer eliminiert worden. Bei den ausgeschlossenen Ausreißern handelt es sich gleichwohl um nicht um Messfehler,
sondern um reale Werte. Die Ausreißer stellen damit ihrerseits interessante
Untersuchungsobjekte dar, die einer gesonderten Ausreißeranalyse unterzogen
werden sollten.
Abschließend stellt sich die Frage, wie eine potentielle Verkleinerung/Vergrößerung der kommunalen Volksvertretungen in der Praxis umgesetzt
werden kann. Eine erste Möglichkeit stellt die Etablierung von Vergrößerungswahlrechten (für Kreise) bzw. Verkleinerungswahlrechten (für Städte/Gemeinden) in den Kommunalverfassungen der Länder dar. Um freiwillige
Änderungen zu erleichtern, sollte lediglich ein Mehrheitsbeschluss, d.h. keine
2/3-Mehrheit, erforderlich sein. Zweitens kann der Landtag durch Änderung der
Kommunalverfassung auf eine (erzwungene) Verkleinerung/Vergrößerung der
Mandatszahlen hinwirken. Drittens führen Gemeindefusionen indirekt zu einer
Verkleinerung der Volksvertretungen, da mit einer Verdopplung der Einwohnerzahl i.d.R. keine Verdopplung der Ratsmitgliederzahl einhergeht. Das Land
kann über sog. Hochzeitsprämien Anreize zu Gemeindefusionen setzen. Eine
entsprechende Wirkung entfalten ferner auch Gebietsreformen. Gleichwohl ist
zu bedenken, dass Gebietsreformen bzw. Gemeindefusionen nicht nur Auswirkungen auf die Größe der kommunalen Volksvertretung haben. So sind z.B.
durch eine Gemeindefusion Einsparungen im Verwaltungsapparat realisierbar,
die größer sein können als die Haushaltskonsolidierungspotentiale durch die
Veränderung der Anzahl der Mandatsträger.

Einschränkend ist jedoch darauf hinzuweisen, dass aufgrund niedriger Fallzahlen bei den kreisfreien Städten und Landkreisen in einigen Ländern (z.B. drei kreisfreie Städte in Sachsen, sechs Landkreise im Saarland) fallzahlbedingte Probleme bei der Durchführung der landesspezifischen Regression auftreten können.

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Statistisches Bundesamt (2010b) Vierteljährliche Kassenergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts 1.-4. Vierteljahr 2009 – Fachserie 14 Reihe 2. Wiesbaden

Statistisches Bundesamt (2010c) Schulden der öffentlichen Haushalte 2009 –
Fachserie 14 Reihe 5. Wiesbaden
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3.8 Gesetzestexte
Gemeindeordnung für Baden-Württemberg v. 24. Juli 2000 (GBl. 2000, S. 581),
zuletzt geändert durch Gesetz v. 9. November 2010 (GBl., S. 793, 962).
Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt v. 10. August 2009 (GVBl.
LSA 2009, S. 383), zuletzt geändert durch Gesetz v. 20. Januar 2011 (GVBl.
LSA, S. 14, 18).
Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern v. 22. August 1998 (GVBl, S. 796,
BayRS 2020-1-1-I), zuletzt geändert durch Gesetz v. 27. Juli 2009 (GVBl, S.
400).
Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen v. 18. März 2003 (Sächs
GVBl. 2003, S. 55), zuletzt geändert durch Gesetz v. 7. November 2007
(SächsGVBl. 2007, S. 478).
Gemeindeordnung Rheinland-Pfalz v. 31. Januar 1994 (GVBl 1994, S. 153),
zuletzt geändert durch Gesetz v. 20. Oktober 2010 (GVBl. 2010, S. 319).
Gesetz über die Kommunalwahlen im Land Brandenburg v. 9. Juli 2009
(GVBl. I/09, S. 326).
Gesetz über die Wahlen in den Gemeinden und Kreisen in Schleswig-Holstein v.
19. März 1997 (GVOBl. 1997, S. 151), zuletzt geändert durch Gesetz v. 16.
September 2009 (GVOBl. 2009, S. 572).
Hessische Gemeindeordnung v. 7. März 2005 (GVBl. I 2005, S. 142), zuletzt
geändert durch Gesetz v. 24. März 2010 (GVBl. I, S. 119).
Hessische Landkreisordnung v. 7. März 2005 (GVBl. I 2005, S. 183), zuletzt
geändert durch Gesetz v. 24. März 2010 (GVBl. I 2010, S. 119, 120).
Kommunalselbstverwaltungsgesetz Saarland v. 27. Juni 1997 (Amtsbl., S. 682),
zuletzt geändert durch Gesetz v. 11. Februar 2009 (Amtsbl., S. 1215).
Kommunalwahlgesetz für das Land Mecklenburg-Vorpommern v. 13. Oktober
2003 (GVOBl. M-V 2003, S. 458), zuletzt geändert durch Gesetz v. 16. Dezember 2010 (GVOBl. M-V 2010, S. 690).
Kommunalwahlgesetz Nordrhein-Westfalen v. 30. Juni 1998 (GV. NRW, S.
384), zuletzt geändert durch Gesetz v. 3. Mai 2011 (GV. NRW, S. 238).
Landkreisordnung für Baden-Württemberg v. 19. Juni 1987 (GBl. 1987, S. 288),
zuletzt geändert durch Gesetz v. 9. November 2010 (GBl. 2010, S. 793, 962).

Landkreisordnung für das Land Sachsen-Anhalt v. 12. August 2009 (GVBl.
LSA 2009, S. 435), zuletzt geändert durch Gesetz v. 20. Januar 2011 (GVBl.
LSA, S. 14, 18).
Landkreisordnung für den Freistaat Bayern v. 22. August 1998 (GVBl S. 826,
BayRS 2020-3-1-I), zuletzt geändert durch Gesetz v. 27. Juli 2009 (GVBl, S.
400).
Landkreisordnung für den Freistaat Sachsen v. 19. Juli 1993 (SächsGVBl. 1993,
S. 577), zuletzt geändert durch Gesetz v. 7. November 2007 (SächsGVBl.
2007, S. 478, 482).
Landkreisordnung Rheinland-Pfalz v. 31. Januar 1994 (GVBl 1994, S. 188), zuletzt geändert durch Gesetz v. 20. Oktober 2010 (GVBl. 2010, S. 319).
Niedersächsische Gemeindeordnung v. 28. Oktober 2006 (Nds. GVBl. 2006,
S. 473), zuletzt geändert durch Gesetz v. 17. Dezember 2010 (Nds. GVBl.
2010, S. 576).
Niedersächsische Landkreisordnung v. 30. Oktober 2006 (Nds. GVBl. 2006,
S. 510), zuletzt geändert durch Gesetz v. 17. Dezember 2010 (Nds. GVBl.
2010, S. 576).
Thüringer Kommunalordnung v. 28. Januar 2003 (GVBl. 2003, S. 41), zuletzt
geändert durch Gesetz v. 22. Juni 2011 (GVBl. 2011, S. 99, 134).

Einzelbeitrag Nr. 3: Cui bono? Depicting the benefits
of the new municipal budgeting and accounting regime in Germany

Autoren:

Andreas Burth, Dennis Hilgers

Veröffentlichung:

Burth A, Hilgers D (2014) Cui bono? Depicting the
benefits of the new municipal budgeting and accounting
regime in Germany. JBE - Journal of Business Economics 84(4): 531-570

Darlegung des Anteils an der Konzeption, Durchführung
und Abfassung

Der überwiegende Teil der Arbeit an der Konzeption,
Durchführung und Abfassung dieses Beitrags ist vom
Autor der vorliegenden Dissertation erbracht worden.
Dies beinhaltet die Gestaltung, Versendung und Auswertung der Fragebögen, die konzeptionelle Arbeit, das
Design der Analyse, die Durchführung der Analyse, die
Interpretation der Ergebnisse sowie die Strukturierung
und Ausformulierung des Beitrags.

A. Burth, Kommunale Haushaltssteuerung an der Schnittstelle von Doppik und Haushaltskonsolidierung,
DOI 10.1007/978-3-658-11054-3_4, © Springer Fachmedien Wiesbaden 2015

4.1 Introduction48
The municipal budgeting and accounting regime in Germany is facing a time of
fundamental upheaval (Lüder 2001; Kettl 2000; Lüder/Jones 2003;
Kiamann/Wielenberg 2010; Jagalla/Becker/Weber 2011). The majority of the
approximately 12,500 municipalities in Germany are currently modernizing
their traditional cameralistic budgeting and accounting system (cash-accounting)
by switching to accrual budgeting and accounting (Doppik). While the Federal
Government and most of Germany's federal states decided to innovate towards
the so-called “extended cameralistic accounting” (erweiterte Kameralistik), four
federal states (Hamburg, Bremen, Hesse and North Rhine-Westphalia) decided
to adopt private sector accounting arrangements (Hilgers 2011; Jones/Lüder
2011). Since the beginning of the 1990s the budgetary reform has been part of a
more general change from bureaucratic control towards an outcome-/outputoriented management philosophy of public administrations (with the German
framework of a new management model, the so-called “Neues
Steuerungsmodell” (Bogumil et al. 2007; Reichard 2001; KGSt 1993;
Schedler/Proeller 2006; Pollitt/Bouckaert 2011)).
One objective of switching to a new accrual accounting regime is to make the
allocation of public resources more transparent, efficient, effective and
intergenerationally more equal (see for example the catalogue of theses by German scholars promoting the benefits of change in Berens et al. (2007)). Instead
of showing a strong advocacy why especially municipal administrations can
benefit from a modernized accounting and budgeting rationality, the discussion
in German literature is controversial and partly shaped by a resistance to change
(Mühlenkamp 2011; Budäus/Hilgers 2009; Thieme 2008). Similar discussions
on why a private sector accounting regime is not appropriate for public administrations can be found in international literature (e.g. Pallot 1998; Pallot 2001;
Ellwood 2003; Torres 2004; van der Hoek 2005). From a critical perspective it
is argued that cameralistic cash accounting provides sufficient information,
whereas accrual accounting is too complex to be used within the politicaladministrative system (e.g. Broström 1998; Robinson 1998a; Monsen 2002;
Guthrie 1998; Mellett 1997).

The authors want to give special thanks to Christoph Ihl (RWTH Aachen University) and Dietrich
Budäus (University of Hamburg) for their inspiration and expertise during the research process.
Furthermore, the authors want to thank the anonymous referees for their valuable feedback.

Furthermore, the specific implementation of the new budgeting and accounting
system is criticized in Germany: One problem is that the federal states (Länder)
have not implemented a uniform accrual budgeting and accounting system for
their municipalities, but 13 different accounting standards (heterogeneous budgeting law) (Lasar 2010; Mühlenkamp/Glöckner 2009; Kiamann/Wielenberg
2010; Harns 2004). Apart from the new budgeting and accounting system, the
more general concept of the "Neues Steuerungsmodell" (KGSt 1993) is still subject
of
scientific
debates
(Holtkamp
2008;
Banner
2008;
Bogumil/Ebinger/Holtkamp 2011; Reichard 2011; Bogumil/Ebinger/Holtkamp
2012).
So far, the debate on the advantages of accrual accounting has mainly been
founded on the formulation of unstructured assertions as well as logical and
functional implications. Quantitative studies remain descriptive and rare. So far,
studies have not yet examined propositions based on the assessment of decision
makers in municipal administrations. Building on the current state of research
regarding the usefulness of accrual accounting in the public sector, the objective
of this paper is to examine which determinants constitute benefits of implementing the new budgeting and accounting system in German cities and counties. On
the basis of the most extensive questionnaire ever devoted to the accrual accounting reform, we developed a structural equation model (Hair et al. 2012;
Chin 1998; Hair/Ringle/Sarstedt 2011) to derive a robust structure for evaluating
the benefits of Doppik, which are perceived by its users. Therefore, the paper’s
contribution to the research area of public financial management can be considered as making a first pioneering step towards the development of a theory of
benefits of accrual budgeting and accounting. Furthermore, the authors want to
analyze structurally whether the implementation of this general new budgeting
and accounting rationality actually attaches greater importance to decision makers in municipal treasuries. Additionally, the paper’s objective is to verify alleged drivers of benefits and to assess their relative importance.

4.2 State of empirical research
To define the current state of research, the authors conducted an extensive literature review. Relevant studies from the previous ten years (with an emphasis on
German literature) empirically focusing on the accrual accounting reform or
closely related areas (e.g. other new public management reforms) are presented
in tab. 4-1.

78
author(s)/
ed(s).
(year)
Carlin
(2005)

origin

Paulsson
(2006)

Carlin
(2006)

Ridder/
Bruns/Spier
(2006)

KGSt
(2008)

Vinnari/Nä
si (2008)

Jansen
(2008)

ter Bogt
(2008)

Gnädinger
(2009)

Mühlenkamp/
Glöckner
(2009)

design research focus

qual.

Implementation of accrual
accounting in the state of
Victoria
multi- Implementation of accrual
method accounting in the Swedish
central government

main results

Conversion to accrual accounting has an
impact on other reform projects.

Accrual accounting is seen as of little
value in the public sector; although there
is a more differentiated picture if examined more closely.
qual. Implementation of output- The quality of management information
oriented accrual budgeting is considered as questionable.
in the state of Victoria
qual. Use of accrual financial The application of the accrual accounting
information systems and system depends on the strategic orientaexpectations towards ac- tion of the highest management level, the
crual accounting (on part integration of the middle management
of municipal public man- level, and the ability to develop new
agers)
structural routines.
quant. State of implementation of Benefits of accrual accounting are seen
accrual accounting on as „relatively high“ especially in big
municipal level
cities.
qual. "Creative accounting" in Accounting systems (cameralistics or
public sector accrual ac- accruals) are not good or bad per se. Accounting
crual accounting also offers forms of
„creative accounting“. Therefore, further
development and standardization of existing accounting standards are required.
qual. Usage of performance The performance indicators established
information by politicians by the NPM implementation are hardly
and public managers
used by decision makers, since they are
primarily interested in information on
internal processes and output that has
financial or political implications.
qual. Effects of accounting A critical attitude towards the new acsystem reforms in the counting system is observed. Outputadministration
/outcome-oriented information within the
budget only receives minor attention.
quant. Modernization of state The new management system with its
level budgeting regarding performance indicators and goals is only
new budget management used in particular sections.
rationality
com- Comparative law study on The municipal budgeting law is driven by
parativ the budget laws of the 13 a high degree of technical, contextual and
e legal German area states
terminological heterogeneity. Harmonistudy
zation of budgeting law is needed.

79
author(s)/
ed(s).
(year)
Jagalla/
Weber
(2009)

origin

qual.

Arnaboldi/
Lapsley
(2009)

qual.

Zaltsman
(2009)

Christiaens/
Reyniers
(2009)

Pina/Torres
/
Yetano
(2009)
Institut für
den öffentlichen Sektor (2010)

Kober/Lee/
Ng
(2010)

Christensen/
Parker
(2010)
Deutscher
Städtetag/
PWC
(2011)

design research focus

Introduction of accrual
accounting in the federal
states of Hamburg and
Hesse
Implementation of accrual
accounting on the municipal level in Great Britain

multi- Effects of performance
method information on public
resource allocation
quant. Implementation of an
accrual accounting system
in Europe inspired by
IPSAS, and explanation of
differing levels of adaptation
qual. Implementation of accrual
accounting on the municipal level in Europe
quant.

Evaluations of ministry
executives regarding certain facets of public management (also concerning
accrual accounting and
cost accounting)
quant. Analysis of benefits of
three public accounting
systems
(cash
basis,
GAAP accrual basis, GFS
accrual basis) by means of
a comparative study with
twelve decision-making
situations
qual. Decision to change from
cash accounting to accrual
accounting in New South
Wales
multi- Evaluation of the implemethod mentation of accrual accounting on the municipal
level

main results

Establishment of 13 best-practice theses
(e.g. thesis 6: training of employees
should receive special attention.)
Initiatives by reformers are considered to
be complex. As a result, changes in accounting mainly remain within the accounting domain while other user groups
are hardly affected.
The results show that the system's monitoring and evaluation assessments do not
affect the agencies' total funding level.
There are differences in the adaptation
processes. Many governments still use
the cameralistic system. Only a minority
uses IPSAS. Governments using accrual
accounting predominantly do not follow
IPSAS.
Inconsistent implementation levels as
well as differing degrees of legal compliance are observed.
Subsequent business instruments are said
to have medium level usefulness: accrual
accounting, cost accounting, product
management, benchmarking, and performance-oriented budgeting.
The cash basis system is considered to be
not beneficial. For most decision-making
situations the GAAP accrual basis system
is considered to be the most useful one.
The perception of benefits differs among
the three user groups (internal users,
external users, preparers).
The decision between the two systems is
seen as a „contest”. Promoters (e.g. politicians, consultants) play a key role.
Too high expectations are tied to accrual
accounting; the new management mechanism by goals and performance indicators has not yet been implemented; harmonization of budget laws is necessary.

80
author(s)/
ed(s).
(year)
Franke
(2011)

origin

design research focus

main results

quant.

Jagalla/
Becker/
Weber
(2011)

qual.

Bogumil/
Ebinger/
Holtkamp
(2011)

quant.

The majority of municipalities that have
already switched to accrual accounting
perceive accrual accounting as positive.
Development of taxonomy of benefits of
the new accounting style. “Better
knowledge”, “better action” and “mindset changes” are named as benefit components.
A rudimentary state of implementation
and a low level of comprehensibility of
accrual budgets are identified. Outputoriented management is evaluated positively by mayors and politicians.

Burth/
Hilgers
(2012)
Spraul et al.
(2012)

qual.

Implementation of accrual
accounting on the municipal level
Perceived benefits of output-oriented accrual budgeting in federal states

Evaluation of various
aspects of accrual accounting and NPM from
mayors', politicians' and
staff councils' points of
view
Analysis of municipal risk
reporting in accrual statements
Accrual accounting and
product-oriented budgets
as instruments for strategic municipal management

Severe shortcomings concerning completeness, validity and clarity are identified.
Accrual accounting and product-oriented
budgets in the current form can be used
for strategic management purposes.
Product-oriented budgets are considered
as being strategically more relevant compared to accrual accounting.

qual. = qualitative; quant. = quantitative

Tab. 4-1:

Outline of the state of empirical research

Source:

Own design

Tab. 4-1 illustrates that numerous empirical studies on the benefits of the new
budgeting and accounting system have already been carried out. With regard to
the quantitative studies in Germany the surveys by KGSt (2008), Deutscher
Städtetag/PWC (2011), Franke (2011), and Bogumil/Ebinger/Holtkamp (2011)
have to be mentioned. KGSt (2008), Deutscher Städtetag/PWC (2011), and
Franke (2011) come to the conclusion that the benefits exceed the costs. In contrast to these three studies, Bogumil/Ebinger/Holtkamp (2011) draw a more critical picture of the modernization of Germany’s municipal accounting system,
focusing only on North Rhine-Westphalia. Yet, although these four studies examine the benefits (or specific facets of benefits respectively) of accrual accounting, data collection is not based on a specific research model. The studies
are practitioner-driven and remain descriptive. They do not examine to which
extent certain facets (e.g. improved management capability) determine the per-

ceived benefits of the reform. The remaining contributions from Germany either
have a qualitative character (e.g. Burth/Hilgers 2012; Spraul et al. 2012;
Jagalla/Weber 2009; Jagalla/Becker/Weber 2011; Ridder/Bruns/Spier 2006), or
analyze the state level (Federal Government and Länder) (e.g. Gnädinger 2009;
Jagalla/Weber 2009), or provide comparisons of legal norms only
(Mühlenkamp/Glöckner 2009).
Similar to the German literature, there are also many qualitative (case study) approaches to be found in the international domain (e.g. Carlin 2005; Ridder/Bruns/Spier 2006; Vinnari/Näsi 2008; Christensen/Parker 2010; Jansen
2008). Apart from a comparative study examining specific decision-making situations (Kober/Lee/Ng 2010), Zaltsman’s study needs to be mentioned in particular: Methodologically, Zaltsman not only uses interviews and focus groups,
but also performs a regression analysis. Thematically, however, Zaltsman does
not deal with accrual accounting in general, but focuses on specific topics, such
as public resource allocation and performance information (Zaltsman 2009).
Several authors deal with the current state of implementation of accrual accounting as well as implementation problems (e.g. Pina/Torres/Yenato 2009;
Chistiaens/Reyniers 2009; Arnaboldi/Lapsley 2009; Jorge/Carvalho/Fernandes
2007), but disregard the benefits of accrual accounting or its determinants.
In conclusion, it has to be mentioned that research focusing on the benefits of
accrual accounting is primarily of practitioner-driven, descriptive, or qualitative
nature. We could not identify quantitative approaches raising the question, why
accrual accounting is better than cash accounting and what makes the difference.
Determinants of benefits of accrual accounting have not yet been defined on the
basis of public decision makers’ perceptions - neither generally by causalanalytical studies, nor specifically by structural equation modeling. Therefore,
this paper aims at closing this research gap by presenting a systematic analysis
of German public financial managers’ (Kämmerer) attitudes towards the current
reform of municipal budgeting and accounting.

4.3 Propositions and research model
In this chapter the authors derive the propositions and the proposed research
model from literature on the reform of public sector budgeting and accounting.
With respect to accrual budgeting and accounting systems in other countries, it
needs to be pointed out that there are several differences compared to the Ger-

man system. Therefore, particularly questions of detail (e.g. valuation of property or balance sheet structure) are only of limited comparability. This study, however, does not deal with questions of detail but with fundamental interrelations
(e.g. higher transparency and improved management capabilities through accrual
accounting). Thus, it can be assumed that differences between accrual models of
various countries decline, which, in turn, supports comparability. Furthermore it
has to be pointed out that the study has a strongly explorative character due to a
lack of studies and frameworks focusing on the perceived benefits of public sector budgeting and accounting using a comparable methodological conception.
Therefore, this paper can be regarded as a pioneering analysis.

The effect of decision relevance on management
In this context management is regarded as the target-oriented influencing of employee or organizational behavior in order to achieve certain goals. As municipal
management is generally based on decisions by public managers and politicians,
target-oriented management can only be achieved with qualified, decisionrelevant information. Information can be regarded as relevant to decisionmaking if it contributes to the purposes of the (financial) management, such as
ensuring intergenerational equity, fostering efficient administrational actions and
creating politically desirable outcomes (e.g. internal security).
Firstly, accrual accounting has the potential to improve information quality due
to its resource-based view, which provides new information regarding questions
of intergenerational equity. Such information is not available in cameralistics
since the traditional system focuses on cash consumption rather than resource
consumption (Lüder 1993, S. 225 ff.; Cortès 2004, S. 58 ff.).
Secondly, the new output-/outcome-oriented management rationality in accrual
budgeting and accounting can be seen as an area of improvement regarding the
decision relevance of information. In contrast to traditional input-oriented, cashbased accounting, accrual systems provide such output-/outcome-oriented data
as part of product-oriented budgets that are enriched by output-/outcomeoriented goals and indicators (Pollitt/Bouckaert 2011, S. 84 ff.; Carlin 2005;
Guthrie 1998). Output-/outcome-oriented information in general improves relevancy to municipal decision makers due to the fact that public administrations
are not profit-oriented. Instead, public entities strive to create outputs in order to

achieve certain outcomes for the benefit of their citizens (e.g. economic welfare,
social security, protection of the environment).
The improvement in decision relevance of accrual information briefly described
above is also an assumption that numerous authors share (Berens et al. 2007, S.
3; Lüder 2001, S. 16; Lapsley/Mussari/Paulsson 2009, S. 720 f.; Wynne 2004, S.
7; Blöndal 2004, S. 105; Franke 2011, S. 653; Martí 2006, S. 65;
KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009, S. 33). Accordingly, proposition 1 can be
stated as follows.
P1:

The perceived improvement in decision relevance has a positive effect on
the perceived improvement in management capabilities.

The effect of performance comparisons on management
As one major advantage of the implementation of accrual accounting, several
authors assume that performance comparisons (benchmarking) of municipalities
and private companies or other municipalities are potentially facilitated (Berens
et al. 2007, S. 5; Van Dooren/Van de Walle 2008; Wynne 2004, S. 7). According to Berens et al. (2007, S. 5), benchmarking with private businesses, for example, has been improved by the accrual accounting reform because the previous problem of differing accounting styles (especially concerning the presentation of cash-effective resource consumption, such as depreciations and provisions) has been solved. For example, performance-based comparisons between
municipalities on the basis of financial or product-oriented data are considered
to have been improved in accrual budgeting and accounting due to productoriented budget data (e.g. performance indicators for certain products) as well as
the provision of new financial data (e.g. balance sheet or profit and loss statement data). Information derived from performance comparisons and financial
benchmarking is of particular importance to management decisions. Examples
are make-or-buy decisions and benchmarkings with other municipalities that
reveal inefficiencies and thus involve countermeasures (best practice). Therefore, it can be stated that improved comparability concerning financial and nonfinancial performance data improves management capabilities of decision makers.
P2:

The perceived improvement in performance comparisons has a positive
effect on the perceived improvement in management capabilities.

The effect of performance comparisons on transparency
In the absence of market structures in the public sector, improved comparability
of financial and non-financial performance data contributes to the idea of substituting competition between public administrations by an institutionalized
benchmarking leading to a higher degree of transparency (Christiaens/Rommel
2008, S. 59; Kouzmin et al. 1999). Transparency, in this context, describes the
degree to which municipal finance and performance information is true, valid,
comprehensible and available to public sector stakeholders. In terms of productoriented indicators it is assumed that performance comparisons will mainly contribute to transparency if such comparisons are e.g. drawn in published financial
documents (e.g. the budget or the annual financial statement) (Reichard 1998, S.
128 ff.). Due to the current level of implementation in German municipalities,
however, product-oriented goals and indicators have not yet been embedded area-wide in municipal budgets or financial statements (Deutscher Städtetag/PWC
2011, S. 75). Yet, it can be assumed that comparisons of financial indicators
(e.g. balance sheet data) have already been facilitated ensuring more transparency to stakeholders. This assumption seems reasonable since all municipalities
analyzed in this study have already passed accrual budgets and, in most cases,
have even published financial statements. In consequence, accrual accounting
has the potential to perspectively facilitate product-oriented and financial indicator comparisons (Berens et al. 2007, S. 5; Wynne 2004, S. 7), and thus improves
transparency.
P3:

The perceived improvement in performance comparisons has a positive
effect on the perceived improvement in transparency.

The effect of management on effectiveness and efficiency
Many authors mention improved management capabilities as a core benefit of
accrual accounting compared to cash accounting (e.g. Lüder 2001; Berens et al.
2007; Christiaens/Rommel 2008, S. 59; Pina/Torres/Yenato 2009, S. 766). The
new management rationality improves the traditional input-oriented management approach towards a new form of budgeting aiming at output- and outcomeoriented goals and indicators.
Nonetheless, management is not an end in itself: the goal of management is to
influence employee behavior through target-oriented measures in order to work

towards the realization of certain goals. One important issue is to provide incentives to achieve a higher degree of goal attainment (effectiveness) by employees
and administrational units and to execute the process of output creation as economically as possible (efficiency) (Lüder 2001, S. 13). Hence, improved management capabilities in accrual accounting lead to an increase in effectiveness
and efficiency. Therefore, the authors frame the following propositions.
P4:

The perceived improvement in management capabilities has a positive
effect on the perceived increase in effectiveness in administrational actions.

P5:

The perceived improvement in management capabilities has a positive
effect on the perceived increase in efficiency in administrational actions.

The effect of management on intergenerational equity
Apart from greater effectiveness and efficiency of administrative action, “intergenerational equity” is another crucial aspect in the discussion on reforming
public sector accounting. Considering the ethical demand for a sustainable public financial management, the term intergenerational equity refers to a setting of
inter-periodic fairness in which each generation only consumes the amount of
resources that it generated itself (Robinson 1998b, S. 31 ff.). The principle of
intergenerational equity is maintained in accrual accounting regimes because
accrual accounting outlines the entire creation (revenues) and consumption of
resources (expenses). By presenting an accrual balance sheet and profit and loss
statement, an information system of high quality is created that also reveals noncash effective types of resource consumption, such as depreciations on assets or
provisions for pensions.
A public administration management which is inter-periodically equitable would
budget the revenues in a way that they are sufficient to cover the expenses (balanced profit and loss budget) (Cortès 2004, S. 63). The global/strategic management objective of a balanced profit and loss budget is ideally broken down
into individual product areas, product groups, and individual products through
contracts and accordingly, represents a part of the operational management within the product hierarchy (Mühlenkamp 2011, S. 5 ff.; Bräunig/Meier 2009). Improved management capabilities in accrual accounting thus facilitate guarantee-

ing the principle of intergenerational equity. Hence, the following proposition
can be formulated:
P6:

The perceived improvement in management capabilities has a positive
effect on the perceived increase in intergenerational equity.

The effect of efficiency and effectiveness on benefits
A main goal of accrual accounting is guaranteeing the transition from the traditional input-oriented management to an output-/outcome-oriented management
(Pollitt/Bouckaert 2011, S. 84 ff.; Carlin 2005; Guthrie 1998). The rationale behind outcome orientation is the administrations’ goal of creating outputs in order
to achieve certain outcomes (e.g. improvement in the quality of living, guarantee
of internal security, provision of education) instead of maximizing profits. Inputoutput ratios (efficiency) as well as outcomes are made measurable by appropriate goals and indicators. Effectiveness is the key benchmark for controlling the
outcome of administrational actions and the degree of goal attainment (Ouda
2004). The global goal of effectiveness is operationalized through contracts on
outcome-oriented organizational/individual goals in combination with the allocation of a certain budget (Budäus/Buchholtz 1997, S. 322 ff.). Within the allocated budget the goals are to be reached as efficiently as possible, i.e. in accordance with the principle of economic efficiency (minimization and maximization
principle). In case that the outcome-oriented goals and indicators mentioned
above cannot be formulated or measured reasonably or economically (e.g. due to
difficulties in catching the aspired outcome with an indicator or because of high
costs of data collection), output-oriented goals are used instead. Input-oriented
data are only used if the same problems apply to output-oriented data. Inputoriented management in this sense functions as the last resort of the new management rationality.
Traditional cash-based accounting focuses solely on the budget compliance concerning expenditures (inputs), thereby meeting the budgetary control needs of
parliament and treasury. Yet, it neglects the relation to outputs as well as the resulting outcomes and lacks a performance measurement system (Ouda 2004, S.
83). This results in public managers having no incentive to encourage efficiency
and effectiveness (Ouda 2004, S. 83). By introducing the new output-/outcomeoriented system in accrual budgeting and accounting, these measures are integrated into an information, planning, and management system encouraging pub-

lic managers to focus more strongly on the efficiency and effectiveness of their
decisions/actions.
Therefore, according to several authors, increasing effectiveness can be
achieved by implementing the outcome orientation as part of the new municipal
accrual budgeting and accounting system (e.g. Berens et al. 2007, S. 7; Ouda
2004; Hilgers 2011, S. 1101). Similarly, many authors refer to the improved efficiency of the accrual planning, management, and information system as one
main argument for the implementation of accrual accounting and thus consider it
as a main driver of benefits of accrual accounting (e.g. Berens et al. 2007, S. 7;
Ouda 2004; Hilgers 2010, S. 1101; Cohen/Kaimenaki/Zorgios 2007, S. 93;
Franke 2011, S. 653; Carlin 2006, S. 1). Therefore, improved efficiency and effectiveness can be regarded as the main drivers of benefits of accrual accounting.
In this paper, benefits can be regarded as the advantages of accrual budgeting
and accounting as compared to the cameralistic system. It considers usefulness
as a management tool for treasurers as well as the value added to public welfare.
Public welfare can be increased by allocating financial resources that are
intergenerationally equitable by creating more transparency regarding a municipality’s financial situation or by enhancing effectiveness and efficiency. The
benefits of accrual accounting only have a positive character in the presented
model, i.e. they should not be understood as being net benefits (= benefits minus
costs).
P7:

The perceived increase in effectiveness of administrational actions has a
positive effect on the perceived benefits of accrual accounting.

P8:

The increase in efficiency of administrational actions has a positive effect
on the perceived benefits of accrual accounting.

