/
Author: Прудников А.С. Лучин В.О. Василевич Г.А.
Tags: государственное право конституционное право административное право государство и право юридические науки
ISBN: 978-5-238-01625-2
Year: 2012
Text
Конституционное
право
зарубежных стран
учебник
2-е
издание
Constitution Т'
Law
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
Под редакцией
заслуженного деятеля науки РФ, заслуженного юриста РФ,
доктора юридических наук, профессора В.О. Лучина,
доктора юридических наук, профессора Г.А. Василевича,
заслуженного юриста РФ, доктора юридических наук,
профессора А.С. Прудникова
Второе издание,
переработанное и дополненное
Рекомендовано Микистерствоч образования
Российской Федерации в качестве учебника
для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по юридическим специальностям
Рекомендовано Министерством образования
Республики Беларусь в качестве учебника
для студентов высших учебных заведений
по специальности «Правоведение»
Допущено Министерством внутренних дел
Российской Федерации в качестве учебника
для курсантов и слушате ieu offxroeame гьных
учреждений МВД России
Рекомендовано Учебно-t етодическим центром
«Профессиона юный учебник» в качестве учебника
для студентов высших учебных заведении
юн ити
UNITY
Закон и право Москва «2012
УДК 342(100X075.8)
ББК 67,40П(3)я73-1
К65
Авторы'
В.О Лучин, ГА. Василевич, А.С. Прудников, X Дечегпрашеши, В.А. Вино-ридов,
В Н Hlanoeoi, В Ф. Колино, В.Н, Веюновский, Е.Ю Зинченко, МЛ! Эригшюили
PcUtoJCH1Ы"
кафедра комституиионмого и лп шци киы ого права
Московского университета МВД России;
Главный редактор издательства НЛ. Зрпшввиаи
кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессоп
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники
Конституционное право зарубежных стран: учебник для
К65 студентов вузов / под ред, В.О. Лучина, ГЛ Василевича,
А.С. Прудникова. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.:
ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012, - 727 с
I. Лучин, Виктор Осипович, ред.
П. Василевич, Григорий Алексеевич.
П1. Прудников, Анатолий Семенович.
ISBN 978-5-238-01625-2
Агентство С1Р РГБ
Рассматривается базовая отрасль права — конституционное право
со вълпность норм, регулирующих ^|1ецифические общественные отноше-
ния, которые реализуются в различных сферах экономике, внешней поли-
тике, социальной защите г культуре, образовании и тл В Общей части да-
ны основополагающие понятия, составляющие -предмет конституционного
права зЕ1руЬсжных стран: общественный строй, политический партии, ста-
тус личности, формы правления и территориального устройства, построе-
ние и взаимоотношение ветвей власти, избирательные права, местное са-
моуправление Особенная часть содержит характеристику конституционно-
го права отдельных зарубежных государств. в том числе стран СНГ Кон-
ституционное право России припставлено сачостоятепьной главой с целью
более полного изучения этой дисциплины в стрхнзх СНГ
Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и Ф°-
культетов. практических работников
ББК 67.400(3^73-1
ISBN 978-5-238-01625-2 © издательство юнити-дана, ^00" ?
Принадлежит исключительное право г ис
пользование и распространение издания.
Воспроизведение всей книги tLcrj КЕ1КОй-,,ибо
части любыми средствами или в какой-либо фор-
ме, в том числе в интернет-сети, запрещается
без письменного разрешения издательства.
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА*. 2009
Предисловие
Конституционное праве — базовая отрасль права, регулирующая
фундаментальные общественные отношения, связанные в первую
очередь с устройством государства, положением в нем личности,
осуществлением государственной власти. Иными словами, консти-
туционное право прежде всего регулирует и закрепляет основы об-
щественного строя, т.е. политическую, экономическую систему об-
щества, определяет основные параметры социальной структуры.
Основы правового положения личности, партий, союзов, ассоциа-
ций, устанавливает формы политического режима, фиксирует госу-
дарственное устройство и в некоторых странах — основы взаимоот-
ношения государства с зависимыми территориями.
В настоящее время одной из особенностей современного кон-
ституционного права, как показывает опыт развитых государств,
является тенденция усиления юрисдикционного надзора над реали-
зацией конституционно-правовых норм, дальнейшего развития в
этих странах конституционного судопроизводства.
Юрисдикционный надзор во многих странах сегодня начинает
выступать как один из результатов судебного правотворчества, по-
скольку нормативные правовые тексты, включая такой основопола-
гающий акт, как конституция, недостаточны для обеспечения
должного ретулирования конституционно-правовых отношений
Вместе с гем защиту основных прав и свобод осуществляют также
суды общей юрисдикции Именно на укрепление судебной власти,
ее независимости направлена судебно-правовая реформа, проводи-
мая ныне в России Ведь при бессильной и зависимой судебной
власти невозможны ни существование правового государства, ни
строгое и неукоснительное соблюдение начал и принципов закон-
ности вообще и конституционной законности как высшей формы
ее проявления, в частности
Расширение и укрепление начал конституционной законности
имеет существенное значение для устойчивости государственной
власти, стабильного демократического развития Отказ от консти-
туционной законности, что подтверждает современнв|й опыт, ее
нарушение ведут к свертыванию демократических институтов, де-
градации власти, а порой и к распаду самого государства. Консти-
туционно-правовая законность по своей природе едина, а ее требо-
4
вания обращены не только к физическим и юридическим лицам, но
и к государству в лице его высших государственных органов.
Изучение, творческое переосмысление опыта деятельности кон-
ституционно-правовых институтов зарубежных стран особенно
важны не только для России, вставшей на путь демократических
преобразований, но и других стран СНГ. В условиях проведения в
Российском государстве реформ, направленных на совершенствова-
ние правовой и политической системы, мировой опыт играег ог-
ромную роль; трудно переоценить и значение сравнительного ана-
лиза отечественных и зарубежных институтов конституционного
права Ценно для нас также теоретическое обобщение многовеково-
го опыта развития зарубежных стран, что, несомненно, принесет
большую практическую пользу в деле государственного строитель-
ства России и других стран СНГ
Реализация конституцией но-правовых норм в любом государст-
ве связана с немалыми трудностями, и это подтверждает судебная
практика Европейского суда по правам человека Нарушения демо-
кратических конституционных начал и принципов имеют место
даже в государствах с вековыми демократическими традициями, что
наиболее ярко проявляется в сфере реализации и защиты основных
прав и свобод человека И Россия в этом отношении нс исключе-
ние. Вот почему учиться на мировом опыте реализации конститу-
ционно-правовых норм, осваивать зарубежное конституционное
право, являющееся одним из наиболее значимых направлений юри-
дического и политологического образования, так важно не только
студентам, которые планируют заниматься дипломатической или
иной деятельностью за рубежом, но и юристам и политологам,
стремящимся повысить свою профессиональную культуру
Конституционное право зарубежных стран как самостоятельная
отрасль национального права сформировалось на рубеже XVIII—
XIX вв. Это обуслоалено тем, что конституционное право имеет
свою специфику и в социальном плане призвано оградить и защи-
тить интересы человека от возможных неправомерных покушений
со стороны государства, его органов и должностных лиц Периодом
же утверждения конституционного права л качестве самостоятель-
ной и ведущей отрасли национального права во всех передовых
странах мира стала именно эпоха антифеодальных освободите а ьных
революций. Но несмотря на то что конституционное право на сего-
дняшний день прошло длительный, сложный, динамичный процесс
формирования, развития в духе демократизации, расширения сфе-
Предисловие
5
pti действия и круга субъектов, пользующихся зашитой со стороны
конституционно-правовых норм и институтов, оно и сегодня еще
далеко от совершенства Процесс его становления продолжается и
поэтому особое значение приобретает сравнительный анализ кон-
ституционно-правовых институтов зарубежных стран, его изучение
и творческое переосмысление.
Учебник «Конституционное право зарубежных стран» написан в
соответствии с требованиями программы одноименного курса и госу-
дарственных обязпепьных стандартов высшего профессионального
образования и рассчитан на студентов, аспирантов, преподавателей
юридических вузов и факультетов, а также практических работников.
В нем на основе демократической концепции обеспечения и зтшиты
прав человека как главной функции правового государства рассмат-
ривается битовая отрасль права — конституционное право, представ-
ляющее собой определенную систему норм, регулирующих отноше-
ния, складывающиеся в процессе взаимодействия индивида, общест-
ва и государства, связанные с осущссталснисм публичной аласти и
призванные обеспечить легитимность этой аласти, если она сущест-
вует и действует в интересах человека, в рамках и на основе закона.
Авторскому коллективу удалось собрать и использовать чрезвы-
чайно широкий и разнообразный крут документальных источников,
которые в совокупности дают возможность всесторонне охватить, в
некоторой степени по-новому прочесть и более глубоко теоретиче-
ски понять многие аспекты изучаемого явления. Материал, изло-
женный в большинстве глав, носит полемический характер, при
этом авторы ведут научную дискуссию с большим тактом и умени-
ем, убедительно вргументируя свои выводы.
Самостоятельную научную ценность представляет анализ
конституционных реформ конца. XX — начала XXI вв , прове-
денных в ряде зарубежных стран. Поскольку многие из них рас-
сматриваются впервые, учебник в этом аспекте воспроизводит
наиболее полную и объективную картину конституционного пра-
ва зарубежных стран
Настоящее издание состоит из двух частей — Общей, в которой
даны основополагающие понятия, составляющие предмет консти-
туционного права зарубежных стран, и Особенной, содержащей ха-
рактеристику конституционного права ведущих государств мира —
США, Великобритании, Германии. Франции. Индии. Италии. Бра-
зилии, Грузии, стран СНГ.
В настоящее издание дополнено славами о конституционном
праве Бразилии, Италии, Грузии. Авторы постарались учесть серь-
6
езные изменения, которые произошли в политической жизни ряда
государств.
Сравнительно-правовой анализ обеспечения реализации кон-
ституционно-правовых норм в различных странах, проведенный с
позиции передовых демократических идей, позволит студентам бо-
лее полно и качественно усвоить материал данной дисциплины.
Коллектив авторов:
В.О. Лучин — судья Конституционного Суда РФ в отставке. Заслужен-
ный деятель науки РФ. Заслуженный юрист РФ. доктор юридических
наук, профессор
Г.А. Василевич — Генеральный прокурор Республики Беларусь, доктор
юридических наук, профессор
А.С. Прудников — начальник кафедры конституционного и муници-
пального права Московского университета МВД России. Заслуженный
юрист РФ. доктор юридических наук, профессор
А. Деметрашвили — профессор Тбилисского го<ударственного универ-
ситета им Иванэ Джавахишвалн. доктор юридических наук, профессор
В.А. Виноградов — заведующий кафедрой государственного чежаунн
родного и европейского права Российской правовой академии Мини-
стерства юстиции РФ. доктор юридических наук
В.Н. Шаповал — Председатель Центральной избирательном комиссии
Украины. Заслуженный юрист Украины, доктор юридических наук,
профессор
В.Ф. Калина — доцент кафедры гуманитарного права юридического
факультета института экономики управления и права РГГУ, юсударст-
венный советник Российской Федерации 3-ого класса, кандидат фило-
софский наук, кандидат юридических наук
В,II. Белоновскай — профессор кафедры конституционного и админист-
ративного права Московского государственного университета экономи-
ки, статистики и информатики (МЭСИ), каихидаг исторических наук
Б.К). Зинченко — профессор кафедры конституционного и |уници-
пвльного права Московского университета МВД России, каидалат
юридических наук, профессор
М.И. Эрвашвили — заместитель главного редактора журнала «Закон и
право».
Общая часть
Глава _l_
Конституционное право
как наука и учебная дисциплина
§ 1. Понятие, предмет и метод
конституционного права
Право каждой страны имеет как сходные черты, так и особен-
ные признаки и характеристики В любом государстве, в любой
системе права существует основополагающая отрасль, которая, как
правило, называется конституционным правом Его специфика в
правовой системе любой страны определяется прежде всего предме-
том регулирования
Предмет регулирования — это определенная сфера обществен-
ных отношений. У семейного права это семейные отношения меж-
ду супругами, между родителями и детьми У земельного права по
отношения, связанные с принадлежностью земли, правилами ее
использования Однако предмет регулирования конституционного
права определить очень трудно. Чаще всего под предметом консти-
туционного права, предметом правового регулирования данной от-
расли подразумевают общественные отношения, которые образуют
основу, главные устои общества и государства и непосредственно
связаны с реализацией государственной аласти
Любое государство в процессе функционирования постоянно
издает специальные предписания, выполнение которых обязательно
для всех, их применение обеспечивается специальным аппаратом
принуждения, те. создает нормы права В рамках системы права
также выделяют особо важные нормы, которые относятся к функ-
ционированию государственного механизма. Они составляют осно-
ву конституционного права.
Конституционное право прежде всего регулирует и закрепляет
основы общественного строя, те политическую, экономическую
системы общества, определяет основные параметры социальной
структуры, основы правового положения личности, партий, союзов,
ассоциадий, устанавливает формы политического и государственно-
го режима, фиксирует государственное устройство и в некоторых
1 Консгигуг^киюе правоra« наука и учебная дисциплина
9
странах — основы взаимоотношений государства с зависимыми
территориями Это основные институты конституционного права
Таким образом, конституционное право имеет свой особый
предмет регулирования — общественно-политические отношения.
Соответственно, конституционное право — это система норм, регу-
лирующих отношения, складывающиеся в процессе взаимодействия
индивида, общества и государства, связанные с осуществлением
публичной власти и призванные обеспечить легитимность и легаль-
ность этой власти, если она существует и действует в интересах че-
ловека, в рамках и на основе права1 Конституционное право пред-
ставляет собой определенную систему нормативных положений,
обеспечивающих и гарантирующих реализацию и защиту основных
прав и свобод человека, развитие демократических общественных
институтов, построение и функционирование государства и его ин-
ститутов
Каждая норма права описывает не только минимально дозво-
ленную, но и идеальную модель повеления. К сожалению, в сфере
конституционного права практика отступления от этой идеальной
модели в странах третьего мира наиболее заметна, особенно в мо-
лодых государствах, чьи конституцией но-правовые модели нередко
копируют действовавшие в бывших метрополиях уровень и степень
реализации таких конституционно-правовых установлений Более
того, в значительной части бывших колоний с провозглашением
независимости формально воспринимались модели демократиче-
ского устройстав государства, созданные в бывшей метрополии, но
за годы независимости они были заменены авторитарными и даже
деспотическими режимами
Впрочем, отдельные нарушения демократических конституци-
онных начал и принципов, находящих выражение в нормах консти-
туционного права, имеют место и в государствах с вековыми демо-
кратическими традициями, в странах, которые не только формаль-
но, но и фактически признают демократические ценности. Особен-
но это заметно именно в сфере реализации и защиты основных
прав и свобод человека Богатая и разнообразная судебная практика
Европейского суда по правам человека содержит немало решений,
вынесенных в отношении таких стран, как Великобритания. Фран-
1 Часто понятия легитимность и легальность смешивают Легальность — при-
знание правомерности власти обществом и мировым сообществом Легитим-
ность — законность власти В ряде случаев эти понятия в рамках одной страны
могут не совпадать.
10
Общая часть
ция, Швейцария, Германия, Бельгия и др. Как правило, это частные
случаи, однако они подтверждают, что реализация конституционно-
правовых норм связана с немалыми трудностями.
Опыт развитых государств подтверждает, что одна из особен-
ностей современного конституционного права заключается в за-
метном усилении юрисдикционного надзора за реализацией кон-
ституционно-правовых норм В настоящее время во многих стра-
нах он начинает выступать как один из результатов судебного
правотворчества, так как нормативные правовые тексты, в том
числе и такой основополагающий акт, как конституция, недоста-
точны для обеспечения должного регулирования конституционно-
правовых отношений. Наряду с функционированием системы
юрисдикционного надзора защиту основных прав и свобод осуще-
сталяют суды обшей юрисдикции С этим же связано и дальней-
шее развитие в демократических странах конституционного судо-
производства, а решения, выносимые органами конституционного
надзора, начинают занимать все большее место в общей системе
норм конституционного права
Расширение и укрепление начал конституционной законности
имеет существенное значение для устойчивости государственной
власти и стабильного демократического развития Современный
Опыт подтверждает, что отказ от конституционной законности, ее
нарушение, как правило, ведут к свертыванию демократических
институтов, к деградации аласти, а порой и к распалу самого госу-
дарства. Конституционно-правовая законность по своей природе
едина, а ее требования обращены не только к физическим и юри-
дическим лицам, но и к государству в лице его высших государст-
венных органов Чем настоятельнее требования конституционной
законности, гем большим объемом прав и прерогатив должны об-
ладать органы юрисдикционного надзора. При бессильной и зави-
симой судебной власти невозможны ни существование правового
государства, ни строгое и неукоснительное соблюдение начал и
принципов законности вообще и конституционной законности как
высшей формы ее проявления в частности.
Конституционное право различается как отрасль права, как
наука и как учебная дисциплина Как отрасль конституционное
право — это совокупность юридических норм, которые регулируют
общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением
государственной аласти и в процессе ее реализации, закрепляют
политическую систему общества, экономическую систему государ-
ства, форму правления, форму государственного устройства, право-
1 Констигут^киюе правокак наука и учебная дисциплина
11
вой статус личности, избирательное право, избирательную систему,
политический режим и другие важнейшие институты данного госу-
дарства
Нормы конституционного права отправные для всех других от-
раслей права. Любое изменение в конституционном праве алечет
изменения целого блока норм права.
Конституционное право отличается oi других отраслей не
только своим предметом, но и методом воздействия на своих
субъектов Как и в других отраслях права, в конституционном
праве применяются методы запрета (не совершать определенные
действия), обязывания (осуществлять определенные действия), а
также дсзвокния (разрешение совершать определенные действия).
Последний метод наиболее характерен для конституционного пра-
ва Один из основных методов конституционного права — метод
императивно-властного воздействия. Он предполагает не равенство
сторон, а прямое осущесталение аласти, так как один субъект —
государство — реализует свою власть, обязывая остальных субъек-
тов выполнять его аластные предписания. В процессе осуществле-
ния государственной аласти возникают и иные общественные от-
ношения. Так, определенную и значительную роль в государст-
венно-правовой жизни играют политические партии, которые не
относятся к государственной власти, не применяют метод импера-
тивно -пластного воздействия
Государственная аласть реализуется при помощи судебных орга-
нов. Суд руководствуется нормами уголовного и гражданского права,
как материального, так и процессуального. В процессе налоговой,
финансовой деятельности государства складываются общественные
отношения, регулируемые нормами финансового, административно-
го прада, однако наиболее высокий уровень этих отношений может
яаляться одновременно сферой консппуиионного права.
Реализация государственной аласти — широкая сфера, но не асе
ее формы приводят к пояалению конституционно-правовых отноше-
ний. Б то же время такие формы, как принятие законов, нормоуста-
нааливающая деятельность правительства, выборы, референдумы и
плебисцит, реализация и защита основных прав и свобод, конститу-
ционный надзор, контроль за местными органами самоупраиления, —
наиболее характерные сферы применения (реализации) государст-
венной иласти, т.е реализации конституционного права.
В государствен но-правовой теории принято проводить разли-
чие между объектом и предметом конституционного права. Под
12
Общая часть
объектом конституционного права понимаются та сфера, те аспек-
ты общественного бытия, правовое существование и регулирова-
ние которых находит отражение в нормах конституционного пра-
ва. Из всего многообразия правовых институтов вычленяются
именно такие (как правило, наиболее важные и значимые), кото-
рые и составляют объект конституционного права. К их числу от-
носятся основополагающие принципы конституционного строя,
основные права и свободы человека, построение государства и
публичной аласти, условия и порядок ее формирования и функ-
ционирования.
Указание на объект позволяет четко определить границы кон-
ституционного права, отграничить его от смежных отраслей права.
Конечно, на практике эти границы довольно условны, особенно в
вопросах, касающихся конституционного и административного
права Тем не менее, их разграничение важно не только для разде-
ления аластных и административных полномочий, но и для судеб-
ной практики, прежде всего в странах, в которых существует авто-
номное конституционное и административное судопроизводство.
Точное установление объекта конституционного права в ряде стран
затруднено тем, что нередко текст основного закона включает в се-
бя положения, относящиеся не только к конституционно-правовой
сфере, но и к некоторым другим сферам (например, развернутые
постановления, регулирующие осуществление гражданской службы
во многих странах англосаксонского права).
Указание на объект конституционного права нередко служит
основанием для определения самого понятия конституционного
права В этом случае оно раскрывается путем перечисления основ-
ных образующих его институтов Этот подход характерен для боль-
шинства учебных курсов.
Возможен, однако, и другой подход к определению конституци-
онного права Его специфика заключается прежде всего в том, что
оно регутирует отношения между человеком, обществом и государ-
ством; отношения, которые складываются в процессе осущестале-
ния и в свази с осуществлением государственной аласти. Нормы
конституционного права призваны обеспечить взаимодействие этих
трех слагаемых, усганааливают одновременно те ценности и при-
оритеты, которые предопределяют реальную конституционно-
правовую практику Этим высшим ценностям должны соответство-
вать те институты конституционного права, в которых находят от-
ражение и закрепление основные принципы общественного и госу-
дарственного устройства, построение государства и системы орта-
1 KoHcntryijcffloe правота» наука и учебная дисциплина
13
нов государственной власти, порядок формирования и функциони-
рования государственных институтов
Характер регулируемых общественных отношений является си-
стемообразующим фактором любой отрасли права Особенность
конституционного права состоит в том, что оно призвано регулиро-
вать прежде всего общественно-политические отношения. Имен-
но таковыми яаляются по своей природе отношения, которые
складываются в ходе взаимодействия индивида, коллектива или
общества с государством, с публичной властью При этом следует
иметь в виду, что, во-первых, нормы конституционного права
регулируют лишь определенную часть политических отношений,
осущссталясмых в рамках конституционной законности; во-
вторых, в конституционном праве содержатся чрезвычайно важ-
ные для ориентации регулирования общественных отношений в
других областях жизнедеятельности нормы-принципы. Ио то, что
в конституции закрепляются, например, принципы социально-
экономического устройства, вовсе не означает, что конституци-
онное право регулирует социально-экономические отношения.
Оно лишь позволяет сделать вывод об особом месте конституци-
онного права в общей системе права, его наврааляюшей роли и
верховенстве, которые обычно находят правовое выражение в пре-
имущест-вен и ой силе конституционно-правовой нормы по срав-
нению с любой другой
Как известно, любые общественные отношения, урегулирован-
ные нормами права, яаляются правоотношениями. В зависимости от
характера общественных отношений они регулируются соответст-
вующими отраслями права Так, существуют гражданско-правовые
отношения, уголовно-правовые, семейные, земельные итд. Пред-
метом правового регулирования конституционного права также яв-
ляются определенные правоотношения, они, естественно, имеют
свои особенности и отличаются от гражданско-правовых, уголовно-
правовых. семейно-правовых. Главной их характеристикой яаляется
то, что это — общественные отношения в сфере реализации госу-
дарственной власти.
Государственная аласть реализует свои функции в самых раз-
личных сферах: государство направляет экономическую жизнь
страны, регулирует внешнюю политику, выполняет важные соци-
альные задачи, осуществляет охрану общественного порядка, участ-
вует в культурных процессах и т.д. Далеко не все сферы реализации
государственной власти принадлежат конституционному праву {на-
пример, сфера уголовно-правового принуждения). К таким формам
14
Общая часть
Осуществления государственной аласти, которые безусловно явля-
ются конституционно-правовой сферой, относятся наиболее из-
вестные институты конституционного права* законодателвная дея-
тельность, осуществление правительственной аласти, образование и
регулирование деятельности иных государственных органов, на-
пример, органов местного самоуправления, регулирование деятель-
ности органов правосудия, образования, органов аласти путем вы-
боров, регулирование форм непосредственной демократии — рефе-
рендумов, плебисцитов, т.е такая сфера, которая не относится ни к
одной другой отрасли права. Это прежде асего сфера политической
жизни, урегулированная нормами права.
Сущностью конституционно-правовых отношений является та
часть общественно-политических отношений, которые возникают,
изменяются, прекращаются в результате действия норм конститу-
ционного права. Для того чтобы конституционно-правовые отно-
шения могли возникнуть, недостаточно только норм права (консти-
туции, конституционных законов и других источников), необходи-
мы наличие субъекта и объекта, основание возникновения консти-
туционно-правовых отношений, те элементов таких отношений
(субъектов, объектов и юридических фактов).
Субъекты конституционного права — это лица, органы, обще-
ственные формирования (физические и юридические липа, объеди-
нения), между которыми возникают конституционно-правовые от-
ношения, ге. стороны, между которыми эти отношения происхо-
дят. В отличие от других отраслей права, конституционно-правовые
отношения никогда не могут возникнуть между двумя гражданами
(физическими лицами). Всегда одним из субъектов выступает госу-
дарство в виде какого-либо органа или должностного лица Именно
поэтому конституционное право часто называется «государственное
право»
В случаях, когда речь идет о физических лицах, имеются в виду
лица, обладающие определенным правовым статусом, обеспечи-
вающим возможность пользования правами, санкционированными
конституционным правом. Физические лица различаются по сво-
ему статусу. Объем прав, предоставляемых национальным консти-
туционным правом, зависит от того, состоит ли данное физиче-
ское лицо в гражданстве этого государства, является иностранцем
или лицом без гражданства {апатридом) Соответственно, консти-
туционное право каждого государства содержит определенный
блок правовых норм, регулирующих порядок приобретения и ут-
раты гражданства, его статус, правовой режим иностранцев и лиц
1 Констигут^киюе правота» наука и учебная дисциплина
15
без гражданства Вместе с тем основополагающие, неотъемлемые и
нерушимые права человека присуши каждому человеческому су-
ществу, независимо От его правового статуса, распространения на
данное физическое лицо юрисдикции страны его пребывания. Ес-
ли политические права, как правило, принадлежат гражданам, то
личные права и свободы — всем людям, независимо От различий в
их правовом статусе Конституционное право любого государства
должно гарантировать всем и каждому осущестиление этих фунда-
ментальных и неотъемлемых естественных прав
Неодинаков и статус тех юридических лиц, организация и функ-
ционирование которых урегулированы нормами конституционного
права Они создаются на основе норм конституционного {публич-
ного), а не частного права, и обладают свойствами и полномочия-
ми, которых нет у юридических лиц, действующих в сфере частного
права Отличие юридических лиц, образуемых и функционирующих
на основе конституционного права, заключается в том, что они мо-
гут принимать участие в осуществлении публично-властных полно-
мочий, им может быть доверена реализация некоторых функций
публичной аласти, они могут обладать статусом, даюшим право
участвовать в формировании институтов публичной аласти и в осу-
ществлении аласти
Существенны также правовые последствия того, выступает ли
государство в качестве носителя публичной власти либо оно уча-
ствует в частноправовых отношениях, которые регулируются нор-
мами не конституционного, не публичного, а частного права.
Особенно это заметно в случаях, когда государство непосредст-
венно участвует в торговом обороте, оказании платных услуг или
осуществляет иную частнопредпринимательскую деятельность.
Правовой режим государственных корпораций, создаваемых с це-
лью изалечения прибыли, по общему правилу, аналогичен право-
вому режиму частных компаний и объединений, создаваемых с
целью получения прибыли. Детальный порядок образования и
функционирования юридических лиц публично-правового харак-
тера регулируется нормами публичного, как правило, администра-
тивного права.
В конституционно-правовой сфере существуют и действуют
субъекты права, которые присущи именно этой области правоот-
ношений. Так, ими могут быть отдельные социальные общности.
Почти во всех современных государствах действуют территориаль-
ные самоуправляющиеся коллективы, располагающие собственны-
ми выборными представительными и административными органа-
16
Общая часть
ми, образующими в целом то. что принято называть муниципаль-
ной аласгью. Эти территориальные самоупрааляющиеся коллективы
облапают довольно широким кругом полномочий в сфере ведения
преимущественно местных дел. Муниципальные органы на местах,
прсдстааляющие интересы территориального коллектива как юри-
дического лица, не являются органами государственной власти, хо-
тя нередко им доверяется реализация некоторых аластных или го-
сударственно-властных полномочий на местах, осуществляемых под
определенным контролем со стороны государства. Такой контроль
имеет место даже в том случае, если местные коллективы пользуют-
ся чрезвычайно широкой автономией.
Субъектами конституционно-правовых отношений могут высту-
пать различные объединения нисетения, создаваемые на только на тер-
риториальной основе, но и на основе общих корпоративных и про-
фессиональных интересов, например, профессиональные союзы, раз-
личного рода объединения лиц свободных профессий
К субъектам конституционного права относятся и политические
партии, которые в настоящее время повсеместно квалифицируются
в качестве политических институтов, что сказывается на их право-
вом статусе, правах и обязанностях и предопределяет специфику
правового регулирования их статуса Вместе с тем двлеко не всегда
политические партии имеют статус юридического лица, нередко
они даже воздерживаются от его приобретения, так как юридиче-
ские лица публичного права подлежат обязательному контролю со
стороны государства и его органов.
Одна из специфических особенностей системы субъектов кон-
ституционного права состоит в том, что носителем прав и обязан-
ностей может выступать и население, т е. народ не только в форме
публичной организации в лице государства, но и непосредственно
как население страны, решающее многие вопросы ее государствен-
но-правового развития. Современное конституционное право при-
знает источником власти только народ в целом, а конституции
многих стран закрепляют, что ни одна отдельная личность, ни одна
часть народа не может присвоить себе осуществление государствен-
ной власти На практике народ осуществляет свое полноаластие
посредством определенных юридических процедур, прежде всего
путем реализации всеобщего избирательного права. Этим же целям
служит референдум, причем развитие института референдума во
многих странах имеет в настоящее время и такую особенность, как
народная инициатива в проведении референдума, когда вынесение
1 KoHcntryijcffloe правокак наука и учебная дисциплина
17
того или иного законопроекта на голосование, осущестиляемое в
рамках конституционно-правовых процедур, может зависеть от
инициативы определенного числа избирателей Такая практика все
шире распространяется в западноевропейских странах
§ 2. Источники конституционного права
В правовой доктрине под источниками права понимаются
внешние формы выражения права Источника конституционного
права — писанв1е и неписаные нормы, которые регулируют консти-
туционно-правовые отношения. Существуют различные их класси-
фикации, но, на наш взгляд, наиболее полная состоит из 10 основ-
ных групп.
1 Законы и иные государственно-правовые акты, включающие в
себя шесть разновидностей законов:
I) конституция — основной закон. Она имеет особую форму, со-
держание, это основной источник конституционного права:
2) конституционные законы. Они, в свою очередь, делятся на два
вида- а) законы, которые вносят изменения в текст конституции
либо существенно дополняют его, изменяя какие-то сложившиеся
отношения Принятие этой группы конституционных законов воз-
можно, но не обязательно, т.е. принятие их в конституции преду-
смотрено в абстрактной форме, они принимаются только тогда,
когда возникает осознание их необходимости, потребность изме-
нить какие-то очень существенные общественные отношения.
Классическим примером этих конституционных законов яаляются
так называемые поправки к Конституции США Их 27, и каждая из
них существенно дополняет текст Конституции, общественные от-
ношения, урегулированные ею, либо закрепляет необходимые из-
менения в сфере особо важных общественных отношений; 6) груп-
па законов, которые составляют так называемую неписаную кон-
ституцию, т.е. формально обычные законы, но в силу своей важно-
сти выполняющие функцию конституции Это, например, Хабеас
корпус акт (Habeas corpus act 1679), Магиа карта (Magna Carta,
1215), законы о Парламенте, которые в качестве статутного права
входят в неписаную британскую конституцию. Из таких законов
состоят конституции Государства Израиль, Королевства Швеция.
Для принятия обычного закона необходимо простое число голосов
членов парламента, а конституционного закона — как правило,
квалифицированное большинство голосов (две трети, три четверти.
18
Общая часть
четыре пятых), т.е. всегда более половины Более того, если ини-
циатива исходила от парламента, обычно недостаточно голосов
квалифицированного большинства членов парламента, а конститу-
ционный закон выносится и на референдум. В федеративных госу-
дарствах конституционные законы, которые изменяют федеральную
конституцию, обычно должны быть одобрены большинством субъ-
ектов федерации Например, для того чтобы была внесена поправка
в Конституцию США, необходимо одобрение не менее 38 штатов,
3) органические законы Их принятие прямо предусмотрено в кон-
ституции В отличие от конституционных законов, органические за-
коны дополняют конституцию, не изменяя ее основных принципов,
не затрагивая ее глубинной сущности Возможность принятия кон-
ституционных законов обычно предусматривается в гипотетической
форме, а органические законы — всегда неотъемлемая часть системы
права любого государства. Органические законы принимаются про-
стым большинством голосов членов парламента, потому что на вно-
сят изменения в конституцию Особая роль и суть органического
закона в том, что он, как правило, регулирует целый правовой ин-
ститут, например, законы о выборах или о гражданстве В силу своей
важности для его принятия часто требуются дополнительные проце-
дуры. Так, во Франции для вступления в силу органического закона
требуется предварительное согласие особого органа — Конституцион-
ного Совета. Если Совет вынесет решение о том, что органический
закон противоречит Конституции Французской Республики, он даже
не будет поставлен на голосование,
4) акты исполнительной власти, имеющие силу закона. Иногда их
называют делегированным законодательством. Эти акты формально
не называются законами, а всегда имеют какое-то особое название,
по которому их можно отличить ог других актов. Например, они
могут называться ордонансом (во Франции), декретом, проклама-
цией. Принимаются они либо главой государства (президентом,
монархом), либо правительством, главой правительства и даже ино-
гда отдельным министром Это акты исполнительной аласти, но
они регулируют очень важные вопросы, которые относятся, как
правило, к сфере эаконодатепьного регулирования. Примером могут
служить Указ Президента Республики Индии о национализации
ряда банков или акты Правительства Федеративной Республики
Нигерии, которыми сначала было упразднено федеративное устрой-
ство государства (1966), а затем восстановлена и реорганизована
федерация (1970—1976), декреты правительства о введении военно-
го положения и тл,
1 KoHcntryijcffloe правокак наука и учебная дисциплина
19
5) обычные законы Они регулируют отдельные вопросы государ-
ственной или общественной жизни. Как правило, таких законов
принимается много, но не все являются источниками конституци-
онного права. К обычным относятся Закон ФРГ о порядке измене-
ния территорий земель (1965) или Закон Французской Республики
о предостаалении избирательного права гражданам, достигшим воз-
раста 18 лет (1974),
6) парламентские уставы или регламенты Они устанааливают
внутреннюю структуру парламента и порядок его работы, фактиче-
ски определяют законодательный процесс. Принимаются они пала-
тами парламентов и действуют в течение всего срока его работы.
2 . Судебный прецедент, или решения судов, имеющие характер
закона. Его можно разделить на два вида: I) решения общих судов
и 2) решения специальных судов Судебный прецедент характерен
для стран с англосаксонской системой права Великобритании,
США, а также бывших колоний или доминионов Великобритании
(Республики Индии, Новой Зеландии, Аастралии и др.) Судебный
прецедент — это решение суда, которое служит основанием аля
применения при рассмотрении другими судами аналогичных дел
или имеет характер общеобязательной нормы В Великобритании
судебные прецеденты яаляются источником права и определяют
ряд прав британских подданных, полномочия монарха (те. так на-
зываемые прерогативы короны) и т.д. В США и Республике Индии
особое значение имеют решения Верховных Судов по толкованию
конституции.
3 Конституционный обычай (другие названия — конституцион-
ные соглашения, конвенционные нормы) — это правило поведе-
ния, которое сложилось исторически, традиция, поддерживаемая
государством. Конституционный обычай — это обычай, который
выгоден государству, и государство его поддерживает, по каким-то
причинам не перенося его в писаное право. Конституционные и
вообще правовые обычаи, как правило, носят не политический, а
церемониальный, обрядовый характер. Особенно много их в Вели-
кобритании, Новой Зеландии, Австралии. Например, по обычаю
спикер Палаты Лордов сидит на так называемом мешке с шерстью;
при открытии британского Парламента посланник из Палаты Лор-
дов при подходе к Пвлате Общин трижды стучит — это означает,
что он как бы просит принять посланника от королевы По обычаю
члены британского Парламента голосуют не путем поднятия рук, а
проходя в специальные двери.
20
Общая часть
Но кроме таких как бы второстепенньсх обычаев есть и суще-
ственные, затрагивающие основные институты государства. На-
пример, конституционным является британский обычай, по ко-
торому Премьер-министром Великобритании становится лидер
партии, победившей на выборах в Палату Обшин Конституци-
онные обычаи сохраняются, потому что придают государствен-
ным органам и их действиям некий особый ореол власти Тради-
ционные, внешне простые, повторяющиеся и в общем-то риту-
альные действия приобретают особое значение, и на простых
граждан это оказывает определенное психологическое воздейст-
вие, заставляет по-иному и с большим уважением относиться к
государственной власти
4 . Доктринальные источники. Они особенно рас пространен ы в
странах англосаксонского права Эту группу источников представ-
ляют труды видных ученых, государствоведов или, точнее говоря,
извлечения из их трудов, которые используются в тех случаях, когда
недостаточно норм права, существует какой-то правовой пробел, и суды
прибегают к ним для усиления своих аргументов. Это работы таких
видных ученых, как английские государствовсды У Блэкстон, Т Мэй,
У. Беджгот; авторы, «отцы-основатели» американской конституции
Д. Медисон, Т Джефферсон, А. Гамильтон, Д Джей
5 Акты чрезвычайных органов вгасти — несколько нестандарт-
ный источник, потому что появляется в чрезвычайной ситуации
(военные действия, стихийные бедствия, но чаще всего военные
перевороты, революции и т.л.). Теория конституционного права не
должна была бы признавать такие акты, но в последние десятиле-
тия, особенно в странах Африки, Азии, Латинской Америки, они
стали, к сожалению, очень частыми Пришедшая к власти группа,
называющая себя временным правительством, временным комите-
том и т.д, принимает настолько важные законы, что они опреде-
ляют всю жизнь данного государства, поэтому они — реальный акт
существенного, конституционно-правового значения. Например, в
Эфиопии в 1974 г Координационный комитет вооруженных сил
низложил императора Хайле Селассие I, а через год после его на-
сильственной смерти провозгласил республику Установленная таким
образом республика в течение многих лет управлялась этим «времен-
ным» комитетом
6 Религиозное право. Довольно редкий источник и применяется,
естественно, не во всех странах. В мире существуют как минимум
три группы религиозного права" I) мусульманское, 2) индусское и
3) иудейское.
1 KoHcntryijcffloe правокак наука и учебная дисциплина
21
Мусульманское право, возможно, наиболее разработанная отрасль
религиозного права, потому что практически содержит столько же
частей и групп, сколько обычное, светское право, и состоит из
• шариата (норм, заключенньге в Коране), богоалохновленне-
го права. С точки зрения формы, это писаное право, суры
Корана, которые регулируют отношения между человеком и
Богом, между людьми, между людьми и государством. По-
следняя, третья, часть шариата безусловно входит в сферу
конституционного, или государственного, права. По мнению
мусульманских ученых, теологов и правоведов, это воля Ал-
лаха, при помоши которой он руководит обществом;
« сунны — преданий или, иначе говоря, хадиса о поступках
пророка, записанных после его смерти (так называемая ис-
ламская традиция) Таких преданий много, записано их не-
сколько тысяч. Они используются при рассмотрении кон-
кретных дел или толковании конкретных казусов;
« цджма — общего мнения теологов. Это акты первых четырех
праведных халифов, принятых после консультации с теоло-
гами. Поскольку мнение теологов может меняться, иджм -
изменяемый источник;
« фикха — правовой доктрины, т е. науки о праве;
« кияса — умозаключения по аналогии, правового прецедента;
« фетвы — решения, сконструированного на основании раз-
решения конкретных дел. Фетвы принимаются авторитет-
ными лидерами в исламе и для остальных мусульман обяза-
тельны. Наиболее известная фетва вынесена И Хомейни,
иранским духовным лидером, и касается писателя С. Рушди,
который написал книгу «Сатанинские стихи». Данной фет-
вой И. Хомейни назначил наказание за «богохульство»
С Рушди — смертную казнь.
Во многих странах в конституциях, т.е. в саетских документах,
шаридт объявляется источником законодательства, например, в
конституциях Арабской Республики Египет 1971 г., Сирийской
Арабской Республики 1971 г, Исламской Республики Пакистан
1973 г.. Республики Иран 1979 г. и др Некоторые страны свой ис-
ламский характер подчеркивают в названии государства — Иордан-
ское Хашимитское Королевство, Федеративная Исламская Респуб-
лика Коморские Острова и т.д.
В Индии ряд религиозных норм применяется при разрешении
некоторых споров судьями на низовом уровне, например, мировы-
ми судьями. Эти нормы регулируют правила землепользования, се-
22
Общая часть
мейные отношения и т.п. Но на такой высокий уровень, как му-
сульманское право, они не распространяются.
Важное значение приобретают религиозные нормы в Израиле В
Декларации о создании Государства Израиль 1948 г. сказано, что
Государство Израиль основано на принципах свободы, справедли-
вости и мира, понимаем ьск согласно учению пророков Израиля. И
хотя Декларация не считается конституцией, в заключениях Вер-
ховного Суда Государства Израиль неоднократно говорилось, что ее
правовое значение в том, что нормативные акты должны издаваться
в соответствии с ней. Учение о пророках, о которых упоминает
Декларация, — это религиозные нормы, записанные в свяшенньк
книгах иудейской религии — Торе (Пятикнижии), Талмуде и др.
В ряде стран существует так называемое каноническое право,
но в большинстве стран оно касается только служителей культа
(священников разных конфессий) и, как правило, на граждан не
распространяется.
7 . Естественное право. Оно воспринято в большинстве стран ми-
ра, которые ссылаются на него, как на неизменные, присущие чело-
веку абсолютные нормы поведения, которые можно вывести из не-
изменности человеческой природы. Это наиболее важные права, сво-
боды, которые кзсаются каждого человека Возможно, впервые ссыл-
ку на естественное право применили американцы в Декларации не-
зависимости от 4 июля 1776 г., которая была принята 13 штатами
при провозглашении независимости США. В этой Декларации гово-
рится о том, что создатели ее считают «самоочевидными истины, что
асе люди созданы равными и наделены Творцом определенными не-
отъемлемыми правами, к числу которых относятся право на жизнь, на
свободу и на стремление к счастью» Например, Основной Закон ФРГ
говорит о неприкосновенных и неотчуждаемых правах человека (ст. 1).
8 Международные межгосударственные договоры Это такие важ-
нейшие акты, как, например. Всеобщая декларация прав человека,
принятая 10 декабря 1948 г , Декларация о предоставлении незави-
симости колониальным странам и народам от 14 декабря I960 г. и
др. Международные договоры, с одной стороны, — источники меж-
дународного права, а с другой — большинство современньи кон-
ституций закрепляют такое положение, что международное право
имеет приоритет перед правом внутригосударственным, и это за-
ставляет учитывать международные договоры в качестве авторитет-
ного источника конституционного права Более того, международ-
ные договоры или приравниваются к внутригосударственному пра-
ву, или трансформируются во внутригосударственное право (на-
пример, путем ратификации) и применяются наравне с ним.
1 KoHcntryijcffloe правокак наука и учебная дисциплина
23
9 Акты, издаваемые в порядке толкования конституционных норм
и законов. Толкование может производиться судом, главой государ-
ства, который разъясняет принятый им закон, парламентом. Толко-
вание — это не самостоятельный акт, но документ, определяющий
правоприменение, а иногда даже изменяющий суть каких-то норм.
Ряд научных работ вносит такие акты в круг источников конститу-
ционного права, и для этого есть достаточные основания
[0. Политические декюроцри и совместные постановления коли-
тического руководства правящих партии и пергаментов. В недавнем
прошлом такие акты были характерны для Советского государства,
например, совместные постановления ЦК КПСС, ВЦСПС и Соаета
Министров или совместные постановления ЦК КПСС и Прези-
диума Верховного Совета. В настоящее время в нашей стране таких
актов нет, но для ряда развивающихся государств (например, для
стран Африки, для КНДР, Республики Куба, КИР) они до сих пор
характерны. Политические декларации и совместные документы
могут регулировать очень важные отношения и поэтому безусловно
входят в источников конституционного права.
§ 3. Система конституционного права
Национальное конституционное право каждой страны обладает
некоторыми общими характеристиками, свойственными ему как
определенной отрасли права. Образующие эту отрасль правовые
нормы имеют единый объект и предмет, т.е определенную сферу
приложения, и регулируют строго определенную область общест-
венных отношений Конечно, общие правила и требования, предъ-
являемые к нормам права вообще, относятся и к конституционному
праву Это, например, требования обеспечить их юрисдикционную
применимость, коими яаляются ясность, четкость, недвусмыслен-
ность и непротиворечивость. Однако конституцией но-правовые
нормы и в этом отношении обладают некоторой спецификой Пре-
жде всего в конституционном праве важное место занимают нор-
мы-принципы, конкретное содержание которых необязательно и не
асегда детально раскрывается в нормативном акте
Конституционное право включает в себя самые разные струк-
турные части, элементы, подсистемы, и вся эта сложная взаимоза-
висимая и взаимопереплетающаяся структура придает конституци-
онному праву определенную сущность. К основным элементам сис-
темы конституционного права как отрасли права относятся такие
24
Общая часть
понятия, как принципы конституционного права, конституционно-
правовые институты и нормы конституционного права.
Под принципами конституционного права понимаются осново-
полагающие идеи, начала, которые определяют основную суть и
характеристику данной отрасли права Принципы в ряде случаев
закреплены в конституциях, иногда они являются общечеловече-
скими принципами, но в государстве, как правило, есть определен-
ный перечень принципов, который составляет ядро системы кон-
ституционного права. Самые общие принципы закреплены в кон-
ституциях, например, народный суверенитет, народное представи-
тельство, принцип разделения властей, система сдержек и противо-
весов, принцип свободы личности, принцип судебной защиты прав
и свобод, равноправие граждан и тд-
№хтшяуты конституционного права — это определенная сово-
купность норм, регулирующая сходные, смежные, однородные обще-
ственные отношения, т.е. такие, которые можно обозначить одним
общим понятием Институты конституционного права легко назвать,
если обратиться к любой из конституций, потому что в большинстве
случвев структура конституции — это и есть перечисление важнейших
институтов конституционного права.
Нередко сами эти институты отличаются сложной внутренней
структурой и, соответственно, включают в себя более дробные под-
разделения, которые также обычно называются институтами или
субинститутами Например, институт личных прав и свобод, инсти-
тут гражданства и другие, которые охватываются белее общим поня-
тием — правовой статус личности Механизм государственной власти
содержит такие институты, как глава государства, правительство, пар-
ламент, судебная система Иногда отдельные институты объединяют
столь значительное число правовых норм и настолько сложнее, что к
ним самим применяется термин «право», например, избирательное
право, парламентское право.
Перечень и характер этих институтов, их внутренняя взаимосвязь
и даже иерархия во многом зависят от особенностей политического
режима и от принятой в стране формы правления Так, в Конституции
Французской Республики 1946 г., оформившей создание парламент-
ской республики, на первом месте фигурировали применительно к
механизму аласти постановления, относящиеся к парламенту; в Кон-
ституции 1958 г., оформившей переход к смешанной республикан-
ской форме правления, — институт Президента Республики.
Изменения, происходящие в общественной жизни и находящие
Отражение в конституционном праве, могут приводить к появлению
1 Консгигуг^сиюе правокак наука и учебная дисциплина
25
и утверждению новых институтов конституционного права Так, в
послевоенный период весьма широкое распространение получил
институт конституционного надзора. В последние годы асе шире
распространяется институт омбудсмана — уполномоченного по пра-
вам человека
/ймапипцщюнно-правовые нормы имеют большую специфику. Их
структура, как правило, не соответствует классической триаде (гипо-
теза, диспозиция, санкция), потому что они имеют более обобщен-
ный характер. Очень часто отсутствуют гипотеза, санкция, а ася
норма представляет собой только диспозицию. Но своеобразие норм
конституционного права не означает, что это не нормы, а особые
неправовые конструкции Санкции за нарушение конституцией не-
правовых норм обычно содержатся в нормах иных отраслей права
(например, в административном, уголовном). Нередки случаи, когда
конституционно-правовая норма состоит только из диспозиции, на-
пример" «Парламент состоит из двух палат*, «Правительство несет
ответственность перед парламентом» Однако гипотеза может состав-
лять весьма существенную часть конституционно-правовой нормы,
например" «Законопроект считается одобренным, если он принят в
идентичной редакции каждой из палат парламента».
Наиболее обобщенный, широкий характер этих норм, регулирую-
щих очень важные, значительные общественные отношения, прядает
им своеобразную и специфическую форму Конституционно-правовые
нормы имеют наиболее высокую степень правовой абстракции
Конституционно-правовые нормы можно разделить на ряд
групп, например, на нормы материального и процессуального кон-
ституционного права. Хотя процессуальных норм не так уж и мно-
го, но они есть (например, в сфере избирательного права). По
функциональной направленности они делятся на регулятивные и ох-
ранительные, по способу воздействия на субъект права — на управо-
мочивающие и запрещающие. Есть и другие критерии классифика-
ции этих норм: постоянные, временные и т.д.
§ 4. История становления науки
конституционного права
Отрасль права, в том числе конституционное право, — это все-
гда совокупность норм, наука — отражение норм, а также урегули-
рованных ими отношений в трудах ученых (в форме книг, моно-
графий, статей, комментариев к нормативным актам). В конститу-
26
Общая часть
ционном праве как отрасли права подразумевается действующее,
реальное право, которое применяется в настоящее время. В науке
конституционного права учитывается исторический аспект’ она
изучает историю создания и действия норм, которые в настоящее
время, может быть, не действуют и были отменены. Кроме того,
наука всегда дает рекомендации на будущее, высказываемые уче-
ными, они так или иначе алияют на реальное право, потому что
могут быть учтены не прямо, а опосредованно. Правовая наука все-
гда имеет не только теоретический смысл, но и определенное прак-
тическое значение.
Наука конституционного права прошла длительный путь разви-
тия При своем возникновении она была тесно связана (да и сейчас
связана) с философией, социологией, политологией, религиоведе-
нием Ее оформление в самостоятельную научную отрасль про-
изошло позже, чем у других юридических нвук (например, граждан-
ского, уголовного права), хотя процесс выделения новых юридиче-
ских дисциплин продолжается и в наши дни (например, экологиче-
ское право)
Первоначально некоторые идеи конституционного значения (об
устройстве общества и государства) отмечались в сочинениях писа-
телей Древнего мира (греческих мыслителей — Платона, Аристотеля
и др., римских авторов — Цицерона, Гая и др.), хотя ни самого кон-
ституционного права, ни науки о нем не было. В Средние века также
публиковались работы, содержащие отдельные рассуждения, свя-
занные с проблемами конституционного права (например, сочине-
ния Ф. Аквинского), о властных нормах (мусульманских юристов,
например, аль-Маварди), о династической теории развития общест-
ва (иби Хальдуна)
Становление основных идей конституционного права, зарожде-
ние соответствующей науки связаны с периодом крушения фео-
дального абсолютизма и деятельностью блестящей плеяды просве-
тителей (главным образом в Великобритании, Франции, США).
Представители «третьего сословия» и выразители общенародных
интересов Г. Гроций, Ш.-Л. Монтескьё, Д. Локк, Ж -Ж. Руссо и др.
сформулировали многие положения, которые легли в основу совре-
менного конституционного права (о народном суверенитете, разде-
лении аластей, естественных и неотчуждаемых правах человека,
парламентаризме, ответственном правительстве и др.). Эти идеи
нашли воплощение в первых конституционных документах' в Дек-
ларации независимости США 1776 г., Конституции США 1787 г.,
во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г., в
польской Конституции 1791 г.
1 KoHcntryijcffloe правокак наука и учебная дисциплина
27
В XIX в большое алиям не на развитие науки конституционно-
го права оказали труды У Беджгота, А. Дайси (Великобритания),
Ж.-П Эсмена (Франция), В Лабаида (Германия), У. Увллоуби
(США) В этот же период зародилось марксистское направление в
изучении конституционного права, носящее преимущественно кри-
тический и прогностический характер (предсказания О будущем
обществе и государстве при грядущем социализме), хотя в работах
ето основателей и последователей, в частности, по конституцион-
ным вопросам, правильно анализировались некоторые негативные
стороны как авторитарных порядков, так и существовавших в то
время буржуазно-демократических режимов. Однако на развитие
конституционного права и официальной нвуки это напрааление в
те времена не оказало сколь-нибудь заметного влияния.
В конце XIX в. — начале XX в. заметный вклад в развитие конститу-
ционного права внесли французы Л Дюги (концепция солидаризча),
М. Ориу (институционализм), итальянцы В Орландо (мини-сте-
риализм), В. Парето и Г. Моски (теория эл1гт, корпоративизм),
американцы Д. Брайс и С. Доу (теория демократизации), немцы
Г. Еллинек (юридическая школа), М Вебер (легитимация аласти),
хотя некоторые из них по профессии были не юристами, а эконо-
мистами, политологами
В настоящее время известными представителями зарубежной
науки конституционного права являются: во Франции — Ж. Бюрдо,
М Дюверже, Б. Шантебу, Д. Лаврофф, П. Гонидек (известный ра-
ботами о развивающихся странах), Ж. Конак; в Великобритании —
Д Макинтош, Д Маршвлл, П Бромхвд. А Дженнингс; в США —
Л. Трайб, Д. Эптер, Ш.Х. Нахмод, С. Хантингтон; в Канаде —
Ф. Снайдер; в Италии — Д. ди Верготти; в Германии — К Хессе.
К. Штайн, К. фон Бойме, Ф. Иензее, П. КирххОф, Т Маунц и др.
В связи с образованием новых государств, освободившихся от
колониальной зависимости, начиная с середины XX в. появляются
и местные исследования по конституционному праву этих стран.
Особенно много работ издано в Индии (труды А. Сена, Д Басу.
Р. Котхари и др), в Нигерии опубликовано несколько монографий
Б. Нвабуезе, в Уганде — работы Г. Каньейхамбы, в Кении —
Г. Гичери и др.
Среди авторов, которые оставили заметный след в науке конститу-
ционного права зарубежных стран и вообще в конституционном праве,
такие известные русские дореволюционные ученые, как Н.М. Коркунов,
Б.Н Чичерин, В.Н Гессен, И Е. Андриевским. АС Алексеев. Н И Лаза-
ревский, М.И Ковалевский, Ф.Ф. Кокошкин и др.
2g Общая часть
Несмотря на неизбежный для своего времени классовый подход
и искажение исторической праалы, ученые в Советском Союзе ра-
ботали добросовесгно, ими создано немало книг, которые могут
служить хорошим подспорьем при изучении конституционного права
зарубежных стран В числе наиболее известных авторов, чьи работы за-
воевали признание, уважение и среди отечественньк ученьк, и за рубе-
жом, ученые ЛА. Мишин, В.А. Туманов, В А. Власихин, МА Кру-
тоголов, Ю П Урьяс, Н С Крылова, Б С Крылов, Г.В. Барабашев,
В.В. Маклаков. В.Е. Чиркин и др
Основные направгения и школы в современивй науке конституци-
онного право. Существующие два основньи направления науки кон-
ституционного права условно можно назвать радикал истек им и ли-
беральным
Радикадистское направюние представлено в основном работами
ученых-марксистов (в ленинском, большевистском толковании мар-
ксизма), произведениями так назьшаемых революционных демокра-
тов, отстаивающих социалистическую ориентацию развивающихся
стран, и сочинениями левых раяикалистов. Авторы, принадлежащие к
этому направлению, рассматривают конституционное право с позиции
классовой борьбы и нередко — с позиции диктатуры определенного
класса или блока классов. У марксистов-ленинцев — это рабочий класс
(в настоящее время и здесь вносятся поправки: говорится о диктатуре
народной демократии); революционные демократы отстаивают «сово-
купную» аласть блока трудящихся и тех нетрудящихся, с которыми,
по их мнению, можно сотрудничать на этапе коренных демократиче-
ских преобразований, способных в конечном счете привести к со-
циализму Левые радикалисты фактор революционных изменений
чаще всего видят в некоторых отрядах интеллигенции, а то и в де-
классированной группе «передовых борцов»; ученые леворадикалист-
ского направления считают, что служебная роль конституционного
права заключается в создании условий (аласти, экономики, партий-
ной системы, структуры государства и тщ) для строительства социа-
лизма и коммунизма. Эти авторы говорят о народной, социалистиче-
ской демократии, но на деле выступают за авторитарные системы
управления, за бессменное правление одной (коммунистической)
партии, против разделения аласти и местного самоупрааления, за
огосударствление экономики, за преимущества в правах определен-
ных групп населения (рабочего класса, трудящихся), за ликвидацию
частной собственности, эксплуататоров, в частности, путем приме-
нения массовых насильственных средств.
Либеральное направление предстаалено работами ученых самых
различных стран и континентов, включая современные постсоцца-
1 KoHcntryijcffloe правокак наука и учебная дисциплина
29
диетические государства В Азербайджане, Белоруссии, Грузии, Ка-
захстане, Узбекистане и других государствах эти ученые, карди-
нально пересмотрев свои взгляды, стали разработчиками новых
конституций. В них включены нормы, отражающие общегумани-
стические ценности человечества, хотя не удахось избежать некото-
рых авторитарных черт, прежних влияний.
Представители данного напрааления считают, что конституция,
как и конституционное право в целом, яаляется не орудием диктату-
ры, а выражением социального контакта между различными группа-
ми населения, правящими и управляемыми, документом, который
должен воплощать в своих нормал общечеловеческие ценности (сво-
боду, демократию, права человека, социальную солидарность, соци-
альную справедливость и др.). Они выступают за правовое, демокра-
тическое и социальное государство, разделение власти, признание
местного самсупрааяения, за ответственность всех должностных лиц
и органов государства перед народом и его представителями, за мир-
ные средства разрешения конфликтов, поиски компромиссов, против
закрепления в конституции «руководящей и направляющей роли»
одной партии в обществе и государстве, за подлинно народнью, а не
классовый характер государственной власти
Эти два главных напрааления отражают лишь полярные взгля-
ды. Между ними есть промежуточные течения, соприкасающиеся
черты обоих направлений Кроме того, нс все ученые одного и того
же напрааления придерживаются абсолютно одинаковых взглядов
по всем или по принципиальным вопросам. Существуют разные
подходы к объяснению конституцией но-правовьос явлений, в связи
с чем в рамках одного и того же направления возникают различные
научные школы — коллективы ученых, использующих сходные мето-
ды исследований и дающих в целом аналогичные истолкования их
результатов. Крупные научные школы имеют международный харак-
тер, объединяют авторов из различных стран. Приверженность к той
или иной научной школе определяется содержанием публикаций, на-
учных докладов.
В зарубежной науке конституционного права существуют три
основные школы" I) юридическая, 2) политологическая и
3) теологическая. Промежуточное положение между первой и вто-
рой занимает институционализм, тяготеющий больше к политоло-
гической школе.
Юридическая школа имела сначала определяющее, а затем зна-
чительное влияние до 20-х гг. XX в. Ее сторонники ориентирова-
лись главным образом на изучение государства, его органов, прав
человека, причем делалось это преимущественно, а то и исключи-
30
Общая часть
тельно с юридических позиций. Они признавали социальный ха-
рактер государства, но призывали юристов изучать государство, его
Органы, его деятельность как систему правоотношений. В настоя-
щее время эта школа утратила свое значение, но методы исследова-
ния, выработанные ею, продолжают широко использоваться в науке
конституционного права.
Политоюгическая школа одержала окончательную победу в сере-
дине XX в. Ее сторонники призывают изучать не столько нормы
конституционного права (иногда они даже игнорируют их), сколько
реальную роль тех или иных институтов государственности, поли-
тических институтов. Не случайно в некоторых франкоязычных
странах предмет преподавания теперь называется в Конституцион-
ное право и политические институты».
Особое место занимает теоюгическая шкала. Она отличается
крайней пестротой взглядов своих приверженцев, ее правое крыло
ничего общего не имеет с либерализмом; оно смыкается с ралика-
листским направлением в особой, религиозной интерпретации, но
определенная часть ее сторонников, на которую оказали влияние
западные идеи, высказывает либеральные взгляды, хотя и прикры-
вая их религиозной оболочкой. Эта школа представлена ыавным
образом исследованиями мусульманских юристов. Труды ее сто-
ронников пронизаны идеями халифата — справедливого правления,
которое существовало, по их утверждениям, при пророке Мухамме-
де и сменивших его четырех праведных халифах. У сторонников
этой школы свой подход к проблеме суверенитета (вселенский су-
веренитет принадлежит Аллаху), к выборам (часто отрицают полез-
ность этого института, предлагая заменить выборы советом ашшура —
консультативным правлением, т е. совещанием особо авторитетных
лиц при правителе государства), к институту правового статуса лич-
ности (равенство должно осуществляться в соответствии с принци-
пами шариата, что предполагает, в частности, неравноправие муж-
чин и женщин; главное не право, а правовые и моральные обязан-
ности перед Аллахом и общиной правоверных)
§ 5. Конституционное право
как учебная дисциплина
Конституционное право как учебная дисциплина — это часть
науки, приспособленная для изучения студентами Безусловно, ася
наука — гигантский объем источников, целые библиотеки трудов, а
1 KoHcntryijcffloe правокак наука и учебная дисциплина
31
учебная дисциплина — прежде всего учебник, учебное пособие, про-
грамма, которые имеют достаточно четкую структуру, систему, со-
держат заранее сформулированные вопросы, ответы на которые сту-
дент, учащийся должен дать, изучив предложенный ему курс.
Как правило, система учебной дисциплины соответствует типичной
структуре конституции и идет От общего к частному, включает в себя
такие разделы, как парламент, правительство, конституция, основы пра-
вового положения личности и тд. Но отличие системы учебной дисци-
плины от какой-то классической, модельной конституции состоит в
том, что учебная дисциплина перед изучением конкретных институтов,
конкретных форм государства начинает рассмотрение специфически
учебного материала предмета, метопа, источников и системы конститу-
ционного права. Затем следует вопрос о науке конституционного права,
рассматриваются конституционный строй, политические партии, осно-
вы правового положения личности, формы государства, избирательное
право, парламент, правительство и т.д.
Учебная дисциплина «Конституционное право зарубежных
стран» состоит из Общей и Особенной частей. В Общей части изу-
чаются основные институты конституционного права в зарубежных
странах в обобщенном и сравнительном плане, в Особенной — осно-
вы конституционного права отдельных стран крупных государств
мира, представителей различных правовых систем, некоторых пред-
ставителей ближнего зарубежья (стран СНП.
Наряду с учебным курсом конституционного права существуют
и другие дисциплины, в которых исследуются конституционно-
правовые отношения В ряде стран основные вопросы конституци-
онного права изучаются в курсе публичного права, в Германии есть
учебная дисциплина государственного права, во Франции препода-
ется предмет «Конституционное право и политические институты»,
в Великобритании конституционное право объединяется с админи-
стративным. В старших классах школы в некоторых странах препо-
дается дисциплина «Гражданское воспитание», включающая в себя
наиболее важные вопросы конституционного права.
Конституционное право закрепляет наиболее важные институты
государства и права, регулирует наиболее значительные, существен-
ные, фундаментальные отношения, существующие в государстве.
Эта наука определяет структуру органов государства, порядок их
образования, взаимоотношения между органами государства. Мо-
жет быть, наиболее важным институтом конституционного права
любой страны является закрепление основных прав и свобод лич-
ности. На основе конституционных прав развиваются права и сво-
32
Общая часть
боды, регулируемые другими отраслями права. Конституции закреп-
ляют основы экономических отношений в стране, статус обществен-
ных организаций, партий и тд., т.е. регулируют наиболее важные
сферы жизни
Конституционное право влияет на систему права, жизнь и дея-
тельность людей как прямо (поскольку нормы конституционного
права применяются непосредственно), так и через другие отрасли
права Изменение даже небольшой статьи конституции влечет из-
менение целого института, целой главы или раздела, скажем, граж-
данского, торгового, уголовного или административного права.
Общепризнанно, что конституционное право является базовым
правом, юридической основой для всех других отраслей права. Оно
закрепляет самые важные принципы, на основании которых суще-
ствует и действует каждое конкретное государство, определяет по-
рядок изменения текущего права, в том числе конституции
Ни одна отрасль права не может обойтись без норм конституци-
онного права, без его принципов, поэтому ведущую роль конституци-
онного права признают специалисты других отраслей права Хотя надо
отметить, что связь между конституционным правом и другими отрас-
лями права носит двусторонний характер. Конституционное право
влияет на другие отрасли, они развивают и детализируют нормы кон-
ституционного права, те реализуют их в правовой практике. Вот поче-
му конституционное право не может существовать без других отрас-
лей, которые доводят их до каждого конкретного человека, реализуют
в конкретных правоотношениях.
Вопросы и задания для самопроверки
1 Что яаяястся объектом и предметом конституционного права?
2 Назовите субъекты конституционного права.
3 Перечислите источники конституционного права и дайте их
характеристику.
4 Охарактеризуйте систему конституционного права
5 В чем заключается специфика констигуциоино-правовых
норм9
6 Охарактеризуйте основные этапы становления науки конститу-
ционного права.
7 Определите основные направления и школы в современной
науке конституционного права.
8 Какова структура конституционного права как учебной дисци-
плины9
Глава
Конституционный строй
§ 1. Понятие конституции и ее сущность
Конституция (от лат. consritutio — установление, утверждение)
является основным источником конституционного права, законом,
который определяет наиболее характерные черты, особенности,
свойства и другие важнейшие характеристики государства и права,
закрепляет государстве и но-правовой уклад страны. Существует
множество определений конституции, каждое из которых имеет
право на жизнь. Разница между ними зависит от многочисленных
обстоятельств, в частности, от того, к государству какого социаль-
но-экономического состояния она относится: индустривлвне-
рыночному (капиталистическому), социалистическому, освобо-
дившемуся от колониальной зависимости.
На формулирование определения конституции влияли и влияют
национальные факторы (каждая страна имеет конституцию, кото-
рая основана на своей правовой системе, правилах, обычаях, тра-
дициях), историческое развитие. Так, немецкий ученый Г Еллинек
определял конституцию как совокупность правоположений, уста-
навливающих высшие органы государства, порядок призвания их к
отправлению их функций, их взаимные отношения и компетенцию,
а также принципиальное положение индивида по отношению к го-
сударственной власти Это классическое немецкое построение, ко-
торое содержит необходимый набор признаков, отличающих кон-
ституцию от других законов.
