В УСЛОВИЯХ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ РЕФОРМЫ


Академия наук СССР
Институт государства и права


ОРГАНИЗАЦИЯ
РАБОТЫ МИНИСТЕРСТВ
В УСЛОВИЯХ
ЭКОНОМИЧЕСКОЙ РЕФОРМЫ
ИЗДАТЕЛЬСТВО «НАУКА»
Москва 1972


Предлагаемая вниманию читателей книга представляет собой сборник статей юристов — научных и практических работников — по вопросам совершенствования структуры правового положения и организации деятельности промышленных министерств в условиях экономической реформы.
В статьях рассматриваются теоретические и наиболее важные практические проблемы отраслевого управления промышленностью.
Отдельные суждения и предложения, высказанные в статьях, носят дискуссионный или постановочный характер.
Сборник предназначен для теоретиков и практиков аппарата управления, для юристов, экономистов, социологов и других специалистов, занимающихся проблемами социального и государственного управления.
Ответственный редактор
доктор юридических наук А. Е. Лунев
1-10-2 139—1971(1)


ПРЕДИСЛОВИЕ
Совершенствование системы и правового положения промышленных министерств, а также внутренних звеньев их аппарата имеет важное значение для повышения эффективности общественного производства. Осуществляемые в СССР меры по совершенствованию государственного механизма управления промышленностью направлены па то, чтобы найти лучшие организационные формы построения этого механизма и четкое правовое закрепление его компетенции.
Важно также найти правильное сочетание моральных, экономических и административных методов управления, четко определить обязанности и права каждого звена органов государственного управления (от министерств до администрации предприятий), обеспечив экономическую, финансовую и оперативно-хозяйственную самостоятельность объединений, предприятий и управленческую самостоятельность их администрации.
Общая политическая директива по этим вопросам была дана сентябрьским (1965 г.) Пленумом ЦК КПСС. Ее сущность кратко выражается в следующем: совершенствовать централизованное планирование промышленного производства, устраняя из него субъективизм и волюнтаризм; развивать наиболее прогрессивные отрасли народного хозяйства; концентрировать капиталовложения на важнейших пусковых объектах. ЦК КПСС указал также на необходимость усилить экономическое стимулирование, обеспечить правильное сочетание экономических, моральных 5


и административных методов управления промышленностью, совершенствовать отраслевое управление промышленностью с целью повысить его оперативность, устранить из него излишества и использовать в его деятельности достижения науки и техники.
XXIV съезд КПСС обратил внимание на необходимость дальнейшего совершенствования управления народным хозяйством: предписано начать переход в промышленности на двух- п трехзвенную систему управления, повысить ответственность министерств за полное удовлетворение общественных потребностей в продукции отрасли, за технический уровень и качество этой продукции, расширить и улучшить подготовку и переподготовку кадров для аппарата управления, в том числе высших руководящих кадров. Съезд подчеркнул, что «важным условием повышения эффективности организации и управления народным хозяйством является дальнейшее развитие социалистической демократии, расширение участия трудящихся в управлении производством» *.
Из указаний съезда следует, что в области управления промышленностью необходимо искать пути оптимального решения задач технического, экономического, организационного и правового характера. Важность правовых проблем управления в современных условиях обусловлена тем, что технические, экономические и организационные мероприятия, связанные с хозяйственной реформой, юридически закрепляются правом и реализуются через правовую форму. Право является важнейшим фактором укрепления государственной дисциплины в деятельности всех органов управления экономикой.
Осуществление экономической реформы санкционировано законом, принятым Верховным Советом СССР1 2.
1 «Материалы XXIV съезда КПСС». Политиздат, 1971, стр. 68, 172— 175.
2 «Ведомости Верховного Совета Союза ССР», 1965, № 39, ст. 558.
6


Пути совершенствования планирования промышленного производства определяются политической директивой ЦК КПСС и правовыми предписаниями Совета Министров СССР 3.
Для того чтобы установить правильные взаимоотношения между промышленными министерствами и администрацией предприятий и обеспечить их рациональное функционирование, разработаны и приняты Общее положение о министерствах4 и Положение о социалистическом государственном производственном предприятии5. Экономическая реформа обусловила необходимость совершенствования законодательства, регулирующего материально- техническое снабжение, договорные связи в промышленности и материальную ответственность за нарушение договорных обязательств. Право регулирует трудовую и служебную дисциплину рабочих и служащих и многие другие вопросы управления промышленностью.
Таким образом, возник комплекс правовых проблем, важнейшее значение среди которых имеют общие правовые проблемы совершенствования управления промышленностью: проблемы совершенствования компетенции и внутренней структуры аппарата промышленных министерств; проблемы совершенствования правового положения промышленных предприятий, объединений и их администрации. Теоретические исследования указанных проблем необходимы для разработки правовых актов, регулирующих многообразные отношения, возникающие в процессе управления промышленностью.
В современных условиях особенно важно выработать такие научные рекомендации, которые позволили бы наилучшим образом распределить управленческую компетенцию между министерствами, отраслевыми хозрасчетными 3 См., например: СП СССР, 1965, № 19—20, ст. 153.
4 СП СССР, 1967, № 17, ст. 116.
5 СП СССР, 1965. № 19-20, ст. 155.


главками министерств, объединениями и предприятиями (их аппаратами управления) с целью обеспечить наиболее правильное решение комплексных экономических задач, стоящих перед единой системой органов государственного управления, руководящих как отдельной отраслью промышленности, так и всей промышленностью.
Учитывая теоретическую важность и практическую актуальность правовых и организационных проблем в управлении промышленностью, Институт государства и права Академии наук СССР подготовил данный сборник. В процессе его написания авторы использовали материалы теоретической конференции, проведенной в конце 1969 г., опыт управленческой практики некоторых промышленных министерств СССР и ряда союзных и автономных республик, а также практику реализации правовых актов, принятых в ходе экономической реформы.
В некоторых статьях сборника высказываются суждения по дискуссионным вопросам, неоднократно поднимавшимся в юридической и экономической литературе. Порою авторы придерживаются противоположных точек зрения и полемизируют между собой (например, по вопросам о характере управления хозяйственной деятельностью и о применении хозрасчета в управлении). На наш взгляд, изложение подробной аргументации таких точек зрения облегчит читателям возможность определить свою позицию по этим вопросам.
А. Е. Лунев


РАЗДЕЛ I
ОБЩИЕ ПРОБЛЕМЫ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ПРОМЫШЛЕННОСТЬЮ
ПУТИ ДАЛЬНЕЙШЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОМЫШЛЕННЫХ МИНИСТЕРСТВ НА ОСНОВЕ
ЛЕНИНСКОЙ ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Доктор юридических наук, профессор
А. Е. Лунев
I
В результате победы Великой Октябрьской социалистической революции возник новый тип государства — Советское социалистическое государство, возглавляемое рабочим классом, владеющее орудиями и средствами производства, управляющее ими, осуществляющее планирование развития экономики, учет производства и распределения производимой продукции, контроль над мерой труда и мерой потребления.
Теоретически обосновывая важнейшие задачи органов Советского государства, В. И. Ленин указывал на решающее значение их созидательной деятельности по развитию экономики, руководству производством и распределением материальных ценностей Ч
Советское социалистическое государство является собственником огромных материальных ценностей, среди которых земля и ее недра, воды, леса, заводы, фабрики, торговые предприятия, железнодорожный, водный и воздушный транспорт, средства связи, предприятия коммунального хозяйства, государственные сельскохозяйственные предприятия, объекты капитального строительства и т. д.1 2 В совокупности эти экономические объекты обра1 В. И. Ленин. Полное собрание сочинений, т. 36, стр. 171.
2 Подробнее см. ст. 6 Конституции СССР.
9


зуют основу развития социалистической экономики, роста материального благосостояния и культурного уровня народа, укрепления обороноспособности страны, ее международного влияния и авторитета.
Экономическая политика Советского государства, определяемая закономерностями социалистического способа производства, представляет собой совокупность мероприятий в области хозяйственной жизни, проводимых в интересах трудящихся. Она является концентрированным выражением экономики и осуществляется Советским государством под политическим руководством Коммунистической партии.
Сущность экономической политики на современном этапе развития Советского государства состоит в создании материально-технической базы коммунизма, что означает полную электрификацию страны и совершенствование на этой основе техники, технологии и организации общественного производства во всех отраслях народного хозяйства; комплексную механизацию и полную автоматизацию производственных процессов; всемерное развитие новых, экономически эффективных отраслей производства, новых видов энергии и материалов; рациональное использование природных, материальных и трудовых ресурсов; органическое соединение науки с производством; ускорение научно-технического прогресса. Это позволит «обеспечить значительный подъем материального и культурного уровня жизни народа» 3.
В системе органов Советского государства, участвующих в формировании и претворении в жизнь экономической политики, важное место занимают промышленные министерства. Как органы государства, как часть политической надстройки министерства участвуют в решении политических, экономических, социальных и идеологических вопросов. Невозможно представить развитие научно- технического прогресса, укрепление обороны страны, проведение внешних экономических, научно-технических и культурных мероприятий без активного участия промышленных министерств.
Управляя отраслью, министерство выступает в качестве организующего и координирующего центра, обладающего государственно-властными полномочиями, исполь3 «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 137.
10


зуемыми в рамках законности. Промышленные министерства осуществляют от имени и по поручению Советского государства как политическое, так и экономическое управление соответствующей отраслью. Нельзя противопоставлять эти два взаимосвязанных направления в деятельности министерств. Недооценка политической роли министерств чревата опасностью деляческого, конъюнктурного, прагматического подхода к решению экономических проблем, забвения ленинского указания о том, что политика является концентрированным выражением экономики4.
Социалистическое государство осуществляет планомерное регулирование производства, основанное на познании объективных законов развития общества. В этом проявляется его организующая творческая роль в создании и развитии социалистической экономики.
Практически эта деятельность государства проводится через всю систему государственных органов, прежде всего через промышленные министерства.
Министерство образует относительно обособленную административно-управленческую единицу, объединяющую первичные производственные единицы — предприятия, являющиеся составными частями единого социалистического народного хозяйства.
В условиях единой, централизованной, государством планируемой и управляемой экономики можно говорить только об относительной организационной и правовой обособленности одной отрасли промышленности от других. Их деятельность объединяется единой экономической политикой, единым народнохозяйственным планом и регулируется на основе общих правовых норм. В рамках этого единого, общего проявляется специфика отраслевого управления, которая должна быть свободна от узковедомственных тенденций, противопоставления ведомственных интересов общегосударственным интересам.
Управление промышленностью осуществляется на основе принципа демократического централизма.
Демократический централизм в управлении промышленностью выражается в правильном сочетании централизации в планировании и решении основных экономических вопросов и децентрализации оперативно-управленческих 4 В. И. Л е н и н. Полное собрание сочинений, т. 45, стр. 123.
11


функций, позволяющей широко использовать творческую активность трудящихся и учитывать местные условия. Централизованное планирование и решение основных вопросов развития промышленности не должны быть бюрократическими, проводимыми без учета местных особенностей, сковывающими инициативу местных органов и коллективов трудящихся. Учет мнения и опыта местных органов государства, широких слоев трудящихся — важные условия квалифицированного централизованного управления.
Необходимо помнить и последовательно выполнять ленинские указания о том, что демократический централизм предполагает не только централизацию, но и свободу различных местностей и даже различных общин государства в выработке разнообразных форм государственной, общественной, экономической жизни. «Нет ничего ошибочней,— писал Ленин,— как смешение демократического централизма с бюрократизмом и с шаблонизацией» 5.
Ленинские идеи о правильном сочетании централизации с децентрализацией в управлении воплотились в ряде партийных и государственных решений, принятых за последние годы 6. В этих решениях были определены практические меры, обеспечивающие развитие демократического централизма, планового централизованного руководства промышленностью, и одновременное юридическое закрепление хозяйственной, финансовой и оперативной самостоятельности низовых и местных органов, управляющих предприятиями.
Юридически точно регламентированная управленческая, имущественная и финансовая самостоятельность предприятий, организаций и объединений, подчиненных промышленным министерствам,— одно из условий, способствующих реализации принципа демократического централизма в управлении экономикой.
Разработанная партией экономическая политика требует последовательного сочетания централизованного отраслевого управления в масштабах всей страны с расширением прав органов управления союзных республик, мест- 5 В. И. Ленин. Полное собрание сочинений, т. 36, стр. 152.
6 СП СССР, 1959, № 13, ст. 81; СП СССР, 1960, № 2, стр. 86; СП СССР, 1965, № 19—20, ст. 152 и др.
12


пых органов управления и администрации предприятий, а также с расширением хозяйственной самостоятельности предприятий.
Юридически это закреплено в ряде правовых актов7. Определен ограниченный круг плановых показателей, которые центральные органы планирования могут устанавливать для нижестоящих органов. Соблюдение этих правил имеет важное значение для развития самостоятельности местных и низовых органов управления, для развития творческой инициативы коллективов трудящихся, работающих на предприятиях.
Изучение деятельности отдельных промышленных министерств и плановых органов некоторых союзных республик показывает, что узаконенный порядок централизованной разработки плановых показателей нередко еще нарушается. Министерства и плановые органы утверждают для предприятий много таких плановых показателей, которые должны разрабатывать сами предприятия. Подобная практика свидетельствует о консерватизме, о стремлении работников некоторых министерств сохранить бюрократическую централизацию, о недоверии к администрации и коллективам трудящихся предприятий. Все это — проявления тенденций, противодействующих выполнению решений КПСС, законов и подзаконных актов, определяющих пути реализации принципа демократического централизма в управлении социалистической промышленностью на современном этапе ее развития.
Когда речь идет о соотношении централизации и децентрализации, важно помнить, что в рамках общего могут и должны учитываться особенности, обусловленные спецификой отрасли экономики, внутренними и международными обстоятельствами. Эти особенности могут влиять на степень централизации, но не должны исключать необходимость ее сочетания с децентрализацией. В. И. Ленин учил, что стремление устанавливать единообразие сверху там, где требуется всесторонний учет местных особенностей и возможностей, ничего общего не имеет с демократическим централизмом.
ЦК КПСС подчеркивал, что управление в социалистическом обществе опирается «на ленинский принцип демократического централизма, предусматривающий органи7 См., например, СП СССР. 1965, № 19—20, ст. 153, ст. 155.
13


ческое сочетание единого, централизованного, планового руководства хозяйством и социально-культурным строительством с развитием местной инициативы, с разнообразием путей, приемов и средств движения к общей цели» 8.
II
Социалистическое государственное управление демократично по своему содержанию, по методам и формам его осуществления. Демократизм управления вообще и промышленностью в частности состоит в том, что все органы государства призваны проводить такие мероприятия, которые укрепляют социалистический строй, охраняют законные интересы трудящихся, обеспечивают непрерывный рост благосостояния народа и его активное участие в общественном производстве, в политической жизни страны.
Среди многих средств и форм демократизации управления важнейшее место занимает повышение роли Советов депутатов трудящихся в руководстве экономикой. Советы олицетворяют собой принцип общественного представительства в сфере управления, и их деятельность создает условия для систематического решения общегосударственных и местных вопросов выборными представителями народа. В. И. Ленин видел в Советах новый государственный аппарат, пришедший на смену эксплуататорскому аппарату свергнутого революцией строя, аппарат, дающий «связь с массами, с большинством народа настолько тесную..., что ничего подобного в прежнем государственном аппарате нет и в помине» 9.
В силу полновластного характера своей деятельности Советы участвуют в управлении всеми основными сторонами государственного, политического, хозяйственного и социально-культурного строительства. Советы выражают интересы всех классов и социальных слоев советского общества.
Расширение форм участия трудящихся в государственном управлении связано с ростом политической активности населения, с сокращением рабочего дня на произ8 «К 100-летию со дня рождения Владимира Ильича Ленина». Тезисы ЦК КПСС. Политиздат, 1969, стр. 22.
9 В. И. Ленин. Полное собрание сочинений, т. 34, стр. 304.
14


водстве, с механизацией производственных процессов, ведущей к замене ручного труда техникой.
В последние годы были осуществлены определенные меры но усилению влияния Советов депутатов трудящихся и их исполнительных комитетов на планирование, управление промышленностью и строительством городских населенных пунктов и коммуникаций 10.
Ныне исполкомы областных, краевых Советов имеют право рассматривать разработанные министерствами и ведомствами СССР и соответствующей союзной республики схемы развития и размещения промышленности на территории деятельности данного Совета; планировать строительство жилищных, коммунальных и культурно-бытовых объектов комплексно со строительством крупных предприятий. Местные Советы должны аккумулировать средства, выделяемые различными министерствами на строительство жилых домов, школ, больниц, клубов.
К сожалению, практика деятельности некоторых местных Советов и их исполкомов показывает, что предоставленные им права часто используются не полностью. Это происходит как из-за пассивности аппарата местных Советов, так и из-за того, что некоторые министерства игнорируют права местных Советов.
Сами местные Советы и их исполнительные аппараты непосредственно руководят относительно небольшим числом предприятий. Это объясняется тем, что в 1962 г. подчиненную им местную промышленность передали совнархозам, а после ликвидации совнархозов предприятия этой промышленности перешли в непосредственное подчинение министерств союзных республик. В связи с ростом числа предприятий, подчиненных министерствам, их аппарат за последние годы увеличился на 25—30%, а аппарат управления экономикой в областях и краях остался малочисленным.
Ныне основная нагрузка управления промышленностью лежит на общесоюзных и республиканских (союзных республик) министерствах, госкомитетах, комитетах и на других отраслевых ведомствах. В то же время органы отраслевого управления автономных республик, краев, областей и крупнейших городов не имеют необходимой управленческой загрузки. Эти органы, знающие местные 10 СП РСФСР, 1966, № 4, ст. 23.
15


условия и возможности, обычно ждут указаний из министерств и осуществляют значительную часть мероприятий только во исполнение указаний, поступивших сверху. При этом нередко министерства дают указания на основе предложений, поступавших от местных органов управления.
Кроме нерационального использования опыта и знаний местных работников, такая практика создает ненужную переписку, осложняет информационный поток внутри аппарата, снижает оперативность выполнения управленческих решений, удорожает управленческие расходы.
Выполнение решений ЦК КПСС об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся — одна из гарантий дальнейшего совершенствования управления экономикой.
В Постановлении ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся», принятом в марте 1971 г., обращается внимание на важность повышения роли Советов в хозяйственном строительстве, усиления их влияния на промышленность и ответственности за работу промышленных предприятий11. Советы обязаны добиваться выполнения производственных планов и заданий каждым заводом и фабрикой. Вместе с этим Советы призваны контролировать соблюдение законности на промышленных предприятиях, расположенных на территории данного Совета 12.
XXIV съезд КПСС вновь обратил внимание на повышение роли местных Советов в решении задач хозяйственного строительства 13.
Органическим фактором демократизма в управлении является законность.
Государственные органы выполняют обязанности и реализуют предоставленные им права в рамках единой, общегосударственной законности. Соблюдение законности, выражающей объективные процессы общественного развития, свободной от субъективистского понимания условий и возможностей социалистического строительства, защищающей интересы трудящихся, общества и государства,— важнейшее условие социалистической демократии. 11 «Правда», 14 марта 1971 г.
12 «Ведомости Верховного Совета Союза ССР», 1968, № 16, ст. 132.
13 Подробнее см.: «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 77.
16


Без законности нет и не может быть демократии. Законность — одно из решающих средств осуществления рабочим классом своей руководящей роли в социалистическом государстве, конституционный принцип деятельности всех государственных органов и общественных организаций в СССР. Соблюдение законов — конституционная обязанность всех граждан СССР.
В Конституции СССР юридически закреплены теоретические выводы В. И. Ленина о сущности законности и ее прогрессивном, подлинно демократическом значении в строительстве социалистического общества. Ленин учил, что социалистическое государство должно иметь единую законность, выражающую объективные потребности общественного развития и закрепляющую волю трудящихся классов; недопустим местнический или ведомственный подход к . ее пониманию и соблюдению; для обеспечения законности в деятельности государственных органов, общественных организаций и граждан необходимо иметь квалифицированный и систематический надзор и контроль 14.
Законность, по выражению Ленина, важное условие культурности: «Законность и культурность пшшшпп единые...» 15. Неотъемлемым элементом культуры управления является наличие совершенного права, знание и исполнение его работниками управленческого аппарата. Право, регулирующее отношения в данной отрасли промышленности, обязаны знать все работники отраслевого аппарата, от министра до руководителя цеха, бригады. С этой целью необходимо в общегосударственном масштабе усовершенствовать правотворческую работу, изучение и пропаганду права, наладить регулярное издание квалифицированно составленных справочников правовых актов.
В укреплении законности важная роль принадлежит правовой работе на предприятиях, в объединениях и промышленных министерствах. ЦК КПСС и Совет Министров СССР указали министерствам на необходимость поднять уровень правовой работы и строго соблюдать социалистическую законность, широко использовать правовые сред14 См. об этом: В. И. Лени н. Полное собрание сочинений, т. 45, стр. 199—201.
'5 «Ленинский сбооник», т. XXXVI, стр. 489.


ства для повышения экономической эффективности общественного производства, укреплять государственную дисциплину, выполнять плановые задания и договорные обязательства 16.
В обеспечении законности в деятельности промышленных министерств важную роль играют общественный и государственный контроль (через органы народного контроля), прокурорский надзор, контроль со стороны судебных органов и органов государственного арбитража, систематическая проверка исполнения, осуществляемая самими министерствами. Большое место в укреплении законности занимает хорошо организованная работа, обеспечивающая квалифицированное рассмотрение жалоб, писем и предложений граждан.
Советский аппарат хозяйственного управления действует на основе и во исполнение законов и подзаконных актов. Но в практике некоторых промышленных министерств, особенно администраций предприятий, встречаются факты нарушений трудового законодательства: незаконные увольнения с работы, противоправное введение сверхурочных работ и отмена выходных дней в целях ликвидации срывов в выполнении планов; издание приказов по вопросам, выходящим за пределы прав должностных лиц, издающих такие приказы. Встречаются и такие нарушения законности, как бюрократическое отношение к предложениям и жалобам трудящихся. Так, в 1969 г. в Министерстве угольной промышленности СССР и некоторых органах управления угольной промышленностью на местах были вскрыты серьезные нарушения законности при рассмотрении писем, предложений и жалоб трудящихся. Аппарат этого министерства и аппараты управления некоторыми предприятиями угольной промышленности в нарушение Постановления ЦК КПСС «Об улучшении работы по рассмотрению писем и организации приема трудящихся» и Указа Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» 17 не обеспечили своевременного и квалифицированного рассмотрения писем и жалоб, поступивших от рабочих, служащих, инженеров 16 «Правда», 27 января 1971 г.
17 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1968, № 17, стр. 144.
18 .


и других граждан, проявив бюрократическое отношение к важнейшему участку управленческой работы.
В. И. Ленин писал, что бюрократизм означает «подчинение интересов дела интересам карьеры, обращение сугубого внимания на местечки и игнорирование работы...» 18. Анализируя экономические корни бюрократизма в Советском государстве первых лет его существования, В. И. Ленин отмечал, что бюрократизм обусловлен раз дробленностью и распыленностью мелкого производителя, его нищетой, некультурностью, бездорожьем, неграмотностью, отсутствием оборота между земледелием и промышленностью, отсутствием связи и взаимодействия между ними 19.
Ныне у нас нет этих социальных условий. Но, к сожалению, элементы бюрократизма в деятельности аппарата управления встречаются. Бюрократизм в социалистическом государстве — явление антиобщественное, чуждое природе социалистического общества и государства. Он выражается в разнообразных формах: в отрыве аппарата от трудящихся; противопоставлении узко аппаратных интересов интересам общественным и государственным; безынициативности и ожидании указаний «сверху»; угодничестве перед начальниками; беспринципности по отношению к отрицательным поступкам сослуживцев; в стремлении каждого ведомства и учреждения придумать «свое», как правило осложненное, без необходимости «закрытое» делопроизводство с обилием различных бумаг, форм отчетности, статистических и иных сведений. Все это порождается отсутствием действенного контроля со стороны вышестоящих органов за качеством работы подчиненных им кадров, слабостью общественного и государственного контроля, неоперативностью прокурорского надзора.
Главное условие искоренения бюрократизма — соблюдение социалистической демократии, обеспечивающей реальное, а не формальное участие широких слоев трудящихся в работе всех государственных органов. «Бороться с бюрократизмом до конца, до полной победы над ним,— говорил В. И. Ленин,— можно лишь тогда, когда все население будет участвовать в управлении» 20.
18 В. И. Ленин. Полное собрание сочинений, т. 8, стр. 351.
19 В. И. Ленин. Полное собрание сочинений, т. 43, стр. 230.
20 В. И. Ленин. Полное собрание сочинений, т. 38, стр. 170.
19


Руководствуясь этими указаниями В. И. Ленина, необходимо во всех государственных органах, в том числе и в промышленных министерствах, объединениях и предприятиях, всемерно развивать и совершенствовать демократические организационные формы, обеспечивающие реальное, активное участие трудящихся и представителей общественных организаций трудящихся в управлении. В министерствах надо совершенствовать состав и компетенцию коллегий и научно-технических советов, на предприятиях важно добиваться более действенного влияния на администрацию постоянно функционирующих производственных совещаний, фабрично-заводских комитетов профсоюзов, комиссий партийного контроля.
111
В деятельности промышленных министерств, как и всего аппарата социалистического государственного управления, важную роль играют коллегиальность, научный стиль и высокая культура управления.
В. И. Ленин придавал большое значение стилю и организации работы госаппарата, внедрению управленческой культуры в его деятельность, уделял много внимания вопросу о соотношении коллегиальности и единоначалия. Ленин был сторонником коллегиального обсуждения и решения «всех вопросов управления в советских учреждениях» и установления «самой точной ответственности каждого из состоящих на любой советской должности лиц за выполнение определенных, ясно и недвусмысленно очерченных, заданий и практических работ» 21.
Коллективность — важнейший организационный принцип социалистического управления. Игнорирование коллегиальности ведет к субъективизму, волюнтаризму. Коллегиальность реальная, а не мнимая обеспечивает возможность использования разнообразных знаний и различного опыта многих людей, участвующих в обсуждении и решении вопросов управления. Вместе с тем это ограждает управление от субъективистских, волюнтаристских решений, навязывающих волю, желания и тенденции одного лица большим или малым коллективам, участвую21 В. И. Лени н. Полное собрание сочинений, т. 37, стр. 365.
20


щим в осуществлении компетенции соответствующего министерства, предприятия или учреждения. Значение коллегиальности тем больше, чем выше стоит данный государственный орган (учреждение) в иерархии государственного механизма. Обусловлено это масштабами руководства, важностью решаемых вопросов, опасностью отрицательных последствий, порождаемых принятием поспешных, необоснованных, морально, организационно и экономически не обеспеченных решений.
В практике деятельности советских государственных органов, к сожалению, наблюдались факты игнорирования коллегиальности как принципа руководства. Именно это имелось в виду, когда на сентябрьском (1965 г.) Пленуме ЦК КПСС говорилось о важности усиления демократических основ в управлении хозяйством22, о повышении роли коллективов трудящихся, партийных и профсоюзных организаций в разработке главных направлений хозяйственного развития.
В СССР на основе коллегиальности действуют две организационные формы коллегий: решающие коллегии (советы министров, исполкомы Советов депутатов трудящихся, государственные комитеты Совета Министров СССР) и совещательные коллегии (коллегии министерств, комитетов при Совете Министров, научно-технические советы при министерствах, постоянно действующие производственные совещания на предприятиях и др.). Деятельность совещательных коллегий, безусловно, имеет большое значение для руководства различными сферами государственной жизни. Но такая коллегиальность менее действенна по сравнению с коллегиальностью решающей.
Изучение опыта работы коллегий многих министерств показывает, что они фактически обсуждают и решают все важнейшие вопросы данной отрасли управления, хотя формально-юридически их решения реализуются через приказы министров. По нашему мнению, необходимо изменить правовое положение коллегий министерств.
В советской юридической, прежде всего административноправовой, литературе проблема коллегиальности ис22 Подробнее см.: А. Н. Косыгин. Об улучшении управления промышленностью, совершенствовании планирования и усилении экономического стимулирования промышленного производства. Политиздат, 1965, стр. 57.
21


следовалась довольно обстоятельно. В опубликованных трудах и в диссертациях высказаны убедительные доказательства в пользу усиления решающих прав коллегий министерств. При подготовке проекта Общего положения о министерствах по этому поводу вносились предложения.
Мы убеждены в безусловной пользе решающей коллегиальности для улучшения отраслевого управления промышленностью. Коллегии министерств следовало бы наделить правом принимать обязательные для всех входящих в систему данного министерства аппаратов управления решения по следующим проблемам: по утверждению планов развития данной отрасли, планов внедрения новой техники и новой технологии; по оценке работы главных управлений, управлений, объединений и предприятий на основе материалов проверок и докладов руководителей проверявшихся объектов; по назначению па должности и снятию с должностей руководителей объединений, непосредственно подчиненных министерству предприятий, научно-исследовательских и конструкторских организаций. Изучение практики обсуждения указанных проблем на коллегиях ряда министерств СССР и союзных республик подтверждает правильность изложенных предложений.
Много пользы приносят хорошо работающие постоянно действующие производственные совещания на предприятиях. Изучение опыта их работы в г. Горьком, в Армянской ССР, Казахской ССР, Узбекской ССР дает основание высказать для обсуждения предложение о целесообразности наделения этих совещаний решающими правами по некоторым вопросам управления экономикой. Рекомендательный характер решений данных совещаний по вопросам внедрения новой техники в производство, механизации трудоемких производственных процессов, совершенствования управления предприятием часто ведет к тому, что эти решения не только не реализуются, но даже не рассматриваются администрацией.
Между тем интересы экономики и производства в целом могут только выиграть, если наделить решающей силой постановления производственных совещаний по таким, например, проблемам, как наиболее рациональное использование оборудования; немедленное устранение препятствий, тормозящих внедрение изобретений и рационализаторских предложений; реализация запланированных мероприятий по улучшению охраны труда и техники безо- 22


паспости; устранение причин, тормозящих выполнение плана жилищного и культурно-бытового строительства.
После коллегиально принятого решения важно обеспечить персональную ответственность работников аппарата за его реализацию. На этом этапе управления вступает в действие единоличная ответственность за порученное дело как членов коллегии, так и других исполнителей. Для обеспечения четкости в работе государственного аппарата, исключения возможности уклониться от ответственности за исполнение порученного дела и прикрыться коллегиальностью В. И. Ленин требовал, чтобы в каждой коллегии и в каждом советском учреждении были приняты постановления «о точном распределении работы и ответственности между всеми членами коллегии или должностными лицами» 23.
Четкое правовое определение обязанностей и ответственности работников аппарата за порученное дело было и остается важнейшим условием организованной, основанной на дисциплине деятельности любого творческого коллектива, особенно того, которому поручено выполнять определенную государственную работу.
Следует, однако, отметить, что во многих министерствах и объединениях, в управленческих аппаратах предприятий нет положений об управлениях и отделах, нет должностных инструкций, определяющих обязанности и права работников аппарата. Это обычно влечет безответственность, вмешательство должностных лиц в дела, им не подведомственные, и другие пороки.
Культура управления во многом зависит от качества информации. В деятельности министерств переработка информации занимает важнейшее место. В связи с бурным развитием науки и техники, увеличением числа управляемых объектов, развитием демократических форм управления, совершенствованием правового регулирования, имущественных и кредитно-расчетных отношений объем информации возрастает, осложняется ее переработка.
Сложившаяся в прошлом и в основном сохраняющаяся ныне система поступления информации от министерства к управляемым объектам и обратно осложняет оперативность руководства, способствует росту числа людей в 23 В. И. Лепи п. Полное собрание сочинений, т. 37, стр. 365.
23


управленческом аппарате и увеличивает расходы на содержание аппарата.
Без требуемого изменения стиля и культуры управления, без правового ограничения числа лиц и учреждений, с которыми надо согласовывать приказы, планы, отчеты и другие документы, без внедрения в управление оргтехники, современных прогрессивных средств связи и электронновычислительных машин нет возможности коренным образом улучшить информацию, сделать оперативнее и действеннее координацию внутри органов отраслевого управления. Без осуществления указанных мер трудно рассчитывать на значительное уменьшение численности аппарата управления, на коренное изменение системы и внутренней структуры органов отраслевого управления, на сокращение числа этих органов.
IV
Во всей деятельности государственного аппарата решающая роль принадлежит его кадрам.
Партия и правительство уделяют большое внимание подготовке, переподготовке и идейному воспитанию кадров государственного аппарата24. В современных условиях от этих кадров требуется многое. Они должны иметь широкий политический кругозор, обладать специальными знаниями по данной отрасли управления и опытом руководства людьми, иметь высокую теоретическую подготовку, знать экономику, основы права и методы управления. Без комплекса разносторонних знаний, сочетаемых с организаторскими способностями, трудно обеспечить квалифицированное руководство в любой отрасли промышленности.
В социалистическом государстве квалифицированное управление руководителя должно дополняться опытом руководимых им людей. Для этого необходима повседневная, органическая, деловая связь госаппарата с народом. Кадры аппарата призваны служить интересам трудящихся и обязаны осуществлять разнообразные мероприятия, основанные на законе, на реальных материальных и моральных возможностях, в целях удовлетворения потребностей государства, общества и народа.
24 СП СССР. 1967, № 14, ст. 95.
24


Любое звено аппарата управления может правильно выполнять свои функции только в том случае, если работники аппарата повседневно связаны с народом, знают его нужды, потребности и творческие стремления.
Умение поддерживать деловую связь с широкими слоями населения, спокойно выслушивать критику и устранять недостатки в интересах дела, а не в целях формального «реагирования на критику» — необходимое качество любого работника аппарата социалистического государства.
Ведущая роль в непрерывном совершенствовании работы госаппарата принадлежит руководящим кадрам аппарата, которые обладают обширными знаниями и опытом, выполняют большую организаторскую работу, с трезвым умом и практической сметкой, без шума налаживают «крепкую и дружную совместную работу большого количества людей в рамках советской организации» 25. При этом они отвечают не только за то, как сами руководят, но и за то, что делают руководимые ими люди 26.
Руководитель министерства, главка, объединения и предприятия не только специалист-хозяйственник, но и политический деятель, организатор и воспитатель людей. Наши руководящие кадры должны сочетать в себе деловые и политические качества, которые определяют ценность руководящего работника социалистического государства.
Коммунистическая партия постоянно прививает кадрам Советского социалистического государства важные качества: способность объективно оценивать состояние дел, бороться с благодушием и зазнайством, умение определять перспективу.
Принятое в октябре 1969 г. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР о мерах по совершенствованию и удешевлению аппарата управления выдвигает перед кадрами новые задачи. Требуется большая отдача их труда при минимальных экономических затратах на содержание аппарата управления. Этого можно достигнуть путем непрерывного совершенствования квалификации работников аппарата управления, повышения их политических, технических, экономических и правовых знаний, овладения основами науки управления.
25 В. И. Ленин. Полное собрание сочинений, т. 36, стр. 193.
2е В. И. Л енин. Полное собрание сочинений, т. 42, стр. 218.
25


ХАРАКТЕР ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИНИСТЕРСТВ
В СВЕТЕ ТЕОРИИ УПРАВЛЕНИЯ
Доктор юридических наук, профессор
Ю. М. Козлов
В соответствии с решениями сентябрьского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС и XXIV съезда партии основное содержание повой экономической реформы применительно к аппарату управления народным хозяйством связывается прежде всего с методами руководства, с обеспечением правильного сочетания административных и экономических рычагов этого руководства. В свою очередь проблема методов управления, оживленно дискутируемая в экономической и правовой литературе, логически связана с уяснением характера деятельности министерств.
Отвлекаясь от многих деталей, можно сконцентрировать внимание на трех в достаточной степени четко выраженных концепциях по этому кардинальному вопросу теории и практики советского государственного управления.
Во-первых, это традиционная административноправовая концепция, в соответствии с которой государственное управление трактуется в качестве властно-организационной или юридически-властной деятельности органов управления Ч Деятельность социалистического государства подобного рода, непосредственно направленная на повседневное руководство хозяйственным и культурно-политическим строительством, сочетает в себе элементы директивы и стимулирования.
Во-вторых, это возникшая сравнительно недавно концепция экономического управления, являющаяся по существу своеобразной реакцией экономической науки на новую экономическую реформу.
В-третьих, это концепция хозяйственного права, рассматривающая управление в качестве хозрасчетной категории. Именно этот момент наиболее четко выражен в литературных источниках по хозяйственному праву; все другие выражения данной концепции тяготеют либо к первой, либо ко второй из названных концепций.
1 См., например: «Административное право». Изд-во «Юридическая литература», 1968, стр. 12.
26


Нет пужды подробно раскрывать содержание административноправового взгляда на управление, ибо в многочисленной литературе монографического и учебного характера по этому вопросу сказано достаточно 2. Есть основания лишь удивляться тому, что в экономической литературе, посвященной управлению, давно сложившиеся административноправовые взгляды, как правило, абсолютно игнорируются 3.
Что представляет собой экономическое управление?
Если понимать его как указание на определенную, т. е. экономическую, направленность управленческой деятель ности или как указание на определенные объекты управления (например, в отличие от социально-культурных объектов), то саму концепцию экономического управления можно было бы принять без каких-либо серьезных возражений. Но все дело в том, что речь идет о более глубоких категориях, побудивших некоторых советских юристов к конструированию особой отрасли советского права, именуемой «правом экономического управления» 4.
В литературе об экономическом управлении говорится, как правило, следующее: это управление, использующее по преимуществу экономические рычаги. Иначе говоря, имеется в виду управленческое воздействие с использованием экономических методов. При этом экономические методы обнаруживаются в механизме государственного управления хозяйством 5.
Казалось бы, подобная характеристика управления ничего оригинального не содержит, ибо в конечном счете все сводится к государственному управлению социалистической экономикой6. Однако некоторые авторы, руководствуясь указанием В. И. Ленина о том, что задача уп2 «Научные основы государственного управления в СССР». Изд-во «Наука», 1968; Ю. М. Козлов. Управление народным хозяйством СССР, ч. I. Изд-во МГУ, 1969.
3 Так, в работе О. А. Дейнеко, специально посвященной науке управления в СССР, ни слова не сказано об административноправовой теории (О. А. Дейнеко. Наука управления в СССР. Изд-во «Экономика», 1967).
4 «Хозяйственная реформа, труд и право». Изд-во МГУ, 1969, стр. 21.
5 См., например: Б. В. Р а к и т с к и й. Формы хозяйственного руководства предприятиями. Изд-во «Наука», 1968, стр. 7—10.
6 См., например: С. С. Д з а р а с о в. Экономические методы управления. Изд-во МГУ, 1969, стр. 44—49.
27


равления в наших условиях сводится прежде всего к чисто экономической задаче 7, приходят к выводу, что управление общенародной собственностью есть экономическая функция и что органы управления народным хозяйством (например, промышленные министерства) есть экономические органы8. На этой основе предпринимаются попытки противопоставить административную и экономическую деятельность социалистического государства, расчленить единую систему органов советского государственного управления в зависимости от того, чем они непосредственно управляют. Соответственно само социалистическое государство выступает якобы в двоякой роли: как политический орган, когда оно действует через суд, прокуратуру, милицию; как экономический орган, когда оно проявляет себя в воздействии на экономическую жизнь социалистического общества.
Получается, что социалистическое государство, которое в соответствии с марксистско-ленинской философией выступает во всех своих проявлениях как организация политическая, в современных условиях уже не всегда бывает таковой; в экономической сфере оно уже якобы лишается этих принципиальных качеств.
Государство как политическая организация решает свои задачи и осуществляет свои функции, используя средства политической власти. Если же исходить из того, что социалистическое государство действует лишь как экономический орган, то мы неизбежно станем на путь искажения и его экономической роли 9.
В. И. Ленин в первоначальном наброске статьи «Очередные задачи Советской власти» подчеркивал, что, в отличие от государственной власти при капитализме, выступающей в качестве «паразита» по отношению к экономической сфере, государственная власть при социализме впервые в истории превращается в организацию, выполняющую функции непосредственного управления экономическими отношениями 10. В этом — суть экономической 7 В. И. Лени и. Полное собрание сочинений, т. 36, стр. 130.
8 Подробнее см.: А. А. Годунов. Введение в теорию управления. Изд-во «Экономика», 1967, стр. 161—171.
9 Подробнее см.: X. Момджян. О ревизионистской концепции «моделей социализма». «Коммунист», 1970, № 2, стр. 65.
10 См. об этом: В. И. Лени н. Полное собрание сочинений, т. 38, стр. 442.
28


роли социалистического государства, его отношения к экономической сфере жизни социалистического общества. И в этом отношении оно не перестает быть политическим органом, распространяющим свою власть, свое воздействие на все сферы общественных отношений.
В сфере народного хозяйства государственная власть проявляется именно в деятельности промышленных министерств прежде всего, в силу чего они не могут быть превращены в чисто «экономические» органы. Они, как и другие органы государственного управления, организуют экономические и иные процессы, а любая организация, как известно, предполагает власть и.
Использование экономических рычагов в процессе управления вовсе не свидетельствует только об экономическом характере того или иного органа государства, в том числе и министерства.
Сторонники концепции «экономического управления» доказывают также частично базисный характер социалистического государства и осуществляемого им управления экономикой. Управленческие отношения в сфере народного хозяйства объявляются ими отношениями базисного порядка, отношениями производственными, экономическими. Ненадстроечный характер, соответственно, приобретает и деятельность промышленных министерств.
Управленческие отношения с позиции и марксистской философии, и общей теории управления являются примером типично волевых отношений, в которых участвуют люди. Эти отношения складываются, проходя через волю и сознание людей; они не могут сложиться без активного участия людей. В частности, так могут характеризоваться отношения между промышленными министерствами и производственными коллективами. И именно они — объект управляющего воздействия, регулирования и совершенствования. Превращение же этих волевых отношений в объективные, существующие независимо от воли и сознания людей, не способствует реальному пониманию проблемы социалистического управления вообще, проблемы совершенствования деятельности министерств в частности11 12. Действительно, как может любое зве11 К. Маркс и Ф. Энгельс. Сочинения, т. 18, стр. 303—304.
*2 Подробнее см.: В. Г. Афанасьев. Научное управление обществом. Политиздат, 1968, стр. 151; Ю. М. Козлов. Основные
29


но системы так называемого экономического управления совершенствовать отношения, не зависящие от воли и сознания людей?
Наконец, сторонники хозяйственного права выдвигают, «отмежевываясь» от административноправовых взглядов, концепцию хозяйственного руководства, которое, по их мнению, во-первых, слагается из управления, планирования, контроля, нормативного регулирования, во-вторых, осуществляется принципиально своеобразными хозяйственными органами и, в-третьих, связано с управленческими отношениями хозрасчетного характера 13.
Прежде всего для этой концепции характерно произвольное противопоставление управления и планирования, управления и контроля, наконец, управления и нормативного регулирования хозяйственной деятельности. Подобные утверждения предлагаются в качестве аксиомы, причем аргументация отсутствует. Нет убедительной аргументации и в том случае, когда управление хозяйством рассматривается в качестве одной из «форм» хозяйственного руководства. Для любого, кто исследует проблемы социалистического управления, подобные суждения ставят множество вопросов, ответы на которые концепция хозяйственного права и хозяйственного руководства не дает.
Применительно к деятельности министерств наиболее показательна попытка особо характеризовать органы государственного управления народным хозяйством, исходя из поисков различий между хозяйственным и административным аппаратом. В этом смысле концепция хозяйственного права сближается с концепцией экономического управления. Так, утверждается, что хозяйственный аппарат отличается от чисто административных органов по задачам и функциям, по содержанию деятельности14. При этом промышленным министерствам противопоставляется, например, министерство внутренних дел, которое, кстати, имеет в своем ведении хозяйственные предприятия.
черты управленческих отношений в хозяйственной сфере. «Советское государство и право», 1969, № 9.
13 Подробнее см.: В. В. Лаптев. Предмет и система хозяйственного права. Изд-во «Юридическая литература», 1969.
14 Подробнее см.: «Хозяйственное право». Изд-во «Юридическая литература», 1967, стр. 39—40.
30


Что такое административный аппарат? Если администрация есть управление, значит речь идет об органах управления. В этом смысле и хозяйственный орган является органом государственного управления. Министерство только по той причине, что оно призвано руководить отраслью хозяйства, не может быть обособлено от системы органов советского государственного управления. Как справедливо отмечалось в литературе, все органы управления, как бы они ни были построены, всегда будут органами административного управления1о. И недаром Общее положение о министерствах СССР регламентирует основные стороны организации и деятельности всех без исключения советских министерств, независимо от конкретной направленности их функций 15 16.
Итак, любой так называемый хозяйственный орган есть прежде всего орган государственный (если, конечно, речь не идет о кооперативном органе). Нетрудно усмотреть лишь различную направленность единой по своей сущности деятельности, и не больше.
Наконец, о хозрасчетных управленческих отношениях.
К. Маркс и Ф. Энгельс, формулируя классическое понимание управления как общественно необходимой функции, исходили из необходимости подчинения соответствующих социально-экономических процессов единой управляющей воле 17. Известно замечание В. И. Ленина о том, что в условиях социализма крупное производство не может правильно функционировать, «если нет единства воли» 18. С позиций общей теории управления властность также синоним управленческих отношений, в которых всегда обнаруживаются субъект и объект управления. Следовательно, категория власти, независимо от формы ее выражения, всегда сопутствует управлению.
Хозрасчетная концепция, которую усиленно предлагают положить в основу понимания управления социалистическим хозяйством, находится в прямом противоречии с тем, что в общетеоретическом плане связывается с характеристикой управления; предложения же перевести
15 Подробнее см.: А. Е. Ж о л к свич и др. Экономический маневр и методы хозяйствования. Изд-во «Экономика», 1966, стр. 73.
16 СП СССР, 1967, № 17, ст. 116.
17 К. Маркс и Ф. Энгельс. Сочинения, т. 18, стр. 303—304; т. 23, стр. 342.
18 В И. Ленин. Полное собрание сочинений, т. 36, стр. 157.
31