The effect of intergenerational equity on benefits
A key element of the implementation of accrual accounting is the transition from
the traditional cash-based concept of money consumption to a new concept of
resource consumption (IMK 2000; IMK 2003). The central idea of this concept
of resource consumption is to capture resource creation (revenue) and resource
consumption (expenses) entirely within the budgeting and accounting system.
Cameralistic accounting only captures cash-effective resource consumption (e.g.

personnel expenses) – provisions, depreciation etc. are not considered (Lüder
1993, S. 229 ff.; Cortès 2004, S. 62).
Revenues and expenses are planned in the accrual profit and loss budget. The
balance of the profit and loss budget in the planning and execution phases is
generally seen as the fiscal specification of the principle of intergenerational equity in accrual budgeting and accounting (Gnädinger/Grieger 2008; Schwarting
2009; Cortès 2004). Due to the introduction of resource consumption data in accrual budgeting and accounting, German literature considers the potentially substantial improvement in intergenerational equity through the implementation of
the resource consumption principle as one of the main benefits of accrual accounting (e.g. KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009; Berens et al. 2007, S. 3;
Schwarting 2009; Gnädinger/Grieger 2008; Hilgers 2010, S. 1101). This equally
applies to international literature (e.g. The Congressional Budget Office 2007, S.
9; Olson et al. 1998). Thus, the following proposition can be framed:
P9:

The perceived increase in intergenerational equity has a positive effect on
the perceived benefits of accrual accounting.

The effect of transparency on benefits
Publishing an annual financial statement – consisting of a balance sheet, a profit
and loss statement, and a cash-flow statement – is a core element of the new accrual accounting system. The disclosure of all valued municipal assets and all
types of liabilities (particularly the inclusion of provisions) in the balance sheet
is new compared to the traditional cameralistic system (Lüder 2001, S. 47 ff.).
Moreover, the profit and loss budget and the profit and loss statement show the
entire resource creation and consumption. Additionally, the consolidated financial statement (Gesamtabschluss) merges the annual financial statement of the
core administration and the financial statements of outsourced units in order to
provide a better overview of the “corporation municipality” (Konzern
Kommune) (Kiamann 2010; Müller-Marqués Berger/Krebs 2010). However, due
to long periods of transition, only very few municipalities have published a first
consolidated financial statement so far.
Budgets, financial statements and consolidated financial statements based on
accrual budgeting and accounting principles enable citizens, public managers,
municipal politicians, debt providers, the media, etc. (i.e. internal and external

stakeholders) to gain an improved insight into a municipality’s financial situation (including its outsourced units) and total resource costs of administrational
activities (e.g. Berens et al. 2007, S. 4; Hughes/Minovski 2004, S. 33; Küpper
2000, S. 366 f.). Jagalla/Becker/Weber (2011, S. 148) specifically differentiate
between non-specific (e.g. improved general overview of the financial situation
of the municipality) and specific increases in transparency (e.g. improved transparency concerning expenses, revenues, assets, debt). In addition, Blöndal
(2004, S. 106) believes that the long-term consequences of current decisions
based on resource-oriented accounting systems are made more transparent.
The new budgeting and accounting components are the main reason why many
authors assume that accrual budgeting and accounting increases transparency in
the public financial system, considering transparency as a main advantage, i.e. a
benefit driver, of accrual accounting (Jagalla/Becker/Weber 2011, S. 148;
Berens et al. 2007, S. 7; Cohen/Kaimenaki/Zorgios 2007, S. 93; Ouda 2004, S.
84; Franke 2011, S. 653; Pina/Torres/Yenato 2009, S. 766;
Jorge/Carvalho/Fernandes 2007, S. 432; IFAC 2003; Christiaens/Rommel 2008,
S. 59; Boxall 1998; Micallef 1994). Hence, the following proposition can be
framed:
P10: The perceived improvement in transparency has a positive effect on the
perceived benefits of accrual accounting.

The constructs "performance comparison" and "decision relevance" are aggregated as “information quality (of accrual accounting)” in the proposed research
model (see fig. 4-1). The constructs that, according to the propositions, determine the benefits – i.e. intergenerational equity, efficiency, effectiveness, and
transparency – are subsumed as “output/outcome (of accrual accounting)”. The
improvement in "management (capabilities in accrual accounting)", one of the
main reasons for modernizing the budgeting and accounting system, represents
the individual level of “management quality (in accrual accounting)” in order to
stress the importance of management in this model. Our research model is structured as follows:

90
EQUIT1

DESIS1

EQUIT2

EQUIT3

Intergenerational
equity

DECIS2

P6+

Efficiency

MANAG1 MANAG2

Decision
relevance

P8+

P5+

P1+

Management
P2+

EFFIC1

EFFIC2

EFFEC1

EFFEC2

P9+

BENEF1

Benefits

BENEF2

P4+
BENEF3

P7+

Performance
comparison

MANAG3 MANAG4

P10+

Effectiveness

P3+

Transparency
PERFO1

PERFO2

PERFO3
TRANS1

information quality

management quality

TRANS2

output/outcome

TRANS3

benefits

Fig. 4-1:

Research model on the benefits of accrual accounting

Source:

Own design

The propositions underlying the research model are tested empirically in the
subsequent chapters of this paper.49

4.4 Data collection and methodological approach
This research is based on a survey50 that was carried out in Germany in autumn
2011 and that was conducted among both, the financial managers (treasurers) of
all cities with more than 20,000 inhabitants and the financial managers of all
German counties (Landkreise). 1,006 questionnaires had been sent out by the
authors and 423 utilizable questionnaires were returned. The response rate is
42.0 percent. 301 municipalities of the 423 that returned the questionnaire had
already implemented an accrual budget at the time of the survey. To ensure that
the analyzed data represent real experiences rather than assumptions/expectations, only questionnaires of those municipalities that already had
experience with the new system (i.e. that had presented a first accrual budget at
49

In addition to the model analyzed in this paper, the authors also analyzed alternative models (e.g.
with management and performance comparison having a direct effect on benefits). The results,
however, showed low effect sizes. Furthermore, the additional paths’ beta-coefficients were not
significant. Therefore, the authors postulate full mediation rather than partial mediation.
The authors gratefully acknowledge the German Association of Cities (Deutscher Städtetag) for
their research support. The complete descriptive results of the survey are available on
http://www.doppik-studie.de/.

least) were included in the analysis of the adopter sample of the structural equation model.
Analyzing only such municipalities that have already implemented the new
budgeting and accounting system (adopters), however, might cause a selfselection bias since both groups might have different views regarding the new
system’s benefits. Therefore, the authors additionally performed a second analysis with those municipalities that had not yet presented a first accrual budget
(non-adopters) at the time of the survey. The results of this non-adopter sample
are shown in squared brackets below or next to the results of the adopter sample.
118 questionnaires were included in the non-adopter sample since four respondents had not answered the respective budget-question. The results of this survey
generally represent expectations for it can be assumed that these municipalities
did not have actual experiences with the new system then.
The 301 municipalities in the adopter sample include 43 county-free cities
(kreisfreie
Städte),
155
county-affiliated
cities
(kreisangehörige
Städte/Gemeinden), and 98 counties. Five municipalities did not answer the respective question. The non-adopter sample contains eleven county-free cities, 68
county-affiliated cities, and 39 counties. In total, 113 county-free cities, 592
county-affiliated cities, and 301 counties were addressed. Tab. 4-2 additionally
shows the size of all municipalities that participated in the survey.
number of
adopter non-adopter
no answer on
total (entire study)
inhabitants
sample
sample
budget-question51 responses addressed resp. rate
20,001 to 25,000
36
24
1
61
198
30.8 %
25,001 to 50,000
84
45
1
130
320
40.6 %
50,001 to 100,000
53
17
1
71
158
44.9 %
100,001 to 200,000
66
25
0
91
196
46.4 %
200,001 to 300,000
33
6
0
39
75
52.0 %
300,001 to 400,000
8
0
0
8
26
30.8 %
more than 400,000
17
1
0
18
33
54.5 %
missing value
4
0
1
5
–
–
total
301
118
4
423
1,006
42.0 %
* p = 0.05 (two-tailed)

Tab. 4-2:

Responses by number of inhabitants

Source:

Own design

z-value
4.197*
0.733
0.941
1.626
2.131*
1.386
1.736
–
–

Responses by federal states (Bundesländer) for the entire study are shown in tab.
4-3. The high percentages of municipalities from Baden-Württemberg and Bavaria in the non-adopter sample can be explained by the fact that both states
have many municipalities with more than 20,000 inhabitants that they grant their
municipalities either a long transition period for implementing accrual accounting mandatorily (Baden-Württemberg) or even an option to continue using traditional cameralistics (Bavaria). Lower Saxony and North Rhine-Westphalia dominate the adopter sample since these states do not only have many large municipalities but also obliged them to implement accrual accounting within relatively
short transition periods (Hilgers 2010, S. 1102).
federal state
Baden-Württemberg
Bavaria
Brandenburg
Hesse
Mecklenburg-Vorpommern
Lower Saxony
North Rhine-Westphalia
Rhineland-Palatinate
Saarland
Saxony
Saxony-Anhalt
Schleswig-Holstein
Thuringia
city states53
Total
* p = 0.05 (two-tailed)

adopter non-adopter
no answer on
total (entire study)
sample
sample
budget-question52 responses addressed resp. rate
20
37
0
57
136
41.9 %
18
43
0
61
137
44.5 %
14
0
1
15
42
35.7 %
32
2
0
34
80
42.5 %
3
1
0
4
21
19.0 %
55
4
2
61
131
46.6 %
96
1
0
97
248
39.1 %
26
0
1
27
44
61.4 %
7
0
0
7
19
36.8 %
4
5
0
9
38
23.7 %
9
10
0
19
36
52.8 %
15
2
0
17
31
54.8 %
2
13
0
15
39
38.5 %
0
0
0
0
4
0.0 %
301
118
4
423
1,006
42.0 %

Tab. 4-3:

Responses by federal states

Source:

Own design

z-value
0.041
0.742
0.997
0.100
2.533*
1.318
1.266
3.116*
0.545
2.745*
1.559
1.720
0.543
2.004*
–

The authors additionally checked the survey with regard to a possible sampling
bias by using a binomial proportion test which compares the sampling proportions with the population proportions (with respect to size and federal states).
The corresponding z-values for sizes and federal states are shown in tab. 4-2 and
4-3. The z-values are normally distributed test statistics of the binomial propor52

Includes all municipalities that did not answer the question on whether an accrual budget had already been presented, i.e. participants that could neither be included in the adopter sample, nor in
the non-adopter sample.
The city states’ municipalities are Berlin, Bremen, Bremerhaven and Hamburg. City states
(Stadtstaaten) can be categorized as county-free municipalities that have the status of a federal state
at the same time (with Bremen as a two-city state consisting of Bremen and Bremerhaven). Since
no city state participated in the survey, only municipalities of area states (Flächenländer) were included in the analyses.

tion test. The threshold for the z-value is 1.96 (two-tailed significance level of
0.05). The z-values show that regarding the numbers of inhabitants (size of municipality) a sampling bias can be identified for “20,001 to 25,000 inhabitants”
and for “200,001 to 300,000 inhabitants”. Concerning the federal states a sampling bias can be identified for Mecklenburg-Vorpommern, RhinelandPalatinate, Saxony and the city states. Further tests are not possible since the
survey was conducted anonymously and there are no available data regarding
the time of response (early and late respondents).
The analytical method used in this paper is the structural equation modeling
(SEM). SEM is a multivariate method of analysis that conducts multiple regression analyses between the constructs (here e.g. management, transparency, intergenerational equity, benefits). Nevertheless, it has to be mentioned that, although the regression analysis operates on the underlying assumption of causal
relationships, the statistical methods of testing such assumptions can, formally,
only verify correlations – not causalities (Freedman 1997).
Constructs are latent variables, i.e. variables that are not directly measurable but
can be operationalized through measurable variables (items, indicators). Structural equation models are composed of the measurement model and the structural model. The measurement model describes the relation between the respective
construct and its measurable variables. The goal of the measurement model is to
examine whether the chosen indicators meet the requirements, particularly with
regard to reliability and validity. If the requirements are met, the next step of
analyzing the structural model can be taken. The structural model describes the
relationships between latent variables (constructs). A structural equation model
can model direct and indirect effects. Within the model, a construct can function
as both, a dependent variable and an independent variable (e.g. Ringle et al.
2006; Reinartz/Haenlein/Henseler 2009).
To analyze the structural equation model, this paper does not use the covariancebased SEM (CB-SEM) but the partial least-squares SEM (PLS-SEM). The reason behind this decision is, firstly, that PLS-SEM is more suitable to reflect
formatively measured constructs (in this case: performance comparisons) and to
accomplish the research objective of identifying success driver constructs (in
this case: benefit drivers) (Hair/Ringle/Sarstedt 2011, S. 143).
Secondly, PLS-SEM is more convenient than CB-SEM with an explorative research design (Hair/Ringle/Sarstedt 2011, S. 143). The present paper is based on
such a primarily explorative design because quantitative papers on the determi-

nants of the benefits of accrual budgeting and accounting could not be identified. There is no empirical Doppik-theory with already established constructs
that the authors can build on. Therefore, the constructs and their relationships
are mainly derived from practical experience with the new budgeting and accounting regime as well as logical and functional arguments. In order to stress
the explorative character of the paper, the authors use the term “proposition”
rather than “hypothesis”.
Thirdly, with regard to the sample size, PLS-SEM – as compared to CB-SEM –
has the advantage of being able to estimate even small samples correctly
(Hair/Ringle/Sarstedt 2011, S. 143). This aspect is especially relevant to the
non-adopter sample, which has only a sample size of 118.
The so-called “rule of ten” for using PLS-SEM requires the sample size to be at
least ten times the amount of the independent variables of the most complex regression (either measurement or structural model) (Barclay/Higgins/Thompson
1995, S. 292). The most complex regression in this paper is the regression of
benefits with four independent variables. As the sample sizes are 301 and 118
both, the adopter and the non-adopter sample follow the “rule of ten”.
The software used for this data analysis is SmartPLS 2.0.M3
(Ringle/Wende/Will 2005). Missing values are replaced with the mean value.
The numbers of missing values per item of both analyses are between zero and
three (see tab. 4-5). BENEF3 is the only exception in the adopter sample
(twelve). For the application of the PLS algorithm the following settings are
used: 1.0 as initial value for the outer weights (Henseler 2010, S. 114 f.), pathweighing scheme (Henseler 2010, S. 114 f.), max. 300 iterations
(Ringle/Wende/Will 2005), and 10-5 as stop criterion (Wold 1982, S. 14). The
bootstrapping algorithm (Chin 1998, S. 320; Henseler/Ringle/Sinkovics 2009, S.
305 ff.; Efron 1981) is performed with 5,000 samples (Hair et al. 2012, S. 16)
and the option “individual sign changes” (Henseler/Ringle/Sinkovics 2009, S.
307).
In order to avoid using too many tables, corresponding results of the adopter
sample and the non-adopter sample are shown in the same table. This approach
is applied to the entire paper. In general, the results of the adopter sample are
presented above or to the left of the results of the non-adopter sample. Figures
referring to the non-adopter sample are put in squared brackets in order to be set
apart from numbers related to the adopter sample.

4.5 Operationalization of constructs and descriptive statistics
Firstly, in order to operationalize the constructs in the research model, indicators
were derived from previous studies on municipal accrual accounting in Germany. However, since these studies are primarily descriptive, the indicators that
can be interpreted as reflective single-indicator items partly needed to be
adapted slightly. Concerning the constructs decision relevance, transparency,
and efficiency the authors build on individual indicators used by Franke (2011);
regarding intergenerational equity, transparency, efficiency, and management
individual indicators used by Deutscher Städtetag/PWC (2011) were adopted.
Additionally, for operationalizing transparency it was referred back to the inputoutput concept of value creation in the public sector by Cave/Kogan/Smith
(1990), which was refined by Bouckaert (2008). Due to the rudimentary state of
research in this context, the remaining indicators for the constructs were developed and pretested with public managers and other public sector financial management experts. In order to develop the indicators, the authors performed in
total ten expert interviews. Putting an emphasis on covering different backgrounds and therefore different perspectives on the topic, the interviewed experts include two public managers, three university professors, three university
lecturers/researchers, and two representatives of professional associations. The
unavoidably high percentage of items that had to be developed on the basis of
expert interviews also illustrates the explorative character of the present paper.
Tab. 4-4 shows the items which operationalize the constructs on a Likert scale,
ranging from 1 (strong disagreement) to 5 (strong agreement).
construct
decision
relevance

code
DECIS1

DECIS2

performance
comparison

PERFO1
PERFO2

PERFO3

management

MANAG1

item in questionnaire
Accrual accounting provides more relevant information for decisions than cash accounting
(cameralistics) does.
Based on information from accrual accounting,
executives in administrations can make better
decisions.
Accrual accounting data facilitate performance
comparisons with private businesses.
Accrual accounting data enable performance
comparisons with other municipalities within the
same federal state.
Accrual accounting data facilitate performance
comparisons with municipalities from other
federal states.
Employee behavior can be influenced more
profoundly by accrual accounting.

sources of items
Franke 2011 (combined
with additional expert interviews)
expert interviews

expert interviews
expert interviews

expert interviews

96
construct

code
MANAG2

MANAG3

MANAG4

intergenerational
equity

EQUIT1

EQUIT2

EQUIT3
efficiency

effectiveness

EFFIC1

Accrual accounting facilitates securing constant
financial capabilities in municipalities.
Accrual accounting contributes to administrations acting more economically.

Accrual accounting contributes to a more efficient use of budget resources.

EFFEC1

Accrual accounting supports an increase in the
overall level of achievement of political objectives.
Accrual accounting supports an increase in the
quality of administrative output.
The application of budget funds is more transparent in accrual accounting.
The achievement of deployed budgetary funds is
more transparent in accrual accounting.
The financial situation of a municipality is more
transparent in accrual accounting.

TRANS1
TRANS2
TRANS3

benefits

Accrual accounting simplifies the management
of the “corporation municipality” (including the
outsourced units such as public enterprises).
Because of the ability to consider resource consumption in accrual accounting (e.g. by depreciation and provisions), it is easier to guarantee
intergenerational equity in administrational
management.
Accrual accounting presents the circumstances
of living at the expense of future generations.

EFFIC2

EFFEC2
transparency

item in questionnaire
More competent management of actions in organizational administration units (e.g. departments) is enabled by accrual accounting.
Accrual accounting simplifies the management
of the administration entirely.

BENEF1
BENEF2
BENEF3

Accrual accounting has major advantages compared to cash accounting.
Accrual accounting is a functional system for
municipal financial concerns.
If accrual accounting did not exist, it would have
to be invented.

Tab. 4-4:

Items for operationalizing the constructs

Source:

Own design

sources of items
expert interviews

Deutscher Städtetag/PWC
2011 (combined with additional expert interviews)
Deutscher Städtetag/PWC
2011 (combined with additional expert interviews)
Deutscher Städtetag/PWC
2011 (combined with additional expert interviews)

Deutscher Städtetag/PWC
2011 (combined with additional expert interviews)
expert interviews
Franke 2011; Deutscher
Städtetag/PWC 2011 (combined with additional expert
interviews)
Deutscher Städtetag/PWC
2011 (combined with additional expert interviews)
expert interviews

expert interviews
expert interviews
expert interviews
Franke 2011; Deutscher
Städtetag/PWC 2011 (combined with additional expert
interviews)
expert interviews
expert interviews
expert interviews

Jarvis/MacKenzie/Podsakoff (2003, S. 203) present four decision rules in order
to decide on whether a construct has a formative or a reflective character. The
first rule refers to the direction of causality between the construct and its items.
If the causal relationship is directed from the item to the construct, the respective
construct is formative. The second rule concerns the possibility to interchange
items. Formative items are not interchangeable and represent various facets of
the construct. Reflective items, by contrast, can be interchanged. The third rule
relates to the items’ covariance. Reflective items should correlate with each other in order to ensure internal consistency and reliability. Formative items should
not be correlated since multicollinearity makes the formative construct less stable (Petter/Straub/Rai 2007, S. 634). The forth rule refers to the question of
whether a construct’s items have the same antecedents and consequences. If a
construct’s items do have the same antecedents and consequences, it has a reflective character. Otherwise, the construct is formative.
In general, the authors tried to operationalize constructs reflectively (if possible).
The only formatively measured construct is performance comparison. This decision was based on the decision rules mentioned above and discussions with experts. The items of performance comparison clearly represent the three primary
facets of performance-based comparisons in municipalities. Similarly, dropping
one item leads to a change in the construct’s content. Intercorrelation was anticipated to be relatively low.
Tab. 4-5 visualizes the descriptive statistics for both analyses. It appears that
particularly intergenerational equity (EQUIT1 and EQUIT2) and decision relevance (DECIS1 and DECIS2) are perceived as an improvement in accrual accounting by those treasurers that have already used accrual budgeting and accounting. The same applies to transparency regarding the financial situation in
municipalities (TRANS3). However, public financial managers seem to be critical concerning improvements in performance comparisons of municipalities
across federal states (PERFO3). However, the reason behind this negative perception of performance comparisons, is not the accrual system itself but rather
its implementation by the 13 state legislators. Thus, due to a high degree of heterogeneity in federal budget laws, comparisons with other municipalities in area
states are significantly impeded (Mühlenkamp/Glöckner 2009).

98
item

mean

median

standard
deviation

number of cases
3
4

(sda)

DECIS1
DECIS2
PERFO1
PERFO2
PERFO3
MANAG1
MANAG2
MANAG3
MANAG4
EQUIT1
EQUIT2
EQUIT3
EFFIC1
EFFIC2
EFFEC1
EFFEC2
TRANS1
TRANS2
TRANS3
BENEF1
BENEF2
BENEF3

3.707
[3.152]
3.468
[3.127]
2.400
[2.277]
2.791
[2.589]
2.113
[2.018]
2.598
[2.322]
3.066
[2.814]
3.100
[2.763]
2.924
[2.828]
3.963
[3.619]
4.150
[3.831]
2.840
[2.500]
3.193
[2.850]
3.030
[2.719]
3.003
[2.676]
2.747
[2.466]
3.173
[2.933]
3.191
[2.966]
3.967
[3.220]
3.167
[2.576]
3.447
[2.705]
2.720
[2.225]

4
[3]
4
[3]
2
[2]
3
[3]
2
[2]
3
[2]
3
[3]
3
[3]
3
[3]
4
[4]
4
[4]
3
[2]
3
[3]
3
[3]
3
[3]
3
[3]
3
[3]
3
[3]
4
[4]
3
[2]
4
[3]
3
[2]

1.009
[1.144]
1.040
[1.130]
1.088
[1.129]
1.122
[1.079]
1.014
[0.952]
0.991
[0.984]
1.024
[1.117]
1.025
[1.137]
1.070
[1.048]
0.893
[1.053]
0.750
[1.024]
1.134
[1.044]
1.003
[1.144]
1.003
[1.100]
0.973
[1.077]
0.959
[0.973]
1.074
[1.130]
1.010
[1.139]
0.943
[1.302]
1.141
[1.284]
1.133
[1.284]
1.278
[1.103]

13
[14]
18
[13]
74
[38]
44
[23]
97
[43]
42
[29]
23
[21]
22
[22]
33
[15]
6
[4]
1
[2]
44
[23]
23
[22]
24
[24]
21
[23]
34
[26]
22
[14]
20
[16]
8
[19]
30
[32]
21
[29]
68
[41]

(sa)

26
[19]
32
[22]
94
[32]
80
[31]
110
[37]
101
[36]
66
[22]
57
[22]
70
[27]
13
[15]
8
[15]
68
[37]
45
[17]
60
[19]
68
[22]
76
[24]
57
[31]
50
[25]
15
[16]
53
[28]
42
[25]
53
[27]

53
[33]
79
[29]
75
[23]
87
[35]
62
[27]
99
[36]
93
[31]
112
[38]
100
[40]
50
[27]
35
[16]
100
[36]
96
[37]
113
[39]
110
[42]
129
[52]
96
[27]
101
[29]
45
[19]
83
[24]
69
[22]
90
[33]

152
[39]
132
[45]
52
[22]
75
[25]
27
[9]
54
[15]
106
[40]
89
[28]
83
[29]
148
[48]
157
[52]
68
[20]
123
[35]
89
[32]
91
[26]
54
[12]
97
[39]
109
[43]
143
[48]
103
[26]
118
[34]
48
[14]

56
[13]
38
[9]
5
[1]
15
[2]
5
[0]
5
[0]
13
[1]
21
[5]
15
[4]
83
[24]
99
[32]
20
[2]
13
[4]
14
[1]
10
[2]
7
[1]
28
[6]
19
[5]
89
[16]
30
[8]
50
[7]
30
[2]

1
[0]
2
[0]
1
[2]
0
[2]
0
[2]
0
[2]
0
[3]
0
[3]
0
[3]
1
[0]
1
[1]
1
[0]
1
[3]
1
[3]
1
[3]
1
[3]
1
[1]
2
[0]
1
[0]
2
[0]
1
[1]
12
[1]

(sda) = strong disagreement; (sa) = strong agreement; mv = missing values;

Tab. 4-5:

Descriptive statistics on the data used54

Source:

Own design

Values in squared brackets represent the results of the analysis of the non-adopter sample. Values
without brackets correspond to the results of the analysis of the adopter sample.

The descriptive statistics show that those treasurers that have not used the accrual system yet have a more critical opinion on the budgeting and accounting regime. The answers of non-adopters thereby primarily reflect expectations towards the new system, while the adopters’ responses can be regarded as actual
experiences.
On the basis of the budget law requirements of the respective federal states municipalities can generally be grouped into (1) those having to introduce the new
accrual system mandatorily (e.g. North Rhine-Westphalia, Rhineland-Palatinate,
and Saarland), (2) those having a permanent option between the old cameralistic
system and the new system (e.g. Schleswig-Holstein), and (3) those having the
legal obligation to use Doppik but were given an implementation deadline that
ends after the survey was conducted (e.g. Saxony).
Therefore non-adopters represent those municipalities that opted for cameralistic
accounting permanently or temporarily. Due to this decision it can be assumed
that the group of non-adopters tends to be more critical of Doppik. Adopters either opted for accrual budgeting and accounting or were obliged to do so by law.
Since the legal obligation is the most common case among the federal states (i.e.
municipalities have/had no choice) (Hilgers 2010), the adopters presumably include both, critics and proponents of Doppik. However, as shown in tab. 4-5, the
number of proponents among adopters seems to be higher than among nonadopters.

100

4.6 Results
4.6.1 Measurement model
In order to be able to evaluate the internal consistency of the measurement model, different tests regarding reliability and validity have been performed.
construct
decision relevance
performance comparison
management
transparency
effectiveness
efficiency
intergenerational equity
benefits

Cronbach’s alpha
0.897
[0.905]
–
[–]
0.870
[0.895]
0.778
[0.908]
0.855
[0.829]
0.863
[0.918]
0.699
[0.861]
0.923
[0.935]

composite reliability
0.951
[0.954]
–
[–]
0.912
[0.928]
0.872
[0.942]
0.932
[0.921]
0.936
[0.960]
0.835
[0.916]
0.951
[0.958]

Tab. 4-6:

Cronbach’s alpha, composite reliability and AVE55

Source:

Own design

AVE
0.907
[0.913]
–
[–]
0.721
[0.764]
0.694
[0.845]
0.873
[0.853]
0.879
[0.924]
0.630
[0.785]
0.866
[0.885]

Reliability assesses whether the constructs' indicators measure the same concept.
To be able to evaluate the reliability of the reflective measurement models,
Cronbach’s alpha (Cronbach 1970) and the composite reliability
(Werts/Linn/Jöreskog 1974) are calculated (tab. 4-6). Cronbach’s alpha as well
as the composite reliability should each reach values of at least 0.7 (or at least
0.6 in an explorative research design) (Bagozzi/Yi 1988, S. 74 ff.).56 Cronbach’s
alpha is the more conservative and stricter criterion. The only construct that does
not reach the threshold of “at least 0.7” is intergenerational equity showing a
Cronbach’s alpha of 0.699 in the adopter sample. But as the composite reliability of intergenerational equity is far above the value of 0.7 (0.835), and since the
research design is explorative, it is assumed that the measurement is reliable. As
all remaining constructs clearly exceed the reference value of 0.7 for both,

Values in squared brackets represent the results of the analysis of the non-adopter sample. Values
without brackets correspond to the results of the analysis of the adopter sample.
According to Nunnally (1978), the reference value of 0.7 can be considered as acceptable (as is the
case here), particularly in the early phase of the research process. At later stages the reference value
should be set higher, e.g. at 0.8 or 0.9.

101

Cronbach’s alpha and the composite reliability, it can be assumed that the reflective part of the measurement model is reliable.
Convergence validity assesses how accurately the constructs are reflected by
their indicators. To test for the convergence validity of reflective constructs, the
first step includes calculating the average variance extracted (AVE) in order to
determine if the variance of the construct can be explained with the chosen indicators (Fornell/Larcker 1981, S. 45 f.). The AVE should reach a value of at least
0.5 (Bagozzi/Yi 1988, S. 80). All constructs satisfy this criterion (see tab. 4-6).
Apart from the AVE, factor loadings need to be considered as well when evaluating convergence validity. Factor loadings (see tab. 8) should reach values of at
least 0.7 (Chin 1998, S. 325; Hulland 1999, S. 198). The only indicator that does
not satisfy this criterion in the adopter sample is EQUIT3 (0.677). Thus,
EQUIT3 is at the threshold between being valid and invalid. Due to the fact that
this study is of an explorative character aiming at developing a taxonomy of the
benefits of accrual accounting, lower factor loadings are acceptable (Hulland
1999, S. 198). Thus, the criterion of convergence validity is considered as being
satisfied for the reflective constructs.
In order to assess a formative measurement model (here: performance comparison; PERFO1, PERFO2, PERFO3), it is, firstly, necessary to clarify if the indicators are significant (Ringle/Spreen 2007, S. 213; Hair et al. 2012, S. 17). This
applies to all three indicators, even though in the adopter sample PERFO1 and
PERFO3 are only significant at p = 0.05 and p = 0.10 respectively. PERFO3 is
not significant in the non-adopter sample. Based on the evaluation of significance, the weights are assessed (Hair et al. 2012, S. 17). In the adopter sample
PERFO2 (comparisons of municipalities within the same federal state) shows
the highest weight, while PERFO3 (comparisons between municipalities of different federal states) represents the lowest weight. The low weight of PERFO3
can be explained by the heterogeneity in budget laws (Lasar 2010;
Mühlenkamp/Glöckner 2009; Harns 2004). Treasurers that have not yet implemented accrual accounting even perceive a negative weight, i.e. a negative effect
on comparability.
Apart from significance and weights, manifest variables in formative measurement models can be evaluated through examining multicollinearity based on
variance inflation factors (VIF) and tolerance values. Here, the VIF should lie
below 5.0 and the tolerance value should be above 0.2 (Hair/Ringle/Sarstedt

102

2011, S. 145; Hair et al. 2012, S. 17). As shown in tab. 4-7, none of the formative indicators exceeds (VIF) or drops below (tolerance) the reference values.
item
PERFO1

weight
0.320
[0.492]
PERFO2
0.620
[0.910]
PERFO3
0.221
[-0.267]
†
p = 0.10; * p = 0.05; ** p = 0.01 (two-tailed)

VIF
1.428
[1.140]
2.094
[1.710]
2.088
[1.769]

tolerance
0.700
[0.877]
0.478
[0.585]
0.479
[0.565]

t-value
2.303*
[3.117**]
4.257**
[5.709**]
1.665†
[1.467]

Tab. 4-7:

Weights, variance inflation factors (VIF) and tolerance values
of the formative items (including t-values)57

Source:

Own design

The criterion of discriminant validity tries to ensure that each construct is significantly different from the other constructs. It is necessary that the same measurement models provide different results for different constructs. To show that
the criterion of discriminant validity is fulfilled, each (reflective) indicator has to
load highest on the very construct it is supposed to measure (Chin 1998, S. 321;
Grégoire/Fisher 2006, S. 39). As can be seen in tab. 4-858, this condition is satisfied.

Values in squared brackets represent the results of the analysis of the non-adopter sample. Values
without brackets correspond to the results of the analysis of the adopter sample.
Regarding the construct “performance comparison“ (PERFO1, PERFO2 and PERFO3) it should be
noted that it was operationalized formatively within the model.