Англичанин С.Ф Стронг определял конституцию как собрание
принципов, в соответствии с которыми регламентируется деятель-
ность органов аласти, права управляемых и отношения между ни-
ми, что характеризует принадлежность его к английской школе, так
как в Великобритании существует так называемая неписаная кон-
ституция, в которую входлт как законы, так и традиции, обычаи,
судебные прецеденты
По мнению американца Ч Берда, конституция — это документ,
устанавливающий пределы активности органов власти, предписы-
вающий границы их полномочий и определяющий свободы граж-
34
Общая часть
дан. Это типично американский подход, потому что, по представ-
лению ведущих американских мыслителей, политических теорети-
ков и практиков, государство должно регулировать отношения меж-
ду гражданами. И чем меньше оно регулирует отношения, чем
меньше вмешивается в их жизнь, тем лучше
Конституция — это нормативный акт (приведенная в систему
совокупность норм), закрепляющий главные устои государственной
и общественной жизни в интересах большинства граждан и являю-
щийся стержнем всей правовой системы данной страны. Дополнить
такое определение можно, например, раскрыв понятие главных ус-
тоев как системы (совокупности) органов власти, управления, суда,
указав, что к ним относятся правовьге свободы граждан, государст-
венное устройство И Т.Н.
Кроме формального определения конституции применяются
различные дополнительные характеристики (например, конститу-
ция обладает высшей юридической силой) Высшая юридическая
сила означает, во-первьгх, что нормы конституции всегда имеют
главенствующее значение по отношению к другим нормам. Если
нормы законодательства не соответствуют нормам конституции, то
они не действуют, не применяются. Во-вторых, законы и другие
подзаконные акты должны приниматься по правилам, по процеду-
ре, которые устанавливают конституция и органы, созданные кон-
ституцией Высшая юридическая сила конституции состоит в том,
что нижестоящие акты, законы, постановления должны соответст-
вовать Духу и букве основного закона — конституции
Встречаются утверждения о том, что конституция является фун-
даментом здконодатепьства. Эго определение синонимично определе-
нию «высшая юридическая сила» Фундамент — то основание, на
котором строится здание. В данном случае конституция является
основанием, на котором строится система законодательства. Верхо-
венство конституции закрепляется в самой конституции, в текстах
конституции. Иногда оно как бы «усиливается» дополнительными
законами, которые вводятся в конституцию или примыкают к ней
В любом случае для каждой страны, где действует право, где со-
блюдаются нормы права, главенство конституции — аксиома
Верховенство конституции закрепляется и поддерживается при
помощи норм и специальных органов Например, Конституция
Французской Республики фиксирует, что любые законы должны
соответствовать Конституции, органические законы до их обнаро-
дования и регламенты палат Парламента до их применения должны
быть представлены Конституционному Совету, который высказыва-
2 Консппудоний сирой
35
стоя об их соответствии Конституции (ст. 61.1); закон, объявлен-
ный неконституционным, не может быть ни обнародован, ни вве-
ден в действие Такие же нормы есть и в ряде других современных
конституций.
Важен и вопрос о сушности конституции. В 14 Ленин говорил,
что сущность конституции в том, что основные законы государства
вообще и законы, касающиеся избирательного права в представи-
тельные учреждения, выражают действительное соотношение сил в
классовой борьбе. Иначе говоря, под ее сущностью понимвлись
политический момент, наиболее характерное соотношение сил в то
время, в которое принята конституция
Под сущностью конституции подразумевается закрепление са-
мых важных моментов деятельности государства, основных органов
государства, связей между ними, те. это закрепление государствен-
ного механизма и статуса личности в государстве. Сущность кон-
ституции в том, что это основной закон, закон, обладающий выс-
шей юридической силой Это фундамент правовой системы
Функции конституции — это то, для чего она принималась и ра-
ботает Первая и главная из них — это юридическая функция, те
регулирование определенных общественных отношений, формиро-
вание и закрепление главных моментов жизни государства Вторая
функция — политическая, закрепление политического устройства,
соотношение политических сил внутри данного государства и пре-
доставление им возможности свободного функционирования и сво-
бодной политической борьбы. Третья функция — идеологическая.
Она объясняется как функция наивысшего правового авторитета
для граждан и организаций. Эго закон, который воспитывает ува-
жение к праву и наиболее уважаемым в государстве ценностям. Го-
ворить об идеологической функции можно иногда с некоторой до-
лей условности, потому что очень лаконичные конституции не на-
зывают заповедей, а регламентируют государственно-правовые во-
просы. Но современные конституции претендуют на осуществление
всех трех функций, стараясь охватить главные напрааления духов-
но-политической сферы.
В ряде источников при ларактеристике конституции определя-
ются объекты конституционного регулирования, называются те груп-
пы общественных отношений, которьге регулирует конституция.
Главной является группа отношений, связанных с организацией
высшей государственной власти Первый блок большинства кон-
ституций — закрепление государственного механизма, порядок его
образовзния и функционирования. Эта группа отношений легла в
36
Общая часть
основу самьгх первых конституций, начиная с американской (1787)
и европейских (Франции, Конституция Речи Посполитой).
В наше время объектом важнейшего конституционного регули-
рования выступает правовой статус личности- права, свободы и
обязанности граждан Поскольку они производны от власти, то и
закрепляются как бы во вторую очередь. Например, в Конституции
США права и свободы граждан первоначально отсутствовали и
лишь через четыре года были присоединены к основному тексту в
виде первых 10 поправок (Билль о правах). Более поздняя современ-
ная Конституция Итальянской Республики 1947 г начинается с за-
крепления прав и свобод личности.
Следующая группа норм, которые практически всегда включа-
ются в конституции, — это те, которые регулируют государственное
устройство страны. Если государство унитарное, то особых про-
блем нет, в федеративном — вопрос о структуре и соотношении
федеральной власти и власти субъектов федерации иногда занимает
основное содержание конституции страны. Конституция СССР
1924 г. состояла из Декларации и договора об образовании СССР и
в 8 главах из 11 определяла структуру федеральных органов
Объектами конституционного регулирования являются и другие
вопросы, например, взаимоотношение с иными государствами (ме-
ждунвродно-правовой аспект). В последние годы все чаще встреча-
ются нормы, которые закрепляют новую социальную роль государ-
ства (о помощи обездоленным, увечным, больным, безработным
и т.д). Конституции включают в себя также статьи о порядке изме-
нения конституции, о принятии новых конституций, об исправле-
нии текста. Это тоже один из объектов конституционного регули-
рования
§ 2. Виды конституций
Классификация конституций достаточно полно отражена в на-
учной литературе. Чаще всего характеристику и классификацию
конституции начинают с триады, юридическая — фактическая, ре-
альная — фиктивная и «живая» — «мертвая»
Юридическая конституция — это нормативный акт, который
имеет определенную сложившуюся форму, принят по установлен-
ным правилам. Он имеет определенный набор статей, название,
те. реальное воплощение славного закона Иногда его называют
конституцией в мвтериальном смысле.
2 Консппудоний сирой
37
Фактическая конституция — это формула, которая обозначает
сложившуюся систему общественных отношений, связанную с ус-
тоями данного общества, систему отношений в области реализации
государственной власти, деятельности высших органов управления,
в области реализации и регулирования прав и свобод граждан, т.е. в
сфере самых главных институтов конституционного права.
Если то, что записано в юридической конституции, существует,
значит, эти понятия практически совпадают, и наоборот, те консти-
туция может быть реальной или фиктивной. Если фактическая и юри-
дическая конституции идентичны, то юридическая конституция ре-
альна, соответствует действительности. Если же какие-то нормы, за-
писанные в конституции, не существуют в жизни (например, в кон-
ституции записано, что президент избирается каждые четыре года, а
он не избирается под предлогами чрезвычайного положения или «по
просьбе трудящихся»), то конституция становится фикцией, фиктив-
ной. Стопроцентной реальности и стопроцентной фиктивности не
бывает, но фикция или реальность могут превысить какой-то опре-
деленный предел, грань. Если два-три ochobhbix государственных
института не работают, то конституцию можно считать фиктивной.
«Живая» — «мертвая» конституция — понятия, наиболее харак-
терные для американского государетвоведения и не вполне совпа-
дают с ранее названными Под «живой» конституцией понимаются
не только действующие, реальные нормативные акты, а еще и сло-
жившиеся традиции, обычаи, которые дополняют конституцию.
«Живая» конституция — это всегда нечто большее, чем просто нор-
мы права, например, для США «живая» конституция — это помимо
текста 1787 г. и 27 поправок, еще и сотни толкований Верховного
Суда (так называемые кейсы) Обычаи и традиции характерны для
стран англосаксонской системы. Определение «мертвая» конститу-
ция означает, что писаная, юридическая конституция не действует.
Обычно такая ситуация присутствует в странах с очень жестким
тоталитарным режимом.
Существует деление действующих конституций по времени их
принятия. По этому критерию действующие зарубежные конститу-
ции можно разделить на четыре группы: I) старые, 2) новые, 3) но-
аейшие и 4) сверхновей шие
Старые конституции — юридическое закрепление определен-
ных экономических и политических событий К старым относят
конституции, принятые с конца XVIII в. (1787 г. — принятие пер-
вой писаной Конституции США) по 1918 г (окончание Первой
мировой войны) Такой период достаточно условен.
ЗВ
Общая часть
Первые конституции — это юридическое оформление перехода
ряда стран Западной Европы и Северной Америки к новому типу
общества — индустриально-рыночному. Юридически закреплялся
переход от феодальных отношений в экономике и политике к ин-
дустриально-рыночному способу производства (буржуазному)
Первые конституции появились не вдруг, вначале возникла оп-
ределенная идеология, которая содержалась в работах виднейших
мыслителей того времени. К их числу можно отнести англичанина
Д. Локка, француза Ш.Л де Монтескье, которые сформулировали и
развили теорию разделения властей Рад других мыслителей, в том
числе знаменитый философ Вольтер, писатель и философ Ж.-
Ж. Руссо, отмечали новый характер государства, утверждали, что
абсолютизм не может считаться достойной формой правления, писа-
ли о правах и свободах, о необходимости уничтожения сословного
неравенства и тл По мнению Ш.Л. де Монтескьё, в обществе, если
оно желает быть свободньгм, а не деспотичным, власть должна быть
поручена трем основным органам" законодательная — парламенту,
исполнительная — правительству, судебная — судебным органам,
работающим на основе закона и подчиняющимся только закону
К важнейшим особенностям старых конституций можно от-
нести"
• закрепление принципа разделения властей. Б американской
Конституции 1787 г. первые три статьи сформулированы на
основе принципа разделения властей: законодательной вла-
стью наделяется Конгресс (ст 1), исполнительной — Прези-
дент (ст 2), судебной — Верховный Суд и те нижестоящие
суды, которые может создать Конгресс (ст 3). Принцип раз-
ведения властей стал основным при построении государст-
венной власти, в США он был дополнен принципом сдержек
и противовесов;
• новую структуру власти как реализацию принципа разделе-
ния властей — парламентаризм;
• закрепление комплекса личных и политических прав и сво-
бод личности, правовое рааенство, те. одинаковые возмож-
ности для всех, уничтожение сословий, т.е. введено новое
понятие — гражданин;
• конституционное (законодательное) закрепление охраны и
защиты частной собственности как правового института и
как права личности;
• принцип взаимоотношения центральной власти с террито-
риальными единицами (характерен не для всех государств)
2 Консппудоний сирой
39
В США согласно принципу федерализма центральная
власть и субъекты федерации строили свои отношения на
условиях почти партнерства, на основе разделения компе-
тенции. Появились полномочия, принадлежащие только
центральной аласти, и полномочия, входящие в компетен-
цию провинций, регионов и т.д
В настоящее время старых действующих конституций осталось
немного: американская (1787), швейцарская (1874), норвежская
(1814), люксембургская (1868); Конституция Королевства Бельгия
(1831) заменена в 1994 г- на новую
К новым относятся конституции, принятые в период между
Первой и Второй мировыми войнами (1918—1945), в который про-
исходило определенное переустройство мира. После Первой миро-
вой войны появились новые государства, развивались демократия и
демократические традиции. Для конституционных процессов того
времени наиболее характерно то, что в новых государствах (Польша,
Финляндия, Чехословакия, Югославия, Венгрия и тл.) приняты
конституции, которые воплощали новое видение мира. Кроме того,
старые конституции тоже изменялись. Новые конституции того пе-
риода действуют в Финляндской Республике, Ирландской Республи-
ке, Княжестве Лихтенштейн, в некоторых других государствах
Новейшие конституции создавались после 1945 г до конца 70-х —
начала 80-х гг Они делятся на две подгруппы
1) принятые после разгрома гитлеровской Германии и ее союз-
ников странами, освободившимися от тоталитарного режима и
принявшими демократические формы правления: Конституции
Французской Республики 1946 г.. Итальянской Республики 1947 г.,
Японии 1947 г.. Основной Закон ФРГ 1949 г В создании некото-
рых из них были задействованы самые широкие демократические
силы, например, в создании Конституции Итальянской Республики
принимали участие социалисты, коммунисты и другие «левые» дея-
тели, в Конституции Японии — американцы. Эти конституции за-
трагивают широкий спектр прав и свобод личности, предусматри-
вают различные не существовавшие ранее нормы. Так, в Конститу-
ции Итальянской Республики гарантируется право на труд, огова-
ривается право рабочих участвовать в управлении производством, а
в Конституции Японии есть довольно необычные статьи, например,
запрещающие участвовать в войнах как в способе разрешения кон-
фликтов или иметь вооруженные силы;
2) принятые после крушения системы колониализма в 50-е — 60-е гг.
бывшими колониями. Для этих конституций характерно дальней-
40
Общая часть
шее развитие правовой техники, например, в некоторых странах
государство-метрополия вместе с актом о независимости одновре-
менно предоставляла бывшей колонии конституцию как одно из
условий независимости Предполагалось, что по такой конститу-
ции бывшая колония будет жить какой-то определенный проме-
жуток времени, достаточный для того, чтобы сохранить стабиль-
ность в стране и преемственность государственных традиций, вы-
годных бывшей монополии. В некоторых странах конституции раз-
рабатывались специалистами международных организаций, напри-
мер, ООН.
К сверхновейшим относятся конституции примерно последних
20 лет Для стран, освободившихся от тоталитарных режимов, ха-
рактерны дальнейшая демократизация в сфере государства и права
и принятие новой конституции" Испании в 1978 г., Португалии в
1976 г., Греции в 1975 г., Бразилии в 1988 г. К ним можно отнести
конституции бывших республик СССР и бывших стран социали-
стического содружества Украины, Казахстана, стран Средней Азии,
Молдавии, Литвы, Эстонии, Болгарии, Венгрии, Чехии, Словакии,
Македонии и др
Конституции довольно условно, но традиционно делятся на пи-
саные и неписаные Писаными являются конституции, которые
имеют конкретную юридическую форму Эго кодифицированный
сборник норм, который имеет четкую структуру, название, прини-
мается в установленном законом порядке Писаных конституций
большинство.
Под неписаной конституцией понимается определенный набор
законов, который регулирует самые важные отношения в жизни
государства и общества Кроме того, в нее принято включать судеб-
ные решения, имеющие характер прецедента, и некоторые право-
вые обычаи. Считается, что стран, в которых действует неписаная
конституция, три — Великобритания, Новая Зеландия и Израиль.
В число актов, составляющих неписаную британскую конститу-
цию, вхоалт законы, которые регулируют самые важные аспекты
тех или иных сторон деятельности государственных органов и права
жителей Британии: Великая хартия вольностей 1215 г (Magna
Carta], Хабеас корпус акт 1679 г, Билль о правах 1689 г . Закон о
престолонаследии 1701 г, Закон о парламенте (1911 и 1949), Акт о
пэрстве (1963), Акты о расовых отношениях (1968), о народном
представительстве (1949 и 1969), о местном управлении (1972) и др.
Эти законы в британском праве называются статутным правом,
кроме них, в конституцию включены так называемое общее право,
2 Консппудоний сирой
41
те. судебное (прецедентное) право (например, судебное решение об
ограничении прав монарха. 1611), и конституционные обычаи.
По способу изменения и внесения поправок конституции раз-
деляются на две группы жесткие и гибкие. Эти два понятия тесно
связаны с предыдущей классификацией потому что практически
все писаные конституции жесткие, а неписаные — гибкие. Дело в
том, что писаная конституция как единый акт должна обладать оп-
ределенной стабильностью Предусмотрены специвльные процеду-
ры для того, чтобы усложнить возможности ее изменения.
Есть несколько вариантов (элементов) жесткости, которые при-
меняются в разных странах:
требование к изменению конституции заключается в том. что
она должна изменяться квалифицированным числом голосов чле-
нов парламента (двумя третями, тремя четвертями и тл ),
правило двойного вотума, которое означает, что поправка к
конституции может быть принята только после двух голосований.
Двойной вотум бывает двух разновидностей I) простой — требова-
ние того, чтобы поправка голосовалась дважды с определенным
промежутком времени (например, не менее трех месяцев — ст 138
Конституции Итальянской Республики) и 2) усложненный, который
требует следующей процедуры первый раз поправка голосуется и
должна быть принята квалифицированным большинством, а второй
раз она ставится на голосование, но уже в ином составе парламента —
после новых выборов. Это так называемая шведская модель, она
применяется в Швеции, Норвегии, Голландии и Финляндии
В федеративных государствах для изменения жестких конститу-
ций предусмотрено правило о том, что помимо федерального пар-
ламента поправки в конституцию должны быть приняты квалифи-
цированным большинством субъектов федерации, а иногда и всеми
субъектами. Для внесения поправок в американскую Конституцию
поправка должна быть принята двумя третями голосов каждой из
палат Конгресса и одобрена тремя четвертями штатов.
В некоторых странах устанавливаются так называемые неизме-
няемые нормы, например, в Конституции Португальской Респуб-
лики или в ст. 139 Конституции Итальянской Республики, которая
говорит о том, что республиканская форма правления не может
(никак и никогда) изменяться.
Гибкая конституция всегда состоит из норм статутного права
или из нескольких фундаментальных законов, как в Израиле.
К ее нормам применяются правила, как к обычному закону, кото-
рый может изменяться в более простом порядке.
42
Общая часть
Государствен но-правовая практика приспосабливается и к же-
сткой, и к гибкой конституциям С одной стороны, жесткость вы-
полняет определенную функцию, делая ее стабильной, с другой — в
ряде стран эта жесткость не мешает приспосабливать какие-то нор-
мы конституции к требованиям сегодняшнего дня, например, путем
ее толкования. Гибкие конституции, естественно, также не затруд-
няют деятельность государственного механизма, потому что, изме-
няя законы, законодатели как бы изменяют неписаную конститу-
цию.
По времени действия конституции делятся на постоянные и
временные. Практически все иди большинство писаных конститу-
ций постоянные. Они принимаются на неопределенный срок и
действуют до тех пор, пока не возникнет идея (предложение) при-
нять новую конституцию или же если поменяются государственный
режим, форма правления, что нужно будет закрепить новой консти-
туцией Постоянные конституции могут действовать очень долгое
время Более 200 лет действует Конституция США, более 160 лет —
прежняя Конституция Бельгии В некоторых странах конституции
принимались в качестве постоянных, но довольно часто менялись и
меняются. История Франции свидетельствует о том, что там было
принято 13 конституций, в штате Вирджиния (США) — 9 консти-
туций.
Временные конституции принимаются, как правило, в особых ус-
ловиях жизни государства, во времена потрясений, революций, воен-
ных переворотов, изменения государственного устройства. Временный
характер конституции подчеркивается либо в названии конститу-
ции, либо в законах о ее введении в действие. Она может называть-
ся, например. «Временный конституционный акт», или «Временная
конституция», или «Конституционная декларация». В тексте вре-
менных конституций зачастую устанавливается срок ее действия, он
может быть определен не каким-то календарным числом, конкрет-
ной датой, а связан с наступлением определенного события' созыв
учредительного собрания, конституционного конвента, проведение
референдума и гл.
Иногда временная конституция, если не возникает необходимо-
сти ее изменения, становится постоянной, например. Основной За-
кон ФРГ 1949 г. Этот акт был принят как временная конституция,
первоначвльно распространял свое действие не на асю Германию, а
на так называемую англо-американо-французскую зону оккупации.
В некоторых странах в силу нестабильности политических режимов
за короткий промежуток времени принималось по несколько кон-
2 Консппудоний сирой
43
ституций, кик постоянных, так н временных, например, в Йеменской
Республике в 70-е — 80-е гг. поочередно действовало около десятка
конституций
По способу принятия конституции делятся на народные и даро-
ванные (октроированные) Народной конституцией называют любую
конституцию, которая принята в устаноаленном законом порядке:
парламентом, на референдуме, на специальном конституционном
собрании, ассамблее, конвенте. Большинство действующих зарубеж-
ных конституций принималось парламентом.
Дарованные (октроированные) конституции — это такой вид ак-
та, который дают стране в готовом виде, предоставляют народу, а
сам народ не принимает участия в конституционной процедуре
Есть два варианта дарованной конституции
I) когда монарх (как правидо, абсолютный монарх) принимает
конституцию для своего государства, ни с кем не деля права ее
принятия. Одна из самых старых дарованных конституций, сей-
час, правда, не действующая, — французская Конституция 1814 г,
принятая после свержения Наполеона. Монархические октроиро-
ванные конституции Королевства Бельгия 1831 г, которая дейст-
вовала до 1994 г., Канады 1867 г., Японии 1889 г., Иорданского
Хашимитского Королевства 1952 г, Государства Кувейт 1963 г
Президентом даровалась Конституция Исламской Республики Па-
кистан в 1962 г,
2) так называемые колониальные конституции, смысл которых
бь[л в том, чтобы снять накал национально-освободительной борь-
бы Государство-метрополия придумывало конституцию для своей
колонии и преподносило в качестве дара с тем, чтобы жители не
требовали независимости, т е речь шла не о реальной независимо-
сти, а о конституции для колониально зависимых государств. Пер-
выми придумали такие колониальные конституции англичане для
своей крупнейшей и богатейшей колонии Индии в 1919 и 1935 гг
Разрабатывались они английскими специалистами, утверждались
английским Парламентом и подписывались английским королем
Франция даровала Алжиру закон под названием Статут Алжира в
1948 г., США — Конституцию Кубы в 1901 г.
Иногда применяется термин *постколонивльная» конституция.
Такие конституции давались вновь возникшим государствам вместе
с актом о независимости Это был единый пакет, который метропо-
лия, уходя из колонии, стремясь обеспечить выгодный ей порядок,
определенную стабильность в стране, давала вместе с признанием
независимости. Кроме того, оговаривался определенный срок ее
44
Общая часть
неизменного действия Классический пример — Республика Зим-
бабве, которая вместе с актом о независимости получила Конститу-
цию, действующую с определенными изменениями и поправками.
В настоящее время существует ряд зависимых территорий или
колоний, вообще не имеющих конституции (например. Фолкленд-
ские (Мальвинские) о-ва, Гибралтар, Виргинские о-ва, Монтсеррат,
Бермудские о-ва), потому что конституция — важнейший признак
суверенитета и самостоятельности государства.
§ 3. Порядок принятия, изменения
и прекращения действия конституции
Новая конституция обычно принимается при возникновении
нового государства, смене политических режимов (особенно в ре-
зультате революционных событий), при существенных изменениях
в общественном строе, если текст старой конституции нельзя при-
вести в соответствие с ними путем принятия поправок Однако в
некоторых странах принятие новых (особенно временных) консти-
туций было связано с военными переворотами, с приходом к власти
новой группы лиц, что существенно не меняло общественный
строй и политическую систему, поэтому конституции з [менялись
новыми в среднем через пять — семь лет, а то и чаще (Венесуэла
Гана, Йемен, Таиланд и др ).
Существуют различные способы подготовки проекта конститу-
ции. В редких случаях от начала до конца он создается специвльно
образованным учредительным собранием иди парламентом, и ве-
дущую роль играет конституционный комитет (комиссия), который
формируется представительным органом и фактически разрабаты-
вает проект, иногда роль учредительного собрания или парламента
в подготовке проекта и в ходе его обсуждения на пленарных засе-
даниях бывает весьма значительной Так было при разработке Кон-
ституций Итальянской Республики 1947 г, Республики Мидии
1949 г., Федеративной Республики Бразилии 1988 г, Республики
Болгарии 1991 г. и др
В некоторых странах конституционные комиссии для разработ-
ки проекта основного закона создаввлись не представительными
органами, а президентами или правительствами Такими комиссия-
ми были разработаны проекты Конституций Французской Респуб-
лики 1958 I (вынесенный затем на референдум, минуя Парламент),
Греческой Республики 1975 г. В ФРГ проект Конституции 1949 г. под-
2 Консппудоний сирой
45
готоваен Пврламентским советом (основную работу провели профес-
соре, по конституционному праву), состоявшим из представителей
региональных парламентов, и утвержден командованием оккупаци-
онных войск. После военных переворотов проекты новых конститу-
ций разр ебятываются иди их основные положения формулируются
обычно военными правительствами (например, конституции Турецкой
Республики 1982 г., Республики Нигерии 1989 г.}, но проект Консти-
туции Фиджи 1990 г. после такого переворота подготовила в основ-
ном группа племенных вождей.
В случае предоставления независимости колониям проекты
конституций новых государств разрабатывались министерствами
колоний (Нигерия. 1964 г, впоследствии учредительными, хотя и
своеобразно сформированными, собраниями приняты другие кон-
ституции), местными властями с участием советников метрополии
(например. Конституция Мадагаскара 1960 г), в ходе переговоров
на заседаниях «круглых столов», в которых участвовали представи-
тели колониальной державы и деятели национально-
освободительного движения (Зимбабве, 1979).
При переходе от тоталитарного к либеральному, полудемокра-
тическому, демократическому режимам конституции или их прин-
ципиальные положения (включая новую редакцию) разрабатыва-
лись на общенациональных конференциях представителей различ-
ных партий и различных сил общества, на заседаниях гражданских
комитетов, «круглых столов» и т.д. В них участвовали и представи-
тели партий (коммунистических, революционно-демократических),
утрачивающих господствующую роль, лидеры уходящих режимов
(Венгрия, Чехия, Конго и др)
В странах социалистической ориентации (а иногда и в других
государств в), подготовка проекта имеет свои особенности.
Во-первых, она начинается по инициативе центрального органа
правящем (как правило, единственной) партии, который создает
комиссию (она утверждается парламентом, а иногда действует и без
такого утверждения), устанааливает основные принципы будущей
конституции, обсуждает проект и принимает решение о его пред-
ставлении парламенту или на референдум Так разрабатывались
конституции всех стран тоталитарного социализма (Кубы 1976 г,
Китая 1982 г., Вьетнама 1992 г. и др.), государств социалистической
ориентации в прошлом (Бенина 1977 г., Эфиопии 1987 г. и др.).
Во-вторых, проект, подготовленный комиссией и одобренный
высшим партийным органом, выносится на общегосударственное
обсуждение с активным участием в нем массовых организаций.
Обычно проводится множество собраний, иногда предлагаются ты-
46
Общая часть
сячи поправок и дополнений. Правотворческие результаты такого
обсуждения, как правило, бывают не очень значительными (хотя в
проекты конституций Бенина 1977 г-, Вьетнама 1980 г, Эфиопии
1987 г. и других стран вносились существенные поправки), а само
обсуждение приобретает характер парадного одобрения проекта (во
асяком случае, его основных положений). Тем не менее эта стадия
конституционного правотворчества имеет важное значение для поли-
тической активизации населения, служит формой его участия в управ-
лении страной.
В некоторых государствах капиталистической ориентации пред-
принимались меры для ознакомления населения с проектами кон-
ституций и учета его мнения (Папуа — Новая Гвинея, 1975 г; Ли-
берия, 1984 г., и др.). Однако круг лиц, принимавших участие в об-
суждении, как правило, ограничивался элитой общества, к тому же
согласно постановлениям органов, выносивших проект на обсужде-
ние, иногда оно могло касаться только деталей, а не основных
принципов (Шри-Ланка, 1972 г.)
Одним из наиболее демократичных способов считается приня-
тие конституции специально избранным вля этой цели учредитель-
ным собранием. В отличие от парламента, это обычно орган одно-
палатный (в Бразилии был двухпалатным), и после принятия кон-
ституции он распускается, уступая место парламенту, избранному
на основе новой конституции. Учредительным собранием (с разны-
ми названиями) приняты Конституции Тунисской Республики
1956 г.. Республики Намибии 1990 г.. Республики Болгарии 1991 г.
и др Учредительное собрание нередко продолжает свою деятель-
ность в качестве парламента.
Учредительное собрание не всегда формируется только путем
выборов. В Нигерии в 1978 г., в Гане в 1979 г., в Турции в 1982 1.
оно частично избиралось на корпоративной основе из представите-
лей различных групп населения, а частично назначалось военными
властями. Такие учредительные собрания обычно играют роль кон-
сультативных (в Турции, Нигерии они назывались «консультатив-
ное собрание»), поскольку их результаты утверждаются уходящими
при переходе к гражданскому правлению военными властями. Кон-
сультативное учредительное собрание приняло Конституцию Госу-
дарства Кувейт 1962 г., утвержденную королем (эмиром).
Самой распространенной практикой является принятие консти-
туции парламентами, те. законодттельными органами Конечно,
они принимаются в особом порядке: квалифицированным боль-
шинством голосов депутатов, например. Конституции Греции
2 Консппудоний сирой
47
1975 г., Испании 1978 г., Швеции (конституционные законы)
1974 г., Китая 1982 г., Мозамбика 1990 г, Вьетнама 1992 г. Грузии
1995 г., Украины 1996 г . Польши 1997 г
Некоторые конституции приняты парламентами, провозгласивши-
ми себя для этой цели учредительными собраниями (в Шри-Ланке в
1972 г., Папуа — Новой Гвинее в 1975 г., Танзании в 1977 г-, Ни-
дерландах в 1983 г., Бразилии в 1988 г, Замбии в 1992 г ), иди нвд-
парламентскими органами (Народным консультативным конгрес-
сом в Индонезии в 1945 г. Великой джиргой в Афганистане в
1987 г., Ведиким народным хуралом в Монголии в 1992 г )
Иногда помимо парламентской процедуры предусматриваются
дополнительные правовые действия, например, для того чтобы фе-
деральная конституция, принимаемая федеральным парламентом в
федеративном государстве, вступила в сиду, требуется ее одобрение
субъектами федерации (США, Швейцария, Германия) иди на рефе-
рендуме (Испания, Греция)
Во Франции, в Египте, Алжире, Белоруссии, на Филиппинах
Конституции приняты путем референдума Референдум — общего-
сударственное голосование избирателей, демократический институт,
но на нем избиратель может лишь ответить «ла» или «нет» на во-
прос, одобряет ли он конституцию; предложить же какие-то по-
правки он не может. Однако без предварительного обсуждения про-
екта населением иди хотя бы в парламенте гражданину очень не-
легко разобраться в таком сложном документе, как конституция В
ряде случаев путем референдума принимались реакционные кон-
ституции (Греция, Родезия и др.). Иногда на референдум выносятся
конституции, подвергавшиеся прелаарительному обсуждению в
представительных органах, уже принятые парламентами или учре-
дительными собраниями (Греция в 1975 г., Испания в 1978 г.), либо
принятые референдумом утверждаются избранными на основе этих
конституций парламентами (Бирма в 1974 г , Эфиопия в 1987 г.)
В некоторых странах конституции были приняты фактически
военными властями, провозгласившими переход таким путем к
гражданскому правлению Военные советы в качестве последней
инстанции утвердили принятые консультативными учредительными
собраниями конституции, порой внося в них существенные по-
правки (Турция в 1982 г., Нигерия в 1989 г.). В отдельных странах
социалистической ориентации, где единственные революционно-
демократические партии осуществляли важные государственные
функции, первые конституции непосредственно принимались их
высшими органами — съездами (Конго в 1973 г.) вди исполнитель-
48
Общая часть
ными комитетами партий (Ангола и Мозамбик в 1975 г.}. В на-
стоящее время и в Конго, и в других странах эти конституции за-
менены.
Процедуры изменения конституций и их принятии во многом
схожи это и квалифицированное большинство голосов при голосо-
вании членами парламента, и двойной вотум, и тс. Созыва учреди-
тельного собрания для внесения поправок в текст уже действующей
конституции обычно не требуется, но в некоторых странах, напри-
мер, в Болгарии, для изменения «укрепленных* статей это необхо-
димо Поправки вносятся по решению парламента или на основа-
нии итогов референдума, однако принятие таких решений связано
со специальными требованиями Прежде асего само предложение о
внесении поправок требует соблюдения определенных условий. Ес-
ли проект обычного закона в ряде стран может внести один член
парламента, то проект об изменении конституции вносится только
главой государства, правительством, определенной группой депута-
тов (в Турции — одна треть состава Парламента), субъектами феде-
рации (в Бразилии — половиной штатов) и т.д Правда, в США по-
правку к Конституции могут внести один депутат (за 200 лет их бы-
ло предложено более 10 тыс., но принято только 27) или группа
избирателей в порядке народной инициативы (от 3 до 20% избира-
телей, участвовавших в последних выборгх губернатора штата) В по-
ралке народной инициативы установлена возможность пересмотра
конституции после сбора подписей определенного числа избирателей
(в Италии — не менее 50 тыс., в Австрии и Швейцарии — 100 тыс.).
Как правило, поправка принимается квалифицированным боль-
шинством в каждой палате парламента (две трети общего числа голосов
в Австрии, Италии, Нидерландах и др., три пятых — в Греции, Испа-
нии) или (что реже) на совместном заседании палат (три пятых го-
лосов во Франции). Такое решение не всегда окончательное, часто
необходимо, чтобы оно было принято парламентом дважды с опре-
деленным интервалом (в Греции — не менее месяца, в Италии —
три месяца). В некоторых странах второй вотум должен иметь место
только поеле избрания нового состава парламента (Бельгия, Фин-
ляндия).
Процедура окончательного оформления поправки после приня-
тия парламентом не отличается от оформления обычного закона,
те поправка предстааляется в виде закона, который подписывается
главой государства. В одних странах глава государства имеет право
вето, т.е может не подписать поправку, в других — не имеет такого
права Так, в Бельгии, Дании и Голландии, еели правительство не
2 Консппудоний сирой
49
согласно с поправкой, монврх может отказать в подписи, хотя фак-
тически это будет отказ правительства в санкционировании по-
правки. В США, если поправка прошла все установленные проце-
дуры (одобрена двумя палатами Конгресса и 38 штатами). Прези-
дент никакой подписи не ставит, так как не имеет права вето.
Почти всегда в новые конституции включаются нормы, запре-
щающие пересматривать некоторые положения государственного
устройства (в ряде стран — республиканскую форму правления, в
Португалии — право на демократическую оппозицию, в Германии —
принципы правового, демократического и федеративного государ-
ства, в Мавритании — принципы многопартийности). В некоторых
странах (Греция, Румыния) неизменными объявлены целые разделы
конституции. В Бельгии действует запрет на полное изменение
Конституции Нередко запрещается изменять конституцию в пери-
од чрезвычайного положения (например, в Испании) или в течение
определенного срока после ее принятия (в Бразилии, Греции, Пор-
тугалии — пять лет).
Отмена конституции — несколько иная процедура, чем ее из-
менение Она отличается от изменения тем, что полностью заменя-
ет прежнюю конституцию. Есть два способа отмены конституции —
обычный и чрезвычайный
Обычный порядок отмены означает, что принята новая кон-
ституция, после чего старая автоматически отменяется. Иногда
об этом говорится в законе о введении в действие новой консти-
туции, иногда это само собой подразумевается и происходит ав-
томатически
Чрезвычайный порядок отмены конституции — акт чрезвычайно-
го законодательства Он связан, как правило, с какими-то экстра-
ординарными событиями в стране (государственный переворот, ре-
волюция и тл.). Иногда после революции или переворота действие
конституции приостанавливается, но может и полностью отменять-
ся, и новый правящий режим объявляет о необходимости принятия
новой конституции
§ 4. Правовая защита конституции
Поскольку конституция имеет высшую юридическую силу, то
любой закон или нормативный акт, который ей противоречит, не
должен применяться, на него не должны ссылаться и им руково-
дствоваться. Но для того чтобы знать, какой акт противоречит кон-
50
Общая часть
ституции, необходимы определенные знания и особые процедуры,
т.е. механизм надзора за ее соблюдением.
ffeemwnpn конапшпщияиюго надзора — это установленный в боль-
шинстве стран мира порядок, в котором проводится правовая эксперти-
за (оценка) соответствия законодательства нормам конституции Терми-
ны «конституционный надзор» и «конституционный контроль» являют-
ся синонимами Конституционный надзор отсутствует в тех странах, где
нет писаных конституций
Специализированный конституционный надзор — важнейший
способ защиты конституции юридическими средствами Наряду с
ним есть и другие: прокурорский надзор за законностью, роль пре-
зидента как гаранта конституции, деятельность уполномоченных
парламента (омбудсманов и др) Возможны непосредственные, не-
юрилические способы зашиты конституции, например, народ в це-
лом и каждый гражданин в соответствии с Конституциями Ганы,
Германии, Словакии вправе воспрепятствовать посягательствам на
демократический конституционный строй Существует ответствен-
ность должностных лиц за нарушение конституции, возможны ре-
прессивные меры с целью пресечения нарушений конституции (за-
прещение по суду деятельности политических партий, подрываю-
щих конституционный строй, введение чрезвычайного положения).
Особую роль играет конституционный надзор — судебный, специ-
альных органов, а в некоторых странах (Франция) — со стороны
административных судов (особенно их высшего органа).
В ходе конституционного надзора осуществляется не только за-
шита конституционных норм, но и их развитие в соответствии с
изменяющейся обстановкой. Так, в США за два столетия существо-
вания конституционного надзора (с 1803 г.) суды, прежде всего
Верховный Суд, своими толкованиями создали практически новую,
«живую» конституцию. Новые нормы конституционного права соз-
даются оргаихми конституционного надзора и в других странах
(Индия, Италия, Канада. Франция и др.).
Однако конституционный надзор не всегда оберегает конститу-
цию от нарушающего ее законодательства, особенно в странах, где
осуществляется только последующий надзор" неконституционные
нормативные акты (особенно акты органов исполнительной власти,
в частности, принимаемые в порядке делегированного законода-
тельства) действуют иногда десятилетиями, прежде чем возникает
вопрос об их конституционности
Практика существования органов конституционного надзора
показывает, что в некоторых случаях принятые ими решения на-
2 Консппудоний сирой
51
верно истолковывают положения конституций. Косвенно об этом
свидетельствуют особые мнения членов конституционных судов,
довольно часто принимаются решения при минимальном перевесе
голосов. Тем не менее институт конституционного надзора — важ-
нейшее завоевание демократии Его правильное функционирование
обеспечивает соблюдение основного закона, в котором выражается
соотношение социальных сил в обществе и который призван под-
держивать необходимую стабильность Среди органов, осуществ-
ляющих конституционный надзор, есть учреждения и должностные
лица, которые занимаются этим наряду с выполнением других обя-
занностей.
Органы конспщгпуционного надзора. В социалистических странах
функции конституционного надзора (надзора), особенно за консти-
туционностью принимаемых законов, были возложены на парла-
мент, его постоянно действующий орган (президиум, государствен-
ный совет и др) Иногда для этой цахи при парламенте создавался
специальный орган, включавший в себя наряду с депутатами не-
сколько специалистов по конституционному праву (в Румынии,
ГДР). В настоящее время в социалистических странах нет специ-
альных органов конституционного надзора. Считается, что их не
должно быть, так как их наличие нарушало бы верховенство парла-
мента. Института конституционного надзора нет и в Великобрита-
нии, где впервые была сформулирована концепция верховенства
парламента
В ряде стран некоторые функции конституционного надзора вы-
полняет президент, который в соответствии с основным законом яв-
ляется гтргнтом конституции (Франция и др.). Эго выражается, в
частности, в том, что президент после принятия закона парламентом
и до его промульгации (подписи президента, удостоверяющей закон
и обязывающей исполнять его) вправе обратиться в специальный
орган конституционного надзора с вопросом о конституционности
данного акта.
Особое значение имеет судебный (квазисудебный) конституци-
онный надзор В большинстве стран англосаксонской системы права
(Австралия, Индия. Канада, США и др.) эту функцию выполняют
общие суды, основная цель которых состоит в рассмотрении уголов-
ных и гражданских дел В одних странах эти функции могут осуще-
ствляться асеми общими судами, а окончательное решение принима-
ет высшая судебная инстанция (скандинааские государства, США,
Филиппины, Япония), в других — только высшими судами (Гана,
Шри-Ланка, Эстония), а в федерациях — также высшими судами
52
Общая часть
штатов (Индия, Канада, Малайзия), хотя и в последнем случае окон-
чательное решение принимает верховный суд государства.
В ряде стран функции конституционного надзора (надзора) вве-
рены специальному органу — конституционному суду (Германия,
Италия и др.). Обычно он формируется при участии разных ветвей
аласти (законодательной — парламента, исполнительной — прези-
дента), а также судейского корпуса (высшего совета магистратуры
или аналогичных органов судебного руководства) В его состав вхо-
дят не только профессиональные судьи с большим стажем судебной
или адвокатской практики, но и профессоры права, политики,
бывшие государственные служащие Они, как правило, назначаются
не пожизненно, а на один, однако довольно длительный срок (но
не более 12 лет), реже — на два срока (Венгрия, Сирия) с ротацией
(частичным обновлением состава суда). В некоторых странах функ-
ции конституционного суда выполняет специализированная памта
конституционных гарантии, конституционного правосудии, действую-
щая отдельно или в составе верховного суда (Колумбия, Перу и др.).
В Казахстане, Марокко, Сенегале Тунисе, Франции созданы
конституционные советы (иногда они называются конституционны-
ми судами или высшими конституционными судами, хотя на деле
это несудебные органы). Их формирование происходит без участия
судейского корпуса, в некоторых странах они назначаются президен-
тами (во Франции треть его состава назначает Президент и по трети —
председатели обеих палат Парламента). В Эфиопии аналогичный
орган называется Соаетом конституционных расследований.
В некоторых мусульманских странах создаются конституцион-
но-религиозные советы В Иране конституционный надзор осуще-
ствляет Наблюдательный совет, состоящий из 12 человек" шести
богословов, назначенных руководителем государства (высшим ду-
ховным лицом), и шести юристов, предложенных Парламентом.
Наблюдательный совет следит за соответствием законов не столько
Конституции 1979 г., сколько Корану Под предлогом противоречия
Корану в 1982 г. он отклонил Законы об аграрной реформе и о мо-
нополии внешней торговли, в 1987 г. — Закон о труде. Однако счи-
тается, что последнее слово все же принадлежит Парламенту. Для
преодоления конфликтов между Парламентом и Наблюдательным
советом создан специальный согласительный орган.
В Пакистане наряду с Верховным Судом, который осуществляет
конституционный надзор, есть еще два органа — Исламский совет
(рассматривает соответствие правовых актов Корану) и суд шариата
(рассматривает иски граждан, в том числе о несоответствии шариа-
ту актов, касающихся граждан).
2 Консппудоний сирой
53
В некоторых странах соединяются обе модели надзора со сторо-
ны общих и специальных судов. Если судья приходит к выводу о
возможной неконституционное™ применяемого закона, он обра-
щается в конституционный суд (Греция, Италия, Португалия).
Помимо конституционного надзора на эти органы обычно воз-
лагаются и другие функции — наблюдение за правильностью про-
ведения референдумов, объявление их результатов (Франция), рас-
смотрение конфликтов по вопросам компетенции между централь-
ными и областными органами (Испания), рассмотрение по сущест-
ву обвинений, выдвинутых парламентом против президента (Ита-
лия), объявление неконституционными политических партий (Гер-
мания), толкование конституций и представление затючений
высшим органам государства по конституционным вопросам, а в
некоторых странах и толкование обычных законов (Албания, Еги-
пет, Польша, Узбекистан)
Обращаться в органы конституционного надзора могут высшие
органы государства и должностные лица, субъекты федерации, ав-
тономные образования, группы депутатов и сенаторов, суды, ом-
будсмены, граждане, если нарушены их конституционные права
(обычно только после рассмотрения дела общими или иными суда-
ми). Наконец, если исчерпаны все способы защиты конституцион-
ных прав в своей стране, граждане могут обращаться в международ-
ные органы и международные суды
Виды конституционного надзора. Различают конкретный (инци-
дентный) и абстрактный (прямой) конституционный надзор. В пер-
вом случае решение выносится по конкретному делу, во втором оно
не связано с таким делом (например, суд дает толкование опреде-
ленной правовой нормы по запросу группы депутатов) Бывают
надзоры обязательный и факультативный (обязательному подлежат
определенные виды законов, например органические законы во
Франции до их подписания Президентом), решающий и консульта-
тивный (в последнем случае решение не обязательно для соответст-
вующего органа).
Конституционный надзор называется предварительным, когда
уполномоченные на то органы дают заключение о соответствии
конституции тех или иных актов до вступления их в силу Как пра
вило, такой надзор осуществляют конституционные советы, к кото-
рым обращается президент или определенная законом группа депу-
татов (обычно из оппозиции) с просьбой о проверке конституцион-
ности принятого закона до подписания его президентом.
При последующем конституционном контроле спор о конституци-
онности того или иного акта рассматривается лишь после того, как
54
Общая часть
этот акт вступил в силу (Германия, Индия, США, Филиппины и др.).
Законы и иные правовые акты, признанные неконституционными,
либо сразу аннулируются, либо запрещаются к публикации (и, следо-
вательно, не вступают в силу), либо остаются в сводах законов, но не
могут применяться судами и другими органами государства Во многих
странах возможны и те и другие последствия. Как правило, решение
специализированного органа конституционного надзора является
окончательным и обжалованию не подлежит. Однако в некоторых
странах оно не является окончательным. Если в Намибии, Польше,
Румынии, Эквадоре, Эфиопии конституционный суд признает закон
неконституционным, такое решение подлежит утверждению парла-
ментом. В Казахстане против решения Конституционного Совета мо-
жет возразить Президент, и тогда дело рассматривается повторно.
Объектами конституционного надзора могут быть законы
обычные, конституционные, органические и даже парламентские
уставы и регламенты В таком порядке могут оцениваться междуна-
родные договоры, нормативные акты правительства и других орга-
нов исполнительной власти и т.д
Инициаторами конституционного надзора могут быть физиче-
ские и юридические лица, прежде всего органы государства, наде-
ленные правом обращения в органы конституционного надзора.
Круг таких субъектов устанавливается либо конституциями, либо
специальными законами о конституционных или обычных судах. Эго
могут быть президент республики (Ирландия), правительство (Гер-
мания, Италия), определенная часть депутатов парламента (Герма-
ния, Испания), председатели палат парламента (Испания, Фран-
ция), некоторые органы государства на местах — правительства зе-
мель в Германии, областные советы в Италии, Верховный и Адми-
нистративный суды в Австрии. Право обращаться с иском о некон-
ституционное™ правовых актов в органы конституционного надзо-
ра предоставляется и гражданам, но только в одном случае- если
нарушены их конституционные права.
Процедура рассмотрения дел конституционного надзора. Обсужде-
ние вопроса о неконституционное™ какого-либо акта в органах кон-
ституционного надзора протекает по-разному В общих судах эти
вопросы изучает и решает судья, в Верховном Суде США назнача-
ется докладчик — один из членов Суда Составленные им материа-
лы обсуждаются всем составом Суда, затем происходит голосова-
ние. В Верховных Судах Колумбии, Перу, Японии и некоторых
других стран решение может быть принято частью Суда (в ряде
стран это конституционная палата). В конституционных судах рас-
2 Консппудоний сирой
55
смотрение вопроса о неконституционное™ акта происходит в ос-
новном по правилам гражданского судопроизводства (по существу,
речь идет об особом конституционном процессе) с участием сторон,
их представителей, с вызовом свидетелей, с изучением заключения
экспертов. Докладчик тоже может быть назначен, но представлен-
ный им материал имеет вводный характер.
В конституционном совете процесс протекает по системе досье —
исследуются письменные материалы. Главную роль играет докладчик
по делу — член совета, которому председатель совета поручает подго-
товить проект решения, заключения. Стороны, эксперты, как прави-
ло, на заседание совета не вызываются, хотя бывают и исключения.
Во всех случаях, если конституционный надзор осуществляется
коллективным органом, решения принимаются большинством го-
лосов Резолютивняя часть решения огляшается сразу после его
принятия, мотивировочная может быть опубликована через опреде-
ленный срок, иногда довольно длительный
Орган конституционного надзора может признать не соответст-
вующим конституции либо весь нормативный акт, либо отдельные
его положения Если акт признается не соогчетствующим консти-
туции целиком, он объявляется юридически недействующим (нул-
лифицированным)
В большинстве случаев практически во всех странах решение
органа конституционного надзора является окончательным, не пе-
ресматривается и не обжалуется.
Вопросы и задания для самопроверки
] В чем заключается сущность конституции''
2 Дайте характеристику различных видов конституции.
3 Назовите этапы становления и развития конституционализма и
дайте их характеристику
4 Каков порядок принятия конституций? Проведите сравнитель-
ный анализ на примере ряда стран
5 Каковы способы правовой защиты конституции? Проведите
сравнительный анализ на примере ряда стран
6 Охарактеризуйте виды конституционного надзора.
7 Чем отличается структура кодифицированных конституции от
некодифицированных конституций9 Приведите примеры неко-
дифинированных конституций
8 В чем прояви тось влияние мировой практики конституциона-
лизма при создании Конституции Российской Федерации?
Глава О
Общественный строй зарубежных
государств
§ 1. Понятие общественного строя
и политической системы общества
Под общественным строем понимается определенная форма
(няи способ) организации государства, основанная на его консти-
туции и иных нормативных правовых актах Таким образом, обще-
ственный строи — это сложившаяся государствен но-правовая ре-
альность, которую образуют правовые нормы и урегулированные
ими общественные отношения в влжнеиших сферах жизни данного
государства
Классическая структура общественного строя состоит из четы-
рех составляющих элементов, систем" 1) политическая, 2) экономи-
ческая, 3) социальная (структура); 4) духовно-культурная структура
общества и государства Эта классификация несколько условна,
однако достаточно объемна и охватывает основные направления
жизни практически любого государства и любого общества
Каждый элемент общественного строя тесно взаимодействует с
остальными элементами, они зависят друг от друга, но каждый из
них имеет свою специфику, свои характеристики, изучаются они,
естественно, не только правовыми науками Кроме социально-
политических в обществе существуют экономические и социвльно-
духовные (духовно-культурные) отношения Наиболее характерны и
важны отношения в сфере политики, т.е политические отношения
и политическая система общества.
Для характеристики современного государства, анализа его дея-
тельности недостаточно использовать термины, относящиеся только
к государству, изучать только институты государства, государствен-
ного механизма Для того чтобы усвоить всю полноту деятельности
государства, всех государственно-политических явлений, необходи-
мо изучение и иных институтов общественно-политической жизни,
которые также принимают участие в политике, т е в осуществлении
государственной власти В современном обществе политические
3. Общаст венный строй зарубежных государств
57
отношения проявляют себя посредством деятельности широкого
комплекса систем и организаций. Естественно, к ним относятся
институты государства, но, кроме этого, нужно учитывать деятель-
ность еще и таких общественных формирований, как политические
партии, профессиональные союзы, союзы предпринимателей, мо-
лодежные, женские, воинские, кооперативные организации и др.
Понятие «политическая система* отразило важные изменения —
расширило спектр государственно-политических или, точнее говоря,
политико-государственных институтов Термин «политическая система»
возник в начале XX в. и первоначально применялся лишь в научных
трудах, а в правовой сфере почти не встречался. В отечественной
(советской) научной литературе понятие политической системы
появилось в 60-е гг. Его правовое закрепление в нашей стране про-
изошло после принятия Конституции СССР 1977 г., гл. 1 которой
называлась «Политическая система общества» Бьию дано следующее
ее определение «Политическая система общества — эго комплекс
организаций, осуществляющих управление делами этого общества».
Однако постепенно появилось немало трудов, где встречались более
развернутые определения и перечислялся более широкий круг со-
ставных частей згой системы. Возникали вопросы" куда отнести та-
кие факторы, влияющие на политическую жизнь, — к политическим
нормам, политическим традициям, политической идеологии, средст-
вам массовой информации и гл’ При изучении функционирова-
ния политической системы стало вполне очевидно, что на полити-
ческую жизнь, принятие ответственных политических решений дан-
ные факторы оказывали и оказывают весьма существенное, а ино-
гда и решающее воздействие.
Лоиттеская система общества - это совокупность взаимо-
связанных общественных формирований, а именно государства,
полити'1еских партий, общественных организаций (союзов и ассо-
циаций). посредством которых народ осуществляет свою государст-
венную, политическую власть.
В этом определении ключевыми являются слова «совокупность» и
«власть». Полагаем, что в комплекс организаций, осуществляющих
политическую власть, организации, представляющие абсолютно
противоположные интересы, входить не могут. Они лишь прямо или
косвенно влияют на эти системы. В то же время нормы, традиции,
средства коммуникации, массовой информации и т.д, не будучи
элементами политической системы, являются как бы производными
от этих элементов, воздействуют на нее, дают ей определенный им-
пульс развития Однако как определить место политической идеале-
58
Общая часть
гии, нормам, традициям, политическому сознанию, если они не вхо-
дят в рамки политической системы? По нашему мнению, такому
требованию отвечает более широкое понятие «политическая над-
стройкам.
Пошттеская надстройка — это совокупность всех элементов
политической жизни конкретной страны, как непосредственно реа-
лизующих власть, так и влияющих на нее и, возможно, борющихся
против господствующей власти, т.е. это все элементы политической
жизни в широком смысле слова.
Понятие «политической надстройки» не нужно смешивать с по-
нятием надстройки, которая включает в себя совокупность идеоло-
гических отношений и взглядов" политику, право, морвль, различ-
ные религии, философии, искусство, т.е всю духовную сферу об-
щества плюс политические организации Политическая надстройка
состоит лишь из элементов политической жизни" политических ин-
ститутов, учреждений, организаций и различных идеологий (нема-
териальная сфера политики) Отметим, что политические институты
всегда связаны с проблемой завоевания, удержания и использова-
ния государственной аласти
Политическая надстройка, а не политическая система, вмешает
все политические силы данного общества, как осущесталяющие
власть, так и борющиеся за нее. Она включает в себя политическую
систему как совокупность взаимосвязанных элементов, выполняю-
щих функцию реализации государственной власти, политические
силы, борющиеся против нее, а также все материальные и немате-
риальные производные этих политических сил, т е. радио, телеви-
дение, другие средства массовой информации, политические нор-
мы, традиции и т.п
Возникает вопрос: образуют ли политические силы, борющиеся
против реальной господствующей государственной аласти, какую-то
контрсисгему, если есть ряд общественных институтов, противо-
стоящих господствующей аласти? Однозначного ответа нет, так как
он зависит от конкретной ситуации в конкретной стране Если ор-
ганизации, борющиеся против правящего режима, господствующей
аласти, не объединены и не оказывают существенного влияния на
политические процессы и их роль ограничивается лишь сферой
идеологии или участием в экономической борьбе, то говорить о
политической контрсистеме невозможно В других случаях, когда
политические партии и их союзники существенно, активно алияют
на политический процесс, когда имеются общественные организа-
ции, поядерживающие их, те. имеется некая совокупность полити-
3. Общаст венный строй зарубежных государств
59
ческих организаций, противостоящих государственной вхасти, то
можно говорить о политической контрсистеме.
Структура политических систем в отдельных странах — это не
обязательно некое незыблемое яаление. Эти структуры претерпева-
ют изменения вместе с изменениями в экономике, социальной
жизни, формах политических режимов и т.д. Меняются и некото-
рые функции элементов политической системы, но при этом ос-
новная характеристика, основные ее функции существенно не ме-
няются. Политическая система всегда имеет большую стабильность,
чем ее элементы
При наличии комплекса факторов, необходимых для включения
общественного формирования в политическую систему, решающее
значение имеет не только и не столько формальное, сколько фак-
тическое участие в реализации государственной аласти. Когда речь
идет о фактическом участии в отправлении власти, тогда есть осно-
вания включать в политическую систему некоторых зарубежных стран
и полулегальные, и нелегальные политические структуры К нелегаль-
ным элементам, очевидно, можно отнести организованную преступ-
ность, к полулегальным — масонские ложи и другие структуры
К признакам элементов политической системы относятся опре-
деленная обособленность общественного формирования, наличие
собственных интересов, которые не противоречат интересам систе-
мы, поэтому в некоторых случаях в качестве элементов политиче-
ской системы зарубежных стран можно выделить органы политиче-
ского сыска и разведки. Их возрастающая время от времени роль в
некоторых странах отмечалась и в научной литературе, например,
при рассмотрении роли ЦРУ, ФБР в жизни США в 60-е — 70-е гг.,
когда Конгресс США принимал законы для ограничения влияния
этих организаций. Иногда об этих ведомствах говорят, что они яв-
ляются государством в государстве, поэтому у них всегда особая
роль и особое место не только в государственном механизме, но и в
политической системе.
Нелегальные общественные структуры, такие как организован-
ная преступность США и Италии, организации типа Козз ностры,
мафии, каморры, имеют все признаки общественной организации
(эго организованная группа людей, они имеют определенную идеоло-
гию, общие цели, задачи, программу действий, иерархическую
структуру и т.д.) И если не принимать во внимание их асоциаль-
ную направленность, они мало чем отличаются, скажем, от проф-
союза или союза предпринимателей Другое дело, что они исполь-
зуют незаконные, нелегальные формы своей деятельности, но ма-
60
Общая часть
фия имела и имеет своих представителей в высших звеньях государ-
ственной власти, например, во времена президентства Р Рейгана
возник скандал, когда министр труда Р. Донован бил уличен в тес-
ных связях с мафией.
Есть основания включать в число элементов политической си-
стемы некоторых западных стран кроме легальных элементов, т.е.
государства (органов государственной и исполнительной власти),
политические партии, различные союзы и ассоциации (прежде все-
го профессиональные союзы, ассоциации промышленников, банки-
ров, торговцев, фондов миллионеров) в ряде случаев религиозные
конфессии (исламские, буддистские, католические), организации
лоббистов, в некоторых случаях органы политического сыска, а так-
же нелегальные и полулегальные элементы (группы организованной
преступности, масонские организации)
В политические системы развивающихся стран помимо более
или менее традиционных элементов могут входить и нетрадицион-
ные — армия, которая может иметь роль самостоятельной полити-
ческом силы, родоплеменные группы (этнические, порождающие
трайбализм), религиозные общности (например, обшина друзов в
Ливане).
Политические системы современного мира проходят разные
этапы развития, изменяются, приспосабливаются к нуждам полити-
ческих элит, господствующих классов либо после революций и пе-
реворотов ломаются, перекраиваются, заменяются новыми: меня-
ются их состав, структура.
Важным является понятие «политический процесс» Это много-
сложный термин, но чаще всего его понимают как функциониро-
вание политической системы общества и ее институтов или элемен-
тов; функционирование — как самостоятельная деятельность элемен-
тов, так и взаимоотношения между элементами политической систе-
мы Собственно, во взаимоотношениях элементов политической сис-
темы и реализуются их функции.
Политический процесс регулируется нормами конституционно-
го права и другими источниками права, в том числе обычаями, тра-
дициями, судебными прецедентами и иными правовыми и даже
неправовыми нормами К последним можно отнести нормы обще-
ственных организаций, партий, союзов, а также религиозные, мо-
ральные нормы и иные правила, регулирующие поведение людей
Конституционно-правовое регулирование касается прежде все-
го той части политического процесса, в которой участвуют самые
активные элементы политической системы — государство (т.е.
3. Общаст венный строй зарубежных государств
61
части государственного механизма) и примыкающие к государст-
венным формированиям образования (например, партии). Поня-
тие политического процесса в широком смысле слова может
включать в себя иные, более конкретные, регулируемые нормами
права, процессы, а именно: избирательный (процедура), законода-
тельный, бюджетный и т.п.
Экономическая система — это совокупность экономических от-
ношений, господствующих в данной стране. Это отношения собст-
венности, производства, обмена и присвоения материальных и ду-
ховных благ. Поскольку данная сфера человеческой и государст-
венной жизни очень важна, так или иначе находит закрепление в
конституциях, ряд понятий из этой сферы относится к конституци-
онно-правовым институтам
Наиболее важным является институт собственности. С точки
зрения юриспруденции, собственность — это юридическая принад-
лежность вещи, т.е. право владеть, право пользоваться и право рас-
поряжаться имуществом. Конституции регулируют прежде всего
право собственности, хотя иногда перечисляют и объекты собст-
венности, именуя их не вещами, а собственностью
В Конституции США 1787 г отсутствуют статьи, посвященные
собственности, однако в 5-й поправке, принятой в 1789 г., содер-
жится так называемый Билль о правах, в котором сказано: «Никто
не должен лишаться жизни, саободы или имущества без должной
юридической процедуры, никакая частная собственность не должна
отбираться для общественного пользования без справедливого воз-
награждения» В том же году принята знаменитая французская Де-
кларация прав человека и гражданина, которая впоследствии вошла
во французскую Конституцию 1791 г В ней провозглашено, что соб-
ственность есть право священное и неприкосновенное и «никто не
может быть лишен ее иначе, как в случае установленной законом
явной общественной необходимости и при условии справедливого
возмещения»
Современные зарубежные конституции также закрепляют и раз-
вивают принцип охраны и зашиты собственности В отличие от
старых, новые конституции подчеркивают иные подходы к отноше-
нию собственности, которые предполагают обязательный учет об-
щественных интересов с тем, чтобы права отдельных лиц не задева-
ли, не препятствовали правам и интересам общества Вероятно, что
такие подходы появились под влиянием идей социализма и соци-
альной справедливости, записанных в законодательстве СССР и
62
Общая часть
прежде всего в Конституции СССР 1936 г. Так, Конституция
Итальянской Республики 1947 г. (в создании которой приняли ак-
тивное участие социалисты и коммунисты Италии во главе с
П. Тольятти) в ст 41 закрепляет положение о том, что «частная хо-
зяйственная инициатива свободна». Тут же говорится, что она «не
может развиваться в противоречии с общественной пользой или
так, чтобы причинять ушерб безопасности, свободе или человече-
скому достоинству» В ст 29 Конституции Японии 1947 г зафикси-
ровано право собственности, которое не должно противоречить
общественному благосостоянию.
Важным является также вопрос о формах собственности.
По советскому праву собственность (как совокупность правомо-
чий) делилась на государственную (общенародную) и негосударст-
венную, на социалистическую и личную. В отечественной литера-
туре 70 лет государственная собственность считалась ведущей, а
негосударственная — как бы вспомогательной. Предполагалось, что
такие формы негосударственной собственности, как колхозно-коопе-
ративная и собственность общественных организаций преобразуют-
ся в государственную, и это будет благом для людей В любом слу-
чве государственная (общенародная), колхозно-кооперативная соб-
ственность и собственность общественных организаций считались
социалистической собственностью, и покушение на них наказыва-
лось более сурово, чем покушение на личную собственность.
На Западе деление собственности аналогично делению права на
публичное и частное, а именно на публичную и частную собствен-
ность. Публичная собственность — это всегда коллективная собст-
венность. Субъектами ее могут быть государство, субъект федера-
ции, автономная или административная единица (так называемая
коммунальная собственность), общественное формирование (поли-
тическая партия), религиозная конфессия и т-Д.
В настоящее время принято считать, что публичная собствен-
ность неделима, в отличие от частной собственности Ее субъектами
могут быть и субъекты государственного, а не гражданского права —
государство в лице органов власти, управления, самоуправления,
общественные формирования и т-Д-; частной — физические и юри-
дические лица.
Переход собственности из публичной в частную называется при-
ватиззцпей, а из частной в государственную — национализацией. В
конституционном праве употребляется и иная терминология, напри-
мер, существует такая классификация собственности"
• частная и ее разновидности (монополистическая нацио-
нальная, транснациональная корпоративная, акционерная.
3. Общаст венный строй зарубежных государств
63
семейная частная собственность, собственность отдельных
лиц — крупная, средняя, мелкая);
• государственная (государства, региональная, муниципаль-
ная, коммунальная);
• государственно-частная;
• общественных организаций;
• религиозных конфессий и общин и тл
Любая классификация имеет свои достоинства и недостатки.
Главным условием демократичности государств*, подлинной свобо-
ды личности (а не свободы в сектантском понимании) является го-
сударственная защита любых форм собственности.
Если экономическая система — это совокупность экономиче-
ских отношений, го социагыиш система — это совокупность соци-
альных отношений, сложившаяся и развивающаяся в данном обще-
стве, в данном государстве.
Сфера экономических отношений — это отношения по поводу
имущественных благ, средств производства, земли и т.д между субъек-
тами, обладающими примерно равными правили и обязанностями,
социальных — между социальными общностями, гражданами, класса-
ми по поводу и в связи с различными общественными (социальными)
вопросами — экономическими, национвльными (статус этнических
групп, племегяые группы, статус иностранцев и т.д ), религиозными,
языковыми, возрастными (статус молодоженов, статус пенсионеров),
половыми (статус женщин), сексуальными (статус сексуальных
меньшинств), региональными и т.д
Социальная структура — это деление граждан на определенные
группы, классы, страгы итл Социальные (общественные, имею-
щие отношение к классам) проблемы будут асегда. так как общест-
во делигся на работников и работодателей, имущих и малоимущих,
чиновников и безработных, женщин и мужчин, молодых и стариков
и т.д, интересы которых вряд ли когда-нибудь совпадут Государст-
во как раз и необходимо для того, чтобы находить общие точки со-
прикосновения и сглаживать (нивелировать) противоречия между
социальными группами.
В настоящее время более оправданно деление граждан, напри-
мер, на лиц наемного груда и ненвемного труда В западной лите-
ратуре последних лет используются термины «профессиональные
группы» (occupational group) и «социальные классы» (social class)
При различных опросах и обследованиях избирателей в профессио-
нальные группы включали, например, такие категории" профессио-
налы и (или) менеджеры; владельцы небольших магазинов (малого
64
Общая часть
бизнеса), служащие, клерки, торговые агенты, рабочие ручного тру-
да; квалифицированные рабочие ручного труда.
Известно деление граждан на высший, средний (высший сред-
ний, средний средний, низший средний), низший классы в зависи-
мости от уровня дохода. Это вполне справедливое деление Естест-
венно, любое структурирование общества отражает лишь какой-то
один критерий (подход), уровень доходов, этническую принадлеж-
ность, пол, возраст, профессию (место в системе производства) и тл
Социальные отношения (их регулирование между социвльными
общностями), социальная структура долгое время не отражались в
конституционных нормах зарубежных стран В конституциях со-
циалистических государств были социальные нормы и обещания,
являвшиеся, к сожалению, декларацией. Под влиянием советских
конституций конституции многих развивающихся стран (например,
Египта 1971 г , Шри-Ланки 1978 г.) помимо принципов социально-
го мира и партнерства закрепляют как перспективу и достижение
социальной справедливости
Новейшие западные конституции, принятые после паления тота-
литарных режимов, ассьма часто упоминают и прокламируют меж-
классовые проблемы и задачи государств) по их регулированию и
решению. Так, Конституция Итальянской Республики 1947 г. уста-
навливает: «Задача Республики — устранять препятствия экономиче-
ского и социального порядка, которые, фактически ограничивая сво-
боду и равенство граждан, мешают полному развитию человеческой
личности и действительному эффективному участию всех трудящих-
ся в политической и сонивльной организации страны» (ч. 2 ст 3);
право на забастовки (ст. 40); «Республика признает социальную
функцию коопераций, основанных на взаимопомощи» (ст. 45)
Социальные общности (классы, страты) — это не только бур-
жуазия и рабочий класс (работодатели и работники), но и нацио-
нальные (этнические) группы, религиозные общины, женщины и
мужчины, молодежь и пенсионеры и т.д. Отношениям между ними
также посвящены нормы конституционного права, те современ-
ные конституции регулируют и межнациональные (межэтнические)
отношения Так, ст 2 Конституции Королевства Испания провоз-
глашает «Конституция основана на нерушимом единстве испан-
ской нации.. Она признает и гарантирует право на автономию на-
циональностей и регионов, в которых они проживают, а также со-
лидарность между ними». Испанский (кастильский) язык является
официальным государственным языком. Однако ч 2 ст. 3 гласит,
что «другие языки Испании также яаляются официальными в соот-
3. Общаст венный строй зарубежных государств
65
ветствии с их статутами», и более того, «Богатство различных язы-
ковых оттенков Италии является культурной ценностью, пользую-
щейся особым уважением и защитой» (ч 3 ст. 3).