аппарат управления (включая министерства) на полный хозрасчет не реальны.
К чему практически приводит ориентировка на управленческий хозрасчет? Прежде всего к тому, что промышленные министерства объединяются с предприятиями в одну группу, именуемую хозорганами, что принципиальные различия в их правовом статусе смазываются, отношения между предприятиями и отношения между министерствами и предприятиями объявляются принципиально однотипными19. Тем самым органы, руководящие экономикой, фактически отождествляются с производственными ячейками экономики, субъект управления — с объектом управления. Естественно, что в подобных условиях управления как такового уже нет; его не может быть па изложенной основе, ибо управленческие отношения вытесняются чем-то другим.
Хозрасчетная концепция управления не дает правильного ответа на вопрос о роли социалистического государства в руководстве экономикой. Да и не может его дать, поскольку механизму государства она отводит место лишь в системе хозрасчетных, т. е. эквивалентно-стоимостных, отношений, которые по своей природе вообще не могут быть свойственны управлению, как категории, органически связанной с властвованием.
Таким образом, вряд ли можно признать, что совершенствование деятельности министерств — это проблема хозрасчетного характера. Объектом совершенствования является прежде всего административно-властная деятельность этих органов. Во всяком случае практика управленческой жизни, экономическая реформа не изменяют по существу целенаправленности и содержания именно такого рода деятельности министерств и иных органов управления, хотя и вносят соответствующие коррективы. Эти коррективы связаны с тем, что механизм юридиче- ски-властной деятельности доводится до уровня научного инструмента, органически сочетающего необходимые начала административного и экономического характера. Именно на такой путь ориентирует, в частности, ст. 4 Общего положения о министерствах СССР, в соответствии
19 Подробнее см.: В. В. Лаптев. Правовое положение хозяйственных органов в новых условиях. «Советское государство и право». 1968, № 12, стр. 71.
32


с которой министерства призваны обеспечивать правильное сочетание экономических и административных методов руководства. В этом, а не в поисках каких-то особых экономических или хозрасчетных связей или категорий (управление, отношения, орган) и состоит главная задача общего совершенствования деятельности советских министерств.
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ КОЛЛЕГИИ МИНИСТЕРСТВ
В УСЛОВИЯХ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ РЕФОРМЫ
Кандидат юридических наук
И. Л. Давитнидзе
В условиях хозяйственной реформы в деятельности министерств значительно усиливается роль коллегиальных форм обсуждения и принятия решений, что объясняется многими факторами: расширением масштабов хозяйственного строительства, ростом числа управляемых объектов, усложнением связей между ними, бурным развитием науки и техники.
Тенденция к повышению роли коллегий министерств наблюдалась и до хозяйственной реформы. Она частично отразилась в правовых актах, например в Постановлении Совета Министров СССР от 19 февраля 1960 г. «Об усилении роли и ответственности коллегий (комитетов) министерств и ведомств в подборе и расстановке кадров» В ряде постановлений Совета Министров СССР и Советов Министров союзных республик, посвященных деятельности министерств, коллегии прямо рассматриваются как органы практического руководства. Когда критике подвергается деятельность какого-либо министерства, почти всегда обращается внимание на то, как коллегия министерства обеспечивала выполнение намеченных планов развития соответствующей отрасли, как она влияла на деятельность подведомственных министерству предприятии, организаций и учреждений, как она обеспечивала
1 СП СССР, 1960, № 6, ст. 37.
2 Организация работы министерств 33


подбор и расстановку руководящих кадров и т. п.2 Это свидетельствует о том, что не только министр, но и коллегия несет перед правительством ответственность за руководство отраслью.
Расширение прав предприятий, создание хозяйственных объединений, более широкое применение экономических методов руководства приводит к тому, что министерства постепенно будут утрачивать многие из своих оперативно-распорядительных функций. В их работе станут преобладать планово-регулирующие, сводно-аналитические, научно-методические, нормирующие, инструктивные функции управления. На первый план в деятельности министерств выступает решение задач стратегического характера 3.
Указанные изменения в деятельности министерств требуют, естественно, повышения роли тех организационных форм, которые позволяют принимать оптимальные решения по вопросам стратегического характера. Одно из эффективных средств обеспечения этого — постепенный переход к окончательному решению ряда вопросов коллегией министерства 4. Реализация этого предложения потребует внесения существенных изменений в правовое положение коллегий министерств.
Известно, что Общее положение о министерствах СССР и принятые на его основе Положения об отдельных ми2 См., например: Постановление Совета Министров Туркменской ССР от 13 января 1965 г. «О работе коллегии Министерства коммунального хозяйства Туркменской ССР» (СП Туркменской ССР, 1965, № 1, ст. 15).
3 Интересно отметить, что в связи с проведением хозяйственных реформ аналогичные процессы наблюдаются и в европейских социалистических странах. Подробнее см.: А. Г. М о з о х и н а. О совершенствовании системы органов управления промышленностью в ряде европейских социалистических стран. «Советское государство и право», 1967, № 4, стр. 82—87.
4 См., например: А. Е. Лунев. О дальнейшем развитии демократии в советском государственном управлении «Советское государство и право», 1962, № 7, стр. 28—29; Ю. М. Козлов. Соотношение коллегиальности и единоначалия в советском государственном управлении на современном этапе. «Советское государство и право», 1964, № 2, стр. 32; Г. А. Дорохова. Управление народным образованием. Изд-во «Юридическая литература», 1965, стр. 23—24.
34


нистерствах5 не внесли никаких изменений в правовое положение коллегий министерств.
На практике деятельность коллегий некоторых министерств давно вышла за рамки, установленные действующим законодательством. Коллегии, по сути дела, часто окончательно решают многие вопросы, входящие в компетенцию министерств. Поэтому предлагаемое наделение коллегий министерств правом принятия юридически обязательных решений по определенному кругу вопросов не только отразило бы фактическое положение коллегий, которое стало складываться в последние годы, но и явилось бы значительным шагом вперед в повышении их роли. Оно полностью соответствовало бы требованию Программы КПСС о необходимости последовательно осуществлять коллегиальность в работе всех звеньев государственного аппарата при строгом сохранении персональной ответственности каждого руководителя за порученное дело 6.
Но в этом случае взаимоотношения министра и коллегии значительно изменятся. Компетенция министра будет несколько сужена. Однако это не ослабит оперативности в работе министерства, поскольку коллегия будет принимать юридически обязательные решения лишь по основным вопросам стратегического характера. По таким вопросам коллегия, а не министр станет высшей решающей инстанцией в министерстве. В этой связи возникает необходимость определить исключительную компетенцию как коллегии, так и министра.
Из вопросов, решение которых было бы целесообразно отнести к исключительной компетенции коллегии, можно в первую очередь назвать следующие: утверждение проектов планов и решение иных вопросов перспективного развития соответствующей отрасли; внесение на рассмотрение Совета Министров проектов его постановлений и распоряжений; подведение итогов развития отрасли в целом и социалистического соревнования предприятий отрасли в частности; подбор, расстановка и воспитание кадров, входящих в номенклатуру министерства; утвержде5 СП СССР, 1967, № 17, ст. 116; 1968, № 2, ст. 8; № 3, ст. 14; № 6, ст. 31; № 7, ст. 39 и др.
6 «XXII съезд Коммунистической партии Советского Союза». Сте- ногр. отчет, т. III, Политиздат, 1969, стр. 307.
35
2*


ние положений о главных управлениях и иных самостоятельных структурных подразделениях центрального аппарата министерства; создание технических, экономических и иных советов и комиссий министерства для разработки проблем специального характера; создание, реорганизация или ликвидация предприятий и хозяйственных организаций, непосредственно подчиненных министерству.
Указанный перечень вопросов является, конечно, примерным. В каждом конкретном министерстве он может иметь свои особенности, определяемые содержанием деятельности министерства7. Решениям коллегии по этим проблемам целесообразно было бы, по нашему мнению, придать обязательную юридическую силу. Приказы и инструкции министра и других руководящих работников министерства не должны противоречить этим решениям.
Ряд проблем, входящих в компетенцию министерства, мог бы, очевидно, решаться коллегией окончательно, если она сочла бы необходимым принять их к своему рассмотрению. Это, конечно, не означает, что такие вопросы вообще не могут решаться министром. Но если решение принято коллегией, то оно должно, по нашему мнению, обладать более высокой юридической силой, чем акты министра. К числу таких проблем можно отнести проверку исполнения, заслушивание докладов министров одноименных министерств союзных республик (коллегиями министерств СССР), отчеты главных управлений, управлений и отделов министерства, предприятий, организаций и учреждений системы министерства об исполнении законов, постановлений и распоряжений правительства, решений коллегии министерства, приказов и инструкций министра.
За министром, в свою очередь, останется исключительное право окончательно решать многие вопросы опера7 В статье С. Братуся, Н. Клейна и Э. Полонского предлагается, например, к компетенции коллегии отнести рассмотрение разногласий между предприятиями и вышестоящим хозяйственным органом, вызванных неправомерными действиями последнего. Это предложение заслуживает внимания («Известия», 30 июля 1966 г.). См. об этом также: А. Е. Лунев. Демократизм советского государственного управления. Изд-во «Юридическая литература», 1967, стр. 69—70; В. Н. Ершов. К вопросу о правовом регулировании деятельности министерств. «Советское государство и право», 1967, № 3, стр. 17—18.
36


тивного характера, не нуждающиеся в обязательном коллегиальном обсуждении и решении. Это, конечно, не должно препятствовать министру вносить какой-либо из таких вопросов на обсуждение коллегии. Однако в данном случае ее решение не будет обладать обязательной юридической силой и должно оформляться приказом или инструкцией министра. За министром останутся также другие права, носящие характер его прерогативы. Так, согласно ст. 70 Конституции СССР только министр СССР (и никто другой из числа руководящих работников министерства) является членом Правительства СССР. Согласно ст. 71 Конституции СССР, министр обязан дать ответ на запрос депутата Верховного Совета СССР. Кроме того, министр председательствует в коллегии министерства и подписывает ее решения, именно он официально представляет министерство.
Если решениям коллегии будет придана обязательная юридическая сила, то члены коллегии, в том числе министр, должны быть наделены правом сообщать свое мнение в Совет Министров о несогласии с тем или иным решением коллегии, как это закреплено в законодательстве применительно к членам коллегии, не согласным с решением министра. Членам коллегии (и коллегии в целом) в случае несогласия с решением министра по вопросам, отнесенным к его исключительной компетенции, необходимо буд^т предоставить право сообщать свое мнение в Совет Министров. Сообщение особого мнения не должно приостанавливать исполнения принятых решений.
По этому вопросу в литературе было высказано и другое мнение. В частности, предлагалось юридически закрепить право министра в течение определенного срока изложить письменно мотивы, по которым он не согласен с решением коллегии, и сообщить об этом в Совет Министров. В таких случаях постановление коллегии приостанавливается, пока Совет Министров не примет соответствующего решения.
Может показаться, будто реализация предложения о наделении коллегий министерств решающими полномочиями по важнейшим вопросам, входящим в компетенцию министерства, стирает грани между коллегиальными и единоначальными органами управления. Конечно, в случае предоставления коллегии таких полномочий, разли- 37


чин между коллегиальными органами и министерствами, ныне органами единоначальными, уменьшатся. Но, как уже отмечалось, но многим проблемам высшей, решающей инстанцией в министерстве останется министр, поэтому полного стирания грани между коллегиальными и едипоначальными органами не произойдет. К тому же такое различие — не самоцель.
В связи с предложением наделить коллегии министерств правом издания юридически обязательных решений встает вопрос об ответственности членов коллегии и министра перед правительством за качество принятых решений и их исполнение. За это должны, по нашему мнению, отвечать все члены коллегии, включая министра, каждый персонально (в зависимости от того, за что или против чего он голосовал).
Ответственность за исполнение коллегиальных решений в целом должна быть, как правило, возложена на министра, как на лицо, которое возглавляет коллегию и аппарат министерства, непосредственно организующий исполнение принятых решений. Ответственность за исполнение конкретных заданий, указанных в решении коллегии, может быть возложена и на отдельных членов коллегии, а также на других должностных лиц центрального аппарата министерства или подведомственных ему предприятий, организаций и учреждений, которым коллегия поручит исполнение принятых ею решений. При всех условиях коллегиальность в процессе обсуждения или решения основных вопросов, входящих в компетенцию министерства, должна уступать место единоначалию в процессе исполнения.
Тенденция к усилению коллегиальных начал в деятельности министерств, в частности к повышению роли их коллегий, наблюдается и в других социалистических странах.
Например, в решениях Пленума ЦК БКП «Основные направления дальнейшего совершенствования системы управления болгарским обществом», принятых в июле 1968 г., также отмечается необходимость усилить коллективный метод работы, особенно повысить роль коллегий, которые должны превратиться из совещательного органа в руководящий орган. В решениях Пленума подчеркивается, что это предложение означает не ликвидацию единоначалия, а усиление роли коллектива, его от- 38


ветствепности за принятие решений по основным проблемам деятельности министерства 8.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ В ОТРАСЛИ ПРОМЫШЛЕННОСТИ
Кандидат юридических наук
Ю. В. С у б о ц к и й
Формы организации управления должны соответствовать потребностям развития общественного производства, способствовать повышению его эффективности. Из этого исходного положения следует по крайней мере два вывода. Во-первых, преобразования как в управлении, так и в производстве имеют единые главные цели. Во-вторых, проектированию рациональной организации управления методологически должно предшествовать определение оптимальной организации управляемой сферы — воспроизводственных процессов. Представляется, что оба соображения должны всегда входить в состав научного инструментария, применяемого при анализе и разработке проблем управления народным хозяйством, в том числе его отраслями.
Главная цель социалистического общественного производства определяется основным экономическим законом социализма. Что же касается организации экономики, то здесь важно выявить свою непосредственную цель, свой закон развития, находящийся во взаимосвязи с другими экономическими законами формации. Главное требование, которому должна подчиняться организация экономических процессов, состоит в повышении уровня обобществления социалистического производства.
В работах классиков марксизма-ленинизма содержится развернутый анализ проблемы обобществления. Оно рас8 «Пленум на Централния Комитет на Българската Комунисти- ческа партия. Основни насоки на понататъшното развитие на системата на управление на нашето общество. Доклад на друга- ря Тодор Живков пред Пленума на Централния Комитет на БКП». «Работническо дело», 25.УП 1968; «Решение на Пленума на Централния Комитет на БКП». «Работническо дело»,28.УП 1968.
39


сматривается как объективный процесс, порождаемый развитием производительных сил и проявляющийся еще на стадии становления капиталистического способа производства. В условиях социализма обобществление производства приобретает качественно новые черты: оно охватывает все народное хозяйство в целом и планомерно развивается обществом. Кроме того, этот процесс лишен присущего ему при капитализме противоречия между общественным характером производства и частной формой присвоения: разобщенность между средствами производства и рабочей силой здесь ликвидирована.
Однако само по себе непосредственное соединение производителей со средствами производства еще не означало достижения высокого уровня обобществления реальных процессов труда в масштабе всего народного хозяйства, а лишь обеспечивало условия для решения этой задачи. Поэтому ленинский план социалистического строительства предусматривал вслед за национализацией промышленности «обобществить производство на деле» \ создать единое социалистическое хозяйство как целое. Очевидно, что эта задача решается не единовременно, раз и навсегда. Повышение уровня обобществления — непрерывный процесс, идущий вслед за ростом производительных сил.
Этот процесс означает углубление общественного разделения труда и в то же время — укрепление общественных связей между воспроизводственными процессами и их участниками. В результате повышения уровня обобществления преодолевается самодавлеющее положение воспроизводственных звеньев, устраняется разобщенность между ними, их деятельность в большей мере подчиняется целям и задачам социалистической экономики, достигается высокая степень единства, экономической консолидации народного хозяйства. Конкретные формы обобществления — усиление концентрации и специализации производства, расширение кооперирования и комбинирования, соединение науки и производства. Важное значение имеет укрепление общественных связей между промышленностью, строительством, сельским хозяйством, транспортом и другими отраслями народного хозяй-
1 В. И. Ленин. Полное собрание сочинений, т. 36, стр. 171. 40


ства. Наконец, назрела задача совершенствования форм хозрасчетного обособления воспроизводственных звеньев, исходя из необходимости усилить экономическую интеграцию крупных комплексных звеньев и преодолеть обособленность небольших и мелких единиц.
Предлагаемый подход ориентирует на преодоление явлений разобщенности, отмечаемых в народном хозяйстве. В их числе — недостаточная согласованность действий участников крупных инвестиционных процессов (проектных, строительных и монтажных организаций, поставщиков сырья и оборудования, предприятий-заказчиков), проектирование и выпуск машин, не удовлетворяющих интересов потребителей, несоответствие номенклатурноассортиментной структуры продукции потребностям народного хозяйства и т. д. Подобные явления существенно снижают эффективность производства.
Большое значение для обеспечения организационной консолидации воспроизводственных процессов имеет рациональное осуществление отраслевого принципа управления промышленностью. Обоснованность организации управления на базе этого принципа не подлежит сомнению. Такая организация создает условия для развития научно-технического прогресса, проведения единой технической политики, для специализации производства, его оптимального планирования и экономического регулирования. Вместе с тем, как показывает опыт, формальное применение отраслевого принципа управления вызывает отрицательные явления, состоящие в чрезмерной ведомственной обособленности производства, при которой затрудняются процессы специализации и межотраслевого кооперирования производства.
Следует учитывать: развитие технического прогресса и углубление специализации влекут за собой возникновение новых отраслей, подотраслей и видов производства, что в свою очередь приводит к созданию все большего числа специализированных управленческих систем. За последние полвека число отраслей возросло с 80 до 300. Соответственно увеличивается число промышленных министерств и их главных управлений.
В условиях весьма дробного ведомственного разделения промышленности нередко возникает положение, при котором научно-технические и проектно-конструкторские работы проводятся в одной управленческой системе, из- 41


готовленпе опытных образцов и экспериментальных полу- заводских установок, доводка конструкций и серийное производство машин и оборудования — в другой системе, а освоение их технико-экономических показателей, изготовление запасных частей и выполнение ремонта — снова в первой. Сплошь и рядом изготовители уклоняются от участия в освоении и пуске нового оборудования у заказчиков, от его доукомплектования и устранения производственных дефектов. Вследствие этого новые установки подчас бездействуют либо не достигают проектной мощности. Потребители нередко вынуждены самостоятельно выполнять ремонтные работы и содержать для этого большой ремонтный персонал, а недостаток запасных частей заставляет изготовлять их собственными силами в заводских мастерских, зачастую кустарным способом, что значительно снижает надежность оборудования. В результате трудностей организации междуведомственного кооперирования на некоторых предприятиях заводские отделы механизации, конструкторские бюро и ремонтномеханические цеха превращаются в мелкие полукустарные машиностроительные подразделения.
Нерациональным следует признать такое применение отраслевого принципа управления, при котором различным министерствам или главкам подчиняются предприятия, компактно расположенные на ограниченной территории и осуществляющие комбинирование производства, т. е. последовательно обрабатывающие исходное сырье или его производные. Ведомственная разобщенность таких предприятий — одна из причин, вследствие которых возможности комбинирования производства использованы в промышленности далеко не в полной мере. Развитие процессов комбинирования требует подчинения указанных групп предприятий одному министерству или главку в зависимости от преобладающего вида продукции.
Основанием включения в систему одного министерства предприятий иных отраслей промышленности может быть также потребность в обеспечении тесного межотраслевого кооперирования для выпуска сложной продукции или для создания единой организации производства целых комплексов машин и оборудования, обладающих высокой степенью заводской готовности и снабженных необходимыми запасными частями. При этом производственные процессы предприятий иных отраслей должны 42


быть полностью приспособлены к нуждам основных предприятий.
Включение в состав министерств, главков, объединений непрофильных предприятий может быть признано допустимым, если крупные объемы потребления выпускаемой ими продукции внутри системы предопределяют возможность специализации и массовости производства, а простота и освоенность технологии не требуют на данном этапе проведения специальных мероприятий по техническому развитию. Эти факторы были, например, положены в 1969 г. в основу решения включить часть заводов по производству изделий из пластмасс в состав различных министерств — потребителей.
Весьма актуальна проблема обеспечения «немашиностроительных» отраслей собственной машиностроительной базой. При решении этой проблемы следует исходить из недопустимости «растаскивания» предприятий машиностроения и металлообработки по министерствам иного профиля. Наиболее благоприятные условия для развития специализированного поточно-массового и крупносерийного машиностроительного производства создаются в рамках машиностроительных министерств. Вместе с тем бывает целесообразно обеспечить промышленные системы своей машиностроительной и металлообрабатывающей базой вспомогательного значения. Речь идет о случаях целесообразности передачи в состав этих систем машиностроительных заводов, специализированных на производстве оборудования специфического назначения, нестандартного, а также имеющего ограниченное применение; заводов, производящих отдельные виды запасных частей и работы по модернизации оборудования, а также ремонтные работы; и наконец, экспериментальных машиностроительных заводов, призванных изготовлять опытные образцы и партии новых аппаратов и приборов, которые разрабатываются технологическими НИИ и КБ. Наличие машиностроительной базы позволит повысить надежность организации основного производства, обеспечить его бес* перебойность, преодолеть явления межотраслевой разобщенности.
Большое значение для развития специализации заводов и улучшения внутриотраслевого кооперирования производства имеет преодоление чрезмерной внутриведомственной дифференциации, связанной со значительным чис43


лом узкоспециализированных главков. Например, в соответствующих министерствах производство инструментов подчинено четырем главкам, производство сельскохозяйственных машин — четырем главкам, производство автомобилей — шести главкам и т. д.
Для характеристики возникающих при этом отрицательных явлений приведем следующие примеры: в Литовской ССР 13 заводов Министерства станкостроительной и инструментальной промышленности подчинены шести главным управлениям. На этих заводах параллельно существует одинаковая структура производственных подразделений, в частности вспомогательных цехов и участков. В некоторых мелких литейных, кузнечных, термических и гальванических цехах и участках преобладает ручной труд. Процессы специализации и кооперирования затруднены также для 16 предприятий этого министерства, компактно расположенных на территории Белорусской ССР, однако подчиненных различным главкам. В этой же республике 10 заводов Министерства автомобильной промышленности (семь действующих и три строящихся) подчинены трем главкам, а семь тракторных заводов — четырем главкам Минтракторсельмаша СССР.
Для устранения чрезмерной внутриотраслевой ведомственной дифференциации необходимо укрупнить часть главков, расширив их профиль. Это будет способствовать развитию специализации и кооперирования производства, сочетанию отраслевого принципа управления с территориальным, использованию преимуществ, присущих последнему, широкой унификации узлов и деталей, сокращению номенклатуры нормалей, отливок и поковок.
Изложенные соображения дают основания для вывода о том, что узкое понимание и формальное, механическое применение отраслевого принципа управления порождает явления разобщенности промышленного производства. Наряду с сохранением отраслевого принципа в качестве основного, необходимо сочетать его применение с созданием разноотраслевых, комплексных систем.
В промышленности социалистических стран в настоящее время ведется поиск таких форм организации управления, которые позволили бы, сохранив в целом отраслевой принцип, преодолеть порождаемые им узковедомственные барьеры. Так, в ГДР и Болгарии широко раз44


виты комбинаты — интегрированные комплексы разноотраслевых заводов.
Следует отметить, что ни в экономической, ни в правовой науке проблема рациональной отраслевой структуры промышленных комплексов (министерств, главков, объединений) не исследована.
Как указывалось вначале, совершенствованию организации управления методологически должны предшествовать рациональные преобразования в сфере управляемого объекта, т. е. в организации самого производства. Применяемые здесь организационные формы во многом предопределяют построение управления. С этой точки зрения особо важное значение имеет создание оптимальной для современных условий организационной структуры общественного производства. Речь идет о формах расчленения единого народнохозяйственного целого на относительно обособленные звенья, о рациональных типах этих звеньев и характере связей между ними.
Ныне известны два основных типа воспроизводственных звеньев: предприятие и объединение. Первое — результат узкого обособления производительных сил, производственных и связанных с ними общественных отношений, а именно технологического, локального (т. е. в масштабах ограниченной территории), экономического (хозрасчетного) и социального обособления. Хозяйственная практика и экономическая теория дают основания считать насущно необходимым совершенствование организационной структуры общественного производства путем постепенного перехода к экономике крупных единиц — объединений. Важная задача пауки — раскрыть в полном объеме значение такого преобразования. Следует преодолеть трактовку этой меры как традиционного слияния нескольких мелких заводов в один средний, а также ее оценку с позиций абсолютизации «полного хозрасчета» любой, в том числе небольшой, технологической единицы, т. е. на заводском уровне.
Единственно правильный, народнохозяйственный подход к проблеме выявляет потребность в воспроизводственном звене более высокого типа, чем заводское предприятие, более мобильном, обладающем значительно большими реальными возможностями удовлетворять потребности заказчиков, оперативно реагировать па изменения спроса, выступать в качестве самостоятельного субъекта 45


общественного воспроизводства, в частности участника товарного обращения. При этом носителем хозяйственной самостоятельности может быть отнюдь не любое производственное звено. При решении вопроса о том, будет ли им однозаводское или многозаводское предприятие, формальный и шаблонный подход должен быть заменен дифференцированным, основанным на оценке экономической эффективности каждого из вариантов.
Решение этого вопроса предопределяют прежде всего характер специализации и потребности ее углубления. Так, развитие внутриотраслевой специализации нередко превращает завод узкого профиля в универсальное производство. Возникает альтернатива: комплексный завод или комплекс специализированных заводов,— решаемая, разумеется, в пользу второго варианта. Но это решение означает создание объединения с несамостоятельными предприятиями.
Следует учитывать необходимость повысить надежность кооперации внутри отрасли. Практика показывает, что сложившиеся формы организации кооперирования на основе планов производства и распределения, а также хозрасчетного механизма «по горизонтали» далеко не всегда обеспечивают удовлетворение производственных потребностей. Это объясняется сложностью организации кооперирования. Развитие мощностей по выпуску специализированной продукции планирует Госплан СССР. Он же утверждает планы ее производства. Планирование кооперированных поставок осуществляют органы Госснаба СССР, фактически не отвечающие за выполнение этих планов. Такая сложная и громоздкая организация затрудняет достижение согласованности производственных процессов между предприятиями смежных отраслей.
Следует иметь в виду, что механизм хозрасчетных отношений предприятий-смежников обладает ограниченными возможностями обеспечить организованное кооперирование. Значение этого механизма, разумеется, нельзя недооценивать. Важно совершенствовать его работу. Однако недопустимо было бы преувеличивать заложенную в нем эффективность.
Дело в том, что указанный механизм базируется на хозрасчетном стимулировании взаимодействующих единиц главным образом через показатель прибыли, т. е. на действии товарно-денежных отношений. Однако невоз46


можность их чрезмерного развертывания обсусловливает определенные границы хозрасчетного стимулирования, нарушение которых породило бы диспропорции. Поэтому фонды экономического стимулирования не могут существенно превышать плановых размеров. Их многофакторная зависимость создает определенные рамки для влияния показателя прибыли, а это обстоятельство в немалой степени ограничивает действенность материальной ответственности. Особенно трудным оказывается наладить взаимодействие па договорных началах между предприятиями и научно-исследовательскими и проеКтно-конструк- торскими организациями, что объясняется сложностью оценки эффективности результатов их работы, стоимостного сопоставления этих результатов и затрат, а следовательно и построения хозяйственного расчета этих организаций. Отсюда следует вывод о необходимости сочетать в народном хозяйстве хозрасчетные формы организации кооперирования несоподчиненных звеньев с кооперированием, основанным на едином управлении его участниками, с тем чтобы первая форма, основная, была дополнена второй, возможной внутри объединений 2.
Другой важный фактор, который нужно принять во внимание, состоит в том, что самостоятельное хозяйственное положение производственной единицы сопряжено с необходимостью расширить круг выполняемых ею функций. В результате этого на предприятиях растет число вспомогательных и управленческих подразделений и служб. Кроме того, расходы по обслуживанию производства и управления увеличиваются быстрее, чем объем реализации продукции, поэтому повышается доля этих расходов в себестоимости. Наконец, управленческий персонал расширяется быстрее, чем численность рабочих и служащих. Эти явления — следствие широкого распространения на предприятиях различных видов «самообслуживания». Указанные тенденции характерны для всех отраслей промышленности3. Так, на 28 предприятиях лег2 П. Г. Олдак с полным основанием указывал: «Закрепляя формы недостаточно укрупненного производства, оторванного от научных исследований и разработок, такая политика очень скоро исчерпала бы свои возможности и превратилась в тормоз техникоэкономического развития» («Экономика и организация промышленного производства», 1970, № 1, стр. 56).
3 Подробнее см.: «Советское государство и право», 1971, № 1, стр. 65—67.
47


кой промышленности Эстонской ССР за минувшее пятилетие возникло 51 хозяйственное и управленческое подразделение с численностью персонала в 182 человека; сюда относятся плановые отделы, отделы капитального строительства, подготовки кадров, научной организации труда, экономического анализа, машиносчетные бюро и д р. При этом на 12 предприятиях доля расходов на управление в себестоимости продукции росла опережающими темпами.
Отсюда следует вывод о необходимости свести к минимуму функции, осуществляемые предприятиями самостоятельно, создавать условия для сосредоточения их деятельности на организации основного производства и процессов труда, развивать централизованные формы производственно-хозяйственной деятельности. Однако это возможно лишь при условии включения предприятий в состав объединений. Как показывает опыт, вне объединений, в системах министерств, главков, управлений, указанные проблемы не могут быть решены.
В связи с тенденцией к созданию крупных производственных комплексов возникает проблема влияния этого процесса на развитие форм хозяйственного расчета. Этот вопрос требует специального рассмотрения.
Существенная особенность процесса повышения уровня обобществления социалистического производства состоит в том, что этот процесс протекает в планомерно организованной экономике, сохраняющей товарно-денежные отношения. При этом широко используется хозяйственный расчет, реализуемый на основе относительного экономического обособления производственных единиц. Потребность в повышении уровня обобществления, в соединении различных производственных процессов и их участников воедино, с одной стороны, и необходимость усиления хозрасчета, реализуемого на базе обособления,— с другой, представляет собой одно из неантагонистических противоречий, сохраняемых при социализме. Разрешение этого противоречия предполагает совершенствование форм хозрасчетного обособления на каждом этапе экономического развития.
В нынешних условиях использование хозрасчета продолжает в полной мере оставаться одним из главных принципов хозяйствования. Однако развитие форм организации производства порождает потребность в новых 48


адекватных им формах хозяйственного расчета. Все актуальнее становится сегодня ленинское предупреждение о том, что хозяйственный расчет «неминуемо порождает известную противоположность интересов»4. Хозяйственная практика дает немало примеров проявления этой противоположности. Несовпадение интересов производственных единиц и связанные с ним факты разобщенности порождают тем больше отрицательных последствий, чем в большей степени углубляется специализация предприятий, растет их зависимость друг от друга, развивается кооперирование. Отсюда следует, что хозрасчетное обособление каждого автономного завода или фабрики ныне становится чрезмерно узким. Возникает необходимость охватить единой сферой хозяйственного расчета целые комплексы заводов, т. е. производственные объединения.
В промышленности постоянно изменяется хозяйственное положение предприятий: одни лишаются хозрасчетной самостоятельности, другие, напротив, приобретают ее. Рассмотрим эти процессы в динамике на примере следующих данных 5:
1967 г. 1968 г. 1969 г.
Увеличение числа предприятий за счет
перевода предприятий на самостоятельный баланс 574 417 193
разделения предприятий на несколько самостоятельных 715 542 511
Уменьшение числа предприятий за счет их слияния в результате создания объединений
268 482 319
Из приведенных данных могут быть сделаны следующие выводы: резко сокращается число предприятий, переводимых на самостоятельный баланс; следовательно, возрастает доля единиц, находящихся на внутреннем хозрасчете. Этот рост связан также с созданием объединений, хотя в 1969 г. число предприятий, лишенных самостоятельности по этой причине, сократилось. Однако 4 В. И. Ленин. Полное собрание сочинений, т. 44, стр. 343.
5 Составлено на основании данных ЦСУ СССР. «Вестник статистики», 1970, № И.
49


есть основания полагать, что в последующие годы число таких предприятий возрастало и будет расти в дальнейшем. Наконец, уменьшается число случаев разделения предприятий на несколько самостоятельных единиц. Все эти процессы свидетельствуют о тенденции преодолеть недостатки, присущие хозрасчетному обособлению небольших, узкоспециализированных и вспомогательных производств, полнее включить их в состав предприятий и объединений. Иными словами, происходит закономерный и прогрессивный процесс создания крупных комплексных единиц.
В настоящее время назрела необходимость разработать классификацию производственно-хозяйственных единиц, в основу которой следует положить совокупность производственно-технологических, экономических и правовых признаков. Эта классификация должна включать:
— предприятие, представляющее собой индивидуальную и региональную производственно-технологическую единицу с цеховой или бесцеховой структурой (завод, фабрику, шахту, рудник и т. д.), действующую на хозрасчете;
— предприятие, включающее несколько производств, т. е. технологически обособленных единиц с цеховой структурой, которые в системе внутрихозяйственного расчета наделены минимальным объемом прав;
— предприятие с филиалами, т. е. производствами, наделенными относительно широкими правами в системе внутрихозяйственного расчета;
— объединение с хозяйственно несамостоятельными заводами или фабриками, т. е. единицами, имеющими развернутую производственно-технологическую структуру, ряд хозяйственных и управленческих служб и наделенными относительно широкими правами в системе внутрихозяйственного расчета. Такое объединение правомерно именовать также объединенным, или многозаводским, предприятием;
— объединение с хозяйственно самостоятельными предприятиями.
Приведенная классификация носит обобщенный характер, возможны ее различные модификации и смешанные варианты. Нормативное установление такой классификации способствовало бы более эффективному правовому регулированию организации и деятельности 50


производственно-хозяйственных единиц, а тем самым и формированию рациональной структуры общественного производства в системах министерств.
ЭКОНОМИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАДЗОР ЗА ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
Доктор юридических наук
В. К. Мамутов
Опыт работы промышленных министерств в условиях хозяйственной реформы позволяет сделать вывод о том, что многие недостатки в управлении промышленным производством могут быть устранены только при условии четкого разграничения функций общегосударственного надзора за хозяйственной деятельностью, с одной стороны, и функций экономического управления, с другой. Существующие организационные формы управления промышленностью не обеспечивают такого разграничения этих функций, что снижает уровень управления промышленностью, не способствует строгому соблюдению государственной хозяйственной дисциплины, социалистической законности и правопорядка в деятельности органов хозяйственного управления и в конечном счете сдерживает темпы развития производства, повышение его эффективности.
Представляется, что более четкому разграничению указанных функций могло бы способствовать преодоление недопонимания различия между административно-политическими и хозяйственными органами государства.
В. И. Ленин проводил различие между административно-политическим и хозяйственным аппаратом государства. В работе «Удержат ли большевики государственную власть?», рассматривая вопрос об осуществлении во всенародном масштабе точнейшего и добросовестнейшего учета производства и контроля за ним и распределением продуктов, В. И. Ленин указывал: «Кроме пре- имущественпо «угнетательского» аппарата постоянной армии, полиции, чиновничества, есть в современном государстве аппарат, который выполняет массу работы учетно-регистрационной... Этого аппарата разбивать нельзя и не надо. Его надо вырвать из подчинения капиталистам... 51


его надо подчинить пролетарским Советам, его надо сделать более широким, более всеобъемлющим, более всенародным»
В. И. Ленин обращал также внимание на неправильность отождествления (в условиях перехода от капиталистического общества к социалистическому) управления с деятельностью чисто или преимущественно политической 1 2. Он указывал, что «после того как сломлено будет окончательно сопротивление эксплуататоров, после того как трудящиеся научатся организовывать социалистическое производство,— этому аппарату управления в собственном, тесном, узком смысле слова, аппарату старого государства суждено умереть, а аппарату типа Высшего совета народного хозяйства суждено расти, развиваться и крепнуть, заполняя собой всю главнейшую деятельность организованного общества» 3. Место этого аппарата будет тем прочнее, «чем ближе мы будем к установлению социалистического порядка, чем меньше будет надобности в аппарате чисто административном» 4.
Опыт социалистического хозяйственного строительства подтверждает правильность ленинских идей о различии чисто административного и хозяйственного аппарата. Это различие выразилось в создании системы социалистических государственных хозяйственных органов, обеспечивающей управление социалистическим общественным производством. Развилась ветвь законодательства, определяющая компетенцию государственных органов в решении хозяйственных вопросов.
Идеи Ленина о различии административного и хозяйственного аппарата должны служить методологической основой дальнейшего совершенствования аппарата «типа ВСНХ» — аппарата управления социалистическим общественным производством.
В отличие от деятельности административных органов, деятельность хозяйственных органов по управлению общественным производством есть необходимая функция само1 В. И. Ленин. Полное собрание сочинений, т. 34, стр. 307.
2 В. И. Ленин. Полное собрание сочинений, т. 36, стр. 130.
3 Там же, стр. 377—378.
4 Там же, стр. 377.
52


го производства 5. Хозяйственные органы участвуют в создании продукции, в создании национального дохода. Расходы по содержанию хозяйственных органов должны относиться к издержкам производства и покрываться за счет отчислений от сумм, полученных при реализации продукции. Это полностью относится и к нынешним хозяйственным министерствам.
Поэтому отношения между органами различных ступеней управления производством могут и должны строиться в соответствии с требованиями хозяйственного расчета, Анализируя с этих позиций современный' аппарат уп равления, можно задать вопрос: к какому типу аппара та относятся вышестоящие по отпошению к предприятиям органы хозяйственного управления? К тому, которому суждено «умереть», или к тому, которому суждено расти и развиваться? Думается, к тому, которому суждено расти и развиваться, ибо это аппарат экономического управления. Пока будет производство, будет и управление производством и соответствующий аппарат экономического управления, который не исчерпывается и не может исчерпываться аппаратом предприятий.
Казалось бы, это совершенно ясно. Тем не менее есть немало ученых-юристов, которые почему-то считают административным все, что стоит над предприятиями, без всякой дифференциации.
Это происходит главным образом в силу того, что понятия «производственные (базисные) и политические (надстроечные) отношения» подменяются соответственно понятиями «предприятие и орган государственного управления». Предприятие понимается как «базис», а любое министерство (машиностроительное или обороны) — как «надстройка». С таким механическим подходом нельзя согласиться.
Отнесение предприятий, трестов, хозяйственных министерств к категориям хозяйственных органов вовсе не означает, что эти органы не обладают каким-либо политическим качеством: это органы государственные, и в этом качестве они выступают как элемент политической над5 «Хозяйственноправовые вопросы управления промышленностью». Институт экономики промышленности АН УССР. Донецк, 1969, стр. 5—8, 23—55.
53


стройки. Отнесение других органов к категории административных в свою очередь не означает, что они не участвуют в каких-либо хозяйственных отношениях. Деление на административные и хозяйственные органы производится по другому признаку — в зависимости от их основных функций. Если основные функции по своему характеру экономические (планово-регулирующие и оперативно-хозяйственные), то это хозяйственный орган. Если же эти функции данным органом не выполняются или являются для него вспомогательными, то это орган не хозяйственный, а административный (или социально-культурный) .
Попыткам рассматривать все хозяйственные органы, кроме предприятий (т. е. тресты, главки, министерства), в качестве органов административных в какой-то мере способствует то обстоятельство, что центральные органы хозяйственного руководства имеют правовой статус министерства, однако это не должно заслонять различий между функцией экономического управления, выполняемой хозяйственными министерствами, и функциями других министерств. Это не должно также заслонять того существенного обстоятельства, что у хозяйственных министерств есть определенные отраслевые экономические интересы.
Разумеется, к различию административно-политического и хозяйственного аппарата социалистического государства как единого целого не следует подходить механически, упрощенно.
Социалистическое государство не только политическая организация, это и организация управления социалистической экономикой. И хозяйственные, и административнополитические органы есть органы государственные. Эти органы могут участвовать в экономических, а не только в политических отношениях и в этом качестве выступать как часть хозяйственного аппарата, аппарата управления общественным производством.
Необходимо также видеть различие между собственно хозяйственными органами (хозяйственным аппаратом в узком смысле слова как специализированным аппаратом экономического управления, осуществляющим это управление и выражающим наряду с общегосударственными интересами также экономические интересы определенной хозяйственной системы, составляющей лишь часть на54


родного хозяйства) и органами, выражающими общегосударственные интересы, осуществляющими надзор за деятельностью собственно хозяйственных органов.
Если на первые, выступающие именно в качестве органов экономического управления, возлагаются определенные задачи по развитию производства, то на вторые возлагается только надзор за соблюдением установленных государством норм хозяйственной деятельности.
Если первые образуют вместе с подчиненными им хозяйственными объединениями и предприятиями, как это сказано в Общем положении о министерствах СССР, единую систему, то вторые осуществляют надзор над этой хозяйственной системой. Объединения и предприятия, подчиненные министерству как центру хозяйственной системы, не подчинены органам, ведущим надзор за хозяйственной деятельностью. Они только поднадзорны этим органам.
Надзор — функция административная. Поэтому органы, единственной или по крайней мере основной функцией которых является надзор за деятельностью других, не подчиненных им в хозяйственном отношении органов, есть органы административные.
Функции экономического управления (т. е. планово- регулирующие и оперативно-хозяйственные) и функции общегосударственного надзора за хозяйственной деятельностью (или государственного инспектирования этой деятельности) должны быть, на наш взгляд, четче разграничены и выполняться не одними и теми же, как это нередко происходит, а разными органами государства, подчиненными непосредственно правительству.
В связи с изложенным представляется целесообразным рассмотреть вопрос об изъятии из состава аппарата хозяйственных министерств различных инспекций (госэнергонадзор, госрыбнадзор и т. п.) и сосредоточении функций общегосударственного надзора за хозяйственной деятельностью в руках одного органа, которому должны быть подчинены и все другие инспектирующие промышленность межотраслевые организации (госгортехнадзор, котлонадзор и др.). Таким органом мог бы быть, например, Государственный комитет Совета Министров СССР по промышленности. На этот комитет можно было бы возложить также выполнение функций нынешнего Комитета стандартов, мер и измерительных приборов и не55


которые другие межотраслевые функции по аналогии с функциями Госстроя СССР в области строительства.
Думается, что предлагаемое сосредоточение функций общегосударственного надзора за хозяйственной деятельностью промышленности в руках одного Госкомитета может вызвать не увеличение, а сокращение общей численности занятых в аппаратах десятков органов надзора и будет способствовать укреплению правопорядка в хозяйственной деятельности, совершенствованию управления социалистическим общественным производством.
ЗНАЧЕНИЕ ПРОГНОЗИРОВАНИЯ
В РАБОТЕ МИНИСТЕРСТВ
Кандидат юридических наук
Р. А. Сафаров
В докладе А. Н. Косыгина на XXIV съезде КПСС указывалось на большое значение разработки долгосрочных прогнозов для решения комплексных народнохозяйственных проблем. Такие прогнозы должны сыграть важную роль в повышении научной обоснованности перспективных планов
В Общем положении о министерствах СССР предусматривается, что они изучают потребность народного хозяйства в продукции отрасли. Этим обстоятельством и обусловливается значение прогнозирования в деятельности министерства. Нельзя управлять отраслью, определять ее перспективу, планировать ее развитие без прогностического исследования потребностей, ресурсов и спроса. Прогностическая информация дает возможность разрабатывать реалистическую концепцию развития отрасли и принимать оптимальные решения. Поэтому ни одно министерство в современных условиях не может претендовать на эффективное управление, если оно не располагает комплексным прогнозом развития отрасли.
Отсутствие прогнозов сказывается прежде всего в том, что министерства не в состоянии заблаговременно при-
1 «Материалы XXIV съезда КПСС». Политиздат, 1971, стр. 167. 56


сиособиться к ожидаемым изменениям хозяйственной обстановки, своевременно маневрировать ресурсами, гибко увязывать производства с изменяющейся структурой потребностей и спроса. Не следует забывать, что вопросы капитального строительства, технического перевооружения отрасли, освоения новых видов продукции решаются в течение не одного года. Для заблаговременного их решения министерства должны располагать среднесрочными и долгосрочными прогнозами развития своей отрасли, чтобы не оказаться «перед совершившимся фактом», что само по себе наносит большой ущерб народному хозяйству.
Вряд ли можно компенсировать отсутствие прогнозов определением потребностей и спроса на основе нормативов и критериев, утвержденных плановыми органами. Сами нормативы и критерии не имеют прогностического обоснования. Кроме того, лишь на основе прогнозов можно предвидеть возможные изменения в развитии отрасли, вероятные последствия и т. д. Учитывая связь и зависимость между различными отраслями (например, между отраслями добывающей и обрабатывающей промышленности), необходимо позаботиться о разработке комплексных прогнозов развития смежных отраслей. Иначе прогноз развития только одной отрасли как таковой лишается своего практического смысла.
Без научного прогноза будущее отрасли неопределенно. Эта неопределенность распространяется, например, на научно-технический потенциал отрасли, на возможность использования и восстановления природных ресурсов, на характер фондов материально-технического снабжения, на систему межотраслевых и внутриотраслевых пропорций, на функции, принципы и методы управления, на квалификационный уровень рабочих и служащих отрасли. Прогноз, как специфическая форма научного познания, позволяет сужать меру этой неопределенности, внося необходимую ясность в будущее отрасли.
Законодательство предусматривает, что министерства несут ответственность «за состояние и дальнейшее развитие отрасли» 2. Отсюда следует, что каждое министерство призвано решать перспективные проблемы, создавая условия для оптимального развития отрасли через 10— 20 лет. Такое поэтапное, планомерное движение к цели 2 СП СССР, 1967, № 17, ст. 116.
57


возможно лишь на основе прогностических моделей 1980, 1985, 1990, 2000 г. Ценность прогноза в том, что он позволяет определять перспективные проблемы отрасли и решать вопросы сегодняшнего дня с учетом ближайших и отдаленных прогностических моделей.
Таким образом, значение прогнозирования определяется тремя обстоятельствами: необходимостью исследовать потребности ресурсов и спроса; неопределенностью будущего состояния отрасли; необходимостью решать долгосрочные перспективные проблемы.
Прогнозирование имеет значение и для тех правовых отношений, субъект которых — министерство. Прогнозы вносят коррективы в правовое регулирование организации и деятельности министерств. Это касается прежде всего многих институтов хозяйственного права, которые необходимо исследовать и в прогностическом аспекте. Недостаток, например, хозяйственных договоров предопределяется тем, что министерства не имеют прогностических оценок потребностей отрасли на ближайшие 10,15, 20 лет. Поэтому они лишены основы для составления долгосрочных заказов, что отрицательно отражается на адекватности и устойчивости хозяйственных договоров.
Работу по прогнозированию развития отрасли должно вести министерство. Здесь много нерешенных вопросов.
Во-первых, не выработаны критерии разделения труда по прогнозированию, с одной стороны, между министерством и, с другой стороны, Госпланом, ЦСУ, Государственным комитетом по науке и технике, Государственным комитетом по строительству, Государственным комитетом по использованию трудовых ресурсов, поскольку разрабатываемые ими прогнозы касаются определенных отраслей народного хозяйства. Пока что наметилась линия на совместную разработку прогнозов с участием заинтересованных министерств. Это касается прогнозов, затрагивающих смежные (межотраслевые) комплексные проблемы.
Во-вторых, необходимо выяснить, произойдет ли передача функции прогнозирования хозрасчетным главкам и производственным объединениям. Можно предположить, что частичная передача такой функции произойдет. Но функцию прогнозирования по отрасли в целом будет осуществлять министерство, ибо оно само, а не какой- либо другой орган управления отвечает за состояние и 58


