Публичная политика №2 за 2018 год. Том 2. Реформы образования в России: за и против

Author: Сунгуров А.Ю.

Tags: политика журнал журнал публичная политика

ISBN: 2541-8351

Year: 2018

Similar

Публичная политика №1 за 2020 год. Том 4. Конституционные изменения современной России в контексте проблем публичной политики

Публичная политика №1-2 за 2020 год. Том 3. Публичная коммуникация и символическая политика

Публичная политика №1 за 2018 год. Том 2. 1917-2017: извлеченные и неизвлеченные уроки

Публичная политика №2 за 2020 год. Том 4. Covid-19 и социально-политические изменения: проблемы и возможности в условиях новой реальности

Text

ПУБЛИЧНАЯ
ПОЛИТИКА
Том2,No2,2018
ISSN 2541-8351
Реформы образования в России:
за и против
Учредители: Ассоциация «Редакция журнала "Публичная политика"»,
Санкт-Петербургская общественная организация
«Гуманитарно-политологический центр "Стратегия"».
Главный редактор: Сунгуров А.Ю.
Редакция: Акопов С.В., Балаян А.А .
(ответственный секретарь), Горный М.Б .,
Тульчинский Г.Л ., Щербак А.Н .
Адрес редакции: 190005, Санкт-Петербург,
7-я Красноармейская ул. , 25/14, оф. 409
Телефон/факс: (812) 712-66-12 ,
e-mail: publicpolicyeditor@gmail.com
Электронная версия: http:/center-strategy.com
ISSN 2541-8351
Свидетельство о регистрации ПИ No ФС 77-65767 от 27 мая 2016 г.
Подписано в печать 12 декабря 2018 г.
Формат 60х90/16. Усл. печ. л . 12 .
Тираж 500 экз. Заказ 27558.
ООО «Типография АРСИ».
192236, Санкт-Петербург, ул. Б.Куна, д. 32.

РЕДКОЛЛЕГИЯ
Акопов С.В .,
доктор политических наук, профессор департамента
прикладной политологии НИУ ВШЭ – СПб.
Балаян А.А .,
кандидат политических наук, доцент департамента
прикладной политологии НИУ ВШЭ – СПб
Горный М.Б.,
кандидат физико-математических наук, исполнительный
директор СПб гуманитарно-политологического центра
«Стратегия».
Малинова О.Ю .,
доктор философских наук, главный научный сотрудник
Института научной информации по общественным
наукам РАН, профессор МГИМО и НИУ ВШЭ
Морозова Е.В .,
доктор философских наук, профессор кафедры
государственной политики и государственного управления
Кубанского государственного университета, Краснодар
Никовская Л.И .,
доктор социологических наук, главный научный
сотрудник Института социологии РАН, Москва
Поличка Н.П .,
доктор педагогических наук, директор Дальневосточного
научного центра местного самоуправления, профессор
Дальневосточного юридического института
Тихоакеанского государственного управления, Хабаровск
Попова О.В .,
доктор политических наук, заведующая кафедрой политических
институтов и прикладных политических исследований СПбГУ
Сморгунов Л.В .,
доктор философских наук, заведующий кафедрой
политического управления СПбГУ
Стародубцев А.В ., кандидат политических наук, доцент департамента
прикладной политологии НИУ ВШЭ – СПб, научный сотрудник
Александровского института Хельсинки, Финляндия
Сунгуров А.Ю.,
доктор политических наук, президент СПб гуманитарно-
политологического центра «Стратегия», руководитель
департамента прикладной политологии НИУ ВШЭ – СПб
Тимофеева Л.Н .,
доктор политических наук, профессор, заместитель
заведующего кафедрой политологии и политического
управления РАНХиГС
Тульчинский Г.Л.,
доктор философских наук, заслуженный деятель науки РФ,
профессор департамента прикладной политологии
НИУ ВШЭ – СПб
Щербак А.Н.,
кандидат политических наук, доцент департамента
прикладной политологии НИУ ВШЭ – СПб

Akopov S.V.,
Doctor of Political Sciences, Professor, Department of Applied
Political Science, HSE – St. Petersburg
Balayan A.A.,
Candidate of Political Sciences, Associate Professor, Department
of Applied Political Science, Higher School of Economics National
Research University – St. Petersburg
Gorny M.B .,
Candidate of Physical and Mathematical Sciences, Executive Director
of the humanitarian and political center "Strategy"
Malinova O.Y.,
Doctor of Philosophy, Chief Researcher of the Institute of Scientific
Information on Social Sciences of the Russian Academy of Sciences
INION RAN, Professor of Moscow State Institute of International
Relations and Higher School of Economics National Research University
Morozova E.V.,
Doctor of Philosophy, Professor, Department of Public Policy
and Public Administration of the Kuban State University, Krasnodar
Nikovskaya L.I.,
Doctor of Sociology, Chief Researcher, Institute of Sociology, Russian
Academy of Sciences, Moscow
Polička N.P.,
Doctor of Pedagogical Sciences, Director of the Far Eastern Scientific
Center of Local Self-Government, Professor of the Far Eastern Legal
Institute of the Pacific Public Administration, Khabarovsk
Popova O.V.,
Doctor of Political Sciences, Head of Political Institutions and Applied
Political Science Department, St. Petersburg State University
Smorgunov L.V.,
Doctor of Philosophy, Head of Political Governance Department,
St. Petersburg State University
Starodubtsev A.V.,
Candidate of Political Science, Associate Professor, Department
of Applied Political Science, HSE – St. Petersburg, Researcher at the
Aleksanteri institute, Helsinki, Finland
Sungurov A.Y.,
Doctor of Political Sciences, President of the St. Petersburg
Humanitarian and Political Center «Strategy», Head of Applied
Political Science Department, HSE – St. Petersburg
Timofeeva L.N .,
Doctor of Political Sciences, Professor, Department of Political
Science and Political Management of Russian Presidential
Academy of National Economy and Public Administration
Tulchinskii G.L .,
Doctor of Philosophy, Professor, Department of Applied Political
Science of Higher School of Economics National Research
University – St. Petersburg
Shcherbak A.N.,
Candidate of Рolitical Sciences, Associate Professor, Department
of Applied Political Science, Higher School of Economics National
Research University – St. Petersburg Editorial Board
EDITORIAL BOARD

Бальцер Х.,
доктор политических наук, профессор, Джорджтаунский
университет
Ильин М.В .,
доктор политических наук, профессор департамента
политической науки НИУ ВШЭ
Гоман-Голутвина О.В ., доктор политических наук, профессор, заведующая
кафедрой сравнительной политологии МГИМО
Колебач Х.,
доктор политических наук, профессор Школы
социальных наук и международных исследований,
Австралия
Крастев И.,
председатель Центра либеральных исследований, София,
Болгария
Кук Л.,
доктор политических наук, профессор Университета
Брауна, США
Макарычев А.С.,
доктор исторических наук, профессор Института
правительства и политики Университета Тарту, Эстония
Петерсон Б.,
доктор политических наук, профессор университета
Мальме, Швеция
Рубл Б.,
заместитель директора Центра международных
исследований им. Вудро Вильсона, Вашингтон, США
Серме Л.,
доктор политических наук, профессор Института
политических исследований в Экс-Провансе, Франция
Соловьев А.И.,
доктор политических наук, заведующий кафедрой
политического анализа МГУ им. М . В . Ломоносова
Чернышов Е.Г.,
доктор исторических наук, заведующий кафедрой
всеобщей истории и международных отношений
Алтайского государственного университета
Якимец Н.Я .,
доктор социологических наук, главный научный
сотрудник Института проблем передачи информации РАН,
Москва
МЕЖДУНАРОДНЫЙ КОНСУЛЬТАТИВНЫЙ СОВЕТ

INTERNATIONAL EDITORIAL COUNCIL
Baltzer H.,
Doctor of Political Sciences, Professor, Georgetown University
Ilyin M.V.,
Doctor of Political Sciences, Professor of Department
of Political Science of Higher School of Economics National
Research University
Goman-Golutvina O.V., Doctor of Political Sciences, Head of Comparative Political
Science Department, Moscow State Institute of International
Relations
Kolebach H.,
Doctor of Political Sciences, Professor of School of Social
Sciences and International Research, Australia
Krastev I.,
Chair of the Center for liberal Strategies in Sofia, Sofia, Bulgaria
Cook L.,
Doctor of Political Sciences, Professor of Brown University, USA
Makarychev A.S .,
Doctor of Historical Sciences, Professor of Institute
of Government and policy of the University of Tartu, Estonia
Peterson B.,
Doctor of Political Sciences, Professor of the University
of Malmö, Sweden
Rubl B.,
Assistant Director of Center of the Woodrow Wilson
International Center, Washington, USA
Serma L.,
Doctor of Political Sciences, Professor of Institute of Political
Researches in Ex-Provence, France
Solovyov A.I.,
Doctor of Political Sciences, Head of Political Analysis
Department, Lomonosov Moscow State University
Chernyshov E.G .,
Doctor of Historical Sciences, Head of General History
and International Relations Department, Altai State University
Yakimets N.Y.,
Doctor of Sociological Sciences, Chief Researcher of Institute
of Problems of Information Transfer, Russian Academy
of Sciences, Moscow

ОГЛАВЛЕНИЕ
ОТ РЕДАКЦИИ. ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
С РАЗНЫХ ТОЧЕК ЗРЕНИЯ .........................................................................................8
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ
Лебедев О.Е.
Социальный заказ
и образовательная политика .........................................10
Balzer H.
Financing Russian Higher Education:
Lessons from Russia’s history ............................................38
Рубашкин Д.Д .
Приоритеты образовательной политики.
Поиск платформы для общественного согласия ...............59
Малыхина Л.Б.
Реформа дополнительного образования детей:
охват или качество? .......................................................78
Рогозина Т.В .
Изменить нельзя сохранить: где поставим запятую?
Отражение государственной политики в модернизации
системы оценивания в российской школе ........................96
Заиченко Н.А .
Учительская зарплата: неравенство за равный труд ........113
Гилева Н.Н.
Частная школа как объект образовательной
политики .......................................................................129
ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Балаян А.А .,
Забытая Конституция: деформация законодательства
и правоприменения в современной России .....................146
Канюков А.Н.
Коэффициент силы личного имиджа
на выборах Законодательное Собрание
Санкт-Петербурга 2016 г. .............................................161
ОБЗОРЫ
Потенциал системы общего образования: проблемы реализации
(аналитический обзор публикаций в журнале
«Вопросыобразования»в2012–2017гг.) ..........................................................180
Вишневский Б.Л .

7
Представляемый читателю выпуск журнала «Публичная политика» являет-
ся первым для нашего журнала опытом приглашения редактора номера из чис-
ла известных специалистов в конкретной области публичной политики. Именно
таким специалистом является Олег Ермолаевич Лебедев, доктор педагогических
наук, член-корреспондент Российской академии образования и профессор НИУ
ВШЭ – СПб. Он не только педагог-ученый, предлагающий новые, современные
подходы к образованию подрастающего поколения, но и имеет большой опыт
практической деятельности в этом направлении. О .Е. Лебедев с 1990 по 1996 г.
возглавлял Комитет по образованию мэрии Санкт-Петербурга и многое сделал
для развития вариативности системы школьного и дошкольного образования
как в нашем городе, так и в нашей стране.
Приглашение О.Е. Лебедева в качестве редактора этого номера связано и
с важностью его основной темы – возможностям и ограничениям реформы си-
стемы образования как таковой. Никакие реформы в стране не окажутся успеш-
ными, если мы не будем иметь образованных, просвещенных граждан страны –
а не только послушных подданных власти. Как известно, именно с реформы си-
стемы образования в Российской империи начал свою деятельность Негласный
комитет во главе с Александром I в самом начале его царствования.
Теме уроков опытов реформы российского образования посвящена и ан-
глоязычная статья этого номера – почетного профессора Джорджтаунского уни-
верситета (США) Харли Бальцера, члена Международного консультативного со-
вета нашего журнала, члена Попечительского совета Европейского университе-
та в Санкт-Петербурге.
В этом номере представлены также статьи, в которых опыт политической
жизни Санкт-Петербурга соотносится и с опытом конституционного развития на-
шей страны, – в к лючая статью, где соавтором выступает депутат Законодатель-
ного Собрания Санкт-Петербурга Б.Л . Вишневский. Тем самым журнал вносит
свой вклад в актуальную дискуссию по поводу 25-летия российской Консти-
туции.
Ставшая уже традиционной рубрика журнала «Обзоры» вполне естествен-
но представлена обзором журнала «Вопросы образования». Как всегда, будем
рады откликам наших читателей.
А.Ю . Сунгуров, главный редактор

8
Основная тема этого номера журнала – образовательная политика в сфере
общего образования. Речь идет о политике, которая реализуется «здесь и сейчас»
и которая определяет качество системы общего образования, ее роль в развитии
российского общества.
Стратегические задачи развития системы общего образования на
среднесрочный период (до 2024 г.) на политическом уровне определены:
обеспечение глобальной конкурентоспособности российского образования,
вхождение Российской Федерации в число десяти ведущих стран мира по
качеству общего образования; воспитание гармонично развитой и социально
ответственной личности на основе духовно-нравственных ценностей народов
Российской Федерации, исторических и научно-культурных традиций.
Решение этих стратегических задач имеет весьма важное значение для
развития экономики страны и социальных отношений, поскольку в современных
условиях возрастает значимость человеческого капитала, качество которого
определяется в первую очередь системой образования.
На политическом уровне сформулированы основные пути повышения
качества общего образования: освоение новых методов обучения и воспитания;
формирование эффективной системы выявления, поддержки и развития
способностей и талантов у детей и молодежи (в частности, охват 80% детей в
возрасте от 5 до 8 лет дополнительным образованием); создание современной
и безопасной цифровой образовательной среды; квалифицированная помощь
родителям детей, получающих дошкольное образование.
Но образовательная политика не сводится к постановке стратегических задач
и определению перспективных направлений развития системы образования.
Она проявляется в повседневной практике управления образовательными
учреждениями, в выборе приоритетов и целевых показателей. В связи с
этим реальные результаты реализации образовательной политики могут не
соответствовать (а в ряде случаев противоречить) декларируемым целям и
задачам.
В публикуемых статьях предлагается рассмотреть современную
образовательную политику с разных точек зрения, но критерий оценки при этом
используется общий – влияние образовательной политики на образовательную
практику.
ОТ РЕДАКЦИИ.
ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
С РАЗНЫХ ТОЧЕК ЗРЕНИЯ

9
Публикуемые статьи содержат суждения экспертов, основанные на
материалах имеющихся исследований и наблюдений образовательной
практики, относительно влияния образовательной политики на изменения
в сфере дополнительного образования, системе оценивания результатов
освоения основных образовательных программ, в развитии частных школ (само
существование которых можно рассматривать как проявление социальных
инициатив), в использовании материальных средств стимулирования
эффективной педагогической деятельности.
Аналитический обзор публикаций по проблемам общего образования
в журнале «Вопросы образования» (где в 2012–2017 гг. было опубликовано
125 статей по этим проблемам) дает представление о многообразии явлений,
имеющих место в сфере общего образования (в перечень ключевых слов,
отражающих такие явления, вошло более 400 понятий).
Но трансформационные процессы в области общего образования,
происходящие под влиянием образовательной политики, могут в разной мере
соответствовать социальному заказу на образование (который нельзя сводить
к государственному заказу, представленному в образовательных стандартах).
В связи с этим в публикуемых статьях делается попытка ответить на вопросы о
том, на какой социальный заказ ориентируется государственная образовательная
политика и при каких условиях образовательная политика государства могла
бы стать платформой для общественного согласия.
Анализ образовательной политики, проведенный разными экспертами
и с разных точек зрения, дает основание для вывода о ее внутренней
противоречивости, которая может быть обусловлена разными факторами
(в том числе связанными с другими направлениями государственной политики).
Один из них – некоторая неопределенность в формулировании самих
стратегических задач развития системы образования. Выше уже было
сказано о задаче войти в число десяти ведущих стран мира по качеству
общего образования, которые определяются по результатам сравнительных
международных исследований PISA, TIMSS, PIRLS. Если ориентироваться на
средневзвешенный результат РФ в этих исследованиях, то задача выглядит
не такой уж сложной, поскольку РФ показывает хорошие результаты PIRLS
и TIMSS (при весьма невысоких результатах в PISA). Правильнее было бы
ориентировать на вхождение РФ в число десяти ведущих стран мира по каждому
из международных исследований. Недостаточная точность указанной задачи
создает риск имитации ее решения.
Вместе с тем проведенный анализ дает основание и для другого вывода:
роль государственной образовательной политики в достижении нового качества
общего образования можно повысить, если она станет публичной политикой.
О.Е. Лебедев, редактор номера

10
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Лебедев Олег
Социальный заказ
и образовательная
политика
Лебедев Олег
Ермолаевич,
доктор педагогических наук,
профессор,
Национальный
исследовательский университет
«Высшая школа экономики –
Санкт-Петербург».
Санкт-Петербург.
Для связи с автором:
o_lebed@mail.ru
Аннотация
Предметом обсуждения являются
признаки соответствия образовательной
политики социальному заказу в сфере
образования. Государственная образо-
вательная политика может соответство-
вать или не соответствовать социально-
му заказу в разной мере. Мера соответ-
ствия образовательной политики соци-
альному заказу является существенным
фактором, определяющим социальную
роль системы образования в обществе.
Ключевые слова: система обще-
го образования, социальная функция и
социальная роль системы образования,
субъекты социального заказа системе
образования, образовательная политика

11
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ
Social
order and education policy
Lebedev
Oleg Ermolaevich,
Doctor of Pedagogic Sciences,
Professor,
National Research University
Higher School
of Economics – Saint Petersburg.
Saint Petersburg.
To contact the author:
o_lebed@mail.ru
Abstract
The article considers features of
conformity of education policy to social order
in education. State education policy can either
be or not be in conformity with social order
to a certain degree. The degree in question
becomes an essential factor which defines
social role of education system in society.
Keywords: system of compulsory
education, social functions and social role of
system of compulsory education, subjects of
social order in education system, meaning of
social order in education system, education
policy
Lebedev Oleg

12
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
1. Система общего образования
В законодательных актах (1992, 2012) данное понятие раскрывается че-
рез описание структуры указанной системы. В Законе Российской Федера-
ции «Об образовании», принятом в 1992 г. , в ыделены следующие элемен-
ты системы образования: преемственные образовательные программы и го-
сударственные образовательные стандарты различного уровня и направлен-
ности; сеть реализующих их образовательных учреждений независимо от их
организационно-правовых форм, типов и видов; органы управления образо-
ванием и подведомственными им учреждениями и организациями.
В законе 2012 г. понятие системы образования расширено. В ее структу-
ру включены: организации педагогических работников, обучающихся, их ро-
дителей; организации, осуществляющие обеспечение образовательной дея-
тельности, оценку качества образования; объединения юридических лиц, ра-
ботодателей и их объединений, общественные объединения, осуществляю-
щие деятельность в сфере образования. Иными словами, в систему образова-
ния включены социальные партнеры образовательных учреждений и учреж-
дения ресурсного обеспечения деятельности образовательных учреждений.
К последним можно отнести и организации, осуществляющие оценку каче-
ства образования, если считать их основной функцией обеспечение образо-
вательных учреждений и органов управления аналитической информацией,
необходимой для совершенствования образовательных программ и методов
управления образовательным процессом.
Исходя из указанной структуры системы образования, допустимо сделать
следующие предварительные выводы: социальный заказ системе образова-
ния может относиться к ее разным элементам; государственная образователь-
ная политика может оказывать различное воздействие на разные элементы
системы, вызывая (или устраняя) ее внутренние противоречия.
Сложнее обстоит дело с пониманием особенностей структуры системы
общего образования. Действующий закон относит к ней реализацию про-
грамм дошкольного, начального общего, основного общего и среднего обще-
го образования. Таким образом, в структуру системы общего образования не
включается дополнительное образование детей, которое, по сути, направлено
на реализацию целей общего образования. В законе 2012 г. разделяются по-
нятия общего и дополнительного образования. Это оправдано, если иметь в
виду дополнительное профессиональное образование, но цели реализации
дополнительных общеразвивающих и предпрофессиональных программ для
детей, о которых говорится в законе, совпадают со смыслом общего образова-
ния (приобретение знаний, умений, навыков и формирование компетенций,
необходимых для жизни человека в обществе, осознанного выбора профес-
сии и получения профессионального образования).
Лебедев Олег

13
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ
Скорее всего, разделение общего и дополнительного образования свя-
зано с финансовыми обязательствами государства, мерой его ответственно-
сти за обеспечение доступности основного и дополнительного образования.
С педагогической точки зрения в современных условиях дополнитель-
ное образование детей является необходимым компонентом общего образо-
вания, обеспечивающим выявление и развитие способностей детей в различ-
ных сферах деятельности и областях культуры.
Существует еще одно явление, которое надо рассмотреть, определяя
структуру системы общего образования. Имеется в виду появление «третьего
сектора» в сфере общего образования в дополнение к дошкольным образова-
тельным учреждениям и школам («первый сектор») и учреждениям дополни-
тельного образования детей («второй сектор»).
Наиболее заметными образовательными институтами, которые мож-
но отнести к «третьему сектору», являются репетиторство, различные кур-
сы и объединения школьников при вузах, «летние» и другие краткосрочные
школы, олимпиады (предполагающие длительную подготовку к ним). Про-
граммы, реализуемые этими образовательными институтами, условно мож-
но разделить на «компенсаторные» (направленные на восполнение дефици-
тов школьного образования, обусловленных недостатками образовательного
процесса или образовательной деятельности самих учащихся), «диагностиче-
ские» (направленные на выявление образовательных возможностей обучаю-
щихся) и «адаптационные» (направленные на освоение особенностей обуче-
ния в высшей школе). В любом варианте они влияют на качество общего об-
разования (если понимать под ним приобретение учащимися новых возмож-
ностей для решения проблем, имеющих существенное личностное и социаль-
ное значение).
При более широком взгляде на структуру системы общего образования
(по сравнению с положениями закона об образовании) изложенные выше
предварительные выводы можно уточнить и сформулировать их следующим
образом: социальный заказ системе общего образования может относиться к
ее разным секторам или ко всем элементам системы; государственная образо-
вательная политика может по-разному воздействовать на функционирование
и развитие каждого из секторов и на характер их взаимодействия.
Судя по имеющимся наблюдениям, практика взаимодействия достаточ-
но разнообразна: конкуренция, в том числе борьба за ресурсы времени уча-
щихся; сотрудничество в реализации общих целей образования; стремление
к интеграции (например, реализация на базе школы широкого спектра обра-
зовательных программ). Характер взаимодействия образовательных институ-
тов может по-разному влиять на реализацию социального заказа системе об-
разования.

14
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
2. Социальные функции системы общего образования и ее соци-
альная роль
Социальный заказ системе образования всегда относится к ее социаль-
ным функциям и ее социальной роли. При анализе социального заказа и об-
разовательной политики имеет смысл различать эти понятия: социальные
функции системы образования – это представления о должном, о ее назначе-
нии; социальная роль системы образования характеризует сущее, ее влияние
на развитие общества.
Исходя из смысла образования, можно сказать, что основной функци-
ей системы общего образования является обеспечение уровня образован-
ности обучающихся, необходимого в условиях данного общества. При этом
сразу же возникают вопросы – необходимого кому? Необходимого для чего?
С позиций деятельностного подхода, достижение определенного уровня об-
разованности необходимо для решения проблем (относящихся к разным ви-
дам и сферам деятельности), имеющих существенное значение либо для об-
щества, либо для личности, либо для общества и личности.
Первоначально общеобразовательная школа имела своей функцией
обеспечение уровня образованности, необходимого для решения проблем
социализации. Но содержание социализации в разных общественных усло-
виях может иметь существенные отличия.
Под социализацией обычно понимается процесс усвоения определенных
норм и ценностей, позволяющих индивиду успешно функционировать в ка-
честве полноправного члена общества. Но в одном случае акцент делается на
проблемах интеграции человека в современное ему общество, в другом слу-
чае акцент делается на проблемах совершенствования этого общества. В свя-
зи с этим социальный заказ может быть ориентирован на принятие существу-
ющих норм и ценностей, на сохранение традиций (или на возвращение утра-
ченных ценностей), но возможна и иная ориентация социального заказа – на
освоение новых идей, новых ценностей. Чаще всего речь идет об обеих сторо-
нах социализации, но акценты при этом все же будут разные.
Существенным результатом социализации является определение обуча-
ющимися масштабов своей ответственности (за себя, других людей, страну,
общество и т. п.) .
С развитием системы профессионального образования стала опреде-
ляться еще одна функция институтов общего образования – подготовка к про-
должению образования на основе профессиональной ориентации учащихся.
С распространением идеологии непрерывного образования понятие подго-
товки к продолжению образования стало меняться. Социальный заказ на ре-
ализацию данной функции может относиться к преодолению барьеров меж-
ду общим и профессиональным образованием, адаптации к новым условиям
Лебедев Олег

15
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ
образовательной деятельности, формированию ориентаций на непрерывное
повышение уровня общекультурной и профессиональной компетентности.
Заметным явлением современного этапа развития образования ста-
ла личностная ориентация образовательного процесса. В частности, оно на-
шло отражение в тексте закона «Об образовании в Российской Федерации»
(2012 г.) . В статье 2, в которой определяются основные понятия, которые ис-
пользуются в законе, разделяются понятия «самоопределение» и «социализа-
ция». В тексте федеральных государственных образовательных стандартов от-
мечается, что к личностным результатам освоения обучающимися основной
образовательной программы относится готовность и способность обучающих-
ся к саморазвитию и личностному самоопределению.
Данное явление можно объяснить не только процессом гуманизации об-
разования, но и теми изменениями, которые происходят в обществе и созда-
ют предпосылки для возрастания роли субъективного фактора в процессе об-
щественного развития.
Таким образом, основную функцию системы общего образования можно
определить как обеспечение уровня образованности обучающихся, необхо-
димого для решения проблем социализации, подготовки к продолжению об-
разования, самопознания и самоопределения.
Важная роль общего образования в развитии общества никогда не под-
вергалась сомнению. Вместе с тем ясно, что в каждой конкретной ситуации эта
роль может быть различной с точки зрения влияния системы образования на
экономическое развитие и развитие духовной культуры, на процессы демо-
кратизации общества и изменения в образе жизни.
Реализация социальных функций системы образования своим результа-
том может иметь следствия, соответствующие или не соответствующие объек-
тивным потребностям развития общества. Социальная роль системы образо-
вания определяется, с одной стороны, потенциалом системы, ее реальными
возможностями, а с другой стороны, востребованностью этих возможностей.
Как показывает практика, могут быть востребованы те возможности системы
всеобщего обязательного образования, которые не имеют прямого отношения
к ее основной функции или даже препятствуют ее реализации.
При анализе социального заказа системе общего образования необхо-
димо выяснить, к каким элементам системы, к каким ее функциям относится
данный заказ, на какую социальную роль системы он ориентирован.
3. Социальный заказ системе образования: кто «заказчики»?
Теперь необходимо определить, что понимается под социальным за-
казом, кто может рассматриваться в качестве субъектов социального заказа,
в какой форме и кому предъявляется такой заказ.

16
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
В словаре-справочнике «Управление школой. Ключевые слова» [Моисе-
ев, Хван 2002] предлагается следующая трактовка понятия «социальный заказ
на образование»: «...понятие, традиционно служащее в нашей стране для вы-
ражения совокупных социальных требований, то есть требований общества к
системе образования». Отмечается, что социальный заказ определяется куль-
турными и образовательными потребностями различных социальных заказ-
чиков и поэтому может носить внутренне противоречивый характер (а также
не вполне ясный и реальный).
Подчеркивается, что в современных условиях государство утратило пози-
ции монопольного заказчика на образование. К внешним заказчикам, поми-
мо государства, относятся различные социальные структуры и общество в це-
лом, а к внутренним заказчикам – участники образовательного процесса.
Иными словами, в роли социальных заказчиков выступают общество в
целом, государство, внешние стейкхолдеры и внутренние стейкхолдеры (обу-
чающиеся, их родители, сотрудники образовательных и других организаций,
входящих в систему образования, заинтересованные в результатах функцио-
нирования данной системы).
Сложность анализа социального заказа обусловлена в первую очередь
трудностями его выявления. Заказ от общества не представлен в каких-либо
текстах, содержащих требования к системе образования, отражающие инте-
ресы всего общества. Запросы общества к системе образования представлены
в двух формах – экспертных суждений и общественного мнения.
Экспертные суждения, в свою очередь, можно разделить на две группы: в
одном случае они касаются происходящих или прогнозируемых изменений в
обществе (типа «постиндустриальное общество», «экономика знаний» и т. п .) ,
но не содержат прямых требований к системе образования; в другом случае
такие требования составляют суть экспертных суждений. Указанные эксперт-
ные суждения становятся социальным заказом, если они воспринимаются
профессиональным сообществом как заказ (а авторы суждений как автори-
тетные эксперты).
Другая форма предъявления широкого социального заказа – обществен-
ное мнение, под которым, как известно, понимается состояние массового со-
знания, заключающее в себе скрытое или явное отношение различных соци-
альных общностей к проблемам, событиям и фактам действительности.
В сфере общего образования такое отношение может быть представле-
но в СМИ, интернете, публичных дискуссиях, социологических опросах. Обще-
ственное мнение по проблемам общего образования чаще касается оценки его
состояния в настоящем и прошлом, чем неизбежных изменений в будущем.
Поскольку социальный заказ системе образования всегда будет внутрен-
не противоречив, то при анализе образовательной политики было бы важно
Лебедев Олег

17
выяснить, в какой мере она ориентируется на экспертные суждения, а в какой –
на общественное мнение.
Государство как социальный заказчик, казалось бы, формулирует свои
ожидания в сфере общего образования достаточно ясно и конкретно в госу-
дарственных образовательных стандартах и других нормативных документах.
Однако на деле основным источником информации о государственном заказе
является не пакет нормативных документов, а практика их реализации, – ина-
че говоря, те требования к образовательным организациям, которые предъяв-
ляются управленческими структурами.
Внешние стейкхолдеры формулируют свои требования к системе общего
образования обычно через оценку уровня образованности выпускников сред-
ней школы и выявление дефицитов в содержании образования. При анали-
зе социального заказа внешних стейкхолдеров следует иметь в виду, что они
могут предъявлять системе общего образования требования, которые должны
выполнять сами (например, относительно нравственного просвещения моло-
дежи или профилактики девиантного поведения).
Социальный заказ внутренних стейкхолдеров имеет ряд особенностей.
По своей сути, он включает три компонента: «внешний заказ», адресованный
государству и внешним стейкхолдерам, на обеспечение системы образования
необходимыми ресурсами и поддержкой; «внутренний заказ», адресованный
другим «элементам» системы образования; собственная интерпретация ши-
рокого социального заказа, который принимается профессиональным сооб-
ществом (стоит иметь в виду, что какой-то социальный заказ может не прини-
маться профессиональным сообществом, поскольку он не соответствует воз-
можностям системы образования).
Социальный заказ внутренних стейкхолдеров находит отражение в мате-
риалах различных обсуждений и в тех приоритетных задачах, которые ставят
перед собой различные группы внутренних стейкхолдеров.
Социальный заказ системе образования предстает, с одной стороны, как
нечто противоречивое и аморфное, но, с другой стороны, он является весьма
значимым фактором, определяющим трансформационные процессы в этой
системе. Социальный заказ носит динамичный характер, требования к систе-
ме образования меняются и в связи с изменениями в обществе, и в связи с из-
менениями в самой системе образования (или потому, что в ней не происхо-
дят ожидаемые изменения).
Наиболее важным инструментом реализации социального заказа являет-
ся государственная образовательная политика, которая, с одной стороны, кон-
кретизирует заказ государства, а с другой стороны, влияет на отношение систе-
мы общего образования к запросам других социальных заказчиков.
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

18
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
4. Сущность государственной образовательной политики
Смыслом государственной политики является выработка основных на-
правлений развития государства, стратегического курса развития общества,
способов осуществления стратегических целей и задач. Применительно к сфе-
ре образования различают понятия «Polics» (политическое взаимодействие
групп интересов внутри образовательной сферы) и «Policy» (стратегия и опре-
деление путей достижения целей). Предметом исследования могут быть фор-
мирование образовательной политики (факторы, влияющие на определение
образовательной политики, этапы ее формирования) и процесс реализации
образовательной политики, механизмы ее осуществления (который включа-
ет и «неявный компонент»).
Проблемы современной (постсоветской) государственной образователь-
ной политики рассматриваются в фундаментальной работе Э.Д. Днепрова
[Днепров 2006]. Понятийный аппарат, который используется в монографии,
дает представление о возможных подходах к анализу и оценке образователь-
ной политики: образовательные реформы и контрреформы, образование как
субъект модернизации страны, ведомственный характер образовательной по-
литики, деформация образовательной политики, «бездетность» образова-
тельной политики, регионализация образования, образовательный федера-
лизм, централизация и децентрализация управления, клерикализация обра-
зования, модернизация образования, образовательная политика рыночного
экстремизма, обобществление образования, саморазвитие образования.
Анализируя историю российской реформы образования 1992 г. и содер-
жание новой образовательной политики, Э.Д. Днепров отмечает, что политика
рассматривалась: во-первых, не только как «концентрированное выражение
экономики», но и как концентрированное выражение новых социальных цен-
ностей, и , во-вторых, не столько как искусство возможного (по М.С . Горбаче-
ву), сколько как искусство достижения необходимого [Днепров 2006].
В данном случае понимание государственной образовательной полити-
ки близко позиции Э.Д. Днепрова. Она рассматривается как деятельность ор-
ганов власти по выявлению, интерпретации и реализации социального заказа
системе образования. Иными словами имеется в виду деятельность, направ-
ленная на выражение общих социальных ценностей в сфере образования.
При этом необходимо иметь в виду, что образование может рассматривать-
ся как терминальная или как инструментальная ценность (как средство дости-
жения других ценностей) и что вмешательство органов власти в образователь-
ный процесс может иметь разные пределы.
В этой публикации речь идет о соотношении государственной образова-
тельной политики и социального заказа, адресованного школам как основно-
му звену системы общего образования.
Лебедев Олег

19
В качестве инструментов государственной образовательной политики
рассматриваются ресурсы, которые имеются в распоряжении органов власти и
которые используются для достижения желаемых результатов функциониро-
вания институтов, составляющих систему общего образования. К таким ресур-
сам относятся: нормативные документы, административные полномочия, фи-
нансы, материальные, кадровые и «неявные» ресурсы (под которыми пони-
мается возможность органов власти превышать полномочия, не реализовы-
вать свои полномочия, создавать и устранять барьеры, поддерживать и бло-
кировать образовательные инициативы).
Задачи анализа соотношения государственной образовательной поли-
тики и социального заказа можно определить в следующих исследователь-
ских вопросах: на реализацию какого социального заказа ориентирована со-
временная государственная политика? Как соотносятся роли явных и неявных
компонентов образовательной политики? Какая стратегия развития системы
общего образования является доминирующей? Как проявляется образова-
тельная политика на уровне образовательного процесса? Каковы ценностные
основания перспективной образовательной политики?
5. Современный социальный заказ системе общего образования:
экспертные суждения
Основой для понимания современного социального заказа системе об-
разования являются экспертные суждения о перспективных направлениях об-
щественного развития на предстоящие 50–60 лет (предполагаемый период
трудовой активности нынешних первоклассников). Общий вектор развития
определен – переход к постиндустриальному, информационному обществу,
основой которого является «экономика знаний».
Уже сейчас отмечаются изменения во всех сферах жизнедеятельности че-
ловека, которые в конечном счете приведут к существенным переменам в са-
мом образе жизни.
Классик современного менеджмента Питер Друкер отмечает: «Самым
ценным активом любой компании XX века было производственное обору-
дование. Самым ценным активом любой организации XXI века – как ком-
мерческой, так и некоммерческой – станут ее работники умственного тру-
да и их производительность». [Друкер 2007: 185–186]. В работе Друкера
указано шесть факторов, определяющих производительность работников ум-
ственного труда, к числу которых относится возможность и способность са-
мостоятельно определять суть производственного задания, способы его вы-
полнения. К этому надо добавить, что работники умственного труда долж-
ны быть способны к взаимодействию в условиях территориальной взаимо-
удаленности.
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

20
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Существует связь между уровнем экономического развития и характером
политических институтов. Е .Т. Гайдар обосновал вывод о том, что страны до-
гоняющего развития имеют возможность преодолеть дистанцию, отделяющую
их от лидеров, при условии упрочения и развития демократических институтов
[Гайдар 2005]. Развитие процесса демократизации общества, в свою очередь,
связано с повышением уровня компетентности избирателей, способных видеть
различия в программах политических партий и критически оценивать их.
Расширение возможностей выбора на уровне индивидуальных решений
относится не только к профессиональной и общественно-политической дея-
тельности человека, но и к другим сферам жизни. На это обращает внимание
В.А. Мау [Мау 2016]. Он отмечает, что одним из принципов постиндустриаль-
ного социального государства является индивидуализация, то есть возмож-
ность человека определять собственные траектории и механизмы образова-
ния, а также поддержания здоровья, выбирая из множества предлагаемых
образовательных и медицинских услуг [Там же: 403].
Есть основание сказать, что с точки зрения проблем образования веду-
щей тенденцией развития общества является расширение спектра ситуаций
выбора во всех сферах жизнедеятельности человека, в которых он должен
принимать самостоятельные и ответственные решения, имеющие значимые
социальные последствия.
Суждения широкого круга экспертов имеют прямое отношение к системе
образования, определению ее роли в развитии общества. В первую очередь к
ним следует отнести идею В.В . Давыдова об использовании потенциала систе-
мы образования для перехода от грамотного к образованному обществу. Он
отметил, что система массового образования, сложившаяся к середине XХ в. ,
далеко не всегда сопровождается его высоким уровнем, поскольку по свое-
му содержанию довольно далеко отстает от подлинных богатств культуры. Оно
преследует главным образом утилитарные цели, связанные преимущественно
с подготовкой рабочей силы.
В.В. Давыдов обращает внимание на то, что массовое образование осно-
вано на принципе равных прав для разных людей, следствием чего является
ориентация школы на подготовку индивидов, функционально приспособлен-
ных к наличному производству и системе ценностей, совсем не обязательно
отвечающей интересам индивида. Он указывает, что в условиях современной
научно-технической революции от работника требуется широкий профессио-
нальный кругозор, высокий уровень общей культуры, стремление к непрерыв-
ному образованию, способность к творческой деятельности [Давыдов 1981].
В начале XXI в. противоречия между новыми запросами общественного
развития и традиционными целевыми ориентациями школы стали еще более
острыми – время жизни технологий оказалось меньше продолжительности
Лебедев Олег

21
времени профессиональной деятельности. Начал расти запрос на обучае-
мость работников, их способность к переквалификации, освоению новых ви-
дов деятельности и новых взглядов.
Таким образом, развитие общества порождает спрос на образованных
людей, а расширение круга образованных людей будет порождать новые за-
просы к обществу, ко всем сферам жизнедеятельности людей. В связи с этим
при анализе современного социального заказа на образование важно выде-
лить те качества образованного человека, которые рассматриваются как клю-
чевые, отвечающие вызовам XXI в., и которые обеспечивают возможность
принятия самостоятельных и ответственных решений в условиях постинду-
стриального общества.
Можно отметить, что сейчас в экспертном сообществе существует со-
гласие относительно того, что указанными ключевыми характеристиками со-
временного образованного человека являются четыре вида компетентностей
(«навыков XXI века»): креативность, критическое мышление, коммуникатив-
ность, способность к командной работе.
Конечно, выделение названных выше компетентностей весьма условно,
но оно может быть оправдано с точки зрения определения небольшого чис-
ла достаточно конкретных целевых ориентиров, которые можно перевести на
язык дидактических понятий, используемых при проектировании образова-
тельного процесса.
Указанные компетентности взаимосвязаны и составляют определенную
целостность (см. схему).
ЛПР
(лицо, принимающее
решение,
в постиндустриальном
обществе)
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

22
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
«Прочитать» эту схему можно так: в постиндустриальном обществе об-
разованный человек должен быть способен принимать самостоятельные и от-
ветственные решения во всех сферах жизнедеятельности; для этого он должен
обладать креативностью – способностью к созидательной, творческой дея-
тельности, к самоопределению, к поиску адекватных средств реализации сво-
ей позиции; способность к самоопределению предполагает развитие критиче-
ского мышления, методологическую компетентность – умение находить и ис-
пользовать методы исследовательской деятельности; способность к реализа-
ции задач созидательной деятельности связана с умениями командной рабо-
ты; условием, необходимым для развития критического мышления и способ-
ности к командной работе, является коммуникативность – умение восприни-
мать «чужие тексты» и создавать собственные, понятные для других.
В экспертных суждениях можно выделить и более частные заказы, отно-
сящиеся к качествам существующей образовательной системы и управлению
этой системой. Наиболее заметны экспертные суждения относительно необ-
ходимости персонификации образовательного процесса, диджитализации
образовательной системы, дебюрократизации управления образованием.
Указанные изменения рассматриваются как необходимые предпосылки
достижения нового качества образования. При этом под новым качеством по-
нимается не улучшение традиционных образовательных результатов («проч-
ные, полные, глубокие знания»), а достижение иного уровня образованно-
сти, который характеризуется функциональной грамотностью, общекультур-
ной и допрофессиональной компетентностью. Существенно и то, что в каче-
стве одного из компонентов общекультурной компетентности рассматривают-
ся «методологические умения» – способность использовать научные методы
при решении познавательных задач.
Социальный заказ, представленный в общественном мнении (публика-
ции в СМИ), носит иной характер. Он, скорее, отражает консервативные пози-
ции в сфере образования, опасение новых реформ.
В ситуации противоречивого социального заказа возникает проблема
выбора образовательной политики, опережающей общественное мнение или
следующей за общественным мнением. В этой ситуации существенное значе-
ние имеют позиции внешних и внутренних стейкхолдеров.
6. Социальный заказ: запросы стейкхолдеров
Запросы внешних и внутренних стейкхолдеров нельзя рассматривать
как требования, подлежащие безусловному выполнению. Они должны быть
объектами критической оценки, во-первых, потому, что могут быть нереали-
стичны, не соответствовать потенциалу системы образования, и , во-вторых,
потому, что могут стать фактором не развития, а уменьшения возможностей
Лебедев Олег

23
системы образования в реализации ее функций. В первом случае реализация
требований стейкхолдеров приведет к увеличению масштабов имитационной
деятельности, во втором – к снижению роли системы образования как факто-
ра развития общества.
В настоящее время среди требований внешних стейкхолдеров к систе-
ме общего образования наиболее определенными являются запросы Рус-
ской православной церкви, военного ведомства и высшей школы. В первых
двух случаях требования заключаются в том, чтобы выделить учебное время
для решения задач, отвечающих прежде всего интересам данных стейкхолде-
ров (и которые они могли бы решать за счет собственных ресурсов). Приня-
тие этих требований (что имеет место в образовательной практике) ведет к пе-
регрузке учащихся и уменьшению времени на другие направления образова-
тельной деятельности.
Позиция высшей школы подчас становится предметом дискуссии. Не вы-
зывает возражений тезис о том, что выпускники средней школы, продолжаю-
щие обучение в системе высшего образования, должны быть подготовлены к
условиям обучения в высшей школе. В ходе дискуссии «Какое будущее ждет
университеты» [Кузьминов, Песков 2017] был сделан вывод о неизбежности
изменения самих функций университетского образования и дифференциа-
ции целей образования в разных типах университетов. В этой ситуации меня-
ется содержание задачи подготовки к высшему, университетскому образова-
нию. Вопрос в том, какие образовательные институты смогут решить эту зада-
чу в полном объеме.
Возражения возникают в связи с упреками в адрес средней школы в не-
достаточном уровне знаний ее выпускников. Подобные упреки работники
средней школы считают необоснованными, поскольку высшая школа забира-
ет практически весь выпуск средней школы, включая «троечников» (относи-
тельно которых можно сказать, что они получили необходимые, но недоста-
точные знания для продолжения учебы в высшей школе).
Сам по себе заказ на повышение уровня подготовки абитуриентов к об-
учению в системе высшего образования можно признать достаточно обосно-
ванным. Вопрос в том, кому он должен быть адресован. На него ответ должна
дать государственная образовательная политика.
Состав внутренних стейкхолдеров весьма разнороден – имеются в виду не
только вполне ожидаемые различия в запросах учащихся и учителей, педаго-
гов и родителей, руководителей образовательных учреждений и управленче-
ских структур. Различия в требованиях существуют и внутри каждой из группы
внутренних стейкхолдеров. Образовательная политика может быть ориенти-
рована на меры, которые будут рассчитаны на всеобщую поддержку или же на
активную поддержку вполне определенных групп внутренних стейкхолдеров.
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

24
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
В любом случае при анализе образовательной политики важно выяснить, на
какие ожидания стейкхолдеров она ориентируется.
В данном случае была сделана попытка выяснить, к какому будущему го-
товит своих учащихся школа, к какому будущему они готовятся сами, как оце-
нивают роль школы родители и какие изменения в системе образования рас-
сматривают как необходимые сами учителя.
Перечисленные вопросы стали предметом обсуждения на Четвертом кон-
грессе учителей общественных дисциплин (март 2018 г.) , который ежегодно
проводит Санкт-Петербургский филиал НИУ «Высшая школа экономики».
Материалом для обсуждения стали результаты анкетирования более
1200 старшеклассников, обучающихся в различных регионах Российской Фе-
дерации. Перед ними были поставлены следующие вопросы: «Что изменится
в мире, в стране и в вашей жизни, когда вам исполнится 35 лет?», «Какие про-
блемы взрослого человека вам наверняка придется решать?», «Какие “взрос-
лые проблемы” вам уже пришлось решать?», «Кого можно считать компетент-
ным избирателем?» «Чем обучение в вузе отличается, с вашей точки зрения,
от школы?». Последние два вопроса были связаны с тем, что уже в первый
«послешкольный» год выпускники школы становятся избирателями и в боль-
шинстве случаев абитуриентами.
Ответы учащихся на вопросы анкеты носят разный характер. Есть отве-
ты оптимистичные и пессимистичные, глубокие и наивные, серьезные и за-
бавные. Но все они честные и откровенные. Вот некоторые варианты ответов
на первый вопрос: «Все останется как есть», «Я надеюсь, что к этому време-
ни в мире и стране станет спокойнее, отношения между странами улучшат-
ся», «Будет более напряженная политическая обстановка», «В мире точно по-
явятся новые технологии, которые изменят нашу жизнь (надеюсь, что к лучше-
му)», «В стране будет править Путин», «Поменяется президент», «Буду иметь
высшее образование и работу, я буду зарабатывать деньги. У меня будет соб-
ственное жилье, машина и семья», «Я буду успешным человеком», «У меня
появятся морщины».
Старшеклассники понимают, что в мире происходят (или должны проис-
ходить) изменения, которые могут иметь разную направленность. В этих усло-
виях возникают новые ситуации выбора. Многие понимают, что главной про-
блемой взрослого человека является проблема выбора. Но чаще всего дан-
ную проблему они относят к выбору вуза, профессии, сфере межличност-
ных отношений, но не к выбору гражданской позиции, хотя многие сознают,
что компетентным избирателем можно считать «человека, который голосует
осознанно, неравнодушного, имеющего свой взгляд на события, способного
критически осмысливать происходящее в обществе и не подверженного про-
паганде».
Лебедев Олег

25
Материалы анкетирования показывают, что опыт решения «взрослых
проблем» за годы обучения в школе учащиеся приобретают весьма ограни-
ченный. Он чаще всего связан с выбором индивидуального образовательного
маршрута и организацией внеурочной деятельности (но и в этих случаях ре-
шение нередко принимают взрослые, а не дети). Между тем возможности ре-
шения «взрослых проблем» могут быть связаны с выполнением учащимися
реальных (а не игровых) социальных ролей в жизни школы и местного соци-
ума при выработке корпоративных норм поведения (определение своих прав
и обязанностей) в ситуации оценивания реальных событий и явлений обще-
ственной жизни.
У учащихся есть понимание неизбежности решения достаточно сложных
проблем в послешкольном будущем, и у них есть потребность в подготовке к
решению таких проблем. Если учитывать тенденции общественного развития,
о которых речь шла выше, то имеется в виду подготовка к решению проблем,
характерных для людей умственного труда.
Данный запрос расходится с массовой школьной практикой. Возможно-
сти школы в подготовке своих учащихся к будущему не сводятся к формиро-
ванию знаний о будущем, к созданию у учащихся образа будущего. Основным
в такой подготовке является формирование опыта самостоятельного решения
проблем, который будет востребован в будущем.
Сложившаяся образовательная система ориентирована на формирова-
ние опыта исполнительской деятельности, которая к тому же осуществляется
под непрерывным и нередко мелочным контролем. Иначе говоря, у учащихся
формируется опыт деятельности людей физического труда в условиях, когда
растет запрос на освоение технологий умственного труда. Для устранения су-
ществующего противоречия необходимы изменения в системе образования.
Проектируя изменения в системе образования, необходимо иметь в виду
особенности современной ситуации подготовки учащихся к «взрослой жизни».
Первая из них: в условиях быстро меняющегося общества появляются но-
вые проблемы, которые приходится решать людям, и, более того, круг этих
проблем становится все более неопределенным. Школа должна подготовить
своих учеников к будущему, о котором сама она мало что знает.
Вторая особенность ситуации заключается в увеличении продолжи-
тельности периода взросления. Еще в 1980-е гг. в научной литературе было
зафиксировано появление слоя взрослых людей, которые не хотели связывать
себя какой-либо ответственностью. В современных исследованиях отмечает-
ся, что привычные для нас показатели взрослости отодвигаются на более позд-
ний срок: имеются в виду вступление в брак, появление первого ребенка, са -
мостоятельный заработок, отдельное проживание от родителей. Данное явле-
ние наблюдается во всех развитых странах. Его объясняют тем, что в условиях
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