103
item
DECIS1
DECIS2
PERFO1
PERFO2
PERFO3
MANAG1
MANAG2
MANAG3
MANAG4
EQUIT1
EQUIT2
EQUIT3
EFFIC1
EFFIC2
EFFEC1
EFFEC2
TRANS1
TRANS2
TRANS3
BENEF1
BENEF2
BENEF3

decision
0.950
[0.952]
0.954
[0.959]
0.272
[0.319]
0.395
[0.420]
0.313
[0.233]
0.430
[0.658]
0.533
[0.764]
0.615
[0.726]
0.442
[0.575]
0.557
[0.695]
0.501
[0.674]
0.448
[0.588]
0.549
[0.713]
0.521
[0.706]
0.457
[0.636]
0.432
[0.681]
0.626
[0.704]
0.578
[0.725]
0.574
[0.761]
0.687
[0.771]
0.638
[0.720]
0.650
[0.663]

perform.
0.385
[0.479]
0.379
[0.435]
0.745
[0.665]
0.937
[0.881]
0.817
[0.481]
0.400
[0.448]
0.364
[0.494]
0.403
[0.412]
0.422
[0.417]
0.247
[0.367]
0.226
[0.369]
0.270
[0.300]
0.466
[0.475]
0.441
[0.483]
0.412
[0.445]
0.415
[0.501]
0.334
[0.409]
0.408
[0.393]
0.286
[0.325]
0.454
[0.457]
0.403
[0.484]
0.452
[0.484]

managem.
0.557
[0.721]
0.584
[0.774]
0.384
[0.337]
0.418
[0.445]
0.380
[0.243]
0.805
[0.855]
0.907
[0.933]
0.891
[0.935]
0.788
[0.763]
0.490
[0.572]
0.416
[0.600]
0.430
[0.564]
0.629
[0.733]
0.692
[0.761]
0.625
[0.674]
0.659
[0.760]
0.522
[0.686]
0.590
[0.717]
0.472
[0.725]
0.624
[0.698]
0.538
[0.714]
0.563
[0.633]

intergen.
0.579
[0.714]
0.631
[0.697]
0.206
[0.180]
0.296
[0.362]
0.280
[0.100]
0.425
[0.557]
0.485
[0.621]
0.539
[0.610]
0.457
[0.484]
0.873
[0.923]
0.819
[0.917]
0.677
[0.814]
0.439
[0.697]
0.501
[0.698]
0.443
[0.675]
0.413
[0.561]
0.471
[0.573]
0.447
[0.642]
0.469
[0.710]
0.627
[0.739]
0.571
[0.686]
0.567
[0.634]

Tab. 4-8:

Loadings and cross loadings59

Source:

Own design

efficien.
0.526
[0.733]
0.559
[0.680]
0.430
[0.258]
0.419
[0.485]
0.390
[0.259]
0.564
[0.688]
0.629
[0.736]
0.639
[0.731]
0.557
[0.545]
0.413
[0.689]
0.347
[0.673]
0.437
[0.562]
0.934
[0.959]
0.942
[0.963]
0.641
[0.673]
0.680
[0.766]
0.502
[0.760]
0.558
[0.712]
0.413
[0.731]
0.585
[0.742]
0.488
[0.734]
0.564
[0.681]

effectiv.
0.422
[0.679]
0.481
[0.684]
0.391
[0.317]
0.393
[0.459]
0.335
[0.225]
0.592
[0.711]
0.616
[0.724]
0.609
[0.719]
0.513
[0.552]
0.378
[0.586]
0.302
[0.584]
0.413
[0.602]
0.655
[0.709]
0.671
[0.790]
0.933
[0.916]
0.936
[0.931]
0.436
[0.661]
0.569
[0.681]
0.307
[0.669]
0.552
[0.673]
0.422
[0.653]
0.471
[0.632]

transp.
0.702
[0.781]
0.653
[0.739]
0.267
[0.271]
0.409
[0.361]
0.338
[0.197]
0.502
[0.647]
0.595
[0.741]
0.604
[0.725]
0.445
[0.573]
0.500
[0.665]
0.454
[0.666]
0.354
[0.518]
0.550
[0.735]
0.561
[0.798]
0.515
[0.641]
0.478
[0.704]
0.868
[0.914]
0.861
[0.942]
0.767
[0.901]
0.660
[0.731]
0.618
[0.753]
0.592
[0.704]

benefits
0.678
[0.765]
0.673
[0.698]
0.328
[0.241]
0.457
[0.470]
0.366
[0.157]
0.506
[0.631]
0.550
[0.674]
0.571
[0.695]
0.473
[0.524]
0.563
[0.689]
0.491
[0.654]
0.446
[0.596]
0.548
[0.713]
0.554
[0.757]
0.492
[0.622]
0.480
[0.659]
0.580
[0.678]
0.557
[0.733]
0.540
[0.727]
0.936
[0.945]
0.927
[0.953]
0.928
[0.923]

Values in squared brackets represent the results of the analysis of the non-adopter sample. Values
without brackets correspond to the results of the analysis of the adopter sample.

104

Secondly, discriminant validity requires the square root of each construct’s AVE
to be higher than Pearson’s correlation coefficient between this construct and the
others (Fornell-Larcker-Criterion) (Fornell/Larcker 1981; Chin 1998, S. 321).
This requirement is fulfilled for all constructs in both analyses (see tab. 4-9).
Thirdly, for discriminant validity to apply, the correlation between the constructs
may not be higher than 0.8 (Bagozzi 1994). This condition also applies to both
analyses. As all three criteria of discriminant validity can be regarded as fulfilled, the measurement model has discriminant validity.
construct
benefits

benefits management effectiven.
0.931
[0.941]
management
0.620
0.849
[0.726]
[0.874]
effectiveness
0.520
0.687
0.934
[0.694]
[0.778]
[0.924]
efficiency
0.588
0.705
0.707
[0.765]
[0.777]
[0.781]
decision rel.
0.709
0.599
0.475
[0.764]
[0.783]
[0.714]
interg. equity
0.634
0.562
0.458
[0.731]
[0.652]
[0.666]
performance
0.470
0.466
0.443
[0.504]
[0.506]
[0.513]
transparency
0.671
0.636
0.531
[0.776]
[0.771]
[0.729]
All correlations are significant at p = 0.01 (two-tailed)

efficiency

dec. rele.

int. equ.

perform.

transpar.

0.938
[0.961]
0.570
[0.738]
0.502
[0.726]
0.484
[0.498]
0.592
[0.798]

0.952
[0.956]
0.636
[0.738]
0.401
[0.477]
0.711
[0.794]

0.794
[0.886]
0.311
[0.391]
0.554
[0.698]

–
[–]
0.414
[0.409]

0.833
[0.919]

Tab. 4-9:

Correlation coefficient (below diagonal) and square root of the
AVE (diagonal) of each construct60

Source:

Own design

On the basis of latent variable scores (unstandardized) the authors additionally
performed a t-test in order to evaluate differences between the adopter and the
non-adopter sample (see tab. 4-10). The results of this analysis show that the
adopter sample‘s latent variable scores are significantly higher than those of the
non-adopter sample. Performance comparison is the only exception. However,
the differences between the latent variable scores of the adopter and the nonadopter sample are not significant regarding performance comparison.

Values in squared brackets represent the results of the analysis of the non-adopter sample. Values
without brackets correspond to the results of the analysis of the adopter sample.

105
construct
benefits
management
effectiveness
efficiency
decision relevance
intergenerational equity
performance
transparency
** p = 0.01 (two-tailed)

mean of latent variable scores (unstandardized)
adopter sample
non-adopter sample
3.127
2.491
2.928
2.673
2.874
2.565
3.111
2.783
3.588
3.140
3.788
3.351
2.544
2.614
3.439
3.030

t-value
5.292**
2.634**
3.119**
3.079**
4.072**
5.192**
-0.673
4.110**

significance
(two-tailed)
0.000
0.009
0.002
0.002
0.000
0.000
0.501
0.000

Tab. 4-10: Comparison of the adopter and the non-adopter sample based
on unstandardized latent variable scores (including t-values and
significance levels)
Source:

Own design

106

4.6.2 Structural model
In order to interpret the structural model, standardized regression coefficients (β)
need to be analyzed at first (tab. 4-11).
propositions

P1: decision relevance o management

0.492
[0.701]
P2: performance comparison o management 0.269
[0.171]
P3: performance comparison o transparency 0.414
[0.409]
0.687
P4: management o effectiveness
[0.778]
0.706
P5: management o efficiency
[0.777]
0.563
P6: management o intergenerational equity
[0.653]
0.062
P7: effectiveness o benefits
[0.087]
0.170
P8: efficiency o benefits
[0.231]
0.321
P9: intergenerational equity o benefits
[0.267]
0.359
P10: transparency o benefits
[0.342]

t-value
(for β)
10.171**
[14.172**]
4.777**
[3.028**]
8.375**
[5.325**]
17.870**
[20.160**]
21.261**
[18.519**]
13.661**
[10.983**]
1.263
[1.194]
2.553*
[2.394*]
6.255**
[3.472**]
6.765**
[3.370**]

standard
β-difference
t-value
effect
error
(adopter β minus
(for βsize (f2)
non-adopter β) difference)
0.048
0.348
-0.209
-2.515*
[0.050]
[1.044]
0.056
0.103
0.098
1.016
[0.057]
[0.063]
0.049
0.206
0.005
0.054
[0.077]
[0.200]
0.038
0.894
-0.091
-1.381
[0.039]
[1.538]
0.033
0.988
-0.071
-1.202
[0.042]
[1.525]
0.041
0.464
-0.090
-1.193
[0.060]
[0.742]
0.049
0.005
-0.025
-0.276
[0.073]
[0.010]
0.067
0.028
-0.061
-0.500
[0.097]
[0.046]
0.051
0.156
0.054
0.569
[0.077]
[0.099]
0.053
0.168
-0.061
-0.531
[0.125]
[0.119]

* p = 0.05; ** p = 0.01 (two-tailed)

Tab. 4-11: Standardized beta-coefficients (including t-values), standard
errors, differences in beta-coefficients (including t-values) and
effect sizes of the proposed causal relationships61
Source:

Own design

The algebraic sign of the β-coefficient is positive in all ten cases and both analyses. Regarding both analyses, all propositions are significant at p = 0.01 with
the exception of propositions 7 and 8. Proposition 8 (efficiency o benefits) is
significant at p = 0.05. Proposition 7 (effectiveness o benefits) is not significant. Hence, with the exception of proposition 7, all propositions are supported.
According to the perception of those treasurers that have already implemented
accrual accounting (adopters), the most important (direct) benefit driver is the
increase in transparency (β = 0.359), followed by improved intergenerational
equity (β = 0.321). On the other hand, increases in efficiency are considered to
have only a minor impact on the perceived benefits. The benefit drivers inter61

Values in squared brackets represent the results of the analysis of the non-adopter sample. Values
without brackets correspond to the results of the analysis of the adopter sample.

107

generational equity and efficiency are – for their part and in accordance with the
propositions – determined to a large degree by the improved management capabilities. Improved decision relevance is the most important driver of management capability improvements (with β = 0.492).
The non-adopter sample of treasurers that have not used accrual accounting yet
yields only slightly different results. For these treasurers the most important (direct) benefit driver is transparency (β = 0.342), followed by intergenerational
equity (β = 0.267) and efficiency (β = 0.231). Compared to the adopter sample,
the biggest difference can be observed regarding P1: to those treasurers using
cameralistics improved decision relevance is a very strong driver of improved
management opportunities (β = 0.701).
In order to accurately evaluate differences concerning the β-coefficients of the
adopter and the non-adopter sample, tab. 4-11 additionally shows t-values for
the differences between β-coefficients (β of the adopter sample minus β of the
non-adopter sample). T-values show that significant differences can only be
identified for proposition 1 (decision relevance o management). Therefore, it
can be stated that the treasurers that have not used accrual accounting yet consider decision relevance to be a significantly more important driver of management capabilities than those treasurers that have already used accrual accounting
do. Except for proposition 1, however, the non-adopter sample does not yield
significantly different results compared to the adopter sample.

108

effects of decision relevance on …
… management
… intergenerational equity
… efficiency
… effectiveness
… benefits
effects of performance comparison on …
… management
… transparency
… intergenerational equity
… efficiency
… effectiveness
… benefits
effects of management on …
… intergenerational equity
… efficiency
… effectiveness
… benefits
effects of intergenerational equity on …
… benefits
effects of efficiency on …
… benefits
effects of effectiveness on …
… benefits
effects of transparency on …
… benefits

direct effects

indirect effects

total effects

0.492 [0.701]
–
–
–
–

–
0.277 [0.458]
0.347 [0.545]
0.338 [0.546]
0.169 [0.300]

0.492 [0.701]
0.277 [0.458]
0.347 [0.545]
0.338 [0.546]
0.169 [0.300]

0.269 [0.171]
0.414 [0.409]
–
–
–
–

–
–
0.151 [0.112]
0.189 [0.133]
0.185 [0.133]
0.241 [0.212]

0.269 [0.171]
0.414 [0.409]
0.151 [0.112]
0.189 [0.133]
0.185 [0.133]
0.241 [0.212]

0.563 [0.653]
0.705 [0.777]
0.687 [0.778]
–

–
–
–
0.343 [0.421]

0.563 [0.653]
0.705 [0.777]
0.687 [0.778]
0.343 [0.421]

0.321 [0.267]

–

0.321 [0.267]

0.170 [0.231]

–

0.170 [0.231]

0.062 [0.087]

–

0.062 [0.087]

0.359 [0.342]

–

0.359 [0.342]

Tab. 4-12: Direct, indirect and total effects62
Source:

Own design

The β-coefficient represents direct effects. Yet, it is also useful to interpret indirect effects (i.e. especially indirect benefit drivers). Tab. 4-12 illustrates direct,
indirect and total effects for both analyses. Results show that management can
be regarded as an important indirect benefit driver in both analyses. In the nonadopter sample management even is the construct with the highest total effect on
benefits. With total effects on benefits of 0.300 in the non-adopter sample it can
be shown that non-adopters consider decision relevance as another important
(indirect) benefit driver.
In addition to direct, indirect and total effects, effect sizes (f2) can be used in order to interpret the structural model. According to Cohen (1988, S. 412 ff.), values of 0.02 represent weak effects. Values of 0.15 can be categorized as moderate effects, while values of 0.35 are considered as strong effects.

Values in squared brackets represent the results of the analysis of the non-adopter sample. Values
without brackets correspond to the results of the analysis of the adopter sample.

109

Concerning the adopter sample, tab. 4-11 shows strong effects regarding proposition 1 (decision relevance o management) and all propositions where management functions as an independent variable (propositions 4, 5 and 6). Performance comparison has a moderate effect on transparency (proposition 3) and a
weak to moderate effect on management (proposition 2). Moderate effects can
also be shown for intergenerational equity and transparency as drivers of benefits (propositions 9 and 10). Efficiency, by comparison, only has a weak effect
on benefits (proposition 8). The effect size of effectiveness on benefits only
reaches a level of 0.005.
The non-adopter sample shows very similar but not identical results. Strong effects can be observed regarding propositions 1, 4, 5 and 6 as well (with effect
sizes that are partly considerably higher compared to the adopter sample). Almost identical results are generated with respect to proposition 2. The effect of
decision relevance on management, however, is weaker in the non-adopter sample. Similarly, weaker results can be noticed concerning the effects of intergenerational equity and transparency on benefits (weak to moderate effect).
Again, the effect sizes particularly show the crucial role that improved management capabilities play in this model. Furthermore, it can be stated that intergenerational equity and transparency are the most important benefit drivers.
construct
Management
Transparency
Effectiveness
Efficiency
Intergenerational equity
Benefits

R-squared
(adopter sample)
0.420
0.171
0.472
0.497
0.317
0.577

R-squared
(non-adopter sample)
0.636
0.167
0.606
0.604
0.426
0.697

Tab. 4-13: Coefficients of determination of dependent, latent variables
Source:

Own design

Tab. 4-13 shows the coefficients of determination (R-squared) of the research
model’s dependent variables for both analyses. The coefficient of determination
shows the degree to which the variance of the dependent variable is explained
by the independent variable.
Following Chin (1998, S. 323), the adopter sample’s coefficient of determination of transparency (0.171) is classified as low. Management (0.420) and intergenerational equity (0.317) reach a medium level. A high degree of explained
variance can be observed for the dependent variables effectiveness (0.472), effi-

110

ciency (0.497), and benefits (0.577). The high level regarding the core construct,
benefits, can be assessed as particularly satisfactory. Consequently, the independent variables can explain 57.7 percent of the variance of benefits.
Regarding the non-adopter sample, high levels of explained variance can be noted for management (0.636), effectiveness (0.606), efficiency (0.604), and benefits (0.697). The coefficient of determination of intergenerational equity (0.426)
can be regarded to be at a medium level, while transparency (0.167) can be regarded to be at a low level. Therefore, benefits once again reaches the highest
degree of explained variance with 69.7 percent – which is even higher than in
the adopter sample.

4.7 Discussion of the results
Triggered by the persistent discussion regarding the usefulness of accrual accounting as one of the most eminent public sector reforms in recent decades, this
study focuses on the explorative identification of the determinants of the perceived benefits of accrual accounting in German municipalities. For that purpose, the authors conduct two analyses differentiating between adopters and
non-adopters.
The comparison of the β-coefficients of both analyses reveals that there are no
significant differences between adopters and non-adopters as far as the model’s
proposed causal relationships are concerned. The only exception is proposition
1, i.e. the effect of decision relevance on management. On the one hand, these
results show that expectations and experiences are similar regarding the direction and size of direct effects. On the other hand, however, they also demonstrate that non-adopters perceive decision relevance to be a significantly more
important driver of management than adopters do. Since management can be
regarded as the core construct of the research model, this highlights the necessity of further improvement with respect to the decision relevance of information
provided in accrual financial documents (budgets, annual financial statement,
etc.). Additionally, it also seems to be crucial to provide sufficient training for
municipal decision makers in order to enable them to use the new information
presented in accrual financial documents for managing purposes.
Proposition 7 (effectiveness o benefits) is the only proposition that has to be
rejected in both analyses, due to missing significance. This raises the question
why treasurers are currently not perceiving effectiveness as a benefit driver of

111

the Doppik regime. One explanation regarding adopters may lie in the current
state of conversion.63 Nearly all municipalities are still in the process of rearranging, implementing and testing the new system. Many municipalities are still
concentrating on transforming the accounting style in the narrow sense of a
bookkeeping method. The new output-/outcome-oriented management rationality has, in most cases, not been implemented yet. However, performance goals
and indicators are of vital importance for improving management capabilities
and thus increasing effectiveness (and efficiency) – yet, they can hardly be
found in relevant financial documents (e.g. municipal budget plan or annual financial statement) nor do they seem to be taken into consideration by decision
makers (treasurers, public managers, politicians, etc.). However, it is possible
that the perception of Doppik supporting the effectiveness of municipal administrations may rise over time (i.e. after the full implementation of new management instruments). Considering the relatively short time since accrual accounting has been applied in municipalities, further (replication) studies concerning
the benefits of adopting accrual budgeting and accounting have to be carried out.
Apart from increases in effectiveness, promoters of accrual accounting habitually claim that the efficiency of public administrations rises. Nevertheless, the
comparatively low β-coefficient in both analyses, points out that efficiency is
only (being) perceived as a rather weak determinant of benefits. Once more, the
rudimentary level of implementation among adopters can be seen as a possible
explanation for this weak correlation. Again, the implementation of the new
output-oriented management rationality, a standardization of accounting regimes, and an intensified inter-municipal exchange may serve as a remedy because they can lead to better results.
Although municipalities are generally comparable and confronted with similar
(mandatory) tasks (e.g. fire protection, schools, social welfare, etc.), municipalities develop their own system of a results-driven administration with own indicators, goals, and (budget) plans. Due to this shortcoming, which is caused by
the constitutional axiom of municipal autonomy, federal state legislators need to
give reinforced guidance by providing standardized (compulsory) catalogues of
goals and indicators depicting an efficient municipal management.

A differentiation between “early stage” (i.e. only accrual budget has been presented) and “late
stage” (i.e. accrual budget and consolidated financial statement have been presented) is not possible
in the calculations since only eight municipalities stated that they had already published a consolidated financial statement. Therefore, the group “late stage” is too small to perform a calculation.

112

Currently, benchmarking concerning financial and non-financial performance
indicators across federal states is nigh on impossible due to the heterogeneity of
budget laws. A harmonization of budget laws across federal states is crucial in
all areas of public sector accounting and accountability reporting (e.g. consistent
rules regarding asset evaluation, performance indicators, reporting standards,
liability disclosure rules, etc.). By supporting performance benchmarks and fostering inter-municipal comparisons, increases in efficiency and effectiveness can
be expected to be realized. The International Public Sector Accouting Standards
(IPSAS), for example, could serve as a basis for harmonizing budget laws by
offering a framework for public sector accrual accounting (Glöckner 2007; Müller-Marqués Berger 2008; Adam/Mussari/Jones 2011; Benito/Busca/Montesinos
2007; IFAC 2003). Apart from legal and technical aspects, training and education for public managers may have to be reinvented as many executives mainly
have a juristic background.
According to the treasurers’ perception (adopters and non-adopters), the most
important (direct) benefit drivers are increased intergenerational equity and improved transparency. With regard to adopters this result is not surprising since,
so far, most municipalities of this group have concentrated on the technical part
of the implementation of accrual budgeting and accounting (i.e. e.g. presenting
an opening balance sheet and an accrual budget). Thus, the surveyed adopters
have already implemented the basics to the Doppik regime, which outlines a period’s resource consumption (profit and loss budget) as well as a municipality’s
situation of assets and liabilities (opening balance sheet). These financial documents form the basis of improved transparency regarding the municipalities’ financial situation and visualize the degree to which current fiscal policies comply
with the principle of intergenerational equity.64 Even if this more transparent
picture may be inconvenient for the political-administrative system (e.g. in case
it discovers mismanagement and a higher indebtedness compared to financial
reporting in cameralistics), it supports stakeholder accountability and is a core
element for winning citizens’ trust.
Switching to Doppik includes a communication process of convincing external
and internal stakeholders of the necessity of such a reform. For motivation purposes communication is especially crucial with regard to internal stakeholders.
64

Such financial documents are also available to non-adopters since many municipalities using
Doppik upload their financial documents to the municipality’s website. Non-adopters therefore also
have the possibility to get an idea of the information quality of accrual financial documents (especially regarding the transparency of a municipality’s financial situation as well as aspects of intergenerational equity).

113

This knowledge raises the question about the preferred way of communicating
the benefits of accrual budgeting and accounting. To answer this question the
present study can provide some guidance: As improved efficiency and effectiveness may still appear to be too abstract, intergenerational equity and transparency should be communicated more intensively to internal and external stakeholders at the beginning of the implementation process. Furthermore, improved
management capabilities might be useful for communication purposes regarding
internal stakeholders (especially managers). Yet, at an increased state of implementation, efficiency and effectiveness need to be included in the argumentation. Comparisons with other municipalities as well as chronological comparisons can document improvements in efficiency and effectiveness. Nevertheless,
using them for external and internal communication purposes requires an already concluded transition process and, in case of chronological comparisons,
multi-annual experience with the new system.
The statistical significance of the propositions linked to the construct “management” as well as the relatively large size of indirect effects of management on
benefits in both analyses illustrate the key role managerial action has within accrual budgeting and accounting. For municipalities this means that the two main
determinants of management – i.e. decision relevance and performance comparison – should receive special attention. In particular, the comparatively high βcoefficient of proposition 1 (decision relevance) illustrates that financial administrations should align financial information directly with management requirements. This is especially true for non-adopters who consider decision relevance
to be even more important for improving management capabilities. Moreover,
performance comparisons should be embedded in the reporting system as well
as the budget and the annual financial statement. By harmonizing budget laws,
federal legislators can make an important contribution towards improving management capabilities because it enables performance comparisons regarding financial and product-oriented indicators across the borders of federal states.
By adopting accrual accounting in Germany, municipalities are faced with a new
rationality with an inherent mechanism of debt limitation based on the concept
of resource consumption. The so-called “overall annual result” – which is the
result of the municipal profit and loss budget/statement – functions as a heavily
aggregated financial indicator, which provides a financial guarantee for the mission of intergenerational equity. Yet, fiscal decisions on the strategic level actually need to be aligned with this financial indicator. This is particularly the case
if the state of a balanced budget can only be achieved through enormous austeri-

114

ty measures. The orientation towards the principle of intergenerational equity
thus may not underlie a so-called “psychological futility trap” that defines the
objective of balancing the accrual budget as unobtainable.

4.8 Limitations and future research
The authors are fully aware that the presented research has several limitations.
First, it is clear that regression analyses can statistically only prove correlations
and not causal relationships. Therefore, conclusions should be drawn carefully.
Furthermore, it cannot be excluded that the response rate of 42 percent includes
a systematic response behavior. It is possible that a disproportionate amount of
financial managers participated in the survey because they are irritated and/or
over-challenged by this reform and used our survey to express their concerns
and frustration regarding this accounting innovation. Since answers cannot be
matched with specific municipalities and since there are no data available as to
the time of response (early vs. late respondents), the authors could only check
empirically whether there is a possible sampling bias.
An additional limitation of the research can be found in the size of the municipalities that received the questionnaires. Only medium- and large-sized municipalities from 20,000 inhabitants onwards are considered. Hence, the results are
not applicable to municipalities with less than 20,000 inhabitants. Similarly, the
transformation process of the 301 municipalities analyzed in the adopter sample
(i.e. municipalities with an accrual budget) does not necessarily have to be homogeneous. So adopters may, for example, have different levels of experience.
Although all adopters have presented an accrual budget, some municipalities
also provide an opening balance sheet, annual financial statements and/or, in
some cases, even consolidated financial statements. Depending on the stage of
the transformation process the perceived benefits of accrual accounting may differ. Similar heterogeneity is also likely among non-adopters. For example, some
non-adopters may already have used very rudimentary accrual information at the
time of the survey (for example, because their first accrual budget was scheduled to be presented in a few months’ time) while other non-adopters had had no
practical experience at all. Likewise, it is possible that further heterogeneities
within the group of analyzed municipalities (e.g. affiliation to a federal state,
type and size of municipality) lead to inhomogeneous perceptions of accrual accounting.

115

Future research should build on the limitations of the present work and carry out
similar analyses, which may be clustered according to the number of inhabitants,
type of municipality, federal states, etc. Since our analyses do not cover unobserved heterogeneity, further research projects should also consider the analysis
of such unobserved heterogeneity, for example by using finite mixture partial
least squares (FIMIX-PLS) (Sarstedt/Ringle 2010; Ringle/Wende/Will 2010;
Sarstedt et al. 2011). Moreover, a focused research on small German municipalities (less than 20.000 inhabitants) is necessary as they may be burdened by such
a complex reform even more. As soon as consolidated financial statements are
available for all German municipalities, the research model can also be extended
by the construct “improved overall view on the corporation municipality”. One
of the strongest arguments for the new accounting regime has been that an integrated overview of the municipality as a whole will be possible when a consolidated financial statement presents assets and liabilities as well as risks of affiliated companies and subsidiaries.
Accrual accounting and budgeting itself is not a universal remedy for all financial problems in municipalities. The new accrual information basis does not
guarantee that public decision makers will actually rely on this information. Accrual budgeting and accounting itself cannot prevent malfunctions, such as exuberant debt policy, but it can (if executed in a consequent manner) improve
transparency and thus make it harder for political actors to continue with current
debt policies. Hence, the accrual accounting reform is a crucial component of
the overall concept of the New Public Management. Concepts of modernization
should be promoted and developed further in order to complement the renewed
budgeting and accounting scheme. In this context, reform elements such as
online participatory budgets, risk management, austerity management, and private public partnerships (PPP) are named exemplarily.

116

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Einzelbeitrag Nr. 4: Nutzen-Determinanten der
kommunalen Doppik aus Sicht der Haushaltspolitiker

Autoren:

Andreas Burth, Dennis Hilgers

Veröffentlichung:

Bei dem Einzelbeitrag handelt es sich um eine Manuskript-Version eines in der Zeitschrift "Der Moderne
Staat" (DMS) eingereichten Aufsatzes. Zum Zeitpunkt
der Abgabe der Dissertation am 30.6.2014 befand er
sich im Review-Verfahren. Der Beitrag hat dieses Review-Verfahren Anfang 2015 erfolgreich abgeschlossen
und erscheint in der Zeitschrift "Der Moderne Staat"
(DMS) - insbesondere bedingt durch die eingearbeiteten
Rückmeldungen der Reviewer - in einer überarbeiteten
Version. Die Autoren danken den anonymen Reviewern
für ihre hilfreichen Anmerkungen und Hinweise.
Burth A, Hilgers D (2015) Nutzen-Determinanten der
kommunalen Doppik aus Sicht der Haushaltspolitiker.
DMS - Der Moderne Staat 8(1): 173-200 (im Erscheinen)

Darlegung des Anteils an der Konzeption, Durchführung
und Abfassung

A. Burth, Kommunale Haushaltssteuerung an der Schnittstelle von Doppik und Haushaltskonsolidierung,
DOI 10.1007/978-3-658-11054-3_5, © Springer Fachmedien Wiesbaden 2015

128

5.1 Einleitung65
Die Einführung der kommunalen in Doppik stellt eine der größten Verwaltungsreformen in Deutschland in den vergangenen Jahrzehnten dar und lässt sich als
Ausfluss des Konzepts des New Public Management begreifen (Kettl 2000; Lüder/Jones 2003; Jagalla/Becker/Weber 2011; Schedler/Proeller 2011; Thom/Ritz
2008). Kernidee der Reform ist es, einen Übergang von der traditionellen, zahlungsstrombasierten Haushaltssteuerung hin zu einer produktbasierten, ressourcenverbrauchsorientierten Haushaltssteuerung auf Grundlage eines doppelten
Buchführungssystems zu schaffen. Ausgangspunkt der Haushaltsreform waren
hierbei die Beschlüsse der Innenministerkonferenz (IMK) aus dem Jahr 2003
(IMK 2003a; IMK 2003b; IMK 2003c). Die Empfehlungen der Innenministerkonferenz sind von den einzelnen Flächenländern seitdem in heterogener Form
in das kommunale Haushaltsrecht übernommen worden. Alle Länder ermöglichen ihren Kommunen einen Umstieg auf die Doppik, wenngleich nicht alle
Länder selbige verpflichtend vorschreiben (Burth et al. 2013, S. 158 ff.; Mühlenkamp/Glöckner 2009).
Inhaltlich basiert das System der kommunalen Doppik idealtypischerweise auf
der Integrierten Verbundrechnung (IVR) für die Kernverwaltung, die nach doppischer Logik Haushaltsplanung, Rechnungslegung und Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) miteinander verknüpft (Budäus/Hilgers 2009, S. 385). Ergänzt
wird die IVR auf der Rechnungslegungsebene durch den Gesamt/Konzernabschluss, der den Jahresabschluss der Kernverwaltung mit den Jahresabschlüssen der ausgelagerten Einheiten (z.B. kommunale Unternehmen) in
konsolidierter Form zusammenfasst - analog zum Konzernabschluss in der Privatwirtschaft (Kiamann 2010; Müller-Marqués Berger/Krebs 2010; Budäus/Hilgers 2010).
Die Promotoren der kommunalen Doppik versprechen sich von der DoppikEinführung u.a. eine potenziell gesteigerte Generationengerechtigkeit der Haushaltswirtschaft durch Offenlegung des Ressourcenverbrauchs, Effizienz- und
Effektivitätszuwächse in der Verwaltung durch eine output-/outcomeorientierte
Verwaltungssteuerung sowie eine erhöhte Transparenz der kommunalen Finanzsituation (z.B. Lüder 1999; Lüder 2001; Berens et al. 2007; KGSt/Bertelsmann
Stiftung 2009). Gleichwohl ist zu beachten, dass die Doppik-Umstellung nicht
ausschließlich positiv gesehen wird und ebenso wie das übergeordnete Neue
65

Die Autoren danken Christoph Ihl (RWTH Aachen) und Dietrich Budäus (Universität Hamburg)
für ihre Inspiration und Expertise im Rahmen der Umsetzung des Forschungsvorhabens.