дальнейшее развитие отрасли. Освобождаясь от оперативных вопросов, министерства будут располагать достаточными возможностями для того, чтобы в полной мере заниматься прогнозированием развития отрасли 3.
В-третьих, нет еще полной ясности в том, кто должен разрабатывать прогнозы: министерство или его научно-иследовательский институт. Идеальной можно считать такую модель, когда работники самого министерства разрабатывают краткосрочные, а научно-исследовательские институты — долгосрочные прогнозы 4. Такое разделение труда оправдывается интересами всестороннего подхода к прогностическим оценкам, взаимной проверки «оппонирующих» сторон, развития совместного «диалога с будущим». Практика ряда министерств Литовской ССР показывает, что в одних случаях прогнозы разрабатываются самими министерствами (например, прогноз потребностей во врачебных кадрах до 1980 г. составлен Министерством здравоохранения), в других — научно-исследовательскими институтами (например, Институт экономики сельского хозяйства подготовил прогноз развития, размещения и специализации сельского хозяйства до 1980 г.) или институтами, не входящими в систему министерства (например, прогноз развития оптовой торговли разработан Институтом организации торговли и общественного питания Министерства торговли РСФСР5).
В-четвертых, предстоит решить вопрос о целесообразности образования отдела прогнозирования в аппарате министерства. Теория управления постулирует, что каждая более или менее развитая функция организационно отражается в структуре органа. Это в равной мере относи3 Министр тяжелого, энергетического и транспортного машиностроения В. Жигалин указывал, что в новых условиях внимание министерства будет сосредоточено на «долгосрочных прогнозах развития отрасли» («Известия», 2 сентября 1970 г.).
4 Министр общего машиностроения А. Костоусов высказывался за то, что прогнозирование должно быть «одним из главных направлений работы министерств и ведомств, а также отраслевых научно-исследовательских институтов» (А. Костоусов. Технический прогресс и вопросы планирования. «Коммунист», 1968, №17, стр. 57).
5 В болгарском «Положении о прогнозировании» предусматривается: «Министерства, ведомства, объединения и исполнительные комитеты окружных народных советов организуют составление прогнозов и сами разрабатывают прогнозы...» (п. 8). СП и Р НРБ, 1970, № 3.
59


тся к функции прогнозирования, обусловливающей создание самостоятельного отдела прогнозирования в аппарате министерств. Возрастающий объем прогностических исследований, проводимых научно-исследовательскими институтами отрасли, делает первоочередной проблему координаций этих исследований 6.
Лаборатории научной организации труда в аппарате министерств выполняют задачи отнюдь не прогностической направленности, обслуживая функции планирования и организации. Поэтому эти лаборатории не приспособлены к прогностическим исследованиям, а отдельные примеры разработки ими прогнозов должны рассматриваться как исключения из общего правила. В этом отношении вполне обоснована позиция Министерства сельского хозяйства Литовской ССР, которое наряду с аналогичной лабораторией создало в 1971 г. отдел прогнозирования.
Иногда для разработки прогнозов министерство образует комиссию, которой поручается разработка прогноза. Комиссия временная, так как после подготовки прогноза она прекращает свою деятельность. Вряд ли эту форму можно признать приемлемой. Прогнозирование — постоянный процесс регистрации появляющихся факторов, фиксации изменений в развитии тенденции, уточнения степени вероятности прогностических оценок, корректировки прогностических выводов и т. д. И к такой постоянной работе может быть приспособлен штатный отдел прогнозирования.
Учитывая роль и значение функции прогнозирования, общее руководство отделом прогнозирования целесообразно возложить непосредственно на министров. Подобная постановка вопроса диктуется еще и тем, что они осуществляют также общее руководство органами планирования. Тем самым близкие, но не совпадающие между собою функции (прогнозирование и планирование) будут направляться из единого центра.
6 Постановление Совета Министров ПНР от 17 сентября 1970 г. «О введении системы прогнозов для разработки пятилетних и перспективных планов» предусматривает образование комиссии по прогнозированию. «В обязанности ведомственных и воеводских комиссий входит координирование работ по прогнозам а также высказывание мнений по составленным прогнозам» (§7) «МопНог Ро1зк1», 1970, № 34, рог. 266.
60


На отдел прогнозирования необходимо возложить разработку, во-первых, прогноза, во-вторых, концепции, вытекающей из прогноза, и, в-третьих, решения, основанного на прогнозе и разработанной концепции. Отдел прогнозирования призван готовить прогнозы, концепции и решения совместно с заинтересованными отделами и управлениями министерства, научно-исследовательскими организациями и кафедрами высших учебных заведений.
Разделение межсекторального труда внутри отдела может быть следующим: один сектор занимается методологией и методикой прогнозирования, другой — прогнозированием развития отрасли, техники и науки, третий — прогнозированием системы и структуры органов управления, форм и методов руководства отраслью, четвертый — прогнозированием потребности отрасли в законодательных актах и управленческих решениях.
В условиях хозяйственной реформы возникает потребность в разработке промышленными министерствами экономических, научно-технических, юридических прогнозов. В самом деле, какой будет система и структура органов управления через 10—20 лет, какие изменения будут внесены в функции и компетенцию управленческих органов, какими будут количественные и качественные критерии служащих аппарата, какие изменения произойдут в организации управленческого труда, какими актами следует регулировать те или иные вопросы через 5, 10, 15, 20 лет? Все это и составляет объект юридического прогнозирования. На основе комплекса юридических прогнозов целесообразно составить долгосрочный план развития органов государственного управления.
Смысл прогнозирования заключается в том, чтобы его результатами пользовались различные структурные подразделения министерств для решения перспективных и текущих вопросов. Однако нередки еще случаи, когда прогнозы «задерживаются» у руководителей министерства и работники его органов не имеют возможности использовать их в своей практической деятельности. Нельзя признать нормальным и такое положение, когда прогнозы используются лишь в качестве «предплановых документов», т. е. ими руководствуются лишь при составлении народнохозяйственного плана 7. Например, прогнозом ми7 В «Положении о прогнозировании» НРБ говорится, что «государ-
61


нистерства сельского хозяйства Литовской ССР руководствуется только отдел сводного планирования плановоэкономического управления министерства. А ведь он мог бы стать источником информации и для других отделов и управлений министерства.
Фактически сфера использования прогнозов может быть довольно широкой, если рассматривать их в качестве важных источников управленческой информации. Прогнозы могут выполнять:
во-первых, эвристическую роль, так как на основе заключенных в них новых знаний можно выработать модели и сформулировать концепции;
во-вторых, инструментальную роль, благодаря чему открываются достаточно широкие возможности для конструирования критериев, нормативов и стандартов;
в-третьих, направляющую роль: они указывают основные линии, следуя которым, можно формулировать проекты, программы и планы;
в-четвертых, документальную роль, ибо они базируются на вероятностных фактах такой степени, что могут быть источниками нормативных документов, управленческих решений 8;
в-пятых, операциональную роль, так как на их основе
ственные органы учитывают в своей работе прогнозы, используя самым широким образом информацию, полученную из них, при разработке моделей, создании концепции, составлении планов и программ, формировании нормативов и критериев, составлении планов проведения различных мероприятий и т. д.» (п. 14). СП и Р НРБ, 1970, № 3.
8 Представляется целесообразным такой порядок, когда к проектам наиболее важных решений прикладываются прогностические справки, на основе которых можно заранее судить о том, как будет выполняться принятое решение, какие факторы будут играть стимулирующую или тормозящую роль, какие последствия будет порождать решение, каким будет характер реакции общественного мнения и т. д. Иными словами, еще до принятия решения орган управления должен заранее предвидеть результаты его действия, определив тем самым степень его целесообразности и эффективности.
Наряду с этим желательно, чтобы на основе прогнозов разрабатывались планы принятия нормативных актов. Тогда в самый процесс подготовки и принятия правовых актов будет внесен элемент плановости. Для этого было бы желательно направлять один из экземпляров отраслевого прогноза в юридический отдел министерства, а наиболее важные прогнозы — также в Министерство юстиции. Такой подход к процессу принятия правовых актов позволит заблаговременно приступить к их подготовке. 62


можно выработать совокупность логических взаимосвязанных действий, необходимых для выполнения министерствами своих задач;
в-шестых, аргументационную роль: они могут и должны быть использованы для обоснования позиции министерства перед вышестоящими и нижестоящими органами, а также перед работниками предприятий отрасли и населением, пользующимся услугами министерства. Такая информация необходима для того, чтобы: а) руководители и руководимые знали будущее отрасли и в соответствии с этим конструировали свои ожидания; б) руководители находились под контролем общественного мнения, которое определяло бы степень соответствия министерской деятельности прогностической модели; в) формирование общественного мнения применительно к различным отраслям осуществлялось на основе прогностической информации.
Перед социологией управления стоят задачи исследования ряда вопросов, связанных с использованием прогнозов. Важно изучить, какому органу, в каком виде, в каком объеме и для решения каких вопросов нужна прогностическая информация. Большой интерес представляют исследования и следующей группы вопросов: для реализации каких функций фактически используются прогнозы, каков удельный вес прогностической информации в общей системе используемой информации. Кроме того, важно проанализировать распределение прогностической информации по субъектам управления (их видам, характеру, уровням). Лишь на основе такого исследования можно разработать информационную модель, в которой будет отражен целесообразный маршрут движения прогностической информации.
Успешность реализации функции, принципа и метода прогнозирования во многом зависит от решения некоторых юридических вопросов.
Прежде всего обращает на себя внимание то обстоятельство, что функция прогнозирования отражена лишь в положениях о министерствах торговли и геологии. Кроме того, эта функция юридически закреплена в Положении о Госплане РСФСР и Госстрое Эстонской ССР. Поскольку прогнозирование признается в качестве самостоятельной функции, постольку оно должно быть отражено в положениях обо всех министерствах. Не следует за-
63


бывать, что с юридической точки зрения от министерств можно требовать прогностической деятельности лишь в том случае, если прогнозирование предусматривается в самих положениях о них9. Поэтому необходимо позаботиться о том, чтобы в положениях, подготавливаемых к изданию, функциям, принципам и методам прогнозирования были бы посвящены соответствующие статьи. К тому же необходимо под углом зрения прогнозирования пересмотреть все положения об отделах и управлениях министерств, а также должностные инструкции.
Актуальным становится также вопрос о наделении министерств, в том числе их научно-технических ученых советов и коллегий, полномочиями, необходимыми для реализации функций прогнозирования. Во всех положениях о министерствах закреплены полномочия по реализации функций планирования. Нет никаких оснований не делать то же самое применительно к функциям прогнозирования. В настоящее время отдельные нормативные акты наделяют министерства полномочиями по реализации функции прогнозирования. Причем этот процесс развивается путем дачи определенных поручений.
Нерешенным остается вопрос о правовой основе разработки прогнозов, о том, на основе каких актов научно-исследовательские институты или министерства обязаны составлять прогнозы. Не урегулирован также вопрос о правах и обязанностях заказчиков и исполнителей, о содержании и природе договоров в связи с разработкой прогнозов, об ответственности за обеспечение возможно высокой степени вероятности прогнозов, об основаниях и характере санкций, применяемых за неисполнение договорных обязательств, и т. д.10
9 В этом отношении большой интерес представляют положения о министерствах ГДР, в каждом из которых содержатся соответствующие статьи. См., например, Положение о Министерстве финансов от 12 мая 1967 г. («Сезе1гЫаи Дег ВВВ», Т. II, 1967, № 49), Положение о Министерстве почт и телевидения от 22 июля 1967 г.
. («СезеЬгЫаН йег ППВ», Т. II, 1967, М 77), Положение о Министерстве водного хозяйства от 5 февраля 1969 г. («СезеиЫаН йег ГЮЙ», Т. II, 1969, К 18), Положение о Министерстве здравоохранения («Сеяе1гЫаи (1ег ППВ», Т. II, 1969, М 27). Наконец, интересно заметить, что функция прогнозирования закреплена в Конституции ГДР 1968 г.: «Совет Министров разрабатывает научно обоснованные прогнозы» (ст. 78/2).
10 Что же касается финансирования прогностических исследова-
64


Таковы некоторые теоретические, организационные и правовые проблемы, связанные с усилением роли прогнозирования в деятельности министерств. Есть все основания к тому, чтобы вопрос о состоянии прогностической службы в министерствах обсуждался на заседаниях их коллегий. Это будет способствовать решению ряда важных проблем прогнозирования и разработке мер по улучшению прогностической службы.
РАЗВИТИЕ ОТРАСЛЕВОГО ПРИНЦИПА УПРАВЛЕНИЯ ПРОМЫШЛЕННОСТЬЮ В ЗАРУБЕЖНЫХ ЕВРОПЕЙСКИХ СОЦИАЛИСТИЧЕСКИХ СТРАНАХ
Кандидат юридических наук
А. Г. М о з о х и н а
XXIV съезд КПСС, недавно состоявшиеся съезды коммунистических и рабочих партий социалистических стран — ГДР, Чехословакии, Болгарии, Венгрии, Румынии — вносят неоценимый вклад в развитие марксистско-ленинской теории, творчески разрабатывая проблемы государственного управления экономикой па данном историческом этапе строительства социализма. Для СССР это этап строительства коммунизма, для большинства других стран мировой системы социализма — этап создания развитого социалистического общества.
Характерные признаки этого этапа — выход социализма на передовые позиции в развитии научно-технической революции, завершение создания материально-технической базы социализма и обеспечение такого повышения производительности труда, которое дает возможность зна¬
ний, то в законодательстве Польши содержатся следующие предписания: «Министру финансов предоставляются полномочия на выделение из резерва бюджета 1971 г. необходимых средств для выполнения работ по прогнозированию, проводимых в соответствии с положениями настоящего постановления. Финансовые средства, необходимые на следующие годы, должны быть предусмотрены в ежегодных проектах бюджетов заинтересованных министерств и президиумов воеводских народных Советов, народных Советов городов, выделенных из воеводств» (§ И). «МопИог Ро1зк1», 1970, № 34, рог. 266.
3 Организация работы министерств 55


чительно поднять материальным и культурный уровень жизни народа !.
Система государственного управления промышленностью и экономикой в целом на новом историческом этапе призвана содействовать решению главной задачи — органическому соединению достижений научно-технической революции с преимуществами социалистической системы хозяйства — и способствовать наиболее полному и непрерывному проявлению преимуществ социализма.
Тенденции совершенствования системы управления промышленностью определяются дальнейшим развитием основных форм социалистической общественной собственности. Этому способствует процесс концентрации, специализации и кооперирования промышленного производства, укрепление кооперативных хозяйств и создание аграрнопромышленных комплексов. На повышение эффективности этой системы на современном этапе огромное влияние будет оказывать принятая на XXV сессии СЭВ Комплексная программа углубления и совершенствования сотрудничества и развития социалистической экономической интеграции стран — членов СЭВ.
«Дальнейшее углубление и совершенствование сотрудничества и развитие социалистической экономической интеграции,— говорится в Комплексной программе,— содействуют росту экономической мощи мировой системы социализма, укреплению народного хозяйства каждой страны, являются важным фактором укрепления ее единства и превосходства над капитализмом во всех областях общественной жизни, обеспечения победы в соревновании между социализмом и капитализмом» 1 2. Одной из главных закономерностей социалистической экономики является постепенное сближение и выравнивание уровней экономического развития социалистических стран.
Государственное управление экономикой на современном этапе не ставит своей целью создание какой-то повой всемогущей модели управления, а предусматривает творческое использование и дальнейшее развитие лепин- 1 Подробное см.: «Отчетен доклад на Централния Комитет на Българската комунистическа партия пред десетия Копгрес на партията».— «Работническо дело», 21.IV 1971.
2 «Комплексная программа дальнейшего углубления и совершенствования сотрудничества и развития социалистической экономической интеграции стран — членов СЭВ». Политиздат, 1971, стр. 7.
66


ских принципов управления, проверенных многолетним советским опытом и практикой управления в других странах мировой системы социализма.
Теория и практика управления промышленностью в странах — членах СЭВ в новых условиях исходит из необходимости полнее использовать принцип отраслевого управления промышленностью и усовершенствовать механизм его реализации применительно к задачам и потребностям развития экономики.
Забвение ленинских принципов государственного управления приводит к правому и «левому» оппортунизму в практике государственного руководства социалистическим строительством, к прямому отрицанию государственного руководства экономикой и переходу на путь стихийного, рыночного развития, что может угрожать завоеваниям социализма.
Теория и практика государственного управления промышленностью и экономикой в целом не случайно стали в последние годы объектом острых и непрекращающихся атак антикоммунизма и его идеологических партнеров — правых и «левых» ревизионистов. Излюбленное оружие нападения при этом — создание и пропаганда «новой модели» управления экономикой, предназначаемой для замены действующей в социалистических странах системы государственного управления экономикой.
Названная «модель» представляет собой попытку создать систему управления, которая отрицает международное значение советского опыта государственного управления экономикой, и противопоставить эту «модель» богатому опыту государственного управления экономикой в странах мировой системы социализма.
В целом же «новая модель» социализма ставит задачу расчленить мировую систему социализма на замкнутые экономические «национальные» единицы, которые неизбежно в той или иной форме станут жертвой капитализма. В основе «модели» независимо от национальных ее вариантов лежат одни и те же принципы: попытка упразднить демократический централизм, планирование, отраслевой принцип управления и механизм его реализации и утвердить в качестве главного регулятора социалистического хозяйства рыночный механизм.
Все другие составные элементы названной «модели» являются логическим развитием этих положений. С ними 67
3


связаны и из них вытекают: 1) утверждение «плюральной системы общественной собственности», главный смысл которой заключается в ликвидации или всемерном ограничении государственной социалистической собственности и замене ее групповой собственностью предприятия; 2) отделение государства и его органов от управления хозяйством и объявление независимости предприятий от сферы государственного управления. Следовательно, отвергается теория и практика наделения государства, как собственника средств производства, функцией управления хозяйством, разрывается связь политики и экономики.
Ревизионистские конструкции управлений экономикой во всех их вариантах получили решительный отпор в социалистических. странах. Как подчеркивается в документах XIV съезда КПЧ (1971 г.), ликвидация в теории и практике управления экономикой Чехословакии наносов ревизионизма, насаждавшихся там в 1968 г., служит особенно важным фактором для укрепления социалистической системы хозяйства 3. Принципом управления экономикой является ныне соединение обязательного характера народнохозяйственного плана с материальной заинтересованностью и использованием товарно-денежных отношений при том, однако, условии, что их применение подчиняется целям и задачам народнохозяйственного плана.
В Директивах XIV съезда КПЧ по пятому пятилетнему плану развития народного хозяйства на 1971—1975 гг. в числе основных направлений улучшения руководства экономикой называются:
— совершенствование системы планового руководства, — укрепление отраслевой системы управления, — совершенствование хозяйственного законодательства 4.
Аналогичные направления характерны для всех стран — членов СЭВ. Принятые в последние годы в социалистических странах — Болгарии, ГДР, Румынии — 3 «XIV 8]е7(1 КошишзНскё з1гапу Се8коз1оуопзка. 2ргауа о С1ппо8б з1гапу а уууоц 8ро1еспозН ой XIII. з]егс1и КотишзНскё з1гапу Сезкозкуопзка а Йа1з1 йко!у з1гапу ргейпезепа па XIV. з^еяйи К8С зоийгикет Сиз1аует Низакет апе 25. куё!па 1971».— «Ви- (1ё ргауо» 26.V 1971.
4 «8тёгп1се XIV. з]егйи К8С к 5. рёШё!ети р!апи гогуо.1е пагойт- 1ю ИозроНагзЫ па 1ё1а 1971—1975».— «Виаё ргауо», 2. VI 1971.
68


новые конституции отражают и закрепляют качественно новый этап в совершенствовании государственного управления экономикой. Конституции фиксируют всеохватывающий характер планирования через систему единых планов общественно-экономического развития социалистических стран, принцип участия широчайших трудящихся масс в управлении экономикой, а также закрепляют принцип хозрасчета, принцип моральной и материальной заинтересованности и многие другие.
В условиях новых систем планирования и управления промышленностью изменяется механизм отраслевого управления промышленностью: в системе отраслевого управления создаются новые или совершенствуются ранее созданные звенья отраслевого управления; преобразуются их функции и компетенция; улучшаются формы и методы деятельности этих звеньев.
Реализация принципа отраслевого управления промышленностью в зарубежных европейских социалистических странах обеспечивается через трехзвенную систему органов: промышленные министерства — объединения предприятий — предприятия. Причем в условиях новых систем возрастает роль каждого названного звена управления.
Учитывая тенденции развития социалистической экономики, в первую очередь непрерывно углубляющийся процесс разделения труда, усиление концентрации, специализации и кооперирования производства, коммунистические и рабочие партии зарубежных европейских социалистических стран считают особенно актуальной проблему дальнейшего укрепления промышленных министерств как важнейших звеньев в механизме государственного управления промышленностью.
Происходит совершенствование системы промышленных министерств в большинстве зарубежных европейских социалистических стран и их восстановление в тех странах, где они были упразднены в 1957 — 1959 гг. в ходе реформы государственного и хозяйственного управления. Следует, однако, отметить, что тенденции развития экономики и отраслевого принципа управления ею потребовали создания центральных отраслевых органов государственного управления экономикой еще задолго до введения новых систем планирования и управления экономикой.
69


Признание промышленных министерств важнейшим звеном в механизме государственного управления экономикой не исключает специфичности решения проблемы центрального отраслевого управления в ряде зарубежных европейских социалистических стран. Эта специфика проявляется в некоторых странах как в построении самой системы промышленных министерств, так и в объеме их полномочий и, следовательно, во взаимоотношениях промышленных министерств с остальными звеньями отраслевого управления промышленностью.
В отличие от других зарубежных европейских социалистических стран, где функционирует разветвленная система промышленных министерств соответственно отраслям промышленности, в Чехословакии законодательство санкционировало сначала создание только одного центрального отраслевого органа государственного управления промышленностью — Комитета по промышленности в масштабе федерации — и лишь одного промышленного министерства в каждой национальной республике. Теперь па уровне федерации учреждено два промышленных министерства: металлургической промышленности и машиностроения; топлива и энергетики.
Ясно выявилась тенденция к объединению промышленных министерств и в Болгарии. В соответствии с решениями Народного Собрания здесь в 1971 г. было создано только одно промышленное министерство — тяжелой промышленности, в которое влились Министерство химии и металлургии, Министерство энергетики и топлива, Главное управление микробиологической и фармацевти ческой промышленности, а также перешла часть функций от Министерства лесов и лесной промышленности5.
При определении функций и компетенции промышленных министерств учитываются два основных требования:
1) деятельность министерств не должна стеснять и ограничивать хозяйственной самостоятельности объединений и предприятий и нарушать принципы хозяйственного расчета; министерства призваны в новых условиях развивать функции, соответствующие новой роли и новым принципам деятельности объединений и предприятий;
2) компетенция министерств обязана охватывать основные, решающие проблемы развития отрасли и защи5 «Държавен Вестник», 1971, № 55.
70


щать общегосударственные интересы в соответствующей отрасли.
Так, по самой общей формулировке, которую дают польские нормативные акты, в компетенцию промышленных министерств входят «высший надзор и общее руководство по вопросам, отнесенным к их компетенции».
Особенно большое значение придается в настоящих условиях совершенствованию функций промышленных министерств в области планирования, координации деятельности предприятий и хозяйственных организаций данной отрасли или сектора экономики и контроля за этой деятельностью независимо от их ведомственной подчиненности.
Как свидетельствует опыт ПНР, в названных областях деятельности идет процесс расширения полномочий и ответственности министров. Законодательство предусматривает, однако, что развитие этого процесса не должно вызывать излишней и необоснованной централизации. Министрам предоставляется право передавать некоторые полномочия в этой области объединениям 6.
Опыт зарубежных европейских социалистических стран подтвердил целесообразность и эффективность реализации принципа отраслевого руководства также через объединения промышленных предприятий (в различных организационных формах).
Двумя неразрывно связанными между собой составными частями новой системы планирования и управления являются усиление роли объединений в системе управления промышленностью и расширение прав и самостоятельности предприятий, входящих в их состав.
В современной науке и практике зарубежных европейских социалистических стран большое внимание уделяется разработке концепций объединения, от чего в значительной степени зависит эффективность всей системы управления экономикой.
Основные принципы этой концепции:
1) установление правильных взаимоотношений между объединениями и предприятиями, между объединениями и вышестоящими органами государственного управления;
2) четкое определение компетенции генерального директора объединения и взаимоотношений генерального ди6 «МопИог Ро1зк1», 1962, К 30.
71


ректора с руководителями предприятий, входящих в состав объединения;
3) коренное изменение форм и методов деятельности объединения.
Законодательство зарубежных европейских социалистических стран при решении концепции объединения исходит, как правило, из трактовки объединений как организаций по руководству и непосредственному осуществлению хозяйственной деятельности в одной отрасли или подотрасли или в родственных отраслях и подотраслях7.
Функции объединений в зарубежных европейских социалистических странах имеют общие черты: они связаны с обеспечением единой хозяйственной, инвестиционной и технической политики в масштабе отрасли.
Объединения призвапы создавать условия для развития экономического и технического прогресса, обеспечивать внедрение новой техники и эффективной организации производства; устранять препятствия развитию инициативы и оперативности предприятий в использовании производственных резервов и эффективной организации производства.
Основные задачи и функции объединений тесно связаны с характером фондов объединений промышленных предприятий. Причем однотипность основных функций объединений определяет во многом общий характер создаваемых объединениями фондов, а также значительное сходство источников, функций и способов формирования этих фондов.
В зарубежных европейских социалистических странах создаются соответственно функции единой технической политики: фонд технико-экономического прогресса (Польша), фонд новой техники (ГДР), фонд расширения и технического совершенствования (Болгария), фонд технического развития (Чехословакия).
Функции единой политики отраслевых капиталовложений соответствуют фонды капиталовложений (Польша), амортизации, прибыли (ГДР) и т. д.
Функции по покрытию временных отраслевых непредвиденных расходов и помощи отдельным предприятиям при неблагоприятных результатах их деятельности, происшедших не по их вине, соответствуют предусмотренные 7 См., например: «Държавен вестник», 1968, № 89.
72


в европейских социалистических странах резервные фонды (ГДР, Польша, Чехословакия), фонды экономического воздействия и помощи предприятиям (Болгария).
Законодательство зарубежных европейских социалистических стран предусматривает создание и других фондов, например отраслевого фонда и фонда хозяйственных мероприятий в Польше, фонда новых производств и валютного фонда в Болгарии и др.
Фонды объединений используются для контроля и регулирования экономических процессов и для. прямого стимулирования при решении экономических задач.
Характеристика объединений как новой, более прогрессивной и эффективной формы управления была бы неполной, если не отметить, что в основу организации и деятельности органов управления объединений положен принцип единоначалия, сочетаемый с принципом коллегиальности. В условиях новой системы управления расширяется объем и совершенствуются формы осуществления коллегиального принципа. Из совещательного и рекомендательного органа, каким почти исключительно была коллегия в объединениях, созданных в 1958 г., в новых условиях управления она преобразуется в орган, принимающий обязательные решения по многим узловым вопросам деятельности объединений.
В соответствии с принципом единоначалия и коллегиальности органами управления объединения являются:
1) коллегиальные органы — хозяйственный совет (Болгария), коллегия (Польша, совет трудящихся (Румыния) и т. д.;
2) генеральный директор объединения;
3) исполнительные органы объединения: исполнительное бюро (Болгария), главное управление (Польша) и аналогичные органы в других зарубежных европейских социалистических странах.
Важным условием эффективности отраслевой системы управления экономикой является, наконец, расширение прав, самостоятельности и ответственности основного звена управления промышленностью — предприятий, а также дальнейшее развитие демократизма в управлении предприятиями.
В условиях новой системы планирования и управления народным хозяйством совершенствуются прежние традиционные формы участия трудящихся в управлении 73


производством и создаются новые формы — производственные комитеты (хозяйственные комитеты, комитеты трудящихся), неизмеримо повышается роль и значение профсоюзов, возрастает значение многих других форм активности трудящихся в управлении производством.
Меняется само содержание и направленность принципа участия трудящихся масс в управлении экономикой. Участие в управлении экономикой выражается не только в непрерывном росте творческой инициативы и активности, но и в повышении материальной и моральной ответственности за использование средств производства в интересах увеличения богатства социалистического общества и повышения материального и культурного уровня трудящихся.
По содержанию и направленности эти процессы означают дальнейшее повышение роли рабочего класса, как самого передового по своему историческому призванию, руководящего класса общества, носителя научно-технического прогресса.
При этом залог развития истинного самоуправления — последовательное и правильное осуществление руководящей роли коммунистических и рабочих партий и неуклонное следование принципу демократического централизма в управлении.
Как подчеркивалось на международном Совещании коммунистических и рабочих партий, «осуществляя свою руководящую роль, партия делает все необходимое, чтобы трудящиеся массы могли активно влиять на формирование и проведение в жизнь государственной политики, имели реальную возможность проявить свою инициативу, свой почин. Партия ведет решительную борьбу с бюрократическими тенденциями, от которых управленческий аппарат не застрахован полностью и при социализме» 8.
8 «Международное Совещание коммунистических и рабочих партий». Документы и материалы. Политиздат., 1969, стр. 87—88.


РАЗДЕЛ II
ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ И МЕТОДОВ РАБОТЫ МИНИСТЕРСТВ
ПРОБЛЕМЫ КОМПЕТЕНЦИИ И МЕТОДОВ РАБОТЫ МИНИСТЕРСТВ В УСЛОВИЯХ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ РЕФОРМЫ
Доктор юридических наук
М. И. Пискотин
Сентябрьский Пленум ЦК КПСС 1965 г., положивший начало проведению экономической реформы, признал необходимым перейти к системе управления промышленностью по отраслевому принципу, главным образом через министерства. При этом партия и правительство исходили из того, что вновь создаваемые министерства будут существенно отличаться от тех, которые действовали до образования совнархозов. В докладе А. Н. Косыгина на Пленуме говорилось по этому поводу: «С первого взгляда может показаться, что предлагается простой возврат к прежним министерствам. Однако думать так — значит не учитывать ряда новых обстоятельств, допускать ошибку. Организуемые министерства будут работать в совершенно других, новых условиях, когда функции административного управления промышленностью сочетаются со значительным усилением хозрасчетных методов и экономических стимулов, когда существенно расширяются хозяйственные права и инициатива предприятий» Ч
1 А. Н. Косыгин. Об улучшении управления промышленностью, совершенствовании планирования и усилении экономического стимулирования промышленного производства. Политиздат, 1965, стр. 50.
75


Таким образом, успех реформы в огромной степени зависел и зависит от того, насколько организация, формы и методы работы министерств содействуют ее целям, задачам повышения эффективности социалистического общественного производства в нашей стране. 30 сентября 1965 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли Постановление «Об улучшении управления промышленностью» 2, в котором намечены основные задачи вновь создаваемых министерств. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 октября 1965 г. «О совершенствовании планирования и усилении экономического стимулирования промышленного производства» 3 и Положение «О социалистическом государственном производственном предприятии» 4 определили важнейшие методы деятельности министерств на основе сочетания централизованного государственного планирования с широкой хозяйственной инициативой предприятий и объединений, с укреплением их хозяйственного расчета. 10 июля 1967 г. было принято Общее положение о министерствах СССР 5. Оно послужило базой для издания в последующие годы положений об отдельных промышленных министерствах. Совет Министров СССР в последние годы принял также несколько постановлений, которые расширили права министерств, четче определили их организацию и деятельность. Аналогичная работа проведена и в союзных республиках.
Принятые правовые акты, общесоюзные и республиканские, отражают основные принципы и цели экономической реформы и существенным образом отличаются от законодательства, определявшего компетенцию, формы и методы работы министерств до образования совнархозов. Эти акты сыграли большую роль в организации работы министерств в новых условиях.
Вместе с тем опыт применения действующего законодательства о министерствах показал, что оно нуждается в развитии и совершенствовании.
Статья 1 Общего положения о министерствах СССР отводит им чрезвычайно ответственную роль в системе 2 СП СССР, 1965, № 19-20, ст. 152.
3 Там же, ст. 153.
4 Там же, ст. 155.
5 СП СССР, 1967, № 17, ст. 116.
76


управления народным хозяйством страны. Министерство СССР, говорится в статье, является центральным органом государственного управления, осуществляющим руководство соответствующей отраслью народного хозяйства.
Министерство СССР несет перед партией, государством и народом ответственность за состояние и дальнейшее развитие отрасли, научно-технический прогресс и технический уровень производства, качество выпускаемой продукции и за наиболее полное удовлетворение потребностей страны во всех видах продукции отрасли.
Наделены ли министерства всеми необходимыми правами и средствами, чтобы выполнять это свое назначение? Общее положение и акты, его дополняющие, предоставляют министерствам весьма широкие полномочия и возможности. К сожалению, министерства не всегда используют их в достаточной мере, чтобы выполнять возложенные на них обязанности, особенно в области научно-технического прогресса, повышения качества продукции и в решении многих вопросов удовлетворения потребностей страны в продукции своей отрасли.
Постановление Совета Министров СССР от 10 июля 1967 г. «О дополнительном расширении прав министров СССР»6 предоставило министерствам право увеличивать или уменьшать планы производства отдельных видов продукции (включая продукцию по номенклатуре народнохозяйственного плана) по согласованию с Госпланом СССР пли другими органами, распределяющими соответствующую продукцию, и министерствами и ведомствами-потребителями, без уменьшения утвержденного объема производства в стоимостном выражении и платежей в бюджет по министерству в целом. Тем же Постановлением министерствам разрешено образовывать резервы по сырью, топливу, оборудованию и другим материальным ресурсам в пределах до 5% ресурсов, выделенных министерству. Это дает дополнительные возможности увеличивать или изменять планы производства отдельных видов продукции с целью удовлетворить потребности в ней, заменить выпуск изделий, не пользующихся спросом, новыми, ходовыми, и т. д.
Однако, как пи широки права и возможности министерств, они недостаточны для того, чтобы министерства 6 СП СССР, 1967, № 17, ст. 117.
77


самостоятельно выполняли все возложенные на них задачи, в том числе и такую, как «наиболее полное удовлетворение потребностей страны во всех видах продукции отрасли».
Известно, что существует весьма значительное число видов промышленной продукции, потребности в которой удовлетворяются у нас еще не полностью. В ряде случаев такой дефицит возникает в результате недостатков в работе министерств и, следовательно, может быть устранен их усилиями. Но чаще всего ликвидация дефицитности тех или иных видов продукции лежит за пределами возможностей отдельных министерств и может быть обеспечена лишь вследствие целого комплекса мероприятий в масштабах всего народного хозяйства, нескольких его отраслей. Именно поэтому задача полного удовлетворения потребностей страны в товарах народного потребления заняла одно из важнейших мест в Директивах XXIV съезда КПСС по пятилетнему плану развития народного хозяйства СССР на 1971 — 1975 гг.7 Директивы признают необходимым направить развитие всех отраслей промышленности в интересах наиболее полного удовлетворения жизненных потребностей советского народа, предусматривая более быстрый рост и повышение удельного веса промышленности, производящей товары народного потребления, сырье, машины и оборудование для их выпуска 8. При этом по некоторым видам продукции только к 1975 г. удастся достигнуть таких объемов производства, которые смогут удовлетворить растущий спрос на них9.
В связи с этим обязанность министерств обеспечивать наиболее полное удовлетворение потребностей страны во всех видах продукции отрасли нуждается в уточнениях и дополнениях двоякого рода. С одной стороны, поскольку министерства не могут самостоятельно обеспечивать ее выполнение, она нуждается в ином формулировании: па министерства можно возложить лишь обязанность принимать все необходимые меры, включая постановку соот7 «Материалы XXIV съезда КПСС». Политиздат, 1971. стр. 235—301.
8 Там же, стр. 246.
9 См. ответы заместителя председателя Госплана СССР Н. Н. Ми- ротворцева на вопросы специального корреспондента «Литературной газеты» («Литературная газета», 17 февраля 1971 г., стр. 10).
78


ветствующих вопросов перед Госпланом и Правительством СССР. С другой стороны, указание на эту обязанность необходимо подкрепить дальнейшим расширением прав и самостоятельности министерств по руководству развитием отрасли.
Некоторые работники министерств считают, что Госплан и другие надотраслевые органы СССР должны решать только межотраслевые вопросы, прежде всего вопросы о пропорциях между различными отраслями. А все внутренние вопросы развития отрасли министерство должно решать самостоятельно. С таким взглядом вряд ли можно полностью согласиться.
Отрасль — огромная часть народного хозяйства СССР. Правильное направление ее развития имеет величайшее значение для всей страны. Поэтому нельзя решение такого рода вопросов целиком вверять самому министерству. Наиболее общие показатели развития отрасли, включающие размеры платежей в бюджет и ассигнований из бюджета, должны устанавливаться, на наш взгляд, даже не Советом Министров, а Верховным Советом СССР. Что же касается правительства, то оно, естественно, не может не направлять и не контролировать развитие отдельных отраслей. Правительству необходимо обладать полномочиями устанавливать некоторые наиболее важные показатели развития отрасли.
В пределах этих общих и наиболее важных показателей министерство должно иметь право самостоятельно решать все вопросы развития отрасли. В частности, важно, чтобы были расширены права министерств по распоряжению теми материальными и финансовыми ресурсами, которые выделяются на нужды отрасли. Это ускорило бы решение многих вопросов развития народного хозяйства и сделало более гибким механизм управления общественным производством в целом.
Наряду с этим чрезвычайно важно было бы принять дополнительные законодательные акты, в которых строже разграничивалась бы компетенция между одноименными министерствами СССР и союзных республик (в системе союзно-республиканских министерств) и четче определялись взаимоотношения общесоюзных и союзно-республи-
канских министерств республик, порядок ними разногласий.
с Советами Министров союзных разрешения возникающих между
79


Экономическая реформа потребовала значительной перестройки методов деятельности промышленных министерств.
На первый план здесь выдвигается вопрос об административных и экономических методах управления. В Общее положение о министерствах СССР включена специальная статья, содержащая следующее требование: «Министерство СССР обеспечивает правильное сочетание экономических и административных методов руководства, наиболее полное использование таких экономических рычагов, как прибыль, цена, премия и кредит...» (ст. 4).
Хотя сфера применения экономических методов значительно расширилась в ходе реформы, некоторые работники министерств до сих пор тяготеют к административным методам (как наиболее легким и привычным) там, где необходимо пользоваться экономическими методами руководства.
В частности, ст. 47 Положения о предприятии устанавливает, что изменять утвержденные плановые задания для предприятия может вышестоящий орган лишь в исключительных случаях, предварительно обсудив эти вопросы с администрацией предприятия. Тем самым министерства и их главные отраслевые управления ориентируются на то, чтобы при необходимости изменить планы предприятия, например обеспечить увеличение выпуска одних видов изделий за счет уменьшения других, использовались бы не административные, а экономические меры. На практике, к сожалению, по-прежнему довольно широко применяется администрирование. Вместо изыскания экономических рычагов, которые могли бы создать у предприятия заинтересованность в изменении плана и соответствующей перестройке производства, министерства нередко используют приказ. Это обычно наносит ущерб интересам как предприятия, так и народного хозяйства в целом.
Поэтому остается актуальной задача пропаганды и внедрения экономических методов руководства народным хозяйством. Это, разумеется, не должно приводить к игнорированию административных методов. Там, где они необходимы, они должны применяться.
В деятельности министерств должно сокращаться число оперативных, текущих вопросов по руководству подведомственными объектами в связи с расширением хозяйственной самостоятельности предприятий и объединений.
80


Министерства в этих условиях призваны сосредоточивать все большее внимание на изучении перспективных вопросов, решение которых может обеспечить наиболее успешное развитие отрасли (прогнозирование, научно-технический прогресс, повышение технического уровня производства, внедрение новейших достижений науки и техники и передового опыта и обеспечение высоких технико-экономических показателей производства, более полное удовлетворение спроса на выпускаемую продукцию и улучшение ее качества, научная организация труда и управления, совершенствование системы оплаты труда рабочих и служащих и экономического стимулирования, улучшение условий труда рабочих и служащих и повышение его производительности и т. д.).
Однако некоторые работники министерств по-прежнему затрачивают много усилий на оперативное руководство деятельностью предприятий и объединений по выполнению плана, на сбор разного рода отчетов и сводок, подчас совершенно ненужных, чрезмерно опекая предприятия и объединения, стесняя их самостоятельность. Это отвлекает аппарат министерств от решения более крупных и перспективных вопросов и нередко не дает ожидаемых практических результатов. Показателен в этом отношении следующий пример.
При подготовке проекта производственно-финансового плана на 1970 г. Шяуляйский телевизионный завод наметил изготовить в течение года 200 тыс. телевизоров «Тау- рес» и получить 9,2 мли. руб. прибыли. При этом завод учитывал реальное использование мощностей ввиду нехватки рабочей силы.
Министерство же, опираясь на расчетные мощности завода, предложило ему выпустить 280 тыс. телевизоров. Несколько позднее эта цифра была снижена до 230 тыс. на основании результатов реализации продукции на оптовой ярмарке. План по прибыли был установлен в сумме 13,3 млн. руб. В течение второй половины 1969 г. и в 1970 г. между министерством и заводом происходил напряженный обмен письмами, телеграммами п телефонными звонками. За всем этим стояли многочисленные и сложные расчеты с той и другой стороны. В результате министерство по своей инициативе снизило в IV квартале 1970 г. годовой план производства телевизоров заводу до 196 тыс. штук, так как в стране создались значительные запасы нереализованных 31


телевизоров. Что же касается прибыли, то ее объем к концу года приблизился к сумме, намечавшейся заводом в проекте промфинплана на 1970 г.
Конечно, не во всех случаях административное воздействие министерств на предприятия и объединения оказывается столь безрезультатным. Иногда оно приносит значительную помощь предприятиям и приводит к положительным итогам. Но так или иначе министерства по- прежнему продолжают заниматься многими вопросами, которые, по общему замыслу экономической реформы, должны решаться предприятиями и объединениями самостоятельно.
Конечно, сказывается сила инерции, привычка многих работников министерств к сложившимся ранее методам руководства. Но дело не только в этом. Есть и более серьезные и глубокие причины такого явления. Среди них следует выделить две: слабую инициативу руководителей некоторых предприятий в использовании предоставленных им прав и иных возможностей и недостаточно активное участие профсоюзных организаций и коллективов предприятий в управлении производством и распоряжении стимулирующими фондами; низкую степень концентрации производства, наличие большого числа мелких предприятий, которые не могут эффективно использовать предоставленные им права и не располагают необходимыми экономическими возможностями для успешного развития.
Экономическая реформа — это комплекс неразрывно связанных друг с другом мероприятий, которые в совокупности должны дать целостный механизм хозяйствования. Важным звеном в этом механизме является инициатива руководителей и коллективов предприятий, побуждаемая их моральной и материальной заинтересованностью в улучшении экономических показателей хозяйственной деятельности предприятия. Когда это звено «не срабатывает», не может эффективно действовать весь новый механизм хозяйствования. Эффект экономической реформы значительно снижается. Кроме того, это вынуждает министерство возвращаться к прежним методам руководства предприятиями.
Учитывая важность этого вопроса, следует признать необходимой дальнейшую работу, направленную на по82


вышение инициативы и активности руководителей и коллективов предприятий. Она должна вестись, видимо, по пути дальнейшего совершенствования, во-первых, системы подготовки, подбора и повышения квалификации руководящих кадров предприятий, во-вторых, организованных форм участия коллективов предприятий в управлении производством и экономическом стимулировании, а также в политической работе, развивающей активность этих коллективов.
Как уже говорилось выше, одной из наиболее существенных причин, приводящих к опеке над предприятиями со стороны министерств, является недостаточная степень концентрации производства, наличие большого числа мелких предприятий. Многие из предприятий, как показала практика, не могут выполнять той роли, которая на них возложена. И здесь мы сталкиваемся с крупной теоретической и практической проблемой — соотношения экономико-организационных и правовых аспектов в управлении народным хозяйством.
Работа промышленности не может быть достаточно эффективной, если не найдены оптимальные формы ее экономической организации. Следовательно, прежде чем строить систему управления, возводить организационноправовую «надстройку», нужно отработать структуру социалистического общественного производства, привести ее в полное соответствие с достигнутым уровнем развития производительных сил, с их характером. Организационноправовая модель в данной области, обеспечивая активное воздействие на экономику в соответствии с целями социалистического общества, должна отражать или, по меньшей мере, учитывать экономическую модель.
Современный уровень развития производительных сил требует высокой степени их концентрации. Как известно, по уровню заводской концентрации промышленность СССР занимает первое место в мире. На предприятиях с числом работающих свыше 1000 человек сосредоточено в нашей стране 60% всех занятых в промышленности, против 40% в ФРГ, 35 — в Великобритании и 32% —в США 10. Однако эти цифры не могут нас успокаивать. Во-первых, даже крупные советские предприятия в из10 10. С у б о ц к и й. Производственные объединения в промышленности. «Партийная жизнь», 1971, № 1, стр. 83.
83


вестном смысле слишком разобщены. Во-вторых, такие предприятия составляют лишь около 10% общего числа предприятий, действующих в СССР. Большинство из них, 75%, насчитывает до 500 человек работающих. А они выпускают 23% промышленной продукции страны, на них занят 21% персонала. К тому же 51% предприятий — это совсем мелкие производственные единицы с числом работающих до 200 человек и.
Существование большого числа мелких предприятий при их разобщенности мешает развитию концентрации производства, необходимость которой диктуется современным уровнем производительных сил и которая дает большие экономические преимущества.
Чрезмерная разобщенность предприятий, особенно мелких, мешает их специализации и развитию кооперирования. Мелкие предприятия в этих условиях не могут образовать сколько-нибудь значительных накоплений, чтобы обеспечить научно-технический прогресс. Они лишены возможности создавать научно-исследовательские ячейки, совершенствовать производство и повышать качество продукции. Их отсталость консервируется. Создавая фонды развития производства и нуждаясь в расширении или реконструкции, они часто не могут найти строительномонтажные организации, так как те избегают мелких подрядных работ. Не случайно средства фондов развития на многих предприятиях используются не полностью.
При разобщенности мелких предприятий каждое из них должно выполнять функции, обусловленные его самостоятельностью, следить за конъюнктурой рынка, изучать спрос на выпускаемую продукцию, рекламировать ее, организовывать ее сбыт, заниматься материально- техническим снабжением и т. д. Поскольку предприятия не могут не выполнять этих функций, они вынуждены создавать соответствующие службы. Их общехозяйственные и административно-управленческие расходы растут, а сами эти функции выполняются неэффективно.
Наличие множества обособленных предприятий с правом самостоятельно устанавливать хозяйственные связи ведет к чрезмерному усложнению таких связей. Эта сложная паутина из тонких нитей нередко рвется, многие поставки не обеспечиваются или задерживаются, рас-
11 Ю. Субоцкий. Указ, соч., стр. 83 —84.
84