Что касается такой социальной проблемы, как юридическое ра-
венство женщин и мужчин, то современные конституции часто за-
крепляют и это положение, а также охрану и поощрение семьи и
брака Так, ч. 2 ст 4 Конституции Греческой Республики содержит
положение о том, что «греческие мужчины и женщины обладают
равными правами и равными обязанностями»; ст. 35 Конституции
Королевства Испании гласит. «На государственных властях лежит
социальная, экономическая и правовая защита семьи», а также что
государственные власти защищают детей, независимо от их рожде-
ния (в браке или нет), и матерей, независимо от их гражданского
состояния.
Конституционным законодательством ряда зарубежных стран
предусматриваются защита и покровительство аля социально ущем-
ленных общественных групп — безработных, престарелых, ветера-
нов, инвалидов, больных и т.п. (Конституции Республики Хорватии
и Словацкой Республики, преамбула Конституции Французской
Республики).
Некоторые конституции учитывают даже права потребителей и
пользователей (покупателей товаров и услуг) — Конституции Королев-
ства Испания и Федеративной Республики Бразилии 1988 г
Дрювно-куптурные отношения в обществе — это отношения меж-
ду людьми, между человеком, обществом и государством по поводу
духовно-культурных благ Вопросы науки, культуры, образования, ре-
лигии (т.е. сфера духовной жизни человека), естественно, не менее
важны, чем проблемы экологические и социальные.
Первая поправка к Конституции США — одна из самых знаме-
нитых. закрепила свободу религии, слова и печати. Обычно в кон-
ституциях провозглашается отделение государства от церкви, на-
пример, в Конституции Итальянской Республики. «Государство и
католическая церковь независимы и суверенны в принадлежащей
каждому из них сфере» (ст. 7), а также «Все религиозные исповеда-
ния равно свободны перед законом. Религиозные исповедания, от-
личные от католического, имеют право создавать свои организации
по собственным уставам, поскольку это не противоречит итальян-
скому правовому порядку» (ст. 8).
Общая тенденция современного конституционного права на-
правлена на установление равноправия вероисповеданий, отделение
государства от церкви, защиту религиозных меньшинств, однако
66
Общая часть
встречаются и исключения из этого. Конституция Греческой Рес-
публики провозглашает господствующей религией восточно-
православную церковь Христову (ст 3} Как бы исправляя данное
положение, ст. 13 провозглашает, что свобода совести ненарушима:
«Пользование личными и политическими свободами не зависит от
религиозных верований. Всякая признаваемая религия свободна, и
ее культовые обряды осуществляются беспрепятственно»
Если вопросы религии и религиозных культов регулировались
правом (прежде всего конституционным и актами конституционного
значения) достаточно давно, го вопросы образования, науки и куль-
туры появились в конституционном праве зарубежных стран сравни-
тельно недавно, под влиянием привлекательных идей советских кон-
ституций (1936—1937) и послевоенных конституций, написанных с
участием социалистов и коммунистов (Конституции Итальянской
Республики 1947 г. и Французской Республики 1946 г).
Конституция Итальянской Республики является неким образ-
цом в области конституционного регулирования прав и свобод. Не
являются исключением и сферы образования, науки и культуры.
Например, ст 33 и 34 Конституции закрепляют все, что можно ох-
ватить по данной проблеме: «Искусство и наука свободны и препо-
давание их свободно», «Республика устанавливает общие нормы по
вопросам просвещения и учреждает государственные школы всех
родов и ступеней. Частные организации и лица имеют право учре-
ждать школы и образовательные институты, содержащиеся не за
счет государства. При закреплении прав и обязанностей негосудар-
ственных школ, требующих уравнения с государственными, закон
должен обеспечить аля них полную свободу, а аля их воспитанни-
ков — школьный режим, одинаковый с режимом государственных
школ Учреждения высшей культуры, университеты и академии
имеют право на автономную организацию в пределах, указанных
законами Государства»
Конституция Королевства Швеции (основная часть ее — «Фор-
ма правления» 1974 г) в гл II, § 19 содержит следующее положе-
ние. «Писатели, художники и фотографы имеют право на свои про-
изведения»
В конституциях тех немногих государств, которые можно назвать
социалистическими (Респубпика Куба, КНДР), действуют положения,
согласно которым государство определяет основные приоритеты в
сферах науки, культуры и обеспечивает развитие этих сфер человече-
ской деятельности, и не просто обеспечивает, а в единственно пра-
вильном, марксистско-ленинском направлен и и
3. Общаст венный строй зарубежных государств
67
§ 2. Общественный строй развивающихся
государств
До недавнего времени развивающиеся государства делились на
две группы — страны социалистической ориентации и капиталисти-
ческой ориентации Однако с момента распада СССР практически
асе страны социалистической ориентации стали преобразовываться
В настоящее время большинство из них развиваются либо по обще-
человеческому пути развития (капиталистическая ориентация), либо
не объявляют свою ориентацию, либо провозглашают исламский,
арабский, африканский путь развития или свой неповторимый на-
ционвльный путь формирования (Социалистическая Народная Ли-
вийская Джамахирия).
В истории почти всех развивающихся стран имеется два этапа
развития первый — формальное завоевание политической независи-
мости, так как большинство из них были колониями, а меньшинство —
доминионами, подмандатными территориями и тл; второй — дол-
гий и длительный процесс завоевания реальной политической и,
главное, экономической независимости.
Ведущим элементом общественного строя при любой конститу-
ции и даже при ее формальном отсутствии является экономическая
основа (система, структура). Для развивающихся государств харак-
терна многоукладнос-пь. Это означает не просто множество форм соб-
ственности при господстве какой-либо основной формы, а существо-
вание нескольких исторических укладов одновременно. Например,
страны Ближнего Востока 30—40 лет назад пребывали в дофеодаль-
ном времени, а после того как у них обнаружили нефть, перешагну-
ли даже не в индустривльное. а в некое пости ндустрпвльное общест-
во, продолжая во многом оставаться в дофеодальном времени (мен-
талитет, черты быта, система ценностей и прочие традиции)
К наиболее характерным чертам экономики, как и несколько лет
назад (при наличии социалистической ориентации), можно отнести*
• стремление к развитию национальной экономики обслужи-
вания, что может быть оправданно только аля очень не-
больших государств с богатыми природными условиями, где
никакой промышленности нет и не может быть (Республика
Сейшельские Острова. Антигуа и Барбуда. Демократическая
Республика Сан-Томе и Принсипи и т.д ),
• очень значительную роль в экономике по-прежнему играют
зарубежные государства, компании, фирмы и т л (так как
68
Общая часть
практически вся экономика запанного образца была основана
ими и без их участия функционировать не может);
• монопроизводство. что означает узость внутреннего рынка и
зависимость от внешнего рынка, бедность нвселения, инте-
ресы которого зачастую сводятся к проблеме выживания
(Федеративная Демократическая Республика Эфиопия, Ру-
андийская Республика), ограниченный денежный доход на
душу населения, слабый уровень остального сельскохозяйст-
венного производства
В развивающихся странах распространена мелкая собственность
(кустарные, ремесленные мастерские, лавки и магазинчики, фермы
и тд.), кооперативная собственность (как в сфере производства, так
и в сфере торговли, потребительских обществ); существует общинная
собственность на землю, кроме того, в ряде стран сохранилась фео-
дальная собственность на землю, воду, скот и т.д. (врабские страны,
Исламская Республика Пакистан, Республика Индия, Народная Рес-
публика Бангладеш)
Характерные черты политической системы развивающихся сгран
имеют специфику, которая в основном носит негативный характер.
Это’
• значительная и регулярная неустойчивость политических
режимов (военные перевороты в африканских странах были,
наверное, везде, кроме ЮАР);
• трайбализм (от лат. tribus — племя, рои) — племенное, рсдовое,
земляческое предпочтение при подборе кадров чиновников,
специалистов, не сложившиеся нации в общегосударственном
значении, что привадит к политической нестабильности (Руан-
дийская Республика, Демократическая Республика Конго и др.).
Социальная (классовая) структура общества развивающихся го-
сударств весьма своеобр-ззна. Самым многочисленным классом яв-
ляется крестьянство (в Африке — 80—90^ самодеятельного населе-
ния, в странах Азии — до 65—70%) Безграмотные крестьяне состав-
ляют политически инертную массу, сохраняющую многовековые тра-
диции и предрассудки, деревня стран тропической Африки живет по
обычаям патриархально-племенных связей. Распространение миро-
вых религий (христианство, ислам) в значительной степени цивили-
зует нвееление, однако почти не затрагивает многовековые тради-
ции и предрассудки. В странах тропической Африки помимо земле-
дельцев-тружеников, самостоятельно обрабатывающих свой кусочек
земли, немвло и владельцев земли, использующих наемный труд
или сдающих землю в аренду В таких государствах, как Тоголсз-
3. Общаст венный строй зарубежных государств
69
скал Республика, Федеративная Республика Нигерия, Республика
Камерун, Демократическая Республика Конго и др., имеются план-
таторы, причем не белые колонизаторы, а местные жители.
Рабочий класс (строители, автомеханики, слесари, шоферы) в
большинстве развивающихся стран очень немногочислен (от 2—3 до
10% самодеятельного населения), и чуть больше в странах, разви-
вающих горнорудную промышленность. Интересная особенность
существует в нефтедобывающих странах Ближнего Востока (Коро-
левство Свудоаская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты, Го-
сударство Катар, Султанат Оман и др.), где практически весь рабо-
чий класс, да и так называемый обслуживающий персонал гостиниц,
ресторанов и т-Д составляют иммигранты из Исламской Республики
Пакистан, Республик Филиппины и Индии, Йеменской Республики
и др. Местное население практически не работает, получая денежное
пособие отчислений от продажи нефти (примерно по 15—20тыс.
дол. США в год).
При характеристике социальных отношений Республики Кении,
Федеративной Республики Нигерии, Республики Малави, Королев-
ства Таиланд и т.д вполне уместен термин «буржуазия», так как ци-
вилизованные формы отношений между работником и работодателем
в этих странах еше не установились
Буржуазию можно разделить на несколько групп:
национальная буржуазия, г.е. люди, создающие националь-
ную экономику путем создания отечественных фабрик, за-
водов, продающие свои изделия и тл Это весьма прогрес-
сивный слой населения;
• компрадорская (посредническая) буржуазия. Эти люди поя-
вились сначала в сфере обращения, и их главный интерес
был связан с интересами представителей иностранного ка-
питала, так как именно на сделках с ними они делали свой
бизнес;
• бюрократическая буржуазия, под которой подразумеваются
государственные и партийные чиновники, которые исполь-
зуют выгоды своего положения для того, чтобы извлекать
доходы из государственных заказов, предоставления креди-
тов и т п.;
• мелкая буржуазия — супермелкие собственники (владельцы
лавочек, ресторанов она два стола и четыре стула», таксо-
парков из двух такси и т.д ).
Важную роль в жизни развивающихся стран играет интеллигенция,
составляющая самую политически активную часть населения. Получив
7Q Общая часть
образование в лучших университетах Америки и Европы и вернувшись
домой, интеллигенция хочет положительных перемен в жизни своих
стран и возглавляет все существующие партии и движения.
В развивающихся странах есть группы населения, практически
отсутствующие в высокоразвитых странах, — феодалы-помещики
(они более характерны для Латинской Америки и Азии, чем для
Африки), родоплеменная знать (вожди, касики, корали и тл.), слу-
жители различных культов. Родоплеменная знать часто занимает
промежуточное положение между центральной властью и населени-
ем Центральная класть использует их традиционный авторитет в
своих целях, ограничив их в реальных полномочиях, не трогает ри-
туальные права и привилегии, выплачивает им определенные сум-
мы из бюджета или не препятствует традиционным налогам и сбо-
рам в пользу властей
Служители культов — это представители не только мировых
религий, но и местных веровлний и культов (различные колдуны,
шаманы, знахари), авторитет которых и реальная власть в безгра-
мотной среде очень велики Центральная власть и племенные вож-
ди «дружат» с ними, и служители культов оказывают необходимое
влияние на соплеменников, в том числе подсказывают, как голосо-
вать, кого уважать и как любить «начальство».
Особняком стоит (но имеет огромное значение) такая сила, как
военные Армия, те офицеры и сержанты, представляет собой
практически единственную организованную, достаточно образован-
ную (грамотную и обученную) силу, к тому же силу реальную, воо-
руженную современным оружием Вот почему там так часты воен-
ные перевороты.
Вопросы и задания для самопроверки
1 Дайте определение общественного строя.
2 Что такое политическая система и какова ее структура9
3 Каковы конституционные способы защиты Общественного
строя?
Глава
Конституционный статус
общественных организаций
§ 1. Понятие и виды общественных организаций
В современном быстро меняющемся и сложном мире интересы
людей не могут быть реализованы только через государственные
органы и политические партии. Такую заначу решают обществен-
ные организации Понятие «общественные организации», которое
привычно для нашей литературы и практики, отсутствует или редко
применяется в иностранной правовой литературе и нормативных
актах. За рубежом применяются термины «союзы», «ассоциации»,
«объединения» и т Д По сути это одно и то же
Под общественными организациями понимаются добровольные
формирования граждан, которые создаются в результате их свобод-
ного волеизъявления с целью выражения коллективных интересов и
решения общественных вопросов и проблем. На Западе союзами,
ассоциациями называют неправительственные организации Глав-
ные признаки общественных организаций — не государственность и
неприбыльность — отграничивают их от остальных возможных объ-
единений граждан.
При всех различиях в их организации, формах и направлениях
деятельности и круге объединяемых ими лиц они имеют некоторые
существенные общие черты, позволяющие объединить их в одну
группу Во-первых, они не ставят перед собой цели извлечения
прибыли, что дает им ряд организационно-технических преиму-
ществ по сравнению с коммерческими организациями Так, уста-
новление государственной монополии на тот или иной вид хозяй-
ственной деятельности не является препятствием для их деятельно-
сти, им не требуется получать лицензии и т п Например, ч. 1 ст 12
Конституции Греческой Республики гласит «Греки имеют право
создавать союзы и общества, не имеющие целью извлечение при-
были, соблюдая при этом законы, которые, однако, никогда не мо-
гут обусловливать осуществление этого права предварительным по-
лучением разрешения».
72
Общая часть
Во-вторых, хотя многие из общественных организацией прояв-
ляют активность в политической жизни и подчас воздействуют на
политику государства (как, например, союзы предпринимателей),
политическое участие не является основной их целью (в отличие от
политических партий), но представляет собой только вспомогатель-
ное средство для достижения целей Как правило, общественные
объединения стремятся воздействовать на государство извне, тогда
как политические партии добиваются овладения самой государст-
венной властью. Имеющиеся в истории исключения (например,
профсоюз «Солидарность* в Польше) только подтверждают это пра-
вило, так как они появились в условиях тоталитарною режима. Глав-
нал декларируемая или реально выполняем ал задача социально-
экономических и социально-культурных общественных объединений
состоит в выявлении и реализации интересов их членов в сфере и
рамках, провозглашенных в их уставных и программных документах.
Так, абз. I ст. |2 Конституции Республики Болгарии гласит «Объеди-
нения граждан служат удовлетворению и защите их интересов*
Помимо двух главных признаков общественных организаций
(негосударственность и неприбыльность) часто называют третий
элемент — добровольность объединения членов. В соединении этих
трех элементов образуется то, что мы называем общественными
Организациями
Право и возможность граждан образовывать общественные
формирования закрепляется рядом конституций Например, ст 22
Конституции Королевства Испания признает право на создание
ассоциаций, отдельно закрепляет право граждан на образование
политических партий и право на деятельность профсоюзов Однако
ассоциации выделены, поскольку партии и профсоюзы стоят особ-
няком (это наиболее значительные общественные формирования), а
асе остальные называются ассоциациями
В отечественной литературе советского периода приводились
разные классификации Наиболее распространенная следующая:
1) массовые организации трудашихся (профсоюзы, комсомол, коо-
перация, ДОСААФ), 2) органы общественной самодеятельности
(домовые, уличные, квартальные комитеты, товарищеские суды,
добровольные народные дружины и т-Д).
Было и более подробное деление, например, по кругу деятель-
ности общественных организаций Однако профсоюзы («школа
коммунизма»), ВЛКСМ (общественная организация с явно выра-
женным политическим оттенком) и кооперация в подобных клас-
сификациях всегда стояли особняком. Отдельно вьщелялись жен-
4 Консштдосний статус общесгвегтых сранвацй
73
ские организации, организации в сфере культуры, творческие сою-
зы (всесоюзное общество «Знание») Все они образовывали четкую
структуру, присущую социалистическому государству
В запанных (высокоразвитых) странах организаций, которые ре-
ально объединяли бы всю страну (исключая альтернативные орга-
низации), практически нет. Существуют и творческие объединения,
и молодежные, и женские, но они могут объединить жителей одно-
го региона, города, но такой централизации, какая была в СССР, в
странах развитой демократии не отмечается
Наиболее развитая сеть и количество союзов и ассоциаций об-
разовались в США — около 20 тыс. Их классификация очень об-
ширна, поэтому проанвлизируем ее подробнее
I. Организации промышленников, торговцев и профсоюзы. Они не
носят коммерческого характера, не предназначены для извлечения
прибыли, главная их задача — универсальная: специализированная
защита интересов их членов, координация работы, представление их
интересов в других организациях, т.е. объединение реальных конку-
рентов и противников в сфере бизнеса. Организации, обычно конку-
рирующие между собой, объединяются в общую гильдию, ассоциа-
цию, союз и вместе отствивают свои интересы в борьбе с конкурен-
тами из другой страны, с государственными чиновниками и т-Д
2 Организации в области сельского хозяйства и сельского произ-
водства. Они включают в себя всех, кто связан с сельским хозяйст-
вом: производителей сельскохозяйственной продукции, се перера-
ботчиков, исследователей в этой сфере.
3 Правовые {проправитегьственны^ организации и ассоциации воен-
ного типа Они включают в себя союзы городов, объединения по за-
щите окружающей среды вокруг городов и поселений, ассоциации
изучения развития городского хозяйства. Создаются они для изучения
федерального законодательства, в помощь местным государственным,
налоговым органам, полиции, связаны с планированием и т.д
4. Научные, инженерные и технические организации. Сюда входят
организации по самым различным направлениям архитектура, ас-
трономия и т.д Это объединения профессионвлов, занимающихся
какой-либо из этих сфер, которые не могут носить прибыльного
характера.
5. Образовательные организации, например, нльтернативного об-
разования, иностранных студентов, абитуриентов, аспирантов,
взрослых людей, получающих образование, и тщ.
6 Культурные организации. Их множество, и они включают в себя
объединения художников, артистов, писателей, собирателей книг,
74
Общая часть
композиторов, танцоров, фольклористов, историков. Есть объедине-
ния, занимающиеся эсперанто, экзотическими видами искусства
(например, индейским искусством), организации библиотекарей,
музейных работников, философов, поэтов, деятелей театра и тл
7 Организации социальной по'ющи, куда входят ассоциации, бо-
рющиеся против алкоголизма, занимающиеся помощью лицам,
вышедшим из мест лишения свободы, борюшиеся против употреб-
ления наркотиков, за помощь безработным, сексуальным меньшин-
ствам, эмигрантам и тл Они оказывают моральную и материаль-
ную поддержку, образуют специальные приюты, но никогда не мо-
гут извлекать прибыль, а если и получают ее, то должны использо-
вать эти доходы на совершенствование своей деятельности.
8. Организации медицинского и оздоровительного характера. Они
включают в себя борцов с различными серьезными заболеваниями
(например, с раком, сердечно-сосудистыми заболеваниями) Глав-
ная их цель — помощь людям, сбор денег на исследования. Есть
организации профессионального типа, объединяющие медиков оп-
ределенной сферы (терапевтов, дерматологов, радиологов), или
специального типа (ветеринарной науки, поддержки донорской
службы, работников больниц, профессиональной медицины)
9. Организации помощи публичной сзужбе. Их деятельность на-
правлена на защиту гражданских прав, развитие городов и районов,
помощь потребителям, свободному предпринимательству, прав чело-
века, международных отношений, движения борьбы за мир Как ни
странно, сюда же американцы включают политические партии и
организации помощи органам ООН, помощи беженцам и тд
10 Нациста 1ьные {этнические) организации — греческая, армян-
ская, украинская и т.п. общины за рубежом: братские организации
и союзы иностранных интересов.
II. Религиозные организации, как непосредственно конфессии,
так и ассоциации, связанные с ними, которые поддерживлюг их,
защищают, изучают религиозные течения, например. Организация
религиозных реформ, экуменические организации, группы, объеди-
няющие миссионеров, организации спиритуалистов, католиков,
евангелистов Их членами являются светские люди, а не профес-
сиональные служители культа,
12. Ее веронские и питриопические организации, в том числе изу-
чающие государственную символику. Членами ветеранских органи-
заций могут быть ветераны войны и отставные офицеры, патриоти-
ческих — лица, содействующие армии, авиации и флоту
13. Организации хобби и увзечений, как повсеместно распростра-
ненные (радиолюбителей, коллекционеров, садоводов, любителей
4 Консштдосний статус о&цесгвеиых сранвацй
75
вкусно готовить, нумизматов, любителей животных), так и доволь-
но экзотические (любителей воздухоплавания на воздушных шарах).
14. Любительские атлетические епортивные организации (стрель-
ба из лука, баскетбол, бокс, хоккей, включая спортивную лоалю
рыбы, гольф, поло, бридж)
15 Ассоциации и федерации профессиональных союзов. Это не от-
дельные профессиональные союзы, а их объединения.
16 Торговые палаты — объединения торговцев Они сами ниче-
го не пролают, а регулируют торговлю, обобщают передовой опыт,
общаются с заграничными коллегами. Такие организации могут
быть национальными, двусторонними и международными (много-
сторонними, интернациональными).
17 Организации греческих букв — студенческие организации пре-
стижных университетов и вузов. По традиции такие организации
имеют в своем названии две-три греческие буквы (например, фи,
бета, каппа), по которым и называют студенческие организации.
18. Организации, которые стоят особняком. Они либо точно не
определяют свои программы, но примыкают к общественным орга-
низациям, либо не имеют точного адреса, те. все остальные. В лю-
бом случае для того чтобы попасть в эту группу, необходимо, чтобы
в названии или деятельности они подчеркивали свой добровольче-
ский и неприбыльный характер, хотя американцы иногда включают
сюда даже некие необычные государственные или связанные с го-
сударством организации
Естественно, самые влиятельные организации — союзы пред-
принимателей. В числе наиболее известных — Национальная феде-
рация независимого бизнеса, организованная в 1964 г. В ней свыше
560 тыс. членов (штат сотрудников — 120 человек). Есть отдельная
американская ассоциация женщин-бизнесменов (100 тыс членов,
штат — 65 человек), местные отделения (1600 членов). Существует
примерно 2000 организаций, которые объединяют промышленни-
ков и бизнесменов какой-то отдельной отрасли, например, Амери-
канская ассоциация производителей мяса. Алюминиевая ассоциа-
ция
Самые знаменитые ассоциации предпринимателей Америки —
Нанионнльная ассоциация промышленности. Торговая палата
США. Известно несколько десятков ассоциаций банкиров, не-
сколько сот организаций по отраслям промышленности, сельскохо-
зяйственные ассоциации, которые чаше всего объединяются на
смешанной основе (Национальный институт яблок. Национальная
ассоциация говядины)
76
Общая часть
19. Ассоциации в ооцкти науки управления, поскольку это сфера
деятельности, которая имеет отношение не только к управлению
сельским хозяйством или производством, но и к управлению госу-
дарственным процессом. Применяются приемы и методы менедж-
мента также в бизнесе и в политике
20. Фонды миллионеров. Наиболее известны фонды Рокфеллера,
Форда, Дюпона. Главная идея фондов — сбор денег на благотвори-
тельные цели. Первоначальным же мотивом для их образования
было укрытие или отстранение денег от налогов. Поскольку пере-
вод денег на благотворительные цели не облагался и не облагается
налогом, миллионеры, создатели этих фондов, считали целесооб-
разным не выплачивать огромные суммы в бюджет, а образовывать
свои фонды и делать добрые дела от своего имени, а не от имени
государства
В настоящее время при различных фондах существуют научно-
исследовательские центры, институты политических исследований,
институты в области здравоохранения, медицины, техники. Важную
роль в политической сфере играют научно-исследовательские орга-
низации при этих фондах Они занимаются изучением государст-
венно-правовой практики, проводят социологические опросы. Их
влияние в общественной жизни велико, например, ежегодная науч-
ная конференция одного из институтов при фонде Рокфеллера «от-
крыла» и «рекомендовала» для Америки кандидата в президенты
Д. Картера.
§ 2. Роль общественных организаций
в политической и государственной жизни
Союзы и ассоциации имеют много общего с политическими
партиями. И те и другие — группа людей, располагают своими ус-
тавами, правилами поведения, своей этикой, своими изданиями
и тл Многие формы работы у них схожи. Главное отличие между
союзами и ассоциациями и политическими партиями в том, что
союзы и ассоциации — не политические организации. У них есть
основная (уставная) цель, которой и посвящена их деятельность, а
участие в политической жизни связано с деятельностью основной
Скажем, профсоюзы прежде всего защищают экономические инте-
ресы работников, но для того чтобы это делать лучше, они участ-
вуют в политической жизни. Формы участия различные. Как пра-
вило, это моральная, материальная поддержка политических партий
4 Консштдосний статус о&цесгвемых сранвацй
77
либо политических деятелей, и в демократических государствах она
ведется открыто и цивилизованными способами. Например, проф-
союзы и их лидеры могут открыто заявить о поддержке того или
иного кандидата на должность президента, на другую выборную
должность. Эта поддержка может выражаться в призыве к своим
членам голосовать за того или иного кандидата, может быть в виде
денежных перечислений на его избирательный счет Естественно,
поддерживая того или иного кандидата, союзы и ассоциации ждут
квких-то ответных шагов Такие отношения могут даже регулиро-
ваться правовыми актами
Некоторые общественные организации могут входить в полити-
ческие партии в качестве коллективных членов. Например, в Лей-
бористскую партию Великобритании помимо индивидуальных чле-
нов входят различные профсоюзы и другие общественные органи-
зации Таким образом общественные организации вовлекают своих
членов в политику. Членство в профсоюзах необязательно, можно
не участвовлть в политике непосредственно (не вступать в партию,
не ходить на собрания и т.д.). а делать это опосредованно, через
свой профсоюз.
В некоторых случаях государство прямо заинтересовано в дея-
тельности ряда общественных организаций В отдельных высоко-
развитых странах эти общественные организации поалерживаютея
государством, могут даже создаваться координационные структуры
для связи с общественными организациями Например, в 1983 г. во
Французской Республике создан Национальный совет ассоциативной
жизни — связующее звено в отношениях между общественными
Организациями и государственными органами. Совет мог обращать-
ся к Правительству с определенными рекомендациями по поводу
развития общественной жизни.
В тоталитарных государствах общественные организации часто
служат прикрытием, маскирующим недемократическую сущность
данных государств. В Румынии во времена диктатора Чаушеску его
родственники возглавляли асе общественные организации, сущест-
вовавшие в стране (супруга — женскую организзцию, сын — моло-
дежную, брат — организацию содействия армии, авиации и флоту
и тл ) В условиях тоталитарного режима деятельность обществен-
ных организаций нереальна и фиктивна.
Вместе с тем общественные организации существенно влияют
на политику, но не прямо, а опосредованно Любой публичный по-
литик — кандидат в президенты, депутат парламента и т-Д — обяза-
тельно учитывает интересы разных групп и слоев общества, знако-
7g Общая часть
мятся с оформленными интересами, пожеланиями тех или иных
групп населения. Союзы и ассоциации очень часто занимаются тем,
что заявляют свои претензии к обществу, государству, согражданам,
формулируют свои пожелания в своих журналах, листовках, бюлле-
тенях
Союзы и ассоциации — реальный и мощный рычаг воздействия
на политику
§ 3. Религиозные организации и их место
в политической жизни
Религиозные конфессии и общины, которые представляют от-
деления крупнейших мировых религий (христианство, ислам, буд-
дизм, иудаизм), — безусловно мощный фактор влияния на созна-
ние людей, их поведение, взгляды на мир и политику Христиан-
ские церкви, как правило, не участвуют в политической жизни, ис-
лам же в ряде стран — самая активная политическая сила. Ряд
стран имеют несколько влиятельных религиозных конфессий, неко-
торые страны — одну господствующую религию. Естественно, в
соответствии с этими факторами роль религиозных общин различ-
на: в странах монорелигиозных это влияние велико или очень ве-
лико, а в странад пол и религиозных оно значительно меньше
Современная западная модель взаимоотношения государства и
религии сводится к тому, что государство и религия не вмешивают-
ся в дела друг друга. Например, ст. 7 Конституции Итальянской
Республики устанавливает, что государство и католическая церковь
независимы и суверенны в принадлежащей каждой из них сфере;
ик отношения определяются специальными договорами, которые
могут изменять и регулировать эти отношения без пересмотра Кон-
ституции
Суверенитет государства и религии характерен для стран Запада.
В исламских странах, где господствует мусульманская религия, за-
частую религиозные объединения и государство переплетаются.
Например, король Саудовской Аравии — глава светской власти,
одновременно возглавляет религиозную конфессию своей страны.
Такое тесное переплетение религиозных объединений и государства
трудно считать естественным явлением, однако могут существовать
разные модели взаимоотношений, и их не следует недооценивать.
В некоторых высокоразвитых странах Запада с вековыми демо-
кратическими традициями можно встретить государственные ин-
4 Консштдосний статус о&цествеиых сранвацй
79
статуты и обычаи, сохранившиеся со времен феодализма Глава
государства Соединенное Королевство Великобритании и Северной
Ирландии королева Елизавета II, как и ее предшественники, фор-
мально возглавляет англиканскую церковь.
Некоторые страны с монорелигиозной структурой специально
закрепляют в конституциях и законах отношения между самими
конфессиями и конфессиями и государством Так, в Ливане в
1943 г. принят Национальный пакт, по которому распределялись
возможные должности в государстве: свыше половины мест в пвр-
ламенте отданы христианам-маронитам, 45 мест — мусульманам,
Премьер-министром мог быть только мусульманин-суннит. Предсе-
дателем парламента — мусульман ин-шиит. Президентом — хри-
стианин-маронит. Принудительное распределение должностей при-
вело к тому, что на влиятельную должность мог претендовать не-
достаточно компетентный человек лишь потому, что был предста-
вителем какой-то определенной общины
Следует учитывать разницу между понвтиями «конфессия® и
«религиозная община». Конфессия — религиозная структура, кото-
рая четко оформлена, имеет определенную иерархию, руководящие
органы, свои догматы, священные книги, построена по определен-
ной схеме; община кроме профессиональных священнослужителей
включает в себя и прихожан В Ливане переплелись понятия «кон-
фессия», «община» и даже «политическая партия». Например, по-
литические партии практически объединяют сторонников одной
религиозной общины, одной этнической группы Такая экзотиче-
ская религия, как ливанские друзы, имеет свою Национально-
прогрессивную партию, которую возглавляет племенной вождь, он
же одновременно возглавляет религиозную конфессию и общину
Существует несколько моделей взаимоотношений государства и
религиозных объединений. Очевидно, что самая оптимвльная —
взаимный нейтралитет и невмешательство в дела друг друга, а еще
лучше — невмешательство и взаимная помощь. Например, в армии
есть институт полковых или дивизионных священников, которые
могут быть представителями разных конфессий. При принесении
присяги государственными должностными лицами часто присутст-
вуют представители религии, которые свидетельствуют правиль-
ность и святость этой присяги, что вовсе не означает вмешательст-
во в деятельность государства, и наоборот
В некоторых странах назначаются государственные служащие
по делам религии — вспомогательные органы для взаимной помо-
щи, координации отношений в сфере религии. Иногда религиозные
80
Общая часть
нормы являются одновременно и нормами светскими, применяе-
мыми в государственной жизни.
Очевидно, что самая неудачная модель взаимоотношений госу-
дарства и религии складывается тогда, когда существует конфликт
между ними, например, в истории советского государства в 20-е —
30-е гг. церковь активно подавлялась и преследовалась. Еще одна
модель взаимоотношения государства и религии — это провозглаше-
ние какой-то религии господствующей В современных государствтх
это может носить вполне условный характер. Например, в Великобри-
тании государственной считается англиканская церковь Англии и пре-
свитерианская церковь Шотландии
Следует упомянуть об общественных организациях особого рода —
общественных организациях конфессионального (клерикального) ти-
па Это не группы прихожан во главе со священником, а организа-
ции светского характера, являющиеся как бы вспомогательными
Организациями религиозной конфессии Они объединяют верую-
щих, принадлежащих к одной церкви, которые стремятся распро-
странять идеи своей религии и совершать благородные (богоугод-
ные) деяния Они могут быть женскими, молодежными организа-
циями, организациями борьбы за мир, чистоту окружающей среды.
Особенно много их в США (ассоциация молодых христиан, черных
американцев-баптистов, еврейское религиозное объединение Бнай-
Брит, студентов-баптистов и т.д.).
Некоторые организации изучают связь науки и религии, ассо-
циации пропагандируют религиозное образование, организуют со-
действие религиозным реформам и тл В любом случае в высоко-
развитых странах религия ревльно отделена от государства, и эти
организации на политический процесс оказывают наименьшее
влияние
Вопросы и задания для самопроверки
1 Перечислите виды общественных организаций.
2 Определите конституционно-правовой статус общественных
организаций
3 Какова роль общественных организаций в политической и го-
сударственной жизни’
4 Каково влияние религиозных конфессий на общественно-
политическое развитие в различных правовых системах’
Глава О
Конституционно-правовой статус
личности
§ 1. Права и свободы граждан:
общая характеристика
Первые конституции провозгласили жизнь и свободу человека
естестве иными и неотъемлемыми правами личности В основу было
положено утверждение о том, что люди рождены свободными и со-
храняют это свое состояние на протяжении всей жизни не по воле
государственной власти, а в силу природы или власти божествен-
ной Государство может лишь ограничивать свободу граждан в той
мере, в какой это необходимо для сохранения мира в стране, нор-
мальных отношений внутри общества
Права чеговека — это естественные, неотчуждаемые права, при-
надлежащие ему в силу рождения как личности Под лозунгами не-
отчуждаемых прав человека передовые представители «третьего со-
словия» (революционной буржуазии) выступали против произвола
абсолютных монархов и закрепощения личности средневековой
церковью Требование защиты прав человека выдвигается и в на-
стоящее время различными движениями, направленными против
авторитаризма и тоталитаризма.
К неотчуждаемым правам человека относятся права на жизнь,
свободу, безопасность, собственность, физическую и нравственную
неприкосновенность, достоинство личности, личную и семейную
тайну и др. В последние годы сюда присоединяются и некоторые
права «третьего» и «четвертого» поколения, например, на использо-
вание достижений культуры и..и чистую окружающую среду. Счита-
ется, что государственная власть не может их даровать или отчуж-
дать своими актами и действиями.
Права гражданина связаны с фактом гражданства, принадлеж-
ности лица к определенному государству, политическому сообщест-
ву Эти права личности как члена политического сообщества евлза
ны с актами и действиями государственных органов. К ним отно-
сятся, например, избирательные права, права на объединение в по-
82
Общая часть
литические партии, на участие в управлении делами государства
и т.д., некоторые социально-экономические права (например, на
бесплатное обучение за счет государства, на государственное меди-
цинское обслуживание). Они предоставляются гражданам с учетом
материальных возможностей государства, в зависимости от уровня
развития демократии в данной стране, от ее традиций и других об-
стоятельств. Однако нет непреодолимой грани между правами че-
ловека и правами гражданина, не асегда между ними можно про-
вести различия, их разделение имеет преимущественно общетеоре-
тический характер И те и другие, будучи записаны в конституциях,
должны обеспечиваться государством, его органами.
Государство в лице своих органов может лишь ставить пределы
свободам человека, и главная его цель — минимальное вмешатель-
ство в естественные права и свободы человека По этой доктрине
формулировались и формулируются правовые способы фиксации
прав и свобод, например, в Великобритании, Франции, Канаде,
Новой Зеландии действует принцип* «Все, что не запрещено, то
разрешено», и правовые акты закрепляют не права и свободы, а
только то, что запрещается делать человеку
Однако в современном мире не только признаются неписаные
естественные права, но и перечисляются конкретные права и сво-
боды по принципу «все, что закреплено, то разрешено». Так, пер-
вые 10 поправок к Конституции США фиксируют перечень личных
и политических прав граждан и в то же время допускают, что «пе-
речисление в Конституции определенных прав не должно толко-
ваться как отрицание или умвление других прав, сохраняемых на-
родом»
Конституции многих стран различают также обязанности челове-
ка (например, соблюдать законы страны пребывания) и обязанности
гражданина (например, обязательная воинская служба). Иногда в
теории некоторые права и обязанности характеризуются как пози-
тивные (например, избирательные права гражданина или та же обя-
занность любого лица соблюдать конституцию и законы) Эти пра-
ва и обязанности обеспечиваются непосредственным государствен-
ным принуждением, в том числе судебным Другие права и обязан-
ности, хотя и записанные в конституции, рассматриваются как мо-
ральные и защищаются лишь производные от них конкретные пра-
ва и обязанности. К моральным относят, в частности, право на здо-
ровую окружающую среду или обязанность граждан-депутатов отда-
вать все силы служению народу (например, в Конституции Китай-
ской Народной Республики)
5. Кбнсгитуцкиюч^жеой статус личности
S3
Многие права и обязанности человека и гражданина возникают
с достижением определенного возраста, например, право на труд —
с 15 лет, воинская обязанность — с 18—19 лет. Некоторые права
возникают с момента рождения (например, право собственности), а
иногда и до рождения (наследниками могут стать дети, родившиеся
после смерти наследодателя).
В современных условиях некоторые основы правового статуса
личности, а в определенных аспектах и гражданина (например, по
вопросам избирательного права), в значительной степени опреде-
ляются международным правом, его общепризнанными принципа-
ми и нормами. В конституциях многих государств содержатся
ссылки на Всеобщую декларацию прав человека ООН 1948 г, на
Между народи Lie пакты о правах человека 1966 г. (вступили в силу в
1976 г) Международные акты, ратифицированные государством,
могут действовать непосредственно и применяться судами страны
как ее национальное, внутреннее законодательство, причем некото-
рые конституции устанавливают примат (верховенство) междуна-
родного акта над внутренним (помимо ратифицированных государ-
ством актов это положение относится и к общепризнанным прин-
ципам международного права) Нормы международного права по
вопросу о правах человека могут действовать и через внутреннее
право, если они включены в законодательство страны (в ряде слу-
чаев международное право предусматривает возможность для госу-
дарств, подписавших и ратифицировавших соответствующие меж-
дународные документы).
Международное право устанавливает' 1) внутреннее законода-
тельство не может противоречить зафиксированным в международ-
ных актах основным правам человека и общечеловеческим ценно-
стям, 2) нет абсолютной свободы и абсолютных прав, они могут
быть ограничены, но только на основе закона и в той части, в ка-
кой это допускает конституция в соответствии с требованиями ме-
ждународного права и в точно определенных целях (сохранение
общественного порядка, публичной морали, адоровья населения
и т.д.); 3) запрещается злоупотреблять правами, т.е. использовать их
с целью нанесения ущерба правам и законным интересам других
физических или юридических лиц. 4) права личности ограничены
правами других лиц.
Правовые системы и права тчиостц. Хотя принципиальные по-
ложения международного права о правах человека приняты боль-
шей частью государств мира, конкретно правовое положение лич-
ности в обществе зависит от существующей в данной стране право-
84
Общая часть
вой системы, от соответствующего правового регулирования. В ус-
ловиях демократической правовой системы (независимо от особен-
ностей англосаксонской или, например, германо-романской право-
вой семьи) преобладает индивидуалистический подход к правам че-
ловека и гражданина, исходящий из приоритета личности перед
обществом и государством. Акцент делается на личных и политиче-
ских правах и свободах, в то время как сопивльно-экономическим
не уделяется особого внимания. Хотя в новейших конституциях
(бразильской, итальянской, перуанской и др.) перечень социально-
экономических прав довольно широк, они сформулированы скорее
как пожелания. В одних конституциях (индийской и др.) они рас-
сматриваются лишь как ориентация для деятельности правительст-
ва, в других (например, в США) многие социально-экономические
права (кроме права собственности и некоторые другие) вообще не
упоминаются Они не рассматриваются как права в подлинном
смысле, поскольку, как считается, их невозможно обеспечить путем
судебных исков и решений
Социалистическая концепция прав человека (в трактовке тотали-
тарного социализма) исходит из коллективистских принципов, при-
давая приоритет обществу и государству, коллективу перед лично-
стью. Ее сторонники считают, что человек живет в обществе и не
может быть свободным от общества, поэтому права человека и тем
более гражданина могут быть реализованы только в сообществе и
обеспечены государством. Основная роль в наделении личности
(гражданина) правами отводится государству, а прирожденные пра-
ва отвергаются Приоритет отдается различию прав трудящихся и
нетрудящихся грчждан. и, в отличие от индивидуалистской концеп-
ции, основное внимание уделяется социвльно-экономическим пра-
вам как имеющим особое значение для трудящихся.
Подход к правам человека в иусуикчамсколт праве в значительной
мере связан с религиозной и половой принадлежностью лица Су-
ществуют преимущества для мусульман по сравнению с немусуль-
манами (например, по Конституции Сирийской Арабской Респуб-
лики 1973 г президентом может быть только мусульманин), мужчин —
перед женщинами. В ряде стран женщинам не предоставляются из-
бирательные права, жен шины-наследницы получают лишь половину
той доли, которую получают мужчины, в суде показания двух жен-
щин приравниваются к показанию одного мужчины и т.д. В Иране
в соответствии с Уголовным кодексом, который с 1979 г. применял-
ся в экспериментальном порядке и вступил в силу в 1996 г., жен-
щина за появление в общественном месте без паранджи может быть
5. Консвпуцсиючржеой статус личности
85
наказана 74 ударами плети, за супружескую неверность ее можно
побить камнями (правда, для этого нужно иметь трех свидетелей).
Обманутый супруг может убить соперника, но женщина такого
права не имеет, и т.д. В мусульманском праве внимание уделяется
не правам человека, а его обязанностям перед Аллахом и общиной
«правоверных» (перед мусульманской уммой).
Правда, классическое мусульманское право предусматривает
некоторые имущественные гарантии для женщин, например, в слу-
чае развода Бывший супруг должен обеспечить ее и детей Если он
не платит алименты, ему в Иране грозит тюремное заключение (до
пиги месяцев). К тому же классическое мусульманское право при-
меняется только к мусульманам, к отношениям между ними, ос-
тальные руководствуются законами государства и в частных отноше-
ниях могут использовать нормы своей правовой семьи. Классиче-
ское мусульманское право действует в немногих мусульманских го-
сударствах, в большинстве же стран оно подверглось влиянию об-
щечеловеческих норм и принципов, воздействию международного
права, но тем не менее по конституциям большинства мусульман-
ских стран источником законодательства является шариат.
В обычной праве (например, система устных правовых обычаев
племен в Тропической Африке, Океании) правовой статус лица за-
висит от его принадлежности к определенному племени. Нормы
обычного права сохраняются в памяти вождей, старейшин и рас-
пространяются только на соплеменников. Согласно представлени-
ям, господствующим среди толкователей обычного права, лицо мо-
жет реализовывать свои права и выполнять свои обязанности, вы-
текающие из его племенного статуса, только в данном племени
Человек — часть, «клеточка» племени, который не имеет отдельных
от племени прав. Сфера действия племенного обычного права
весьма ограничена, хотя там, где оно действует, большинство насе-
ления руководствуется именно его правилами, а не писаными зако-
нами, кроме того, некоторые нормы обычного права включены в
тексты законов. Обычное право не применяется для регулирования
уголовных, администрттивных отношений, в сфере финансового и
многих других отраслей права, распространяясь только на земельные,
семейные отношения (порядок обработки общинной земли, распреде-
ление выпасов для скота, обрядовые ритуалы при вступлении в брак и
др.) На практике, однако, рядовые соплеменники выполняют также
натуральные повинности по отношению к старейшинам и вождям
(например, обрабатывают их семейные земельные участки).
86
Общая часть
Исследователи выделяют три периода (три волны} развития прав
и свобод:
первый — с конца XVIII в. до середины XX в. Начинают форми-
роваться и закрепляться свободы граждан, первые акты, фиксирую-
щие права и свободы личности, закрепили права в сфере физическо-
го существования человека Очевидно, первым таким актом был
Habeas corpus act — английский закон, принятый в XVI [ в, главным
содержанием которого является защита от необоснованного ареста.
Согласно этому закону человек, которого арестовывали, имел право
обратиться в суд, а судья должен был объяснить причину ареста
(сформулировать повод для ареста). Этот закон ограничил произвол
абсолютизма, феодального государства
В этом периоде можно выделить внутренние этапы, поскольку
сначала появились гарантии неприкосновенности личности, а потом
запреты на вмешательство в личную жизнь, позднее — права, свя-
занные с участием в управлении государством. Это естественно, по-
скольку человек, получая определенный минимум свободы, пользо-
вался ею, и эта свобода развивалась и расширялась: от гарантии от
произвольного ареста до права участия в управлении государством;
второй — с 50-х до 90-х гг. XX в. Происходит дальнейшее раз-
витие прав и свобод личности, связанное с сильным влиянием со-
циалистических идей. Это права, которые невозможно реализовать
без участия государства. Они находатся в широко понимаемой сфе-
ре экономики и в социальной сфере, поэтому их чаше всего назы-
вают социально-экономическими. Первоначально они были сфор-
мулированы в советских конституциях (1918 и 1936 гг)" права на
труд, на отдых, на безопасные условия труда, на забастовку (праада,
в советских конституциях оно отсутствовало), на материальное
обеспечение К социальным правам относятся также права на мате-
риальную поддержку лиц, нуждающихся в этом (инвалиды, преста-
релые, пенсионеры и т.д ), на защиту семьи, охрану здоровья и ряд
других, включая сравнительно недавно появившиеся «культурные»
права (на образование, на пользование достижениями науки, куль-
туры, свободы на исследования в области науки, hckjcctbt и т-д.).
Многие из них стали общепризнанными и появились в междуна-
родных актах, например, во Всеобщей декларации прав человека,
принятой Генеральной Ассамблеей ООН |0 декабря 1948 г;
третий — 90-е гг. XX в., хотя необходимость в таких правах воз-
никла во второй половине XX в., потому что в это время появилось
много серьезных проблем здоровая и чистая окружающая среда,
свобода информации, разница в техническом развитии государств.
5. Конституцсиючржеой статус личности
87
Развивающиеся страны инициировали иные права, которые отно-
сятся не к отдельным гражданам, а к социвльным группам. Так,
стали признаваться права народа на самоопределение, охрана этни-
ческих, языковых, религиозных меньшинств, права на пользование
природными богатствами, на безопасность, на определенный уро-
вень жизни и т.д. Эти совершенно новые требования мирового со-
общества стали формулироваться и в нормативных актах. Кроме
того, появились специальные нормы, касающиеся отдельных групп
людей, например, принята Конвенция о правах ребенка
Современная классификация прав и свобод достаточно прочно
устоялась, чаще всего она состоит из двух или трех групп. Истори-
чески права и свободы делились на личные и политические, иногда
то же самое обозначают как личные права и гражданские права
Личные права — это те права, которые относятся к сфере лич-
ной жизни, т.е права человека, который ощущает себя просто чле-
ном семьи, участником какого-то микроколлектива, жителем кон-
кретного дома, улицы, села и т.п Для того чтобы человек мог нор-
мально существовать, необходимы гарантии неприкосновенности
личности, от произвольного вмешательства в его дела, от покуше-
ний на его семейную жизнь, чтобы он мог свободно общаться с
другими людьми Личные права — это то, что ближе всего человеку
права человека как отца, мужа, сына, брата (матери, дочери, сест-
ры, жены) и тл. Это прежде всего семейные ценности.
Лоштические и гражданские права — права в сфере участия в
гражданской жизни: избирать, быть избранным, свобода слова, ми-
тингов, собраний Деление на политические и гражданские права
обусловлено тем, что под первыми понимаются права, принадле-
жащие определенному человеку как гражданину, под вторыми —
определенному государству
Соираяно-жоноыжеские права и свободы — это права человека в
сфере приложения его труда. По мнению профессора Л.Д. Воеводина,
это права человека-труженика, производящего материальные цен-
ности и духовные блага, участвующего в общем деле, вносящего
свой вклад Человек как труженик должен иметь возможность и
право участвовать в этом процессе, получать справедливое возна-
граждение за свой труд, реализовать право на отдых, на материаль-
ное обеспечение в случае потери трудоспособности.
В литературе иногда выделяют и четвертую группу прав — со-
циал ьно- куя ьту рн ые.
Наиболее четким подходом к классификации прав и свобод отли-
чается Конституция Итальянской Республихи, в которой им посваще-
но четыре раздела части первой «Права и обязанности граждан».
88
Общая часть
раздел 1 «Гражданские отношения» — о неприкосновенности
личности (ст 13). о неприкосновенности жилища (ст 14), о тайне
переписки (ст 15). о свободе передвижений и проживания в любой
части государства, праве на выезд из страны (ст. 16), на проведение
мирных собраний, на объединение, на исповедание любой религии,
на свободу печати и выражение своих мыслей, на обладание дее-
способностью. на судебную зашиту. зашиту от выдачи гражданина
другому государству, возможной только в случаях, предусмотренных
международными соглашениями, и др.,
раздел 2 «Этико-сониальные отношения» — закрепляет право
на семью и заключение брака, обязанности и права родителей вос-
питывать детей, права на охрану семьи со стороны государства, на ох-
рану здоровья, на развитие науки и искусства и на образование в
школе:
раздел 3 «Экономические отношения» - содержит права на ох-
рану труда, на вознаграждение соответствующего количества и ка-
чества труда, на равноправие женщин и мужчин в сфере труда, на
содивльную материальную помощь, на образование профсоюзов. на
забастовку, на собственность и др.;
раздел 4 «Политические отношения» — это избирательное право,
права на объединение в партии, на петицию, на одинаковые условия
поступления на службу в государственные учреждения, на воинскую
службу (зто и право, и долг), обязанность платить налоги
Основные способы формулирования (закрепления) прав, свобод
и обязанностей личности бывают двух видов. 1) позитивный и 2)
негативный.
При позитивном способе конституция (конституционный закон)
устанавливает или определяет, что гражданин обладает определен-
ным правом. Например, Конституция Королевства Испания закре-
пляет, что все граждане имеют право участвовать в общественной
жизни непосредственно или посредством своих представителей,
свободно избранных путем всеобщего голосования (ч I ст 23) В
некоторых случаях право или свобода гарантируются без указания
конкретного субъекта, гражданина" «Все имеют право свободно вы-
ражать свои мысли устно, письменно и всяким другим способом
выражения мысли» (ст. 2| Конституции Итальянской Республики)
Негативный способ формулирования прав и свобод означает
конституционное запрещение любому субъекту нарушать права или
ограничивать права или свободы других субъектов права. Так, со-
гласно ст. 14 Конституции Итальянской Республики «жилища не-
прикосновенны. Осмотры, обыски и наложения ареста не могут
производиться иначе как в случаях и порядке, установленньтх зако-
5. Кбнспяуцкиючржеой статус личности
89
ном», т.е. на первое место выдвигается запрет, который может ка-
саться другого гражданина, но путем запрета гарантируются прежде
асего права личности от посягательств со стороны государства
Негативный способ наиболее характерен для американского
права, например. «Никто не должен принуждаться свидетельство-
вать против самого себя в уголовном деле» (1-я поправка к Консти-
туции США)
Существуют и иные подходы к оценке прав, свобод и обязанно-
стей Они могут делиться на инаивидуальные и коллективные Ин-
дивидуальные права могут касаться каждого гражданина, а коллек-
тивные — группы граждан. Эти понятия взаимосвязаны, потому
что, например, работник может осуществить свое право на забас-
товку, которая проводится коллективно Он обладает правом при-
соединиться к забастовке или нет.
Классифицируют права, свободы и обязанности также на ос-
новные и аспомогательные. Основные — фундаментальные, а йолод
нитеяъные (вспомогательные) зависят от основньос Например, пра-
во участвовать в управлении государством — основное политиче-
ское право, а право избираться и быть избранным — производное
от него, дополнительное.
§ 2. Виды прав и свобод граждан
Личные права и свободы. Впервые появившись в писаных источ-
никах права как юридическая гарантия от произвольного ареста, в
настоящее время они фиксируют любые права личности (на жизнь,
на свободу, на неприкосновенность), приобрели более универсвль-
ный и широкий характер после принятия международных актов о
гражданских и политических правах. В частности, большое влияние
на законодательство стран мира, прежде всего конституционное,
оказал Международный пакт о гражданских и политических правах,
принятый Генеральной Ассамблеей ООН в декабре 1966 г После
того как ст 6 Пакта закрепила право на жизнь, нормы подобного
рода стали повсеместно распространяться во многих странах в 60-е —
70-е гг XX в. Например, Конституция Короле аства Испания со-
держит норму о том, что «каждый человек имеет право на жизнь,
физическую и моральную неприкосновенность и не может подвер-
гаться пыткам, негуманному и унизительному наказанию. Смертная
казнь запрещена, за исключением случаев, предусмотренных военным
законодательством, действующим в военное время» (ст 15).
90
Общая часть
Одно из условий, по исполнении которого государство прини-
мается в Совет Европы, — это отмена смертной казни Право на
жизнь, включая отмену смертной казни, служит общеевропейским
критерием для признания демократичности государства, точнее го-
воря, для признания демократичности политического режима, ко-
торый существует в данном государстве. Неприкосновенность лич-
ности, конечно, волнует граждан более всего Граждане хотят иметь
гарантии неприкосновенности от посягательств со стороны органов
государства Содержание права неприкосновенности — это гаран-
тии защиты от необоснованного ареста, обыска или задержания. В
правовом государстве человек не может быть задержан или арестован
без специального акта суда или специально уполномоченного на то
органа (прокурора). Если же задержание происходит на месте пре-
ступления, сроки задержания обычно небольшие и предусматрива-
ются законом. В большинстве западных стран запрещаются обыски,
которые не санкционированы судом или прокурором, получение
такой санкции — достаточно сложная процедура, направленная на
ограничение возможного произвола полицейских или судебных ор-
ганов
В ряде стран действует правило, согласно которому задержан-
ный или арестованный человек может бьггь отпущен под залог оп-
ределенной суммы денег — гарантии того, чго человек не спрячется
от органов правосудия, иначе деньги будут безвозмездно изъять!.
Естественно, в правилах залога есть определенная несправедли-
вость, так как всета существует имущественное неравенство, бога-
тому человеку проще найти нужную сумму и находиться до суда на
свободе, чем неимущему.
Неприкосновенность частной жизни — одна из самьи важиъ!Х
групп личных прав. Сюда включаются права на тайну переписки,
таефонных переговоров, почтовых, тетеграфных и иных сообщений.
Ограничения этих прав не допускаются по закону, нарушения этих
прав преследуются Однако на практике полиция очень часто обла-
дает большими полномочиями для того, чтобы входить в частное
жилище, осматривать личные автомобили и т.д. Часто используются
такие методы сыска, как прослушивание телефонных переговоров,
вскрытие писем. Современная техника настолько совершенна, что
доказать нарушение частной жизни практически невозможно, если
эти доказательства явно не используются во вред гражданину. Важ-
ной гарантией, хотя бы немного ограничивающей произвол госу-
дарства и государственных служб, является запрет в ряде стран на
использование в суде доказательств, добытых оперативным путем
5. Кбнсгитуцсиючржеой статус личности
91
(представление магнитофонных записей, видеосъемок и тл., сде-
ланных без ведома гражданина).
Ряд современных конституций очень подробно описывает запре-
ты в сфере личной жизни. Так, Конституция Королеаства Нидерлан-
дов, значительно обновленная в 1982 г., в ст. 10 включает длинный
перечень ограничений возможных посягательств на личную жизнь
гражданина, например: каждое лицо имеет право на уважение своей
частной жизни: правила для защиты частной жизни устанавливаются
законом; лицо имеет право знакомиться с зарегистрированными све-
дениями о нем, пользоваться ими и исправлять их
Составной частью права на личную жизнь является неприкосно-
венность жилища Важное правило в этой сфере содержит, напри-
мер, Конституция Греческой Республики: «Жилище каждого граж-
данина неприкосновенно, частная семейная жизнь индивида нена-
рушима, домашние обыски могут проводиться не иначе как в слу-
чаях и формах, предусмотренных законом, и всегда в присутствии
судебной власти» (ст. 9).
Весьма важным является право граждан на свободу передвижения
и свободу выбора места жительства Такое проявление свободы
личности в странах СНГ еще ограничивается институтом прописки,
регистрации и т.п. На Западе никаких прописок не существует, и
такое положение закрепляется конституциями. Так, ст. 19 Королев-
ства Испания устанавливает, что испанцы имеют право свободно
избирать место жительства и право свободного передвижения по
национальной территории. Аналогичные нормы есть и в других
конституциях, например, в Конституции Итальянской Республики
(ст. 16)
В категорию личных прав и свобод включают такие права и сво-
боды, как свобода мысли, свобода слова. Они относятся к числу лич-
ных и одновременно политических свобод человека. Все демократи-
ческие конституции мира закрепляют это право, рассматривая сво-
боду слова как основу свободы печати и инакомыслия Свобода сло-
ва позволяет каждому человеку выражать свои мысли, убеждения и
мнения. Но эта свобода требует правового регулирования, поскольку
злоупотребление ею способно нанести ущерб другим свободам и по-
дорвать общественные устои. В Международном пакте о гражданских
и политических правах признается правомерность на основе закона
Ограничивать свободу слова для охраны общественной безопасности,
порядка, здоровья и нравственности населения. Конституции и зако-
ны большинства стран мира указывают на недопустимые цели ис-
пользования этой свободы, как, например, проповедь национального
или расового превосходства.
92
Общая часть
Демократические государства обычно не придают большого зна-
чения устным формам выражения мнений, не связанных с действи-
ем. Так, в Великобритании каждый человек может прийти в Гайд-
парк столицы и изложить свои взгляды перед случайными прохожи-
ми В США устные выступления граждан ограничены весьма мини-
мально (необходимостью воздерживаться от «агрессивных» слов,
пропаганды порнографии, призывов к мятежу, клеветы и т.д.)
Свобода слова тесно связана со свободой на получение инфор-
мации, свободой творчества. Эта взаимосвязь подробно прослежи-
вается в Конституции Королевства Испания, которая гарантирует
«свободное выражение и распространение взглядов, идей и мнений
устно, письменно или другими средствами, техническое, науч-
ное, художественное и литературное творчество и производство»
(ст 209), и в Основном Законе ФРГ, предоставляющем «право сво-
бодно выражать и распространять свое мнение устно, письменно,
посредством изображения и беспрепятственно черпать знания из
достоверных источников Свобода печати и свобода информации
посредством радио и кино гарантируются» (ст. 5)
Границы этих прав указываются предписаниями общих законов,
законодательных постановлений об охране молодежи и правом на
честь личности Кроме того, существуют естественные ограничения
на свободу слова. 14м может считаться покушение на честь и досто-
инство личности либо на какую-то тайну (военную, государствен-
ную, дипломатическую, коммерческие секреты и т.д.). Не зря в Ос-
новном Законе ФРГ говорится о законодательных постановлениях
об охране молодежи и праве на честь личности Под охраной моло-
дежи подразумевается нераспространение порнографии либо иньш
изображений, текстов, которые могут повлиять на неустоявшуюся
психику молодого поколения (визуальные изображения насилия,
порнографические тексты и тл) Под правом на честь личности
подразумевается запрет на порочащие сведения, а если они бьыи
распространены, то включается установленная законом защита, и
нарушитель этих прав преследуется по закону (взыскивается мате-
риальный и моральный ущерб)
В большинстве высокоразвитых стран установлены сроки, в
течение которых государственные секреты и тайны не могут пуб-
ликоваться (25—30 или 45—50 лет в зависимости от категории го-
сударственной тайны, от важности секретов и лиц, которых они
задевают, например, лиц королевских династий, президентов).
После истечения этого срока все тайные архивы либо сведения
становятся доступными, граждане могут пользоваться ими и на
5. Консгитуцсиюч^жеой статус личности
93
основании архивов создавать документальные и художественные
произведения
Свобода совести и свобода вероисповедания — достаточно близкие
понятия. Под свободой совести понимают право исповедовать лю-
бую религию либо право не исповедовать никакой, придерживаться
атеистических взглядов. Свобода вероисповедания — это свобода
исповедовать религию Во многих зарубежных странах говорится
больше о свободе вероисповедания, хотя современные конституции
признают и безбожие. В некоторых государствах какой-либо одной
из религий придается больший вес, большее значение, чем другим
Например, традиционной религией в Болгарии является восточно-
православное вероисповедание (ст. 13 Конституции Республики
Болгарии) Если, несмотря на такие юридические предпочтения, в
стране существует полное равноправие асех конфессий, то в ней не
нарушаются права и свободы личности в этой сфере. Во многих го-
сударствах в конституциях фиксируется, что церковь и государство
не вмешиваются в права друг друга, чго государство и церковь разде-
лены; что школа и церковь не вмешиваются в дела друг друга Обыч-
но этого достаточно для гарантии невмешательства государства в де-
ла церкаи, а церкви — вдела государства.
Правовые гарантии личных прав и свобод бывают уголовно-правовыми,
уголовно-процессуальными, административно-процессуальными, но чаше
асего их называют правам на судебную защиту. Право на справедли-
вое судебное разбирательство и право на обращение в суд зафикси-
ровано ешс в первых поправках к Конституции США, например,
6-я поправка содержит важнейшие права обвиняемого в уголовном
процессе, те право на скорый и публичный суд беспристрастными
присяжными того шгата и округа, где совершено преступление
Право на унфорнацик! о характере и причине обвинения, право на
очную ставку со свидегпетми, право на принудительный привод сви-
детеля, право на помощь защитника — этот конкретный перечень
возможных действий обеспечивает личные права, которыми лицо
может воспользоваться, чтобы уберечь свою неприкосновенность,
защитить свои права Это очень важно, потому что государство, с
одной стороны, предъявляет обвинение в лице органов подавления,
а с другой — осуществляет гарантии, которые сдерживают эти орга-
ны. Если гарантии личных прав не соблюдаются, лицо может апел-
лировать к высшей справедливости и будет оправдано и освобожде-
но от обвинений и из-под стражи.
94
Общая часть
Известен случай, который в американском конституционном
праве называется правилом Миранды — по фамилии подозреваемо-
го, который был задержан в 1966 г Эрнесто Миранда был обвинен
в похищении человека и изнасиловании После задержания он при-
знался в совершении этих преступлений, однако не был предупре-
жден о праве не слидетельствовать против себя и о праве иметь за-
щитника (5-я и 6-я поправки к Конституции США} Через некото-
рое время Миранда заявил, что был обманут полицией, что давал
показания, находясь в испуганном положении, не осознавая, что
говорит Миранда заявил, что, поскольку он свидетельствовал про-
тив себя и не имел юридической помощи, он отказывается от сво-
его признания
Эго дело рассматривалось Верховным Судом США, аргументы
Миранды были признаны достаточно вескими, и он был освобож-
ден, несмотря на вполне очевидную и ранее им признанную винов-
ность.
С тех пор правило Миранды стало обязательным для асех по-
лицейских, и при задержании они непременно произносят ритуаль-
ную фразу о том, что арестовываемый имеет право хранить молча-
ние, иметь защитника и г.д.
Понтические права и свободы. В XIX в. и примерно до середи-
ны XX в. под ними подразумевалось право избирать и быть избран-
ным. Практически все политические права сводились к избиратель-
ным правам. Это вполне справедливо, потому что большинство
граждан приходят на избирательные участки и выбирают достойных
представителей, чтобы они потом представляли его интересы, за-
щищали его права в парламенте, в местных органах аяасти. Это
асегда было очень ценное право, и всеобщим оно стало сравни-
тельно недавно. Первоначально избирательное право было цензо-
вым (имущественные ограничения, требование проживания на оп-
ределенной территории обусловленный срок, достижение опреде-
ленного возртста, исключение женщин из числа избирателей
и тл) Избирательное право прошло довольно долгую эволюцию,
прежде чем было дополнено еще рядом других политических прав,
оно как бы олицетворяло все возможные политические права и
свободы.
Избирательное право делят на активное (иногда его называют
обшим избирательным правом) и пассивное. Активное избиратель-
ное право — это право избирать своих представителей в органы
власти или самоуправления, право избирать президента, а в некото-
рых случаях — премьер-министра; пассивное — это право быть из-
бранным в выборные органы государства либо органы самоуправ-
5. Консштуцсиюч^жеой статус личности
95
Ленин, право выдвигать свою кандидатуру либо давать свое согласие
на выдвижение.
В большинстве стран избирательным пралом облядаюг все
взрослые граждане, достигшие определенного возраста (18, 20 лет,
21 год), в некоторых же, например в странах Ближнего Востока,
женщины до сих пор не обладают избирательным правом (Кувейт)
Важным политическим правом является право на объединение в
общественные организации — свобода союзов и ассоциаций Право
граждан на создание союзов и ассоциаций подразумевает и право
на создание политических партий, потому что под союзами и ассо-
циациями в большинстве стран понимают любые объединения гра-
ждан, как политические, так и неполитические
Число различных политических партий, союзов, ассоциаций в
высокоразвитых странах велико. Естественно, не все из них при-
нимают участие в реальной политической жизни, но для граждан
важно иметь право объединиться со своими единомышленниками.
В большинстве стран для такого объединения не требуется каких-
то специальных условий, скажем, минимума членов (иногда союз
могут составить хоть три человека). Достаточно направить изве-
щение о том, что создана общественная группа, и дождаться отве-
та о получении извешения. Другое дело, что в некоторых случаях
потребуются некоторые дополнительные действии, например, для
открытия счета в банке, поскольку нужны определенные гарантии,
чтобы в случае необходимости государство могло проконтролиро-
вать финансовую сторону работы этой организации, партии, воз-
можно, взыскать налоги, оказать финансовую помощь и тл К
этому праву примыкает право образовывать профессиональные
союзы.