129

Steuerungsmodell (NSM) Gegenstand wissenschaftlicher Debatten ist (siehe
z.B. Sarrazin 2007; Budäus 2007; Holtkamp 2008; Banner 2008; Bogumil/Ebinger/Holtkamp 2011; Reichard 2011; Bogumil/Ebinger/Holtkamp 2012).
Neben den hohen Kosten der Umstellung werden die an die Reform geknüpften
Hoffnungen (z.B. Produktorientierung, Leistungsvergleiche, höhere Transparenz, verbesserte Steuerung) teilweise hinterfragt (siehe z.B. Sarrazin 2007; Bogumil/Ebinger/Holtkamp 2011). Ferner wird häufig bemängelt, dass die Länder
kein einheitliches neues Haushalts- und Rechnungswesen, sondern vielmehr 13
verschiedene Systeme der kommunalen Doppik eingeführt haben (Lasar 2010;
Mühlenkamp/Glöckner 2009; KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009).
Die bisherige Diskussion um den Nutzen und den Mehrwert der kommunalen
Doppik erfolgt in der Literatur noch immer zu großen Teilen auf Grundlage von
Thesen bzw. sachlogischen Argumentationen. Empirische, quantitative Studien
sind selten und bleiben deskriptiv in ihrer Ergebnisdarstellung (Burth/Hilgers
2014). Kausale Zusammenhänge lassen sich auf Basis dieser Untersuchungen
nicht ableiten. Einen ersten Schritt zur Schließung dieser Forschungslücke haben
Burth/Hilgers (2014) mit ihrer strukturgleichungsbasierten Analyse der NutzenDeterminanten der kommunalen Doppik aus Sicht von Kämmerern gemacht.
Der vorliegende Beitrag baut im Sinne einer Replikationsstudie (Tsang/Kwan
1999) auf Burth/Hilgers (2014) auf und zielt darauf ab, den Nutzen der kommunalen Doppik aus Sicht der Kommunalpolitik unter Nutzung eines Strukturgleichungsmodells zu untersuchen. Er soll damit einen Beitrag dazu leisten, die
Fachdiskussionen um den Nutzen der Doppik auf eine empirisch fundierte Basis
zu stellen.

5.2 Stand der empirischen Forschung
Burth/Hilgers (2014, S. 533 ff.) haben in ihrem Beitrag einen detaillierten Überblick über den Stand der empirischen Forschung im Bereich des Nutzens der
kommunalen Doppik gegeben (inkl. Kurzzusammenfassungen der wichtigsten
Ergebnisse dieser Arbeiten). An quantitativen Untersuchungen zu Deutschland
sind demnach - neben Burth/Hilgers (2014) - insbesondere die Veröffentlichungen von KGSt (2008), Deutscher Städtetag/PWC (2011), Franke (2011) und Bogumil/Ebinger/Holtkamp (2011) zu nennen. Im Bereich qualitativer Studien ist
z.B. auf Burth/Hilgers (2012), Spraul et al. (2012), Jagalla/Weber (2009),
Jagalla/Becker/Weber (2011) und Ridder/Bruns/Spier (2006) hinzuweisen. Im
internationalen Kontext benennen Burth/Hilgers (2014) u.a. Carlin (2005), Rid-

130

der/Bruns/Spier (2006), Vinnari/Näsi (2008), Christensen/Parker (2010), Jansen
(2008), Kober/Lee/Ng (2010) und Zaltsman (2009). Die Autoren Burth/Hilgers
(2014) zeigen in ihrer Analyse des aktuellen Forschungsstandes, dass selbiger
noch immer hochgradig rudimentär ist. Bisherige Studien sind zumeist qualitativer Natur oder bleiben deskriptiv. Strukturgleichungsmodelle im Bereich des
Nutzens der kommunalen Doppik sind nicht identifiziert worden. Die Untersuchung von Burth/Hilgers (2014) stellt insofern den ersten Beitrag dar, der sich
dieser Herangehensweise annimmt.
Inhaltlich untersucht der Beitrag von Burth/Hilgers (2014) den Nutzen der
kommunalen Doppik aus dem Blickwinkel der Leiter kommunaler Finanzverwaltungen (Kämmerer). Die Untersuchung basiert auf einer deutschlandweit unter allen Landkreisen sowie Städten und Gemeinden mit mindestens 20.000
Einwohnern durchgeführten Umfrage. Die Analyse differenziert zwischen
Kommunen, die bereits die Doppik nutzen und solchen, die die Doppik (noch)
nicht nutzen. Im Ergebnis wird von Burth/Hilgers (2014) festgestellt, dass die
Steuerung einen wichtigen indirekten Nutzentreiber sowie Effizienz, Generationengerechtigkeit und Transparenz signifikante direkte Nutzentreiber darstellen.
Die Effektivität wird nicht als signifikante Nutzen-Determinante wahrgenommen. Weiterentwicklungserfordernisse zeigen sich v.a. in der Umsetzung der
neuen output-/outcomeorientierten Steuerungsrationalität und in der Notwendigkeit einer Harmonisierung des Haushaltsrechts.
Mit ihrem ersten Schritt im strukturgleichungsbasierten Forschungsprozess um
den Nutzen der kommunalen Doppik haben Burth/Hilgers (2014) die Grundlage
für spätere Arbeiten, wie z.B. die vorliegende Arbeit, in diesem Bereich gelegt.
Durch die ausschließliche Analyse der Finanzverwaltungssicht bleibt indes eine
nicht minder wichtige kommunale Entscheidungsebene außen vor: die Kommunalpolitik. Der vorliegende Beitrag versucht diese Forschungslücke durch Analyse eben dieser Gruppe zu schließen. Ferner haben Burth/Hilgers (2014) darauf
verzichtet, den Nutzen des kommunalen Gesamt-/Konzernabschlusses in die
Analysen einzubeziehen. Auch dieses Forschungsfeld soll der vorliegende Beitrag durch Integration des Gesamt-/Konzernabschlusses erstmals abdecken.

131

5.3 Hypothesen und Untersuchungsmodell
In diesem Abschnitt werden die Hypothesen bzw. das darauf aufbauende Untersuchungsmodell aus der einschlägigen Literatur zum (neuen) öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen hergeleitet. Das Untersuchungsmodell des vorliegenden Beitrags basiert im Kern auf dem Untersuchungsmodell von
Burth/Hilgers (2014, S. 544), welches um das Konstrukt "verbesserte Gesamtsicht auf den Konzern Kommune durch den Gesamt-/Konzernabschluss" (kurz:
Gesamtsicht Konzern) und damit einhergehend um drei Hypothesen (H4, H5
und H6) ergänzt wird. Es sei vor diesem Hintergrund daher auch explizit darauf
hingewiesen, dass sich die Herleitung der Hypothesen H1 bis H3 und H7 bis
H13 zu großen Teilen eng an der Herleitung von Burth/Hilgers (2014, S. 537 ff.)
orientiert.
Nicht zuletzt basiert der vorliegende Beitrag auch im Hinblick auf die Struktur
der Analyse und Ergebnisdarstellung auf dem Grundlagenbeitrag von
Burth/Hilgers (2014). Die Parallelität mit dem Aufsatz von Burth/Hilgers (2014)
ist bewusst gewählt worden, um die Vergleichbarkeit beider Untersuchungen
möglichst hoch zu halten. So analysieren Burth/Hilgers (2014) den Nutzen der
Doppik aus dem Blickwinkel der wichtigsten Entscheidungsträger in der kommunalen Finanzverwaltung (Kämmerer), während der vorliegende Beitrag die
Perspektive der wichtigsten haushaltspolitischen Entscheidungsträger (haushaltspolitische Sprecher der großen Rats-/Kreistagsfraktionen) untersucht.
Die angesprochene Ergänzung des Untersuchungsmodells um das Konstrukt
"Gesamtsicht Konzern" ist im vorliegenden Beitrag erstmals umsetzbar, da die
hier genutzten Umfragedaten später erhoben wurden, was einen weiter fortgeschrittenen Umstellungsstand im Hinblick auf den Gesamt-/Konzernabschluss
impliziert. Burth/Hilgers (2014, S. 562 ff.) haben auf die Integration dieses Konstrukts verzichten müssen, da in deren Studie nur acht Kommunen angegeben
hatten, bereits einen Gesamt-/Konzernabschluss festgestellt zu haben. Aussagen
zur Gesamtsicht auf den Konzern Kommune wären damit rein spekulativer Natur gewesen. Der vorliegende Beitrag kann diese Forschungslücke durch die Ergänzung des Konstrukts "Gesamtsicht Konzern" schließen.
Die zur Hypothesenherleitung verwendete Literatur stammt teilweise auch aus
dem Ausland. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass sich die
Haushalts- und Rechnungssysteme anderer Länder von denen in Deutschland
unterscheiden (können). Dies gilt im Besonderen für Detailfragen, wie z.B. die
Vermögensbewertung. Da der vorliegende Beitrag jedoch Grundzusammenhän-

132

ge und keine Detailfragen zum Gegenstand hat, kann davon ausgegangen werden, dass sich die aus den verschiedenen Systemen ergebenden Unterschiede
merklich reduzieren. Nicht zuletzt sei an dieser Stelle darauf hingewiesen, dass
die Analyse des wahrgenommenen Nutzens auf Basis von Strukturgleichungsmodellen noch immer am Anfang des Forschungsprozesses steht und damit
teilweise noch explorativen Charakter hat. Mit Burth/Hilgers (2014) ist den Autoren nur ein Beitrag bekannt, der einen derartigen Ansatz wählt. Die vorliegende Arbeit versteht sich als Replikationsstudie von Burth/Hilgers (2014) unter
Zugrundelegung einer neuen Befragungsgruppe (hier: kommunale Haushaltspolitiker), unter Fokussierung auf eine neue Teilgruppe von Kommunen (hier:
Kommunen mit Gesamt-/Konzernabschluss) und unter Erweiterung des Untersuchungsmodells von Burth/Hilgers (2014) um ein Konstrukt (hier: um das
Konstrukt "verbesserte Gesamtsicht auf den Konzern Kommune").

Der Effekt der Entscheidungsrelevanz auf die Steuerung
Im vorliegenden Beitrag wird Steuerung in Anlehnung an Burth/Hilgers (2014,
S. 538) verstanden als die Gesamtheit aller politischen Entscheidungen, über die
das Verhalten organisatorischer Einheiten einer Kommune (Kernverwaltung
plus Auslagerungen) beeinflusst werden soll. Das Treffen politischer Steuerungsentscheidungen bedarf idealtypischerweise Informationen, die auf die Informationsbedürfnisse der politischen Mandatsträger zugeschnitten sind (entscheidungsrelevante Informationen) (Burth/Hilgers 2014, S. 538). Als entscheidungsrelevant können Informationen angesehen werden, sofern sie einen Beitrag
zu den Zwecken der Finanzsteuerung leisten, wie z.B. zur Sicherstellung der
Generationengerechtigkeit sowie zur Gewährleistung der Effizienz und Effektivität des Verwaltungshandelns (Burth/Hilgers 2014, S. 538).
Die traditionelle (kamerale) Haushaltssteuerung erfolgt über die einseitige Zuteilung von Inputs/Finanzmitteln, um hierüber programmatische Schwerpunkte zu
setzen. Problematisch an dieser Steuerungsrationalität ist, dass die Finanzmittel
zugeteilt werden, ohne zu betrachten, was mit den Mitteln erreicht wird. Die
Doppik schafft hier den Übergang von der Input- zur Output/Wirkungssteuerung, die die Budgetzuteilung an das Erreichen politisch determinierter Output-/Wirkungsziele knüpft. Der Zielerreichungsgrad wird über
Kennzahlen gemessen (Burth et al. 2012, S. 219). Die Informationsversorgung
der Mandatsträger wird auf diesem Wege enger an das Hauptziel öffentlicher
Einheiten, die Gemeinwohlmaximierung, angepasst. So geht Bals (2008, S. 48)

133

davon aus, dass, wenn sich Politik und Verwaltungsführung v.a. auf Ziele, Wirkungen und Leistungen konzentrieren und sich bei den Inputs stärker auf die Ergebnisse, Zuschussbedarfe und Deckungsbeiträge fokussieren, Kräfte freigesetzt
werden, die Strategiediskussionen anstoßen, überhöhte Standards diskutierbar
und Kosten transparent machen. Durch die an gemeinwohlorientierte Wirkungsziele und -kennzahlen geknüpfte Budgetierung im doppischen Produkthaushalt
kann folglich davon ausgegangen werden, dass sich die Informationsversorgung
und damit die Grundlage für das Treffen politischer Steuerungsentscheidungen
verbessert.
Neben der Output/Wirkungsorientierung entspringt auch der Bilanz als neuer
Komponente im Vergleich zur Kameralistik eine Verbesserung der Informationsqualität für finanzpolitische Entscheidungen. So wird in der Doppik erstmals
die Höhe des gesamten Vermögens und der kompletten Verschuldung ersichtlich, wobei dies sowohl für die Kernverwaltung als auch für den Konzern
Kommune (d.h. inkl. Auslagerungen) gilt. Hinzu kommt, dass in Ergebnishaushalt und Ergebnisrechnung der Ressourcenverbrauch und das Ressourcenaufkommen in Form von Aufwendungen und Erträgen erstmals vollständig und periodengerecht erfasst und einander gegenüber gestellt werden (Raupach/Stangenberg 2009, S. 69). Diese Informationen sind bei Steuerungsentscheidungen unerlässlich, um die Generationengerechtigkeit der Finanzwirtschaft beurteilen zu können, da eine generationengerechte Finanzpolitik per Definition immer dann gegeben ist, wenn Erträge und Aufwendungen ausgeglichen
sind (Glöckner/Gnädinger/Grieger 2008, S. 4). Die Kameralistik vermag es aufgrund des vorherrschenden Geldverbrauchkonzepts nicht, die Generationengerechtigkeit der Haushaltswirtschaft zu beurteilen (Lüder 1993, S. 225 ff.; Cortès
2004, S. 58 ff.).
Verbesserungen in der Entscheidungsrelevanz doppischer Informationen sind
eine Einschätzung, die sich häufiger in der Literatur findet (Berens et al. 2007,
S. 3; Lüder 2001, S. 16; Lapsley/Mussari/Paulsson 2009, S. 720 f.; Wynne 2004,
S. 7; Blöndal 2004, S. 105; Franke 2011, S. 653; Martí 2006, S. 65). Aufbauend
auf obigen Ausführungen kann folgende These formuliert werden (Burth/Hilgers
2014, S. 539):
H1: Die wahrgenommene Verbesserung der Entscheidungsrelevanz doppischer Informationen steht in einem positiven Kausalzusammenhang zur
wahrgenommenen Verbesserung der Steuerungsmöglichkeiten.

134

Der Effekt von Leistungsvergleichen auf die Steuerung
Mehrere Autoren gehen im Kontext der Doppik-Einführung davon aus, dass
Leistungsvergleiche mit Privaten bzw. anderen Kommunen potentiell erleichtert
werden (Berens et al. 2007, S. 5; Wynne 2004, S. 7). KGSt/Bertelsmann Stiftung (2009, S. 15) wenden gleichwohl ein, dass derartige Gegenüberstellungen
von Gebietskörperschaften eine Harmonisierung des Haushaltsrechts durch einheitliche Mindeststandards erfordern. So besteht bezüglich der Harmonisierung
noch erheblicher Handlungsbedarf (Lasar 2010; KGSt/Bertelsmann Stiftung
2008, S. 17 f.; Gnädinger/Grieger 2008, S 60 f.; Mühlenkamp/Glöckner 2009).
Unterschiedliche Bewertungs- und Produktgliederungsvorschriften erschweren
produkt-/leistungsorientierte Kennzahlenvergleiche. Selbiges gilt für Finanzkennzahlenvergleiche. Zumindest innerhalb einzelner Länder sind die rechtlichen Unterschiede jedoch geringer (Mühlenkamp/Glöckner 2009), weshalb hier
Leistungsvergleiche auf Basis doppischer Daten eher möglich sind.
Nach Berens et al. (2007, S. 5) wird ferner ein Benchmarking mit Privaten durch
die Doppik erleichtert, da das bisherige Problem der verschiedenartigen Rechnungsstile (insbesondere die unvollständige Erfassung des Ressourcenverbrauchs) gelöst wird. Von besonderer Bedeutung sind Informationen aus Leistungsvergleichen (mit Privaten oder anderen Kommunen) für Steuerungsentscheidungen (Burth/Hilgers 2014, S. 539). Beispielhaft zu nennen sind Make-orBuy-Entscheidungen oder Benchmarkings mit anderen Kommunen, die Ineffizienzen aufdecken und daher Gegensteuerungsmaßnahmen nach sich ziehen
(Lernen vom Besten) (Schauer 2010, S. 177 ff.). Die Wichtigkeit von
Benchmarkings rührt hierbei im öffentlichen Sektor insbesondere daher, dass
öffentliche Einheiten nicht im Wettbewerb stehen, sondern in vielen Bereichen
Quasi-Monopolisten sind. Benchmarkings sind vor diesem Hintergrund als
Wettbewerbssurrogat zu begreifen (Thom/Ritz 2008, S. 156). Bessere Vergleichsmöglichkeiten verbessern damit potenziell die Steuerungsmöglichkeiten
der politischen Mandatsträger. Es kann somit die folgende These aufgestellt
werden (Burth/Hilgers 2014, S. 539):
H2: Die wahrgenommene Erleichterung von Leistungsvergleichen steht in einem positiven Kausalzusammenhang zur wahrgenommenen Verbesserung
der Steuerungsmöglichkeiten.

135

Der Effekt von Leistungsvergleichen auf die Transparenz
Mithin tragen verbesserte Vergleichsmöglichkeiten (z.B. bei Produktkennzahlen) auch zu einem höheren Grad an Transparenz bei (Christiaens/Rommel
2008, S. 59). Transparenz bezeichnet hierbei den Grad, zu dem kommunale Finanz- und Leistungsinformationen für Stakeholder (Politik, Verwaltungsmitarbeiter, Bürger, Unternehmen, Medien etc.) zugänglich, nachvollziehbar, übersichtlich und verständlich sind (Burth/Hilgers 2014, S. 539).
Um die Transparenz der kommunalen Finanzsituation zu erhöhen, ist es erforderlich, interkommunale Vergleiche von Produkt- und Finanzkennzahlen zu
veröffentlichen. Eine entsprechende Veröffentlichung kann z.B. im Haushaltsplan, im Jahresabschluss oder im Gesamt-/Konzernabschluss erfolgen
(Burth/Hilgers 2014, S. 539 f.). Es ist grundsätzlich davon auszugehen, dass insbesondere Finanzkennzahlenvergleiche (z.B. zur Bilanz oder Ergebnisrechnung)
in der Doppik erleichtert werden und Stakeholdern ein Mehr an Transparenz
gewährleisten, da die Doppik komplett neue Vergleichsgebiete (z.B. zum Vermögen, zu den Rückstellungen, zum Ressourcenverbrauch (von Kernverwaltung
und Konzern Kommune)) eröffnet. Nach aktuellem Umsetzungsstand gilt dies
für produktorientierte Kennzahlen (noch) nicht in selbigem Maße, da Leistungsziele und Kennzahlen vielerorts nicht oder nur rudimentär in Haushaltsplan und
Jahresabschluss verankert sind (z.B. Deutscher Städtetag/PWC 2011, S. 75).
Gleichwohl kann für die analysierte Stichprobe (Kommunen mit Gesamt- bzw.
Konzernabschluss) davon ausgegangen werden, dass Ziele und Kennzahlen (im
Vergleich zu den übrigen Kommunen) bereits relativ häufig genutzt werden, da
die analysierten Kommunen im Umstellungsprozess am weitesten fortgeschritten sind. Im Kontext von länderübergreifenden Kennzahlenvergleichen ist ferner
nochmals auf die bereits erwähnten haushaltsrechtliche Unterschiede hinzuweisen, die die Vergleichbarkeit einschränken (Mühlenkamp/Glöckner 2009).
Ungeachtet der tatsächlichen Umsetzung wohnt der Doppik das Potential inne,
produktorientierte Kennzahlenvergleiche und Finanzkennzahlenvergleiche zu
vereinfachen (Berens et al. 2007, S. 5; Wynne 2004, S. 7) und demzufolge die
Transparenz zu steigern, sofern Kennzahlenvergleiche konsistent und dauerhaft
veröffentlicht werden. Aufbauend auf diesen Überlegungen kann folgende These aufgestellt werden (Burth/Hilgers 2014, S. 540):
H3: Die wahrgenommene Erleichterung von Leistungsvergleichen steht in einem positiven Kausalzusammenhang zur wahrgenommenen Verbesserung
der Transparenz der kommunalen Finanzsituation.

136

Der Effekt der Gesamtsicht auf den Konzern Kommune auf die Steuerung
Ein wichtiges Motiv der Einführung der kommunalen Doppik besteht in dem
Ziel, die Finanzinformationen von kommunaler Kernverwaltung und Auslagerungen (kommunale Fonds, Einrichtungen und Unternehmen) erstmals zu einem
finanzwirtschaftlichen Gesamtbild des Konzerns Kommune zusammenzuführen
(Berens et al. 2007, S. 4; IMK 2000, S. 2). Konkret angesprochen ist in diesem
Kontext der sog. Gesamt-/Konzernabschluss, der die Jahresabschlüsse von
Kernverwaltung und Auslagerungen in konsolidierter Form zusammenfasst
(Kiamann 2010; Müller-Marqués Berger/Krebs 2010). Der Gesamt/Konzernabschluss wird von verschiedenen Autoren als ein wesentlicher Vorteil
des doppischen Systems im Vergleich zur Kameralistik angesehen (z.B. Budäus/Hilgers 2010, S. 78 ff.; KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009, S. 37), da er z.B.
gewährleistet, dass in Auslagerungen verortete Schulden, Defizite etc. nunmehr
schwieriger dem Blick der Politik (aber auch dem Blick von Bürgern, Gläubigern und sonstigen Stakeholdern einer Kommune) entzogen werden können. Die
Aufwendungen, Erträge, Vermögensgegenstände, Schulden, Ein- und Auszahlungen des Konzerns Kommune werden in einem Dokument erfasst und damit
konsolidierter dargestellt als dies der Beteiligungsbericht vermag (zur kommunalen Beteiligungsberichterstattung siehe z.B. Papenfuß/Schaefer 2011). Die
finanzielle Lage des Konzerns Kommune ist damit auf Grundlage des Gesamtbzw. Konzernabschlusses besser beurteilbar. Finanzkennzahlenvergleiche mit
Kommunen, die einen anderen Auslagerungsgrad aufweisen, werden deutlich
erleichtert. Einen besonderen Informationsmehrwert dürfte insbesondere der
kaufmännisch vorgebildete Teil der politischen Mandatsträger in Rat und Kreistag aus dem neuen Gesamt- bzw. Konzernabschluss ziehen, da dieser viele Parallelen zum kaufmännischen Konzernabschluss aufweist.
Zum Treffen rationaler finanzpolitischer Entscheidungen benötigen die Mandatsträger eine möglichst bedarfsgerechte Versorgung mit Finanzinformationen
- sowohl zur Kernverwaltung als auch zum Konzern Kommune. Aus Sicht der
Politik ist auf Basis vorstehender Überlegungen davon auszugehen, dass der Gesamt-/Konzernabschluss im Vergleich zur Kameralistik in einer besseren Informationsversorgung für Steuerungsentscheidungen – insbesondere im Kontext
der Steuerung der Auslagerungen bzw. des Konzerns Kommune – resultiert.
Mithin lässt sich somit als These formulieren:
H4: Die wahrgenommene Verbesserung der Gesamtsicht auf den Konzern
Kommune durch den Gesamt-/Konzernabschluss steht in einem positiven

137

Kausalzusammenhang zur wahrgenommenen Verbesserung der Steuerungsmöglichkeiten.

Der Effekt der Gesamtsicht auf den Konzern Kommune auf die Generationengerechtigkeit
Ein Kernelement der Doppik-Einführung besteht in der Ressourcenverbrauchsorientierung dieses Systems (IMK 2000). Das Ressourcenverbrauchskonzept
findet hierbei auch im Gesamt- bzw. Konzernabschluss seinen Niederschlag. So
ist aus der Gesamt- bzw. Konzernergebnisrechnung (analog zur Ergebnisrechnung im Jahresabschluss der Kernverwaltung) der Ressourcenverbrauchs in
Form von Aufwendungen und das Ressourcenaufkommen in Form von Erträgen
ersichtlich. Ist die Gesamt- bzw. Konzernergebnisrechnung in Erträgen und
Aufwendungen ausgeglichen, so hat der Konzern Kommune im betreffenden
Rechnungsjahr per Definition generationengerecht gewirtschaftet (Burth et al.
2012, S. 203). Der Gesamt- bzw. Konzernabschluss offenbart somit, ob aus finanzwirtschaftlicher Sicht dem ethischen Leitbild der Generationengerechtigkeit
entsprochen worden ist. Die Kameralistik erstreckt sich im Gegensatz zur Doppik nur auf den Geldverbrauch und enthält keine Ressourcenverbrauchsdaten weder zur Kernverwaltung noch in konsolidierter Form zum Konzern Kommune
(Burth et al. 2012, S. 215).
Es ist gleichwohl auch darauf hinzuweisen, dass die reine Darstellung ressourcenverbrauchsorientierter Informationen noch keine Verbesserung der Generationengerechtigkeit der Finanzwirtschaft des Konzerns Kommune bewirkt. Vielmehr müssen die finanzpolitischen Entscheidungen der Mandatsträger auch tatsächlich an dieser Maxime ausgerichtet werden. Nichtsdestotrotz kann davon
ausgegangen werden, dass bereits besagte Darstellung ressourcenverbrauchsorientierter Informationen die Wahrscheinlichkeit erhöht, dass mit zunehmender
Routine im Umgang mit den neuen Informationen, Entscheidungen nicht mehr
am Geldverbrauch, sondern am Ressourcenverbrauch ausgerichtet werden. Damit verbessert sich durch den in der Doppik erstmals aufgestellten Gesamt- bzw.
Konzernabschluss potenziell auch die Generationengerechtigkeit im Konzern
Kommune.
In Gegenüberstellung von Doppik und Kameralistik ergibt sich damit folgende
These:

138

H5: Die wahrgenommene Verbesserung der Gesamtsicht auf den Konzern
Kommune durch den Gesamt-/Konzernabschluss steht in einem positiven
Kausalzusammenhang zur wahrgenommenen Steigerung der Generationengerechtigkeit der Finanzpolitik.

Der Effekt der Gesamtsicht auf den Konzern Kommune auf die Transparenz
Neben dem zuvor beschriebenen Einfluss auf politische Steuerungsentscheidungen lässt sich aus der verbesserten Informationsversorgung hinsichtlich der finanziellen Situation des Konzerns Kommune schließen, dass sich auch die übrigen (potenziellen) Nutzer/Stakeholder kommunaler Finanzinformationen (z.B.
Steuerzahler, ortsansässige Unternehmen, Gläubiger, Wissenschaftler, Medienvertreter) ein besseres Bild von der Vermögens-, Verschuldungs-, Finanz- und
Aufwands-/Ertragslage ihrer Kommune (einschließlich der ihr wirtschaftlich
zuzurechnenden Auslagerungen) machen können. Dies gilt im Besonderen, sofern der Gesamt- bzw. Konzernabschluss online zugänglich gemacht wird. So
ermöglicht ein konsolidierter Gesamt- bzw. Konzernabschluss z.B. Gläubigern
eine bessere Beurteilung der Bonität einer Kommune sowie ihrer Auslagerungen. Für Wähler leistet der Gesamt- bzw. Konzernabschluss einen Beitrag zu
einer informierten Wahlentscheidung. Unternehmen, die eine Ansiedlung in der
betreffenden Kommune erwägen, gibt der Gesamt- bzw. Konzernabschluss
Hinweise darauf, inwiefern z.B. künftig aufgrund eines Konsolidierungsbedarfs
im Konzern Kommune potenziell Abgabenerhöhungen (z.B. Grundsteuer B,
Gewerbesteuer) zu erwarten sind. Auch aus politischer Sicht ergeben sich Chancen aus einer erhöhten Transparenz der Finanzlage durch den Gesamt- bzw.
Konzernabschluss. So eröffnet sich auch und gerade im Kontext von (Haushalts)Defiziten die Möglichkeit, die Notwendigkeit unpopulärer Konsolidierungsmaßnahmen gegenüber Bürgern, Unternehmen etc. einfacher zu kommunizieren.
Im Vergleich zur traditionellen Kameralistik kann aufbauend auf vorstehenden
Überlegungen folgende Hypothese aufgestellt werden:
H6: Die wahrgenommene Verbesserung der Gesamtsicht auf den Konzern
Kommune durch den Gesamt-/Konzernabschluss steht in einem positiven
Kausalzusammenhang zur wahrgenommenen Verbesserung der Transparenz der kommunalen Finanzsituation.

139

Der Effekt der Steuerung auf Effektivität und Effizienz
Die Steuerung der Verwaltung durch die Politik ist kein Selbstzweck. Sie zielt
darauf ab, das Verwaltungshandeln in einer bestimmten, politisch gewünschten
Weise zu beeinflussen. Ein wichtiges Steuerungsfeld betrifft das Ziel, das Verwaltungshandeln effizienter und effektiver zu gestalten (Burth/Hilgers 2014, S.
540). Konkret leitet sich die neue Steuerungsrationalität aus der Erweiterung der
traditionellen Inputsteuerung (die in abgewandelter Form grundsätzlich auch in
der Doppik weiterhin praktiziert werden kann) um eine output- und wirkungsorientierte Budgetierung verknüpft mit produktorientierten Zielen und Kennzahlen ab (KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009, S. 17 ff.; Berens et al. 2007, S. 5). So
sollen Anreize gesetzt werden, den Zielerreichungsgrad des Verwaltungshandelns zu erhöhen (Effektivität) und den Zielerreichungsprozess wirtschaftlicher
zu vollziehen (Effizienz) (Lüder 2001, S. 13).
Verbesserte Steuerungsmöglichkeiten werden von mehreren Autoren als ein
Hauptvorteil der Doppik gegenüber der Kameralistik angesehen (Lüder 1999;
Lüder 2001; Berens et al. 2007, S. 1; KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009). Mit der
zwar noch rudimentären aber dennoch stetig zunehmenden Umsetzung output/wirkungsorientierter Budgetierung verknüpft mit Zielen und Kennzahlen ist anzunehmen, dass mit der Doppik-Einführung potenziell auch die Effizienz und
Effektivität des Verwaltungshandelns steigt. Hieraus lassen sich folgende Hypothesen ableiten (Burth/Hilgers 2014, S. 540):
H7: Die wahrgenommene Verbesserung der Steuerungsmöglichkeiten steht in
einem positiven Kausalzusammenhang zur wahrgenommenen Steigerung
der Effektivität des Verwaltungshandelns.
H8: Die wahrgenommene Verbesserung der Steuerungsmöglichkeiten steht in
einem positiven Kausalzusammenhang zur wahrgenommenen Steigerung
der Effizienz des Verwaltungshandelns.

Der Effekt der Steuerung auf die Generationengerechtigkeit
Neben der Steigerung der Effizienz und Effektivität ist die Gewährleistung der
Generationengerechtigkeit ein wichtiges politisches Steuerungsfeld. Wie bereits
beschrieben bezeichnet der Begriff der Generationengerechtigkeit in der Konkretisierung des Prinzips der interperiodischen Gerechtigkeit den Idealzustand,
dass jede Generation nur die Ressourcen verbraucht, die sie selbst erwirtschaftet

140

hat (Burth et al. 2012, S. 203; Glöckner/Gnädinger/Grieger 2008, S. 4;
KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009, S. 16 f.). Die Doppik stellt im Ergebnishaushalt bzw. in der Ergebnisrechnung Informationen zum Ressourcenverbrauch
(Aufwand) bzw. Ressourcenaufkommen (Ertrag) in der Kernverwaltung bereit
(Burth et al. 2013, S. 160 ff.). Im Gesamt- bzw. Konzernabschluss finden sich
ferner Ressourcenverbrauchs- und Ressourcenaufkommensdaten zum Konzern
Kommune. Sofern diese Informationen im Sinne des Erreichens eines dauerhaften Ausgleichs von (ordentlichen) Erträgen und Aufwendungen zu Steuerungszwecken verwendet werden, kann die politische Ebene eine generationengerechte Finanzpolitik in der Kommune sicherstellen. Die Kameralistik stellt bedingt
durch die Zahlungsstromorientierung keine entsprechenden Daten zur Verfügung, weshalb es in der traditionellen Kameralistik faktisch nicht möglich ist,
gezielt eine generationengerechte Finanzpolitik zu betreiben (Lüder 1993, S.
225 ff.; Cortès 2004, S. 58 ff.).
Die verbesserten Steuerungsmöglichkeiten in der Doppik (Lüder 2001; Berens
et al. 2007, S. 1; KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009) erleichtern es demzufolge
potenziell, die Gewährleistung des Grundsatzes der Generationengerechtigkeit
finanzpolitisch sicherzustellen. Es kann damit im Vergleich zur Kameralistik die
folgende Hypothese aufgestellt werden (Burth/Hilgers 2014, S. 541):
H9: Die wahrgenommene Verbesserung der Steuerungsmöglichkeiten steht in
einem positiven Kausalzusammenhang zur wahrgenommenen Steigerung
der Generationengerechtigkeit der Finanzpolitik.