страивая нормальный ход производственного процесса на ряде предприятий.
Наконец, при обилии предприятий расширение их самостоятельности в планировании может приводить к диспропорциям, нерациональному использованию производственных мощностей и ресурсов. Видимо, этим отчасти объясняется тот факт, что министерства стараются фактически устанавливать предприятиям не только основные показатели, но и более детальные, хотя их утверждение относится по действующему законодательству к компетенции самих предприятий.
Сам характер трудностей и недостатков, связанных с чрезмерной разобщенностью предприятий и существованием множества мелких производственных единиц, подсказывает и основной путь их преодоления — повышение уровня обобществления социалистического производства, создание крупных производственных объединений.
Видимо, уместно напомнить, что важнейшей материально-технической предпосылкой социализма, вызревающего в недрах капиталистического общества, является концентрация и централизация производства, приобретение им общественного характера. Историческая необходимость социалистического преобразования общества в известной степени обусловливается именно тем, что нужно создать простор для развития этого процесса концентрации и обобществления производства. Создание условий для его развития — одно из важнейших преимуществ социализма.
В первое время после Октябрьской революции, особенно в обстановке гражданской войны и иностранной интервенции, социалистическая концентрация и централизация производства мыслились как создание единого «общенародного синдиката», охватывающего все производственные ячейки. Декретом СНК от 4 мая 1919 г. «О финансировании государственных предприятий» 12 все они были переведены на сметно-бюджетное финансирование. Они должны были сдавать в государственный бюджет все свои доходы и из него же получать необходимое фининсирование. Тем самым отвергалась какая бы то ни было имущественная обособленность предприятий и хозяйственных организаций. Исключалась возможность 12 СУ РСФСР, 1919, № 10-11, ст. 107.
В5


организации их хозяйствования на началах самоокупаемости. Они не могли самостоятельно распоряжаться своими доходами 13.
Однако такая система хозяйствования оказалась неэффективной. С переходом к нэпу в «общенародном синдикате» были выделены низовые ячейки — предприятия, переведенные на самоокупаемость, хозрасчет. Но при этом сразу же была уловлена опасность чрезмерного обособления предприятий. Процесс социалистической концентрации производства отразился в создании в 20-х годах государственных промышленных трестов, а затем синдикатов. К концу 20-х годов синдикаты постепенно сконцентрировали все основные рычаги управления производством, что повлекло ликвидацию главных управлений ВСНХ, поскольку они дублировали друг друга 14. Однако после упразднения ВСНХ и создания наркоматов производственные объединения были ликвидированы. Основной формой отраслевой концентрации производства стали отрасли и подотрасли, входящие в систему наркомата.
При подготовке экономической реформы и переходе от совнархозов к министерствам этот упрощенный подход был отвергнут. На сентябрьском (1965 г.) Пленуме ЦК КПСС была поставлена задача развивать систему производственных объединений. Они совсем не противопоставлялись системе отраслевого управления промышленностью, как при создании наркоматов, а, наоборот, рассматривались как доказательства ее необходимости.
«Характерно, что потребности развития промышленности,— отмечал А. Н. Косыгин,— выдвинули новую форму ее организации — отраслевые объединения, находящиеся на хозрасчете. Зарождение производственных объединений на основе хозрасчета в рамках совнархозов свидетельствует о том, что в жизни пробивает себе настойчиво дорогу более совершенная форма организации управления — отраслевая форма... Внутри отраслей развертывается сеть хозрасчетных объединений, которые осуществляют непосредственное руководство своими 13 Подробнее см.: М. И. Пискотин. Советское бюджетное право. Изд-во «Юридическая литература», 1971, стр. 33—37.
14 Г. Джавадов, Э. Дунаев. Производственные объединения в условиях хозяйственной реформы. «Вопросы экономики», 1968, № 4, стр. 83.
86


предприятиями. Министерства в своей деятельности будут опираться на хозрасчетные объединения, передав им многие оперативные функции» 15.
Однако на практике процесс создания объединений встретил ряд трудностей. Некоторые из ранее существовавших объединений были упразднены в связи с образованием главков министерств. И дело не только в том, что объединений было мало. Сами по себе они были чрезмерно малы. Подавляющее большинство из них имело менее 8 тыс. человек.. Это были в сущности средние предприятия.
В последние годы партия и правительство взяли курс на создание крупных объединений, что отразилось и в Директивах XXIV съезда КПСС по пятилетнему плану развития народного хозяйства СССР на 1971—1975 гг.
23 мая 1970 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановления о совершенствовании организации управления химической, нефтяной и угольной промышленностью 16. Управление химической и нефтяной промышленностью было организовано по схеме: министерство — всесоюзное государственное промышленное хозрасчетное объединение — предприятие, а управление угольной промышленностью — по схеме: министерство — комбинат — предприятие. В связи с этим были ликвидированы соответствующие главки указанных министерств.
В конце 1970 г. аналогичная перестройка была проведена в системе Министерства приборостроения, средств автоматизации и систем управления СССР.
Опыт существования крупных хозрасчетных промышленных объединений полностью доказывает их эффективность. Объединения централизуют средства, идущие в фонды развития производства, и более рационально их используют. Имея возможность концентрировать материальные, финансовые и трудовые ресурсы, они расширяют базу для научных исследований, проектных и конструкторских разработок и ускоряют темпы научно-технического прогресса. Создаются условия для углубления 15 А. Н. Косыгин. Об улучшении управления промышленностью, совершенствовании планирования и усилении экономического стимулирования промышленного производства, стр. 43, 50-51.
16 СП СССР, 1970, № 10, ст. 76, 77, 78.
87


специализации и кооперирования производства, роста производительности труда и снижения себестоимости продукции. В крупных объединениях оказывается возможным образование полноценных служб сбыта и материально-технического снабжения. Вместе с тем некоторая централизация управленческих функций позволяет сокращать административно-управленческие расходы.
Развитие процесса создания крупных производственных объединений облегчает народнохозяйственное планирование и упрощает систему хозяйственных связей в стране. Само собой разумеется, что объединения не могут быть единственной организационной формой, охватывающей все предприятия страны. Они должны создаваться там, где их существование экономически оправдано. Наряду с объединениями могут функционировать и отдельные специализированные предприятия, в том числе мелкие, например обслуживающие местные нужды или узкие потребности различных отраслей.
Создание крупных объединений вызывает ряд последствий для организации и деятельности министерств. Прежде всего открываются возможности для действительной реализации тех принципов взаимоотношений между министерствами и управляемыми объектами, которые были разработаны при подготовке экономической реформы. Объединения смогут реально пользоваться широкой самостоятельностью. Руководство ими со стороны министерств будет в большей мере опираться на экономические методы.
Крупные производственные объединения примут на себя значительную часть тех функций планирования и оперативного руководства, которыми сейчас вынуждены заниматься министерства. Последние получат больше возможностей заниматься перспективными проблемами, аналитической работой, вопросами научно-технического прогресса, ликвидацией «узких мест», мешающих успешному развитию отрасли или группы предприятий.
Исчезновение многих отраслевых главков и переход функций оперативного руководства к аппарату промышленных производственных объединений изменит соотношение между линейным и функциональным руководством в деятельности министерств в пользу функционального. Значительно повысится роль функциональных звеньев аппарата министерств (технические, производстве


венные, планово-экономические, финансовые управления и т. д.).
Наконец, развитие процесса создания крупных объединений может затронуть не только структуру, но и систему министерств. В частности, интересы повышения эффективности общественного производства выдвигают в ряде случаев необходимость сведения в объединения предприятий, последовательно обрабатывающих сырье и его производные. А такие предприятия сейчас входят нередко в систему различных министерств. В , связи с этим встает проблема укрупнения некоторых отраслевых систем, создания на базе двух-трех министерств одного.
Конституция СССР и Общее положение о министерствах СССР определяют министерства как центральные органы государственного управления, руководящие соответствующей отраслью народного хозяйства. Анализ объективных потребностей развития промышленности в условиях экономической реформы полностью подтверждает правильность такой характеристики министерств. Будучи одновременно органами государства и центрами управляемых хозяйственных систем, они призваны прежде всего выполнять свои функции органа государства, проводя его интересы в управляемой отрасли, используя предоставленные государством возможности для ее развития.
ОБ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЯХ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ МИНИСТЕРСТВ
Доктор экономических наук
А. С. Петров
В Общем положении о министерствах СССР говорится, что каждое министерство СССР, одноименные министерства союзных республик, подчиненные им предприятия, организации и учреждения составляют единую систему соответствующего министерства. Современная система министерств, показавшая свои преимущества и недостатки, требует дальнейшего организационного совершенствования. Поиск более рациональной организации министерства с учетом ее специфических экономических 89


особенностей есть в то же время поиск резервов повышения эффективности системы управления и улучшения экономических показателей общественного производства.
В ходе экономической реформы были созданы основные формы организации системы министерств. Кроме того, уже ранее действовал ряд функциональных центральных органов государственного управления. Всего в стране пыне действует около 1000 общесоюзных, союзнореспубликанских и республиканских государственных органов. Большое число министерств имеется в автономных республиках, а отраслевых управлений — в краях и областях. Только в РСФСР таких органов насчитывается более 1600. Понятно, что поиск рациональных форм построения системы министерств следует рассматривать в качестве важного экономического резерва. Его использование может дать положительные результаты в двух основных направлениях: во-первых, повысить эффективность функционирования системы управления и получить за счет этого дополнительные выгоды и, во-вторых, повысить производительность труда в самой системе управления, сократить в ней численность работающих, т. е. получить выигрыш от экономии живого труда, снизить материальные затраты, упразднив некоторые ступени и звенья системы и т. д.
В этой связи целесообразно высказать некоторые соображения относительно основных направлений, по которым возможно было бы решать задачи дальнейшего совершенствования системы министерств. В настоящее время существуют министерства трех основных форм: общесоюзные, союзно-республиканские и республиканские. Нетрудно заметить, что основной принцип, который определяет суть данных организационных форм — это принцип административно-государственного устройства. В этом принципе выражены особенности, присущие социалистическому государству и вытекающие из многонационального состава нашей страны и ее огромной территории. Отказаться от принципа административно-государственного устройства при построении системы министерств значило бы пренебречь особенностями страны на современной стадии экономического, политического и национального развития.
Но нельзя также полагать, что этот принцип является единственным и только он может определять смысл ор90


ганизационных решений в области управления народным хозяйством.
Министерство и его система представляют собой единство объекта и субъекта управления. Однако известно, что организационное оформление субъекта управления (в данном случае министерства) определяется не только его особенностями, но и особенностями его объекта. Объектом же управления для министерства служит отрасль промышленности. Специфические особенности отрасли промышленности выступают в качестве исходных позиций, которые должны определять все характерные черты системы министерства.
Отрасли промышленности имеют различные признаки. Соответственно им они делятся на отрасли тяжелой и легкой индустрии, производящие средства производства и предметы потребления; есть отрасли добывающей и отрасли перерабатывающей промышленности. С учетом прежде всего специфических экономических особенностей отраслей промышленности и должна строиться система каждого министерства.
В настоящее же время при построении системы министерства учитывается лишь один принцип, вытекающий из особенностей отраслей промышленности,— принцип от- раслевого управления.
Но принцип отраслевого управления, имея важнейшее значение для решения организационных задач управления отраслями промышленности в условиях социализма, выражает лишь общие закономерности развития промышленного производства. Он не отражает того специфического, что присуще каждой отрасли в зависимости от ее экономического назначения в социалистическом воспроизводстве. Этим, пожалуй, можно объяснить тот факт, что ряд отраслей промышленности, производящих средства производства, имеет такую же систему построения министерства, как и отрасли, производящие предметы потребления.
Ведущее место в народном хозяйстве занимают отрасли, производящие средства производства. Потребление продукции этих отраслей промышленности не связано с какими-либо социальными категориями. Средства производства образуют техническую базу промышленности и не обусловлены национальными, культурными, историческими или какими-либо другими особенностями населе91


ния, расположенного на территории производства и потребления этих средств производства.
Тогда встает вопрос: почему министерства отраслей машиностроения, химической и нефтедобывающей промышленности построены по общесоюзному принципу, а министерства черной и цветной металлургии, нефтеперерабатывающей и нефтегазовой промышленности — по союзно- республиканскому? Здесь есть явное противоречие, и оно указывает на то, что при построении ряда отраслей, производящих средства производства, не учтены принципы, вытекающие из их назначения в системе социалистического воспроизводства, из их технико-экономических особенностей.
Отрасли, производящие средства производства, в системе социалистического воспроизводства ключевые, от них зависят направления и темпы технического прогресса. Вследствие большой экономической и технической однородности этих отраслей, стратегического значения ряда из них, независимости от местных и территориальных особенностей, все они нуждаются в высокой централизации.
Это указывает на необходимость устранить противоречия в отраслевой организации производства и привести систему министерств отраслей, производящих средства производства, в соответствие с их действительным назначением. Решение этой задачи должно позволить не только сократить численность аппарата управления в системе министерства, что само по себе, безусловно, важно. Наличие республиканского звена в системе министерств отраслей, производящих средства производства, приводит на практике почти повсюду к тому, что отрасль в рамках системы министерства оказывается разрезанной по горизонтали на части, принадлежащие разным республикам, а по вертикали — на союзную и республиканскую части. В силу действия принципа административно-государственного устройства и властных полномочий, принадлежащих союзной республике, названные выше части одной отрасли промышленности оказываются изолированными друг от друга. Нарушается централизм в управлении отраслью, что не позволяет реализовать единую государственную техническую политику. Преобразование всех министерств отраслей, производящих средства производства, их союзно-республиканских в общесоюзные — 92


одна из серьезных задач совершенствования системы отраслевого управления.
Не менее важна проблема повышения роли министерств как органов отраслевого управления в системе общегосударственного управления.
В Общем положении о министерствах СССР говорится, что министерство СССР — центральный орган государственного управления, руководящий соответствующей отраслью народного хозяйства. Практика прошедших лет показывает, что этот пункт Положения не. совсем точно отражает объективное состояние дел. Заметим, что Положение в этой части противоречиво: в п. 1 говорится об ответственности министерства СССР за состояние и дальнейшее развитие отрасли; однако в п. 9 утверждается, что министерство СССР является ведущим в производстве продукции, выпускаемой предприятиями нескольких министерств. А если предприятия, выпускающие однородную продукцию, подчинены разным министерствам, то это значит, что отрасль управляется не одним, а несколькими министерствами. Следовательно, ни одно из этих министерств не может нести ответственность «за состояние и дальнейшее развитие отрасли».
Таким образом, нормы Общего положения о министерствах СССР, касающиеся полноты прав министерства по отношению к отрасли промышленности, не отражают объективного состояния дел. Но это лишь правовая сторона вопроса, указывающая на то, что в данное время министерство не может управлять отраслью в целом.
Министерство не всегда может управлять даже частью «порученной ему отрасли». И как ни парадоксально, в этом ему мешают функциональные органы государственного управления.
Известно, что в условиях системы совнархозов было нарушено централизованное отраслевое управление. Чтобы компенсировать его недостаточность, во многих функциональных органах государственного управления были введены подразделения по отраслям промышленности. Отраслевой подход к функциональным государственным органам сохранялся в период перестройки органов управления после 1965 г. В результате такие органы, как Госплан СССР, государственные комитеты Совета Министров СССР по науке и технике, материально-техническому снабжению, по вопросам труда и заработной платы, 93


Министерство финансов СССР и другие имеют отраслевые подразделения. Будучи функциональными, эти органы берут на себя решение отраслевых задач, подменяя тем самым министерства, что фактически снижает ответственность министерства за состояние и дальнейшее развитие отрасли, научно-технический прогресс и технический уровень производства, качество выпускаемой продукции и за наиболее полное удовлетворение потребностей страны во всех видах продукции отрасли.
Представляется, что наступила пора функционально разграничить деятельность министерств и центральных органов государственного управления. При решении этого вопроса целесообразно исходить из того, что министерство песет полную ответственность за состояние дел в группе предприятий управляемого им производства, что функциональные органы центрального государственного управления сосредоточивают свою деятельность на принципиальных отраслевых проблемах, имеющих народнохозяйственное значение, на выработке методологических решений в отраслях, оставляя за министерствами право выбирать те или иные конкретные решения. В ряде случаев можно было бы даже ликвидировать некоторые отраслевые подразделения в функциональных органах центрального государственного управления.
Следующая проблема, касающаяся производственной структуры системы министерства,— это положение предприятия в системе министерства. Основное звено промышленного производства — предприятие. Здесь создается товарный продукт. Поэтому предприятие составляет основу всякой системы министерства. Все остальные звенья системы министерства выступают по отношению к предприятию как обслуживающие. С учетом этого положения и должна строиться система министерства.
Предприятие в современном его виде возникло исторически на базе частной собственности в условиях, когда объемы его производства не были столь огромны, а экономические связи — столь сложными. При таком положении осуществление всего комплекса технологических и хозяйственных функций было не только возможным, но и необходимым. С уничтожением частной собственности на средства производства изменился социально-экономический смысл организации производства и труда на предприятии и управления им. Изменился, следовательно, так94


же и характер функций, осуществляемых предприятием. Состав же хозяйственных функций остался в основном прежним. Если выделить основные функции предприятия, то можно объединить их в две такие группы: а) производственно-технологические, б) собственно хозяйственные. Первая группа функций помогает предприятию достичь его основную цель — создать товарный продукт. Вторая группа функций имеет обслуживающее значение и может быть отделена от предприятия.
Вопрос об отделении от предприятия ряда хозяйственных функций имеет принципиальное значение с точки зрения поиска рациональных форм общественного разделения труда и создания эффективной структуры отраслевой организации производства. При этом следует заметить, что некоторые полагают, что отделепие от предприятия специальных хозяйственных функций будет означать утрату им хозяйственной самостоятельности. Однако хозяйственная самостоятельность предприятия определяется не составом выполняемых им функций, а тем, что в условиях социализма сохраняются товарно-денежные отношения.
Постановка вопроса об отделении от предприятия ряда хозяйственных функций, а также специальных функций технического обслуживания производства диктуется потребностью создания более компактной структуры отраслевой организации, экономии живого труда, а также материальных и денежных средств. Почти каждое предприятие имеет такие подразделения, как конструкторское, технологическое, материально-техническое, снабженческое, сбытовое, финансовое, строительное и др. В промышленности в целом насчитываются сотни тысяч таких подразделений. На фоне промышленного производства это огромная «хуторская» система, нередко с низкой технической оснащенностью труда.
Используя преимущества, которые создает социалистическая собственность на средства производства, мож- по в рамках всего общественного производства перераспределить отдельные функции между предприятиями и другими звеньями организации производства. В настоящее время идет бурный процесс создания промышленных объединений. Практикой доказано, что производственное объединение может успешно выполнять функции среднего звена в отраслевой организации производства. Однако до
95


сих пор в качестве среднего звена в большинстве случаев действует отраслевое главное управление.
По-видимому, отраслевое главное управление является уже отжившей формой и оно должно быть заменено новой, более прогрессивной — промышленным объединением. Но вместе с тем встает вопрос и об уточнении функций самого министерства. Изучение этого вопроса показало, что министерство из органа, выполняющего одновременно и функции управления, и производственно- хозяйственные функции (т. е. и стратегические, и оперативные функции), должно превратиться в генеральный штаб отрасли промышленности.
МИНИСТЕРСТВО
И ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОГО ОФОРМЛЕНИЯ ЕГО ФУНКЦИЙ
Кандидат юридических наук
И. Л. Б а ч и л о
Сложность задач, стоящих перед промышленными министерствами в связи с реализацией экономической реформы, вызывает немало вопросов о соотношении оперативного и перспективного управления, о централизации и децентрализации в процессе управления, об определении и удешевлении структуры отраслевого аппарата управления, о сочетании в его деятельности политических и хозяйственных направлений к
Для уяснения роли и положения министерства как центрального органа государственного управления отраслью важнейшее значение имеет анализ и правильное определение его функций. Функция является именно той методологической категорией, которая раскрывает содер’ жание и направление работы органа управления и всех его структурных подразделений. При решении вопроса о разделении труда и его кооперации в пределах мини-
1 См., например: А. Е. Лунев. Теория и практика социалистического государственного управления. «Советское государство и право», 1970, № И, стр. 3—11.
96


стерства, как говорят, по горизонтали (хотя внутри центрального аппарата также имеются уровни: министр, заместители, главные отраслевые управления или объединения, главные функциональные управления, отделы, руководители подразделений и служащие) главное уяснение функций министерства и его структурных подразделений.
Важнейшее значение функций центрального аппарата министерства как главного органа в отрасли прослеживается и в развитии функций по вертикали системы. Все это направляет основное внимание к выяснению набора, объема, характера функций министерства.
Наука управления в начале XX в. на Западе, изыскания в теории управления в СССР в 20-е годы основной упор делали на повышение роли руководителя предприятия, учреждения. Отсюда главное направление практики — менеджеризм, которое и сегодня остается доминирующем в разработке многих проблем управления. Теория организации, решающая некоторые вопросы управления, определеннее ставит вопрос о роли коллектива и органа в управлении применительно к его внутренней деятельности (самоорганизации). Подход к вопросам о функциях управления для государства в целом и для отдельных ведомств (во Франции), о роли общественных и специальных комитетов 'в Японии), о роли отдела в руководстве предприятием (в США) в современной зарубежной литературе лишь подчеркивает значимость вопроса о функциях органа, но не дает пока на него надлежащего ответа. Слишком тяжел груз менеджерской теории и психологических направлений, которые сами по себе остаются важными, практически полезными, но затрудняют переход к анализу роли органа управления в целом. Личность руководителя и сейчас во многих случаях остается центром теории управления.
Принимая все ценные выводы науки управления в этой области, следует подчеркнуть, что социалистическая система управления во главу управленческого процесса ставит орган или систему органов. И разработка вопроса о задачах, функциях органа, о его ответственности за ведение дела является одной из важнейших проблем теории и практики. С учетом этих позиций и следует подходить к изучению роли и содержания функций министерства.
4 Организация работы министерств 97


Исследование функций органа управления — пробле ма сложная и многоаспектная. В данном случае ставится лишь два вопроса: выяснение природы, содержания функций министерства как органа государственного управления отраслью промышленности; возможности применения символов для выражения функций, анализа их содержания, определения их набора, а также объема и полноты работы по каждой функции.
Функция как составная часть управленческого процесса представляет воздействие на конкретную часть (сферу) жизнедеятельности объекта управления с помощью определенных взаимосвязанных импульсов с целью решить ясно сформулированную для системы управления задачу. При этом важно подчеркнуть значение ясной задачи для системы управления, в которой состояние объекта управления определяет содержание работы органа управления. Относительно самостоятельные задачи, возникающие в этом процессе перед субъектом управления, должны быть как можно теснее увязаны с конечной целью и ей подчинены. Представляется, что только ориентация целей всей деятельности управленческой системы на объект дает правильную постановку вопроса об эффективности управленческой системы.
Определение функции с «настройкой» па объект (предприятие, отрасль, систему народного хозяйства) заставляет выделить в первую очередь функции материально-технического характера и именно так понимать функции управления, рассматривать их материальное значение для управляемого объекта, а не брать за исходное при этом этапы или формы развития управленческого действия 2.
Функция — категория сложная и по физической, и по смысловой структуре. Физически она дробится на подфункции, операции, действия. Определяющее значение имеет их смысловая нагрузка, и именно она требует первостепенного выяснения.
2 Известно, что в литературе нет единства в понимании термина «функции управления», и это, как нам представляется, существенно влияет на практику совершенствования работы аппарата управления. Подробнее см.: Н. В. Черноголовкин. Теория функций социалистического государства. Изд-во «Юридическая литература», 1970, стр. 138—154; см. также «Советское государство и право», 1969, № 12, стр. 78—80,
98


Сложность содержания функции закладывается еще ё определении задач министерства. Как правило, задачи предусматривают круг его деятельности в четырех сферах организационных отношений: в сфере самого субъекта управления (самоорганизация аппарата), в сфере системы управления — отношения с объектами (внутриотраслевые отношения), в сфере смежных отраслей и ведомств, а также всего управленческого механизма общества (межотраслевые, общегосударственные отношения и отношения с общественными организациями) и, наконец, в сфере, внешней по отношению к системе — общение с населением, природой, внешним рынком и т. п. Каждая сфера, охарактеризованная в данном случае только по степени отдаленности от субъекта управления, содержит большой комплекс общественных отношений, классифицируемых по формам проявления общественного бытия — это производственные, экономические, политические, правовые, идеологические и другие отношения, особым образом проявляющиеся в их соприкосновении с целена- строеппым аппаратом министерства каждой отрасли.
Сфера организационных отношений определяет формы разрешения связей органа управления. Например, в самоорганизации преобладают организационные, административные, дисциплинарные, психологические способы, что, конечно, не исключает и материальных, финансовых способов их разрешения.
Внутриотраслевые отношения сложнее. Здесь преобладают экономические отношения, связанные с обеспечением процесса производства и реализации продукции, и в силу этого преимущественно действуют нормы хозяйственного права, финансовой, трудовой дисциплины, нормы, регулирующие планирование и технический прогресс. Наряду с этими, определяющими формами разрешения связей, действуют и другие, свойственные управленческой сфере. Например, организационные и процедурные связи разрешаются административными, техническими, психологическими способами. И так происходит во всех сферах, в которых министерство действует как центр управляющего механизма отрасли.
Сложность организационного положения министерства проявляется в каждой его функции, которая не просто выражает связь органа с определенной сферой, но выявляет значимость ее в конкретном, пространственном и 99
4*


временном отношении для объекта управления, характеризует степень «заботы» органа в определенной среде.
Для примера возьмем две связанные функции главного планово-экономического управления республиканского министерства и его главного отраслевого управления (из группы плановых функций). Формулировка функций такова: «Главное планово-экономическое управление рассматривает с участием главных отраслевых управлений и подготавливает для утверждения в установленном порядке перспективные и годовые планы по производству, труду и другим показателям, обеспечивая увязку показателей этих планов». Соответственно главное отраслевое управление «обеспечивает как по главному управлению в целом, так и по каждому предприятию и каждой организации выполнение установленных планов по всем показателям». Формулировки отражают предмет регулирования — планы предприятий, внутриотраслевые связи с объектами управления и смежными подразделениями, а также предполагают связь с вышестоящими органами в «установленном порядке». Действия определены как «подготовка, увязка, обеспечение». Этот комплекс предмета и характера действий сочетает реализацию экономических (анализ, расчет, моделирование), технических (применение ЭВМ и другой техники для расчетов материальных средств и ресурсов), хозяйственных (рациональное распределение материальных средств в соответствии с требованиями хозрасчета и законодательства о планировании, а также организационных средств и методов, входящих в компетенцию министерства и его подразделений.
Весь этот комплекс действий нельзя определить однозначно как только хозяйственный, только экономикоматематический, только организационный. Он включает в себя сумму всех возможных в данный момент и находящихся в распоряжении министерства средств и методов, науки, техники, демократии, организации. Поэтому и функцию планирования, которая не ограничивается приведенными формулами, нельзя пытаться определить как экономическую, хозяйственную или административную. Она является комплексной. И будет неверно пытаться разработать нормы, регулирующие планирование, только с позиций какого-либо одного компонента (например, с по100


зиций экономической науки или хозяйственного права). Учитывая главное, превалирующее в данных отношениях, очевидно, следует его сообразовывать со всеми прочими средствами и мерами, обеспечивающими конечный результат.
На примере частных действий, входящих в комплекс планирования и обеспечения планов, таких, как заключение межотраслевых договоров или процедуры рабочего согласования встречных планов, можно проследить органическое вплетение чисто организационных, административных моментов в экономические и хозяйственные \ Это же можно увидеть и на примере других функций министерств. Все это приводит к еще одному доказательству того, что вряд ли есть смысл рассматривать отраслевые органы управления (и в том числе министерство) как органы хозяйственного или экономического регулирования, руководства или управления. Правильнее квалифицировать их как органы государственного управления экономикой, хозяйством, промышленностью и т. п. Но при этом не окрашивать их деятельность в один административный цвет, а видеть и экономическое, и хозяйственное, и финансовое, и прочее регулирование соответствующих отношений в пределах компетенции отраслевого органа.
Спор о том, считать ли министерство органом хозяйственного руководства или шире — органом государственного управления, а функции министерства — хозяйственными или управленческими, не умозрительный, не чисто теоретический спор. От решения и понимания его зависит, будут ли в практике управления использованы комплексные возможности науки управления или же практика по-прежпему будет испытывать увлечение то одной, то другой отраслью экономической или правовой науки, не получая всестороннего согласованного решения своих проблем.
Долю каждого из элементов, которые регулируют соответствующую сферу отношений, следует установить как
3 Е. Старосьцяк выделяет среди прочих форм работы органа управления соглашение между органами или госучреждениями и специальную форму договоренности, когда одной из сторон является не государственный орган (I. 8Ьагзс]ак. Ргадуо а с! пи п 151га- су]пе. ДУаг8га\уа, 1969, 81г. 250).
101


Можно тщательнее. Это необходимо для того, чтобы достичь сочетания, координации различных методов и средств в процессе управления, преодолевая их антагонизм либо дублирование. Это имеет практическое значение для определения набора функций министерства и установления их соответствия задачам, ради выполнения которых оно создано. А если набор функций определен, детальное представление о назначении и смысловой нагрузке их важно для того, чтобы этот набор функций не превратился в однотонный хозяйственный или технико- экономический метод реализации, а использовал бы весь комплекс средств, соответствующий природе объекта и регулируемых отношений, а также возможностям науки и техники, которыми располагает отрасль.
Выяснить содержание функций и установить соответствие тех определений, которые содержатся в документах, фиксирующих функции, объективному их назначению помогает анализ смысловой структуры функций. В литературе уже высказывались предложения по определению структуры функции. Практика показывает целесообразность сохранить четыре ее характеристики: предмет регулирования, характер (сила) действия, направленность действия, протяженность действия по системе управления.
В процессе выработки норм, определяющих функции органа управления и его подразделений, учет этих параметров оказывается полезным. Но формальное соблюдение указанных требований само по себе еще не дает оптимального определения функций и норм, ее регулирующих. Необходимо проследить ее течение, раскладку по горизонтали и вертикали системы, провести ее сравнительный системный анализ. Такой же анализ можно проводить и при сравнении выполняемого по функции с заданным (в процессе рационализации работы министерства либо при очередной оценке работы его подразделений). Однако проводить сравнительный анализ функций вследствие сложности формулировок, громоздкости и обилия документов чрезвычайно трудно. В этой связи встает вопрос об использовании элементарных математических средств для обозначения содержания и выражения объема работы по функциям с учетом предложенных параметров.
Сравнительный анализ функций в аппарате министерства, а затем и в системе отрасли наиболее успешно можно провести на основе классификаторов функций, 102


разрабатывать которые необходимо как для органа в целом, так и для каждого его подразделения. При создании классификаторов следует пользоваться способом номинальной шкалы, которая создается на основе разработки индекса для главных функций, подфункций, операций, и символического выражения знаками всех основных характеристик содержания функций4.
Методика этой работы сводится к тому, что все функции разбиваются на группы по признаку однородности регулируемого предмета. Для министерства это уже сделано в Общем положении о министерстве СССР. Располагаясь в порядке важности и последовательности, функции каждой группы в своем индексе должны отражать номер группы, функции в группе и т. д. Допустим, что группа функций планирования является первой, функция разработки текущих планов занимает второе после перспективного планирования место, и это отразится в ее индексе: 010201, где 01 — группа функций, 02 — номер функции в группе, 01 — помер подфункции. При учете в индексе операции он станет восьмизначным. Индекс функции отражает первый признак, характеристику функции по предмету регулирования, что сразу соотнесет функцию с участком объекта управления и покажет, в какой мере министерство влияет на этот объект.
Соответственно разрабатываются символы для выражения характера действия органа. Они обозначаются буквами русского алфавита, что важно при построении таблиц и печатании их на обычной пишущей машинке. Практика показывает, что основных характеристик действий по функциям пе так уж много. Их можно свести примерно к 14 определениям типа: разрабатывает, устанавливает, организует, исполняет и т. п. Обозначение выглядит как «А», что соответствует слову «разрабатывает», «Б» — «устанавливает» и т. д.
Для характеристики направленности функции можно использовать векторы, а для выражения протяженности функции по аппарату управления органа и системы — показатели цифрового значения, отражающие число уров4 См. в связи с этим: А. Б. Венгеров, В. И. Ни к и т и в с к и й, II. С. С а м о щ е и к о. Общая методика измерений в праве. «Советское государство и право», 1970, 6, стр. 34.
ЮЗ


ней, по которым проходит данная функция. Таким образом, формулировка функции составления годового плана производства для главного планово-экономического управления может выглядеть компактно как выражение: 010201-Д->М->П| в котором отражены действия на участке текущего планирования—«разрабатывает», «координирует», «представляет па утверждение», причем разработка и координация происходит с участием отраслевых управлений, и это выражено векторамиа представление на утверждение — вектором Данная комбинация легко читается и легко сравнивается с аналогичной для функциональных подразделений отраслевых органов, с работой подразделений нижестоящих органов. Формулы позволяют проследить преемственность действий, разрыв в его логике, несогласованность, дублирование и пр. Причем данная формула может упроститься за счет разделения сложной функции, объединяющей и перспективную, и текущую работу, на две самостоятельные, у которых и набор действий может быть разным.
Использование формул и классификаторов функций позволяет нагляднее, с одной стороны, оценить правильность разделения и распределения функциональной нагрузки между органами системы управления и их подразделениями (и между служащими внутри последних), а с другой — таким же способом проверить качество норм, формулирующих функции органа и подразделений. Пропуск одной из позиций, характеризующих содержание работы, может стать толчком к более детальному определению функции, к поискам ее наилучшего выражения для данного органа. Совершенствование практики разделения функций п правового их оформления на основе системно- функционального анализа работы министерства позволит найти оптимальные варианты нагрузки и правового обеспечения его работы, максимально учесть требования к деятельности аппарата управления в условиях реформы и к дальнейшему улучшению управления экономикой в процессе коммунистического строительства.
Применение математических способов выражения функций аппарата управления позволяет расширить рамки сотрудничества представителей различных общественных и точных паук в управлении. Набор функций (для подразделения и органа), разработанный и проверенный на практике экономистами и математиками на оптималь- 104


пость и эффективность (по отношению к задачам органа и всей системы управления), можно обосновать как норму работы за определенный временной цикл и принять ее за единицу, с которой можно будет сравнивать объем фактически проведенной работы.
Сочетание классификаторов функций с классификаторами информации для органа, их согласование могут привести к нормированному представлению информации по определенным функциям и операциям, что не только важно для машинной обработки информации, но еще более полезно для работы по функциям, которые не поддаются формализации и выполнению на машинах.
Классификаторы функций по-новому ставят вопрос о контроле за работой органа управления. Контроль с помощью перфокарт, приспособленных для отражения функциональных кодов, может быть направлен не только на проверку исполнения документа по срокам, что в ряде случаев выглядит формально, а на проверку предписанных по определенной функции действий. Контроль, таким образом, приблизится к существу работы, к анализу содержания деятельности. Все это приведет к улучшению качества управленческих решений.
Над методикой проведения системно-функционального анализа с использованием символов и классификаторов функций ведется работа в Институте государства и права АН СССР. Объединение усилий юристов с опытом экономистов и математиков-управленцев могло бы дать большие и ближайшие по срокам результаты.
Казалось бы, не дело юристов заниматься общими вопросами управления, тем более проблемами использования математических средств в этой области. Традиционный подход к возможностям конкретных наук, представленных в управлении, требует от юристов как будто чисто правового аспекта в решении управленческих проблем. Однако состояние многих методологических и теоретических вопросов управления таково, что прилагать чисто правовой метод к современному уровню управленческого процесса, вести поиск форм правового закрепления существующих методов и форм работы без учета достижений всех прочих отраслей знаний, имеющих отношение к управлению, без объединения сил, явно нерационально.
Предварительное решение многих проблем управления, в том числе и вопроса о функциях управления, толь105


ко облегчит позицию юристов, откроет новые участки, нуждающиеся в их внимании. Более глубокое проникновение в природу функции управления, в ее содержание и структуру помогает увидеть многосторонность ее проявления и с большим знанием и эффективностью подойти к определению «своих» участков разным отраслям права: административному, государственному, хозяйственному, трудовому, гражданскому и пр. Представляется полезным па данном этапе продолжить работу по изучению материального содержания, форм реализации и гарантий функций министерства: определить долю центрального аппарата в решении всего комплекса управленческих функций в системе отрасли, связь его с низовыми звеньями: предприятием и объединением — и на этом пути искать решение вопроса о роли министерства как органд управления.
Анализ существа работы министерству решит спор о том, насколько это орган чисто хозяйственного управления и управления административного, как эти стороны могут сочетаться в условиях развития советской демократии, на пути к превращению нашего аппарата управления в аппарат, где административное станет преимущественно организационным и научно-техническим.
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СТРУКТУРЫ
И ШТАТОВ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ
В УСЛОВИЯХ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ РЕФОРМЫ
Кандидат юридических наук
В. Г. Вишняков
В условиях экономической реформы исключительно важное значение приобретает задача дальнейшего совершенствования и удешевления аппарата управления. Речь идет не о механическом сокращении аппарата, а о необходимости, как указывал В. И. Ленин, «изучать действительно наш аппарат и работать над ним годами...» 4.
Известно, что с переходом к новым условиям хозяйствования предприятиям было предоставлено право самим 1
1 В. И. Ленин. Полное собрание сочинений, т. 45, стр. 250.
106


разрабатывать свою структуру и определять штаты применительно к типовым структурам и штатам, утвержденным вышестоящим органом. Структура и штаты предприятия стали утверждаться директором. Опыт показал, однако, что такое расширение прав предприятий не дало желаемых результатов. ЦК КПСС и Совет Министров СССР в своем Постановлении «О мерах по совершенствованию и удешевлению аппарата управления» 2, принятом в октябре 1969 г., отметили, что аппарат управления все еще остается большим и дорогостоящим, структура управления на многих предприятиях промышленности, транспорта, строительства и других отраслей хозяйства является громоздкой.
Руководствуясь указаниями партии и правительства, многие министерства и ведомства разработали планы конкретных мероприятий по совершенствованию структуры управленческого аппарата. К этому делу привлечены многочисленные центры и лаборатории научной организации труда и управления при министерствах и ведомствах п учебных заведениях, отделы НОТ предприятий и организаций. Идут усиленные поиски рациональных структур управления, отвечающих требованиям научно-технического прогресса и экономической реформы, показателей, позволяющих определять необходимое число работников аппарата, разного рода нормативов. В процессе этих поисков возникает ряд сложных теоретических и методических проблем, требующих своего решения. Остановимся на некоторых из пих.
1. Определение эффективных путей совершенствования структуры и штатов аппарата управления требует отказа от понятия управления как непроизводительного труда. Нельзя связывать понятие производительного труда только с работой в сфере материального производства. Труд по производству материальных ценностей может быть непроизводительным, бесполезным, если он создает бракованные изделия, ведет к нерациональному расходованию материальных, людских и природных ресурсов, не связан с реализацией целей общественного производства, И наоборот, управленческий труд, создавая условия для достижения поставленных задач, четко организуя процесс 2 СП СССР, 1969, № 24, ст. 139.
107


производства, распределения и потребления, непосредственно влияет на результаты деятельности предприятий и организаций и в конечном счете выполняет производительные функции. Эти функции управления объективно необходимы. Структура и штаты аппарата управления будут тем совершеннее, чем полнее и лучше выявятся и закрепятся эти функции в правовых актах, в компетенции органов управления и их структурных частей.
К сожалению, структура органов управления хозяйством перестраивается нередко без предварительного изучения потребностей в такой перестройке, поэтому порой ликвидируются нужные и остаются нетронутыми бесполезные звенья управленческого аппарата, выдумываются новые или гипертрофируются существующие функции с одной только целью — добиться увеличения штатной численности, должностного оклада. Не случайно, как показывает практика, отдельные министерства, управления, объединения, тресты распределяют задания по сокращению расходов на содержание аппарата управления по подведомственным им предприятиям, не занимаясь упорядочением всей системы органов управления и собственной структуры. Более того, нередки случаи, когда министерства, тресты добиваются создания на подведомственных предприятиях отделов и должностей без учета конкретных условий работы предприятий.
Так, на многих мелких и средних предприятиях Министерства мясной и молочной промышленности введены должности инженеров-электриков, хотя объемы их работ невелики и могут по совместительству выполняться другими специалистами. В то же время предприятия, имеющие экономичную структуру, получают дополнительные задания по сокращению штатов.
Совершенствование структуры аппарата сводится нередко к сокращению отдельных должностей внутри структурных подразделений, причем преимущественно в низовых звеньях аппарата. В результате увеличивается число мелких структурных подразделений, нарушается соотношение между отдельными категориями управленческого персонала.
Хозяйственная реформа требует постоянного приспособления организационно-структурных форм к новым объективным потребностям. Разумеется, процесс приспособления структуры к новым условиям хозяйствования не108


возможен без выяснения конкретных зависимостей между структурой аппарата управления и результатами работы предприятий. В самой общей форме эти зависимости уже учитываются на практике, что позволяет многим министерствам и ведомствам более обоснованно устанавливать предельные ассигнования на содержание аппарата управления конкретных предприятий, увеличивать или уменьшать эти ассигнования в зависимости от показателей работы этих предприятий. Однако конкретные формы оценки эффективности деятельности управленческого персонала еще не найдены, следовательно, отсутствуют и объективные показатели для определения размеров предельных ассигнований на содержание аппарата управления.
2. Трудности, возникающие здесь, заключаются в сложности взаимозависимостей между структурой аппарата управления и результатами работы предприятий и организаций. Тем не менее была предпринята попытка разработать систему показателей, определяющих структуру предприятий с учетом отраслевых особенностей, и на основе ее — методику проектирования конкретной структуры органа управления. Имеются в виду методические указания по разработке укрупненных нормативов численности и типовых структур аппарата управления промышленных предприятий, составленные Институтом труда.
В целом методические указания намечают правильный подход к решению проблемы рационализации структуры управления промышленных предприятий. Но существенным недостатком методики является, на наш взгляд, то, что она не учитывает всего комплекса причин, воздействующих на структуру органа. В основном рассматриваются только производственные факторы (численность рабочих, объем производства и др.). Однако совершенствование структуры органа — не простое организационнотехническое мероприятие. Объективно необходимые функции управления складываются под определяющим влиянием политических, социальных, психологических, правовых и других факторов. Учет только отдельной группы факторов совершенно недостаточен.
Пример многих предприятий показывает, что те данные, которые получили на основе методики заводские отделы научной организации труда, нередко вызывали 109


недоверие со стороны директоров предприятий3. Последние предпочитали поэтому обращаться в главные управления министерств, которые на основе типовых структур, принятых еще «старыми» министерствами (до 1957 г.) индивидуально утверждали структуру для данного предприятия.
Поэтому п. 82 Положения о государственном социалистическом предприятии не всегда действует на практике.
Еще сложнее проблема рационализации структуры и штатов центрального аппарата промышленных министерств. Отсутствие методов расчета соотношения между отраслевыми и функциональными структурными звеньями аппарата, численности их работников приводит к тому, что эти показатели складываются нередко под влиянием случайных факторов, путем различных «наслоений». Чем объяснить, например, что в однородной группе министерств наблюдается резкое колебание в удельном весе численности служащих отраслевых структурных звеньев? Например, в Министерстве газовой промышленности СССР в 1968 г. удельный вес работников, занятых в отраслевых управлениях, составлял 65% к общей численности сотрудников министерства; в Министерстве нефтедобывающей промышленности СССР — 80, а в Министерстве нефтеперерабатывающей и нефтехимической промышленности СССР — только 39%. Аналогичная картина вырисовывается при анализе общей численности служащих этих министерств, их структурных подразделений, наименований этих подразделений.
Правда, в последнее время были предприняты попытки применить уже упоминавшуюся методику Института труда к аппарату министерств. Ставилась цель количественно выразить трудоемкость работ по функциям управления в зависимости от ряда факторов, характеризующих процесс производства в масштабе отрасли 4. Были учтены только количественные, производственные факторы: чис- 3 Так, в соответствии с нормативами численности ИТР и служащих на Ждановском заводе тяжелого машиностроения следовало бы увеличить численность ИТР по функции линейного руководства на 116 человек, по функции управления — на 35, по бухгалтерскому учету — на 97 человек.
4 Подробнее см.: К. С. Крюкова. Анализ численности работников аппарата промышленных министерств. «Труд и заработная цлата», 1970, № 1.
ио


леппость работников в отрасли, численность промышленно-производственного персонала, число предприятий, организаций и учреждений в отрасли, объем реализации продукции, стоимость основных фондов в отрасли и некоторые другие. Путем математического анализа выяснилось, что связь между «параметрами» построения аппарата министерств и факторами производства в масштабе отрасли по большинству функций управления не наблюдается. Делается вывод, что для определения численности работников аппарата министерств система нормативов «должна быть единой, независимо от отрасли промышленности» 5.
Предпринята также попытка построить экономико-математическую модель структуры и численного состава министерства 6. Основа этой модели — принцип «наличия обратных связей»: увеличение числа подведомственных министерству промышленных предприятий обусловливает рост объема работы всех структурных подразделений аппарата министерства. Задача состоит в том, чтобы в данной «кибернетической системе» (министерство — предприятие) «формализовать» связи между экономическими показателями работы предприятий, структурой и штатами министерства. Произведенные расчеты показали совпадение полученных данных с действующей структурой и штатами одного из министерств, что, по словам автора расчетов, есть «исключительное явление, показывающее, что в министерстве «объективно» занимаются вопросами структуры и штатов» 7.
Подобный подход представляется весьма несовершенным. Анализ только производственных факторов без учета качественных характеристик аппарата министерства (квалификации служащих, уровня организации их труда, отношения к делу, степени механизации и автоматизации управленческих процессов и др.) нацеливают внимание на экстенсивный путь развития структуры и штатов органов управления, поощряет практических работников при каждом новом увеличении численности под5 Там же, стр. 20.
5 Р. Рейтер. Методика и экономико-математическая модель определения организационной структуры и численности состава центральных промышленных учреждений. Таллин, 1969.
7 Там же, стр. 30.
111