Профессиональные союзы — это объединения работников с це-
лью борьбы за свои права, с целью противостояния работолатепю,
Профессионвльные союзы, как правило, также достаточно просто
регистрируются, какого-то специального разрешения не требуется,
но при проведении финансовых операций также нужны гарантии
подписи, заполнение определеннь1х форм и тл
Праву на объединения в союзы и ассоциации посвящены статьи
ряда современных конституций, например, Италии (ст. 39), Греции
(ст. 23), Испании (ч. 2 ст. 37) и др. В некоторых случаях требуется,
чтобы внутренняя организации партии или общественного объеди-
нения была построена по демократическим принципам. Государст-
во требует, чтобы демократия была не только в рамках государства,
но и внутри тех организаций, которые создаются в этом государст-
96
Общая часть
ве. Подразумеваются необходимость выборности руководящих ор-
ганов, их периодическая отчетность, открытость документов и т.д
Важным политическим правом является свобода собраний, ми-
тингов и манифестаций. В одних случаях законодатели предусмат-
ривают уведомительный порядок, те необходимо заранее уведо-
мить, что в таком-то месте будет собрание, в других не требуется ни-
какого уведомления Главное требование — не нарушать ранее уста-
новленные законы: не призывать к свержению существующего
строя, не высказывать враждебные государству лозунги и т.п. Если
закон не нарушен участниками собрании (по крайней мере, никто об
этом не сообщал), то государство к этому относится безразлично.
Понятием «манифестация» могут обозначаться и митинг, и де-
монстрация, в любом случае это выражение каких-то массовых
чувств. Демонстрации и митинги, порядок их проведения могут ре-
гулироваться конкретным законодательством. В большинстве высо-
коразвитых стран существует уведомительный порядок проведения
шествий, демонстраций и митингов, причем срок уведомления
обычно невелик — за сутки или двое до начала манифестации го-
родские власти должны получить письменное уведомление о том,
что определенная группа граждан хочет провести свое шествие по
таким-то улицам Если нет каких-то неординарных причин для за-
прета, городские аяасти, как правило, разрешают проведение подоб-
ных демонстраций. Бывает, правда, перечень улиц, площадей, на
которых проведение таких мероприитий запрещается. Обычно это
связано с нахождением на них зданий парламента, густонаселенного
места (вокзала) и т.д.
Кроме митингов и демонстраций есть еще такая форма общест-
венного выражения политических пристрастий, как пикеты Пике-
ты — это стоящие на улице отдельные граждане с плакатами,
транспарантами. Граждане стоят или ходят возле какого-то учреж-
дении для того, чтобы обратить внимание властей на свои взгляды.
В ряде случаев пикеты также регламентируются законодательством,
например, в одних странвл запрещаются стоячие пикеты, в других —
на ходу.
Классическая конституционная формулировка, предусматри-
вающая право граждан на собрание, записана в l-й поправке к
Конституции США" право народа мирно собираться. Анвлогичные
правила появились во множестве других конституций, например"
«Граждане имеют право собираться мирно и без оружия. Для соб-
рания, включая места, открытые для публики, предварительного
уведомления не требуется» (ст 17 Конституции Итальянской Рес-
5. Консштуцкзиочржеой статус личности
97
публики), «Все немцы имеют право собираться мирно и без оружия
без уведомления или разрешения» (ст. 8 Основного Закона ФРГ)
Разрешенные собрании (шествия) обычно охраняются полици-
ей, которая может вмешаться в течение этого собрания, если будут
нарушаться общие демократические принципы или специальные
законы. Так, любой конституцией, любой правовой системой за-
прещается проводить собрания, на которых присутствуют воору-
женные люди, звучат призывы к насильственному свержению вла-
сти, употребляется нецензурная брань или еще каким-либо иным
образом нарушается общественный порядок.
К политическим правам относится право обращения к вчасгпям с
письменными требованиями, жалобами, обращениями Чаше асего их
называют правом на петицию, которое предусмотрено большинст-
вом современных зарубежных конституций Граждане имеют право
не только на обращение с жалобами, но и на получение мотивиро-
ванного ответа от властей. Например, ст 10 Конституции Грече-
ской Республики гласит: «Всякое лицо или несколько действующих
сообща лиц имеют право в соответствии с законом государства на-
правлять компетентным властям письменные заявления Органы
власти обязаны рассматривать заявления в кратчайший срок со-
гласно действующим постановлениям и дать заявителю мотивиро-
ванный письменный ответ в соответствии с положениями закона»
Важными представляются гарантии безопасности заявителя,
т.е. неответствен нести за написание жалобы и за ее содержание.
Та же ч. 2 ст. 10 Конституции Греческой Республики предусмат-
ривает' «Преследования заявителя за возможно совершенные на-
рушения, указанные в заявлении, допускаются только после при-
нятия соответствующего заявления органами, к которым обраще-
но заявление, и с их разрешения». Другие конституции также оп-
ределяют право обращения, петиции (ст 10 Конституции Италь-
янской Республики, ст 29 Конституции Королевства Испания)
По мнению государствоведов, впервые такое право предусмотрела
1-я поправка к Конституции США, в которой записано, что у на-
рода есть право обращаться к правительству с петициями об удов-
летворении жалоб.
Соцралыю-жаномаческие прана и свободы. Они упоминались еще
в старейших конституциях и представляли собой права первого по-
коления. Их суть — закрепление в конституииих права частной соб-
ственности и ее нас гедования, одного из достижений революций.
Ради него писались многие конституции, оно представлялось на-
столько важным, что ст. 17 французской Декларации прав человека и
96
Общая часть
гражданина 1789 г. предусматривала, что частная собственность есть
право неприкосновенное и священное.
Не менее знаменита 5-я поправка к Конституции США, уста-
навливающая, что никто не может быть лишен жизни, свободы или
имущества без надлежащей правовой процедуры Частная собствен-
ность не должна изыматься для общественного пользования без
особого и справедливого возмещения Такой принцип священности
и неприкосновенности любой собственности, в первую очередь ча-
стной, существовал достаточно долго. Несколько позже появились
новые подходы, один из них — пределы собственносги (Конститу-
ции Японии, Итальянской Республики, Основной Закон ФРГ). На-
пример, ст. 14 Основного Закона ФРГ не только гарантирует собст-
венность и право наследования, но и обязывает: «Пользование ею
должно одновременно служить общему благу» Это связано с тем,
чго современные технологии, современное производство, способы
добычи природных богатств могут быть опасны для окружающих,
для природы Владелец собственности должен думать не только о
своем бизнесе и своих правах, но и о правах других лиц
Статья 29 Конституции Японии говорит о том, что право собст-
венности не должно нарушаться и «право собственности определя-
ется законом с тем, чтобы оно не противоречило общественному
благосостоянию. Частное имущество может быть использовано в
обществе иных интересах за справедливую компенсацию»
В конституциях тоталитарных социалистических стран сущест-
вует другой подход к праву собственности. Частная собственность
рассматривается как эксплуататорская и считается не совместимой
с социализмом, хотя в последние годы в сохранившихся странах
тоталитарного социализма (кроме КНДР и отчасти Кубы) частная
собственность и предпринимательская деятельность допускаются в
довольно широких масштабах. Конституции стран тоталитарного
социализма исходят из делении собственности на предметы произ-
водства и предметы потребления (обихода) Последняя форма собст-
венности характеризуется конституциями как личная собственность,
ее защита гарантируется. Допускается также частная трудовая собст-
венность (единоличных крестьян, кустарей, ремесленников) на ог-
раниченные по размерам среаства производства, орудия груда и тл
Конституции стран тоталитарного социвлизма закрепляют не-
равноправное положение различных видов собственности. Законом
установлены преимуществ! для социалистической собственности
(государственной и общественной, те. собственности различных
Объединений работников, прежде всего производственных коопера-
5. Консгитуцкиючржеой статус личности
99
тивов крестьян), причем высшей среди них считается государствен-
ная, подлежащая повышенной правовой защите.
В современнь1х конституциях все чаще упоминается интеллекту-
альная собственность, связанная с творческим трудом, например,
права на имя автора, на неприкосновенность произведении, изобре-
тения, на право извлекать доходы из авторства и т.д.
С правом собственности связано право на свободную хозяйствен-
ную инициативу, на предпринимательскую деятельность — право за-
ниматься любой деятельностью, приносящей доход, если она не
запрещена законом (может быть запрешено, например, производст-
во ядов, оружия). Для предпринимательской деятельности сущест-
вует государственная регистрация, выдаются свидетельства, лицен-
зии с укалнием разрешенных видов деятельности. Злоупотребление
этим правом недопустимо. Во многих странах запрещены монопо-
листическая деятельность — создание объединений с целью вытес-
нения конкурентов с рынка и установления монопольных цен на
свою продукцию, ограничение свободы законной конкуренции,
действуют специалвные законы о защите прав потребителей, орга-
низованы специальные общества потребителей (общественные объ-
единения) Так, согласно ст. 41 Конституции Итальянской Респуб-
лики частная хозяйственная инициатива свободна, однако она не
может развиваться в противоречии с общественной пользой или
так, что может причинить опасность общественной пользе или че-
ловеческому достоинству
Итак, в середине XX в. появилисв разумные ограничения, на-
правленные на то, чтобы собственность не могла приносить вред
человеческому сообществу, т.е. другим гражданам.
К социально-экономическим правам традиционно относят пра-
во на труд, которое было предметом гордости всех советских кон-
ституций Под их влиянием право на труд стало появляться и в за-
рубежных конституциях (Дании, Индии, Испании. Италии, Япо-
нии, в измененном виде оно имеется в Основном Законе ФРГ).
Однако право на труд в этих странах и в этих конституциях пони-
мается как право личности реализовывать свои умения, способно-
сти и таланты. В советском государстве оно понималось как обя-
занность государства предоставить человеку гарантированную рабо-
ту, хотя это декларативное утверждение не реализовывалосв.
Право на труд дополняется конституционными положениями о
безопасных и здоровых условиях труда, о праве на свободный вы-
бор профессии, на достойное вознаграждение (в социалистических
конституциях обычно говорится об оплате труда в зависимости от
100
Общая часть
его количества и качества, а иногда ст общественной значимости),
О праве на справедливую оплату груда. Законами установлен обяза-
тельный почасовой (в США) или помесячный (во Франции) мини-
мум оплаты труда. Существует государственное пособие в случае
вынужденной безработицы Оно, как правило, составляет опреде-
ленный процент от предыдущей средней заработной платы (в Вели-
кобритании — 50—60%, в Германии — 30—35%) и выплачивается не
более года (в Канаде — восемь месяцев) и только тем лицам, кото-
рые выплачивали ранее из заработной платы страховые взносы по
безработице (в большинстве стран такое пособие получают от двух
третей до половины безработных) Размер пособия понижается че-
рез каждые несколько месяцев, при отказе дважды от предложен-
ной работы безработный может быть лишен пособия.
Конституционное право, для того чтобы быть реальным, долж-
но защищаться в суде Ни в одной стране и никогда конституцион-
ное право на труд в суде не защищалось, оспаривались утраченное
место работы, должность, оплата труда.
Важным правом является свобода труда, или запрещение при-
нудительного груда. Под принудительным трудом понимается при-
нуждение граждан со стороны государства выполнять ту работу,
которую он делать не хочет. Достаточно интересен спорный вопрос
о том, является ли труд в местах лишения свободы принудитель-
ным. Во многих зарубежных высокоразвитых странах он признается
принудительным, если осужденный не желает его делать.
Что касается связанного с правом на труд права на отдых, то
оно имеется в любой стране Право на отдых означает предоставле-
ние одного или двух выходных дней в неделю, которые оплачива-
ются работодателем (иногда этих дней больше, если проводится
вынужденное сокращение рабочего времени с целью повышения
занятости), установление законом предельной продолжительности
рабочей недели (40 ч), ежегодный оплачиваемый отпуск (в США он
составляет 23 дня, в Германии — три недели, в Италии — четыре, в
Испании и Франции — пять недель). По статистическим данным, в
Германии отпуск влится 36 дней, в которые включаются праздники,
так как по коллективным договорам работодателя и профсоюза он
может быть увеличен Самый короткий отпуск в Японии — шесть-
семь дней в году Во многих развивающихся странах законов об
отпусках не существует, как, впрочем, и самого отпуска для многих
категорий работников, особенно в сельском хозяйстве, сфере об-
служивания
5. Кбнсппуцсиючржеой статус личности
101
Важными экономическими правами являются право на социальное
обеспечение, на охрану здоровья Реализация права на охрану здоровья
зависит ст системы здравоохранения, существующей в данной
стране. В США и некоторых других странах действует система ли-
беральной медицины' пациент сам оплачивает прием у врача и
стоимость лекарств. При данной системе есть, конечно, и муници-
пальные больдины, но ими мотут пользоваться только наименее
обеспеченные слои населения. В Германии, Польше, Франции су-
ществует страховая (социальная) медицина. В этом случае создается
специальный общегосударственный фонд здравоохранения, куда
средства вносит государство из бюджета (70—80%), предприятия
(работодатели) и сами работники (так называемая медицинская
страховка, в Германии она составляет 6,5% заработной платы). В
некоторых странах работники таких отчислений не делают, и меди-
цинское обслуживание и лекарства, по крайней мере, во время пре-
бывания в больнице, а часто и вне ее, бесплатны, однако до опре-
деленного предела: очень дорогие лекарства и операции дополни-
тельно оплачиваются пациентом. В Великобритании, Дании, Ита-
лии, ряде тоталитарных социалистических стран существует госу-
дарственная медицина: расходы целиком оплачиваются из бюджета.
В одних странах с государственной медициной бесплатными явля-
ются и лекарства для амбулаторных больных (всегда при стацио-
нарном лечении), в других — лекарства для амбулаторных больных
платные, но существует много льгот и скидок в цене Кроме того,
дорогостоящие лекарства и операции также могут дополнительно
оплачиваться пациентом Число стран с государственной медици-
ной невелико, она существует только для неимущих слоев населе-
ния. Применяются также смешанные формы медицинского обслу-
живания, например, государстве ино-соц ивльная (страховая).
Конституции многих стран, особенно принятые после Второй
мировой войны, закрепляют право на социальное обеспечение (иногда
на социальную помощь), или на пенсию. Пенсии обычно подразде-
ляются на трудовые и социальные Первые выплачиваются государ-
ством при двух условиях: 1) достижение определенного возраста и
2) наличие необходимого трудового стажа. За рубежом пенсионный
возраст обычно составляет 60—65 лет для мужчин и 55—60 лет для
женщин, а стаж — 25—30 лет для мужчин и 20—25 лет для женщин.
При неполном стаже работы выплачивается частичная пенсия. Б
Одних странах можно одновременно работать, получая заработную
плату, и иметь пенсию по возрасту (Куба, Румыния и др), в других
такое совмещение запрещено (Франция). Для выплаты пенсий в
102
Общая часть
государстве создается пенсионный фонд, состоящий из бюджетыьо:
средств, отчислений предприятий, нередко из налоговых отчисле-
ний из заработной платы (по желанию самих работников). В по-
следнем случае работник должен сделать определенное количество
таких ежемесячных отчислений (в некоторых странах 40—50}
Социальные пенсии выплачиваются при инвалидности (в том
числе инвалидам с детства, не имеющим возможности трудиться), в
случае потери кормильца, для воспитания малолетних детей, в Дру-
гих случаях, установленных законом. Кроме государственных пен-
сий определенным категориям лиц выплачиваются муниципальные
пенсии или муниципальные доплаты к государственной пенсии. В
развитых странах, как правило, выплачиваются дополнительно пен-
сии от фирм, в основном работникам, которые долго в них работа-
ли По законодательству некоторых стран разрыв между минималь-
ной и максимальной пенсией не должен быть значительным (на-
пример, в Швейцарии не более чем в 2 раза) Право на социальное
обеспечение может включать в себя социальное обслуживание (на-
пример, содержание в домах престарелых, инвалидов).
К социально-экономическим правам и свободам относятся пра-
во на образование и свобода образования (в конституциях стран тота-
литарного социализма говорится только о праве на образование).
Положение о праве на образование обычно дополняется указанием
на необходимость определенной степени обязпельного и бесплат-
ного образования, которое гарантируется созданием государствен-
ньгх и муниципальных школ. Во многих развивающихся странах
обязательным и бесплатным является только начальное образова-
ние, но и этот стандарт удается выдержать не всегда из-за нехватки
учителей, школьных помещений, нежелания посылать детей в шко-
лу (например, племена пигмеев в Африке). Во многих развитых ка-
питалистических странах обязательным является 9-, а иногда 11-
летнее образование, в большинстве постсоциалистических стран —
обязательное и бесплатное 8- или 9-легнее
Свобода образования — это право учить детей и получать обра-
зование взрослым любым способом — в государственных, муници-
пальных, церковных школах, самостоятельно, экстерном и т.д, но
всегда предусматриваются экзамены Государственные школы, как
и муниципальные, бесплатны, однако можно получать образование
и в частных школах, частных пансионах, где число учеников в
классе значительно меньше (в Великобритании, например, почти в
2 раза) и качество образования, как правило, выше (в постсоцивли-
стических странах — далеко ие всегда), но за учебу приходится пла-
5. Консштуцкиючржеой статус личности
103
тить довольно дорого Высшее образование тоже может быть госу-
дарственным и частным. В одних странах обу*гение в государствен-
ных университетах бесплатное, в других — платное, хотя оплата
ниже, чем в частных университетах. В большинстве стран студенты
не имеют государственной стипендии, но многие получают ее от
благотворительных фондов, муниципалитетов, предприятий. В
странах тоталитарного социализма высшее образование бесплатное,
все успевающие студенты получают стипендии, правда, их размер
гораздо ниже прожиточного минимума. Аналогичная ситуация су-
ществует и в большинстве постсоциалистических стран
С правом на образование связана академическая свобода — сво-
бода обу*гения, преподавания в соответствии со взглядами и кон-
цепциями преподавателя. Вместе с тем существуют государственные
образовательные стандарты, определяющие объем и уровень необ-
ходимых знаний (во многих странах, например, в США, стандартов
нет, и преподаватель может читать лекцию по любой проблеме, ко-
торая объявляется заранее, а студенты по собственному желанию
записываются на ее прослушивание). Законодательство запрещает
при обучении внушать насилие, презрение к другим народам, на-
рушать моральные принципы. Иногда принцип академической сво-
боды применяется только к высшей школе
К социально-экономическим правам примыкают права па кол-
лективные действия в защиту своих интересов. Это права рабочего
класса на забастовку, на образование профсоюзов. Многие совре-
менные конституции эти права декларируют, закрепляют, а гражда-
не — реализуют на практике Например, ст 40 Конституции Италь-
янской Республики гласит. «Право стачек осуществляется в рамках
законов, регулирующих это право»; п. 2 ст. 32 Конституции Грече-
ской Республики определяет- «Забастовка является правом» Забас-
товки должны осуществляться в рамках закона о разрешении трудо-
вых конфликтов Прежде всего это означает, что требования бас-
тующих могут иметь лишь экономический характер (повышение
заработной платы, улучшение условий труда ит л) Политические
забастовки (с выдвижением политических требований), всеобщие
забастовки (прекращение работы по всей стране), стачки солидар-
ности (не ради собственных требований, а в поддержку бастующих
других предприятий) законами обычно запрещены. Не разрешаются
также забастовки на предприятиях жизнеобеспечения (снабжение
водой, электроэнергией и т.д.), на транспорте (железнодорожном,
воздушном и др.), работникам отдельных профессий (правоохрани-
тельным органам, государственным служащим) Правда, из этих
104
Общая часть
запретов иногда делаются исключения, а иногда, напротив, ужесто-
чается перечень запрещений.
Проведение забастовки подчиняется установленным в законе пра-
вилам. предварительное уведомление работодатепя о готовящейся з.бас-
товкс (обычно за неделю, за пять дней), проведение предварительных
примирительных переговоров (Франция), зрбитртж — добровольный
(Италия) или обязательный (Австралия), опрос или даже голосование
коллектива по вопросу о согласии на забастовку На предприятиях,
имеющих значение для национальной безопасности, проведение забас-
товок может быть запрещено ихи отложено правительством (главой го-
сударства) на определенный срок (в США «период охлаждения» может
длиться до 80 дней).
Забастовки, не соответствующие требованиям закона, по иску
работодателя или правительства (министерства труда) признаются
судом незаконными, а ее участники могут быть уволены без выпла-
ты компенсации, организаторы — подвергнуты наказанию (вплоть
до уголовного), профсоюзы, поддержавшие или организовавшие
незаконную забастовку, — оштрафованы судом Штрафы бывают
обычно очень крупными и по существу разоряют не только мест-
ный, но и отраслевой профсоюз.
Конституции стран тоталитарного социализма, как правило, не
содержат положения о праве на забастовку: они не разрешены, но и
не запрещены. Теоретически считается, что трудящиеся, которым
принадлежат политическая власть и коллективная (социалистиче-
ская) собственность, не будут бастовать против самих себя, однвко
на практике они были (в широких масштабах в Польше) В ряде
стран социалистической ориентации правительства даже поощряли
забастовщиков на предприятиях иностранных фирм, демонстрируя
этим борьбу против империвлизма. В условиях военных режимов в
отдельных развивающихся странах забастовки запрещены.
Соцрагыл-купт^ые права включают в себя свободный доступ к
культурным ценностям, свободу творчества и научных исследований.
Так. в Конституции Республики Болгарии говорится" «Каждый имеет
право пользоваться национальными и общечеловеческими культур-
ными ценностями и развивать свою культуру в соответствии со своей
этнической принадлежностью, что признается и гарантируется зако-
ном» (ст. 54) Тем самым государство как бы берет на себя обязатель-
ства развивать, например, сеть музыкальных и художественных школ
и училищ, открытых для поступления асех одаренных детей и моло-
дых людей. Для этого государственными и муниципальными органа-
ми проводится политика финансовой полаержки учреждений культу-
5. Кбнсгитуцоиочржеой статус личности
105
ры, т.е введение налоговых льгот, предоставление кредитов и др. Во
многих странах признано, что учреждения культуры не должны быть
только частными, значительная их доля, непосредственно олицетво-
ряющая национальную культуру, призвана оставаться объектом забо-
ты со стороны государства и общественных объединений
§ 3. Гражданство
Несмотря на то что понятие гражданства известно давно, в него
вкладывался и вкладывается различный смысл. Первоначально гра-
жданином признавался человек, который имел тесную связь с оп-
ределенным государством. Он — часть этого государства, связан с
ним тесными узами. Термин «гражданин» известен в Древнем Риме
и даже встречается в Библии: когда Апостолу Паалу грозило телес-
ное наказание, он сослался на то, что он римский гражданин, и его
нельзя так наказывать
В ряде случаев понятия «гражданство» и «подданство» употреб-
ляются как синонимы, однако это не совпадающие, или по крайней
мере не всегда совпадающие, понятия. Подданный — термин из
времен абсолютизма, из времен феодальных, когда человек был
подданным феодального правителя (сюзерена}. Подданство означа-
ло нахождение «под данью», обязанность выплачивать дань, фео-
дальную зависимость, а гражданство — равенство всех носителей
этого юрнаического статуса перед законом Оно появилось в эпоху
Французской буржуазной революции и распространилось на все
демократические страны, и когда французский король предстал
перед революционным судом, его подчеркнуто именовали гражда-
нином
Сейчас понятия «гражданство» и «подданство» практически пере-
стали различаться, осталась некая традиция, которая сводится к тому,
что в странах с республиканской формой правления применяется тер-
мин «гражданства», монархической — «подаанство», например, граж-
данин США, но подданный Ее Величества Соединенного Королев-
ства Великобритании и Северной Ирландии.
Гражданство — это устойчивая правовая связь лица с данным
государством, т.е. признание государством этого лица в качестве
полноправного субъекта всех прав и обязанностей
Приобретшие гражданства. В литературе перечислен ряд спосо-
бов его приобретения, называют два основных (чаще всего встре-
чающихся), но есть и несколько не основных.
106
Общая часть
Первый способ — эго приобретение гражданства по рождению,
или филиация (дат. fifiaiia). Как установили древнеримские юристы.
Оно может определяться по праву почвы (лат. Jus soli) и по праву
крови (дат. jus sanguinis). Гражданство по праву почвы означает, что
ребенок, рожденный на конкретной территории, приобретает граж-
данство того государства, на чьей территории он родился. Граждан-
ство по крови означает, что ребенок, родившийся у граждан данно-
го государства, приобретает гражданство своих родителей, т-е. он
приобретает его вместе с кровью своих родителей В современном
мире распространено приобретение гражданства по праву крови
(Франция, Германия, Италия и др.), в некоторых государствах (Ла-
тинская Америка) есть право его приобретения по праву почвы, а в
большинстве стран применяется смешанный принцип — и право
крови, и право почвы должны наличествовать одновременно для
того, чгобы лицо приобрело гражданство
В американском законодательстве гражданством по рождению
признается рождение на территории США, ему отдается первенст-
во. Если американский ребенок родится в Париже и его американ-
ские родители будут там же, он считается гражданином Америки,
но вот американским президентом он стать не сможет.
Гражданство по рождению имеет следующую отличительную
черту приобретение гражданства без просьбы того, кто получает
гражданство. Это всегда получение гражданства ребенком, младен-
цем без его желания
Второй способ, который называется натурализация (укоренение),
отличается от приобретения по рождению тем, что взрослое лицо
сознательно хочет приобрести гражданство иного государства. Этот
способ всегда связан с явным и юридически выраженным желанием
лица приобрести гражданство той страны, на территории которой
он проживает Ему могут предоставить натурализацию, но все зави-
сит от правил, от законодательства государства, которое ее предос-
тавляет.
Граждане натурализованные имеют несколько иной статус, чем
граждане по рождению. Например, в США граждане делятся на дае
группы" по рождению и натурализованные. Последние имеют неко-
торые правовые ограничения, по крайней мере несколько лет после
натурализации. По Конституции США в нижнюю палату Конгрес-
са, Палату Представителей, может быть избрано лицо, если оно не
менее 7 лет после натурализации было гражданином США, в верх-
нюю, Сенат, — не менее 9 лет В данном случае учитьгвается ценз
проживания Кроме того, обычного гражданина никто ие может
5. Консгитуцсиючржеой статус личности
107
лишить гражданства, что бы он ни совершил, а натурализованного
гражданина власти США в исключительных случаях, за поступки,
порочащие звание гражданина Соединенных Штатов, могут лишить
гражданства и выслать из страны
Предоставление натурализации связано с рядом условий. Натура-
лизоваться, т.е. стать гражданином какой-то страны, особенно высо-
коразвитой, как правило, весьма сложно. Эти затруднения делаются
сознательно, для того чтобы оградить свою страну от нежелательных
элементов
По законодательству США есть пять основных условий для при-
нятия американского гражданства Первое, самое формальное, — не-
обходимо пять лет на законных основаниях прожить на территории
США и быть законным иммигрантом, те въехать в страну на по-
стоянное место жительства по иммиграционной визе. Второе усло-
вие — хорошее владение английским языком отвечать на вопросы,
заполнять анкеты и тл. Его до недавнего аремеия придирчиво не
проверяли, но человек должен уметь общаться и самостоятельно
вступать в контакт с теми чиновниками, которые будут решать его
судьбу Еще два взаимосвязанных условия, «не быть врагом сущест-
вующего строя» и «отказаться от верности своему государству* Оба
эти требования определяются и преодолеваются одним способом
при приеме гражданства челоаек дает клятву аерности США, тем
самым отказываясь от своего бывшего государства. Последнее, пя-
тое условие, которое редко афишируется, но в анкетах будущего
гражданина есть такая графа, — вероисповедание. Как правило,
атеисты (безбожники) гражданства США не получают
Третий способ приобретения гражданства — оптация (транс-
ферт). Оптация — выбор гражданства в тех случаях, когда меняется
государственная принадлежность территории, на которой прожива-
ет данное лицо Это случается достаточно редко, например, после
референдума, который прошел в области Саар (1957), принадле-
жавшей Франции, эта область перешла к Германии, и жителям бы-
ло предложено право оптации" либо приобрести немецкое граждан-
ство, либо сохранить французское. Для этого они должны были на
протяжении трех месяцев решить этот вопрос и подать соответст-
вующее заявление. Оптация — ат о цивилизованное решение вопроса
гражданства, потому что зависит от согласия лица, которое живет на
данной территории
Четвертый способ приобретения гражданства — восстановление
гражданства Восстанавливают в гражданстве тех лиц, которые его
имели, но утратили (из-за революционных событий, в связи с из-
108
Общая часть
менением семейного положения, г.е. вынужденный эмигрант).
Обычно этот способ проще, чем натурализация. Восстановление
бывает индивидуальным, но в некоторых случаях и групповым
Кроме слова «восстановление» иногда применяется термин «реин-
теграция» — воссоединение со своим прежним государством
Пятый способ приобретения гражданства — репатриация (бук-
вально восстановление родины) Она применяется в достаточно
своеобразных случвях, когда гражданство теряли большие массы
населения в силу важных исторических причин. Если восстановле-
ние происходит в случае потери гражданства как бы по вине граж-
данина, не без его участия, то в случае репатриации имеется в виду,
что гражданин к потере гражданства никакого отношения не имел,
потерять гражданство мог не он, а его родители, прадеды и т.д. О
репатриации говорилось, например, когда после Второй мировой
войны граждане армянской национальности (этнические армяне)
могли вернуться в Армянскую ССР после призыва правительства
СССР воссоединиться со своей страной
Еще более знаменитая репатриация — возвращение евреев на
свою «историческую родину» — Государство Израиль. Возвращение
евреев считается репатриацией, даже если они и их деды и прадеды
никогда не были на территории государств, которые тысячу лет на-
зад назывались Израилем, Иудеей, Самарией, но их очень далекие
предки там проживали Репатриация понимается здесь как способ
воссоединения евреев на земле далеких предков. Любой еврей,
прибывший в Израилв, автоматически становится гражданином
Израиля Репатриация — обретение родины, которое производится
по установленным законам, а гражданство предоставляется в по-
рядке репатриации в упрощенном варианте
Шестой способ — это гак называемое дарованное гражданства
(октроированное). Оно предоставляется за особые заслуги и в осо-
бом порядке Например, Сенат США специальным постановлением
предоставил А Солженицыну и его семье права гражданства США
после его высылки из СССР в 1974 г
Прекращение гражданства. Гражданство прекращается несколь-
кими способами. Первый — по желанию гражданина — называется
«отказ от гражданства- (выход аз гражданства) Отказ от граждан-
ства обычно происходит по каким-то политическим причинам, а
иногда и по семейным мотивам Для отказа требуется письменное
заявление гражданина, которое подается в компетентные органы
(суд, высшие исполнительные органы) Политические причины —
это в основном несогласие с политикой государства. Причины лич-
5. Консгитуцкиюч^жеой статус личности
109
ного характера могут быть связаны с тем, что гражданин желает
вступить в брак с лицом другого государства, а это государство не
разрешает вступать в брак с иностранцами Такие случаи достаточ-
но редки, потому что большинство государств безразлично относит-
ся и к такого рода политическим причинам, и к перемене семейно-
го положения.
Утрата гражданства — второй способ прекращения гражданст-
ва. Он встречается чаще, потому что это автоматическая потеря
гражданства Утрата может наступить по причинам, прямо преду-
смотренным в законодательстве того государства, к которому при-
надлежал утративший гражданство человек. Например, в некоторых
странах челоаек утратит гражданство, если поступит на государст-
венную или военную службу другого государства. В иных случаях
гражданство утрачивается автоматически, если гражданин вступит в
брак с гражданином иностранного государства. Утрата гражданства —
акт не слишком политически значимый, в большинстве случаев это
связано с каки ми-го житейскими проблемами
Третий способ прекращения гражданства — его лишение. Лише-
ние гражданства — это вид государственно-правового наказания
(санкция) за определенные преступления либо правонарушения,
один из способов реакции государства на противоправные дейст-
вия, направленные против него, реакция на неблаговидные поступ-
ки гражданина с точки зрения государства. Лишение гражданства,
как правило, применяется только к натурализованным гражданам
Лишение гражданства предусмотрено, например. Основным Зако-
ном ФРГ (ст. 16) или Конституцией Королевства Испания (ст И),
законодательством США.
Состояние без гражданства. Лица без гражданства называются
апатридаии (т.е людьми без родины). Граждане обычно имеют оп-
ределенный комплекс прав, связаны со своей страной, в отличие от
лип без гражданства, поскольку те не принадлежат ни к какому го-
сударству. Статус лиц без гражданства отличается от статуса обыч-
ного гражданина и даже иностранца, поскольку они не имеют по-
литических прав ни на территории, где они живут, ни в каком-
нибудь другом месте. Что касается положения в сфере гражданских
(имущественных) прав, то, как правило, ограничений в этой облас-
ти у них нет. Они могут вступать в сделки, покупать землю, рабо-
тать и тл. Главное требование — чтобы они были легализованы,
проживали на данной территории на законных основаниях. В неко-
торых случаях от них требуется получение специального документа,
подтверждающего право жить на герригории этого государства (вид
110
Общая часть
на жительство для апатрида, «зеленая карта», которая дает в США
право на получение постоянной работы, и тд).
Лицами без гражданства часто являются политические эмигран-
ты, которые уехали из своей страны, опасаясь ответственности за
политические правонарушения или в связи с преследованием за
политические взгляды. Их в виде наказания в родной стране лиши-
ли гражданства, а в новом месте жительства они, как правило, не
хотят получать гръкдднетво, потому что считают, что в отношении
них поступили несправедливо.
Режим политических эмигрантов отличается от режима лиц без
гражданства. Это особый режим, потому что лицом без гражданства
может быть ребенок лица без гражданства, которому ничего не гро-
зит, он не преследуется и особых прав ему не предоставляют, поли-
тическим эмигрантам {в некоторых странах, например в США. их
называют беженцами) зачастую предоставляются более весомые
права Так, в некоторых высокоразвитых странах им выдают опре-
деленную сумму на устройство жизни, их бесплатно учат языку, им
могут оказать помощь и, главное, обеспечить охрану от покушения
со стороны государства, из которого они уехали В основном это
защита от тоталитарных государств, от тоталитарных покушений на
человека, на его права, свободу.
Двойное гражданство (бипатризм) — это принадлежность, поли-
тико-юридическая связь лица с двумя государствами. У такого че-
ловека может быть лаа паспорта, например Колумбии и Боливии,
Аргентины и Бразилии. Бипатризм наиболее характерен для стран
Латинской Америки
Двойное гражданство не признается большинством государств,
где к этому явлению относятся отрицательно, потому что двойное
гражданство — это возможность уклониться от юрисдикции одного
из государств со ссылкой на то, что его обладатель еще и гражда-
нин другого государства. В то же время есть специальные соглаше-
ния между государствами, допускающие двойное грзжданство, но
почти всегда с определенньгми оговорками, например полнота обя-
занностей и прав возникает по отношению к тому государству, где
лицо с двойным гражданством постоянно проживает В некоторых
случаях двойное гражданство бывает без договора между двумя го-
сударствами, а как политическая акция. Так, все граждане еврей-
ской наиионвльности считаются гражданами Израиля и при прибы-
тии в Израиль они, получая паспорт, как бы восстанавливают утра-
ченное В Великобритании граждане Ирландии (Республики Эйре)
признаются британскими гражданами в силу исторических традиций
5. Коноитуцкиючржеой статус личности
111
(хотя ирландцы граждан Великобритании своими гражданами не счи-
тают).
Двойное гражданство — довольно редкое явление Государства
чаще заключают договоры не о признании двойного гражданства, а
о способах его ликвидации, устранения спорных моментов, когда
такое состояние по каким-то причинам вдруг возникает.
Правовой статус иностранцев в государствах с демократическим
режимом мало отличается от статуса обычного гражданина, за ис-
ключением, пожалуй, политических прав, т.е кроме права избирать
и быть избранным. Хотя в некоторых странвд они не лишаются и
этого права, только оно применяется в особых ситуациях, в особых
выборах Например, постоянно живущие в Великобритании ино-
странцы, владеющие недвижимостью, имеют право голоса. В неко-
торых случаях иностранцы, проживающие на территории чужого
государства, имеют право участвовать в выборах в местные органы
самоуправления. Считается, что если эти люди являются членами
данного сообщества, участвуют в жизни какото-то района, они
имеют право выбирать и руководителей органов самоуправления.
Право на иммиграцию — право выезда н проживания в наиболее
желаемом месте. США называют страной иммигрантов, однако в
последние 40—50 лет законодательство, касающееся иностранцев и
правил въезда в эту страну, ужесточилось. В разных странах есть
специальные квоты для въезда в данную страну. Так. в США для
стран восточного полушария число прибывающих из отдельной
страны не должно превышать 20 тыс. человек, сверх квоты могут
приезжать лишь ближайшие родственники граждан США и ино-
странцы, более 20 лет находящиеся на государственной службе в
США Не ограничивается въезд в США профессиональных свя-
щеннослужителей различных религиозных культов. Есть так назы-
ваемые преференции — более облегченные варианты въезда в
США К лицам, обладающим правом на льготный въезд в Америку,
относятся не состоящие в браке дети, мужья и жены граждан США,
высококвалифицированные деятели науки н искусства, состоящие в
браке дети граждан США, братья и сестры граждан США, очень
редкие специалисты, беженцы
В США установлен 5-летний срок проживания в стране для
приема иностранца в гражданство, во Франции, Великобритании —
8-летний, в Швейцарии 12-летний срок Иностранцы в зарубежных
странах в правах приравнены к обычным гражданам. могут обра-
щаться с исками в суд, свободно перемешаться в стране пребыва-
ния, но для того чтобы иметь этот формальный юридический ста-
112
Общая часть
тус, у них должны быть документы, подтверждающие законность
въезда в страну. Нелегальные иностранцы никакими правами (за
исключением гуманитарных) в зарубежных странах не обладают,
они задерживаются полицией и после ряда специальных процедур
высылаются на свою родину (Германия, Швейцария и др )
Право убежища предоставляется иностранцу, преследуемому в сво-
ей стране по политическим основаниям либо религиозным причинам,
иным веским мотивам, которые уважаются в той стране, куда прибыл
иностранец и где он просит политического убежища. Нигде не при-
знается экономическое убежище, когда иностранцы приезжают в
Германию, Швейцарию и тл. с целью улучшить свое материальное
положение, хотят жить в богатом государстве В некоторых случаях
может быть предоставлено политическое убежище, но не граждан-
ство. В ряде государств прямо предусмотрена возможность высылки
в административном порядке, она, как правило, производится на
основании судебного решения.
Экстрадиция (выдача лица от одного государства другому для
следствия и суда) возможна в соответствии с международным дого-
вором или без него, но нс допускается выдача лиц, обвиняемых в
политических преступлениях. Обычно не выдаются собственные
граждане за преступления против другого государства иди его граж-
дан: таких лиц судит свой суд.
Вопросы и задания для самопроверки
1 Дайте общую характеристику конституционно-правового стату-
са человека и гражданина
2 Охарактеризуйте основные этапы станоаления института прав
человека (поколения прав человека)
3 Охарактеризуйте права человека как конституционно-правовой
институт.
4 Определите место категории «права человека» в системе право-
вых категорий
5 Как закреплены права человека в международных правовых до-
кументах?
6 Дайте характеристику личных прав и свобод человека.
7 Дайте характеристику политических прав в системе прав и сво-
бод человека и гражданина.
8 Дайте характеристику социально-экономических и культурных
прав в системе прав и свобод человека и гражданина.
9 Гражданство: способы его приобретения и прекращения
Глава 6
Правовое регулирование деятельности
политических партий
§ 1, Понятие и сущность политических партий
Псшттеская партия — это активная и организованная часть
Общества, объединенная общими интересами, целями и идеалами и
стремящаяся овладеть государственной властью иди решающим об-
разом влиять на ее осущесталение.
Политические партии — особые институты. Пронизывая все
звенья конституционно-правовой структуры власти, они оказывают
решающее воздействие как на их формирование, гак и на функцио-
нирование. а иногда способны существенно менять официальный
характер взаимоотношений между отвельными ветвями власти, мо-
дифицируя существующую форму правления. Без политических пар-
тий невозможны ни выработка и формирование национальной по-
литики, ни мобилизация ресурсов на ее осущесталение, ни процес-
сы принятия решений по ее реализации, ни обеспечение такой реа-
лизации, более того, — обеспечение демократии. Активная деятель-
ность политических партий, их открытая конкуренция в борьбе за
голоса избирателей, за политические и социальные приоритеты,
плюрализм представляемых ими политических курсов и программ,
их встречная взаимокритика, уважительное отношение к оппозиции
и т.д. и есть основа того, что принято называть демократией, иди
народоаластием
По своей сути политическая партия имеет двойственный харак-
тер С одной стороны, это общественная организация, членство в
которой добровольное Конкретная партия отражает лишь часть
существующих в обществе интересов, взглядов и настроений, объе-
диняя на этой основе большие группы людей, отстаивающих дан-
ные интересы и настроения в борьбе с другими интересами, пред-
ставленными другими политических!и партиями С другой стороны —
это общественная организация с декларированным политическим
характером. Только они могут создавать свои фракции в парламенте
(создание партийных групп на профессиональной основе в боль-
шинстве зарубежных стран юридически запрещено), предопределяя
114
Общая часть
и направляя функционирование представительного органа власти,
могут формировать правительство, определяя его политический
курс
Членство в партии — самостоятельный конституционно-
правовой институт прав и свобод человека Деятельность политиче-
ских партий является одной из важнейших форм реализации таких
конституционных принципов, как народный суверенитет и предста-
вительное правление.
Исторически политические партии появились в Европе в пе-
риод буржуазных революций Потребность в новом политическом
институте была обусловлена самим характером политических пе-
ремен- на смену королевскому суверенитету пришел суверенитет
народа, произвол абсолютистской власти заменили демократиче-
ским народным представительством, т е. системой власти народа,
реализуемой через выборных представителей. Борьба за предста-
вительские мандаты подтолкнула сторонников различных взглядов
объединяться в партии- члены одной группировки пытались от-
стаивать прежние порядки, привилегии монарха и феодалов, дру-
гой — выступвди за политические свободы, права человека и рав-
ноправие. Политические партии, естественно, были еше малочис-
ленными и маловлиятельными. Не имея необходимого опыта, они
ограничивались вспомогательной ролью, не претендуя на лидерство
в политическом процессе.
Со временем ситуация изменилась. Факторами быстрого разви-
тия партий стали, усложнение социальной структуры общества;
обострение социальных противоречий и, как следствие, вовлечение
в политику асе более широких слоев и категорий населения; ус-
ложнение самого государственного механизма, обшее повышение
регулирующей роли государства, бурное экономическое развитие
регионов, обусловившее появление специфических региональных
интересов, требовавших своей зашиты; техническое развитие
средств коммуникации, приведшее к информационному взрыву, что
вывело возможности партийной деятельности на принципиально
новый уровень. В итоге политические партии изменились и количе-
ственно, и качественно. К концу XIX в. значительно расширился
спектр представляемых ими политических сил Формирование ве-
дущих институтов власти на партийной основе фактически стало
общепринятой нормой Политические партии уверенно и твердо
заняли свою нишу в политической и государственной жизни, прав-
да, все еще оставаясь, с точки зрения закона, лишь одной из разно-
видностей общественных организаций.
6. Правовое регулирование даягегъносш политических партий
115
Качественно новым этапом в развитии политических партий мож-
но считать середину XX в. Резко возросшие роль и значение полити-
ческих партий подтолкнули законодателя к конституционному регули-
рованию их статуса, свидетельством чего могут служить, в частности,
первые послевоенные конституции (Франции, Италии, Японии и
др.). В 60-е гг. в большинстве зарубежных стран появляются специ-
альные законы о политических партиях, развивающие и подтвер-
ждающие их специфику по отношению к другим общесгвенным
организациям, признавая за ними особое место и значение* по-
литические партии стали конституционно-правовым институтом.
Они. по определению многих российских и зарубежных исследо-
вателей, преобразились в органическую, т е. неотъемлемую, часть
государственного механизма
С середины XX в. у политических партий появились мощные
конкуренты — различные группы дааления, лоббисты и пр. Все ак-
тивнее политикой занимаются предпринимательские союзы Быст-
ро развиваются прямые и обратные, явные и скрытые взаимосвязи
между бизнесом и политикой, что привело даже к появлению но-
вых терминов — «политические инвестиции», «политический биз-
нес» и др. Политические партии потеряли свою бьглую монополию
в политике. однако это никак не отразилось и не может отразиться
на их роли и функциях в жизнедеятельности государственных инсти-
тутов аласти (правительства, парламента и др.).
Особенность партий как организаций прежде всего политиче-
ских, ориентированных на борьбу за власть, предполагает разработ-
ку ими соответствующих программных документов. Наличие про-
граммы — основополагающего партийного документа, предопреде-
ляющего все ее действия и инициативы, — важнейшая отличитель-
ная черта политической партии.
В программе, как правило, декларируются основные стратегиче-
ские цели партии и способы их достижения: излагаются вопросы
тактики партийной борьбы, отношения с возможными союзниками;
указываются важнейшие политические, экономические, социаль-
ные, международные ориентиры и приоритеты, а также предпола-
гаемые конкретные шаги в указанных сферах в случае, если партия
придет к власти, намечаются ориентировочные сроки реализации
поставленных целей.
Программа служит основой для классификации политических
партий. Различаются, в частности, партии демократические и неде-
мократические (а порой и диктаторские), правой, левой или цен-
тристской ориентации и т.д.
116
Общая часть
Программа выражает социально-политическую сущность пар-
тии, показывает, чьи интересы она защищает, какие социвльно-
политические силы за ней стояг Она должна быть привлекательной
для максимально широкой аудитории — ведь любая партия борется
за избирателей Социально-политическую сущность партии отра-
жают базисные, концептуальные положения партийной программы,
ее явные или скрытые принципы, те установки, по которым партия
менее всего склонна идти на уступки и компромиссы.
Социальная база партии показывает, какие группы и категории
населения поддерживают данную партию, основные положения ее
программы.
Сторонники партии, голосующие за выдвинутых ею кандидатов
на выборах в государственные органы, образуют ее электорат (от
англ, elector, фр electeur — избиратель) Партийный электорат —
это совокупность избирателей, отдающих свои голоса за кандидатов
данной партии. Наряду с убежденными сторонниками партии элек-
торат может включать в себя и значительную часть «случайных»,
«временных» голосов, т.е. голосов тех избирателей, которые в ходе
голосования среагировали на конкретный предвыборный реклам-
ный трюк, конкретную личность кандидата, иногда даже просто
удачную фразу иди шутку.
Для реализации программных установок и задач политические
партии, естественно, должны располагать соответствующим меха-
низмом. Базисным звеном такого механизма является сама партий-
ная организация. Нвличие последней — еще одна из важных отли-
чительных характеристик политической партии как конституцион-
но-правового института. Строятся партийные организации, как
правило, на следующей основе.
В каждой политической партии есть рядовые члены и руково-
дящие органы, координирующие и направляющие действия рядо-
вых членов. Высшим руководящим органом партии является съезд
На нем решаются принципиальные политические вопросы или, как
в США, утверждаются официальные кандидаты в президенты.
Текущая работа партии направляется центральными руководящи-
ми органами (исполнительными бюро, политическими комитетами
и т.д.), избираемыми на съездах, во главе с лидером (председателем,
генеральным секретарем). Как правило, небольшая группа руково-
дящих работников концентрирует в своих руках огромные полно-
мочия, предопределяя решение асех партийных дел и общие про-
граммные установки партии. Но, что особенно важно, они осуще-
ствляют кадровую политику, т.е. подбирают кандидатов в состав
6. Правовое регулирование двягегьносги политических партий
117
правительства и на ведущие государственные посты в случае побе-
ды данной партии на парламентских выборах, предопределяют пер-
спективу, ла и саму возможность политической карьеры для рядо-
вых членов
Основу партии составляет ее аппарат. Обычно он состоит из
высококвалифицированных профессионалов. Крупные общенацио-
нальные политические партии, естественно, имеют как централь-
ный аппарат, находящийся в столице, так и периферийные органы,
направляющие партийную работу на местах При этом зачастую
весь партийный аппарат строится на централизованной основе, под-
чиняясь жесткой партийной иерархии, что валяется немаловажным
условием эффективности партийной деятельности
Местные партийные органы обычно строятся по территориаль-
ному принципу, они как бы привязаны к политико-терри-
ториальному делению страны. Это существенно облегчает предвы-
борную рекламно-пропагандистскую работу политических партий,
поскольку именно на этой же основе, как известно, создаются и из-
бирательные округа. Значительно реже используется территориально-
производственный принцип (создание местных партийных органи-
заций, например, на крупных предприятиях).
Существует определенная процедура вступления в партию (порой
даже требуется кандидатский стаж), члены партии имеют специаль-
ный документ (партийный билет или карточку), уплачивают пар-
тийные взносы (ежегодно, ежемесячно), должны подчиняться пар-
тийной дисциплине Не исключается возможность существования в
политических партиях фракций, объединяющих членов партии, чья
позиция, находясь в рамках общего политического курса, тем не
менее отличается известной спецификой. Более того, во многих
случаях за стабильными фракциями фиксируются квоты в руково-
дящих партийных органах Все это обычно закрепляется в уставе
партии — специальном документе, регламентирующем организаци-
онную структуру и нормы внутрипартийной жизни
Для эффективной работы с избирателями и привлечения в ряды
своих сторонников новых членов при политических партиях созда-
ются собственные аналитические и исследоватегьские центры либо
налаживаются контакты с соответствующими формально независи-
мыми организациями. Так, в США Бруклинский институт ориенти-
рован на Демократическую партию. Фонд населения или Энтер-
прайз сотрудничают с Республиканской партией. Подобные центры
генерируют новые идеи и концепции, разрабатывают вопросы стра-
тегии и тактики политической борьбы, изучают все изменения в
110
Общая часть
общественном мнении, готовят предложения для предвыборных
платформ и т.д
Неотъемлемое право всех политических партий — работа со сред-
ствами массовой информации. Многие политические партии имеют
свои собственные партийные газеты и журнвлы Если у партии нет
собственных средств массовой информации, ведется активная работа
с частными издательствами либо острая борьба за равный доступ к
государственным радио- и телеканалам.
Наконец, асе политические партии стремятся наладить отношения
с массовыми общественными организациями (профсоюзными, моло-
дежными, студенческими, женскими и тл), пытаясь распростра-
нить на них, а значит, опять же на избирателей, свое влияние
Функции политических партий — основные стороны вли направ-
ления их деятельности, обусловленные стоящими перед ними целями
и задачами. Среди них можно выделить следующие:
1) разработка политического курса, направленного на решение
существующих в обществе проблем С этой целью из партийных
активистов и привлекаемых специалистов создаются инициативные
группы, комитеты, комиссии общественные советы, «мозговые
тресты» и т.п.;
2) стратегия и тактика, изложенные в программах, реализуются
на практике, становятся предпосылкой распространения ее влияния
на избирателей: привлекаются новые члены, воспитываются акти-
висты, избиратели мобилизуются на поддержку партийных канди-
датов, подбираются лидеры, которь|х продвигают на руководящие
должности в органах государства и массовых общественных органи-
зациях,
3) участие в формировании и контроле за деятельностью органов
власти;
4) разрешение социальных конфликтов, что сознает благопри-
ятные условия для смены в необходимых случаях правительств,
поддержания известного профессионализма политических деятелей,
а тем самым обеспечивает эффективность государственного управ-
ления обществом, конкуренцию между правящими партиями и оп-
позиционными Например, в Великобритании, Индии оппозицион-
ные партии формируют «теневые кабинеты», деятельность членов
которых оплачивается из государственной казны, они облелают не-
которыми привилегиями действующих министров,
5) воплощение национальной интеграции. Так, в 40-е — 60-е гг. в
период борьбы за национальную независимость Мидийский нацио-
6. Правовое регулирование даягегъносш политических партий
119
нальный конгресс выступил объединяющим центром индийского
общества;
6) идеологическая деятельность: оказание идейного воздействия
на своих членов и сторонников, пропаганда своих ценностей, сво-
его мировоззрения, создание благоприятной для своей деятельно-
сти социально-психологи чес кой атмосферы в стране,
7) реализация коммуникативной функции" установление и под-
держание эффективной обратной связи между правящими верхами и
обществом в интересах надзора за развитием политической ситуации
и своевременного реагирования на ее изменения. Нередко партии
создают консультативные комитеты, клубы, группы поддержки, мо-
лодежные и культурные общественные центры, ведут политико-
пропагандистскую работу, проводят массовые митинги, лекции,
беседы, поддерживают постоянные личные контакты партийных
активистов с избирателями
§ 2, Виды политических партий
Социально-политический критерий показывает, какие социаль-
ные интересы партия выражаег, какие цели ставит перед собой и
обществом и какими политическими средствами их добивается.
В советской литературе они классифицировались в зависимости
от классовой сущности на партии монополистической буржуазии,
средней буржуазии, мелкой буржуазии, национвльной или компра-
дорской буржуазии (для развивающихся стран), партии рабочего
класса, революционно-демократические партии (в развивающихся
странах) и т.д.
Преобладающим в зарубежных странах является разделение по-
литических партий на консервативные (правые), центристские и
левые Исторически это связано с заложенной в революционные
годы традицией представителей различных политических партий
занимать определенные места в зале заседаний французского Пар-
ламента. Кроме того, на флангах можно выделять крайне правые и
крайне левые, а в центре — право- и левоцентристские партии. Это
очень приблизительное деление, но весьма популярно и применяет-
ся практически в каждой стране.
Определяющими факторами для классификации являются про-
граммные установки и реальные действия политических партий*
как они относятся к государственной власти, как понимают функ-
ции государства, каковы их концепции экономического развития, в
частности, взгляд на институт частной собственности и на налоги;
120
Общая часть
какое внимание они уделяют социальным проблемам и какие видят
пути и методы их решения
Консервативные {правые) партии предполагают минимальное
участие государства в распределении материальных благ. Они дела-
ют ставку на частнопредпринимательскую инициативу (которая,
как известно, тем выше, чем меньше налоговое бремя) Консерва-
торы выступают за снижение налогов как важный фактор оживле-
ния экономической конъюнктуры. Вмешательство государства в
экономику, с их точки зрения, должно быть ограниченным, но са-
мо государство должно оставаться сильным Непосредственное уча-
стие государства в экономической деятельности неэффективно, го-
сударственный сектор в экономике должен быть минимальным,
однако государство обязано жестко навязывать свою волю при
обеспечении оптимальных условий для частного, прежде всего
крупного, предпринимательства, заставляя всех соблюдать сформу-
лированные им правила игры в экономике.
В критических ситуациях государство может и должно предпри-
нимать решительные меры воздействия на рыночный механизм,
порой затрагивая интересы конкретных фирм, но спасая ситуацию
для частного бизнеса в целом. Действия государства должны быть
интенсивными, ограниченными по масштабам, но высокоэффек-
тивными, ориентированными по узким направлениям, нацеленными
на болевые точки экономики Иллюстрацией соответствующих уста-
новок может служить политика так называемой рейганомики в
США или тэтчеризма в Великобритании в 80-е гг.
Социальные проблемы для консерваторов не яаляются приори-
тетными, они должны решаться частным бизнесом за счет допол-
нительных прибылей, получаемых вследствие снижения налогов.
Лучшие условия для рабочих в перспективе лишь приносят увели-
чение прибыли, обеспечивая стабильность кадров.
К числу консервативных партий можно отнести Республиканскую
партию США, Консервативную партию Великобритании, Либераль-
но-демократическую партию Японии, голлистское Объединение в
поддержку республики Франции, Христианско-демократический со-
юз (ХДС), Христианско-социальный союз (ХСС) в Германии и тл
Эти партии десятилетиями контролировали правительства соответст-
вующих стран, а если и оказывались в оппозиции (например, англий-
ские консерваторы или французские голлисты с 1997 г.), то это всегда
было лишь на время и никогда серьезно не отражалось на их попу-
лярности и авторитете.
Партии консервативного типа объединены в международном
масштабе Международный демократический союз (МДС), извест-
6. Правовое регулирована двягегьносгм политических партий
121
ный как Консервативный интернационал, образован в 1983 г. в
Лондоне представителями Европейского демократического союза
(создан в Зальцбурге, Австрия, в 1978 г.) и Тихоокеанского демо-
кратического союза. Консервативный интернационал проводит еже-
годные съезды Постоянно действующий секретариат находится в
Вене. МДС не принимает каких-то обязательных решений, а валя-
ется совещательным органом, участие в котором имеет координа-
ционно-контактные цели
Партии центристского типа получили такое название благодаря
тому, что находятся как бы посередине политического спектра —
между консерваторами и левыми. Партии центристского типа чаше
всего используют в своих названиях такие слова, как либеральная
партия (Либеральная партия Великобритании, Либеральная пар-
тия Италии), демократическая партия (Свободно-демократическая
партия Германии). Часто употребляется термин «партия центра»
(например, в Швеции, во Франции) Суть их позиции — эконо-
мика, основанная на рыночных отношениях при минимальном
учасгии государства. Оно ни при каких обстоятельствах не должно
вмешиваться в сферу экономики, а уж тем более диктовать свои
условия. Рыночный механизм, по мнению либералов, достаточно
эффективен для того, чтобы обеспечить саморегуляцию. То же
самое касается и гражданского общества: либералы не допускают
вмешательства, а уж тем более насилия, со стороны государства,
полагаясь на институты самого гражданского общества. За госу-
дарством признается преимущественно одна главная функция —
поддерживать порядок, обеспечивать безопасные условия жизни
для граждан, следить за тем, чтобы соблюдался существующий
закон.
Подобные взгляды были чрезвычайно популярны в период буржу-
азных революций С соответствующими установками новый класс
предпринимателей боролся за аласть. В XIX в. либеральные партии
были массовыми и алиятепьными (первоначально именно Либераль-
ная партия была партнером консерваторов по двухпартийной сис-
теме в Великобритании) Сегодня политическая и экономическая
ситуация в зарубежных странах изменилась, изменилось и положе-
ние либеральных партий: они в основном малочисленные и суще-
ственно не алияют на жизнь страны, ориентированы преимущест-
венно на интересы средних слоев населения (интеллигенции, мел-
ких и средних предпринимателей, ремесленников и тд.).
122
Общая часть
Партии центристского толка объединены в движение, которое на-
зывается Либеральный интернационал (сформирован в Оксфорде,
Великобритания, в апреле 1947 г.). Это движение объединяет между-
народные организации и партии ряда стран. Либеральный интерна-
ционал имеет свой манифест, который закрепляет наиболее при-
влекательные ценности либерализма.
Левые партии делятся на несколько течений, разновидностей" бур-
жуазно-реформистского типа, социал-демократические и коммуни-
стические (рабочие)
Буржуазно-реформистские партии недалеко отстоят от цент-
ристских, их отличие лишь в том. что они прокламируют более ак-
тивную роль государства в экономике и перераспределении благ
Они считают целесообразным национализировать какие-то сферы
экономики или транспорта, те. ближе к идеям социалистов, поэто-
му и считаются левыми партиями Наиболее известны партия Ин-
дийский национальный конгресс и Институционно-революционная
партия Мексики
Позиции сацил1-^емократичеалх партии диаметрально противо-
положны позициям консерваторов. Социал-демократы выступают
не только за активное вмешательство государства в экономику, но и
за его непосредственное участие в экономической деятельности.
Исключительно рыночных механизмов для обеспечения сильной и
здоровой экономики, по их мнению, недостаточно, не говоря уже о
слишком высоких социальных издержках Экономика должна иметь
два взаимодействующих и взаимодополняющих сектора — частный
и государственный Причем национализации, по их мнению, под-
лежат не только отдельные предприятия, но и целые отрасли про-
мышленности (если они мало привлекательны для частного бизне-
са). Именно так, в частности, поступают лейбористы Великобрита-
нии. когда оказываются у аласти (консерваторы, правда, сменяя их в
правительстве, позже все ато денационализируют) Благодаря усили-
ям французских социалистов сегодня до 20% производственных
мощностей Франции находится в собственности государства
Социальные проблемы для социал-демократов являются при-
оритетными Они предлагают финансировать многочисленные со-
циальные программы за счет бюджетных средств. Социальные про-
блемы при этом безусловно решаются: сокращается безработица,
растет заработная плата, улучшаются условия труда, социальное
обеспечение, медицинское обслуживание и т.д. Однако все это до-
стигается за счет неизбежного повышения налогов Конечно, соци-
ал-демократы пытаются и здесь искать более или менее справедли-
6. Правовое регулирована двягегьносгм политических партий
123
вые решения, перенося основную тяжесть налогового бремени на
богатых, вводя драконовские поборы на сверхприбыли, но предот-
вратить неизбежные негативные для экономической конъюнктуры
последствия высокого налогообложения, в том числе экспорт капи-
талов из страны, удается далеко не всегда.
Социал-демократическими партиями яаляются Лейбористская
партия Великобритании, социалистические партии Франции, Ита-
лии, Испании, Австрии, социал-демократические партии Германии
и скандинавских стран Эго — крупные и влиятельные партии, не-
редко пользующиеся стабильной подаержкой большинства избира-
телей своих стран. Последнее позволяет им бессменно, десятиле-
тиями (в частности, в скандинавских странах}, формировать прави-
тельства
К левым относятся и коммунистические партии, наиболее круп-
ные из них в Китае, Японии. Отличительная черта этих партий —
принципиально негативное отношение к частной собственности
Коммунисты выступают за огосударствление экономики, развитие
ее на плановых началах. При этом, естественно, решение всех со-
циальных проблем также ложится на плечи государства, т.е. на
бюджет. Идеал коммунистов — гармонично развитое общество, в
котором полностью обеспечена социальная справедливость, нет
бедных и угнетенных, общество, в котором каждый работает по
способностям и получает по потребностям. Проблема, однако, в
том, что практически реализовать данный абстрактный идеал не-
возможно. С одной стороны, огосударствление экономики убивает
в ней главное — мотивацию труда, неизбежным становится прямое
или скрытое принуждение, с другой — стремление все планировать
и распределять порождает огромный бюрократический аппарат, на-
чинающий лоалеть над обществом В обоих случаях приходится
жертвовать правами и свободами человека и, как следствие, общест-
во неотвратимо скатывается к жестким диктаторским, тоталитарным
режимам, прямо противоречащим теоретически рисуемому идеалу.
Убедительное том; подтверждение — печальный эксперимент в
странах Восточной Европы, в бывшем СССР
В послевоенные годы коммунистические партии активно дейст-
вовали во многих странах Западной Европы, в ряде случаев занимая
сильные позиции (во <1>ранции и Италии их поддерживал чуть ли
не каждый пятый, а то и четвертый избиратель). В 90-х гг., после
перехода стран Восточной Европы, а особенно России, на рельсы
глубоких демократических преобразований, развития рыночной
экономики, алияние коммунистических партий повсеместно резко
упало.
124
Общая часть
Существуют и дополнительные критерии классификации пар-
тий, например, суперправые и суперлевые партии. Они относятся к
так называемым маргинальным, не основным и не обязательным
частям политического спектра. Суперправые — это партии фашист-
ского, расистского толка, обычно немногочисленные, но очень
«крикливые». Иногда они бывают достаточно влиятельными и
пользуются определенной поддержкой избирателей, например,
французская партия Национальный фронт, возглавляемая извест-
ным лидером Ле Пеном, Республиканская партия в Германии, ко-
торые на выборах в последние годы набирали довольно много голо-
сов (10. 15, 20% — по западным меркам это немало).
Суперлевые партии сейчас твкже не актуальны. Появившись под
алгянием идей Троцкого, Мао Цзэдуна в 60-х — начале 70-х гг., они
распространились в мире и даже в Западной Европе Члены Этих
партий призывали к построению социализма путем насилия, пост-
социализма китайского образца, иногда кроме теоретических моде-
лей революционной теории включали в себя сторонников револю-
ционной практики. Самые сверхлевые объединения валялись просто
банаитскими группировками, например, известная в 70-е гг <1>ракция
Красной Армии (группа Баадер-Майнхоф) Эта группировка суперре-
волюционной молодежи прославилась своими террористическими
акциями. Аналогичный характер имели французская группа «Аксь-
он директ» («Прямое действие») и итальянская «Красные бригады»
(на счету у последней — похищение людей, взрывы).
Кроме этого деления есть классификации партий сугубо научно-
го толка. Например, ряд исследователей выделяет партии парла-
ментско-электорального происхождения (или парламентарные пар-
тии) и внепарламентские (не рассчитывающие на участие в деятель-
ности парламента). К первым относится большинство партий Запа-
да Цель их создания — объединение граждан для того, чтобы обес-
печить выдвижение и избрание своего представителя в парламент
или на какую-нибудь избираемую должность. Парламентские и не-
парламентские партии отличаются друг от друга и формами работы,
и отношением их членов друг к другу. Партии парламентского типа —
это в основном группа лидеров и просто избиратели, поддержи-
вающие их (Республиканская и Демократическая партии США.
Христианско-демократическая партия Италии, которая сейчас не
существует), внепарламентские же предполагают более четкое орга-
низационное единство, строгие правила членства, функционирова-
ния внутри партии (некоторые социал-демократические и комму-
нистические партии).
6. Правовое регулирование двягегьносгм политических партий
125
Отдельные ученые приводят деление партий на правительствен-
ные и аппозиционные. По мнению многих западных ученых, прави-
тельственные партии — это партии, которые яаляются как бы
вспомогательными механизмами государственных органов Они.
как правило, консервативного направления Оппозиционными
принято считать партии более радикального типа, которые стремят-
ся вытеснить правительство и занять его место.
Есть классификация западных партий на партии идеоюгические
и деювых интересов Под идеологическими понимаются партии,
которые имеют определенную идеологию, программы Они могут
ставить какие-то экономические или экологические цели, те опре-
деленную сумму религиозных, философских и прочих установок, на
которые и ориентируются граждане. Партии деловых интересов
ориентируются на определенных лидеров, на лозунги. Это более
персонифицированные партии, ставящие конкретные сиюминутные
цели
Популярно среди западных исследований деление партий на мас-
совые и кадровые Массовые хорошо организованы, формируются на
основе определенного мировоззрения, социальной идеи или не-
скольких илей. Они ориентируются на класс, религию, идеологию,
иногда на национальность. Есть простой критерий определения мас-
совой партии — ее численность: если в ней 100, 200. 300 тыс. чело-
век, она безусловно может считаться массовой. Массовые партии, ко-
нечно, имеют свою специфику. Они собирают пожертвования или. что
реже, членские взносы, издают газеты, журналы, имеют молодежные,
женские филиаля и тл.
Партии кадров создаются для мобилизации избирателей во вре-
мя выборов Их небольшие профессиональные группы организато-
ров. используя методы рекламы, менеджмента, привлекают сторон-
ников и продвигают популярных политических деятелей на ответст-
венные политические должности, в парламент. Партии кадров до-
стигают успеха в основном за счет профессиональной работы своих
организаторов, привлечения немалых денег. Они ориентируются не
столько на массовость, сколько на качество работы
Некоторые партии делятся и по их основному социальному со-
ставу. Если большинство их членов рабочие, то это рабочие партии,
если фермеры или представители крестьян — аграрные, сельскохо-
зяйственные. Они принимают любых граждан, сочувствующих их
целям и задачам, но направленность и основной состав определяют
такую партию по социальной принадлежности членов. Так. Лейбо-
ристская партия Великобритании на 80% состоит из рабочих, и ее
126
Общая часть
название вполне соответствует составу. В советские времена самым
популярнь|м было деление на партии крупной, средней и мелкой
буржуазии. Сейчас говорить о крупной, средней, мелкой буржуа-
зии. конечно, можно, но это такой незначительный процент насе-
ления. что именовать какую-то партию партией крупного капитала
или мелкой буржуазии, если этой буржуазии в партии 0,5%. а
большинство — рабочие и служащие и тл.. можно только с очень
большой степенью условности.