26
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
более обеспеченного общества молодые люди могут позволить себе отказать-
ся от принятия окончательных решений. У них расширяются возможности вы-
бора и пересмотра сделанного выбора.
Третья особенность ситуации: школа имеет дело с другим поколением
учащихся. Причем оно весьма разнородно. При всей разнородности соста-
ва учащихся новое поколение школьников отличает неприятие методов при-
нудительного обучения. Заметным явлением, особенно в мегаполисах, стали
попытки построения индивидуальных образовательных маршрутов обучаю-
щихся, в которых школе принадлежит второстепенное место. Такие маршру-
ты предусматривают использование возможностей «третьего сектора» систе-
мы общего образования – репетиторство, подготовительные курсы, олимпиа-
ды, летние школы (а также учреждений дополнительного образования).
Представления учителей о необходимых изменениях изложены в их от-
ветах на вопрос: «Какие изменения в практике изучения общественных дис-
циплин, на ваш взгляд, больше всего соответствуют целям формирования об-
разованного человека XXI века?» Анализ суждений учителей позволил выде-
лить шесть направлений необходимых изменений: формирование у учащих-
ся собственной позиции; использование возможностей учебных дисциплин
для формирования «навыков XXI в.» (критическое мышление, креативность,
коммуникативность, готовность к сотрудничеству); поддержка достижений
учащихся и выявление талантливых детей; уважительное отношение к урокам
по общественным дисциплинам; методическое обеспечение образовательно-
го процесса; модернизация содержания образования.
По каждому из направлений суждения о необходимых изменениях пред-
ставлены достаточно конкретно: «отход от практики неполитизированности
урока, предполагающей замалчивание крайних точек зрения»; «диалоговые
формы – дебаты, дискуссия, обсуждения»; «работа с источниками, кейсами»;
«развитие дистанционного и электронного образования не как замена обыч-
ной школе, а дополнение к ней»; «при разработке программы необходимо ис-
ходить из прогноза изменений на рынке труда» и т. д.
Указанные учителями изменения предполагают новый взгляд на характер
отношений участников образовательного процесса.
В условиях индустриального общества эти отношения основывались на
«презумпции некомпетентности»: ученик не знает – учитель знает и передает
ученику свое знание. Такой взгляд порождал патернализм, чрезмерную опе-
ку, тотальный контроль за деятельностью ученика, следствием которого ста-
новились утраты учеником самостоятельности и собственной ответственности
за результаты своей образовательной деятельности.
В условиях информационного общества характер отношений ученика и
учителя меняется, поскольку школа утрачивает позицию монополиста в области
Лебедев Олег

27
общеобразовательных знаний. Меняются функции учителя. Его основной
функцией становится обучение учащихся методам учения.
Изменения в образовательных технологиях и характере взаимодействия
учащихся и учителей в конечном счете зависят от методических решений, при-
нимаемых учителем. Но их содержание может зависеть от политических ре-
шений, целей и способов реализации образовательной политики.
В свою очередь, на принятие политических решений неизбежно будет
влиять позиция родителей учащихся, с мнением которых приходится считать-
ся, поскольку они представляют собой значительную долю избирателей.
Всеобщий характер общего образования обуславливает многообразие
состава родителей, их требований к школе. Судя по наблюдениям школьных
педагогов, можно выделить две крайние группы родителей: одни возлагают
всю ответственность за результаты обучения и воспитания ребенка на школу,
преувеличивая ее возможности; другие минимизируют требования к школе,
преуменьшая ее возможности и возлагая свои надежды на другие образова-
тельные институты (в частности, на репетиторство). В свою очередь, школа не-
редко весьма скептически оценивает возможности участия родителей в обра-
зовательном процессе.
В итоге мы имеем ситуацию, когда достижение нового качества образо-
вания в решающей мере зависит от характера взаимоотношений внутренних
стейкхолдеров, их взаимного доверия, согласованности позиций по основ-
ным элементам образовательного процесса (при этом следует иметь в виду,
что согласованность позиций совсем не обязательно означает их совпадение).
Вопрос в том, в какой мере образовательная политика обеспечивает не-
обходимость и возможность согласования позиций внутренних стейкхолде-
ров и по каким элементам образовательного процесса.
7. Образовательная политика как объект анализа
При анализе и оценке образовательной политики возникает вопрос о
том, что можно считать «моментом истины». Понятно, что любая политика,
в том числе образовательная, предполагает определение целей, на реализа-
цию которых она направлена. Но следует различать цели-намерения и цели-
действия, осуществление которых может приводить к результатам, не соответ-
ствующим провозглашенным намерениям. Под целями, как известно, понима-
ют ожидаемые результаты деятельности, достижимые за определенный пери-
од времени. Однако нельзя сказать, что реальные результаты всегда представ-
ляют собой реализованные цели. Критерием оценки деятельности, в том числе
политической, являются не поставленные цели, а полученные результаты.
Исходя из приведенных соображений, сущность современной госу-
дарственной образовательной политики в данном случае выясняется через
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

28
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
анализ явлений, типичных для образовательной практики. Иначе говоря, ло-
гика анализа заключается в переходе от явления к сущности, от изменений в
образовательном процессе на уровне школы к базовым характеристикам об-
разовательной политики.
Такие характеристики можно выявить, анализируя концепции развития
образования, принятые на государственном уровне. В XXI в. первым таким до-
кументом стала «Концепция модернизации российского образования на пе-
риод до 2010 года», которая была утверждена распоряжением Правительства
Российской Федерации от 29 декабря 2001 г. No 1756-Р (п. 2). Проект кон-
цепции, подготовленный группой экспертов, предварительно обсуждался на
заседании Государственного совета (автор настоящей статьи был председате-
лем редакционной комиссии группы экспертов).
Данная концепция определила следующие основы образовательной по-
литики:
•
в ней было указано главное направление изменений в системе
образования («модернизация»);
•
была определена роль, которую система образования должна
была играть в развитии российского общества (система образования должна
была способствовать переходу к демократическому и правовому государству,
к рыночной экономике, преодолению опасности отставания страны от миро-
вых тенденций экономического и общественного развития);
•
были указаны общие тенденции мирового развития, которые обу-
славливали необходимость существенных изменений в системе образования
(переход к постиндустриальному, информационному обществу, возникнове-
ние глобальных проблем, которые могут быть решены лишь в результате меж-
дународного сотрудничества и т. д .);
•
сформулированы новые социальные требования к системе рос-
сийского образования («Развивающемуся обществу нужны современно об-
разованные, нравственные, предприимчивые люди, которые могут самосто-
ятельно принимать ответственные решения в ситуации выбора, прогнозируя
их возможные последствия, способны к сотрудничеству, они отличаются мо-
бильностью, динамизмом, конструктивностью, обладают развитым чувством
ответственности за судьбу страны»);
•
дана оценка состояния российской системы образования (реа-
лизована академическая автономия высших учебных заведений, обеспечено
многообразие образовательных учреждений и вариативность образователь-
ных программ, получил развитие негосударственный сектор образования; од-
новременно система образования была вынуждена заняться самовыживани-
ем, поскольку государство ушло из образования и в итоге абстрагировалось от
реальных потребностей страны);
Лебедев Олег

29
•
сформулирована цель модернизации образования (создание ме-
ханизма устойчивого развития системы образования);
•
выделены приоритеты образовательной политики (обеспечение
государственных гарантий доступности качественного образования; созда-
ние условий для повышения качества общего и профессионального образо-
вания; формирование эффективных экономических отношений в образова-
нии; обеспечение системы образования высококвалифицированными кадра-
ми; управление развитием образования на основе распределения ответствен-
ности между субъектами образовательной политики);
•
были определены основные направления, этапы и меры реали-
зации образовательной политики; конкретизировано содержание каждой из
приоритетных задач (так, было выделено 18 условий для повышения качества
общего образования, включая меры по дифференциации и индивидуализа-
ции образования).
К перечисленным задачам образовательной политики надо добавить
еще одну – это определение финансовых ресурсов, которые необходимо вы-
делить для модернизации системы образования. В проекте, подготовленном
рабочей группой, эти ресурсы были названы: повышение доли бюджетных
расходов на образование в структуре ВВП с 3,5 до 4,5% , ежегодное увели-
чение финансирования образования из федерального бюджета в реальном
выражении на 25% в год и не менее чем на 10% из бюджетов территорий.
Эти и другие финансовые обязательства были исключены из текста концеп-
ции, утвержденного правительством.
В результате концепция модернизации оказалась в значительной мере
декларацией. По оценке Э.Д. Днепрова, «образовательная политика вновь
вступила на привычный псевдореформаторский путь» [Днепров 2006].
Дефицит финансовых ресурсов, естественно, является фактором, огра-
ничивающим возможности развития системы образования. Однако реальные
возможности данной системы определяются не только финансовыми, но и
иными ресурсами, к числу которых относится уровень творческой активности
педагогических и управленческих кадров. В первой половине 1990-х гг. педа-
гогический энтузиазм в значительной мере компенсировал дефицит финан-
совых средств. Не следует думать, что высокий уровень творческой активно-
сти был характерен для всего учительства, но слой наиболее активных педаго-
гов был самым влиятельным в профессиональном сообществе.
Трансформация реальных возможностей любой социальной системы в
действительность в решающей мере определяется управлением, постановкой
управленческих задач и способами их решения. В связи с этим имеет смысл
рассмотреть те проблемы управленческой деятельности, которые решаются на
этапе реализации концепции развития системы образования.
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

30
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Концепция 2001 г. затем трансформировалась в «Приоритетные направ-
ления развития образовательной системы Российской Федерации» (2004 г.) ,
а затем в приоритетный национальный проект «Образование», в рамках кото-
рого осуществлялась грантовая поддержка инновационной деятельности об-
разовательных учреждений.
На конференции «Тенденции развития образования: грантовые конкур-
сы как механизм развития образования» (февраль 2007 г.) , организованной
Центром изучения образовательной политики Московской высшей школы со-
циальных и экономических наук, был представлен аналитический доклад о
влиянии приоритетного национального проекта «Образование» на деятель-
ность образовательной школы. Доклад был подготовлен группой аналити-
ков – слушателей Центра изучения образовательной политики (с докладом на
конференции выступал автор данной статьи).
Ценность аналитического доклада определялась тем, что он основывал-
ся не только на результатах опроса большого числа людей из разных регионов,
но и на живых наблюдениях того, как руководители школ, учителя, управлен-
цы воспринимали ситуацию конкурса, участие в котором давало шанс на по-
лучение крупного гранта.
В докладе анализировалась готовность школ к презентации своих инно-
ваций. Было выделено несколько позиций школ. Первая позиция отражала за-
прос на понимание действительных целей конкурса: нас на самом деле хотят
поддержать или делают вид? Организаторы конкурса хотят поддержать инно-
вационную деятельность или просто демонстрируют готовность поддержать
систему образования? Вторая позиция отражала запрос на понимание показа-
телей успешности: что от нас хотят? Показатели процента успеваемости? Доля
поступивших в вузы? Отсутствие неприятностей? Наши намерения? Третья по-
зиция: достижения у нас есть, но нам самим трудно их описать и оценить; кто
выступает в роли экспертов, оценивающих наши достижения? (Выяснилось,
что не все эксперты признавались профессиональным сообществом в каче-
стве компетентных судей.)
Заслуживает особого внимания еще одна позиция, отражавшая сомне-
ния в объективности оценки достижений участников грантового конкурса.
У многих возник вопрос о том, кто будет отбирать участников конкурса. Во-
прос казался невероятным, потому что в конкурсе могли участвовать все жела-
ющие. Но на практике органы управления определяли состав участников уже
на районном уровне.
В докладе отмечалось, что на практике произошла подмена объек-
та оценивания; вместо конкурса инновационных программ стал получать-
ся конкурс документов, которые нередко носили лозунговый характер, от-
личались использованием современной научной терминологии и не давали
Лебедев Олег

31
представления о содержании педагогических и/или управленческих задач,
которые предполагалось решить.
Опыт тех лет показал, что при анализе и оценке реальной образователь-
ной политики необходимо иметь в виду, какие задачи рассматриваются на са-
мом деле как приоритетные, кто оценивает успешность их решения и по ка-
ким критериям.
Приоритетные задачи на уровне образовательной организации опреде-
ляются не столько декларируемыми целями, сколько не всегда ясно видимы-
ми сигналами, которые посылают органы управления. Эти сигналы выражают-
ся в первоочередных задачах, которые ставятся перед руководителями обра-
зовательных учреждений, в критериях оценки их деятельности, проблематике
рабочих совещаний. Повседневная управленческая практика может иметь до-
вольно слабое отношение к провозглашенным педагогическим целям, кото-
рые в этом случае начинают восприниматься как обязательные лозунги, «идео-
логическая крыша», прикрывающая подлинные задачи, которые должна ре-
шать школа.
Вместе с тем школа может воспринимать декларируемые цели как под-
линные ориентиры, если она обладает достаточной свободой для самостоя-
тельного определения путей реализации этих целей. Важным фактором влия-
ния на позицию школы являются государственные образовательные стандар-
ты. Эксперты отмечают заметную эволюцию стандартов – переход от жестко-
го нормирования содержания образования («чему учить») к акцентированию
внимания на результатах образовательной деятельности («для чего учить»),
а затем к ориентации на реализацию системно-деятельностного подхода как
основного способа осуществления образовательного процесса («как учить»).
Новые образовательные стандарты объективно создают предпосылки
для развития педагогического и управленческого творчества при реализации
системно-деятельностного подхода, но имеющиеся возможности будут ис-
пользованы, если на практике будут отсутствовать барьеры для проявления
творческой активности педагогов и школьных администраторов. Другое не-
обходимое условие для реализации имеющихся возможностей – готовность
к творческой деятельности, потребность в ней. Между тем такая потребность
может отсутствовать (или ограничиваться частичными изменениями в сло-
жившейся образовательной системе), если у педагогов и управленцев сфор-
мировалась привычка работать в формате исполнительской деятельности. До-
бровольный отказ от возможной творческой деятельности может быть след-
ствием реальной образовательной политики, в рамках которой призывы к са-
мостоятельности и инициативе сочетаются с жестким контролем за исполне-
нием предписаний управленческих органов.
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

32
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
8. Современная образовательная политика: соответствие социаль-
ному заказу
Анализ современного состояния системы общего образования приво-
дит к следующим выводам: нет заметных признаков существенного повыше-
ния качества образования; отсутствие принципиальных изменений в образо-
вательных результатах обусловлено сохранением отношений участников об-
разовательного процесса, основанных на идеологии долга; изменения отно-
шений не происходит, поскольку имеются барьеры для повышения качества
образовательного процесса, существование которых связано с проведением
образовательной политики.
Выводы относительно качества образовательных результатов основыва-
ются на имеющихся данных о результатах ЕГЭ и международных исследова-
ний TIMSS и PISA. Можно отметить положительные сдвиги в результатах ЕГЭ,
но объяснить их какими-то изменениями в системе школьного образования
довольно трудно: скорее, они обусловлены увеличением затрат времени уча-
щихся на достижение желаемых результатов за счет использования возмож-
ностей «третьего сектора» системы общего образования (репетиторство, под-
готовительные курсы и т. д.) .
Сравнительный анализ результатов PISA и TIMSS в России и странах Евро-
пы, полученных в динамике с 2003 по 2012 г., показал, что по уровню сред-
них баллов школьники из России относятся к странам со сравнительно низки-
ми результатами в обследовании PISA и высокими – в TIMSS1
.
В 2015 г. в исследованиях PISA и TIMSS оценивались достижения школь-
ников разных стран в изучении естественно-научных дисциплин. Результаты
PISA у российских школьников оказались ниже средних международных и
мало отличались от результатов 2012 г. Результаты TIMSS, показанные учащи-
мися 4-го класса, были более высокими по сравнению с предыдущими иссле-
дованиями и международными показателями.
В 8-м классе результаты были выше средних международных, но положи-
тельная динамика практически отсутствовала. В 11 -м классе результаты превы-
шали средние международные, но динамика оказалась отрицательной2
.
Иначе говоря, школа сохраняет свою традиционную ориентацию на до-
стижение академических результатов (которые выявляются тестами TIMSS) и
продолжает отставать в достижении учащимися современного уровня функ-
циональной грамотности (который выявляется тестами PISA).
1
См. бюллетень из серии «Современная аналитика образования», No 1. М .: НИУ
ВШЭ, 2017.
2
По данным А.Ю. Пентин, Г.С. Ковалева, Е.И . Давыдова, Е.С. Смирнова, состояние
естественно-научного образования в российской школе по результатам междуна-
родных исследований TIMSS и PISA см.: Вопросы образования. 2018 . No 1.
Лебедев Олег

33
К этому надо добавить, что отсутствуют данные, которые убедительно
свидетельствовали бы о существенном прогрессе в достижении личностных
результатов образовательной деятельности.
Дефициты образовательных результатов объясняются тем, что в системе
образования сохраняются отношения, которые сформировались еще в совет-
ской школе.
На неформальной встрече группы петербургских экспертов по пробле-
мам образования (сентябрь 2017 г.) было отмечено, что переход на совре-
менные технологии в сфере образования предполагает изменения в деятель-
ности всех субъектов образовательного процесса – учащихся, их родителей,
учителей, администраторов, а также изменения в способах (принципах) их
взаимодействия.
Участники образовательного процесса могут реализовать себя как субъ-
екты деятельности при определенных отношениях к ним и между собой. Сло-
жившаяся образовательная система провоцирует развитие отношений, пре-
пятствующих реализации потенциала участников образовательного процесса:
•
вместо удовлетворенности образовательной деятельностью, чувства
радости от этой деятельности развивается ироничное, даже саркастическое
отношение к ней;
•
увлеченность познавательной деятельностью подменяется перегруз-
кой образовательной деятельностью;
•
понимание смысла деятельности заменяется лозунгами и пафосны-
ми утверждениями;
•
сопереживание с другими участниками образовательной деятельно-
сти замещается морализаторством.
В собственных позициях участников образовательного процесса наблю-
дается поляризация таких позиций. Особенно заметна поляризация позиций в
среде родителей: меньшинство претендует на позицию педагогических парт-
неров школы и способно выступить в этом качестве, значительная часть пере-
кладывает на школу всю ответственность за воспитание детей, придерживаясь
взгляда на школу как на «камеру хранения».
Школа, в свою очередь, демонстрирует неспособность вести разговор с
разными группами родителей, предпочитая диалогу открытые или неявные
обвинения в их адрес. Существуют внутришкольные барьеры сотрудничества
с родителями, порождающие открытые и скрытые конфликты между школой
и семьей.
Снять или уменьшить эти барьеры можно, если образовательная систе-
ма школы, включая дидактическую, станет более открытой, более понятной
для родителей. Уровень образованности существенной части родителей дает
им возможность компетентного обсуждения не только целей, но и методов
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

34
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
образовательной деятельности. Отказ от сотрудничества с родителями в об-
суждении педагогических проблем способствует появлению поколения роди-
телей, не доверяющих школе.
Явно существуют и нарастают проблемы взаимодействия школы и детей:
происходит отчуждение школы от жизни и проблем детей, а также отчуждение
детей от школы, которые могут уходить в виртуальный мир.
Органы управления образованием, начиная с федеральных, пытаются
решить возникающие проблемы за счет увеличения объема контролируемой
деятельности. Это находит выражение в фактическом увеличении учебной не-
дели, регламентации внеучебной деятельности, ориентации на единые учеб-
ники, попытках регламентации самой инновационной деятельности.
Школа проявляет способность адаптироваться к предписанным услови-
ям деятельности, имитируя выполнение получаемых предписаний. При этом
может иметь место «эффект плацебо», когда имитация изменений дает все же
некоторые позитивные результаты. Ориентация на расширение зоны норми-
рования образовательной деятельности школы может встречать поддержку у
работников школ, поскольку нормы лучше их отсутствия (что может способ-
ствовать произволу), а также в силу того, что у многих из них утрачено стрем-
ление к самостоятельности.
Но в сфере образования имеется и «авангардный слой», способный за-
нять лидерские позиции в системе образования. Это и отдельные педагоги-
ческие коллективы, и отдельные педагоги, администраторы и не педагоги. Их
опыт и проекты требуют поддержки.
Собеседования с компетентными специалистами, принадлежащи-
ми к «авангардному слою» (руководители и сотрудники РОНО, районных
информационно-методических центров, руководители школ, учителя), вы -
явили барьеры, препятствующие повышению качества образовательного про-
цесса. С определенной долей условности можно выделить 11 барьеров:
•
Фактическое ограничение свободы образовательного учрежде-
ния в определении содержания образования, выборе учебно-методического
обеспечения, образовательных технологий. Это находит свое выражение в
том, что пресекаются попытки составления собственного варианта учебного
плана, отказа от линейного расписания, регламентируются формы планиро-
вания образовательного процесса. В итоге разрабатываются два вида учебной
документации – для проверяющих и для дела.
•
Регламентация обязательных видов внеурочной деятельности и
внеурочных мероприятий (в одном из районов Санкт-Петербурга насчитали
38 обязательных направлений работы, по которым необходимо представлять
отчеты: о мерах по антикоррупционному воспитанию, изучению правил до-
рожного движения, проведению «памятных» мероприятий и т. д .) .
Лебедев Олег

35
•
Составление технологических карт урока, предусматривающих
поминутное планирование деятельности учителя и учащихся и исключающих
возможность реагировать на реальный ход урока.
•
Увеличение объема «бумажной работы» (в частности, при прове-
дении различных педагогических конкурсов), которая в глазах самих учителей
и школьных администраторов не имеет смысла, поскольку не отражает прак-
тики решения реальных педагогических и управленческих проблем.
•
Нежелание органов управления вникать в суть конфликтов, воз-
никающих между школой и родителями из-за необоснованных претензий по-
следних к педагогам или школьной администрации. В качестве обязательного
требования к школе рассматривается отсутствие любых жалоб.
•
Возрастание объема и сложности работы классных руководите-
лей при том, что ее оплата становится все менее значимой.
•
Сдвиг целей образования на показатели их достижения (процент
успеваемости, результаты ЕГЭ, участие в олимпиадах и т. д.) . Замена профес-
сиональной экспертизы оценкой количественных показателей.
•
Сохранение ориентаций на успеваемость учащихся, предполага-
ющих, что разные учащиеся должны за одно и то же время освоить один и
тот же материал, препятствует формированию и реализации индивидуальных
образовательных маршрутов учащихся.
•
Подмена педагогических целей: фактические цели заключаются не
в расширении образовательных возможностей учащихся, а в «выполнении учеб-
ной программы», под которым понимается соответствие числа и тематики уро-
ков позициям программы; сохраняется практика, при которой не содержание
учебной программы определяется ее целями, а цели образовательной деятель-
ности определяются содержанием программы, обязательным для усвоения.
•
Повышение качества образовательного процесса на деле не явля-
ется приоритетной задачей, так как постоянно увеличивается число задач, ко-
торые школа должна решать вместо других структур (например, обучение ро-
дителей соблюдению правил дорожного движения).
•
Предписанные изменения в образовательном процессе носят не
системный, а фрагментарный характер (использование ИКТ, новых средств
обучения и т. п .).
Перечисленные барьеры нельзя рассматривать как результаты, которые
полностью соответствуют целям образовательной политики. Это следствие ре-
ализации двуликих целей, ориентированных на достижение результатов, со-
ответствующих вызовам постиндустриального общества, средствами, соответ-
ствующими условиям индустриального общества.
С одной стороны, признается необходимость подготовки людей умствен-
ного труда, способных самостоятельно определять цели своей деятельности
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

36
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
и способы их осуществления, с другой – учебная деятельность учащихся и пе-
дагогическая деятельность учителей организуется по модели физического тру-
да. В итоге система общего образования в большей мере воспроизводит гра-
мотное общество, чем формирует образованное общество.
В системе образования доминируют черты, характерные для идеологии
долга, обязательного образования, и в меньшей мере представлены черты,
характерные для идеологии права, свободного образования. Свободное об-
разование применительно к школе – это школа без опасности, в которой нет
места для страха, уважаются права и свобода всех участников образователь-
ного процесса.
Реализуемая образовательная политика ведет к искаженным представле-
ниям о показателях решения основных задач системы общего образования –
обеспечение доступности, повышение качества и эффективности образова-
ния. Под доступностью понимается охват образованием, а не возможность
выбора образовательных программ; под повышением качества – улучшение
показателей успеваемости (или ЕГЭ), а не формирование у учащихся навы-
ков, соответствующих запросам информационного общества; под эффектив-
ностью – расширение сферы ответственности школы, перекладывание на нее
задач, которые должны выполнять другие государственные структуры, а не ис-
пользование творческого потенциала участников образовательного процесса.
В организации управления системой образования вместо «управления
по результатам», основанного на анализе результатов и определяющих их
факторов, осуществляется попытка «управления результатами» на основе тре-
бований к заданным показателям их достижения. Следствием такого подхо-
да является развитие имитационной деятельности, рост затрат на проведение
большого числа разрозненных мероприятий, которые не дают системного эф-
фекта.
Образовательная политика отражает, естественно, государственный за-
каз, который, в свою очередь, соответствует главному направлению внутрен-
ней политики – ориентации на стабильность. При этом стабильность понима-
ется не как устойчивое развитие, предполагающее поэтапную и непрерывную
модернизацию образовательной системы, а как возможный отказ от иннова-
ций, для осуществления которых потребуются дополнительные ресурсы и под-
готовка общественного мнения. В связи с этим образовательная политика ори-
ентируется на заказ тех внешних и внутренних стейкхолдеров, которые склон-
ны видеть будущее в прошлом. В наименьшей степени государственная обра-
зовательная политика отражает широкий социальный заказ, запросы «аван-
гардного слоя» внутренних стейкхолдеров и самих учащихся.
Современная государственная образовательная политика основыва-
ется на представлениях о «должном» и игнорирует те процессы, которые
Лебедев Олег

37
происходят в сфере образования – в частности, развитие «третьего сектора»
общего образования. Она ограничивает потенциал системы общего образо-
вания: основной функцией этой системы становится подготовка к професси-
ональному образованию; значимость социализации признается, но реальные
результаты социализации при этом не анализируются; личностная ориентация
образовательного процесса декларируется.
В докладе Центра стратегических разработок и Высшей школы эконо-
мики «Двенадцать решений для нового образования» (руководители рабо-
ты Я. Кузьминов и И. Фрумин) раскрываются возможности для радикального
усиления вклада сферы образования в экономический рост, технологическую
модернизацию, социальную устойчивость и глобальную позицию России. По-
вышение роли сферы образования, в том числе системы общего образования,
в развитии общества предполагает существенные изменения в государствен-
ной образовательной политике, усиление ее ориентации на широкий соци-
альный заказ, отражающий запросы всего общества.
Образовательная политика сохраняет возможность образовательных
инициатив (если они не вызовут существенных затруднений у управленческих
структур). В управлении образованием какие-то «точки возврата» пройдены и
полный отказ от поддержки образовательных инициатив невозможен. Обра-
зовательные инициативы, оказавшиеся успешными и получившие обществен-
ную поддержку, могут стать фактором корректировки образовательной поли-
тики.
Источники
Гайдар Е.Т
.
2005. Долгое время. Россия в мире: очерки экономической
истории. 2-е изд. М .: Дело.
Давыдов В.В. (ред.) 1981. Философско-психологические проблемы раз-
вития образования. М.: Педагогика.
Днепров Э.Д . 2006. Образование и политика. Новейшая политическая
история российского образования. М.: [Б. и.]. Т
.1.
Друкер П. 2007. Задачи менеджмента в XXI веке. М.: Вильямс.
Кузьминов Я.И . , Песков Д.Н. 2017. Дискуссия «Какое будущее ждет уни-
верситеты». – Вопросы образования. No 3.
Мау В.А. 2016. Кризисы и уроки. Экономика России в эпоху турбулентно-
сти. М.: Издательство Института Гайдара.
Моисеев А.М., Хван А.А. (ред.) 2002. Управление школой. Ключевые
слова. М.; Кемерово: Издательство Кузбасского ИПКРО.
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

38
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Balzer Harley
Financing Russian
Higher Education:
Lessons from Russia’s history
Harley Balzer,
Emeritus Professor, Department of
Government and School of Foreign
Service,
Georgetown University.
To contact the author:
Balzerh@georgegtown.edu
Abstract
Russian higher education faces
tremendous challenges finding the
resources to maintain a system that
grew tremendously in the past quarter-
century. At a time when Western models
are considered unsuitable for Russian
conditions it is worth examining a period
when the system expanded rapidly, both
in number of institutions and number
of students, through state-private
collaboration.
Keywords: higher education,
institutions, state-private collaboration,
system

39
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ
Бальцер Харли
Финансирование
российского высшего
образования:
уроки истории России
Харли Бальцер,
доктор политических наук,
профессор,
Джорджтаунский университет.
Для связи с автором:
Balzerh@georgegtown.edu
Аннотация
Российское высшее образование
сталкивается с огромными трудно-
стями в поиске ресурсов для поддер-
жания системы, которая значительно
выросла за последнюю четверть века.
В то время, когда западные модели
считаются непригодными для рос-
сийских условий, стоит рассмотреть
период, когда система стремительно
расширялась как по количеству ин-
ститутов, так и по количеству студен-
тов за счет государственно-частного
сотрудничества.
Ключевые слова: высшее обра-
зование, институты, государственно-
частное сотрудничество, система

40
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
New Institutions resulted from Finance Minister Sergei Witte’s success in at-
tracting private funds to establish new state educational institutions. Private funds
paid for much of the school construction, with the state covering most of the annual
expenditures. Witte intuitively understood much of what is currently accepted as
best practice in public-private education partnerships, engaging in prior consulta-
tion with local interests and fostering competition among providers [Rosenau 2000;
Wang 2000; Patrinos et al. 2009]. Witte assembled a staff to move his programs
through the approval process and oversee their implementation. The new institu-
tions were based on the premise that financial support could be elicited by permit-
ting donors to play a role in determining institutions’ location, the specialties they
offered, and how they would be administered.
Faced with Russia’s current de facto privatization of key public goods including
education, health care and security, Witte’s approach offers lessons that could in-
form debates about state-private partnerships. Russian legislation adopted in 2015
has produced a flurry of activity, overwhelmingly focused on profit-sharing. It is not
the mechanism best suited to education, where philanthropy and local development
efforts may play a major role. In Russia’s business climate, it is a risky approach1
.
Funding Higher Education
Funding issues are particularly fraught in tertiary education, the most expen-
sive and socially regressive level of education spending yet potentially a mechanism
of social mobility. At higher education institutions, children from affluent families are
more likely to gain admission and to complete their degrees. Logic and fairness sug-
gest that those in a position to pay should contribute to the cost of an education that
increases their economic opportunities, yet resistance is often fierce. Some parents,
educators, and officials view all forms of education as a public good that should
be free; for others, free higher education has become a middle-class entitlement
guaranteeing a white-collar lifestyle. In Russia, where the state budget pays for a
limited number of students, affluent families have advantages in the competition for
budget places [Carnoy et al. 2013].
Russia is hardly alone in facing funding dilemmas. In the first decade of the 21st
Century, students in dozens of countries protested against introducing or increasing
fees for higher education. The governments of Tony Blair in England and Gerhard
Schröeder in Germany faced serious domestic challenges over financing higher edu-
cation.
In Russia, the tradition of state-funded education at all levels, enshrined in
constitutions promulgated under Stalin (Article 121), Brezhnev (Article 45), and
1
President Putin (Ot pervogo litsa) described his attempt as Deputy Mayor of St.
Petersburg to garner a share of casino profits for the city’s needs. The businesses’
books never showed a profit, w ith the money vanishing “out the back door ”.
Бальцер Харли

41
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ
Yeltsin (Article 43), made it difficult for many educators to accept the fee-based
approach. Yet the reality of for-fee education materialized quite rapidly due to the
demand for higher education. It has been accompanied by a massive flow of “unof-
ficial” payments.
Challenges to funding Russia’s education system result from a combination
of Soviet legacies, expansion during the years of economic difficulty after 1991,
and global trends affecting all education systems [Wang 2000; Bray and Borevskaya
2001; World Bank 1993; Scott 1998; Carnoy et al. 2013].
The Soviet Union created a highly uneven education system. While the USSR
achieved universal literacy and developed several outstanding higher education in-
stitutions, the system favored elite students and institutions, performing less well in
serving “average” consumers. Discussions of reform under Gorbachev made these
difficulties explicit [Kerr 1994, Liusi 2003]. Reform programs in the 1990s focused
on expanding opportunities and encouraging diversity, but economic stringency
limited what could be accomplished. Since 2000, policy has emphasized modern-
izing Russia’s education system, including, at least until 2014, internationalization
[Startsev 2012].
The network of Russian higher education institutions (VUZy) expanded rapidly
during 1896–1900 and again in 1992–1998. Witte was able to tap a growing
private sector to expand the education system. The 1990s was a period of serious
economic difficulty, but in the years of growth after 2000 little was done to channel
growing private funds in creative ways2
.
Since the demise of the USSR, enrollments at the growing number of state
higher education institutions have increased while a system of private institutions
rapidly developed. There were about 500 higher educational institutions in the Rus-
sian Republic (906 in entire USSR) in 1990; by 2004 more than 1500 VUZy were
operating in Russia, 40% of them private (See Table 1). Enrollments as a proportion
of high-school graduates are among the highest in the world (see Table 2). Growth
has been spontaneous and uneven. The vast majority of both state and private insti-
tutions are starved for resources, a situation that is reaching crisis proportions in a
stagnant economy with a declining number of applicants.
Russian higher education policy since 1991 should be viewed in the context of
global attempts to cope with the costs of mass higher education when free educa-
tion has been part of the social contract [Carnoy et al. 2013]. Expansion of private
and “privatized” higher education institutions is widespread, as governments prove
unwilling or unable to finance “mass” higher education. The costs are increasingly
passed to consumers in the form of fully private schools or higher tuition and other
2
Two periods of rapid expa nsion in number of VUZy in the USSR, 1917–21 a nd
1930–32, also coincided with severe economic downturns, making infrastructure,
both physical and huma n, a maj or pr oblem.

42
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
fees at state institutions [Altbach 2000: 68–69; Bray and Borevskaya 2001: 347–
348; St. John: 2003]. Politicians invoke a mantra of private and commercial support
for educational institutions as the solution to resource constraints. This raises a stark
public policy challenge: how to attract private funds without creating a separate
private education system serving the affluent while the public system deteriorates
[Rosenau 2000]. Education policy debates in the United States in the Trump era
demonstrate this conflict quite clearly.
The forces mandating private responsibility for a growing share of higher edu-
cation costs seem irreversible. The four BRICS nations are devoting the major share
of state resources to a limited number of elite institutions aspiring to “world class”
status and rankings. The rest of the system provides “mass ” higher education at a far
lower cost per student [Carnoy et al. 2013]. Russian higher education specialists at
top universities argue the elite share should be even larger (interviews, June 2017).
The question is not whether higher education will continue to be private/priva-
tized, but rather the mix in individual countries and the response to policy induce-
ments and constraints. Combining public and private support for education may be
accomplished in myriad ways. Russian educators might find a “usable past” in the
neglected story of state-society partnership to expand Russia’s education system
under Nicholas II, even if the education needs of Tsarist Russia and the the 21st
Cen-
tury Russian Federation are quite different.
Witte and State-Private Partnerships in Education
Accounts of Sergei Witte’s tenure as Minister of Finance focus overwhelmingly
on economic policy and his relationship with other political actors [von Laue 1969;
Anan’ich and Ganelin 1999; Wcislo 2011]. Witte is generally portrayed as a skilled
bureaucrat who distrusted “society” . Yet his efforts to support education call for a
more nuanced portrait. Witte’s success provides a Russian model of state-private
cooperation in constructing and financing educational institutions, challenging the
view of a tsarist regime wary of institutionalized civic life [Pipes 1974; cf Sytina
2003; Tumanova 2002; Bradley 2009].
Witte funded expansion of Russia’s education system with local and private
contributions by encouraging civic participation. While we know a fair amount
about the small number of private secondary and higher educational establish-
ments in Russia before 1917 [Zmeev 2000], less attention has been paid to the
extent of private contributions to state institutions. Witte recognized and utilized
opportunities that most Russian officials ignored, tapping financial support from
zemstva, city dumas, stock exchange committees, local administrations and indi-
vidual entrepreneurs. Witte’s approach contrasts sharply with the Education Minis-
try refusal to grant society a meaningful role in the education system. When Educa-
tion Minister Dmitry Tolstoi permitted “honorary trustees” to help support general
Бальцер Харли

43
education schools, he sought to keep their involvement superficial3
.
His successor
Ivan Delianov extended the trusteeships to technical schools while continuing to
ensure they were pro forma. The Russian public wanted additional schools offering
general education and access to higher institutions. A growing number of Russians
believed financial contributions entitled them to some role in determining what
kinds of schools to build and how they should be administered. The Education and
Interior Ministries resisted these aspirations [Balzer 1980].
The public provided some financial support for schools despite the Education
Ministry’s maze of bureaucratic restrictions and policies limiting access to higher
education4
.
Finance Ministry success in soliciting public contributions, however,
suggests that Delianov’s inflexibility prevented schools from tapping significant re-
sources. The Education Ministry’s insistence on bureaucratic control was not solely
a product of conservative views. Not all private schools were established with high-
minded motives. Some were avowedly commercial enterprises, with the most du-
bious offering their students little beyond military service exemptions. During the
Russo-Japanese War, such abuses became particularly notorious5
.
These are pre-
cisely the sort of problems that public involvement may help to identify.
Slow growth of the school system under the Education Ministry led other
government departments to compensate by establishing their own education in-
stitutions. The Ministry of Finance, with its close ties to industry, took the lead. In
the period 1896–1902, Witte’s team proposed an entire new system of special-
ized schools. These included a “Basic Statute on Commercial Education” (1896),
“Village Craft Education Shops” (1897), “Technical and Craft Education Shops and
Courses” (1901), a “Statute on Industrial Design Education” (1902), reform of
navigation training (1902), and polytechnical institutes. Each proposal permitted
significant local participation in designing and monitoring the schools in return for
financial assistance [Balzer 1980].
Witte assembled a staff that included many of Russia’s leading education ex-
perts. The most illustrious member of Witte’s education team was D. I . Mendeleev,
often credited for generating many of the ideas Witte implemented. Mendeleev’s
role was more in the realm of public relations and ideology. In higher technical edu-
cation the most important individuals were the surviving members of Ivan Vysh-
negradskii’s Pentagonal Society circle, particularly N. P
.
Petrov and V. L . Kirpichev.
Among the key individuals who worked with Witte on primary and secondary
3
Sinel 1973: 164. For a different perspective on Tolstoi see Loskoutova 2003.
4
RGIA f. 1129 op. 1 d. 62 11. 90 –91; Anopov 1895: 3, 10; Maksin 1909: 31; 107–108;
Kuz'mi n 1971: 13, 37. Veselov, 1955: 12. Russia n liberals jokingly refer red to the
Mini sterst vo narodnogo prosveshcheniia (Ministry of Public Enlightenment) as the
Mini sterst vo narodnogo potemnenie (Ministry of Public Da rk ness).
5
Maksin 1909: 83. The parallels to increased higher education applications as a
result of the Chechen Wars after 1995 are obvious.
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

44
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
education were V. I . Kovalevskii, E. P
.
Kovalevskii and I. A . Anopov (Balzer 1980:
Chapter 2, 1996: 56–58).
Many of the ideas for education programs originated with Vyshnegradskii,
including commercial and navigation schools and polytechnical institutes. Witte’s
drive, determination, and ability to build a team produced the results. Witte realized
projects Vyshnegradskii could not finance, solving the economic difficulties in part
by attracting private funding in return for a voice in designing schools.
An early advocate of universal elementary education, Witte became the patron
of commercial and technical education. His solicitude for education struck a respon-
sive chord in Tsar Nicholas II, and during the 1890’s Witte was able to achieve sig-
nificant results [Von Laue 1969: 126]. The period 1896–1900 was the apogee of
Witte’s influence. In these years he instituted the liquor monopoly, put Russia on the
gold standard, and gained approval for a series of education projects.
The first and broadest Finance Ministry initiative in education involved Com-
mercial schools. The Statute on Commercial Education (1896) authorized four
types of schools suited to the needs of different social groups and commercial activi-
ties: 1) Business Classes to disseminate commercial knowledge among literate per-
sons over age twelve, with special attention to those already employed in trade or
industry; 2) Business Schools, admitting graduates of two-class village schools (or
the equivalent) to prepare them for careers in commerce or commercial industries;
3) Courses in commercial subjects to supplement general secondary education; and
4) Commercial secondary schools with seven-year or three-year programs, the final
two years devoted to specialized education6
.
In his memoirs Witte emphasized his
efforts to elicit public participation:
With this Statute I awakened the initiative among industrialists and commercial
people, giving them significant initiative both in the establishment of commercial
schools and in their administration. As a result they willingly began to contribute
funds for the construction and support of their commercial schools (Witte, Vospo-
minaniia, Vol. II , p . 155. Emphasis added).
Witte’s staff argued that the new network of schools would not duplicate ex-
isting institutions: Education Ministry schools emphasized general education, while
the new institutions would have a “purely practical character” . This was disingenu-
ous. The proposal stated that while the purpose of the new establishments was
purely practical training, it would be unfair to deprive children in localities with no
elementary schools of the benefits of education. Therefore general education pre-
paratory classes were permitted7
.
By suggesting, almost as an afterthought, that
6
RGIA f. 1152 op. XII d. 52 for 1896 ll. 22 –23ob.
7
RGIA f. 1153 op. 1 d. 140 for 1901 ll. 20ob –26ob.
Бальцер Харли

45
the Finance Ministry should be empowered to oversee an entire network of schools
combining basic literacy and commercial/technical training, Witte’s staff revealed
the true goal-to encourage as many forms of education as possible under Finance
Ministry auspices, with society helping to finance the institutions.
At many of the new schools the general education function was paramount,
providing basic education to children who were unable to attend Education Ministry
schools due to their location or other reasons. Jews and other non-Orthodox stu-
dents subject to discrimination at regular secondary schools were a major constitu-
ency8
.
Critics complained that society established commercial schools only because
the Finance Ministry imposed fewer bureaucratic restrictions and permitted more
local control than the Education Ministry. That these schools often served to provide
general secondary education, with many students dropping out before beginning
the specialized commercial courses, does not appear to have concerned Witte over-
much9
. Many economists argue that basic literacy is the most important skill in the
early stages of economic development10
, and the prevailing need for preparatory
courses at specialized schools suggests that Russia’s general education system re-
mained woefully inadequate. Witte understood that society would help pay the bills
if the contributors were treated as partners-even if less than equal partners.
Relinquishing control at higher education institutions was harder, but here,
too, Witte forged creative partnerships, fomenting an extraordinary expansion of
engineering education with significant results for Russian (and Soviet) society. The
number of engineers increased while simultaneously shifting institutes’ program-
matic content, geographical location and financing. The curriculum at the new
polytechnical institutes combined a two-year general course with two years of spe-
cialized study emphasizing practical industrial and entrepreneurial skills. This was a
striking departure from the heavily specialized and encyclopedic five-year programs
at Education Ministry institutes. Most of the new schools were located in developing
areas of the Empire where local groups provided significant financial support.
The need for technical personnel in industry was a main motivation for the
government to expand engineering education. Parents saw a chance for their sons
to receive a higher education with corresponding possibilities for rank and social
8
The numerus clausus, limited Jewish enrollment to ten per cent within the Pale
of Settlement, five percent outside the Pale, a nd three percent in the capital s.
The absenc e of restrictions at c ommercial schools combined with the dense
Jewish population in the urba n a reas where most of the new schools were
located encouraged Jewish enr ollment. In 1910 over one-third of the st udents at
commer cial schools were Jewish. By 1914 the number had d ropped to 27% (M TP
1914).
9
Shelkov 1915: 14 –15. Kuz'min: 241. On the literacy issue see Ia nzhul et al. 1899.
10
Ianzhul et al. 1999; Bowles 1969; World Bank 1995.
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

46
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
prestige. Poles, Jews and members of other minority groups subject to quotas
in university admissions welcomed new opportunities. As with the commercial
schools, Witte sought to make education available to people who would put it to
economically productive use. Industrial and commercial leaders in many cities sup-
ported technical education to improve local economic performance and enhance
the prestige and cultural life of their regions.
The flywheel of Witte’s drive to expand engineering education was the Kiev
Polytechnical Institute. Its four-year course, involving faculty with practical industrial
experience, prepared engineers to work in the rapidly developing Southwestern re-
gion.
Kiev illustrates how Witte’s team mobilized and orchestrated local political and
financial support, finessing a complex interplay of local interests and different levels
of Russia’s political system. A decades-old local initiative to establish a secondary
technical school was transformed into a petition for a new type of engineering in-
stitute. As with the commercial schools, available funding and the need for experi-
ment were used as arguments to sway the State Council, though Witte had been
careful to obtain the Tsar’s approval for his project in advance.
Proposals to build a secondary technical school in Kiev had languished for two
decades despite local advocacy. By 1895 the Kiev stock exchange committee had
raised more than 70,000 rubles. In February 1896, at the twenty-fifth anniversary
meeting of the Kiev Branch of the Russian Technical Society, sugar magnate Lazar
I. Brodskii and engineer A. A. Abragamson proposed establishing an engineering
school. Abragamson published a series of articles in Kievlianin noting that there was
much discussion of a new type of engineering institute “in the higher spheres of
government” and suggested Kiev would be the logical place to establishit. Abra-
gamson’s article was timed to coincide with a visit to Kiev by Witte, who conveyed
the messge in person11
.
A “private conference” at Brodskii’s home on November 25, 1896, organized
by Brodskii and Kiev’s mayor, S. M. Sol’skii, brought together engineers, industrial-
ists, and Kiev University faculty members. This gathering supported a polytechni-
cal institute under the Ministry of Finance. One week later the city duma voted to
raise 300,000 rubles for a higher technical school [Illustrirovannyi sbornik: 58–60,
Kel’berin, 18–22].
Fundraising efforts elicited a significant demonstration of local interest and
support, particularly from sugar industrialists like Brodskii and N. A. Tereshchenko.
By November, 1897, contributions totaled nearly one million rubles [Illiustrirovannyi
sbornik: 61, 65]. The Kiev committee was empowered to determine where to locate
11
RGIA f. 1152 op. X II d. 190 for 1898 l. 3; Kel'b erin 1902: 12-15; Illiust rirovannyi
sbornik: 55 –56.
Бальцер Харли

47
the school, how to collect local funds, and provided important suggestions regard-
ing the educational program, while the Finance Ministry controlled final decisions
about structure, curriculum and budget12
.
Instruction began in September 1898
with 360 students in four divisions [Iz istorii Kievskogo: 27].
The Kiev Institute inaugurated a period of general expansion of engineering
education with substantial local financial support. The Warsaw Polytechnicum was
essentially a duplicate of Kiev, maneuvered through the legislative process one step
behind Kiev to disarm Russian nationalists. The design for the Education Ministry’s
new Tomsk Technical Institute also took its cue from Kiev, adopting a polytechni-
cal curriculum. The Ekaterinoslav Mining School received Witte’s personal attention,
advancing his goal of training more engineers with practical skills. The new Mos-
cow Transport Institute emphasized practical cadres, and was designed by the same
people who worked with Witte to establish the Kiev Polytechnical Institute. Before
Witte left the Finance Ministry in 1903, plans for a fourth polytechnical institute in
the Don region were drafted. It was established at Novocherkassk in 1907. The only
engineering school that did not flourish during Witte’s term was the Riga Polytech-
nicum, a victim of Russification policies in the Education Ministry [Balzer 1980].
Witte’s efforts to expand higher education provoked imitation by other minis-
tries. Even Delianov, (in)famous for the “cooks circular” suggesting that education
aspirations should accord with a child’s social status and previously insisting that no
expansion of higher education was necessary, sought approval to expand the exist-
ing Education Ministry technical institutes in Petersburg, Moscow and Khar’kov. Witte
endorsed Delianov’s proposals as a “supplemental” measure, and his team played
an important role in the expansion. Witte likely encouraged the Education Ministry
proposals in part to diminish Delianov’s objections to the new schools, but it also
advanced Witte’s agenda of expanding educational opportunities [Balzer 1980].
In 1902 Witte presided over the opening of his most ambitious new institu-
tion, the Petersburg Polytechnical Institute. Intended as a “technical university”, the
Petersburg Polytechnicum was the crowning achievement in Witte’s efforts to ex-
pand technical education. It combined theoretical and practical training in technical
specialties and economics with advanced scientific research. Where the other new
schools (except Tomsk) were built with private or special funds, Witte allocated sig-
nificant Treasury financing to the Petersburg Institute [Danilevskii 1948: 19]. When
a wave of disturbances swept Russia’s higher schools in 1899, Witte sought to turn
this to his advantage, claiming more schools were necessary so that the number of
students at each could be reduced to permit more adequate supervision13
.
12
The local group could not ag ree on a location. Conf licts a mong different factions
due to expectations of rising property values became so bitter that E. P. Kovalevskii
was sent to resolve the issue (Illiust rirovannyi sbornik 64).
13
RGIAf.1153op.Id.78for1900ll.20 ob.–22ob.
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

48
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
The Petersburg Polytechnicum became an important center of education and
research. The faculty attracted leading specialists, including some dismissed from
Eduction Ministry institutions for political reasons. V. L . Kirpichev was offered a post
almost immediately after his being removed as Rector at Kiev, and the econom-
ics faculty was a “who is who” of leftist economists. The Institute enjoyed unprec-
edented autonomy. Even when disturbances led to the dismissal and trial of the
Rector, Prince Gagarin, the Finance Ministry (and after 1905 Ministry of Commerce
and Industry) never interfered as the Education Ministry routinely did at its institu-
tions14
. By 1914 this one institution enrolled as many students as the total number
attending all Russian engineering schools in 1895 (S-Peterburgskii politekhnicheskii
institut). Witte’s project had a significant and lasting impact. Between 1895 and
1904 the number of engineering students increased from 4,000 to 13,000 and the
number of graduates per year rose from 400 to over 1,000. In 1914 the number of
students at Russian engineering institutes exceeded 20,000, and Russian graduates
increasingly replaced foreign personnel in Russian industry [Balzer 1980].
These achievements are even more impressive when viewed in the context
of subsequent episodes of expansion in Russia’s higher education system. In part,
this is because Witte’s initiatives began during a period of robust economic growth,
while the next three episodes of institutional expansion coincided with three of the
most serious economic crises the country experienced in the 20th
century. Yet even
Witte’s policies reflected the state’s lacking sufficient funds to expand the education
system. Witte’s innovation was attracting private contributions to help expand the
state education system.
After 1991:
Since 1991 the number of state and private VUZy has grown enormously, and
enrollments have mushroomed (Tables 1 and 2). Private money floods into the state
education system, with little evidence of creative partnerships. Faced with dismal
economic and demographic outlooks, Russia does not need more schools, but re-
quires more effective financial support for existing institutions.
The challenges reflect not merely a lack of funding, but serious misallocation
of available resources, flawed policy, and widespread corruption. In my work on the
Russian middle class [Balzer, 1998], I suggested that education and medical care
are the two realms where people are likely to utilize all available resources and to
draw on families and informal networks. Subsequent research [Gostev et al. 2014]
confirms this view. Russians spend more money on education than on medical care.
14
The desc riptions of Gaga ri n's tenure exceed even the normal Russia n eff usiveness
on such occasions. When questioned about the appoint ment, Witte reportedly
a ns wered that he selected Gagarin bec ause he would never i nterfere with the
faculty's autonomy (S-Peterburgskii politekhniche skii institut, T. I, C 19).
Бальцер Харли