ведомственных предприятий и объема производства в отрасли обращаться с просьбами увеличить штаты.
Характеризуя систему министерства в терминах современной кибернетики, экономисты игнорируют специфику содержания деятельности органов управления. А именно, данная специфика имеет решающее значение при анализе системы государственного управления, для понимания закономерностей развития организационно- структурных форм аппарата управления. Без учета этой специфики кибернетические упражнения мало что дают, а нередко становятся лишь почвой для появления новых иллюзий. Успех в совершенствовании структуры и штатов органов управления зависит от того, насколько глубоко изучены социальные, политические, организационно-правовые и другие факторы, их влияние на процесс развития структуры и численности аппарата. Только при рассмотрении и учете всего комплекса факторов создаются предпосылки для разработки реальных предложений.
Недостаточная изученность механизма структурных изменений — одна из причин того, что структура и штаты министерств слабо дифференцируются с учетом конкретных условий экономической реформы, не подвергаются требуемым изменениям. Анализ построения центральных аппаратов ряда министерств показал, что их структура и штаты в основных своих чертах повторяют структуру бывших министерств. Так, проведенное в 1969 г. сравнение Министерства химической промышленности СССР с прежним Минхимпромом выявило, что структура их различалась весьма незначительно. Изучение промышленных министерств ряда союзных республик показало, что с 1965 по 1970 г. их структура и штаты существенно не изменились.
3. Одним из аспектов анализа структурных изменений является изучение удельного веса различных категорий работников (ИТР, служащих и др.) управленческого персонала. С 1940 по 1968 г. в промышленности СССР, например, численность рабочих возросла — с 9 971 тыс. до 24 668 тыс., или в 2,47 раза, а служащих — с 943 тыс. до 1261 тыс, т. е. в 1,34 раза. Численность же инженерно-технических работников возросла за этот период с 1023 тыс. до 3520 тыс., или в 3,4 раза8. В 1940 г. 8 «Народное хозяйство СССР в 1968 г.». Изд-во «Статистика», 1969, стр. 205; «Труд в СССР». Изд-во «Статистика», 1968, стр. 84.
112


в составе промышленно-производственного персонала служащие составляли 7%, а в 1968 г.— 4%. С 1960 по 1967 г. аппарат органов государственного и хозяйственного управления, органов управления кооперативными и общественными организациями возрос с 1245 тыс. до 1640 тыс., что составляло 2% к общей численности рабочих и служащих в народном хозяйстве в эти годы 9.
Некоторые изменения в соотношении различных категорий работников происходили и в аппарате министерств. Так, по нашим подсчетам, осповаппым на статистических данных, удельный вес руководящего состава центрального аппарата министерств и ведомств Союза ССР возрос с 1966 по 1968 г. с 19,2 до 20,4%, удельный вес счетно-бухгалтерского персонала снизился за это же время с 3,1 до 2,8%, а канцелярского — с 7,3 ДО 6,6%.
Важно также продолжить работу по уточнению номенклатуры должностей административно-управленческого персонала. Своим письмом от 3 декабря 1969 г. ЦСУ СССР и Министерство финансов СССР включили в эту номенклатуру должности начальников цехов, их заместителей, руководителей структурных подразделений цехов, мастеров и другие должности. Вместе с тем инструкции ЦСУ не всегда последовательны. Так, машинно-счетные бюро предприятий относятся к аппарату управления, что влечет за собой строго централизованный порядок регулирования штатной численности, отчетности, смет административно-управленческих расходов. Машинно-счетные же станции, входящие в систему ЦСУ СССР, не рассматриваются как часть аппарата управления. Путаница возникает и в связи с тем, что отдельные должности (например, должность линейного диспетчера) относятся в одних случаях к административно-управленческому, а в других — к производственному персоналу. Нет четкости и в вопросе о том, включать или нет в предельные ассиг- 9 Неправильны в связи с этим утверждения и вытекающие из них выводы Ю. В. Субоцкого о том, что годовые темпы прироста численности административно-управленческого персонала, из которого он исключает ИТР, в 1,5—2 раза превышают темпы прироста численности рабочих и служащих (Ю. В. Субоцкий. Система управления: тенденции развития и пути совершенствования. «Советское государство и право», 1971, № 1, стр. 63—65).
113


повапия расходы на содержание центров НОТ, отделов информации, информационно-вычислительных центров и т. д.
Все эти вопросы возникают потому, что расходы на «содержание» аппарата управления предприятий и организаций рассматриваются как «непроизводительные», следовательно, подлежащие всемерному сокращению. Бремя доказательства целесообразности той или иной должности или структурного подразделения ложится на органы, отвечающие за конкретные результаты работы. Характерно в связи с этим письмо, направленное Советом Министров Литовской ССР в ЦСУ СССР и Министерство финансов СССР, в котором содержалась просьба об исключении линейных диспетчеров автотранспортных предприятий из перечня должностей работников, относящихся к аппарату управления. Просьба мотивировалась тем, что работа линейных диспетчеров дает большой эффект.
Экономическая реформа потребовала значительного увеличения плановой, методологической, учетной работы, изучения практики применения новой системы, обобщения положительного опыта, разработки новых проблем, связанных с совершенствованием организации управления. Поэтому к регулированию численности работников соответствующих функциональных служб надо подходить с особой тщательностью и осторожностью, с тем чтобы не снизить темпов научно-технического прогресса. Практика показывает, что те звенья аппарата, которые специализируются на совершенствовании его системы и структуры (службы НОТ и управления, экономические службы, отделы технической информации и др.), нередко подвергаются сокращению в первую очередь.
4. Преимущества новой системы планирования и экономического стимулирования еще не проявились в полной мере, и ее эффективность может быть значительно повышена. Предприятия и промышленные министерства стремятся во многих случаях повысить эффективность производства только за счет увеличения численности работников аппарата управления, а не интенсификации их работы. В какой-то степени это объясняется тем, что работа управленческих органов оценивается в основном по тому, как выполняются планы. Учитываются, следовательно, результаты только оперативной текущей дея114


тельности. Оценка труда работников аппарата не соотносится с темпами научно-технического прогресса.
Важно поэтому поставить орган управления в такие условия, чтобы он был заинтересован в доведении до минимума численности своего аппарата при одновременном достижении максимума продуктивности в его работе. Практика показывает, что некоторые руководители предприятий, органов управления утаивают резервы сокращения управленческого персонала. И это не случайно. Скрытые резервы нужны для возмещения «потерь» от ежегодного механического сокращения штатов. Вышестоящие органы, в свою очередь, «выжимают» эти резервы, уменьшая предельные ассигнования на содержание аппарата без достаточно обоснованных расчетов.
Можно было бы предоставить предприятиям право использовать до 40—50% экономии по фонду заработной платы, достигнутой в связи с сокращением работников аппарата, на увеличение фондов стимулирования и доплат к должностным окладам за совмещение профессий и увеличение объема работы.
Назрел вопрос о дальнейшем расширении прав руководителей органов управления по совершенствованию структуры и штатов. В результате несовершенств в системе оплаты труда возможности по слиянию и ликвидации мелких структурных подразделений не всегда используются. Так, руководители ряда министерств Литовской ССР считают, что можно было бы вместо руководителей отделов министерств иметь должности главных специалистов. Однако мелкие структурные звенья сохраняются, поскольку переименование должностей повлечет за собой снижение заработной платы на 15,8%.
Показатели отнесения предприятий, органов управления к той или иной группе по оплате труда стимулируют порой увеличение численности работников аппарата, сохранение (или даже образование путем разукрупнения) мелких предприятий и организаций. Сами показатели своевременно не пересматриваются, не всегда учитывают конкретные условия работы.
5. Проблемы совершенствования структуры и штатов аппарата управления изучаются как на самих предприятиях, так и в министерствах, центрах НОТ, объединениях, научно-исследовательских и проектно-конструкторских институтах. В этих условиях важно определить, на ка115


ком уровне должны решаться те или иные вопросы рационализации структуры, куда в первую очередь направлять специалистов и средства (на отдельные предприятия или в специализированные организации), на каких проблемах сосредоточить основное внимание.
Важность проблем рационализации структуры органов государственного управления требует создания единого общесоюзного научного центра. В настоящее время в нашей стране такого центра нет. Единая функция совершенствования структуры и штатов государственного аппарата оказалась как бы разорванной, будучи возложена на несколько органов, причем таких, для которых эта работа не является основной (Комитет народного контроля СССР, Министерство финансов СССР, ЦСУ СССР и др.).
Основная работа должна, видимо, сосредоточиться в центрах и управлениях НОТ при министерствах и ведомствах, в мощных специализированных объединениях, в учебных заведениях. Это позволит сконцентрировать лучших специалистов, шире применять современные методы и технические средства в процессе рационализации аппарата управления, решать принципиальные вопросы с позиций системного подхода.
КОМПЕТЕНЦИЯ МИНИСТЕРСТВА
В ВОПРОСАХ ЦЕНООБРАЗОВАНИЯ
Н. Г. К а л и н п н
В Общем положении о министерстве СССР записано, что министерство «утверждает или представляет на утверждение в соответствии с действующим законодательством цены и тарифы на продукцию и услуги предприятий и организаций системы министерства; осуществляет контроль за правильным применением цен и тарифов предприятиями, организациями и учреждениями системы министерства».
Согласно положению, министерствам предоставлено право разрабатывать цепы (защищая их перед Госкомитетом цеп Совета Министров СССР) па продукцию союзного значения, разрабатывать и утверждать цены па продукцию внутримипистерского потребления и на запчасти, вы116


пускаемые заводами отрасли. В настоящее время имеется около 200 прейскурантов союзного значения, более 770 прейскурантов республиканского и 180 прейскурантов внутриминистерского значения, включая и прейскуранты на запчасти. Существует относительно стройная система разработки и утверждения цен на промышленную продукцию.
Но эта система не лишена недостатков. К ним, на наш взгляд, относятся: 1) отсутствие гарантий, способных предупреждать завышение уровня себестоимости продукции предприятиями при составлении проекта цен на изделия; 2) длительность, многоступенчатость прохождения разработки и утверждения цен на продукцию, включенную в общесоюзный прейскурант; 3) значительный удельный вес временных и разовых цен.
Рассмотрим кратко существо каждого из этих недостатков. После введения в действие с 1 июля 1967 г. новых прейскурантов цен фактическая рентабельность продукции, выпускаемой предприятиями союзных министерств, в III квартале 1967 г. была выше расчетной: в трех министерствах — па 5 баллов, в четырех — на 10 баллов и в трех — свыше 10 баллов. Через год после введения новых цен фактическая рентабельность по некоторым видам продукции была столь значительной, что Госкомитет цен вынужден был дважды пересматривать цены (в 1968 и 1969 г.). Пересмотр коснулся изделий, по которым предприятия получили более 2 млрд, рублей прибыли за счет завышения цен. Практически трудно бывает проверить, завышена ли себестоимость изделия в проектах цен, представленных заводом.
Как известно, право представлять проект цен на утверждение в Госкомитет цен предоставлено министерству, которое по существу не может проверить качество разработанных проектов. Обычно проект цен в министерстве рассматривается формально в двух управлениях — главном отраслевом и планово-экономическом. В целом процесс разработки цен, подготовки и передачи материалов на утверждение в Госкомитет цен состоит из четырех стадий: НИИ — разработчик цен, Главное отраслевое управление, Планово-экономическое управление министерства и Госкомитет цеп.
Четыре стадии, через которые проходит разработка л утверждение цен, пе способствуют оперативному решению 117


этих вопросов и не улучшают качества утверждаемых цен. Даже при идеальных сроках (неделя для каждой стадии) потребуется минимум месяц на разработку и утверждение цен. Практически этот период длится около трех месяцев. Если распределить время прохождения документов на операции разработки, согласования и утверждения цен, то 50% времени затрачивается на разработку и технико-экономическое обоснование цен сотрудниками НИИ — разработчиками цен, 30 — на согласование цен с основным потребителем данной продукции, 10 — на прохождение материалов с проектом цены от НИИ-разработчика до Госкомитета цен и 10% — на проверку и утверждение цены в Госкомитете цен.
Таким образом, основная работа по определению, согласованию и утверждению цен выполняется сотрудниками НИИ — разработчика цен и министерства — потребителя данного вида продукции.
Инспекция Госкомитета цен при Госплане СССР совместно с республиканскими комитетами цеп в 1969 г. проверила правильность установления и применения временных разовых оптовых цен на 19 предприятиях одного из машиностроительных министерств. Выяснилось, что в 1968 г. министерством утверждены 131 временная оптовая цена и 2311 разовых цен. Разовые цены, утверждаемые директорами заводов, не учитываются министерством, поэтому не контролируется обоснованность и правомочность их утверждения. Удельный вес продукции, реализуемой по временным и разовым ценам предприятиями этого министерства, увеличился с 10 до 25%. Имеются случаи, когда из-за несвоевременного утверждения министерством разовых цен предприятия применяют при расчетах с заказчиками произвольные цены, и, как правило, с завышенной рентабельностью.
Министерства произвольно относят серийную продукцию подведомственных предприятий к разовым заказам и утверждают на нее цену сами или представляют это право директорам предприятий. Нередко директора превышают свои права и утверждают цепы па серийные изделия, на которые они не правомочны устанавливать цены. Так, директор мебельной фабрики «Борский мебельщик» утверждал цены па продукцию, серийно изготавливаемую па протяжении ряда лет (па письменные столы, книжные шкафы, детскую мебель). Директор Ха118


баровского мебельного комбината утверждал цейы на кабинетные гарнитуры, двухтумбовые столы и т. п. Директор Московского завода кислородного машиностроения по своей инициативе утвердил разовую цену на изделие, имеющее прейскурантную цену.
Превышение прав в вопросах ценообразования директорами предприятий иногда санкционируют вышестоящие органы. Например, директор Киевского завода «Большевик» утверждал с разрешения республиканских органов разовые цепы па изделия, включенные в общесоюзный прейскурант.
На наш взгляд, проблема завышения цен и превышения прав директорами предприятий, а также работниками министерств может быть решена путем издания нормативных актов, приводящих в действие экономические рычаги. Например, в одном из машиностроительных министерств в результате проверки правильности применения цён па предприятиях отрасли был издан приказ, в котором среди других был и такой пункт: «Во всех случаях, когда фактическая рентабельность по разовым заказам превышает плановый норматив, сумма превышения подлежит направлению предприятием в доход государственного бюджета и вносятся соответствующие изменения в отчетные показатели по объему реализуемой продукции, прибыли и другим показателям».
Если бы действие подобной нормы распространить на все виды продукции, реализуемой заводами, то проблема инспекции, издания «грозных» приказов была бы снята. Реализация такой нормы с периодической проверкой ее выполнения со стороны министерства и Госкомитета цеп позволит сократить число нарушений прав директорами предприятий в области ценообразования и уменьшить объем работы специальных органов, занимающихся проверкой правильности применения и утверждения цен.
В разработке цен имеются два главных этапа: 1) определение уровня цен и его технико-экономическое обоснование НИИ—разработчиком цен; 2) согласование новой цены с основным потребителем. Как правило, современные потребители машиностроительной продукции хорошо знают фактические затраты в производстве продукции у поставщиков. Например, работники управления капитального строительства Министерства газовой промышленности знают о фактических затратах па производство 119


нагнетателей Невского машиностроительного завода ничуть не меньше, а даже больше, чем работники Госкомитета цен и НИИ—разработчика цеп па компрессорное оборудование. То же самое можно сказать и о работниках управления комплектации оборудования Министерства черной металлургии, « Г ипромеза », « Г ипрокислород а » и т. д. Следовательно, содержательное рассмотрение вопроса об уровне цен практически осуществляется двумя организациями: НИИ—разработчиком цен и потребителем продукции. Все остальные: главк, планово-экономическое управление министерства, Госкомитет цен — рассматривают их формально. Функцию утверждения цеп целесообразно передать министерству в том случае, когда свыше 50% продукции потребляется одним потребителем. В этом случае министерство-производитель должно утверждать цену после согласования ее с министерством-потребителем. За Госкомитетом цен следовало бы оставить право утверждать цену на продукцию тогда, когда каждый в отдельности потребитель занимает менее 50% в общем использовании данной продукции.
На Госкомитет цен необходимо также возложить методическое руководство проектированием цен на новые виды продукции, разработку форм, бланков по ценообразованию, а также функции инспекции.
Такое перераспределение функций и прав позволит сократить сроки разработки, согласования и утверждения цен, а это, в свою очередь, позволит увеличить удельный вес прейскурантных цен, уменьшить размеры завышения уровня цен и сократить число споров из-за неправильного указания цен па продукцию в счетно-платежных требованиях при ее реализации.
Министерства проводят различные экономические эксперименты. В их проведении следовало бы, па наш взгляд, непосредственно участвовать юристам. Например, некоторые министерства в порядке опыта предоставили директорам заводов право утверждать разовые цены на продукцию, на которую эти цены в настоящее время утверждаются министерством. Как это отразится на ускорении и упрощении расчетов, на укреплении социалистических принципов хозяйствования — все это предмет совместного исследования юристов и экономистов.
Возможно перераспределение прав на утверждение цеп и функций между министерством и Госкомитетом 120


цеп по другому варианту. Существо его в следующем. В настоящее время некоторые виды продукции союзного значения производят предприятия различных министерств. Например, компрессоры и компрессорное оборудование выпускается предприятиями 30 различных министерств, электродвигатели — 20 министерств и т. д. При этом различие затрат предприятий на аналогичные изделия весьма значительно. Например, себестоимость компрессора производства Ереванского завода равна 712 руб., а себестоимость того же компрессора производства Краснодарского механического завода — 660 руб. Газодувка производства Мелитопольского компрессорного завода имеет себестоимость 497 руб., аналогичная газодувка Воронежского тепловозоремонтного завода — 828 руб. В условиях производства одного и того же вида продукции предприятиями различных министерств целесообразно оставить право утверждения цен на продукцию за Госкомитетом цен. На виды продукции союзного значения, изготовляемой предприятиями одного министерства, право утверждения цены должно быть предоставлено министерству-производителю по согласованию с министерством-потребителем.
Однако при всем положительном значении расширения прав министерства в вопросах ценообразования нельзя забывать и его негативной стороны. Некоторые предприятия стремятся обеспечить увеличение доходов не за счет роста производства, а за счет повышения цен на продукцию. Поэтому в современных условиях усиливается значение функции перераспределения прибыли предприятий.
До перевода предприятий на новую систему планирования и экономического стимулирования развитие предприятий и отраслей осуществлялось через централизованное распределение капитальных вложений. В условиях реформы большинство отраслей промышленности развивается в большей мере за счет прибыли от реализации продукции и кредитов Госбанка. А это (имея в виду роль отчислений в фонды материального стимулирования) вынуждает предприятия добиваться увеличения прибыли как за счет снижения себестоимости продукции, так и за счет завышения цен па продукцию.
Роль и значение цены для перераспределения прибыли можно проследить на динамике повышения и снижения 121


новых оптовых цен по сравнению с действующими до 1 июля 1967 г. Так, цены на котлы и турбины увеличились в среднем на 17,6%. На различные виды приборов цены снижены от 14,5 до 28,5%, а на компрессорное оборудование снижены всего лишь на 0,02%. Эти данные говорят о том, что произошло перераспределение прибавочного продукта в пользу отраслей, на продукцию которых цены повысились.
В условиях социализма нельзя решать проблему цепы в отрыве от проблем накопления, потребления, темпов развития. Через уровень цен государство по существу регулирует накопление, потребление и темпы развития отдельных отраслей. Именно поэтому нельзя полностью передать в компетенцию министерства решение вопросов ценообразования.
МИНИСТЕРСТВО И ТЕХНИЧЕСКИЙ ПРОГРЕСС
Доктор юридических наук, профессор
Е. П. Торкановский
В новых условиях хозяйствования вопрос о роли министерств в техническом прогрессе представляет особый интерес. Отраслевая система управления народным хозяйством создала необходимые предпосылки для формирования технической политики отрасли. Эта политика опирается на концентрацию денежных, материальных и трудовых ресурсов, создающую возможность для решения крупных научно-технических проблем. Подчинение министерству научно-исследовательских, проектно-конструкторских и технологических организаций, создание научно- производственных объединений, контроль за характером планов новой техники предприятий, централизованное финансирование и материальное стимулирование мероприятий по созданию и внедрению новой техники составляют арсенал средств, с помощью которых министерство может и должно эффективно влиять на темпы технического прогресса в отрасли.
Эти возможности, однако, не используются министерствами в полной мере. В ряде случаев задания ио освое122


Нию новой техники не выполняются, Да и сами планы новой техники подчас не отражают требований сегодняшнего дня. В значительной мере эти недостатки объясняются тем, что стиль управления предприятиями и организациями остался старым, не соответствующим полностью духу и требованиям хозяйственной реформы.
В частности, планируя производство новой продукции, министерство пользуется только властными полномочиями, не подкрепленными оперативно-хозяйственной деятельностью, приказами, устанавливающими, какую новую продукцию следует производить, не подготавливая выполнение этих приказов организационными и экономическими мероприятиями.
Дело в том, что потребность в новой продукции застает зачастую предприятия врасплох. Оно не в состоянии своевременно перестроить производство, приобрести новое оборудование и выпускать новые изделия в достаточном количестве, ибо не хватает производственных площадей и т. д. Подготовить заранее производственные мощности, обучить людей новой технологии, с которой обычно связано производство новых изделий, предприятие не может, так как не знает перспективных потребностей народного хозяйства в той или иной продукции.
Как никогда прежде, предприятие нуждается в точной и длительной перспективе технического прогресса. Эту перспективу должно указывать предприятию министерст во,— штаб технической политики отрасли. В п. 2 Общего положения о министерстве СССР прямо указывается, что одной из главных задач министерства СССР является проведение единой технической политики в отрасли, внедрение новейших достижений науки и техники и передового опыта и обеспечение высоких технико-экономических показателей производства Ч К сожалению, министерства не всегда выполняют эту обязанность, не ориентируют предприятия в перспективном развитии производства.
Заслуживает внимания опыт завода «Двигатель революции», где создано конъюнктурное бюро. Его задача — выяснить, какие машины закладываются в проекты тех судов, сооружений и установок, где применяются дизели и компрессоры. На этой базе бюро определяет, как будут развиваться потребности и спрос на продукцию завода
1 СП СССР, 1967, № 17, ст. 116.
123


в ближайшие годы и в перспективе. Создание конъюнктурного бюро себя полностью оправдало. Никогда завод не имел лучшей информации о потребностях в своей продукции и о перспективах спроса2 и, следовательно, не мог увереннее планировать мероприятия технического прогресса.
Однако едва ли этот опыт может быть принят как общий образец для подражания. Функции изучения спроса па продукцию, как и другие функции, связанные с определением перспектив технического прогресса, должно взять на себя министерство. Распределение этих функций по предприятиям нерационально, не говоря уже о том, что конъюнктурные бюро могут существовать лишь на крупных заводах.
Большие задачи стоят перед министерством и в связи с проектированием новой техники. К сожалению, в проекты далеко не всегда закладываются новейшие технические решения. Так, на ряде нефтеперерабатывающих заводов установка производительностью в 2 млн. т в год была «привязана» к типовому проекту, разработанному проектным институтом. При вводе в эксплуатацию новой установки такого типа на Омском НПЗ ее производительность была доведена до 2,5 млн. т в год. Однако проект не был модернизирован и в первоначальном виде был рекомендован Новокуйбышевскому нефтехимическому комбинату. Только перед самым окончанием строительства установки в проект были внесены изменения, обеспечивающие повышение производительности установки до 2,5 млн. т. Естественно, что обошлось это дорого, а конструктивно было решено менее удачно, чем могло бы быть при своевременной модернизации проекта. Очевидно, что модернизация типовых проектов, внесение в них новейших достижений науки и техники должно быть обязанностью министерства, планирующего создание соответствующих сооружений.
В настоящее время на 100 творческих предложений приходится примерно пять-шесть предложений по обмену опытом. Следовательно, предприятия плохо знают, что делается у соседей. Происходит это потому, что указанный обмен информацией производится только по горизонтали. Между тем он должен базироваться па целенаправленной 2 «Правда», 20 сентября 1968 г.
124


оперативной деятельности органа хозяйственного руководства. Министерство должно концентрировать полезный опыт, перерабатывать его и в форме информации или директивы доводить до предприятий.
Как известно, министерство (как аппарат, а не хозяйственный комплекс) не занимается непосредственно освоением технических новшеств. Технический прогресс в отрасли обеспечивается министерством действиями управленческого характера. В связи с этим возникает вопрос, что следует понимать под управлением техническим прогрессом. И здесь приходится сталкиваться с теоретическими положениями, которые обедняют это понятие, сводят его к чисто административным, приказным функциям, исключают из этого понятия оперативно-хозяйственную деятельность, которая рассматривается как оказание услуг. Некоторые ученые утверждают, что отношения по оказанию хозяйственных услуг предприятиям (сбыт, снабжение, конструкторские работы и т. д.) должны отделяться от собственно управления и планирования. В качестве примера они указывают на практику отделения от «собственно управления» не только процессов технологических и других разработок, но даже методического руководства соответствующими службами. Если же все эти функции изымаются из понятия управления, то чем же должны заниматься министерства в области технического прогресса, как они смогут практически осуществлять единую техническую политику и обеспечивать внедрение новейших технических достижений?
Попытка выстроить китайскую стену между планово- регулирующими и оперативно-хозяйственными функциями министерств в области технического прогресса, разделить единый процесс руководства техническим прогрессом на «собственно управление» и «оказание услуг» представляется отрицательным явлением не только в чисто теоретическом плане. Она ведет к негативным последствиям в практике работы министерств. Более того, пожалуй, самые серьезные недостатки деятельности министерств в этой области и сводятся к тому, что многие из них не перестроили своей работы и в новых условиях действуют методами «собственно управления».
125


СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ И УПРАВЛЕНИЯ ПРИ РЕШЕНИИ СЛОЖНЫХ ЗАДАЧ РАЗВИТИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА
В. К. Морозов
Современные научно-технические проблемы, разработка сложных технических систем, создание новых производств и другие задачи развития народного хозяйства характеризуются высокой степенью целостности и неопределенности (т. е. сложной зависимостью составных этапов и направлений, неопределенностью методов и многовариантностью путей их решения). Актуальные проблемы часто выходят за рамки ведомственных интересов, ограниченных действующими правовыми положениями, степенью понимания существа и значения нового, заинтересованностью в решении тех или иных вопросов и другими обстоятельствами.
Средства и кадры, необходимые для решения сложной проблемы, оказываются рассредоточенными между многими министерствами и ведомствами, в то время как решение таких задач требует обеспечения единого научно-технического и административно-организационного руководства на всех этапах и направлениях.
Попытки преодолеть эти трудности как чисто административным путем, так и путем несистемного применения различных современных (например, экономико-математических) методов при сохранении существующих форм и методов организации работ, системы планирования и стимулирования, не приносят ожидаемого эффекта.
В современных условиях чрезвычайно возрастает роль правового обеспечения для успешного решения задач развития народного хозяйства и внедрения достижений научно-технического прогресса. Нередко «жесткие» правовые положения требуют строгого соблюдения обязанностей и выполнения некоторой «гаммы» функций. Такой подход вполне оправдывает себя при решении детерминированных задач, когда заранее можно точно расписать и спланировать работу и определить функции и обязанности ее исполнителей.
С возрастанием степени неопределенности (особенно в научно-техническом решении и в обеспеченности ресур126


сами) и многовариантности сложных системных задач резко повышается объективная необходимость в гибких, динамичных формах и методах организации управления и соответственно падает эффективность «жестких» организационно-правовых средств.
Анализ организации работы отдельных научно-исследовательских, проектно-конструкторских и производственных организаций и их взаимодействия показывает, что несоответствие форм и методов организации современным условиям развития науки, техники и производства является довольно значительным.
Система организации, предусматривающая раздельное выполнение этапов (научно-исследовательские разработки, проектирование, монтаж и т. д.) при отсутствии единого научно-технического руководства в течение всего времени создания новой целевой промышленной или технической системы, играла положительную роль и являлась естественной и логичной в те времена, когда внедрение изобретений занимало долгие годы. Открытия и изобретения были сравнительно редки, делались они обычно отдельными учеными или группами (школами) ученых, проходил довольно длительный период выяснения и доказательства их практической ценности. Сам процесс внедрения в производство представлял собой длительный период конструирования, проектирования, строительства, изготовления, монтажа, наладки, опытной эксплуатации, освоения, подготовки специалистов на каждой стадии. Нередко этот цикл повторялся много раз. При этом на каждой стадии преобладала часто одна, сравнительно узкая (вполне охватываемая одним человеком) ведущая специальность.
Внедрение нового обычно не требовало перестройки смежных технологических и производственных процессов, так как их взаимосвязь в едином производстве была слаба и допускала вариации характеристик и параметров составных аппаратов, процессов, исходных продуктов в очень широких пределах.
Таким образом, по длительности этапов, степени их автономности, а также по широте необходимых знаний традиционные формы и методы организации работы НИИ, КБ и проектных институтов вполне соответствовали условиям создания новых технологических процессов, производств, предприятий.
127


В современных быстротечных, высокоавтоматизированных, непрерывно функционирующих производствах взаимозависимость отдельных частей, элементов и процессов достигает такой степени, когда нельзя успешно создавать такие системы без единства руководства и непрерывности процесса создания, без специальных общесистемных расчетов и соответствующего правового обеспечения.
Быстрое возникновение и старение изобретений требует резкого сокращения сроков их разработки и внедрения. При этом на последующих этапах не хватает времени для подготовки необходимых специалистов и освоения результатов предыдущего этапа.
На деле же нередко получается, что организаций, а главное научно-технических бригад и лиц, отвечающих за полное решение целевых задач, просто нет. Более того, руководители многих отраслевых организаций, чувствуя свою несостоятельность в решении целевых задач, проводят политику еще большего обособления и ограничения функций своих организаций: «выдать рекоменда ции», «выдать проект» и т. д.
Направленные па решение задач в сравнительно узкой области, состоявшие из ограниченного круга специалистов и имевшие вполне соответствовавшее своему назначению единое научно-техническое руководство, многие отраслевые НИИ и КБ ныне превратились фактически в искусственно объединенные, без единой цели и руководства, мелкие группы высококвалифицированных специалистов.
Развитие современной науки и техники, с одной стороны, идет по пути всемерной дифференциации труда ученых и инженеров и сосредоточения усилий каждого из них во все более узкой области знаний. С другой стороны, возникает необходимость в объединении усилий и интеграции результатов работы специалистов разных областей знаний для решения целевых задач.
Для управления развитием науки и техники необходимо создать централизованную систему, построенную по функциональному признаку (по признаку единства области и характера действий научных и производственных коллективов).
Потребность в специализации научных и производственных коллективов и централизации управления ими привела к созданию современной системы управления раз-
128


витием науки, техники и производства по отраслям (министерства, главки, головные институты) и по характеру деятельности: фундаментальные исследования (институты Академии наук), прикладные исследования (отраслевые институты), опытно-конструкторские работы (конструкторские бюро), производство (предприятия).
Такая система организации и управления позволяет координировать деятельность в пределах одного структурного подразделения, обеспечивать распределение ответственности за результаты работы и добиваться высокого качества работ. Однако такая система с жестко распределенной ответственностью по вертикали затрудняет организацию комплексных работ, так как фактически отсутствует единое непрерывное руководство. Участники бывают больше заинтересованы в достижении целей своей административной ячейки, определяемой правовыми предписаниями, плапом работы министерства или предприятия, чем в достижении конечного результата — выполнении комплексной работы.
Таким образом, анализ существующей в большинстве министерств и ведомств функциональной системы приводит к выводу, что в том случае, когда сложные системные задачи приобретают массовый характер, их решение в таких условиях оказывается невозможным.
Выход следует искать на путях образования специальных органов управления по конечной цели, которые бы обеспечивали единство процесса организации и управления разработками на всем их протяжении. Такие органы управления при сохранении функциональной системы организации и управления разработкой частей и элементов создаваемых систем смогут дополнить ее новым качеством — целенаправленной интеграцией деятельности различных функциональных организаций.
Необходимость комплексного управления созданием сложных технических систем уже вызвала к жизни некоторые формы управления работами. Так, в состав специализированных тематических конструкторских бюро входят подразделения главных инженеров проекта, которые должны обеспечивать выполнение комплексной работы. Однако быстрое усложнение и увеличение создаваемых систем показывает, что подобная организация все чаще оказывается мало эффективной. Действительно, такие ор-
5 Организация работы министерств (29


ганы управления могут эффективно координировать работу подразделений внутри одной организации (тематического КБ или другого предприятия), за ее пределами их возможности сильно ограничены.
Предлагаемые органы управления по цели, которые можно назвать научно-проектными бюро (НПБ), должны представлять собой немногочисленные системные бригады, возглавляемые главными инженерами создаваемых систем.
Организуя всю работу от создания исходных документов (постановления руководящего органа и технических условий) до сдачи заказчику нормально функционирующей системы и осуществляя научно-техническое и организационное руководство на всем протяжении ее создания, НПБ и их главные инженеры должны иметь права, близкие к правам самостоятельной головной организации (включая права юридического лица: наличие лицевого счета в банке, право финансирования работ, связи с другими организациями и т. д.). Отличительной чертой НПБ является то, что оно создается на время решения соответствующей системной задачи.
В лице главных инженеров НПБ, таким образом, воплощается единство воли, направляющей всю разработку системы в целом. Но они не могут в этом случае и не должны подменять собой руководителей специализированных организаций, ответственных за разработку частей и элементов системы. Главные инженеры НПБ подбирают исполнителей, определяют, что и когда должны сделать те или иные функциональные организации, дают исходные технические условия (ТУ), но сами не являются исполнителями работ и не определяют, как должна быть выполнена та или иная работа. Последнее по-прежнему остается в компетенции руководителей соответствующих функциональных организаций. Таким образом, НПБ могут воздействовать на исполнителей не непосредственно, а через соответствующих административных руководителей.
В ряде отраслей промышленности созрели условия для перехода от жесткой административной системы в НИИ, КБ и ПИ к гибкой системе руководителей работ — ответственных исполнителей; от ответственности по функциям, по вопросам и этапам к ответственности за конечный результат; от системы организации с высокой степенью 130


замкнутости и обособленности к системе, сочетающей директивное руководство с гибкой адаптивной самоорганизацией при решении конкретных задач практики. Представление руководителям работ и ответственным исполнителям в НИИ и КБ более полных прав по организации работ (включая использование выделенных средств, найм и увольнение, привлечение соисполнителей, осуществление внешних связей и т. п.) при правильной системе стимулирования за их внедрение позволит резко повысить эффективность деятельности творческих ячеек. За администрацией организации в этом случае следует оставить руководство обслуживающей частью, включая общие и вспомогательные отделы, опытное производство, а также контроль за общим порядком и некоторые другие функции, т. е. разделить в административном и правовом отношениях творческую и обслуживающую части НИИ и КБ.
Получив от руководящего органа задание создать новую или реконструировать действующую производственную систему, системная бригада НПБ сама организует всю работу, подбирает и финансирует исполнителей (включая творческие и проектные группы), обеспечивает научно-техническое и организационное руководство по созданию нового производства, формирует, в случае необходимости, совместные тематические группы из специалистов разных организаций (на время решения проблемы), обеспечивает экспертизу и т. д. При этом основное финансирование отраслевых организаций должно идти через научно-проектные бюро тематическими группами и подразделениями, а последние уже будут финансировать обслуживающую часть. Взаимоотношения здесь следует строить в основном на хозрасчетной основе.
Такая перестройка создаст условия для повышения персональной ответственности за порученное дело. Например, руководство отраслевых институтов в настоящее время отвечает главным образом за общее выполнение плана (так сказать, «по валу»), за научный и технический уровень работ, а не за внедрение.
Подчеркнем, что разделение в функциональном и правовом отношениях творческих и обслуживающих частей НИИ и КБ должно сопровождаться объединением мелких и созданием крупных, оснащенных современным оборудованием баз с мощными опытными производствами и проектно-конструкторскими подразделениями для проведения 131
5*


научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Такие комплексные базы смогут па хозрасчетной основе не только обслуживать значительно большее число самостоятельных в тематическом и организационном отношениях творческих групп (и, следовательно, тем), но и успешно участвовать в создании опытно-промышленных и нетиповых технологических процессов и производств. Утверждение тем и госбюджетное финансирование творческих групп может производиться в обычном порядке вышестоящими организациями.
Проведенные исследования показывают также, что, например, основная причина низкой эффективности деятельности института главных химиков и главных конструкторов в . промышленности состоит прежде всего в нечеткости их правового положения, в его несогласованности и противоречивости с действующей системой государственного планирования и управления. Иначе говоря, неудовлетворительная работа института главных химиков объясняется в первую очередь нерешенностью методических и организационно-правовых проблем, а не отсутствием должного контроля и регулярного заслушивания их работы, как это отмечается в некоторых документах Министерства химической промышленности.


раздел ш
СТРУКТУРА
И ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИНИСТЕРСТВ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СТРУКТУРЫ
И УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АППАРАТА МИНИСТЕРСТВА
Доктор юридических наук
Ю. А. Тихомиров
В современный период к организации управления предъявляются новые требования. Увеличение масштабов и усложнение управленческой деятельности в связи с бурным развитием науки, экономики, ростом информации обусловливают необходимость коренной рационализации этой деятельности. Дело сводится не столько к внесению отдельных совершенствований, сколько к организации оптимального формирования и функционирования системы на научных основах. Управление, отражая и используя объективные закономерности, приобретает характер именно системы, процесса работы. В этой системе тесно связаны все элементы, имеющие строго целевое назначение. Выпадение или неправильное использование одного из элементов затрудняет в целом организацию управления на научных основах.
Совершенствование организации управления и управленческого процесса наблюдается во всех звеньях государственного аппарата, обеспечивая эффективное воздействие субъектов управления на развитие хозяйства, культуры, социально-бытового обслуживания, на уровень деятельности объектов управления — предприятий, учреждений и организаций. Это проявляется в специфических 133


формах применительно к каждой разновидности органов. Министерства Союза ССР, союзных и автономных республик как центральные органы государственного управления, возглавляющие систему управления в определенной отрасли, призваны внедрять научную организацию управленческого труда (НОУТ) комплексно1. Имеются в виду ее элементы в самом аппарате министерства, в объединениях и на предприятиях, их тесная взаимосвязь. К таким элементам относятся рациональное построение структуры и штатов, органов управления и организация четкого управленческого процесса.
В решениях XXIV съезда КПСС было уделено большое внимание тому, чтобы министерства в скорейшие сроки овладели научно обоснованными методами управления, действенного руководства отраслями, совершенствуя систему и методы управления, в частности обработки, анализа информации, методов принятия оптимальных решений, правильного соотношения прав и обязанностей на всех уровнях, улучшения структуры. В докладе А. Н. Косыгина на съезде отмечалось, что министерства должны сосредоточить внимание на решении коренных вопросов развития отрасли. Изучение и удовлетворение общественной потребности в продукции отрасли — важнейший критерий оценки работы министерства.
Экономическая реформа существенно влияет на организацию работы министерства благодаря четырем основным факторам: введению новой системы руководства народным хозяйством, новых методов планирования и хозяйственной деятельности; изменению функций предприятий и объединений в результате расширения их прав и укрепления гарантий этих прав, а также экономического стимулирования; видоизменениям функций министерств за счет отпадения оперативных и усиления регулирующих и инструктивно-методических функций, при укреплении материально-финансовой основы деятельности министерств; большей организационно-правовой, материально-техниче1 Примером комплексного подхода в этом плане является решение коллегии Министерства легкой промышленности Эстонской ССР от 11 декабря 1970 г. «О единой стратегии совершенствования управления производством в системе министерства в 1971—1975 гг.» Речь идет, в частности, о поэтапном решении проблем структуры, методов, информации, кадров, техники, социально-экономических и иных вопросов.
134


ской и экономической связи министерств, объединений и предприятий, большего совпадения их интересов.
К сожалению, процесс радикальной перестройки работы аппарата министерств в условиях экономической реформы протекает медленно, хотя реформа облегчает ее перестройку на научной основе. Качество деятельности субъектов управления отстает от уровня развития подчиненных им объектов. Между тем требуется полнее реализовать имеющуюся ныне большую степень самоорганизации в пределах отраслевой системы в целом и на каждом ее уровне, прийти к необходимому единству в организации управленческого труда в министерствах, главках, объединениях, на предприятиях, добиться эффективных форм и результатов управленческой деятельности.
Формирование такой организационной системы, как министерство, предполагает создание определенной структуры в соответствии с характером его функций и объемом деятельности. Проведение экономической реформы существенно сказывается на структуре нынешних министерств, поскольку изменились их задачи, методы деятельности и взаимоотношения с предприятиями. В последние годы преобладали отраслевые структурные звенья, число которых увеличилось сообразно специализации производства, укреплялись функциональные и производственно-территориальные звенья.
Вместе с тем можно заметить механическое совпадение структур некоторых одноименных министерств Союза ССР и союзных республик, хотя у них неодинаков удельный вес работы по руководству предприятиями. По- прежнему сохраняется чрезмерная дробность структурных звеньев, осложняющая решение управленческих вопросов. Наиболее же существенным недостатком является то, что структура министерств формировалась несколько лет назад и поэтому недостаточно отражает нынешний уровень и характер их деятельности. И хотя проведено по существу иное распределение комплексов функций и работ в министерствах, структура их остается прежней: она как бы отражает в мипиатюре структуру соответствующих функциональных органов (плановых, финансовых и других) и рассчитана подчас па прямые связи одноименных структурных звеньев разных органов. Между тем министерство как полноправный орган управления долж135


но иметь более гибкую и нешаблонную структуру, обусловленную особенностями отрасли.
Важен и такой вопрос, как рациональное построение функциональных и отраслевых звеньев. Жизнь требует укрепления планово-экономической, прогностической, научно-технической, информационно-аналитической и иных служб, влияющих на правильное использование в отрасли эффективных рычагов управления. Вполне допустимо сохранение в министерствах одних лишь функциональных звеньев, что позволит руководить отраслью по «сквозным» функциям. Видимо, придется изменить статус этих звеньев, изучить вопрос о расширении их прав 2, о переходе к тому, чтобы заместители министров возглавляли важнейшие службы и т. п.
Что касается отраслевых звеньев, то до сих пор основной объем работы падал на главные управления и управления, охватывающие подотрасли. И это усложняло разрешение многих оперативных вопросов. В определении дальнейшей судьбы отраслевых звеньев вырисовывается несколько путей. Возможно упразднение отраслевых главных управлений в тех союзно-республиканских министерствах СССР, которые не имеют непосредственно подчиненных предприятий, и значительное укрепление функциональных служб. Необходимо проводить последовательный курс на создание всесоюзных и республиканских промышленных объединений с передачей им функций отраслевых главных управлений и расширением их прав 3.
В этом случае происходит одновременно децентрализация прав, в связи с возложением ряда функций структурных звеньев министерств на среднее звено-объединение, и централизация некоторых прав, если отдельные функции предприятий выполняются по линии служб объединений. Упорядочение статуса всех звеньев управления, 2 В министерстве легкой промышленности РСФСР в 1971 г. при образовании государственных промышленных хозрасчетных объединений вместо главков было создано Главное планово-экономическое управление (ранее было планово-производственное управление), Производственное управление с контрольно-диспетчерскими функциями, Управление поставок и др. (СП РСФСР, 1971, № 8, ст. 61).
3 По этому принципу перестроена структура министерств химической, нефтяной и угольной промышленности СССР (СП СССР, 1970, № 10, ст. 76, 77, 78).
136


четкое определение в положениях и должностных инструкциях уровней решения вопросов, оснований издания правовых актов, видов работы с информацией нужно сочетать с делегированием прав. Пока оно развивается весьма слабо.
Совершенствованию структуры министерств в немалой степени мешает система должностных окладов, вынуждающая сохранять подчас тот или иной вид структурного звена по соображениям размеров оплаты его сотрудников. Очевидно, было бы целесообразно расширить права министерств в решении штатных вопросов. Полезно, в частности, имея в виду опыт ряда предприятий с постоянным фондом заработной платы 4, предоставить министерствам возможность самим определять штатную численность и размеры оплаты, соотношение тех или иных категорий работников.
Современная практика министерств в условиях хозяйственной реформы свидетельствует о существенных изменениях в содержании и методах их деятельности. Вместе с тем наблюдается известный «отход» от точного перечня функций, закрепленных за министерствами, во многом из-за недостаточно планомерной и комплексной организации работы по выполнению этих функций. Деятельность министерств не напоминает еще такого управленческого процесса, который соответствовал бы руководимому ими производственно-технологическому плановому циклу. Необходимо поэтому вводить такую схему управленческих работ в министерствах, которая намечала бы виды работ (операций), их последовательность, сроки и маршруты движения, круг участников, сообразно каждой функции.
Большую роль в организации управленческого процесса в министерствах может сыграть правовой фактор, т. е. своевременное издание взаимосвязанных положений, правил, инструкций, определяющих каждый элемент работы. Это облегчит в дальнейшем переход к выработке комплексных регламентов управленческой деятельности, охватывающих как статус структурных звеньев и служащих, так и процедуру и порядок решения дел в министерстве, от министра и коллегии до отдельного служащего.
Правильное понимание природы управленческих функций позволяет говорить о таком цикле деятельности орга4 СП СССР, 1971, № 1, ст. 2.
137


на, который начинается с ее прогнозирования и планирования.
Эффективность работы министерств во многом зависит от обеспеченности их необходимой информацией, позволяющей изучать и анализировать меняющиеся условия развития хозяйства и принимать оптимальные решения. Экономическая реформа обусловливает наиболее рациональный режим работы министерств, и этим объясняется выдвигаемое ею требование создать строгую и наиболее оправданную структуру информации и ее потоков между разными звеньями, а также средств переработки и использования информации.
Необходимо прежде всего отразить компетенционный принцип формирования информации, выражающийся, во- первых, в наиболее полном и точном соответствии ее тем функциям, которые закреплены за министерством; во-вторых, в отражении строго необходимого — в количественном отношении — объема информации; в-третьих, в учете качественной специфики видов информации, свойственной тому или иному звену управления (например, наличие строго определенной разновидности документов и т. п.); в четвертых, в закреплении необходимого объема полномочий звена по выполнению тех или иных действий с информацией. Соблюдение названных признаков позволяет обеспечить как меру достаточности информации для того или иного министерства, так и правовые гарантии ее надлежащего использования.
Возникновение отдельных видов информации подчиняется объективным тенденциям. Нужно стремиться к тому, чтобы информация соответствующих видов появлялась не стихийно, а по решению только тех органов, которые вправе устанавливать определенные виды информации. Достижению указанной цели во многом отвечает четкое правовое закрепление содержания и видов информации сообразно характеру и объему функций управляющего звена. Закрепление может быть осуществлено в разных правовых формах, учитывающих как специфику субъектов управления (министерства Союза ССР, союзной и автономной республики, их главные управления, объединения), так и потребность гибкого и эффективного регулирования источников и потоков информации. Для министерств Союза ССР рекомендуется составлять схемы информационных связей между структурными звеньями (главными уп138