Существует деление партий на зштцрные и патушстские. Первые —
небольшие по численности, своеобразные, с экстравагантными
программными целями, вторые могут быть в какой-то момент
очень большими, включать в себя по несколько тысяч, однако по-
пулизм — вещь приходящая, такие партии как возникают, так и
исчезают.
Выделяют такие партии, как централизованные и децентрализо-
ванные. В централизованных имеются строгая структура, соподчи-
нение между руководством и ячейками в регионах, в децентрализо-
ванных членство не определено, их членами принято считать всех,
голосующих за нее
Выделяют партии с индивидуальным члене пвом и с коыективным
членством. Есть партии, членами которых считаются все избирате-
ли. голосующие за эту партию.
Важный критерий для классификации — отношение к религии.
По этому признаку выделяют партии клерикального тина и конфес-
сионального тина. В некоторых источниках два понятия отождеств-
ляются, но между ними имеются различия Клерикальными назы-
вают партии, которые закрепляют в своих программах важные ре-
лигиозные ценности, ориентируются на них. в своих названиях
подчеркивают принадлежность к определенным религиям
(ХДС/ХСС Германии) В своих программах они ссылаются на хри-
стианские ценности в основном для привлечения сторонников. Ка-
кого-то серьезного союза с религиозными центрами у них нет
Конфессиональные партии более глубоко продвинуты в сферу ре-
лигии, они наиболее распространены на Ближнем и Среднем Вос-
токе исламские партии Ирана, Пакистана, Афганистана Эти пар-
тии и их члены активно участвуют в политической жизни Так, в
Иране большинство членов парламента — священнослужители Та-
кие партии ангажированы религиозными объединениями или сли-
ваются с религиозными конфессиями, к ним примыкают партии
буддистского толка, например, существовавшая до недавнего вре-
6. Правовое регулирована двягегьносгм политических партий
127
мени в Японии партия Комейто, которая была политическим кры-
лом религиозного объединения Сока Гэккай.
В последнее время стали выделять партии, основанные по при-
знаку пола. — женские партии Они есть в Бельгии, Исландии и
некоторых других странах
Выделяют группу партий, которые объединяют сторонников ох-
раны и защиты природы Эго зкоюгичеекие партии, или партии «зе-
леных». Особенно алиятельны и сильны они в странах Западной
Европы (Германии, Голландии, Австрии, <1>ранции).
Совершенно особое место занимают так называемые национальные
партии. Они существуют в тех странах, где есть достаточно крупные
национальные (этнические) общности, которые отличаются от основ-
ной массы нэседения. либо все население состоит из двух-трех круп-
ных этнических групп (например, в Великобритании — Шотландская
национальная партия и Уэльсская националистическая партия, в
Финляндии — Швслская народная партия, в Канале — франкоязыч-
ная партия Квебека) Национальные партии очень своеобразны В
одних странах они валяются обычным элементом политической сис-
темы (как, например, Шведская народная партия в Финляндии), в
других им присущ определенный политический экстремизм.
Наконец, есть группа партий, которые можно условно назвать
экзотическими, — партия любителей пива. Либертарианская партия,
Партия сухого закона. Их нельзя представить как какое-то массовое
политическое течение, но они существуют, алияют на политиче-
ский процесс, а иногда попадают в парламент, например, либерта-
рианцы (группа, защищающая интересы сексуальных меньшинств,
проституток и тл ).
Еще одна редкая группа — региональные партии, которые, в отличие
от национальных и клерикальных, объединяют ие представителей ка-
кой-то религии или этнической группы, а жителей отдельного региона,
осознающих свою некую обособленность, свой особый статус (наиболее
известен Христианско-социальный союз Баварии) Региональные пар-
тии могут создаваться на островах, скажем, на Новой Каледонии или
Корсике, те. в отдаленном от центра месте, и жите пи этой местности
полагают, что у них есть определенные специфические интересы, ко-
торые должны быть предстаалены в парламенте страны.
§ 3. Партийные системы
Страны можно разделить на группы в зависимости от того,
сколько там партий, как они действуют, как соотносятся друг с
128
Общая часть
другом и с государством. Принято считать, что идеально то состоя-
ние, когда в государстве много партий и все они активно участвуют
в политической жизни, т.е. многопартийное состояние, или много-
партийная система
Партийная система — важнейший компонент механизма власти.
Однако, в отличие от самих политических партий, в демократических
странах она, как правило, не яаляется и не может яаляться предме-
том конституционно-правового регулирования (исключение состав-
ляют диктаторские режимы, юридически фиксирующие однопар-
тийность, либо некоторые развивающиеся страны, где закон опре-
деляет конкретное число партий и где данное ограничение носит
временный, переходный характер). Партийная система — результат
динамики политического процесса, специфика которой складывает-
ся под воздействием многих факторов: конкретного соотношения
политических сил, исторических традиций и обстоятельств, особен-
ностей национального состава населения, влияния религии и т.д.
Характер партийной системы определяется возможностью и
степенью реального участия легально существующих политических
партий в формировании государственных органов, прежде всего
правительства, а также возможностью воздействия этих партий на
выработку и осущесталение внутри- и внешнеполитического курса
государства Причем важны не количество политических партий, а
численность и политическая ориентация тек партий, которые ре-
ально принимают участие в осуществлении названных функций. С
этой точки зрения различают следующие основные разновидности
партийных систем, многопартийные, двупартийные и однопартий-
ные, хотя есть государства вообще без партий
Многопартийные системы. Следует проводить различие между
многопартийной системой и многопартийностью, или множествен-
ностью партий. Как определенное социально-политическое явление
множественность партий, т.е. наличие более или менее значитель-
ного числа партий, характерна для любой демократической страны.
Эго имманентная черта гражданского обществ! разнообразие су-
ществующих в нем интересов предопределяет многообразие отстаи-
вающих эти интересы общественных организаций, в том числе по-
литических партий Многопартийная система как конституционно-
правовой институт раскрывает специфику механизма формирова-
ния центральных органов аласти. Это означает, в частности, что в
образовании правительства могут на равных правах участвовать не-
сколько различных политических партий Последнее накладывает
отпечаток на организацию и проведение избирательных кампаний,
6. Правовое регулирована двягегьносгм политических партий
129
процедуру создания правительства (чаше асего в таких случаях оно
бывает коалиционным) и его функционирование, на характер взаи-
моотношений между самими партиями (они, как правило, взаимо-
зависимы. поскольку правительство несет коллективную ответст-
венность) и тд
Многопартийная система, с точки зрения демократии, имеет
ряд важных преимуществ:
• наиболее полно раскрывает потенциал развития и саморегу-
ляции гражданского общества, тем самым обеспечивая по-
следовательный демократизм политического процесса;
• делает саму политику более открытой, так как включает ме-
ханизм межпартийной конкуренции и взаимокритики оппо-
зиция никогда не упустит шанса сделать достоянием гласно-
сти то, о чем правящая партия предпочла бы промолчать;
• повышает эффективность процесса принятия решений, так
как всегда предлагает разнообразные, альтернативные идеи
и концепции;
• обеспечивает необходимую гибкость власти в критических
ситуациях
Создание новых блоков и коалиций, перераспределение мест в
представительных учреждениях, смена лидеров — все это зачастую
позволяет смягчить, а то и снять социальные конфликты, позволяя
истэблишменту контролировать развитие ситуации. Не следует, од-
нако, идеализировать данную систему. Есть у нее и серьезные не-
достатки Многопартийность обеспечивает возможность легальной
деятельности партий, являющихся принципиальным и противниками
демократии, а это при известном стечении обстоятельств может соз-
дать реальную угрозу для самой демократии и многопартийности.
Национал-социалистская партия в Германии, как известно, в 30-е
гг пришла к власти путем выборов, опираясь именно на принцип
многопартийности.
Различаются следующие разновидности многопартийных систем:
• без доминирующей партии. Это классический вариант много-
партийности, при котором в борьбе за аласть участвуют бо-
лее или менее равнв!е по силам противники. В таком случае
результат борьбы всегда труднопредсказуем Ни одна из пар-
тий не имеет шансов добиться большинства в парламенте, и,
следовательно, при формировании правительства неизбежны
союзы и соглашения. Правительство всегда имеет коалици-
онный характер, его формирование связано со значительны-
ми трудностями и может затягиваться на неопределенно дол-
130
Общая часть
гий срок. Обеспечить стабильность такого правительства
крайне сложно. Примеры: партийная система Франции Чет-
вертой республики (за 12 лет сменилось 26 кабинетов); Ни-
дерландов, где торги при формировании правительства могут
затягиваться на месяцы, Италии, где практически ни одно
правительство в послевоенные годы не сумело продержаться
весь отведенный ему законом срок, и т.д;
« с доминирующей партией Одна из партий имеет явное пре-
имущество перед всеми остальными Занимая лидирующие
позиции, она в состоянии (самостоятельно либо в союзе с
младшим послушным партнером) контролировать парламент-
ское большинство и соответственно формировать однопар-
тийное правительство Эта многопартийная система предпоч-
тительнее для правящих кругов, так как позволяет компенси-
ровать слабую сторону классической многопартийности" при
формальном сохранении конкуренции выборы всегда пред-
сказуемы, нежелательные случайности исключаются, ста-
бильность правительства гарантирована Такая система, в ча-
стности, существовала во Франции с 1958 по 1974 гг., когда
доминировала голлистская партия •Объединение в поддержку
республики» (ОПР), в Японии до 1993 г. (38 лет) в политиче-
ской жизни господствовала Либерально-демократическая
партия, в Мексике не один десяток лет занимает лидирующие
позиции Институционно-революционная партия, в Индии —
Индийский национальный конгресс (И) и т.д;
« блоковые Они мало чем отличаются от классических много-
партийных систем. Сложившиеся в 60-е—70-е гг., они при-
обретают большое своеобразие в периоды проведения изби-
рательных кампаний. Для них показательна резкая поляри-
зация политических сил, группирующихся в два противо-
стоящих друг другу лагеря При этом партии определяют свою
предвыборную стратегию исходя из принадлежности к одному
из них (Франция второй подовины 70-х — начала 80-х гт.)
Функционирование блоковой многопартийной системы на-
поминает функционирование двухпартийной системы
В развивающихся странах многопартийные системы в том тра-
диционном виде, в котором они функционируют в ведущих странах
с развитой рыночной экономикой, встречаются сравнительно редко
(Индия, Малайзия и др.). Большее распространение имеют ограни-
ченно-многопартийные системы, при которых легализация полити-
ческих партий осуществляется в строго разрешительном порядке.
6. Правовое регулирование двягегьносги политических партий
131
Порой их число даже законодательно фиксируется (Индонезия, Се-
негал до 1990 г.).
Двухпартийные системы. Их специфика заключается в устойчи-
вом преобладании на политической арене двух крупных партий,
которые периодически сменяются в правительстве: когда одна пар-
тия формирует правительство, другая находится в оппозиции, и на-
оборот Двухпартийная система вовсе не предполагает наличия в
той или иной стране обязтгепьно только двух партий. В Великобри-
тании, например, существует несколько партий: Консервативная,
Лейбористская, Либеральная, Социал-демократическая, Коммуни-
стическая, а также ряд иных политических организаций (Коопера-
тивная партия, Уэльсская националистическая партия. Шотланд-
ская националистическая партия. Национальный фронт и др.). Тем
не менее это страна с классической двухпартийной системой: толь-
ко две партии — консерваторы и лейбористы, сменяя друг друга,
формируют правительство и определяют основные напрааления
внутри- и внешнеполитического курса Королевства.
Преимущества двухпартийности очевидны. Эта система обеспе-
чивает большую стабильность правительства Однопартийный ка-
бинет свободен ог неустойчивости коалиционных соглашений. В
сочетании с повсеместно распространенной сегодня партийной
дисциплиной, с традицией сохранять пост главы правительства за
лидером победившей на выборах партии, который таким образом
сосредоточивает в своих руках всю полноту и государственной, и
партийной аласти, данная система гарантирует большую эффектив-
ность исполнительной власти
Создавая трудности для деятельности третьих партий, отсекал их
от власти, двухпартийная система ставит надежный барьер на пути
радикально настроенных сил как слева, так и справа Тем самым ре-
шаются одновременно две задачи' I) принципиальные противники
существующего режима могут действовать свободно (пока работают в
рамках закона), могут рекламировать себя, предлагая своих кандида-
тов избирателю, т.е обеспечивается полная демократия; 2) радикаль-
ные силы не представляют реальной угрозы для аяасти, ибо доступа
к ней фактически не имеют. Однако это не означает, что двухпар-
тийная система автоматически решвет все политические проблемы
или не допускает перемен, альтернативных вариантов развития обще-
ства и государства Она четко фиксирует допустимые рамки измене-
ний в государственной политике, не позволяя сомневаться в основе
существующего строя — рыночной экономике и демократии
132
Общая часть
Однопартийные системы. Однопартайность означает, что в дан-
ной стране только единственная политическая партия получает ста-
тус легальной, а значит, и право формировать правительство при
юридическом запрещении (но не обязтгечьно фактическом отсутст-
вии) всех других партий Само по себе это автоматически приводит к
реорганизации всей политической системы.
• институт выборов полностью выхолащивается, ибо никакой
реальной альтернативы избирателю не предлагается;
« происходит сращивание партийного и государственного ап-
парата. При этом центр принятия политических решений
переходит к партийному руководству, рассматривающему
государство не более как административный механизм аля
реализации своих решений;
« стирается грань между государственным и партийным бюд-
жетами, что многократно усиливает позиции господствую-
щей партии в обществе,
« общественные организации теряют самостоятельность, ого-
суддрсталяются, превращаясь в инструмент тотального над-
зора власти над гражданами, гражданское общество практи-
чески разрушается;
« подменяется понятие законности, ибо при жесткой обязан-
ности рядовых граждан четко исполнять все решения вла-
стей сама аласть откровенно ставит себя над законом Поли-
тическая воля и декларируемые аявстью цели становятся
очевидно приоритетными;
• вводится официальная идеология, обязательная для всех
учебных программ, полностью исключающая свободу мыс-
ли,
« разрушается институт прав и свобод челоаека, ибо безуслов-
ным приоритетом объявляется общественный (партийный)
интерес, конкретная личность рассматривается как инстру-
мент, средство его реализации.
Однопартийное™, неизбежно приводит к устаноаяению жестко-
го диктаторского режима при тотальном контроле одной партии
нал государством, обществом и каждой личностью Однопартийные
системы существовали в нацистской Германии и фашистской Ита-
лии, на однопартийности, при официальном конституционном за-
креплении «руководящей роли» компартии, держалась власть во
многих социалистических странах Восточной Европы и СССР.
Все диктаторские режимы, как правило, обладают немалыми
средствами самозащиты Свергнуть их сложно Обычно это пропс-
6. Правовое регулирована двягегьносгм политических партий
133
ходит либо б связи с военным поражением, либо с попытками ре-
формирования, когда ослабляются навязанные обществу путы и
режим взрывается изнутри (что, собственно, и произошло в 80-х гг
в Восточной Европе)
Однопартийные системы в клвссическом варианте сохранились на
Кубе и в КНДР, незыблемые доминирующие позиции занимает ком-
партия в Китае, хотя по мере углубления демократических преобразо-
ваний становится несколько заметнее присутствие в политической
жизни и других легально разрешенных партий, однопартийными ос-
таются некоторые африканские страны, где местной элите удалось
сконцентрировать аяастъ и навязать стране жесткий авторитарный ре-
жим (Камерун, Габон, Демократическая Республика Конго).
Государства без партий В некоторых странах отсутствуют партии.
Такое положение может быть в двух случаях: I) если общество не
достигло такой степени поляризации, чтобы создавать партии;
2) если партии запрещены в результате насилия.
В настоящее время есть около 20 стран, в которых отсутствуют
партии Там нет политико-couиаяьных предпосылок для создания
партии У Ватикана, очевидно, никогда партий не будет, потому что
это очень своеобразное государство. В таких странах, как Гана.
Гвинея. Иордания партии были, но теперь запрещены; Ливия,
Мавритания. Мальдивы, Нигер, Нигерия. Оман — или не было
партий, или как только они пояаяялись. их запрещали; Саудовская
Аравия, Экваториальная Гвинея, Объединенные Арабские Эмираты —
партий не было никогда. В Саудовской Аравии попытки создания
партий яаляются уголовно наказуемыми вплоть до смертной казни.
Государства, где существует или до недавнего времени сущест-
вовала однопартийная система, — Демократическая Республика
Конго, Кения, Конго, Кот-д’Нвуар и др. Там партии предстааяяют
сторонников правящего режима, вступающих в «партию», чтобы не
потерять место на государственной службе, а иногда просто вклю-
ченных в такую партию, так как неучастие в ней означало бы яв-
ную нелояльность к режиму, прояаяение политической демонстра-
ции итл., результатом чего могли быть либо превентивный арест,
либо уход в партизаны
Своеобразным феноменом была ситуация в Гвинее Много лет
там существовала Партия государства Гвинея, кува входили вес госу-
дарственные служащие, «прогрессивные» предприниматели и биз-
несмены, военнослужащие и т.д. Кроме того, имелись женское, мо-
лодежное отделения партии, детский филиал Это настолько харак-
134
Общая часть
терний пример однопартийной системы, что в западных источниках
Гвинея называлась в числе стран без партий.
Институционагизация тиапическшс партий. Возрастание роли в
обществе политических партий, а также усложнение форм и мето-
дов их деятельности закономерно приводят к их юридической ин-
ституционализации Если конституции XIX в. не упоминали о по-
литических партиях, хотя они уже тогиа играли весьма заметную
роль в политической и государственной жизни, то ныне они обра-
зуют полноценный конституционно-правовой институт
Институционализация политических партий проявляется в двух
взаимосвязанных процессах: конституционализации, т.е. включении
в конституцию основных принципов их статуса, и законодательной
институционализации, в результате которой правовое положение
партий определяется законом.
Законодательная институционализация обычно включает в себя
правовое регулирование следующих элементов статуса политиче-
ских партий I) понятие политической партии, определение места и
роли партий в политической системе и государственном механизме;
2) условия и порядок создания и прекращения политических пар-
тий; 3} требования к идеологии и программным положениям пар-
тий; 4) требования к их организационному строению и порядку
деятельности; 5) финансово-экономическая база партий; 6) взаимо-
отношение с публичной властью, прежде всего участие в выборах и
в деятельности представительных органов государства и местного
самоупрааления.
В условиях коммунистических однопартийных систем и соот-
ветственно авторитарных и тоталитарных политических режимов
правящие крути, всячески подчеркивая ведущую роль единственной
госуиарственной партии в обществе, часто избегают регламентиро-
вать ее статус. Они исходят из того, что партия выше закона, а сле-
довательно, никаких законодательных границ ее алвсти устанаали-
вать не следует
Почти все принятые после Второй мировой войны демократи-
ческие конституции содержат положения о политических партиях
Конституционные принципы конкретизируются и развиваются в
законодательстве — специальных актах о политических партиях
(например, в Германии), в избирательных законах (например, в
Мексике) Такое законодательство развивается и в тех странах, где
отсутствует конституционализация политических партий Многие
законы регулируют лишь одну сторону статуса партий, например.
6. Правовое регулирована двягегьносгм политических партий
135
их финансирование, как это сделано, в частности, в соответствую-
щих законах Швеции 1965 г., Финляндии 1969 г., США 1974 г-
В ряде стран Восточной Европы акты, ретупируюшие статус по-
литических партий, были принять! вскоре после паяения социали-
стической аласти В Румынии, например. Декрет Совета Фронта
национального спасения о порядке регистрации и деятельности по-
литических партий и общественных организаций от 31 декабря
1989 г. был издан через неделю после свержения коммунистическо-
го режима и взятия Фронтом власти.
В Конституции Японии о политических партиях специально не
говорится; в ч. I ст. 21 устдноаяено лишь следующее: «Гаран-
тируется свобода собраний и объединений» А вот Основной Закон
ФРГ в ст. 9 упоминает объединения (союзы и общества) и в ст. 21 —
политические партии Согласно абз. 1 ст. 21 «партии участвуют в
формировании политической воли народа. Они основываются сво-
бодно. Их внутренний строй должен соответствовать демократиче-
ским принципам Они должны публично давать отчет о происхож-
дении и использовании своих средств, а также о своем имуществе».
В этих положениях просматривается стремление избежать повторе-
ния недавнего прошлого, когда гитлеровцы, опираясь на поддержку
определенных групп крупного капитала, создали массовую партию,
основанную на беспрекословном подчинении вождю (фюреру), и
установили с ее помощью фашистскую диктатуру. Этим же продик-
товано и содержание абз 2 ст. 21" «Партии, которые по своим целям
или по поведению своих сторонников стремятся нанести ущерб ос-
новам свободного демократического строя или устранить его иди
поставить под угрозу существование Федеративной Республики Гер-
мания, противоконституционны Вопрос о противоконституцион не-
сти решается Федеральным конституционным судом»
В некоторых восточно-еаропейских странах (например, в Болга-
рии, Хорватии) законодательство о политических партиях предпи-
сывает сознавать партийные структуры только по территориальному
принципу, фактически запрещая создание их по производственному
принципу, т.е. по месту работы. В условиях коммунистических то-
талитарных режимов именно производственный принцип, по кото-
рому создавались первичные партийные организации, обеспечивал
беспрекословное повиновение партийных масс руководителям:
предприятия, учреждения и т п возглаалялись директорами, состо-
явшими в номенклатуре партийных комитетов, и всякое недолж-
ное, с их точки зрения, поведение члена партии грозило ему не
только партийными, но и административными наказаниями вплоть
] 35 Общая часть
до увольнения с работы. В западных странах такой проблемы не
было, соответственно, нет и препятствий для создания партийных
организаций по производственному принципу
В ряде стран для обеспечения равных условий в избирательной
борьбе принята система финансирования избирательных раскопов по-
литических партий из государственного бюджета. Праала, она распро-
страняется лишь на те партии, которые удоалетворяют определен-
ным условиям- собирают не менее установленного минимума голо-
сов избирателей (например, 0,5^ в Германии или 1% в Швеции)
либо выдвигают кандидатов в определенном числе избирательных
округов (Италия, Швеция) Возмещение избирательных раскопов
осуществляется либо в соответствии с числом собранных партией
голосов (Норвегия, Германия), либо с учетом числа полученных
партией депутатских мандатов (Дания, Финляндия, Швеция)
Законодательно Определяется порядок использования политиче-
скими партиями радио и телевидения, причем приоритет отдается
ведущим партиям (Великобритания, Германия, Франция, Индия)
Вопросы и задания для самопроверки
I Понятие, сущность и правовой статуе политических партий
2 Покажите процесс становления партийных систем.
3 Покажите влияние партийных систем на развитие современно-
го парламентаризма.
4 Дайте классификацию политических партий
5 Проведите сравнительный анализ партийных систем России,
Великобритании и США
Глава f
Формы правления и политические
режимы в зарубежных странах
§ 1. Монархия
Монархия (от грсч mono — единый, единственный) — форма
правления, когда главой государства является лицо, получающее и
передающее свой государственный пост и особый почетный титул
по наследству и пожизненно (король, император, султан и др )
Монархий в мире довольно много" около одной шестой части
государств мира с учетом членов британского Содружества, в кото-
рых британский монарх предстаален генерал-губернатором. Среди
монархий есть и крупные страны (Великобритания. Испания Япо-
ния, Таиланд), и мелкие государства (Свазиленд в Африке с насе-
лением в несколько сот тысяч человек. Сент-Кристофер и Невис в
Карибском бассейне — десятков тысяч, Тувалу в Океании — тыся-
чи человек). Их распределение неоднородно. Так, в Западной Ев-
ропе монархий большинство, в Латинской Америке и Африке их
практически нет.
Главный признак монархии - наследственный характер переда-
чи аласти переход титула, короны и всех полномочий, связанных с
этим, переход власти от отца к сыну, от одного близкого родствен-
ника к другому В то же время есть и исключение, например, вы-
борная монархия.
Общая тенденция развития свидетельствует о переходе от монар-
хии к республике как более демократической форме. После Второй
мировой войны монархия упразднена в Болгарии. Италии, Румынии и
некоторых других странах, а затем в Греции и Афганистане Но есть и
случаи ее восстаноаяения (в Испании после смерти диктатора Фран-
ко) В развитых странах (Всликобританяя. Испания. Япония и др)
она фактически не алияет на политический режим в стране, однако
во многих развивающихся странах монархия, будучи феодальным
институтом, ограничивает развитие демократии.
Несмотря на то что монарх — глава государства, ему не всегиа
принадлежит верховная власть, не всегда он реально правит стра-
ной Верховную аласть могут осущесталять высшие органы, вклю-
138
Общая часть
чая главу государства, парламент, правительство, а иногда и нефор-
мальные структуры (семейный совет, высшее духовенство, совет
аш-шура)
Существуют три вида монархии: I) абсолютная, 2) дуалистиче-
ская и 3) парламентарная Первая из них характеризуется юридиче-
ски, а часто и фактически неограниченной властью монарха, две
другие — конституционные монархии, аласть главы государства ог-
раничена, хотя и в разной степени.
Абсо нотная мяицаия — наиболее древний ее вид. В современ-
ном мире она встречается довольно редко, в основном в странах
востока (Саудоаскал Аравия, ОАЭ, Оман, Бахрейн, Катар, Кувейт.
Бруней и др ), и означает абсолютную аяасть монарха — короля, султа-
на, шейха и тл Кроме монарха в ианном государстве фактически
отсутствуют другие ветви аласги (парламент, судебную аласть осуще-
ствляют либо король, либо лица, которым он поручает ее исполне-
ние). Так, в Бахрейне, Катаре, Кувейте, ОАЭ, Свудовскои Аравии есть
конституции, но они, во-первых, дарованы монархами (в ОАЭ — Со-
ветом эмиров), а не приняты демократическим путем, во-вторых,
их действие часто приостанадливается (в Бахрейне — с 1975 г),
в-третьих, они устанааливают, что вся аласть — законодательная,
исполнительная, судебная — исходит от монарха, над конституци-
ей стоит Коран. В этих странах есть парламенты, иногда избирае-
мые населением (только мужчинами), но по существу эго законо-
совещательные органы, поскольку их решения нуждаются в согла-
сии монарха. В Катаре парламент называется Консультативным
Собранием и действует по мусульманской традиции аш-шура (со-
вещание правителя с наиболее уважаемыми лицами). В ОАЭ чле-
ны парламента (Национального Собрания) назначаются семью
эмирами (Советом эмиров), а парламент действует в качестве со-
вещательного учреждения даже не при Совете эмиров, а при пра-
вительстве, гоже назначаемом эмирами В Саудовской Аравии
вместо парламента в 1992 г. создан Совещательный Совет, назна-
чаемый королем
В ряде стран абсолютные монархи яаляются лицами, возглав-
ляющими духовные конфессии, что, естественно, только усиливает
и подчеркивает их аласть. При этом особое значение в системе
управления имеют семейный совет и мусульманская религия Се-
мейный совет — это неформальное, но весьма важное учреждение
Он состоит из членов правящей семьи, близких родственников ко-
роля и некоторых высших улемов, особо почитаемых знатоков Ко-
рана В Саудовской Аравии семейный совет низложил короля (в
7 Формы правления и политические режимы в зарубежных странах
139
том числе за отсутствие должного благочестия) и назначил на его
место нового из той же семьи.
В дуа топической цонархии есть две сильные аласти наследст-
венного монарха и избранного народом парламента. Функции мо-
нарха сводятся к полномочиям в сфере исполнительной аласти,
парламент принимает законы по всем вопросам, которые ему опре-
делены. Монарх наделен правом подписывать законы, но если он
воспользуется правом вето, закон не вступит в действие. Прави-
тельство (совет министров) назначается монархом и ответственно
только перед ним, но не перед парламентом. Фактически в такой
монархии в результате алияния традиций, роли личности монарха,
а также других, в том числе религиозных, факторов аласть короля
даже больше, чем это установлено конституцией. Некоторые монар-
хии, которые по конституции ближе к парламентарным (Иордания,
Марокко, Непал), валяются в действительности дуалистическими
Монархи этих стран неоднократно распускали парламенты и пра-
вили без них годами, а то и десятилетиями, да и предусмотренная в
конституциях ответственность правительства перед парламентом
зачастую фиктивна, по традиции правительство полностью подчи-
нено королю
На наш взгляд, дуалистическая монархия — промежуточная
форма между абсолютной и конституционной монархией Это такое
состояние, когва монарх уже не может единолично упраалять стра-
ной, а парламент — отстранить его от аласти Дуалистическая мо-
нархия — неустойчивая форма, потому что каждая из них стремит-
ся ззхвгтить всю полноту аласти. С теми или иными оговорками в
современном мире к дуалистической монархии можно отнести
Иорданию, Марокко, Непал. При дуализме решающая сила, ре-
шающая аяасть все же принадлежит монарху, хотя он вынужден
считаться с парламентом.
Самой распространенной в современном мире яаляется парла-
ментарная (конституционная) монархпо. В ней действует конститу-
ция, принятая демократическим путем, законодательной аластью
обладает избираемый парламент (по крайней мерс его нижняя па-
лата) Монарх юридически остается главой государства, но участия
в управлении страной фактически не принимает Конституция
Японии 1946 г. (вступила в силу в 1947 г.) прямо запрещает ему
это, в других странах (например, в Великобритании) он лишен ала-
стных полномочий на основе конвенциональных норм, сложивших-
ся в порядке обычая в ходе государственной практики
140
Общая часть
Главный признак конституционной монархии — это ответст-
венность правительства перед парламентом, а не перед монархом.
Правда, по конституции оно обычно назначается монархом, но та-
кое назначение, как правило, — формальный акт Правительство
формируется лидером партии большинства в парламенте, которого
король назначает премьер-министром. Назначить другого премьер-
министра он не может, так как другой состав кабинета не получит
вотума доверии (утверждения) в парламенте при представлении пар-
ламенту правительственной программы Лишь в тех случаях, когда в
парламенте нет большинства какой-либо партии и политические
партии не договорились о создании коалиционного правительства,
монарх может играть более самостоятепьную роль в подборе канди-
датуры премьер-министра (так иногда бывает в Бельгии, Дании,
Нидерландах)
В парламентарной монархии глава государства либо не имеет
права вето по отношению к принятым парламентом законам и
должен подписывать их, даже если у него имеются личные возра-
жения (Япония), либо не применяет его (более 300 лет монарх не
применял вето в Великобритании, в результате чего сложилась кон-
венциональная норма неприменения вето). Здесь классической яв-
ляется формула «царствует, но не правит», характеризующая реаль-
ное положение монарха.
Особая форма парламентарной монархии существует в некоторых
государствах — членах британского Содружества (Австралия, Канала,
Новая Зеландия, Папуа — Новая Гвинея, Ямайка и др). Считается,
что их главой является британский монарх, который представлен в
этих странах назначаемым им генерал-губернатором. На деле же
кандидатуру генерал-губернатора называет местное правительство, а
иногда его избирает местный парламент- В республиках, входящих
в Содружество (например, Индия, Пакистан), генерал-губернатора
нет, избирается Президент — глава государства
В некоторьк странах сохранено формальное право монарха изда-
вать законодательные акты Но в парламентской монархии акты, ис-
ходящие от монарха, приобретают юридическую силу только после
процедуры контрассигнации — министерской подписи, которую ста-
вит рядом с подписью монарха премьер-министр или министр Ак-
ты, якобы исходящие от монарха, на самом деле исходят от прави-
тельства и просто приобретают особый ореол после подписания
монархом.
Указами монарха распускается парламент. Фактически, конеч-
но, решение принимает премьер-министр, но оформляется это ука-
7 Формы правления и политические режимы в зарубежных странах
141
зом короля Монархи в конституционной монархии принимают
послов, их верительные и отзывные грамоты, награждают граждан
орденами и медалями, присваивают почетные титулы и звания. Они
являются символом нации, олицетворяют государство: совершают
официальные визиты в случаях торжеств и печальньтх событий.
Главной характерной чертой парламентарной монархии являет-
ся ответственность правительства перед парламентом за свои дейст-
вия. Это означает возможность парламента формировать правитель-
ство и уволить его в отставку в необходимых случаях (реальный во-
тум недоверия)
§ 2. Республика
Респубюко (лат. res pu№cvm — общее дело) — форма правления,
при которой все органы высшей власти избираются либо посредством
прямых выборов населением, либо путем многоступенчатых выборов
Главой государства является президент, избираемый на определенный
срок из числа граждан, обладающих необходимыми «квалификация-
ми» (определенный возраст, рождение в данной стране от граждан
этого государства, о&лвдание полными гражданскими и политически-
ми правами и др). Республиканская форма правления, как и монар-
хическая, очень древняя. Она была известна и в рабовладельческом
государстве (Древняя Греция, Древний Рим), и в феодальном (Вене-
ция), но наиболее характерна дяя новой и новейшей истории
Принято делить современные республики на президентские и
парламентарньге, но иногда называют и третью, смешанную, форму.
Президентская республика. Президент, как правило, избирается
независимо от парламента (например, в Мексике прямым голосо-
ванием избирателей, в США — косвеннь[м), хотя есть и исключе-
ния (в Суринаме Президент некоторое время избирался двумя тре-
тями голосов Парламента, в Египте кандидатуру Президента на го-
лосование избирателей может предложить только Парламент)
Президент назначает министров, как, например, в США или
Бразилии, в некоторых президентских республиках — также пре-
мьер-министра. В этом случае есть правительство во главе с пре-
мьером, но фактическим руководителем правительства остается
президент. Кроме того, ни премьер, ни министры политической
ответственности перед парламентом не несут и не могут быть уво-
лены им в отставку Это означает, что кабинет (или правительство)
формируется партией (крайне редко — блоком партий), победив-
142
Общая часть
шей на президентских, а ие на парламентских выборах, и президент
— лидер правящей партии. Президент свободен в подборе членов
правительства и делает это по своему усмотрению (в Нигерии,
США и некоторых других странах необходимо, однако, при назна-
чении министров согласие верхней палаты парламента — Сената)
Иногда конституция прямо устанавливает, что президент яаляется
главой правительства (ст. 117 Конституции Республики Мозамбик
1990 г.). Если есть должность премьер-министра (иногда она преду-
смотрена конституциями, но может и не упоминаться ими, и во
многих странах Азии и Африки она то вводилась, то упразднялась),
то это так называемый административный премьер. Политику пра-
вительства определяет президент, под руководством которого про-
ходят его заседания, где решаются наиболее важные вопросы (ме-
нее важные вопросы решаются под председательством администра-
тивного премьера).
Самая ларактерная черта президентской республики — жесткое
разделение аласти" президент не вправе досрочно распустить парла-
мент (на практике в развивающихся странах это бывает; например, в
1993 г президент Перу приостановил действие Конституции и распус-
тил Парламент, назначив, правда, новые выборы), но и парламент не
может смещать министров путем вотума недоверия. В тех редких слу-
чаях, когда такая возможность может быть использована, всегда пре-
дусмотрено, что это не относится к фактическому главе правительства
— президенту Ответственность правительства (мииястров) перед пре-
зидентом — главный принцип президентской республики. Однако пар-
ламент в такой республике имеет определенные полномочия (нередко
весьма значительные) по контролю над управлением, но все-таки он не
вправе уволить в отставку не угодных ему министров.
В президентской республике вполне возможна такая ситуация
(ее называют разделенным правлением), когда правительство сфор-
мировано одной партией, а в парламенте большинство мест при-
надлежит оппозиционной партии (партиям) Это неоднократно
происходило в Венесуэле, Коста-Рике, США Но в Мексике, на-
пример, такая возможность до сих пор была исключена, поскольку
Институционно-революционная партия намного превосходит по
своему влиянию другие партии и всегда побеждала и на президент-
ских, и на парламентских выборах. Термин «разделенное правле-
ние» иногда используется и в другом значении, в условиях иной
формы правления — парламентарной республики иди парламентар-
ной монархии в состав правительства парламентского большинства
включаются несколько министров от оппозиции. Обычно это дела-
7 Формы правления и политические режимы в зарубежных странах
143
ется в обстановке общенационального кризиса, войны, чтобы обес-
печить единство действий различных политических сил в критиче-
ских ситуациях
Прямые выборы президента существуют в таких республиках,
как Мексика, Египет, Колумбия, Венесуэла и др. Косвенные прези-
дентские выборы в США фактически яаляются прямыми выбора-
ми, только разделенными на два этапа.
Президент в президентской республике помимо того, что назна-
чает членов правительства, в ряде случаев яаляется прямым и непо-
средственным главой этого правительства Так, в США Правительст-
во возглавляет Президент, а в Египте, Эстонии и других странах
должность премьер-министра не предусмотрена.
В некоторьгк странах действия парламента, направленные против
правительства, если с ними не согласен президент, могут быть оспо-
рены, и президент может вынести спорный вопрос на всенародный
референдум Такое положение существует в Египте.
Суперпрезидентская респубгака Такое название применяется,
когда аласть президента еще белее велика и значительна, чем в пре-
зидентской республике Вследствие особой роли главы государства
отдельные страны Латинской Америки давно получили название
суперпрезидентских республик В последние десятилетия в Азии и
Африке появились такие республики, где аласть президентов была
еще более усилена, по сути это почти бесконтрольная аласть главы
государства Президенты яалялнсь руководителями единственной
легальной, а то и единственной партии, провозглашенной консти-
туцией в тех или иных формулировках руковоалшей силой общест-
ва и государства. Они были главными идеологами страны, создате-
лями официально провозглашенной обязательной идеологии (Гана
при Президенте Кваме Нкруме, Гвинея при Президенте Секу Туре,
бывший Заир при Президенте Мобуту Сесе Секо и тд.). Наконец,
многие из таких лидеров в разных странах (бывший Заир. Тунис,
Уганда, Экваториалвная Гвинея и др.) провозглашены пожизнен-
ными президентами Кроме того, иногда су пер президентские рес-
публики являются просто диктатурами, в которьге установлен тота-
литарный режим
В настоящее время в связи с процессами глобальной демократиза-
ции в мире таких форм президентской республики почти не осталось,
но нельзя исключить возможность появления их в будущем.
Характерными чертами обладала президентская республика в не-
которых бывших странах социалистической ориентации В отдельных
государствах (Ангола, Бенин, Конго, Мозамбик) практиковалось из-
144
Общая часть
брание президента республики высшим органом (съездом или цен-
тральным комитетом) единственной в стране правя шей партии
Председатель этой партии, избранный ее съездом, автоматически
становился президентом республики в соответствии с партийным
постом Он получал лишь инвеституру (утверждение, вручение ала-
сти) в парламенте, который не мог ни отказать в признании его пре-
зидентом, ни избрать президентом другое липо Такой президент
опирался не только на государственный, но и на реально властво-
вавший партийный аппарат.
Пар юмытарная ршпбюка очень близка по своей сущности к
парламентарной монархии, с той лишь разницей, что монархию
возглааляет наследственный монарх, а парламентарную республику —
избираемый президент. Влвсть президента в парламентарной рес-
публике по сравнению с президентской очень незначительна Он
наделен рядом формальных полномочий, но фактическая власть
осуществляется премьер-министром Президент назначает премьер-
министра, министров правительства, но только тех, кто пользуется
доверием парламента, опирается на парламентское большинство.
Как правило, это лидеры партии (партий), победившей на выборах
Президент связан и законами, и традициями. Формально возглав-
ляя государство, фактически он выполняет любую волю правитель-
ства и парламента
В парламентарной республике помимо законов, издающихся
парламентом, и актов правительства могут издаваться и акты главы
государства — президента, но в большинстве случаев они должны
проходить процедуру контрассигнации" без подписи премьер-
министра или министра они недействительны.
В парламентарной республике у правительства может быть так
называемая солидарная ответственность, т.е. недоверие одному чле-
ну правительства может вызвать отставку всего правительства.
Обычно это касается выражения недоверия кому-либо из ключевых
министров (обороны, финансов, внутренних дел), чья отставка але-
чет отставку правительства, а это может привести к роспуску пар-
ламента.
Парламентарная республика, как и президентская, тоже испы-
тывает в наше время дааление, напрааленное на «рациона-
лизацию» парламентаризма. Но суть этого дааления состоит в том,
чтобы ограничить возможность использования вотума недоверия,
создать стабильное правительство, исключить министерскую чехар-
ду (в Италии, например, за послевоенные полвека сменилось более
50 Советов Министров) С этой целью применяются разные прие-
7 Формы правления и политические режимы в зарубежных странах
145
мы, относящиеся к партийным комбинациям членов парламента.
Кроме того, существуют и конституционные способы для создания
более стабильного правительства в парламентарной республике.
Одним из наиболее действенных является конструктивный вотум
недоверия, предусмотренный Основным Законом ФРГ.
Ответственность перед нижней палатой парламента несет не все
федеральное правительство, а только его гтава (Федеральный канц-
лер) Отдельным министрам недоверие не может быть выражено,
они назначаются и смещаются Федеральным канцлером. Бундестаг
имеет право выразить вотум недоверия Федеральному канцлеру
только при условии, что проект резолюция, внесенный в Бундестаг,
будет содержать два пункта 1} предложение о недоверии дейст-
вующему Федеральному канцлеру и 2) предложение об избрании
нового Федерального канцлера. Провести такую резолюцию в пар-
ламенте очень трудно и на практике замена одного канцлера дру-
гим имела место только в 1982 г. Вместе с тем Федеральный канц-
лер может и по своей инициативе поставить вопрос о доверии
Предложение считается принятым, если за него голосует абсолют-
ное большинство депутатов. Отклонение предложения о доверии не
обязывает Федерального канцлера уйти в отставку Он может обра-
титься к Президенту с просьбой о роспуске в течение 21 дня Бун-
дестага. Право роспуска погашается, если Бундестаг в этот проме-
жуток времени изберет абсолютным большинством голосов нового
Федерального канцлера. В этом случае прежний Федеральный
канцлер обязан уйти в отставку. В случае отставки Федерального
канцлера покидают свои посты и все члены Правительства
Внедрение «рационализированного парламентаризма» во Франции
привело к преобразованию существовавшей по Конституции 1946 г.
парламентарной республики в республику полуларламентарную.
В сгкггбстстбни с Конституцией 1958 г., разработанной под руко-
водством Президента Франции Ш де Голля, аласть Президента была
усилена таким образом, что он стал центральной фигурой всего госу-
дарственного аппарата Прежде всего были ограничены законода-
тельные полномочия Л ар заме ига: он нс имеет права принимать за-
коны по всем вопросам общественной и государственной жизни, в
Конституции перечислялись отведенные ему аля разрешения про-
блемы. Все остальные вопросы решаются на основе применения рег-
ламентарной аласти Президентом, Правительством, министрами, по
сути исполнительная власть издает акты, имеющие силу закона. Пре-
зидент рассматривается как арбитр в государстве: на него возлагается
конституционная обязанность обеспечивать своим арбитражем
146
Общая часть
функционирование государственных институтов; он выносит на ре-
ферендум любой вопрос, минуя Парламент, и обнародует решение
референдума в качестве закона; председятепьствует на официальных
заседаниях Правительства (хотя есть должность Премьер-министра}.
Вместе с тем элементы парламентарной республики сохраняются, и
назначенное Президентом Правительство предстааляется нижней па-
лате парламента, излагает свою программу и по традиции просит о
доверии. Парламент может также принять резолюцию порицания
Правительству. что может подлечь его уход в отставку, но принятие
такой резолюции затруднено она вносится не менее одной десятой
частью состава нижней палаты и принимается абсолютным боль-
шинством голосов списочного состава Парламента. Резолюция пори-
цания со временя принятия Конституции принята всего один раз —
в 1982 г
Развитие Франции (особенно в связи с «разделенным правле-
нием») свидетельствует о том, что Парламент усиливает свои пол-
номочия, а ахияние Президента ослаблвется. Определенную роль в
этом сыграли и некоторые решения Конституционного Совета, ко-
торые привели, в частности, к тому, что установленное Конститу-
цией ограничение сферы законодательства парламента практически
ие соблюдается, а традиция голосования по вопросу о вотуме дове-
рия (недоверия) новому Правительству остается прочной.
Смишитую респубшку часто называют либо пол у президентской,
либо полу парламентской, но эта республика так или иначе сочетает
в себе черты как одной, так и другой От президентской республики
в данной форме присутствует такая характерная черта, как избрание
президента непосредственно народом, т е. президент получает ман-
дат от народа и обладает большой аластью От парламентской рес-
публики — то, что глава исполнительной власти имеет возможность
распускать парламент, а правительство зависит от парламента, по-
скольку последний обладает правом на вотум недоверия. Формаль-
но президент при смешанной форме может назначать любое прави-
тельство, но, поскольку парламент обладает правом вотума недове-
рия, президент сообразует свою волю с расстановкой сил в парла-
менте и назначает главой правительства лицо, пользующееся дове-
рием парламента, т.е. представителя самой большой фракции либо
партийной коалиции Это может привести к тому, что президент
представляет одну часть политического спектра, одну партию, а
правительство, которое должно быть при нем, состоит из лиц, раз-
деляющих иные политические взглвды. В результате может возник-
нуть конфликт. Такая ситуация была в самой известной смешанной
республике — современной Франции, когда Президентом был со-
7 Формы правления и политические режимы в зарубежных странах 147
циилист Ф. Миттеран, а Премьер-министром — представитель пра-
вой партии ОПР Ж Ширак
К республикам со смешанными формами правления относят
большинство посткоммунистических стран Польшу. Словению,
Югославию, Словакию, а также Финляндию и Португалию. Неко-
торые страны СНГ также яаляются государствами со смешанной
формой правления Так, согласно Конституции Республики Бело-
руссии 1996 г. Правительство подотчетно Президенту и ответствен-
но перед Парламентом (ст. 106). Ответственность всего состава пра-
вительства в связи с выражением вотума недоверия возможна, но
крайне затруднена (например, необходимо двукратное отклонение
программы Правительства в Белоруссии) В других случаях дву-
кратного вотума недоверия не требуется, и президент сам решает,
уволить правительство в отставку или распустить парламент
В научной литературе встречвется термин, который обозначает
особую разновидность республики, — тешдомякческую. Теократиче-
ская республика — это республика, где главным липом яаляется
духовный глава государства, т.е. лицо, возглавляющее господ-
ствующую религиозную конфессию
По Конституции Исламской Республики Иран 1979 г. преду-
смотрен пост избираемого Президента, а кроме того, руководителя
государства, которым яаляется высшее духовное лицо (имам или фа-
ких) Высшее духовное лицо, руководитель Ирана, избирается или
назначается Советом экспертов, который создан в 1982 г. из предста-
вителей высшего духовенства, в его состав входят 93 священнослужи-
теля. Если наступит смерть или произойдет отставка этого высшего
должностного липа, обязанности руководителя государства будет вы-
полнять коллегиальный орган, состоящий из нескольких десятков
человек, до избрания высшего руководителя — имама страны
Гибридные формы прав гения занимают особое место, так как не
относятся ни к одной из существующих республик и ни к одной из
существующих монархий Так называют полу президентские, по.ту-
парламеитарные (президентские республики с элементами парла-
ментаризма) монархии с выборным главой государства — президен-
том или верховным правителем
Монарх — глава государства - получает и передает свой пост
по наследству и пожизненно В Малайзии его выбирают сроком на
пять лет. Он избирается не гражданами и не парламентом, а Сове-
том правителей штатов, в состав которого входят не все главы шта-
тов, а лишь султаны 9 из 13 штатов. Главы четырех штатов не яв-
ляются наследственными султанами и потому участия в выборах
148
Общая часть
главы государства не принимают Обычно на пост монарха — главы
государства — избираются султаны штатов по очереди, аля чего в
Совете правителей ведется особый список Таким образом, Малай-
зия представляет собой своеобразную форму правления — выбор-
ную монархию.
Элементы вьгборности существуют и в ОАЭ. Эмиры семи объе-
динившихся эмиратов выбирают на пять лет Председателя Совета
эмиров, которого нередко называют президентом Председатель
Совета эмиров выполняет многие функции главы государства, осо-
бенно церемониальные По своим полномочиям он ближе к прези-
денту, чем к монарху абсолютной монархии, каковой яаляются
ОАЭ с их коллективным монархом — Советом эмиров Б отличие
от Малайзии, в ОАЭ Председателем Совета эмиров постоянно вы-
бирают монарха крупнейшего эмирата Абу-Даби, который занимает
86% территории государства. Очередности занятия поста главы го-
сударства в этой стране нет
Своеобразной гибридной формой правления является Швейцар-
ская Конфедерация. Правительство Швейцарии — Федеральный
Совет — назначается парламентом (Федеральным Собранием) и
подотчетно ему Правительство состоит из семи министров, каждый
из которых в течение одного года выполняет функции Президента,
т.е. Президентом может быть должностное лицо — министр — один
раз в жизни и только один год. В литературе нет единства по пово-
ду того, к какой форме республики можно отнести Швейцарию.
К гибридным формам иногда относят такие государства, как
Турцию, Шри-Ланка. Перу, поскольку при анализе конституцион-
ного строя этих стран трудно провести грань между парламентар-
ной и президентской республикой
В качестве своеобразной формы республики называют прези-
дентасо-мылшпарную рес губтку. Она образуется после военных пе-
реворотов, когда дилеры армии создают военно-революционный,
во ей но-административный совет и делают своего лидера президен-
том, закрепляя потом его назначение в своих законах и конститу-
циях.
К числу других экзотических форм можно отнести республики с
пожизненной должностью президента Такая республика существует
в Республике Малави (Африка) Иногда пожизненное президентст-
во сопровождается передачей власти по наследству Подобный слу-
чай произошел в Республике Гаити, когда после смерти пожизнен-
ного Президента Дювалье его сын, Жан-Клод, стал новым прези-
дентом как бы по праву наследования.
7 Формы правления и политические режимы в зарубежных странах
149
Кроме элементов республиканизма (выборность главы государ-
ства) в монархической форме правления существуют и монархиче-
ские элементы в республике
§ 3. Политический режим и государственный
режим; соотношение понятий
Появившийся в начале 40-х гг в отечественной литературе и
прочно вошедший в научный оборот в 60-е гг. прошлого столетия
термин «политический режим» традиционно рассматривался в каче-
стве элемента формы государства1 Данную категорию всесторонне
исследовали политологи, органически увязывая ее с характером по-
литической системы и осуществлением государственной аласти.
Отсюда и сложилось понимание политического режима как сово-
купности методов, приемов, форм осуществления государственной
аласти. Однако такой подход ориентировал исследователей на вы-
явление разновидностей, оттенков, временных рамок и других па-
раметров политического режима
Введение в научный оборот термина «политический реждм» поро-
дило множество толкования его ртзноншностей, что, на наш взгляд,
свидетельствует о недостагсчно четком понимания ванного явления
Назылают такие режимы, как авторитарный, демократический, тсггали-
тариый. либеральный, консервативный, автократический, реформист-
ский, прогрессивный, реакционный, теократический, светский, тради-
ционный, мобилизационный, президентский, парламентский, автоном-
ный, террористический, репрессивный, радикальный, умеренный,
контрреформнстскнй. тиранический, диктаторский, конституционный и
тл. Ряд исспсдовагстсй предлагают свою классификацию. Например,
американский политолог Р. Даль выделяет англо-американский, конти-
нентально европейский, либерально-демократический, коммунистиче-
ский, фашистский, многопзртийньтй, двухпартийный, однопартийный,
паюралистический, полиархический режимы, Г Алмоид (США) назы-
вает, в частности, доинлустриалычый и частично индустриальный режи-
мы; Ч Ф Эндре ш (США) говорит о политических системах, явно под-
разумевая политический режим, и выделяет среди них мобилизацион-
ные, бюрократические, согласительные, народные (ппеменные). Амсри-
1 Представляется, что отнесение политического режима к категории элемента
формы государства сужает его функциональную направленность и значимость,
поскольку политический режим по своей политической и пршовои природе ока-
зывает решающее влияние на остальные составляющие формы государства
150
Общая часть
канский социолог Э. Шилз, представитель структурного функционализ-
ма, предлагает выделить особые политические режимы, называемые им
«демократией под опекой» и «модернизирующейся олигархией». Амери-
канский ссцпопог и философ итальянского происхождения Д. Сартори
выделяет однопартийный «прагматический» режим Англо-ам риканский
теоретик в области государственного управления [. Файнер вводит поня-
тия •военных» режимов, режимов «показной демократии» («демократии
с фасада») и «квазццемокрттии» и тл. Различные мнения существуют по
поводу современного политического режима в России Формально про-
возглашенная демократия в период пребывания у власти Б Ельцина по
сути явилась анархией с сильной охлократической, с одной стороны, и
олигархической, с другой стороны, составляющей Политический ре-
жим. установившийся с начала нового тысячелетия при В. Путине, от-
дельные исследователи характеризуют как «бюрократический», «хариз-
матический-. «авторитарный», «авторитарно-бюрократический», ««риз
магическо-бюрократический» Представляется, что становлению молодой
российской демократии объективно присущи все перечисленные тенден-
ции, что вовсе не означает отхода от конституционно узаконенной тен-
денции стгноьления демократического политического режима.
Он не отражал юридической природы политического режима, в
силу чего даннал категория оказалась недостаточно разработанной в
юридической науке Поэтому в конституциях государств не закреп-
ляется политический режим как понятие, термин, и уж тем более
как политическая сущность Тем не менее, все законодательство
той или иной страны направлено на закрепление господствующего
политического режима, особенно это касается демократических
принципов.
Отсутствие четкой классификации, путаница в дефинициях
привели к тому, что в понятие политического режима каждый ис-
следователь вкладывал то содержание, которое было созвучно его
видению данного явления Идеологическая борьба, наложившая
отпечаток на развитие политической и правовой науки, мешала
адекватной оценке политического режима.
Режим (франц, regime, от лат. regimen — управление) означает:
во-первых, государственный строй, метод правления, во-вторых,
установленный порядок жизни (работы, питания, отдыха, сна);
в-третьих, совокупность правил, мероприятий, норм для достиже-
ния какой-либо цели (например, режим экономии). в-
четвертых, условия работы, деятельности, существования чего-либо
(например, рабочий режим машины). Исходя из этого, можно за-
ключить. что политический режим — это, прежие всего, порядок, со-
вокупность правил и ворм, обеспечивающих жизнедеятельность соци-
7 Формы правления и политические режимы в зарубежных странах
151
ального организма. Такое видение политического режима позволяет
по-новому взглянуть на само это понятие Определенный порядок
предполагает следование определенным нормам Другое дело: каков
этот порядок, кому он нужен, возможен (или необходим) другой
порядок4 Если речь идет о порядке (ряде), определенном порядке
взаимоотношений, то опять напрашивается вопрос* между кем и
кем4 Между самой властью, между власть имущими и гражданами
(подданными), между политическими организациями и властью,
между политическими организациями и гражданами (подданными)9
Таким образом, политический режим — это режим, от которого
зависят интересы многих («поли» — много, «тикос» — интерес).
Отсюда следует, что политический режим имеет четко выраженную
юридическую природу, которая выражается в нормативном упорядо-
чении его определяющего воздействия на все стороны жизни обще-
ства и государства, включая юридический быт
По мнению одних ученых, в силу синтетического характера по-
литический режим может рассматриваться в качестве синонима
формы государства* 1 По мнению других, политический режим во-
обще должен быть исключен из состава формы государства, по-
скольку функционирование государства характеризует не политиче-
ский, а государственный режим2.
По справедливому утверждению В.Е. Чиркина, включение кате-
гории политического режима в нвучную категорию формы государ-
ства значительно продвинуло наше представление о государстве,
вывело государствоведческую науку за рамки анализа организаци-
онных сторон формы государства, акцентируя внимание на методах
деятельности полити>|еских институтов, на осуществлении основ-
ных прав человека, на состоянии демократии и на «политическом
климате» в стране3.
Действительно, осуществление политической и, в первую оче-
редь, государственной аласти в обществе, обеспечение прав и свобод
человека, равно как их ограничение или подавление в недемократи-
ческих государствах, происходит на основании законодательных ак-
1 Общая теория права и государства. Учебник / Под ред. В.В Лазарева 3-е вал.,
псрсраб. и воп И * Юристъ. 2000 С 365.
1 Теория права и государства Учебник / Под ред. В.В Лазарева М., 2002. С. 365;
В.Н Хроганкж употребляет понятие «государственный режим» См: Хропа-
нюк В.Н Теория государства и права. М , 1996. С 124, Т В. Кашанина — «полити-
ческий режим» См * Ломшвивс Т В., Кшианин А В. Основы российского права
Учебник дли вузов М , 2000. С 24
1 Чиркин В.Е Основы сравнительного госуларствовсгкния М . 1997 С. 161.
152
Общая часть
тов и иных правовых норм В то же время следует подчеркнуть, что
идеологи и лидеры государств, в которых существуют жесткие анти-
демократические политические режимы, зачастую создают им юри-
дическое прикрытие посредством принятия или использования де-
мократических конституций и других правовых актов1 Кроме того,
присутствие фсрмвльных признаков демократии (нвличие представи-
тельных (законодательных) органов власти, коллегиальность в при-
нятии решений, императивный мандат и тщ ) зачастую служат фаса-
дом, за которым скрывается истинное лицо политического режима.
Некоторые иоспедовагепи предлагают рассматривать политический
режим в широком и узком смыслах. Так, Е.И. Темнов, один из авторов
учебника «Общая теория права и государства», считает, что «для харак-
теристики фермы государства имеет важное значение политический
режим как в узком смысле слова (совокупность приемов и способов
государственного руководства), так и в широком своем понимании
(уровень гарантированности прав и политических свобод личности, сте-
пень соответствия официальных конституционных и правовых форм
политическим реалиям, характер отношения шистных структур к пра-
вовым основам государственной и общественной жизни)*2 Очевидно,
что в данном случае имеет место отождествление понятий политическо-
го и государственного режимов. Это подтверждается и классификацией
политических режимов, которую автор проводит в соответствии с фор-
мационным подходом. Он относит к периоду рабовладения деспотиче-
ские, теокрагптчески-монархические, аристократические, олигархиче-
ские режимы, режим рабовладельческой демократии. Для периода
феодализма характерны абсолютистский режим, режим своеобраз-
ной «феодальной демократии», клерикально-феодальный, милита-
ристско-полицейский или режим «просвещенного абсолютизма»
При капитализме выделяются режимы, либеральный, буржуазно-
демократический (конституционный), бонапартистский, военно-
полицейский, фашистский, «фашизоподобный» (корпоративный, ра-
систско-националистический), диктаторски-монополистический и
марионеточный, клерикально-фундаменталистский (в некоторых ис-
ламских государствах). Социализму соответствуют режим рабоче-кре-
1 Нацистский режим в Германии использовал в качестве такою прикрытия Вей-
марскую конституцию, одну из самых демакргпыеских конституций за всю исто-
рию конституционализма В условиях франкистской диктатуры в Испании и ста-
линской в Советском Союзе были приняты достаточно демократические по сво-
ему содержанию конституции, которые, однако, ни в коей мере не могли повли-
ять на способы осуществления государственной власти в лих гостатрствах
1 Теория права и государства: Учебник / Пол ред В В Лазарева М . 2002 С 366.
7 Формы правления и политические режимы в зарубежных странах
153
стъянской диктатуры, общенародный и народно-демократический
политические режимы Затем все это сводится к двум разновидно-
стям — демократическим и антидемократическим режимам1. Ко-
нечно, в данной классификации много недостатков, недостаточно
корректных положений, но она достаточно прочно утвердилась в
юридической литературе1 2 Исходя из вышесказанного, политический
режим можно определить как совокупность норм, методов, способов
взаимодействия власти и общества, проявляющихся в реализации пра-
ва н закона, характеризующих качественное состояние государства и
общества на определенном этаве его развития.
В юридическом литературе широко употребляется также поня-
тие государственного режима. Часто понятия политический режим и
государственный режим употребляются как синонимы, что, на наш
взгляд, весьма спорно и требует существенных уточнений3. Многие
авторы политический и государственный режимы вообще не раз-
граничивают, считая их синонимами, либо вводят понятие полити-
ко-правового режима При этом подчеркивается, что данные режи-
мы выражают характер отношения властных структур к правовым
основам государственной и общественной жизни В качестве поли-
тико-правовых режимов выделяются демократический и антидемо-
кратический Последний подразделяется на авторитаризм (власть
главным образом в руках одного лица), элитаризм (господство раз-
ного рода элит: политической, технической или иной), тоталита-
ризм, охлократизм, расизм, фашизм Кроме того, выделяются граж-
данские и военные режимы4 5.
Как утверждают лингвисты, не существует абсолютно точно
совпадающих по смыслу синонимов. И этого правила как одной из
аксиом современной юридической техники придерживается совре-
менный законодатель3 Тем более недопустимо смешивание поня-
1 Там же С 367
1 Юридический энциклопедически!! словарь. М „ 1984 С. 319.
3 Например, б книге «Проблемы теории госуд рства и граю* политический и
государственный режим фактически отождествляются «Под государственным
режимом понича'тся совокупность используемых стоящими у власти группами,
классами или слоями общества методов и способов осуществления государствен-
ной власти»* Проблемы теории государства и права: Учебное ткксбие / Под ред.
М Н Марченко М Юристъ, 2001 С. 2|2 Совершенно очевидно, что сданном
случае речь каст о политическом режиме Той же позиции придерживаются авто-
ры и ряда других учебников и учебных пособий
4 Теория государства и права Учебник лля вузов / Пол pea М М Рассоповэ
2-е изд , перераб. и лоп. М.т 2004 С. ЮО 103
5 AkjwcjftUHii Т В Юридическая техника Учебник М 2007 С 225.
154
Общая часть
тий политического и государственного режима, поскольку различие
в данном случае очевидно* 1. Поскольку политический режим неот-
делим от государства, составляет сердцевину его сущности, ряд ис-
следователей употребляют понятие государстве и но-политического
режима Нам представляется, что разграничение понятий политиче-
ского и государственного режима имеет большое значение как для
правовой науки в плане исторически обусловленного уровня обес-
печения прав и свобод человека.
В.С. Нерсесянц, вводя категорию государственно-правового ре-
жима, предлагает различать его фермы» исходя из уровня и степени
их правовой развитости, характера и качества соответствующего пра-
вового порядка, правовых приемов и процедур осуществления госу-
дарственной (политической, публичной) власти2 В соответствии с
этим правовым критерием он делит государственно-правовые режимы
на две группы* либеральные и авторитарные, между которыми как
крайне противоположными полюсами располагаются разного рода
промежуточные режимы С либерально-демократическим режимом он
связывает «все ценные с точки зрения гражданского общества и пра-
вового государства аспекты демократии и, прежде всего, идею суве-
ренитета народа в ее правовом (и государственно-правовом) понима-
нии и применении». Что касается авторитарного режима, то он, по
мнению В.С. Нерсесянца, «складыидется везде там, где нег достаточ-
но развитого гражданского общества и правового государства с при-
сущими им формами, принципами, нормами, процедурами и меха-
низмами утверждения господства прчвт и правовой законности, га-
рантий защиты и осуществления прав и свобод человека и гражда-
нина, пресечения и обуздания произвола государственной аласти,
постоянного и эффективного контроля за деятельностью государст-
венных органов и должностных лиц»3. При всей бесспорности подоб-
ного утверждения с точки зрения существа авторитарного режима
нельзя не отметить ограниченность данной опенки с точки зрения
оценки его исторического предназначения. Авторитарный режим на
протяжении столетий не только ограничивал свободу личности, но и
создавал реальные механизмы ее правовой защиты. Это находило от-
1 В качестве доказательства может служит ь пример таких стран, как США, Ита-
лия и Великобритания, где при идентичном политическом режиме (развитая
демократия) существуют совершенно различные госуаарствснные режимы дуа-
лизм власти, парламентаризм и министериализм соответственно
1 Нерчсяяч В.С Общая теория права и государства. Учебник для юридических
вузов и факультетов М . 2000. С 254.
1 Там же
7 Формы правления и политические режимы в зарубежных странах
155
раженне и в социально-психологическом восприятии населения по-
добных режимов.
В А. Четвернин утверждает, что политический и государствен-
ный режим — понятия не идентичные, но строгого разграни>|ения
их не проводит, подчеркивая, что государственный режим объясня-
ет способы осуществления государственной власти, выражает меру
и характер участия субъектов государственного общения в форми-
ровании и осуществлении государственной власти1
В Е. Чиркин приводит различные классификации государствен-
ных режимов с характерной дая них неразграниченностью политиче-
ского и государственного режимов. Для марксистского государетво-
ведения было характерным признание режимов социалистической
демократии, буржуазной демократии, буржуазного (буржуазно-
помещичьего) авторитаризма, крайней формой которого признавался
фашизм При этом политический режим социализма и предшест-
вующей ему стадии диктатуры пролетариата признавался как высшее
достижение демократии С образованием «социалистического лагеря»
в научный оборот была введена категория режима народной демо-
кратии как своеобразной формы достижения социализма Примени-
тельно к странам так называемой социалистической ориентации вы-
делялись революционно-демократический режим в двух его вариан-
тах: национально-демократическом и народно-демократическом1 2
Политический режим государств, входящих в группу «нефтяных мо-
нархий», определялся как полуфеодально-теократический В ряде
стран среднего уровня развития капитализма, прочно стоящих на
принципах буржуазной модели развития, политический режим опре-
делялся как буржуазно-либеральный. Политический режим эконо-
мически отсталых стран буржуазной ориентации Тропической Афри-
ки и Океании получил название прзвобуржуазно-либерального в двух
его модификациях" конституционно-авторитарной и военной3.
1 Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов /Пол обш
ред. ВС. Нерсесянца М Издательская группа НОРМА — ИНФРА—М , 1999
С 612
2 Если исходить из понимания демократии как «власти народа, для народа и
посредством народа*, сформулированного сшс в XV] в. в предисловии к англий-
скому переводу Библии, а затем широко озвученного А Линкольном, то терми-
ны «народная демократия», «национальная демократия», «буржуазная демокра-
тии*. вваленные в научный оборот советским обществоведением, представляют-
ся некорректными
з Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоввдения. М.. 1997. С 168, Го-
сударство социалистической ориентации М . 1975. С. 84
156
Общая часть
В западной науке была предпринята иная, более детальная клас-
сификация, которая, однако, не учитывала социальную сторону ре-
жимов. Рассматривались демократические, авторитарные, тоталитар-
ные, однопартийные и многопартийные, военные, гражданские, пре-
зидснииальные и иные виды режимов. Их круг географически до 60-х гг
ограничивался Европой и Америкой. При атом не делалось разграни-
чение политического и государственного режимов1 В 60—70-х гг. в
западной литературе стали анализироваться революциейно-централи-
стские режимы, главным образом стран социалистическом ориен-
тации: прагматически-плюралистские, меркантилистские, секулярист-
ско-либеральные, священно-коллективистские, примирительные, мо-
билизационные и иные режимыI * 3 Как видим, здесь также не просле-
живается размежевания между политическим и государственным ре-
жимом.