49
Some 90% of Russians reported making “unofficial” contributions to educational
institutions [Izvestiia, August 29 2001: 3.] Anecdotal information indicates that
admission to a prestigious University may require bribes of as much as $ 25,000.
The ability to extract these rents varies according to the location, quality and size of
the institution, the desirability of particular specialities, and the economic resources
available to students [Popravko and Rykun 2002].
Russia already has surpassed most European countries in de facto accepting
the model of consumers paying for higher education. The system, however, is nei-
ther transparent nor merit-based. The massive pool of private money funding the
informal system that prepared students for admissions exams at state higher educa-
tion institutions and now focuses on the EGE could be put to far better use. Discus-
sion of the need to recapture these resources (variously estimated at between $ 1
billion and $ 6 billion) has reached President Putin15
.
Accrediting more private institutions at the secondary and higher levels would
stimulate competition with state schools, while providing greater legal protection
for students. Encouraging financial support in return for greater local and parental
involvement in decisions about types of schools and specialties would make it pos-
sible to channel more of the resources currently expended on tutors, side payments
and hidden subventions into direct support for institutional needs16
.
The policy challenge is to finance the education system in ways ensuring op-
portunities for all talented individuals. Partnerships that might direct a greater por-
tion of the private funds to institutions rather than individuals could help. Models
of public-private partnership developed in other contexts [James and Benjamin
1988; Savas 2000; Castro and Levy 2000; Rosenau 2000; Wang 2000] provide
valuable benchmarks, but may not be suitable for Russian conditions. In Russia the
government role is large, an extensive state education system already exists, and
the impulse to maintain state control is enormously powerful. At the same time, the
private sector is weak, while individual philanthropy is in its infancy [Kriukova and
Lem’eva 2016; Morozova et al. 2016].
New legislation adopted in 2015 begins to provide a basis for state-private
partnerships in Russia17
. However the new law is focused overwhelmingly on busi-
ness partnerships in realms that could generate profits. Combining education,
15
I first spoke about this issue for a Russia n audience in a lecture for the Fond
Obshchest vennogo P roektirovanie at the P resident Hotel in Mosc ow in 2005
(Ekspert Dec. 12 , 2005, p. 91–96). I presented a newer version of the material at the
Higher School of Economic s in 2009.
16
Some Rectors manage to do this. The Rector of the Far East State University
described usi ng tuition f r om busi ness classes to f und f unda mental science
[Personal communic ation, October 2002].
17
Федера льный закон о г осударст ве нно-час тном пар т нерст ве, м у ниципал ьно-
частном партнерстве в Российской Федерации о внесении изменений в от-
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

50
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
where philanthropy is more common and generally more effective, with infrastruc-
ture projects could create as many problems as it solves. Data from earlier years
of Russian Federation state-private partnerships are not encouraging. State funding
accounted for nearly 90% in education partnerships but no more than 40% in other
sectors (see Table 3).
An optimistic account of potential benefits from the new legislation, from
Perm, states that it will relieve pressure on federal and regional budgets by attract-
ing private funding, stimulating innovative technology and modern management,
selecting projects focused on local needs and reducing corruption through greater
transparency. The authors state: “If previously the private sector limited itself to phil-
anthropic help, sponsorships or simply contributions, today it is oriented to active
involvement in the life of an educational institution, its development, modernizing its
infrastructure, including through state-private partnerships” [Zakharov et al. 2015].
Early reports on implementation of the new law suggest that serious problems
must be addressed. Russia’s economic difficulties, compounded by sanctions that
have limited foreign participation, mean there are few potential investors [IPT Group
2016; Zhitiaeva and Guseva 2016]. Projects are overwhelmingly in road construc-
tion, water supply, and other realms where profits are anticipated. In the social ser-
vices sphere, medical partnerships vastly outnumber those in education18
.
Witte’s success in attracting private resources to the state education system in
the 1890s offers a model of partnership that deserves to be reexamined in light of
Russia’s current dilemmas, particularly since money alone does not solve all prob-
lems. Latin American and East Asian countries spend about the same share of GNP
on education, with quite different results [Bloom, et al. 2000: 24]. Society’s input is
important beyond just helping with finances.
Creative approaches to partnership will become more important in the com-
ing years. There are too many VUZy for the declining number of applicants. Before
1990 few Russian students went abroad, whereas now the number is in the tens
of thousands. These data portend a major retrenchment in the system of higher
education. As state as well as private VUZy increasingly rely on tuition payments to
cover their budgets, the competition for paying students will be particularly intense.
In the face of a deepening crisis, Russia’s government has criminalized for-
eign financial assistance and rejected foreign models19
.
Unfortunately, alternatives
дельные законодательные акты Российской Федерации, 13 июля 2015 г.
No 224 -ФЗ.
18
Zhitiaeva and Guseva (2016) report that in 2016 in Samara, one of the most active
regions in c reating pa rtnerships, 26 projects were initiated in health care, 13 in
tourism and sport, and just one in education. In the two years before the new law
took effect, 40 health projects were beg un, but only one in education.
19
China may be an exception, a lthough most Russia n obser ver s misper ceive the ba sis
of China’s knowledge economy suc cess [Balzer 2010; Bal zer a nd Askona s 2016].
Бальцер Харли

51
to Western models and internationalization that have been proposed represent
dead ends. Komkov’s (2013) presentation to Yakunin’s group emphasized past
greatness, attributing the demise of education after 1991 to American network-
centered warfare. His solution is to restore administrative supervision, with a major
role for experts from Russia’s Academy of Education. Khagurov (2015) finds the
problem to be postmodernism, while accreditation is bad because it involves only
things that can be measured. Kislyakov (2015) sees a need for “retro-innovation”,
restoring DOSAF, producing new patriotic history texts, and hanging Russian flags in
schools.
Given the reaction against foreign models, earlier Russian approaches may of-
fer useful alternatives.
Conclusion
Witte’s success expanding Russian education is not merely an interesting and
relatively unexplored aspect of Imperial Russian history. How Russia’s education sys-
tem developed a model of state-private partnership to fund education has direct
policy ramifications. Self-styled derzhavniki might be tempted to derive the lesson
that state-fostered development and mobilization of society by the bureaucracy are
“traditional” and even essential Russian patterns. Yet at least three other vitally im-
portant lessons apply.
First, Russia has a history of societal participation in social policy, and in support
for education. Russians need not import or reinvent models of civic involvement.
They can recover examples from their own experience [Clowes, Kassow and West
1991; Vorob’eva 1994].
Second, successful social policy is impossible without input from consumers.
20
Even the author of Samoderzhavie i zemstvo was successful in large part because
he was able to learn on the job and adjust his approach, permitting a greater degree
of public involvement both to elicit financial contributions and in some instances
(faculty autonomy) as an end in itself. Witte came to understand that attempting to
control details from Moscow was not merely futile, but stifled local initiative and the
development of Russia’s economic and intellectual potential. Witte presents an ex-
ample of a talented, ambitious government Minister selectively collaborating with
society to expand the education system. He did not do this to create civil society in
Russia, but one effect of his policies was to stimulate its development.
A third important lesson from Witte’s efforts is that competition matters in mul-
tiple ways. Competition among Ministries for federal, local and private funding fos-
tered unprecedented expansion of the school system and innovation in programs.
The Finance Ministry’s willingness to grant the public a limited role in designing and
20
The Russia n gover nment should have lea r ned this lesson f rom the problems with
monetizing social benefits in 2005.
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

52
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
operating the schools elicited far more financial suppot than the Education Minis-
try’s more restrictive approach. Competition provoked experimentation and innova-
tion in curricula, inter-disciplinary study programs and the linkage of research with
education.
Given the challenges facing Russia’s education system, Witte’s aproach de-
serves attention. Russian society today does not need government officials to awak-
en activity, but it does need responsible partners focused on honestly facilitating
collaborative efforts.
References
Altbach P.G . 2000. “ Private Higher Education: The Public Responsibilities and
Relationships of Private Post-Secondary Institutions” in Yidan Wang, ed.
–
Public-
Private Partnerships in the Social Sector: Issues and Country Experiences in Asia and
the Pacific. Tokyo: Asian Development Bank Institute. Р
. 68–84.
Anan’ich B.V. and R. Sh. Ganelin. 1999. Sergei Iul’evich Vitte i ego Vremia. StP.:
Dmitrii Bulanin).
Anopov I.A. 1895. Sovremennoe sostoianie tekhnicheskogo i professional’nogo
obrazovaniia v Rossii. SРb.
Balzer H.D. 1980. Educating Engineers: Economic Politics and Technical Train-
ing in Tsarist Russia. Ph.D . Diss. U . of Pennsylvania.
Balzer H.D . 1996. “The Engineering Profession in Tsarist Russia” in Balzer, ed. –
Russia’s Missing Middle Class: The Professions in Tsarist Russia. Armonk, New York:
M.E. Sharpe. Р
. 55–88.
Balzer H.D . 1998. Russia’s Middle Classes. – Post-Soviet Affairs. Vol. 14. N 2.
April-June. Р
. 165–186.
Balzer H. 2010. Обучение инновациям в России и в Китае, – Pro et Contra.
May-June. Р
. 52–71.
Balzer H.D . and J. Askonas. 2016. The Triple Helix After Communism: Russia
and China Compared. – Triple Helix Journal. URL: https://triplehelixjournal.spring-
eropen.com/articles/10.1186/s40604-015-0031-4.
Bloom D.E. , Patricia Craig and Marc Mitchell. 2000. Public and private roles in
providing and financing social services: Health and education. In Wang, Ed. Public-
Private Partnerships in the Social Sector. Р
. 17–29.
Bowles S. 1969. Planning Educational Systems for Economic Growth. Cam-
bridge: Harvard U. Press.
Bradley J. 2009. Voluntary Associations in Tsarist Russia: Science, Patriotism,
and Civil Society. Cambridge: Harvard U Press.
Bray M. and N. Borevskaya. 2001. Financing Education in Transitional So-
cieties: Lessons from Russia and China.
–
Comparative Education. Vol. 37. N 3.
Р. 345–365.
Бальцер Харли

53
Carnoy M., P. Loyalka, M. Dobryakova, R . Dossani, I . Froumin, K . Kuhns, J. Ti-
lak, R. Wang. 2013. University Expansion in a Changing Global Economy: Triumph
of the BRICS? Standord: Stanford U. Press.
Castro C. de Moura and D. Levy. 2000. Myth, Reality, and Reform: Higher
Education Policy in Latin America. Washington, DC: Inter-American Development
Bank.
Clowes E.W. , S .D . Kassow and J.L . West, eds. 1991. Between Tsar and People:
Educated Society and the Quest for Public Identity in Late Imperial Russia. Princeton:
Princeton U. Press.
Danilevskii V.V. 1948. Istoriia osnovaniia Leningradskogo politekhnicheskogo
instituta. – Trudy Leningradskogo politekhnicheskogo instituta. Vol. I . Р
. 2–58.
Fedorova E.A. , F.I . Fedorov, A.E. Nikloaev. 2017. Ot kakoi strany pramye in-
ostrannye investitsii vygodnee dlia Rossii? – EKO. N 7. Р
. 112–123.
Gostev A.N., T.S. Demchenko and E.A. Borisova. 2013. Korruptsiia v sisteme
vuzovskogo obrazovaniia. – Sotsiologiia obrazovaniia. N 7. Р
. 82–98.
Ianzhul I.I. et al. 1899. Ekonomicheskoe otsenka narodnogo obrazovaniia.
SPb., second edition.
Illiustrirovannyi sbornik materialov k istorii vozniknoveniia Kievskogo politekh-
nicheskogo instituta. 1914. Kiev.
IPT Group. 2016. Issledovanie rynok gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v
Rossii: Problemy i perspektivy razvitiia. Moscow.
Iz istorii Kievskogo politekhnicheskogo instituta. 1961. T. I . Kiev.
James E. and G. Benjamin. 1988. Public Policy and Private Education in Japan
New York: St. Martin’s Press.
Kel’berin I. 1902. Istoriia vozniknoveniia Kievskogo politekhnicheskogo insti-
tuta Imp. Aleksandra II. Kiev.
Kerr S.T. 1994. “ Diversification in Russian Education” in Anthony Jones, ed. ,
Education and Society in the New Russia Armonk. New York: M.E. Sharpe.
Khagurov T.A . 2014. Obrazovanie v stile Kafki. – Narodnoe obrazovanie. N 4.
Р. 31–40.
Kisliakov P.A. 2015. Retroinnovatsii obrazovaniia XXI veka kak resurs obe-
specheniia natsional’noi bezopasnosti. – Obrazovanie lichnosti. N 1. Р
. 48–56.
Komkov S.K. 2013. Gosudarstvennaia politika i upravlenie sovremennoi Rossii
v sfere obrazovaniia (Contemporary Russian state policy and management in the
sphere of education), M. Nauchnyi ekspert.
Kriukova E.L . and I.V. Lem’eva. 2016. Tendentsii razvitiia gosudarstvenno-
chastnogo partnerstva.
–
Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo. T. 3. Vol. 1.
Р. 53–62.
Kuz’min N.N. 1971. Nizshee i srednee spetsial’noe obrazovanie v dorevoliut-
sionnoi Rossii. Cheliabinsk.
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

54
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Liusyi A. 2003. Kak nam obuchit’ Rossiiu? Shkol’noe obrazovanie kak chast’
sotsial’noi sistemy. – Novoe vremia. N 36 (3013). Р
. 4–26.
Loskoutova M. 2003. The Rise of Male Secondary Education in Provincial Rus-
sia: D. A. Tolstoy’s Ministry Revisited.
–
Extending the Borders of Russian History:
Essays in Honor of Alfred J. Rieber, ed. by Marsha Siefert Budapest: CEU Press.
Р. 83–96.
Maksin I.M . 1909. 0cherk razvitiia promyshlennogo obrazovaniia v Rossii. SPb.
Mel’nikov M.S. 2017. Ispol’zovanie gosudarstvenno-chastnogo partnerstva
v obrazovanii. – Rossiiskoe predprinimatel’stvo. Vol. 18. N 3. Р
. 303–308.
Morozova I. , S. Volkov and A. Syrbu. 2016. International Experience of Public-
Private Partnership in Financial Management of Higher Education.
–
Regional and
Sectoral Economic Studies. N 16 (1). Р
. 107–122.
MTP (Ministerstvo Torgovli i pomyshlennosti). 1914. – Statisticheskiia svede-
niia. M.
Ot Pervogo Litsa: Razgovory s Vladimirom Putinym. 2000. M.: Vagrius.
Patrinos H.A. , F. Barrera-Osorio and J. Guaqueta. 2009. The Role and Impact
of Public-Private Partnerships in Education. Washington, DC: World Bank.
Pipes R. 1974. Russia under the Old Regime. New York: Charles Scribners Sons.
Popravko N.V. and A. Iu. Rykun. 2002. Stanovlenie i razvitie rynka
dopolnitel’nykh obrazovatel’nykh uslug na territorii tomskogo regiona. Analiz pove-
deniia potrebitelei. (Tomsk: Izdatelstvo Tomskogo universiteta).
Rosenau P.V., ed., 20 00. Public-Private Policy Partnerships. Cambridge and
London: MIT Press.
S-Peterburgskii politekhnicheskii institut Imperatora Petra velikogo 1902–
1952g. 1952, 1958. Paris.
Savas E.S . 2000. Privatization and Public-Private Partnerships. New York: Cha-
tham House.
Scott P., ed. 1998. The Globalization of Higher Education. Buckingham, UK:
Open University Press.
Shelkov P.I . 1915. K reforme professional’nogo obrazovaniia v Rossii. M.
Sinel A. 1973. The Classroom and the Chancellery: State Educational Reform in
Russia under Count Dmitry Tolstoi. Cambridge: Harvard U. , Press.
St. John E.P
. 2003. Refinancing the College Dream: Access, Equal Opportunity,
and Justice for Taxpayers. Baltimore: Johns Hopkins U. Press.
Startsev B. 2012. Khroniki obrazovatel’noi politki: 1991–2011. M.: Vysshaia
shkola ekonomiki.
Sytina T.V. 2003. Vittevskii proekt ‘sotsializatsii monarkhii’ .
–
Sotsial’no-gu-
manitarnye znaniia. Vol. 4. Р
. 223–229.
Tumanova A.S . 2002. Samoderzhavie i obshchestvennye organizatsii v Rossii
1905–1917 gody. Tambov: Izd TGU.
Бальцер Харли

55
Veselov A.N. 1955. Nizshee Professional’no-tekhnicheskoe obrazovanie v RS-
FSR. M.: Trudrezer-izdat.
Vitte S.Iu. 1960. Vospominaniia. M. 3 t.
Von Laue T.H. 1969. Sergei Witte and the Industrialization of Russian. New
York: Athenum Press.
Vorob’eva Iu.S. 1994. Obshchestvennost’ i vysshaia shkola v Rossii v nachale
XX veka. M.
Wang Y. ed. 2000. Public-Private Partnerships in the Social Sector: Issues and
Country Experiences in Asia and the Pacific. Tokyo: Asian Development Bank Insti-
tute.
Wcislo F.W. 2011. Tales of Imperial Russia: the life and times of Sergei Witte,
1849–1915. Oxford: OUP.
World Bank. 1993. The East Asian Miracle: Economic Growth and Public Poli-
cy. Washington, DC: The World Bank.
Zmeev V.A. 2000. Negosudarstvennoe vysshoe obrazovanie v Rossiiskoi impe-
rii. –
Sotsial’no-gumanitarnye znaniia. Vol. 5. Р
. 211–226.
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

56
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
T
A
B
L
E
I
.
N
U
M
B
E
R
O
F
H
I
G
H
E
R
E
D
U
C
A
T
I
O
N
I
N
S
T
I
T
U
T
I
O
N
S
I
N
R
U
S
S
I
A
Y
E
A
R
T
O
T
A
L
S
T
A
T
E
(
%
)
S
T
A
T
E
S
H
A
R
E
O
F
S
T
U
D
E
N
T
S
(
%
)
P
R
I
V
A
T
E
1
9
5
0
/
5
1
5
1
6
1
9
6
0
/
6
1
4
3
0
1
9
7
0
/
7
1
4
5
7
1
9
8
0
/
8
1
4
9
4
1
9
8
5
/
8
6
5
0
2
1
9
9
0
/
9
1
5
1
4
1
9
9
1
/
9
2
5
1
9
1
9
9
2
/
9
3
5
3
5
1
9
9
3
/
9
4
6
2
6
5
4
8
(
8
8
%
)
7
8
1
9
9
4
/
9
5
7
1
0
5
5
3
(
7
8
%
)
9
6
%
1
5
7
1
9
9
5
/
9
6
7
6
2
5
6
9
(
7
5
%
)
9
5
%
1
9
3
1
9
9
6
/
9
7
8
1
7
5
7
3
(
7
0
%
)
9
4
%
2
4
4
1
9
9
7
/
9
8
8
8
0
5
7
8
(
6
6
%
)
3
0
2
1
9
9
8
/
9
9
9
1
4
5
8
0
(
6
4
%
)
3
3
4
1
9
9
9
/
0
0
9
3
9
5
9
0
(
6
3
%
)
3
4
9
2
0
0
0
/
0
1
9
6
5
6
0
7
(
6
3
%
)
9
0
%
3
5
8
2
0
0
3
/
0
4
1
0
4
4
6
5
2
(
6
3
%
)
3
9
2
2
0
0
5
/
0
6
1
0
6
8
6
5
5
(
6
1
%
)
8
5
%
4
1
3
2
0
0
7
/
0
8
1
1
0
8
6
5
8
(
5
9
%
)
4
5
0
2
0
0
9
/
1
0
1
1
1
4
6
6
2
(
5
9
%
)
4
5
2
2
0
1
0
/
1
1
1
1
1
5
6
5
3
(
5
9
%
)
8
3
%
4
6
2
2
0
1
1
/
1
2
1
0
8
0
6
3
4
(
5
9
%
)
8
4
%
4
4
6
2
0
1
2
/
1
3
1
0
4
6
6
0
9
(
5
8
%
)
8
5
%
4
3
7
2
0
1
3
/
1
4
9
6
9
5
7
8
(
5
9
%
)
8
4
%
3
9
1
2
0
1
4
/
1
5
9
5
0
5
4
8
(
5
8
%
)
8
5
%
4
0
2
2
0
1
5
/
1
6
8
9
6
5
3
0
(
5
9
%
)
8
8
%
3
6
6
(
D
O
E
S
N
O
T
I
N
C
L
U
D
E
B
R
A
N
C
H
E
S
)
S
O
U
R
C
E
:
R
o
s
s
i
i
s
k
i
i
s
t
a
t
i
s
t
i
c
h
e
s
k
i
i
e
z
h
e
g
o
d
n
i
k
,
2
0
0
2
,
p
.
2
2
7
;
2
0
0
4
;
2
0
0
8
;
2
0
1
1
,
2
0
1
3
,
2
0
1
5
,
2
0
1
6
Бальцер Харли

57
T
A
B
L
E
I
I
.
R
U
S
S
I
A
N
H
I
G
H
E
R
E
D
U
C
A
T
I
O
N
E
N
R
O
L
L
M
E
N
T
S
B
Y
T
Y
P
E
O
F
S
T
U
D
Y
Y
E
A
R
A
L
L
S
T
U
D
E
N
T
S
F
U
L
L
-
T
I
M
E
E
V
E
N
I
N
G
C
O
R
R
E
S
P
O
N
D
E
N
C
E
1
9
9
0
/
9
1
2
,
8
2
4
,
5
0
0
1
,
6
4
7
,
7
0
0
(
5
8
%
)
2
8
4
,
5
0
0
(
0
3
%
)
8
9
2
,
3
0
0
(
3
2
%
)
2
0
0
0
/
0
1
4
,
7
4
1
,
4
0
0
2
,
6
2
5
,
2
0
0
(
5
3
%
)
3
0
2
,
2
0
0
(
0
6
%
)
1
,
7
6
1
,
8
0
0
(
3
7
%
)
2
0
0
5
/
0
6
7
,
0
6
4
,
6
0
0
3
,
5
0
8
,
0
0
0
(
5
0
%
)
3
7
1
,
2
0
0
(
0
5
%
)
3
,
0
3
2
,
0
0
0
(
4
3
%
)
2
0
1
0
/
1
1
7
,
0
4
9
,
8
0
0
3
,
0
7
3
,
7
0
0
(
4
4
%
)
3
0
4
,
7
0
0
(
0
4
%
)
3
,
5
5
7
,
2
0
0
(
5
1
%
)
2
0
1
1
/
1
2
6
,
4
9
0
,
0
0
0
2
,
8
4
7
,
7
0
0
(
4
4
%
)
2
6
3
,
4
0
0
(
0
4
%
)
3
,
2
8
9
,
7
0
0
(
5
1
%
)
2
0
1
2
/
1
3
6
,
0
7
9
,
4
0
0
2
,
7
2
4
,
3
0
0
(
4
5
%
)
2
2
9
,
7
0
0
(
0
4
%
)
3
,
0
5
1
,
4
0
0
(
5
0
%
)
2
0
1
3
/
1
4
5
,
6
4
6
,
7
0
0
2
,
6
1
8
,
8
0
0
(
4
6
%
)
1
8
9
,
2
0
0
(
0
3
%
)
2
,
8
3
8
,
6
0
0
(
5
0
%
)
2
0
1
4
/
1
5
5
,
2
0
9
,
0
0
0
2
,
5
7
5
,
0
0
0
(
4
9
%
)
1
5
8
,
5
0
0
(
0
3
%
)
2
,
4
7
5
,
5
0
0
(
4
8
%
)
1
2
1
5
/
1
6
4
,
7
6
6
,
5
0
0
2
,
3
7
9
,
6
0
0
(
5
0
%
)
1
4
9
,
1
0
0
(
0
3
%
)
2
,
2
3
7
,
8
0
0
(
4
7
%
)
S
o
u
r
c
e
:
R
o
s
s
i
i
s
k
i
i
s
t
a
t
i
s
t
i
c
h
e
s
k
i
i
e
z
h
e
g
o
d
n
i
k
,
2
0
1
3
,
p
.
2
1
5
;
2
0
1
6
p
.
2
0
1
.
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

58
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
T
A
B
L
E
I
I
I
.
S
T
R
U
C
T
U
R
E
O
F
I
N
V
E
S
T
M
E
N
T
I
N
S
T
A
T
E
-
P
R
I
V
A
T
E
P
A
R
T
N
E
R
S
H
I
P
P
R
O
J
E
C
T
S
1
9
9
6
-
2
0
1
2
S
H
A
R
E
O
F
I
N
V
E
S
T
M
E
N
T
,
%
S
e
c
t
o
r
o
f
t
h
e
P
r
o
j
e
c
t
S
t
a
t
e
P
r
i
v
a
t
e
A
g
r
o
-
I
n
d
u
s
t
r
i
a
l
C
o
m
p
l
e
x
1
0
.
9
8
9
.
1
M
i
n
i
n
g
1
5
.
3
8
4
.
7
C
o
m
m
u
n
a
l
S
e
r
v
i
c
e
s
2
6
.
1
7
3
.
9
H
e
a
l
t
h
2
4
.
6
7
5
.
4
C
u
l
t
u
r
e
1
7
.
5
8
2
.
5
E
d
u
c
a
t
i
o
n
8
7
.
0
1
3
.
0
I
n
d
u
s
t
r
i
a
l
P
r
o
d
u
c
t
i
o
n
1
3
.
0
8
7
.
0
T
e
r
r
i
t
o
r
i
a
l
D
e
v
e
l
o
p
m
e
n
t
1
9
.
9
8
0
.
1
C
o
n
s
t
r
u
c
t
i
o
n
1
5
.
0
8
5
.
0
T
r
a
n
s
p
o
r
t
a
t
i
o
n
4
0
.
2
5
9
.
8
S
o
u
r
c
e
:
K
r
i
u
k
o
v
a
a
n
d
L
e
m
’
e
v
a
2
0
1
6
.
Бальцер Харли

59
Рубашкин Дмитрий
Приоритеты
образовательной политики.
Поиск платформы
для общественного согласия
Рубашкин
Дмитрий Давидович,
кандидат технических наук,
директор Инновационного центра
«Технологии современного
образования».
Санкт-Петербург.
Для связи с автором:
dmitry@mart.spb.ru
Аннотация
Управление школой как социаль-
ным институтом требует обществен-
ного согласия по поводу приоритетов
развития. Сближение целей государ-
ства и общества достижимо, на его
основе можно строить образователь-
ную политику.
Ключевые слова: управление,
образовательная политика, грамот-
ность, модель, разноуровневость,
идентичность, качество образования
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

60
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Rubashkin Dmitry
The priorities
of educational policy.
Looking for a platform
for a social consensus
Rubashkin
Dmitry Davidovich,
Candidate of Engineering Sciences,
“Technologies & Innovations for
Modern Education”, director,
Saint Petersburg.
To contact the author:
dmitry@mart.spb.ru
Abstract
A school is one of the most
important social institutes. It is necessary
to declare priorities of educational policy
and govern the school system on the
base of broad consensus.
Keywords:
management,
educational policy, multilevel model,
identity, quality
Рубашкин Дмитрий

61
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ
Управление образованием – построение желаемого будущего
Все чаще приходится слышать, как выдающиеся деятели образования
призывают ввести мораторий на реформирование школы. Перестать дер-
гать. Дать учителям спокойно работать, привыкнуть к сегодняшнему состоя-
нию, освоиться. Что ж, можно, конечно, согласиться с авторитетными педа-
гогами: от высокочастотного администрирования по принципу «внедрить с
1 сентября» позитивных изменений ждать не приходится. Как бы ни казалось
плохо сейчас, от министерской суеты будет только хуже. Но прекратить перма-
нентное судорожное реформирование – не означает смириться с существую-
щим положением дел. Необходимо всерьез задуматься о стратегии развития
школьного образования в стране и двинуться к цели, которая будет определе-
на экспертным сообществом и заслужит общественную поддержку.
Мы регулярно слышим выступления на эту тему педагогов, психологов,
социологов, предметных специалистов. А вот интерпретации проводимых в
системе образования реформ в терминах управления практически нет ни в
профессиональной литературе, ни в средствах массовой информации. Это
странно, ведь управление образованием является одной из самых сложных и
масштабных административных задач, решаемых на государственном уров-
не. К тому же система образования обладает большой инерционностью: ре-
зультаты сегодняшних новаций проявятся (неизвестно, с каким знаком) дале-
ко не сразу. Поэтому представляется совсем не лишним разобраться в том, как
должно строиться управление образованием, на каких принципах может быть
основана стратегия развития.
Что такое, собственно говоря, управление? Это приведение того или ино-
го объекта в желаемое состояние. Вот только что такое «желаемое состояние»
и как его определить? Система образования не должна ориентироваться на
сиюминутную конъюнктуру, нужно заглядывать вперед. Но знаем ли мы с до-
стоверностью, что там, за горизонтом? И потом, общество неоднородно, люди
по-разному видят желаемое будущее для своих детей. Так что же делать?
Нельзя же управлять, не определившись с направлением развития...
Как ни парадоксально – можно. Например, так: если не знаешь, куда
идти, оставайся на месте. Называется стабилизацией. Представим себе, что
нас все устраивает. Тогда надо просто сохранить нынешнее состояние – оно
и является желаемым. Сохранить от чего? От изменений, являющихся след-
ствием каких-то внешних воздействий, случайных или целенаправленных.
Так поступают консервативные силы, которые стремятся оградить свои сферы
от неконтролируемого влияния внешних факторов или рискованных реформ.
Следуя идее минимизации рисков, они часто задавливают в зародыше лю-
бое изменение, даже сулящее позитивные результаты, – просто ради стабиль-
ности.

62
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Если же топтание на месте неприемлемо, то можно идти вслед за кем-то,
выбирая себе ведущего и подстраиваясь под него. Это называется «следящая
система». Не решаясь самостоятельно определить желаемое состояние, мож-
но ориентироваться на то, что задается извне. Примером такого подхода яв-
ляется концепция «образовательных услуг». Если пока не решено, что долж-
на делать система образования, пусть это определяет потребитель. Можно
не разрабатывать никакой стратегии, а просто отслеживать спрос и подстра-
иваться под него.
Само по себе изучение и обслуживание общественных запросов может
быть вполне продуктивным, но не хотелось бы, чтобы фактор спроса домини-
ровал и подменял собой образовательную политику, задавал поведение тако-
го значимого социального института, как школа. Подобное подчиненное по-
ложение унизительно для просвещенных обществ и грозит деградацией об-
разования как системы. Зато можно уверенно сказать, что следование «спро-
су» очень удобно для управленцев, особенно в переходные периоды, когда
государство и общество не определились с приоритетами развития. А если у
системы образования войдет в привычку обслуживать спрос, то переходный
процесс растянется, и в результате будут дезориентированы целые поколения.
Оба рассмотренных выше принципа управления «привлекательны» как
раз тем, что совсем не обязательно знать, какую образовательную модель хо-
чется построить. Сохраняй все как есть или доверься чужому целеполаганию –
и никаких проблем с осознанием собственных желаний.
В позднесоветское время, когда потребность в изменениях становилась
все более очевидной, реформы столкнулись с сопротивлением политической
среды, так как власти ориентировались в основном на консервативное пове-
дение. А с начала 1990-х гг. система образования выбрала для себя страте-
гию догоняющего развития. О результатах образования стали судить по кри-
териям, принятым для оценивания успешности в глобальном мире. Догоняю-
щее развитие – это, вообще-то, частный случай управления по принципу сле-
дящей системы, когда ориентируются не на собственные приоритеты, а на за-
имствованные образцы.
Сейчас сам принцип догоняющего развития подвергается ожесточенной
критике. Оппоненты указывают на отсутствие у тех, кто управляет образовани-
ем, стратегического видения, которое не было бы калькированием западно-
го опыта. К сожалению, у большинства критиков не находится альтернативы,
кроме возвращения к школе советского времени. Однако возвратное движе-
ние в прошлое как средство избежать пагубных изменений, привносимых из-
вне, тоже энтузиазма не вызывает.
Поскольку возврат к принципам управления советского времени явно
не сулит конкурентоспособности в XXI в., а следовать чужим образцам
Рубашкин Дмитрий

63
неприемлемо, ничего не остается, кроме как определить все-таки желаемое
состояние образовательной системы, которого мы в нашей стране рассчиты-
ваем добиться. Понимание цели даст возможность выбрать направление дви-
жения и индикаторы успешности. Только тогда можно приступать к реализа-
ции стратегии реформ, следуя собственной концепции развития и учитывая
реальное положение дел.
Вопрос в том, кто должен определиться с «желаемым будущим». Опыт
других стран говорит о том, что это может быть сделано на основе обществен-
ного согласия, как, например, это было в Финляндии [Загвоздкин 2011], или
эффективной административной реформой сверху, как в Сингапуре. У нас – в
отличие от этих двух стран, чьи образовательные модели являются для многих
образцом, нет особой надежды даже на формулирование целей развития, не
говоря уже о появлении хорошо обоснованной стратегии, поддержанной экс-
пертным сообществом. Иногда кажется, что интересы государства и общества
в сфере образования чуть ли не противоположны и примирить их невозмож-
но в принципе. Но такое суждение слишком эмоционально, не основано на
анализе реальных потребностей различных, как это называется, «участников
образовательного процесса». Представляется, что общественное согласие все
же достижимо, если не спешить противопоставлять интересы общества в це-
лом и отдельного гражданина.
Чего хочет от школы родительское сообщество? Взгляд со стороны
В наши дни школа постоянно становится объектом публичной критики –
заслуженной и не очень. Эмоций много, а взвешенного анализа недостаточ-
но. Разобраться в сути критических выступлений неподготовленному челове-
ку непросто.
Большинство граждан, вздрагивающих при упоминании о ЕГЭ, обеспо-
коено не столько проблемами школы как социального института, сколько тем,
как несовершенство нынешней системы образования отразится на их детях и
внуках. Беспокойство постоянно подогревается публикациями в СМИ, и наи-
более активные родители начинают задавать себе вопрос: «Как бы исправить
нынешнюю ситуацию, чтобы дети получили нормальное образование?»
Политизированная часть родительского сообщества полагает, что изме-
нить положение дел можно только сверху. Они видят выход в очередной сме-
не министра или какого-то другого образовательного начальства. Даже если
верить в продуктивность подобных мер, то – с учетом масштабов нашей обра-
зовательной системы – благодетельные перемены дойдут до учащихся, когда
сегодняшние дети уже вырастут.
Более практически настроенные люди начинают искать помощи вне
школы, «на стороне». Появляются частные учителя, репетиторы. И возраст
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

64
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
детей, к которым приглашают педагогов для дополнительных занятий по
школьной программе, неуклонно снижается. Теперь репетиторы востребова-
ны уже чуть ли не с детского сада. Конечно, для детей ничего не жалко, но все-
таки обидно. В конце концов, мы же как-то учились. Может, не на одни пятер-
ки, но вполне достойно. Почему же теперь нельзя?
А некоторые задумываются, не взять ли, как говорится, «дело спасения
утопающих» в свои руки? Школе в целом не поможем, но хотя бы собственных
детей нормально выучим. Не хочется ведь думать, что беда кроется в них са-
мих. Наверно, программы какие-то плохие или учат не так. Хорошо бы узнать,
в чем корень зла. Поставить диагноз, понять, что мешает нашим детям учить-
ся, – тогда и выход из ситуации найдется. Главное, не утонуть в общих сло-
вах, а сразу же начать разбираться в конкретных проблемах. Дело же, в конце
концов, не в том, как устроены выпускные экзамены. Тому, кто хорошо усвоил
программу, никакие ЕГЭ не страшны. А вот почему многим детям так сложно
и неинтересно учиться, необходимо разобраться.
Надо признать, что государство наше, как обычно, при подготовке и про-
ведении реформ не уделило внимания тому, чтобы социально значимые из-
менения были понятны хотя бы тем, кого эти нововведения касаются. Суть но-
вой, как это называется, «парадигмы образования» не слишком ясна даже
преподавателям-практикам, которым доверено воплощать эти замыслы в
жизнь. Многие из них действуют по спущенным сверху формальным инструк-
циям, не имея возможности вникнуть в замысел столь значимой реформы
массовой школы. Еще меньше шансов разобраться у самых главных «субъек-
тов образования» – школьников и их родителей. Нет понимания – значит не
может быть и партнерства общества и государства в реализации целей обра-
зования, заложенных в новых стандартах [Днепров 2004].
На что можно ориентироваться, если не ясна суть происходящего? Есть
формальные показатели вроде баллов ЕГЭ, о них нам регулярно доклады-
вают. Но благодаря СМИ создается впечатление, что результаты эти постоян-
но снижаются. Как будто специально формируется представление о том, что
планка ЕГЭ столь высока, что ее не преодолеть без специального «натаскива-
ния», обращения к репетиторам и других чрезвычайных усилий. А многолет-
нее регулярное обучение в школе уже вроде бы и недостаточно для того, что-
бы получить итоговый балл, открывающий путь к высшему образованию.
Как же быть родителям, если система образования не может или не хо-
чет внятно объяснить, чему и как следует учить в школе? Приходится рассу-
ждать самим. Кое-что выглядит очевидным: единственный способ получить
престижную профессию – поступить в хороший вуз. Чтобы поступить в хоро-
ший вуз, нужно получить высокие баллы на ЕГЭ. Поэтому, когда ребенок уже
достиг старшей школы, надо обо всем забыть и готовиться к экзаменам. Тут все
Рубашкин Дмитрий

65
понятно. Но вот вопрос: а что делать в том возрасте, когда еще не пришла пора
ходить на курсы подготовки к ЕГЭ?
Пока ребенок в начальной школе, вопросов по содержанию образова-
ния еще не возникает. Бывают школы получше, бывают похуже. Не всегда ве-
зет с учителем. Но в целом поводов для недоумения у родителей не так много.
В «началке» по-прежнему учат действительно необходимым действиям: чи-
тать, писать, считать... Все это относится к основам грамотности, без этого не
обойтись. Не освоив азы, как идти дальше? Все логично. Поверим школе, что
грамотность налицо, подтверждено так называемыми всероссийскими про-
верочными работами.
А вот дальше: чему нужно учиться, чтобы к концу школы стать компетент-
ным, как того требуют новые образовательные стандарты? От пятого класса до
ЕГЭ путь неблизкий, хорошо бы заранее знать, что не потеряны ориентиры и с
учебой все в порядке. Школьная программа постоянно меняется: то велят вве-
сти психологию и финансовую грамотность, то утверждают единую историче-
скую концепцию, то возвращают труд и астрономию. Почему? Зачем? Как тут
можно что-нибудь понять?
Хорошо, если у ребенка есть ярко выраженный талант – его нужно разви-
вать. Родителям от школы практически ничего не требуется – лишь бы не ме-
шала. А вот если способности пока не проявились, тогда чем заниматься на
протяжении долгих лет учебы? Остается классический ответ: «Школа должна
учить думать». Развивать интеллект, формировать кругозор и, как теперь стало
модно формулировать, «учить учиться»...
Звучит красиво, но как это реализовать на практике в пятом или шестом
классе? И как проверить, все ли хорошо в седьмом или восьмом? Возраст кри-
тический: если упустить момент, потом будет трудно наверстать. Вот что беспо-
коит родителей гораздо больше, чем пересмотр содержания учебных программ
по тому или иному предмету. Школа не должна игнорировать этот обществен-
ный запрос, даже если он не звучит в явном виде на родительских собраниях.
Конечно, родители нетерпеливы. Они часто склонны переоценивать да-
рования своих детей, которые проявляются в раннем возрасте. Например,
музыкальность, физическая одаренность или склонность к лицедейству.
И вот оказывается, что и педагогам, и родителям проще всего ориентировать
школьника на развитие творческих способностей. А можем ли мы сказать,
что они настолько же внимательны к развитию интеллекта? Боюсь, что дале-
ко не всегда. Отчасти потому, что ни в школе, ни в семье не очень представля-
ют, как эти самые интеллектуальные способности развивать. Как сформиро-
вать и поддерживать интерес к решению сложных задач, если ребенку хочет-
ся поскорее разделаться с уроками и заняться чем-то более приятным и пси-
хологически комфортным?
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

66
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
К тому же мы окружены информационными потоками, которые спешат
сообщить о достижениях людей, выбравших для себя профессию артиста, ху-
дожника, спортсмена. Создается эмоциональный фон, фокусирующий поиск
собственного призвания в определенном направлении. Эти цели понятны,
привлекательны, сулят – при благоприятном развитии событий – престижную
профессию и жизненный успех.
Но известность, слава, награды, материальные блага – все это призы для
победителей. Удел остальных, к сожалению, не сулит всех перечисленных бо-
нусов. А конкуренция в творческих профессиях и в спорте чрезвычайно силь-
на, да к тому же еще и субъективна. Она не щадит тех, кто оказывается не на
самой вершине. Весьма вероятно, что человека, чьи таланты не слишком зна-
чительны, постигнет разочарование в такой – назовем ее «творческой» – про-
фессии. Боюсь, со многими это происходит слишком поздно, когда сложно
переучиваться и искать для себя другие возможные пути. Как бы не пожалеть
о том, что в детстве слишком рано выбрал себе заманчивую, но узкую дорогу.
Но эти риски, конечно, выбор семьи.
Раньше родители советовали детям искать профессию надежную, кото-
рая даст «верный кусок хлеба». Это означало: если не можешь стать уникаль-
ным специалистом в каком-то деле, выбирай массовую профессию. Будешь
всегда востребован, и не придется искать окольных путей для заработка. Так
рассуждали, когда «правила игры» были более или менее стабильными. Те-
перь мы живем в условиях, при которых рассчитывать на твердые социальные
гарантии не приходится. Казалось бы, тем важнее выбирать будущую профес-
сию, опираясь на стратегию «минимального риска» – что-то понадежнее.
Увы, но в общественном сознании укоренилась мысль о том, что интере-
сы творческого развития личности (понимаемые крайне прямолинейно) важ-
нее, чем выбор будущей профессии с учетом сегодняшних и завтрашних по-
требностей социума. Это порождает недоверие родителей (а вместе с ними и
детей) к образовательной системе, которая заставляет учиться, но не в состоя-
нии создать каждому условия для самореализации в творчестве.
Может ли школа убедить, что учебная рутина: все эти уроки ботаники,
физики и географии – действительно нужна для достижения важных жиз-
ненных целей? Или это пустая трата времени и сил? Ведь дается детям учеба
не так-то легко: нужно зубрить, тратить время, напрягаться. Каждый учитель
требует, требует, требует. А вдруг все это никогда не понадобится? Зачем же
мучить бедных детей? Вот вопросы, которые реально волнуют, даже если они
не задаются вслух1
.
1
Петрановская Л. Урок лицемерия. – Сноб. 23.03.2018. URL: https://snob.ru/se-
lected/entry/135510.
Рубашкин Дмитрий

67
Если государство (представим себе на минуту) заинтересовано в хоро-
шо образованных людях, ему придется приложить серьезные усилия, чтобы
убедить родителей не спешить с выбором простых маршрутов, а помочь де-
тям получить полноценное образование. Не отказываться от изучения боль-
шинства предметов под предлогом, что «это тебе никогда не понадобится»,
научить преодолевать трудности повседневной учебы. Школа должна удер-
жать подростка в образовательном пространстве, не дать ему раньше време-
ни сузить горизонт собственных возможностей, предотвратить отказ от тех
или иных путей, которые пока кажутся чуждыми, но впоследствии могут от-
крыться своей привлекательной стороной – см. , например, сайт «Атлас новых
профессий»
2
.
Тогда есть шанс, что образование, полученное в школе, станет
надежным фундаментом профессиональной карьеры, а общество приобретет
хорошо подготовленного и востребованного специалиста.
В чем должен заключаться государственный интерес? Взгляд с дру-
гой стороны
Наша система образования управляется государством. Школы финансиру-
ются из бюджетных средств, стандарты принимаются на государственном уров-
не, правила аттестации – тоже. Развитие системы образования не может быть
оторвано от социальной политики. Чтобы разобраться, как реформировать шко-
лу, нужно понимать общую стратегию государственного развития. Это в наших
условиях просто недостижимо. Многие люди, критически настроенные по отно-
шению к нынешней власти, считают, что единственной целью государства в сфе-
ре образования является снижение нагрузки на бюджет, то есть упрощение и
удешевление учебного процесса. Несомненно, для такой точки зрения есть осно-
вания. Но если не пытаться излишне политизировать проблему, то можно сфор-
мулировать некоторые критерии, которыми могло бы руководствоваться любое
современное государство – вне зависимости от перекосов текущей политики.
В советское время – в соответствии с принятой тогда идеологией – счи-
талось, что деятельность всех государственных институтов должна быть под-
чинена целям развития общества. В постсоветский период взгляд изменил-
ся: школа должна предоставлять каждому учащемуся наилучшие условия для
реализации личностного потенциала. Интересы личности, таким образом, на
первом месте – но не пострадают ли интересы общества? Ведь система обра-
зования – это не только способ передачи накопленных знаний и опыта, но и
механизм формирования определенной социальной структуры. И каждое го-
сударство должно заботиться о том, чтобы с выходом на сцену очередного по-
коления не был нарушен баланс между различными социальными группами.
2
Атлас новых проф есс ий. URL: atlas100.r u.
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

68
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
В любую эпоху нужны интеллектуалы, нужна элита, нужны лидеры. Но
точно так же общество не может обходиться без массовых профессий. Обра-
зовательная политика должна учитывать не только стремление молодежи к са-
мореализации, но и разнообразие потребностей рынка труда. Нельзя все сво-
дить к единой модели; как у линеек современной техники, у системы образо-
вания должен быть своего рода high-end и low-end [Рубашкин 2017]. И это не
вопрос особой подготовки для небольшой доли «одаренных детей», а требо-
вание диверсификации образовательных моделей именно в массовой школе.
Закон об образовании разрешает каждой школе формировать свои учеб-
ные программы, а границы этой свободы задаются стандартами и процедура-
ми государственной аттестации. Они едины для всех. Поэтому выбор маршру-
тов невелик, он сводится к возможности более или менее глубокого изучения
одних и тех же предметов. Получается, что идти можно разными дорогами, но
прийти следует в одну точку. Это во многом обесценивает право школ на вы-
бор образовательной модели, лишает обучение необходимой гибкости в по-
становке и достижении целей.
Low-end. Грамотность
Начнем с нижнего уровня. Здесь планка должна быть установлена таким
образом, чтобы каждый подросток, прошедший через систему образования,
оказался бы адаптирован к самостоятельной жизни. Ясно, что не всех следует
готовить «по самому высшему разряду», ориентируя на максимальные обра-
зовательные цели. Государство должно задать минимально приемлемый уро-
вень требований к выпускнику, исходя из потребностей социальной среды.
Каждый должен быть в достаточной степени развит, информирован и психо-
логически подготовлен к решению проблем повседневной жизни.
Несоответствие этим требованиям называется функциональной негра-
мотностью и рассматривается современной наукой как серьезная социаль-
ная проблема3
.
В широком смысле она понимается как неполная готовность
к существованию в сложно устроенном обществе, неумение рационально ве-
сти себя в повседневной жизни. Психологический словарь приводит следую-
щие примеры проявления функциональной неграмотности: «невразумитель-
ность письменной и устной речи, неспособность осмысленно прочитать про-
стой текст, выполнить простейшие арифметические действия». Речь о взрос-
лых, но насколько такая формулировка похожа на описание проблем, с кото-
рыми постоянно сталкивается сегодняшняя система образования!
Применительно к школе проблема функциональной неграмотности из
социальной становится педагогической. Государство пытается решать ее,
3
Курпатов А. Нейронау к а о нарас т а ющей глу пос т и. – Фонтанка.ру. 15.01.2018.
URL: www.fontanka.ru/2018/01/15/060/.
Рубашкин Дмитрий

69
вводя разнообразные учебные курсы, в названиях которых значится слово
«грамотность» (например, финансовая грамотность). Они, по замыслу, при-
званы помочь разобраться в тех или иных социальных отношениях. Но это по-
пытка лечить симптомы, а не искать корни проблемы, которые кроются в са-
мом процессе обучения. Грамотность в широком смысле этого слова – это на-
бор умений, обеспечивающих способность ориентироваться в информацион-
ном поле. Школа, устроенная по предметному принципу, не уделяет общеу-
чебным умениям достаточно внимания. Результат – дефициты функциональ-
ной грамотности у значительной части подростков. Если вовремя не принять
меры, то образование не решит задачу социализации, какие бы новые курсы
ни вводились в школьную программу.
Сегодня рецепты от всех болезней системы образования ищут в иннова-
ционной педагогике, в новых учебных практиках и технологиях. Но все это мо-
жет работать только там, где не существуют проблемы с восприятием и по-
ниманием информации. Пока эта проблема не решена, обесцениваются все
модные разговоры о компетенциях XXI в.
Школа должна формировать функциональную грамотность уже на на-
чальных ступенях образования. Ведь каждая следующая ступень обучения
строится на фундаменте предыдущей. А если основание не заложено долж-
ным образом, то достижение любых значимых результатов будет сопряжено
с дополнительными издержками для всех участников образовательного про-
цесса: учащихся, родителей, педагогов, администраторов.
Если посмотреть на проблему несколько шире, то окажется, что функцио-
нальная грамотность не только создает основу для обучения и развития, но и
является залогом разумного социального поведения. Пренебрегая функцио-
нальной грамотностью или тем более культивируя ошибочные мыслительные
стереотипы, школа деформирует общественное поведение граждан, делает
его более примитивным и в каких-то отношениях деструктивным. А значит,
когда мы говорим о важности усилий системы образования, речь идет, на са-
мом деле, о социальной структуре общества – на перспективу.
Сейчас распространен, что неудивительно, цинизм в стиле «для обслу-
живания трубы много ума не надо». Считается, что власть заинтересована как
раз в том, чтобы социальное поведение было примитивным, так как мало-
грамотными людьми легче управлять. Возможно, и легче – до поры до вре-
мени. Но зато и формы протеста общества, в котором низок уровень образо-
вания, едва ли будут носить цивилизованный характер. А вот разумное по-
ведение образованных людей резко снижает риски социальных потрясений,
на предотвращение которых должны быть направлены усилия и государства,
и общества.
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