равлениями, управлениями, отделами), закрепляющие основные виды информации в соответствии с их функциями и компетенцией; схему информационно-документальных связей в отрасли по основным функциям управления (планирование, финансы и т. д.); номенклатуры дел, вводимые по согласованию с Главным архивным управлением при Совете Министров СССР; табели (формы) статистической отчетности, установленные по согласованию с ЦСУ СССР.
При разработке схемы информационных связей целесообразно осуществить следующие виды работ:
а) четко определить функции структурного звена, органа, должностного лица и разбить их на составные части — операции, действия, из которых складывается функция в целом;
б) определить перечень используемых документов (разработочные таблицы, характеристики документов, исключая из числа действующих те формы, которые вводятся в децентрализованном порядке путем унификации, стандартизации и т. д.), группируя документы и иные носители информации по функциям структурных звеньев, органов, должностных лиц; установить перечень источников информации, требуемых для выполнения отдельных операций, действий, подфункций, функций в целом;
в) отразить объем и характер действий по работе с определенными видами информации, периодичность составления, обработки, отправления (передачи) в соответствующие звенья с указанием адресатов;
г) установить должностных лиц, ответственных за подготовку и передачу информации, а также за сроки выполнения работы.
В итоге создается общая система работы с информацией в министерствах и их структурных звеньях, указывающая пункты ее возникновения, обработки, передачи, использования, а также маршруты ее движения. Появляется возможность выяснить степень использования и повторяемости каждого вида информации на том или ином уровне управления. По-видимому, целесообразно (по примеру Министерства угольной промышленности СССР) создать в министерствах диспетчерские отделы, которые специально занимались бы сбором, обработкой и своевременным доведением до адресатов оперативной информации. Для всех министерств необходимо иметь номенклатуру 139


дел, содержающую в основном источники документальной информации. Понимание ее именно в этом аспекте, а не только в «делопроизводственном» смысле, играет важную роль. Все формы регламентации информации в равной мере подлежат утверждению приказами министров, руководителей управлений, объединений и предприятий.
Следует вместе с тем в полной мере учитывать и некоторые отрицательные моменты, которые могут возникнуть из-за несогласованности потоков информации на разных уровнях управления вследствие нарушений установленной компетенции или неоправданных действий.
Необходимо поэтому при согласовании видов и потоков информации между выше- и нижестоящими звеньями избегать такого распространенного недостатка, как несогласованность номенклатур дел, возникновения дублирующих потоков информации и проведение излишних работ. С этой целью желательно, чтобы одноименные, взаимосвязанные звенья или их структурные подразделения тщательно согласовывали между собой как номенклатуры в целом, так и те ее разделы, которые касаются создания и движения специальной документации (плановой, технической и т. д.).
Равным образом требуется обеспечить правильное со- отношение между первичной и производной информацией, исключив повторяемость одного масштаба информации на разных уровнях управления и поступление разовой, оперативной информации, поглощаемой периодически поступающей информацией. Необходимо тщательно согласовать и по возможности одновременно утверждать систему как отраслевой, так и внешней, ведомственной информации. В последнем случае это особенно касается статистической информации, которая, формируясь применительно к основным функциям управления по данной отрасли, должна учитывать упоминавшийся выше компетенционный подход к информации и исключать повторяемость и дублирование отраслевой информации на разных уровнях системы управления.
Улучшение информационного обеспечения министерств связано с совершенствованием документирования и делопроизводства, особенно с разработкой и принятием управленческих решений. Экономическая реформа предъявляет повышенные требования к своевременности, обоснованности появления и качеству правовых актов министерство


ва. От этого зависит цикличность управленческого процесса и умелый выбор средств реализации компетенции министерств, строгое соблюдение компетенции объединений и предприятий и создание условий для ее надлежащего осуществления.
Практика свидетельствует о том, что в этом отношении произошли пока незначительные изменения. В частности, несмотря на строгое закрепление видов правовых актов, издаваемых министерствами, до сих пор наблюдается отступление от этого принципа. Издаются, например, распоряжения министерств, циркулярные письма касаются иногда вопросов, которые следует решать с помощью приказов или инструкций и т. д.
Анализ оснований для принятия решений в министерствах показывает, что зачастую ими являются акты вышестоящих органов, хотя автоматическое издание акта министерства «во исполнение» далеко не всегда необходимо. В министерствах союзных республик решения «во исполнение» и по информационным вопросам составляют подчас не менее 25—30% всех актов5. Большой удельный вес занимают «сезонные» решения, решения, принимаемые в «авральных» случаях, под «давлением» низовых организаций или предприятии, по материалам проверок и т. д. Меньше решений инициативных, возникающих именно из потребностей управленческого процесса, точно отражающих запросы производства, техники, труда, экономики. По своему содержанию приказы министерств реже посвящаются перспективным, аналитическим вопросам и больше касаются повторяющихся или сугубо оперативных вопросов.
Но всегда в полной мере и равномерно правовые акты охватывают все или основные функции министерств, иногда явно заметен «сбой» в их развитии в какую-либо одну сторону. Между самими актами должна существовать циклическая связь, что обеспечит долговременность их действия и строгую преемственность в разрешении крупных проблем. Устранение недостатков в выборе оснований и вопросов, подлежащих решению с помощью правовых актов, должно сочетаться с получением максималь5 Для устранения этих недостатков важное значение имеет предстоящее издание бюллетеня нормативных актов министерств и ведомств СССР (СП СССР, 1971, № 1, ст. 1).
141


ной информации, с улучшением качества актов. Очевидно, нужно вырабатывать отраслевые методики классификации задач, подлежащих разрешению. Это облегчит в дальнейшем формализацию и алгоритмизацию правовых актов и использование ЭВМ, как это делается в Министерстве энергетики и электрификации СССР.
В повседневной организаторской работе многое зависит не только от целевого применения разных форм, но и от их соотношения. Важное значение имеет проблема соотношения фактической деятельности министерства с тем объемом компетенции, который за ним юридически закреплен. Здесь особенно тесным образом соприкасаются внутренние и внешние связи. Практика показывает, насколько неодинаково для каждого министерства реальное соотношение применяемых им средств и форм деятельности: проведения расчетов, анализа информации, прогнозирования, издания правовых актов, организаторской, методической работы, материально-технических действий и т. д. Нередко используются такие формы, которые в меньшей степени способствуют выполнению функций, закрепленных за органом, наблюдается «смещение» функций. Между тем требуется соблюдать такой важный принцип, как целевое назначение каждой формы и использование ее для решения только тех задач, где она может дать наибольший эффект. С этим же связан и максимальный учет специфики различных министерств в определении того перечня применяемых средств и форм деятельности и их конкретного содержания, который присущ данному министерству.
Сохраняя лучшие средства управленческой деятельности из арсенала прошлых лет, министерства вносят много нового. Усиливаются методы экономического воздействия б, активнее применяются средства материального стимулирования, соревнования, создаются благоприятные условия для осуществления компетенции предприятия. Укрепляется взаимодействие министерств, главков, объединений и предприятий при решении принципиальных проблем в форме как согласования, совместных разработок, обсуждений, так и большего учета взаимных интересов и общественного мнения. Министерства увеличивают удельный вес инструктивно-методической и организатор6 СП СССР, 1971, ^1® 5, ст. 37.
142


ской работы, больше помогают объединениям и предприятиям в решении вопросов на местах, шире и глубже изучают и обобщают опыт и инициативу предприятий, проводят обучение работников и повышают их квалификацию. В работе министерств полнее и всестороннее используются достижения науки, обеспечивается развитие сети научно- исследовательских институтов в отрасли и более широкое участие ученых, специалистов в подготовке важных управленческих решений.
Имеется потребность в том, чтобы еще действеннее стала работа коллегий, научно-технических и иных советов министерства, совещаний, активов. Необходим четкий порядок разрешения вопросов на всех уровнях, высокое качество решений, устранение элементов бумаготворчества, формализма, нерационального использования времени. Назрела потребность разработать регламенты совещаний, заседаний, выездов на места и приездов работников в министерства, общих трудовых распорядков (например, по опыту Министерства легкой промышленности Эстонской ССР), единых планов проведения различных мероприятий.
Экономическая реформа ставит вопрос об усилении результативности работы министерств, о выработке объективных критериев для измерения производительности управленческого труда. Использование с этой целью планово-экономических, технических, статистических и иных данных, свидетельствующих об уровне развития отрасли и подотрасли, о выполнении планов предприятий, целесообразно дополнять более специальными показателями 7. К ним следует, например, отнести определение зависимостей между качеством решения вопроса и степенью фактического изменения положения дел, между выполнением управленческой функции и материальными результатами ее осуществления, длительностью и уровнем управленческого и планово-производственного циклов.
Подобные и иные показатели эффективности работы министерств в сочетании с мерами ответственности служащих позволят усилить ответственность органа в целом. Она может выражаться и в мерах материального воздействия, в покрытии расходов и ущерба предприятий за счет фондов министерства, в применении различных мер 7 В. Р ж е ш е в с к и й. Совершенствование управления и эффективность производства. «Коммунист», 1970, № 14.
143


взыскания к служащим. Меры по аффективной организации работы служащих проводятся с учетом органической связи между их функциями и компетенцией министерства в целом. В должностных инструкциях должны быть отражены особенности и подчиненность по должности, функции и виды работ, обязанности, права, связи по должности, оценка работы и ответственность, меры поощрения. Как показывает изучение опыта министерств Узбекской и Эстонской ССР, этим целям в полной мере отвечает четкая регламентация труда руководителей, специалистов и исполнителей, измерение производительности труда путем введения норм управляемости, обслуживания, затрат времени, рациональное использование времени. Нужны социологический и иные анализы комплекса трудовых операций и их соотношения, рациональная организация рабочих мест, оснащение служащих средствами оргтехники.
Экономическая реформа еще отчетливее выявила необходимость большей зависимости оплаты труда и ответственности служащих за результаты их управленческой деятельности и достижение определенных показателей подведомственными предприятиями и организациями. Осуществлению этой цели отвечают как вводимый хозрасчетный способ содержания структурных звеньев, так и создание специальных фондов для премирования служащих.
Важно умелое использование социально-психологических аспектов управленческого труда применительно к работе всех категорий служащих, особенно руководителей. Речь идет о способах реального «включения» работников в организационную систему, об учете их интересов и мотивации управленческих действий, о достижении большего совпадения формальных и неформальных групп, об умении анализировать такие психологические явления в сфере управления, как оценка собственных функций и степени ответственности, реакция подчиненного, изменение психологии работников по мере продвижения по службе, влияние различных стимулов на их деятельность и т. д. В Латвийской ССР, например, разрабатываются этические правила для руководителей министерств.
Использование ЭВМ в работе министерств позволяет резко поднять производительность труда по управлению и подвести под него качественно новую базу. Необходимо при этом в полной мере учитывать социальные, пра- 144


вовне, организационные и иные последствия, которые влечет за собой внедрение техники в министерствах. Говоря о сферах применения техники, нужно иметь в виду, что речь идет не только о степени равномерности внедрения техники на разных уровнях системы управления хозяйством, но и о границах ее использования. Определение правового положения И ВЦ должно очертить характер их работы и связей в отрасли. Необходимо также предвидеть объединение отраслевых ИВЦ с другими, имеющимися при плановых, статистических органах, в единую государственную сеть вычислительных центров.
Создание автоматизированных систем управления (АСУ) в отраслях выдвигает проблему воздействия техники на систему и функции управленческих органов. Нельзя говорить о полной «замене» центральных органов техникой. Последняя развивается в рамках действующей системы органов, предопределяя, конечно, возможные изменения в построении отдельных звеньев системы. Функции органов не «отпадают» при машинном способе их выполнения и сохраняются за органом, который принимает юридически обязательные решения. При этом нужно учитывать изменение их содержания и удельного веса, а также роль права в регулировании компетенции министерств. Возникает потребность в известной унификации и упорядочении форм документации, в частности для того, чтобы получить документы, пригодные для машинной и непосредственной обработки. Особенно важна разработка обоснованных программ деятельности ЭВМ. В противном случае ЭВМ неполностью загружаются или используются при решении второстепенных задач.
В настоящее время в отраслях промышленности интенсивно внедряются АСУ; их разрабатывает уже половина промышленных министерств. В текущем пятилетии АСУ будут созданы более чем на 1600 предприятиях.
На практике применение ЭВМ встречает немало организационных, правовых и психологических трудностей. Например, в Министерстве станкостроительной и инструментальной промышленности СССР в мае 1969 г. создан информационно-вычислительный центр, на 180 заводах есть телетайпы, в системе министерства действуют 43 кустовых информационных пункта для сбора оперативной информации, соединенные каналами связи с ИВЦ мини145


стерства. Однако до сих пор вручную дублируется информация, обрабатываемая машинами.
Улучшение деятельности министерств предполагает, таким образом, совершенствование их структуры и организации работы. Без этого невозможно обеспечить необходимую эффективность управленческой деятельности и достижение высоких результатов в развитии хозяйства.
НАУЧНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ТРУДА В МИНИСТЕРСТВАХ
Кандидат юридических наук
В. И. Ремнев
Одной из важных сторон деятельности промышленных министерств в условиях хозяйственной реформы является научная организация управленческого труда (НОУТ). Поскольку эта проблема сама по себе достаточно широка, остановимся лишь на некоторых ее оргапизациоп- ношравовых аспектах.
Реформа управления народным хозяйством СССР направлена на ускорение технического прогресса, на повышение эффективности производства. Она будет иметь огромные социальные последствия. Мартовский и сентябрьский пленумы ЦК КПСС (1965 г.) отразили объективную необходимость в исторически новых методах управления и материального стимулирования, качественно отличных от тех, которые сложились в годы первых пятилеток и в послевоенные годы. Поэтому именно в период проведения реформы получил как бы свое второе рождение в СССР такой важный метод решения хозяйственных и социальных проблем, как научная организация тРУДа (НОТ) и ее составная часть — НОУТ.
Научная организация труда, как нам представляется, превратилась в постоянную функцию управления наряду с функциями планирования, регулирования, контроля, координации, прогнозирования и др. Эта функция зафиксирована нормативно в Общем положении о министерствах СССР, а затем и в положениях о конкретных министер146


ствах. В этих положениях установлено, что одна из главных задач министерства — внедрение научной организации труда и управления.
Вместе с тем научная организация труда является и одной из функций науки. Известно, что в 1966 г. Государственный комитет Совета Министров СССР по науке и технике и Государственный комитет Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы утвердили координационный план исследовательских работ по НОТ на 1966—1970 гг. В соответствии с этим планом Научно- исследовательский институт труда разработал и издал в 1969 г. межотраслевые методические рекомендации «Научная организация труда ИТР и служащих», оказавшие большую помощь министерствам в исследовании отраслевых проблем НОУТ.
Изучение опыта разработки и внедрения НОТ в различных министерствах не оставляет сомнения в том, сколь серьезно и непосредственно влияние управленческой деятельности на производство. Как правило, отрасли терпят наибольшие убытки не по причине недостатков технических или технологических, а из-за ненадлежащей организации, упущений в управлении.
Мероприятия по научной организации управленческого труда дали наибольший эффект там, где НОУТ решалась как комплексная проблема на всех уровнях управления: от отдельных подразделений предприятия до аппарата самого министерства,— при использовании комплекса экономических, организационных, правовых, социально- психологических и других инструментов воздействия на управляемые объекты.
На нынешнем этапе развития исследований и внедрения НОУТ для всех стала очевидной необходимость комплексной разработки элементов научной организации труда и управления в системе министерств \ Однако исследования в этой области, к сожалению, охватывают пе все элементы. В частности, отстает разработка нормирования труда служащих: руководителей, специалистов, технических исполнителей. Нормирование труда служащих
1 Система министерства с точки зрения управленческого процесса включает министерство СССР, одноименные министерства союзных республик, подчиненные им предприятия, учреждения, организации.
147


позволяет установить необходимые затраты рабочего времени на выполнение отдельных функций, операций, стадий работы и соответствующие критерии для определения объемов работы, оптимальной численности служащих, границ управляемости и обслуживания, эффективности управленческого труда. Исследования проблем нормирования управленческого труда будут играть большую роль в прогнозировании тенденций развития структуры и численности аппарата управления на обозримые сроки. Как известно, техническая революция изменяет не только характер труда служащих, но и принципы принятия управленческих решений.
В Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по совершенствованию и удешевлению аппарата управления» указывается, что в ряде звеньев управления неоправданно велики штаты управленческого аппарата2. По-видимому, эти недостатки можно в известной мере объяснить и отставанием научных исследований в области нормирования труда служащих. Казалось бы, что сокращение штатных излишеств, которое из года в год на протяжении многих лет проводилось фи- па нсовыми органами, должно было привести к уменьшению аппарата управления. Но этого не произошло. Аппарат управления развивался как бы по закону экспоненциального возрастания, согласно которому данное множество растет тем быстрее, чем оно многочисленнее.
С научной и практической точки зрения представляет большой интерес, папример, тот факт, что автоматизация управления, как правило, пе приводит к сокращению управленческого персонала3. Очевидно, появление повой категории служащих, работающих в машинно-счетных станциях, в автоматизированных системах управления (программисты, лаборанты-операторы и др.), влечет рост численности работников аппарата. Но в целом это не может привести к возрастанию численности бухгалтеров, счетоводов, статистиков и других категорий технических исполнителей, а, наоборот, должно привести к ее снижению.
Проблемы штатов и эффективности связаны между 2 «Правда», 24 октября 1969 г.
3 Подробное см.: Н. Мопсоов. Современные методы управления.
«Наука и жизнь», 1971, № 1, стр. 4.
148


собой. Думается, что было бы неверно во всех случаях эффективность мероприятий в области управления прямолинейно связывать только со снижением финансовых затрат, материальных ресурсов, с уменьшением числа рабочих и служащих, хотя, как известно, повышение эффективности управления должно в конечном счете вести к снижению управленческих расходов. Увеличение затрат па управление (например, на внедрение автоматизированной системы управления) может оказаться оправданным, поскольку оно повлечет несравненно больший экономический и социальный эффект. Такое положение не колеблет принципа экономичности.
Вопросы штатной численности, размеры ассигнований на управленческий персонал должны быть в центре внимания министерств, однако речь идет не о механическом сокращении аппарата, а прежде всего об улучшении его структуры, о создании таких условий, чтобы каждый специалист мог работать с максимальной отдачей своих знаний. В настоящее время на министерствах лежит правовая обязанность утверждать но только нормативы численности работников, типовые структуры и штаты предприятий организаций и учреждений системы министерства, но и предельные ассигнования для них па содержание аппарата управления. Службы НОТ призваны помочь максимально эффективному проведению этих мероприятий.
В нашей стране создана система служб НОТ, основу которой составляют специальные звенья при министерствах: центры научной организации труда и управления, отделы научной организации труда и заработной платы, лаборатории НОТ и т. п. Все эти службы — по своему характеру паучно-организационные «штабные» ячейки — не наделены властными полномочиями. Свои рекомендации они вносят в соответствующие подразделения, имеющие право давать обязательные указания, издавать правовые акты. Рекомендации центров и лабораторий НОТ могут приобретать правовую силу после их официального одобрения и закрепления правомочными органами управления или должностными лицами. Такой юридический статус служб НОТ вполне оправдан.
Ряд педостатков в деятельности служб НОТ вызван вовсе не отсутствием у них возможности давать обязательные указания, а ппыми причинами. В частности, в некоторых министерствах службы НОТ маломощные. Это 149


объясняется такими причинами, как отсутствие необходимых специалистов, финансовых и штатных возможностей, сравнительно низкий уровень заработной платы работников службы НОТ, недооценка роли этих служб. Нередко службы НОТ идут по пути изучения частных вопросов, не затрагивая глубоких, комплексных организационных проблем, хотя ничто не находится в большем противоречии с сущностью научной организации труда и управления, чем понимание ее только как одного из средств устранения текущих недостатков.
В связи с этим, как нам представляется, целесообразно поставить вопрос о создании наряду с отраслевыми центрами и лабораториями НОТ межотраслевых органов (фирм), укомплектованных кадрами самой высокой квалификации, выполняющих разработки и дающих квалификационные консультации по проблемам организации труда и управления на договорных началах.
Такие хозрасчетные межотраслевые организации могли бы выполнять по заказам фундаментальные разработки в области научной организации управления производством и давать высококвалифицированные консультации. Межотраслевые фирмы должны, конечно, не вытеснять постоянно действующие отраслевые органы НОТ, а существовать наряду с ними, поскольку свои работники, досконально изучившие ведомственный управленческий механизм, знают специфические, постоянные нужды отрасли лучше. Однако фирмы, не находящиеся в ведомственном подчинении, могли бы иметь и определенные преимущества, вытекающие из самого отсутствия узковедомственной заинтересованности, а также из возможности привлекать специалистов самой высокой квалификации, по мере необходимости также на договорных началах.
Одна из важных предпосылок успешной деятельности в области научной организации труда и управления — координация тематики, форм и методов внедрения результатов разработок. Необходимость такой координации возникает не только в границах министерства, отрасли, но и в масштабах союзных республик. В Казахской, Узбекской, Молдавской, Литовской ССР, например, созданы координационные центры по вопросам научной организации труда и управления. Деятельность их носит преимущественно общественный характер.
150


Польза такой координации несомненна, но вместе с тем ощущается потребность в постоянной, повседневной координации в области НОТ в республиканских масштабах. Особенно это касается проблем общеметодологических, относящихся ко всем органам управления. Также целесообразно иметь перспективный план разработки и внедрения научной организации труда и управления, рассчитанный на длительный период, с учетом достижений науки и техники, увязанный с пятилетним планом развития народного хозяйства, науки и культуры республики.
Постоянно действующий республиканский государственный координационный центр по проблемам научной организации труда и управления целесообразно создать при Совете Министров союзной республики. К работе по составлению указанного перспективного плана в республиках следует привлекать ряд заинтересованных министерств, ведомств, НИИ, вузов.
Степень разработанности и эффективности внедрения НОУТ в министерствах во многом зависит и от того, насколько хорошо исследованы правовые аспекты, тесно связанные с решением вопросов компетенции, прав, обязанностей, ответственности, нормирования, поощрения, пределов правового регулирования, определения видов деятельности, не требующих правового вмешательства, правовой силы документов, выдаваемых автоматическими устройствами и т. д.
Правовые формы служат целям, которые выходят за пределы права. Для того чтобы решать юридические проблемы НОУТ, в современных условиях возникает острая необходимость взаимодействия между экономистами, кибернетиками, психологами и т. д.
МИНИСТЕРСТВА И РАЦИОНАЛЬНОЕ ПОСТРОЕНИЕ АППАРАТА УПРАВЛЕНИЯ ПРЕДПРИЯТИЙ
Кандидат юридических наук
А. М. Рубин
Рационально построенный аппарат управления обеспечивает успешное решение практических задач народного хозяйства, проведения мероприятий по совершенствованию организации управленческого труда. От деятельности ап151


парата управления во многом зависит наиболее разумное использование материально-технических трудовых и финансовых ресурсов народного хозяйства.
В. И. Ленин придавал огромное значение аппарату управления на всех его уровнях. «Главнейшей очередной задачей настоящего времени, и на ближайшие годы — важнейшей, является систематическое уменьшение и удешевление советского аппарата путем сокращения его, более совершенной организации, уничтожения волокиты, бюрократизма и уменьшения непроизводительных расходов»
Ленинское требование максимально экономить силы и средства стало руководящим принципом организации аппарата управления на всех этапах социалистического строительства. Партия и правительство постоянно уделяют большое внимание совершенствованию управления. В этой связи важное место занимает принятое ЦК КПСС и Советом Министров СССР Постановление от 13 октября 1969 г. «О мерах по совершенствованию и удешевлению аппарата управления» 1 2. В нем указывается, что осуществление отраслевого принципа управления, претворение в жизнь новой системы планирования и экономического стимулирования, все более широкое внедрение в народное хозяйство автоматизированных систем управления, электронных и вычислительных машин создают необходимые условия для совершенствования аппарата управления и сокращения расходов на его содержание. Следует подчеркнуть, что речь идет не о механическом сокращении аппарата управления, а прежде всего об улучшении его структуры, устранении дублирования и параллелизма в работе, о создании таких условий, при которых каждый специалист мог бы работать с максимальной отдачей своих знаний. Следовательно, намечен путь комплексного решения проблем совершенствования аппарата управления.
Эти проблемы приобретают особую актуальность в условиях экономической реформы, новой системы планирования и экономического стимулирования. Дело в том, что пока еще работа аппарата управления на предприятиях 1 В. И. Ленин. Полное собрание сочинений, т. 45, стр. 310.
2 «Правда», 24 октября 1969 г.
152


и в министерствах не в полной мере отвечает требованиям времени. Стоящие перед предприятиями и министерствами задачи нередко решаются за счет обычного роста аппарата управления. Так, с 1960 г. численность административно-управленческого персонала в народном хозяйстве возросла с 9,2 млн. до 12,6 млн. человек в 1967 г., т. е. на 37%. При этом удельный вес административно- управленческого персонала в общей численности работающих повысился с 14,3 до 14,9%.
Следует отметить, что в дальнейшем по мере ускорения технического прогресса и увеличения масштабов производства численность ИТР будет, видимо, расти опережающими темпами по отношению к другим категориям промышленно-производственного персонала. В связи с этим экономия рабочего времени работников в сфере управления, совершенствование организации труда и улучшение работы аппарата управления представляют важную народнохозяйственную задачу. Дело не столько в приостановлении роста численности ИТР и служащих, сколько в нормализации этого процесса, в совершенствовании и устранении излишеств в аппарате управления.
В целях упорядочения структуры и штатов предприятий некоторые министерства разработали отраслевые нормативы численности и типовые структуры аппарата управления. В этой работе при методическом руководстве НИИ труда участвовало более 130 отраслевых научно-исследовательских и проектных институтов. К настоящему времени разработаны и утверждены нормативы численности и типовые структуры для предприятий большинства отраслей промышленности и транспорта.
В результате применения типовых структур и нормативов численности в отраслях, где министерства и ведомства контролировали их внедрение, был обеспечен единый подход к формированию аппарата управления и сократилась численность управленческого аппарата, что дало определенный экономический эффект.
Например, на предприятиях Министерства цветной металлургии упразднено 327 структурных подразделений в заводоуправлениях, 401 цех и участок; численность работников аппарата управления уменьшилась на 12 967 человек, а годовой фонд заработной платы — на 24,5 млн. руб.
Внедрение типовых структур на ряде предприятий 153


промышленности строительных материалов позволило высвободить из аппарата управления 9160 человек с годовым фондом заработной платы свыше 13 млн. руб. Все это дало возможность улучшить расстановку и использование кадров, в определенной мере обеспечить равную напряженность труда работников, занимающихся аналогичными функциями управления.
Отмечая положительное значение разработки и применение нормативов численности и типовых структур, следует подчеркнуть, что они преследовали цель устранить неоправданный разнобой в организации аппарата управления.
Заслуживает одобрения принятый отдельными министерствами дифференцированный подход при установлении предприятиями предельных ассигнований на содержание аппарата управления с учетом сложившихся соотношений между фактической и нормативной численностью ИТР и служащих. Однако большинство министерств не пользовались утвержденными нормативами при решении этой задачи и механически устанавливали предприятиям, как правило, одинаковый процент сокращения управленческих расходов. Такой же подход практиковался на многих предприятиях при распределении заданий по сокращению численности управленческого персонала между структурными подразделениями.
В результате отсутствия должного контроля со стороны министерств нормативы численности управленческого аппарата нередко применяются лишь в тех случаях, когда фактическая численность аппарата близка к расчетной, а не тогда, когда совершенствуется структура аппарата управления.
Одной из причин необоснованного увеличения численности аппарата управления является несоблюдение на предприятиях условий формирования подразделений, сохранение мелких структурных звеньев.
Работа па пересмотру нормативов численности и типовых структур аппарата управления предприятий не во всех отраслях проходит успешно. Так, Министерство угольной промышленности СССР силами своих отраслевых институтов еще в 1966 г. разработало нормативы численности ИТР и служащих, которые не были утверждены и не применялись. В министерстве формально подошли к решению этих вопросов, не проанализировали и не 154


пересмотрели нормативов в современных условиях, ограничившись введением поправочных коэффициентов. Однако пересмотр указанных нормативных документов может достигнуть цели лишь в том случае, если они будут ориентированы на внедрение научной организации труда и широкое применение вычислительной и организационной техники в аппарате управления.
Иногда раздаются голоса, что якобы в условиях хозяйственной реформы уже не требуются нормативы численности и типовые структуры аппарата управления предприятий, поскольку последние сами разрабатывают и утверждают свои штаты и структуру. В настоящих условиях нормативы численности и типовые структуры, рекомендуемые министерствами ко внедрению, имеют важное значение, поскольку они дают возможность рациональнее построить аппарат управления и определить объективно необходимые штаты, обеспечивающие эффективную работу предприятия. При этом министерство, как вышестоящий орган хозяйственного руководства, оказывает воздействие на структуру подчиненного ему предприятия уже не посредством прямого ее утверждения, как это было до последнего времени, а путем утверждения типовых структур, штатов и нормативов численности ИТР и служащих. Сам процесс утверждения вышестоящим органом этих документов в сущности является своеобразной формой руководства предприятиями в данной области.
Анализ практики показывает, что установление ежегодных заданий по сокращению административно-управленческих расходов и фонда заработной платы не способствует внедрению прогрессивных нормативов численности и рациональных структур аппарата управления. Для более успешного решения вопросов в данной области целесообразно разработать и установить систему материального поощрения за совершенствование структуры аппарата управления, улучшение организации управленческого труда и, как следствие этого, за сокращение численности ИТР и служащих (при условии, разумеется, одновременного выполнения всех плановых показателей).
Такой подход позволил бы от административных методов сокращения аппарата управления перейти к экономическим, установив материальную заинтересованность как руководителей предприятий, подразделений, так и ин155


женерно-технических работников и служащих. При доведении фактической численности до нормативной работники аппарата управления могли бы поощряться за счет средств фонда материального поощрения. В тех случаях, когда численность сокращается до уровня ниже нормативной, следовало бы установить надбавки к окладам руководящих, инженерно-технических работников и служащих^
В современных условиях проведения хозяйственной реформы министерствам необходимо шире использовать экономические меры, побуждающие работников предприятий совершенствовать структуру аппарата управления и сокращать численность управленческого персонала. При этом важно, чтобы такой утверждаемый предприятию плановый показатель, как фонд заработной платы, определялся расчетным путем на основе отраслевых нормативов численности ИТР и служащих. Тогда все предприятия были бы поставлены в равные условия при комплектовании аппарата управления, и, кроме того, это способствовало бы сокращению расходов на его содержание.
О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ ИЗУЧЕНИЯ
РАБОТЫ СЛУЖАЩИХ ПРОМЫШЛЕННЫХ МИНИСТЕРСТВ (на материалах Эстонской ССР)
Доктор юридических наук
Б. И. Левин
На предприятиях и в министерствах Эстонской ССР проводились исследования, в результате которых в ряде министерств и предприятий разработаны организационные и правовые средства, позволяющие рациональнее использовать механизм управленческого процесса. Разработаны функциональные схемы, положения, должностные инструкции. Так, на основе опыта Таллинского экскаваторного завода в 1968 г. был издан сборник «Организация управления заводом», куда вошли схемы управления заводом, положения о его структурных подразделениях. Это позволило четче регулировать деятельность аппарата управления заводом и совершенствовать его структуру.
156


Осуществление научной организации управления отражается и в правовом механизме, регулирующем деятельность министерств. Внедрение научной организации управления далеко не случайно рассматривается как одна из главных задач в положениях о министерствах (например, в положениях о Министерстве легкой промышленности и о Министерстве пищевой промышленности Эстонской ССР).
В Министерстве пищевой промышленности Эстонской ССР разработали таблицу функций аппарата министерства (124 функции). В практике министерства проводились самофотографии рабочего дня, хронометраж заседаний коллегий и т. д. О большом значении, придаваемом внедрению научных методов управления, свидетельствует, в частности, обсуждение этого вопроса на коллегии Министерства легкой промышленности республики в декабре 1970 г. и создание центра научной организации управления при этом министерстве
Уровень управленческой культуры во многом, естественно, зависит от подготовки и опыта кадров, от их умения руководствоваться требованиями экономических законов и правовых актов, издаваемых государственными органами.
Большинство руководителей и специалистов в аппарате промышленных министерств республики имеют высшее или специальное среднее образование. Хорошо подготовлены и командиры производства. Свыше 76% директоров предприятий имеют высшее и специальное среднее образование, причем 83,5% получили инженерно-техническую и экономическую подготовку. Остальные, не имеющие специального образования,— практики, прошедшие большую школу производства.
В комплексном изучении проблем совершенствования работы министерств важное место должны занять методы социально-психологического анализа. Шаги по использованию социальной психологии в изучении практики управления производством уже предпринимались, например, при исследовании участия коллективов предприятий в управлении на Таллинском экскаваторном заводе и двух
1 Л. Каззег. ТеЬпШзс рго^гезз! упзааз1ак. «Вакуа Наа1», 26.1 1971.
157


заводах в Армении 2. Разумеется, в таких исследованиях есть своя «ахиллесова пята»: палет субъективных оценок, вызываемых порой условиями, господствующими в коллективе, личной удовлетворенностью опрашиваемых своей работой и т. д. Но в них наряду с этим раскрывается отношение работников аппарата к его функционированию, к формам его деятельности, к стилю руководства; в них не только субъективные оценки, но и сосредоточение конкретного опыта и знаний, имеющих весомое значение для выводов о совершенствовании управления, так как здесь роль человека в управлении вырисовывается па фоне осуществления управленческих функций 3.
Сектор права Института экономики АН ЭССР провел социологическое исследование по четырем промышленным министерствам в республике (министерства легкой, пищевой, мясо-молочной и местной промышленности) 4. Использование анкетирования с обработкой данных на ЭВМ и с подтверждением его рядом других методов исследования (бухгалтерских данных, статистических материалов, переписки и приказов, решений коллегий) преследовало цель достижения возможно большей репрезентативности. Было опрошено 224 руководящих работника и специалиста министерств, что составило 73,6% их общего числа. Исследование привело к выводам, представляющим определенный интерес.
Нельзя было прежде всего не видеть тесной взаимосвязанности факторов, влияющих на ход, ритмичность и эффективность управленческих процессов. Так, причинно-следственные зависимости обнаружились и при выявлении взаимосвязи между объемом информации и оснащенностью аппарата министерства оргтехникой, а также между этими факторами и соотношением числа руководителей и специалистов, с одной стороны, и технических исполнителей — с другой, между организацией информационных потоков и осуществлением контрольных функций управления и т. д.
2 См.: Ф. Т. Селюков. Социальная психология в практике управления производством. «Советское государство и право», 1969, № 4, стр. 25—30.
3 Н. В. А д ф е л ь д т. Проблемы организации управления народным хозяйством. «Вопросы философии», 1965, № 3, стр. 15.
4 Исследование проводилось совместно с Комитетом народного контроля ЭССР.
158


Анкетирование показало, что самой трудоемкой функцией оказывается текущее делопроизводство, ответы на письма, подготовка справок и других документов. Более 60% работников министерств в той или иной мере занимались этой работой (63 работника поставили ее на первое, 41 работник — на второе и 32 работника — на третье место). Если добавить составление отчетов и докладов (по трудоемкости эта работа была поставлена на второе место), и выполнение различных оперативных заданий, полученных от вышестоящих органор, сбор и обработку статистических, экономических, финансовых и других показателей, а также участие в собраниях и совещаниях, то все это составит около 2/з общего объема работы сотрудников отделов и управлений промышленных министерств. Многие документы, поступающие к исполнителям, проходят через руки 3—6 работников. Из 222 работников, давших ответ на соответствующий вопрос анкеты, 153 отмечают, что документооборот в министерствах требует улучшения.
Среди мероприятий, которые сами работники аппарата считают необходимыми в целях совершенствования работы министерства, сокращение объема корреспонденции и отчетности занимает одно из первых мест.
Вследствие большого фактического объема технической и делопроизводственной работы (печатания материалов, регистрации, отправки корреспонденции и т. д.) ею приходилось иногда заниматься руководителям и специалистам. При этом такая на первый взгляд «мелочь», как задержка печатания материалов, заняла в ответах на анкету второе место среди причин, порождающих нерациональную затрату времени специалистов и руководителей. Самофотографирование рабочего времени специалистов показывает, что на работы по делопроизводственному обслуживанию они тратят в среднем около 20% рабочего времени. Если бы эту работу выполняли специально подготовленные для делопроизводства работники, то качество и оперативность были бы значительно выше, стоимость (учитывая только соответствующие оклады) — на 60% меньше 5.
5 Подробнее см. проект «Руководящие материалы по основам научной организации труда работников, занятых в сфере делопроизводственного обслуживания в учреждениях». Научпо-исследо-
159


В арсенале средств, обеспечивающих целенаправленность и упорядоченность управления, большую роль играет правовая основа работы аппарата. Около половины опрошенных (46,2%) указали, что в должностных инструкциях нет конкретности в определении обязанностей и прав. Ряд имеющихся положений подолгу не пересматривался и явно устарел. Более четкое определение функций каждого работника аппарата является по мнению 40 опрошенных основной предпосылкой улучшения всей работы министерства, 22 работника поставили это условие на второе и 13 — на третье место.
Важное условие успешной работы аппарата министерства — ее плановость, придающая последовательность и целеустремленность деятельности каждого работника в отдельности и всего аппарата в целом. Отсутствие планирования в работе приводит на практике к тому, что работники нерационально используют время па решение возникающих в ходе работы мелких текущих вопросов. Рассмотрение же перспективных проблем происходит из-за этого несвоевременно, они изучаются подчас поверхностно и наспех.
Как показало ознакомление с работой подразделений министерств, у них в основном есть планы текущей работы. Выяснилось однако, что далеко не всегда планы эти твердо выполняются: препятствует загрузка новыми дополнительными заданиями, иногда теряют актуальность включенные ранее в план задания. Все это подсказывает необходимость при планировании работы оставлять некоторый резерв времени для новых заданий и в то же время тщательнее отбирать планируемые задания с тем, чтобы обеспечить их более длительную актуальность. В планы работников отделов и управлений следовало бы помимо текущих вопросов чаще включать вопросы анализа работы и перспектив развития, предусмотрев при этом необходимую согласованность и взаимодействие отделов и управлений при составлении и реализации планов.
В связи с ростом информационных потоков приобретает особую значимость вопрос не только о четко налаженном взаимоотношении между отделами и управлениями министерства, по и о правовом оформлении такого вательский институт труда Госкомитета Совета Министров СССР до вопросам труда и заработной платы, 1969, стр. 4.
160


взаимодействия. Видимо, в силу этого целесообразно в положениях об отделах и управлениях министерств предусматривать взаимодействие с другими отделами. Так же, как и при осуществлении других функций управления, следует иметь в виду определенную синхронность в планировании работы министерства и подведомственных предприятий. Заслуживают в этом смысле внимания предпринимаемые министерством легкой промышленности республики шаги по согласованию планов рабочего дня руководящего управленческого состава предприятий с планами рабочего дня в министерстве.
В условиях экономической реформы роль работников органов управления возрастает, и предприятия вправе опираться на их помощь, методические советы, научную рекомендацию и квалифицированный инструктаж 6. Такое руководство работников министерств подведомственными предприятиями и организациями предполагает глубокое знание ими положения дел на предприятиях и в организациях. Из анкетного опроса выяснилось, что в среднем лишь 21,9% работников министерств получает информацию в результате непосредственного контакта с предприятиями, большая же часть работников черпает информацию из статистических отчетов, справок, докладов. Это наталкивает на мысль о необходимости повысить удельный вес оперативной информации, приобретаемой на месте, расширить и углубить ее наряду с другими важными для эффективного управления каналами информации, что создаст условия для более действенного применения ст. 5 Положения о предприятии, возлагающей на органы управления контроль за предприятиями.
При этом следует учесть, что работникам министерств приходится бывать на подведомственных предприятиях с самыми разнообразными заданиями. Основными из них в порядке их значимости по оценке самих работников являются: 1) дача консультаций работникам предприятий; 2) разрешение вопросов, выдвигаемых предприятиями; 3) проверка выполнения решений центральных органов; 4) организация выполнения решений центральных органов; 5) ревизия деятельности предприятий; 6) рассмотрение жалоб и заявлений. Помимо этого работникам министерств приходится заниматься на предприятиях 6 «Коммунист», 1967, № 5, стр. 57.
б Организация работы министерств 161


проблемами повышения качества продукции и производительности труда, лучшего использования железнодорожного и автомобильного транспорта, энергетических ресурсов, обеспечения сохранности социалистической собственности, выполнения плана сдачи металлолома и т. д.
Далеко не всегда, однако, осуществляя помощь предприятиям на месте, работники министерств устанавливают необходимый контакт с общественными организациями предприятий. Например, из работников министерств, исследовавших на местах использование транспортных средств, 40% вообще не входили в контакт с общественными организациями и группами народного контроля предприятий. Видимо, и здесь, учитывая роль такого действенного фактора, как общественность на предприятии, можно вскрыть значительные резервы для повышения эф- фективности работы министерств.
Изучение роли человека в управлении дает возможность раскрыть помимо объема управленческих функции также творческую инициативу работников в развитии управленческих отношений. В этом смысле представляет определенный интерес отношение работников министерства к совершенствованию форм и содержания его деятельности.
Опрос показал, что из 224 заполнивших анкеты работников министерства и их нормативно-исследовательских станций — 115, т. е. больше половины, предлагали способы усовершенствовать работу аппарата. Предложения вносились в самой разнообразной форме: 7 работников сделали это в виде рационализаторских предложений; 9 — в форме письменных докладов в адрес руководства; 98 —в беседах с руководящими работниками; 38 — в выступлениях на партсобраниях; 9 — через группу народного контроля. Что касается достигнутых результатов, то давались следующие ответы: 14 работников — учтены все предложения; 37 — учтено большинство предложении; 44 — учтена часть предложений; 20 работников ответили, что их предложения совсем не учтены. Больше всего принято рекомендаций, сделанных в форме рационализаторских предложений или письменных докладов в адрес руководства министерства. Для дальнейшего развития инициативы работников министерств в области совершенствования работы аппарата целесообразно, видимо, наметить практические меры для повышения действенности нредло- 162


жений. выдвигаемых по инициативе работников аппарата, и для контроля за их внедрением, установив твердый порядок рассмотрения таких предложений. Необходимо также повысить роль собраний общественных организаций министерств, обсуждающих вопросы организации и стиля управленческой работы аппарата.
Требует дальнейшего совершенствования работа коллегий министерств, призванных быть одной из демократических форм управления. Повышение деловитости в работе коллегии требует четкого определения круга вопросов, подлежащих рассмотрению па коллегии. В связи с этим представляется целесообразным разработать основные принципы организации работы коллегии и определить круг вопросов, подлежащих рассмотрению на коллегии.
Данные опроса служащих министерств дают возможность прийти к выводу о необходимости большей оснащенности министерств современной оргтехникой, об упорядочении и закреплении в правовой форме информационных потоков и отчетности.
ОРГАНИЗАЦИЯ ДОКУМЕНТАЛЬНОЙ ИНФОРМАЦИИ
В МИНИСТЕРСТВАХ
И. Г. Ж и х а р е в и ч
Министерства могут быть представлены как учреждения, где предметом и продуктом труда является информация, и прежде всего документальная информация. Основной вид документальной информации — документы на бумаге, хотя все шире в учреждениях применяются такие носители информации, как магнитные ленты, микрофильмы, перфокарты. В Министерстве цветной металлургии СССР, в частности, широко применяются документы, созданные с помощью звукозаписывающих аппаратов (диктофонов и магнитофонов).
Документы в министерствах, как и почти во всех отраслевых системах управления, обрабатываются вручную. Информация передается по каналам связи (почтовой, в лучшем случае телеграфной). Внутри министерств связь осуществляется как непосредственная передача документов от одного сотрудника к другому.
6*
163


Работа с документами отнимает большую часть времени, поэтому так велика роль в организации работы министерств системы документирования, которую неточно называют делопроизводством. Термин «делопроизводство» возник давно и первоначально толковался как документальное оформление решения того или иного вопроса. Потом возник термин «письмоводство», под ним понимали набор правил ведения переписки.
С выделением самостоятельных систем бухгалтерского и статистического учета, а также систем банковской, дипломатической, служебной документации старое понятие «делопроизводство» было фактически разрушено. В настоящее время у специалистов нет единого мнения о содержании этого понятия. Имеются десятки различных определений делопроизводства.
На наш взгляд, термин «делопроизводство» устарел. Процесс переработки документальной информации выступает в понятии «производство дел» не как средство функционирования учреждения, а как конечная цель. Средство превращается в цель, что может быть характерно только для чисто бюрократических учреждений.
Видимо, нельзя в работе с документальной информацией ограничиваться «производством дел», необходимо для обеспечения нормальной деятельности учреждений разрабатывать специальную систему документирования.
Отраслевая система, во главе которой стоит министерство, как всякая система управления, должна отвечать общим требованиям. Речь идет о надежности, качестве, оптимальности, оперативности управления.
Наибольшее внимание не только научных, но и практических работников привлекает вопрос оперативности работы министерств. Практика показывает, что мы не всегда своевременно реагируем на те или иные сигналы, которые получаем по системе информации.
Это связано с медленным движением документальной информации, поступающей в министерство, на всем пути следования от предприятия до конкретного исполнителя документа (в том числе по вине системы почтовой связи). В связи с этим, в частности, нередко затягивается принятие решений по тем или иным вопросам, что приводит к устареванию информации и мешает принятию оптимального решения.
Думается, что существует две основные причины не164