Т В. Кашани на выделяет семь видов политического режима: дес-
потический, тиранический, тоталитарный, фашистский (расистский),
авторитарный, либеральный, демократический3 Пять из них отно-
сятся к основным, а два — тиранический и фашистский — рассмат-
риваются как дополнительные к деспотическому и тоталитарному
соответственно. Данный подход также не безупречен. Во-первых,
потому что деспотия и тирания представляют собой разновидность
государственного режима в рамках авторитаризма. Во-вторых, не
асякая тирания в истории ассоциируется с точным переводом с гре-
ческого смысла этого понятия Да и сами греки под тиранией пони-
мали не жестокую в современном смысле слова власть, а незаконно
приобретенную нередко с помощью демоса и даже в известном
смысле в его интересах. Например, тирании Писистрага, Клисфена
Сикионского и ряда других вошли в историю как период расцвета
ремесел, торгоали и культуры, тирания нанесла удар по аристократии
и способствовала возвышению демоса, прокладывая дорогу демокра-
тии. Что касается фашистского режима, то, строго говоря, в класси-
ческом варианте он существовал только в Италии, причем сущест-
венно отличался от нацистского режима гитлеровской Германии Оба
эти режима были тоталитарными.
Наиболее последовательно разграничение политического и
государственного режима по их сущности и назначению дается
I Чиркан В.Е Указ. соч. С 167—168.
1 Государство в странах капиталистической ориентации М . 1982 С. 126
3 Кашанина Т В.. Каманин А В. Основы российского права Учебник дав вузов.
2-е изд . изм и доп М НОРМА. 2000. С 24—31
7 Формы правления и политические режимы в зарубежных странах 157
С Ю. Кашкиным Под политическим режимом он понимает «сис-
тему приемов, методов, форм, способов осуществления политиче-
ской (включая государственную) власти в обществе»1. Он подчер-
кивает. что «именно анализ политического режима позволяет выне-
сти наиболее адекватное суждение о подлинных возможностях че-
ловека и его взаимоотношениях с власть предержащим и
«Политическим режимом обусловливаются присущие тому
или иному периоду жизни страны порядок политических отно-
шений, степень политической свободы, образ правления. Это
функциональная характеристика власти. Она не может не отра-
жаться на правовых формах государства и его отношений с об-
ществом и отдельным человеком, урегулированных, прежде все-
го, конституционным правом, однако нередко именно политиче-
ский режим выступает как причина фиктивности соответствую-
щих правоположений, содержание которых выхолащивается
практикой осуществления публичной власти или которые этой
практикой нарушаются»1 * 3.
Государственный режим как понятие значительно уже полити-
ческого режима и представляет собой реальный порядок функцио-
нирования и взаимодействия высших государственных органов4
Подчеркивается, что «нельзя анализировать конституционную мо-
дель отношений власти без учета фактической системы этих отно-
шений»5, т.е. политического режима
Различие политического и государственного режима следует
проводить, исходя из базовых положений. Для номтического режи-
ма таковыми являются уровень свободы личности и адресация реали-
зуемого интереса. Находясь в системе социальной необходимости,
личность в любом обществе обязана следовать определенным пра-
вилам повеления независимо от своего желания. Это нашло отра-
жение в принципе, впервые сформулированном Ш Монтескье и
положенном затем в основу понимания демократического режима:
«Свобода есть право делвть все, что дозволено законами»6. В госу-
1 Конституционное (государственное право) зарубежных стран. В 4-х т Т. 1.2
Часть Обшая- Учебник / Отв. рсд. Б.А. Страшун 3-е изд., обновл и вораб М
Бек. 2000. С 230.
1 Там же
1 Там же
* Там же С 342
5 Там же
6 Монтескье 1ВЛ О духе законов. М , |999
150
Общая часть
дарственно Организованном обществе таким ограничителем служит
право С помощью правового механизма устанавливаются пределы
дозволенного, что находит интегральное выражение в политическом
режиме, создающем ограничения в интересах личности, социальной
группы, асего народа
Для государственного режима базовым положением являются ор-
ганизация государственной власти, способы ее функционирования. В
отличие от политического режима, понятие государственного ре-
жима не несет идеологической, оценочной и нравствен но-правовой
нагрузки и может рассматриваться лишь с точки зрения способов
организации государственной власти под влиянием различных
внутренних и внешних причин, ментальности, культуры населения
и др Если государственный режим прямо вытекает из формы органи-
зации власти, то политический режим во многом определяет характер
самой власти и создает как правовой, так и внеправовой механизм
собственной зашить! В принципе политический режим может суще-
ствовать при отсутствии государственного режима. Например, во
время Гражданской войны в России на территории, временно кон-
тролируемой анархистами, имел место своеобразный политический
режим анархии, но при этом никакого государственного режима на
данной территории не существовало.
Связь государственных режимов с формой организации власти оп-
ределяет и их классификацию. Можно выделить такие формы государ-
ственных режимов: абсолютизм (абсолютная монархия), дуализм вла-
сти (президентская республика), ограниченный дуализм власти (пар-
ламентская, дуалистическая монархия), парламентаризм, министериа-
лизм или система кабинета1, президенцивлизм в различных модифи-
кациях, партократия (республики советского типа). Следует иметь в
вицу, что государственный режим — весьма гибкое понятие Даже в
зависимости от политической ситуации в стране, расстановки полити-
ческих сил, взаимодействия между высшими органами власти он мо-
жет модифицироваться, приближаясь к той или иной его разновидно-
1 Понятие «министериализм* имеет два значения: оно употреблялось в больше-
вистской печати для характеристики «оппортунистической* политики их идей-
ных оппонентов среди европейской социал-демократии Второе значение, кото-
рое используется в современной науке конституционного права, характеризует
форму государственного режима, при которой правительство, представляющее
партию парламентского большинства, полностью контролирует работу птртт-
мента В данном случае его синонимом является термин «система кабинета*
Подобная форма гостдьрственното режима имеет место в парламентской монар-
хии и парламентской республике.
7 Формы правления и политические режимы в зарубежных странах 159
сти1. Например, в двух демократических государствах с республикан-
ской фермой правления — Италии и ФРГ — государственные режимы
различны Если в Италии государственный режим — парламентаризм,
то в ФРГ он имеет наряду с парламентаризмом и признаки министе-
риализма.
Суть политических режимов пытался определить с помощью не-
кой универсальной схемы Ш Монтескье Он включил в нее комплекс
черг и особенностей. Исходными элементами этой схемы являются:
число носителей верховной власти, умеренность или неумеренность
ее реализации, господствующий в обществе психологический на-
строй, характерные для режима нормы поведения, при нарушении
которых он утрачивает прочность и разлагается. Однако эта схема,
содержащая элементы других форм государства, со временем позволи-
ла включать в понятие политического режима и не свойственные ему
элементы, что вело к известной неопределенности. Это стало одной из
причин того, что понятие политического режима утратвло научную
строгость.
Известный французский правовед Морис Ориу усматривает
сущность политического режима (он использует термин «государст-
венный режим») в централизации права и политической власти,
создающей условия для реализации гражданской свободы, допол-
няемой и обеспечиваемой политической свободой При всей логи-
ческой строгости предложенной схемы, она также оказалась огра-
ниченной, поскольку М. Ориу увязывает политический режим с
национальным и народным суверенитетом, видя в первом режим
представительной, а во втором — непосредственной демократии2
Создавая работу «Основы публичного права», увидевшую свет в
1910 г, М Ориу не предполагал появления в будущем тоталитар-
ных форм политического режима. Однако, трактуя государственный
(политический) режим как выражение национального и народного
суверенитета, М Ориу фактически сводит его к политической сис-
теме, что не лишено логики, поскольку все элементы политической
системы работают на укрепление существующего в государстве по-
литического режима и создаются для этой цели. Точке зрения М.
Ориу близки взгляды французского политолога М. Дюверже, аме-
риканского политолога Р Гестила и др
Конституционное (государственное право) зарубежных стран Б 4-х т Т. I, 2
Часть Общая- Учебник / Отв. ред Б.А Страшун 3-е изд. обновл и лораб М
Бек. 2000. С 340-353.
1 Ориу М Основы публичного права М . 1929. С. 5—14.
160
Общая часть
Сущность политического режима заключается в ответе на вопро-
сы: во имя чего (кого) и каким образом осуществляется политиче-
ская власть, каким целям служит государство, какую степень свобо-
ды личности оно для реализации ее возможностей обеспечивает,
какова степень подчиненности государственной власти праву и за-
кону. Г.В. Атаманчук считает, что «именно политический режим
есть действительность государственной власти», что в нем абст-
рактные, на словах обычно звонкие и правильные, положения пе-
реводятся в конкретику, в технологии решения тех или иных про-
блем, что ведег к прямому соприкосновению власти и человека, его
судьбы1.
Сущность политического режима с правовой точки зрения доста-
точно точно, на наш взгляд, определил В.С. Нерсесянц. Не проводя
строгого различия между политическим и государственным режимом,
он подчеркивает, что «государственный (политический) режим — это
по сути своей асегда государственно-правовой режим, определенный
правовой порядок функционирования государства, те или иные пра-
вовые формы, процедуры, приемы, способы и методы осуществления
государственной власти*3-
Проблема определения сущности политического режима и его
юридического обеспечения имеет не только теоретический, но,
прежде всего, практический характер От этого зависит политиче-
ская стабильность в обществе, возможность консолидации его сил
и средств дяя решения крупных общенациональных задач, требую-
щих единства и сплоченности.
Политический режим фиксирует реальную принадлежность вла-
сти определенным субъектам политического процесса, способы вла-
дения и удержания ее, рекрутирование политической элиты, меха-
низмы ее воздействия на людей. Так, в советском государстве, не-
смотря на закрепление в конституциях власти советов, реальная
власть сконцентрировалась в руках коммунистической партии, в
результате чего диктатура пролетариата превратилась в диктатуру
над пролетариатом, как, впрочем, и другими слоями населения.
В Германии после прихода нацистов к власти был принят «Закон
против образования новых партий» от 14 июля 1933 г., в ст 1 кото-
рого констатируется: «В Германии существует в качестае единст-
1 AnawwvfK Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. 2-е изд
М . 2004. С. 386.
J Нерсесяяц В.С Общая теория права и государства. Учебник для юридических
вузов и факультетов М , 2000 С 254.
7 Формы правления и политические режимы в зарубежных странах
161
венной политической партии Национал-социалистская германская
рабочая партия®1, I декабря 1933 г. принимается «Закон об обеспе-
чении единства партии и государства», на основании которого эта
партия стала «носительницей германской государственной власти»
и стала неразрывно связана с государством1 2 Основной закон Феде-
ративной Республики Германия, принятый 23 мая 1949 г, провоз-
глашает Германию демократическим государством" «Вся государст-
венная аласть исходит от народа. Она осущесталяется народом пу-
тем выборов и голосований и через посредство специальных ор-
ганов законодательства, исполнительной власти и правосудия...
Законодательство связано конституционным строем, исполни-
тельная власть и правосудие — законом и правом»3. Формирова-
ние высшего законодательного органа Германии — Бундестага
происходит путем всеобщего, прямого, свободного и тайного го-
лосования. депутаты «являются представителями всего народа, не
связаны наказами и поручениями и подчиняются лишь своей
совести»4
Те же принципы формирования высших органов государствен-
ной аласти закреплены и в Конституции Российской Федерации. Б
главе I «Основы конституционного строя» Российское государство
характеризуется как «демократическое федеративное правовое госу-
дарство с республиканской формой прааления» Это означает за-
крепление народоаластия, поскольку носителем суверенитета и
единственным источником аласти Конституция признает россий-
ский многонациональный народ. В Конституции 1993 г. определе-
ны следующие формы осуществления аласти народа: I) непосредст-
венное, 2) через органы государственной власти и органы местного
самсупрааления. Это принципиально новая конструкция власти
народа в Российской Федерации, так как в советских конституциях
констатировалось, что народ осуществляет власть через советы.
Только в ходе конституционных реформ 1990—1993 гг в действую-
щую тогда Конституцию России было внесено положение о том,
что народ осущесталяет государственную аласть непосредственно.
Кроме того, принципиальная особенность новой конституционной
1 Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран Б 2-х т Т 2 /
Отв. рсл. Н.А. Крашенинникова. Современное государство н право / Сост
Н.А. Крашенинникова. М.. НОРМА, 2003 С. 320.
2Там же С 321
J Там же С. 329
4 Там же С 331
162
Общая часть
системы власти народа заключается в том, что отмечается такой
канал ее осуществления, как органы местного самоуправления, ко-
торые не входят в систему органов государственной аласти. Таким
образом, Конституция Российской Федерации различает конститу-
ционную систему аласти народа (ч. 2 ст 3) и конституционную
систему государственной аласти (ст 11). Первое положение отно-
сится к политическому режиму, а второе конкретизирует государст-
венный режим Такое различие важно для уяснения природы власти
народа, ее конституционных основ и правового механизма ее осу-
ществления Реализация представительной демократии заключается
в том, что народ принимает участие в управлении государством че-
рез выбранных им Президента, депутатов Государственной Думы,
депутатов представительных органов субъектов Федерации, через
органы местного самоуправления. Российский конституционализм
выделяет следующие институты непосредственной демократии: ре-
ферендум, сходы, собрания граждан, всенародные обсуждения. Со-
ветская конституционная практика свидетельствовала о том, что
главной формой осуществления аласти народа являлась представи-
тельная форма демократии. Но сведение прямой формы осуществ-
ления народовластия к положению второстепенной противоречит
конституционному принципу суверенитета народа, поскольку путем
прямой демократии представительная форма получает юридические
полномочия от народа на осуществление государственной аласти,
т.е. она конституируется.
Можно выделить следующие способы овладения властью:
вооруженное восстание (тоталитарный политический режим),
военный переворот, установление диктатуры (авторитарный поли-
тический режим), избрание представительных органов государст-
венной аласти и местного самоуправления путем всеобщих, рав-
ных выборов при тайном голосовании (демократический полити-
ческий режим). Но тоталитарный режим может быть установлен
мирно и легально (Германия. Италия), демократия — вооружен-
ным путем (США)
Способами защиты политического режима в зависимости от его
вида и сущности выступают’ авторитет, убеждение, интерес, тради-
ции, насилие, принуждение, право. Принципами деятельности го-
сударственной власти, способствующими ее успешному функцио-
нированию, яаляюгся: легитимность, действенность, твердость, ре-
альность. Авторитарный режим преимущественно использует мето-
ды подавления сопротивления, опираясь на силовые структуры.
7 Формы правления и политические режимы в зарубежных странах
163
Тоталитаризм в дополнение к ним использует всепроникающий и
асеконтролирующий партийный аппарат, а также гипертрофиро-
ванные способы психологической обработки населения в духе гос-
подствующей идеологии. При демократическом псионическом ре-
жиме гарантиями его устойчивости и эффективного функциониро-
вания являются: создание системы контроля со стороны граждан-
ского общества за деятельностью государственных органов и аппа-
рата, ликвидация системы привилегий, связанных с обладанием
аластью; наличие возможностей для полного политического ин-
формирования граждан; гарантии равноправия граждан, признание
права каждого человека на судебную защиту.
Рекрутирование (отбор} политической элиты наглядно демонст-
рирует характер политического режима, сущность власти и цель ее
прихода во власть. При закрытой системе рекрутирования (система
гильдий) отбор претендентов происходит, как правило, из ниже-
стоящих слоев самой элиты; существует тенденция к воспроизвод-
ству уже существующего типа лидерства (лидер — знаменосец, ли-
дер — служитель, лидер — пожарный и тл.), наличие высокой сте-
пени институционализации процесса отбора, небольшого крута
электората. Такая система отбора характерна дяя антидемократиче-
ских политических режимов
Противоположностью системы гильдий является антрепренер-
ская система рекрутирования, имеющая следующие признаки: от-
крытость (широкие возможности для представительства во власт-
ных структурах любых общественных групп); высокая конкурент-
ность отбора, первостепенность личностных качеств, широкий круг
электората. Демократический политический режим демонстрирует
данную систему отбора (рекрутирования) во аласть.
Механизм воздействия на людей проявляется в ресурсах власти,
определяемых как совокупность средств, с помощью которых обес-
печивается влияние на объект аласти в соответствии с целями субъ-
екта. Это, прежде всего, экономические ресурсы, т-е. материальные
ценности, необходимые дяя общественного производства и потреб-
ления, наличие, ограниченность или отсутствие которых во многом
определяет превращение экономической борьбы в политическую.
Сиговые ресурсы (силовые структуры) чаще всего используются как
для захвгта аласти, ее удержания при любом политическом проти-
востоянии, так и в качестве демонстрации моши государства на
международной арене, вызывающей чувство национальной гордо-
сти Кроме того, граждане государства рассматривают силовые ре-
сурсы в качестве гарантии зашить! своих прав Социальные ресурсы
164
Общая часть
следует рассматривать как способность аласти привлекать на свою
сторону определенные сдои населения, повышения (иди пониже-
ния) социального статуса, места человека в социальной структуре.
При тоталитарном политическом режиме закрепленное в конститу-
циях равноправие означало фактическое равенство пред всесиль-
ным государством при ощущении причастности каждого к великой
миссии «освобождения человека от капиталистического рабства»
Монополия на средства массовой информации, хдРгктерная аля
тоталитарного политического режима, оказалась действенным сред-
ством, позволившим на многие годы манипулировать сознанием
миллионов граждан Авторитарный политический режим ограничи-
вает доступ в анклавы, так или иначе имеющие отношение к поли-
тике с целью минимизации участия в политике Демократия пред-
полагает плюрализм мнений, свободу политического самовыраже-
ния, открытость и прозрачность аласти, а, следовательно, получе-
ния информации, дающей возможность свободы выбора, и, прежде
всего, политического выбора. Политике-правовые ресурсы также
играют значительную роль в совокупности средств воздействия на
народ К ним относятся конституции, законы, подзаконные норма-
тивные правовые акты, программы политических партий. Наличие
данного ресурса власти характеризует правовое пространство поли-
тического режима, цель и задачи государственной аласти, перспек-
тивы развития государственности.
Существенной особенностью политического режима яаляется то,
что уже в самой его политической определенности (демократия,
тоталитаризм, авторитаризм) содержится известная оценочная со-
ставляющая, «единицей измерения» которой служит степень свобо-
ды (несвободы) личности, ее социальных возможностей
Каждый из политических режимов может иметь много оттенков
в зависимости от исторических условий, особенностей возникнове-
ния, характера внешнеполитических связей и окружения, экономи-
ческих, сырьевых, демографических ресурсов государства1. Однако
общие сущностные его черты проявляются в его функциональной
направленности. Политический режим обеспечивает: I) стабильность
государственной власти; 2) управляемость процессами обществен-
ного развития, приемлемую для аласти их динамику и направлен-
1 Например, при общности основных черт (политических параметров) тотали-
тарные режимы в Германии, Италии, СССР, Китае, КНДР и пр, тем не менее,
имели и имеют серьезные отличия Еще больше политических оттенков имеет
авторитарный режим
7 Формы правления и политические режимы в зарубежных странах
165
ность, 3) достижение целей политики, реализацию партикулярных
или национальных интересов.
Достижение стабильности государственной власти, а, следова-
тельно, и самого режима, осуществляется, прежде асего, путем ут-
верждения легитимности eiacian, т.е. признания ее подавляющим
большинством населения1. Легитимность — одно из важнейших
средств достижения целостности политической системы, являю-
щейся материальным воплощением политического режима. Это
означает, что все элементы политической системы работают на
ее укрепление, пользуются в известной мере доверием населения
И это применимо не только к демократическим режимам, которые
обязаны чутко реагировать на настроение граждан (подданных) стра-
ны, но и ко всем иным режимам, включая авторитарные, безразлич-
ные в целом к мнению населения и эксплуатирующие вековые тра-
диции в сознании населения относительно легальности власти (на-
пример, монархия).
Легитимация власти и режима в значительной степени связана с
психологическим воздействием на людей со стороны адептов этой
власти и ее носителей2 Политическая стабильность в государстве
во многом зависит от способности политического режима создать
политические формы жизни, обеспечивающие повышение уровня
политического развития и экономического благосостояния народа,
строгое законодательное закрепление его жизненных основ.
Политический режим обеспечивает управляемость процессами
общественного развития, приемлемую для аласти их динамику и
напрааленность, поскольку от этого зависят устойчивость и дли-
тельность его существования Формы и методы осуществления
управляемости данными процессами зависят от типа политического
1 Лесшпичноапь (признание, поддержка) иногда в литературе смешивают с
законностью (легальностью). Часто два этих понятия в феномене власти не
совпадают, а порой могут нахцииться в противоречии. Например, власть
последнего российского императора Николая II была вполне легальной, но
утратившей легитимность И наоборот, нелегальная, узурпаторская власть
большевиков в силу многих обстоятельств, в том числе применением мето-
дов насилия, политического мошенничества, оказалась достаточно легитим-
ной в сознании большой части населения, что обеспечило ей поддержку и
способствовало установлению нового политического режима. Установление
нацистского (тоталитарного) режима в Германии было и легальным, и леги-
тимным, большинство диктаторских режимов в XX в были и нелегальны, и
нелегитимны, но вержались на силе принуждения, что и предопределило их
судьбу.
1 Шейиеяевич ГФ Общая теория права Вып 1—4 М . 1910—1912. С 229—230
166
Общая часть
режима. Правовые формы осуществления создают фундамент, юри-
дический скелет, нормативное обеспечение заданной динамики и
направленности. Это, прежде всего, правотворчество — подготовка
и издание правовых актов; правоприменительная деятельность; пре-
дупреждение правонарушений и привлечение к юридической ответ-
ственности правонарушителей. Организационные формы, органи-
заиионно-регламеитирующая (организация политических меро-
приятий, выборов); организационно-хозяйственная (статистика,
учет); организационно-идеологическая. Методы осуществления
управляемости процессами общественного развития: убеждение,
принуждение, поощрение, наказание.
На укрепление и сохранение политического режима направлена
и правовая политика государства Правовую политику можно опре-
делить как комплекс целей, мер, задач, программ, установок, реа-
лизуемых в сфере действия права и посредством права1 «Правовая
политика, — пишет Н И. Матузов, — особая форма выражения го-
сударственной политики, средство юридической легитимации, за-
крепления и осуществления политического курса страны, воли ее
официальных лидеров и властных структур. Будучи осознанной,
консолидированной, эта политика воплощается, прежде всего, в
законах, конституциях, кодексах, других основополагающих норма-
тивно-правовых актах, направлена на охрану и защиту данного со-
циального строя, развитие и совершенствование общественных от-
ношений. Правовая политика есть мощное средство преобразова-
ния общества»2. Вектор и содержание правовой политики в значи-
тельной степени определяются политическим режимом
Динамика политических процессов, приводящая к установлению и
развитию политических режимов, их правовому оформлению, и управ-
ляемость этими процессами в разных странах отличается большим
разнообразием. «В известном смысле, — отмечает Г.В. Атаманчук, —
политический режим близок к понятию «стиль государственного
управления», но если последний раскрывает технологию управления
с точки зрения ее рациональности и эффективности, то политический
режим фиксирует политическую сторону государственного управления —
реальную принадлежность власти определенным субъектам полити-
1 При одном в том же политическом режиме правовая политика может менять-
ся, порой весьма существенно, в пределах определенной ценностной шкалы
Однако при этом она сохраняет основную направленность
J Российская правовая политика Курс лекции / Под ред. Н.П. Матузова и
А.В Малько. М.. 2002. С 78-79
7 Формы правления и политические режимы в зарубежных странах
167
ческих действий, способы аладения и удержания ее и соответственно
механизм ее воздействия на людей»1.
Заслуживает внимания опыт Великобритании и США. Демокра-
тический режим в Великобритании формировался постепенно, па-
раллельно с развитием правовой системы, постоянно получая зако-
нодательное закрепление Так проходило постепенное наполнение
английских политических институтов демократическим содержани-
ем с одновременным закреплением в важнейших актах, имеющих
конституционное значение (Habeas corpus act. Билль о правах и
тл.)1 2 Весьма продуктивным в законодательном оформлении поли-
тического режима было первое десятилетие после образования
США и принятия Конституции 1787 г. Данный процесс был вполне
управляемым и обоснованным с теоретической точки зрения. И в
последующей истории политический режим США продемонстриро-
вал свою устойчивость, прежде всего, благодаря правовому меха-
низму его защиты, составной частью которого яаляется механизм
сдержек и противовесов «Знания и учет политического режима по-
зволяют различать" а) идеологию и организационно-регулируюший
механизм государственного управления (слова и дела), 6) институ-
циональные и процессуальные стороны в самом организационно-
регулирующем механизме (должное и сущее); в) субъективные на-
мерения и объективные результаты в государственном управлении
(рациональность и эффективность); г) вклад государственного
управления в развитие производительности страны и шанс этого
вклада (затрата ресурсов и польза от них)»3.
Политический режим определяет своеобразный вектор общест-
венного развития, в соответствии с которым действует государст-
венная власть. Поэтому политический режим наиболее полно свя-
зан с механизмом реализации власти, достижения ею своих поли-
тических целей Политические цели и средства их достижений мо-
гут вступать в существенные противоречия, причем это не всегда
зависит от характера политического режима.
1 Атаманчук Г.В. Указ сон С. 74
2 В книге «О духе законов* Ш Монтескье, характеризуя исторические нс ли раз-
личных Государств, особо отмечал, что «есть на свете один народ, прямою це-
лью которого является политическая свобода»* Монтескье имеет в виду англи-
чан, которые выработали такую государственную организацию, которой лучше
всего обеспечивается сиобша См Млулссхъе Ш.Л О лухе законов. М . 1999
С. 137—138.
2 {деодячу* Указ соч С. 383
166
Общая часть
Механизм реализации власти опирается на правовую систему.
По характеру политического режима можно судить о правовой сис-
теме государства в целом. В этом проваляется и правовая природа
политического режима. В то же время право представляет мощ-
ный «силовой» инструмент, «силовой» нормативный регулятор
(С.С. Алексеев), выступающий мощным рычагом в руках государст-
венной власти при достижении ею политических целей Государст-
венная власть наделяется правом принимать решения, обязательные
для исполнения гражданами. Поэтому «если в обществе юсподству-
ст право сильного, да к тому же доминирует авторитарный режим
власти, то и юридические установления даже со стороны своих ре-
гулятивных свойств не обретают или теряют, казалось бы, прису-
щий им гуманитарный потенциал (выраженный, в частности, в
юридических механизмах, связанных с субъективными правами,
дозволительным типом регулирования и тл.)»1.
Положение личности в обществе, состояние прав и свобод, а
также степень и характер воалеченности граждан в политик} и
упрааление общественными процессами определяет сущность поли-
тического режима, и поэтому данный критерий яаляется решаю-
щим при определении его характера. Положение личности при раз-
личных режимах полнее всего проявляется в определяющих прин-
ципах политических режимов. Так, демакрттпческ1м режим базиру-
ется на принципе «все разрешено, что не запрещено законом». Одна-
ко провозглашение данного принципа при недостаточной экономи-
ческой, политической, правовой, социокультурной и психологиче-
ской подготовке общества чревато серьезными последствиями аля
большинства граждан. Принцип авторитаризма — «разрешено все,
кроме политики» — значительно ограничивает свободу личности,
однако в условиях экономической стабильности и при отсутствии
явных злоупотреблений со стороны властей авторитарный режим не
вызывает отторжения со стороны большинства населения. Тотали-
таризм с его принципом «запрещено вее, что не разрешено» ставит
личность под тотальный контроль, асецедо подчиняя ее обществу и
господствующей идее. Однако установление тоталитарного режима
невозможно без сознательной поддержки большинством населения
господствующей идеи, что создаст у большинства населения весьма
устойчивую иллюзию высшей сопричастности в осуществлении
господствующей адеи. При этом значительное большинство насе-
1 Армеев С С. Право, азбука теория - философия. Опыт комплексного исследова-
ния М.,1999 С. 295.
7 Формы правления и политические режимы в зарубежных странах
169
ления страны не считает себя отстраненными от политики, а умело
постааленная пропаганда спекулируя на далеко не беспочвенных
изъянах демократии, успешно подогревает эту иллюзию.
Демократический режим обеспечивает широкие возможности
развития местного самсупрааления Нередко и авторитаризм созда-
ст условия для проявления местной инициативы, используя мест-
ные органы власти в фискальных и иных нужных для него целях
Тоталитарный режим полностью огосударствляет местные органы
аласти, ставит их под жесткий партийно-государственный контроль.
В науку отечественного государственного права понятие «поли-
тический режим» вошло в начале 60-х гг., как и понятие «политиче-
ская система общества», под влиянием сначала работ ученых стран
социализма, а потом и Запада.
Политический режим как понятие, как комплекс свойств и ха-
рактеристик помогает лучше осознать те или иные стороны дея-
тельности государства и его реальную сущность, которая может не
совпадать с понятиями, закрепленными в конституциях.
Политический режим — это совокупность реальных средств и ме-
тодов, при помощи которых осуществляется аласть в конкретном
государстве, реальный порядок взаимодействия частей государствен-
ного механизма Он включает в себя деятельность и органов государ-
ства. и партий, и общественных организаций, и статус граждан.
Виды политического режима можно разделить на две группы:
1) демократические и 2) недемократические.
Демократический режим — это господство института демокра-
тии, комплекс определенных элементов, признаков, и если этот
комплекс существует, значит, существует демократия и имеется де-
мократический режим. Демократический режим обладает следую-
щими признаками:
1} наличие многопартийной системы В стране действует не-
сколько партий, каждая из которых участвует в политической жиз-
ни, выборах, представлена в парламенте и т.д.;
2) реальное осуществление свободных выборов. Они не ограни-
чены искусственными цензами, каждый гражданин может участво-
вать в качестве избирателя либо выдвигать свою кандидатуру;
3) наличие демократического законодательства и прежде асего
демократической конституции, которая закрепляет демократиче-
ские принципы построения и деятельности государства; права и
свободы граждан,
4} реальная и неограниченная деятельность оппозиционных
партий, которые могут иметь свои официально зарегистрированные
170
Общая часть
структуры, могут быть представлены в парламенте и иных органах
государства;
5) наличие не только широких прав и свобод, но и возможности
для каждого гражданина защищать свои права и свободы в судеб-
ном порядке, т е наличие независимой судебной системы, которая
обслуживает субъектов права,
6) построение и реализация государственного механизма по
принципу разделения властей;
7) юридическое равноправие граждан, их равенство перед законом;
8} свобода средств массовой информации, возможность выпуска
практически любых газет, журналов, открытия частных радио- и
телевизионных станций и т.д
Демократический режим может существовать при разных фор-
мах правления — в президентской, парламентарной или смешанной
республиках. Естественно, он может быть при парламентарной мо-
нархии Что касается дуалистической (или абсолютной) монархии,
то в таких формах правления его не бывает, потому чго эти формы
правления предполагают доминирование власти над гражданами.
Недемократический, тоталитарный режим — это такая форма
осуществления власти, такой набор средств и методов, при котором
все признаки демократического режима отсутствуют (нет многопар-
тийной системы, всеобщих свободных выборов и т.д.).
Су шествует несколько разновидностей тоталитарного режима.
Самой крайней и характерной формой тоталитарного режима был
фашистский режим (до 1945 г.). Он основан не только на диктатуре
какого-то лица или группы лиц, но и на правлении, которое связа-
но с определенной идеологией. Классическим примером фашист-
ского режима были Италия в период правления Муссолини и поли-
тический режим Гитлера в Германии с 1933 по 1945 г.
Фашистский режим означает полное запрещение любых партий,
кроме одной господствующей, ее сращивание с государственным
аппаратом, запрещение основных прав и свобод, применение поли-
тического террора, создание мест лишения свободы для оппозиции
Фашистский режим — это террористическая диктатура в самых не-
прикрытых формах
Установление тоталитарного правления в виде фашистского ре-
жима происходило по-разному в одних случаях это был мирный
переход, как, например, в Германии, где партия Гитлера завоевала
большинство в Рейхстаге, а впоследствии Президент Гинденбург
передал власть Гитлеру, в других это было постепенное проведение
7 Формы правления и политические режимы в зарубежных странах
171
таких реформ, которые незаметно приводили к установлению фа-
шистского милитаристского режима.
Установление фашистского режима, как правило, сопровожда-
лось беспредельной социальной демагогией и широкомасштабной
идеологической обработкой народа Тоталитарный режим часто
прикрывался и прикрывается различными общенародными меро-
приятиями типа референдумов и плебисцитов
После 1945 г. вместо термина «фашистский режиме применяет-
ся термин «неофашистский режим*, например, в Греции (власть
«черных полковников® в 1967—1974 гг ), в Чили (во времена гос-
подства генерала Пиночета в 1973—1988 гг.}. Сущность неофашист-
ского режима примерно та же, что и довоенного фашизма, однако
без таких крайних черт, как массовые убийства граждан, концен-
трационные лагеря, те это подавление противников с некоторой
оглядкой на общественное мнение.
Разновидностью неофашистского режима является военно-
диктаторский режим Он существовал в 60-е—70-е гг в странах Ла-
тинской Америки, в Аргентине, Уругвае. Бразилии, Парагвае и Па-
кистане
В качестве разновидности тоталитарного называется режим кон-
ституционяо-аетяоритарный, или монократичеекий. Монократия —
власть одного человека Для него характерна формвльная атрибути-
ка демократического государства (конституция, выборы), но она
несущественна Основная власть принадлежит одной группе или
одному политическому лидеру. Таких государств очень много в Аф-
рике: Демократическая Республика Конго, Мвлави, Габон, Камерун
и др., причем лидеры меняются, но суть их власти остается той же —
жесткая власть одного лица либо военной хунты
Чрезвычайно недемократическими являлись расистские режимы —
разновидность государства, при которой полная власть в стране
принадлежит лицам, относящимся к одной (белой) расе Это афри-
канские государств!, бывшая Южная Родезия и ЮАР. Основой ус-
тановления режима послужила теория апартеида — раздельное су-
ществование рас, превосходство белого европейского меньшинства
над африканским населением. Парламент ЮАР, например, был
трехпвлатным и включвл в себя представителей разных рас, кроме
негров. В настоящее время расистские режимы потерпели полити-
ческое крушение
В чиело тоталитарных входит диктаторская тирания, самый ди-
кий и абсолютно нецивилизованный режим, при которых были
правители, например, диктатор Иди Амин Дада (Уганда), выпа-
172
Общая часть
дающие за рамки человеческого поведения. Так, после свержения
режимов Бокассы (Центральноафриканская Республика) и Масиаса
Нгуема (Экваториальная Гвинея) в их холодильниках нахсдпли час-
ти человеческих тел, так как они не просто уничтожали своих вра-
гов, но, возможно, и послали их части тела в ритуальных целях
Авторитарный режим является промежуточной формой, «смяг-
ченным» видом тоталитарного режима В некоторых случаях его
можно считать разновидностью демократии, стоящей на грани по-
тери своих демократических признаков. Среди авторитарных можно
выделить конституционно-патриархсиъныи режим (некоторые стра-
ны Полинезии и Океании — Западное Самоа, Королевство Тонга,
Республика Кирибати), где сильно влияние патриархально-
институционных институтов власти. В некоторых странах традици-
онные вожди являются и главами государства, они правят не по
западным традициям, а по сложившимся в дайной стране представ-
лениям о власти.
Разновидностью авторитарного можно назвать клерикальные режи-
мы — господство религиозной знати в данной стране. Клерикальным
режимом можно назвать государственную власть в Иране, где верхов-
ную власть осуществляет пожизненный руководитель государства (ду-
ховный лидер), опирающийся на иерархию служителей культа, т.е. на
мусульманских священнослужителей. Фактически вся полнота поли-
тической власти находится в руктх шиитского духовенствт. Ключевые
посты в государстве и большинство мест в парламенте (меджлисе) за-
нято священнослужителями.
Встречается и термин «военный режим* Он может быть одним
из видов либо тоталитарного, либо авторитарного режима. На прак-
тике это означает полное господство армии Если в таких государ-
ствах не соблюдаются никакие демократические права, го это тота-
литарный режим в виде военного режима, а если же есть какие-то
элементы уважения прав человека и населением такой режим вос-
принимается как нечто естественное, то это может быть разновид-
ностью авторитарного режима
При тоталитарном режиме лидер, глава этого режима не обяза-
тельно становится главой государства (президентом, королем или
султаном) Тоталитарный лидер может быть главой государства,
главой правительства, занимать выдуманную должность вождя, пра-
вителя, при котором существует формальный (марионеточный) гла-
ва государства. Так, при «вожде» Муссолини свыше 20 лет «правил»
король Виктор Эммануил II.
7 Формы правления и политические режимы в зарубежных странах
173
Вопросы и задания для самопроверки
I Покажите становление монархии как института публичного
права
2 Назовите вилы монархий и дайте их характеристику
3 Перечислите систему престолонаследия (приведите примеры).
4 Охарактеризуйте виды ограниченной монархии в современном
мире.
5 Охарактеризуйте республику как форму правления.
6 Какова специфика президентской республики9
7 Какова специфика парламентской республики’
8 Какова специфика смешанной республики?
9 Перечислите и охарактеризуйте нетрадиционные формы прав-
ления.
10 . В чем заключается сходство и различие парламентарной рес-
публики и конституционной монархии9
11 . Дайте определение политического и государственного режимов.
12 . Каковы способы конституционно-правовой зашиты политиче-
ского режима9
13 . Данте классификацию политических режимов
14 . Каково соотношение государственного и политического режимов?
Глава О
Формы территориально-политического
устройства государства
§ 1. Понятие и сущность территориально-
политического (государственного) устройства
Термин «государственное устройство» весьма неоднозначный.
Историки и социологи понимают под государственным устройством
нечто, обозначающее государственный строй иди систему государст-
венных органов, для государствоведов он означает герриторивльно-
политическую структуру государства. Для того чтобы его разграни-
чить, в последние годы употребляются другие, возможно, более
точные, понятия, например, «территориально-политическая органи-
зация государства» или «территориальная организация публичной
власти», что означает структурирование государства, деление его на
части, соотношение власти в этих частях с центром.
Те/уюгкршпыю-т готическое устройство — это территориаль-
но-политическая структура государства, т.е. определенный порядок
деления территории на части, их правовой статус и взаимоотноше-
ние центральных органов власти с органами власти составных час-
тей — государственных и административно-правовых единиц
Территориально-политическое устройство государства имеет две
основные формы: унитарное и федеративное. Кроме того, существу-
ют и иные государственно-правовые образования — конфедерация и
автономия. Государства могут образовывать союзы и содружества
(Европейский Союз, британское Содружество, СНГ итщ), в отдель-
ных из них присутствуют значительные элементы конституционно-
правового регулирования. Так, в Союзе Белоруссии и России суще-
ствуют обшие органы, решения которых могут иметь обязательную
силу для обоих государств.
В зарубежных конституциях обычно четко называется форма
территориально-политического устройства и закрепляется, что го-
сударство является федерацией или унитарным государством, или
же это становится понятным из содержания других статей либо при
анализе государственно-правовой практики.
8. Формы тедапцжально-гоштичесяго устрсйсгва пхудфства
175
Одни конституции относят свою страну к определенной форме
государственного устройства, а реально существует другая (Швей-
цария), другие — ее не определяют, тогда их именуют гибридными
формами.
Институт территориально-политического устройства состоит из
субинститутов, имеющих нормы, закрепляющие:
• конкретную форму территориально-политического устройст-
ва, т.е. федерацию, унитарное государство либо автономные
единицы;
• вопросы компетенции структурных частей государства,
• определение государственной территории, государственно-
правового пространства;
• взаимоотношение центральной власти и зависимых террито-
рий, которые прямо не входят в состав государства, но свя-
заны с ним определенными правовыми узами.
В конституциях могут перечисляться все субъекты федерации или
аатономные единицы, входящие в состав страны, либо называться
виды составных частей государства, которые обладают неодинаковым
статусом, т.е большим ихи меньшим объемом компетенции (штат,
аатономия, административная единица). Кроме того, в большинстве
конституций подчеркивается неделимый характер государства и за-
прещаются какие-либо покушения на его целостность.
Но не только форма правления зависит от ряда условий, суще-
ствующих в данной стране, но и форма территоривльно-полити-
ческого устройства в каждой конкретной стране зависит от истори-
ческих, социальных, национальных, географических условий, а
также от сложившихся традиций. В большинстве государств отсут-
ствует прямая связь между территоривльно-политическим устройст-
вом и национально-этническим составом населения страны. Уни-
тарные государства могут быть многонациональными, федератив-
ные — и многонациональными, и однонациональными
§ 2. Унитарное государство
Унитарное (лат unitas — единое, слитное) — это такое государст-
во, которое не имеет в своем составе государственно-право-
вых образований. Государства с унитарной формой территориально-
политического устройства либо закрепляют ее в конституции
(Бангладеш, Румыния), либо говорят о едином неделимом государ-
стве (Франция, Таиланд). Унитарное государство состоит не из го-
176
Общая часть
сударственных образований, хотя в его составе могут быть и от-
дельные автономные государственные образования, а из админист-
ративно-территориальных единиц — областей, провинций, губерний,
которые затем делятся на районы, уезды, а последние — на общи-
ны, коммуны и тл„ не обладающие политической самостоятельно-
стью.
Многие государства — члены ООН (всего их 180} являются уни-
тарными и лишь 21 — федеративными.
Унитарное государство содержит следующие основные отличи-
тельные признаки:
1} единую законодательную власть — общий для всей страны
парламент;
2} единую исполнительную власть;
3) единую судебную власть (судебную систему);
4} единую конституцию, которая распространяется на всю тер-
риторию страны;
5) единое законодательство — правовую систему, обязательную
для всех граждан на территории этой страны;
6) территориальное деление на административные единицы, ко-
торые не обладают политической самостоятельностью;
7} единое гражданство.
Число звеньев административно-территориального деления мо-
жет быть различным. В отдельных очень мелких государствах (на-
пример, в Нвуру и Тувалу в Океании, население каждого из кото-
рых не достигает 10 тыс. человек) вообще нет административно-
территоривльного деления, в одних странах оно двухзвенное (на-
пример, области и общины в Болгарии), в других — четырехзвенное
(регионы, департаменты, районы, общины во Франции). Наиболее
распространено трехзвенное деление: область — район — община.
В каждой из административно-территоривльных единиц имеются
органы управления, либо государственные (назначенные сверху гу-
бернаторы), либо избираемые органы местного самоуправления,
либо, как во Франции или на Украине, и те и другие
Современные тенденции в развитии территориально-поли-
тического деления характеризуются укрупнением низовых единиц и
регионализацией — созданием крупных регионов путем как укруп-
нения высших единиц, так и учреждения высшего их уровня, как
было сделано, например, во Франции, Испании, Италии Мвлые
исторические единицы не в состоянии должным образом удовле-
творять местные социвльные потребности, а современные средства
транспорта и связи облегчают возможность быстро преодолевать
8. Формы тедатрильно-пимтичеснхс устрсйсгва пхудосгва
177
расстояния и оперативно решать вопросы административного об-
служивания жителей.
Наряду с административно-территориальными единицами в за-
рубежных государствах встречаются и другие территориальные об-
разования, так называемые специальные единицы. Так, в США, Ве-
ликобритании, Канаде создаются различные округа', школьные,
экологические, судебные, военные, избирательные. Границы этих
специальных округов, как правило, не совпадают с границами ад-
министративных единиц, но могут включать в себя несколько из
них либо делят эти единицы на несколько частей.
В простом унитарном государстве существует только админист-
ративно-территориальное деление, автономных образований нет.
По степени централизации принято различать централизован-
ные, децентрализованные и относительно децентрализованные го-
сударства. В централизованном унитарном государстве во все звенья
административно-территориального деления, включая общинное
звено и иногда даже деревни, назначаются чиновники для управле-
ния ими или они утверждаются вышестоящими органами из числа
кандидатур, предложенных местным собранием, местным предста-
вительным органом. Последнее имеет место, например, в Индоне-
зии, Таиланде Это, как правило, государства с выраженными авто-
ритарными политическими режимами В меньшей степени, но все
же централизованным является унитарное государство, в областном
звене которого (например, в областях Болгарии, воеводствах Поль-
ши) нет представительных органов Этими административно-
терргтгоривльными единицами единолично управляют назначенные
представители правительства (начальники областей — управители в
Болгарии, воеводы в Польше)
В децентрализованном унитарном государстве нет назначенных
на места (в административно-территоривльные единицы) представи-
телей правительства, обладающих обшей компетенцией по управле-
нию. На местах, в мелких административно-территориальных еди-
ницах, созываются сходы граждан, в более крупных избираются
советы (Великобритания, США, Канада и др.) Местные должност-
ные лица (например, казначей, шериф итд.) тоже зачастую изби-
раются непосредственно населением
В децентрализованных унитарных государствах существует кон-
ституционное распределение полномочий между центральной вла-
стью и территориальными единицами высшего уровня Это обу-
словливает их сходство с федеративными государствами. Так, со-
гласно ст. 117 Конституции Итальянской Республики 1947 г. об-
170
Общая часть
ласть в пределах основных принципов, установленных законами
государства, и при условии непротиворечия национальным интере-
сам и интересам других областей может издавать законодательные
нормы по 18 позициям (местная полиция, организация ведомств и
административных единиц областного подчинения, сельское хозяй-
ство и др.). Все остальное входит в исключительное ведение госу-
дарства.
В децентрализованном унитарном государстве границы между
административно-территориальными единицами, особенно средне-
го и низового уровня, изменяются по соглашению между ними без
участия центральных органов государства. В централизованном го-
сударстве такие изменения требуют согласия центра Это относится
иногда даже к изменению границ общин.
§ 3. Федерация и конфедерация
Федерация (лат. federatio — союз) — это государственный союз, в
который входят государственные образования, имеющие юридиче-
скую самостоятельность, формально ограниченную лишь правами
этого союза. В отличие от унитарного государства, которое целиком
или в основе своей состоит из административно-территориальных
единиц, составными частями федерации являются государства —
члены или государственные образования — субъекты федерации
Они называются по-разному штаты (США, Индия и др.), земли
(Австрия, Германия), провинции (Канада. Пакистан и др), канто-
ны (Швейцария), эмираты (ОАЭ) и т.д. Наряду с субъектами феде-
рации. которые занимают асю (например, Австрия) или подавляю-
щую часть территории (Индия), существуют и другие части федера-
тивного государства: территории или союзные территории (напри-
мер, Индия, США), влидения (Венесуэла), федеральный или сто-
личный округ (Бразилия, Нигерия), ассоциированные государства,
занимающие особое положение (США).
В настоящее время среди зарубежных стран существует
23 федеративных государства шесть в Европе (Австрия, Бельгия,
Германия, Швейцария, Югославия, Босния и Герцеговина), четыре
в Азии (Индия, Малайзия, ОАЭ, Пакистан), шесть в Америке (Ар-
гентина, Бразилия, Венесуэла, Канада, Мексика, США), четыре в
Африке (Коморские Острова, Нигерия, Танзания, Эфиопия), три в
Океании (Австралия, Папуа — Новая Гвинея, Соединенные Штаты
Микронезии)
8. Формы тедапцжально-гоштичесяго устрсйсгва пхудосгва
179
Большинство федераций — крупные и средние государства, в
которых в совокупности проживает около одной трети населения
Земли. Среди них есть мощные в экономическом отношении стра-
ны (Германия, США и др.}, небольшие государства с высоким
уровнем развития (Австрия, Бельгия и др.}, но есть и отсталые го-
сударства, где промышленность развита крайне слабо (Нигерия}
или ее вообще нет (Коморские Острова).
Федерации делятся на дае группы’ договорные и недоговорные.
Договорные созданы на основе союза, объединения независимых
государств (например, образование Танзании на основе объедине-
ния Танганьики и Занзибара в 1964 г.), объединения или вступле-
ния в союз государственных образований или политических еди-
ниц, имевших фактически (но не юридически} некоторые признаки
государственности (штаты в США, кантоны в Швейцарии, эмираты
в ОАЭ). В прошлом в некоторых из них (в так называемых социа-
листических федерациях, но не всегда, в Чехословакии, например,
этого не было) субъекты федерации сохраняли суверенитет и право
сецессии (выхода) из федерации, что было записано и в конститу-
циях
В недоговорных федерациях центральная государственная власть
предоставляет значительную самостоятельность административным
единицам, и те превращаются в субъекты федерации Они не обла-
дают суверенитетом (конституционное положение о внутреннем
суверенитете штатов в Мексике относится лишь к самостоятельно-
му решению ими внутренних вопросов), зачастую не имеют собст-
венных конституций, их границы иногда изменяются актами цен-
тральных органов (парламента) При этом мнение субъектов (шта-
тов, провинций и т.д.) должно быть выслушано, но оно имеет лишь
консультативный характер.
Деление федераций на эти две группы в современных условиях
имеет преимущественно исторический характер После распада со-
циалистических федераций не стало конституций, где говорится о
суверенитете субъектов и о праве выхода Большинство федераций
основаны фактически на принципах автономии составньос частей,
единственное исключение составляет Конституция Федеративной
Демократической Республики Эфиопии 1994 г, предусматриваю-
щая право выхода из состава федерации, но это право сформулиро-
вано не как право штатов, а как право национвльностей.
Наиболее существенные признаки федерации классифицируют-
ся на две группы* 1) фактические (сложившиеся) и 2) юридически
закрепленные (специальные)
180
Общая часть
К фактическим признакам относятся следующие.
1} зарубежные федерации образуются, как правило, не на осно-
ве каких-либо национальных или этнических особенностей Они
объединяют государствен но-политические образования по геогра-
фическому признаку, признаку соседства или обших экономиче-
ских, военных, таможенных, торговых интересов. Так, в США
большинство границ отчерчено по линейке, штаты носят чисто гео-
графические названия (Коннектикут, Мичиган, Огайо и тл.), ка-
ких-то национальных элементов у субъектов федерации нет. То же
можно сказать о Канаде, Мексике. Австралии, Германии. Австрии
и тл;
2} отсутствие права на выход из федерации, на отделение Б
большинстве случаев образование федерации носит окончательный
характер, однако встречаются и исключения, например, из состава
федерации Малайзия в 1965 г. вышло государство Сингапур,
3) неравенство членов — субъектов федерации Иногда это на-
зывают асимметрией федерации Штаты, провинции, земли боль-
шие по площади, по численности населения обычно имеют больше
прав, чем штаты, меньшие по плошали и менее населенные Во
всех зарубежных федерациях есть какие-то элементы асимметрии,
если не юридические, то фактические (например, влияние каждого
из двух субъектов — Сербии и Черногории — на федеральные дела
в Югославии),
4) территория федерации (союзного государства) состоит из
территорий субъектов федерации
Юридические (специальные) признаки федерации"
I) общая конституция. Ей должны соответствовать ковегитуции
и законодательство субъектов федерации;
2) конституции субъектов федерации, но по содержанию, духу и
букве не могут противоречить федеральной конституции;
3) деление власти на законодательную, исполнительную и судеб-
ную, полномочия которых распространяются на территорию союзно-
го государства. Эти органы имеют перечень предоставленных им фе-
деральной конституцией прав, ради исполнения которых, как прави-
ло, и происходит объединение в федерацию;
4) законодательные, исполнительные и судебные органы субъ-
ектов федерации, которые наделяются специальной компетенцией
и имеют свои полномочия Их компетенция не совпадает с компе-
тенцией центральных органов. Субъекты федераций создают свои
парламенты (кроме ОАЭ, где субъектами управляют абсолютные
монархи — эмиры). Они могут быть и одно-, и двухпалатными (в
8. Формы тегриприально-логмтичесжхс устрсйсгва госудоства
181
Индии, например, одна часть штатов имеет двухпалатные парла-
менты, а другая — однопалатные), издают местные законы;
5) четкое разграничение компетенции в сфере законодательства,
управления и суда между союзным государством и субъектами фе-
дерации: одни вопросы решают только союзные органы, другие —
только субъекты федерации;
6) верховные суды являются высшей судебной инстанцией для
всех судов страны, включая суды субъектов федерации, и осуществля-
ют конституционный надзор за законодательством субъектов федера-
ции. В тех странах, где имеются специальные органы конституционно-
го надзора, такой надзор осуществляется ими Федеральные органы
конституционного надзора вправе признать любой акт (законода-
тельной, исполнительной и даже судебной аласти) недействующим
(неконституционным) из-за его несоответствия федеральной (союз-
ной) конституции,
7) федеральное |ражданство, хотя в некоторых случаях фор-
мально признается гражданство субъектов федерации, наличие ко-
торого — чистая условность,
8) двухпалатная структура федерального парламента. Территори-
альное представительство может искажать волю граждан, так как
они могут проживать неравномерно на территории страны Обяза-
тельное же представительство от субъектов федерации дает возмож-
ность представителям штатов, земель, провинций недвусмысленно
выражать свою волю, соглашаться или не соглашаться с законода-
тельными актами, принятыми нижней палатой.
Одни федерации строятся на принципе равного представительст-
ва всех субъектов федерации в верхней палате (Швейцария, США,
Мексика, Венесуэла, Австралия, Бразилия и др.), в других оно от-
сутствует В таком случве говорят, что это асимметричная федерация,
или асимметричное представительство. Например, в Индии разница
достаточно велика- от небольшого штата Джамму и Кашмир в Совет
штатов избираются четыре представителя, а от большого штата Ут-
тар-Прадеш — 34 В Германии эта разница менее значительна. Там
от земли, которая меньше по численности, в Бундесрат, верхнюю
палату, направляются три представителя, а если земля побольше —
четыре; многочисленные субъекты федерации напрааляют пять че-
ловек.
В некоторых федеративных государствах такого представитель-
ства нет. Например, в Танзании — однопалатный парламент и
действует иной порядок представительства субъектов в нем, в
ОАЭ нет избираемого парламента, но есть консультативное одно-
182
Общая часть
палатное собрание при правительстве с разным представительст-
вом эмиратов.
Наряду с субъектами в состав многих федеративных государств
входят территориальные образовтния, не являющиеся субъектами фе-
дерации Это федеральный округ — столица с прилегающими окре-
стностями (округ Колумбия со столицей Вашингтон в США, сто-
лица Бразилиа в Бразилии, федеральный округ Абуджа в Нигерии
и т.д ), федеральные территории (например, о. Гуам в США), феде-
ральные владения (обычно это прибрежные острова, которые не на-
селены или население которых имеет переменный состав — служба
маяков, метеостанций и т.д.). В США есть так называемые ассоции-
рованные государства — Пуэрто-Рико, Республика Маршалловы
Острова, Соединенные Штаты Микронезии, Республика Палау.
Число различного рода несубъектов невелико (девять в Австралии,
шесть в Индии, два в Венесуэле и т.д.). Составные части федера-
ций, не являющиеся субъектами, своих конституций не имеют, в
некоторых случаях они создают местные парламенты, которые в
Индии, например, принимают даже местные законы, но эти законы
требуют санкции назначаемого губернатора, да и сами парламенты
действуют скорее как совещательные органы при нем. Ассоцииро-
ванные государства теоретически независимы (Республика Палау,
Соединенные Штаты Микронезии, Республика Маршалловы Ост-
рова являются даже членами ООН), но ответственность за их обо-
рону и внешние сношения несет Правительство США. Несубъекты
федерации за редкими исключениями не представлены в верх-
ней, федеральной палате парламента (в Бразилии и Нигерии они
посылают представителей в Сенат, но меньшее число, чем штаты),
В США несубъекты посылают одного делегата (резндент-
комиссара и т.д ) в нижнюю палату парламента с правом совеща-
тельного голоса.
Растфеделеьие кочтетащии между федерацией и ее субъектами —
важный аспект в оценке того или иного государственного образова-
ния. Существует несколько способов такого распределения, в основе
которых лежит различное сочетание четырех элементов. I) исключи-
тельные полномочия федерации, 2) исключительные полномочия
субъектов, 3) совместная компетенция федерации и субъектов,
4) остаточные полномочия, не охваченные ни одним из перечислен-
ных элементов.
Точно классифицировать способы распределения полномочий
(предметов ведения) федерации и ее субъектов достаточно сложно
из-за множества оговорок, запретительных формулировок, несо-
8. Формы тедалерильно-питпичеснхс устрсйсгва пхудфства
183
вершенства содержащихся в конституциях перечней полномочий,
из-за того, что в одной и той же конституции иногда используются
элементы разных способов. Но в основном они могут быть сведены
к пяти вариантам.
I Конституция устанавливает исключительную компетенцию
федерации, а все остальные вопросы относит к ведению ее субъек-
тов. Компетенция федерации может быть установлена путем переч-
ня вопросов, относящихся к ее исключительному ведению {Консти-
туция Объединенной Республики Танзании 1977 г перечисляет
17 вопросов общего значения. Конституция Федеративной Демо-
кратической Республики Эфиопии 1994 г. — 19 пунктов с подпунк-
тами) В этом случае дастся перечень вопросов, по которым феде-
ральные органы могут принимать законы. Компетенция федерации
может быть определена и «негативным способом» — путем запрета
субъектам федерации принимать законы по указанным в конституции
вопросам. К предметам ведения федерации обычно относятся обо-
рона, внешняя политика, авиатранспорт, железные дороги, почта,
телеграф и др. При данном способе регулирования тенденция за-
ключается обычно в том, что полномочия федерации расширяются
путем толкований конституции судами.
2 Устанавливается исключительная компетенция субъектов фе-
дерации, в которую федеральные органы не могут вмешиваться.
Это редкий способ разграничения компетенции и в чистом виде не
применяется, но как частный случай наряду с другими используют-
ся конституции США, Швейцарии и некоторых других стран. Он
дает определенные гарантии субъектам от вмешательства в сферу их
ведения со стороны федеральных органов.
3 Конституции устанавливают две сферы компетенции федера-
ции и ее субъектов {Аргентина, Канада и др.). Часто в конституции
дается перечень вопросов, относящихся к обеим сферам, а иногда
перечисляются только федеральные полномочия, полномочия же
субъектов охарактеризованы «негативным способом» — говорится,
какие меры федерация не вправе применять по отношению к ее
субъектам. В Конституции Швейцарской Конфедерации исчерпы-
вающего перечня полномочий ни в одной статье не дается, полно-
мочия федерации и штатов сформулированы казуистично и разбро-
саны по разным статьям. При этом особое значение приобретает
вопрос об остаточных полномочиях, не упомянутых ни в том, ни в
другом перечне, поэтому в конституции может содержаться специ-
альная оговорка, согласно которой не названные в конституции
полномочия могут быть отнесены к компетенции либо федерации,
184
Общая часть
либо ее субъектов. В первом случае это Означает огромное расши-
рение полномочий федерации, во втором — даются дополнитель-
ные полномочия субъектам, укрепляется их самостоятельность.
4 Указываются компетенция федерации, ее субъектов и совме-
стная их компетенция {конкурирующая компетенция) Наиболее
подробный перечень такого рода содержится в Конституции Рес-
публики Индии 1949 г.: в специальном приложении к ней названы
97 вопросов, относящихся к компетенции федерации, 66 вопросов,
относящихся к компетенции штатов, и 47 — совпадающих полно-
мочий. Многие из этих вопросов имеют комбинированный харак-
тер' под одним и тем же номером обозначаются не совсем сходные
вопросы.
5 Конституция дает перечень только двух сфер компетенции:
федеральной и совместной, исключительных полномочий субъектов
не существует (Пакистан, Нигерия и др; в Конституции Исламской
Республики Пакистан, правда, они упоминаются, но не реализуют-
ся) Конституция содержит общую формулировку, остаточные пол-
номочия относятся к исключительному ведению субъектов федера-
ции, и в этой сфере закон субъекта федерации имеет преимущество
перед федеральным законом В новейших федеральных конституци-
ях все чаще используется именно этот способ.
Кроме рассмотренных пяти основных способов разграничения
компетенции в некоторых конституциях применяются и другие.
Так, в Австрии разделены вопросы, относящиеся к компетенции
законодательной и исполнительной власти федерации и ее субъек-
тов Конституция этой страны содержит также понятие «основы
законодательства». Их устанавливает федерация, а субъекты (земли)
в соответствии с этим издают местные законы Конституция Феде-
ративной Республики Бразилии 1988 г предусматривает разграничение
компетенции при у'|эстми не только федерации и штатов, но и феде-
рального округа и муниципий (административно-территориальных еди-
ниц внутри штатов); остаточные полномочия отнесены к компетенции
либо штатов, либо муниципий.
Если, с точки зрения союзной власти, субъект федерации явно
нарушает конституцию, либо вступает в конфликт с другими субъ-
ектами федерации, либо пытается осуществить отсутствующее пра-
во на выход, то в ряде стран предусмотрено право федеральной ин-
тервенции, т.е., как правило, вооруженное или полицейское вмеша-
тельство с целью восстановления нарушенного порядка Институт
федеральной интервенции в некоторых случаях предусмотрен кон-
ституциями или это просто сложившийся порядок Такое вмеша-
тельство осуществлялось, например, в США, где президенты ис-
8. Формы тедаясрильно-пимтичеснхс устрсйсгва госудоства 1В5
пользовали национальную гвардию для борьбы с массовыми беспо-
рядками в отдельных штатах, в странах Латинской Америки (в Ар-
гентине оно использовалось более 200 раз). В Конституции Федера-
тивной Республики Бразилии 1988 г. содержится специальная глава,
которая называется «Вмешательства». В ней перечисляются основа-
ния вля федерального вмешательства в деда субъектов федерации
Основания для вмешательства — это сохранение национальной цело-
стности, воспрепятствование национальному вторжению, угроза пуб-
личному порядку, обеспечение свободного осуществления аластей
штата (законодательной, исполнительной и судебной), необходи-
мость реорганизации финансов и тл. Формой вмешательства (раз-
новидностью интервенции) может быть приостановление деятель-
ности органов управления субъектов федерации, замена его пред-
ставительством центральной власти.
Воздействие центральной власти на субъекты федерации ведется
путем контроля федерации за деятельностью своих субъектов. Он
может быть осущестален при помощи финансового воздействия,
путем обращения а федеральный суд, использования законодатель-
ных актов и т.д., однако в большинстве случаев споры и острые
вопросы решаются без экстраординарных способов нажима цен-
тральной власти на субъекты федерации.
Калфедерация — это постоянный союз государств, объединен-
ных какой-то общей целью или задачей. Это может быть военный,
экономический или таможенный союз нескольких государств.
Конфедерация может иметь свой парламент, главу конфедерации,
правительство, но, в отличие от федерации, акты общих органов не
действуют непосредственно на территориях государств-членов Эти
акты вступают в силу в частях конфедерации только после ратифи-
кации соответствующими органами государств-членов, которые могут
также их нуллировать (отклонить) Обычно конфедерации создава-
лись в силу какой-то необходимости, исторически носили и носят
временный характер. Они либо превращались в более тесную связь —
федерацию, либо распадались, и государства преобразовывались в
отдельные унитарные государства.
Среди наиболее известных конфедераций — Нидерланды, в ко-
торой она просуществовала с 1579 до 1795 г; США с момента объ-
явления независимости до принятия федеральной Конституции
(1776—1787), Швейцария с 1291 по 1798 год и с 1815 по 1874 год.
Германский союз, который существовал с 1815 по 1866 год В совре-
менной истории классической конфедерацией был государственный
союз, образованный двумя африканскими государствами — Сенега-
186
Общая часть
лом и Гамбией — в феврале 1982 г. и распавшийся в 1989 г. Общее
государство называлось Сенегамбия, но было достаточно непроч-
ное, хотя обе эти страны оставались самостоятельными членами
ООН. Попытки образовать конфедеративный союз предпринима-
лись в 60-е гг Египтом и Сирией, но государство ОАР просущест-
вовало недолго.
Считается, что в современном мире конфедераций нет, однако
фактически конфедеративные образования все же имеются. От-
дельные элементы конституционно-правового регулирования имеет
британское Содружество, поскольку в некоторых его членах (не во
всех) главой государства считается британский монарх, представ-
ленный генерал-губернатором (например, в Австралии, Канаде,
Ямайке), хотя во многих других государствах имеются собственные
президенты (Индия, Кения и др.). Аналогичные элементы присущи
Европейскому Союзу, у которого есть, в честности, собственный
парламент (Европарламент), избираемый непосредственно гражда-
нами государств-членов, свои исполнительные органы Акты этих
органов по некоторым вопросам обязательны для государств-
членов В меньшем объеме элементы конституционного регулиро-
вания присущи СНГ, в состав которого входят бывшие республики
СССР, кроме прибалтийских, а также Содружеству Белоруссии,
Казахстана, Кыргызстана и России. Более высокая степень инте-
грации присуща Союзу Белоруссии и России
§ 4, Автономия
Автономия (в переводе с греческого означает самоуправление1) —
внутреннее самоуправление, отличающееся от других некоторыми
специфическими особенностями: историческими, культурными,
религиозными, бытовыми, языковыми, географическими, иногда
национальными. В широком смысле слова автономия в конститу-
ционном праве означает предоставление какой-либо части государ-
ства (например, Аландским о-вам в Финляндии, Крыму в Украи-
не), нескольким частям (двум округам, населенным индейскими
племенами в Никарагуа, двум округам, населенным в основном га-
гаузами в Молдавии), всем однопорядковым единицам (например,
областям в Италии), наконец, всем разнопорядковым администра-
тивно-территориальным единицам (в Японии) внутреннего само-
управления, самостоятельности в решении местных вопросов Ав-
тономные образования создаются либо законом сверху (как это бы-
8. Формы тедалерильно-пимтичеснхс устрсйсгва госудосгва
187
ло в Ираке при прежнем режиме), либо предварительно проводится
референдум в районах предполагаемой автономии, после чего изда-
ется соответствующий закон (Филиппины) Нередко создание авто-
номии является результатом длительной и упорной борьбы населе-
ния данной территории, особенно если это население характеризу-
ется этническими особенностями. Компетенция автономных обра-
зований определяется конституцией (Италия) или специальными
законами о конкретной автономии (Великобритания).
Во всех частях света есть территориальные образования. Только в
Западной Европе их насчитывается около 40 в Испании — десять,
в Великобритании и Португалии — по три, в Дании — две, в Фин-
ляндии — одна и тл
Существует довольно много классификаций автономий, наибо-
лее адекватная — деление на две группы: 1) политическая (вариан-
ты. государственная, законодательная) и 2) административная (ино-
гда ее называют местной автономией).
ТУсид/иичесхия автоночия предполагает более высокий статус ав-
тономной единицы, характеризуется тем, что ее субъекты имеют
практически все внешние признаки государства — парламент, пра-
вительство, гражданство, местное законодательство и ряд других
важных атрибутов, в том числе государственно-правовую символи-
ку. Статусом политической автономии обладает, например, Север-
ная Ирландия, в которой по закону должен действовать двухпалат-
ный парламент' нижняя палата должна избираться, а верхняя —
назначаться британским Парламентом. Политической автономией,
хотя это малоизвестно, обладают еше две единицы, не входашие в
Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии, —
Нормандские о-ва и о. Мэн Шотландия также обладает политиче-
ской автономией, но ее автономия очень ограничена. Политиче-
ской автономией обладают такие единицы Королевства Дания, как
Гренландия и фарерские о-ва Дания в отношении этих автоном-
ных единиц сохраняет контроль лишь в области иностранных дел и
обороны Например, Гренландия в 1985 г вышла из ЕЭС (по эко-
номическим причинам), а Дания продолжает оставаться членом
этого международного объединения Очень широка автономия
(права) таких автономных единиц, как Страна Басков, Каталония.