70
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Разнообразие образовательных моделей
Овладение функциональной грамотностью – первая цель образования.
На этом уровне требования для всех одни и те же. А вот дальше образователь-
ные маршруты могут и должны расходиться – в соответствии с многообразием
задач, которые поставит перед новым поколением будущее, и с учетом личных
пристрастий и предпочтений.
Государство устанавливает требования к школе через образовательные
стандарты. В них определены требования к выпускнику, задан, так сказать,
эталон, которому должен соответствовать каждый, кто выходит из стен школы.
По тому, какой образец выбран для подражания, можно судить о векторе об-
разовательной политики.
Педагогику последних десятилетий советской власти порой упрекают в
сциентизме, то есть в акценте на научное знание. Школа должна была не про-
сто знакомить с окружающим миром и формировать кругозор, но и давать
основы различных наук – прежде всего математики, физики, химии . Тех, кто
совсем не справлялся с учебными программами, отправляли в ПТУ. В эпоху,
когда в фокусе был научно-технический прогресс, эталоном выпускника при-
знавался молодой человек, готовый к карьере ученого-исследователя. Школа
должна была воспроизводить интеллигенцию, училища – обеспечивать стра-
ну трудовыми резервами.
С тех пор многое изменилось. Системе образования приходится адапти-
роваться к иной структуре занятости, другим формам отношений между людь-
ми, иным личностным приоритетам. В новых стандартах был декларирован
акцент на решении практических задач повседневной жизни, а не на подго-
товку к будущей профессии. Реформы преследовали цель сделать обучение
прагматичным, а учебные программы – доступными для всех. Странно толь-
ко, что перечень учебных предметов практически не изменился по сравне-
нию с советскими временами: в учебных планах все те же основы наук. Цель
обучения провозглашена новая, а содержание сохранилось, хотя и в сильно
упрощенном варианте. В разных типах учебных заведений: гимназиях, лице-
ях, обычных школах – свобода выбора сводится к тому, какой предмет изучать
на базовом уровне, а какой – более глубоко. Модель массовой школы остает-
ся ухудшенным вариантом советской, застрявшей на полпути между вчераш-
ним сциентизмом и сегодняшней утилитарностью.
Почему дело обстоит именно так? Потому что государство не приветству-
ет разнообразия образовательных моделей, соответствующих разнообразию
общественных потребностей. В странах англосаксонской педагогической тра-
диции, где был явный крен в бизнес-обучение, мы видим примеры появления
Рубашкин Дмитрий

71
математических школ «Soviet style»
4
. И нашей стране пригодились бы образо-
вательные модели с различным уклоном: математические, технологические,
гуманитарные, предпринимательские... Каждая из них строилась бы с учетом
специфики различных секторов экономики, чтобы путь от общего образова-
ния к высшему и дальше в профессию был логичным и психологически ком-
фортным. Представим себе, например, учебное заведение, в котором учеб-
ная программа ориентирована на будущих инженеров, конструкторов, тех-
нологов. Ясно, что в подобной школе больше внимания должно уделяться не
основам наук, а их приложениям. Возрастает роль практической работы в ла-
бораториях, мастерских и т. д . Сейчас подобные практики если и встречают-
ся, то считаются какими-то частными решениями, отклонением от нормы. Для
инженерно-технологической модели просто нет разработанных на государ-
ственном уровне дидактических решений, все делается «на местах», конкрет-
ными преподавателями.
Если государство построит многоцелевую систему обучения, сама по себе
возможность выбора образовательных целей будет способствовать лучшей
реализации интересов отдельной личности. Хорошо бы отказаться в государ-
ственных стандартах от жесткой унификации и закрепить в них множествен-
ность моделей. Конечно, мы привыкли ждать любых подвохов от ведомствен-
ной регламентации. Многие заподозрят, что всех начнут «загонять в ПТУ», как
это происходило 50 лет назад. Но что поделать? Злоупотребления возмож-
ны всегда, а общество в целом выиграет, если семья сможет определять соб-
ственные образовательные цели и формы их реализации.
High-end. Реализация личностного потенциала
Зададимся теперь вопросом: какой должна быть образовательная поли-
тика по отношению к претендующим на уровень выше среднего? Стоит ли по-
могать тем, кто имеет шансы добиться незаурядных успехов, или нужно на-
править основные усилия на «слабых», с трудом справляющихся со школь-
ной программой?
Конечно, государство охотно использует в своих целях выдающиеся до-
стижения своих граждан, будь то ученые, деятели культуры или спортсмены.
Научить гордиться соотечественниками – самый верный способ воспитания
патриотизма. Важно только, чтобы гордость эта не была сфокусирована ис-
ключительно на примерах из прошлого.
Школа должна создать среду, в которой природные способности каждого
ребенка раскрылись бы наилучшим образом. Интеллектуальные способности
4
Garner R. UK follows Russia’s example to set up specialist sixth form maths colleges. –
Independent. 12 .03 .2016. URL: w w w.independent.co.u k/news/education/educa-
tion-news/maths-si xth-for m- college-uk-follows-r ussia- ex ample-a6927796.html.
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

72
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
у большинства детей проявляются несколько позже, чем задатки к творчеству
или физическая одаренность. Не у всех родителей хватает терпения, чтобы
дождаться, пока их ребенок достигнет возраста, когда работа мозга становит-
ся более интенсивной и разнообразной. Часто случается так, что уже в млад-
ших классах формальное обучение оказывается менее приоритетным, чем ху-
дожественная студия или спортивная секция. Выигрывают от этого только те
дети, чья одаренность сулит действительно высокие достижения. А вот осталь-
ные рискуют проиграть, если образование потеряет для них свою ценность.
Несомненно, индивидуальное обучение имеет свои плюсы, но для раз-
вития интеллекта требуется определенная образовательная среда. Вот есть та-
кое понятие «качество жизни». Его трудно формально определить, но оно ха-
рактеризует, насколько комфортные условия созданы в той или иной стране
(провинции, городе) для проживания граждан. Так и «качество образователь-
ной среды» – важнейшая характеристика учебного заведения. Те, кто в совет-
ское время учился в математических школах, подчеркивают значимость уче-
нического коллектива для их личностного формирования. По их воспомина-
ниям, это было то сочетание товарищества и конкуренции, которое лучше все-
го стимулирует любой образовательный (и не только образовательный) ре-
зультат.
Временами кажется, что и наверху есть понимание того, что дальнейшее
упрощение образовательной модели, сокращение программ, снижение тре-
бований к образовательным результатам чревато деградацией. Появляются
лозунги о создании центров технического творчества, естественно-научных
музеев и других образовательных площадок, о поддержке инженерного об-
разования. Более того, часть из этих лозунгов стараются реализовать на прак-
тике – где-то в приметных местах: в Москве, Петербурге, Сочи...
Но на системном уровне доминируют противоположные тенденции:
упростить задания ЕГЭ (особенно по математике!), унифицировать учебные
программы и закрепить их содержание законодательно, невзирая на сохра-
нившийся пока плюрализм мнений. Так демонстрируется забота о «слабых»,
которых на каждом шагу подстерегает ужасная опасность: приобрести в про-
цессе обучения какое-то ненужное знание или умение.
Сигналы же, обращенные к «сильным», воспринимаются как призыв
смириться с правилами или искать обходные пути. Победители разнообраз-
ных олимпиад получают привилегию: поступать в высшие учебные заведения
в обход ЕГЭ. Не будем торопиться и подозревать тех, кто придумал этот способ
обойти правила, в злоупотреблениях. Пусть все честно и, как сейчас любят го-
ворить, прозрачно. Но олимпиады – это очень специальная форма оценива-
ния результативности обучения. Она предполагает формирование дополни-
тельных умений и навыков «сверх программы». А что делать тем, кто просто
Рубашкин Дмитрий

73
хорошо справляется со школьными требованиями? Уже на уровне основной
школы выделяется слой наиболее подготовленных и мотивированных под-
ростков. В старших классах они начинают неформально готовиться к посту-
плению в вуз, выбирая наиболее подходящие для себя формы дополнитель-
ной образовательной нагрузки.
Кроме разнообразия специализаций (о которых уже было сказано), шко-
лы должны быть различными и по уровню требований. Если учебные про-
граммы ориентированы на слишком высокую планку, то ресурсы системы об-
разования тратятся нерационально, потому что социальные условия не обес-
печат всем учащимся реализацию заложенных требований. Если же, напро-
тив, планка занижена ради успешного преодоления ЕГЭ, то уровень выпускни-
ков не соответствует потребностям ведущих университетов и других центров
профессиональной подготовки. Приходится тратить время и нести дополни-
тельные издержки уже на уровне высшего образования.
Как совместить мотивацию к учебе с уровнем ЕГЭ, который с каждым го-
дом опускается все ниже? Государство требует, чтобы все выпускники доказа-
ли свою состоятельность в ходе строго регламентированной процедуры? Хо-
рошо, пусть так, но почему нельзя сделать несколько уровней аттестации? Та-
кое практикуется в других странах.
Каждый выпускник выбирает себе уровень, на котором он сдает экзамен.
А права, которые получает успешно прошедший такую аттестацию, зависят,
конечно же, от выбранного уровня. Сдал на минимуме требований – просто
подтвердил, что получил среднее образование. Сдал на максимуме – можешь
выбирать без всяких ограничений, в какой университет поступать.
Конечно, такой многуровневый ЕГЭ организовать и провести заметно
сложнее. Государству – лишние заботы. Но и выгоды могут быть значитель-
ными. У школьников появится мотивация к учению, стимулируемая реальной
конкуренцией за право поступить в престижный вуз без оглядки на плоскую
шкалу нынешнего ЕГЭ. И школа тоже получит дополнительные стимулы. Ведь
результаты, показанные на аттестации высокого уровня, непременно отразят-
ся на рейтинге учебного заведения, которое подготовило сильных выпускни-
ков, готовых штурмовать серьезные вершины.
Многоуровневость образовательных требований поможет снять многие
деформации существующей системы поступления в вузы. Уже одно это позво-
лит сделать шаг к решению важнейшей государственной задачи – обеспече-
ния кадрами современных наукоемких и высокотехнологичных отраслей.
Культурная идентичность
Еще одна цель, которую не может не ставить перед собой государство, –
обретение молодежью культурной идентичности. Поиск идентичности является
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

74
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
частью социализации, и школа должна сыграть в этом процессе далеко не по-
следнюю роль.
Если новое поколение не ощущает преемственности по отношению к
предыдущему, не осознает значимости культурных корней, то пропадает
основа для развития данного социума. Он начинает терять наиболее актив-
ных представителей, которые ассоциируют себя уже не с культурной традици-
ей, а с глобальными процессами, в которые вовлечены их сверстники в других
странах. На первый план выходит стремление молодого человека к социаль-
ной мобильности, не сдерживаемой государственными границами. И не в по-
следнюю очередь этому способствует идея открытого образования, глобаль-
ной унификации образовательных моделей.
Что этому может противопоставить конкретное государство? Ответ, кото-
рый выглядит очень заманчивым для нашей страны: добиться высокого уров-
ня национального образования и тем самым создать своим выпускникам пре-
имущества в глобальной конкуренции. Школа должна дать молодому поколе-
нию максимально много – по сравнению с потенциальными конкурентами. За
счет чего? Надо искать... Может быть, за счет еще не утраченной педагогиче-
ской традиции, высокого уровня национальной культуры?
Не противоречит ли такое понимание образовательной политики интере-
сам личности? Представляется, что нет. Еще раз повторим: открытое образова-
ние несет с собой глобальную унификацию. Масс-старт. Вырваться вперед в
общей толпе очень трудно. Хорошо, если удалось каким-то образом обеспе-
чить себе pole-position. Тогда есть шансы опередить конкурентов и занять в ито-
ге высокое место. Но стартовый pole-position – удел немногих. А вот если хо-
чешь выиграть, стартуя из глубины, то для победы надо отличаться от конку-
рентов чем-то существенным. Тут уже не обойтись универсальными рецепта-
ми, которые известны всем и каждому. Напротив, нужно выделяться из общей
массы, иметь свои козыри, искать собственный путь. Может быть, секрет не в
доступности информации и не в компетентности по стандарту? А на самом деле
нужно заставить педагогику работать так, чтобы развивать свои сильные сторо-
ны, заботиться о реализации того, что называется культурным капиталом.
Нужно искать такие средства передачи культурного кода, которые бы ра-
ботали и в глобальном информационном поле. Социализация не может ис-
черпываться пресловутой компетентностью школьных выпускников, их готов-
ностью ориентироваться в «правилах игры» и пользоваться технологическими
решениями. Без преемственности поколений, без психологической совмести-
мости учеников и наставников (в самом широком смысле этих понятий) не-
возможно ни частное, ни общественное благополучие. Об этом тоже не долж-
на забывать система образования, когда на уровне государственных стандар-
тов задаются приоритеты формирования учебных программ.
Рубашкин Дмитрий

75
Конкурентные преимущества может дать, например, то традиционное
обучение, которое все еще держится на авторитете старших поколений. Оно
основано на осознании детьми и подростками собственной культурной иден-
тичности. Чем полнее преемственность поколений, тем сильнее отличия «на-
шего» школьника от средней массы, сформированной глобальными стандар-
тами. Эти отличия могут проявляться и позитивно, и негативно. Но хорошее
традиционное образование – это, безусловно, залог дополнительного каче-
ства, козырь в состязании со сверстниками, подобной составляющей не по-
лучивших.
В чем могут заключаться конкурентные преимущества? Равные инфор-
мационные условия в глобальном мире сулят достижение в школе пример-
но одного и того же уровня компетентности, тех же знаний и умений. Если в
чем-то и можно добиться превосходства в вертикально выстроенной систе-
ме обучения, то это в развитии интеллектуального потенциала, приобретении
правильных психологических установок при условии, что главным звеном в
процессе обучения является педагог, который создает своим ученикам усло-
вия для многогранного развития интеллекта, способного к решению сложных
и разнообразных задач.
На этом пути можно не только сохранить высокие традиции отечествен-
ного образования, но и распространить плодотворные педагогические кон-
цепции с традиционно успешной математики на другие образовательные об-
ласти и прежде всего на основы естественных наук, сферу современных тех-
нологий. Ведь никто же не сомневается, что нашей стране удавалось созда-
вать системы подготовки математиков, шахматистов, программистов... Может
быть, и другие наши учителя – если перед ними поставить такую задачу – смо-
гут выиграть у своих зарубежных коллег соревнование, которое сулит государ-
ству успехи на международной арене? Если это произойдет, выиграют и пред-
ставители нового поколения, и общество в целом.
Приглашение к диалогу
Какие выводы можно сделать из этого беглого обзора? Представляется,
что не правы те, кто полагает, что интересы государства и отдельной личности
не могут быть сбалансированы при выработке образовательной политики. Эти
интересы вовсе не противоположны. Нужен диалог, которого сейчас нет. Си-
стема образования должна открыться обществу, стать прозрачной в том, что
касается стратегии ее развития. Тогда все могло бы получиться... Но, к сожале-
нию, есть принципиальные трудности.
Специфическая черта отрасли заключается в том, что любое концепту-
альное положение, относящееся к реформированию системы образования,
воплощается на практике только через длительную работу массовой школы.
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

76
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Даже вполне теоретически обоснованное нововведение может дать ожида-
емый эффект только тогда, когда огромное количество педагогов-практиков
включится (на своем уровне) в выполнение программы инноваций, внедре-
нию нового подхода, метода, технологии.
Иерархия российской системы образования такова, что между педаго-
гической наукой и массовой школой существуют промежуточные этажи, ко-
торые (по замыслу) должны заполняться учреждениями, обеспечивающими
методическую поддержку педагогических реформ. Это педагогические вузы,
институты повышения квалификации учителей, методические центры. Зада-
ча реформаторов – добиться адекватного понимания и поддержки новых ве-
яний на всех этажах иерархии. Но эта среда весьма консервативна по своей
природе, и преодолеть ее сопротивление (иногда активное, но чаще – пассив-
ное) не так-то легко. Надо к тому же учесть, что сама «методическая среда» ни-
как не связана с практическим преподаванием и не слишком заинтересована
в улучшении работы образовательных учреждений. Рядовой учитель еще, мо-
жет быть, хотел бы улучшить что-то в своей работе и увидеть плоды позитив-
ных изменений, но рядовой методист сегодня практически не имеет подоб-
ной мотивации.
Получается, что государство – даже при всем желании и самых лучших
намерениях – не имеет большого влияния на то, что реально происходит в
классах. Система образования слишком велика и инерционна, чтобы можно
было рассчитывать, что она оперативно откликнется на требования времени.
Традиционное администрирование сверху неизбежно увязнет в косной среде,
и очередное поколение испытает на себе все прелести реформирования. По-
ложительный эффект может быть достигнут только в том случае, если государ-
ство (сверху) и общество (снизу) будут действовать целенаправленно и согла-
сованно, добиваясь удовлетворения своих образовательных потребностей.
Что препятствует такому альянсу? Прежде всего отсутствие коммуника-
ции, неумение администраторов образования и экспертного сообщества го-
ворить на языке, понятном родителям и детям. Тема школы никогда не исче-
зает из информационной повестки, но возможности услышать друг друга сто-
роны пока не нашли. Из официальных документов и публикаций в СМИ скла-
дывается впечатление, что слова становятся все более заумными, а образо-
вательная модель – напротив, все примитивнее5
.
А хотелось бы ровно нао-
борот: чтобы модель была многообразнее, а «правила игры» – понятнее.
Если образовательное ведомство рассчитывает на общественную поддержку,
то оно должно научиться внятно и отчетливо декларировать свои намерения
5
Привалов А.Н. Об уменьшении разнообразия. – Эксперт Online. 27.04.2015.
URL: http://expert.ru/expert/2015/18/ob-umenshenii-raznoobraziya/.
Рубашкин Дмитрий

77
и соотносить их с целями учащихся и их родителей. Система образования
должна не зашифровывать рецепты педагогической кухни, а, напротив, де-
лать их доступными для общественного наблюдения.
Для школы как объекта управления не годятся примитивные модели, сво-
дящие все к двум предельным вариантам выбора образовательной траекто-
рии. Оба ответа: «готовить каждого в соответствии с его индивидуальными
склонностями» и «готовить всех одинаково» оказываются неудовлетворитель-
ными. Должен, конечно, существовать не персональный путь для каждого (это
просто неосуществимо), а выбор из нескольких образовательных маршрутов.
И еще одно соображение. Подгоняя всех под единую модель, образова-
тельное ведомство борется с потенциальными лидерами, с будущей элитой.
За счет чего бы ни собиралось жить государство, ему потребуются люди с го-
ловой. Ими надо дорожить, их надо воспитывать с детства, именно им в пер-
вую очередь и требуются хорошие школы и педагогическая наука. П.А. Столы-
пин, один из самых известных реформаторов в истории России, формулиро-
вал свое кредо следующим образом: «Главное, что необходимо, – это, когда
мы пишем закон для всей страны, иметь в виду разумных и сильных, а не пья-
ных и слабых». Не будем понимать буквально: пока еще пьяных в образова-
нии не так много, а вот слабых точно хватает. Государство смотрит на них с со-
чувствием и равняет остальных по минимальной мерке, лишая себя тем са-
мым широкой общественной поддержки. Ведь люди разные, а предлагается
всем одно и то же. Обществу нужна многоукладность образования, чтобы вы-
пускники формовались не по одной модели. Отсутствие выбора только мно-
жит число недовольных и препятствует конструктивному диалогу между госу-
дарством и активной частью общества.
Источники
Днепров Э.Д. 2004. Образовательный стандарт – инструмент обнов-
ления содержания общего образования.
–
Вопросы образования. Вып. 3.
С. 77–117.
Загвоздкин В.К . 2011. Реформа школьной системы и оценка качества
школ в Финляндии. М.
Рубашкин Д.Д. С головой, повернутой назад. 2017.
–
Дружба народов.
No 11. С . 226–242.
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

78
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Малыхина Любовь
Реформа дополнительного
образования детей:
охват или качество?
Малыхина
Любовь Борисовна,
кандидат педагогических наук,
доцент ГАОУ ДПО «Ленинградский
областной институт развития
образования»,
заведующая кафедрой развития
дополнительного образования детей
и взрослых.
Санкт-Петербург.
Для связи с автором:
lbmal@mail.ru
Аннотация
Возможность достижения охва-
та детей дополнительным образова-
нием при соблюдении его качества
рассматривается через анализ основ-
ных стратегических документов: Кон-
цепции развития дополнительного
образования детей до 2020 г. и фе-
дерального приоритетного проекта
«Доступное дополнительное образо-
вание для детей» до 2025 г. На при-
мере данных мониторинга дополни-
тельного образования детей Ленин-
градской области приведены нега-
тивные тенденции и риски его разви-
тия, сформулированы первоочеред-
ные меры обеспечения качества до-
полнительного образования в усло-
виях его реформы.
Ключевые слова: дополнитель-
ное образование детей, реформа до-
полнительного образования, концеп-
ция развития дополнительного обра-
зования, доступность дополнитель-
ного образования, охват дополни-
тельным образованием, качество до-
полнительного образования

79
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ
Malykhina Lуubov
Reform of children's
supplementary education:
coverage or quality?
Malykhina
Lуubov Borisovna,
Candidate of Pedagogic Sciences,
Associate Professor
GAOU DPO “Leningrad regional
Institute of education”,
head of the development of sideline
education for children
and adults.
Saint Petersburg.
To contact the author:
lbmal@mail.ru
Abstract
The possibility of achieving the
scope of children by additional formation
with the observance of its quality is
examined through the analysis of the
basic strategic documents: Concepts
of the development of the additional
education of children to 2020 the year
and the federal priority project “accessible
additional formation for the children” up
to 2025 the year. Negative tendencies
and marks of its development are
given based on the example of data of
monitoring the additional education of
the children of Leningrad region, the first
priority measures for the guarantee of
quality of additional formation under the
conditions of its reform are formulated.
Keywords: additional education
of children additional education
reform, the concept of development of
supplementary education, the availability
of additional education, coverage of
additional education, the quality of
secondary education

80
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
С утверждением в 2014 г. Концепции развития дополнительного образо-
вания детей до 2020 г. (далее – Концепции) Министерство образования и на-
уки Российской Федерации начало реформу дополнительного образования
детей1
.
С перечнем актуальных проблем, вызвавших необходимость данной ре-
формы, нельзя не согласиться: устаревшие программы дополнительного об-
разования; отсутствие учета реального социального заказа при формирова-
нии государственных (муниципальных) заданий на услуги дополнительно-
го образования; острый дефицит в современном оборудовании и инвентаре,
учебных пособиях, компьютерной технике и др.; отток квалифицированных
кадров.
В качестве основной цели Концепции называется «увеличение к 2020 г.
числа детей в возрасте от 5 до 18 лет, обучающихся по дополнительным об-
разовательным программам, в общей численности детей этого возраста до
75%», что является выполнением Указа Президента Российской Федерации
от7мая2012г.No599.
На достижение данной цели ориентированы все восемь направлений ре-
ализации Концепции, анализ содержания которых можно свести к четырем
блокам решений развития дополнительного образования детей:
1. Новое содержание дополнительного образования детей.
2. Негосударственный сектор дополнительного образования детей.
3. Новая «архитектура» дополнительного образования детей.
4. Новые кадры дополнительного образования детей.
Рассмотрим перечисленные блоки. Раскрытие первого из них действитель-
но позволяет зафиксировать способы так необходимого современной системе
дополнительного образования детей обновления его содержания, а именно:
•
поддержка новых направлений дополнительного образования де-
тей: робототехника, анимация, дизайн и др.;
•
внедрение современных программ профессионального самоопре-
деления: образовательные производства, массовый компетентностный тре-
нинг и др.;
•
усиление образовательного характера программ каникулярного от-
дыха детей и подростков;
•
создание современных моделей, реализующих воспитательный по-
тенциал дополнительного образования детей;
•
внедрение инклюзивных программ дополнительного образования
детей;
1
Концепция развития дополнительного образования детей до 2020 г. (утверж-
дена Распоряжением Правительства РФ от 4 сентября 2014 г. No 1726-р).
Малыхина Любовь

81
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ
•
ориентация на метапредметные и личностные результаты образова-
ния.
Все перечисленные способы отвечают вызовам к современной системе
образования и ее трендам и, безусловно, необходимы дополнительному об-
разованию детей. Однако другие направления Концепции, как и последова-
тельная стратегия по их реализации, позволяют понять, что речь идет вовсе не
о развитии сложившейся системы дополнительного образования детей, со -
стоящей из организаций дополнительного образования детей (дворцов, до-
мов, центров и др.) , а скорее об охвате детей и о недостаточном внимании
к его качеству.
Качество образования определяется соответствием его результатов соци-
альным ожиданиям и запросам личности. В чем состоят эти социальные ожи-
дания и запросы личности? Ответ на этот вопрос дается в Концепции развития
дополнительного образования детей: дополнительное образование призвано
стать социокультурной практикой развития мотивации подрастающих поколе-
ний к познанию, творчеству, труду и спорту, системным интегратором откры-
того вариативного образования, обеспечивающего конкурентоспособность
личности, общества и государства.
В соответствии с общепринятыми международными стандартами управ-
ление качеством предполагает оценку показателей в соответствии с тремя
основными характеристиками качества:
1. Показатели вложения в дополнительное образование, его ресурсное
обеспечение (кадровое, нормативное, информационное, финансовое, мате-
риальное).
2. Показатели качества образовательного процесса (реализации допол-
нительных образовательных программ).
3. Показатели результатов дополнительного образования в соответствии с
целями дополнительных общеобразовательных программ [Панасюк 2003: 64].
Только учет всех трех показателей позволит управлять качеством допол-
нительного образования. Рассмотрим, как эта позиция фиксируется в совре-
менной практике модернизации дополнительного образования.
В качестве ключевого решения обеспечения охвата детей дополнитель-
ным образованием предлагается использование негосударственного сектора.
А для привлечения его в сферу дополнительного образования детей планиру-
ется: упрощение лицензирования, конкурентный доступ к бюджетным сред-
ствам, льготы на аренду, государственные гарантии по кредитам, субсидиро-
вание процентной ставки и др.
Как известно, в условиях рыночных отношений конкуренция является
важным внешним фактором обеспечения качества продукции и услуг. И тут
можно было бы ожидать, что конкуренция с негосударственным сектором

82
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
будет мотивировать государственные организации дополнительного образо-
вания развивать качество своих программ и преподавания по ним. Но в от-
ношении так называемых образовательных услуг данный фактор, как прави-
ло, срабатывает не всегда. Практика показывает, что лицензирование негосу-
дарственных организаций имеет заявительный характер, а по факту фиксиру-
ется отсутствие дополнительных общеобразовательных программ, периоди-
ческого повышения квалификации раз в три года педагогических работников,
их аттестации и других составляющих системы по управлению качеством до-
полнительного образования детей. Таким образом, мы имеем способ увели-
чения охвата детей дополнительным образованием, но не гарантию повыше-
ния его качества.
Другое ключевое решение развития дополнительного образования де-
тей – это так называемая его новая «архитектура», предполагающая новые
формы его организации:
•
образовательные и развивающие среды, культурная индустрия (му-
зеи науки, тематические парки, эксплораториумы, потенциал городской сре-
ды, публичных пространств по месту жительства и др.);
•
сервисы дистанционного образования и самообразования в сети Ин-
тернет;
•
информационные порталы (хабы), коммуникационные площадки;
•
ресурсные центры;
•
потенциал вузов (студенчество, инфраструктура);
•
учебно-техническая промышленность.
Все вышеперечисленные формы новой «архитектуры» дополнительного
образования, безусловно, способны работать на ее развитие, но при условии
соответствия одному из базовых принципов той же Концепции – «принципу
программоориентированности». Данный принцип раскрывает роль образова-
тельной программы как базового элемента системы дополнительного образо-
вания детей. Если следовать данному принципу, то ничто не является допол-
нительным образованием, если оно не осуществляется по программе.
В системе дополнительного образования детей сформирован успеш-
ный опыт проектирования педагогами программ дополнительного образо-
вания, это по факту является нормой педагогической деятельности. В соот-
ветствии с вышеназванным принципом внедряемые формы новой «архитек-
туры» дополнительного образования также должны быть организованы на
основании программ дополнительного образования, что на деле, как прави-
ло, не осуществляется. Данное обстоятельство, в свою очередь, ставит под со-
мнение возможность обеспечения качества современного дополнительного
образования, которое в соответствии с Федеральным законом об образова-
нии в Российской Федерации должно быть организовано по дополнительным
Малыхина Любовь

83
общеобразовательным (общеразвивающим или предпрофессиональным)
программам2
.
В этом случае представляется некорректным практика прирав-
нивания культурно-досуговой деятельности, реализуемой через досуговые
программы, к собственно образовательной деятельности в системе дополни-
тельного образования.
В современной социологии, социальной педагогике досуг рассматрива-
ется прежде всего как средство социализации личности.
Досуговые программы, безусловно, являются частью комплексных обра-
зовательных программ учреждения или подразделения, но они отражают ис-
ключительно направления массовой работы, организацию внеучебной дея-
тельности детей. В связи с этим продуктивным следует признать целесообраз-
ность проведения различий между дополнительной общеобразовательной
программой, ориентированной прежде всего на освоение новых знаний, уме-
ний, способов деятельности, достижение определенного уровня образован-
ности, и массовой культурно-досуговой программой [Малыхина 2015: 36].
Следующее ключевое решение Концепции развития дополнительного
образования детей – это его «новые кадры».
Профессионализм педагогических кадров – ведущий фактор обеспече-
ния качества дополнительного образования детей. Концепция развития до-
полнительного образования детей до 2020 г. в Российской Федерации акту-
ализирует данное положение, обозначая в качестве одного из направлений
своей реализации развитие кадрового потенциала.
Примечательно, что в самой Концепции обозначается целый ряд ключе-
вых решений по развитию кадрового потенциала дополнительного образова-
ния детей:
•
повышение заработной платы в связке с введением профессиональ-
ного стандарта, эффективного контракта и новой системы аттестации;
•
масштабная программа повышения квалификации и переподготовки;
•
проектирование новых специальностей, расширение спектра маги-
стерских программ;
•
привлечение молодых педагогов, квалифицированных и мотивиро-
ванных специалистов в областях науки, техники, искусства, физической куль-
туры и спорта, предпринимательства;
•
поддержка создания и деятельности профессиональных сообществ.
Однако в Плане мероприятий на 2015–2020 гг. по реализации Концеп-
ции развития дополнительного образования детей в Российской Федерации
можно увидеть только три мероприятия по направлению «развитие кадрового
потенциала дополнительного образования детей» [Малыхина 2015]:
2
Закон «Об образовании в Росс ийс кой Федерац ии» от 29 декабря 2012 г.
No 273-ФЗ .
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

84
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
1. Проведение конкурсов профессионального мастерства в целях под-
держки и профессионального развития специалистов системы дополнитель-
ного образования детей.
2. Организация дополнительного профессионального образования
специалистов системы дополнительного образования детей, в том числе спе-
циалистов по работе с одаренными детьми.
3. Разработка предложений о создании условий для развития добро-
вольческой деятельности в образовательных организациях, реализующих до-
полнительные общеобразовательные программы.
Первое мероприятие из вышеназванного Плана является традиционным
в работе с кадрами.
Второе мероприятие – это норма выполнения Закона «Об образовании в
Российской Федерации» от 29 декабря 2012 г.: все педагогические работники
обязаны раз в три года повышать свою квалификацию3
.
Выполнение третьего мероприятия не представляется возможным благо-
даря утверждению профессионального стандарта «Педагог дополнительного
образования детей и взрослых»
4
.
Профессиональный стандарт устанавливает обязательный минимум тре-
бований к квалификации и компетенции педагога, позволяющих ему эффек-
тивно выполнять свои должностные обязанности в системе дополнительного
образования.
Профессиональный стандарт был утвержден приказом Министерства
труда и социальной защиты Российской Федерации от 8 сентября 2015 г.
(No 613н) и на сегодняшний день вызвал много вопросов по его примене-
нию. Среди них: использование наименований должностей «преподаватель»
и «тренер-преподаватель» только при реализации дополнительных общеоб-
разовательных программ в области искусств или, соответственно, по видам
спорта, отсутствие концертмейстера в перечне педагогических должностей.
И самое главное: обязательное наличие профессионального педагогического
образования, направленность (профиль) которого соответствует направлен-
ности дополнительной общеобразовательной программы. Последнее обстоя-
тельство фактически делает невозможным привлечение квалифицированных
и мотивированных специалистов в областях науки, техники, искусства, физи-
ческой культуры и спорта, предпринимательства для работы с детьми в систе-
ме дополнительного образования.
3
Закон «Об образовании в Росс ийс кой Федерац ии» от 29 декабря 2012 г.
No 273-ФЗ .
4
Проф ессиона льный стандар т «Педаг ог дополни те льного образования де тей
и взрослых» (утвержден приказом Министерства труда и социальной защи-
ты Российской Федерации от 8 сентября 2015 г. No 613н.
Малыхина Любовь

85
Как на сегодняшний день изменяется система дополнительного образо-
вания детей в соответствии с Концепцией ее развития? О каких тенденциях
и рисках существования дополнительного образования можно говорить? По-
пытаемся ответить на эти вопросы на примере системы дополнительного об-
разования детей Ленинградской области – одного из крупнейших регионов
Северо-Запада в Российской Федерации.
По данным Федерального статистического наблюдения по форме 1-ДО,
в Ленинградской области количество организаций дополнительного образо-
вания на 1 января 2018 г. составляло 99. На 1 января 2017 г. их количество со-
ставляло 101, а 2016 г. – 105. Сокращение количества организаций дополни-
тельного образования было связано как с объединением организаций, так и с
их переводом в статус отделений дополнительного образования в общеобра-
зовательной школе.
Количество обучающихся в организациях дополнительного образования
Ленинградской области в целом за три последних года остается относительно
стабильным: 2018 г. – 109 152 человека, 2017 г. – 109 227 человек, 2016 г. –
108 035 человек.
Охват дополнительным образованием детей Ленинградской области
в возрасте от 5 до 18 лет на 1 января 2018 г. составил 66,4% , в 2017 г.
–
57,5% , в 2016 г. – 51,5% . Данные цифры свидетельствуют о тенденции уве-
личения охвата детей, несмотря на сокращение количества организаций до-
полнительного образования. В данном случае охват детей дополнительного
образования был обеспечен за счет увеличения количества программ и дет-
ских объединений. Примечательно, что данная статистика приведена по ре-
зультатам деятельности только сети организаций дополнительного образова-
ния. Данные об охвате детей дополнительным образованием за счет его ор-
ганизации в общеобразовательных школах выше: на 1 января 2018 г. – 74% ,
2017 г. – 73,4% , 2016 г. – 64,6%. Таким образом, можно зафиксировать ди-
намику достижения в Ленинградской области основной цели Концепции раз-
вития дополнительного образования детей – увеличение охвата детей допол-
нительным образованием.
Мониторинг развития системы дополнительного образования детей в
Ленинградской области позволил выявить как позитивные тенденции, так
и тенденции, нуждающиеся в корректировке.
В мониторинге приняло участие 92 организации дополнительного об-
разования из 18 муниципальных районов Ленинградской области и город-
ского округа. Мониторинг проводился в отношении деятельности организа-
ций дополнительного образования по выполнению муниципального задания,
то есть на бюджетной основе. Программа мониторинга была разработана ка-
федрой развития дополнительного образования детей и взрослых ГАОУ ДПО
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

86
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
«Ленинградский областной институт развития образования» (ЛОИРО) и охва-
тывает основные направления реализации Концепции.
Ниже приведен анализ основных статистических данных по этой про-
грамме мониторинга, полученных Центром научно-методического сопрово-
ждения инновационной деятельности ГАОУ ДПО «ЛОИРО».
Проведенный опрос относительно решения проблемы обеспечения до-
ступности дополнительных общеобразовательных программ показал, что бо-
лее чем в 90% организаций дополнительного образования обеспечена прак-
тика реализации дополнительных общеобразовательных программ на основе
запроса (социального заказа) обучающихся и их родителей (законных пред-
ставителей). Практика реализации индивидуальных образовательных марш-
рутов (траекторий) обучающихся существует у 69,6% организаций. Чаще всего
вовлечены в процесс сопровождения обучающихся, занимающихся по инди-
видуальным образовательным маршрутам (траекториям), педагоги дополни-
тельного образования (57,6%), методисты (38%) и тренеры-преподаватели
(30,4%).
Среди основных механизмов поддержки организаций дополнительного
образования, реализующих программы для детей в сельской местности муни-
ципальных районов Ленинградской области, в большинстве случаев было на-
звано сетевое взаимодействие с сельскими школами, учреждениями образо-
вания и культуры. Кроме того, среди механизмов было обозначено бюджет-
ное финансирование (например, ежегодное финансирование детских клубов
из программы «Субсидия на профилактику правонарушений в Бокситогор-
ском муниципальном районе»).
Среди других механизмов поддержки организаций дополнительного об-
разования, реализующих программы для детей в сельской местности, были
названы: социальное партнерство; дистанционное обучение; детские клубы
по месту жительства; кружки дополнительного образования на базе сельских
школ; подростковые клубы по месту жительства; адресная поддержка препо-
давателей в сельской местности; консультационное сопровождение молодых
специалистов (методическая помощь); семинары-практикумы; заключение
договоров безвозмездного пользования объектом нежилого фонда, находя-
щимся в муниципальной собственности для осуществления образовательной
деятельности.
Небольшая часть организаций дополнительного образования либо не
работает в сельской местности, либо не использует никаких механизмов для
поддержки программ в сельской местности.
Таким образом, полученные в ходе мониторинга данные свидетельству-
ют о наличии позитивной тенденции существования механизмов обеспе-
чения доступности дополнительного образования в регионе и поддержки
Малыхина Любовь

87
организаций дополнительного образования, реализующих программы для
детей в сельской местности, что особенно значимо для региона с точки зрения
доступности как возможности получать дополнительное образование рядом
с местом проживания (учебы) ребенка.
Следующая группа вопросов была задана участникам опроса относитель-
но расширения спектра дополнительных общеобразовательных программ,
что предполагало выявление той же доступности дополнительного образо-
вания, но с точки зрения его вариативности. Так, мониторинг показал, что в
Ленинградской области среди реализуемых дополнительных программ ли-
дируют программы художественной направленности (541), затем идут про-
граммы социально-педагогической (271) и естественно-научной направлен-
ности (224). В меньшей степени представлены программы физкультурно-
спортивной (214) и технической направленностей (177). Туристско-
краеведческая направленность по количеству реализуемых программ оказа-
лась на последнем месте (43).
На вопрос «Существует ли в вашей образовательной организации прак-
тика реализации программ для особых групп детей (одаренных детей, детей с
ОВЗ, детей-инвалидов)?» 60,9% респондентов ответили «да», 41,3% – «нет».
По результатам опроса было выявлено, что в большинстве организаций
дополнительного образования Ленинградской области (92,4%) обеспечи-
вается практика вовлечения детей в досуговую деятельность в каникулярное
время.
Среди мероприятий в организациях дополнительного образования
предпочтение отдается культурно-просветительским и досуговым – по 60,9%
и 56,5% соответственно. Кроме того, предпочтения отдаются и экскурсион-
ным мероприятиям – 35,9%. Среди прочих мероприятий были названы: кон-
курсные, дистанционные конкурсы и олимпиады, семейные, гражданско-
патриотические, экологические, концертные, на развитие познавательной ак-
тивности, досугово-познавательные творческие и коммуникативные, окруж-
ной форум робототехники «Старт в будущее», по культуре безопасности и пра-
вовому воспитанию, духовно-нравственные, профориентационные.
На вопрос «Существует ли в вашей организации практика проектирова-
ния и реализации совместных образовательных программ с организациями
профессионального образования, в том числе высшего профессионального
образования?» 21,7% ответили «да», 78,3% – «нет».
На вопрос «Существует ли в вашей организации возможность обеспече-
ния практик реализации модулей дополнительных (общеразвивающих, пред-
профессиональных) программ на реальных производствах, в организациях
социальной сферы, организациях культуры и спорта?» 65,2% ответили «нет»,
34,8% – «да». Поровну распределились ответы на вопрос «Разработаны
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

88
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
ли в вашей организации дополнительные общеобразовательные программы
по профессиональной ориентации обучающихся?»
На вопрос «Осуществляется ли в вашей организации поддержка совмест-
ных (семейных, детско-взрослых) практик дополнительного образования де-
тей?» ответы распределились почти поровну: 52,2% респондентов ответили
«нет», 47,8% – «да». В качестве основных форм таких практик респондента-
ми были названы:
•
совместные соревнования и тренировки для родителей и детей по
туристско-краеведческой и физкультурно-спортивной направленности;
•
лекции-концерты, культурно-массовые (в том числе отчетные по ито-
гам года и дни открытых дверей) мероприятия;
•
выставки творческих работ;
•
мастер-классы,
творческие
мастерские,
проекты,
игры-
театрализации, тематические (открытые) занятия и игры для семей;
•
концертная практика семейных музыкальных ансамблей.
На основании полученных ответов можно сделать вывод о наличии сло-
жившейся позитивной практики вовлечения детей в досуговую деятельность в
каникулярное время в подавляющем большинстве организаций дополнитель-
ного образования. Однако результаты опроса говорят и о наличии пока еще не-
достаточной вариативности (доступности) программ дополнительного обра-
зования по ряду направленностей (технической и туристско-краеведческой),
по реализации совместных образовательных программ с организациями про-
фессионального образования, программ профессиональной ориентации, а
также о недостаточной поддержке совместных (семейных, детско-взрослых)
практик дополнительного образования. Данные результаты являются негатив-
ной тенденцией, требующей создания условий для ее устранения в муници-
пальных районах Ленинградской области. В противном случае развитие госу-
дарственных бюджетных учреждений дополнительного образования не будет
соответствовать основным направлениям Концепции в части обновления со-
держания и форм организации дополнительного образования. Как следствие,
такие учреждения не будут конкурентоспособны для негосударственного сек-
тора дополнительного образования.
Следующая группа вопросов была о развитии системы управления каче-
ством реализации дополнительных общеобразовательных программ.
На вопрос «Проводите ли вы исследование социального заказа на со-
держание и формы реализации дополнительных общеобразовательных про-
грамм в вашем районе (поселке, городе)?» 68,5% респондентов ответили
утвердительно.
96,7% положительных ответов было получено на вопрос «Изучаете ли
вы мнение участников образовательного процесса (детей и их родителей)
Малыхина Любовь

89
о качестве и результативности реализации дополнительных общеобразова-
тельных (общеразвивающих и предпрофессиональных) программ?»
В большинстве случаев в качестве органа государственно-общественного
управления был в организациях дополнительного образования указан Совет
учреждения (53,3%) или Управляющий совет (20,7%). Среди других органов
государственно-общественного управления указывались: педагогический со-
вет, собрание (совет) трудового коллектива (работников) учреждения, роди-
тельское собрание, родительский комитет, наблюдательный совет, совет обу-
чающихся (молодежный совет).
Таким образом, полученные ответы респондентов в ходе мониторинга
свидетельствуют о наличии сложившейся системы управления качеством реа-
лизации дополнительных общеобразовательных программ.
На вопросы о развитии кадрового потенциала системы дополнительно-
го образования респондентами было отмечено, что среди форм повышения
квалификации педагогических работников в организациях дополнительно-
го образования чаще всего предпочтение отдается курсам повышения квали-
фикации педагогических работников – 95,7% , чуть реже – мастер-классам
(71,7%). Среди других форм повышения квалификации были названы:
учебно-тренировочные сборы, педагогические чтения, корпоративное обуче-
ние, семинары, профессиональная переподготовка и самообразование.
В 89,1% организаций дополнительного образования педагоги знакомы с
содержанием профессионального стандарта педагога дополнительного обра-
зования, в 10,9% – нет.
Насколько педагоги дополнительного образования готовы к освоению
профессионального стандарта? Для ответа на этот вопрос кафедрой развития
дополнительного образования детей и взрослых ГАОУ ДПО «ЛОИРО» было
проведено дополнительное анкетирование более 500 педагогов Ленинград-
ской области. Оно позволило определить следующий рейтинг проблем осво-
ения педагогами профессионального стандарта:
1. Информационная образовательная среда дополнительного образо-
вания.
2. Инклюзия в дополнительном образовании детей.
3. Сетевое взаимодействие и социальное партнерство при реализации
программ.
4. Учебно-методическое обеспечение образовательного процесса.
5. Взаимодействие с родителями (законными представителями) уча-
щихся.
Как мы видим, на первом месте среди актуальных проблем стоит «ин-
формационная образовательная среда», создание и поддержка которой явля-
ется необходимой составляющей профессиональной деятельности педагога.
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

90
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
На втором месте наибольшее количество затруднений педагогов вызва-
ла проблема «инклюзии в дополнительном образовании детей», что является
закономерным, так как требует специальной профессиональной подготовки.
«Сетевое взаимодействие и социальное партнерство при реализации
программ» также является затруднением, требующим решения для большин-
ства педагогов.
Наименьшее количество затруднений у педагогов в ходе анкетирова-
ния вызвали проблемы «учебно-методического обеспечения образователь-
ного процесса» и «взаимодействие с родителями (законными представителя-
ми) учащихся». Данный результат можно объяснить сложившейся практикой
работы педагогов по разработке программ и необходимости взаимодействия
с родителями для достижения их результативности.
Таким образом, выявленные профессиональные затруднения педагогов
по освоению профессионального стандарта могут стать основой для разработ-
ки дополнительных профессиональных программ и индивидуальных образо-
вательных маршрутов педагогов по его освоению.
Как показал мониторинг развития дополнительного образования в
Ленинградской области, количество молодых специалистов в организациях
дополнительного образования невелико: ни одного – в 42,4% , от 1 до 3 – в
41,3%. 402 педагога из принимавших участие в опросе организаций допол-
нительного образования не имеют педагогического образования.
На основании полученных данных можно обозначить следующие риски
развития дополнительного образования детей в Ленинградской области, свя-
занные с его кадровым потенциалом:
•
отсутствие молодых специалистов;
•
уход специалистов, не имеющих педагогического образования и в
силу объективных причин не желающих пройти профессиональную перепод-
готовку;
•
наличие специалистов, имеющих педагогическое образование, но не
являющихся квалифицированными специалистами в областях науки, техни-
ки, искусства, физической культуры и спорта, предпринимательства.
Указанные риски способны понизить качество реализации дополнитель-
ных общеобразовательных программ и, как следствие, стать фактором сни-
жения конкурентоспособности государственных бюджетных организаций на
рынке дополнительных образовательных услуг. Особенно это становится зна-
чимым в связи с совершенствованием финансово-экономических механиз-
мов развития дополнительного образования, которому была посвящена сле-
дующая группа вопросов мониторинга.
На вопрос «Предусмотрен ли в муниципальном задании для вашей орга-
низации самостоятельный раздел на реализацию дополнительных общераз-
Малыхина Любовь

91
вивающих программ?» ответы распределились почти поровну. Как показал
опрос, почти во всех организациях дополнительного образования (92,4%)
введен эффективный контракт.
В соответствии с Планом мероприятий на 2015–2020 гг. по реализации
Концепции развития дополнительного образования детей в Российской Феде-
рации в 2019 г. предполагается повсеместное введение персонифицированно-
го финансирования дополнительного образования, предполагающее получение
детьми именных сертификатов на гарантированное бесплатное дополнительное
образование по месту жительства. Внедрение механизмов персонифицирован-
ного финансирования предполагает участие негосударственного сектора.
По данным проведенного мониторинга о расширении участия негосудар-
ственного сектора в оказании услуг дополнительного образования, респон-
дентами была названа практика привлечения социальных партнеров к реа-
лизации дополнительных общеобразовательных программ. Так, привлекают
социальных партнеров 66,3% организаций, не привлекают – 33,7% . На во-
прос «В каких формах осуществляется участие социальных партнеров в реа-
лизации дополнительных общеобразовательных программ» были получе-
ны следующие ответы: мастер-классы, круглые столы, конференции, сотруд-
ничество, сетевое взаимодействие, спонсорство, дни открытых дверей, тре-
нировочные занятия, спортивно-массовые мероприятия, совместные меро-
приятия (концерты, спектакли, выставочная деятельность), проведение заня-
тий с использованием оборудования другого учреждения на его базе. Некото-
рые респонденты назвали оригинальные совместные с социальными партне-
рами проекты и акции: «Школьное лесничество», «Экопуть» и другие. Есть в
Ленинградской области организации дополнительного образования, которые
ни в каких формах не осуществляют социальное партнерство.
Фактически такие формы партнерства с негосударственным сектором на
данный момент являются только преимуществом государственных организа-
ций дополнительного образования. Однако это не исключает наличия орга-
низаций негосударственного сектора и индивидуальных предпринимателей
в Ленинградской области, уже самостоятельно реализующих дополнитель-
ные общеобразовательные программы и в перспективе готовых конкуриро-
вать с бюджетными организациями за именные сертификаты детей на допол-
нительное образование. Но на сегодняшний день организации и индивиду-
альные предприниматели такого сектора, как правило, не получают лицен-
зии на дополнительное образование, а позиционируют свою деятельность
как, например, «присмотр и уход», «досуговая деятельность» и др. Очевидно,
что для вступления в конкурентную борьбу таким организациям негосудар-
ственного сектора понадобятся лицензии на дополнительное образование. В
этом случае качество реализуемых программ дополнительного образования
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

92
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
во многом будет зависеть от системы лицензирования, а также контроля за ка-
чеством этих программ.
Следующие вопросы мониторинга были связаны с модернизацией ин-
фраструктуры дополнительного образования детей. Как показал опрос, лишь
37% организаций являются ресурсными центрами по актуальным направле-
ниям работы в системе дополнительного образования детей. В сетевых фор-
мах реализации общеобразовательных программ участвует 69,6%. По дан-
ным опроса, наиболее тесное и продуктивное сотрудничество почти все ор-
ганизации дополнительного образования осуществляют с общеобразова-
тельными школами – 96,7% . Чуть больше половины организаций (57,6%)
взаимодействуют с организациями культуры, 37% – с организациями спор-
та, 33,7% – с общественными организациями, 14,1% – с промышленными
предприятиями. Среди других организаций, с которыми ведут сотрудниче-
ство учреждения дополнительного образования, были названы: дошкольные
учреждения, организации среднего профессионального образования, центр
социального обслуживания инвалидов и пожилых людей, совет ветеранов,
детский реабилитационный центр, предприятия малого бизнеса.
По результатам опроса, более 71% респондентов считают, что уровень
материально-технической базы их организации не является современным
и достаточным для достижения высоких результатов реализации дополни-
тельных общеобразовательных программ. По данным опроса, чуть больше
половины организаций располагает достаточным количеством площадей для
реализации дополнительных программ. При этом 35% дополнительных об-
щеразвивающих программ (всего – 1119), разработанных сотрудниками ор-
ганизаций дополнительного образования, реализуются ими на базах общеоб-
разовательных школ.
Данные ответы свидетельствуют о наличии негативной тенденции ухуд-
шения материально-технической базы у организаций дополнительного обра-
зования.
В отношении развития неформального и информального образования
опрос показал, что в 67,4% учреждений дополнительного образования ис-
пользуется потенциал организаций культуры и спорта (музеев, библиотек, фи-
лармоний, театров). На вопрос «Осуществляется ли в вашей организации раз-
витие сектора программ “учения с увлечением”, таких как “города профес-
сий”, парки научных развлечений, творческие мастерские, тематические пар-
ки, лаборатории» лишь 30% ответили утвердительно.
По данным опроса, оказалось, что в реализацию потенциала позитивных
творческих неформальных объединений и сообществ (ролевые игры, истори-
ческая реконструкция и пр.) включены педагоги и обучающиеся 28,3% орга-
низаций дополнительного образования.
Малыхина Любовь