Der Effekt von Effektivität und Effizienz auf den Nutzen
Mit der Doppik geht ein Übergang von der traditionellen kameralen Inputsteuerung hin zu einer output-/wirkungsorientierten Steuerung einher (Mühlenkamp
2011, S. 1; Lüder 2001, S. 69 ff.). Der Übergang begründet sich in dem Merkmal öffentlicher Verwaltungen, dass selbige nicht nach der Maximierung des
Gewinns, sondern nach der Maximierung des Gemeinwohls streben (Bals 2008,
S. 2). Das Gemeinwohlstreben wird in der kommunalen Finanzwirtschaft übersetzt in Output-/Wirkungsziele, welche über Kennzahlen operationalisiert werden. Maßstab zur Überprüfung der Wirksamkeit von Maßnahmen sowie zur
Kontrolle des Zielerreichungsgrades ist die sog. Effektivität (Schauer 2010, S.
33 ff.; Burth et al. 2012, S. 115).

141

Die Effektivität stellt im sog. 3-E-Modell die strategische Ebene dar. Operationalisiert wird die Effektivität durch Vereinbarung organisationaler/individueller
Ziele zu deren Erreichung entsprechende Budgets zugeteilt werden (Budäus/Buchholtz 1997, S. 322 ff.; Burth et al. 2012, S. 359 f.; KGSt/Bertelsmann
Stiftung 2009, S. 23). Die Ziele sind mit dem verfügbaren Budget möglichst effizient, d.h. im Sinne des ökonomischen Prinzips (Minimal-/Maximalprinzip)
(Schauer 2010, S. 33 ff.; Wöhe 2002, S. 1 f.), zu erreichen.
Die drei zentralen Steuerungsrationalitäten Input-, Output- und Wirkungssteuerung lassen sich idealtypischerweise im Sinne einer Prioritätenrangfolge verstehen. So sollte zuvorderst im Rahmen eines Kontraktmanagements (mit dem
Haushaltsplan als Hauptkontrakt) (Bals 2008, S. 7) eine wirkungsorientierte
Steuerung betrieben werden. Hintergrund ist, dass Inputs zur Erzeugung von
kommunalen Produkten (Outputs) dienen und jedes kommunale Produkt wiederum letztlich nur Mittel zum Zweck - nämlich zur Erreichung einer bestimmten
Wirkung - ist (Bals 2008, S. 62). Ist die Wirkungsmessung z.B. nicht möglich,
ist alternativ auf die Steuerung über Outputziele und -kennzahlen zurückzugreifen. Sofern auch Outputs als Steuerungsinstrument nicht praktikabel sind, kann
in letzter Instanz auch in der Doppik auf die inputorientierte Steuerungsrationalität zurückgegriffen werden. Die Inputsteuerung ist zuletzt zu wählen, da sie eine
wesentliche Schwäche aufweist: So blendet sie Outputs und Wirkungen vollständig aus und schafft keine Anreize, die Finanzmittel/Inputs effizient und effektiv einzusetzen (Burth/Hilgers 2014, S. 541).
Nach Ansicht zahlreicher Autoren liegt in der Steigerung der Effektivität durch
Umsetzung der Wirkungsorientierung der Verwaltungssteuerung ein wesentlicher Treiber des Nutzens66 der Doppik (z.B. Berens et al. 2007, S. 7; Hilgers
2010, S. 1101; Raupach/Stangenberg 2009, S. 18; KGSt/Bertelsmann Stiftung
2009, S. 8; Hilgers 2011, S. 51). Neben der Steigerung der Effektivität wird der
Doppik auch das Potential zur Erhöhung der Effizienz des Verwaltungshandelns
zugesprochen (Budäus/Hilgers 2009, S. 377; KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009,
S. 8). Zahlreiche Autoren sehen in der verbesserten Effizienz im neuen doppischen Planungs-, Steuerungs- und Informationssystem einen Hauptgrund zur
66

Der Begriff des Nutzens bezeichnet nach Burth/Hilgers (2014, S. 542) die Vorteile des doppischen
Haushalts- und Rechnungswesens im Vergleich zur Kameralistik unter Berücksichtigung von Verbesserungen für politische Steuerungsentscheidungen wie auch Steigerungen des Gemeinwohls.
Das Gemeinwohl kann hier durch eine generationengerechtere Ressourcenzuteilung, eine transparentere Darstellung der Finanzsituation oder durch eine Erhöhung der Effizienz und Effektivität des
Verwaltungshandelns gesteigert werden. Der Nutzen der Doppik hat im vorliegenden Modell einen
positiven Charakter hat, d.h. er ist nicht als Nettonutzen (= Nutzen – Kosten) zu verstehen.

142

Doppik-Einführung und demzufolge einen weiteren wesentlichen Nutzentreiber
der Doppik (Berens et al. 2007, S. 7; Hilgers 2010, S. 1101; Raupach/Stangenberg 2009, S. 18; Cohen/Kaimenaki/Zorgios 2007, S. 93; Franke
2011, S. 653). Als Thesen können demzufolge aufgestellt werden (Burth/Hilgers
2014, S. 542):
H10: Die wahrgenommene Steigerung der Effektivität des Verwaltungshandelns steht in einem positiven Kausalzusammenhang zum wahrgenommenen Nutzen der Doppik.
H11: Die wahrgenommene Steigerung der Effizienz des Verwaltungshandelns
steht in einem positiven Kausalzusammenhang zum wahrgenommenen
Nutzen der Doppik.

Der Effekt der Generationengerechtigkeit auf den Nutzen
Ein Hauptelement der Doppik-Einführung besteht, wie bereits angesprochen, im
Übergang vom traditionellen Geldverbrauchskonzept der Kameralistik zum Ressourcenverbrauchskonzept der Doppik (KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009, S. 13
ff.; Budäus/Hilgers 2009, S. 377 ff.). Eine entsprechende Zielsetzung ist auch
seitens der Innenministerkonferenz (IMK) formuliert worden (IMK 2000; IMK
2003a). Der Vorteil der Doppik gegenüber der Kameralistik besteht hierbei darin, dass der Ressourcenverbrauch lückenlos erfasst und berichtet wird. So deckt
die Kameralistik nur zahlungswirksame Ressourcenverbräuche (z.B. Personalaufwendungen) ab – Rückstellungsbildungen und Abschreibungen finden demgegenüber z.B. keine Berücksichtigung (Budäus/Hilgers 2009, S. 377 ff.;
KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009, S. 13 ff.; Mühlenkamp 2011, S. 8). Erträge
und Aufwendungen werden in der Doppik im Ergebnishaushalt geplant. Die
Rechnungslegung erfolgt in der Ergebnisrechnung. Die Ausgeglichenheit von
(ordentlichen) Erträgen und Aufwendungen in Planung und Rechnung (bzw. der
Erhalt des Eigenkapitals) wird gemeinhin als finanzwirtschaftliche Konkretisierung des Grundsatzes der Generationengerechtigkeit angesehen (z.B. Gnädinger/Grieger 2008, S. 60; Gnädinger 2012, S. 193 ff.).
Die ressourcenorientierten Finanzinformationen ermöglichen der Politik mithin
das Betreiben einer generationengerechten Haushaltssteuerung. Die Doppik
stellt indes in erster Linie ein Informationssystem dar. Die Generationengerechtigkeit der Finanzwirtschaft kann in diesem Sinne erst gewährleistet werden, sobald auch die politischen Steuerungsentscheidungen tatsächlich dieses Ziel ver-

143

folgen. Es bedarf demzufolge auch dem entsprechenden politischen Willen, die
neue, verbesserte Informationsgrundlage für Steuerungsentscheidungen zu nutzen, um so dem ethischen Leitbild der Generationengerechtigkeit gerecht zu
werden. Das kommunale Haushaltsrecht gibt mit der Verpflichtung zum Ergebnisausgleich indes einen Rahmen vor (Burth et al. 2013, S. 162 ff.).
Analog zur Intention der Innenministerkonferenz wird in der einschlägigen
Fachliteratur die Abbildung der Generationengerechtigkeit durch Umsetzung
des Ressourcenverbrauchskonzepts als einer der zentralen Vorteile/Nutzentreiber der Doppik genannt (z.B. KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009;
Berens et al. 2007, S. 3; Hilgers 2010, S. 1101; Glöckner/Gnädinger/Grieger
2008; Schwarting 2009; Gnädinger/Grieger 2008). Hieraus ergibt sich folgende
Hypothese (Burth/Hilgers 2014, S. 542):
H12: Die wahrgenommene Steigerung der Generationengerechtigkeit der Finanzpolitik steht in einem positiven Kausalzusammenhang zum wahrgenommenen Nutzen der Doppik.

Der Effekt der Transparenz auf den Nutzen
Im Vergleich zur Kameralistik stellt die Doppik u.a. in den Bereichen Produktorientierung, Jahresabschluss und Gesamt-/Konzernabschluss neue Finanzinformationen für Stakeholder bereit. So können im Produkthaushalt z.B. Informationen zu den Produktkosten (z.B. Gesamtkosten pro Schüler), zur Leistungsqualität (z.B. Klassenstärke) sowie zur Produktmenge (z.B. Anzahl Schüler) abgebildet werden (Bals 2008, S. 61). Über geeignete Ziele und Kennzahlen wird
offenkundig, was mit den öffentlichen Geldern konkret erreicht worden ist bzw.
welche gemeinwohlorientierten Wirkungen erzeugt worden sind. Im Jahresabschluss werden das Vermögen und die Schulden (inkl. Rückstellungen) der
Kernverwaltung vollständig erfasst und einander in der Bilanz gegenübergestellt
(Lüder 2001, S. 47 ff.; Raupach/Stangenberg 2009, S. 15 ff.; Hilgers 2010, S.
1101). Ressourcenverbrauch und Ressourcenaufkommen werden in der Ergebnisrechnung transparent. Ergänzend konsolidiert der Gesamt-/Konzernabschluss
die Finanzdaten der Kernverwaltung mit denen der Auslagerungen, was die Beurteilung der finanziellen Lage des Konzerns Kommune erleichtert (Kiamann
2010; Müller-Marqués Berger/Krebs 2010; Budäus/Hilgers 2010; Berens et al.
2007, S. 4). Jagalla/Becker/Weber (2011, S. 148) differenzieren konkret zwischen unspezifischen (z.B. verbesserte Gesamtsicht auf finanzielle Lage der

144

Kommune) und spezifischen Transparenzsteigerungen (z.B. bessere Transparenz
bezüglich Aufwendungen, Erträgen, Vermögenswerten, Schulden).
Die neuen Rechnungslegungskomponenten sind ein wesentlicher Grund, weshalb viele Autoren davon ausgehen, dass die Doppik die Transparenz der öffentlichen Finanzsituation steigert und die Transparenz gleichzeitig einen Hauptvorteil/-nutzentreiber der Doppik darstellt (Budäus/Hilgers 2009, S. 377;
Jagalla/Becker/Weber 2011, S. 148; Berens et al. 2007, S. 7; KGSt/Bertelsmann
Stiftung 2009, S. 10; Lüder 2001, S. 34 ff.; Franke 2011, S. 653; Raupach/Stangenberg 2009, S. 45). Vorstehende Ausführungen führen zu folgender
Hypothese (Burth/Hilgers 2014, S. 543):
H13: Die wahrgenommene Verbesserung der Transparenz der kommunalen Finanzsituation steht in einem positiven Kausalzusammenhang zum wahrgenommenen Nutzen der Doppik.

Im grafisch visualisierten Untersuchungsmodell werden die Konstrukte Entscheidungsrelevanz, Leistungsvergleiche und Gesamtsicht Konzern zur Ebene
"Informationsqualität (in der kommunalen Doppik)" zusammengefasst. Dem
Konstrukt "Steuerung" wird eine eigene Ebene im Modell zugewiesen, um dessen Bedeutung hervorzuheben. Hintergrund ist, dass die Verbesserung der
Steuerungsmöglichkeiten gemäß mehrerer Autoren (z.B. Berens et al. 2007, S.
1; Lüder 2001; KGSt/Bertelsmann Stiftung 2009) als eines der zentralen Motive
für die Modernisierung des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens angesehen wird. Auch Burth/Hilgers (2014) kommen in ihrer Untersuchung zu
dem Ergebnis, dass der Steuerungsebene in der Doppik eine besondere Bedeutung zukommt.

145

ENTSC1

ENTSC2

Entscheidungsrelevanz
LEIST1

EFFIZ1

ENTSC2

H1+
STEUE1

LEIST2

LEIST3

H7+

Effizienz

H8+

Effektivität

STEUE2

Steuerung

H2+

Leistungsvergleiche

EFFEK1
STEUE3

LEIST5

H4+

H3+

GESAM1 GESAM2

H11+
H10+

H9+
LEIST4

EFFIZ2

EFFEK2

GENER1

NUTZE1

EFFEK2

Nutzen

GENER2

H12+

Generationengerechtigkeit

NUTZE2
NUTZE3

H13+

H5+

Gesamtsicht
Konzern

H6+

GESAM3 GESAM4 GESAM5

Informationsqualität

Transparenz

TRANS1

Steuerungsqualität

Abb. 5-1:

Untersuchungsmodell

Quelle:

Eigene Darstellung

TRANS2

Output/Outcome

Nutzen

Die dem Untersuchungsmodell zugrundeliegenden Hypothesen werden im Folgenden empirisch getestet.

5.4 Datenerhebung und methodisches Vorgehen
Der vorliegende Beitrag basiert auf einer Umfrage unter kommunalen Haushaltspolitikern, die die Autoren im Mai/Juni 2012 durchgeführt haben.67 Die
Umfrage war gerichtet an alle Landkreise sowie alle Städte und Gemeinden mit
mindestens 20.000 Einwohnern. Adressiert war sie an die haushaltspolitischen
Sprecher von zwei großen Kreistags-/Ratsfraktionen je Kommune.68 Insgesamt
erhielten die Autoren 608 ausgefüllte, auswertbare Fragebögen zurück. Vier
weitere zurückgesendete Fragebögen waren nicht auswertbar. Dies ergibt eine
Rücklaufquote auswertbarer Fragebögen von 30,4 Prozent.
67

Die vollständigen, deskriptiven Umfrageergebnisse sind online abrufbar unter http://www.doppikstudie.de/.
Die (mutmaßliche) Größe der Fraktionen der einzelnen Parteien/Wählervereinigungen ist anhand
der letzten Kommunalwahlergebnisse des jeweiligen Bundeslandes bestimmt worden, wobei pro
Bundesland jeweils in allen angeschriebenen Kommunen dieselben zwei Parteien/Wählervereinigungen angeschrieben worden sind. Der Ansatz zwei große Fraktionen anzuschreiben ist gewählt worden, um tendenziell sowohl die Sicht der Mehrheitsfraktion als auch die
Sicht der "Opposition" in die Umfrage einfließen zu lassen. Gleichwohl sei darauf hingewiesen,
dass aufgrund des Umfragedesigns nicht ausgeschlossen werden kann, dass zwei große Fraktionen
gemeinsam im Sinne einer (großen) Koalition, die Kommunalpolitik bestimmen.

146

Um sicherzustellen, dass die Antworten der Haushaltspolitiker tatsächliche Erfahrungen und keine Mutmaßungen zur kommunalen Doppik widerspiegeln,
sind im vorliegenden Beitrag lediglich diejenigen 136 Fragebögen analysiert
worden, bei denen angegeben wurde, dass bereits ein Gesamt/Konzernabschluss von der Kommune festgestellt worden ist. Da der Gesamt/Konzernabschluss i.d.R. den letzten Schritt bei der Umstellung auf die kommunale Doppik darstellt, kann davon ausgegangen werden, dass die Antwortenden
bereits langjährige Erfahrungen mit dem neuen System haben.
Bei den 136 analysierten Fragebögen handelt es sich in insgesamt 30 Fällen um
Haushaltspolitiker aus kreisfreien Städten, in 65 Fällen aus kreisangehörigen
Städten/Gemeinden und in 39 Fällen aus Landkreisen. In zwei Fällen ist zum
Kommunaltyp keine Angabe gemacht worden. Differenziert nach Größenklassen (siehe Tab. 5-1) zeigt sich, dass alle Größenklassen abgedeckt worden sind,
wenngleich auffällig ist, dass größere Kommunen mit Gesamt- bzw. Konzernabschluss im Verhältnis zu den gesamten angeschriebenen Kommunen leicht überrepräsentiert sind. Hieraus lässt sich die Vermutung ableiten, dass größere
Kommunen früher mit der Doppik-Umstellung begonnen haben und/oder selbige aufgrund der größeren finanziellen und personellen Ressourcen schneller abschließen konnten.
Einwohnerzahl

angeschrieben
gesamt
20.000 bis 25.000
396
25.001 bis 50.000
640
50.001 bis 100.000
304
100.001 bis 200.000
382
200.001 bis 300.000
160
300.001 bis 400.000
52
mehr als 400.000
66
k.A.
‒
gesamt
2.000
GA/KA = Gesamt-/Konzernabschluss

Rücklauf
gesamt
131
182
94
102
56
20
20
3
608

Rücklaufquote
gesamt (in %)
33,1
28,4
30,9
26,7
35,0
38,5
30,3
‒
30,4

Anzahl
mit GA/KA69
18
38
23
26
13
8
9
1
136

Tab. 5-1:

Antworten nach Einwohner-Größenklassen

Quelle:

Eigene Darstellung

Anteil mit
GA/KA70 (in %)
4,55
5,94
7,57
6,81
8,13
15,38
13,64
‒
6,80

Gegliedert nach Bundesländern wird deutlich, dass Kommunen aus NordrheinWestfalen mit 66 fast die Hälfte der 136 analysierten Fragebögen ausmachen.
69

147

Ebenfalls verhältnismäßig häufig vertreten sind Kommunen aus Rheinland-Pfalz
und Niedersachsen. Der Grund hierfür dürfte sein, dass die genannten Länder
erstens verhältnismäßig früh mit der Doppik-Umstellung begonnen haben, zweitens die Doppik für die Kommunen verpflichtend gemacht haben und drittens
kürzere Fristen als z.B. Baden-Württemberg festgesetzt haben (Hilgers 2010, S.
1102).
Bundesland

angeschrieben
gesamt
Baden-Württemberg
272
Bayern
274
Brandenburg
84
Hessen
160
Mecklenburg-Vorpommern
30
Niedersachsen
262
Nordrhein-Westfalen
496
Rheinland-Pfalz
88
Saarland
38
Sachsen
76
Sachsen-Anhalt
72
Schleswig-Holstein
62
Thüringen
78
Stadtstaaten73
8
gesamt
2.000
GA/KA = Gesamt-/Konzernabschluss

Rücklauf
gesamt
81
70
23
50
4
108
165
27
8
22
8
25
16
1
608

Rücklaufquote
gesamt (in %)
29,8
25,5
27,4
31,3
13,3
41,2
33,3
30,7
21,1
28,9
11,1
40,3
20,5
12,5
30,4

Tab. 5-2:

Antworten nach Bundesländern

Quelle:

Eigene Darstellung

Anzahl
mit GA/KA71
9
7
7
9
0
24
66
10
0
0
0
2
1
1
136

Anteil
mit GA/KA72
3,31
2,55
8,33
5,63
0,00
9,16
13,31
11,36
0,00
0,00
0,00
3,23
1,28
12,50
6,80

Die Verteilung nach Bundesländern hat zur Folge, dass die Ergebnisse der Analysen des vorliegenden Beitrags inhaltlich v.a. für das Neue Kommunale Finanzmanagement (NKF) in Nordrhein-Westfalen, die kommunale Doppik in
Rheinland-Pfalz und das Neue Kommunale Rechnungswesen (NKR) in Niedersachsen gelten - und damit z.B. nur eingeschränkt für die kommunale Doppik in
den Ländern Saarland, Schleswig-Holstein, Thüringen etc. Dies ist bei den nachfolgenden Analysen zu beachten.
Die im vorliegenden Beitrag verwendete Analysemethode ist die sog. Strukturgleichungsmodellierung (engl. "structural equation modeling" - SEM). SEM be71

Anzahl Haushaltspolitiker, die einen auswertbaren Fragebogen zurückgeschickt haben und angegeben haben, dass in ihrer Kommune bereits ein Gesamt-/Konzernabschluss festgestellt worden ist.
Anzahl Haushaltspolitiker, die einen auswertbaren Fragebogen zurückgeschickt haben und angegeben haben, dass in ihrer Kommune bereits ein Gesamt-/Konzernabschluss festgestellt worden ist.
Die vier Kommunen der drei Stadtstaaten sind Berlin, Bremen, Bremerhaven und Hamburg. Stadtstaaten können als kreisfreie Städte kategorisiert werden, die zugleich den Status eines Bundeslandes haben (mit Bremen als Zwei-Städte-Staat bestehend aus Bremen und Bremerhaven).

148

zeichnet eine multivariate Analysemethode, die multiple Regressionen zwischen
Konstrukten (hier z.B. Generationengerechtigkeit, Transparenz, Gesamtsicht
Konzern) durchführt. Konstrukte (auch: latente Variablen) sind Variablen, die
nicht direkt messbar sind. Es wird daher versucht sie mittels messbarer, manifester Variablen (Indikatoren, Items) zu operationalisieren. Der Vollständigkeit
halber ist außerdem darauf hinzuweisen, dass Regressionsanalysen (und damit
auch SEM) zwar die Annahme kausaler Zusammenhänge zugrundeliegt, die angewendeten statistischen Verfahren faktisch jedoch lediglich Korrelationen und
keine kausalen Beziehungen nachweisen können (Freedman 1997).
Strukturgleichungsmodelle bestehen aus einem Mess- und einem Strukturmodell. Das Messmodell beschreibt die Beziehung zwischen einem Konstrukt und
dessen (messbaren) Items. Das Messmodell zielt darauf ab, zu untersuchen, ob
die gewählten Items den formellen Voraussetzungen (insbesondere Reliabilität
und Validität) genügen. Auf Grundlage der Untersuchung des Messmodells auf
Reliabilität und Validität erfolgt die Analyse des Strukturmodells. Das Strukturmodell bezeichnet die Beziehungen zwischen den Konstrukten, wobei sowohl
indirekte als auch direkte Beziehungen abgebildet werden können. Demzufolge
können Konstrukte in einem Strukturmodell sowohl als unabhängige als auch als
abhängige
Variablen
fungieren
(z.B.
Ringle
et
al.
2006;
Reinartz/Haenlein/Henseler 2009).
Zur Analyse des Strukturgleichungsmodells wird im vorliegenden Beitrag Partial Least-Squares SEM (PLS-SEM) - und nicht das Covariance-Based SEM (CBSEM) genutzt. Der Grund für diese Entscheidung ist erstens, dass PLS-SEM bei
formativen Messmodellen (hier: Leistungsvergleiche, Gesamtsicht Konzern)
geeigneter sind (Hair/Ringle/Sarstedt 2011, S. 143). Zweitens wird PLS-SEM
als passender im Kontext der Identifikation von Erfolgsfaktoren (hier: "Erfolgsfaktoren" der Doppik) angesehen (Hair/Ringle/Sarstedt 2011, S. 143). Drittens
gilt PLS-SEM als zweckmäßiger bei explorativen Untersuchungsansätzen
(Hair/Ringle/Sarstedt 2011). Der vorliegende Beitrag kann als tendenziell explorativ eingestuft werden, da die strukturgleichungsbasierte Untersuchung der
Nutzen-Determinanten der Doppik noch immer am Anfang des Forschungsprozesses steht. So kann im beschriebenen Forschungsfeld lediglich auf den Beitrag
von Burth/Hilgers (2014) zurückgegriffen werden. Mit dem Konstrukt Gesamtsicht Konzern ist ferner ein neues Konstrukt in das Modell integriert worden.
Hinzu kommen Ergänzungen der Messmodelle von Burth/Hilgers (2014), z.B. in
Form zwei zusätzlicher formativer Items beim Konstrukt Leistungsvergleiche.
Drittens hat PLS-SEM im Vergleich zu CB-SEM bezüglich der Fallzahl den

149

Vorteil, auch kleinere Fallzahlen (hier: 136) korrekt schätzen zu können
(Hair/Ringle/Sarstedt 2011).
Eine Voraussetzung zur Nutzung von PLS-SEM besteht darin, dass die Fallzahl
gemäß der sog. "Rule of Ten" mindestens das Zehnfache der Anzahl der unabhängigen Variablen im komplexesten Regressionsmodell (Mess- oder Strukturmodell) ausmacht (Barclay/Higgins/Thompson 1995, S. 292). Im vorliegenden
Untersuchungsmodell handelt es sich bei den komplexesten Regressionsmodellen um die formativen Messmodelle Leistungsvergleiche und Gesamtsicht Konzern (jeweils fünf). In Anbetracht einer Fallzahl von 136 kann die "Rule of Ten"
somit als erfüllt angesehen werden.
Zur Analyse des Strukturgleichungsmodells ist die Software SmartPLS 2.0.M3
(Ringle/Wende/Will 2005) verwendet worden. Fehlende Werte sind durch den
Mittelwert ersetzt worden. Der verwendete Datensatz enthält bei den einzelnen
Items zwischen null und vier fehlende Werte (siehe Tab. 5-4). Bei der Anwendung des PLS-Algorithmus sind die folgenden Einstellungen gewählt worden:
1,0 als Initialwert für die "outer weights" (Henseler 2010, S. 114 f.), "pathweighing scheme" (Henseler 2010, S. 114 f.), max. 300 Iterationen (Ringle/Wende/Will 2005) und 10-5 als Stop-Kriterium (Wold 1982, S. 14). Der
Bootstrapping Algorithmus (Chin 1998, S. 320; Henseler/Ringle/Sinkovics
2009, S. 305 ff.; Efron 1981) ist mit 5.000 Samples (Hair et al. 2012, S. 16) und
der Option “individual sign changes” (Henseler/Ringle/Sinkovics 2009, S. 307)
durchgeführt worden.

5.5 Operationalisierung der Konstrukte und deskriptive Statistiken
Die Items zur Operationalisierung der Konstrukte sind primär von Burth/Hilgers
(2014, S. 548 ff.) übernommen worden. Ergänzend sind in Kombination mit Experteninterviews beim formativen Konstrukt Leistungsvergleiche sowie bei einigen reflektiv gemessenen Konstrukten einzelne Items ergänzt worden, mit
dem Ziel, die Messung der Konstrukte weiter zu verbessern. Nicht zuletzt ist mit
dem Konstrukt Gesamtsicht Konzern eine weitere latente Variable eingefügt
worden, deren Items von den Autoren in Kombination mit Experteninterviews
entwickelt worden sind. Der Anteil in Experteninterviews (weiter-)entwickelter
Items verdeutlicht den noch immer explorativ geprägten Forschungsstand zu den
Nutzen-Determinanten der kommunalen Doppik in Deutschland.

150

Die Items der Konstrukte sind in Tab. 5-3 aufgelistet. Sie sind jeweils auf einer
7er-Likert-Skala operationalisiert worden, wobei 1 einer starken Ablehnung und
7 einer starken Zustimmung entspricht. Die Befragten Haushaltspolitiker sind
jeweils explizit aufgefordert worden, die Fragen/Items im Vergleich von Doppik
und Kameralistik zu beantworten/beurteilen. Zu beachten ist, dass die ENTSC3,
LEIST2, LEIST5, GESAM1, GESAM4, GESAM5, STEUE1, STEUE3, EFFIZ2
und EFFEK3 im Originalfragebogen umgekehrt formuliert worden waren, um
dem Problem der Ja-Sage-Tendenz ("say-yes-bias") entgegenzuwirken. Für die
vorliegenden Darstellungen und Auswertungen sind die Fragen indes in ihrer
Richtung wieder einheitlich formuliert worden, um die Lesbarkeit zu verbessern.
Konstrukt
Code
Item
EntscheidENTSC1 Die Doppik stellt relevantere Informationen für
ungsrelevanz
politische Entscheidungen bereit als die Kameralistik.
ENTSC2 Auf Basis von Informationen aus der Doppik lassen sich bessere politische Entscheidungen treffen.
ENTSC3 Die Informationen aus der Doppik sind als Entscheidungsgrundlage besser geeignet.
LeistungsLEIST1 Die Daten aus der Doppik erleichtern es, Leisvergleiche
tungsvergleiche mit privatwirtschaftlichen Unternehmen durchzuführen.
LEIST2 In der Doppik ist es einfacher, Leistungsvergleiche
innerhalb der Kommunalverwaltung anzustellen.
LEIST3 Die Daten aus der Doppik erleichtern es, Leistungsvergleiche mit anderen Kommunen aus demselben Bundesland anzustellen.
LEIST4 Die Daten aus der Doppik erleichtern es, Leistungsvergleiche mit Kommunen aus anderen Bundesländern anzustellen.
LEIST5 In der Doppik ist es einfacher, Leistungsvergleiche
mit Kommunen aus anderen Staaten anzustellen.
Gesamtsicht GESAM1 Der Gesamt-/Konzernabschluss erleichtert mir die
Konzern
Beurteilung der Verschuldungslage.
GESAM2 Der Gesamt-/Konzernabschluss verschafft mir
einen besseren Überblick über die Vermögenssituation.
GESAM3 Der Gesamt-/Konzernabschluss verschafft mir
einen besseren Überblick über die Aufwendungen.
GESAM4 Der Gesamt-/Konzernabschluss erleichtert mir die
Beurteilung der Ertragslage.
GESAM5 Der Gesamt-/Konzernabschluss erleichtert mir die
Beurteilung der Liquiditätslage.
Steuerung
STEUE1 In der Doppik ist es einfacher, das Handeln der
Verwaltungseinheiten (z.B. Abteilungen, Ämter)

Quelle
Burth/Hilgers (2014)

Burth/Hilgers (2014)
Eigenes Design i.V.m.
Experteninterviews
Burth/Hilgers (2014)

Eigenes Design i.V.m.
Experteninterviews
Burth/Hilgers (2014)

Burth/Hilgers (2014)

Eigenes Design i.V.m.
Experteninterviews
Eigenes Design i.V.m.
Experteninterviews
Eigenes Design i.V.m.
Experteninterviews
Eigenes Design i.V.m.
Experteninterviews
Eigenes Design i.V.m.
Experteninterviews
Eigenes Design i.V.m.
Experteninterviews
Burth/Hilgers (2014)

151
Konstrukt

Code
STEUE2
STEUE3

Generationen- GENER1
gerechtigkeit

GENER2
Effizienz

EFFIZ1
EFFIZ2

Effektivität

EFFEK1
EFFEK2
EFFEK3

Transparenz

TRANS1
TRANS2

Nutzen

NUTZE1
NUTZE2
NUTZE3

Item
zu steuern.
Die Doppik macht es leichter, die Verwaltung als
Ganzes zu steuern.
In der Doppik ist es leichter, den „Konzern Kommune“ (d.h. inklusive der Auslagerungen, wie z.B.
öffentliche Unternehmen) zu steuern.
Aufgrund der Berücksichtigung des Ressourcenverbrauchs in der Doppik (z.B. über Abschreibungen, Rückstellungen) ist es leichter eine generationengerechte Politik zu betreiben.
Die Doppik macht deutlich, ob auf Kosten künftiger Generationen gelebt wird.
Die Doppik trägt zu einem wirtschaftlicheren Verwaltungshandeln bei.
In der Doppik können die gleichen kommunalen
Leistungen mit geringeren Haushaltsmitteln bereitgestellt werden.
Die Doppik hilft dabei, den Zielerreichungsgrad
von politisch gesetzten Zielen zu erhöhen.
Die Doppik hilft dabei, die Qualität der Arbeitsergebnisse der Verwaltung zu erhöhen.
In der Doppik werden politische Ziele leichter erreicht als in der Kameralistik.
In der Doppik wird transparenter, wofür Haushaltsmittel verwendet wurden.
In der Doppik wird transparenter, was mit den eingesetzten Haushaltsmitteln erreicht wurde.
Die Doppik bietet Vorteile gegenüber der Kameralistik.
Die Doppik ist ein sinnvolles System für das kommunale Finanzwesen.
Wenn es die Doppik nicht gäbe, müsste sie erfunden werden.