Андалусия, Галисия в Испании. Они наделены действительно пол-
ным набором государственно-правовых полномочий, которыми не
обладают некоторые субъекты федерации в недоговорных федераци-
ях Помимо существования парламента и правительства они имеют
свое гражданское право, собственную полицию, судебную систему,
188
Общая часть
свой официальный (государственный) язык. Эти единицы являются
реальными государственно-правовыми образованиями
Политическую автономию имеют Аландские о-ва, входящие в
состав Финляндии, но где проживают шведы. К политической ав-
тономии можно отнести две единицы — Минданао и Кордельера,
которые входят в состав Республики Филиппины. Политические
автономии имеются в Шри-Ланке, Индии, Судане и др
Администротивно-территоршньная автономия чаще создается в
связи с каким-либо особым географическим положением террито-
риальной единицы, например, территория представляет собой ост-
ров или расположена в труднодоступной местности В такой автоно-
мии уже круг прав и полномочий, компетенция у ее государствен-
ных органов не такая широкая, как в политической автономии. К
административно-территориальной автономии часто относят, на-
пример, Сицилию и Сардинию в Италии, хотя там имеются свои
законодательные органы, свое правительство, свое управление К
подобного рода единицам относят Азорские о-ва и о Мадейра Рес-
публики Португалии.
Тщательно разработано законодательство о правовом положе-
нии автономных единиц с административным статусом в Китае.
Согласно Закону КНР о национвльной районной автономии они
делятся на три вида: автономный округ, автономный район, авто-
номный уезд.
Помимо понятий «политическая» и «административная» авто-
номия иногда используется термин ^национально-культурная* авто-
номия Реально это означает предоставление какой-либо этнической
группе права развивать свою национальную культуру, иметь школы
на национальном языке, национвльные театры, издавать газеты,
иметь свое радиовещание, телестанции и т-Д- Такая национально-
культурная автономия формвльно присутствует в Ираке по отноше-
нию к курдам
По отношению к автономии с этнической спецификой приме-
няется и другая специальная терминология Наука называет еше
три концепции автономии' персональная, корпоративная и нацио-
нально-территориальная. Под персона 1ьной автономией понимается
закрепление возможности и создание способов учета мнения на-
циональных меньшинств, а также персональное присутствие этих
меньшинств в специально создаваемых органах либо при централь-
ном правительстве. Этнические меньшинства при желании создают
специальные органы по своим проблемам, например, народность
слами проживает в Швеции, в Финляндии и в Норвегии, и в этих
8. Формы тедалсрильно-пизяичеснхс устрсйсгва госудосгва
189
государствах они создали саамские парламенты — культурно-
политические органы, а затем Скандинавский совет народности
саами названных трех стран.
Корпоративная автономия означает, что часть мест в государст-
венных органах резервируется дяя государственных служащих, пред-
ставляющих определенную национальность, те. определенная квота
выделяется аля людей местной национальности Служащие госаппа-
рата должны знать язык этой национальности.
Национаммо-территориальмая автономия осуществляется при
компактном проживании национвльных меньшинств, тогда в назва-
нии единицы подчеркивается ее национальный характер, например.
Страна Басков либо Кателония в Испании, поскольку и баски, и ка-
талонцы — этнические группы, отличающиеся от испанцев.
Большинство государств, которые имеют автономные едини-
цы, являются унитарными, но и федеративные государства допус-
кают существование автономных единиц (Индия) К автономным
образованиям можно отнести полуавто ном ные, или ассоцииро-
ванные, государства. Они пользуются определенной автономией в
своих дедах. Так, о. Пуэрто-Рико по американской терминологии
называется «свободно присоединившаяся территория (государство)»
(имеется в виду присоединившаяся к США) Кроме Пуэрто-Рико
к владениям США, имеющим фактический статус политической
автономии, относятся о. Гуам и Вирджинские о-ва. Они имеют
свои законодательные собрания и по одному представителю в Па-
лате Представителей Конгресса (без права голоса). Франция имеет
ряд зарубежных департаментов: Гваделупа, Мартиника, Реюньон
и тщ Такие ассоциированные государства — либо бывшие коло-
нии, либо зависимые территории, добившиеся большей самостоя-
тельности. Нх автономный статус, как правило, не объявляется,
но фактически они не являются полностью зависимыми террито-
риями.
Автономные единицы имеют закон, особый статут, который
служит им конституцией Он принимается законодательным орга-
ном автономной единицы и практически всегда утверждается обще-
государственным парламентом (Италия, Испания, Дания, Финлян-
дия и др.).
Компетенция автономных единиц закрепляется в законодатель-
ных актах, принимаемых центральной властью. Какие-либо основ-
ные конкретные права устанавливаются в специальных статутах, но
центральная власть также принимает для автономных единиц до-
полнительные законы. Самые важные положения, касающиеся ста-
1S0
Общая часть
туса автономных единиц, могут закрепляться и в общегосударст-
венной конституции (Италия, Испания)
Автономные единицы наделяются широким кругом прав и пол-
номочий К ним относятся, вопросы административной ответствен-
ности, местный транспорт, туризм, охрана окружающей среды, ис-
пользование природных богатств, лесов, минеральных вод и т.д.
Так, субъекты автономии в Италии или Испании имеют больше
полномочий, чем субъекты федерации Австрии
Помимо автономных единиц существуют территории, которые
обладают меньшим комплексом прав и статусу автономной едини-
цы не отвечают. Это колониальные владения, которые в настоящее
время называются зависимыми территориями. Они не имеют суве-
ренитета и, как правило, органов, избираемых гражданами, — по-
добия парламента. Власть осуществляется лицом, назначаемым
центральной властью — метрополией Наибольшее число таких за-
висимых территорий (ваш колоний), до сих пор ихходится во владе-
нии Великобритании. Гибралтар, о. Ангилья, Бермудские, Британ-
ские Вирджинские, Каймановы, Фолклендские (Мальвинские) о-ва,
о-ва Монтсеррат, Питксрн, Св Елены, Терке и Кайкос
Управление британскими колониями строится на основе специ-
ального документа (нечто вроде колониальной конституции), кото-
рая дается этим колониям британскими властями Бо главе колонии
обычно стоит назначенный британским правительством губернатор,
который обладает значительными полномочиями. В этих зависимых
территориях имеется квази законодательный орган, который чаще
всего называется законодательным советом. Одну часть членов та-
кого совета избирает население колонии, а другую — составляют
члены, назначенные губернатором, или же часть членов законода-
тельного совета входит в него в силу должности, которую они за-
нимают в колонивльной администрации. Исполнительную власть
колонии осуществляет губернатор при помощи исполнительного
совета. Члены исполнительного совета частично назначаются, час-
тично избираются законодате явным советом. Некоторые из коло-
ний называются самоупрааляюшимися территориями (Гибралтар,
о Ангилья), там исполнительный совет заменен кабинетом В лю-
бом случае вопросы международных отношений, обороны, внут-
ренней безопасности и другие важные вопросы находятся в ведении
губернатора.
Зависимые территории есть у США — Каролинские, Мариан-
ские и Маршвлловы о-ва, Микронезия, а также Восточное Самоа.
8. Формы террпсриально-лотмтичесихс устрсйства госудоства -J91
Статус Восточного Самоа близок к административной автономии,
Микронезии — к колониальному.
Богатство разных форм автономии, ее разнообразие возрастает,
увеличивается численность автономных образований в мире Вместе
с тем есть страны, которые запрещают создавать автономные обра-
зования, например, Болгария
Вопросы и задания для самопроверки
1 Яго такое территориально-политическое устройство государства
и каковы его виды?
2 Дайте определение унитарного государства и назовите его ос-
новные признаки.
3 Приведите примерь! централизованных и децентрализованных
унитарных государств.
4 Что такое федерация и каковы ее основные признаки^
5 Охарактеризуйте основные способы формирований федератив-
ного государства
6 Охарактеризуйте институт разграничения предметов ведения
между федерацией и субъектами как ведущий признак федера-
лизма
7 В чем отличие федерации от конфедерации?
8 Что такое автономна и каковы сс основные виды''1
Глава <7
Избирательное право
и избирательный процесс
§ 1. Понятие, принципы и источники
избирательного права
По европейской традиции избирательное право — неотъемлемая
часть конституционного права, в США оно изучается другими при-
кладными науками, за исключением судебных решений Верховного
Суда, касающихся равенства граждан в осуществлении субъектив-
ного избирательного права, т.е. связаны с ревлизацией прав граж-
данина Российская система права построена по европейским {ро-
мано-германская система) традициям и правилам, соответственно,
избирательное право входит в рамки конституционного права
Выборы осуществляются на самых различных уровнях общества
(в общественных организациях, акционерных обществах, коопера-
тивах итд) Многие государственные органы также избираются в
центре (президенты, парламенты или по крайней мере их нижние
палаты), на местах избираются органы местного самоуправления
(советы, мэры и тл.). Большинство органов, избираемых граждана-
ми, называются обобщенно представительными. Выборы — это важ-
нейший инструмент легитимности (народной поддержки и призна-
ния) государственной аласти, обеспечивающие отбор политической
элиты, одна из определяющих характеристик государственной жиз-
ни, государственного режима
Выборы государственных органов и должностных лиц государ-
ства бывают! всеобщими (на всей территории государстка) и регио-
нальными; прямыми (граждане голосуют непосредственно за кан-
дидатов), косвенными и многоступенчатыми; полными и частич-
ными (дополнительными), очередными (в установленный срок) н
внеочередными, повторными (если выборы признаны несостояв-
шим ися) игл.
Порядок выборов регулируется многочисленными нормами, в
совокупности составляющими институт выборов, - систему норм,
регулирующих процесс избрания кандидатов в представительные
9. Избцительное право и избцигегьнл процесс
193
органы и на выборные государственные должности. Эти нормы ус-
танавливают основные принципы избирательного права, требова-
ния, относящиеся к избирателям и кандидатам; порядок организа-
ции и деятельности органов, осуществляющих проведение выборов,
создание территоривльных и иных избирательных единиц, от кото-
рых избираются кандидаты, статус избирателей, избирательных
объединений и избирательных коллегий, процедуры предвыборной
агитации и голосования, порядок определения результатов выборов;
способы обжалования и опротестования результатов выборов
Понятие «избирательное право» имеет как минимум два значе-
ния. Первое, основное — это совокупность норм, регулирующих
порядок избрания представительных органов и должностных лиц в
государстве. Такое определение характеризует избирательное право
в объективном смысле слова. Нормы, регулирующие избирательное
право, содержагся в конституциях (обычно принципы избиратель-
ного права), в законах о выборах (избирательных кодексах), причем
в субъектах федерации, в политической автономии могут действо-
вать свои законы о выборах органов и должностных лиц этих госу-
дарственных образований Такие нормы могут содержаться в декре-
тах президента, постановлениях правительства, решениях конститу-
ционных судов, инструкциях центральных избирательных комиссий
и других органов, возглавляющих проведение выборов (например, в
актах верховных избирательных трибуналов в ряде стран Латинской
Америки)
Второе значение избирательного права понимается в субъектив-
ном смысле этого слова- право граждан участвовать в образовании
представительных органов, т.е. избирать эти органы и быть избран-
ными. Поэтому избирательное право определяется и как субъектив-
ное право личности, причем в даух значениях: I) активное избиратель-
ное право (право избирать) и 2) пассивное (право быть избранным).
Лицо может иметь активное избирательное право, но не обладать
пассивным Так, гражданин США, достигший возрота 18 лет, вправе
участвовать в выборах Президента США, но быть избранным не мо-
жет, для этого нужно достичь 35-летнего возраста. Обратное соотно-
шение активного и пассивного избирательного права не встречается:
если гражданин обладает пассивным избирательным правом, он име-
ет и активное избирательное право.
Выборы — это установленная законом государственно-правовая
процедура, во время которой граждане отдают свои голоса за кан-
дидата или партию, в результате чего их воля формирует выборный
(представительный) орган аласти вл и избирается (занимает свой
194
Общая часть
пост) конкретное должностное лицо — президент, мэр города, су-
дья и тд. В большинстве стран свободные, честные (без фальсифи-
кации) и регулярные выборы рассматриваются как один из важ-
нейших признаков демократии, служат одним из важнейших собы-
тий в государственной жизни, определяющим перспективу развития
страны на определенный промежуток аремени Естественно, что
легитимность получают органы власти не только посредством вы-
боров, например, министр назначается главой государства, прави-
тельство — парламентом и тл Все это связано с определенными
законодательными правилами, установленными в той или иной
стране. Выборы определяют расклад политических сил, отражают
влияние той или иной партии, избирательного блока, политической
группы Результаты выборов Отражают настроение избирателей,
тенденцию развития страны.
Во многих странах выборы положили конец военным и автори-
тарным режимам (Бразилия, Аргентина и др.), но нередко они про-
ходят и в условиях авторитарных режимов На практике это реали-
зуется через регулярные выборы, обставленные так, что противни-
кам тоталитаризма одержать победу на выборах невозможно.
С точки зрения классического мусульманского права, фундамен-
тализма, выборы как институт не заслуживают высокой оценки, хотя
и используются в большинстве мусульманских стран. Ревностные
сторонники классического ислама, стремящиеся во всем следовать
средневековому халифату времен пророка Мухаммеда, заявляют, что
использование этого института не может гарантировать избрание са-
мых достойных, поэтому они предпочитают представительным учре-
ждениям институт аш-шура — совещание особо авторитетных лиц
при правительстве государства Лица, обладающие особыми качест-
вами, военным опытом, умственными способностями, приглашаются
правителем в свой совет. Единогласное мнение совета — иджма —
имеет особую евлу, оно становится важнейшим источником права
В условиях военных режимов принцип выборности не отверга-
ется, военный, революционный совет, его лидер обещают провести
выборвц как только наведут порядок в стране Намеченные сроки
выборов обычно неоднократно отодвигаются, и выборы не прово-
дятся в течение 10 и более лет (в прошлом Алжир. Нигерия. Эфио-
пия), а то и два десятилетия (Бразилия) Правда, иногда военные
проводят местные выборы (Алжир, Нигерия), но выборы президен-
та или парламента связываются с переходом к гражданскому прав-
лению (обычно первым гражданским президентом бывает прежний
лидер военного режима).
9. Избцительное право и избцигегьнл процесс
195
В странах тоталитарного социализма выборы проводятся регу-
лярно. Однако при однопартийной системе или при руководящей
роли одной партии (другие партии, если они есть, выступают а ка-
честве ее союзных партий), при единственном кандидате на одно
место или при двух-трех кандидатах на место, но от единственной
партии, выборов, по существу, не было. В некоторых африканских
странах (бывший Заир) выборы иногда проходили таким образом,
что список кандидатов в парламент зачитывался на собраниях гра-
ждан крупных городов их мэрами, и восклицания одобрения счита-
лись избранием
Важным последствием выборов является отбор политических
лидеров, что дает возможность для граждан отбирать своих руково-
дителей и «убирать» тех, кто не оправдывает их доверия. Периоди-
ческая возможность замены руководителя заставляет его, независи-
мо от его субъективных мнений, делать что-то полезное для народа,
что можно было бы предъявить в следующий раз во время предвы-
борной борьбы
Выборы классифицируются по различным основаниям, но самое
простейшее и наиболее понятное деление — по территории их про-
ведения. Выборы по этому критерию бывают общенациональными,
которые проводятся в масштабах страны, региональными, проводи-
мыми в рамках крупных территориальных единиц (в штатах в
США, в провинциях в Канаде и т.д), местными, охватывающими
административно-территориальную единицу или город.
В зависимости от того, кого выбирают, выборы делятся на пар-
ламентские, президентские, муниципальные. выборы судей, шерифов,
коронеров и других лиц, которые выполняют важные государственные
обязанности и наделены широкими полномочиями.
В зависимости от способа волеизъявления граждан (избира-
телей) выборы делятся на прямые и непрямые.
На прямых выборах избиратели непосредственно избирают кон-
кретного человека на определенный пост, например, одного из
имеющихся кандидатов выбирают депутатом или подтверждают
право одного из кандидатов, выдвинувших свою кандидатуру, по-
прежнему занимать эту должность. На прямых выборах избирают в
ряде стран главу государства — президента (во Франции, Египте,
ряде стран СНГ). Прямые выборы обычно применяются при избра-
нии нижних пвлат парламентов, однако в некоторых мусульманских
странах (Бангладеш, Пакистан) определенное число женщин-
депутатов в нижнюю палату избирается самим парламентом, а в
однопалатном парламенте может быть небольшое число депутатов.
196
Общая часть
назначенных президентом из среды выдающихся граждан страны
(например, до 10 человек в Египте). В некоторых странах прямыми
выборами избираются обе пвлаты (США, Бельгия, Италия и др.).
Прямые выборы характеризуются тем, что между избирателем и
кандидатом, за которого он голосует (либо между избирателем и
партией), нет промежуточных инстанций, ступеней
На непрямых выборах воля избирателей реализуется не прямо, а
опосредованно волей группы выборщиков либо через действующий
избирательный орган. Они имеют промежуточную ступень. Сущест-
вует диа вида непрямых выборов, косвенные и многоступенчатые
Косвенные — эго такие выборы, когда посредством волеизъявле-
ния избирателей создается специальный орган (коллегия выборщи-
ков), который потом от имени избирателей непосредственно изби-
рают конкретное должностное лицо. Косвенные выборы имеют два
варианга. При первом выборы проводятся специвльно создаваемой
дяя этого избирательной коллегией, например, в США избиратели
голосуют за выборщиков от той или иной партии, а те — за объяв-
ленного заранее кандидата в Президенты от той иди иной партии.
Подобный порядок существует в Аргентине, до 90-х гг он приме-
нялся в Финляндии. Косвенными выборами избирается сенат во
Франции, где за кандидатов голосуют: а) члены нижней палаты
парламента, избранные от данного департамента — административ-
но-территориальной единицы, 6) члены советов — органов местно-
го самоуправления региона — наиболее крупной административно-
территоривльной единицы, в) члены генеральных советов департа-
ментов; г) специально избранные для такого голосования муници-
пальными советами их члены Косвенными выборами избираются
аерхняя палата Парламента Индии, Президент Германии и т.д При
втором варианте выборы проводятся не специально создаваемой
избирательной коллегией, а постоянно действующим органом. Так,
Парламенты Греции, Турции и других стран избирают Президента
При проведении многоступенчатых (многостепенных) выборов в
качестве выразителя воли граждан выступает не коллегия выборщи-
ков, а постоянно действующий орган — местный совет, парламент
или одна из его палат. Низовые представительные органы избирают-
ся непосредственно гражданами, которые избирают депутатов в вы-
шестоящие представительные органы, последние же — высшее звено,
и тл вплоть до парламента В прошлом такая система использовалась
в СССР, на Кубе, в Анголе, Мозамбике, сохранилась в Китае, где
собрания народных представителей провинций, районов, ряда горо-
дов и автономных округов, а также Всекитайское Собрание Народ-
9. Избцительное право и избтрагегьнл процесс
197
ных Представителей (парламент) избираются не гражданами, а ниже-
стоящими собраниями народных представителей.
Принято считать, что многоступенчатые выборы существуют в
Италии, потому что Президент избирается коллегией, состоящей из
членов нижней пплаты Парламента
Классическая система многостепенных выборов — выборы в
Советы в СССР с 1918 по 1936 год Граждане СССР один раз в
полгода путем открытых выборов избирали депутатов местных Со-
аетов, те — делегатов на районные и городские съезды Советов,
которые в свою очередь избирали делегатов на республиканские
съезды Советов, и тщ. Всесоюзный съезд Советов избирал Цен-
тральный Исполнительный Комитет, а тот — Президиум BUHK
Всего было пять ступеней. Сейчас, кроме Китая, трудно найти
столь совершенную многоступенчатую лестницу непрямых выборов.
Выборы можно классифицировать на очередные и внеочеред-
ные Очередные проводятся по истечении определенного законом
срока полномочий данного органа, например, через четыре года
избирается Президент США, через пять лет — Президент Француз-
ской Республики
Выборы могут быть и внеочередными (досрочными). Они прово-
дятся до истечения срока полномочия представительного органа
или должностного лица Если это касается должностного лица, то
причина одна — вакансия должности. Должность президента или
премьер-министра освобождается в связи с тем, что президент
умер, ушел в отставку либо отрешен от должности в результате
процедуры импичмента Так, Президент Французской Республики
Ж. Помпиду умер в 1974 г до истечения срока своих полномочий;
в тот год проводились досрочные президентские выборы, на кото-
рых победу одержал ВЗК. д’Эстен.
Внеочередные выборы, если это касается коллегивльного органа
{например, парламента), проводятся чаще всего в тех странах, где
возможен досрочный роспуск парламента, после процедуры до-
срочного роспуска назначаются досрочные выборы и избирается
новый состав парламента. Например, во времена, когда Премьер-
министром Соединенного Королевства Великобритании и Север-
ной Ирландии была М. Тэтчер, досрочные выборы в Парламент
проводились трижды, что давало ей возможность вновь занять свой
пост
Выборы бывают дополнительными и частичными. Дополнитель-
ные могут проводиться, но могут и не проводиться — все зависит от
того, есть ли вакансии в коллегиальном органе, т.е они проводятся
198
Общая часть
тогда, когда члены парламента выбывают из его состава. В основ-
ном это касается многочисленных парламентов с тем, чтобы все
округа были представлены и все граждане имели своих представи-
телей в этом выборном органе.
Частичные выборы, в отличие от дополнительных, проводятся
регулярно, они обязательны и предусмотрены законодательством,
служат целям частичного обновления (ротании) коллегиального вы-
борного органа. Частичные выборы, например, каждые два года
проводятся при частичном (на одну треть) обновлении Сената
США Сенаторы США избираются сроком на шесть лет, но ие од-
новременно. дабы избежать опасности одновременной смены всех
членов верхней палаты Аналогичный порядок принят во Франции:
сенаторы избираются на девять лет, Сенат обновляется каждые три
года на одну треть, но, в отличие от США, путем косвенных, мно-
гоступенчатых выборов.
Помимо этой классификации выборов в некоторых странах
встречается специфическая терминология Так, в США применяет-
ся термин «промежуточные выборы». Они проводятся в тот год,
когда не избирается Президент
Существует еще особый вид выборов — праймериз, т.е. первич-
ные выборь| по американской терминологии. Праймериз — это вы-
боры, в резульгате которых проводигся отбор одного кандидата от
той или иной партии Они бывают открытыми и закрытыми. На
открытых первичных выборах пришедший избиратель считается
членом той партии, за кандидата которой он проголосовал, закры-
тые предполагают, что нужно какое-то подтверждение принадлеж-
ности к той партии, в которой проводятся зги выборы. Первичные
выборы проводятся не во всех штатах США, но это популярная и
известная процедура. Результатом этих выборов является отбор
кандидата на должность Президента, который затем будет оконча-
тельно избираться на национвльном съезде партии Формально на
праймеризах избирают не просто самого популярного кандидата, а
выбирают делегатов на съезд данной партии, которые дают обеща-
ние голосовать за конкретного кандидата в Президенты.
К числу основополагающих относятся принципы- всеобщности
избирательного права, свободного участия в выборах, равного из-
бирательного права, тайного голосования При их соблюдении вы-
боры считаются демократическими
Принцип всеобщего избирательного права означает, что избира-
тельное право (прежде всего активное — избирать и пассивное — быть
избранным) признается за всеми взрослыми психически здоровыми
9. Избцительное право и избцигегьнл процесс
199
гражданами, не отбывающими наказание в местах лишения свобо-
ды. Круг лиц, обладающих избирательным правом, достаточно ши-
рок. Этот принцип существовал ие всегда, и избирательное право
не было всеобщим, потому что существовали многочисленные цен-
зы, ограничивающие участие очень многих категорий людей в вы-
борах. Впрочем, достаточно большое количество их существует и
сейчас. В некоторых странах ограничений активного избирательно-
го права нет, но для пассивного они встречаются
Во многих странах пассивное избирательное право предо-
ставляется в полном объеме лишь после внесения кандидатом изби-
рательного за юга (обычно требуется, чтобы его внес кандидат из
собственных средств), например- во Франции — 1000 фр., в Канаде —
200 долл., в Великобритании — 500 ф. ст. Только после этого он
регистрируется в качестве кандидата и его имя может быть включе-
но в избирательный бюллетень. Звлог ие возаращается и идет в до-
ход государства, если кандидат не соберет установленного законом
процента голосов (в Великобритании и Франции — 5%, в Канаде —
15%, в Мидии — одну восьмую часть поданных голосов). Причем
данная мера, как и ряд других ограничений, не носит дискримина-
ционного характера.
Принцип свободных выборов означает, что избиратель сам реша-
ет, участвовать ему в выборах или нет; если участвовать, то на ка-
ком этапе, в какой форме. Этот принцип существует не во всех
странах, если считать, что некоторые закрепляют обязательность
голосования, обязательные выборы. По традиции в англосаксон-
ской правовой системе принцип свободного участия считается не-
зыблемым и соответствует правилу, если хотя бы один избиратель
участвует в выборах, то выборы считаются состоявшимися.
Ранное избирательное право означает, что все граждане, которые
имеют право участвовать в выборах, имеют равные права и равные
обязанности как избиратели и как кандидаты Этот принцип озна-
чает, что избиратель имеет один голос, и голос каждого из избира-
телей равен голосу других, т.е нет и не может быть каких-то пре-
имуществ одного избирателя перед другим. Он отражает равенство
граждан в политической жизни.
Равное избирательное право включает в себя также требование
в равенстве (по численности) избирательных округов. В XIX в. су-
ществовало понятие "плюральный вотум» (в некоторых странах он
существовал до середины XX в.), означавший, что один избиратель
moi иметь несколько голосов Например, в Великобритании до
1948 г. британский гражданин мог голосовать и по месту жительст-
200
Общая часть
ва, и по месту нахождения его недвижимости (земельной собственно-
сти) Такая система сейчас является анахронизмом и не применяется.
Равное избирательное право — демократический принцип. Од-
нако некоторые страны допускают отклонения от него и как раз из
самых благих побуждений Например" в Бангладеш из 330 мест в
Парламенте 30 зарезервировано для женщин, в Бутане из 150 мест
10 отданы представителям духовенства (буддистским монастырям);
в Индии несколько постоянных мест закреплены за представителя-
ми англо-индийской общины (лицами, происходящими от смешан-
ных браков между англичанами и индийцами), и, кроме того, одна
двенадцатая часть верхней пвлаты избирается от лиц с университет-
ским образованием и столько же ст учителей; в Индонезии
100 мест принадлежит представителям вооруженных сил, которые
назначаются Президентом; во французском Сенате 12 сенаторов
представляют французскую диаспору (французских граждан, живу-
щих за границей), и они избираются Советом французов, прожи-
вающих за границей
Иногда принцип равного избирательного права формулируют
как «один человек — один голос». Это совсем не обязательно На-
пример, на парламентских выборах в Германии каждый избиратель
имеет два голоса, потому что там смешанная система выборов, и
голосование проходит как по мажоритарной системе (каждый чело-
век избирает конкретного кандидата), так и по пропорциональной
(когда человек избирает партию). Ио поскольку все избиратели
имеют два голоса, это также означает равенство.
Суть принципа тайного голосования состоит в том, что никто не
должен мешать избирателю выразить его волю, что никто не дол-
жен видеть, кого он выбирает, чтобы исключить постороннее влия-
ние на свободное волеизъявление. Тайное голосование извесгно
практически всем странам, но, как указывают разные источники,
введено оно было только в последней трети XIX в., во всяком слу-
чае, в странах Западной Европы. Тайное голосование обеспечивает-
ся тем, что процедура голосования проводится в спсцивльной за-
крытой кабине.
В США распространены машины для голосования, они упро-
щают процесс голосования и устанавливаются в закрытых кабинах
В некоторых странах бюллетень выдается в специвльном плотном
конверте, и человек, зайдя в кабину, вынимает бюллетень из кон-
верта, заполняет, прячет обратно в конверт и опускает в урну.
В некоторых странах, борясь с избирательным мошенничест-
вом, с нарушением законодательства о выборах, фактически мару-
9. Из&фательное право и избирателям процесс
201
шают тайну голосования. Например, в США в штате Колорадо на
бюллетене для голосования ставится число, совпадающее с поряд-
ковым номером избирателя по списку, в штате Южная Каролина
избиратель получает бюллетень после того, как называет, за кого он
собирается голосовать, в некоторых штатах во время регистрации
избиратель отвечает на вопрос, за кого он будет голосовагь.
Достаточно интересна процедура голосования в Великобрита-
нии. Там граждане получают бюллетени, которые сброшюрованы в
специальную книгу. Бюллетени имеют номер, соответствующий
номеру на корешке При желании, используя оставшиеся на ко-
решке цифры, можно узнать, как проголосовал человек, получив-
ший бюллетень с определенным номером
В Швейцарии, Великобритании, Дании допускается голосова-
ние по почте Естественно, когда человек посылает бюллетень в
конверте, который имеет адрес, тайна отсутствует. Существует го-
лосование по доверенности (Бельгия, Голландия). Конечно, дове-
ренность должна быть заверена либо местными органами власти,
либо нотариусом. При таком голосовании тайна голосования также
не может быть соблюдена.
Избирательные цензы — это установленные законом условия, кото-
рым должен соответствовать гражданин, чтобы обладать избиратель-
ным правом (как активным, так и пассивным) Их подразделяют на
естественные избирательные цензы и произвольные.
К естественным избирательным цензам относят’
• возрастной ценз — требование, согласно которому избира-
тель должен достичь определенного возраста, после которого
он приобретает право голоса. В большинстве стран для уча-
стия в голосовании (активное избирательное право) уста-
новлен возраст не менее 18 лет ко дню выборов, в Брази-
лии, Иране, на Кубе, в Никарагуа — 16 лет (в некоторьгх из
них — факультативно), в Марокко — 20 лет, в Латвии —
21 год Иногда активное избирательное право при выборах
сенаторов (членов верхней пвлаты парламента) предполагает
повышенный возраст Так. в Италии в выборах в нижнюю па-
лату участвуют избиратели, достигшие возргста 18 лег, а в
верхнюю — 25. Для пассивного избирательного права воз-
растной ценз означает то же самое, но касается он кандида-
та в депутаты или претендента на избираемую должность.
Как правило, он повышен, что связано с необходимостью
иметь жизненный опыт для участия в решении государст-
венных дел (например, возраст для депутата нижней палаты
202
Общая часть
Парламента Франции — 23 года, верхней палаты Парламен-
та Италии — 40 лет, для Президента США — 35 лет);
• ценз образования, так как какой-то его минимум для избира-
теля должен быть, чтобы он хотя бы прочитал фамилию
кандидата. К образовательному цензу близок ценз грамотно-
сти — требование умения читать и писать на языке той
страны, где проживает избиратель;
ценз оседгости (ценз проживания) — предоставление права
голосовать только тем гражданам, которые проживают в
данной местности определенное время. В большинстве штатов
США, например, это один-два месяца, в Германии — три, во
Франции — шесть месяцев, в Канаде — один год Этот ценз
особенно актуален при выборах в местные органы,
ценз пола в большинстве цивилизованных стран не применя-
ется, однако такое положение было не всегда Так, до Первой
мировой войны женщины имели избирательное право лишь в
немногих государствах (Норвегия, Финляндия, Исландия,
Дания, Новая Зеландия, Австралия) После ее окончания по-
ложение изменилось, и женщины получили равные избира-
тельные права с мужчинами" в Голландии (1917), Великобри-
тании (1918), Германии (1919), США (1920). Следующий пе-
риод «освобождения» женщин от этого ценза произошел по-
сле Второй мировой войны, во Франции (1944), Италии
(1945), Японии (1946). Позже всех в Европе получили избира-
тельные права женщины Швейцарии (1971) В настоящее
время женщины ие имеют избирательного права в ряде стран
Ближнего Востока, например, в Кувейте;
• имущественный ценз. Он существовал во всех странад. где
были парламенты, и определялся суммой выплачиваемого
налога, который давал право избирать и быть избранным.
Есгественно, что неимущая часть населения страны не уча-
ствовала в политической жизни После Второй мировой
войны имущественный ценз практически исчез.
Встречаются и другие, произвольные, цензы, хотя они менее
распространены* религиозный (Иран), моральный (Италия), спе-
циальный (для наркоманов, банкротов и т.д.), добро порядочно-
сти (некоторые штаты США), для заключенных; совсем недавно
существовал расовый ценз (ЮАР). В мире известно более
50 различных цензов.
Источники из^иратемного права делятся на писаные и неписа-
ные нормы. Писаные нормы содержат акты, принятые государствен-
9. Из&фательное право и избирателям процесс
203
ними органами, а иногда и акты общественных организаций. К
писаным нормам относят прежде всего конституции, законы и ак-
ты, имеющие силу законов (иногда это подзаконные акты и раз-
личные инструкции), международные договоры, которые могут со-
держать основные принципы избирательного права (например.
Всеобщая декларация прав человека), парламентские регламенты
или уставы, судебные решения, которые используются в качестве
судебных конституционных прецедентов. Нормы общественных
организаций, которые иногда составляют часть избирательного пра-
ва, — эго уставы политических партий.
К неписаным парчам относятся правовые обычаи и традиции, в
некоторых случаях толкования норм о выборах, данные высшими
избирательными комиссиями или верховными трибуналами по вы-
борам
Конституции, регулируя вопросы избирательного права, часто
закрепляют нормы о выборах в разделах, посвященных правам и
свободам граждан, где право избирать и быть избранным считается
одним из важнейших политических прав. В ряде случаев нормы,
относящиеся к выборам, содержатся в разделах, которые касаются
высших органов власти государства, поскольку они формируются
путем выборов В ряде конституций выборам, избирательному пра-
ву посвящены специальные главы или разделы конституции.
В некоторых конституциях помимо обших принципов и самых
универсальных положений проводится регламентированное описа-
ние порядка выборов, закрепляются способы определения результа-
тов голосования, подведения их итогов. Упоминаются даже случаи
несовместимости должностей, некоторые избирательные цензы
и тл Большинство же конституций специально отмечают необхо-
димость более детального регулирования выборов путем издания
специального закона В Испании согласно ст 81 Конституции все-
общие выборы должны регламентироваться не обычным, а органи-
ческим законом; в Италии избирательное право регламентируется
обычным законодательством, однако ст. 72 Конституции запрещает
применять упрошенную процедуру рассмотрения законопроектов,
связанных с выборами, так как в силу своей значимости они долж-
ны приниматься по всем установленным правилам
Практически любая страна имеет разработанные избирательные
законы, которые и составляют основной массив избирательного
права Очень часго издаются отдельные законы по выборам каждо-
204
Общая часть
го органа власти (парламента, президента, местных органов само-
управления и тл ).
В некоторых странах существует более современный подход Во
Франции, Бельгии, Аргентине действует еще недостаточно распро-
страненный в других странах источник конституционного права —
избирательные кодексы. Это универсальные комплексные сборники
норм, которые регулируют все вопросы, связанные с выборами.
Избирательные кодексы, как и любой кодекс, построены по опре-
деленной системе, удобны вля использования. Однако в этих же
странах кроме кодексов параллельно могут действовать дополни-
тельные законы, которые регулируют те вопросы, которые не попа-
ли в кодексы Например, во Франции наряду с Избирательным ко-
дексом действуют Закон 1962 г и Декрет 1964 г , которые касаются
порядка избрания Президента страны В 1978 г приняты специаль-
ный згкон, посвященный выборам представителей Французской
Республики в Европарламент, и два закона, связанные с финанси-
рованием избирательных кампаний политических партий
Помимо обычного законодательства избирательное право может
регулироваться и чрезвычайным закмодатеметвон — актами, кото-
рые принимаются в связи с необычными обстоятельствами в жизни
страны, например, временным правительством после военного пере-
ворота, революции и т.д. К чрезвычайному законодательству относят,
например. Договор ФРГ и ГДР 1990 г., в котором определен порядок
проведения выборов по всей Германии. Этот порядок не был запи-
сан в конституциях ни ФРГ, ни ГДР, а составлен представителями
этих параллельно су шествовавших немецких государств.
Б число источников избирательного права входят регюыенты
палат парламентов При помощи норм, содержащихся в регламен-
те, очень часто избираются и главы государств, и главы прави-
тельств, и другие важные лица. Это как бы развитие основных
норм, содержащихся в конституциях и специальных избиратель-
ных законах. Они существенно дополняют основные избиратель-
ные законы.
Законодательство о выборах, как правило, очень обширно и де-
тально разработано. Предметом регулирования являются техника
выборов, методы и приемы создания избирательных округов, участ-
ков, подсчет голосов, порядок голосования и тщ Например, регу-
лируется деятельность политических партий, связанных с выбора-
ми, финансирование расходов кандидатов и паргий, участвующих в
выборах, способы борьбы с нарушениями избирательных принци-
9. Из&фательное право и избцигегьнл процесс
205
пов и законов, вводится нормы об уголовной и административной
ответственности (в соответствующие уголовные и административ-
ные кодексы), принимаются специальные законы об ответственно-
сти за нарушение правил выборов и т.п
§ 2. Избирательный процесс
{организация и проведение выборов)
Выборы за рубежом имеют: официальную и неофициальную
стороны Пол официальной понимаются мероприятия, осуществ-
ляемые государственными органами и обязательные для проведе-
ния выборов. К официальной стороне относятся создание избира-
тельных округов, избирательных органов, которые будут прово-
дить выборы и контролировать их ход, регистрация кандидатов в
депутаты и тд. Неофициальная сторона — это мероприятия, кото-
рые проводят политические партии или иные общественные фор-
мирования, т.е. действия, которые совершаются (в основном) не-
государственными органами. Законодательство за рубежом обычно
предусматривает официальную сторону подготовки выборов, но в
последнее время )аконодательно регулируется и неофицивльная
сторона
Началом официальной избирательной кампании является на-
значение даты выборов. Она может быть установлена конституцией,
например, в Коста-Рике выборы Президента осуществляются раз в
четыре года в первое воскресенье февраля Аналогичный порядок
(со своими сроками) установлен в Латвии, Мексике, США. В кон-
ституции может быть определена не лага, а условия выборов’ они
проводятся по истечении срока полномочий данного органа или
должностного лица (Болгария, Польша, Чехия), после роспуска
представительного органа (через 20 дней в Великобритании). Одна-
ко и при этих условиях издается соответствующий акт о точной да-
те выборов Дата назначается либо только одним органом (в Бело-
руссии — Президентом, в Коста-Рике — Верховным избирательным
трибуналом, в Испании — королем), либо разными органами в за-
висимости от того, какой орган или какое должностное лицо под-
лежит избранию В Болгарии выборы Президента назначаются
Парламентом, а выборы в Парламент — Президентом
Дальнейшая избирательная кампания проходит множество ста-
дий Это создание избирательных округов и избирательных участ-
206
Общая часть
ков, составление списков избирателей, формирование избиратель-
ных комиссий, предвыборная агитация и т.д.
Избирательный округ — наиболее распространенная разновид-
ность избирательных единиц (при многостепенных выборах ими мо-
гут стать нижестоящие представительные органы, при косвенных —
избирательные коллегии). Он объединяет избирателей определен-
ной территории или коллектива для выборов одного или несколь-
ких депутатов. Число и нарезка избирательных округов по выборам
в парламент обычно определяются законом, иногда правительством
(Италия), специвльными комиссиями (Канада), по выборам в органы
местного самоуправления — актами этих органов
Избирательные округа могут образовываться специально, пла-
нироваться по карге, а в некоторых случаях ими могут служить ад-
министративные единицы или территории субъектов федерации. В
зависимости от характера представительства избирательные округа
бывают территоривльными и производственными первые объеди-
няют избирателей по месту жительства, вторые — по месту работы.
Производственные округа создавались в свое время в Польше и
некоторых других странах, в настоящее время они встречаются в
Китае В отдельных странах округа создаются по этническому при-
знаку (Сингапур, Фиджи)
Существуют три основных вида территориальных округов: I) од-
номандатные (уннноминальные, одноименные), характерны для США,
Великобритании, Каналы, Индии и др., 2) многамандатные (.поли-
номинальные, многоименные) — в Финляндии, Швеции. Голландии,
Норвегии 3) и общегосударственные (единые) — в Израиле, ЮАР,
Габоне, Малави. Последние в зарубежных странах обычно называ-
ют национвльными округами. От Одномандатного округа избирает-
ся один депутат в парламент или местный представительный орган
(число выдвинутых кандидатов может бвпь различным), от много-
мандатного — два и более (иногда больше 10), национальный округ
может включать в себя всех депутатов парламента (так было в свое
время в Конго, когда избирателям предлагался список кандидатов
от единственной партии, соответствующий числу мест) или их час-
ти (как, например, в Венгрии), остальные же избираются по одно-
и многомандатным округам.
Теоретически избирательные округа должны быть примерно
равны по численности населения, так как депутат должен представ-
лять примерно равное число жителей, однако зарубежное законода-
тельство допускает отклонения от нормы представительства. В од-
9. Из&фательное право и избцигегьнл процесс
207
них странах это допущение невелико (несколько процентов) и не
влияет на примерное равенство жителей в округах, а в других оно
более значительно, например, в Англии один округ может отли-
чаться от другого по численности населения на 25%, в Германии —
до 33% (видимо, самое большое отклонение в мире).
Избиратезьный участок — это пункт голосования, куда приходят
избиратели, чтобы выразить свою волю, и где производится пер-
вичный подсчет поданных голосов Остальные избирательные ко-
миссии суммируют данные протоколов, полученных от участковых
и нижестоящих избирательных комиссий Избирательный участок
охватывает обычно небольшое число жителей (иа выборах в парла-
мент — не более нескольких тысяч человек), в больницах, на судах,
находящихся в плавании, в гористых местностях, — еще меньше.
Избирательный участок — территориальная единица, которая об-
служивается одним пунктом для голосования Как правило, они
устраиваются в школах, спортивных залах и других общественных
местах
Избирательный участок гораздо меньше избирательного округа,
на территории округа располагается несколько избирательных уча-
стков. Однако в небольших населенных пунктах при выборах орга-
нов местного самоуправления участок может охватывать несколько
избирательных округов, которые включают в себя кандидатов, вы-
двинутых группами домов или улиц.
Перечень округов, их границы, названия избирательных участков
и пунктов для голосования обычно публикуются в печати и выве-
шиваются в виде наглядной агитации в общественных местах: мэ-
риях, муниципвлитетах и тд
Избирательные органы следят за проведением выборов, органи-
зуют и подводят их итоги Обычно это избирательные комиссии, в
странах Латинской Америки — избирательные трибуналы, избира-
тельные советы, гражданский регистр (орган, который ведет списки
избирателей) Избирательные трибуналы сочетают функции избира-
тельных комиссий (осуществляют подсчет голосов, объявляют ре-
зультаты выборов) и судебных и административных органов: могут
уволить должностных лиц в отставку за нарушения процесса выбо-
ров. но к уголовной ответственности привлечь не могут — это пра-
во суда. Кроме того, верховный избирательный трибунал дает тол-
кование законов о выборах, которое необходимо для парламента
при принятии избирательного законодательства В некоторых стра-
нах задачи избирательных комиссий (особенно центральных) могут
быть возложены на другие государственные органы, например, на
208
Общая часть
министерство внутренних дел или центральное статистическое
управление.
Избирательные органы могут формироваться судами (Коста-
Рика), парламентом (Узбекистан), правительством (Австрия), орга-
нами местного самоуправления (местные избирательные комиссии
на Украине), вышестоящими избирательными комиссиями (если не
созданы другими органами) Члены этих комиссий рассматриваются
как должностные лица, хотя в некоторых странах (например, в
Германии) они, по крайней мере их часть, работают на обществен-
ных началах. Во многих странах, однако, членство в избирательной
комиссии рассматривается как оплачиваемая государственная
должность (Испания).
В зависимости от охватываемой территории и полномочий из-
бирательные комиссии бывают общегосударственными (цент-
ральными, национвльными) в федеративных государствах и терри-
ториальными (в административно-территоривльных единицах), ок-
ружными (в избирательных округах), участковыми (на пунктах голо-
сования, участках). Окружные комиссии регистрируют кандидатов в
депутаты по своему округу, определяют победителя по итогам голо-
сования. Главные зидчи участковой избирательной комиссии —
составление полного списка избирателей, проведение голосования,
подсчет голосов. Все эти комиссии выполняют и другие задачи:
контроль за соблюдением законности выборов, организация изби-
рательной кампании и т.д
Избирательные комиссии и иные избирательные органы могут
образовываться как постоянные (Испания) и временные, создавае-
мые на период выборов (Италия). Центральные комиссии, избира-
тельные трибуналы, гражданский регистр действуют обычно на по-
стоянной основе (избирательные трибуналы и регистр — всегда).
Центральные комиссии в странах тоталитарного сонивлизма быва-
ют и временными, образуемыми только на период выборов, и после
подсчета голосов, определения победителей и выдачи документов
об избрании они прекращают свою работу. Окружные и участковые
комиссии, как правило, имеют временный характер Территориаль-
ные комиссии бывают и постоянными, и временными.
Формирование избирательных органов в различных государст-
вах происходит по-разному.
Центральнад избирательная комиссия создается указами прези
лента, постановлениями парламента, правительства, реже — верхов-
ным судом. В Мексике, Германии, некоторых других странах она
Образуется из представителей партий, выдвигающих кандидатуры на
9. Из&фагвпьное право и избграгегьнл процесс
209
выборах, но возглааляет ее государственный чиновник, занимаю-
щий место председателя комиссии по должности, — министр внут-
ренних дел, начальник статистического управления и др В Индии,
Пакистане, Сирии центральная избирательная комиссия состоит из
постоянных государственных служащих В странах тоталитарного
социализма она формируется высшими органами государства из
известных общественных деятелей, передовых рабочих, крестьян-
кооператоров и работает на общественных начвлах.
Во многих странах центральная избирательная комиссия в каче-
стве специального органа не создается, ее роль выполняет мини-
стерство внутренних дел (Великобритания, Италия, Франция и др.).
В США вообще нет такой комиссии и ее не заменяет какой-либо
орган Вопросами выборов, в том числе в федеральные органы, ве-
дают штаты, хотя есть федеральные законы, регулирующие некото-
рые стороны избирательной кампании, например. Закон о федераль-
ных выборах 1972 г Помимо регистрации кандидатов, распределения
выделенных бюджетных средств, подведения итогов выборов и т.д.
центральная избирательная комиссия в пределах своих полномочий
издает инструкции, разъяснения и иные акты, которые могут иметь
нормативное значение прежде всего для местных избирательных
комиссий при проведении избирательной кампании
Избирательные комиссия субъектов федерации в федеративных госу-
дарствах, территориальные комиссии административно-территориальных
единиц в ряде стран состоят из чиновников, действующих на посто-
янной основе; в странах тоталитарного социвлнзма эти комиссии,
как и центральная избирательная комиссия, формируются из раз-
личных представителей общественности и действуют только в период
выборов.
Окружные избирательные комиссии в Австрии, ФРГ, некоторых
других странах состоят из представителей партий, делегируемых
ими в состав комиссий, но возглвлляст их назначенный чиновник
В Италии. Франции в состав окружных комиссий входят депутаты
органов местного самоуправления, судьи, чиновники, но не пред-
ставители партий. В Великобритании окружные избирательные ко-
миссии не создаются, их роль выполняют шерифы — должностные
лица, ответственные за общественный порядок, а также избранные
мэры городов, возглавляющие орган местного самоуправления.
Участковые избирательные комиссии тоже формируются по-
разному. Они могут состоять из служащих органов местного само-
управления или формироваться исполнительными комитетами мест-
ных представительных органов (страны тоталитарного социализма)
210
Общая часть
Во многих странах англосаксонского права нет участковых избира-
тельных комиссий, их роль выполняют чиновники-регистраторы,
участковые инспекторы, которые для технической работы могут
нанимать временных сотрудников. Однако на всех уровнях при вы-
даче бюллетеней, подсчете голосов, определении итогов голосова-
ния присутствуют представители кандидатов, политических партий,
прессы
Регистрация избирателей и состаеяеиие избирательных списков
необходимы для того, чтобы обеспечить гражданам возможность
голосовать, так как, по общему правилу, голосовать могут только
лица, включенные в список избирателей. Лица, имеющие времен-
ные удостоверения на право голосования (например, в связи с ко-
мандировкой), заносятся в дополнительный список избирагелей и
только после этого получают бюллетень. Лишь в отдельных странах,
например, в Сирии, нет списка избирателей, достаточно предъявить
удостоверение личности, в котором делается отметка, что избира-
тель проголосовал В странах, где велика неграмотность и списки
составляются не повсеместно, избиратель ставит свой отпечаток
большого пальца, который затем окрашивается не смываемой в те-
чение недели краской.
В большинстве стран ведение списков избирателей относится к
компетенции муниципальных властей (Нидерланды, Польша), в
латиноамериканских странах для этого существует особая служба —
национальный или гражданский регистр, в Израиле списками веда-
ет Министерство внутренних дел, в Швеции — налоговое управле-
ние В список избирателей могут быть включены лишь лица, удов-
летворяющие избирательным цензам (квалификациям). В Велико-
британии списки избирателей составляют чиновники-регистраторы,
в отдельных странах Латинской Америки — специально назначен-
ные комиссии (там, где нет службы гражданского регистра). Эти
списки передаются органам, которые проводят голосование, в
большинстве стран — участковой комиссии. Она проводит провер-
ку списков, вля чего необходимо предъявить соответствующие до-
кументы (во многих англосаксонских странах, где нет паспортов
для внутреннего употребления, а есть только международные пас-
порта, используются самые разные документы)
При составлении списков, их проверке и уточнении участковы-
ми избирательными комиссиями, чиновникам и-регистраторам и и
другими органами используются два способа: необязательная и обя-
зательная регистрация. Обязанность или отсутствие обязанности
регистрации относится не к избирателю, я к комиссии или чинов-
9. Избцигельное право и избьрагелмш процесс
211
нику-регистрттору При системе необязательной регистрации чинов-
ник не включает автоматически избирателя в список, он делает это
только по инициативе последнего. Избиратель сам должен обра-
титься с соответствующим заявлением, если хочет быть включен-
ным в список избирателей (Испания, Мексика, США). Существуют
две разновидности регистрации. постоянная и периодическая. По-
стоянная существует в большинстве штагов США, т е. избиратели,
однажды включенные в списки, остаются в нем на всю жизнь и
вычеркиваются только в случае смерти или переезда в другую мест-
ность. При периодической регистрации старые списки время от вре-
мени заменяются новыми. Периоды замены списков могут быть
различными (два, четыре года, вплоть до 12 лет) Избиратели по
прошествии этих промежутков времени должны заново регистриро-
ваться.
При системе обязательной регистрации (Великобритания, Ин-
дия, Италия) избиратель автоматически включается в список, реги-
стратор (комиссия) обязан разыскать всех лиц, имеющих избира-
тельные права, и включить их в этот список. Лицам, включенным в
список, выдается специальная карточка избирателя (с отпечатками
пальцев и фотографией, иногда с учетом возможности электронно-
го голосования)
Списки избирателей бывают либо постоянными, и тогда они
пересматриваются через 10—12 лет, либо периодическими, сменяе-
мыми, заново составляемыми к каждым выборам Постоянные спи-
ски составляются на неопределенное время, но периодически об-
новляются, один-два раза в год Если гражданин после перерегист-
рации по каким-либо причинам не попал в список, он должен сам
позаботиться о включении его в списки. Сменяемые списки обнов-
ляются перед каждыми выборами. Эта система считается самой
удобной и демократичной Избиратель, включенный в список, мо-
жет в некоторых ситуациях получить удостоверение на право голо-
сования, чтобы в случае отъезда проголосовать в другом избира-
тельном участке. Это, однако, имеет место только при некоторых
видах общегосударственньех выборов, когда одни и те же кандидаты
баллотируются по всей стране, например, при выборах президента
непосредственно гражданами. Чаще избирателю предоставляется
право проголосовать досрочно, так как в месте его временного пре-
бывания будет баллотироваться другой кандидат Обычно досрочное
голосование разрешается за одну-две недели до выборов В этом
случае избирательная комиссия вскрывает запечатанный конверт с
бюллетенем в день выборов.
212
Общая часть
Выдвижение и регистрация кандидатов. Обычно О возможньех
кандидатах известно задолго до объявления выборов (особенно это
относится к президентским выборам), но официальное выдвижение
и последующая регистрация кандидатов начинаются со дня, ука-
занного в акте о назначении выборов или в избирательном законе.
После регистрации кандидата ему разрешается вести предвыборную
агитацию, он получает финансовую подаержку, в том числе в боль-
шинстве стран — со стороны государства. Кандидатами выдвигаются
лица, обладающие пассивным избирательным правом, в соответст-
вии с требованиями, предусмотренными для данной должности или
для депутатского мандата Конечно, можно выдвигать и других лиц,
но это лишено смысла" такие лица не будут зарегистрированы, не
получат права вести агитацию, не будут включены в бюллетень.
Кандидат может быть выдвинут различньсми способами. Во-первых,
возможно самовыдвижение кандидата (Вьетнам, Франция, Япо-
ния), но при этом обычно требуется, чтобы его поддержало своими
подписями определенное число избирателей, как правило, очень
незначительное. В некоторых странах к кандидатам, выдвинутым
таким образом, применяются нормы о партийном выдвижении,
кандидат рассматривается как выдвинутый партией Иногда в этом
случае предусматривается внесение избирательного залога Во-
вторых, кандидаты могут быть выдвинуты политическими партия-
ми, что встречается чаще при выборах в нижние палаты парламен-
тов. Иногда допустимо только партийное выдвижение (Австрия,
Египет, Португалия). В-третьих, право выдвижения кандидатов
предоставляется различным общественным объединениям (Бело-
руссия, Украина). В-четвертых, выдвижение кандидатов возможно
избирателями или группой избирателей, отнюдь не обязательно
оформленной как собрание, они могут выступать и порознь. Один
избиратель может выдвинуть одну кандидатуру в Индии, Франции,
Японии (это и есть самовыдвижение), две — в Канаде и с 1989 г. в
Бельгии (один выдвигает и один поддерживает), 10 — в Великобри-
тании, 25 — в Нидерландах. На самом деле такое выдвижение осу-
ществляется партиями, число независимых кандидатов на выборах
невелико. В-пятых, можно выделить частный случай партийного
выдвижения кандидатов — американские первичные выборы
(праймериз) — выдвижение кандидатов тайным голосованием на
партийных собраниях (на собрания приходят дина, считающие себя
сторонниками той или иной партии). Такая система выдвижения
кандидатов используется также в Турции
9. Избцигельное право и избцвтегьнл процесс
213
В странах тоталитарного социализма кандидаты выдвигаются
политическими партиями, общественными организациями, на соб-
раниях избирателей по месту работы, жительства, но самовыдвиже-
ние, как и выдвижение группой избирателей, не допускается (кроме
Вьетнама). Практически в странах тоталитарного социализма они
выдвигаются правящей партией. Кандидаты иногда могут быть вы-
двинуты определенным числом членов представительных органов и
избираемых должности ьех лиц (кандидат на должность Президента
во Франции)
Перечисленные способы выдаижения кандидатов во многих
странах комбинируются. Кандидат может быть выдвинут и партией,
и группой избирателей, и объединением граждан, итд При вы-
движении партиями тем из них, которые признаны национальными
(общегосударственными), предоставляются некоторые преимущест-
ва они, в частности, не должны предстаалягь подписи избирателей
в поддержку кандидатов (в Швеции такими партиями признаются
те, которые участвовали в выборах не менее двух раз подряд, в
Германии — шесть лет).
Во многих странах закон не разрешает, чтобы на одно место
баллотировался один кандидат, поэтому в такой ситуации срок вы-
движения кандидатов может быть продлен избирательной комисси-
ей В Великобритании, Индии, других странах возможно выдвиже-
ние одного кандидата на одно место, но выборы по данному изби-
рательному округу не проводятся, и после окончания срока регист-
рации кандидатов выдвинутый кандидат объявляется избранным
без голосования. На некоторых выборах в Парламент Индии таким
образом объявлялись избранными несколько человек, в странах
Африки с однопартийной системой так «избирались» некоторые
президенты.
Нередко кандидат для того, чтобы быть зарегистрированным,
должен внести избирательный залог, при этом денежные средства,
вносимые кандидатом в президенты, превышают сумму залога кан-
дидата в парламент (во Франции — в 10 раз. 10 тыс и I тыс фр.
соответственно). Если кандидат выдвигается национальными (при-
знанными) партиями, залог может составлять меньшую сумму (на-
пример, в Шри-Ланке — 50 тыс., от других пвргий — 75 гыс. ру-
пий). Полученные в качестве залога средства, как правило, не по-
полняют избирательные фонды, в некоторых странах они возвра-
щаются кандидату, набравшему определенный минимум голосов.
Выдвижение кандидатов в президенты имеет и другие особен-
ности: он может быть выдвинут только определенными субъектами.
214
Общая часть
в более сложном порядке, чем кандидат в парламент. Во Франции
кандидатура Президента может быть предложена 500 гражданами,
но они должны занимать определенные посты в государстве (члены
парламента, члены местных представительных органов определен-
ного звена и др) и представлять определенное число крупных ад-
мин истрагивно-территориальных единиц (приблизительно одну
треть обшего числа) В Германии кандидат на должность Президен-
та выдвигается только членами Федерального Собрания, в Египте —
Парламентом, но здесь требуется, чтобы кандидатура получила
одобрение не менее двух третей членов Парламента, лишь после
этого она выносится на голосование избирателей
Предвыборная агитация. В большинстве стран после регистра-
ции кандидатов или опубликования их списка (Литва) им офици-
ально разрешается вести предвыборную агитацию. Лишь в отдель-
ных странах (Румыния) это разрешается со дня объявления даты
голосования или с определенной даты до дня голосования (за
15 дней в Турции) Законодательство зарубежных стран по-разному
регулирует условия такой агитации, в одних странах довольно жест-
ко, в других — мягче, но всегда закон определяет допустимые мето-
ды агитации, запрещая все другие Закон устанавливает начвло и
окончание предвыборной агитации (обычно за сутки до дня выбо-
ров), в ряде стран даже указываются места расклейки афиш и их
количество, но наиболее детально регулируются вопросы использо-
вания средств массовой информации (периодической печати, ра-
дио, телевидения) и финансирования избирательной кампании.
Лица, зарегистрированные в качестве кандидатов на выборах, име-
ют доступ к государственным средствтм массовой информации бес-
платно и в равной доле. Так, в Японии каждый кандидат в Парла-
мент имеет право выступить по радио и по телевидению 5,5 минуты
один раз, пять раз опубликовать газетную рекламу, включая фото-
графию 6 х 9 см, тиражировать в определенном количестве один
цветной плакат. Кроме того, каждый кандидат получает за счет го-
сударства 350 тыс открыток для рассылки и лимит бензина для по-
ездок на микроавтобусе В Великобритании право выступать по го-
сударственному радио и телевидению бесплатно предоставляется
партиям, выдвигающим не менее 50 кандидатов в Парламент Кан-
дидаты могут также купить дополнительные полосы газет, время на
радио и телевидении, но закон обычно требует, чтобы такое время
предоставлялось всем кандидатам на одинаковых условиях по иене
и времени выхода в эфир.
9. Избцигельное право и избцвгегьшй процесс
215
В целях обеспечения равенства шансов кандидатов запрещается
участие в предвыборной агитации определенных должностных лиц,
органов местного самоупрааления Обычно запрещена агитация в
воинских частях, в общественном транспорте; она не должна ме-
шать деятельности гцсударствеиньгх органов, не разрешено втор-
гаться в личную жизнь граждан и кандидатов (нередко это правило
нарушается, особенно в США)
Избирательные кампании требуют огром ньи финансовых
средств. В качестве источников финансирования избирательных кам-
паний могут быть: 1) собственные средства кандидатов, 2) финан-
сирование избирательной кампании из бюджета государства; 3) по-
жертвования — деньги, получаемые от частных лиц, банков и тд.;
4) деньги, получаемые от политических партий.
Закон устанавливает предел финансовых затрат на ведение из-
бирательной кампании, определяет максимально разрешенную
сумму пожертвований от юридических и физических лиц, причем
размер пожертвований от юридического лица значительно превы-
шает допустимый размер пожертвований от физического лица (в
Германии, например, в 10 раз) При атом существует довольно
строгая градация. В США по Закону о федеральных избирательных
кампаниях 1974 г индивиды не могут жертвовать более I тыс. долл,
в год кандидату на федералвных выборах или уполномоченному им
комитету, а фамилии лиц, давших более 200 долл, в год, должны
быть обнародованы Правда, в тех штатах, где есть несколько видов
выборов (выдвижение, первичные и общие выборы), сумма может
быть утроена. Индивиды не могут пожертвовать более 20 тыс. долл
в год политическому комитету, поддерживающему определенную
национальную партию, т.е действующую в федеральных масштабах.
Это же лицо может дагь не более 5 тыс. долл, в год другому поли-
тическому комитету (другой партии), итого — 25 тыс долл в год
Партийный комитет не может выделять более 5 тыс долл его кан-
дидату на одних выборах (при тройных выборах — 15 тыс.). Юри-
дическим лицам разрешаются гораздо более крупные пожертвова-
ния, но по сравнению с расходами некоторьгх кандидатов в Сенат,
которые достигают десятков миллионов долларов, эти суммы неве-
лики. Запрещено принимать пожертвования от иностранных граж-
дан, иностранных государств, от компаний с участием иностранно-
го капитала (обычно если доля иностранного капитала превышает
25—ЗО'Тб), от международных организаций. Предусматривается глас-
ность крупных пожертвований
216
Общая часть
Нередко государство выделяет из бюджета определенную сумму
кандидатам или выдвигающим их партиям на избирательные расхо-
ды. Она может быть выдвна в равном размере всем кандидатам. нО
чаше зависит от числа собранных партией голосов и выдается пар-
тиям после выборов в качестве возмещения избирательных расхо-
дов (Италия, Канада, Финляндия. Швеция и др.). В отдельных из
них возмещение получают не все партии, участвовавшие в выборах,
а лишь собравшие определенный процент голосов избирнтепей (на-
пример, в Германии — 0,5^, в Италии — 2%). Эти меры, как и
другие (избирательный залог, заградительный барьер и тл), на-
правлены против мелких партий и кандидатов, заведомо не имею-
щих влияния среди населения и шансов на успех Определение
размера такого возмещения тоже неодинаково: в Германии с 1994 г.
выдают по 1,4 марки за каждый полученный партией голос, тогда
как в Италии или Канаде они зависят от бюджетных ассигнований
и процента голосов. В Чехии выдают 15 крон за каждый голос, если
партия получила более 2% голосов Однако в некоторых странах
(Казахстан, Польша и др.) государство не вправе выделять средства
партиям или кандидатам вля избирательной кампании Для того
чтобы не влиять на голосование граждан, за несколько дней до вы-
боров запрещается публиковать опросы общественного мнения (во
Франции — за семь, в Венгрии — за восемь дней).
Геюсование —самая заметная, эффектная и, естественно, глав-
ная стадия избирательного процесса. Именно в результате голосо-
вания реализуется воля граждан. Во всех зарубежных странах суще-
ствует тайное голосование В большинстве стран голосуют бюлле-
тенями. Они бывают официальными (изготовленными государством)
и неофициальными (во Франции, Швеции печатаются партиями, но
по форме, установленной государством, — избирательными комис-
сиями). В очень редких случаях признается действительным и
обычный лист бумаги, куда избиратель вписал фамилии кандидатов
собственноручно. Голосуя, избиратель может вычеркивать нежела-
тельных кандидатов, но такой способ голосования используется
редко, преимущественно в странах тоталитарного социализма.
Обычно избиратель делает определенный знак в квадрате против
фамилии (фамилий) кандидата, за которого он голосует. Можно
поставить также знак в квадрате «Против всех кандидатов».
В ряде стран часть избирателей использует вля голосования
специальные избирательные машины (Нидерланды, многие штаты
США, приблизительно одна пятая часть избирательных округов в
Индии). Нзбирагельная кабина в этом случае похожа на телефон-
9. Избцигельное право и избцвтегьнл процесс
217
ную будку, куда избиратель входит, закрывает шторки, перемещает
рычаги и нажимает кнопки. Машина сконструирована так, что
дважды проголосовать невозможно. Голосование может быть оч-
ным, когда сам избиратель является в избирательную комиссию и
получает бюллетень, и заочным, когда его волю реализуют другие
лица, — голосование по доверенности (Германия, Франция). Воз-
можно голосование по почте (в Великобритании, Германии и Да-
нии этой формой пользуются около 10% избирателей)
При системе необязательной регистрации многие избиратели не
регистрируются, но они и не учитываются в итогах голосования В
расчет берутся лишь зарегистрированные избиратели, независимо
от того, какая система составления избирательных списков сущест-
вует. Далеко не все избиратели, чьи фамилии содержатся в списках,
приходят голосовать В демократических странах обычно голосует
немногим более 50% избирателей, иногда 60—65%, в некоторых
постсоциахистических странах — меньше половины и даже одной
четверги На выборах президента активность более высокая, чем на
выборах в парламент (на выборах Президента США в 1996 г. —
43%), и ниже всего она на выборах органов местного самоуправле-
ния. Массовое уклонение избирателей от участия в выборах назы-
влется абсентеизмом (от англ absent — отсутствующий)
Для привлечения избирателей к голосованию в законодательст-
ве предусматривается несколько мер. Во-первых, это проведение
государственными органами разъяснительной работы о необходи-
мости участия граждан в голосовании, для чего выделяются средст-
да из бюджета Во-вторых, закон устанавливает сравнительно низ-
кий процент участия граждан в голосовании для признания выбо-
ров состоявшимися Правда, на президентских выборах этот про-
цент почти всегда не менее 50 плюс один голос, но на парламент-
ских выборах может составлять не менее 25 (например, во Фран-
ции), а иногда вообще нет какого-либо фиксированного процента
(многие штаты США). В-третьих, законы ряда стран устгнавливают
обязательность голосования, рассматривая участие в выборах не
только как моральный долг, но и как юридическую обязанность
(Австрия, Бельгия, Болгария, Бразилия, Греция, Дания, Италия,
Нидерланды, Турция и др ) В качестве наказания применяется об-
щественное порицание (может быть вывешен список неявившихся
у здания мэрии, объявлено порицание в суде, опубликованы в газе-
тах фамилии неявившихся). За неявку на выборы суд может лишить
на определенное время избирательных прав, в связи с чем такое
лицо геряет право занимать должность на государственной или му-
210
Общая часть
ниципальной службе. В соответствии с законом возможен штраф,
налагаемый судом (например, в Египте — около I долл. США, в
Турции — приблизительно 14 долл. США, в Люксембурге за вто-
ричную неявку устаноален штраф до 240 долл США, в Бельгии —
до 25 фр) Самое серьезное наказание — тюремное заключение до
нескольких месяцев — применялось в отдельных развивающихся
странах (в недалеком прошлом — в Пакистане) Однако штрафы
или иные формы накамния не распространяются на лиц, для кото-
рых участие в голосовании является факультативным В Бразилии,
например, это лица в возрасте 16—18 лет и старше 70
В единичных странах мерой преодоления абсентеизма избрано
не наказание, а поощрение для явившихся. В Андорре, например,
выдается стакан вина или одна песета (денежная единица).