93
Полученные ответы свидетельствуют о приверженности организаций до-
полнительного образования традиционным формам реализации программ,
что не соответствует ключевым решениям Концепции по увеличению охвата
детей дополнительным образованием за счет новых форм его организации.
Таким образом, результаты мониторингового исследования показали
следующие позитивные тенденции в развитии системы дополнительного об-
разования детей в Ленинградской области: доступность на бесплатной осно-
ве, в том числе для детей в сельской местности; вовлечение детей в досуговую
деятельность в каникулярное время; наличие системы управления качеством
реализации дополнительных общеобразовательных программ; практика при-
влечения социальных и сетевых партнеров.
К числу негативных тенденций, мешающих развитию системы дополни-
тельного образования региона, можно отнести: недостаточную вариативность
программ дополнительного образования, в том числе профессиональной
ориентации; наличие специалистов, не имеющих педагогического образова-
ния; приверженность к традиционным формам организации дополнительно-
го образования; отсутствие современной материально-технической базы.
В качестве основных рисков развития дополнительного образования де-
тей можно назвать: риск потери квалифицированных специалистов в связи с
требованием профстандарта о наличии педагогического образования; риск
невозможности обеспечения доступности дополнительного образования вви-
ду неготовности учреждений обеспечить его вариативность и новые формы
организации.
Перечисленные негативные тенденции и риски при отсутствии их реше-
ния смогут стать весомыми факторами снижения привлекательности государ-
ственных бюджетных организаций для детей и их родителей (законных пред-
ставителей) в условиях персонифицированного финансирования дополни-
тельного образования.
Реформа дополнительного образования детей, начатая в 2014 г. с
утверждением Концепции развития дополнительного образования детей
до 2020 г. , идет. Среди последних стратегических документов, определяю-
щих судьбу дополнительного образования детей, стал Федеральный при-
оритетный проект «Доступное дополнительное образование для детей»
сроком реализации с 2017 по 2025 г.
5
Ключевой целью проекта «Доступное дополнительное образование для
детей» стало обеспечение к 2020 г. охвата не менее 70–75% детей в возрас-
5
Федера льный приоритетный проек т «Дос тупное дополни тельное образова-
ние для детей» сроком реализации с 2017 по 2025 г. Утвержден президиумом
Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому разви-
тию и приоритетным проек там (протокол от 30 ноября 2016 г. No 11).
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

94
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
те от 5 до 18 лет качественными дополнительными общеобразовательными
программами, в том числе на базе создающихся модельных центров допол-
нительного образования детей.
В документе впервые четко определена система дополнительного обра-
зования детей в регионе, ключевыми взаимодействующими элементами ко-
торой становятся региональные модельные центры, муниципальные опорные
центры на базе ведущих организаций и организации, реализующие дополни-
тельные общеобразовательные программы или участвующие в их реализации
в сетевой форме.
Организации дополнительного образования формально (и, видимо,
окончательно) теряют статус и полномочия «монополиста» системы допол-
нительного образования детей при переходе от развития сети организаций к
развитию сети программ дополнительного образования. Региональная систе-
ма основывается на реализации дополнительных общеобразовательных про-
грамм в образовательных организациях разных типов, в том числе профес-
сиональных образовательных организациях и образовательных организаци-
ях высшего образования, а также организациях спорта, культуры, научных ор-
ганизаций, общественных организаций и организаций реального сектора эко-
номики, в том числе с использованием механизмов сетевого взаимодействия.
Образовательная организация дополнительного образования упомина-
ется в тексте единожды – в качестве муниципальных опорных центров допол-
нительного образования. Муниципальные опорные центры – это ведущие об-
разовательные организации муниципалитетов), обеспечивающие реализа-
цию современных дополнительных общеобразовательных программ, а так-
же осуществляющие внедрение новых практик дополнительного образования
в деятельность муниципальных образовательных организаций, координацию
информирования семей и вовлечения детей в систему дополнительного об-
разования детей.
Как мы видим, данный проект последовательно осуществляет реализа-
цию идей Концепции развития дополнительного образования детей, осно-
вываясь на принципе «программоориентированности»: базовый элемент си-
стемы дополнительного образования детей – это образовательная програм-
ма. Не организация, не ее штатное расписание, а образовательная программа.
Таким образом, реформа дополнительного образования детей обеспе-
чивает развитие сети программ дополнительного образования взамен раз-
витию сложившейся системы организаций дополнительного образования
детей.
Обеспечит ли это решение актуальных проблем, вызвавших необходи-
мость данной реформы? Будет ли увеличение охвата детей дополнительным
образованием при обязательном обеспечении его высокого качества?
Малыхина Любовь

95
На примере Ленинградской области мы попытались проанализировать
негативные тенденции и риски, которые могут помешать ответить на эти во-
просы утвердительно в ближайшее время. Поэтому представляется, что в це-
лях обеспечения качества, доступности и привлекательности для детей си-
стемы дополнительного образования необходимо: наравне с деятельностью
бюджетных организаций дополнительного образования формировать доста-
точный уровень требований к содержанию и кадровому обеспечению допол-
нительных общеобразовательных программ, реализуемых негосударствен-
ным сектором и другими организациями; не допускать отождествления со-
держания культурно-досуговой и образовательной деятельности в практике
дополнительного образования детей; сохранить сети организаций дополни-
тельного образования детей.
Источники
Закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 г.
No 273-ФЗ. М.: ТЦ Сфера, 2013.
Малыхина Л.Б . 2015. Досуговые программы для детей и подростков.
Проектирование. Реализация. Экспертиза. Серия: ФГОС. Внеурочная деятель-
ность / Н.Ю . Конасова, Л.Б . Малыхина, Н.И. Бочманова, А.Г
. Зайцев, И.М. Ка-
релова. Учебно-методическое пособие. 2-е изд. , доп. и испр. Волгоград: Учи-
тель.
Панасюк В.П. 2003. Школа и качество: выбор будущего. СПб.: КАРО.
План мероприятий на 2015–2020 гг. по реализации Концепции разви-
тия дополнительного образования детей в Российской Федерации до 2020 г.
(Распоряжение Правительства РФ от 24 апреля 2015 г. No 729-р).
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

96
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Рогозина Татьяна
Изменить нельзя сохранить:
где поставим запятую?
Отражение государственной
политики в модернизации
системы оценивания
в российской школе
Рогозина
Татьяна Валерьевна,
кандидат педагогических наук,
доцент кафедры управления
и экономики
в образовании ЛОИРО.
Санкт-Петербург.
Для связи с автором:
rtv-loiro@yandex.ru
Аннотация
Замысел данной статьи появился у
автора в ходе размышления над крыла-
тым выражением: «Что ценится, то и оце-
нивается». В статье анализируется влияние
образовательной политики государства на
изменение ценностных подходов в систе-
ме оценивания в школьном образовании
и на развитие инструментов оценки обра-
зовательных результатов учащихся в пери-
од с 2000-х гг. до настоящего времени.
Ключевые слова: образовательная
политика, качество образования, система
оценки, практика оценивания, внешние
процедуры оценивания, внутриклассное
(внутришкольное) оценивание

97
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ
Rogozina Tatiana
To change or to keep:
where to put comma?
Reflection of state policy
in modernization of system
of evaluation
in Russian school
Rogozina
Tatiana Valeryevna,
Candidate of Pedagogic Sciences,
Associate Professor Department
of Administration and Economy
in education at LOIRO.
Saint Petersburg.
To contact the author:
rtv-loiro@yandex.ru
Abstract
The idea of this article appeared during
author's reflection on the proverb: “what is
valued, that is evaluated”. The article analyzes
the influence of state policy on changes in the
field of education and value approaches in the
system of evaluation in school education and
the development of tools for the educational
results assessment among students from the
2000s to the present.
Keywords:
educational policy,
education quality, assessment system,
assessment practice, external assessment
procedures,
intraclass (intraschool)
assessment

98
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Еще в 2001 г. в материалах для разработчиков документов по обнов-
лению общего образования отмечалось, что «сложившаяся на сегодняшний
день система 1оценки качества учебных достижений учащихся в общеобразо-
вательной школе трудно совместима с требованиями модернизации образо-
вания» [Стратегия модернизации... 2001: 41].
Прошло 17 лет, в ходе которых образовательная политика Российской
Федерации реализовывалась путем принятия Федерального закона «Об об-
разовании в Российской Федерации», введением образовательных стандар-
тов двух поколений, разработкой Единой системы оценки качества общего об-
разования (ЕСОКОО). Рассмотрим, как данные изменения повлияли на систе-
му оценки, какие внутренние и внешние проблемы оценки качества учебных
достижений учащихся по отношению к школе были решены или обострены?
Какие проблемы и противоречия в практике оценивания в постсоветской
школе должны были решить реформы начала XXI в.? Выделим пять основных
из них:
–
создание новых, прозрачных по характеру процедур оценивания и но-
вых контрольно-измерительных материалов в условиях расширения и уве-
личения числа значимых образовательных достижений, расширения числа
участников и пользователей результатов оценивания;
–
создание системы оценивания для трех уровней общего образования
(начального, основного и среднего), учитывающих особенности возраста уча-
щихся и целей уровней образования;
–
создание системы оценивания, ориентированной на индивидуальный
прогресс учащихся, путем расширения фактически трехбалльной шкалы оце-
нивания при декларировании пятибалльной и отказа от ориентации на «нако-
пляемость» отметок в журнале;
–
изменение ситуации, когда оценочный механизм остается исключи-
тельно в руках педагога и направлен на внешний контроль, организация целе-
направленной педагогической работы по развитию у учащихся способностей
к самоконтролю и самооценке;
–
отказ от использования оценки в качестве дисциплинарной меры и как
средства принуждения.
Реализация Федерального закона «Об образовании в Российской Феде-
рации» и введение двух поколений образовательных стандартов общего об-
разования предполагали решение данных проблем.
Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» рас-
ширил компетенции образовательной организации в области оценивания
и использования результатов учащихся. Если в Законе «Об образовании»
1
Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. No 3266-1 «Об образовании»
(в ред. 1992, 2012).
Рогозина Татьяна

99
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ
указывалось, что образовательное учреждение самостоятельно в выборе си-
стемы оценок, формы, порядка и периодичности промежуточной аттеста-
ции обучающихся и (в редакции от 2003 г.) осуществляет индивидуальный
учет результатов освоения обучающимися образовательных программ, а так-
же хранение в архивах данных об этих результатах на бумажных и (или) элек-
тронных носителях2
, то в новом законе к компетенции образовательной орга-
низации был добавлен ряд положений3:
–
поощрение обучающихся в соответствии с установленными образова-
тельной организацией видами и условиями поощрения за успехи в учебной,
физкультурной, спортивной, общественной, научной, научно-технической,
творческой, экспериментальной и инновационной деятельности;
–
проведение самообследования;
–
обеспечение функционирования внутренней системы оценки качества
образования.
Сопоставление положений Закона «Об образовании» и Федерально-
го закона «Об образовании в Российской Федерации» показывает, что шко-
лы с 1992 г. имели возможность самостоятельно определять правила оценоч-
ной деятельности учащихся, решая существующие в ней проблемы. В дей-
ствительности этими правами практически не воспользовались, в школах
по-прежнему реализовывалась оценочная деятельность, сложившаяся в со-
ветское время.
Федеральный компонент государственных образовательных стандартов
общего образования (далее – ФК ГОС), принятый в 2004 г., не содержит пря-
мых указаний на требования к системе оценки, но ориентирует на приобре-
тение учащимися опыта разнообразной деятельности, а среди общих учеб-
ных умений, навыков и способов деятельности в разделе «Рефлексивная дея-
тельность» указывает, что учащиеся основной школы должны владеть навыка-
ми контроля и оценки своей деятельности, умением предвидеть возможные
последствия своих действий, оценивать свои учебные достижения, поведе-
ние, черты своей личности, своего физического и эмоционального состояния4
.
Кардинальных изменений в системе оценки не произошло, введение ФК ГОС
нашло отражение в использовании в школах образовательных технологий,
2
Федера льный закон от 29 декабря 2012 г. No 273-Ф3 «Об образовании в Рос-
с ийс кой Федерации» (в ред. 2013, 2018).
3
Приказ Министерства образования Российской Федерации от 5 марта 2004 г.
No 1089 «Об утверж дении ф едерального компонента государст венны х обра-
зовате льных с тандарт ов нача льног о общего, основног о общего и сред него
(полного) общего образования» (в ред. 2004, 2017).
4
Приказ Министерства образования и науки России от 17 декабря 2010 г.
No 1897 «Об у твержден ии федера льного г осударс т венного образовательного
с та н дар та ос новног о общего образования» (в ред. 2010, 2017).

100
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
направленных на вовлечение учащихся в оценку собственных результатов. В
школьной практике стали использоваться листы самооценки работы на уроке,
рефлексивные листы по итогам проведения экскурсий, походов, первые вари-
анты портфолио (папки достижений).
Федеральные государственные образовательные стандарты (далее –
ФГОС) регламентируют оценочную деятельность через выдвижение требова-
ний к системе оценки. В соответствии с требованиями ФГОС система оценки
достижения планируемых результатов освоения основной образовательной
программы входит в Целевой раздел основной образовательной программы,
тесно связана с планируемыми результатами и ориентирует школу в описании
и проведении следующих оценочных процедур5:
1) определять основные направления и цели оценочной деятельности,
ориентированной на управление качеством образования, описывать объект
и содержание оценки, критерии, процедуры и состав инструментария оцени-
вания, формы представления результатов, условия и границы применения си-
стемы оценки;
2) ориентировать образовательный процесс на духовно-нравственное раз-
витие и воспитание обучающихся, реализацию требований к результатам осво-
ения основной образовательной программы основного общего образования;
3) обеспечивать комплексный подход к оценке результатов освоения
основной образовательной программы основного общего образования, по-
зволяющий вести оценку предметных, метапредметных и личностных резуль-
татов основного общего образования;
4) обеспечивать оценку динамики индивидуальных достижений обу-
чающихся в процессе освоения основной общеобразовательной программы
основного общего образования;
5) предусматривать использование разнообразных методов и форм, вза-
имно дополняющих друг друга (стандартизированные письменные и устные
работы, проекты, практические работы, творческие работы, самоанализ и са-
мооценка, наблюдения);
6) позволять использовать результаты итоговой оценки выпускников,
характеризующие уровень достижения планируемых результатов освоения
основной образовательной программы основного общего образования, как
основы для оценки деятельности образовательного учреждения и системы об-
разования разного уровня.
5
Инструктивное письмо No 13-51-120/13 от 3 июня 2003 г. «О системе оцени-
вания учебных достижений младших школьников в условиях безотметоч-
ного обучения в общеобразовательных учреждениях, учас твующих в экспе-
рименте по совершенст вованию стру кт уры и содерж ани я общего образова-
ния».
Рогозина Татьяна

101
Система оценки достижения планируемых результатов освоения основ-
ной образовательной программы на уровнях основного и среднего общего
образования должна включать описание организации и содержания государ-
ственной (итоговой) аттестации обучающихся, промежуточной аттестации об-
учающихся в рамках урочной и внеурочной деятельности, итоговой оценки по
предметам, не выносимым на государственную (итоговую) аттестацию обуча-
ющихся, и оценки проектной деятельности обучающихся.
Данные требования ориентированы на решение проблем в оценочной
деятельности и в первую очередь ставили перед школой новые задачи, свя-
занные со стандартизацией процедур оценивания в образовательном про-
цессе (описание объекта и содержания оценки, критериев, процедур и соста-
ва инструментария оценивания, форм представления результатов, условий и
границ применения системы оценки), фактически решая проблему субъекти-
визма и непрозрачности оценивания. Еще одной новой задачей стала реали-
зация комплексного подхода к оценке результатов каждого отдельного ребен-
ка, его индивидуального прогресса в освоении образовательной программы.
Выполнение этих требований не предусматривало ограничение свободы шко-
лы в определении правил оценочной деятельности, но требовало данные пра-
вила сформулировать в основной образовательной программе и локальном
нормативном акте, устанавливающем формы, периодичность и порядок те-
кущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации, и использовать
в ежедневной практике.
Попытка децентрализации оценки качества образования, передача на
уровень образовательных учреждений прав, обязанностей и компетенций по
оценке образовательных достижений обучающихся давала возможность для
становления и развития управления школой на основе исследований (эва-
люации как процесса систематического исследования качества образования
и принятия решений на основе достоверных данных). А система оценки ста-
ла пониматься не только как шкала, которая используется при выставлении от-
меток и ситуации, в которые отметки принято выставлять, а как механизм осу-
ществления контрольно-диагностической связи между учителем, учеником и
родителями по поводу успешности образовательного процесса, где ключевым
игроком становится ученик, его учебные цели и результаты.
В новых условиях стал проявляться и новый смысл оценивания: оце-
ночные действия проводятся не ради того, чтобы оценить и поставить отмет-
ку, а ради того, чтобы понять, каких результатов достиг или не достиг каж-
дый ученик, что нужно изменить в его учебе и работе школы, чтобы ребе-
нок стал успешнее. В профессиональном сообществе стали рассматривать-
ся новые функции оценивания. Наряду с традиционной функцией контро-
ля, приобретают значимость другие функции: оценивание как обратная связь,
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

102
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
которая дает учителю информацию о том, чему научились ученики и в какой
степени реализованы поставленные учебные цели; оценивание как навигатор,
позволяющий учащимся и их родителям узнать, каких результатов они достиг-
ли и что делать в дальнейшей самостоятельной деятельности, работе вместе
с классом и учителем [Пинская, Улановская 2014: 11].
В этих условиях могла развиваться практика безотметочного оценивания.
В 2003 г. Министерство образования и науки направило в образовательные
организации инструктивное письмо, в котором предлагалось использовать
безотметочное обучение в начальной школе6
.
Безотметочное обучение рас-
сматривается как один из новых подходов к оцениванию, который позволил
бы преодолеть недостатки существующей «отметочной» системы оценивания.
Подобный опыт существует в Финляндии (отметки используются с 7-го клас-
са), Дании (отметки используются с 8-го класса). Датские школьники вместе с
первыми отметками получают письмо от учителей, в котором сказано об огра-
ниченности любого оценивания и любой отметки, о том, что не существует эк-
заменов или оценок, которые покажут лучшие качества ребенка, которые де-
лают его тем, кто он есть.
Введение безотметочного обучения в российской школе требовало до-
говоренностей внутри организации и с родительской общественностью. Ин-
структивное письмо определяет три точки согласования:
•
«стыковка» на уровне общих подходов к оцениванию между началь-
ной и основной школой;
•
«стыковка» «оценочной политики» школы и семьи;
•
«стыковка» оценочных требований администрации и учителей всех
ступеней, договор о приемлемых формах внутришкольного контроля (прави-
лах ведения классных журналов, ученических дневников).
Как показывает анализ школьной практики, безотметочное обуче-
ние не стало массовым, в настоящее время в российской школе принято ис-
пользовать отметки со 2-го класса, как это регламентировано положением
СанПиН7
.
При всех новых возможностях в анализируемый период в массовой
практике не изменилась ориентация текущего контроля на «накопляемость»
отметок. Вместе того чтобы выделить значимые точки оценивания, связанные
6
Постановление Главног о г осударст венного санит арного врача РФ от 29 де -
кабря 2010 г. No 189 «Об утверждении СанПиН 2.4.2 .2821-10 «Санитарно-
эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в об-
щеобразовательных учреждениях» (в ред. 2010, 2015).
7
Письмо Министерства образования и науки РФ No НТ-664/08, Общероссий-
ского профсоюза образования No 269 от 16 мая 2016 г. «Рекомендации по со-
кращению и устранению избыточной отчетности учителей».
Рогозина Татьяна

103
с ключевыми результатами за учебный период (тема, раздел, четверть, три-
местр и др.) , спланировать процедуры оценивания и разработать критериаль-
ный аппарат для них, школы по-прежнему выставляют по пять-шесть случай-
ных отметок за урок, которые не отражают индивидуальный прогресс учащих-
ся в освоении программы по учебному предмету или курсу. Такой набор отме-
ток не дает возможность проследить изменения в достижении результатов за
определенный период времени, так как нет возможности понять, что стоит за
безликой отметкой.
Отметка за четверть или триместр в большинстве случаев выставляется
как среднеарифметическое число. Ряд школ в условиях введения электронных
журналов стали использовать систему средневзвешенных отметок, когда раз-
ным видам работ присваивается весовой коэффициент, повышающий или по-
нижающий их вклад в итоговую отметку за учебный период. По мнению руко-
водителей образовательных организаций, переход на такое оценивание дела-
ет систему более объективной, но школа сталкивается со снижением показа-
телей успеваемости, что вызывает негативное отношение со стороны органов
управления, привыкших к положительной динамике всегда и во всем.
Информация о результатах обучения каждого ребенка – ценный ресурс,
получение и обработка которого требует затрат – прежде всего временных.
В условиях увеличения нагрузки педагогов с целью выполнения майских ука-
зов Президента Российской Федерации и достижения показателей по заработ-
ной плате, увеличения отчетности, о чем неоднократно заявляли представите-
ли Министерства образования и науки и профсоюзные организации8
, ориен-
тации школы на количественные показатели качества работы, временные ре-
сурсы педагогов малы, почти ничтожны. Технологии оценки индивидуально-
го прогресса (например, технологии «Портфолио», «Развивающие беседы»)
предусматривает временные затраты как педагогов, так и самого ученика.
В рамках стажировки в образовательные организации Эстонии в октябре
2017 г. руководители и педагоги Ленинградской области и Санкт-Петербурга
познакомились с технологией проведения развивающих бесед, которая по-
нимается как регулярная, детально продуманная, заранее запланированная
встреча людей, заинтересованных в успехе своей деятельности в школе и раз-
витии личности школьника. При обсуждении данного опыта были высказа-
ны мнения, что в нашей школе нет времени на проведение подобных бесед.
8
Высту п ление Н.А . Заиченко, ака дем ического ру ководи те л я маг ис терской
программы «Управление образованием» НИУ ВШЭ – СПб, в ходе дискуссион-
ной площадки «Сегодня – выпускник школы, завтра – студент: что меняет-
ся в оценке образовательных результатов?» в рамка х нау чно-практической
конференции «Оценка качества образования в современной школе» 30 марта
2016 г.
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

104
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Получается, что в течение учебного года, длящегося девять месяцев, в ходе
которых ребенок еженедельно проводит в школе от 21 до 37 часов, не считая
времени на внеурочную деятельность и выполнение домашних заданий, мы
не можем найти тридцати минут, чтобы выслушать учащегося и помочь ему
спланировать дальнейшее развитие. Всегда не хватает времени, чтобы выпол-
нить работу как надо, однако на то, чтобы ее переделать, время находится.
Это выражение, которое известно в теории управления как закон Мескиме-
на, подтверждается результатами исследования качества организации воспи-
тательного процесса в образовательных организациях Ленинградской обла-
сти. Так, в числе наиболее часто решаемых вопросов организации воспита-
тельной работы респонденты назвали представление обучающегося на совете
по профилактике (41%), который направлен на работу с учащимися, показы-
вающими низкие результаты или девиантное поведение [Панасюк, Фофанов
2017: 25]. Школа не организует пропедевтическую работу с учащимися по во-
влечению детей в процесс обучения, развитие их ответственности за учебные
достижения, а использует традиционные способы влияния на этапе заверше-
ния учебных периодов в виде публичного обсуждения («публичной порки»)
результатов обучения и поведения.
Систему оценивания можно рассматривать как механизм саморегуляции
образовательного процесса в каждой школе, что определяет ее исключитель-
но важную роль не только для развития образовательной организации, но и
для ежедневного функционирования. Именно оценивание задает систему от-
ношений между детьми и взрослыми, влияет на уклад школьной жизни. Что
можно сказать о взаимоотношениях между учителями и учащимися, если си-
стема оценивания позволяет школьникам концентрироваться на получении
одобрения учителя, а не на объективном измерении своих результатов, бы-
стро обучаться тому, как избегать неправильных ответов и поднимать руку, ког-
да знают правильный ответ? О какой степени доверия может идти речь, если
учитель не доверяет результатам самооценки ученика, а подпись в дневнике
рядом с отметкой по-прежнему рассматривается родителями как подтверж-
дение того, что отметка получена? Откуда идет это недоверие? Не влияет ли
на него недоверие федеральных и региональных уровней к педагогическим
измерениям и связанное с этим увеличение внешних по отношению к школе
процедур оценивания (бесконечных диагностических работ регионального,
муниципального уровней, всероссийских проверочных работ и пр.)?
В ходе подготовки к введению ФГОС начального общего образова-
ния были определены основания оценочной деятельности, которые в даль-
нейшем стали рассматриваться как принципы оценивания и на других уров-
нях общего образования [Логинова, Фирсов, Леонтьева 2009: 31]. Из пяти
принципов наиболее полно реализуется принцип, предусматривающий
Рогозина Татьяна

105
оценивание с помощью отметки результатов деятельности ученика и
процесс их формирования, но не личных качества ребенка. Реализация
других принципов вызывает серьезные затруднения. Данные затруднения – не
обвинения в адрес школы, а попытка описать существующую в период пере-
хода на новые образовательные стандарты практику и совместно исследовать
причины сохранения системы оценки [Рогозина 2016: 37].
Оценивание является постоянным процессом, естественным обра-
зом интегрированным в образовательную практику:
–
Учителя воспринимают обучение и оценивание как два неразрывно свя-
занных процесса, но рассматривают эту связь односторонне: оценивание яв-
ляется частью обучения: если я чему-то учу, то должен это оценить. Возможно-
сти оценивания для обучения и оценивания как обучение только начинают из-
учаться учителями в рамках освоения технологий формирующего оценивания.
–
Контекстная информация о стартовых возможностях учащихся, дина-
мике образовательных результатов используется в случаях внешних оценоч-
ных процедур, но не в ежедневных оценочных ситуациях.
–
Получение данных о результатах учащихся – это начало работы учителя
и школы, а не конец, как принято считать. Анализ результатов промежуточной
аттестации учащихся не связывается с внесением изменений в рабочие про-
граммы учебных предметов, курсов, календарно-тематические планирования.
Это связано и с тем, что представители органов управления, например, Санкт-
Петербурга рекомендуют не изменять эти документы в течение учебного года.
Оценивание является критериальным, основными критериями
оценивания выступают планируемые результаты:
–
Часть учителей не видит связи между планируемыми результатами
и критериями оценки.
–
Введение государственной итоговой аттестации в формате ОГЭ и ЕГЭ,
основанной на критериальном оценивании, оказывает влияние на использо-
вание критериев для текущего оценивания и проведения промежуточной ат-
тестации отдельными учителями, большинство из которых являются эксперта-
ми ОГЭ и ЕГЭ.
–
Учителя испытывают затруднения в определении и описании критери-
ев для оценки конкретных видов деятельности, как традиционных для школы
(пересказ параграфа, выполнение контрольной работы), так и новых: проект-
ной и учебно-исследовательской деятельности.
–
Нет согласованности в понимании критериев оценки работы учащих-
ся учителями одного предмета: расхождение может составлять до трех бал-
лов. В ходе выполнения практических заданий в рамках семинарских занятий
за одну и ту же работу учащийся мог получить отметки «неудовлетворитель-
но» и «отлично».
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

106
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
–
Используемые критерии для оценки работ учащихся редко учитыва-
ют уровневый подход, требуемый ФГОС («ученик научится», «ученик получит
возможность научиться»).
–
Использование критериального оценивания в большинстве случаев за-
канчивается отметкой, а само оценивание идет по пути вычитания, а не сложе-
ния («Чтобы получить три, надо сделать все и допустить ошибку»).
–
Учителя выражают недовольство увеличением времени на подготовку
к оцениванию работ и самого оценивания, а также времени на учебных заня-
тиях по обсуждению с учащимися правил оценивания, выработке критериев.
Система оценивания выстраивается таким образом, чтобы учащи-
еся включались в контрольно-оценочную деятельность, приобретая
навыки и привычку к самооценке и взаимооценке:
–
Учителю трудно понять, в каких случаях использовать для оценивания
самооценку, а в каких – взаимооценку, как между собой связаны эти действия.
По мнению учителей, эффективнее использовать взаимооценку, так как уча-
щиеся «старательнее ищут ошибки у одноклассников».
– Нет целенаправленного обучения учащихся самооценке и взаимооцен-
ке, несмотря на то что эти действия входят в группу универсальных учебных
действий [Асмолов 2011: 4].
–
Учителя используют самооценку и взаимооценку, чтобы получить дан-
ные о предметных результатах, но не видят смысла в оценке самих умений ре-
бенка проводить оценивание своей работы и работ других детей.
–
В большинстве случаев на уроках самооценивание и взаимооценива-
ние предполагает выставление отметки.
–
Нет доверия к результатам оценивания, учителя после проведенной
самооценки и взаимооценки обычно перепроверяют действия учащихся
(«Оставьте, я потом посмотрю и выставлю отметки»).
–
От уровня к уровню общего образования нет положительной динами-
ки в количестве работ, которые оценивает сам ученик по сравнению с рабо-
тами, подлежащими оценке учителем. Представители организаций высшего
профессионального образования отмечают несформированность навыка са-
мооценивания у студентов первого курса, ориентацию на пошаговый контроль
взрослого9
.
В оценочной деятельности реализуется заложенный в стандарте
принцип распределения ответственности между различными участни-
ками образовательного процесса за счет выбора процедур, форм, со-
держания оценочной деятельности:
9
Федеральный закон от 27 июля 2006 г. No 152-ФЗ «О персональных данных»
(в ред. 2006, 2017).
Рогозина Татьяна

107
–
Учащимся предлагается сделать выбор в процедуре, форме или содер-
жании оценочной деятельности на уровне основного общего образования
(сдача экзамена в формате ОГЭ по выбору), на уровне среднего общего об-
разования (сдача экзаменов в формате ЕГЭ по выбору, выбор уровня экзаме-
на по математике), на других уровнях регламентация оценочной деятельности
идет со стороны школы и учителя.
–
Отсутствует обучение учащихся делать обоснованный выбор, за кото-
рым стоит ответственность ребенка за результат.
–
В школу медленно приникают открытые формы оценивания, в том чис-
ле публичная защита проектов, публичный экзамен, публичный зачет, публич-
ные оценочные процедуры по итогам учебного периода. В полной мере не ис-
пользуются возможности публичной презентации и оценки результатов вне-
урочной деятельности.
–
Использование новых форм оценивания происходит в традиционном
оценочном контексте («Мы ходили сдавать олимпиады»).
–
Школа не рассматривает возможности более позднего введения отме-
точного оценивания для развития внутренней мотивации к обучению, – на-
оборот, зафиксированы случаи использования отметок в 1-м классе, что про-
тиворечит требованиям СанПиН.
– Школа не рассматривает вопросы изменения шкалы оценки, хотя недо-
вольство существующей высказывается в массовом порядке.
–
Учащиеся ориентированы на получение пятерки как наиболее желан-
ный результат, «ребрендинг» тройки, как это предполагалось в методических
материалах, сопровождающих стандарт, не произошел.
– В школе не закрепляется накопительная система оценивания, основной
причиной этого учителя называют ее трудоемкость.
–
В условиях самостоятельного формирования учебного плана процеду-
ры оценивания по-прежнему происходят на уроках, реже используется воз-
можность составления нелинейного расписания и проведения зачетных дней,
зачетных недель.
–
В условиях выбора оценочных процедур учителя выбирают близкие
к традиционным (например, для оценки метапредметных результатов кон-
трольную работу вместо проекта).
Трудности модернизации системы оценки результатов учащихся в совре-
менной школе могут быть связаны с рядом объективных и субъективных при-
чин, многие из которых обусловлены государственной политикой на феде-
ральном, региональном и муниципальном уровнях.
Изменения в оценочных процедурах, инициированные на федеральном
уровне, были поддержаны на региональных и муниципальных уровнях, если
они затрагивали внешние по отношению к школам оценочные процедуры
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

108
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
(ОГЭ, ЕГЭ) или процедуры, которые контролируются извне: требуется отчет-
ность не только в виде предоставления статистических данных, но и самих ра-
бот учащихся или аудиозаписей экзаменов: итоговое сочинение в 11-м клас-
се, устное итоговое собеседование по русскому языку в 9-м классе (апроба-
ция прошла весной 2018 г.) , всероссийские контрольные работы. В начале ре-
форм система образования работала на то, чтобы общество в целом и про-
фессиональное сообщество признали эти процедуры. Так, в ходе введения
ЕГЭ на различных уровнях проводились встречи и обсуждения, объяснялся
смысл отделения экзамена от педагогов, которые учили ребенка, раскрыва-
лись новые возможности для учащихся, связанные с более объективной оцен-
кой результатов и, как следствие, влияние на поступление в высшие учебные
заведения. В дальнейшем введение новых процедур оценивания «продавли-
валось» сверху (ОГЭ, всероссийские проверочные работы, итоговое сочине-
ние, итоговое собеседование по русскому языку). Ресурсы федеральных ин-
ститутов развития образования, региональных институтов повышения квали-
фикации, методических служб были сосредоточены в области обеспечения
проведения внешних процедур.
Инициативы федерального уровня, связанные с изменением внутри-
школьного оценивания (более позднее введение балльной отметки, расши-
рение шкалы оценивания, использование разнообразных процедур оценива-
ния, в том числе где педагог выступает как эксперт и др.) , были поддержаны
в отдельных регионах. Данные изменения не стали массовыми, – более того,
они вызывают отторжение у педагогов и, возможно, в свою очередь, это ока-
зывает влияние на документы, принимаемые на федеральном уровне в по-
следние два года.
В каком случае предложения федерального уровня в изменении вну-
тришкольного оценивания нашли отражение в школьной практике? На при-
мере системы образования города Калининграда и Калининградской области
можно видеть, что включение изменений во внутришкольном и внутрикласс-
ном оценивании в список показателей, на основании которых присваивает-
ся статус региональной инновационной площадки по опережающему введе-
нию ФГОС, обеспечило данные изменения. Школы региона используют мно-
гобалльные системы оценивания (от 10 до 300), построенные на технологии
накопительного оценивания, а также позднее вводят отметки (не раньше 3-го
класса начальной школы). Но этот опыт опять говорит, что школа меняет обра-
зовательный процесс при сигналах, которые идут сверху.
Система оценки является элементом образовательной системы школы, ее
изменение связано с изменением других элементов. При отсутствии измене-
ний в учебном плане, рабочих программах учебных предметов, формах про-
ведения уроков, взаимоотношениях школы с учащимися и их родителями
Рогозина Татьяна

109
не появляется потребности в изменении системы оценивания. У учителей не
возникает необходимости изменять оценочную деятельность, пересматривать
оценочные методы и определять, насколько они дают необходимую инфор-
мацию для дальнейшей деятельности учителя и ученика, в привычных для пе-
дагогов условиях организации образовательного процесса. Отсутствие новых
контрольно-измерительных материалов и несогласованность уже разрабо-
танных, особенно в оценке личностных и метапредметных результатов, также
оказывает влияние на отказ от изменений.
В 2016 г. была закончена разработка Единой системы оценки качества
общего образования, которая должна давать полное представление о качестве
образования в стране, анализировать и учитывать влияние различных фак-
торов на результаты работы образовательных организаций. В структуру ЕСО-
КО (ранее – ЕСОКОО) наряду с национальными экзаменами (ОГЭ, ЕГЭ) во-
шли всероссийские проверочные работы (ВПР), общероссийские (Нацио-
нальное исследование качества образования) и международные мониторин-
ги и исследования. Все эти процедуры отвечают на запрос государства – до-
стижение учащимися результатов ФГОС и определение эффективности ис-
пользования бюджетных средств на образование.
В проектных материалах в период разработки ЕСОКО особое место в новой
системе оценки качества образования выделялось процедурам внутриклассно-
го (внутришкольного) оценивания. В окончательном варианте системы оно от-
сутствует, оставив только внешние по отношению к школе процедуры. А ведь
именно внутриклассное (внутришкольное) оценивание дает возможность учи-
тывать потребности физического лица (учащегося, его родителей или законных
представителей), в интересах которого осуществляется образовательная дея-
тельность, а также формировать представление об индивидуальном прогрес-
се учащегося. И хотя в новой системе школам предоставлена возможность ве-
сти самодиагностику и выявлять имеющиеся проблемы, используя результаты
внешнего оценивания, а родителям получать информацию о качестве знаний
своих детей, остается открытым вопрос о роли оценивания учителем и школой,
нет стимула школам продолжать работу по модернизации внутришкольной си-
стемы оценивания. Система снова «вырулила» на прежний предмет оценива-
ния: оценивание результата обучения, оценивание процесса обучения, хоть и
заявлялось ранее как значимое, в нынешних условиях обесценилось.
Опыт деятельности частных общеразовательных организаций Российской
Федерации показывает несколько отличную от массовой школы ситуацию.
В условиях увеличения внешних процедур оценивания результатов учащихся
внутриклассное (внутришкольное) оценивание остается по-прежнему значи-
мым, прикладываются усилия по его совершенствованию и развитию. Это свя-
зано со спецификой работы частных образовательных организаций, ориенти-
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

110
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
рованных, с одной стороны, на требования государства, а с другой стороны,
на широкий образовательный запрос ребенка и его семьи. И если для госу-
дарства важны итоговые результаты на уровне общего образования, то для ре-
бенка и его родителей важны результаты здесь и сейчас – каждое продвиже-
ние ребенка должно быть замечено и поддержано. В частных школах дискус-
сии ведутся вокруг того, как сделать лучше систему оценивания в школе, чтобы
помочь ребенку учиться, что, безусловно, в свое время повлияет и на резуль-
татах итоговой аттестации. Эта ситуация отражается в характере процедур оце-
нивания и вовлечения в него специалистов – например, сотрудников психо-
логической службы (ЧОУ «Санкт-Петербургская гимназия “АЛЬМА МАТЕР ”»),
выборе форм, ориентированных на детей и родителей, – например, письма
родителям, которые содержат описание достижений учащихся в определен-
ный период обучения (ЧОУ «Унисон» Санкт-Петербурга).
Еще один сюжет, связанный с отражением процессов в обществе и школе,
поднимает вопрос оценивания как коррупционной составляющей профессио-
нальной деятельности педагога. В профессиональной среде хорошо извест-
на практика, когда в начале 10-го класса определяются учащиеся, которые по-
тенциально могут стать золотыми и серебряными медалистами по окончании
школы, дальнейшее оценивание результатов учащихся идет с учетом реализа-
ции этой возможности. Учителя не выставляют данным учащимся в журнал от-
метки ниже четверки, дают возможность исправить неудачные работы, сни-
жают требования, чтобы не портить нужный средний балл. Эта практика в пол-
ной мере может рассматриваться как нарушающая права других учащихся, ко-
торые не вошли в список будущих медалистов, ведет к снижению уровня меж-
личностного доверия в школе, повышению терпимости к коррупции. С 2017 г.
в ГАОУ ДПО «Ленинградский областной институт развития образования» в
рамках инвариантной (обязательной) части всех курсов повышения квалифи-
кации изучается модуль «Действующее российское законодательство в сфере
противодействия коррупции». Вопросы оценочной деятельности в образова-
тельных организациях в нем, к сожалению, не рассматриваются.
В 2006 г. в Российской Федерации был принят закон о защите персональ-
ных данных10
.
Целью настоящего закона является обеспечение защиты прав
и свобод человека и гражданина при обработке его персональных данных, в
том числе защиты прав на неприкосновенность частной жизни, личную и се-
мейную тайну. Отметки, полученные учащимися, рассматриваются как персо-
нальные данные, однако в ходе школьной практики они по-прежнему откры-
ты. В ряде стран (США, Эстония) отметки – это данные, которые не объявля-
ются публично – например, при раздаче тетрадей с контрольными работами.
10
Федеральный закон от 27 июля 2006 г. No 152-ФЗ «О персональных данных»
(в ред. 2006, 2017).
Рогозина Татьяна

111
В российской школе такой опыт даже не рассматривается. Это может сигнали-
зировать о том, что ученик так и не стал субъектом образовательного процесса.
Уважение к учащемуся может проявляться в уважении к его отметкам как лич-
ным достижениям, которые не должны быть публичными.
Подводя итог, можно сказать, что в начале XXI в. открылось «окно воз-
можностей» для пересмотра и изменения сложившейся в советское время си-
стемы оценивания, но российским образованием эти возможности были упу-
щены, а в настоящее время, в условиях роста консервативных настроений,
возврата к ценностям советской школы, не стоит ожидать изменений в практи-
ке оценивания. Система образования, открыто ностальгирующая по советской
школе, влияет на мнение о школьном оценивании. Растет число родителей,
опасающихся изменений в системе оценивания, они выражают недовольство
по поводу усложнения системы оценивания, хотят простых и понятных оценок
в виде отметок, как в их детстве, не принимают безотметочное обучение. Они
доверяют традиционной системе, но это доверие основано на силе привычки,
а не на понимании, как лучше учиться их детям.
В течение 18 лет нынешнего века системой образования на уровне стра-
ны руководили четыре министра: В.П. Филиппов (1999–2004), А.А. Фурсен-
ко (2004–2012), Д.В . Ливанов (2012–2016), О .Ю . Васильева (2016 – по на-
стоящее время). Фактически реформы системы образования начинали и раз-
вивали одни руководители, деятельность которых была направлена на изме-
нение системы, в том числе системы оценивания результатов учащихся, а в
настоящее время продолжают лица, ориентированные на другие, порой про-
тивоположные ценности в образовании. Образовательную политику государ-
ства в области оценивания достижений учащихся можно оценить как непосле-
довательную, противоречивую, не опирающуюся на результаты научных ис-
следований. Школа так и не перестала быть в центре внимания политических
процессов в стране: любые изменения в ней воспринимаются как посягатель-
ства на интересы тех или иных групп. Образовательные организации в этих
условиях выступают как заложники ситуации, по сути делая шаги назад, теряя
пусть и небольшой опыт качественных практик в оценивании, которые стали
появляться в школьной жизни. Частные общеобразовательные учреждения,
развивая оценочную деятельность детей и взрослых внутри образовательных
организаций, не оказывают влияние на массовую практику.
Ориентируясь только на привычные показатели оценки деятельности
школ и внешние процедуры, которые могут появляться и исчезать из школь-
ного ландшафта по желанию министра образования или первых лиц государ-
ства, школа не использует шанс развития внутришкольной системы оценива-
ния, которая могла бы выражать политику профессионального сообщества
и стать фундаментом для развития образовательной организации.
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

112
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Источники
Асмолов А.Г
.
(ред.) 2011. Формирование универсальных учебных дей-
ствий в основной школе: от действия к мысли. Система заданий: пособие для
учителя. 2-е изд. М.: Просвещение.
Логинова О.Б ., Фирсов В.В. , Леонтьева М.Р
.
2009. Разработка и апро-
бация технологии достижения планируемых результатов освоения программ
начальной школы по предметам «Русский язык», «Чтение», «Математика»,
«Окружающий мир». URL: http://standart.edu.ru/catalog.aspx?CatalogId=436.
Панасюк В.П., Фофанов А.М. (ред.) 2017. Качество организации воспи-
тательного процесса в образовательных организациях Ленинградской обла-
сти: результаты апробации оценочного инструмента. – Развитие национально-
региональной системы независимой оценки качества общего образования:
инновационный опыт и достижения Ленинградской области: сб. материалов.
СПб.: ЛОИРО.
Пинская М.А. , Улановская И.М. 2014. Новые формы оценивания. На-
чальная школа. 2-е изд. М.: Просвещение.
Рогозина Т.В . 2016. О модернизации системы оценки знаний и компетен-
ций учащихся в общеобразовательной школе. – Образование: ресурсы разви-
тия. No 3. С. 33–40.
Стратегия модернизации содержания общего образования: материа-
лы для разработчиков документов по модернизации общего образования.
М.: Мир книги, 2001.
Рогозина Татьяна

113
Заиченко Наталья
Учительская зарплата:
неравенство
за равный труд
Заиченко
Наталья Алексеевна,
кандидат педагогических наук,
профессор,
Национальный исследовательский
университет
«Высшая школа экономики –
Санкт-Петербург».
Санкт-Петербург.
Для связи с автором:
zanat@hse.ru
Аннотация
В статье делается акцент на про-
блеме дифференциации заработной
платы учителя в межрегиональном
разрезе. Дополнительно к анализу ста-
тистических и мониторинговых дан-
ных по зарплате учителя предложе-
ны суждения для дискуссий как не до-
стигшие уровня конвенциальности: об
условности результатов эффективно-
го контракта как юридической фикции;
о проблеме отсутствия взаимосвя-
зи между «равной оплатой за равный
труд», «эффективным контрактом» и
НСОТ (новая система оплаты труда); о
специфике рынка учительского труда.
Ключевые слова: неравенство,
минимальный размер оплаты труда,
прожиточный минимум, институцио-
нальная ловушка, заработная плата,
информационная асимметрия, эффек-
тивный контракт
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

114
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Zaichenko Natalya
Teacher salary:
inequality for equal work
Zaichenko
Natalya Alekseevna,
Candidate of Pedagogic Sciences,
Professor,
National Research University Higher
School
of Economics – Saint Petersburg,
Saint Petersburg.
To contact the author:
zanat@hse.ru
Abstract
The key message of this paper is
a differentiation problem of teachers
remuneration in the multi-regional
context. Additionally to the historical
and monitoring data analysis of the
teachers' remuneration, some opinions,
that hadn't reached conventional level,
are proposed for further discussion:
about the formality of the performance-
based contract of employment effects
as a legal fiction; about the problem
of lack of correlation among such
notions as “equal pay for equal effort”,
“ performance-based
contract
of
employment”, “new remuneration
scheme”, “teachers labour market
peculiarities” .
Keywords: inequality, wage,
equal pay for equal effort, information
asymmetry, institutional trap, effective
contract
Заиченко Наталья

115
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ
В действительности все не так, как на самом деле.
Ежи Лец
Проблема неравенства в заработках характерна для рынков труда в лю-
бых отраслях и любых странах. Рынок учительского труда не является исклю-
чением, вне зависимости от того, что спрос на этом квазирынке формируется
установками государства. Свою каплю дегтя в характеристику справедливости
добавляют такие факторы, как демографическая ситуация, структура кадро-
вых ресурсов (возраст и квалификация) и экономическое состояние регионов.
Значительную роль в «деле неравенства» играет и минимальный размер
оплаты труда (МРОТ). Принято считать, что роль МРОТ в отношении влияния
на рынок труда минимальна [Гимпельсон, Капелюшников 2008] вследствие его
мизерной величины, однако системы оплаты труда в бюджетных учреждени-
ях, как правило, «привязаны» либо к МРОТ, либо к прожиточному минимуму.
С 2002 г. Трудовой кодекс декларирует правило, по которому МРОТ устанавли-
вается на всей территории РФ федеральным законом и не может быть ниже ве-
личины прожиточного минимума трудоспособного населения. Реальное вопло-
щение этого правила в жизнь началось через шестнадцать лет – с 1 мая 2018 г.,
однако столь долгожданное событие никак не повлияет на решение проблемы
зарплатного неравенства на рынке учительского труда (и на других отраслевых
рынках труда тоже). К этому утверждению есть несколько пояснений.
Пояснение первое – о том, что «все течет и ничего не меняется»
Итак, с 1 мая 2018 г. федеральная минимальная заработная плата при-
равнена к прожиточному минимуму и составляет 11 163 руб. Но россий-
ский профиль прожиточного минимума, по данным 2015 г. , в разрезе регио-
нов (рис. 1) достаточно убедительно сигнализирует о стартовом неравенстве;
в 2016 г. картина «стабильного неравенства» не изменилась.
Рис. 1. Профиль прожиточного минимума в региональном разрезе, 2015 г. (тыс. руб.)