Tab. 5-3:

Items zur Operationalisierung der Konstrukte

Quelle:

Eigene Darstellung

Quelle
Burth/Hilgers (2014)
Burth/Hilgers (2014)

Burth/Hilgers (2014)

Burth/Hilgers (2014)
Burth/Hilgers (2014)
Eigenes Design i.V.m.
Burth/Hilgers (2014)
Burth/Hilgers (2014)
Burth/Hilgers (2014)
Eigenes Design i.V.m.
Experteninterviews
Burth/Hilgers (2014)
Burth/Hilgers (2014)
Burth/Hilgers (2014)
Burth/Hilgers (2014)
Burth/Hilgers (2014)

Zur Entscheidung, ob das zusätzlich eingefügte Konstrukt Gesamtsicht Konzern
formativen oder reflektiven Charakter hat, sind die vier Entscheidungsregeln
von Jarvis/MacKenzie/Podsakoff (2003, S. 203) herangezogen worden: Die erste Regel betrifft die Richtung der Kausalbeziehung zwischen dem Konstrukt und
seinen Items. Sofern demnach der Kausalzusammenhang vom Item zum Konstrukt gerichtet ist, ist das Konstrukt als formativ einzuordnen. Die zweite Regel
betrifft die Frage der Austauschbarkeit von Items. Formative Items sollten demnach nicht austauschbar sein und verschiedene Facetten des Konstrukts wider-

152

spiegeln, während reflektive Items austauschbar sein dürfen. Die dritte Entscheidungsregel bezieht sich auf die Kovarianz der Items. Demnach sollten reflektive Items miteinander korrelieren, um die interne Konsistenz und Reliabilität
zu gewährleisten. Formative Items sollten demgegenüber nicht miteinander korrelieren, da Multikollinearität formative Konstrukte instabiler machen kann (Petter/Straub/Rai 2007, S. 634). Die vierte Regel von Jarvis/MacKenzie/Podsakoff
nimmt Bezug zur Frage, ob die Items eines Konstrukts dieselben Antezedenten
und Konsequenzen haben. Sofern dies zutrifft, hat das Konstrukt reflektiven
Charakter, andernfalls ist es als formativ zu kategorisieren. Im Ergebnis der benannten vier Entscheidungsregeln sind die Autoren zum Ergebnis gekommen,
das Konstrukt als formativ einzuordnen.
Auf Basis der deskriptiven Statistiken (Tab. 5-4) zeigt sich, dass Haushaltspolitiker, die ihrem Mandat in Kommunen mit weit fortgeschrittenem DoppikUmstellungsprozess nachgehen (d.h. Kommunen, in denen bereits ein Gesamt/Konzernabschluss aufgestellt worden ist), eine tendenziell positive Einstellung
gegenüber der Doppik haben. Mit Ausnahme von LEIST4 (länderübergreifende
Leistungsvergleiche) werden bei allen Items tendenziell Verbesserungen gegenüber der Kameralistik wahrgenommen. Das Ergebnis bei LEIST4 überrascht dahingehend wenig, als dass die 13 Flächenländer jeweils ihre eigene kommunale
Doppik mit eigenen Bilanzgliederungsvorschriften, Bewertungsvorschriften etc.
eingeführt haben (Mühlenkamp/Glöckner 2009), was die Vergleichbarkeit mindert.
Besonders positiv beurteilen die bereits den Gesamt-/Konzernabschluss nutzenden Politiker eben diesen Gesamt-/Konzernabschluss bzw. die aus ihm resultierende, verbesserte Gesamtsicht auf den Konzern Kommune (GESAMT1 bis
GESAMT5). Selbiges gilt im Hinblick auf das Generationengerechtigkeitskonstrukt und hier insbesondere GENER2. Positive Bewertungen seitens der befragten Haushaltspolitiker sind nicht zuletzt auch hinsichtlich EffizienzVerbesserungen (EFFIZ1, EFFIZ2) durch die Doppik-Einführung zu beobachten.

153
Item

Mittelwert

Median

Standardabweichung

Anzahl Nennungen
4
5
6

(lsa)

ENTSC1
ENTSC2
ENTSC3
LEIST1
LEIST2
LEIST3
LEIST4
LEIST5
GESAM1
GESAM2
GESAM3
GESAM4
GESAM5
STEUE1
STEUE2
STEUE3
GENER1
GENER2
EFFIZ1
EFFIZ2
EFFEK1
EFFEK2
EFFEK3
TRANS1
TRANS2
NUTZE1
NUTZE2
NUTZE3

4,627
4,522
4,672
4,119
4,382
4,434
3,963
4,940
4,932
5,358
5,097
4,925
4,872
4,404
4,603
4,713
4,632
5,235
4,824
4,985
4,662
4,385
4,585
4,618
4,471
4,860
4,853
4,030

5
5
5
4
4,5
4
4
5
5
6
5
5
5
4,5
5
5
5
6
5
5
5
5
5
5
5
5
5
4

1,707
1,784
1,759
1,758
1,760
1,499
1,551
1,585
1,489
1,146
1,213
1,396
1,427
1,639
1,502
1,614
1,577
1,546
1,596
1,625
1,526
1,501
1,604
1,768
1,677
1,773
1,728
1,981

9
11
10
14
9
7
12
5
2
0
0
2
2
10
5
5
8
5
7
3
7
6
7
10
11
11
11
22

12
12
10
18
14
6
12
7
7
2
6
7
10
10
12
10
7
7
9
10
10
15
11
12
9
9
6
14

12
13
13
12
21
22
25
7
15
8
4
9
7
13
10
15
13
7
10
13
10
9
13
17
17
5
6
11

20
24
20
27
24
34
37
35
25
19
31
32
30
35
29
29
29
10
18
22
19
33
27
13
22
22
27
35

(lsa) = lehne stark ab; (ssz) = stimme stark zu; k.A. = keine Angabe

Tab. 5-4:

Deskriptive Statistiken

Quelle:

Eigene Darstellung

k.A.

(ssz)

25
22
25
30
24
26
22
19
26
33
36
29
32
30
38
24
33
36
37
26
48
43
29
24
30
27
27
17

46
38
40
26
28
35
26
38
39
55
44
41
39
26
33
36
34
45
41
34
33
21
38
49
39
40
37
16

10
14
16
8
16
6
2
22
18
17
13
14
13
12
9
17
12
26
14
27
9
8
10
11
8
22
22
20

2
2
2
1
0
0
0
3
4
2
2
2
3
0
0
0
0
0
0
1
0
1
1
0
0
0
0
1

154

5.6 Ergebnisse
5.6.1 Messmodell
Zur Beurteilung der internen Konsistenz des Messmodells werden im Folgenden
verschiedene Tests bezüglich Reliabilität und Validität durchgeführt.
Konstrukt
Entscheidungsrelevanz
Leistungsvergleiche
Gesamtsicht Konzern
Steuerung
Transparenz
Effektivität
Effizienz
Generationengerechtigkeit
Nutzen

Cronbachs Alpha
0,863
‒
‒
0,706
0,883
0,745
0,482
0,758
0,935

Composite Reliability
0,917
‒
‒
0,836
0,945
0,855
0,794
0,890
0,958

Tab. 5-5:

Cronbachs Alpha, Composite Reliability und AVE

Quelle:

Eigene Darstellung

AVE
0,786
‒
‒
0,630
0,895
0,664
0,658
0,802
0,885

Die Reliabilität beurteilt, ob die Items eines Konstrukts dasselbe Konzept messen. Die Bewertung der Reliabilität der Messung erfolgt bei reflektiv gemessenen Konstrukten über Cronbachs Alpha (Cronbach 1970) bzw. die Composite
Reliability (Werts/Linn/Jöreskog 1974). Beide Kenngrößen sollten jeweils Werte von mindestens 0,7 (bzw. 0,6 bei einem explorativen Untersuchungsdesign)
aufweisen (Bagozzi/Yi 1988, S. 74 ff.).74 Cronbachs Alpha ist von beiden Kriterien das konservativere, strengere Maß. Die Schwelle von 0,7 wird mit einer
Ausnahme von allen Konstrukten und bei beiden Messgrößen erreicht, womit
bei diesen Konstrukten eine reliable Messung vorliegt.
Das einzige Konstrukt, das zwar bei der Composite Reliability (0,794), aber
nicht bei Cronbachs Alpha (0,482), die geforderte Schwelle erreicht, ist das
Konstrukt Effizienz. Das Effizienz-Konstrukt ist folglich gemäß CompositeReliability-Kriterium als reliabel einzustufen, während die Reliabilität des Konstrukts unter Anwendung konservativer Schwellenwerte für Cronbachs Alpha
kritisch gesehen werden kann. Bezüglich Cronbachs Alpha ist gleichwohl anzumerken, dass sein Wert mit zunehmender Anzahl reflektive Items steigt (Cortina 1993, S. 101; Homburg/Giering 1996, S. 8). Vor diesem Hintergrund kann
nach Ansicht einiger Autoren für latente Variablen mit zwei oder drei Items für
Cronbachs Alpha auch ein Schwellenwert von 0,4 festgelegt werden (Peter
74

Nach Nunnally (1978, S. 245) kann ein Referenzwert von 0,7 insbesondere in frühen Phasen des
Forschungsprozesses als akzeptabel eingestuft werden. In späteren Phasen sind höhere Werte anzustreben, wie z.B. 0,8 oder 0,9.

155

1999, S. 180; Zinnbauer/Eberl 2004, S. 7; Güttler 2009, S. 171). Ferner kommen
Henseler/Ringle/Sinkovics (2009, S. 299) zu dem Schluss, dass Cronbachs Alpha dazu neigt, die Interne Konsistenz Reliabilität latenter Variablen in PLSModellen stark zu unterschätzen. Henseler/Ringle/Sinkovics (2009, S. 299)
schlagen daher die Nutzung der Composite Reliability vor. Auch andere Autoren sehen in der Composite Reliability eine geeignetere Größe zur Beurteilung
der Reliabilität latenter Variablen, da die Composite Reliability z.B. auch berücksichtigt, dass Items unterschiedliche Ladungen haben (Bagozzi/Yi 1988, S.
80; Chin/Gopal 1995, S. 54; Chin 1998, S. 320). Vor dem Hintergrund vorstehender Ausführungen kann auch das Messmodell des 2-Item-Konstrukts Effizienz als reliabel angesehen werden, da Cronbachs Alpha mit 0,482 die angesprochene 0,4-Schwelle überschreitet und die Composite Reliability mit einem Wert
von 0,794 ein solides Niveau erreicht.
Das Kriterium der Konvergenzvalidität bewertet, wie genau die Konstrukte von
ihren Items widergespiegelt werden. Um die Konvergenzvalidität zu beurteilen,
ist zunächst die Average Variance Extracted (AVE) zu berechnen. Hieraus lassen sich Rückschlüsse im Hinblick auf die Frage ziehen, inwiefern die Varianz
des Konstrukts durch die Indikatoren erklärt werden kann (Fornell/Larcker
1981, S. 45 f.). Nach Bagozzi/Yi (1988, S. 80) sollte die AVE einen Wert von
mindestens 0,5 erreichen. Wie aus Tab. 5-5 ersichtlich ist, ist diese Bedingung
bei allen Konstrukten erfüllt. Zusätzlich zur AVE sollten im Kontext der Beurteilung der Konvergenzvalidität die Faktorladungen Werte von mindestens 0,7
erreichen (Chin 1998, S. 325; Hulland 1999, S. 198). Dies trifft, wie aus Tab. 57 abgelesen werden kann, für alle reflektiv gemessenen Konstrukte zu.
Neben den reflektiven Messmodellen sind auch die formativen Messmodelle der
Konstrukte Leistungsvergleiche und Gesamtsicht Konzern zu analysieren. Hierzu ist zunächst zu fragen, ob die Items signifikant sind (Ringle/Spreen 2007, S.
213; Hair et al. 2012, S. 17). Nicht signifikant auf einem Niveau von mindestens
0,1 sind demnach LEIST4, GESAM1, GESAM4 und GESAM5. Die fehlende
Signifikanz von LEIST4 kann erklärt werden über den im Ländervergleich hohen Grad an Heterogenität im Haushaltsrecht, der länderübergreifende Leistungsvergleiche erschwert (Lasar 2010; Mühlenkamp/Glöckner 2009). Überraschend ist aus Sicht der Autoren indes, dass im Kontext des Gesamt/Konzernabschlusses die Bereiche Verschuldung, Erträge und Liquidität keinen
signifikanten Einfluss haben. Eine denkbare Erklärung kann in den vorhandenen, aber vielerorts vermutlich noch immer gering ausgeprägten praktischen Erfahrungen mit dem Steuerungsinstrument des Gesamt- bzw. Konzernabschlusses

156

gesehen werden. So ist zu vermuten, dass mit zunehmender Routine im Umgang
mit diesem Instrument auch die Verschuldungs-, Ertrags- und Liquiditätsinformationen des Gesamt- bzw. Konzernabschlusses zunehmend genutzt werden.
Aufbauend auf der Signifikanzbeurteilung sind die Gewichte der Items zu analysieren (Hair et al. 2012, S. 17). Das höchste Gewicht im Kontext von Leistungsvergleichen fällt Vergleichen mit privaten Unternehmen (LEIST1) und innerhalb
der Verwaltung (LEIST2) zu. Im Falle des Konstrukts Gesamtsicht Konzern determinieren Verbesserungen in der Beurteilung der Vermögenslage (GESAM2)
und insbesondere der Aufwandssituation (GESAM3) die Informationsqualität
im Konzern Kommune.
Abschließend ist im Zusammenhang mit der Beurteilung formativer Messmodelle selbige auf Multikollinearität zu überprüfen. Dies geschieht anhand der
Variance Inflation Factors (VIF) und des Toleranz-Werts. Der VIF sollte unterhalb von 5,0 liegen, während der Toleranz-Wert die Schwelle von 0,2 überschreiten sollte (Hair/Ringle/Sarstedt 2011, S. 145; Hair et al. 2012, S. 17). Wie
aus Tab. 5-6 ersichtlich ist, weisen alle formativen Items Werte unterhalb (VIF)
bzw. oberhalb (Toleranz) der geforderten Schwellen auf.
Item
Gewicht
LEIST1
0,430
LEIST2
0,426
LEIST3
0,338
LEIST4
0,018
LEIST5
0,205
GESAM1
0,175
GESAM2
0,336
GESAM3
0,557
GESAM4
0,163
GESAM5
0,023
*
p = 0,10; ** p = 0,05; *** p = 0,01 (zweiseitig)

VIF
1,677
1,336
3,416
3,686
1,429
1,636
2,099
2,235
2,278
2,475

Toleranz
0,596
0,748
0,293
0,271
0,700
0,611
0,477
0,447
0,439
0,404

t-Wert
2,672***
2,829***
1,711*
0,131
1,693*
1,262
2,357**
3,784***
1,604
0,236

Tab. 5-6:

Gewichte, Variance Inflation Factors (VIF) und ToleranzWerte der formativen Items (inkl. t-Werte)

Quelle:

Eigene Darstellung

Über das Kriterium der Diskriminanzvalidität wird untersucht, ob jedes Konstrukt signifikant verschieden ist von den übrigen Konstrukten. Zur Beurteilung
der Diskriminanzvalidität ist erstens zu überprüfen, ob die Items der reflektiven
Konstrukte am höchsten auf demjenigen Konstrukt laden, das sie messen sollen
(Chin 1998, S. 321; Grégoire/Fisher 2006, S. 39). Wie aus Tab. 5-7 ersichtlich
ist, trifft dies in allen Fällen zu.

157
Item
Effekt.
Effizienz Entsch. Generat. Ges.Kon. Leistung. Nutzen
EFFEK1
0,624
0,678
0,473
0,563
0,517
0,675
0,879
EFFEK2
0,562
0,552
0,431
0,371
0,483
0,584
0,807
EFFEK3
0,602
0,600
0,417
0,445
0,508
0,625
0,753
EFFIZ1
0,674
0,560
0,616
0,464
0,538
0,696
0,833
EFFIZ2
0,513
0,476
0,449
0,500
0,548
0,514
0,789
ENTSC1
0,695
0,616
0,434
0,584
0,488
0,757
0,905
ENTSC2
0,713
0,620
0,474
0,573
0,531
0,805
0,930
ENTSC3
0,597
0,472
0,412
0,399
0,480
0,498
0,822
GENER1
0,550
0,647
0,531
0,415
0,474
0,632
0,925
GENER2
0,405
0,526
0,337
0,382
0,439
0,477
0,865
GESAM1
0,375
0,373
0,522
0,293
0,388
0,499
0,640
GESAM2
0,428
0,527
0,455
0,392
0,407
0,462
0,841
GESAM3
0,523
0,520
0,510
0,374
0,477
0,521
0,910
GESAM4
0,364
0,317
0,284
0,291
0,256
0,305
0,532
GESAM5
0,419
0,386
0,342
0,288
0,327
0,350
0,505
LEIST1
0,542
0,517
0,374
0,445
0,405
0,541
0,783
LEIST2
0,309
0,399
0,443
0,342
0,293
0,373
0,698
LEIST3
0,558
0,550
0,437
0,323
0,453
0,473
0,717
LEIST4
0,460
0,452
0,372
0,204
0,426
0,379
0,629
LEIST5
0,286
0,400
0,298
0,296
0,291
0,328
0,546
NUTZE1
0,747
0,723
0,769
0,582
0,567
0,595
0,944
NUTZE2
0,758
0,770
0,714
0,657
0,586
0,647
0,965
NUTZE3
0,678
0,615
0,689
0,527
0,508
0,514
0,912
STEUE1
0,552
0,505
0,516
0,373
0,298
0,455
0,517
STEUE2
0,603
0,570
0,551
0,460
0,538
0,413
0,608
STEUE3
0,547
0,509
0,499
0,391
0,402
0,423
0,554
TRANS1
0,552
0,546
0,610
0,456
0,579
0,492
0,669
TRANS2
0,702
0,625
0,571
0,445
0,558
0,501
0,633
Die Ladungen aller reflektiv gemessenen Konstrukte sind signifikant auf p = 0,01 (zweiseitig)

Tab. 5-7:

Ladungen und Kreuzladungen75

Quelle:

Eigene Darstellung

Steuerung
0,530
0,502
0,700
0,509
0,583
0,547
0,578
0,624
0,541
0,367
0,417
0,446
0,470
0,239
0,213
0,414
0,415
0,331
0,339
0,342
0,691
0,722
0,580
0,809
0,739
0,831
0,588
0,549

Transp.
0,638
0,580
0,408
0,562
0,435
0,607
0,662
0,402
0,462
0,384
0,310
0,491
0,580
0,316
0,304
0,423
0,329
0,437
0,332
0,239
0,695
0,677
0,561
0,431
0,594
0,386
0,948
0,944

Das Kriterium der Diskriminanzvalidität fordert zweitens, dass die Quadratwurzel der AVE eines jeden Konstrukts höher sein sollte als der Korrelationskoeffizient nach Pearson zwischen diesem Konstrukt und den anderen Konstrukten
(Fornell-Larcker-Kriterium) (Fornell/Larcker 1981; Chin 1998, S. 321). Wie aus
Tab. 5-8 ersichtlich ist, ist das Fornell-Larcker-Kriterium bei allen Konstrukten
erfüllt.
Zum Dritten fordert das Kriterium der Diskriminanzvalidität, dass die Korrelationskoeffizienten zwischen den einzelnen Konstrukten nicht über 0,8 liegen sollten (Bagozzi 1994). Auch diese Bedingung ist hier erfüllt. Zusammenfassend
kann daher festgehalten werden, dass das vorliegende Messmodell Diskriminanzvalidität aufweist.
75

Es sei darauf hingewiesen, dass die Konstrukte Leistungsvergleiche und Gesamtsicht Konzern formativ gemessen worden sind.

158
Konstrukt
Entsch. Leistungsv. Ges. Kon. Steuerung Generat. Effizienz
Entscheid.
0,887
Leistungsver. 0,565
‒
Ges. Konz.
0,582
0,519
‒
Steuerung
0,662
0,543
0,529
0,794
Generation.
0,497
0,511
0,445
0,519
0,896
Effizienz
0,640
0,669
0,592
0,670
0,661
0,811
Effektivität
0,754
0,621
0,570
0,719
0,542
0,736
Transparenz
0,625
0,525
0,601
0,601
0,476
0,618
Nutzen
0,770
0,625
0,591
0,710
0,629
0,775
Alle Korrelationen sind signifikant auf p = 0,01 (zweiseitig)

Effekt.

Transp.

Nutzen

0,815
0,661
0,751

0,946
0,688

0,941

Tab. 5-8:

Quadratwurzel von AVE (fett) und Korrelationskoeffizienten
der Konstrukte

Quelle:

Eigene Darstellung

5.6.2 Strukturmodell
Zum Zweck der Interpretation des Strukturmodells werden auf Basis von Tab. 59 zunächst die standardisierten Beta-Koeffizienten analysiert.
Hypothesen
H1: Entscheidungsrelevanz o Steuerung
H2: Leistungsvergleiche o Steuerung
H3: Leistungsvergleiche o Transparenz
H4: Gesamtsicht Konzern o Steuerung
H5: Gesamtsicht Konzern o Generationengerechtigkeit
H6: Gesamtsicht Konzern o Transparenz
H7: Steuerung o Effektivität
H8: Steuerung o Effizienz
H9: Steuerung o Generationengerechtigkeit
H10: Effektivität o Nutzen
H11: Effizienz o Nutzen
H12: Generationengerechtigkeit o Nutzen
H13: Transparenz o Nutzen
*

β
0,454
0,204
0,291
0,158
0,238
0,450
0,719
0,670
0,393
0,231
0,365
0,172
0,222

t-Wert
4,357***
1,975*
3,633***
1,743*
2,185**
6,352***
14,567***
10,393***
4,087***
4,299***
2,952***
2,026**
2,982***

Effektstärke (f2)
0,230
0,050
0,107
0,030
0,058
0,256
1,070
0,815
0,159
0,181
0,067
0,060
0,092

p = 0.10; ** p = 0.05; *** p = 0.01 (zweiseitig)

Tab. 5-9:

Standardisierte Beta-Koeffizienten (inkl. t-Werte) und Effektstärke der Hypothesen

Quelle:

Eigene Darstellung

Die Beta-Koeffizienten aller 13 Hypothesen haben gemäß den Erwartungen ein
positives Vorzeichen. H1 und H3 sind signifikant auf p = 0,1, H5 und H12 auf p
= 0,05. Die übrigen neun Hypothesen erreichen ein Niveau von p = 0,01. Die 13
Hypothesen können damit als bestätigt angesehen werden.

159

Der nach Ansicht der Haushaltspolitiker aus Kommunen mit Gesamt/Konzernabschluss wichtigste direkte Nutzentreiber der Doppik ist die Effizienz,
gefolgt von der Effektivität und der Transparenz. Dieses Ergebnis wird indes bei
Betrachtung der Effektstärke in Teilen relativiert. Nach Cohen (1988, S. 412 ff.)
bzw. Chin (1998, S. 317) spiegeln Effektstärken von 0,02 einen schwachen,
Werte von 0,15 einen mittelstarken und Werte von 0,35 einen starken Effekt wider. Von den vier latenten Variablen mit direktem Einfluss auf den Nutzen hat
die Effizienz mit 0,067 ebenso wie die Generationengerechtigkeit mit 0,060 lediglich einen schwachen bis mittelstarken Effekt auf den Nutzen. Sowohl die
Transparenz (0,092) als auch die Effektivität (0,181) weisen eine höhere Effektstärke auf.
direkte Effekte
Effekte von Entscheidungsrelevanz auf …
… Steuerung
… Generationengerechtigkeit
… Effizienz
… Effektivität
… Nutzen
Effekte von Leistungsvergleiche auf …
… Steuerung
… Transparenz
… Generationengerechtigkeit
… Effizienz
… Effektivität
… Nutzen
Effekte von Gesamtsicht Konzern auf …
… Steuerung
… Transparenz
… Generationengerechtigkeit
… Effizienz
… Effektivität
… Nutzen
Effekte von Steuerung auf …
… Generationengerechtigkeit
… Effizienz
… Effektivität
… Nutzen
Effekte von Generationengerechtigkeit auf …
… Nutzen
Effekte von Effizienz auf …
… Nutzen
Effekte von Effektivität auf …
… Nutzen
Effekte von Transparenz auf …
… Nutzen

Eigene Darstellung

totale Effekte

0,178
0,304
0,326
0,220

0,454
0,178
0,304
0,326
0,220

0,080
0,137
0,147
0,164

0,204
0,291
0,080
0,137
0,147
0,164

0,062
0,106
0,114
0,118

0,158
0,450
0,300
0,106
0,114
0,118

0,485

0,393
0,670
0,719
0,485

0,454

0,204
0,291

0,158
0,450
0,238

0,393
0,670
0,719

0,172

0,365

0,231

0,222

Tab. 5-10: Direkte, indirekte und totale Effekte
Quelle:

indirekte Effekte

160

Neben den Beta-Koeffizienten (d.h. den direkten Effekten) sowie der Effektstärke können zusätzlich indirekte Effekte berücksichtigt werden (Tab. 5-10). Die
Ergebnisse zeigen hierbei, dass unter Berücksichtigung der totalen Effekte die
Steuerung der stärkste Nutzentreiber der Doppik ist. Das Steuerung-Konstrukt
selbst wird wiederum maßgeblich durch die Entscheidungsrelevanz doppischer
Informationen determiniert. Die verbesserten Steuerungsmöglichkeiten haben
ihrerseits, wie bereits auf Basis der Beta-Koeffizienten zu beobachten, besonders starke Effekte auf die Konstrukte Effizienz und Effektivität.
Konstrukt
Steuerung
Transparenz
Effektivität
Effizienz
Generationengerechtigkeit
Nutzen

Bestimmtheitsmaß (R2)
0,495
0,423
0,517
0,449
0,310
0,718

Tab. 5-11: Bestimmtheitsmaße der abhängigen, latenten Variablen
Quelle:

Eigene Darstellung

Aus Tab. 5-11 sind die Bestimmtheitsmaße (R2) der abhängigen Variablen ersichtlich. Das Bestimmtheitsmaß zeigt den Anteil an, zu dem die Varianz der
abhängigen Variablen durch die unabhängigen Variablen erklärt werden kann.
Gemäß Chin (1998, S. 323), erreichen die Konstrukte Transparenz (0,423), Effizienz (0,449) und Generationengerechtigkeit (0,310) mittelhohe Niveaus beim
Bestimmtsheitsmaß. Die übrigen Konstrukte weisen hohe Bestimmtsheitsmaße
aus. Das Bestimmtheitsmaß des Kernkonstrukts (Nutzen) kann mit 0,718 als
sehr hoch kategorisiert werden. Die unabhängigen Variablen erklären somit 71,8
Prozent der Varianz des Konstrukts Nutzen.

5.7 Diskussion der Ergebnisse
Mit der strukturgleichungsbasierten Untersuchung des Nutzens der kommunalen
Doppik aus dem Blickwinkel der Haushaltspolitiker hat der vorliegende Beitrag
eine wichtige Forschungslücke geschlossen. Die Ergebnisse der Analyse zeigen,
dass alle 13 Hypothesen auf einem Niveau von mindestens 0,1 signifikant sind.
Hierin ist bereits ein Unterschied zur Analyse von Burth/Hilgers (2014) auszumachen, deren Kämmerer-Untersuchung bei der Proposition zwischen Effektivität und Nutzen keinen signifikanten Zusammenhang nachzuweisen vermochte.
Hieraus lässt sich ableiten, dass Haushaltspolitiker im späten DoppikUmstellungsstadium Effektivität als einen wichtigeren Nutzen-Treiber ansehen

161

als Kämmerer in früheren Umstellungsstadien. Das Ergebnis liefert ferner dahingehend Hinweise, dass Kommunen in einem späterem Umstellungsstadium
in größerem Maße output- und wirkungsorientierte Ziele und Kennzahlen einsetzen, woraus sich besagte Effektivitätssteigerungen ableiten. Dies nährt die
Hoffnung, dass mit zunehmender Erfahrung mit der Doppik auch die produktbasierte, outcomeorientierte Haushaltssteuerung in der Doppik zunehmend in den
Fokus der Steuerung durch Politik und Verwaltungsführung rückt.
Die aus Sicht der Politik stärksten direkten Nutzentreiber sind gemessen an den
Beta-Koeffizienten die Konstrukte Effizienz, Effektivität und Transparenz. Beurteilt nach der Effektstärke fällt die Rolle des stärksten Nutzentreibers indes der
Effektivität zu. Dies verdeutlich noch einmal die oben beschriebene wichtige
Rolle, die die Haushaltspolitiker Effektivitätssteigerungen zurechnen.
Interessante Ergebnisse liefert ferner ein unmittelbarer Vergleich der Größe der
Beta-Koeffizienten der vorliegenden Politiker-Analyse mit denen der Kämmerer-Analyse von Burth/Hilgers (2014). So haben gemäß der vorliegenden Analyse aus Sicht der Politik die Konstrukte Effizienz und Effektivität die höchsten
Nutzen-bezogenen Beta-Koeffizienten und die Konstrukte Generationengerechtigkeit und Transparenz die niedrigsten Beta-Koeffizienten. Bei den Kämmerern
ist es umgekehrt. Hierin zeigt sich ein unterschiedlicher Blickwinkel auf die
kommunale Doppik und zugleich ein potenzielles Spannungsfeld in der Weiterentwicklung der kommunalen Doppik: Während in der politischen Logik der
Schwerpunkt auf der Wirtschaftlichkeit der Aufgabenerbringung (Effizienz) und
einer gemeinwohlorientierten Steuerung (Effektivität) liegt, wird der Transparenz der Kommunalfinanzen und der Generationengerechtigkeit eine vergleichsweise geringere Bedeutung zugeordnet. Demgegenüber setzen Kämmerer
den Schwerpunkt auf das formelle Kriterium des doppischen Haushaltsausgleichs (als haushaltsrechtliche Konkretisierung der Generationengerechtigkeit)
sowie die Transparenz und Verständlichkeit der Darstellung kommunaler Finanzinformationen. Inwiefern perspektivisch auch der Bereich der output/wirkungsorientierten Verwaltungssteuerung in den Fokus der Kämmereien tritt,
bleibt weiter zu beobachten. Bislang sind output-/wirkungsorientierte Ziele und
Kennzahlen noch nicht flächendeckend in die Kommunalhaushalte integriert
worden (wenngleich mit fortgeschrittenem Umstellungsstand die Nutzung tendenziell zunimmt). Das konkrete Interesse der Politik an derartigen Steuerungsinstrumenten scheint gleichwohl vorhanden zu sein.