оперативности: сложность структуры отраслевых систем управления и излишняя централизация прав в аппарате управления.
Возьмем систему любого союзно-республиканского министерства. Например, Министерство легкой промышленности СССР имеет такую структуру управления. Центральным органом управления является союзное Министерство легкой промышленности СССР, следующий уровень — министерства союзных республик. Дальше идут областные управления, производственные объединения, тресты, а затем учреждения и предприятия. Таким образом насчитывается четыре уровня управления в системе легкой промышленности.
Если же посмотреть на структуру этих органов с точки зрения потоков информации, то можно насчитать огромное число ступеней. В министерстве следующие ступени: министр, заместитель министра, канцелярия министерства, функциональные подразделения (руководитель подразделения, заместители руководителя, начальники отделов, исполнители). Такая же картина вырисовывается в отраслевых управлениях. Множество ступеней есть и в республиканских министерствах. В трестах и в областных управлениях насчитывается не менее пяти ступеней: начальник (управляющий трестом), заместитель начальника, секретарь, начальники отделов, исполнители.
Легко представить себе всю сложность пути, по которому проходит информация, если она идет но всей системе управления. Изложенная схема показывает, что время движения информации не случайно очень велико. Для примера рассмотрим движение постановления Совета Министров СССР. Процедура такова: в центральном органе управления — союзном министерстве — во исполнение постановления издается приказ. На это затрачивается в лучшем случае две недели, потому что вопрос требует изучения, разработки мероприятий, подготовки проекта приказа, его согласования и т. д.
Затем три-пять дней приказ движется почтой до республиканского министерства, далее приказ республиканского министерства, подготовленный во исполнение приказа союзного министерства, перемещается несколько дней вниз до треста, а оттуда через определенное время доходит до предприятий — конкретных исполнителей. В общем затрачивается не менее месяца, пока правительствен165


ное постановление доходит до предприятии и можно приступить к его реализации.
Еще более длинный путь проходит информация, которая идет снизу вверх. Здесь время увеличивается вдвое, поскольку поступающие документы, как правило, проходят все ступени иерархической лестницы.
Если представить себе модель потока документальной информации в министерствах, то можно провести следующий подсчет: любой документ на имя министра проходит канцелярию (управление делами) несколько раз, его рассматривает министр, заместитель министра; затем документ попадает к секретарю главка, начальнику главка, ого заместителю, начальнику отдела и, наконец, к исполнителю, при этом через секретаря главка документ проходит несколько раз.
Если представить себе, что поступивший документ на каждом этапе задерживается один рабочий день, то общее время движения документальной информации от предприятия до конкретного исполнителя может исчисляться неделями.
Аналогично обрабатывается ответный документ, только здесь наряду с операциями «ознакомление с содержанием», «накладывание резолюций», добавляются операции «перепечатка на машинке», «согласование», «редактирование», «считка документа» и т. п. Подсчеты показывают, что по некоторым документам производится около 100 операций, многие из которых повторяются.
С содержанием некоторых документов знакомятся на разных стадиях до 30 раз, по редактированию и согласованию выполняется по 10 операций, один и тот же документ неоднократно перепечатывается, считывается, исправляется и т. д.
Эту систему надо перестраивать. Один путь повышения оперативности управления ясен: упрощение системы управления, сокращение числа уровней управления.
Можно достичь повышения оперативности работы министерств другим путем: необходимо изменить направление потоков информации. Вся документальная информация, поступающая в министерства, должна быть разделена на два потока. Видимо, небольшая часть документов, а именно документы принципиального для министерства характера, должна поступать на рассмотрение министра и заместителей министра. Все остальные доку166


менты нужно немедленно передавать в структурные подразделения, где также необходимо разделять потоки документальной информации. Документы, важные для данного главного управления или управления, должны быть переданы начальнику или его заместителям. Остальные бумаги идут в отделы.
Практика показывает, что зачастую задержка с рассмотрением документов связана с «пролеживанием» документов у руководителей того или иного ранга. Это объясняется чрезвычайной загруженностью руководителей, отсутствием у них времени для немедленного рассмотрения поступающих документов. Многие руководители сами рассматривают все вопросы как принципиального, так и оперативного характера.
Важно отметить, что право подписи документов имеют только руководители министерства и руководители структурных подразделений. Начальники отделов, главные специалисты, старшие инженеры права подписи документов не имеют. Это и приводит к задержке решения и принципиальных, и оперативных вопросов, тем более, что при представлении документов на подпись руководству усложняется порядок согласования, возникает «процедурное» согласование, в результате увеличиваются затраты времени на перепечатку, редактирование, считку и т. д.
Неоднократно говорилось о нехватке в учреждениях делопроизводственного персонала. В министерствах, например, па одну машинистку приходится до 50 специалистов. Это означает не только непроизводительные затраты труда специалистов, но и задержку в исполнении документов, снижение оперативности. Таким образом, оперативность работы министерств может быть повышена за счет расширения прав среднего и нижнего звена работников, за счет предоставления им права подписи документов текущего характера. И, наконец, необходимо привести в соответствие затраты труда на техническую обработку документов со штатами технических исполнителей.
Большие надежды возлагаются на автоматизацию, на создание отраслевых автоматизированных систем управления. Внедрение первых очередей АСУ в ряде министерств пока существенно не повлияло на повышение уровня работы. Отраслевые автоматизированные системы управления ограничиваются лишь сбором информации о 167


работе предприятий. Министерства получают возможность иметь ежедневную отчетность, но не всегда успевают оперативно отреагировать на эту информацию.
Повышение оперативности переработки информации в министерствах может быть достигнуто путем создания современной системы документирования, улучшения организации работы, введения четкого распорядка дня, расширения прав среднего и низового звена и внедрения средств механизации управленческого труда.
ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ АВТОМАТИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ
А. Г. Ольшанецкий
В настоящее время много внимания уделяется внедрению автоматизированных систем управления (АСУ).
Опыт разработки и экспериментального внедрения АСУ материально-технического снабжения показал, что проблемы правового обеспечения системы выступают на первый план наряду с такими проблемами, как математическое, экономическое, информационное, психологическое обеспечение. Круг вопросов правового обеспечения АСУ очень широк, он охватывает не только организационную структуру и функциональные обязанности, права и ответственность участников АСУ, но и комплекс правовых норм, выступающих в качестве ограничений при решении тех или иных многообразных задач управления.
Разработка таких серьезных и новых вопросов, как правовая защита информационного обеспечения, ответственность человека за решение, принятое по результатам машинной обработки информации или по рекомендации машины, достоверность документов — машинных носителей информации (перфокарт, перфолент, дублькарт, магнитных лент и т. д.) не под силу проектировщикам системы — экономистам, кибернетикам и т. д. Здесь требуются совместные усилия специалистов всех смежных отраслей, а в разработке правовых вопросов АСУ, конечно, ведущая роль принадлежит юристам.
Рассмотрим несколько конкретных элементов правового обеспечения автоматизированной системы управле168


ния. Правовые нормы выступают как составной элемент общей или частной модели управления. Но для того чтобы учитывать эти нормы в алгоритмах, при программировании, они должны быть формализованы. Формализация правовой нормы несовместима с ее неоднозначным противоречивым толкованием. Поэтому несовершенство отдельных норм, которое в условиях ручного управления подчас менее заметно, в условиях АСУ становится особенно наглядно.
Так, при проектировании АСУ материальными запасами было насчитано около 200 различных правовых норм, в той или иной степени влияющих на формирование запасов, причем среди них оказалось немало противоречивых. Поэтому опыт разработки АСУ еще раз подтвердил актуальность и правильность предложения о необходимости кодификации законодательства. Единый законодательный акт, разработанный на строго научных основах, крайне необходим, и если иметь в виду прогнозирование, то возможно, что через два-три года отсутствие такого акта станет тормозом на пути дальнейшего развития и совершенствования автоматизированных систем управления.
Несовершенство правового регулирования отдельных сторон действующей системы управления ставит перед разработчиками дилемму: либо закладывать в алгоритмы решаемых задач нормы «йе 1е^е Гегепйа», действие которых обеспечило бы осуществление оптимальных решений, либо отказаться от автоматизации ряда задач управления, оптимизация решения которых позволила бы получить значительный народнохозяйственный эффект. Правда, есть и третий путь, связанный с тем, что среди разработчиков практически нет юристов,— это игнорирование вопросов правового регулирования. И тогда АСУ превращается в мертворожденную систему.
В самом деле, цель АСУ — поиск оптимальных решений с помощью средств вычислительной техники. Но если найденное решение не может быть осуществлено из-за несовершенства правовой нормы, тогда в чем смысл АСУ, ибо оптимальность при данных правовых ограничениях не всегда является действенной оптимальностью.
Так, еще в 1966-1967 гг. НИИ ЦСУ СССР разработал автоматизированную подсистему управления мате169


риальными запасами в Латвийской ССР. Условно-экспериментальное опробование этой системы на примере 10 крупных предприятий показало, что ее внедрение ликвидирует так называемый дефицит металлопроката на каждом из этих предприятий примерно на 25%. В масштабе страны это сотни тысяч тонн металла. Однако, эта подсистема до сих пор не внедрена из-за правовых ограничений.
Министерства, как правило, запрещают своим предприятиям передавать (даже временно) сверхнормативные (или свободные) запасы предприятиям других ведомств. Органы же материально-технического снабжения ограничены в правах оперативного маневрирования и перераспределения материальных запасов. В результате создается не оправданный объективными причинами дефицит, когда в целом ресурсов достаточно, по ведомственная разобщенность препятствует их рациональному использованию в интересах всего народного хозяйства и без ущерба для отдельных предприятий и ведомств.
Нередко ссылаются па необходимость защищать хозяйственную самостоятельность предприятий. Безусловно, такая правовая защита крайне необходима, но она не должна служить узковедомственным интересам.
Сейчас много говорится об изменениях планирования, и прежде всего о недопустимости частых изменений в планах. Стабильность плана не допускает таких изменений. Однако многие изменения диктуются развивающимся производством. Каковы должны быть правовые последствия этих изменений? По результатам некоторых исследований около 30% сверхнормативных запасов материальных резервов образуется вследствие этих изменений. Поэтому роль права заключается в том, чтобы максимально ограничить отрицательные последствия этих изменений. Страшны не сами изменения, а их беспорядочность. Необходимо строго регламентировать порядок изменений государственного и отраслевых планов.
Опыт внедрения АСУ убедительно доказывает необходимость комплексного подхода к решению проблем, относящихся к совершенствованию методов управления. Правовые проблемы в этом комплексе занимают важное место. Их недооценка, а тем более игнорирование причиняет большой вред практике, приводит к серьезным отрицательным результатам в управлении экономикой,


РАЗДЕЛ IV
ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ ПРОМЫШЛЕННЫХ МИНИСТЕРСТВ С ПРЕДПРИЯТИЯМИ И ОБЪЕДИНЕНИЯМИ
ОБЩИЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВЫХ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ВНУТРИ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ
Доктор юридических наук, профессор
В. В. Л а п т е в
Руководство промышленностью и хозяйственная система
В процессе руководства и осуществления хозяйственной деятельности между промышленными министерствами, предприятиями и объединениями складываются правовые отношения. Для правильного понимания природы этих отношений необходимо выяснить характер хозяйственного руководства как специфической формы государственной деятельности. Это не всегда учитывается в правовой науке, нередко управление хозяйством рассматривается лишь как вид управления вообще, недооценивается специфика управляемого объекта — хозяйственной деятельности.
Между тем это является определяющим для понимания хозяйственного управления. Дело в том, что хозяйственное управление представляет собой функцию хозяйственной деятельности.
Хозяйственное управление остается одним из видов государственного управления. Но оно имеет такие черты, которые не присущи управлению вообще, например хозяйственный расчет, экономические методы руководства и другие, определяемые характером управляемого объекта. Вместе с самой хозяйственной деятельностью управ171


ление ею составляет единый комплекс отношений общо- ственного производства.
Нельзя забывать и того, что управление хозяйством — это не только руководство определенной деятельностью, но и управление имуществом 1, средствами и предметами труда, ибо хозяйственная деятельность есть использование имущества в хозяйственных целях. Поэтому в процессе такого управления складываются хозяйственные отношения, сочетающие планово-организационные и имущественные элементы. Такой характер имеют в основном отношения, складывающиеся в процессе хозяйственного руководства не только между министерствами, объединениями и предприятиями (отношения по вертикали), но и межд^ самими предприятиями или объединениями, не соподчиненными между собой (отношения по горизонтали). Отношения по горизонтали и по вертикали составляют единый комплекс хозяйственных отношений, хотя в пределах единого понятия хозяйственных отношений различия между отношениями по горизонтали и по вертикали отнюдь не стираются, они остаются разными видами хозяйственных отношений 2.
При анализе правовых отношений между промышленными министерствами, предприятиями и объединениями необходимо учитывать, что все эти субъекты права обладают определенным единством, являются государственными хозяйственными органами, которые ведут хозяйственную деятельность и руководят ею. Конечно, это разные виды хозяйственных органов, обладающие специфическими особенностями, предопределяемыми их функциями и местом в системе социалистического хозяйствования. Если министерства осуществляют главным образом планово-организационные функции, то предприятия выполняют в основном функции оперативно-хозяйственные, а объединения — и те и другие.
Хозяйственные органы всех видов входят в определенную хозяйственную систему, под которой понимается стабильная экономическая и правовая взаимосвязь предприятий и организаций, возглавляемых единым органом 1 В. К. Мамутов. Предприятие и вышестоящий хозяйственный орган. Изд-во «Юридическая литература». 1969. стр. 32.
2 «Хозяйственное право». Изд-во «Юридическая литература», 1970, стр. 18—26.
172


хозяйственного руководства — центром системы. Хозяйственную систему составляют, например, все предприятия и организации, подчиненные одному министерству или одному главку. Одна система входит в состав другой.
Орган, возглавляющий систему, управляет входящими в нее хозорганами. Однако этим его функции не исчерпываются, поскольку он осуществляет и некоторые оперативно-хозяйственные функции, имеет определенное имущество, дающее возможность руководить не только административными, но и экономическими методами. Так, промышленные министерства наделены материальными и финансовыми фондами и резервами — имуществом, используемым министерством от своего имени, но в интересах системы и народного хозяйства в целом. Это имущество находится в оперативном управлении министерства и составляет экономическую базу его участия в хозяйственных отношениях, сочетающих планово-организационные элементы с элементами имущественными.
В литературе обычно система рассматривается лишь с экономической или организационной точки зрения, а ее правовое значение из виду упускается. Такой подход представляется неправильным: хозяйственная система — это своеобразный правовой институт, он еще только складывается и развивается, но уже можно сделать некоторые выводы о его юридической природе.
Весьма распространено понимание правового значения хозяйственной системы, при котором ее пытаются приравнять к субъекту права и оценивать с этих позиций. Стремление к такому приравниванию само по себе понятно, ибо институт субъекта права известен давно и привычен для юристов, а институт хозяйственной системы нов и пе разработан. В подобных случаях нередко новые категории подводятся под уже известные понятия. Это обычно не способствует выяснению истинной природы развивающихся в реальной жизни явлений. Нечто подобное происходит и с институтом хозяйственной системы, квалификация которой только как субъекта или не-субъекта права не раскрывает своеобразия этого института.
Хозяйственная система — адресат плановых заданий, ей выделяются ассигнования из бюджета, кредитные лимиты, материальные, финансовые фонды и резервы. Однако сама система в целом не выступает как единый субъ173


ект права, центр системы действует в качестве органа хозяйственного руководства от своего имени, в интересах системы.
Экономическое единство такой системы меньшее, чем единство хозяйственного органа. Для юридического выражения этого единства непригоден институт субъекта права. Хозяйственная система представляет собой своеобразный правовой институт, который выражает экономические связи, не достигающие степени интеграции, необходимой для того, чтобы все звенья системы, взятые вместе, составили единый субъект права. Особенно наглядно это видно в хозяйственной системе промышленного министерства.
Этот подход способствует и правильному пониманию правовой природы главных производственных управлений (главков) министерств. Главк структурно входит в состав министерства, однако он имеет самостоятельную компетенцию по руководству предприятиями и может выполнять не только управленческие, но и хозяйственные функции для всей объединяемой им системы. При этом в качестве субъекта права действует именно главк, а но сама по себе система руководимых им предприятий.
Большой интерес представляет вопрос о правовом положении объединений. Процесс их создания протекает не только в Советском Союзе, но и в других социалистических странах. Проведение экономической реформы требует дальнейшего развития объединений, поскольку, сочетая планово-организационные и оперативно-хозяйственные функции, они дают возможность широко использовать экономические методы руководства хозяйством, внедрять хозрасчет в управление производством.
Организация управления целыми отраслями промышленности (химической, угольной, нефтяной, приборостроительной) через хозрасчетные объединения и разработка Общего положения о них требуют решения вопроса о правосубъективности объединений. Этот вопрос неодинаково решается в объединениях разного типа. В государственном промышленном хозрасчетном объединении, в состав которого входят производственные единицы, пользующиеся правами предприятия, субъектом права должно быть признано не объединение в целом, а его управление. Напротив, в производственном объединении (комбинате), в состав которого входят фабрики, заводы и другие произ174


водственные единицы, не пользующиеся правами предприятия, субъектом права выступает объединение в целом. Разумеется, производственные единицы всякого объединения также являются субъектами права, но объем их правосубъектности неодинаков.
Правовые отношения в хозяйственной системе
Хотя звенья хозяйственной системы и сохраняют положение самостоятельных субъектов права, однако вхождение их в систему создает такие постоянные связи между ними, которые определяют характер правовых отношений внутри системы.
В соответствии с законодательством центр системы распределяет и перераспределяет между ее звеньями плановые задания, материальные, финансовые фонды и ресурсы. При определенных условиях между звеньями системы могут перераспределяться и права, что связано с принципиальной однородностью хозяйственных прав промышленных министерств, объединений и предприятий. Так, министерства СССР могут передавать часть своих прав предприятиям и объединениям3. Думается, что следовало бы и другим центрам систем предоставить возможность передавать свои права нижестоящим звеньям.
Что же касается передачи прав нижестоящих звеньев, например предприятий, вышестоящим органам хозяйственного руководства, то это в принципе не допускается. Однако в некоторых случаях предусматривается возможность такой передачи по согласованию вышестоящего органа с предприятиями, например при передаче предприятиями объединениям права использовать часть фондов экономического стимулирования (централизация фондов). Этому порядку следовало бы придать более общее значение.
Исходя из такого же принципа, следовало бы определить и компетенцию совета директоров объединений. Создание этого органа способствует развитию демократических начал в руководстве хозяйством, сочетанию еди3 Л. М. Борщевский. Передача прав вышестоящих органов управления нижестоящим. «Советское государство и право», 1969, № 8, стр. 58; 10. С. Ц и м е р м а н. Промышленное министерство СССР в условиях хозяйственной реформы. «Советское государство и право», 1969, № 10, стр. 76.
175


ноначалия с коллективностью руководства, помогает учитывать интересы как системы в целом, так и отдельных предприятий.
Эффективность деятельности совета директоров возрастает, если он будет строиться не как чисто совещательный орган при руководителе объединения, а как орган, решающий некоторые вопросы хозяйственной деятельности 4 . Следовало бы установить, что совет директоров по одним вопросам принимает рекомендации, а по другим — решения обязательного характера. Обязательные решения совет должен был бы принимать по тем вопросам, которые связаны с централизацией функций и средств предприятий, определением размеров отчислений на содержание аппарата, утверждением перспективного и годового плана на основе полученных плановых заданий, с утверждением отчета объединения. Интересный опыт в этом отношении имеется в некоторых зарубежных социалистических странах, например в Польше.
Правовые отношения в хозяйственной системе предопределяются хозрасчетом, развивающимся в деятельности ее звеньев. В настоящее время поставлена задача развить полный хозрасчет, под которым понимается не только хозрасчет предприятий, как это было привычным раньше, но и всеобъемлющий хозрасчет, охватывающий все звенья хозяйственной системы. Хозрасчет складывается в деятельности и предприятий, и их подразделений, и органов хозяйственного руководства.
Некоторые ученые отрицают возможность хозрасчета органов хозяйственного руководства на том основании, что они осуществляют «властно-организационную» деятельность, которая не принимает товарной формы5. Подобные взгляды опровергает практика развития хозрасчета в деятельности хозяйственных объединений и главных управлений министерств.
Хозрасчет в управлении производством основывается на том, что социалистические предприятия и организации входят в определенную хозяйственную систему, а 4 И. М Конин. Совершенствование правового регулирования организации и деятельности хозяйственных объединений. «Советское государство и право», 1969, № 2, стр. 116.
5 С. Н. Братусь. Хозяйственная реформа и советское право. «Ученые записки ВНИИСЗ», вып. 10, 1967, стр. 8.
176


возглавляющий ее орган сам — звено хозяйственного комплекса. Такой орган хозяйственного руководства должен строить свою деятельность па хозрасчетных началах, в противном случае нельзя будет организовать на хозрасчете деятельность отрасли или подотрасли. Хозрасчет органа хозяйственного руководства вытекает из того, что управление производством есть функция самой производственной деятельности. Поскольку же последняя строится на началах хозрасчета, то и управление ею должно быть хозрасчетным.
Хозрасчет органов хозяйственного руководства проявляется еще и в том, что они сочетают в своей деятельности планово-организационные и оперативно-хозяйственные функции. Последние выполняются обычно предприятиями, но во многих случаях экономически целесообразно централизовать некоторые из них и осуществлять на уровне объединения или главка. К числу таких функций относятся, например, материально-техническое снабжение и сбыт продукции, выполнение научно-исследовательских, проектно-конструкторских работ, грузовые перевозки, централизованные расчеты по некоторым хозяйственным операциям и т. д. Хозрасчетный орган управления для осуществления своих функций должен обладать материальными и финансовыми фондами и резервами, включая фонд материального поощрения и фонд развития производства. Наличие таких фондов и резервов дает возможность органу управления воздействовать на работу предприятий экономическими методами, создает материальную заинтересованность в результатах хозяйственной деятельности. Необходимый элемент управленческого хозрасчета — ответственность органа руководства за результаты работы возглавляемой системы 6.
Таким образом, в современных условиях хозрасчет развивается не только в товарно-денежных отношениях, 6 Подробнее о хозрасчете органов хозяйственного руководства см.: Б. В. Р а к и т с к и й. Формы хозяйственного руководства предприятиями. Изд-во «Наука», 1968, стр. 137—146; В. Ш тун дюк. Отраслевой хозрасчет и управление производством. «Вопросы экономики», 1968, № 12, стр. 35; А. Г. Певзнер. Хозрасчет в производственных объединениях. Изд-во «Экономика», 1968; «Хозрасчет и управление (теория, опыт, перспективы)». Изд-во «Экономика», 1970; Г. С. М е р г е л о в. Хозрасчет в органах управления отраслью. Ивд-во «Экономика», 1971.
1/|7 Организация работы министедств 177


ио и в таких отношениях, которые связаны с ними, хотя сами и не являются товарно-денежными. Некоторые экономисты правильно характеризуют все эти отношения как планово-стоимостные7. Такие планово-стоимостные или хозяйственные отношения складываются не только между предприятиями, но и между ними и вышестоящими хозяйственными органами, а также между подразделениями предприятия, между этими подразделениями и предприятием в целом. Единство и дифференциация планово-стоимостных, хозяйственных отношений предопределяет общую принципиальную основу и особенности форм хозрасчета предприятия, органа хозяйственного руководства, внутризаводского хозрасчета.
Разумеется, в пределах системы складываются не только планово-стоимостные, хозяйственные, но и административные отношения, не имеющие имущественного содержания. Вместе с тем наиболее характерны для хозяйственных систем отношения хозяйственные. С этим связано и применение экономических методов руководства. Однако методы эти развиваются медленно в значительной мере из-за неотработанности правового механизма хозяйственной реформы, а также вследствие сложившихся у некоторой части хозяйственников привычек руководить административными методами. Не способствуют развитию экономических методов и неправильные научные трактовки, отрицание некоторыми учеными самостоятельности экономических методов и отождествление их с экономически обоснованными административными методами 8.
Между тем и экономические, и административные методы вполне самостоятельны. Экономические методы руководства состоят в стимулировании хозяйственной деятельности с помощью материального поощрения и ответственности за результаты работы. Экономические методы гибки и эффективны, поскольку они воздействуют на материальные интересы отдельных людей и целых коллективов. Однако в условиях социалистического хозяйства они должны сочетаться с методами административными, 7 О. Н. Пашкевич. Хозяйственная реформа и предприятие. Минск, изд-во «Наука и техника», 1969, стр. (52.
8 Ю. М. Козлов. Методы управления народным хозяйством СССР. «Советское государство и право», 1968, № 4, стр. 71—76.
178


основанными на прямых предписаниях, которые обязательны для предприятий и выражают интересы всего общества. И экономические, и административные методы облекаются в правовые формы.
Немалую роль в медленном развитии экономических методов играют недостатки планирования, еще имеющиеся несмотря на проводимые меры по его улучшению. Планирование «от достигнутого уровня», частые изменения планов, установление дополнительных заданий и включение их выполнения в условия премирования — все это приводит к тому, что не действует в полной мере принцип хозяйственной реформы, согласно которому предприятия должны быть заинтересованы в принятии напряженных планов.
Совершенствование планирования хозяйственной деятельности, введение четкого порядка утверждения, изменения планов и установления дополнительных заданий способствовало бы исправлению такого положения. Следовало бы, в частности, предусмотреть, что дополнительные задания могут устанавливаться либо с согласия предприятия, либо без такого согласия, но с применением правового режима, действующего в отношении изменения планов, т. е. с обязательным внесением изменений во все взаимосвязанные показатели плана.
В известной мере советское законодательство уже пошло по такому пути. В соответствии с новым Положением о поставках продукции производственно-технического назначения наряды на поставку сверхплановой продукции, если она еще не изготовлена, могут выдаваться лишь с согласия предприятия-поставщика. Таким образом, здесь используется метод не подчинения, а согласования.
Использование такого метода правового регулирования вполне соответствует тому, что в условиях хозяйственной реформы в отношениях по вертикали развиваются взаимные права и обязанности их участников, прежде всего в отношениях, складывающихся в хозяйственных системах между предприятиями и вышестоящими органами. Однако права нижестоящих звеньев нередко при этом нарушаются, и вышестоящие хозяйственные органы не несут ответственности за материальный ушерб, причиненный предприятиям их неправильными действиями.
^/28 Организация работы министерств 179


Например, в 1968 г. одному из машиностроительных заводов было установлено задание изготовить моторы с алюминиевой обмоткой вместо медной, несмотря на возражения завода, который не был готов к такой технологии. Поскольку производство наладить не удалось, отраслевое главное управление Министерства электротехнической промышленности СССР было вынуждено отменить задание и предложило заводу работать по старой технологии, основанной на использовании меди. Однако ранее заводу в соответствии с первоначальным заданием был выделен фонд на алюминий. И хотя он был заводу не нужен, его пришлось получать и оплачивать.
Вместе с тем отсутствовали фонды на медь, а значит, и не было возможности изготовить моторы. Но поскольку договоры на их поставку были заводом уже заключены, заказчики взыскивали с завода крупные штрафы за непоставку. Все это сильно подорвало финансовое положение завода. Причиной этих осложнений были неправильные действия главка. Но никакой ответственности главк за такие результаты своей деятельности не понес, все неблагоприятные последствия его плохой работы полностью легли на предприятие.
Чтобы обеспечить соблюдение законности в отношениях по руководству хозяйством, представляется необходимым выработать юридические гарантии осуществления хозяйственных прав предприятий и организаций. Такими гарантиями могли бы быть возложение на государственный арбитраж контроля за законностью актов органов хозяйственного руководства — министерств, главков, объединений — и установление ответственности последних за материальный ущерб, причиненный по их вине предприятиям. Источником средств для возмещения ущерба в подобных случаях могут быть резервы для оказания финансовой помощи предприятиям и организациям, имеющиеся в министерствах, а также фонды и резервы, которые создаются в объединениях и главках при переводе их на хозрасчет. Решение спорных вопросов, возникающих при этом, следовало бы возложить на государственный арбитраж. Подобный порядок установлен в некоторых социалистических странах и дает положительный результат. В частности, большой интерес представляет опыт ГДР.
180


Совершенствовать правовое регулирование хозяйственных отношений
Руководство хозяйством осуществляется в разных формах, которые развиваются и наполняются новым содержанием в условиях проводимой экономической реформы. Большое значение приобретает такая форма руководства хозяйством, как нормативное регулирование хозяйственной деятельностью, установление правовых норм, определяющих порядок социалистического хозяйствования. Нормативное регулирование придает стабильность хозяйственным отношениям, право закрепляет хозяйственную самостоятельность предприятий и организаций, обеспечивает хозрасчет в их деятельности. Разумеется, когда мы говорим о нормативном регулировании, речь идет не о мелочной регламентации деятельности предприятий и организаций, а об издании норм общего характера, создающих простор для хозяйственной инициативы. Такие нормы издаются не только законодательными органами и правительством, но и органами хозяйственного руководства.
Руководство предприятиями и объединениями с помощью нормативного регулирования осуществляется и министерствами, определяющими таким путем порядок хозяйственной деятельности в своей системе. Нужно при этом учитывать, что далеко не всегда руководство должно выражаться в правовых нормах императивного характера.
Во многих случаях полезнее оказываются рекомендательные нормы, которые не содержат обязательных предписаний, а рекомендуют наиболее рациональные способы хозяйствования, применяемые предприятиями по своему усмотрению с учетом особенностей хозяйственной деятельности каждого предприятия.
С помощью рекомендательных норм министерства могут воздействовать на предприятия и при решении таких вопросов, которые отнесены к компетенции самих предприятий. Например, в соответствии с законодательством предприятия имеют право самостоятельно утверждать положения о внутризаводском хозрасчете, о цехах и дру- 1их подразделениях. Однако правильно поступают те министерства, которые разрабатывают типовые положения о внутризаводском хозрасчете, о подразделениях пред9*
181


приятия. Эти типовые положения доводятся до предприятий в качестве рекомендательных норм, не стесняя инициативы предприятий, они помогают разрабатывать конкретные положения с учетом условий хозяйственной деятельности каждого предприятия.
Основу рациональной организации правовых отношений между хозяйственными органами составляет соответствующее новым условиям хозяйственное законодательство. Однако действующее хозяйственное законодательство отстает от развития экономики, поэтому в определенной степени сдерживает это развитие. Хозяйственное законодательство чрезвычайно громоздко. В нем есть противоречия, отсутствует должная согласованность в регулировании отношений по горизонтали и вертикали.
Принимаются меры по совершенствованию хозяйственного законодательства: издаются новые нормативные акты, готовится систематическое собрание законов и постановлений СССР, инкорпорация законодательства. Несомненно, это имеет положительное значение. Вместе с тем инкорпорация не решит основных вопросов совершенствования хозяйственного законодательства, поскольку нормативные акты будут включаться в систематическое собрание без изменения их содержания.
В Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 декабря 1970 г. «Об улучшении правовой работы в народном хозяйстве» 9 указывается, что собрание действующего законодательства должно издаваться с целью обеспечить министерства, ведомства, исполкомы местных Советов, другие государственные и хозяйственные органы законодательными актами. Таким образом, инкорпорации придается в основном информационное значение. Вместе с тем указанное постановление для совершенствования хозяйственного законодательства предусматривает подготовку предложений о разработке в течение ближайших 3—4 лет проектов кодификационных и других важнейших законодательных актов и постановлений правительства. Иными словами, речь идет о необходимости кодифицировать хозяйственное законодательство.
Кодификация хозяйственного законодательства должна быть, на наш взгляд, проведена путем издания Хозяйственного кодекса СССР, который явится основным за9 СП СССР, 1971, № 1, ст. 1.
182


коном, закрепляющим новые формы и методы хозяйствования. Необходимо издать и некоторые нормативные акты текущего характера, относящиеся к регулированию отдельных вопросов хозяйственной деятельности, которые могут быть разработаны в более короткие сроки.
Важной предпосылкой совершенствования правового регулирования народного хозяйства является всемерное развитие науки хозяйственного права. В связи с важным значением науки хозяйственного права в современных условиях задачи ее развития были рассмотрены на заседании Секции общественных наук Президиума АН СССР. В результате обсуждения этого вопроса Секция приняла 4 апреля 1969 г. решение «О разработке в Институте государства и права проблем хозяйственного права». В решении отмечается, что разработка проблем хозяйственного права составляет одно из наиболее важных и перспективных направлений в правовой науке. Секция одобрила деятельность сектора хозяйственного права и проблем управления промышленностью Института государства и права АН СССР по изучению хозяйственно-правовых вопросов и признала необходимым развитие этих исследований для создания фундаментальных трудов по хозяйственному праву.
Секция признала необходимым разработать Хозяйственный кодекс СССР как обобщающий закон, закрепляющий новые формы и методы хозяйствования и приводящий в единую систему нормативные акты хозяйственного законодательства. Проект основных положений Хозяйственного кодекса СССР уже разработан.
Последовательное проведение этого решения Секции общественных наук Президиума АН СССР в жизнь будет способствовать развитию науки хозяйственного права, поможет совершенствованию правового регулирования экономики, улучшению руководства хозяйством.
Рациональная организация правовых отношений между хозяйственными органами во многом зависит от постановки юридической службы в народном хозяйстве. Однако до последнего времени правовая работа в народном хозяйстве недооценивалась. В некоторых министерствах и ведомствах, на предприятиях и в организациях этой работе не уделялось должного внимания. В результате нарушалась законность в хозяйственной деятельности, не выполнялись хозяйственные договоры, предприя183


тия уплачивали крупные штрафы и неустойки, несли значительные непроизводительные расходы.
В Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 декабря 1970 г. «Об улучшении правовой работы в народном хозяйстве» намечены меры по улучшению деятельности юридических служб предприятий и ортанизаций. В нем указывается на необходимость повысить уровень правовой работы в народном хозяйстве, строго соблюдать социалистическую законность в деятельности предприятий и организаций, шире использовать правовые средства для решения задач по повышению экономической эффективности общественного производства, по укреплению государственной дисциплины, выполнению плановых заданий и договорных обязательств. Для определения задач и функций юридической службы в новых условиях будет разработано Общее положение о юридическом отделе, старшем юрисконсульте (юрисконсульте) предприятия, организации и учреждения.
Должна быть улучшена и подготовка юридических кадров для народного хозяйства. Сейчас юридические вузы готовят в основном лишь юристов общего профиля с расчетом их использования в основном в судебно-прокурорских органах. Выпускники юридических вузов приходят на работу в народное хозяйство часто плохо подготовленными, без знания экономики, хозяйственного права. Представляется необходимым создать хозяйственно- правовые отделения в юридических вузах, задачей которых должна быть подготовка кадров юристов для народного хозяйства.
Совершенствование правового регулирования экономики будет способствовать решению задач улучшения руководства народным хозяйством, поставленных XXIV съездом партии.
<84


ПРОМЫШЛЕННОЕ МИНИСТЕРСТВО И ОБЪЕДИНЕНИЕ
В УСЛОВИЯХ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ РЕФОРМЫ
А. А. Ш о х и н
В руководстве промышленностью наряду с отраслевым принципом действует также территориальный принцип руководства. На сентябрьском (1965 г.) Пленуме ЦК КПСС было указано на необходимость их рационального сочетания Вопрос о сочетании этих принципов в руководстве народным хозяйством можно рассматривать в нескольких аспектах. Например, с точки зрения взаимоотношений отраслевых органов с территориальными органами хозяйственного руководства. Но и внутри системы органов хозяйственного руководства отраслью необходимо оптимальное сочетание названных принципов. Наилучшим образом это возможно в рамках хозяйственных объединений.
Министерство во многих отраслях промышленности руководит предприятиями и организациями через специально создаваемые органы — хозяйственные объединения. Как правило, это отрасли промышленности с большим числом мелких и средних предприятий, а также со значительным территориальным масштабом деятельности. Создание промышленного объединения означает, что в системе министерства обособляется группа предприятий и организаций во главе с хозяйственным органом, занимающим промежуточное положение между министерством и предприятием. Для такого обособления специфичны, как правило, ограниченный территориальный масштаб деятельности и отраслевая принадлежность предприятия.
Если для министерства как центра системы преимущественное значение имеет отраслевая принадлежность предприятий, то в территориальном объединении в одинаковой мере учитывается как территориальный, так и отраслевой характер деятельности. Отмеченная особенность должна учитываться не только при создании или
1 См. А. Н. Косыгин. Об улучшении управления промышленностью, совершенствовании планирования и усилении экономического стимулирования промышленного производства. Политиздат, 1965, стр. 18.
185


реорганизации объединения, но и при определении его компетенции особенно в плане ее сопоставления с компетенцией министерства.
С изложенных позиций представляется более чем спорным высказанное в литературе суждение о нецелесообразности сочетания в одном органе планово-регули- рующих и оперативно-хозяйственных функций. В доказательство, как правило, ссылаются на историю управления промышленностью, на не оправдавший себя опыт создания отраслевых хозрасчетных объединений на базе синдикатов. Действительно, указанные объединения были ликвидированы, но причиной того была не порочность этой формы, а нарушение сочетания отраслевого и территориального принципа руководства промышленностью.
Объединение — одна из правовых форм экономической интеграции, но не единственная. Применение той или иной формы интеграции должно быть экономически обосновано. Когда в создании объединения нет необходимости, но вместе с тем трубуется соединить усилия нескольких предприятий, то правовой формой экономической интеграции может стать хозяйственный договор, например его разновидность — договор о совместной деятельности.
Используя его, можно, если потребуется, сосредоточить выполнение тех или иных работ на одном из предприятий. Для начала целесообразно ограничить число участников договора рамками отраслевой принадлежности, но этот процесс неизбежно выйдет за пределы отрасли.
Вполне возможно заключение договора о совместной деятельности, влекущее возникновение нового субъекта права, который будет осуществлять для его участников производственно-хозяйственную деятельность вспомогательного характера. Действующее законодательство применительно к предприятиям этот вопрос обходит молчанием.
Промышленное министерство и предприятия являются хозяйственными органами. При этом если министерство выполняет преимущественно планово-регулирующие и хозяйственно-управленческие функции, то предприятие— оперативно-хозяйственные. Что касается промышленного объединения, то, как отмечалось, в его деятельности в равной мере сочетаются планово-организационные и опе186


ративно-хозяйственные функции2. Думается, что такое сочетание должно рассматриваться не в количественном, а в качественном отношении, в плане их взаимозависимости. Планово-регулирующая деятельность — это предпосылка и в то же время продолжение оперативно-хозяйственной деятельности, и наоборот, т. е. они находятся в сложном диалектическом единстве, определяющем правовую природу объединения.
Признание объединения наряду с предприятием и министерством особым видом хозяйственного органа, предопределяет необходимость учесть специфику деятельности объединения в правовом регулировании, в частности в регулировании его взаимоотношений с министерством как центром хозяйственной системы.
В юридической литературе наиболее рациональным признается такой способ регламентации прав и обязанностей предприятий., при котором к компетенции предприятия должны относиться все права, не запрещенные законом или не отнесенные к компетенции вышестоящего органа. Условно такой метод назван методом «исключения» 3. Защита хозрасчетных интересов предприятий и их. самостоятельности, следовательно, предполагает, что к компетенции вышестоящих по отношению к предприятию органов относятся только те права, на принадлежность которых данному хозоргану прямо указано в нормативных актах. Именно таким методом должна определяться компетенция министерства и промышленного объединения в плане их соотношения между собой.
Что же касается соотношения компетенции министерства, его отраслевого главка, с одной стороны, и объединения, с другой, то они должны взаимно дополнять друг друга. Права, принадлежащие объединению, ни в коем случае не должны входить в компетенцию министерства. Принадлежность одного и того же права двум хозорганам, один из которых вышестоящий,— состояние противоестественное. И к чему оно приводит, показывает встречающаяся еще практика доведения плановых заданий до предприятий, входящих в объединение, как 2 В. В. Лаптев. Предмет и система хозяйственного права. Изд-во «Юридическая литература», 1969, стр. 60.
3 В. В. Лаптев. Правовое положение государственных промышленных предприятий в СССР. Изд-во АН СССР, 1963, стр. 49.
187


министерством непосредственно, так и аппаратом объединения.
Динамика хозяйственных отношений может вызывать необходимость перераспределения компетенции между хозяйственными органами. Такая ситуация возможна в отношении между министерством и объединением, с одной стороны, и между предприятием и объединением, с другой.
Передача вышестоящим органам прав, принадлежащих предприятию, возможна только с его согласия. Что же касается аналогичного процесса перераспределения прав между министерством и объединением, то он в нормативных актах четко не определен. Общее положение о министерствах СССР (п. 8) предусматривает лишь возможность передачи прав общесоюзными министерствами нижестоящим хозорганам. В законодательстве следует определить, с какими хозорганами должна согласовываться передача, какие права министерство вправе передавать нижестоящим хозорганам. При решении последнего вопроса, очевидно, нет необходимости детально перечислять права, которые могут быть переданы, однако при этом следует учесть, что министерство — это орган прежде всего перспективной экономической политики, а не оперативного управления. Передаваться могут только те права, которые не подрывают принципа централизованного руководства отраслью. Поскольку хозорганы наделены правами и обязанностями не для того, чтобы перепоручать их друг другу, а для непосредственной реализации, то передача возможна и необходима как переходной этап в поисках оптимального варианта распределения компетенции, в первую очередь, между министерством и объединением. Компетенция объединения не должна сводиться к роли простого передаточного звена.
Очень важен вопрос о судьбе переданных хозорга’ пу прав, например прав, переданных предприятием объединению. Применительно к объединению это означает, что переданные предприятиями права могут быть у него изъяты, если целесообразность в централизации функций в последующем отпадет.
В условиях хозяйственной реформы становится наиболее типичной такая связь между объединением и предприятием, при которой организационно-правовая зависимость аппарата объединения и подведомственных пред-
188


приятии все чаще дополняется и имущественно-правовой. Первым этапом в этом процессе следует считать расширение хозяйственной самостоятельности объединений, предоставление им права создания централизованных фондов и резервов. Логическим завершением этого процесса будет материальная ответственность и поощрение за результаты хозяйственной деятельности, следовательно, ьнедрепие хозяйственного расчета.
Хозяйственная система промышленного министерства должна характеризоваться не только организационно-правовой, но и имущественно-правовой связью между ее структурными подразделениями и их взаимозависимостью.
ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ПО ИМУЩЕСТВУ
В СИСТЕМЕ ПРОМЫШЛЕННЫХ МИНИСТЕРСТВ
Кандидат юридических наук
3. М. Заменгоф
Правильная организация имущественных отношений между предприятиями и министерствами — одна из важнейших предпосылок функционирования предприятия на основе хозрасчета, внедрения хозрасчетных начал в вертикальные отношения, эффективного использования экономических методов руководства предприятиями со стороны министерств. Дальнейшее совершенствование внутрисистемных отношений требует четкого теоретического осмысливания содержания и сущности этих отношений, юридической природы и характера имущественных прав министерств.
В юридической литературе при анализе таких прав обычно различают, с одной стороны, права министерств (и иных органов хозяйственного руководства) на денежные средства, предоставляемые им для оплаты труда своих работников и для других расходов, вытекающих из выполнения возложенных на них функций, а также на имущество, необходимое для обеспечения нормальных условий деятельности аппарата управления (эти права трактуются как право оперативного управления), и, с другой стороны, права по распоряжению государствен-
9 Организация работы министерств 189


ным имуществом в порядке осуществления властной плано- во-регулирующей деятельности по руководству хозяйственной системой (наделение предприятий средствами, перераспределение между ними финансовых и материальных ресурсов и т. д.). При этом, как правило, упускается из виду, что правовые формы такого распоряжения дифференцируются в зависимости от характера и правового режима объектов, на которые направлена плапово-регу- лирующая деятельность. А это, в свою очередь, обусловливает различия в правовом регулировании имущественных отношений, складывающихся между предприятиями и министерствами в процессе осуществления последними указанной деятельности.
Одно дело, когда министерство в пределах своей компетенции предписывает подведомственному предприятию то или иное направление в использовании или движении имущества, находящегося в оперативном управлении данного предприятия (перераспределяет денежные средства или материальные ресурсы, изымает излишки оборотных средств и т. п.). В этих случаях задача правового регулирования состоит в том, чтобы четко разграничить компетенцию предприятий, осуществляющих оперативное управление закрепленным за ними имуществом, с одной стороны, и министерств, распоряжающихся этим же имуществом в порядке планового руководства, с другой, а также создать систему правовых гарантий против незаконного вмешательства министерств в имущественную сферу предприятий.
Другое дело, когда речь идет о распоряжении централизованными резервами и фондами, обособленными в рамках министерств, как центров хозяйственных систем, и предназначенными для финансового обеспечения и экономического регулирования деятельности системы в целом
В литературе высказано мнение, согласно которому централизованные резервы и фонды пе составляют обособленного имущества органов хозяйственного руководства и последние не обладают имущественной правосубъектностью в отношении этих средств, а лишь заведу-
1 Анализ таких резервов и фондов см.: С. 3. М и х а й л и н. Правовое регулирование централизованных фондов и резервов министерств. «Хозяйственноправовые вопросы управления промыщ- денностью». Донецк, 1969, стр. 56—93.
190


к)т ими, как маневренным резервом для последующего распределения между предприятиями от имени государства 2.
Такое утверждение пе основано на действующем законодательстве, пе соответствует хозяйственной практике и поэтому было подвергнуто обоснованной критике 3.
Централизованные резервы и фонды создаются в распоряжении министерств, фиксируются и обособляются в сводных балансах министерств, их средства хранятся на расчетных или специальных счетах министерств. Последние распоряжаются ими в пределах, установленных законом, и по предусмотренным законом направлениям от своего имени, а отнюдь не от имени государства. При этом далеко не все средства используются для последующего распределения между подведомственными предприятиями: часть средств резервов и фондов предназначена для осуществления непосредственной хозяйственной деятельности самим министерством (например, выдача предприятиям возвратных ссуд из резерва министерств и ведомств для оказания финансовой помощи; организация конкурсов и выставок, проведение конференций, составление и издание каталогов и информационных листков по обмену опытом за счет централизованного фонда ширпотреба) или для финансового обеспечения и материального стимулирования работ, важных для системы в целом (например, финансирование за счет централизованного фонда развития производства капитальных вложений, имеющих значение для отрасли в целом; выплата премий и оказание единовременной помощи работникам подведомственных предприятий из средств фонда министра; премирование из средств централизованного фонда
2 С. Н. Братусь. Имущественные и организационные отношения и их правовое регулирование в СССР. «Вопросы общей теории советского права». Госюриздат, 1960, стр. 104—106; он же. Предмет и система советского гражданского права. Госюриздат, 1963, стр. 43. Такой же точки зрения придерживалась Е. А. Флей- шиц («Советское государство и право», 1967, № 4, стр. 134).
3 В. К. Мамутов. Регулирование отношений предприятий с вышестоящими хозяйственными органами. «Правовые проблемы науки управления». Изд-во «Юридическая литература», 1966, стр. 148; о н ж е. Предприятие и вышестоящий хозяйственный орган. Изд-во «Юридическая литература», 1969, стр. 114—130.
191
9*