116
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Дополнительным доказательством убедительного неравенства может
служить информация о МРОТ (рис. 2). Рваные кривые прожиточного мини-
мума и МРОТ дают представление о том, что проблема зарплатного неравен-
ства стабильна и поддерживается географией проживания работника.
Рис. 2. Профиль МРОТ в региональном разрезе, 2015 г. (тыс. руб.)
В абсолютных величинах межрегиональная разница по величине прожи-
точного минимума составляла в 2015 г. 10 800 руб. (разница между макси-
мальным и минимальным значениями прожиточного минимума в регионах),
а по величине МРОТ – 10 500 руб. В 2017 г. зарплатная разница учителей по
регионам достигала 65 730 руб. (от 83 200 руб. в Ямало-Ненецком автоном-
ном округе до 17 500 руб. в Дагестане) при среднероссийской зарплате учи-
теля в 33 200 руб.
1
Пояснение второе – о том, что «богатые станут богаче, а бедные
беднее»
Количественное номинальное «слияние» МРОТ и прожиточного миниму-
мас1мая2018г.
–
это приятная новость, но не панацея от зарплатного не-
равенства. Регионы вправе устанавливать свои «минимумы», размер которых
будет не меньше федерального МРОТ. В данном контексте зарплатное нера-
венство будет усиливаться и поощряться региональным соглашением: так, на-
пример, в Москве новый МРОТ будет равен 18 742 руб. , в Санкт-Петербурге –
17 000 руб. , в Московской области – 14 200 руб., в Тульской области для му-
ниципальных и государственных служащих – 13 520 руб. , а в большинстве ре-
гионов МРОТ и прожиточный минимум будут совпадать.
1
РИА новости. UR L: https://ria.r u/society/20170828/1501223669.html.
Заиченко Наталья

117
Пояснение третье – о том, что «истина дороже»
Номинальная заработная плата учителя показывает значительный рост с
2012 г. (рис. 3), но реальный доход учителя (как, впрочем, и любого другого
работника бюджетной сферы) не повышается. Следует иметь в виду, что с ян-
варя 2013 г. Правительство России изменило принцип формирования потре-
бительской корзины: по новой схеме расчетов в ней учитывается только стои-
мость пищевых продуктов, а стоимость непродовольственных товаров и услуг
берется как 50% от стоимости продуктовой корзины
2
.
По мнению экспертов,
это позволяет за счет «статистических манипуляций» искусственно сдерживать
официально установленный прожиточный минимум. Таким образом «госу-
дарство пытается сократить социальную нагрузку на бюджет»
3
.
Рис. 3. Соотношение динамики роста между средней номинальной за-
работной платой учителя, прожиточным минимумом4 и минимальным раз-
мером оплаты труда (руб.)
В дополнение к межрегиональным зарплатным различиям учителя
можно уточнить географию его проживания до уровня «административный
центр», «малый город», «село», и в этом случае мы получим еще менее опти-
мистичную картинку соответственно от 20 000 руб. до 11 600 руб. (с 1 мая
2018 г.) в месяц по направлению «от города к селу».
2
Федера льный закон No 227-ФЗ «О потребительской корзине в целом по РФ».
3
Прожиточный миниму м в России искусственно занижен. URL: https://
r ussian.r t.com/inot v/2013-01-02/Eksperti-Pr ozhitochnij-m inimum-v-Rossii.
4
Для диаграммы использованы данные по прожиточному минимуму в чет-
вертом кварта ле соответствующего года.
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

118
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Любопытно сравнение зарплат учителей и в межстрановом разрезе с ис-
пользованием «индекса бигмака»
5
. Мы воспользовались информацией, раз-
мещенной на сайте6 livejournal, что позволило еще раз убедиться в торжестве
неравенства зарплат учителей, но уже на уровне глобальном – межстрановом
(табл. 1). При сравнении учительских зарплат в разных странах, с учетом ана-
логичных профессиональных характеристик учителей, мы узнаём, что россий-
ский учитель в 2015 г. мог купить на свой дневной заработок не более десяти
бигмаков – это в семь раз меньше покупательной возможности мексиканско-
го учителя с аналогичной квалификацией и опытом работы.
Таблица 1
Соотношение между дневной зарплатой учителей разных стран по «ин-
дексу бигмака»
Страна
Цена бигмака, долл.
Количество бигмаков
на дневную зарплату
учителя, ед.
Мексика
2,8
68
Германия
3,86
44
Испания
3,76
30
Австралия
3,74
29
Нидерланды
3,71
29
Япония
3,12
25
США
4,93
24
Южная Корея
3,59
23
Франция
4,41
19
Англия
4,22
18
Греция
3,6
14
Россия
1,59
10
Если мы перейдем из мира «продовольственной корзины» в мир совре-
менных технологий и сравним месячные зарплаты учителей разных стран по
их покупательным возможностям такого изделия, как айфон, то окажется, что
мексиканский учитель, при почти равной долларовой цене айфона в России
5
«Индекс биг мака» основан на т еории парит ета поку пате льной способност и,
по которой ва лютный курс дол жен уравнивать стоимость корзины товаров
в разных странах (то есть отношение обменны х ва лютных курсов), только
вместо корзины берется один стандартный бургер, выпускаемый компанией
McDonald’s повсемест но.
6
URL: https://www.livejournal.com/media/269115.html?page=1.
Заиченко Наталья

119
и Мексике, сможет при желании одарить айфонами как минимум семь чело-
век, а вот среднероссийский учитель в 2015 г. вообще не смог бы сделать та-
кой подарок даже себе самому (табл. 2).
Таблица 2
Соотношение между дневной зарплатой учителей разных стран по «ин-
дексу айфона»
Страна
Цена айфона
Iphone 6S
(16 GB), долл.
*
Количество айфонов
на месячную зарплату
учителя, ед.
Мексика
762,46
7,5
Германия
823,1
6,2
США
649,0
5,5
Австралия
774,07
4,2
Нидерланды
834,24
3,8
Испания
956,75
3,5
Франция
834,24
3,1
Англия
782,41
3,0
Южная Корея
830,05
2,7
Япония
932,62
2,5
Греция
879,02
1,7
Россия
730,27
0,7
* Цены рассчитаны аналитиками журнала The Economist.
В данном контексте по-прежнему современно читаются рекомендации
ЮНЕСКО-МОТ7
, данные более 50 лет назад: «Среди различных факторов,
влияющих на положение учителей, особое внимание должно уделяться
заработной плате, поскольку в современных условиях другие факторы, такие
как положение в обществе, уважение к их профессии, в значительной степени
зависят, как и в отношении других подобных профессий, от их экономического
положения».
Важный акцент в теме заработной платы учителя в «новейшей истории» –
связка проблемы справедливой зарплаты с изменением ее структуры.
Тема обновления моделей оплаты труда в образовании стартовала бо-
лее десяти лет назад в пионерном регионе – Санкт-Петербурге; в 2005 г. был
7
Рекомендация ЮНЕСКО-МОТ о положении у чителей была принята 5 октя-
бря 1966 г. на специа льной меж правите ль ст венной конференции, созванной
ЮНЕСКО в Париже совместно с Международной организацией труда (МОТ).
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

120
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
принят закон8
, который изменил систему оплаты труда для всех работников
всех бюджетных сфер города. В последующие пять лет все регионы отчитались
о введении новой системы оплаты труда в образовании (НСОТО).
В 2012 г. заявлен дополнительный критерий оплаты: любая из моделей
НСОТО не должна нарушать главный принцип оплаты труда учителя, заявлен-
ный в Законе No 273-ФЗ9: расходы на оплату труда педагогических работни-
ков общеобразовательных организаций, включаемые органами государствен-
ной власти субъектов РФ в нормативы, не могут быть ниже уровня, соответ-
ствующего средней заработной плате в соответствующем субъекте РФ, на тер-
ритории которого расположены такие общеобразовательные организации.
Дополнительно к этой «страховке» справедливости оплаты труда учите-
лей разработана «дорожная карта»
10
, где указан срок достижения результата:
начиная с 2014 г. средняя заработная плата педагогических работников обра-
зовательных организаций общего образования должна составлять не менее
100% средней заработной платы в соответствующем регионе11
.
Трудовой кодекс указывает на норму (ст. 135 ТК), по которой школа са-
мостоятельна в выборе системы оплаты труда. Школа имеет право решать, ка-
кую модель оплаты выбирать, тем более что формирование штатного распи-
сания относится к компетенции школы уже по другому закону (No 273-ФЗ),
но реальная практика говорит о том, что школе легче вписаться в ту модель,
которая реализуется в регионе, и не доказывать оптимальность иной моде-
ли оплаты. Слишком велики издержки на согласование «своей модели опла-
ты» с учредителем.
Какими бы ни были трудности реформирования системы оплаты труда,
за период введения НСОТ с 2005 г. и в последующее десятилетие средняя но-
минальная начисленная зарплата учителя выросла практически в семь раз, но
это не означает, что труд учителя стал оплачиваться по принципу «равная опла-
та за равный труд».
8
Закон Санкт-Петербурга от 5 октября 2005 г. No 531-74 «Об оплате труда ра-
ботников государственных у чреждений, финансируемых за счет средств
бюджета Санкт-Петербурга».
9
Закон «Об образовании в Российской Федерации».
10
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 г.
No 722-р «План мероприятий (“дорожная карта”) “Изменения в отраслях со-
циальной сферы, направ ленные на повышение эффект ивност и образования
и науки ”».
11
По словам главы Министерства образования и науки РФ (доклад министра
от 6 июля 2015 г. на расширенном заседании Комитета Совета Федерации
РФ по науке, образованию и культуре), средняя заработная плата педагогов
достигла целевых значений по всем ур овням образования. UR L: http://xn- -
80abucjiibhv9a.xn - -p1ai/%D0%BD%D0%BE%D0%B2%D0%BE%D1%81%D1%82
%D0%B8/5911 (дата обращени я 01.08.2015).
Заиченко Наталья

121
Справедливости ради следует уточнить сам принцип «равной опла-
ты за равный труд». Понятие «равный труд» вводит в заблуждение, так как
является двусмысленным и неопределенным. Вполне резонно, что в случае
трудовых конфликтов правоприменители могут толковать его буквально как
«одинаковый труд», полностью аналогичный с совпадающими трудовыми
обязанностями и условиями труда. То есть при равной оплате за равный труд
применение принципа равенства в оплате труда ограничивается работой,
выполняемой двумя людьми одной и той же квалификации, в одной и той
же сфере деятельности, при одних и тех же условиях труда и в одной и той же
организации.
Поэтому более точным будет применение концепции МОТ12
«равной
оплаты за труд равной ценности», которая требует не простого машинального
и формального сравнения работ, трудовых обязанностей, а оценки работ по
их объективным составляющим.
Вероятно, концепция равной оплаты за труд равной ценности могла
бы найти свое реальное воплощение при использовании нового формата
трудовых взаимоотношений, получившего имя «эффективный контракт».
Трудовые контракты в системе образования в последние пять лет рассматри-
ваются в контексте эффективного контракта.
Смеем утверждать, что «эффективный контракт» как юридическая фик-
ция работает по правилу «ложь во благо». Суждения и исследования в контек-
сте эффективного контракта13
, в свою очередь, разворачиваются в области по-
вышения качества образования, обновления кадрового состава и привлече-
ния молодых талантливых педагогов для работы в школе – все эти компонен-
ты заявлены в «дорожной карте»
14
.
12
МОТ – Международная организация труда.
13
Понятие «эффективный контракт» введено в 2012 г. в рамках програм-
мы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 26 ноября 2012 г.
No 2190-р, которая направлена на совершенствование системы оплаты труда
в государственных и муниципальных учреждениях (далее – Программа). К
основным це лям Програм мы от носит ся обеспечение повышени я эфф ект ив-
ности (качества) трудовой деятельности и заинтересованности работников в
результата х своего труда. Задачами Программы яв л яются введение прозрач-
ного механизма оплаты труда, совершенствование квалификационны х тре-
бований к работникам с учетом современных требований к качеству услуг,
а так же ус тановление базовых ок ладов по профессиона льным к ва лификаци-
онным группам.
14
План меропри ятий («дорожная карта») «Изменени я в отрас л ях социа ль-
ной сф еры, направ ленные на повыше ние эфф ект ивност и образования и на-
уки» утвержден Распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2012 г.
No 2620-р; Распоряжение Правительства РФ от 30 апреля 2014 г. No 722-р с при-
лагаемым Планом меропри ятий («дорожна я карта») «Изменени я в отрасл ях
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

122
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Качество образования, безусловно, связано с качеством человеческого
капитала учителя, в том числе с его квалификацией. В целом по России меж-
региональный «зарплатный профиль» учителей без категории и с высшей ка-
тегорией (рис. 4) дает представление о внушительной разнице в цене труда
учителя не столько по критерию квалификации, сколько просто по критерию
«места проживания».
Рис. 4. «Зарплатный профиль» учителей с высшей категорией и без кате-
гории в региональном разрезе (в тыс. руб., февраль 2014 г.)
Самый «дорогой» учитель России, вне зависимости от наличия квалифи-
кационной категории, проживал на Чукотке (90 200 руб. при высшей катего-
рии и 62 500 руб. без категории). А самый дешевый рынок учительского тру-
да и с высшей квалификационной категорией, и без категории – в Дагестане
(18 600 руб. и 13 400 руб. соответственно), и на этом же уровне цен – труд
учителей без квалификационной категории в Карачаево-Черкесии (13 100
руб.) , Марий Эл (13 100 руб.) , Алтайском крае (13 600 руб.) . Это значит, что
учителя со сравнимым «человеческим капиталом» по диплому, квалифика-
ции, опыту и стажу оценены по признаку территории проживания, что дает
разницу в зарплате более чем в 70 000 руб. Однако, если мы «очистим» зар-
плату чукотского учителя от районного коэффициента и северной надбав-
ки (100%), то получим сравнимую с Дагестаном величину заработной платы
соц иа льной сф еры, направ ленные на повышение эффект ивност и образова-
ния и науки».
Заиченко Наталья

123
(немногим более 20 000 руб.) с разницей в 10–15% . Ссылка на районные ко-
эффициенты и северные надбавки – не слишком сильный аргумент в защи-
ту справедливой цены учительского труда в смысле «равная оплата за равный
труд». Тем более что мы можем оспорить наличие этого принципа в реаль-
ности, если разберем другой кейс, с регионами одного Федерального округа
(например, Северо-Кавказского ФО) и не имеющих территориальных коэф-
фициентов (рис. 5). Сравнивая величину заработной платы среднестатистиче-
ского учителя с высшей квалификационной категорией из Дагестана и Чечни,
делаем вывод в пользу Чечни, где зарплата выше почти на 40% и более чем на
40% различаются «крайние» зарплаты учителей без квалификационных кате-
горий: в Чечне (18 900 руб.) и Карачаево-Черкесии (13 100 руб.) .
Рис. 5. Сравнение величины номинальной начисленной заработной
платы учителей без категории и с высшей категорией в регионах Северо-
Кавказского ФО, 2014 г. (руб.)
Разница в цене одного часа учебной нагрузки учителя в этих регионах до-
стигает почти 20%: от 179 руб. в Дагестане до 217 руб. в Чечне.
Любопытно сравнить региональные образовательные политики в направ-
лении поддержки повышения квалификации учителя (что является одной из
целей «дорожной карты»). Логика наших рассуждений такова: стимулирова-
ние учителей в деятельности по повышению квалификации должна отражать-
ся на «цене» квалификации, сигналом может служить разница в оплате между
учителями без категории и с высшей категорией (рис. 6 и 7).
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

124
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Рис. 6. Межрегиональный межквалификационный разрыв в заработной
плате учителей в абсолютных показателях (руб.)
В большей степени, чем абсолютные величины разрывов, которые
связаны просто с большей средней величиной зарплаты в межрегиональном
разрезе, нас интересует относительная разница в оплате (рис. 7), так как
именно она подает нам робкий сигнал о региональной политике в этой сфере
деятельности исполнительных органов власти и/или самих школ.
Рис. 7. Межрегиональный межквалификационный разрыв в заработной
плате учителей, в %
Заиченко Наталья

125
На основании отчетов регионов мы можем утверждать, что политика
регионов в отношении материального поощрения учителей за квалификацию
разнообразна: учитель с высшей квалификационной категорией очень высоко
ценится во Владимирской области и Ненецком автономном округе и получает
почти в два раза больше тех, кто пока не имеет квалификационной категории.
Поощрительная политика на повышение квалификации учителя действует в
40% регионов, где разница в оплате между такими учителями достигает более
50%, в остальных регионах эта разница составляет менее 50%15
, а нижний
порог поощрения учителя за квалификацию наблюдается в Омской области,
Камчатском, Краснодарском и Красноярском краях (от 29,7 до 22,8%).
Разброс уровня зарплаты на одну учительскую ставку представлен на
рис. 8. Этот зарплатный профиль вполне корреспондируется с профилем цены
учительских квалификаций, представленным ранее.
Рис. 8. Профиль региональных зарплат из расчета на одну ставку учителя
(18 часов), 2014 г. (руб.)
Нормативные амбиции трудового (эффективного) контракта заложены в
системе показателей, измеряющих качество труда, которое мы измерять пока
не научились. Как ЕГЭ, международные сопоставительные исследования и
школьная «профилизация» не являются достоверными сигналами качествен-
ного образования, так и трудовой договор – эффективный контракт сегод-
ня не является эффективным и прозрачным инструментом, обеспечивающим
15
Для информации: Москва и Санкт-Петербург относятся ко второй группе ре-
гионов, где межквалификационная разница в оплате учительского труда со-
ставляет 34% и 36% соответственно.
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

126
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
реализацию принципа «равная оплата за равный труд». Анализ локальных ак-
тов образовательных организаций, связанных с темой надбавок и доплат за
качество труда16
, позволяет сделать вывод о том, что сегодня мы наблюдаем
реально используемые «стимулы», способные не столько обеспечивать со-
блюдение принципа справедливости в оплате труда учителя, сколько доби-
ваться выполнения майских указов и «дорожной карты» в части увеличения
средней заработной платы до уровня зарплаты по экономике региона.
Образовательные услуги относятся к доверительным благам, и базовым
основанием трудового контракта должно выступать доверие. В нашем случае
это доверие государства к производителям услуги. Формируя взаимоотноше-
ния на основе доверия, государство (или его уполномоченные), должно из-
бегать увеличения транзакционных издержек по измерению вклада каждого
субъекта в результат труда (эффект). В свою очередь, производитель услуги,
обнаруживая это доверие государства и общества, будет прикладывать доста-
точные усилия для достижения требуемых от него результатов, так как доверие
дорого стоит и стоит им дорожить.
Именно на таких доверительных отношениях и должен формироваться
«образ учителя». Статус учителя повышает не та высокая зарплата, которую со-
провождает тотальная отчетность – контроль за каждый вложенный в учителя
рубль, а высокая гарантированная зарплата, которая играет роль сигнала для
общества об уровне ответственности учителя и доверии государства к учителю.
Проблема высоких транзакционных издержек, связанных с контролем за
исполнением показателей качества через эффективный контракт, заключается
исключительно в высоком уровне недоверия к производителям образователь-
ных услуг. Поэтому структура контрактов во многих регионах сдвинута в сто-
рону стимулирующей части, требующей контроля за использованием средств.
Контракт, построенный на доверии, напротив, будет иметь высокую долю га-
рантированной оплаты (до 80–85%), что существенно уменьшает стимулы
производителей услуг к имитационной эффективности и увеличивает степень
их ответственности, оправдывающей доверие к ним со стороны общества и го-
сударства.
В контексте феномена асимметрии информации производитель обра-
зовательной услуги (учитель, воспитатель, организация) имеет более полную
информацию о реальном качестве предоставляемой услуги, чем покупатель
(в нашем случае государство или его полномочный представитель – распоря-
дитель бюджетных средств). Теоретически покупатель получит плохой товар
16
В рамках научного руководства магистерскими исследованиями автором со-
вместно с магистрантами было проанализировано 192 документа – положе -
н ий школ раз личн ых рег ионов России о фон де н адбавок и доп лат, о ст им ули-
рующих надбавках и пр.
Заиченко Наталья

127
по завышенной цене. Покупатель (государство, дети и родители) будет пы-
таться через мониторинговые мероприятия выявить «хороший товар» честно-
го производителя, что будет связано с увеличением транзакционных издер-
жек. При кажущемся обилии информационных потоков следует отметить, что
достоверной аналитической информации о качестве образовательных услуг
недостаточно. Производители некачественных образовательных продуктов и
услуг, скорее всего, будут получать такие же высокие ставки оплаты (что в ре-
альной практике и происходит), как и те, кто делает свою работу «на совесть».
В данном контексте эффективный контракт дискредитирует идею поддержки
качества, и выигрывать могут имитаторы, владеющие реальной информацией
о реальном качестве услуги и количестве вложенного труда.
Марку Аврелию приписывают фразу «Каждый стоит столько, сколько сто-
ит то, о чем он хлопочет». Перефразируя великого императора, можем ска-
зать: «Учитель стоит столько, сколько стоит доверие к его работе».
Выводы: «как на самом деле»
1. Концепция МОТ «равной оплаты за труд равной ценности» и,
соответственно, «разной оплаты за труд разной ценности» не нашла своего
воплощения в эффективном контракте, так как все усилия работодателя
направлены не на бонусы за разные результаты труда и его ценностное
содержание, а на выплаты для исполнения майских указов 2012 г. и доведение
средней зарплаты учителя до средней по экономике региона.
2. В большинстве случаев мы можем отнести проблему неравенства в
оплате труда к эффекту так называемых институциональных ловушек, то есть
неэффективных устойчивых самоподдерживающихся норм. Мы наблюдаем
феномен института, закрепленного поведением людей, источником которого
выступает законодательно поддерживаемое неравенство. В случае с
эффективным контрактом есть опасность того, что модель квазиэффективного
поведения в системе образования, формируемая в настоящее время,
становится той самой ловушкой, выход из которой потребует запредельных
издержек не столько материального, сколько гуманитарного (ценностного)
характера.
3. Наиболее реалистичный сценарий на ближайшее десятилетие – со -
хранение межрегиональных разрывов в заработной плате учителей разных
регионов. Данная тенденция поддерживается неоднородностью и разноуров-
невым развитием региональных экономик и, соответственно, разноуровне-
вым финансированием общего образования.
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

128
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Источники
Гимпельсон В.Е ., Капелюшников Р.И . 2008. Заработная плата в России.
Эволюция и дифференциация / под ред. В .Е. Гимпельсона, Р.И . Капелюшни-
кова. 2-е изд. М.: ВШЭ.
Заиченко Н.А. 2016. Оплата труда учителя: от Москвы до самых до
окраин.
–
Российские учителя в свете исследовательских данных / под ред.
М.Л. Агранович и др. М.: ВШЭ.
Приказ Минтруда России No 167н от 26 апреля 2013 г. «Об утверждении
рекомендаций по оформлению трудовых отношений с работником государ-
ственного (муниципального) учреждения при введении эффективного кон-
тракта».
Рекомендация ЮНЕСКО/МОТ о положении учителей 1966 г. и
Рекомендация ЮНЕСКО о статусе преподавательских кадров высших учебных
заведений 1997 г. Руководство для пользователей. 2008.
Education at a Glance 2009 OECD Indicators. URL: http://www.oecd-ilibrary.
org/education/education-at-a-glance-2009_eag-2009-en (дата обращения
14.03.2018).
Заиченко Наталья

129
Гилева Наталья
Частная школа
как объект
образовательной политики
Гилева
Наталья Николаевна,
завуч основной школы
ЧОУ «Санкт-Петербургская
гимназия “АЛЬМА МАТЕР ”» .
Санкт-Петербург.
Для связи с автором:
agata-25@list.ru
Аннотация
В статье рассматривается развитие
частной школы как объекта образова-
тельной политики государства, место и
роль частной школы в системе россий-
ского образования.
Ключевые слова: частная школа,
образовательная политика, инновации
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

130
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Gileva Natalya
Private school
as the object
of educational policy
Gileva
Natalya Nikolaevna,
Director of Studies of the main school
Private Educationsl Institution Saint
Petersburg
«ALMA MATER» School.
Saint Petersburg.
To contact the author:
agata-25@list.ru
Abstract
This article discusses private school
evolution as the state educational
policy object; the place and the role of a
private school in the Russian Federation's
educational system.
Keywords:
private
school,
educational policy, innovations
Гилева Наталья

131
Частное образование в России имеет многовековую историю. Фактически
оно сформировалось задолго до появления государственной системы обра-
зования. В докладе «Образованность Московской Руси XV–XVII веков», пред-
ставленном А.И . Соболевским на собрании Санкт-Петербургского универси-
тета, отмечается, что при отсутствии государственных школ в этот период не-
достатка в мелких частных училищах, помогавших всем желающим овладеть
грамотой, не было. Содержались такие школы, как правило, представителя-
ми духовенства.
По данным авторов статьи «Частная школа», размещенной в «Википе-
дии», уже в первой половине XIX в. число частных школ в России значительно
выросло с 88 в 1801 г. до 818 в 1857 г. Среди учредителей частных школ в это
время встречаются представители дворянства, купечества (благотворитель-
ная функция), земства (компенсаторная функция: нехватка государственных
школ на местах), национальные и религиозные общины (культурная функция:
стремление передать детям основы национальных и религиозных культур).
Новые частные школы открывали и бывшие домашние учителя, гувернеры, гу-
вернантки. В ходе их деятельности осуществлялся постепенный переход от от-
дельных, иногда несистематических, частных уроков к более организованным
и устойчивым формам преподавания.
«До революции к частным относились школы всех типов, которые финан-
сировались не за счет казны, без разделения на общественные и собственно
школы частных лиц... Нельзя считать главным атрибутом частной школы и пла-
ту за обучение, так как она существовала и в государственной средней школе,
но в меньших размерах» [Шевелев 2015: 90].
К середине XIX в. в Санкт-Петербурге, столице Российской империи, су-
ществовало 149 частных учебных заведений разных типов: 111 частных школ
для приходящих детей, 38 частных пансионов-интернатов. Контроль госу-
дарства над частными учреждениями в Российской империи был достаточ-
но сильным. Отслеживать деятельность частных школ предписывалось Мини-
стерству народного просвещения.
Исследователь истории частных школ в Петербурге А.Н. Шевелев так ха-
рактеризует ситуацию с установлением государственного контроля над частны-
ми образовательными организациями: «В истории России государство всегда
осуществляло жесткий контроль над частной школой, формируя в обществен-
ном сознании устойчивый стереотип о превосходстве казенной, то есть пра-
вильно организованной школы... До 1833 года надзор за частными школами
города осуществляло руководство близлежащих казенных гимназий, в даль-
нейшем появились четыре специальных инспектора, контролировавших част-
ные школы... а при попечителе округа действовал постоянный комитет инспек-
торов классов частных школ» [Там же].
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

132
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Государство, наблюдая количественный рост частных школ в крупных го-
родах Российской империи, стремилось регулировать их численность. Так, во
второй четверти XIX в. частные лица, имеющие желание открыть новую него-
сударственную школу, должны были получить разрешение самого министра
просвещения на основе предоставления свидетельства о достаточности их
собственного образования. Все иностранцы, желавшие получить место в та-
ком учреждении, должны были иметь российское подданство.
По данным исследователя А.Н. Шевелева, во второй половине XIX в., не-
смотря на ограничительные меры, численность частных школ в столице все же
возрастает: в Санкт-Петербурге действует 39 частных пансионов и 117 част-
ных школ. «Главным отличием в содержании обучения для частных школ было
частое отсутствие в них древних языков, усиленное внимание к изучению но-
вых европейских языков и светского поведения. Даже в пансионах и школах
третьего разряда французский и немецкий изучались, чего нельзя было ска-
зать о государственных и уездных приходских начальных училищах...
Каждой частной школе были присущи свои педагогические особенно-
сти. В коммерческом училище князя В.Н. Тенишева, например, изучался рус-
ский фольклор и было великолепно поставлено лабораторное преподавание
естествознания; в частной гимназии М.Д . Могилянской – эстетики и искусств...
Женская гимназия М.Н. Стоюниной работала без отметок, домашних заданий
и наказаний, делая акцент на эстетическом воспитании... В частных гимнази-
ях было больше факультативных курсов по выбору учащихся. Особое внима-
ние уделялось введению новых форм и методов обучения». [Там же: 92–93].
В начале XX в. появляются школы, основанные по образцу зарубежных
школ. Среди них отметим известную школу Е.С . Левицкой в Царском Селе
(1900 г.), созданную на принципах Бидельской школы. Членами Союза дея-
телей средней школы были организованы такие учебные заведения, как курсы
родительского союза средней школы, будущая мужская гимназия С.А. Столб-
цова, Преображенская и Василеостровская новые школы (бывшие женские
гимназии Ю.С . Ивановой и М.Д. Могилянской). Среди наиболее известных
образовательных учреждений второй половины XIX в.
–
начала XX в. необ-
ходимо отметить гимназии К.И . Мая (Санкт-Петербург), женские гимназии
С.А. Арсентьевой (Москва), А.А. Оболенской (Санкт-Петербург), М.И . Стою-
ниной (Санкт-Петербург).
Частные образовательные учреждения дореволюционной России суще-
ственным образом отличались от государственных:
– разнообразием применяемых методов, средств и форм обучения, ори-
ентированных на развитие способностей каждого ученика;
–
общим количеством уроков в неделю, превышавшим число уроков
в казенных школах;
Гилева Наталья

133
–
лучшим оснащением лабораторий и библиотек;
–
наличием большего числа дополнительных курсов по выбору уча-
щихся.
Несмотря на то что частная школа находилась под постоянным контро-
лем государства, она не просто дополняла школу казенную, но и конкурирова-
ла с ней. В обществе, где образование представляет собой средство социаль-
ной мобильности, наличие двух сегментов образования – вполне естествен-
ное явление.
Кардинальным образом ситуация с негосударственным образованием
изменилась после Октябрьской революции: частные общеобразовательные
учреждения были закрыты. Новая власть не допускала мысли о платном об-
учении в школе: в новом государстве оно должно быть бесплатным и доступ-
ным для каждого.
Новый этап для негосударственной школы начинается только в конце
1980-х гг., когда группа инициативных педагогов, можно сказать, «на колен-
ке», по педагогическому наитию, организовывала занятия, дополнительные
по отношению к основным урокам в государственной школе.
Частные школы в этот период возникают в форме акционерных обществ
закрытого типа, акционерных обществ открытого типа, совместных предпри-
ятий. Одно из старейших негосударственных образовательных учреждений в
Санкт-Петербурге, ныне именуемое как частное общеобразовательное учреж-
дение «Немецкая гимназия “Петершуле”», возникло в 1989 г. в форме со-
вместного предприятия с немецким обществом. Введенный в действие Закон
РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. No 3266-1 превратил все эти объе-
динения в негосударственные школы.
Частные образовательные учреждения Санкт-Петербурга конца XX в. воз-
никли «на расколе многолетней советской системы образования... Появление
негосударственных школ в это время нужно рассматривать как признак не-
удовлетворенности части родителей государственной системой образования.
Для того чтобы школа родилась, нужно, чтобы родители сделали главный шаг –
приняли решение не только о возможности рождения школы, но и о ее не-
обходимости именно здесь и сейчас. Школа была необходима в первую оче-
редь родителям, у которых дети должны были идти в первый класс и у кото-
рых не было уверенности в том, что государственные школы смогут создать
условия для образования должного качества. Они мечтали о такой школе, где
дети смогут получить хорошее образование при добром к ним отношении»
[Рогозина, Щур 2014: 132].
Часто родители просто не представляли, как именно нужно учить их де-
тей. «Как угодно! – говорили они. – Только не так, как в государственной шко-
ле». В идеале расписание уроков, по их мнению, должно было выглядеть так:
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

134
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
1. Английский язык.
2. Английский язык.
3. Танцы.
4. Математика.
На сегодняшний день, по опубликованным данным Отдела лицензи-
рования образовательной деятельности Комитета по образованию Санкт-
Петербурга, на территории города федерального значения действует 60 част-
ных общеобразовательных учреждений, осуществляющих образователь-
ную деятельность по основным общеобразовательным программам началь-
ного общего, основного общего, среднего общего образования. Правом вы-
дачи документа об образовании соответствующего уровня, подтвержденно-
го свидетельством о государственной аккредитации, обладает только 37 част-
ных школ.
Сведения, предоставленные Санкт-Петербургским отделением Ассоциа-
ции некоммерческих образовательных организаций регионов России (далее –
АсНООР, Ассоциация), позволяют сравнить статистику 2009 г. с официальны-
ми данными частных образовательных организаций города, размещенными
на их сайтах в сети Интернет.
Параметр сравнения
2009 г.
2018 г.
Учредитель:
53
60
–
частное лицо, группа частных лиц
47
48
–
общественный фонд, общественная организация
2
1
–
религиозная общественная организация
3
4
–
производственный кооператив
1
1
–
ООО
–
6
Численность обучающихся
4805
5489
Численность педагогических работников
1719
1653
Таким образом, по состоянию на 2018 г. можно констатировать увеличе-
ние образовательных организаций, имеющих лицензию на право ведения об-
разовательной деятельности, увеличение численности обучающихся при незна-
чительном сокращении численности педагогического состава работников ЧОУ.
Дальнейший анализ деятельности частных образовательных организа-
ций Санкт-Петербурга по состоянию на 2018 г. проводился по следующим па-
раметрам:
1. Появление новых частных школ в Санкт-Петербурге.
2. Уровень реализуемых программ в частных школах.
Гилева Наталья

135
3. Особенности реализации образовательных программ в ЧОУ.
4. Стоимость образовательных услуг.
1. Появление новых частных школ в Санкт-Петербурге
Анализ полученных данных позволяет сделать выводы:
–
Наибольшее количество негосударственных образовательных учреж-
дений начинает свою деятельность в 1993 г., увеличивается число новых част-
ных школ в 1995, 1997 и 1998 гг.
–
За последнее десятилетие XX в. в Санкт-Петербурге появилось 77%
ныне действующих частных образовательных организаций. Эта цифра, на наш
взгляд, свидетельствует, с одной стороны, о наличии в конце XX в. благоприят-
ных условий для ведения образовательной деятельности в статусе негосудар-
ственной организации, а с другой – о конкурентоспособности частной школы
на рынке услуг в новых экономических условиях.
Возникает вопрос: почему сегодня мы не наблюдаем появления большо-
го количества новых частных школ? Нам видятся две основные причины:
1. Наполненность рынка образовательных услуг.
2. Огромные сложности, возникающие в процессе организации и запу-
ска частной общеобразовательной организации в части финансовых затрат
(аренда и ремонт помещения, его оснащение и оборудование, создание об-
разовательной среды, комплектование школьной библиотеки, заработная
плата сотрудников и пр.) . По нашим приблизительным расчетам, для того что-
бы открыть новую школу в Санкт-Петербурге, требуется не менее 225 млн руб.
2. Уровень реализуемых программ в частных школах
Из 60 имеющих лицензию частных общеобразовательных учреждений
реализуют основные общеобразовательные программы:
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

136
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Дошкольного и начального общего образования
2
Начального общего образования
4
Начального общего и основного общего образования
2
Основного общего и среднего общего образования
8
Начального общего, основного общего, среднего общего
образования
29
Дошкольного, начального общего, основного общего,
среднего общего образования
15
Таким образом, 73% ныне действующих частных организаций реализу-
ют основные общеобразовательные программы трех уровней общего обра-
зования.
3. Особенности реализации образовательных программ в ЧОУ
Частные общеобразовательные организации предлагают достаточно ши-
рокий спектр образовательных услуг разных направленностей:
Количество
ЧОУ
Углубленное изучение английского языка
9
Углубленное изучение немецкого языка
2
Религиозный компонент образования:
–
Православие
5
–
Иудаизм
3
–
Ислам
1
–
Углубленное изучение экономических дисциплин
1
–
Валеологическое образование
2
–
Культурологическое образование
1
4. Стоимость образовательных услуг
Стоимость образовательных услуг в частных общеобразовательных ор-
ганизациях Санкт-Петербурга по состоянию на май 2018 г. варьируется от
700 руб. за индивидуальную консультацию до 80 000 руб. в месяц.
Такая разница может быть объяснена разным объемом предоставления
услуги:
–
частным общеобразовательным учреждением предоставляется услуга
по оказанию консультативной помощи в освоении модуля (части) основной
общеобразовательной программы;
–
частным общеобразовательным учреждением осуществляется проме-
жуточная и/или итоговая аттестация;
Гилева Наталья

137
–
частным общеобразовательным учреждением реализуется основная
общеобразовательная программа в полном объеме.
Оплата обучения осуществляется на основе договора об образовании,
который заключается между организацией и родителем (законным предста-
вителем), реализуется при помощи разных механизмов:
Вариант I. Оплата пакета услуг по реализации основных общеобразова-
тельных программ в соответствии с договором об образовании, в котором
указана фиксированная сумма в месяц, квартал или год.
Вариант II. Предусматривается оплата суммы, в которую входит оплата
регистрационного взноса и оплата пакета услуг по реализации основных об-
щеобразовательных программ в соответствии с договором об образовании,
в котором указана фиксированная сумма в месяц, квартал или год.
Вариант III. Предусматривается сумма оплаты регистрационного взно-
са, оплаты пакета услуг по реализации основных общеобразовательных про-
грамм в соответствии с договором об образовании фиксированной суммы в
месяц, квартал или год, а также оплаты переводного взноса в размере ежеме-
сячной оплаты пакета услуг по реализации основных общеобразовательных
программ в соответствии с договором об образовании.
Негосударственная общеобразовательная организация самостоятель-
но определяет стоимость, условия, форму оплаты образовательных услуг и
не склонна к коллегиальному обсуждению и общему для всех частных школ
Санкт-Петербурга решению этого вопроса. Впервые договор об оказании об-
разовательных услуг был заключен с родителями (законными представителя-
ми) в 1992 г. именно в частной школе. Сегодня эта практика широко распро-
странена. Договор – интеллектуальная собственность каждого частного обще-
образовательного учреждения, а потому они не желают его с кем-либо обсуж-
дать и согласовывать.
Удовлетворяя возникший запрос родителей, частные школы вынуждены
найти своевременный нестандартный ответ. С момента возникновения част-
ной школы можно говорить о непрекращающейся инновационной работе все-
го негосударственного сектора образования.
В данной статье, рассуждая об инновациях, мы используем понятие, ко-
торое сформулировал С.Л. Лесков в книге «Живая инновация. Мышление
XXI века». По мнению автора, «инновация – это новация, которая сопрово-
ждается инвестициями, то есть вложением денежного капитала» [Лесков
2009: 10].
Главным стимулом к перманентному внедрению новаций в образова-
тельный процесс частной школы явилась необходимость в систематическом
повышении конкурентоспособности образовательного учреждения. Ответом
на данный вызов стало:
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

138
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
–
мобильное реагирование на запросы общества;
–
креативное решение задач, выдвинутых всеми участниками образова-
тельных отношений;
–
скорость внедрения новации в реальный образовательный процесс;
–
инвестирование в новации;
–
оперативный самоконтроль.
С начала 1990-х гг. частная школа создавала и реализовывала собствен-
ные уникальные образовательные программы, бизнес-планы (программы
развития), апробировала разнообразные формы организации образователь-
ного процесса, различные варианты нормативов оплаты труда, самостоятель-
но разрабатывала системы оценки качества деятельности ОУ, начала заклю-
чать договоры с работниками учреждения и выстраивала договорные отно-
шения с родителями.
Таким образом, инновации затронули все сферы деятельности частной
школы – от нормативно-правовой базы образовательного учреждения, си-
стемы воспитания, социализации и материально-технического оснащения до
методических и технологических подходов к обучению.
Понимание важности развития и продвижения каждого обучающегося
привело к необходимости сочетания разных систем и форм организации об-
разовательного процесса. Активно апробировались различные модификации
классно-урочной системы (урок, лекция, семинар, лабораторный практикум),
реализовывались Вальдорфская система и система Монтессори, системы ин-
дивидуального обучения, индивидуального маршрута, система малых групп,
дифференцированных групп переменного состава, система с использовани-
ем элементов дистанционного обучения, проектная система, система модуль-
ного обучения.
Таким образом, частная школа создавала условия для обучения разных
детей в равных условиях задолго до появления тренда, сформулированного
в Стратегии развития системы образования Санкт-Петербурга 2011–2020 гг.
«Петербургская школа – 2020», как «РАВНЫЕ И РАЗНЫЕ».
Что же это за дети? Бесспорно, первой приходит мысль о том, что это дети
родителей, имеющих возможность вкладывать финансовые средства в разви-
тие своего ребенка. Родителей, желающих видеть его успешным, конкурен-
тоспособным профессионалом. Действительно, такие семьи есть, и они, как
правило, имеют четко сформированный образ выпускника. Но подобных се-
мей не так много, как хотелось бы.
Изучая состав учащихся частных школ, можно уверенно сказать, что кли-
ентами частной школы часто становятся и те семьи, чьи дети имеют особые об-
разовательные потребности, связанные с необходимостью дополнительных,
невозможных в государственной школе, условий для осуществления образо-
Гилева Наталья

139
вательной деятельности. Среди них, например, особый режим осуществления
образовательного процесса: периодичность и частотность смены фаз обучения
и отдыха, малая наполняемость групп, проведение занятий в дифференциро-
ванных группах переменного состава (по темпу освоения материала), возмож-
ность комбинировать индивидуальные и групповые занятия и многое другое.
Клиентами частной школы являются и те семьи, в которых растут талант-
ливые, одаренные в отдельных образовательных областях дети, и семьи,
исповедующие одну из мировых религий и ставящие в приоритет духовно-
нравственное воспитание в соответствии с догмами своей религии. Таким ре-
бятам сложно в массовой школе: существование в едином образовательном
режиме не всегда идет им на пользу.
Создание и развитие образовательной среды для детей, оптималь-
ный подбор специалистов, усовершенствование материально-технических,
информационно-педагогических и психолого-педагогических условий, соз -
дание условий для успешной социализации разных детей, сохранение и укре-
пление здоровья обучающихся – все эти направления, провозглашенные и за-
крепленные сегодня государством, являются предметом непрекращающейся
инновационной деятельности частных школ на протяжении последних 28 лет.
Каждое частное общеобразовательное учреждение создает не только индиви-
дуальный маршрут для конкретного ребенка, но и формирует для него особое
образовательное пространство.
Любая инновация требует постоянной финансовой поддержки для ее ре-
ализации и развития. Как и в дореволюционной России, в 1990-е гг. основным
источником финансирования образовательной деятельности являлись сред-
ства законных представителей обучающихся (по нашим данным, родитель-
ская инвестиция в образование одного ребенка составляет от 8,5 млн руб. в
год) и в большей степени собственные средства учредителей. В этот период го-
сударственной поддержки реализации образовательных программ не преду-
сматривалось, притом что частные школы участвовали в процедурах лицен-
зирования и государственной аккредитации с первых лет их существования.
Так, лицензию на ведение образовательной деятельности No 0001 от 2 мар-
та 1993 г. и свидетельство о государственной аккредитации No 3 от 29 мая
1996 г. , в ыданные Комитетом по образованию Санкт-Петербурга, получило
частное общеобразовательное учреждение «Санкт-Петербургская гимназия
“АЛЬМА-МАТЕР ”» .
Впервые государство выделило субсидии негосударственным (частным)
общеобразовательным организациям, реализующим общеобразовательные
программы, только в 2000 г. Размер их существенным образом отличался от
аналогичных выплат государственным общеобразовательным учреждениям
и составлял порой менее 50% от необходимого.
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

140
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
В настоящее время Порядок предоставления субсидий частным образо-
вательным организациям, осуществляющим образовательную деятельность
по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразователь-
ным программам, ежегодно устанавливается Постановлением Правительства
Санкт-Петербурга. Размер нормативов финансового обеспечения получения
дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего обра-
зования в частных образовательных организациях, имеющих государственную
аккредитацию в части возмещения затрат, включая расходы на оплату труда,
приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек
(за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных
услуг), определяется Комитетом по экономической политике и стратегическо-
му планированию Санкт-Петербурга.
Решение о предоставлении субсидий оформляется распоряжением ад-
министрации района Санкт-Петербурга, в котором расположено частное об-
щеобразовательное учреждение, с указанием размера предоставляемых суб-
сидий.
Анализ нормативов финансового обеспечения получения начального
общего, основного общего, среднего общего образования в частных обще-
образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятель-
ность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразо-
вательным программам, и аналогичных нормативов для государственных
общеобразовательных организаций, расположенных на территории Санкт-
Петербурга, позволяет сделать вывод:
– о разном подходе к формированию норматива затрат для государствен-
ных образовательных учреждений Санкт-Петербурга и частных общеобра-
зовательных организаций, расположенных на территории Санкт-Петербурга.
Норматив затрат для государственных общеобразовательных учреждений
включает в себя два компонента: прямые затраты на оплату труда педагогов и
прочие затраты. Норматив для частных общеобразовательных организаций на
практике частично покрывает лишь расходы на оплату труда педагогов;
–
о разном объеме финансирования указанных затрат.
В качестве примера приведем данные по субсидированию реализации
основных общеобразовательных программ начального общего, основного
общего и среднего общего образования, обеспечивающих дополнительную
(углубленную) подготовку по иностранному языку в государственной и част-
ной школе.
Гилева Наталья

141
Уровень и направленность
реализуемых основных
общеобразовательных программ
Норматив
финансового
обеспечения для
государственного
образовательного
учреждения
(тыс. руб. на одного
обучающегося
в год)
Норматив
финансового
обеспечения
для частного
образовательного
учреждения
(тыс. руб. на одного
обучающегося
в год)
Реализация основных
общеобразовательных программ
нача льного общего образования
*
49 285
47 196
Реализация основных
общеобразовательных программ
нача льного общего образования,
обеспечивающих дополнительную
(углубленную) подготовку
по иностранному языку
55 356
53 011
Реализация основных
общеобразовательных программ
основного общего образования,
обеспечивающих дополнительную
(углубленную) подготовку
по иностранному языку
67 466
64 735
Реализация основных
общеобразовательных программ
основного общего образования,
обеспечивающих дополнительную
(углубленную) подготовку
по иностранному языку
**
81 936
78 595
Реализация основных
общеобразовательных программ
среднего общего образования,
обеспечивающих дополнительную
(углубленную) подготовку
по иностранному языку
72 935
69 923
*
По Федера льному государс твен ному образовательному ст андарт у нача льно-
го общего образования.
**
По Федера льному государст вен ному образовательному стан дарту основного
общего образования.
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

142
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
К сожалению, спустя 18 лет кропотливой работы частных общеобразова-
тельных организаций с органами власти проблема выплаты субсидий в пол-
ном объеме остается актуальной не только в Санкт-Петербурге, но и на всей
территории Российской Федерации.
В интересах развития образования и науки, поддержки творческой ини-
циативы частных общеобразовательных организаций в 1996 г. была созда-
на Ассоциация некоммерческих образовательных организаций регионов Рос-
сии (далее – АсНООР, Ассоциация). В настоящее время Ассоциация насчиты-
вает более 1200 частных и государственных образовательных организаций из
47 субъектов Федерации.
Ассоциация взаимодействует с федеральными и региональными органа-
ми законодательной и исполнительной власти РФ. Так, например, представи-
тели АсНООР участвуют в работе Общественной палаты РФ, Экспертного сове-
та по вопросам негосударственного образования при Комитете по образова-
нию Государственной Думы, Антимонопольной службы РФ.
К основным направлениям деятельности Ассоциации можно отнести:
–
Участие в обсуждении и выработке решений органов государственной
власти и органов местного самоуправления по вопросам, касающимся обра-
зования.
–
Выступление с инициативами по различным вопросам общественной
жизни, внесение предложений в органы государственной власти и местного
самоуправления и др.
1
Среди наиболее актуальных вопросов для частной школы в Российской
Федерации сегодня можно выделить:
1. Аренда помещений, пригодных для ведения образовательной де-
ятельности. Высокая арендная плата за помещения (там, где не может быть
применен коэффициент социальной значимости).
2. Вопрос передачи площадей, занимаемых частной общеобразователь-
ной организацией, в бессрочное пользование.
3. Проблема целевого выкупа помещений для организации образова-
тельного процесса в соответствии с нормативами.
4. Установление налогообложения, равного с государственными образо-
вательными организациями.
5. Реализация Федерального закона от 3 июля 2016 г. No 238-ФЗ «О не-
зависимой оценке квалификации».
Несмотря на ряд перечисленных проблемных вопросов, нельзя сказать,
что государство совсем не взаимодействует с частным образованием. Условно
выделим два направления такого сотрудничества:
1
URL: http://w w w.asno or.ru/hist _detail.php (дата обращен и я 24.05.2018).
Гилева Наталья

143
1. Контрольно-надзорная деятельность в части реализации условий и ка-
чества реализуемых общеобразовательных программ, как и в царской России.
2. Частичное финансовое обеспечение реализации общеобразователь-
ных программ, имеющих государственную аккредитацию.
Реализуя принцип равенства государственных и частных образовательных
организаций, закрепленный в Федеральном законе «Об образовании в РФ» от
29 декабря 2012 г. No 273-ФЗ, ежегодно Комитетом по образованию Санкт-
Петербурга в соответствии с Планом проведения проверок юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей на календарный год проводится:
–
контроль соблюдения лицензионных требований;
–
федеральный государственный контроль качества образования;
–
контроль соблюдения требований, установленных законодательством
Российской Федерации в сфере образования, к организации образовательно-
го процесса и к ведению официального сайта образовательной организации
в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и пр.
Отметим, что анализ нормативных документов, регламентирующих про-
ведение указанных контрольных мероприятий, не выявил разности требо-
ваний, предъявляемых к образовательным учреждениям разных форм соб-
ственности. Требования для всех едины. Государственные органы контроля и
надзора могут осуществлять внеплановые проверки частных общеобразова-
тельных учреждений, как и государственных, в случаях, предусмотренных за-
конодательством: по заявлению о нарушениях прав потребителя образова-
тельных услуг.
Финансовое обеспечение реализации общеобразовательных программ,
имеющих государственную аккредитацию, осуществляется через:
–
выплату субсидии частным общеобразовательным организациям, реа-
лизующим основные общеобразовательные программы и имеющим государ-
ственную аккредитацию;
–
участие в конкурсных мероприятиях, осуществляемых Комитетом по
образованию. Среди них:
1. Конкурсный отбор на право получения субсидий негосударственными
образовательными учреждениями, внедряющими инновационные образова-
тельные программы.
2. Конкурс инновационных продуктов «Петербургская школа – 2020».
3. Конкурсный отбор среди образовательных учреждений и их объеди-
нений на признание их экспериментальными площадками, ресурсными цен-
трами общего образования и педагогическими лабораториями (в соответ-
ствии с Положением о региональной инновационной площадке).
Действительно, формально государство создает условия для взаимодей-
ствия с частными общеобразовательными учреждениями, однако на практике
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

144
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
не всегда это взаимодействие реализовано качественно и в полном объеме.
Так, например, педагогическим работникам и психологам частных школ раз-
решается принимать участие в конкурсе педагогического мастерства районно-
го уровня, но не допускается возможность их участия в городских конкурсных
мероприятиях.
Частные школы, как и прежде, востребованы сегодня. Они открыто и
внятно позиционируют свои ценности: формировать, развивать и образовы-
вать каждого с учетом его индивидуальных особенностей.
Частная школа сегодня – это:
–
ответ на запрос граждан (родителей, законных представителей);
–
точка роста в силу своей чуткости к вызовам времени;
–
экспериментальная и инновационная площадки образования, в том
числе инклюзивного;
–
образовательные учреждения для ребят с особыми потребностями
в образовании, в том числе для одаренных детей;
–
учреждения, где созданы условия для результативной воспитательной
работы;
–
организации, сохраняющие и развивающие кадры, которые обладают
высоким педагогическим мастерством, обеспечивающим дифференцирован-
ный подход к обучающимся;
–
привлечение прямых инвестиций в сферу образования.
Несмотря на обозначенные механизмы государственной поддержки дея-
тельности частных школ, на наш взгляд, предстоит решить еще немало вопро-
сов, среди которых наибольшую актуальность имеют:
–
Развитие взаимодействия частных школ и региональных органов ис-
полнительной власти с пониманием того, что частное образование уже явля-
ется сегментом образовательной системы Российской Федерации.
–
Обеспечение финансирования в соответствии с Законом РФ «Об обра-
зовании в Российской Федерации» в том же порядке и объеме, как государ-
ственных и муниципальных школ.
– Решение вопроса о предоставлении помещений для реализации разно-
образных общеобразовательных программ частными общеобразовательны-
ми организациями.
Подводя итоги рассмотрения частной школы как объекта образователь-
ной политики, сформулируем некоторые выводы.
1. Частные общеобразовательные учреждения являются частью образо-
вательной системы Российской Федерации. Федеральный закон от 29 дека-
бря 2012 г. No 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» декла-
рирует равноправие образовательных учреждений разных форм собствен-
ности.
Гилева Наталья

145
2. На практике принцип равенства общеобразовательных учреждений
разных форм собственности реализуется через контрольно-надзорную де-
ятельность и субсидирование реализации основных общеобразовательных
программ в частных общеобразовательных организациях, имеющих государ-
ственную аккредитацию. Как и в дореволюционной России, практика финан-
сового обеспечения реализации таких программ остается весьма несовер-
шенной: от разного подхода к формированию норматива финансовых затрат
до объема субсидии.
3. Деятельность частных общеобразовательных организаций является
своевременным ответом на вызовы времени и потребности общества в обла-
сти образования. Подтверждением данного тезиса может стать успешное су-
ществование на рынке образовательных услуг Санкт-Петербурга большинства
частных школ, возникших после 1991 г.
4. Частные школы на практике организуют образовательный процесс,
основанный на принципах персонифицированного образования, измеряют
ежегодный прогресс обучающихся, используют инновационные методы, фор-
мы, приемы и средства обучения.
5. Не препятствуя существованию частных общеобразовательных учреж-
дений, государство не пользуется их потенциалом и возможностями. Зачастую
политика используется государственными образовательными организациями
и административным аппаратом как механизм недобросовестной конкурен-
ции.
Таким образом, вопрос частной школы как объекта образовательной по-
литики в настоящее время не решен. Вероятно, в будущем государству пред-
стоит не просто признать существование негосударственного сегмента, но
определить место и роль частной школы в развитии всей системы российско-
го образования.
Источники
Лесков С.Л. 2009. Живая инновация. Мышление XXI века. М.: Просве-
щение.
Рогозина Т.В. , Щур Т.А . 2014. Опыт частных школ для развития перспек-
тивных практик обучения. – Вопросы образования. No 2.
Шевелев А.Н . 2015. Петербургская дореволюционная школа как
историко-образовательный феномен (XIX – начало XX вв.) . СПб.
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