162

Unter Berücksichtigung direkter und indirekter Effekte fällt die Funktion der
zentralen Nutzen-Determinanten indes den verbesserten Steuerungsmöglichkeiten zu. Dieses Ergebnis betont - wie auch bereits von Burth/Hilgers (2014, S.
557) in ihrer Analyse der Kämmerer identifiziert - erneut die besondere Bedeutung der verbesserten Steuerungsmöglichkeiten in der Reform des kommunalen
Haushalts- und Rechnungswesens. So stellt die Doppik im Kern ein Informationssystem dar, das die Effizienz und die Effektivität der Verwaltung sowie die
Generationengerechtigkeit der Haushaltspolitik zunächst nicht unmittelbar beeinflusst. Das neue Haushalts- und Rechnungswesen verbessert indes im Vergleich zur Kameralistik die Informationsversorgung für Politik und Verwaltung.
Diese verbesserte Informationsversorgung bildet wiederum die Grundlage für
das Treffen besserer (Steuerungs-)Entscheidungen in finanzpolitischen Fragen
und führt damit einhergehend indirekt zu einer erhöhten Effizienz, Effektivität
und Generationengerechtigkeit. Somit kann das Ergebnis auch als Bestätigung
dafür angesehen werden, dass es richtig und wichtig ist, der Steuerung in einem
Untersuchungsmodell zum Nutzen der kommunalen Doppik eine eigene Ebene
und damit eine Sonderstellung zuzuweisen.
Vor dem Hintergrund der Erkenntnis der speziellen Rolle der Steuerung im neuen Haushalts- und Rechnungswesen stellt sich darauf aufbauend die Frage, welche Konstrukte wiederum dieses Konstrukt maßgeblich beeinflussen. Die Analyse des Strukturgleichungsmodells zeigt hierbei auf, dass sowohl gemessen am
Beta-Koeffizienten als auch gemessen an der Effektstärke der Entscheidungsrelevanz doppischer Informationen die größte Bedeutung zukommt. Dieses Ergebnis verdeutlicht, dass es von besonderer Wichtigkeit ist, doppische Finanzinformationen (d.h. insbesondere Haushaltsplan, Jahresabschluss, Gesamt/Konzernabschluss) möglichst nah an den Informationsbedürfnissen der Politik
auszurichten. Die neuen Finanzdokumente sollten demnach in enger Zusammenarbeit mit den politischen Mandatsträgern entwickelt werden.
Der vergleichsweise geringere Einfluss der Konstrukte Gesamtsicht Konzern
und Leistungsvergleiche deutet gleichwohl auch auf bestehende Fortentwicklungserfordernisse hin. So werden Leistungsvergleiche über Ländergrenzen
hinweg bedingt durch haushaltsrechtliche Unterschiede stark erschwert. Die
mangelnde Vergleichbarkeit mindert den Nutzen von den durch doppische Finanzdokumente für Steuerungsentscheidungen bereitgestellten Informationen.
Selbiges gilt auch für den Gesamt-/Konzernabschluss. Die hieraus abgeleiteten
Zahlen lassen sich nur bedingt über Landesgrenzen hinweg vergleichen (z.B.
aufgrund unterschiedlicher Bewertungs- und Gliederungsansätze). Hier sind die

163

Landesgesetzgeber gefordert, ein harmonisiertes Haushalts- und Rechnungswesen in Deutschland zu schaffen. Eine günstige Gelegenheit bietet in diesem Kontext die auf europäischer Ebene diskutierte Einführung der sog. European Public
Sector Accounting Standards (EPSAS). Hierbei handelt es sich um die Idee, ein
IPSAS-basiertes, EU-weit einheitliches, doppisches Rechnungswesen zu etablieren. Es sei indes darauf hingewiesen, dass sich dieses Projekt noch im Anfangsstadium befindet, weshalb noch nicht genau prognostiziert werden kann, ob,
wann und in welcher konkreten Form die EPSAS in der EU eingeführt werden
(Budäus/Burth/Hilgers 2013a; Budäus/Burth/Hilgers 2013b).
Das neu eingefügte Konstrukt Gesamtsicht Konzern hat den stärksten Einfluss
auf das Konstrukt Transparenz. Das Ergebnis bekräftigt damit eine zentrale
Hoffnung, die in das Informationsinstrument Gesamt-/Konzernabschluss gesteckt wird: Die Verbesserung der Informationsversorgung für alle Stakeholder
im Hinblick auf die finanzielle Lage des Konzerns Kommune, d.h. der Kernverwaltung der Kommune zuzüglich der ihr wirtschaftlich zuzurechnenden öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen.
Einen relativ schwachen Einfluss auf den Nutzen der Doppik rechnen die Haushaltspolitiker der Möglichkeit zur Gestaltung einer generationengerechteren
Haushaltspolitik zu. Dies deutet darauf hin, dass die Doppik an sich die Generationengerechtigkeit aus finanzieller Hinsicht nur offenlegen, aber nicht durchsetzen kann. Das dauerhafte Erreichen des Haushaltsausgleichs in (ordentlichen)
Erträgen und Aufwendungen obliegt noch immer v.a. der Politik selbst. Vor diesem Hintergrund erscheint es sinnvoll, das bestehende doppische Haushaltsrecht
durch eine doppische Kommunalschuldenbremse zu ergänzen. Diese verpflichtet
Kommunen zum doppischen Ergebnisausgleich und erhebt als Ultima Ratio einen Generationenbeitrag im Sinne eines Anreiz- und Sanktionsmechanismus
(Burth et al. 2013, S. 156 ff.). Eine nicht generationengerechte Finanzpolitik ist
in diesem Modell quasi nicht mehr möglich.

5.8 Limitationen und künftige Forschungsfragen
Die Autoren sind sich dessen bewusst, dass die vorliegende Untersuchung einer
Reihe von Limitationen unterliegt. Zuvorderst zu nennen ist hierbei der bereits
angesprochene Umstand, dass Regressionsanalysen aus statistischer Sicht lediglich Korrelationen und keine Kausalbeziehungen nachweisen können. Ferner ist
darauf hinzuweisen, dass die Umfrage, auf der der vorliegende Beitrag basiert,

164

eine Rücklaufquote von 30,4 Prozent hatte. Vor diesem Hintergrund lässt sich
nicht ausschließen, dass den verbleibenden 69,6 Prozent eine systematische
Verzerrung zugrundeliegt. So ist es beispielsweise denkbar, dass tendenziell
eher diejenigen Haushaltspolitiker an der Studie teilgenommen haben, die der
Doppik eher positiv gegenüber stehen. Der umgekehrte Fall ist gleichsam denkbar.
Eine weitere Limitation ist in der ausschließlichen Betrachtung derjenigen
Kommunen zu sehen, die bereits einen doppischen Gesamt-/Konzernabschluss
vorgelegt haben (d.h. weit fortgeschrittener Umstellungsprozess). Hierdurch ist
zwar gewährleistet, dass die Analysen tatsächliche Erfahrungen und keine Mutmaßungen beinhalten. Zugleich bleiben jedoch die Erwartungen derjenigen, die
das System noch nicht nutzen, außen vor. Diese Gruppe ebenfalls einer entsprechenden Analyse zu unterziehen, erwägen die Autoren für einen späteren Beitrag. Ferner ist es denkbar, dass der Untersuchung der Gruppe der Gesamtabschluss-Kommunen ebenfalls eine Verzerrung innewohnt, da z.B. vermutet werden kann, dass besonders innovative und leistungsfähige Kommunen am frühesten und schnellsten auf die Doppik umgestellt haben und somit auch als erste
einen Gesamt-/Konzernabschluss vorgelegt haben. Ebenso ist zu berücksichtigen, dass in die Analysen lediglich Kommunen ab 20.000 Einwohnern einbezogen worden sind. Die Ergebnisse können demzufolge auch nur Gültigkeit für
eben diese Kommunen entfalten. Rückschlüsse auf kleinere Kommunen sind nur
eingeschränkt möglich. Ebenfalls einschränkend hinsichtlich der Ergebnisse des
vorliegenden Beitrags ist nochmals darauf hinzuweisen, dass diejenigen Kommunen, die in die Analyse eingeflossen sind, v.a. aus Nordrhein-Westfalen,
Rheinland-Pfalz und Niedersachsen kommen. Die Ergebnisse des Strukturgleichungsmodells spiegeln damit primär Erfahrungen in eben diesen Bundesländern wider - und weniger z.B. die Erfahrungen in Schleswig-Holstein, BadenWürttemberg, Bayern etc.
Des Weiteren sei darauf hingewiesen, dass dieser Beitrag keine unbeobachtete
Heterogenität analysiert hat. Dies ist z.B. mittels Finite Mixture PLS (FIMIXPLS) möglich (Ringle/Wende/Will 2010; Sarstedt/Ringle 2010; Sarstedt et al.
2011). Künftige Forschungsarbeiten sollten sich dieses Forschungsfeldes annehmen. Zuletzt sei angemerkt, dass die bisherigen strukturgleichungsbasierten
Analysen der Doppik beim Nutzen stehen bleiben. Es erfolgt mithin keine Gegenüberstellung von (positivem) Nutzen und (negativen) Kosten im Sinne eines
"Nettonutzens".

165

Künftige Forschungsarbeiten im Bereich des Nutzens der kommunalen Doppik
sollten an den zuvor genannten Limitationen anknüpfen und die bestehenden
Forschungslücken sukzessive schließen. So sollten insbesondere kleinere Kommunen einer speziellen Analyse unterzogen werden, um deren Besonderheiten
Rechnung zu tragen. Darüber hinaus sollte angestrebt werden, eine inhaltlich
ähnliche Umfrage zu einem späteren Zeitpunkt nochmals durchzuführen (Replikationsstudie), um auch diejenigen Bundesländer, die notgedrungen in den vorliegenden Beitrag nicht einbezogen werden konnten, ebenfalls zu untersuchen.

166

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175

Verbindendes Kapitel

6.1 Zusammenfassung zentraler Ergebnisse der Einzelbeiträge
Nachfolgende Tabelle fasst die wichtigsten Ergebnisse der vier Einzelbeiträge in
Form von Stichpunkten zusammen (siehe Tab. 6-1).
Ergebnisse
Einzelbeitrag 1 x Das Modell einer doppischen Kommunalschuldenbremse koppelt den
(ordentlichen) Ergebnisausgleich an die Erhebung eines Generationenbeitrags als Ultima Ratio.
x Der Generationenbeitrag ist entweder eine Pro-Kopf-Abgabe oder ein
Aufschlag auf eine bestehende Ertragsquelle (z.B. Grundsteuer im Falle
der Gemeinden und Verbandsumlage im Falle der Gemeindeverbände).
x Eine doppischen Kommunalschuldenbremse erfüllt potenziell folgende
Funktionen: Sicherstellung des Grundsatzes der Generationengerechtigkeit, Umkehrung der Argumentation in der Vertretungskörperschaft,
Fühlbarkeit des Haushaltsdefizits für Bürger/Unternehmen, automatische
Sanktionierung, Abdeckung von Planung und Rechnung, Wahrung der
kommunalen Selbstverwaltung, Konjunkturkomponente/Pufferfunktion,
geringe Manipulierbarkeit, Stärkung der Finanzaufsicht.
Einzelbeitrag 2 x Bei der Zusammensetzung der Räte unterscheiden sich die Kommunalverfassungen der Flächenländer im Hinblick auf die Anzahl Größenklassen, das Bestehen eines Optionsrechts zur Verkleinerung der Vertretungskörperschaft und die Trennung kreisfrei vs. kreisangehörig. Dies
gilt analog auch für die Kreistage.
x Die Ergebnisse der Regressionsanalyse zeigen auf, dass im Falle der
Kreise eine Vergrößerung der Kreistage tendenziell eine Verbesserung
der Finanzsituation bewirken kann. Bei den Räten der Städte und Gemeinden ist es umgekehrt.
x These: Der Zusammenhang zwischen Volksvertretungsgröße und Finanzsituation hat den Funktionsverlauf einer Glocke.
Einzelbeitrag 3 x Es bestehen zwischen dem Adopter-Sample und dem Non-AdopterSample keine signifikanten Unterschiede hinsichtlich der Propositionen;
einzige Ausnahme ist die Proposition 1 (Entscheidungsrelevanz → Steuerung)
x Adopter und Non-Adopter nehmen die Effektivität nicht als signifikanten Nutzentreiber der Doppik wahr.
x Effizienz wird von Adoptern und Non-Adoptern als vergleichsweise
schwache Determinante des Nutzens betrachtet.
x Die stärksten Nutzentreiber sehen Kämmerer in der Generationengerechtigkeit und in der Transparenz.
A. Burth, Kommunale Haushaltssteuerung an der Schnittstelle von Doppik und Haushaltskonsolidierung,
DOI 10.1007/978-3-658-11054-3_6, © Springer Fachmedien Wiesbaden 2015

176
x Steuerung ist aus Sicht der Kämmerer eine wichtige indirekte NutzenDeterminante.
x Die Bestimmtheitsmaße des Konstrukts "Nutzen" liegen bei 0,577
(Adopter) bzw. 0,697 (Non-Adopter).
Einzelbeitrag 4 x Alle Hypothesen im Untersuchungsmodell sind signifikant (mindestens
p = 0,1).
x Die stärksten direkten Nutzentreiber aus Sicht kommunaler Haushaltspolitiker sind die Effizienz, die Effektivität und die Transparenz.
x Die Generationengerechtigkeit hat nur einen geringen Einfluss auf den
wahrgenommenen Nutzen.
x Der Steuerung wird die Rolle einer wichtigen indirekten NutzenDeterminante zugesprochen.
x Das Bestimmtheitsmaß des Konstrukts "Nutzen" liegt bei 0,718.

Tab. 6-1:

Ergebnisse der Einzelbeiträge

Quelle:

Eigene Darstellung auf Grundlage der Einzelbeiträge

Ein Ziel der Einzelbeiträge 3 und 4 besteht darin, die Determinanten des Nutzens der kommunalen Doppik aus Sicht von Kämmerern und Haushaltspolitikern zu identifizieren. Dabei offenbaren die Analysen Unterschiede zwischen
den beiden Befragungsgruppen. So sind aus Sicht der Politik Effizienz und Effektivität die wichtigsten direkten Nutzentreiber, während aus dem Blickwinkel
der Kämmerer Transparenz und Generationengerechtigkeit als unmittelbare
Nutzen-Determinanten die zentrale Rolle spielen. Die Ergebnisse verdeutlichen
damit unterschiedliche Prioritäten in der Konzeption der Doppik, woraus sich
perspektivisch Spannungsfelder in den Schwerpunkten der Weiterentwicklung
der Doppik vor Ort ergeben können.
Neben den zuvor genannten direkten Nutzentreibern weisen Kämmerer und Politiker in der Frage wichtiger indirekter Nutzen-Determinanten jedoch Gemeinsamkeiten auf. Beide Befragungsgruppen rechnen der Verbesserung der Steuerungsmöglichkeiten durch die Doppik eine zentrale Rolle zu. Es wird insofern
darauf ankommen, die Doppik vor Ort künftighin sowohl entlang der Steuerungsbedürfnisse der Politik als auch anhand der Steuerungserfordernisse der
Führungskräfte der Verwaltung (und hier v.a. auch der Kämmerer) fortzuentwickeln.
Sehr positiv zu beurteilen sind im Hinblick auf die Einzelbeiträge 3 und 4 die
jeweils sehr hohen Bestimmtheitsmaße bezüglich des Konstrukts "Nutzen" mit
0,577 (Adopter; Kämmerer), 0,697 (Non-Adopter; Kämmerer) und 0,718
(Haushaltspolitiker). Dies verdeutlicht, dass die analysierten Untersuchungsmo-

177

delle die Varianz im wahrgenommenen Nutzen der kommunalen Doppik zu einem hohen Prozentsatz erklären können und unterstreicht damit zugleich die
Qualität der Untersuchungsmodelle.
Im Ergebnis zeigen die Einzelbeiträge 3 und 4 aber auch auf, dass die kommunale Doppik in ihrer heutigen Form noch nicht vollends entwickelt ist. Weiterentwicklungserfordernisse bestehen u.a. in der Umsetzung der output/wirkungsorientierten Steuerung und der Erleichterung von länderübergreifenden Kennzahlenvergleichen. So bedarf es einer Fortentwicklung der output/wirkungsorientierten Steuerungsinstrumente vor Ort und auch einer Harmonisierung des Haushaltsrechts. Darüber hinaus zeigen die Einzelbeiträge 3 und 4
auf, dass die Doppik an sich die Generationengerechtigkeit der Doppik zwar
transparent machen kann - sicherstellen kann sie sie jedoch nicht. Ein Modell,
das dieser Problematik begegnet, wird in Einzelbeitrag 1 mit dem Konzept einer
doppischen Kommunalschuldenbremse vorgestellt. Diese doppische Kommunalschuldenbremse koppelt den doppischen Ergebnisausgleich an die Erhebung
eines Generationenbeitrags als Ultima Ratio. Der Generationenbeitrag kann im
Falle der Gemeinden als Aufschlag auf den Hebesatz der Grundsteuer B und im
Falle der Gemeindeverbände als Aufschlag auf den Hebesatz der Verbandsumlage (z.B. Kreisumlage) erhoben werden. Im Ergebnis wird die zuvor angesprochene Generationengerechtigkeit der Haushaltswirtschaft per Definition in jedem Haushaltsjahr sichergestellt. Der Ergebnisausgleich wird unabhängig vom
Konsolidierungswillen und von der Konsolidierungsfähigkeit vor Ort erreicht,
da der Generationenbeitrag notfalls jeden unausgeglichenen Ergebnishaushalt
zum Ausgleich bringt. Die Drohkulisse bzw. der Sanktionsmechanismus "Generationenbeitrag" führt dazu, dass Haushaltskonsolidierung politisch attraktiver
wird. Zugleich wird die Finanzlage für die Bürger/Unternehmen erheblich transparenter, da die Bürger/Unternehmen (zumindest auf Gemeindeebene) über den
Generationenbeitrag erstmals unmittelbar in ihrem Geldbeutel spüren, in welchem Umfang aktuell der Haushaltsausgleich verfehlt wird. Letztlich stärkt das
Modell der doppischen Kommunalschuldenbremse die kommunale Selbstverwaltung langfristig, indem die Handlungsspielräume künftiger Generationen erweitert (oder zumindest nicht weiter eingeengt) werden. Auch die Finanzaufsicht wird in ihrer Tätigkeitsausübung gestärkt, da sie den Haushaltsausgleich
über das Instrument "Generationenbeitrag" nun vergleichsweise unproblematisch (notfalls per Ersatzvornahme) sicherstellen kann.
Zu betonen ist im Zusammenhang mit der doppischen Kommunalschuldenbremse, dass der Generationenbeitrag nur die Ultima Ratio zur Wahrung des Haus-

178

haltsausgleichs darstellt. In der Praxis wird es darauf ankommen, in anderen Bereichen (und hier sowohl auf der Aufwands- als auch auf der Ertragsseite) Konsolidierungspotenziale zu realisieren. Ein solches, mögliches Konsolidierungsfeld wird im Rahmen des Einzelbeitrags 2 vorgestellt. Hier wird die z.B. vom
Bund der Steuerzahler Hessen vorgeschlagene Idee einer Verkleinerung der
kommunalen Volksvertretungen aufgegriffen. Im Ergebnis ist auf Basis von
Einzelbeitrag 2 festzustellen, dass im Falle der Gemeinden tendenziell eine Verkleinerung und im Falle der Landkreise tendenziell eine Vergrößerung der Vertretungskörperschaft vor dem Hintergrund der kommunalen Finanzlage als positiv zu beurteilen ist.
Hinsichtlich weiterer Details zu den Ergebnissen der vier Einzelbeiträge sei auf
die betreffenden Einzelbeiträge verwiesen, in denen die Ergebnisse ausführlich und im Falle des vierten Einzelbeitrags auch Einzelbeitrag-übergreifend - erörtert und diskutiert werden.

179

6.2 Zusammenfassung der Einzelbeiträge: Limitationen,
künftige Forschungsfragen und Handlungsempfehlungen für die Praxis
Relevant für die Interpretation der im Abschnitt 6.1 dargestellten Ergebnisse der
Einzelbeiträge ist die Kenntnis der Limitationen der Beiträge (siehe Tab. 6-2).
Limitationen
Einzelbeitrag 1 x Das Modell einer doppischen Kommunalschuldenbremse beschränkt sich
auf die kommunale Ebene, d.h. es erfolgt keine Verknüpfung zur bzw.
Übertragung auf die Bundes- und Landesebene.
x Eine Erprobung der Wirksamkeit des Modells in der Praxis steht noch
aus.
Einzelbeitrag 2 x Regressionsanalysen können statistisch nur Korrelationen, nicht jedoch
Kausalbeziehungen nachweisen.
x Ausreißer-Datensätze sind aus der Analyse eliminiert worden.
x Die Analyse beschränkt sich auf die Variablen Anzahl Sitze, ordentliches Ergebnis und Kassenkredite zuzüglich der Kontrollvariable Kommunaltyp.
x Nur zu Hessen liegen dem Autor exakte Daten zu Kommunen vor, die
das Verkleinerungsoptionsrecht ausgenutzt haben. Bei den übrigen
Kommunen ist eine Schätzung der Optionsrechtsausnutzung vorgenommen worden.
x Der Analyse liegen kamerale Kennzahlen zugrunde. Eine Beurteilung
der Generationengerechtigkeit bei den abhängigen Variablen ist damit
nicht möglich.
x Es besteht keine Übertragbarkeit der Ergebnisse auf Kommunen unter
5.000 Einwohnern.
x Unterschiedliche Auslagerungsgrade in Kommunen sind nicht berücksichtigt worden.
x Im verwendeten Datensatz bestehen kleinere Lücken.
Einzelbeitrag 3 x Regressionsanalysen können nur Korrelationen, nicht aber Kausalbeziehungen nachweisen.
x Der Rücklaufquote kann ein systematisches Antwortverhalten zugrunde
liegen.
x Die Ergebnisse sind nicht auf Kommunen unter 20.000 Einwohnern
übertragbar.
x Der Stand des Umstellungsprozesses kann sich zwischen den Kommunen unterscheiden, wodurch innerhalb der Adopter bzw. Non-Adopter
Heterogenitäten auftreten können.
x Die meisten analysierten Kommunen hatten zum Umfragezeitpunkt die
Doppik-Umstellung noch nicht vollständig abgeschlossen. Insbesondere
ist zumeist noch kein Gesamtabschluss verabschiedet worden.

180
x Es ist keine unbeobachtete Heterogenität analysiert worden.
x Die Analyse beschränkt sich auf den Blickwinkel von Kämmerern. Andere Sichtweisen (z.B. Haushaltspolitiker) werden nicht einbezogen.
x Das Untersuchungsmodell endet beim (positiven) Nutzen. Die Kosten
und damit im Ergebnis der Nettonutzen werden nicht betrachtet.
Einzelbeitrag 4 x Regressionsanalysen können nur Korrelationen, nicht aber Kausalbeziehungen nachweisen.
x Der Rücklaufquote kann ein systematisches Antwortverhalten zugrunde
liegen.
x Nicht in die Analyse einbezogen worden sind Kommunen, die zum Umfragezeitpunkt noch keinen Gesamt-/Konzernabschluss vorgelegt hatten.
x Die Ergebnisse sind nicht auf Kommunen unter 20.000 Einwohnern
übertragbar.
x Insbesondere Kommunen aus Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und
Rheinland-Pfalz sind im Kreise der Kommunen mit Gesamt/Konzernabschluss überrepräsentiert.
x Es ist keine unbeobachtete Heterogenität analysiert worden.
x Die Analyse beschränkt sich auf den Blickwinkel von Haushaltspolitikern. Andere Sichtweisen (z.B. Bürger) werden nicht einbezogen.
x Das Untersuchungsmodell endet beim (positiven) Nutzen. Die Kosten
und damit im Ergebnis der Nettonutzen werden nicht betrachtet.

Tab. 6-2:

Limitationen der Einzelbeiträge

Quelle:

Eigene Darstellung auf Grundlage der Einzelbeiträge

Unter den in Tab. 6-2 genannten Limitationen hervorgehoben sei zunächst insbesondere der Umstand, dass Regressionsanalysen faktisch keine Kausalbeziehungen, sondern nur Korrelationen nachweisen können. Diese Limitation betrifft
mit den Einzelbeiträgen 2, 3 und 4 den Großteil der vorliegenden Dissertation
und ist bei der Ergebnisinterpretation zu beachten. So wird zwar jeweils Kausalität unterstellt, tatsächlich statistisch nachgewiesen werden kann sie indes nicht.
Parallelen in den Limitationen bestehen v.a. im Hinblick auf die Einzelbeiträge
3 und 4. Grund hierfür ist die Verwendung eines gleichartigen Untersuchungsdesigns, wobei Einzelbeitrag 4 als Replikationsstudie von Einzelbeitrag 3 unter
Verwendung anderer Daten, Adresssierung einer anderen Zielgruppe, Erweiterung des Untersuchungsmodells und Überarbeitung des Messkonzepts verstanden werden kann. Zu beachten ist insbesondere die Limitation, dass in beiden
Einzelbeiträgen nur Kommunen ab 20.000 Einwohnern in die Analysen einbezogen worden sind. Die Ergebnisse lassen demzufolge keine Rückschlüsse auf
Kommunen unter 20.000 Einwohnern zu. Gleichwohl sind es gerade kleinere
Kommunen mit geringeren Personalkapazitäten, die besonders durch die Dop-

181

pik-Umstellung belastet sind. Eine weitere wichtige Limitation der Einzelbeiträge 3 und 4 besteht darin, dass die Untersuchungsmodelle nicht den Nettonutzen
im Sinne einer Gegenüberstellung von Nutzen und Kosten der DoppikUmstellung betrachten. Gerade dieser aus Praktikersicht wahrgenommene Nettonutzen ist zur Beurteilung des Mehrwerts der Reform indes von großem Interesse. Es wird eine wichtige Aufgabe künftiger Forschungsarbeiten sein, diese
Nettobetrachtung empirisch umzusetzen.
Hinsichtlich Einzelbeitrag 2 sei gerade vor dem Hintergrund der kommunalen
Doppik darauf hingewiesen, dass die Lage der Kommunalfinanzen im Beitrag
anhand kameraler Kennzahlen beurteilt worden ist. Grund hierfür ist die mangelnde Verfügbarkeit doppischer Daten. So ist die Finanzstatistik in Deutschland
im Kern noch immer kameral. Ebenfalls relevant in Anbetracht der kommunalen
Doppik ist aufgrund fehlender Datenbasis die Limitation der fehlenden Berücksichtigung unterschiedlicher Auslagerungsgrade. So werden auf kommunaler
Ebene einige kommunale Aufgaben (z.B. Krankenhäuser, ÖPNV, Wasser/Abwasser, Abfall) häufig in Form von Auslagerungen erbracht. Je nach Grad
der Auslagerung ergeben sich somit Vergleichbarkeitsprobleme im interkommunalen Vergleich. Diese Probleme werden erst in der Doppik durch die Aufstellung konsolidierter Gesamt- bzw. Konzernabschlüsse gelöst. Darüber hinaus
bestehen bei Einzelbeitrag 2 hinsichtlich der verwendeten Einwohnerschwelle
ähnliche Limitationen wie bei den Einzelbeiträgen 3 und 4, wenngleich die Einwohnerschwelle hier mit 5.000 Einwohnern niedriger liegt.
Bezüglich Einzelbeitrag 1 ist v.a. darauf hinzuweisen, dass beim Modell einer
doppischen Kommunalschuldenbremse die Praxiserprobung noch aussteht. Mit
den Städten Taunusstein und Freudenberg haben im Jahr 2014 gleichwohl die
ersten Kommunen das Modell freiwillig in das Ortsrecht übernommen (Stadt
Freudenberg 2014, Stadt Taunusstein 2014).
Ein Kernziel wissenschaftlicher Arbeiten besteht darin, einen Beitrag zum Forschungsprozess zu leisten. Hierbei stellen die Ergebnisse und deren Interpretation indes nur einen Teil des Beitrags zum Forschungsprozess dar. Ein weiterer
Teil besteht im Aufzeigen von neuen Forschungsfragen, denen sich nachfolgende wissenschaftliche Arbeiten widmen können (siehe Tab. 6-3).

182
Künftige Forschungsfragen
Einzelbeitrag 1 x Empirische Evaluation der Praxiserprobung der doppischen Kommunalschuldenbremse
x Konzeptionelle Weiterentwicklung einer möglichen Konjunkturkomponente
x Konzeptionelle Weiterentwicklung einer Übergangslösung für hoch defizitäre Kommunen
x Konzeptionelle Übertragung des Modells einer doppischen Schuldenbremse auf Bund und Länder sowie andere Staaten; Voraussetzung ist
ein Umstieg auf die Doppik
Einzelbeitrag 2 x Überprüfung, ob der Zusammenhang zwischen Volksvertretungsgröße
und Finanzsituation tatsächlich den beschriebenen, glockenförmigen
Funktionsverlauf annimmt
x Bestimmung der optimalen Volksvertretungsgröße abhängig von der
Einwohnerzahl der Kommune
x Quantifizierung der Haushaltskonsolidierungspotenziale durch Veränderung der Größe einer Vertretungskörperschaft
x Durchführung der Analyse unter Differenzierung nach Ländern und nach
Größenklassen
x Einbeziehung weiterer Variablen in die Regressionsanalyse; hierbei kann
insbesondere ein Umstieg von einer einfachen Regression auf eine Regression mit mehreren unabhängigen Variablen vollzogen werden.
x Detaillierte Analyse der Optionsrechtsausübung in Ländern mit Optionsrecht
x Umsetzung einer gesonderten Ausreißeranalyse
x Durchführung der Analyse unter Verwendung doppischer Kennzahlen
(insbesondere des doppischen ordentlichen Ergebnisses)
x Durchführung der Analyse für Gemeinden unter 5.000 Einwohnern
Einzelbeitrag 3 x Analyse der Kommunen unter 20.000 Einwohnern
x Analyse unbeobachteter Heterogenität (z.B. mittels FIMIX-PLS)
x Analyse von Kommunen mit verabschiedetem Gesamtabschluss
x Integration eines Konstrukts "verbesserte Gesamtsicht auf den Konzern
Kommune" in die Analyse
x Erweiterung des Untersuchungsmodells um die Konstrukte "Kosten" und
"Nettonutzen", um Kosten und Nutzen einander gegenüberzustellen.
x Analyse von Kommunen aus dem Blickwinkel anderer Entscheidungsträger (z.B. Haushaltspolitiker)
x Replikation der Analyse zu einem späteren Zeitpunkt
Einzelbeitrag 4 x Analyse der Kommunen unter 20.000 Einwohnern
x Analyse unbeobachteter Heterogenität (z.B. mittels FIMIX-PLS)
x Analyse von Kommunen aus dem Blickwinkel anderer wichtiger Stakeholder (z.B. Bürger, Prüfungsamtsleiter, (Ober-)Bürgermeister/Landräte,
Kommunalaufsicht)

183
x Erweiterung des Untersuchungsmodells um die Konstrukte "Kosten" und
"Nettonutzen", um Kosten und Nutzen einander gegenüber zu stellen
x Durchführung der Analysen getrennt nach Bundesländern
x Replikation der Analyse zu einem späteren Zeitpunkt

Tab. 6-3:

Künftige Forschungsfragen der Einzelbeiträge

Quelle:

Eigene Darstellung auf Grundlage der Einzelbeiträge

Neue Forschungsfragen leiten sich zunächst aus den Limitationen der Einzelbeiträge ab. So besteht ein mögliches Betätigungsfeld künftiger Forschungsarbeiten
typischerweise im Beheben der Limitationen früherer Beiträge zum Forschungsprozess.
Im Hinblick auf künftige Forschungsfragen ist erneut darauf hinzuweisen, dass
die Einzelbeiträge 3 und 4 hier große Parallelen aufweisen. So sollten sich zukünftige Forschungsarbeiten in beiden Fällen v.a. mit Analysen von Kommunen
unter 20.000 Einwohnern, der Analyse unbeobachteter Heterogenität sowie der
Nettonutzen-Perspektive annehmen. Auch sollten die Blickwinkel weiterer Stakeholder (z.B. Hauptverwaltungsbeamte, Kommunalaufsicht, Bürger, Rechnungsprüfer) untersucht werden. In diesem Bereich hat Einzelbeitrag 4 bereits
einige Forschungslücken geschlossen, indem mit den Haushaltspolitikern eine
von Einzelbeitrag 3 außen vor gelassene Stakeholder-Gruppe betrachtet worden
ist. Auch die in Einzelbeitrag 3 als Limitation bzw. künftige Forschungsfrage
aufgezeigte, mögliche Erweiterung des Untersuchungsmodells um die Gesamtsicht auf den Konzern Kommune in Verbindung mit der Analyse von Kommunen mit verabschiedetem Gesamtabschluss ist durch Einzelbeitrag 4 umgesetzt
worden. Ebenso handelt es sich bei Einzelbeitrag 4 um eine erste Replikationsstudie zu Einzelbeitrag 3.
Bei Einzelbeitrag 2 hervorzuheben ist v.a. die perspektivisch notwendige Einbeziehung doppischer Kennzahlen (z.B. doppisches ordentliches Ergebnis) zur Beurteilung der Finanzlage einer Kommune. So krankt das kamerale System an der
fehlenden Ressourcenverbrauchsorientierung, welche jedoch zur Beurteilung der
Generationengerechtigkeit der Finanzpolitik unerlässlich ist und erst in der
Doppik umgesetzt wird. Darüber hinaus erscheint eine nach Größenklassen und
Ländern differenzierte Durchführung der Analyse interessant, um die besonderen Charakteristika verschiedener Größenklassen und die Unterschiede im Ländervergleich herauszuarbeiten.
In Bezug auf Einzelbeitrag 1 bedarf es einer Weiterentwicklung der bestehenden
Modellgrundstruktur. Beispielhaft genannt seien hier die konzeptionelle Fort-

184

entwicklung der Konjunkturkomponente und der Übergangslösung für extrem
defizitäre Kommunen. In diesem Kontext sei indes an dieser Stelle darauf hingewiesen, dass diese beiden Forschungslücken inzwischen durch Burth et al.
(2013, S. 156 ff.) weitgehend geschlossen worden sind. Ausstehend ist noch die
konzeptionelle Übertragung des Modells einer doppischen Schuldenbremse auf
die Bundes- und Landesebene sowie die empirische Evaluation der Praxiserprobung der doppischen Kommunalschuldenbremse. Die Schließung letzterer Forschungslücke kann perspektivisch z.B. über die zuvor genannten Städte Freudenberg und Taunusstein realisiert werden.
Ergebnisse wissenschaftlicher Arbeiten sind kein Selbstzweck. Neben dem Aufzeigen künftiger Forschungsfragen zielen wissenschaftliche Arbeiten auch darauf ab, einen Erkenntnisgewinn für Entscheidungsträger in der Praxis zu liefern. Dieser Erkenntnisgewinn manifestiert sich in den auf Grundlage der Ergebnisse formulierten Handlungsempfehlungen für die Praxis (Tab. 6-4).