за выполнение важнейших работ, предусмотренных в на- роднохозяйственных и отраслевых планах по новой технике и др.) 4.
Все это позволяет сделать вывод об обособлении централизованных резервов и фондов в рамках министерств, как центров хозяйственных систем, и о наличии у министерств определенных прав по распоряжению ими, т. е. об имущественной правосубъектности министерства в отношении этих средств.
По своей юридической природе эти права должны быть квалифицированы как право оперативного управления. Следует согласиться с В. К. Мамутовым, который, возражая С. Н. Братусю, отмечает, что, несмотря на видовые отличия прав органов хозяйственного руководства и предприятий по распоряжению закрепленными за ними отдельными частями единого фонда государственной собственности, природа этих прав одна и та же5. И хотя теоретическая конструкция права оперативного управления первоначально была использована для характеристики имущественной правосубъектности государственных организаций — юридических лиц6, нет никаких оснований ограничивать сферу действия института оперативного управления только этими организациями, признавать, что субъектами права оперативного управления могут быть только юридические лица.
Оперативное управление является специфической правовой формой имущественной самостоятельности государственных организаций, наделяемых определенным комплексом имущества из единого фонда государственной собственности для управления им в соответствии с функциями, целями и задачами данной организации. В литературе отмечалось, что такое управление может 4 СП СССР, 1964, № 13, ст. 88; № 15, ст. 105; 1967, № 2-3, ст. 9;
1968, № 13, ст. 85; «Директивы КПСС и советского правительства по хозяйственным вопросам», т. IV. Госполитиздат, 1958, стр. 7, 400.
5 В. К. Мамутов. Предприятие и вышестоящий хозяйственный орган, стр. 122.
6 А. В. Венедиктов. Государственная социалистическая собственность. Изд-во АН СССР, 1948, стр. 223. В ст. 21. Основ гражданского законодательства, соответственно характеру регулируемых ими отношений, также говорится об оперативном управлении юридических лиц.
192


осуществляться не только в гражданскоправовых, Но и в адмипистративноправовых формах 7.
Следовательно, предпосылка права оперативного управления — не гражданская правоспособность юридического лица (хотя это право — важнейшее субъективное право юридических лиц), а закрепление за соответствующим хозорганом определенного комплекса имущества из единого фонда государственной собственности и наличие у этого органа хозяйственной правосубъектности, достаточной для управления имуществом и осуществления правомочий владения, пользования и распоряжения им в пределах компетенции хозоргана и в присущих ему (его деятельности) правовых формах. Поэтому есть все основания признать, что право оперативного управления принадлежит не только хозорганам — юридическим лицам, но и органам хозяйственного руководства в отношении средств (денежных резервов и фондов), аккумулируемых у них, как у центров хозяйственных систем для нужд системы в целом.
Из признания за министерствами права оперативного управления централизованными резервами и фондами следуют весьма важные практические выводы, касающиеся, во-первых, стабилизации и юридического обеспечения имущественных прав министерств в отношении этих средств8 и, во-вторых, построения имущественных отношений министерств с подведомственными предприятиями.
В самом деле, отрицание имущественной правосубъектности министерств закрывает возможность самой постановки вопроса о стабилизации и гарантиях их прав на аккумулируемые у них средства системы, об имущественных отношениях министерств с подведомственными предприятиями 9, о четком правовом урегулировании этих 7 А. В. Венедиктов. Указ, соч., стр. 327; Г. А. Аксененок. Правовое положение совхозов в СССР. Изд-во АН СССР, 1960, стр. 191; «Правоведение», 1965, № 1, стр. 179; Э. Полонский, В. Слом. Правовой режим оборотных средств предприятий. «Советская юстиция», 1967, № 16, стр. 10.
8 См. статью С. 3. Михайлина в настоящем сборнике.
9 Не случайно С. Н. Брат усы исходя из отрицания имущественной обособленности и правосубъектности министерств, пришел, вопреки превалирующему в юридической науке взгляду, к выводу о неимущественном характере организационных отношений, возникающих в процессе распоряжения органами хозяйственного руководства централизованными у них средствами.
193


отношений. Напротив, признание за министерствами права оперативного управления централизованными резервами и фондами дает теоретическую основу для соответствующего построения внутрисистемных имуществеиных отношений, в частности для конструирования их как обязательственных отношений и предоставления предприятиям в определенных случаях права притязания на централизованные средства 10, для установления за счет этих средств ответственности министерств перед предприятиями за убытки, причиненные им неправильными действиями в области хозяйственного руководства, для построения вертикальных имущественных отношений на хозрасчетной основе.
ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЦЕНТРАЛИЗОВАННЫХ ФОНДОВ И РЕЗЕРВОВ МИНИСТЕРСТВ
Кандидат юридических наук
С. 3. Михайлин
В общем комплексе проблем улучшения деятельности министерств в условиях хозяйственной реформы чрезвычайно важной следует признать проблему совершенствования той области хозяйствования, где министерства выступают как носители определенных имущественных прав и обязанностей.
Развитие этих отношений в хозяйственной системе связано, в частности, с правовым регулированием централизованных материальных ресурсов и денежных средств. Эти ресурсы и средства входят в состав имущественной базы министерств, под которой понимается совокупность отдельных видов имуществ, закрепленных в оперативном управлении министерств как центральных органов хозяй- 10 Например, права требовать возмещения потерь, образующихся у предприятий в результате изменений их планов, за счет резерва для оказания финансовой помощи. В настоящее время, как известно, такое возмещение является правом, но не обязанностью министерств перед предприятиями.
194


ственпого руководства \ Имущественная база — экономическая основа собственной деятельности министерств, как государственных учреждений, а также их деятельности по организации возглавляемых ими хозяйственных систем и по управлению ими. В первом случае имеется в виду имущество, закрепленное за министерствами для обеспечения бесперебойного функционирования непосредственно центрального аппарата (здания, оборудование и инвентарь, денежные средства на заработную плату работникам министерства, а также на покрытие различного рода административно-хозяйственных расходов). Во втором — специальные, обособленные от остального имущества материальные ресурсы и денежные средства, которые централизуются министерствами в виде ряда фондов и резервов.
Особый интерес вызывает изучение правового режима централизованных денежных фондов и резервов. Всестороннее исследование этой части имущественной базы помогает определить действительный характер и содержание тех функций министерств по управлению закрепленным за ними имуществом, полное осуществление которых является одним из факторов, обеспечивающих повышение уровня экономического руководства.
В настоящей статье не представляется возможным рассмотреть все аспекты этой обширной проблемы. Мы остановимся в общих чертах лишь на обосновании экономико-правовой сути и назначении фондов и резервов, а также на необходимости стабилизировать имущественные права министерств.
Образование централизованных фондов и резервов за счет производимых предприятиями отчислений и порядок их использования, на первый взгляд, дают повод квалифицировать специальные денежные ресурсы как средства, временно изъятые у конкретных предприятий. При этом предприятия, естественно, не теряют права оперативного управления, которое лишь прерывается на время нахождения этих средств в ведении министерств.
В действительности дело обстоит иначе. В отличие от другого имущества предприятий, средства, направляемые для формирования централизованных фондов и резервов,
11 Подробнее см.: И. А. Т а и ч у к, В. П. Е ф и м о ч к и п, Т. Е. А б о- в а. Хозяйственные обязательства. Изд-во «Юридическая литература», 1970, 195


не имеют законченного правового оформления. Организационное и правовое оформление эти средства получают уже в виде централизованных денежных фондов и резервов. При таком положении фонды и резервы не могут квалифицироваться как часть денежных средств предприятий. Министерства не выступают в виде временных аккумуляторов денежных средств отдельных предприятий, за которыми сохраняется право использовать их в течение хозяйственного года. Правда, предприятия в установленных случаях имеют право или могут получать средства из фондов и резервов, но эти отношения возникают безотносительно к тому, принимали предприятия участие в их формировании или нет. Специальные денежные средства направляются центром системы с учетом нуждаемости в них предприятий или интересов хозяйственной системы в целом.
Следовательно, централизованные фонды и резервы денежных средств — отдельный, юридически обособленный вид имущества, подчиненный самостоятельному правовому режиму.
Располагая централизованными денежными фондами и резервами, министерства приобретают возможность оказывать предприятиям реальную помощь, а также создавать и поддерживать соответствующую экономическую ситуацию в хозяйственной системе, в условиях которой предприятия могут шире развивать инициативу и самостоятельность. Благодаря специальным денежным средствам, министерства могут обеспечивать более эффективное экономическое управление хозяйственной системой, добиваясь устранения возникших в производственно-хозяйственном процессе отклонений от заданных параметров, или стимулировать наиболее перспективные направления в развитии предприятий и отрасли в целом. Кроме этого, министерства непосредственно используют отдельные фонды и резервы в интересах системы, производя соответствующие расчеты и выплаты 2.
Изложенное свидетельствует о том, что управление указанным имуществом в комплексе осуществляемых министерством функций преобретает важное значение, ока- 2 См., например: В. К. Мамутов. Предприятие и вышестоящий хозяйственный орган. Изд-во «Юридическая литература», 1969, ртр. 35.
196


йЫвая соответствующее влияние па уровень хозяйствей- ного руководства, па достижение конкретного экономического результата в деятельности предприятий и отраслевой системы в делом,
В новых условиях хозяйствования министерства как никогда нуждаются в укреплении и расширении имущественной базы, в стабилизации своих имущественных прав. Это может быть достигнуто при условии нормализации практики изъятия временно свободных денежных средств отдельных фондов и резервов для регулирования общего финансового режима в определеной хозяйственной системе 3.
Направления использования специальных денежных средств изменяются на основании решений, принимаемых, как правило, по предложениям финансовых органов. Такая практика приводит к неустойчивости имущественной базы министерств, не способствует выработке заинтересованности в наиболее экономичном и рациональном использовании централизованных денежных средств. Кроме этого, директивные изменения направлений централизованных средств приводят к различным отклонениям в деятельности министерств, так как практически это касается временно свободных денежных средств, которые позднее не восстанавливаются. В результате центр хозяйственной системы находится в затруднительном положении при проведении плановых мероприятий, которые неполностью финансированы. Исходя из этого представляется, что наиболее правильным будет решение об отказе от привлечения «собственных источников» министерств для внутриотраслевого финансового регулирования и об установлении твердых законодательных гарантий, обеспечивающих использование фондов и резервов в соответствии с их целевым назначением.
Укреплению имущественной базы министерств и стабилизации их прав может способствовать также упорядочение целевого использования централизованных денеж3 В основе этой практики, которая становится уже правилом, лежит, с точки зрения финансовых органов, наиболее целесообразное размещение свободных денежных средств, находящихся в распоряжении министерств. Эти денежные средства учитываются в виде реальных источников для пополнения недостатка собственных оборотных средств, образовавшегося в данной хозяйственной системе, независимо от причин его образования.
197


ных фондов и резервов, отказ от чрезмерного расширения Направлений их использования, что превратилось в последние годы в устойчивую тенденцию. Например, средства резерва для оказания финансовой помощи, кроме прямого назначения, используются и па возмещение потерь вследствие изменения планов предприятий4, на возмещение расходов, вызванных уплатой процентов и штрафов за нарушение порядка получения и погашения кредита, предоставляемого для приобретения машин, оборудования и материалов, закупаемых 'за границей; на возмещение расходов по вновь строящимся предприятиям, а также расходов, связанных с уплатой неустойки (штрафа, пени) за нарушение обязательств по договорам порядка на капитальное строительство и возмещением убытков подрядчикам.
За счет средств фонда освоения новой техники, наряду с плановыми затратами предприятий на конструкторские, опытные и другие работы по подготовке производства новых видов гражданской продукции, производятся единовременные дополнительные затраты, связанные с повышением качества, долговечности и надежности готовых изделий 5. Кроме того, средства фонда используются для выплаты премий за освоение в срок (и досрочно) проектных мощностей в отдельных отраслях промышленности. Фонд премирования за выполнение важных заданий с 1969 г. может также расходоваться для премирования рабочих — победителей во всесоюзном социалистическом соревновании рабочих ведущих профессий.
В данном случае трудно говорить о расширении прав министерств по управлению своей имущественной базой: специальные денежные средства используются на возмещение расходов, которые в основном не соответствуют целевому назначению конкретного фонда или резерва. Более того, эти решения не сопровождаются увеличением размеров отчислений, производимых предприятиями в фонды или резервы, которых, как правило, недостаточно даже для осуществления основных целевых мероприятий. Возникшая «неоднородность» назначения отдельных видов централизованных денежных средств ведет также к определенным трудностям при их использовании.
4 СП СССР, 1967, № 2-3, ст. 9.
5 СП СССР, 1965, № 19-20, ст. 153.
198


О РОЛИ ПРОМЫШЛЕННЫХ МИНИСТЕРСТВ
В РЕГУЛИРОВАНИИ ВНУТРИХОЗЯЙСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ НА ПРЕДПРИЯТИИ
И. Е. Замойский
Современное крупное предприятие представляет собой хозяйственный комплекс производств, каждое из которых выпускает больше продукции, чем многие небольшие предприятия. Только в одном штампо-инструментальном корпусе Горьковского автомобильного завода работает около 1500 человек и производится продукции на 13 млн. руб. И Горьковский автозавод не исключение. По данным ЦСУ СССР в 1964 г. на предприятиях с числом работающих 3000 человек и больше было занято 33,6% всех работающих, эти предприятия выпускают более 7з всей валовой продукции
Следовательно, внутри предприятия должен быть экономический механизм, который позволял бы полнее увязывать интересы каждого работника с интересами предприятия. Именно поэтому в Положении о предприятии (п. 23) сказано, что производственно-хозяйственная деятельность внутренних звеньев предприятия осуществляется, как правило, на основе внутрихозяйственного расчета. Таким образом, внутрихозяйственный расчет введен как обязательная экономическая система управления производством внутри предприятия.
В соответствии с Положением о предприятии регулирование внутрихозяйственной деятельности относится к компетенции самого предприятия. Но значит ли это, что министерства должны быть в стороне от этого дела? На наш взгляд, нет.
В настоящее время предприятия даже одной отрасли промышленности разрабатывают свои системы внутризаводского хозрасчета, хотя никаких объективных оснований для такого разнообразия нет. В результате, если на одних предприятиях так усложняют организацию внутризаводского хозрасчета, что главная его цель — проведение режима экономии — становится второстепенной задачей, то на других — все дело сводят к планированию
1 «Народное хозяйство СССР в 1965 г.». Изд-во «Статистика», 1965, стр. 155.
199


только натуральных показателей. Длительное время остаются нерешенными наиболее кардинальные вопросы организации внутризаводского хозрасчета. Известно, например, какая полемика идет в экономической печати о возможности планировать прибыль внутренним подразделениям.
Все это говорит о том, что необходима глубокая научная разработка вопросов внутризаводского хозрасчета применительно к особенностям отрасли, изучение и распространение передового опыта предприятий. Ведущую роль при этом должны играть министерства.
В настоящее время многие из министерств разработали типовые положения о внутризаводском хозрасчете или методические рекомендации по его организации (например, Министерство электротехнической промышленности, Министерство автомобильной промышленности и др.). Но на этом работа не может считаться законченной. Главное — помочь предприятиям внедрить типовое положение, так как его довольно сложно привязать к конкретным особенностям каждого предприятия. Это объясняется тем, что многие министерства включают различные подотрасли, имеющие довольно существенные особенности в организации и технологии производства.
Следовательно, внедрить эффективную систему внутризаводского хозрасчета возможно, если будет разработана научно обоснованная система внутризаводского хозрасчета и если она будет привязана к конкретным условиям данного предприятия.
Необходимо, чтобы министерства не ограничивались разработкой типовых положений, а в тесном контакте с научными организациями помогли предприятиям разработать и внедрить ту систему внутризаводского хозрасчета, которая учитывала бы специфику данной подотрасли.
Практика показывает, что именно такой путь наиболее эффективен. В частности, это подтверждает опыт лаборатории экономики при Пермском политехническом институте.
В 1967 г. Министерство электротехнической промышленности с участием ряда НИИ разработало Типовое положение о внутризаводском хозяйственном расчете на промышленном предприятии министерства. Однако, как показал анализ, данное положение не может (в силу 200


того, что в систему министерства входят разнохарактерные отрасли) быть рабочим документом для предприятия. В лучшем случае оно может служить основой для дальнейшей разработки.
Поэтому лаборатории было поручено на хоздоговорных началах разработать систему внутризаводского хозрасчета применительно к особенностям предприятий кабельной промышленности. Работа происходила по следующей схеме: изучение состояния организации внутризаводского хозрасчета на кабельных заводах, разработка типовых положений, апробация их и внедрение. Приче^м внедрение, разумеется, должно было быть осуществлено на отдельных предприятиях. Такой порядок разработки позволил максимально приблизить положения к конкретным условиям, обеспечивая в определенной мере эффективность этих разработок. Система внутризаводского хозрасчета для кабельных заводов одобрена руководством Главкабеля.
Разработка рекомендаций по организации внутризаводского хозрасчета и их внедрение показали, что наряду с экономическими проблемами (определение круга внутренних подразделений предприятий, переводимых на хозрасчет, системы плановых показателей для основных, вспомогательных цехов, отделов и служб и т. д.) возникает ряд важных правовых вопросов. Более того, как подтвердило исследование, на многих предприятиях причиной слабой действенности внутризаводского хозрасчета являются недостатки в его правовом регулировании, так как нет механизма, закрепляющего новые отношения на предприятии.
Среди правовых проблем внутризаводского хозрасчета наиболее важны:
а) правовые основания структурной обособленности внутренних звеньев предприятия;
б) содержание их компетенции в сфере производственно-хозяйственной деятельности;
в) организация четкой системы внутрихозяйственных отношений и ее правовое закрепление;
г) материальная ответственность во внутрихозяйственных отношениях.
Правильная разработка этих вопросов зависит от того, как рассматривать внутрихозяйственные отношения.
Если исходить из наиболее распространенной точки 201


зрения, что это административпоправовые отношения, то суть внутризаводского хозрасчета сводится к административной самостоятельности внутренних звеньев и вся проблема правового регулирования внутрихозяйственной деятельности заключается в разработке положений об отделах и службах. Так, в работе 10. М. Козлова «Как управляется социалистическое предприятие» 2 нет пи слова о внутризаводском хозрасчете, хотя, как уже подчеркивалось, Положением о предприятии он введен как обязательная экономическая система управления производством внутри предприятия.
По нашему мнению, внутрихозяйственные отношения следует понимать как неразрывно сочетающие плановоорганизационные и имущественные элементы 3. Это позволяет сосредоточить основное внимание на решении вышеизложенных вопросов.
Некоторые ученые возражают против хозяйственноправовой концепции внутрихозяйственных отношений, считая, что отношение между внутренними звеньями предприятия (по горизонтали) не правовые, а организационно-технические. При этом они исходят из того, что отношения между внутренними звеньями не являются ни административноправовыми (здесь нет отношений власти- подчинения), ни гражданскоправовыми (их участники не имеют прав юридического лица). Следовательно, если признать эти отношения правовыми, то их нельзя отнести к общепринятым отраслям права. Но такой ход исследования бесплоден.
Проиллюстрируем это следующим примером. В пауке колхозного права, в связи с внедрением внутреннего хозрасчета в колхозах, широко обсуждается вопрос о его правовом регулировании. При этом подчеркивается, что колхоз — по своей природе социалистическое хозрасчетное предприятие, а внутриколхозный хозрасчет рассматривается как разновидность внутреннего хозрасчета социалистических предприятий. Исследуя отношения, связанные с внутренним хозрасчетом в колхозах, отмечают, что 2 Ю. М. Козлов. Как управляется социалистическое предприятие. Изд-во «Знание», 1968.
8 В. В. Лаптев. Внутрихозяйственные отношения па предприятии (правовая организация). Изд-во «Юридическая литература», 1965, стр. 24—25.
202


они носят экономический (а не оргайизационпо-техниче- ский) характер и, будучи урегулированы нормами права, становятся впутриколхозпыми имущественными правоотношениями. При этом признается правовой характер как вертикальных отношений (отношений между колхозом в целом и его отдельными хозяйственными единицами), так и горизонтальных (отношений между хозрасчетными звеньями) 4.
Таким образом, в одном случае признается правовой характер отношений внутри социалистического предприятия (для впутриколхозных отношений), а в другом-- частично отрицается (для отношений между внутренними звеньями промышленных предприятий). Следовательно, нельзя решать вопрос о правовом характере внутрихозяйственных отношений, исходя из возможности отнести их к известной отрасли права. Такой подход методологически неверен, так как он не направлен на выяснение истинной природы исследуемых отношений.
По нашему мнению, первостепенной задачей является прежде всего практическое участие юристов совместно с : экономистами в глубокой научной разработке проблем вну/гпихозяйствениого расчета: внутрифирменного, внутризаводского, внутрисовхозпого. Их решение существенно ; поможем и министерствам, и предприятиям в дальнейшем ^повысить эффективность производства.
ЗАКОННОСТЬ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
В СИСТЕМЕ МИНИСТЕРСТВА
Доктор юридических наук
Н. С. М а л е и н
В условиях экономической реформы перед центрами хо- : зяйствеппых систем встают новые задачи, которым соответствуют повые методы деятельности министерств. Ограничение административных методов руководства и внед-
4 См., например: М. И. Козырь. Имущественные правоотношения колхозов в СССР. Изд-во «Наука», 1966, стр. 108—112; А. Л. Ру скол. Колхозные правоотношения в СССР. Госюриз- дат, 1960, стр. 172—174; Л. Л. Г р е м я к о. Правовое регулирование внутреннего хозрасчета в колхозах. Автореф. канд. дисс. Л., 1965, стр. 3. 203


рение экономических методов пе исключает, а предполагает государственное руководство народным хозяйством путем сочетания экономических и административных методов. При этом меняется характер отношений между министерством и его предприятиями: министерства должны иметь не только права, но и нести обязанности, а предприятия — пе только нести обязанности, но и иметь права по отношению к министерству.
Новое содержание отношений по руководству отраслью необходимо обеспечить соответствующими правовыми гарантиями.
Наделение предприятия правами означает признание его субъектом этих прав. Вместе с тем это должно означать, что правами, закрепленными за предприятием, не может пользоваться другой хозорган (министерство, главк, объединение), если иное не предусмотрено законом. В законе следует установить последствия нарушений прав предприятий.
В Общем положении о министерствах СССР указывается, что министерство обязано строго соблюдать права предприятий; в общей форме предусмотрена также ответственность министерств. Однако не установлены последствия нарушения прав предприятий и конкретные формы ответственности. Между тем законность, самостоятельность предприятий и подлинный хозрасчет могут быть обеспечены не только объемом предоставленных прав, но и наличием четких правовых гарантий реального использования этих прав.
Изучение практики свидетельствует о том, что в ряде случаев нарушение предприятиями заданий и обязательств — следствие неправильных действий вышестоящих органов. Однако неблагоприятные имущественные последствия деятельности вышестоящего органа ложатся на предприятия. При этом нарушается принцип социалистической законности и хозяйственного расчета.
Законность и хозрасчетные интересы предприятий могут быть гарантированы путем установления правил, предусматривающих возможность отмены незаконных актов вышестоящих органов и имущественную ответственность этих органов.
Вопрос о признании акта незаконным решается по- разному.
В отношении актов, противоречащих закону, разумно 204


установить правило, согласно которому такие акты не подлежат исполнению без специального порядка признания их недействительными. Незаконный акт не должен исполняться ни предприятием, ни иными органами и организациями (например, банком), поскольку исполнение его нарушает законность в такой же мере, как и его издание. Круг таких случаев не может быть широким; его следовало бы точно обозначить в законе. К числу актов, не подлежащих исполнению, следовало бы отнести акты, утверждающие предприятиям плановые показатели, не предусмотренные законодательством и содержащие решение других вопросов, входящих в компетенцию самого предприятия.
В отношении других актов (не подпадающих в группу явно незаконных) можно было бы установить порядок обжалования. Незаконные акты, очевидно, могли бы полностью или частично признаваться недействительными решениями органов государственного арбитража по заявлению предприятия.
Законодательство предусматривает в отдельных случаях возможность неисполнения актов органов хозяйственного руководства. Так, согласно Постановлению Совета Министров СССР от 30 июня 1962 г. \ Положению о предприятии и Положениям о поставках продукции и товаров предприятие-получатель вправе отказаться (полностью или частично) от выделенной ему продукции или товаров. Акт распределения продукции (который в этих случаях не исполняется) издается не только органами материально-технического снабжения, но и вышестоящим по отношению к предприятию, отказывающемуся от продукции, органом.
В хозяйственной практике известны случаи неисполнения предприятиями незаконных актов вышестоящих органов (несмотря на отсутствие соответствующих правовых норм).
Управление «Мосстройтранс» предписало Московскому автокомбинату № 1 сократить численность административно-управленческого и цехового аппарата на определенное число единиц с соответствующим сокращением фонда заработной платы. Комбинат ответил, что не выполнит этого распоряжения, поскольку оно противоречит по-
1 СП СССР, 1962, № 12, ст. 94.
205


становлению правительства, предоставившему комбинату право самостоятельно устанавливать штаты и размер заработной платы адмипистративпо-управлепческого и цехового персонала 2.
На запрос одного из предприятий в «Экономической газете» (1967, № 8) был дан ответ: если вышестоящий орган в нарушение Положения о предприятии распределяет норматив собственных оборотных средств по элементам, то предприятие вправе не принимать во внимание такого распоряжения.
Один из заводов получил предписание предоставить автобус для обслуживания работников министерства. Вместо выполнения незаконного распоряжения завод послал проект договора, в котором предусмотрел обязанность министерства возместить расходы, связанные с эксплуатацией автобуса.
Действующему законодательству известны отдельные нормы, устанавливающие ответственность органов хозяйственного руководства (п. 54, 75, 76 Положения о поставках продукции), однако эти нормы в большей степени регулируют отношения невнутриведомственные. Как общее правило, вышестоящий орган не несет имущественной ответственности перед подчиненным предприятием.
Между тем установление имущественной ответственности вышестоящих органов важно с точки зрения как хозрасчетных интересов предприятий, так и интересов народного хозяйства и обеспечения законности в хозяйственных отношениях.
Такая ответственность виновного вышестоящего органа может быть установлена в форме штрафа и возмещения убытков.
Вышестоящий орган должен нести имущественную ответственность за счет своего имущества, в том числе за счет резерва оказания финансовой помощи предприятиям и частично — за счет поощрительных фондов.
Постановлением Совета Министров СССР от 3 января' 1967 г. 3 создай резерв министерств и ведомств для оказания финансовой помощи предприятиям: средства резерва могут быть использованы на возмещение потерь, обра2 «Известия», 9 хмарта 1966 г.
3 СП СССР, 1967, № 2-3, ст. 9.
206


зующихся у предприятий в результате изменения их планов.
Положение о порядке образования, использования и учета резерва министерств 4 предусматривает, что при непоступлении от предприятий в установленные сроки отчислений от прибыли в резерв министерства, взыскание их производится с расчетного счета предприятия на основе приказа министра.
Из сопоставления названных актов видно, что отношения, связанные с образованием и использованием резерва министерства, урегулированы так, что министерству предоставлены права, а предприятию — обязанности. Предприятиям следует предоставить право требовать возмещения убытков, образовавшихся в связи с изменением их планов, из резерва министерства, а министерство) должно нести соответствующую обязанность. Эти права и обязанности следует обеспечить правовыми гарантиями (право предприятий на взыскание убытков через арбитраж, на удержание соответствующих сумм за счет средств,, подлежащих перечислению в резерв министерства, на начисление процентов).
Право на возмещение убытков в случае изменения плановых показателей подчиненного предприятия вышестоящим органом целесообразно связать условием, чтобы предприятие, получив распоряжение об изменении плана, сообщало бы в установленный срок об убытках, могущих возникнуть в результате исполнения такого распоряжения, а орган, изменяющий план, подтвердил бы свое распоряжение или не дал ответа в определенный срок.
Иногда высказываются сомнения по поводу реальности прав предприятий на неисполнение, обжалование актов вышестоящих органов и взыскание с них убытков, так как руководитель предприятия подчинен и в определенной степени зависит от руководителя министерства, главка, треста.
Вполне возможно, что не каждый руководитель предприятия воспользуется таким правом. Вместе с тем нельзя забывать о воспитательном значении правовых норм.
4 «Сборник указаний и инструктивных материалов по переводу предприятий, объединений и отраслей промышленности па новую систему планирования и экономического стимулирования». Изд во «Экономика», 1967, стр. 239.
207


Установление в законе права на опротестование актов органов хозяйственного руководства окажет соответствующее влияние на формирование новых отношений. При решении этих вопросов следует ориентироваться на Положение Программы КПСС о переходе к выборности хозяйственных руководителей. В ГДР, НРБ, ПНР существуют законы, предусматривающие взыскание убытков с органов хозяйственного руководства. Как уже указывалось ранее, наша практика также знает случаи неисполнения предприятиями незаконных актов вышестоящих органов.
АВТОМАТИЗИРОВАННАЯ СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ
И ИМУЩЕСТВЕННАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ МИНИСТЕРСТВА
Кандидат юридических наук
Г. Л. Знаменский
В последнее время выдвинуто много предложений, направленных на закрепление в нормативном порядке принципов и форм имущественной ответственности министерств и главков перед предприятиями за действия, повлекшие убытки для предприятия. Но и поныне этот вопрос недостаточно разработан и исследован.
Практиков волнует вовсе не то, что сама идея ответственности министерств может поколебать основы отраслевого управления. Важно найти точные критерии подсчета потерь и убытков в результате неправильных действий вышестоящих органов.
В настоящее время все возникающие потери отражаются на результатах деятельности предприятий. Учет и анализ всех неблагоприятных внешних воздействий и их экономических последствий, в том числе связанных с деятельностью вышестоящих органов, могут иметь самостоятельное значение, если они позволяют дать объективную оценку собственной деятельности предприятия. Вместе с тем они создают основу для решения вопроса о формах и пределах ответственности вышестоящих органов.
Нам представляется перспективным тот подход, кото рый осуществляется в рамках создания и внедрения авто матизированных систем управления (АСУ). Опыт созда208


ния и внедрения АСУ накапливается почти во всех отраслях промышленности. При этом на первом этапе наиболее широко автоматизируется управление непосредственно на предприятиях, хотя пытаются создать такие системы и в отраслях в целом.
Изменение характера связей предприятий с министерствами в условиях функционирования АСУ можно видеть на примерах разработки, утверждения и изменения плановых заданий. В случае введения АСУ предприятия получают возможность направлять вышестоящим органам более конкретную и научно обоснованную информацию, поскольку проекты производственных планов, предложения по увеличению или уменьшению плановых заданий, заявки на материальные и финансовые ресурсы создаются на основе расчетов. В результате вышестоящий орган ставится в такие объективные условия, которые исключают «оправдание» волевых решений в этой области. Обоснованность предложений предприятия можно оспаривать, но оспаривать лишь правильность соответствующей экономико-математической модели или программы, по которой производились расчеты на ЭВМ. Отсюда ясно, что в нормативном порядке, например в Положении о министерстве или главке, должна быть закреплена пре- имущественность или неоспоримость тех решений, которые приняты на основе научно обоснованных расчетов.
Аналогичные ситуации складываются при решении вопросов учета и анализа неблагоприятных воздействий вышестоящих органов на предприятия, что также прослеживается на примере АСУ предприятиями. В Институте экономики промышленности АН УССР разработана организационно-экономическая схема (макромодель) планирования, учета и анализа в автоматизированной системе управления металлургическим заводом «Азовсталь». Один из наиболее важных элементов этой подсистемы призван регулировать отношения между металлургическим заводом и вышестоящими хозяйственными органами в области планирования и материально-технического снабжения.
Исследования показали, что функционирование АСУ может быть эффективным лишь в том случае, если с надлежащей полнотой будут учтены как внутренняя структура предприятия (объекта управления), так и его внешние связи. Практически это означает, что необходимо учесть требования законодательства, регулирующе209


го вертикальные отношения, а если таковое обнаруживает пробелы, то предлагается нормативное урегулирование тех или иных сторон указанных отношений.
Необходимость описания и моделирования внешних отношений предприятия (точнее, их «точек примыкания» к предприятию, поскольку не ставилась задача создания АСУ в отрасли) обусловливается не только тем, что предприятие выступает их субъектом. Наиболее существенно то, что вытекающие из внешних отношений воздействия непосредственно отражаются на производственно-хозяйственной деятельности предприятия.
Следовательно, речь идет о создании такой системы управления, в которой была бы обеспечена быстрая и достаточно точная реакция на все поступающие внешние воздействия (нередко экономически неблагоприятные) с тем, чтобы оказывать в известных пределах обратное регулирующее воздействие на внешнюю среду.
Типичное следствие нарушений законных прав и хозрасчетных интересов предприятия — возникновение иму- щественных потерь (убытков), а также других неблагоприятных изменений ряда показателей его деятельности. Создание АСУ предполагает достоверную и своевременную фиксацию всех неблагоприятных воздействий вышестоящего органа на работу предприятия, подготовку решений с целью избежать вредных последствий, точный подсчет возникающих материальных потерь и убытков. Создается также прочная основа для юридического решения вопроса о необходимой корректировке вышестоящим органом плановых заданий предприятию и о возмещении материального ущерба из централизованных фондов.
При проектировании АСУ заводом «Азовсталь» преследовалась цель свести информацию, связанную с неблагоприятными воздействиями вышестоящих органов, к максимально логической форме, правильно и рационально ее организовать. Это должно способствовать созданию такой модели регулирования, которая принимала бы в расчет большинство из числа объективно возможных и реально допустимых внешних воздействий.
Все эти воздействия были проанализированы. Каждое из нарушений прослеживалось вплоть до выяснения вызывающих их имущественных потерь, и разрабатывались элементы, которые бы учитывали и улавливали все эти неблагоприятные воздействия. Результаты внешних воз210


действий должны отразиться в оперативном и бухгалтерском учете, составляющем органическую часть АСУ. В этом учете предполагается отражать характер воздействия, орган, его оказывающий, и результат расчета потерь и убытков.
Включение в АСУ моделей регулирования, учитывающих неблагоприятные внешние воздействия, создает предпосылки для максимально возможной охраны прав и интересов предприятия. Однако эффективное использование новых возможностей во многом зависит от совершенствования правовых отношений предприятия с вышестоящими органами. Известно, например, что в действующем законодательстве отсутствуют четкие указания на порядок и формы компенсации ущерба в рассматриваемых отношениях. Существуют пробелы в определении порядка доведения до предприятий плановых заданий, порядка оспаривания действий вышестоящих органов и т. д. В этих условиях внедрение АСУ на конкретном предприятии приобретает пока форму локального урегулирования. Одной из возможных форм урегулирования может стать Положение о взаимоотношениях министерства, главка с предприятием, переведенным на автоматизированную систему управления.
ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОМЫШЛЕННЫХ МИНИСТЕРСТВ
Г. А. Линенбург
Важной предпосылкой развития социалистической интеграции между странами—членами СЭВ является расширение осуществляемых в плановом порядке непосредственных связей между министерствами, хозяйственными организациями, объединениями, предприятиями, научно- исследовательскими и проектными организациями заинтересованных стран.
Объективная необходимость укрепления экономических связей между странами—членами СЭВ требует постоянного совершенствования правовых норм как внутреннего (национального) законодательства социалисти- 21!


веских стран, регулирующего хозяйственные правоотношения, так и правовых норм, регулирующих отношения сотрудничества между странами социализма в области Экономики.
Формирование правовой базы развития экономических Отношений между странами—членами СЭВ, исходя из их суверенности, определяется главным образом объемами правомочий хозяйственных организаций в каждой стране.
Одним из важных шагов на пути создания такой основы явились Общие условия поставок товаров между внешнеторговыми организациями стран—участниц Совета Экономической Взаимопомощи (Общие условия СЭВ 1958 г.) \ действовавшие до июня 1968 г., и новые Общие условия поставок товаров между организациями стран—членов СЭВ (ОУП СЭВ 1968 г.).
Таким образом, можно утверждать, что в области регулирования социалистической экономической интеграции имеются важные правовые акты, позволяющие в определенной мере направлять внешнеэкономическую деятельность хозяйственных организаций стран—членов СЭВ.
Вместе с тем практика осуществления связей в производственно-экономическом и научно-техническом сотрудничестве между странами—членами СЭВ выявила ряд вопросов, требующих совершенствования правовой основы этого сотрудничества.
Общее Положение о министерствах СССР лишь в общих чертах определило функции министерств в области внешнеэкономических отношений. Следует отметить как положительный факт, что после издания Общего положения правовое регулирование вопросов этой стороны деятельности министерств СССР значительно продвинулось вперед: издан ряд нормативных актов, которые определили правовую основу деятельности министерств в тех областях, которые раньше законодательством не регулировались, в том числе в такой важной области этой деятельности, как . специализация и кооперирование производства.
Анализ действующих в СССР правовых норм, касающихся вопросов международной специализации и коопе-
1 «Многостороннее экономическое сотрудничество социалистических государств». Сборник документов. Изд-во «Юридическая литература», 1967.
212


рирования производства в рамках СЭВ, показывает, что они не в полной мере регулируют складывающиеся в этой области отношения. Имеются, в частности, пробелы в законодательстве по такому важному вопросу, как ответственность советских организаций за ненадлежащее выполнение обязательств, вытекающих из соглашений по специализации и кооперированию производства продукции. Ряд предложений по вопросу совершенствования законодательства СССР в этом направлении был высказан в печати 2.
Вопрос ответственности сторон за невыполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, вытекающих из соглашений о специализации и кооперировании производства продукции, довольно сложен и требует комплексного решения.
Необходимо разработать нормы, регулирующие ответственность промышленных министерств, производящих продукцию в соответствии с принятой по соглашению специализацией, а также ответственность министерств (ведомств)—потребителей продукции, на производстве которой специализируется другая страна.
Необходимо также законодательно определить степень ответственности внешнеторговых организаций страны перед министерствами, являющимися стороной в соглашениях о специализации продукции.
Для решения проблемы ответственности министерства, подписавшего соглашение о специализации производства, за действия, вытекающие из его непосредственных функций, в настоящее время, по нашему мнению, необходимы по крайней мере два существенных условия.
Одно из них — создание перечня действий (или бездействий) , влекущих определенные санкции. Например, стороны могут договориться о том, что ответственность наступает за невыполнение обязательств по прекращению производства оборудования, на выпуске которого специализируется другая сторона, за несоблюдение специализирующейся стороной технических параметров или недоброкачественное изготовление изделия или части его и др.
2 Подробнее см.: М. М. Богуславский. Правовые формы обеспечения межгосударственной специализации и кооперирования производства стран — членов СЭВ. «Советское государство и право», 1966, № 8; Ю. Ф. Кормнов. Международная специализация производства. Изд-во «Экономика», 1968, стр. 207.
213


Несколько сложнее вопрос о размерах и видах ответственности: санкции могут устанавливаться в процентах либо в зависимости от размера убытка, понесенного стороной в результате невыполнения другой стороной своих обязательств, либо в зависимости от стоимости изделий или частей его. Например, при выпуске специализированной продукции пониженного качества, когда сторона- импортер либо отказывается от получения таких изделий и приобретает их в третьей стране по более дорогой цене, а разницу по сравнению со стоимостью изделий, оговоренной в соглашении, взыскивает с другой стороны в соответствующем валютном исчислении, либо оплачивает поступающие изделия по пониженной цене.
Другое условие, весьма трудно разрешимое,— установление ответственности министерств. Советское законодательство не знает такого института, как имущественная ответственность органов государственного управления отраслями промышленности, какими являются промышленные министерства.
Сложность решения этого вопроса проистекает прежде всего из того, что, выступая стороной в хозяйственном правоотношении, министерство оказывается в особом положении; это орган государственный, обладающий иммунитетом. Отсюда вытекает, что представленное министерствам право быть стороной в соглашении о специализации и кооперировании производства должно быть дополнено правом министерств отказаться от иммунитета. Следующий этап решения этого вопроса — изыскание источников покрытия расходов, которые могут возникнуть в случае ненадлежащего исполнения министерством—стороной соглашения своих обязательств перед другой стороной, если нужно будет выплачивать штрафные санкции.
Надлежит рассмотреть вопросы ответственности министерств подписывающих соглашения о специализации производства в том случае, когда нарушения принятых обязательств являются результатом действий или бездействий других национальных организаций, не участвующих непосредственно в правоотношении, возникающем из соглашения о специализации производства.
Вопрос заключается в том, каким образом министерство— сторона в соглашении может воздействовать на другие организации, юридически пе участвующие в соглашениях. От действий этих организаций, как внешнеторговых, 214


Так и потребителей, зависит главное — судьба всего соглашения о специализации. Нужен такой правовой инструмент, который немедленно срабатывал бы после подписания соглашения.
Механизм взаимодействия указанных организаций с министерством, подписавшим соглашение, может быть представлен в виде схемы договорных связей, возникающих сразу же после подписания соглашения. Заметим, что в ряде стран — членов СЭВ имеется нечто подобное для обеспечения связей между различными организациями, интересы которых затрагивают соглашения о специализации производства. Структура таких внутренних договоров различна.
Думается, что такая система договорного регулирования взаимоотношений организаций внутри страны по обеспечению соглашений о специализации производства будет понуждать все заинтересованные организации активно и ответственно подходить к разрешению вопросов на подготовительной стадии разработки проектов соглашений.
В этой связи, возможно, было бы правильно рассмотреть вопрос о разработке законодательного акта, который четко определял бы вопросы имущественной ответственности хозяйственных организаций СССР за ненадлежащее исполнение обязательств, вытекающих из соглашений о специализации и кооперировании производства.
Не менее важный вопрос, решение которого также позволит обеспечить стабильность соглашений о специализации производства,— вопрос о форме и содержании этих документов.
Как известно, до сих пор тексты таких соглашений разрабатывались министерствами самостоятельно. С помощью консультаций других организаций, в частности Министерства внешней торговли, соглашения дорабатывались и представлялись на рассмотрение экспертам, а затем представителям сторон. Министерства использовали в разработке текстов соглашений рекомендованную СЭВ схему (точнее, перечень позиций, которые могут быть включены в соглашение). Эта схема, в частности, определяет, что в соглашениях по специализации и кооперированию производства продукции целесообразно указывать ряд реквизитов, в том числе санкции.
215


Йельзя сказать, чтобы рекомендации не помогли прй разработке текстов соглашений, хотя вследствие нерешенности некоторых вопросов в национальном законодательстве не все они отражены в соглашениях. Вместе с тем существование примерного (или типового) текста соглашения с четкой редакцией соответствующих условий во многом повысило бы правовую грамотность таких соглашений.


СОДЕРЖАНИЕ
Предисловие 5
Раздел I
Общие проблемы совершенствования управления промышленностью 9
А. Е. Лунев. Пути дальнейшего совершенствования деятельности промышленных министерств на основе ленинской теории государственного управления 9
Ю. М. К о з л о в. Характер деятельности министерств в свете теории управления 26
И. Л. Д а в и т н и д з е. Совершенствование правового положения коллегий министерств в условиях хозяйственной реформы 33
Ю. В. Субоцкий. Экономические проблемы организации управления в отрасли промышленности 39
В. К. Мамутов. Экономическое управление и общегосударственный надзор за хозяйственной деятельностью 51
Р. А. Сафаров. Значение прогнозирования в работе министерств 56
А. Г. М о з о х и н а. Развитие отраслевого принципа управления промышленностью в зарубежных европейских социалистических странах 65
Раздел II
Пути совершенствования компетенции и методов работы министерств 75
М. И. Пискотин. Проблемы компетенции и методов работы министерств в условиях экономической реформы 75
А. С. Петров. Об основных направлениях совершенствования системы министерств 89
И. Л. Б а ч и л о. Министерство и проблемы организационноправового оформления его функций 96
217


В. Г. Вишняков. Совершенствование структуры и штатов органов управления в условиях хозяйственной реформы Юб
Н. И. Кал и п и н. Компетенция министерства в вопросах ценообразования 116
Е. П. Т о р к а и о в с к и й. Министерство и технический прогресс 122
В. К. Морозов. Совершенствование системы организации и управления при решении сложных задач развития народного хозяйства 126
Раздел III
Структура и организация деятельности министерств 133
Ю. А. Тихомиров. Совершенствование структуры и управленческой деятельности аппарата министерства 133
В. И. Ремнев. Научная организация управленческого труда в министерствах 146
А. М. Руби н. Министерства и рациональное построение аппарата управления предприятий 151
Б. И. Л е в и н. О некоторых аспектах изучения работы служащих промышленных министерств (на материалах Эстонской ССР) 156
И. Г. Ж и х а р е в и ч. Организация документальной информации в министерствах 163
А. Г. О л ь ш а н е ц к и й. Правовые вопросы автоматизации управления 168
Раздел IV
Правовые отношения промышленных министерств с предприятиями и объединениями 171
В. В. Лаптев. Общие вопросы правовых взаимоотношений внутри хозяйственной системы 171
А. А. Шохин. Промышленное министерство и объединение в условиях хозяйственной реформы 185
3. М. 3 а м е н г о ф. Взаимоотношения по имуществу в системе промышленных министерств 189
С. 3. Михайлин. Вопросы совершенствования правового регулирования централизованных фондов и резервов министерств 194
И. Е. 3 а м о й с к и й. О роли промышленных министерств в регулировании внутрихозяйственных отношений на предприятии 199
Н. С. М а л е и н. Законность и ответственность в системе министерства 203
Г. Л. Знаменский. Автоматизированная система управления и имущественная ответственность министерства 2(>8
Г. А. Линенбург. Правовые вопросы внешнеэкономической деятельности промышленных министерств 211


Организация работы министерств в условиях экономической реформы
Утверждено к печати
Институтом государства и права
Академии наук СССР
Редактор В. П. Рассохин
Редактор издательства Н. Г. Прудкова
Художественный редактор Т. П. Поленова
Художник В. Ф. Соболев
Технический редактор Л. И. Куприянова
Сдано в набор 27/Х 1971 г. Подп. к печ. 5/1 1972 г.
Формат 84 х 1О8‘/з2. Бумага № 2.
Уел. печ. л. 10,815. Уч.-изд. л. 11,7. Тираж 4600. Т-01209.
Тип. зак. 2976 Цена 70 коп.
Издательство «Наука».
Москва К-62, Подсосенский пер., 21
2-я типография издательства «Наука».
Москва Г-99, Шубинский пер., 10


70 коп.