146
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Балаян Александр, Вишневский Борис
Забытая Конституция:
деформация
законодательства
и правоприменения
в современной России
Балаян
Александр Александрович,
кандидат политических наук,
доцент,
Национальный исследовательский
университет
«Высшая школа экономики –
Санкт-Петербург».
Санкт-Петербург.
Для связи с автором:
alexandr1138@mail.ru
Вишневский
Борис Лазаревич,
кандидат технических наук,
профессор,
РГПУ им. А.И . Герцена.
Санкт-Петербург.
Для связи с автором:
visboris@yandex.ru
Аннотация
Данная статья посвящена анализу те-
оретических и практических про-
блем функционирования конституции
Российской Федерации в контексте
социально-политических трансфор-
маций режима. Подробный акцент в
статье делается на проблемах свобо-
ды собраний и законодательной трак-
товки публичных акций граждан госу-
дарством.
Ключевые слова: политический ре-
жим, конституция, законодательство,
право, митинги

147
ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Balayan Alexandr, Vishnevskiy Boris
The forgotten Сonstitution:
deformation
of the legislation
and law enforcements
in modern Russia
Balayan
Alexandr Aleksandrovich,
Candidate of Political Sciences,
Associate Professor,
National Research University Higher
School
of Economics – Saint Petersburg.
Saint Petersburg.
To contact the author:
alexandr1138@mail.ru
Vishnevskiy
Boris Lazarevich,
Candidate of Engineering Sciences,
Professor,
The Herzen State Pedagogical
University of Russia.
Saint Petersburg.
To contact the author:
visboris@yandex.ru
Abstract
This article is devoted to analysis of
theoretical and practical functioning
problems in Russian constitution in context
of the socio-political transformations of
the regime. The article focuses in detail on
the problems of freedom of assembly and
legislative interpretation of public actions
of citizens by the state.
Keywords: political regime, constitution,
legislation, law, rallies

148
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Ценность конституционных прав и свобод граждан неоспорима для лю-
бого демократического государства. Но то, что является естественным и обще-
принятым для одних стран и политических режимов, совершенно иначе вос-
принимается в странах с переходными режимами, многие из которых сложи-
лись как авторитарные и продолжают ими оставаться.
Ярким примером здесь является Россия, где на крайне низком уровне на-
ходится само восприятие демократических процедур и обеспечивающих их
конституционных норм. В подтверждение этого можно привести недавний со-
циологический опрос «Левада-центра», согласно которому около 40% росси-
ян не читали Конституцию страны1
. Это довольно тревожные цифры, в целом
они отражают высокую степень политической пассивности в обществе.
Можно уверенно утверждать, что в России в 1993 г. была принята «Кон-
ституция без граждан», так как большинство россиян не видели никакой связи
между их повседневными заботами и системой власти, установленной новой
Конституцией [Роуз 1995: 71]. И это еще одна особенность российской транс-
формации, свидетельство несовершенства законов и незавершенности пре-
образований.
Конечно, большое количество конституционных изменений и политиче-
ских трансформаций являются результатом трансплантации институтов или
попытками такой трансплантации, ярким примером чего выступает трансфор-
мация российского конституционного права, в котором «правовые заимство-
вания» были сделаны из различных источников западного конституционализ-
ма, хотя в конечном итоге «процесс культурной фильтрации с неизбежностью
замедлял перемещение и являлся причиной мутаций западных концепций,
ибо политические элиты модифицировали первоначальные понятия, адапти-
ровали их для внедрения у себя на родине» [Шарлет 1999: 16].
На специфику принятия основных законов страны обращают внимание
множество авторов. Так, Ф. Закария отмечает, что «трагедию российской де-
мократии можно было предвидеть уже в кульминационный момент ее триум-
фа. Взобравшись на танк, Борис Ельцин фактически стал зачитывать декреты,
то есть произвольные президентские указы, которые потом составят отличи-
тельный признак восьми лет его правления» [Закария 2004: 87]. Отмечая то,
что в России пытались сохранить хрупкую демократию, Закария тем не менее
говорит о парадоксе таких действий, поскольку демократию пытались спасти
авторитарными методами: «Ельцин регулярно выпускал президентские ука-
зы (порой весьма сомнительной легитимности), используя свою власть и по-
пулярность, но не прибегая к нормальной политической практике взаимных
уступок» [Там же: 88]. При Ельцине была сильно ослаблена законодательная
1
День Конституции //
«Левада-центр».
URL: https://ww w.levada.
r u/2017/12/10/den -konstitutsii-2/ (дата обращен и я 05.12 .2017).
Балаян Александр, Вишневский Борис

149
ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
ветвь власти, система сдержек и противовесов так и не заработала, а недемо-
кратические методы в руководстве прогрессировали.
Л. Шевцова обращала внимание на один из основных парадоксов систе-
мы, установленной Конституцией 1993 г.: «конфликт между демократическим
способом избрания лидера и административно-авторитарным способом осу-
ществления власти» [Шевцова 1999: 286].
Говоря о проблемах кризиса системы, к которому привел довольно авто-
ритарный стиль руководства страной, Д. Фурман считает, что в 1993 г. новая
диктатура пришла в противоречие со старой Конституцией. Конфликт был не-
избежен. Это был первый кризис системы – институциональный. В результате
появилась Конституция авторитарной президентской власти. Выборы 1996 г. ,
по его мнению, не были кризисом. Новый реальный острый кризис был в
1999 г. – кризис преемственности. Народ с энтузиазмом проголосовал за ав-
торитарную власть с «демократическим фасадом» [Фурман 2003: 17].
Таким образом, можно сделать важный вывод о том, что российская Кон-
ституция остается центральным связующим звеном между Россией конца ХХ и
начала ХХI в. В связи с этим хотелось бы обратить особое внимание на, каза-
лось бы, малозаметную, но очень важную 18-ю статью Конституции, текст ко-
торой гласит: «Права и свободы человека являются непосредственно действу-
ющими. Они определяют смысл, содержание и применение законов и дея-
тельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправле-
ния и обеспечиваются правосудием».
Нельзя не отметить тот факт, что данная статья не является предметом
публичной защиты в оппозиционной и демократической среде в отличие от
31-й (о свободе собраний) или 14-й (о светском государстве). Для ее отстаи-
вания не проводятся публичные акции, и о ней практически не говорят в СМИ.
Между тем эта статья является ключевой для понимания проблем реализации
основного закона страны.
В тексте этой статьи, как можно видеть, отмечается, что единственная за-
дача всех трех ветвей власти – заботиться о конституционных правах граждан:
законодательная власть должна принимать законы, направленные на макси-
мальное облегчение реализации этих прав, исполнительная власть должна
обеспечивать использование этих прав, а судебная – должна наказывать за
нарушение этих прав.
В то же время в современной России довольно сложно говорить о том,
что данная статья действует. Скорее, наоборот.
Деятельность законодательной власти в последние несколько лет направ-
лена на усложнение реализации конституционных прав граждан, исполни-
тельная власть создает максимум препятствий для использования этих прав,
судебная же власть узаконивает ограничение конституционных прав граждан,

150
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
наказывая не тех, кто нарушает права граждан, а тех, кто пытается этими пра-
вами воспользоваться.
Два самых наглядных примера: право на свободу мирных собраний (ста-
тья 31) и право на участие в управлении делами государства, избирать и быть
избранным в органы власти (статья 32). Поэтому можно констатировать при-
скорбный факт: интерпретация и охрана Конституции находится под контро-
лем формальных институтов, которые характерны для постсоветских автокра-
тий. Такие институты, например, как суды, выборы и законодательная власть,
являются лишь фасадами и не выполняют функций, которые выполняют ана-
логичные институты в демократиях. Например, Й . Никула определяет нефор-
мальные институты как основополагающие в складывании и развитии фор-
мальных институтов и, как следствие, формировании политического режи-
ма: «Неформальные институты состоят из социальных норм, нравов, обычаев
и моральных ценностей, которые накладывают ограничения на деятельность
индивидуумов и организаций, направленную на достижение определенных
целей. Это означает, что действия членов определенной части общества ста-
новятся рутинными и автоматическими; правила и санкции заранее извест-
ны» [Никула 2005: 139]. Фактически общество по большей части уже привык-
ло к такой интерпретации Конституции, что привело к катастрофическим по-
следствиям для страны.
Несвобода собраний: проблемы на практике
Давайте теперь более подробно остановимся на примерах нерабочей
Конституции и чем такая ситуация чревата для дальнейшего развития страны.
Говоря о праве на свободу мирных собраний, нужно отметить, что и феде-
ральное, и региональные законодательства, вместо того чтобы помочь граж-
данам реализовать право на свободу собраний, максимально усложняет это
право.
Самое главное здесь – закрепленное в Федеральном законе No 54-ФЗ
«О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» факти-
ческое превращение уведомительного порядка проведения публичных акций
(предполагающего, что уведомление нужно лишь для того, чтобы власть соз-
дала условия для нормального проведения акции) в разрешительный, кото-
рый больше похож на запретительный.
Исполнительная власть может предложить организаторам публичной ак-
ции провести ее или в другом месте, или в другое время, и от этого предло-
жения невозможно отказаться: в случае отказа акция объявляется «несогла-
сованной», а значит, незаконной и чреватой разгоном и задержаниями. На-
личие этого положения в законе де-факто означает, что любые разногласия,
возникающие между органами власти и организаторами публичной акции
Балаян Александр, Вишневский Борис

151
относительно места и времени ее проведения, будут решаться (и решаются) в
пользу первых.
Ярким примером является Санкт-Петербург. Региональный закон о ми-
тингах и собраниях – максимально жесткий в рамках возможностей, предо-
ставленных федеральным законодательством. Так, запретными для митин-
гов, демонстраций и шествий объявлены самые популярные в городе места –
Дворцовая и Исаакиевская площади (где, напомним, во время путча ГКЧП
проходили наиболее массовые митинги) и Невский проспект. Для «гайд-
парков» (мест, где можно свободно собираться без уведомлений и согласова-
ний) установлена предельная численность митингующих в 200 человек, а для
одиночных пикетчиков (также не требующих согласований) установлено мак-
симально возможное по федеральному закону расстояние – 50 метров. Уста-
новлен запрет на проведение митингов и пикетов ближе 50 метров от входа в
образовательные учреждения – в результате невозможно провести митинг на
ранее чрезвычайно популярной для этих целей площади Сахарова (рядом –
Санкт-Петербургский государственный университет).
Деятельность исполнительной власти Санкт-Петербурга, как уже отмеча-
лось, мешает проведению массовых акций, ставя перед организаторами прак-
тически непреодолимые барьеры. Чаще всего – предлагая под абсурдными
предлогами перенести митинг или шествие в заведомо непосещаемые места.
Фантазия администрации при этом безгранична: неисчерпаем перечень «объ-
яснений» того, почему митинг, шествие, пикет или демонстрацию никак нельзя
провести именно в том месте и в то время, на которые они заявлены организа-
торами. Ниже – лишь несколько примеров.
Если оппозиция заявляет митинг у Мариинского дворца с протестом про-
тив принимаемых законов, то власть запрещает акцию, ссылаясь на опасность
обрушения Синего моста через Мойку (самый широкий в городе, на котором
ежедневно паркуются сотни машин). При желании людей собраться в этом же
месте 19 августа – в день годовщины ГКЧП (где находился штаб сопротивле-
ния) – власти города объявили, что на всей Исаакиевской площади весь день
планируются работы по благоустройству (которых потом, как выясняется, про-
сто не было). Когда оппозиция хочет провести пикет у Смольного в знак про-
теста против решений губернатора, администрация города вновь отвечает за-
претом под предлогом того, что мероприятие будет мешать проходу чиновни-
ков. При желании пройти с маршем по центральным улицам города там на-
чинают ремонтироваться фасады зданий – и идти нельзя (а обычным граж-
данам – не в режиме демонстрации – идти, выходит, можно?). И даже 1 мая
оппозиционным силам запретили идти демонстрацией по Невскому про-
спекту, поскольку уже идут другие колонны (хотя до этого многие годы по Не-
вскому 1 мая ходили все по очереди – и никто никому не мешал). Митинги
ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

152
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
на Марсовом поле тоже проводить нельзя, поскольку оно оказывается сразу
занятым под ранее заявленное мероприятие...
Относительно последнего заметим, что уже многие годы в Петербурге
(и не только в нем) сложилась практика отказов в согласовании публичных
акций под «фейковыми» предлогами. Якобы на этом месте (как правило, на
весь день и на всей площади) проводится что-нибудь культурно-массовое или
военно-патриотическое. Или какой-нибудь «праздник воды». Потом выясня-
ется, что никакого мероприятия или не было вообще, или в нем участвовали
три с половиной человека и занимало оно буквально «пятачок», – но заявлен-
ная акция уже сорвана.
Что касается предложений о переносе акций в другие места, то они, как
правило, издевательские. Так, «Марш против ненависти» памяти убитого нео-
нацистами ученого Николая Гиренко, всегда проходивший в центре, Смоль-
ный предлагал проводить то возле бензоколонки на реке Смоленке, то воз-
ле мусорной свалки в Новоселках. Общегородской «Марш в защиту Петер-
бурга» предлагали проводить то в Полюстровском, то в Удельном парке (на
окраинах города). Туда же регулярно отправляли и организаторов других ак-
ций, и нередко (как в случае с акцией памяти Анны Политковской) только вме-
шательство Уполномоченного по правам человека в Петербурге Александра
Шишлова помогало провести акцию. Кроме того, Смольный летом 2017 г. ис-
ключил из перечня гайд-парков Марсово поле – в результате в центре горо-
да не осталось ни одной площадки, где можно собраться без согласований.
Другую территорию в центре губернатор Георгий Полтавченко предоставлять
отказывался.
Важно отметить, что все описанные трудности, конечно же, случаются
лишь тогда, когда митинг, шествие или пикет хотят провести оппозиционные
партии и движения, протестные группы, борющиеся с решениями Смольно-
го, или заявители акций, которые не слишком приятны для властей. Лояльные
партии и активисты никаких проблем в согласованиях не испытывают.
Подобная система свойственна «клановым государствам», к которым
вполне можно отнести Россию. На примере ряда стран, в том числе России,
Д. Ведель рассматривает слияние политических и экономических элит в ре-
зультате отсутствия должного функционирования политических институтов и
образование так называемого «кланового государства». Под клановым здесь
понимается «система, при которой определенный клан использует государ-
ственные ресурсы и полномочия, но при этом удерживает государственные
органы достаточно далеко, так что они не могут вмешиваться в приобретение
и распределение ресурсов среди членов клана. Это позволяет клану обой-
ти другие источники авторитета и влияния, и тем самым создается система,
при которой отличие клана от государства минимально: одни и те же люди
Балаян Александр, Вишневский Борис

153
с одними и теми же повестками дня составляют клан и соответствующие госу-
дарственные органы. Клан является одновременно исполнительной, законо-
дательной и судебной властью» [Wedel 2003: 435]. Соответственно, сращи-
вание политической и экономической элиты в таких автократиях ведет к ис-
кажению роли и работы институтов, лишает их эффективности и фактически
приводит к деформации всего политического аппарата, в таких странах консо-
лидация демократии становится все менее вероятной. Положение ухудшает-
ся тем, что «в клановом государстве политика является средством раздела до-
бычи государственных ресурсов» [Ibid.: 437]. К сожалению, последствия таких
искажений могут быть необратимыми.
Если говорить о судебной власти, то можно отметить довольно серьез-
ную проблему с правосудием, поскольку в ряде сфер оно практически отсут-
ствует. Это отсутствие характеризуется целым рядом обстоятельств – начиная с
того, что участников «несогласованных» акций разгоняют и задерживают в до-
статочно жесткой форме, и заканчивая тем, что суды практически неизменно
принимают решения о наказании задержанных, основываясь исключительно
на полицейских протоколах.
Практика показывает, что решения районных судов об арестах и штрафах
принимались с демонстративным игнорированием любых аргументов защиты
задержанных, без каких-либо доказательств их вины, с предоставлением часа
на поиски защитника для тех, кто требовал отложить заседание суда, чтобы
можно было найти грамотного юриста для своей защиты2
. Все, что было напи-
сано в протоколах о задержании, заведомо рассматривалось как доказатель-
ства, «не доверять которым у суда нет оснований» (даже если это полностью
опровергалось видеозаписями или показаниями свидетелей) и «достаточны-
ми для установления вины». Что же касается доводов защиты, суды неизмен-
но относились к ним «критически», объявляли их «надуманными», а объясне-
ния задержанных оценивали как «несостоятельные» и «высказанные с целью
избежать установленной законом ответственности».
Эти цитаты взяты из решения суда по делу Ивана Кравчука – практикан-
та в Фонде Александра Сокурова, случайно оказавшегося 29 апреля среди
участников акции «Открытой России» у станции метро «Горьковская» в Санкт-
Петербурге. Рядом с метро находится студия «Ленфильм», где размещается
Фонд Сокурова и куда шел Кравчук – и , едва выйдя из метро, он попал в поли-
цейское окружение и был задержан.
Точно по такой же логике оштрафовали или арестовали тех, кто участво-
вал в антикоррупционных акциях 26 марта и 12 июня – в том числе тех, кто
или случайно там оказался (вышел из кафе на Невском проспекте, увидел
2
Это было особенно видно после публичных акций 26 марта и 12 июня 2017 г.
в Петербурге.
ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

154
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
«движуху», прошел 100 метров – и попал в автозак), или пришел на Марсово
поле, но не выкрикивал никаких лозунгов и не держал плакатов. Оправдать-
ся было невозможно просто потому, что оправдания рассматривались как за-
ведомо ложные показания, продиктованные стремлением уйти от заслужен-
ного наказания.
Необходимо отметить, что это полное опрокидывание конституционного
принципа презумпции невиновности и фактическое введение противополож-
ного принципа – «презумпции виновности оппонентов власти». Конституция и
закон предписывают толковать неустранимые сомнения в виновности в пользу
обвиняемых, но российские суды, когда речь идет о критиках власти, толкуют
эти сомнения в пользу обвинения. Конституция и закон устанавливают, что ни-
кто не обязан доказывать свою невиновность, но российские суды требуют от
критиков власти доказывать, что они не совершали противозаконных деяний.
Шансов оправдаться при таком заведомо обвинительном правосудии
почти нет – немногие исключения лишь подтверждают правило. Нужно от-
метить, что сам факт «несогласованного» или стихийного выхода граждан на
улицу, – как напоминал на недавних депутатских слушаниях в петербургском
парламенте Уполномоченный по правам человека в Петербурге Александр
Шишлов, – еще не означает незаконности и не влечет последствия в виде раз-
гона акции.
Об этом не раз говорилось в решениях Конституционного суда и Европей-
ского суда по правам человека: ответственность за нарушение порядка прове-
дения митингов должна наступать только в тех случаях, когда их проведение
создало реальную угрозу общественной безопасности, жизни и здоровью как
участников, так и других лиц. Но российская практика решительно противоре-
чит этой теории...
Как сказано выше, реализация права на свободу собраний – только один
пример, когда все три «ветви власти», по сути, выступают против 18-й статьи
Конституции. Второй пример, и тоже достаточно наглядный, – закрепленное
в 32-й статье Конституции право избирать и быть избранным.
Избирательное бесправие
Некоторые исследователи констатируют, что «переход к демократии легче
из режима, в котором конкуренция поощряется и основной проблемой явля-
ется увеличение политического участия» [Bratton, van de Walle 1997: 273]. В та-
кой ситуации «переход к демократии намного сложнее из режима, который не
имеет традиции политической конкуренции, однако в котором политическое
участие развито» [Ibid.: 273]. Соответственно, переход к демократии возможен
лишь в тех странах, где институт выборов не является фасадным, а функциони-
рует хотя бы согласно минимальным требованиям прозрачности и честности.
Балаян Александр, Вишневский Борис

155
Этого, конечно, нельзя сказать про сегодняшнюю Россию. Напротив,
можно констатировать, что на протяжении 23 лет (с принятия первой редак-
ции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав») из-
бирательное законодательство последовательно усложнялось таким образом,
чтобы затруднить для граждан реализацию пассивного избирательного пра-
ва (права быть избранным). В первую очередь при этом была существенно
усложнена процедура выдвижения путем сбора подписей. Был резко (с 25 до
10%) снижен допустимый процент «брака» – в условиях, когда проверку под-
писей ведут встроенные в «вертикаль власти» избирательные комиссии и пра-
воохранительные органы, это дает возможность легко «отсечь» от выборов
любую неугодную партию. При этом подпись признается недействительной
или недостоверной при обнаружении любой, даже ничтожной технической
ошибки. Например, «бракуются» все подписи в подписном листе, если «дан-
ные о месте жительства сборщика и дата его рождения указаны не в полном
объеме либо имелись неоговоренные исправления в дате рождения сборщи-
ка». Стоит ошибиться в одной цифре в номере паспорта избирателя или дате
его выдачи – и, несмотря на то что остальных данных вполне достаточно для
однозначной идентификации лица, поставившего подпись, она «бракуется».
Точно так же «бракуется» подпись, если присутствует мелкая ошибка в написа-
нии адреса места жительства избирателя.
Был введен такой механизм проверки собранных подписей, что отри-
цательный результат этой проверки практически невозможно оспорить. При
этом используется принцип «презумпции виновности» (как это было проде-
монстрировано в 2007, 2011 и 2016 гг. на выборах депутатов Законодатель-
ного Собрания Санкт-Петербурга): вместо того чтобы комиссия, если она счи-
тает подписи избирателей недостоверными, доказывала это в суде, сама пар-
тия должна доказывать, что подписи подлинные3
.
Число оснований для отказа в регистрации кандидатов или отмены уже
проведенной регистрации постепенно увеличилось и достигло двух десятков.
В том числе можно отказать в регистрации за непредоставление финансово-
го отчета (или непредоставление его не только в бумажной, но и в электрон-
ной форме) даже в том случае, когда кандидат вообще не тратил денежных
средств на выборы на момент предоставления финансового отчета. В связи
с этим важно отметить, что был отменен избирательный залог, позволявший
кандидатам зарегистрироваться, не предоставляя подписи. Это исключало по-
пытки административного отстранения их от выборов.
3
Бывают и вовсе курьезные случаи. Так, в 2007 г. на указанных выборах
Санкт-Петербургская избирательная комиссия, а затем и ЦИК отказывались
признават ь дост оверным и подп иси да же т ех избират е лей, которые ли чно яв-
лялись в комиссию, чтобы это подтвердить.
ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

156
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
И в довершение всего, на выборах губернаторов был введен так называ-
емый «муниципальный фильтр», устанавливающий обязанность кандидатов
в губернаторы предоставить подписи депутатов муниципальных образований
в количестве от 5 до 10% от их общего числа.
Отметим, что при введении этого «фильтра» говорилось о необходимо-
сти для кандидатов заручиться поддержкой со стороны муниципальных депу-
татов, поскольку это якобы покажет уровень их реальной поддержки в реги-
онах. Лукавство этих заявлений было очевидно еще тогда. Как известно, по-
давляющее большинство муниципальных депутатов в стране либо избрано от
«Единой России», либо так или иначе зависит от властей. И предложение «за-
ручиться поддержкой части муниципальных депутатов» на самом деле озна-
чает предложение оппозиционным кандидатам пойти к единороссам и дого-
вориться о допуске на выборы. В противном случае, скорее всего, их к выбо-
рам не допустят, поскольку «муниципальный фильтр» они не пройдут. Факти-
чески это превращается в игру с заранее известным результатом.
Кроме того, чтобы пройти «муниципальный фильтр», надо не только со-
брать от 5 до 10% подписей муниципальных депутатов. Надо еще, чтобы эти
подписи были собраны не менее чем в трех четвертях от общего числа му-
ниципалитетов. Выполнение второго условия часто оказывается еще труд-
нее, чем первого, потому что, если единороссы, контролируя подавляющее
большинство муниципальных депутатов, обяжут всех депутатов от чуть боль-
ше четверти муниципалитетов поставить подписи за своего кандидата и зара-
нее выбранных ему спарринг-партнеров, то получится «блокирующий пакет»,
который даже теоретически не позволит оппозиции выдвинуть своего канди-
дата.
На этом фоне лукавством выглядит позиция Конституционного суда, ко-
торый в декабре 2012 г. признал «муниципальный фильтр», по сути лишаю-
щий избирателей права выбора, соответствующим Конституции, заявив, что
федеральный законодатель «вправе ставить условия, исключающие участие
в выборах тех кандидатов, которые не имеют достаточной поддержки изби-
рателей», и что именно подписи муниципалов будут означать «признание ре-
альной способности кандидата в случае победы на выборах действовать в ин-
тересах жителей региона».
Как показывает практика, способность или неспособность пройти «му-
ниципальный фильтр» не имеет никакого отношения ни к «достаточной под-
держке» избирателей, ни к «способности действовать в интересах жителей».
Вряд ли кто-то сомневается, что, скажем, Оксана Дмитриева в Санкт-
Петербурге, Лев Шлосберг в Пскове или Евгений Ройзман в Екатеринбур-
ге вполне удовлетворяют этим условиям. Но никто из них не смог преодо-
леть «муниципальный фильтр», и в первую очередь потому, что каждый из них
Балаян Александр, Вишневский Борис

157
мог выиграть выборы у кандидата от партии власти. И значит, надо было их
(и других опасных конкурентов) на выборы не допустить.
Г. Голосов наглядно показывает, что электоральный авторитаризм в Рос-
сии формировался через переход региональных режимов к общегосудар-
ственному авторитаризму, установленному Москвой. Он отмечает, что «в пер-
вой половине 2000-х консолидация авторитарных режимов в регионах Рос-
сии вступила в завершающую фазу. Этим режимам удалось выполнить три за-
дачи, унаследованные из предыдущего периода их политического развития.
Во-первых, в подавляющем большинстве регионов был окончательно уста-
новлен контроль правящих групп над основными экономическими активами.
Политически независимый местный бизнес был вытеснен – что, впрочем, не
только не исключало, но иногда и предполагало привлечение крупного мо-
сковского капитала. Во-вторых, региональные законодательные собрания
оказались под полным контролем региональных властей. В -третьих, из ре-
гионов почти полностью исчезли федеральные политические партии» [Голо-
сов 2008: 25]. Два последних фактора довольно значимы в контексте нашей
статьи.
Пятилетняя практика губернаторских выборов вполне оправдала эти
предположения. За эти годы выборы прошли в 71 регионе, и за некоторым
исключением их выиграли или действующие губернаторы, или временно на-
значенные на этот пост президентом чиновники, выдвинутые или поддержан-
ные «Единой Россией». Что касается других кандидатов, то пройти «муници-
пальный фильтр», как правило, смогли лишь представители думских партий –
КПРФ, «Справедливой России» и ЛДПР, да и то не всегда им это удавалось:
там, где у них были сильные кандидаты, обязательно возникали проблемы.
Также при выдвижении кандидатов были введены ограничения, услож-
нившие реализацию пассивного избирательного права. Это запрет на созда-
ние избирательных блоков и запрет выдвигать членов одних партий по спи-
скам других. Тем самым партийность гражданина, по сути, стала основанием
для ограничения его пассивного избирательного права.
Что касается других этапов избирательного процесса, то последователь-
но были введены ограничения, касающиеся предвыборной агитации (суще-
ственно усложнившие ее выпуск), финансирования избирательной кампа-
нии, работы наблюдателей на выборах, и иные ограничения, требующие от
кандидатов выполнения огромного числа бюрократических формальностей
(и соответственно, затрат времени и сил).
Исполнительная власть, как показывает практика, заинтересована не в
честных и свободных выборах, а прямо в противоположном, поскольку де-
факто является одним из участников избирательного процесса. Имеющая свой
интерес в проведении кандидатов в депутаты (а тем более в губернаторы),
ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

158
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
она применяет весь свой «административный ресурс» для помощи «своим»
кандидатам и для создания помех «чужим».
Так, «свои» кандидаты получают беспрепятственный доступ в бюджетные
учреждения для проведения предвыборной агитации – «чужих» там не пуска-
ют на порог. «Свои» кандидаты приглашаются на праздники и концерты, про-
водимые властями, где могут выступить и рассказать о себе, – «чужие» туда не
приглашаются или не получают слова. «Свои» кандидаты постоянно упомина-
ются в СМИ, учрежденных или финансируемых исполнительной властью, – о
«чужих» там нет ни слова. «Свои» кандидаты без проблем получают согласо-
вания на пикеты для распространения предвыборных листовок и газет – «чу-
жим» отказывают в этом под любым предлогом.
Наконец, судебная власть – как показывает многолетняя практика – за -
щищает не нарушенные избирательные права граждан, а итоги весьма проти-
воречивых выборов.
Практически во всех спорных случаях суды встают на сторону избирко-
мов – отказываются отменять результаты сфальсифицированных выборов, от-
казываются истребовать документы, отказываются оценивать доказательства
фальсификаций (или оценивают их «критически»), при этом полностью дове-
ряя показаниям членов избиркомов. Судебная практика накоплена богатей-
шая – и она практически одинакова.
А. Лейпхарт раскрывает основную проблему, которая встает перед фор-
мирующимися демократиями, – проблему выбора между двумя основопо-
лагающими альтернативами: «выбором между избирательными система-
ми, основанными на принципе большинства и на принципе пропорциональ-
ного представительства, и, во-вторых, между парламентской и президент-
ской формами правления» [Лейпхарт 1995: 136]. Он отмечает, что «в стра-
нах, где на выборах действует принцип большинства, скорее всего, утверж-
даются двухпартийные системы, появляются однопартийные правительства
и существует доминирующее положение исполнительной власти по отноше-
нию к соответствующим законодательным органам. Таковы основные особен-
ности вестминстерской, или мажоритарной, модели демократии, при кото-
рой власть сосредоточивается в руках партии большинства. Напротив, про-
порциональное представительство скорее ассоциируется с многопартийны-
ми системами, коалиционными правительствами (часто вплоть до широких
и всеобъемлющих коалиций) и с более уравненным соотношением испол-
нительной и законодательной властей. Этими особенностями характеризует-
ся консенсусная модель демократии, которая – в противоположность одно-
значному и безраздельному правлению большинства – воплощает стрем-
ление к ограничению, разделению, разграничению и распределению вла-
сти различными способами» [Там же]. В итоге наиболее предпочтительной
Балаян Александр, Вишневский Борис

159
моделью является парламентско-пропорционалистская форма демократии,
поскольку она лучше проявляет себя в улаживании межэтнических противо-
речий и имеет некоторое преимущество в области экономической политики.
И именно к такой форме правления и должна стремиться современная Россия,
чтобы минимизировать авторитарные тенденции.
***
В условиях электорального авторитаризма, когда политические институ-
ты неэффективны, а правовое поле деградировало и работает лишь на укре-
пление режима, только серьезные перемены снизу могут что-либо изменить.
Проблема заключается в том, что смена политического режима ситуацию не
исправит, поскольку необходима трансформация политической системы и де-
монтаж тех ее институтов, которые блокируют реализацию важнейших норм
Конституции. В такой ситуации многое зависит от сплоченности настоящих оп-
позиционных политических сил и их электората, который должен влиять на
режим через выборы, митинги и иную социальную активность. Другой путь
политически деструктивен, поскольку в конечном итоге приводит к исключе-
нию критически мыслящих людей из политического поля, что выгодно власти.
И решать, как жить дальше, вновь будет агрессивно-послушное большинство
и те, кому все равно.
Источники
Голосов Г.В . 2008. Электоральный авторитаризм в России. – Pro et Contra.
Январь–февраль. С . 22–35.
Закария Ф. 2004. Будущее свободы: нелиберальная демократия в США
и за их пределами. М.
Лейпхарт А. 1995. Конституционные альтернативы для новых демокра-
тий. – Полис. No 5. С. 136–146.
Никула Й. 2005. Теория зависимости от траектории развития и постсоци-
алистический переход. Т
. 14.No1.С.135–143.
Роуз Р. 1995. Россия как общество песочных часов: Конституция без граж-
дан. – Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. No 3. С . 71–
79.
Фурман Д. 2003. Наша политическая система и ее циклы.
–
Свободная
мысль–ХХI.No11.С.9–30.
Шарлет Р. 1999. Правовые трансплантации и политические мутации: Ре-
цепция конституционного права в России и в новых независимых государ-
ствах. –
Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. No 2 (27).
C. 45–54.
Шевцова Л.Ф. 1999. Режим Бориса Ельцина. М.
ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

160
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Bratton M. , van de Walle N. 1997. Democratic Experiments in Africa. Cam-
bridge: Cambridge University Press.
Wedel J.R. 2003. Clans, cliques and captured states: rethinking ‘transition’ in
Central and Eastern Europe and the former Soviet Union. – Journal of International
Development. Vol. 15. Issue 4. P
. 427–440.
Балаян Александр, Вишневский Борис

161
Канюков Анатолий
Коэффициент силы личного
имиджа на выборах
в Законодательное Собрание
Санкт-Петербурга 2016 г.
Канюков
Анатолий Николаевич,
аспирант, Санкт-Петербургский
государственный университет.
Санкт-Петербург.
Для связи с автором:
anatoliy_laf_des@mail.ru
Аннотация
Статья посвящена исследованию роли
Коэффициента силы личного имиджа
и партийного влияния на электораль-
ный успех выборов в Законодательное
Собрание Санкт-Петербурга 2016 г.
Ключевые слова: выборы, полити-
ческая коммуникация, имидж, пар-
ламент
ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

162
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Kaniukov Anatolii
The coefficient of power
of the personal image
in the elections
to the Legislative Assembly
of St. Petersburg 2016
Kaniukov
Anatolii Nikolaevich,
Postgraduate student,
St. Petersburg State University.
Saint Petersburg.
To contact the author:
anatoliy_laf_des@mail.ru
Abstract
The article is devoted to the study of
the role of the Coefficient of Power of a
personal image and party influence on
the electoral success of elections to the
Legislative Assembly of St. Petersburg
in 2016.
Keywords: elections, political
communication, image, parliament
Канюков Анатолий

163
ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Суть деятельности политика – в приобретении и удержании власти. Но эту
власть нельзя получить без соблюдения трех факторов. Первый: для того что-
бы передать политику власть, о нем необходимо знать. Второй: должна быть
соблюдена формальная процедура передачи власти на основе легальности.
Третий: образ политика в глазах общества должен соответствовать образу та-
кого лидера, которому можно доверить власть. Последнее условие не случай-
но. Еще в 1966 г. Т.Е. Роуэлл высказал идею, позднее поддержанную Эрихом
Фроммом, о том, что иерархическую структуру (ранг) определяет подчинен-
ное поведение, а не доминирующее, как это принято считать [Rowell 1966].
Это означает, что в современном мире избиратель, как бы ни прошли выбо-
ры, должен согласиться с тем, чтобы общественной жизнью управлял данный
лидер. Такие условия являются важными факторами легитимности политиче-
ского лидера.
Необходима ли для ее установления законность соблюдения процедур?
Для ответа на этот вопрос нам нужно понять истоки важности их соблюдения.
То есть определить, какую ценность процедуры защищают: честность при под-
счете, свободу выбора, справедливость распределения? Вся история человече-
ства говорит о том, что эти ценности приносятся в жертву собственной выгоде
либо собственной безопасности. Начиная с первобытных обществ, где не су-
ществовало условных приличий, единственными известными формами веж-
ливости были знаки покорности сильнейшему (так же как единственным зако-
ном была его воля и единственной религией – чувство почтения и страха, вну-
шенное его мнимой сверхъестественностью [Спенсер 2015: 66]), и заканчи-
вая современным обществом, где власть политика базируется на электораль-
ной силе, важным является условие, при котором социум не стремится убить,
изгнать или игнорировать лидера, а готов подчиниться ему. Таким условием
является сила образа: будь то Махатма Ганди, Иосиф Сталин или Леонид Бреж-
нев, в современном мире сила партийного бренда либо собственного имиджа
определяет популярность «вождя» в глазах общественности, а значит, и выжи-
ваемость политика во власти. Но что из этого важнее во время избирательной
кампании? На что необходимо сделать ставку? Создать свой бренд либо пол-
ностью положиться на партийные возможности? Ответ: «Нужно и то, и то», к
сожалению, хорош только для кухонной беседы. Ведь в условиях построения
стратегии необходимо учитывать ограниченность ресурсов, определенную по-
литическую конфигурацию и даже активность партии, от которой планирует-
ся выдвижение. Поэтому, не имея четких представлений о последствиях своих
действий и плана по распределению ресурсов политика, можно совершить фа-
тальную ошибку и лишиться успешности избирательной кампании.
Мной было проведено исследование, целью которого стало реше-
ние вопроса о выборе способа выдвижения политического деятеля с учетом

164
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Коэффициента силы личного имиджа. В рамках данного исследования я по-
ставил следующие задачи: 1) выявить доли упоминания депутатов Законода-
тельного Собрания Санкт-Петербурга в информационном пространстве; 2)
распределить депутатов по группам с сильным, средним и слабым Коэффи-
циентом силы личного имиджа; 3) при помощи программы SPSS установить
корреляцию между Коэффициентом силы личного имиджа и успешностью на
выборах в Законодательное Собрание 2016 г.
Доля упоминания депутатов в информационном пространстве
Выявление доли упоминания депутатов Законодательного Собрания
Санкт-Петербурга проводилось на основе информационных писем Управ-
ления по информации и общественным связям Законодательного Собра-
ния Санкт-Петербурга (далее – Управление) за период с 1 декабря 2012 г. по
1 марта 2016 г. Целью данных писем являлось ежемесячное информирова-
ние депутатов об актуальной ситуации в информационном пространстве меж-
ду депутатами «парламента» Санкт-Петербурга.
Мной были получены 43 из 47 отчетов Управления, что составляет при-
мерно 91,5% . Полученных данных достаточно для принятия решения о выде-
лении трех групп в соответствии с задачами исследования. В табл. 1 представ-
лено процентное соотношение количества упоминаний депутатов Законода-
тельного Собрания СПб в информационном пространстве.
Будет любопытно взглянуть на количественное и процентное распреде-
ление в информационном пространстве по фракциям в Законодательном Со-
брании СПб (табл. 2). Явным лидером является «Единая Россия», которая,
правда, получила свое преимущество, как мы видели, скорее не за счет ко-
личества, а за счет качества вклада отдельных депутатов. Несмотря на самое
большое представительство, среди членов партии оказалось больше всего
«безгласых депутатов». Если ради любопытства из перечня депутатов исклю-
чить три наиболее заметные фигуры, то суммарное упоминание депутатов от
ЕР составит 9,72%, а среднее – 0,57% . Если подойти с юмором к данной си-
туации, то можно утверждать, что депутаты от ЕР оказались самыми выгодны-
ми для общества и в информационном пространстве «шли два по цене одно-
го». Думаю, что подобное пренебрежение своим участием в информацион-
ном пространстве может быть связано с привычкой опираться на партийный
имидж (депутаты были избраны по пропорциональной системе) и надеждой
на то, что во время выборов может быть задействован административный ре-
сурс, применение которого является следствием административно-рыночного
торга.
Канюков Анатолий

165
Т
а
б
л
и
ц
а
1
.
П
р
о
ц
е
н
т
н
о
е
с
о
о
т
н
о
ш
е
н
и
е
к
о
л
и
ч
е
с
т
в
а
у
п
о
м
и
н
а
н
и
й
д
е
п
у
т
а
т
о
в
З
а
к
о
н
о
д
а
т
е
л
ь
н
о
г
о
С
о
б
р
а
н
и
я
С
П
б
в
и
н
ф
о
р
м
а
ц
и
о
н
н
о
м
п
р
о
с
т
р
а
н
с
т
в
е
Д
е
п
у
т
а
т
п
р
о
ц
е
н
т
Д
е
п
у
т
а
т
п
р
о
ц
е
н
т
Д
е
п
у
т
а
т
п
р
о
ц
е
н
т
Д
е
п
у
т
а
т
п
р
о
ц
е
н
т
Д
е
п
у
т
а
т
п
р
о
ц
е
н
т
А
н
д
е
н
к
о
С
.
А
.
(
«
Е
д
и
н
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
1
,
0
3
4
9
2
9
Г
а
т
ч
и
н
Ю
.
А
.
(
К
П
Р
Ф
)
0
,
6
3
2
4
5
7
К
о
м
о
л
о
в
а
И
.
И
.
(
К
П
Р
Ф
)
1
,
9
0
9
6
9
М
е
д
в
е
д
е
в
Е
.
К
.
0
,
2
7
9
2
6
7
С
м
и
р
н
о
в
К
.
О
.
(
К
П
Р
Ф
)
0
,
8
6
0
3
8
7
А
н
о
х
и
н
А
.
Ю
.
(
«
С
п
р
а
в
е
д
л
и
в
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
1
,
7
8
8
5
3
8
Г
о
р
ш
е
ч
н
и
к
о
в
А
.
А
.
(
«
С
п
р
а
в
е
д
л
и
в
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
0
,
3
6
7
5
6
4
К
о
р
о
в
и
н
И
.
В
.
(
К
П
Р
Ф
)
0
,
6
6
7
3
6
5
М
е
л
ь
н
и
к
о
в
а
А
.
Р
.
(
«
Е
д
и
н
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
0
,
9
5
8
9
5
2
С
о
л
о
в
ь
е
в
С
.
А
.
(
«
Е
д
и
н
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
0
,
5
2
1
5
7
1
А
н
т
и
п
о
в
С
.
Н
.
0
,
1
7
8
6
4
8
Д
м
и
т
р
и
е
в
В
.
Я
.
(
К
П
Р
Ф
)
1
,
4
2
3
0
2
7
К
р
и
в
е
н
ч
е
н
к
о
А
.
Н
.
(
«
С
п
р
а
в
е
д
л
и
в
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
1
,
4
0
8
6
5
3
М
и
л
о
н
о
в
В
.
В
.
(
«
Е
д
и
н
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
1
0
,
7
9
8
9
9
С
о
л
т
а
н
П
.
М
.
(
«
С
п
р
а
в
е
д
л
и
в
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
0
,
6
6
9
4
1
8
Б
а
к
у
л
и
н
В
.
Ю
.
(
«
С
п
р
а
в
е
д
л
и
в
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
0
,
6
0
9
8
6
9
Д
р
о
з
д
о
в
А
.
В
.
(
«
Е
д
и
н
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
0
,
2
5
2
5
7
2
К
у
щ
а
к
А
.
И
.
(
«
Е
д
и
н
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
0
,
4
8
6
6
6
3
Н
е
с
т
е
р
о
в
а
С
.
Н
.
(
«
Е
д
и
н
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
0
,
2
7
1
0
5
3
Е
в
с
т
и
г
н
е
е
в
а
0
,
0
9
2
4
0
4
В
а
с
и
л
ь
е
в
А
.
В
.
(
«
Е
д
и
н
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
0
,
4
6
8
1
8
2
Е
г
о
р
о
в
а
Л
.
И
.
(
«
Е
д
и
н
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
0
,
2
9
9
8
0
1
Л
а
р
и
о
н
о
в
В
.
Б
.
(
«
С
п
р
а
в
е
д
л
и
в
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
0
,
3
7
9
8
8
5
Н
и
к
е
ш
и
н
С
.
Н
.
(
«
Е
д
и
н
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
1
,
5
9
7
5
6
9
Т
р
о
х
м
а
н
е
н
к
о
С
.
В
.
(
«
С
п
р
а
в
е
д
л
и
в
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
1
,
1
6
2
2
4
2
В
и
ш
н
е
в
с
к
и
й
Б
.
Л
.
(
«
Я
б
л
о
к
о
»
)
1
0
,
6
3
2
6
6
З
а
х
а
р
е
н
к
о
в
а
Т
.
Я
.
(
«
Е
д
и
н
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
0
,
3
8
6
0
4
5
Л
о
ж
е
ч
к
о
В
.
П
.
(
«
С
п
р
а
в
е
д
л
и
в
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
0
,
7
1
6
6
4
7
Н
о
т
я
г
В
.
О
.
(
«
Н
е
з
а
в
и
с
и
м
а
я
г
р
у
п
п
а
»
)
2
,
7
7
0
0
7
7
Ч
е
р
н
ы
х
А
.
Н
.
(
«
Е
д
и
н
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
0
,
0
5
7
4
9
6
В
о
л
ч
е
к
Г
.
Б
.
0
,
1
1
2
9
3
9
И
в
а
н
о
в
а
И
.
В
.
(
К
П
Р
Ф
)
1
,
4
0
6
6
М
а
к
а
р
о
в
А
.
А
.
(
«
Е
д
и
н
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
2
,
0
3
2
8
9
6
П
а
л
и
н
А
.
Ю
.
(
«
С
п
р
а
в
е
д
л
и
в
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
0
,
6
4
6
8
3
1
Ш
а
т
у
н
о
в
с
к
и
й
С
.
В
.
(
«
Е
д
и
н
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
0
,
6
1
6
0
2
9
В
о
р
о
н
ц
о
в
А
.
В
.
(
К
П
Р
Ф
)
0
,
7
6
5
9
2
9
К
и
с
е
л
е
в
а
Е
.
Ю
.
(
«
Е
д
и
н
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
1
,
4
3
3
2
9
4
М
а
к
а
р
о
в
В
.
С
.
(
«
Е
д
и
н
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
1
6
,
1
9
1
3
Р
а
х
о
в
а
Е
.
А
.
(
«
Е
д
и
н
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
0
,
1
7
0
4
3
5
Ш
и
ш
к
и
н
а
М
.
А
.
(
«
С
п
р
а
в
е
д
л
и
в
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
3
,
3
6
9
6
7
9
В
ы
с
о
ц
к
и
й
И
.
В
.
(
«
Е
д
и
н
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
0
,
4
9
8
9
8
4
К
о
б
р
и
н
с
к
и
й
А
.
А
.
(
«
Я
б
л
о
к
о
»
)
3
,
7
3
3
1
3
6
М
а
р
т
ы
н
е
н
к
о
В
.
Е
.
(
«
Е
д
и
н
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
0
,
2
2
9
9
8
4
Р
е
з
н
и
к
М
.
Л
.
(
«
Н
е
з
а
в
и
с
и
м
а
я
г
р
у
п
п
а
»
)
8
,
4
8
2
7
2
Я
в
л
и
н
с
к
и
й
Г
.
А
.
(
«
Я
б
л
о
к
о
»
)
3
,
9
5
9
0
1
4
Г
а
л
к
и
н
а
О
.
В
.
(
«
Н
е
з
а
в
и
с
и
м
а
я
г
р
у
п
п
а
»
)
3
,
3
1
2
1
8
3
К
о
в
а
л
е
в
А
.
А
.
(
«
С
п
р
а
в
е
д
л
и
в
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
7
,
0
1
2
4
6
4
М
а
р
ч
е
н
к
о
Е
.
Е
.
(
«
Е
д
и
н
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
0
,
4
3
3
2
7
4
С
е
д
е
й
к
и
е
н
е
Л
.
Ф
.
(
«
С
п
р
а
в
е
д
л
и
в
а
я
Р
о
с
с
и
я
»
)
0
,
6
2
8
3
5
Я
к
о
в
л
е
в
М
.
Э
.
1
,
2
9
5
7
1
4
ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

166
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Таблица 2
Количественное и процентное распределение по фракциям в Законода-
тельном Собрании СПб
Партия
Количество упоминаний Процентное отношение
«Единая Россия»
18 866
38,73%
«Справедливая Россия»
9136
18,75%
«Яблоко»
8924
18,3%
Независимая группа
7093
14,56%
КПРФ
3733
7,66%
ЛДПР
954
2%
С формальной точки зрения наиболее эффективной оказалась фракция
«Яблоко». Все шесть человек, а именно столько насчитывают суммарно чле-
ны партии и покинувшие их ряды представители «Независимой группы», ока-
зали существенное влияние на информационную жизнь города. Их суммар-
ное влияние составило 32,86%, что является действительно уникальным по-
казателем. Если бы партии удалось избежать внутренних конфликтов, то дан-
ный состав депутатов мог бы добиться значительного роста популярности пар-
тийного имиджа в городе. Самыми «бессмысленными» для информационно-
го пространства оказались представители партии ЛДПР, которые своим заклю-
чительным составом суммарно набрали лишь 1,96%, или в среднем 0,39%
на человека. Правда, в столь катастрофичном итоге отчасти «виноват» преж-
ний лидер фракции Константин Сухенко, который в целом, имея показатели,
сопоставимые с первой десяткой депутатов, лидеров информационного про-
странства, предпочел сменить депутатский костюм на должность в исполни-
тельной власти правительства Санкт-Петербурга.
Если же расположить данные по среднему рейтингу эффективности, то
получается картина, изображенная в табл. 3. Если сделать предположение, что
каждый депутат должен был бы в среднем генерировать 2% «повестки дня» в
информационном пространстве (исходя из 50 депутатов на 100% информа-
ционного пространства), то окажется, что с данной задачей справились толь-
ко члены фракции «Яблоко» (напомним, что по закону нельзя покинуть фрак-
цию, сохранив статус депутата). В результате данного распределения окажется,
что депутаты от «Справедливой России» мало чем отличаются от ЕР, а депутаты
от КПРФ в два раза меньше вкладывают усилий, чтобы привлечь обществен-
ность на свою сторону, чем должны были бы. И это все в то время, как депутаты
от ЛДПР в прямом смысле слова «отбывают номер», затрачивая в четыре раза
меньше усилий, чем следовало в среднем, и во много раз менеьше, чем мог
бы их общеизвестный партийный лидер. Трудно отделаться от ощущения, что
их вера в яркий образ Владимира Жириновского и позиция «малого брата»
Канюков Анатолий

167
«Единой России» санкционирует им возможность «бездействия» для завоева-
ния голосов для своей партии на выборах.
Таблица 3
Процентное распределение по фракциям в Законодательном Собрании
СПб на количество депутатов (на момент окончания пребывания
в должности)
Партия
Количество депутатов Процентное отношение
«Яблоко»
3
6,1%
«Яблоко» (формально)
6
5,48%
Независимая группа
3
4,85%
«Единая Россия»
20
1,94%
«Справедливая Россия»
12
1,56%
КПРФ
7
1,09%
ЛДПР
5
0,5%
Необходимым результатом этой части исследования является форми-
рование группы депутатов – лидеров информационного пространства – для
дальнейшего проведения научного исследования. Проранжировав депутатов
по доле, я получил следующий перечень, представленный в табл. 4.
Таблица 4
Лидеры процентного соотношения количества упоминаний депутатов
Законодательного Собрания СПб в информационном пространстве
Депутат
Упоминаемость (%)
Вячеслав Макаров
16,19
Виталий Милонов
10,8
Борис Вишневский
10,63
Максим Резник
8,48
Алексей Ковалев
7,01
Григорий Явлинский
3,96
Андрей Кобринский
3,73
Марина Шишкина
3,37
Ольга Галкина
3,31
Вячеслав Нотяг
2,77
Влияние Коэффициента силы личного и партийного имиджа
Коэффициент силы личного имиджа (Ki) высчитывается как отношение
количества проголосовавших за кандидата в одномандатном округе к количе-
ству проголосовавших за его партию по партийному списку. Мной были ото-
ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