185
Handlungsempfehlungen für die Praxis
Einzelbeitrag 1 x Einführung der Doppik in allen Kommunen, da die Doppik eine Grundvoraussetzung des Modells einer doppischen Kommunalschuldenbremse
darstellt
x Übernahme des Modells in das kommunale Haushaltsrecht
x Falls keine Übernahme in das Haushaltsrecht erfolgt: freiwillige Implementierung des Modells in Kommunen in Form einer kommunalen Satzung (z.B. als Teil der Hauptsatzung oder als Nachhaltigkeitssatzung)
x Integration des Modells in neuere Reformbestrebungen (z.B. EPSAS)
Einzelbeitrag 2 x Sofern Wahlrechte bestehen: Ausnutzung von Wahlrechten seitens der
Städte und Gemeinden zur Verkleinerung der Volksvertretungen; umgekehrt bei Landkreisen
x Anpassung der Volksvertretungsgröße gemäß Kommunalverfassungen
analog zur zuvor beschriebenen Wahlrechtsausnutzung seitens der Landesgesetzgeber; ergänzende Etablierung von Vergrößerungswahlrechten
in den Kommunalverfassungen (für Landkreise)
x Setzen von landesseitigen Anreizen für Gemeindefusionen über sog.
"Hochzeitsprämien"
x Umsetzung von Gebietsreformen
Einzelbeitrag 3 x Weiterentwicklung der output-/outcomeorientierten Steuerung über Ziele
und Kennzahlen (inkl. Durchführung regelmäßiger Benchmarkings)
x Ausrichtung der Entwicklung der kommunalen Doppik vor Ort an den
Steuerungsbedürfnissen der Kämmerer
x Harmonisierung des Haushaltsrechts durch die Landesgesetzgeber
x Einführung wirkungsvoller Anreiz- und Sanktionsmechanismen zur Gewährleistung der Generationengerechtigkeit der Haushaltswirtschaft
(z.B. doppische Kommunalschuldenbremse)
Einzelbeitrag 4 x Weiterentwicklung der output-/outcomeorientierten Steuerung über Ziele
und Kennzahlen (inkl. Durchführung regelmäßiger Benchmarkings)
x Ausrichtung der Entwicklung der kommunalen Doppik vor Ort an den
Steuerungsbedürfnissen der Haushaltspolitiker
x Harmonisierung des Haushaltsrechts durch die Landesgesetzgeber, z.B.
auf Grundlage der EPSAS
x Einführung wirkungsvoller Anreiz- und Sanktionsmechanismen zur Gewährleistung der Generationengerechtigkeit der Haushaltswirtschaft
(z.B. doppische Kommunalschuldenbremse)

Tab. 6-4:

Handlungsempfehlungen der Einzelbeiträge

Quelle:

Eigene Darstellung auf Grundlage der Einzelbeiträge

Ein erstes wichtiges Handlungsfeld für die Praxis, das sich direkt oder indirekt
aus allen vier Einzelbeiträgen ableiten lässt, ist in der Notwendigkeit einer bundesweiten Einführung der kommunalen Doppik zu sehen. Wahlrechte zwischen

186

Doppik und (erweiterter) Kameralistik sollten abgeschafft und Umstellungsfristen (v.a. in Baden-Württemberg) kürzer gestaltet werden. Zugleich bedarf es
auch einer Harmonisierung des Haushaltsrechts. Bedingt durch die im Ländervergleich sehr uneinheitlichen haushaltsrechtlichen Regelungen zur kommunalen Doppik werden Kennzahlenvergleiche über Landesgrenzen hinweg unnötig
erschwert. Eine mögliche Grundlage zur Harmonisierung kann sich mittelfristig
ausgehend von der EU-Ebene durch die EPSAS ergeben.
Eine weitere Handlungsnotwendigkeit für die Praxis manifestiert sich in der
Problematik, dass die Doppik zwar transparent machen kann, ob finanziell auf
Kosten künftiger Generationen gelebt wird, sie jedoch die Generationengerechtigkeit der Haushaltspolitik nicht "erzwingen" kann (siehe Einzelbeiträge 3 und
4). Diese Lücke wird durch das Modell einer doppischen Kommunalschuldenbremse (Einzelbeitrag 1) geschlossen. Der Landesgesetzgeber ist aufgefordert,
das Modell in das Kommunalhaushaltsrecht zu übernehmen. Sofern diese Übernahme in das Haushaltsrecht ausbleibt, ist es an den Kommunen selbst, sich im
Sinne einer freiwilligen Selbstbeschränkung auf dem Satzungswege eine doppische Kommunalschuldenbremse zu geben, um sicherzustellen, dass finanziell
nicht auf Kosten künftiger Generationen gewirtschaftet wird. Beispielhaft agieren hier die bereits benannten Städte Taunusstein und Freudenberg. Auch wird
zu untersuchen sein, wie das Schuldenbremsenmodell in neue Reformbestrebungen (Stichwort "EPSAS") integriert werden kann.
Das Konzept einer doppischen Kommunalschuldenbremse (Einzelbeitrag 1)
stellt sicher, dass jede Generation selbst für die ihr bereitgestellten Leistungen
bezahlt, indem der Haushaltsausgleich notfalls per Generationenbeitrag herbeigeführt wird. Die Einführung einer doppischen Kommunalschuldenbremse erfordert gleichwohl in defizitären Kommunen die Realisierung z.T. enormer
Konsolidierungsanstrengungen. Diese sind zwar schmerzhaft, aber dennoch
notwendig, um zu verhindern, dass künftige Generationen finanziell für das
kommunale Leistungsniveau der heutigen Generation aufkommen müssen. Einen Beitrag zur Konsolidierung kann auch das Land leisten. Beispielhaft aufgezeigt wird dies in Einzelbeitrag 2. So sollten die Länder verstärkt sog. "Hochzeitsprämien" als Anreiz für Gemeindefusionen nutzen. Auch sollten die
Volksvertretungsgrößen, wie im Beitrag beschrieben, per Kommunalverfassung
bzw. -wahlgesetz angepasst werden. Ebenso denkbar ist die Etablierung von
(zusätzlichen) Verkleinerungs- bzw. Vergrößerungswahlrechten in den Kommunalverfassungen.

187

Für weitere Einzelheiten zu den Limitationen, künftigen Forschungsfragen und
Handlungsempfehlungen für die Praxis sei an dieser Stelle auf die jeweiligen
Einzelbeiträge verwiesen, in denen die Limitationen, künftigen Forschungsfragen und Handlungsempfehlungen ausführlich erläutert werden.

6.3 Übergreifende Interpretation, Bewertung und Diskussion der Einzelbeiträge
Das Hauptziel der Tätigkeit des Staates und seiner Kommunen besteht darin, das
Gemeinwohl zu maximieren. Dieses vergleichsweise abstrakte Ziel der Gemeinwohlmaximierung bedarf einer weiteren Konkretisierung und Operationalisierung, damit öffentliche Entscheidungsträger es bei der Entscheidungsfindung
berücksichtigen können. Dies kann z.B. über das Ziel der Generationengerechtigkeit geschehen, demzufolge eine Generation nur so viele Ressourcen verbrauchen soll wie sie selbst erwirtschaftet hat.
Allgemeines Ziel kommunaler Gebietskörperschaften:
Generationengerechte Haushaltspolitik

Einzelbeiträge 3 + 4:
Die Doppik und ihr Nutzen für wichtige
kommunale Entscheidungsträger (hier:
Kämmerer und Haushaltspolitiker)

Voraussetzung zur Zieloperationalisierung:
Einführung der Doppik zur periodengerechten Abbildung
von Ressourcenverbrauch und Ressourcenaufkommen

Konkretisierung des allgemeinen Ziels in der Doppik:
Generationengerechte Haushaltspolitik durch doppischen
Ergebnisausgleich in (ordentl.) Erträgen und Aufwendungen

Einzelbeitrag 1:
Konzeptionelle Vorstellung eines solchen
Anreiz- und Sanktionsmechanismus in Form
der doppischen Kommunalschuldenbremse

Schaffung von Mechanismen zur Sicherung des
Ergebnisausgleichs:
Etablierung eines Anreiz- und Sanktionsmechanismus zur
Sicherstellung des Ergebnisausgleichs

Einzelbeitrag 2:
Analyse eines Beispiels für eine
Konsolidierungsmaßnahme:
Vertretungskörperschaften verkleinern

Haushaltskonsolidierung:
(ordentliche) Erträge steigern und (ordentliche)
Aufwendungen senken, um Ergebnisausgleich zu erreichen

Abb. 6-1:

Grafische Verknüpfung der Einzelbeiträge

Quelle:

Eigene Darstellung

188

Das ethische Leitbild der Generationengerechtigkeit strahlt auch auf die Finanzwirtschaft öffentlicher Einheiten aus. Operationalisiert wird der Grundsatz
der Generationengerechtigkeit in der Doppik über den Grundsatz der interperiodischen Gerechtigkeit, nach dem in einer Periode (z.B. Haushaltsjahr) die Erträge (Ressourcenaufkommen) ausreichen sollen, um die Aufwendungen (Ressourcenverbrauch) vollständig zu decken.76 Reichen die Erträge nicht zur Deckung
der Aufwendungen aus, so ist in der betreffenden Periode per Definition auf
Kosten künftiger Generationen gelebt worden. Da die traditionelle Kameralistik
Ressourcenverbrauch und Ressourcenaufkommen nicht periodengerecht abbilden kann, ist es im kameralen System nicht möglich, die Generationengerechtigkeit der Haushaltspolitik zu überprüfen (Burth/Gnädinger 2014e). Die Doppik
stellt in diesem Sinne eine Voraussetzung dafür dar, das Ziel der Generationengerechtigkeit finanzwirtschaftlich periodengerecht zu operationalisieren.
Das neue doppische Haushalts- und Rechnungswesen in Kommunen ist ein Informations- und Steuerungssystem, das v.a. die politischen Mandatsträger und
die Verwaltungsmitarbeiter (z.B. Kämmerer) bei der Steuerung unterstützen
soll. Die konkrete Konzeption der kommunalen Doppik (sowie auch des übergeordneten Neuen Steuerungsmodells) in Deutschland ist indes Gegenstand
zahlreicher Diskussionen in Wissenschaft und Praxis (z.B. Sarrazin 2007; Budäus 2007; Holtkamp 2008; Banner 2008; Bogumil/Ebinger/Holtkamp 2011;
Reichard 2011; Bogumil/Ebinger/Holtkamp 2012; Lasar 2010; Mühlenkamp/Glöckner 2009). Vor diesem Hintergrund erscheint es relevant, den Nutzen der kommunalen Doppik aus Sicht wichtiger kommunaler Entscheidungsträger zu untersuchen.
In der vorliegenden Arbeit zielen die Einzelbeiträge 3 und 4 darauf ab, diese
Forschungslücke zu schließen. Sie untersuchen den Nutzen der Doppik aus der
Perspektive zweier wichtiger Entscheidungsträgergruppen in Kommunen:
Kämmerer (Einzelbeitrag 3) und Haushaltspolitiker (Einzelbeitrag 4).77 Beide
Einzelbeiträge verdeutlichen hierbei die Wichtigkeit der Steuerungsmöglichkeiten für den Nutzen der Doppik. Zugleich zeigen sie die Relevanz und die Weiterentwicklungserfordernisse im Bereich der Generationengerechtigkeit auf. So ist
auf Grundlage der Kämmerer-Analyse (Einzelbeitrag 3) festzustellen, dass die
76

Teilweise wird auch explizit auf die ordentlichen Erträge und Aufwendungen abgespielt, um außerordentliche Vorgänge (z.B. Verkäufe von Vermögenswerten über Buchwert) auszublenden. Die
Größe zur Beurteilung der Generationengerechtigkeit (ordentliches Ergebnis) wird damit z.B. weniger manipulationsanfällig.
Die kompletten deskriptiven Ergebnisse der Umfragen zu den Einzelbeiträgen 3 und 4 sind unter
http://www.doppik-studie.de/ abrufbar.

189

Kämmerer verbesserten Beurteilungsmöglichkeiten der Generationengerechtigkeit als eine zentrale Determinante des Nutzens der kommunalen Doppik wahrnehmen. Zugleich verdeutlichen die Ergebnisse der Haushaltspolitiker-Analyse
(Einzelbeitrag 4) indes auch den Bedarf nach einer Weiterentwicklung des bestehenden Haushaltsrechts. So deckt die kommunale Doppik durch Ergebnishaushalt und Ergebnisrechnung zwar auf, ob im betreffenden Haushalts- bzw.
Rechnungsjahr auf Kosten künftiger Generationen gewirtschaftet wird. Eine
nicht generationengerechte Finanzpolitik verhindert sie jedoch nicht notwendigerweise. Zwar schreibt das doppische Haushaltsrecht aller Länder den Ergebnisausgleich (mit Unterschieden im Detail) vor; gleichwohl hat sich die Pflicht
zum Haushaltsausgleich in der Vergangenheit nicht als eine ausreichend starke
Vorgabe erwiesen. Vielmehr sind die haushaltsrechtlichen Vorgaben zum Erreichen des Haushaltsausgleichs von einigen Kommunen sowohl in Zeiten der
Kameralistik als auch in Zeiten der Doppik verletzt worden. In einigen Fällen
wird sogar bereits seit Jahrzehnten der Haushaltsausgleich verfehlt. Es bedarf
daher neuer Mechanismen, um die Generationengerechtigkeit der Haushaltswirtschaft dauerhaft sicherzustellen.
Einen solchen Mechanismus zur Gewährleistung einer generationengerechten
Haushaltspolitik kann das Modell einer "doppischen Kommunalschuldenbremse" darstellen (Einzelbeitrag 1). Das Modell einer doppischen Kommunalschuldenbremse koppelt den Ausgleich des ordentlichen Ergebnisses in Planung und
Rechnung an die Erhebung eines Generationenbeitrags als Ultima Ratio. Dieser
Mechanismus stellt in jedem Haushalts- und Rechnungsjahr sicher, dass die ordentlichen Erträge ausreichen, um die ordentlichen Aufwendungen zu decken.
Ein Leben auf Kosten künftiger Generationen ist nicht mehr möglich. Im Besonderen ist die Generationengerechtigkeit der Haushaltspolitik auch nicht mehr
abhängig vom Konsolidierungswillen vor Ort, da in letzter Instanz die Erträge
über den Generationenbeitrag so weit gesteigert werden, dass der Ergebnisausgleich sichergestellt ist.
Der Generationenbeitrag ist jedoch, wie bereits angesprochen, nur eine Ultima
Ratio für konsolidierungsunwillige oder -unfähige Kommunen. Das Modell
schafft einen Anreiz dafür, dass Kommunen durch anderweitige Ertragssteigerungen bzw. Aufwandssenkungen den Ergebnisausgleich erreichen und folglich
generationengerecht wirtschaften. Eine Möglichkeit der Haushaltskonsolidierung besteht in der Veränderung der Größe der Volksvertretung (Einzelbeitrag
2). So sollte im Fall der Städte und Gemeinden tendenziell eine Verkleinerung

190

und im Falle der Landkreise tendenziell eine Vergrößerung der Vertretungskörperschaft angestrebt werden.
Die Veränderung der Größe der kommunalen Volksvertretung ist indes nur eine
von zahlreichen weiteren Konsolidierungsmaßnahmen, die Kommunen ergreifen
können. In einigen Fällen haben sich auch die Länder entschieden ihren Kommunen bei der Haushaltskonsolidierung über Entschuldungsfonds helfen (z.B.
Kommunaler Schutzschirm in Hessen, Stärkungspakt Stadtfinanzen in
Nordrhein-Westfalen).78 Die Unterstützungsmaßnahmen der Länder dürfen indes nicht darüber hinweg täuschen, dass die Kommunen letztlich selbst dafür
verantwortlich sind, ihren Haushalt zu konsolidieren. So erwächst aus dem
Recht zur kommunalen Selbstverwaltung stets auch eine Pflicht zur kommunalen Selbstverantwortung. In diesem Zusammenhang kann das beschrieben Modell der doppischen Kommunalschuldenbremse einen wesentlichen Beitrag zur
eigenverantwortlichen Konsolidierung der Kommunalhaushalte leisten.
Aktuell ist das Modell einer doppischen Kommunalschuldenbremse noch nicht
im kommunalen Haushaltsrecht der Flächenländer verankert worden. Gleichwohl haben Kommunen die Möglichkeit, das Modell freiwillig in Form einer
kommunalen Satzung (sog. Nachhaltigkeitssatzung) in das Ortsrecht zu integrieren. Einen solchen Weg haben beispielsweise die Stadt Freudenberg in
Nordrhein-Westfalen (Stadt Freudenberg 2014) und die Stadt Taunusstein in
Hessen (Stadt Taunusstein 2014) beschritten.
Selbst eine Verankerung doppischer Schuldenbremsen in den Kommunalverfassungen der Flächenländer greift hinsichtlich des staatlichen Oberziels der Generationengerechtigkeit streng genommen noch zu kurz. So wird durch doppische
Kommunalschuldenbremsen zwar die finanzwirtschaftliche Generationengerechtigkeit auf kommunaler Ebene sichergestellt - auf Bundes- und Landesebene
kann indes weiter auf Kosten künftiger Generationen gewirtschaftet werden.
Dieser Umstand ist besonders bedenklich vor dem Hintergrund dessen, dass der
Großteil der Budgetvolumina der Bundesrepublik Deutschland auf der Ebene
von Bund und Ländern zu verorten ist. Es bedarf folglich der Übertragung des
Modells einer doppischen Schuldenbremse auf die Besonderheiten von Bund
und Ländern (z.B. Anpassung der Aufschlagsgrundlage für den Generationenbeitrag), um für den Gesamtstaat eine generationengerechte Haushaltspolitik
dauerhaft zu gewährleisten.

Zu den kommunalen Entschuldungsfonds der Länder siehe z.B. Hilgers/Burth (2011).

191

Eine Grundvoraussetzung für die Anwendbarkeit des Modells einer doppischen
Schuldenbremse besteht mithin in der Nutzung eines doppischen Haushalts- und
Rechnungswesens. Der Bund, die Mehrzahl der Länder sowie ein Teil der
Kommunen nutzen jedoch weiterhin die Kameralistik (ggf. in Form der erweiterten Kameralistik). Ein bundesweiter Umstieg aller öffentlichen Gebietskörperschaften auf die Doppik ist vor diesem Hintergrund unausweichlich. Problematisch gestaltet sich indes schon heute die Heterogenität des Haushaltsrechts
(Mühlenkamp/Glöckner 2009). So sind z.B. doppische Haushalts- und Rechnungsdaten aus Baden-Württemberg nur eingeschränkt mit doppischen Haushalts- und Rechnungsdaten aus Nordrhein-Westfalen vergleichbar. Eine Harmonisierung des Haushaltsrechts erscheint dringend geboten.
Eine mögliche Grundlage zur Harmonisierung des Haushaltsrechts in Deutschland - und auch auf dem Gebiet der gesamten EU - sind die European Public
Sector Accounting Standards (EPSAS), die derzeit auf EU-Ebene diskutiert
werden.79 Bei den EPSAS handelt es sich um doppische Rechnungslegungsstandards, die auf den International Public Sector Accounting Standards (IPSAS)
basieren sollen (Glöckner 2007; Müller-Marqués Berger 2008). Unberücksichtigt bleibt bei den EPSAS voraussichtlich das Haushaltswesen. Es wird demzufolge den einzelnen EU-Mitgliedsstaaten obliegen, komplementäre und möglichst EU-weit harmonisierte Haushaltswesen-Standards zu entwickeln (Budäus/Burth/Hilgers 2013, S. 14). Eine Harmonisierung des Haushaltswesens ist
von essenzieller Bedeutung, da der Haushalt im öffentlichen Sektor das wichtigste finanzpolitische Steuerungsinstrument für Politik und Verwaltung darstellt
(Budäus/Burth/Hilgers 2013, S. 14).
Unter der Voraussetzung einer Entwicklung komplementärer HaushaltswesenStandards können die EPSAS die Grundlage für eine dauerhafte, EU-weit generationengerechte Haushaltspolitik legen, sofern in das neue Haushalts- und
Rechnungswesen für alle Ebenen eine doppische Schuldenbremse mit Generationenbeitrag integriert wird. Die Aufgabe der Anpassung des Modells der doppischen Schuldenbremse an die EPSAS ist eine Aufgabe, der sich nachfolgende
Forschungsarbeiten widmen sollten.

Informationen zum EPSAS-Projekt der EU sind abrufbar unter http://www.epsas.eu/de/.

193

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Kapitel"

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Statistisches Bundesamt (2013) Schulden der öffentlichen Haushalte 2012 Fachserie 14 Reihe 5. Wiesbaden
van Suntum U (2012) Zur Kritik des BIP als Indikator für Wohlstand und
Wachstum. RatSWD Working Paper 208, Berlin

199

Anhang

8.1 Liste der Einzelarbeiten und der hervorgegangenen Publikationen
Nr. Autor(en)

Andreas
Burth

Andreas
Burth,
Dennis
Hilgers

Jahr der
Veröffentlichung
2012

Titel

veröffentlicht/eingereicht in

Modell einer ressourcenverbrauchsorientie
rten Kommunalschuldenbremse

Schauer R (Ed) Aktuelle Herausforderungen an das Management in öffentlichen Verwaltungen - Verwaltungsmanagement-Tag 2012 an der Johannes
Kepler Universität Linz. Trauner, Wien: 19-36

Frühere
Version:
2012

Frühere Version:
Entwicklung des Modells einer doppischen
Kommunalschuldenbremse

Frühere Version:
Hilgers D, Schauer R, Thom N
(Eds) Public Management im
Paradigmenwechsel - Staat und
Verwaltung im Spannungsfeld
von New Public Management,
Open Government und bürokratischer Restauration. Trauner,
Wien: 209-224
2012
Der Effekt der Größe ZögU - Zeitschrift für öffentlikommunaler Volks- che und gemeinwirtschaftliche
vertretungen auf die Unternehmen 25(3): 293-315
Kommunalfinanzsituation
2014
Cui bono? Depicting JBE - Journal of Business Ecothe benefits of the nomics 84(4): 531-570
new municipal budgeting and accounting
regime in Germany
2015
NutzenDMS - Der Moderne Staat 8(1):
(im Erscheinen) Determinanten
der 173-200 (im Erscheinen)
kommunalen Doppik
aus Sicht der Haushaltspolitiker

A. Burth, Kommunale Haushaltssteuerung an der Schnittstelle von Doppik und Haushaltskonsolidierung,
DOI 10.1007/978-3-658-11054-3, © Springer Fachmedien Wiesbaden 2015

200

8.2 Anteil bei Konzeption, Durchführung und Berichtsabfassung bei Ko-Autorenschaft (§ 6 Abs. 3 PromO WiSo v.
24.8.2010)
Der überwiegende Teil der Arbeit an der Konzeption, Durchführung und Abfassung Einzelbeitrags 3 ("Cui bono? Depicting the benefits of the new municipal
budgeting and accounting regime in Germany") sowie des Einzelbeitrags 4
("Nutzen-Determinanten der kommunalen Doppik aus Sicht der Haushaltspolitiker") ist vom Autor der vorliegenden Dissertation erbracht worden. Dies beinhaltet die Gestaltung, Versendung und Auswertung der Fragebögen, die konzeptionelle Arbeit, das Design der Analyse, die Durchführung der Analyse, die Interpretation der Ergebnisse sowie die Strukturierung und Ausformulierung der
Beiträge.
Der Einzelbeitrag 1 ("Modell einer ressourcenverbrauchsorientierten Kommunalschuldenbremse") und der Einzelbeitrag 2 ("Der Effekt der Größe kommunaler Volksvertretungen auf die Kommunalfinanzsituation") sind in Alleinautorenschaft verfasst worden.

201

8.3 Kurzfassungen/Abstracts der Einzelarbeiten in deutscher und englischer Sprache
8.3.1 Einzelbeitrag Nr. 1: Modell einer ressourcenverbrauchsorientierten Kommunalschuldenbremse
Die Kommunalverschuldung hat - v.a. im Bereich der Kassenkredite in den vergangenen Jahren tendenziell zugenommen. Die bestehenden
Regelungen des Haushaltsrechts der 13 Flächenländer haben diese
Entwicklung nicht verhindern können. Ein Modell, das die Probleme
bestehender haushaltsrechtlicher Regelungen lösen könnte, ist die sog.
"(ressourcenverbrauchsorientierte) doppische Kommunalschuldenbremse". Die doppischen Kommunalschuldenbremse koppelt die Erhebung eines sog. "Generationenbeitrags" an den Ergebnisausgleich
(in Haushaltsplanung und Rechnungslegung). Beim Generationenbeitrag handelt es sich im Falle der Gemeinden um einen Aufschlag auf
die Grundsteuer und im Falle der Gemeindeverbände einen Aufschlag
die Gemeindeverbandsumlage. Im Ergebnis wohnt dem Konzept u.a.
das Potenzial inne, die Generationengerechtigkeit der Haushaltswirtschaft dauerhaft sicherzustellen, die Konsolidierungsargumentation in
Vertretungskörperschaften umzukehren und einen Konsolidierungsanreiz zu schaffen, die Fühlbarkeit von Haushaltsdefiziten zu erhöhen
sowie die Finanzaufsicht zu stärken.
Englisch/ By tendency, municipal debt - especially in the area of ways and
means of advance - has increased over the last years. Existing debt
English
brakes in the budget laws of the 13 area states have not stopped this
development. A model which may solve the problems of existing
budgetary regulations is the so-called "accrual-based municipal debt
brake". The accrual-based municipal debt brake links the levy of a socalled "intergenerational contribution" to the balance of the profit and
loss budget/statement. The intergenerational contribution is in addition to a municipality's real estate tax or an addition to an association
of local authority's reallocation charge. As a result, the concept has the
potential to permanently ensure intergenerational equity in economic
terms, to increase budget consolidation incentives as well as reverse
consolidation chains of reasoning, to enhance perceptibility of budget
deficits and to strengthen the supervision of local authorities by the
state.
Deutsch/
German

202

8.3.2 Einzelbeitrag Nr. 2: Der Effekt der Größe kommunaler Volksvertretungen auf die Kommunalfinanzsituation
Deutsch/
German

Englisch/
English

Bedingt durch die kritische Lage der kommunalen Finanzen sind
Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen in vielen Kommunen dringend
geboten. Der Bund der Steuerzahler Hessen schlägt in diesem Kontext vor, kommunale Volksvertretungen zu verkleinern. Der vorliegende Beitrag nimmt eine Bestandsaufnahme hinsichtlich der Kommunalfinanzsituation sowie der Größe kommunaler Volksvertretungen vor und analysiert die Einsparpotentiale, die durch Verkleinerungen realisiert werden können. Im Ergebnis wird festgestellt, dass sich
im Fall der Räte (Städte/Gemeinden) durch eine Verkleinerung sowie
im Fall der Kreistage (Landkreise) durch eine Vergrößerung der Sitzzahlen Konsolidierungspotentiale erschließen lassen.
Due to the critical situation of local finances, budget consolidation is
crucial in many municipalities and counties. The Taxpayer Association of Hesse therefore proposes to reduce the size of local councils.
The article at hand descriptively evaluates the situation of local finances as well as the size of local councils, and analyses the savings
potential of decreasing the local councils’ size. As a result, municipal
councils can exploit consolidation potentials by reducing their size,
whereas county councils can realize savings potentials by enlargements.

203

8.3.3 Einzelbeitrag Nr. 3: Cui bono? Depicting the benefits of the new
municipal budgeting and accounting regime in Germany
Deutsch/
German

Englisch/
English

Die Notwendigkeit eines neuen kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens in Deutschland auf Grundlage des kaufmännischen
Rechnungswesens (Doppik) ist seit knapp 20 Jahren Gegenstand
zahlreicher Debatten in Wissenschaft und Praxis. Die Diskussion ist
hierbei v.a. durch Thesen und sachlogische Argumentationen geprägt. Ziel des vorliegenden Beitrags ist es, den wahrgenommen
Nutzen der kommunalen Doppik sowie dessen Determinanten empirisch mittels eines Strukturgleichungsmodells zu untersuchen. Im
Ergebnis wird festgestellt, dass die Steuerung einen wichtigen indirekten Nutzentreiber sowie Effizienz, Generationengerechtigkeit und
Transparenz direkte Nutzentreiber darstellen. Weiterentwicklungserfordernisse offenbaren sich v.a. in der Umsetzung der neuen output/wirkungsorientierten Steuerungsrationalität und in der Notwendigkeit einer Harmonisierung des Haushaltsrechts.
The new budgeting and accounting regime for the public sector
(Doppik), which is based on private sector accounting standards, has
been the subject of numerous discussions in research and practice in
Germany for the last 20 years. However, those discussions were
mostly characterized by assertions, unproven statements and logical
arguments. The objective of this paper is to empirically analyze the
perceived benefits of a reformed municipal accrual budgeting and
accounting system by using a structural equation model. Our results
show that improved management capabilities are an important indirect factor, whereas efficiency, intergenerational equity, and transparency are direct determinants of benefit. The consistent implementation of the new output-/outcome-oriented management rationality
and the necessity of harmonizing budget laws are revealed as prerequisites for further development.

204

8.3.4 Einzelbeitrag Nr. 4: Nutzen-Determinanten der kommunalen
Doppik aus Sicht der Haushaltspolitiker
Deutsch/
German

Englisch/
English

Seit mehreren Jahren befindet sich das kommunale Haushaltsrecht in
einem Umbruch: In den meisten Kommunen wird die traditionelle
Kameralistik von der Doppik abgelöst. Als Replikationsstudie eines
Aufsatzes von Burth/Hilgers (2014) analysiert der vorliegende Beitrag auf Basis eines Strukturgleichungsmodells die Determinanten
des Nutzens der Doppik-Einführung aus Sicht kommunaler Haushaltspolitiker. Im Ergebnis zeigt sich, dass die verbesserte Effektivität der wichtigste direkte und die gesteigerten Steuerungsmöglichkeiten der wichtigste indirekte Nutzentreiber der Doppik darstellen.
Die Steuerungsmöglichkeiten in der Doppik werden ihrerseits maßgeblich durch die erhöhte Entscheidungsrelevanz doppischer Informationen determiniert. Die Ergebnisse verdeutlichen des Weiteren
die Notwendigkeit einer Harmonisierung des Haushaltsrechts. Eine
Möglichkeit hierzu stellen die derzeit auf EU-Ebene diskutierten
European Public Sector Accounting Standards (EPSAS) dar.
The municipal budgeting and accounting system in Germany has
been in state of fundamental upheaval for several years: Most municipalities replace their traditional cash-based system (Kameralistik) by an accrual-based system (Doppik). As a replication study of
a paper by Burth/Hilgers (2014), the paper at hand analyses the determinants of the benefits of accrual-based budgeting and accounting
using a structural equation model. Results show that improved effectiveness is the most important direct determinant of benefits. Improved management capabilities represent the most important indirect determinant of benefits. The management capabilities in an accrual-based system are primarily determined by the enhanced decision relevancy of accrual-based information. Furthermore, the results show that budgeting and accounting systems in Germany need
to be harmonised. A possibility for such a harmonisation are the
European Public Sector Accounting Standards (EPSAS). The implementation of EPSAS is currently discussed at EU level.