168
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
браны 29 депутатов пятого созыва (2011–2016 гг.), принявших участие в из-
бирательной кампании в Законодательное Собрание СПб 2016 г. Изучив ко-
личество проголосовавших за них, я установил с помощью Ki силу личного
имиджа каждого из них и разбил полученные результаты на три части. В пер-
вой части Коэффициент силы личного имиджа меньше единицы, то есть за
партию проголосовало больше, чем за кандидата. Во второй части Ki находит-
ся в диапазоне от 1 до 1,39, в третьей части сила личного имиджа значитель-
но превосходит партийный и начинается с 1,4.
Целью данного исследования является возможность подтверждения ги-
потезы о корреляции между долей в информационном пространстве и коли-
чеством проголосовавших, силой личного имиджа и количеством проголо-
совавших, а также силой личного имиджа и долей в информационном про-
странстве. Первыми проанализируем данные, где Коэффициент силы лично-
го имиджа меньше единицы (табл. 5). Мной была проверена взаимосвязь Ki
и доли в информационном пространстве (p=-0,299), Ki и количества прого-
лосовавших (p=0,19), а также доли в информационном пространстве и ко-
личества проголосовавших (p=-0,48). Исследование показало, что взаимо-
связи в данной группе отсутствуют. Но при этом нельзя не обратить внимание
на то, что в этой группе находятся три депутата, сменивших свою партию вы-
движения. Причем двое из них занимают последние позиции по силе лично-
го имиджа.
Таблица 5
Группа депутатов со слабой силой личного имиджа1
Депутат
Коэффициент
силы личного
имиджа
Доля в
информационном
пространстве
Количество
проголосовавших
Гатчин Ю.А.
0,98
0,63
5067
Горшечников А.А. 0,96
0,3
18 054
Антипов С.Н.
0,94
0,17
6860
Анохин А.Ю.
0,93
1,79
15 616
Васильев А.В.
0,81
0,47
14 605
Рахова Е.А.
0,78
0,17
20 897
Смирнов К.О.
0,74
0,86
5367
Трохманенко С.В. 0,47
1,16
2795
1
Полу жирным в табл. 5 выделены фамилии депутатов, сменивших партию
вы движени я.
Канюков Анатолий

169
Вторая отобранная группа представляет собой так называемых середняч-
ков по силе личного имиджа (табл. 6). Определяется взаимосвязь Ki и доли в
информационном пространстве (p=0,34), Ki и количества проголосовавших
(p=-0,24), а также доли в информационном пространстве и количества
проголосовавших (p=0,71). Корреляция была установлена между долей в
информационном пространстве и количеством проголосовавших (табл. 7).
Таблица 6
Группа депутатов со средней силой личного имиджа
Депутат
Коэффициент
силы личного
имиджа
Доля в
информационном
пространстве
Количество
проголосовавших
Галкина О.В.
1,35
3,31
7339
Егорова Л.И
1,31
0,3
21 878
Никешин С.Н.
1,3
1,6
26 945
Макаров А.А.
1,28
2,03
18 801
Дмитриев В.Я. 1,28
1,42
9087
Ложечко В.П.
1,21
0,72
5934
Киселева Е.Ю . 1,18
1,43
22 539
Высоцкий И.В. 1,18
0,5
29 144
Кущак А.И.
1,17
0,49
23 171
Дроздов А.В.
1,13
0,25
26 530
Макаров В.С.
1.11
16,19
34 041
Евстигнеева А.О . 1,11
0,09
7369
Соловьев С.А.
1,05
0,52
15 853
Таблица 7
Измерение корреляции между долей в информационном пространстве
и количеством проголосовавших в выборке депутатов со средним Ki
Любопытные данные удалось получить по спикеру В.С . Макарову. Как вы-
яснилось, несмотря на самую высокую долю упоминаний в информационном
ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

170
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
пространстве, его Коэффициент силы личного имиджа лишь немного выше
единицы, что свидетельствует о недостаточно эффективном продвижении
своего политического образа.
В третью группу попали депутаты с наивысшей силой личного имиджа
(табл. 8). Определялась корреляция Ki и доли в информационном простран-
стве (p=-0,03), Ki и количества проголосовавших(p=0,55), а также доли в ин-
формационном пространстве и количества проголосовавших (p=0,44). Взаи-
мосвязи не выявлены.
Неожиданным результатом стало лидерство депутата В.Ю. Бакулина,
а также высокие показатели депутатов Воронцова А.А. , Палина А.Ю. и Седей-
киене Л.Ф.
Таблица 8
Группа депутатов с высокой силой личного имиджа
Депутат
Коэффициент
силы личного
бренда
Доля в
информационном
пространстве
Количество
проголосовавших
Бакулин В.Ю .
2,28
0,61
9356
Кривенченко А.Н. 1,9
1,41
9333
Воронцов А.В.
1,8
0,77
12 579
Шишкина М.А.
1,53
3,37
10 161
Вишневский Б.Л. 1,46
10,63
10 644
Иванова И.В.
1,46
1,41
8869
Палин А.Ю .
1,45
0,65
5401
Седейкиене Л.Ф. 1,41
0,63
8270
Мной были проведены замеры и всей выборки из 29 человек. Опреде-
лялась взаимосвязь Ki и доли в информационном пространстве (p=0,37), Ki
и количества проголосовавших (p=0,01), а также доли в информационном
пространстве и количества проголосовавших (p=-0 ,11). Выявлено отсутствие
корреляции между этими параметрами.
По итогам проведенных замеров можно считать установленными следу-
ющие факты:
1. Между Коэффициентом силы личного имиджа и долей в информа-
ционном пространстве взаимосвязь отсутствовала.
2. Между Коэффициентом силы личного имиджа и количеством прого-
лосовавших взаимосвязь отсутствовала.
3. Между долей в информационном пространстве и количеством про-
голосовавших взаимосвязь присутствовала в выборке депутатов со средним
уровнем Коэффициента силы личного имиджа.
Канюков Анатолий

171
4. Смена партии выдвижения может сильно повлиять на Коэффициент
силы личного имиджа.
5. Все депутаты с низким показателем Коэффициента силы личного
имиджа оказались с низкими показателями доли в информационном про-
странстве, за исключением сменивших партию выдвижения.
Часть депутатов по тем или иным причинам не приняла участие в выбо-
рах в Законодательное Собрание, но при этом приняла участие в избиратель-
ной кампании в Государственную Думу РФ. В табл. 9 представлены получен-
ные результаты.
Таблица 9
Общая таблица действующих депутатов из нашего исследования,
принявших участие в выборах в Государственную Думу РФ
Депутат
Коэффициент силы
личного имиджа
Доля в
информационном
пространстве
Количество
проголосовавших
Ковалев А.А . 2,05
7,01
22 845
Резник М.Л . 1,82
8,48
24 062
Галкина О.В. 1,51
3,31
19 397
Ложечко В.П. 1,46
0,72
11 931
Бакулин В.Ю . 1,26
0,61
15 277
Комолова И.И. 1,24
1,91
15 372
Гатчин Ю.А. 0,98
0,63
17 060
Иванова И.В. 0,96
1,41
17 408
Марченко Е.Е . 0,87
0,43
59 534
Милонов В.В. 0,86
10,8
56 068
Антипов С.Н. 0,84
0,18
14 740
Определялась взаимосвязь Ki и доли в информационном пространстве
(p=0,46), Ki и количества проголосовавших (p=0,18), а также доли в инфор-
мационном пространстве и количества проголосовавших (p=0,49). Но если
мы исключим из формулы представителей «партии власти», то будут выявле-
ны две достаточно высокие корреляции (табл. 10):
1. Между Коэффициентом силы личного имиджа и долей в информа-
ционном пространстве взаимосвязь будет достигать p=0,77.
2. Между долей в информационном пространстве и количеством про-
голосовавших корреляция будет p=0,83.
ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

172
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Таблица 10
Измерение корреляции между долей в информационном пространстве
и количеством проголосовавших в выборке депутатов Законодательного
Собрания, принявших участив в выборах в Государственную Думу РФ,
за исключением кандидатов от партии «Единая Россия»
Следовательно, можно утверждать, что на уровне выборов в депутаты Го-
сударственной Думы РФ при определенном условии есть четкая взаимосвязь
между активностью в информационном пространстве и количеством прого-
лосовавших, а также силой личного бренда и долей в информационном про-
странстве.
Получив этот любопытный результат, я принял решение посчитать отдель-
но корреляции между данными показателями среди депутатов партии «Еди-
ная Россия» (p=0,28, p=0,53, p=0,15). Значимых взаимосвязей не выявлено.
После этого я отдельно посчитал выборку депутатов без представителей «пар-
тии власти» и установил, что между Коэффициентом силы личного имид-
жа и количеством проголосовавших имеет место высокая корреляция
(p=0,84), что наглядно видно из табл. 11.
Канюков Анатолий

173
Таблица 11
Измерение корреляции Коэффициента силы личного имиджа
и количества проголосовавших в выборке депутатов Законодательного
Собрания, принявших участие в выборах в Законодательное Собрание
Санкт-Петербурга, за исключением кандидатов от партии «Единая Россия»
Но как объяснить отсутствие взаимосвязей между количеством упомина-
ний, силой личного имиджа и количеством проголосовавших в генеральной
совокупности депутатов, принявших участие в выборах? Для объяснения дан-
ного феномена я предлагаю гипотезу, согласно которой при низких показате-
лях доли в информационном пространстве доверие к депутатам не формиру-
ется, а голосование в этом смысле становится случайным либо определяется
иными факторами. Следовательно, корреляции не смогут доходить до степе-
ни значимости. Для проверки данной гипотезы я отдельно проанализировал
выборки с ранее отобранными депутатами, имеющими высокую долю в ин-
формационном пространстве на выборах в Законодательное Собрание СПб
и Государственную Думу РФ (табл. 12).
Таблица 12
Отдельно депутаты, имеющие высокую долю в информационном
пространстве на выборах в Законодательное Собрание СПб
Депутат
Коэффициент
силы личного
имиджа
Доля в
информационном
пространстве
Количество
проголосовавших
Галкина О.В.
1,35
3,31
7339
Шишкина М.А.
1,53
3,37
10 161
Вишневский Б.Л. 1,46
10,63
10 644
Макаров В.С.
1,11
16,19
34 041
ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

174
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Проведенный анализ установил, что между долей в информационном
пространстве и количеством проголосовавших корреляция будет высо-
кой, порядка p=1, вне зависимости от наличия депутата от «Единой России»
(табл. 13).
Таблица 13
Измерение корреляции Коэффициента между долей
в информационном пространстве и количеством проголосовавших
на выборах депутатов Законодательного Собрания среди самых влиятельных
депутатов в информационном пространстве
На выборах депутатов Государственной Думы РФ (табл. 14) между Коэф-
фициентом силы личного имиджа и долей в информационном пространстве,
а также между Коэффициентом силы личного имиджа и количеством прого-
лосовавших взаимосвязь будет отсутствовать (p= -0,4); а между долей в ин-
формационном пространстве и количеством проголосовавших корре-
ляция будет такой же высокой, как и у лучших депутатов на выборах в Зако-
нодательное Собрание (p=1), также вне зависимости от наличия депутата от
«Единой России» Таким образом, гипотезу о том, что при более низких пока-
зателях доли в информационном пространстве голосование становится более
хаотичным, можно считать наиболее вероятной. Высокие же доли в информа-
ционном пространстве приводят к высокому доверию и количеству проголо-
совавших за кандидатов.
Канюков Анатолий

175
Таблица 14
Отдельно депутаты, имеющие высокую долю в информационном
пространстве на выборах в Государственную Думу РФ
Депутат
Коэффициент
силы личного
имиджа
Доля
в информационном
пространстве
Количество
проголосовавших
Ковалев А.А. 2,05
7,01
22 845
Резник М.Л . 1,82
8,48
24 062
Галкина О.В. 1,51
3,31
19 397
Милонов В.В. 0,86
10,8
56 068
Полагаю, что особая ситуация с депутатами «Единой России», когда их на-
личие влияет на наличие установленных взаимосвязей, связана либо с неиз-
вестным фактором Коэффициента силы личного имиджа, либо с неизвестным
фактором антропогенного характера. Фактически мы вынуждены отметить от-
носительную непопулярность данных депутатов по сравнению с занимаемой
ими общей долей в информационном пространстве. При устранении их нело-
гично высоких цифр полученные результаты вдруг становятся объяснимыми,
ожидаемыми и разумными, в том числе подтверждается корреляция между
Коэффициентом силы личного имиджа и количеством проголосовавших, что
заставляет говорить о том, что либо появление сильного игрока разрушает ма-
тематическую логику, либо выборы были сфальсифицированы, либо избира-
тель, несмотря на их активность, не выделяет их из общего фона, либо поли-
тика данных депутатов не отвечает в полной мере интересам избирателей, но
нет достойной альтернативы. Все озвученные предположения выглядят доста-
точно правдоподобными.
Если мы поставим себе цель оценить эффективность работы в инфор-
мационном пространстве, то лидерами по данному показателю, несомнен-
но, станут повторно избранные депутаты из группы с самым слабым Коэф-
фициентом силы личного имиджа. Из восьми человек пять были избраны, из
них четверо по одномандатным округам и один по единому округу (общая
часть списка). Можно ли предположить, что значимость доли в информаци-
онном пространстве незаслуженно преувеличивается? Из этих четырех чело-
век все четыре были избраны от «партии власти» – «Единой России». Более
того, из оставшихся 13 депутатов, избранных вновь, шесть избраны по едино-
му округу (все не ЕР) и семь по одномандатным округам (все ЕР). Лишь одно-
му политику не от «партии власти» удалось победить в одномандатном округе.
ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

176
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Представитель «Справедливой России» Александр Егоров смог победить быв-
шего депутата от КПРФ Алексея Воронцова, а также представителей ЛДПР и
«Яблока». Кандидат по данному округу от ЕР не выдвигался. То есть во всех
случаях, когда «партия власти» по одномандатному округу выдвигала свое-
го кандидата, он одерживал победу. Это дает возможность предположить, что
значимым фактором на выборах по одномандатным округам, вне зависимо-
сти от силы личного имиджа, была сила партийного имиджа либо админи-
стративный ресурс. Фактически методика расчета Коэффициента непосред-
ственно связывает между собой проголосовавших за партию и лично канди-
дата в одномандатном округе, в результате чего низкие показатели Коэффици-
ента силы личного имиджа свидетельствуют о решающем вкладе партийного
имиджа в итоги голосования. Таким образом, именно благодаря вкладу пар-
тии депутаты со слабым Коэффициентом силы личного имиджа смогли завое-
вать доверие избирателей и победить на выборах. Для сравнения: в выборах
в Государственную Думу РФ приняли участие четыре депутата Законодатель-
ного Собрания – лидеры по доле в информационном пространстве. Победил
из них в одномандатном округе только один, представитель «партии власти»
Виталий Милонов. Из восьми кандидатов, победителей в Санкт-Петербурге,
шесть были из «Единой России». А два человека подтвердили свой статус де-
путатов Государственной Думы РФ. Таким образом, опять есть основание сде-
лать заключение о значимой роли Коэфициента силы партийного имиджа.
Между долей в информационном пространстве и количеством проголосо-
вавших мы видим взаимосвязь у депутатов со средним уровнем Коэфициен-
та силы личного имиджа, а также у депутатов с высокой долей в информаци-
онном пространстве.
Следовательно, мы можем прийти к выводу, что гипотезы о том, что сила
личного имиджа коррелирует с долей депутата в информационном простран-
стве и сила личного имиджа коррелирует с количеством проголосовавших, не
могут считаться подтвержденными для всех возможных случаев. Но гипотеза
о том, что доля депутата в информационном пространстве коррелирует с коли-
чеством проголосовавших, верна для депутатов, занимающих высокую долю
в информационном пространстве, и не верна для депутатов, занимающих
низкую.
Как было показано выше, депутаты со слабым Коэффициентом силы лич-
ного имиджа вполне успешно использовали партийный имидж для «завоева-
ние электората» в период избирательной кампании и дня голосования. Таким
образом, находит свое подтверждение утверждение о том, что технология об-
ращения к силе партийного имиджа для формирования поддержки и доверия
может быть успешно использована депутатами для решения проблемы слабо-
го Коэффициента силы личного имиджа.
Канюков Анатолий

177
Выводы
В результате проведенного исследования нам удалось установить доли
депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга пятого созыва в ин-
формационном пространстве. Явным лидером является «Единая Россия», ко-
торая получила свое преимущество за счет вклада отдельных, наиболее яр-
ких и статусных депутатов. Несмотря на самое большое представительство,
среди членов партии оказалось больше всего «безгласых» депутатов. Подоб-
ное пренебрежение своим участием в информационном пространстве я свя-
зываю с привычкой опираться на партийный имидж. Наиболее эффективной
фракцией оказалась фракция «Яблоко». Все шесть человек, а именно столь-
ко насчитывают суммарно члены партии и покинувшие их ряды представите-
ли «Независимой группы», оказали существенное влияние на информацион-
ную жизнь города. Если бы партии удалось избежать внутренних конфликтов,
то данный состав депутатов мог бы добиться значительного роста популярно-
сти партии в городе. Таким образом, если предположить, что гипотеза о спе-
циальном вмешательстве «прежней властной элиты» в раскол петербургского
отделения «яблочников» верна, то можно сказать, что с политтехнологической
точки зрения провокационные действия, которые привели к внутреннему кон-
фликту и расколу, были стратегически верным для «Единой России» решени-
ем. Если сделать предположение, что каждый депутат должен был бы в сред-
нем генерировать 2% «повестки дня» в информационном пространстве (ис-
ходя из 50 депутатов на 100% информационного пространства), то окажет-
ся, что с данной задачей справились только члены фракции «Яблоко» (напом-
ним, что по закону нельзя покинуть фракции, сохранив статус депутата). А де-
путаты от ЛДПР в прямом смысле слова «отбывали номер», затрачивая в четы-
ре раза меньше усилий, чем следовало в среднем, и во много раз меньше, чем
мог бы их партийный лидер.
Было проведено исследование, цель которого – выявление взаимосвя-
зей между долей в информационном пространстве и количеством проголосо-
вавших, силой личного имиджа и количеством проголосовавших, а также си-
лой личного имиджа и доли в информационном пространстве.
По итогам прошедших замеров можно считать установленными следую-
щие факты:
•
Между Коэффициентом силы личного имиджа и долей в информа-
ционном пространстве взаимосвязь отсутствовала.
•
Между Коэффициентом силы личного имиджа и количеством прого-
лосовавших взаимосвязь отсутствовала.
•
Между долей в информационном пространстве и количеством про-
голосовавших взаимосвязь присутствовала в выборке депутатов со средним
уровнем Коэффициента силы личного имиджа.
ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

178
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
•
Смена партии выдвижения может сильно повлиять на Коэффициент
силы личного имиджа.
•
Все депутаты с низким показателем Коэффициента силы личного
имиджа оказались с низкими показателями доли в информационном про-
странстве, за исключением сменивших партию выдвижения.
•
Если исключить представителей «партии власти» на выборах в Зако-
нодательное Собрание СПб, между Коэффициентом силы личного имиджа и
количеством проголосовавших имеет место высокая корреляция (p=0,84).
•
Если исключить представителей «партии власти» на выборах в Госу-
дарственную Думу РФ, между Коэффициентом силы личного имиджа и долей
в информационном пространстве взаимосвязь будет достигать p=0,77.
•
Если исключить представителей «партии власти» на выборах в Госу-
дарственную Думу РФ, между долей в информационном пространстве и коли-
чеством проголосовавших корреляция будет p=0,83.
Результаты исследования свидетельствуют о том, что сила партийного
имиджа является достаточно влиятельным показателем и легко теряется при
смене партии. Поэтому формальное нахождение в рядах фракции депутата
при разрыве отношений с партией, если он не наносит вреда, вполне терпи-
мо для его прежних коллег, рассчитывающих на помощь партийного имиджа
в период выборов.
Мы ожидаемо установили, что между долей в информационном про-
странстве и количеством проголосовавших за кандидата корреляция будет
высокой, что подтвердило общераспространенное предположение о том, что
«чем больше “пиаришься”, тем больше людей за тебя проголосуют».
По итогам исследования можно сделать заключение о том, что если уро-
вень известности кандидата не входит в первую десятку его конкурентов по
доле в информационном пространстве, то решающим фактором его избра-
ния станет партийный имидж, а также «сила» конкурента и его партии, которая
может быть нивелирована общей пассивностью конкурента и компенсирова-
на собственной активностью референтного кандидата.
Коэффициент силы личного имиджа в российских условиях 2016 г. не
коррелирует с долей в информационном пространстве и количеством прого-
лосовавших. Но при условии исключения представителей «партии власти» он
давал значимые корреляции. Таким образом, мы имеем необъяснимый фе-
номен, когда логические и математические законы перестают действовать,
если в выборке есть результаты депутатов от партии «Единая Россия». В на-
стоящее время мы не обладаем достаточным количеством данных для объ-
яснения этого феномена и можем гипотетически связать его либо с результа-
том фальсификации, либо с влиянием неизвестного фактора «Х» – например,
с влиянием админстративного ресурса. Таким образом, полученный результат
Канюков Анатолий

179
подтверждает, что выборы в России – это выборы не на электоральном рынке,
а на административно-партийном, со всеми вытекающими из этого правовы-
ми и технологическими особенностями избирательной кампании.
Источники
Спенсер Г. 2015. Политические сочинения: в 5 тт. Т
.
IV. М.; Челябинск:
Социум.
Rowell T.E. 1966. Hierarchi in the Organithation of the Captive Baboon Group. –
Animal Behavior. London. No 14. P. 430–443.
ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

180
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Потенциал системы общего
образования:
проблемы реализации
(аналитический обзор публикаций
в журнале «Вопросы образования»
в 2012–2017 гг.)
Данный аналитический обзор подготовлен группой магистрантов Санкт-
Петербургского филиала Высшей школы экономики – Е.П. Айвазян, Д.В. Аме-
линым, В .В . Анушиной, Е.Я. Вальковой, Р.В . Герапиновичем, А .Т. Демидовой,
Е.В . Дроздовой, Е.А. Ефремовой, В .П. Жабоедовым-Господарцом, В .А. Зото-
вой, М.А. Кипятковым, Б.Б . Неупокоевым, И .А. Новоселовым, Е.В . Нужной,
С.А. Рекуненко, О .И . Решетниковым, Н.И . Решетняк, Е .А. Савельевой, В .А. Са-
фаровой, Е.В . Семыгиной, И .В. Сямтомовым, К .А . Чаплыгиной.
С 2012 по 2017 г. в журнале «Вопросы образования» было опубликова-
но 125 статей по различным проблемам общего образования. Аннотации опу-
бликованных статей составили библиографический указатель, включающий
алфавитный перечень ключевых слов (более 400), отражающих содержание
современных подходов к изучению процессов, происходящих в сфере обще-
го образования.
Уже сам перечень слов позволяет обратить внимание на явления в си-
стеме общего образования, привлекающие внимание исследователей: акту-
альное чтение, антишкольная культура, воспринимаемая популярность, вто-
ричные эффекты, инстуциональное модернизация, кризис профессиональ-
ного развития, неформальный учебный план, резильентные школы, цифро-
вые технологии, эффективный контракт, языковая социализация и др. Стоит
заметить, что ни одно из перечисленных ключевых слов не вошло в Словник
психолого-педагогических терминов, изданный Российской академией обра-
зования в 2013 г.
Смысл анализа журнальных статей заключался в том, чтобы выявить
предмет исследований в области общего образования и основные результа-
ты решения исследовательских задач. Общей чертой опубликованных мате-
риалов является оценка потенциала системы общего образования в условиях
меняющегося общества, изучение барьеров, препятствующих развитию этой

181
ОБЗОРЫ
системы, и определение путей реализации ее педагогических и социальных
возможностей.
Акцент был сделан на нескольких направлениях развития системы обще-
го образования: использование возможностей системы общего образования
для решения задач социализации учащихся, развитие профессионального пе-
дагогического сообщества, управление образовательными системами.
Анализ публикаций показывает, что значимым предметом исследования
становится влияние социальных сетей на процесс социализации учащихся.
Первые публикации, затрагивающие темы влияния интернета на социа-
лизацию детей и молодежи, в журнале «Вопросы образования» начинают по-
являться с 2008 г. В данный период словосочетание «социальные сети» ис-
пользуется в основном для обозначения социальной структуры, состоящей из
группы узлов, которыми являются социальные объекты (общность, социаль-
ная группа, человек, личность, индивид).
С 2012 г. социальные сети начинают использоваться в качестве поля для
проведения исследования, а с 2014–2015 гг. становятся самостоятельным
объектом исследования. К данному периоду в большинстве случаев словосо-
четание «Социальная сеть» имеет значение – платформа, онлайн-сервис или
веб-сайт, предназначенные для построения, отражения и организации соци-
альных взаимоотношений.
Исследования показывают, что образующиеся в настоящее время и поль-
зующиеся большой популярностью у молодежи различные сообщества и со-
циальные сети можно рассматривать как некий базис в виртуальной реально-
сти, который при целенаправленном развитии может стать коллективом для
заинтересованных участников учебно-воспитательного процесса. Социальная
сеть через определенное время может стать средством создания коллектива,
в который входят школьники, учителя, психологи, тьюторы, менторы, ученые,
родители.
Социальные сети являются средством повышения уровня
социального капитала в информационном обществе. А социальный ка-
питал на уровне семьи и местных сообществ является важным фактором по-
вышения образовательного уровня и доступности качественного образования,
на мезоуровне социальный капитал улучшает успеваемость и повышает веро-
ятность продолжения обучения в вузах в результате частых контактов родите-
лей с учителями и между собой. Тесные социальные связи семьи обеспечива-
ют доступ к институциональным ресурсам (сообщества выпускников, вовле-
ченность в академическую среду и пр.) , которые могут стать для нее ценным
активом.

182
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
Интернет и социальная сеть могут рассматриваться как канал
информального образования. Система образования нечувствительна к бы-
стро меняющимся технологиям, использование только традиционных мето-
дик и игнорирование новых существенно тормозит процесс модернизации.
Противоречивость позиции самой системы образования в отношении ис-
пользования современных электронных технологий – запрещать или исполь-
зовать. И если использовать, то как? Социальные сети можно использовать
для учебной коммуникации и поиска образовательного контента.
Интернет и социальные сети способствуют включению сельских школь-
ников в глобальный мир, помогают получить представление о мире профес-
сий, повышают вероятность того, что выпускники сельских школ смогут найти
вуз, соответствующий их результатам ЕГЭ, а значит, влияют на социальную мо-
бильность. Кроме того, интернет и социальные сети способствуют более бы-
строй социализации и адаптации в городе.
Основой для указанных выводов стал анализ следующих публикаций:
1. Иванюшина В.А. , Александров Д.А. Антишкольная культура и социаль-
ные сети школьников. – Вопросы образования. 2013. No 2. С . 233–251.
2. Титкова В.В . , Иванюшина В.А., Александров Д.А. Популярность школь-
ников и образовательная среда школы.
–
Вопросы образования. 2013. No 4.
С. 145–167.
3. Докука С.В. , Валеева Д.Р
. Статистические модели для анализа динами-
ки социальных сетей в исследованиях образования. – Вопросы образования.
2015. No 1. С. 201–213.
4. Королева Д.О. Всегда онлайн: использование мобильных технологий и
социальных сетей современными подростками дома и в школе. – Вопросы об-
разования. 2016. No 1. С. 205–224.
5. Поливанова К.Н., Смирнов И.Б . Что в профиле тебе моем. Данные
«ВКонтакте» как инструмент изучения интересов современных подростков.
–
Вопросы образования. 2017. No 2. С . 134–152.
6. Поливанова К.Н., Бочавер А.А ., Нисская А.К . Взросление пятиклассни-
ков: 1960-е vs 2010-е. – Вопросы образования. 2017. No 2. С. 185–205.
7. Поливанова К.Н., Сазонова Е.В ., Шакарова М.А. Что могут рассказать
о современных детях их чтение и игры.
–
Вопросы образования. 2013. No 4.
С. 283–299.
8. Литвина Д.А., Омельченко Е.Л. Риторика и повседневность инфор-
мального образования анархистов.
–
Вопросы образования. 2013. No 2.
С. 133–153.
9. Абанкина Т.В . , Красилова А.Н., Ястребов Г.А. Образование как старт для
жизни: жизненные планы сельских школьников в России. – Вопросы образо-
вания. 2012. No 2. С . 87–120.

183
ОБЗОРЫ
Другой предмет исследования проблем социализации – ее зависимость
от ресурсообеспеченности семьи. Данное явление рассматривается в публи-
кациях с различных позиций:
1. Ресурсообеспеченность семей рассматривается как основной фактор,
который влияет на учебные результаты школьников.
2. Понятие «ресурсы» трактуется достаточно широко: это и материальные
ресурсы семьи, а также способности родителей разумно использовать имею-
щиеся у семьи возможности.
3. ЕГЭ рассматривается как попытка устранения неравенства при посту-
плении в вузы, инструмент нивелирования разницы между ресурсообеспе-
ченностью семей.
4. Отмечается неоправданность ожиданий. На практике подготовка к ЕГЭ
потребовала использования дополнительных материальных ресурсов для
найма репетиторов, оплаты курсов.
5. В ряде исследований отмечается изменение стратегий подготовки к по-
ступлению у выпускников школ после введения обязательного ЕГЭ. Авторы от-
мечают, что в сравнении с прежним периодом все меньшее количество вы-
пускников предпочитают курсы при вузах, склоняясь к факультативным заня-
тиям в школах и обращению к репетиторам.
6. Среди положительных моментов введения обязательного ЕГЭ указыва-
ется расширение «образовательного веера» при поступлении в вузы. В боль-
шей степени этой возможностью воспользовались абитуриенты из семей со
средним достатком. Для абитуриентов из семей с достатком выше среднего
появившаяся возможность оказалась менее значимой.
7. В ряде публикаций установлено влияние уровня материального достат-
ка семьи на выбор общеобразовательного учреждения. Семьи с высоким до-
статком предпочитают инновационные учебные заведения, семьи с незначи-
тельными доходами останавливают свой выбор на «рядовых» школах.
8. Среди факторов, положительно влияющих на успешность в учебе, ука-
зывается на внешкольную занятость в каких-либо кружках, спортивных секциях.
Занятия в них ставятся в зависимость от уровня материального достатка семьи.
9. В ряде исследований подчеркивается положительное влияние семей-
ного капитала на учебные успехи детей. Но наряду с этим подчеркивается, что
он не в значительной степени влияет на выбор образовательной траектории
по окончании школы. Определяющими факторами, по мнению авторов, яв -
ляются тип образовательного учреждения, индивидуальные особенности уча-
щихся, круг интересов.
Изложенные выводы содержатся в статьях:
1. Юдкевич M.M. , Прахов И.А. Влияние дохода домохозяйств на резуль-
таты ЕГЭ и выбор вуза. – Вопросы образования. 2012. No 1. С . 126–147.

184
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
2. Рощина Я.М. Семейный капитал как фактор образовательных воз-
можностей российских школьников.
–
Вопросы образования. 2012. No 1.
С. 257–277.
3. Андрущак Г.В. , Натхов Т.В . Введение ЕГЭ, стратегии абитуриентов и
доступность высшего образования.
–
Вопросы образования. 2012. No 3.
С. 64–87.
4. Прахов И.А. Влияние инвестиций в дополнительную подготовку на ре-
зультаты ЕГЭ. – Вопросы образования. 2014. No 3. С . 74–99.
5. Александров Д.А., Тенишева К.А., Савельева С.С . Связь внеклассных
занятий с учебными успехами и самооценкой подростков. – Вопросы образо-
вания. 2017. No 4 . С . 217–241.
Многие публикации посвящены содержательным проблемам социали-
зации учащихся, в том числе их нравственному и патриотическому воспи-
танию, формированию гражданской идентичности. Это статьи Голунова С.В .
(2012, No 3), Газмана О.С . (2013, No 2), Лебедева О.Е. (2013, No 1), Люби-
мова Л.Л. (2013, No 1), Козырева Ф.Н . (2012, No 3), Сидоркина А.М. (2014,
No 2), Павлюткина И.В . (2014, No 3).
Внимание исследователей привлекает все более заметная формализация
воспитательной деятельности школы.
Государство, выступая в качестве основного инициатора проведения по-
добного рода деятельности, навязывает формат, отвечающий его интересам,
но нередко не отвечающий требованиям времени.
В рамках меняющихся запросов к системе образования авторы затраги-
вают проблемы формирования молодых людей, отвечающих требованиям
времени. Авторы отмечают недостаточность знаниевого наполнения выпуск-
ника школы, а также утверждают необходимость привития навыков самосто-
ятельного принятия решений и способности нести ответственность за сделан-
ный выбор. Наряду с этим высказывается опасение в связи с распространени-
ем унифицированного подхода. Ставится под сомнение возможность дости-
жения заявленного конечного результата.
В вопросе воспитания патриотизма и формирования гражданской иден-
тичности авторы высказывают беспокойство из-за имеющейся подмены по-
нятий. Нередко под патриотизмом понимается демонстрация любви к роди-
не, но без должного внимания остаются проблемы антикоррупционного вос-
питания, формирования чувства сопричастности ко всему происходящему в
стране. В качестве одного из вариантов воспитания ответственного граждани-
на предлагается деятельностное воспитание.
Исследователей интересуют вопросы измерения нравственного становле-
ния учащихся общеобразовательных учреждений. Описан авторский диагно-
стический комплекс ОНИКС, позволяющий производить стандартизованную

185
ОБЗОРЫ
количественную оценку способности субъекта к осознанному нравственному
суждению.
Некоторые исследования рассматривают заявленную проблему в нестан-
дартном ключе. Связывая конечные цели образования не с актуальными за-
просами государства, а с потребностями экономики и социального развития
страны. Полярность состоит в том, что для одних исследователей это правиль-
ный ориентир, другие интерпретируют это как путь в никуда.
К числу актуальных проблем социализации современного поколения мо-
лодежи относится вопрос о «послешкольной судьбе» выпускников школы.
Предметом исследования стали образовательные, миграционные и карьер-
ные стратегии старшеклассников сельских школ. Одним из результатов про-
веденных исследований стало объяснение механизма влияния социального и
культурного окружения на формирование жизненных траекторий выпускни-
ков школ.
Потенциал системы общего образования в решении задач социализации
в значительной мере определяется сформированностью профессионального
педагогического сообщества.
Результаты исследований 2012–2017 гг. показали, что российское про-
фессиональное сообщество не является однородной консолидированной груп-
пой, способной разделять общие профессиональные установки и имеющей
единое мнение относительно процессов, происходящих в системе образова-
ния. Авторы исследований выделяют следующие причины подобного явления:
•
исчезновение новаторского педагогического движения, возникшего
во второй половине 1980-х гг. , неспособность распространения «личностно
продуктивных инноваций» на широкий социальный контекст (Сафронов П.А. ,
Сидорова К.Д., 2016, No 3);
•
специфика профессиональной деятельности учителей: ценность ин-
дивидуальности, высокая конкуренция, борьба за репутацию и статус и, как
следствие, низкий уровень взаимодействия с коллегами (Андреева Т.Е. и др. ,
2013, No 2; Пинская М.А. и др. , 2016, No 2);
•
отсутствие времени на профессиональное взаимодействие и обмен
знаниями и опытом вследствие увеличения нагрузки и ужесточения формаль-
ных требований и контроля (Андреева Т.Е. и др. , 2013, No 2; Авраамова Е.М. ,
Логинов Д.М. , 2016, No 4);
•
социальный контекст и возрастная дифференциация учителей (Пин-
ская М.А. , 2016, No 2).
Отмечается, что традиционные формы профессионального взаимодей-
ствия учителей – методические объединения, районные и городские методи-
ческие центры – утрачивают статус площадок, где происходит обмен знания-
ми и опытом, обсуждаются проблемы и перспективы развития педагогической

186
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
практики. Напротив, они все больше становятся рутинными и формализован-
ными и приобретают функцию контроля. В большинстве исследований, по-
священных проблемам профессионального взаимодействия учителей, отме-
чается важность обмена знаниями между учителями и его влияние на повы-
шение эффективности школы и качества образования (Андреева Т.Е. и др. ,
2013, No 2; Володина Г.Е. и др., 2014, No 1; Пинская М.А . и др., 2016, No 2;
Рубашкин Д.Д. , 2014, No 1).
Одним из исследований, посвященных данному вопросу, стало исследо-
вание практики обмена опытом, проведенного в государственных средних об-
щеобразовательных школах Санкт-Петербурга в 2011 г. В результате исследо-
вания были выявлены два фактора, влияющие на активность учителя в обме-
не знаниями. Это его внутренняя мотивация и организационная культура шко-
лы, поддерживающая знаниевые процессы. Принимая во внимание получен-
ные данные, в качестве управленческого решения авторы предлагают созда-
вать условия для такого обмена знаниями: неформальное посещение уроков
коллег, поощрение инициативы и стихийного взаимодействия учителей, твор-
ческие мастерские, проектную работу учителей.
Примером развития практики проектной работы между учителями не
только внутри образовательной организации, но и между школами, в том чис-
ле зарубежными, является международный образовательный проект «ИКТ-
среда обучения. Создаем и используем вместе», реализованный в 2010–
2012 гг. Следующей ступенью организации проектной работы учителей и их
взаимодействия может выступать университетско-школьный кластер как ин-
новационная форма профессионального развития учителей и управления ка-
чеством образования в школе (Володина Т.Е. и др. , 2014, No 1). Среди осо-
бенностей проекта «Университетско-школьный кластер», реализуемого Перм-
ским филиалом НИУ ВШЭ, выделяются следующие формы и технологии вза-
имодействия участников проекта: индивидуальное тьюторское сопровожде-
ние учителя; создание единого пространства интерактивного общения участ-
ников проекта; совершенствование технологии эффективного дистанционно-
го взаимодействия участников кластера на специально разработанном сайте;
создание и наполнение виртуального учебно-методического банка, открытого
для использования педагогическим сообществом.
Поиски новых форм профессионального взаимодействия учителей осо-
бенно важны в условиях изменений, происходящих в системе образования
(переход на новые образовательные стандарты, распространение новых об-
разовательных технологий, перемены в системе итоговой аттестации учащих-
ся и др.) . Эти изменения могут дать существенные педагогические и социаль-
ные эффекты лишь при достаточно высоком уровне профессиональной актив-
ности самих учителей, разделяющих общие ценности.

187
ОБЗОРЫ
Предполагается, что одним из основных факторов, определяющих уро-
вень профессиональной активности учителей, является их заработная плата.
Считается, что московские учителя относятся к числу наиболее обеспеченных
по сравнению с их коллегами из других регионов. Вместе с тем исследование,
результаты которого были опубликованы в 2012 г. (Крухмалёва О.В. , Гаспа-
ришвили А.Т
. «Московские учителя и реформа образования», No 4), дало сле-
дующие результаты: более половины респондентов (59%), оценивая уровень
своего материального положения, отметили, что им хватает денег на покупку
товаров длительного пользования. Однако неудовлетворенных своим матери-
альным положением среди респондентов тоже немало. Доля тех, кому денег
хватает только на питание и товары первой необходимости, составляет 26%.
Лишь незначительная часть опрошенных (5%) заявила об отсутствии матери-
альных трудностей.
Те учителя, которые более или менее удовлетворены своей зарплатой,
могут быть не удовлетворены содержанием и/или условиями своей работы.
Предметом исследования становятся вопросы не только об уровне зара-
ботной платы, но и о ее видах («за что платить»). Этому вопросу посвящены
две статьи, опубликованные в 2016 г.:
•
Штайнер-Хамси Г. Учить, чтобы выжить: оплата труда по ставке и ее
воздействие на качество преподавания / пер. с англ. Л . Трониной. – Вопросы
образования. 2016. No 2.
•
Клячко T.Л. Как платить учителям. Комментарий к статье Гиты
Штайнер-Хамси «Учить, чтобы выжить: оплата труда по ставке и ее воздей-
ствие на качество преподавания». – Вопросы образования. 2016. No 3.
Исследование Г. Штайнер-Хамси посвящено анализу реформы системы
оплаты труда в таких странах, как Киргизия и Монголия.
На примере этих стран автор приходит к мысли о том, что успешность тех
или иных образовательных реформ зависит не только от качества и прогрес-
сивности той или иной выстраиваемой образовательной системы или ее эле-
ментов, но и от внешних факторов, которые могут помешать даже самым про-
грессивным реформам. Приводя пример Монголии, автор показывает, что пе-
реход на недельную рабочую нагрузку может быть более предпочтительным,
чем сохранение системы поставочной оплаты труда.
У предложенной Штайнер-Хамси системы оплаты труда педагога есть
весомый плюс в виде некоторой профессиональной защищенности педаго-
га. Действительно, у учителя появляются гарантии заработка и определенного
уровня часовой нагрузки. Однако, как нам кажется, система рабочей нагрузки
открывает пространство для разнообразных штрафов и наказаний через кон-
троль деятельности педагогов. Следует отметить, что микроконтроль работы
учителей будет существовать при любой системе оплаты труда в том случае,

188
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
если философия «контроля» является основополагающей в государственной
политике. Таким образом, идейные наследники советской системы образова-
ния не смогут выстроить эффективную систему оплаты труда без изменений
всей образовательной системы в сторону меньшего контроля. Непродуманная
реформа, в свою очередь, лишь усугубит положение очередными бюрократи-
ческими нормами и усиленным ворчанием недовольных представителей пе-
дагогического сообщества.
По сути дела, автор крайне верно подмечает современные проблемы
оплаты труда педагога в школах на территории постсоветского пространства.
Однако полученное знание он использует не совсем верно, поскольку пред-
ложенная им концепция рабочей нагрузки входит в конфликт со сложивши-
мися образовательными традициями постсоветской школы и не предполага-
ет быстрого и качественного результата при общих непродуманных реформах.
Как раз в этом вопросе в полемику с Штайнер-Хамси вступает Т.Л . Кляч-
ко, которая жестко осуждает как саму практику киргизских реформ, так и кри-
тику поставочной системы оплаты труда.
Она указывает на то, что выкладки и подсчеты Штайнер-Хамси об эффек-
тивности систем оплаты труда далеки от идеальных. В качестве примера ав-
тором приводится самостоятельный анализ киргизской образовательной ре-
формы 2011 г. Основными аргументами в защиту классической системы по-
ставочной оплаты труда становится тот факт, что после начала реформы боль-
шинство работников средних школ Киргизии не только потеряли в зарплате,
но и столкнулись с ухудшением своего социального статуса и положения в об-
ществе, что, по мнению автора, привело к обратному результату: вместо того
чтобы привести в школу молодых педагогов, реформа подталкивала их к по-
искам подработки или уходу из школы. Т
. Л. Клячко замечает самое главное –
базовую порочность не системы оплаты труда, а системы финансирования
образования в целом. Систему, при которой педагогам приходится брать до-
полнительную учебную нагрузку для увеличения заработка, чтобы постарать-
ся хотя бы добраться до средней зарплаты по региону или стране. Т
. Л. Кляч-
ко подмечает и плюсы поставочной системы, при которой преподаватель мо-
жет выбирать желаемую на учебный год нагрузку, будь то полставки, ставка
или полторы. Татьяна Львовна ставит два других ключевых вопроса: как под-
держивать молодых специалистов в школах и как бороться с перегруженно-
стью отдельных школ?
Третьей в «киргизской» дискуссии становится Р.И. Белявина. По ходу
своего исследования она пытается ответить на вопрос, почему провалилась
новая система оплаты труда в Киргизии, в чем крылись основные причины и
факторы неприятия этой реформы учителями. В итоге своих рассуждений ав-
тор приходит к выводам о том, что главными участниками любых изменений

189
ОБЗОРЫ
систем оплаты труда должны являться сами учителя и школы, без их согла-
сия и участия любая спущенная сверху реформа обречена на провал. Анали-
зируя опыт Киргизии, автор приходит к мысли о том, что плохо продуманная
реформа, спущенная сверху и ломающая старые порядки, не может достиг-
нуть успеха.
Следует отметить, что проблема оплаты труда учителей – вообще попу-
лярная тема в рамках журнала «Вопросы образования». В период с 2012 по
2017 г. было опубликовано много исследований на эту тему.
Наряду с заработной платой существенным фактором управления про-
фессиональной активностью учителей является оценка их деятельности.
Д. Рэвич (2013, No 2) анализирует принцип оценки эффективности педагогов
на основе результатов тестов учащихся, вошедший в федеральную образова-
тельную программу США «Гонка за первенство» и вызвавший противостояние
мнений профсоюза учителей и административных структур.
Основной критерий новой системы аттестации учителей – динамика ро-
ста академических показателей: предполагается, что уровень педагогической
результативности отражается в ежегодном повышении результатов тестирова-
ния учеников.
Новая система оценки качества работы учителей оценивается как неце-
лесообразная, так как она не учитывает зависимости результатов тестов от
социально-экономического положения и образовательного потенциала уча-
щихся. Педагоги, обучающие детей с ограниченными возможностями, детей,
не являющихся носителями английского языка, отстающих детей, скорее все-
го, не смогут показывать такого прироста академических показателей, как пе-
дагоги хорошо финансируемых школ, в которых учатся дети из обеспеченных
семей. В результате в невыгодном положении оказываются педагоги, работа-
ющие с самым сложным контингентом учащихся, что может привести к отказу
учителей от трудных детей.
А.К . Омарбекова (2015, No 2) провела анализ законодательных актов,
стандартов и официальных документов, администрирующих образователь-
ный процесс в системе среднего образования Казахстана с точки зрения зада-
ваемой ими степени самостоятельности организаций образования.
Автор делает вывод, что право учителя в выборе методики преподавания
зачастую ограничивается требованиями установленных нормативов и учеб-
ных стандартов. Показатели академической успеваемости учащихся напря-
мую отражаются в рейтингах эффективности работы педагогов, которые ру-
ководство школы учитывает при распределении часовой нагрузки между ра-
ботниками. Поэтому казахстанские учителя очень осторожны в выборе мето-
дов преподавания и оценивания. Выбирая между новыми и традиционны-
ми методиками обучения, они, будучи заинтересованы в сохранении часов

190
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
преподавания, предпочитают те инструменты, которые надежно обеспечива-
ют достаточные показатели успеваемости учеников.
Среди исследований по проблемам управления образовательными си-
стемами, материалы которых были опубликованы в журнале в 2012–2017 гг. ,
привлекают внимание статьи, в которых анализируется реформаторский по-
тенциал руководителей школ.
В статье Е.А. Ленской и А.В. Брун «Готовы ли директора российских школ
к работе в трансформационном режиме» (2016, No 2) на основании данных
международного исследования TALIS-2013, в котором Россия впервые приня-
ла официальное участие, анализируются приоритеты в деятельности директо-
ров школ, их подготовка и возможности профессионального развития. В ста-
тье отмечается, что новые образовательные стандарты требуют от директора
работы в трансформационном режиме, но лишь немногие готовы к этому. Ди-
ректора предпочитают «ручное управление» и взаимодействие с отдельными
учителями, а не с их группами. Наиболее значимыми препятствиями к осу-
ществлению директорами школ трансформационного лидерства являются ав-
ториторизм и нежелание делиться властью (что можно объяснить страхом по-
терять возможность управления результатами и показателями, которые рас-
сматриваются как обязательные).

191
Правила оформления
текстов в журнале
«Публичная политика»
1. Рукописи, присылаемые в редакцию журнала «Публичная политика»,
должны быть оригинальными научными исследованиями. Тексты, представ-
ляющие собой параграфы или главы из уже опубликованных статей и моно-
графий или иных научных работ, к печати не принимаются.
2. В начале статьи указываются на русском и английском языках ее назва-
ние, фамилия, имя и отчество автора, место работы, занимаемая должность,
ученая степень, город, страна, e-mail, пишутся аннотация (не более 200 зна-
ков) и ключевые слова.
3. Тексты статей представляются на русском или английском языке объ-
емом от 0,7 до 1 п.л. без пробелов (для обзоров и рецензий от 0,2 до 0,5
п.л. тыс. знаков), включая сведения об авторе, аннотацию, ключевые поня-
тия, список литературы, references. Текст должен быть в формате Word 2003–
2016, кегль 14 “Times New Roman”, интервал 1,0. Поля страницы обычные:
верхнее и нижнее по 2 см, правое – 1,5 см, левое – 3 см.
4. Ссылки на литературу оформляются по чикагской системе – в квадрат-
ных скобках (например, [Лейпхарт 1997: 277], [Huntington 1996: 5]), в кон-
це статьи – список научных источников в алфавитном порядке (сначала рос-
сийские, затем зарубежные). Ссылки на законодательные акты, публицисти-
ку или статистические данные нужно оформлять постранично в виде сносок.
Для нормативных актов указываются начальная и последняя редакции. При
ссылках на несколько работ одного автора за один год нужно в тексте и ли-
тературе к году приписать буквы (а, б, в ...
–
в русскоязычной части списка;
a, b , c... – в и ноязычной части). При ссылке на источники, размещенные в сети
Интернет, дается их библиографическое описание (при наличии опублико-
ванного варианта), указываются название и адрес сайта, а также в круглых
скобках дата обращения.
В списке литературы:
–
при оформлении книг указываются фамилия и инициалы автора, год
издания, название книги, место издания, издательство, общее количество
страниц;
–
при оформлении научных статей указываются фамилия и инициа-
лы автора, год издания, название статьи и журнала, том и номер, страницы

192
Публичная политика. Том 2, No 2, 2018
расположения статьи, электронный адрес и дата обращения, если речь идет
об интернет-публикации;
–
название периодического издания, монографии, сборника или главы
книги выделяется курсивом.
Примеры:
1. При описании книг:
На русском: Голосов Г.В. 2006. Российская партийная система и регио-
нальная политика, 1993–2003. СПб.: Изд-во Европейского ун-та в Санкт-
Петербурге. 300 с.
2. Книга коллектива авторов:
На русском: Политическая история стран Латинской Америки в XIX веке /
под ред. Е.А. Ларина. 2012. М.: Наука. 767 с.
3. Переводная книга:
На русском: Пшеворский А. 2000. Демократия и рынок. Политические и
экономические реформы в Восточной Европе и Латинской Америке. М.: РОС-
СПЭН. 320 с.
4. Статья из периодического издания:
На русском: Капустин Б.Г
. 2003. К понятию политического насилия. – По-
лис. Политические исследования. No 6. С . 6–26.
5. Кроме статьи, в редакцию высылаются отдельным файлом следующие
данные:
1) Ф.И.О . (указывается полностью);
2) должность и место работы или учебы, ученая степень;
3) почтовый адрес с индексом;
4) адрес электронной почты и контактный телефон.