Подсчет ж юсов производится на избирательных участках чле-
нами избирательной участковой комиссии, при этом могут присут-
ствовать (и присутствуют) наблюдатели от партий, а также предста-
вители международных организаций При подсчете устанавливается
общее число голосов, поданных по данному округу, бюллетени рас-
кладываются по партиям и по кандидатам Составляется протокол,
в котором отмечаются итоги голосования по данному округу. Про-
токолы, составленные в избирательных участках, и окружные про-
токолы отсылаются в вышестоящие избирательные комиссии, где и
подводлтся итоги
Избирательное мошенничество, т.е. умышленное нарушение за-
конодательства о выборах, совершается заинтересованными людь-
ми, зачастую организующими и проводящими выборы с целью до-
биться незаконного и неправомерного результата. Суть избиратель-
ного мошенничества состоит в том, чтобы вместо реальных резуль-
татов в избирательных документах появились искаженные данные,
и согласно им победил нужный кандидат или партия. В одних
странах такого явления не наблюдается, другие же, напротив, стра-
дают от частого и умышленного нарушения избирательных законов.
В свое время этим «славились» страны Латинской Америки, в на-
стоящее время это отмечается в странах Азии (лидирует Япония,
Филиппины, Таиланд).
Частым и характерным нарушением законодательства в области
выборов является умышленное увеличение числа опушенных в из-
бирательные урны бюллетеней (подбрасыдание), когда при подсчете
оказывается больше бюллетеней, чем зарегистрированных избирате-
лей. Законодательство некоторых стран предусматривает такой выход
из положения: наугад из общего количества изымаются бюллетени,
9. Избцигельное право и избграгегытЛ процесс
219
превышающие число избирателей, остальные подсчитываются, и
подводятся итоги выборов
Встречаются искусственное увеличение числа поданньос голосов
за какого-то «выгодного» мошенникам кандидата, прямая приписка
голосов, когда бюллетени, поданные за одного кандидата, припи-
сываются другому К преступлениям, направленным против прав
избирателей, относятся и подкупы избирателей, и угрозы, иногда
заменяются целые опечатанные мешки с бюллетенями на другие, в
которых уже находятся сфальсифицированные бюллетени, в неко-
торых случаях наряду с официальными бюллетенями используются
подделанные, и тл Спектр нарушений весьма разнообразен, а об-
наруженнь[е нарушения часто приводят к тому, что результаты вы-
боров по округу могут быть признаны незаконными, а выборы не-
состоявшим ися. Лица, уличенные в таких нарушениях, привлека-
ются к административной или уголовной огветственносги (в Япо-
нии — несколько сот человек после каждых выборов).
§ 3. Избирательные системы
Изберете юная иктпеиа представляет собой закрепленные в за-
коне способы: вь|движения кандидатов, образования избирательных
округов, подсчета голосов и распределения депутатских мест в пар-
ламенте
СутестЕуктг дае основные разновидности избирательных систем —
мажоритарная и пропорциональная и третья разновидность — сме-
шанная (соединение мажоритарной и пропорциональной систем)
Старейшая система — wuKCfwmajwaa (от фр nmjmife — боль-
шинство). Именно с нее начали проводиться выборы в парламенты.
Она способствует созданию стабильного правительства, опирающе-
гося на партию большинства (при парламентарной форме), в ее ос-
нове лежит принцип большинства: избранным считаются кандидат
(в одномандатном округе) или несколько кандидатов (в многоман-
датном округе), принадлежащих к одному и тому же списку партии,
получившей в округе большинство голосов избирателей по сравне-
нию с другими партиями (партийными списками)
За довольно долгий исторический срок применения мажоритар-
ной системы сложились три ее варианта, три вида большинства:
квалифицированное, абсолютное и относительное
При мажоритарной системе квалифицированного большинства за-
кон устанавливает определенный процент голосов, который должен
220
Общая часть
получить кандидат (список кандидатов), чтобы быть избранным.
Этот процент обычно больше абсолютного большинства, т.е. боль-
ше 50% плюс один голос, но может быть и иным. Так, Президент
для того, чтобы быть избранным в первом туре, должен получить
две трети голосов участвовавших в выборах избирателен, в Италии
до реформы 1993 г. кандидат в сенаторы должен был получить не
менее 65% всех поданных голосов избирателей, что нереально (в
лучшем случае избирали семь сенаторов из 315)
Если при мажоритарной системе квалифицированного боль-
шинства в первом туре никто не побеждает, следует второй тур, ко-
торый обычно проводится через одну-две недели. Во втором туре на
новое голосование избирателей выносятся две кандидатуры, на-
бравшие наибольшее число голосов в первом туре.
Но второй тур может быть организован и иначе. Процент голо-
сов избирателей при системе квалифицированного большинства
может быть установлен не от числа проголосовавших, а от числа
всех зарегистрированных избирателей. Так, в Коста-Рике кандидату
в Президенты в первом туре нужно получить не менее 40% плюс
один голос всех зарегистрированных избирателей. В Чили квали-
фицированное большинство определяется так. в двухмандатном ок-
руге на выборах в Парламент партия, получившая две трети голосов
избирателей, участвовавших в выборах, получает оба места; если ни
одна партия не получила большинства, по одному месту получают
две партии, набравшие больше голосов, чем другие.
Система квалифицированного большинства в некоторых случа-
ях применяется для выборов не в парламент, а отдельных должно-
стных лиц Например, согласно Конституции Итальянской Респуб-
лики 1947 г. (ст. 83) Президент избирается Парламентом. Для побе-
ды необходимо большинство (две трети) собрания, состоящего из
депутатов После третьего тура, если никто не одержал победу, пре-
дусмотрено абсолютное большинство, т.е. 50% плюс один голос
При отсутствии согласия между политическими группировками и
фракциями выборы Президента часто требовали очень большого
числа туров, например, в 1971 г проведено 23 тура
Мажоритарная система абсолютного (простого) большинства бо-
лее распространена, чем система квалифицированного большинст-
ва. Иногда ее называют французской моделью, потому что она тра-
диционно используется во Франции и на ранее зависимых от
Франции территориях По этой системе для избрания необходимо
получить не менее 50% (минимум 50% плюс один голос) всех по-
денных голосов (часто нс только поданных, но и признанных дей-
9. Из&фительное право и избцигегьнл процесс
221
ствительными; бюллетени же, признанные недействительными, из
подсчета исключаются) Этот процент ниже, чем при системе ква-
лифицированного большинства, но тоже достаточно высок, а голо-
са распределяются между разными кандидатами так, что нередко ни
один из них не получает необходимых 50% При этой системе так-
же проводят второй тур в его двух вариантах- либо между двумя
кандидатурами, набравшими наибольшее количество голосов (на-
пример, выборы Президентов в Польше в 1995 г., во Франции в
(996 г), либо между всеми кандидатурами, получившими установ-
ленный законом процент голосов В обоих случаях избранным счи-
тается кандидат (кандидаты определенного партийного списка в
многомандатном округе), который получит относительное боль-
шинство голосов по сравнению с другим. Эта система иногда имеет
любопытные дополнительные правила. Так, во Франции, если го-
лоса разделяются поровну, предпочтение отдается старшему по воз-
расту кандидату.
Наиболее часто применяемая мажоритарная система называется
мажоритарной системой относительного большинства. В Америке ее
еше называют «системой, по которой победитель получает асе»
Кандидат (список кандидатов), чтобы быть избранным, должен по-
лучить больше голосов, чем любой другой кандидат (список). Побе-
дителем может стагь кандидат, набравший лишь (I—12%, а то и
меньше голосов избирателей. По сравнению с системами квалифи-
цированного большинства и абсолютного большинства мажоритар-
ная система относительного большинства имеет позитивные сторо-
ны- она исключает обременительный для избирателей и дорого-
стоящий второй тур выборов, дает неплохие результаты при двух-
партийной системе, когда соперников-кандидатов только два (как в
Великобритании или США). Но когда кандидатов много и голоса
избирателей распыляются между ними, эта система коренным обра-
зом искажает волю избирательного корпуса Даже при двухпартий-
ной системе в Великобритании были случаи, когда кандидаты од-
ной партии получали в целом меньше голосов по стране, но больше
мест в нижней палате Парламента Это происходило, в частности,
из-за неравенства избирательных округов.
Данная система используется в Великобритании, США, Индии
и в странах англосаксонской правовой системы. Она универсальна,
пригодна при выборах как в одномандатных округах, так и в колле-
гиальных органах, допускает различные модификации избиратель-
ных округов, соперничество как отдельных кандидатов, так и пар-
тийных списков
222
Общая часть
Наряду с этими гремя используются, но редко, еще дие разно-
видности мажоритарной системы, единого непереходящего голоса
(полупропорциональная) и кумулятивного (совокупного) вотума.
При системе единого непереходящего голоса создаются многомаидат-
ные округа, но каждый избиратель может голосовать только за од-
ного кандидата из того или иного партийного списка, содержаще-
гося в бюллетене Избранными считаются кандидаты, собравшие
больше голосов, чем другие, т.е действует принцип мажоритарной
системы относительного большинства (число избранных соответст-
вует числу мандатов по округу) Поскольку результат выборов опре-
деляется по мажоритарной системе, ее считают разновидностью
мажоритарной, хотя и с некоторыми отклонениями.
При кумулятивном вотуме избиратель имеет не один, а несколь-
ко голосов. Он может все голоса отдать одному кандидату или рас-
пределить их между различными кандидатами одной и той же пар-
тии (например, три голоса из имеющихся четырех отдать кандидату,
стоящему в партийном списке под № I, а один голос — кандидату
под Ns 4). Избиратель может также, если это разрешает закон, при-
менить панашаж" проголосовать за кандидатов из разных партий-
ных списков, ориентируясь не на партийную принадлежность, а на
личные качества того или иного кандидата. Результаты определяют-
ся по принципу относительного большинства: избранными счита-
ются лица, собравшие больше других голосов избирателей (в соот-
ветствии с числом депутатских мест по данному округу).
Хотя все варианты мажоритарной системы результативны и
просты в понимании и применении, они имеют и существенные
недостатки. Один из самых очевидных — то, что кандидат или
победившая партия представляют меньшинство избирателей, а
голоса, поданные за противников, не учитываются. Так, в 1957 г.
во Франции партия де Голда получила 189 мандатов в Нацио-
нальное Собрание, а коммунистическая партия — 10, хотя собрала
на 300 тыс. голосов больше. Это связано с тем, что итоги выборов
подводились по отдельным округам, а не по стране При другой,
более справедливой, системе ей досталось бы 83 места, а партии
де Голля — 82.
/фютдоомагьсая избирательная система введена в ряде стран в
конце XIX в." в Сербии (1888) и Бельгии (1889). Главное в пропор-
циональной системе — не установление большинства голосов, а
вычисление избирательной квоты (избирательного метра). Это чис-
ло голосов, необходимое для избрания хотя бы одного депутата из
того или иного списка кандидатов, выдвинутых партией, избира-
9. Из&рагельное право и избграгегьнл процесс
223
тельным объединением и тл Места распределяются окружной из-
бирательной комиссией (или центральной в общегосударственном
округе) пропорционально собранным каждой партией голосам Для
того чтобы их распределить, комиссия сначала вычисляет избира-
тельную квоту Ее находят в зависимости от того, какой способ
предусматриваег избирательный закон данной страньс в Израиле,
например, он иной, чем в Болгарии, а в Германии (при примене-
нии смешанной системы) он отличается от принятого в Латвии.
Самый простой способ вычисления квоты — определение так
называемой естественной квоты, или применение метода Хэйра
(Италия до 1993 г., Румыния, Эстония и др.): общее число подан-
ных по округу голосов делится на число депутатских мест по дан-
ному округу.
Нераспределенные места отдаются партиям в соответствии с
дополнительными правилами, предусмотренными на эгот случай
законом данной страны. В некоторых странах эта система вычисле-
ния квоты усовершенствована к делителю (числу мандатов) при-
бавляют единицу или даже две, и квота получается меньше, а воз-
можность распределить сразу больше мест увеличивается Результат,
который получается при этом, называется искусственной квотой, а
способ вычисления — метод Хагенбаха-Би шоффа: голоса избирате-
лей делятся не на число мандатов по одному округу, а на число
мандатов плюс один или плюс два (Литва, Австрия) Однако при
таком увеличении делителя надо соблюдать осторожность: квота
может получиться такой малой, что не хватит депутатских мест.
Наряду с вычислением естественной и искусственной квот ис-
пользуются и другие способы ее нахождения, хотя все они сводятся
к системе поисков квоты метопом делителя (наибольшей средней).
Более широкое распространение среди них получил метод д’Ондга,
или правило наибольшей средней: число голосов, полученных каж-
дым партийным списком по округам, делят последовательно на I,
2, 3, 4 и тд. до цифры, соответствующей числу списков. Получен-
ные цифры распределяют в порядке убывания Частное — порядко-
вый номер, соответствующий числу замещаемых мандатов, является
общим делителем Каждый список получает столько мест, сколько
раз общий делитель укладывается в полученном этим списком чис-
ле мандатов. Метод д’Ондга и его варианты применяются в Бельгии,
Финляндии, Германии, Италии, Португалии и ряде иных стран
При пропорциональной избирательной системе также могут
быть два тура Ко второму туру допускаются только партии, со-
бравшие определенный процент голосов (например, не менее 17% в
224
Общая часть
Греции). Расчет избирательной квоты для второго тура производит-
ся исходя из числа оставшихся незамещенных мест.
При смешанной системе избиратель имеет два голоса. Один он
подает за конкретного кандидата по округу, второй — за ту или
иную партию по общегосударственному списку Первые голоса
подсчитываются и места распределяются по мажоритарной системе,
вторые — по пропорциональной
При распределении мандатов при пропорциональной системе
существуют дополнительные правила:
I) правило наибольшего остагка. В соответствии с законом
страны нераспределенные по квоте места могут получить по очере-
ди паргии, у которых наибольшие остатки голосов, одиако неравен-
ство между партиями в соотношении числа голосов и полученных
мест бывает достаточно большим При асех усовершенствованиях в
мире нет избирательной системы, которая обеспечила бы абсолют-
ное равенство, и, видимо, несмотря на достижения компьютериза-
ции, создать се невозможно, тем более что на практике подсчет
идет не на тысячи голосов, а на единицы;
2) правило наибольшего избирательного числа В соответствии с
законом страны места, не распределенные по квоте, могут переда-
ваться по очереди в виде премии тем партиям, которые собрали
наибольшее число голосов. Здесь также неизбежно неравенство в
соотношении числа голосов и числа мест,
3) правило, в соответствии с которым все остатки голосов пар-
тий по отдельно взятым округам и нераспределенное число мест по
всей стране суммируются, а затем вычисляется новая квота, но уже
не для округа, а для страны в целом, и по ней оставшиеся места
распределяются между партиями Эта система может быть более
точной, хотя и в данном случае полного равенства быть не может.
Кроме того, она сравнительно легко применима, когда по всей
стране, по всем округам баллотируются списки кандидатов от од-
них и тех же партий, но не разных партий, из которых одни дейст-
вуют по всей стране, а другие — на местах;
4) еще одно правило применяется преимущественно в общего-
сударственных округах, где нераспределенными остались места не
из-за применения квоты, а из-за действия заградительного барьера,
и партии, собравшие меньше установленного в законе процента
голосов, не были допущены к распределению мест. В этом случае
оставшиеся нераспределенными мандаты передаются партиям, пре-
одолевшим заградительный барьер, пропорционвльно числу голо-
сов, собранных этими партиями Чем больше партия получила го-
9. Из&фательное право и избтрагегьтьй процесс
225
лесов, тем больше пропорционально этому она получит мест из
резерва нераспределенных депутатских мандатов.
При пропорциональной системе избиратель часто голосует не за
отдельную личность, лидера партии или понравившихся ему каиди-
двтов, а за программу партии Голосуя, он поддерживает полигику
той или иной партии (избирательного блока, объединения) Часто
бывает, что голосов не хватает ни на одно место. Кому же из кан-
дидатов, получивших юридически равное число голосов, отдать де-
путатские места’
Этот вопрос решается в избирательном законодательстве пО-
разному. Во-первых, существует принцип очередности кандидатов в
списке" мандаты вручаются лицам, стоящим на первых местах в
партийном списке (бюллетене). Естественно, что на первые места
ставяг себя лидеры партии, лица, направляющие ее политику.
Во-вторых, в некоторых странах при применении пропорцио-
нальной системы разрешается преференциальный (предпочтитель-
ный) вотум. Он позволяет избирателю поддерживать голосованием
определенную партию и вместе с тем отдагь предпочтение конкрет-
ной кандидатуре или кандидатурам из данного партийного списка
Голосуя за список «своей» партии, избиратель может отметить
цифрами I, 2, 3 тех лиц, которых он желал бы видеть избранными в
первую очередь. В этом случае избирвгельная комиссия должна со-
считать число разных преференций и объявить избранными тех, кто
собрал больше первых, затем вторых и т.д преференций. Число
избранных таким образом лиц, конечно, зависит от числа мест, по-
лагающихся партии в соответствии с квотой. Впрочем, закон обыч-
но не разрешает много преференций, в Австрии, например, избира-
телю позволяется указать только одну
В-третьих, при использовании системы единого непереходящего
голоса избирвгелю по существу предлагается выбор в партийном
списке из числа нескольких кандидатов, баллотирующихся по дан-
ному округу, он может проголосовать только за одного, отдавая тем
самым ему предпочтение по сравнению с другими кандидатурами.
По числу этих предпочтений и определяются итоги выборов по прин-
ципу относительного большинства.
Панашаж (панаширование) (от фр ракк/ю^е — смесь, пестрота) —
это право избирателя голосовать в многомаидатном избирательном
округе за кандидатов из разных партийных списков. Это означает,
что если закон разрешает панашаж, то отдается предпочтение лич-
ности кандидата перед той или иной партией и ее программой В
результате избиратель может проголосовать за кандидатов от раз-
226
Общая часть
личных политических партий, за лиц неодинаковых и даже проти-
воположных политических убеждений Панаширование искажает
сам принцип партийного подхода, всегда заложенный в пропор-
циональную избирательную систему, а часто и в мажоритарную
(например, при кумудвтивном вотуме в многомаидатных округах).
Исказить пропорциональность партийного представительства
может и прием соединения списков. Если это разрешено законом,
партии, оставаясь самостоятельными, объявляют, например, что в
интересах выборов они рассматривают свои два, три и тл. списка
кандидатов как единый блоковый список. В этом случае избиратель-
ная комиссия должна сначала разделить депутатские места между
соединенным списком и другими списками кандидатов от иных
партий После этого партии, объединившиеся в блок, делят до-
ставшиеся им депутатские места между собой. При этом в бюллете-
не кандидаты блока не составляют единого списка, избиратель по-
прежнему голосует за те или иные партии, заявившие о соединении
списков. Смысл этого приема заключается в том, чтобы использо-
вать остатки голосов избирателей, которые иначе пропадут, а если
эти голоса будут суммированы партиями блока, то дадут им не-
сколько квот и, следовательно, дополнительные места
Искажает пропорциональную систему и так называемый загра-
дительный пункт (барьер), или заградительная оговорка, введенный
в интересах целесообразности прежде всего для создания в парла-
менте крупных партийных фракций и, как следствие, для того, чтобы
правительство опиралось в парламенте на партийное большинство,
а не имело перед собой раздробленный конгломерат мелких и
мельчайших партий Заградительный пункт — это установленный в
законе минимальный процент голосов избирателей, который необ-
ходимо получить партии (списку ее кандидатов) в целом по стране,
чтобы иметь доступ к депутатским мандатам. Только при условии,
что партия, ее кандидаты получили минимум голосов, она допуска-
ется к участию в распределении депутатских мандатов по пропор-
циональной системе. Если партия минимум голосов не получила,
она отстраняется избирательной комиссией от участия в дележе
мест, собранные ею голоса пропадают, а все места делятся между
прошедшими партиями Заградительный барьер неодинаков в раз-
личных странах: в Израиле — 1%, Дании — 2, Шри-Ланке — 2,5,
Аргентине — 3,4, Болгарии, Венгрии, Швеции, Италии (с 1993 г.) —
3,4, Словакии — 5 (но для коалиции из двух — пяти партий — 7%),
Египте — 8, Турции — 10%. Путем применения заградительного
барьера многие партии, особенно в постсоиналистических странах.
9. Из&фагельное право и избтрагегьтьй процесс
227
где партийные системы еще не устоялись и наблюдается обилие
партий, участвующих в выборах, а также в некоторых странах Ла-
тинской Америки, где в выборах участвуют иногда более сотни пар-
тий, отстраняются от распределения мест, хотя бы они и получили
необходимую квоту (несколько квот) голосов избирателей
Панашаж дает возможность избирателю в какой-го мере учесть
не только абстрактные для него партийные цели, но и конкретное
поведение тех или иных кандидатов, их личные качества, в том
числе лидерские Однако возможно искажение принципа пропор-
циональности и, более того, основополагающего конституционного
принципа равенства избирательного права. Если партии, их канди-
даты, получившие места по квоте, на деле лишаются их. то это на-
рушает равные права избирателей быть представленными в парла-
менте, как и равенство пассивного избирательного права
Разновидностью пропорционвльной системы является система
единственного передаваемого (переходящего) голоса По сути она
близка к системе единственного непередаваемого голоса (мажори-
тарной системе), но напоминает пропорциональную систему с воз-
можностью панашажа и преференциального вотума, тем более что
применяется только в многомандатных округw. Избиратель имеет
один голос, который может использовать не для голосования за
партийный список, а для преференциального голосования за одну
из кандидатур любого партийного списка кандидатов. Этот голос он
использует для обозначения преференции № I или отмечает других
кандидатов преференциями № 2 и 3. Сначала подсчитываются пер-
вые преференции у каждого кандидата. Если первых преференций у
него нет, он исключается из дальнейших подсчетов. При подсчете
преференций № I определяются квота и избранные депутаты.
Обычно многие кандндагы не добирают голоса для квоты (т.е. для
избрания по первой преференции), но у них могут быть отмечены
преференции № 2 и 3 В этом случае кандидату передаются голоса
из преференции № 2. Может использоваться и преференция № 3
для кандидата, обозначенного в бюллетенях под № 1 Ему передает-
ся третья преференция, еели первая и вторая недостаточны для
квоты Отсюда эта система получила название единственного пере-
даваемого (переходящего) голоса Она может применяться также
при избрании выборщиками (членами крупной избирательной кол-
легии) одного лица (например, Президента Индий) из числа канди-
датов, выдвинутых разными партиями.
Пропорционвльная избирательная система имеет много досто-
инств, главное из них — отражает распределение политических
220
Общая часть
симпатий в стране Однако, как показала практика Итальянской
Республики, она имеет и недостатки: избиратели на протяжении
десятка лет голосуют за одни и те же полюбившиеся им партии,
партии выдвигают одних и тех же кандидатов, которые десятками
лет заседают в Парламенте, что ведет к коррупции, и т д
При длительном применении пропорциональная система оказа-
лась обременена рядом негативных моментов. С целью избежать
этого ряд стран применяют обе системы, и мажоритарную, и про-
порциональную, те смешанную избирательную систему Она может
быть двух видов:
I) в основном применяется мажоритарная система и дополняется
пропорциональной (например, по Конституции Мексики нижняя па-
лата состоит из 300 депутатов, избираемых по мажоритарной системе
относительного большинства по одномандатным округам, и плюс
100 депутатов, избираемых по системе пропорционального представи-
тельства, которое проводится по многомандатным округам),
2) половина депутатов парламента избирается в одномандатных
избирательных округах, которые охватывают всю страну, а вторая
половина — по общегосударственным партийным спискам (Герма-
ния, Грузия и др.). Могут быгь и не общегосударственные списки,
например, по землям в Германии
При любой разновидности смешанной системы избиратель,
приходя на избирательный участок, получает два бюллетеня.
В одном он выбирает кандидата по мажоритарной системе, во вто-
ром — партию по пропорциональной Данная система дает возмож-
ность избирателю выбирать и конкретного политического деятеля,
и понравившуюся ему партию. При смешанных системах, как пра-
вило, применяется заградительный пункт
Варианты смешанной системы применяются в Литве, Болгарии,
Венгрии. Представляется, что она преодолевает недостатки и про-
порциональной, и мажоритарной систем.
Контроль за проведением выборов осуществляется в разнообраз-
ных формах избирательными комиссиями, общими судами, органа-
ми конституционной юстиции, в ряде стран — административными
судами (в суд необходимо подать соответствующее заявление). Су-
ществует общественный контроль" включение представителей пар-
тий в избирательные комиссии с правом совещательного голоса,
присутствие представителей партий и прессы при подсчете голосов,
присутствие на выборах международнв1х наблюдателей.
9. Из&фатепьное право и избцигегьнл процесс
229
§ 4. Референдум
Референдум (лат. referendum — то, что должно быть сообщено) —
такая форма демократии, сутью которой является голосование гра-
ждан по какому-то важному конкретному вопросу либо за принятие
или отмену законопроекта путем всенародного голосования.
Референдум отличается от выборов тем, что на выборах гражда-
не выбирают депутатов либо должностных лиц, а во время рефе-
рендума они выступают как законодатели либо как должностные
лица, которые принимают решение. Именно поэтому референдум
считается важнейшей и наиболее известной формой непосредст-
венной демократии.
В отличие от выборов, референдум не является повсеместно рас-
пространенным институтом Существуют страны с подлинно демо-
кратическим режимом (например, Голландия), где референдум нико-
гда не проводился Не будут проводиться референдумы и в США, так
как федеральное законодательство не предусматривает возможности
их проведения В некоторых странах они проводились лишь один
или два раза за всю историю, например, в Великобритании.
Референдум имеет преимущества перед представительной демо-
кратией, те. такой формой, при которой волю народа выражают и
облекают в законы и иные акты избранные населением представи-
тели — депутаты парламента, члены местных органов самоуправле-
ния. Однако вопросы, выносимые на референдум, могут быть не
асегда доступными ддя всесторонней оценки со стороны рядовых
избирателей, они могут не просчитать всех политических последст-
вий принимаемого решения. Иногдв референдум проводится в об-
становке давления на психику избирателей (так неоднократно было
во Франции при Президенте де Голле), а в условиях авторитарных
режимов — в обстановке насилия и угроз (в Пакистане при Прези-
денте Зия-уль-Хаке лицам, не явившимся на выборы для одобрения
его кандидатуры, грозило тюремное заключение). Проведение ре-
ферендума требует полной гласности, справедливой публикации
различных мнений, большой предварительной работы по разъясне-
нию формулы референдума и его последствий Референдум по та-
кому сложному вопросу, как принятие конституции, проводимый
без предварительного обсуждения населением, в парламенте или в
иных органах, образованных из представителей различных групп
населения, дввал иногда отрицательные результаты: одобрдлись ре-
акционные конституции Например, в гитлеровской Германии было
три «всенародных» референдума: в ноябре 1933 г — по вопросу вы-
230
Общая часть
хода из Лиги Наций, в августе 1934 г. — по вопросу совмещения
поста президента с постом фюрера — рейхсканцлера, в апреле
1938 г. — о присоединении Австрии к Германии.
Обычно принято считать, что родиной референдумов является
Швейцария Однако некоторые источники указывают, что плебис-
циты, которые проводил император Франции Луи Наполеон в
1851 и 1852 гг, и были скорее всего первыми референдумами. Од-
нако Швейцария называется не зря. Это страна, где референдумы
проводились и проводятся чаще всего.
Референдумы разделяются на общенациональные, региональные
и местные. К общенациональным относятся референдумы, которые
проводятся в масштабах всей страны, региональные охватывают на-
селение крупного района или региона страны, местные проводятся
в масштабах города или какой-то сравнительно небольшой админи-
стративно-территориальной единицы
Общепринято деление референдумов на конституционные и за-
конодательные Предметом конституционного референдума валяют-
ся либо проект новой конституции, либо поправки к ней; законо-
дательный предполагает утверждение законов. При этом законода-
тельные референдумы бывают дозаконолдтельные и послезаконода-
тельные. Дозаконодательные референдумы означают то, что на об-
суждение граждан выносится проект закона, который еще не ут-
верждался парламентом, а посяезаконодательные — что народ ут-
верждает уже принятый парламентом закон, придавая ему более
высокую степень легитимности
Следует отметить и другую классификацию — деление референ-
думов на консультативные, хотя этот термин практически не встре-
чается, но подразумевается, и императивные (обязательные) Кон-
сультативные референдумы проводятся для выяснения воли граж-
дан при решении важных вопросов, их общего настроения. Они
помогают выяснить мнение людей, и государственные органы же-
стко не связаны этой волей, хотя референдум обладает значитель-
ным моральным весом. Консультативные референдумы встречаются
не очень часто, но предусмотрены Конституциями Королевства
Швеция и Королевства Испания Государственные власти в демо-
кратических государствах обычно учитывают его результаты На-
пример, Норвегия проводила консультативный референдум о всту-
плении в ЕЭС в 1972 г , и когда граждане высказались против, это
вступление не состоялось. Такого же типа референдум проводился в
Швейцарии, граждане сказали «нет» идее вступления в ООН. В
большинстве случаев референдумы являются императивными (их
9. Из&фатвльное право и избцигегьнл процесс
231
еще иногда называют решающими), когда на них утверждаются ка-
кие-то законы.
Если проведение референдума связано с принятием закона (с
утверждением народом закона), то дозаконодательные референдумы
обычно являются консультативными (если выясняется мнение гра-
ждан), а парламент потом окончательно принимает решение. Если
это послезаконодательные референдумы, то народ ратифицирует
(утверждает) принятые парламентом законы Такой ратифицирую-
щий характер референдума чаще распространен, он является более
привычной практикой за рубежом.
Существует деление референдумов на обязательные и факульта-
тивные Проведение обязательного референдума предусмотрено
конституцией или иным законодательством, т.е. его проведение
обязательно. Иногда конституционный референдум называют рефе-
рендумом. проведение которого обязательно, так как это преду-
смотрено конституцией В этом случае понятия «обязательный» и
«конституционный» — синонимы Например, в Швейцарии любая
поправка к Конституции должна выноситься на референдум. В
Японии проект поправки Конституции после одобрения обеими
пвлатами Парламента тоже обязательно должен быть вынесен на
референдум.
Факультативный референдум может проводиться, а может и не
проводиться Решение этого вопроса зависит от воли либо парла-
мента, либо правительства, либо главы государства
Известно деление референдумов на утверждающие и откло-
няющие Утверждающие проводятся в связи с принятием закона
либо решением важного вопроса, отклоняющие — когда правитель-
ство заинтересовано в отмене какого-то закона либо правила, и не
уверено, что парламент пойдет на эту отмену. Таким образом, на-
род выступает арбитром в споре или при решении этой проблемы.
Такие отклоняющие референдумы достаточно часто проводились в
Италии, например, в 1974 г., когда был поставлен вопрос об отмене
Закона о разводе, в 1978 г., когда решался вопрос об отмене Закона
о финансировании государством политических партий и Закона о
поддержании общественного порядка
Кроме того, существует деление референдумов на международ-
но-правовые и административные На иезкдународно-правовои ре-
шаются вопросы, связанные с международным статусом или отно-
шениями с другими государствами, например, референдумы о всту-
плении в Европейский Союз, референдум о вступлении Испании в
НАТО, на референдум выносился Маастрихтский договор во Фран-
ции, Дании и Ирландии.
232
Общая часть
На административный референдум ставятся вопросы государст-
венно-управленческих проблем, например, об изменении админи-
стративно-территориального деления или границ между субъектами
федерации, об ограничении численности иностранцев, которым
разрешается постоянно проживать в стране (Швейцария, 1988), о
предоставлении автономии южным провинциям (Филиппины,
1989)
В различных странах законодательство по-разному подходит к
понятиям «плебисцит» и «референдум». Плебисцит — от треч. plebs —
народ, но в латинском языке plebiscitum переводится как решение
народа, постановление. С юридической точки зрения, разницы ме-
жду терминами нет, однако законодательства некоторых стран ее
усматривают. Например, в Конституции Федеративной Республики
Бразилии 1988 г применяются оба понятия — референдум и плебис-
цит, перечислены предметы плебисцита, т.е. те вопросы, которые
ставятся на решение народа, а предмет референдума не определяет-
ся Таким образом, можно предположить, что референдум — это
форма голосования, которая носит консультативный характер, а
плебисцит — императивный, решающий характер В одних странах
применяется только термин «референдум» (Италия, Испания), а в дру-
гих — только «плебисцит» (Коста-Рика, Чили и др.)
Немецкие ученые под термином «плебисцит» понимают вообще
все виды голосования, включая выборы, французские считают его
«референдумом плебисцитарного характера» — голосованием, при
помощи которого граждане выражают одобрение или неодобрение
главе государства и проводимой им политике Встречается точка зре-
ния, согласно которой плебисцит — эго референдум по очень важ-
ному вопросу, который носит судьбоносный характер вля страны
Представляется наиболее верным следующее определение. Пле-
бисцит — это референдум по вопросу политической судьбы терри-
тории, на которой живут граждане, те вопросы, связанные с меж-
дународно-правовыми последствиями. В этом смысле плебисцит
применялся в 1957 г, когда проводился референдум в Саарской
области, после чего Саар перешел из Франции в состав Германии.
Для проведения референдума закон устанавливает определенные
условия Инициатива референдума может быть парламентская, пра-
вительственная, президентская и народная. Во Франции инициати-
ва референдума, как сложилось в результате толкования Конститу-
ции и практики, принадлежит Президенту: он объявляет референ-
дум по своей инициативе и формулирует выносимые на него во-
просы. В Италии для проведения референдума необходимо собрать
9. Из&фательное право и избцигегьнл процесс
233
500 тыс подписей избирателей, в Венгрии с такой инициативой
могут выступить 50 депутатов Парламента, в Италии — группа ор-
ганов местного самоуправления — 5 из 20 областных советов. Во
многих странах установлен порядок проверки соблюдения всех не-
обходимых процедур при его инициировании, в том числе верхов-
ными или конституционными судами Если необходимые условия
соблюдены, в одних странах окончательное решение принимает
парламент, в других — президент, иногда они выбирают и устанав-
ливают лишь определенную дату его проведения. Местные рефе-
рендумы проводятся обычно по инициативе местных представи-
тельных органов или группы избирателей (в Белоруссии — 10% из-
бирателей данной территории)
На референдум, как правило, выносится вопрос (реже несколь-
ко), называемый форчуми референдума, предполагающий положи-
тельный («лап) или отрицательный («нет») ответ избирателя Иногда
голосующему предлагается выбор из нескольких возможных вари-
антов (в частности, в Швейцарии) В этом случае избиратель может
выбрать одно из предлагаемых решений или дать положительный
ответ на несколько вариантов, решение же будет определяться
большинством голосов, вариант — наибольшим числом положи-
тельных ответов Все остальные варианты, даже если они соберут
значительное число голосов, считаются отвергнутыми
Ряд законодательных систем ограничивает круг вопросов, кото-
рые могут быть поставлены ия референдум, например, вопросов
какого-то чрезвычайного характера, или требующих специальной
подготовки, или ответы на которые заранее известны В некоторых
странах справедливо исключается проведение референдумов в от-
ношении законов о бюджете, о налогах, вопросов о назначении или
об отзыве должностных лиц. Ряд конституций закрепляют положе-
ния о том, что референдумы не проводятся во время действия чрез-
вычайного или военного положения, в период после их отмены
В некоторых странах повторные референдумы могут проводиться
лишь спустя определенный срок, чтобы не надоедать избирателям,
например, не ранее чем через три года (Словакия).
Организация референдума аналоги')на организации выборов
(списки избирателей, избирательные комиссии или комиссии по
референдуму, регулирование пропаганды и агитации по вопросам
референдума, подведение итогов и тд.), но в данном случае изби-
ратель голосует не за какую-либо кандидатуру или список канди-
датов, а за предложение, содержащее проект решения какого-либо
вопроса Как и на выборах, бесплатно предоставляются эфирное
234
Общая часть
время и место в периодических изданиях политическим группи-
ровкам, выступающим «за» или «против» предлагаемого решения
(время и место в изданиях предоставляется всем поровну или,
как в Испании, пропорционально численности парламентских
фракции}
Голосование осуществляется только с помощью официальных
бюллетеней, изготовленных уполномоченными на то государствен-
ными органами (на выборах могут использоваться и неофициаль-
ные бюллетени), прибегают к избирательным машинам, спец цель-
ным ЭВМ
В различных странах вопрос о подведении итогов решается по-
разному. Самые строгие критерии установлены в Италии: для того
чтобы вопрос считался решенным, необходимо, чтобы в референ-
думе приняло участие большинство избирателей (50% плюс один
голос) и собрано большинство действительных голосов. В некото-
рых странах более либеральные требования Например, в Дании
вопрос считается решенным, если число высказавшихся за кон-
кретное решение больше, чем число избирателей, высказавшихся
против, но не менее 40% внесенных в списки В некоторых страндл
не предусматриваются какие-то проценты участия, а число прого-
лосовавших должно значительно превышать число придерживаю-
щихся другого мнения. Речь идет, конечно, об оценочном подходе.
Такая система применяется во Франции и США.
Часто вопрос, поставленный на референдум, считается одоб-
ренным, если за него подано большинство действительных голосов
избирателей, которые приняли участие в голосовании Такой поря-
док установлен, например, федеральным конституционным зако-
ном Австрии
При одобрении конституционных поправок, как правило, тре-
буется большее число голосов, чем при решении каких-то более
простых вопросов. Например, в Швейцарии за принятие поправки
к федеральной Конституции необходимо абсолютное большинство
голосов избирателей, принявших участие в референдуме, причем
оно должно быть получено в большинстве кантонов, при решении
вопросов об утверждении обычного закона достаточно большинства
голосов граждан — участников референдума.
В мире сложилась такая ситуация, что референдумы проводятся
либо в странах с очень устойчивой и развитой многовековой демо-
кратией, как, например, в Швейцарии, либо в странах, где демо-
кратии очень мало и правящий режим (как правило, авторитарный
или тоталитарный) применяет референдум для прикрытия своего
9. Из&фатвльное право и избграгегьнл процесс
235
тоталитаризма. Такие референдумы проводились в Чили во времена
отсутствия демократии, в Пакистане, Бирме и некоторых африкан-
ских странах (Кот-д’Ивуар). В странах с нормальным режимом ре-
ферендумы, особенно по поводу принятия или утверждения зако-
нов или поправок конституции, проводятся очень редко, так как
условия для их проведения довольно трудновыполнимы. Например,
в Швейцарии для проведения общенационального референдума
необходимо требование SO тыс. избирателей или заявление, исхо-
дящее от восьми кантонов. По Конституции Итальянской Респуб-
лики для проведения законодательного референдума необходимы
петиция, подписанная SOD тыс. избирателей, или требование, исхо-
дящее от пяти областных советов, т е законодательных органов
этих административных единиц.
Вопросы и задания для самопроверки
1 Определите место и роль избирательного права в системе кон-
ституционного права,
2 Перечислите и охарактеризуйте принципы избирательного права.
3 Назовите основные источники избирательного права.
4 Что такое избирательные цензы и какова динамика их измене-
ния в процессе развития демократических институтов?
5 Каковы особенности избирательного процесса в различных
правовых системах?
6 Перечислите основные избирательные системы и хайте их ха-
рактеристику.
7 В чем заключается отличие референдума о> илебисцща7
Глава _LU
Глава государства
§ 1. Понятие и роль главы государства
в общественно-политической жизни общества
В отличие от «классических» ветвей власти (законодательной,
исполнительной и судебной), фактическое и юридическое положе-
ние главы государства однозначно определить невозможно. В каж-
дой стране место этого должностного лица очень своеобразно, есть
своя специфика. Однако можно выделить наиболее общие черты,
особенности, характеризующие институт главы государства.
Глава государства — это должностное лицо или орган, зани-
мающий высшее место в системе органов государства, высший его
представитель внутри и вне страны, символ единства нации, госу-
дарства (народа и государства)1.
Роль, функции, полномочия, значение главы государства в раз-
ных конституциях, по сравнению с другими конституционными
институтами, пожалуй, наиболее отличаются друг от друга В неко-
торых конституциях он причисляется либо к парламенту, те. зако-
нодательной власти, поскольку без его подписи закон недействите-
лен (Великобритания, Индия), либо к главе исполнительной аласти
и одновременно к главе государства (Египет, США), либо его счи-
тают главой государства, который не входит в какую-либо ветвь
власти (Германия, Италия). Он может быть символом государст-
венности (Япония), властным арбитром по отношению к другим
институтам государства (Франция), единоличным властителем
(Оман, Саудовская Аравия).
Должность главы государства бывает единоличной (монарх или
президент) и коллегиальной (постоянно действующий орган парла-
мента, нм избираемый) В прошлом коллегиальными были прези-
диумы высших представительных органов, постоянные комитеты,
государственные советы в странах тоталитарного социализма, в на-
стоящее время им является Государственный Совет на Кубе, где нет
1 Осаеегюк А И. Современным механизм системы сдержек и противовесов в за-
рубежных государствах //Государство и право 1993 № 12
10. Глава государства
237
президента и по конституции глава государства — его Председатель.
В Китае по Конституции главой государства является избираемый
Парламентом Председатель Республики, но многие функции главы
государства он выполняет совместно с Постоянным комитетом
Парламента, а некоторые функции осуществляет сам Постоянный
комитет. В Иране эти полномочия разделены между руководителем
государства, избираемым особым образом из высших духовных лиц —
мусульман, и Президентом Исламской Республики. В Швейцарии
функции главы государства осуществляет Правительство, а Прези-
дент избирается парламентом на один год и существенных полно-
мочий не имеет. В ОАЭ существует «коллективный монарх», в Ма-
лайзии — выборный монарх
Во многих странах британского Содружества (Австралия, Кана-
да и др.) полномочия главы государства принадлежат британскому
монарху, но осущестнляет их генерал-губернатор — его представи-
тель. Он утверждается монархом по рекомендации местного прави-
тельства, а в Папуа — Новой Гвинее избирается Парламентом. По-
сле военных переворотов функции главы государства обычно при-
надлежат хунте (военному, революционному совету) и избираемому
или назначаемому ею президенту, иногда руководитель хунты про-
возглашает себя президентом При коллегиальной форме президен-
туры основные полномочия главы государства осущесталяются кол-
легией, а менее значительные, церемониальные (прием веритель-
ных грамот иностранных дипломатических представителей и т.д ) —
председателем коллегии или его заместителем.
Глава государства, независимо от разновидности, имеет некото-
рые общие для всех стран полномочия. В отношении парламента
это созыв его сессий, опубликование законов, право роспуска, ино-
гда право вето. Глава государства формирует правительство (порой
лишь формально его утверждает), обладает правом увольнять мини-
стров и отправлять правительство в отставку, назначать судей, пре-
доставлять гражданство и право убежиша, заключать и ратифици-
ровать определенного рода международные соглашения, назначать
дипломатических представителей, награждать, помиловать осуж-
денных и др., но осуществление этих полномочий на практике за-
висит от формы правления, от реального положения главы государ-
ства. Кроме того, при любой форме правления одни полномочия
глава государства может реализовывать самостоятельно, а для осу-
ществления других требуется согласие или утверждение парламента
(например, вля назначения послов в США) или даже правительства
(в условиях парламентарной республики). В парламентарных и мо-
230
Общая часть
нархических республиках, а иногда и в полупрезидентских респуб-
ликах для того, чтобы некоторые акты президента или монарха дей-
ствовали, премьер-министр должен скрепить их своей подписью
(так называемая контрассигнатуру. Реже наряду с подписью пре-
мьера требуется подпись министра, ответственного за выполнение
данного акта президента или монарха.
Существует мнение о том, что глава государства нужен техноло-
гически для работы государственной машины, г.е. деятельность
всех частей и механизмов этой машины предполагает нвличие тако-
го звена, такой части государственного механизма, как глава госу-
дарства. Глава государства обладает лишь номинвльной властью,
служит символом страны
Глава государства может быть легитимным, >аняв свой пост,
пройдя определенные процедуры на основании определенных зако-
нов, признаваемым в этом качестве своими гражданами и другими
государствами, и нелегитимным, т е. захватившим эту должность,
узурпировавшим ее, но реально выполняющим функции главы го-
сударства и подчинившим себе остальные звенья государственной
машины Способы легитимизации могут быть самыми различными*
в республике — избрание президента, в монархии — получение
должности монарха по наследству. Нелегитимный глава государства —
это, как правило, диктатор, глава военной хунты, захвативший
власть при помощи насилия.
Существует семь вариантов ревлизации должности или функции
главы государства:
1) наиболее древний и традиционный — это глава государства в
лице монарха. Есть три способа, посредством которых он занимает
престол* а) наследование (Великобритания, Нидерланды. Бельгия,
Япония, Таиланд и т.д.); 6) назначение либо избрание своей семь-
ей, старейшинами династий (Саудовская Аравия, Свазиленд, Катар
и другие ближневосточные монархии); в) избрание другими монар-
хами, своими коллегами, которые возглавляют субъекты федераций
(Малайзия);
2) глава государства — президент. Есть также три способа при-
обретения этой должности: а) избрание народом, гражданами;
б) избрание парламентом; в) избрание специальными коллегиями,
составленными, например, из членов парламента и представителя-
ми местных органов власти;
3) достаточно нетипичный — коиегаамный орган, избираемый
парламентом на определенный срок (Куба) Поскольку он не может
выполнять ряд функций, присущих главе государства, в силу того что
10. Глава государства
239
они должны выполниться индивидуально, то какие-то полномочия
передаются одному из представителей этого органа. Например, один
член (или глава) коллегиального органа подписывает документы,
принимает верительные трамоты от иностранных послов и т-Д,
4) глада государства по совместительству Такую функцию вы-
полняет, например, глава Правительства — премьер-министр в зем-
лях ФРГ;
5} главой государства «как бы является» генерал-губернатор
(представитель британского монарха в государствах — бывших до-
минионах, а ныне именующихся членами Сообщества) там, где нет
своего главы государства (Канада, Австралия, Новая Зеландия, Бар-
бадос, Ямайка и тл.). Он представляет главу государства, но с оп-
ределенными оговорками;
6) также нестандартный и находящийся вне рамок нормального
государственного механизма вариант — единоличный или коллеги-
альный глава государства, который получил свою власть незаконно
путем узурпации в части. Обычно это военные, возглавившие воен-
ный переворот, главы военных хунт, провозгласившие себя главами
государств, верховными начальниками и т.д ;
7) наиболее экзотический, но вполне легитимный (в отличие от
предыдущего) — племенной вождь, который по традиции, призна-
ваемой народом и другими государствами, возглавляет государство
(Запядное Самоа).
Как правило, монарх (король, султан и др.) является главой госу-
дарства и одновременно павой исполнительной власти. На деле, од-
нако, вся полнота власти ему принадлежит только в абсолютной мо-
нархии Реально полномочиями главы государства и главы исполни-
тельной власти он пользуется в дуалистической монархии, в парла-
ментарной же монархии акты главы государствч и главы исполни-
тельной власти он совершает обычно по указанию правительспи.
Монарх получает и передает свой пост, как правило, по наскд-
ству Существует несколько способов престолонаследия, которые
закреплены либо в специальных законах, либо в конституциях, а
также в судебных решениях и в правовых обычаях.
1) салический, самый древний — престол наследуют только муж-
чины (прежде всего старший сын), но не дочери (Бельгия, Норве-
гия, Япония и др.),
2) кастильский — женщины (дочери) наследуют престол, если у
покойного монарха нет сыновей Если же остались младший сын и
старшая сестра, то сын имеет преимущество (Великобритания, Да-
ния с 1953 г., Испания, Нидерланды и др.);
240
Общая часть
3) габсбургский, или австро-венгерский (он существовал в про-
шлом) — женщины могут наследовать трон при условии, что во всех
поколениях данной династии нет мужчин (на практике, во всяком
случае в последние столетия, этот способ не применялся). Такая си-
стема была в России с 1797 по 1917 год (ввел император Павел I);
4) шведский — по Закону 1980 г. женщины наследуют престол
на равных основаниях с мужчинами В настоящее время кронприн-
цесса Виктория (1977 г рожд.), дочь короля Швеции Карла XVI, у
которого есть еще младший сын, является претендентом на трон и
действует как заместитель короля во время его отъездов из страны
(до принятия Закона 1980 г. в этом государстве трижды правили
королевы в XIV, XVII и XVIII вв).
Особенности наследования престола существуют в Непале, Бу-
тане и некоторых других странах, когда трон хотя и наследуется
определенной династией (в некоторых странах это записано в кон-
ституции), но король при жизни определяет будущего наследника,
не обязательно старшего сына В Малайзии король не наследствен-
ный, а выборный. Он избирается на пятилетний срок султанами
монархических субъектов федерации (есть и немонархическис) и
только из их числа.
Если монарх несовершеннолетний, то обычно в монархиях вво-
дится регентство, т.е. при несовершеннолетнем монархе есть офи-
циальное лицо, которое от имени монарха правит государством до
тех пор, пока монарх не достигнет совершеннолетия или того воз-
раста, в котором он сможет самостоятельно принимать решения.
Монарх по сравнению с другими должностными лицами и субъ-
ектами права имеет ряд других искиочительных прав, привилегий и
полномочий'
• право на особый титул, который носит только один человек
в стране и который обозначает королевское или царское
звание. Варианты различны: титул короля, великого герцога,
великого князя, императора, султана, эмира, шаха и т.д;
• право на особые ритуалы и сиывочы власти К символам вла-
сти относятся: корона, трон, скипетр, мантия и т.д. Впро-
чем, современные монархи ими практически не пользуются,
за исключением королевы Великобритании и Северной Ир-
ландии Елизаветы 11 Особые ритуаяы — это торжественная
церемония введения монарха во власть (коронация), особое
оформление визитов, приемов, это комплекс особых правил
поведения, которые предписываются специальным этике-
том. Коронация происходит в главном соборе страны в при-
10. Глава государства
241
сутствии высшего духовенства, высших должностных лиц,
парламентариев, приближенных монарха, дворянства (если в
государстве не отменены дворянские титулы) В странах Аф-
рики подобный обряд (в том числе для племенных монархов
отдельных частей государства, например, в Уганде, имею-
щей в целом республиканскую форму правления) соверша-
ется в присутствии вождей племен. При коронации перво-
священник государства благослоаляет монарха на царство-
вание, надевая ему корону и вручая другие знаки монаршего
достоинства — державу, скипетр и др. В странах Азии и Аф-
рики этот обряд имеет свои традиции;
• корозевский двор и свита, что необходимо для обозначения
величия монарха Монарх имеет право на содержание из
бюджета, т е. получение денег на расходы и содержание коро-
левской семьи. Деньги, выделяемые на эти цели из бюджета,
именуются цивильным листом В некоторых странах сущест-
вует многовековой обычай — монархи не платят налогов;
• неответственносгнь монарха — королевская особа не несет
политической, гражданской, уголовной и административной
ответственности за свои действия. Конституции, как прави-
ло, провозглашают личность монарла неприкосновенной
особой. На практике, однако, во время английской и фран-
цузской буржуазных революций в XVII и XV111 вв казнили
коралей, в Центральноафриканской Республике судили
свергнутого в результате переворота 1979 г. императора. Рас-
правы со свергнутыми своими родствен ни ками-монархам и
(обычно пожизненное заточение их в темницу) были неред-
ки в некоторых мусульманских странах
В соответствии с конституцией монарх назначает правительство,
но на деле в парламентарных монархиях он только подписывает
соответствующий документ, состав же правительства обусловлива-
ется соотношением различных сил в парламенте и определяется
партией, обладающей парламентским большинством, кандидатуры
министров подбираются лидером партии. В дуалистических монархиях
монарх сам подбирает и назначает министров, возглавляя на деле
правительство (праада, всегда имеется пост премьер-министра); в
абсолютных монархиях он имеет неограниченную власть, хотя тоже
обычно есть должность премьер-министра, и ее занимает, как пра-
вило. один из ближайших родственников монарха
По традиции или в соответствии с конституцией на монарха
дозлагаюгся некоторые обязанности. Он рассматривается как арбитр
242
Общая часть
в обществе и должен быть лицом беспартийным. Некоторые кон-
ституции требуют от монарха определенной религиозной принад-
лежности (быть приверженцем англиканской протестантской церк-
ви в Великобритании, евангелической веры в Швеции, ислама — во
асех мусульманских странах, будаизма — в Таиланде) Зачастую в
соответствии с конституцией монарху не разрешается покидать
страну без разрешения парламента или правительства В некоторых
странах монарх — глава государственной церкви.
Роль монарха может быть самой различной. В дуалистической и
особенно в абсолютной монархии он имеет реальную власть, в пар-
ламентарной — царствует, но не правит. В последнем случае его
влияние на политическую жизнь невелико, а иногда даже ничтож-
но, он подписывает (и не может отказаться от этого) все акты, ко-
торые ему передают парламент и правительство. В то же время у
монарха есть резервные, «спящие» полномочия, королевская преро-
гатива, которая может быть использована в определенных ситуаци-
ях В 1981 г, используя свои полномочия, испанский король ак-
тивно выступил в защиту демократии против попытки группы офи-
церов восстановить реакционные франкистские порядки, но воз-
можны и противоположные акции по тексту конституций в парла-
ментарных, а на деле в дуалистических монархиях (Марокко, Непвл
и др ) монархи нередко выступают с крайне антидемократических
позиций.
В развитых странах нет сколь-нибудь заметного общественного
движения, выступающего против монархии, за замену ее республи-
кой (исключение составляет Австралия) В развивающихся странах
культивируется преданность населения монарху, что подаерживает-
ся религией, но есть и движения, чаше всего подпольные, высту-
пающие за республику.
Главное и наиболее заметное отличие президента республики от
монарха в том, что должность президента выборная Существуют
две основные формы президентства: единоличная (президент) и
коллегиальная (Президентский совет, существовавший ранее в Йе-
мене, Судане, Алжире и некоторых других странах. Государствен-
ный Совет на Кубе и др) В Иране основные полномочия прези-
дентуры разделены между руководителем государства и президен-
том, это «двуглавая президентура».
Президент может занимать различное положение в системе го-
сударстаенной власти, быть только главой государства (Германия),
одноаременно главой государства и исполнительной власти (Брази-
лия, США), главой государства и фактическим руководителем пра-
10. Глава государства
243
вительства при наличии особой должности административного
премьер-министра (Египет, Франция). Президент избирается на
определенный срок: три года в Латвии, четыре — в США, пять — в
Бразилии, шесть — в Египте, семь — во Франции. Бывали, однако,
и «пожизненные президенты», а также президенты, занимавшие
свои посты иными путями, чем выборы
Для избрания на должность президента обычно выдвигаются
следующие условия: гражданство данного государства (в Польше на
выборах 1980 г на пост Президента баллотировалось лицо, имевшее
кроме польского канадское и перуанское гражданство), наличие
полных гражданских и политических прав, достижение определенно-
го возраста {обычно 35 лет, но в Никарагуа — 25, Венесуэле — 30,
Китае — 45, Италии — 50 лет). Иногда устанавливается и предель-
ный возраст (например, в Намибии — не старше 65 лет). Многие
конституции устанавливают для кандидата определенный срок
проживания в данной стране (в Болгарии — пять лет, на Украине —
десять, в США — 14, в Грузии — 15 лет) В ряде случаев требуется,
чтобы кандидат был не натурализованным гражданином, а урожен-
цем данной страны или родившимся от ее граждан В Нигерии кан-
дидат на должность президента должен иметь среднее образование,
в Турции, Азербайджане — высшее, на Филиппинах — уметь читать
и писать Есть и другие условия.
Кандидат в президенты может быть выдвинут группой избира-
телей. Во Франции это 500 граждан, но не рядовых, а являющихся
членами парламента, региональных советов, генеральных советов
департаментов (те региональных органов самоуправления), терри-
ториильных собраний заморских территорий, мэрами городов. На
Украине для выдвижения кандидата должно быть созвано собрание
избирателей не менее 500 человек, оно создает инициативную
группу, которая и подает заявку о выдвижении кандидата, но для
того чтобы кандидат был зарегистрирован, необходимо собрать в
его поддержку не менее 100 тыс. подписей избирателей, причем не
менее 1500 в каждом из двух третей избирательных округов. Канди-
датура президента может быть выдвинута политическими партиями,
избирательными объединениями, блоками. В Венгрии кандидат вы-
двигается не менее чем 50 депутатами Парламента, в Египте — дву-
мя третями общей численности Парламента (если кандидат не со-
берет две трети, то большинством) Регистрация кандидата во мно-
гих странах обусловлена внесением повышенного избирательного
залога (например, 10-кратного по сравнению с кандидатом в ниж-
нюю пвлату парламента Франции).
244
Общая часть
Существуют различные способы избрания президента.
1) гоюсование в парюченте (Чехия. Словакия, Венгрия, Турция.
Албания и др.). Для первого тура выборов обычно требуется квали-
фицированное или абсолютное большинство голосов, но при мно-
жественности кандидатов такой результат достигается редко, голоса
распределяются между разными кандидатами В последующих турах
требования снижаются, однако из-за партийной раздробленности
обычно проводится много туров. В Турции накануне принятия Кон-
ституции 1982 г, снизившей требования, было проведено более
100 туров, в Италии в 1992 г. — 16 Теперь для выборов президента
в Турции в первом туре требуется две трети голосов, во втором и
третьем — абсолютное большинство, на четвертый выносятся две
кандидатуры, набравшие относительное большинство. Президентом
становится получивший относительное большинство голосов. В
Словакии для избрания Президента, как и для смещения его Пар-
ламентом, необходимы две трети голосов Президент, избранный
Парламентом, обычно (хотя и не всегда), «слабый® президент: он
получает свои полномочия не от избирателей, а от представитель-
ного органа, и не может противопоставлять себя ему;
2) гоюсование выборщиков. Избиратели голосуют за выборщиков,
а те, не собираясь вместе, избирают президента из числа кандидатов,
выдвинутых партиями (Аргентина, США Финляндия до 1990-х гг)
При этом способе результаты выборов (имя будущего президента)
становятся известны до голосования выборщиков, как только под-
считана их партийная принадлежность, президентом будет тот, кто
имеет большинство выборщиков,
3) избрание специальной избирательной коллегией (Германия,
Италия, Индия);
4) избрание непосредственно избирателями (Мексика, Украина,
Франция и др.)
Переизбрание президента на следующий срок во многих странах
ничем не ограничиатегся (Египет, Франция, Сирия и Др.). В Герма-
нии, США одно и то же лицо может быть избрано в президенты
только на два срока; в Аргентине можно избирать дважды, но пер-
вый раз на шесть лет, второй — на четыре года В Мексике, Боли-
вии, Никарагуа (с 1995 г.), Эквадоре установлен только один прези-
дентский срок. Эти ограничения призваны воспрепятствовать воз-
можному президентскому авторитаризму, ибо президенты, изби-
равшиеся в некоторых странах Латинской Америки и Африки на
седьмой и даже восьмой срок, сосредоточивали в своих руках непо-
мерную власть. В настоящее время в некоторых странах Азии есть
президенты, избранные на четвертый и пятый срок.
10. Глава государства
245
В большинстве случаев президентами избирались мужчины, но
в последние десятилетия этот пост стали занимать и женщины (Ар-
гентина, Филиппины, в настоящее время — Ирландия, Исландия,
Шри-Ланка).
Нередко президентами провозглашает своих руководителей во-
енная хунта, захватившая власть. В прошлом в некоторых странах
социалистической ориентации они избирались съездом правящей
партии (Конго), провозглашались пожизненными (КНДР, Тунис,
Уганаа, Экваториальная Гвинея и др). В Иране руководитель госу-
дарства (поалинный глава государства), в отличие от президента,
избирается не путем всеобщих выборов, а особой коллегией лиц,
преимущественно духовных, которые в свою очередь избираются
населением. Руководитель государства в Иране должен быть выс-
шим духовным лицом — муфтием. В Швейцарии Президент и Вице-
президент избираются парламентом (Федеральным Собранием) сро-
ком на один год, но вопреки их титулам не обладают основными
полномочиями главы государства, эти полномочия принадлежат Фе-
деральному Совету.
§ 2. Полномочия главы государства
Согласно многим конституциям президент пользуется неприкос-
новенностью, его нельзя привлечь к административной ответствен-
ности, уголовное наказание возможно только после отрешения пре-
зидента от должности (обычно путем импичмента) Однако прези-
дент, добровольно уходящий в отстайку, как правило, добивается
принятия закона или соглашения о его неответственности Во мно-
гих странах к президенту может быть предъявлен гражданский иск
Гражданские иски к государству твкже могут быть обращены к прези-
денту как представителю государства.
Президент имеет определенные привилегии, свою резиденцию
(обычно не одну), особый транспорт, включая самолеты, охрану,
штандарт (флаг, являющийся символом президентской власти) Во
многих странах существует особое обращение к президенту — «Ва-
ше превосходительство®. Денежное содержание президенту устанав-
ливается законом парламента и обычно является наиболее высоким
среди должностных лиц.
Полномочия президента часто сформулированы однотипно в
президентской, полупрезидентской, парламентарной республике, но
на самом деле в их осуществлении существует огромная разнипа.
связанная с особенностями формы правления.
246
Общая часть
Президент обладает следующими полномочиями-
I) представительство государства вовне и внутри Страны по
правилам, которые насчитывало много веков В этом качестве он
председательствует на различных церемониях, на праздновании на
ционвльных праздников, выступает с приветствием и посланием к
народу по поводу знаменательных дат и событий, назначает дипло-
матических представителей, при нем аккредитуются зарубежные
послы, он назначает своих представителей в субъекты федерации
некоторых федеративных государств (например, губернаторов шта-
тов в Индии). Как должностное лицо, обязанное сохранять единст-
во государства, он выступает с инициативой согласительных проце-
дур в спорах между федерацией и ее субъектами, между субъектами
федерации, между палатами парламента и тл. Президент обеспечи-
вает согласование функций и взаимодействие органов государст-
венной власти и, кроме того, выполняет функции главного дипло-
мата страны, так как имеет полномочия в сфере международных
отношений и внешней политики;
2) в отношении парламента и осуществлении им законодательной
власти Президент назначает двту выборов в парламент (в случае
истечения срока его деятельности или досрочного роспуска), созы-
вает парламент на сессии (издает соответствующий декрет, даже
если в конституции указаны даты созыва сессий), может досрочно
распустить парламент с назначением новых выборов, подписывает
(санкционирует) законы и обладает правом вето (отказа в подписи),
публикует их. Президент всегда имеет право только отлагательного
вето, которое может быть преодолено повторным принятием закона
парламентом (во многих странах для этого необходимо квалифици-
рованное большинство голосов, иногда достаточно абсолютного
большинства голосов однопвлатного парламента или каждой из его
пвлат), промульгирует законы. Он, как правило, обладает правом
законодательной инициативы (в США такого права у него нет),
может обращаться к парламенту с посланиями, которые заслуши-
ваются на совместных заседаниях пвлат и обычно не подлежат об-
суждению,
3) формирование других высших органов государства Президент
назначает правительство самостоятельно или по предложению ли-
дера партии большинства (коалиции партии) в парламенте, в неко-
торых странах назначает премьер-министра (Украя на) или минист-
ров (США) с согласия парламента, назначает многих высших, а
иногда и не только высших, должностных лиц, например, сулей;
4) в сфере нормотворгеской деятельности издает нормативные
акты (указы, декреты, декрет-законьг), отменяет акты органов ис-
10. Глава государства
247
полнительной власти. Акты президента, имеющие силу закона,
обычно издаются до принятия закона по данному вопросу, и с при-
нятием соответствующего закона они утрачивают силу Такие акты
издаются также в качестве временных мер. на основе делегирования
соответствующих полномочий парламентом, в этом случае они под-
лежат контролю последнего. Они могут издаваться и на основе рег-
ламентарной власти В парламентарной республике акты президен-
та нуждаются в контрассигнатуре По общему правилу, акты прези-
дента носят подзаконный характер, но на практике могут играть
доминирующую роль (это зависит от влияния президента, от его
личных качеств), а в некоторых государствах Востока они ставятся
на уровень закона или даже выше его;
5) урегулирование чрезвычайных ситуаций. Президент вправе объ-
являть чрезвычайное, военное, осадное положение в соответствии с
принятым об этом законом (на определенный срок и под контро-
лем парламента), вводить президентское правление в субъектах фе-
дерации, осуществлять федеральную интервенцию (вмешательство),
6) распоряжение вооруженными силами. По конституции президент
является главнокомандующим со асеми вытекающими отсюда послед-
ствиями. Он назначает высший командный состав армии, присваивает
высшие воинские звания, отвечает за безопасность государства; при
нем обычно создается совещательный орган — совет безопасности,
7) назначение государственных служащих определенных рангов;
8) е сфере правового статуса личности Президент вправе при-
нимать лиц в гражданство, разрешать выход из гражданства, смяг-
чать наказания, предоставлять помилование, он награждает ордена-
ми, медалями, присваивает почетные звания и т.д.
Президент является гарантом конституции, прав и свобод граж-
дан. Он принимает меры по охране государства.
Конституции предусматривают обязанности президента и содер-
жат определенные запреты Президент не может совмещать долж-
ности и мандаты, выполнять иные виды работ, участвовать в руко-
водстве акционерных компаний, приобретать государственное
имущество, иногда получать вознаграждение за научную, художест-
венную или литературную деятельность, если он занимается ею. В
некоторых странах президенты на период избрания прекращают
членство в политической партии, другие продолжают партийную
деятельность Нередко президент может покидать страну лишь с
разрешения парламента.
При президенте создаются различные совещательные органы,
помогающие ему осуществлять конституционные полномочия (Со-
248
Общая часть
вет Республики в Бразилии, Советы по экономике, по вопросам
обороны и др. при Президенте Египта). Значение таких органов,
например, совета безопасности, иногда выше значения иных орга-
нов, предусмотренных конституцией. Президент имеет свои собст-
венные службы, аппарат, канцелярию Роль такого аппарата осо-
бенно заметна в пол у президентских и президентских республиках, в
парламентарных республиках аппарат президента малочислен и вы-
полняет менее значительные функции.
В отличие от монарха, президент несет ответственность за
свои действия, отвечает за государственную измену, взяточничест-
во, совершение других тяжких преступлений. Формы, процедуры и
условия этой ответственности особые: уголовная ответственность
наступает лишь после отрешения президента от должности. В США
обвинительное заключение принимает нижняя пвлата, а сулит Пре-
зидента, те. решает вопрос об Отстранении его от должности. Се-
нат На Украине, в Казахстане и некоторых других постсоцивлисти-
ческих государствах эта процедура значительно усложнена. Вопрос
об импичменте может быть поставлен только значительной частью
членов нижней палаты, после чего создается специальная комис-
сия, готовящая текст обвинения. В процедуре участвуют конститу-
ционный и верховный суды, дающие свои заключения Решения
принимаются квалифицированным большинством голосов, уста-
новлен сжатый срок, в течение которого должна завершаться эта
процедура. Если в указанный срок решение не буает принято, об-
винение против президента счзггются отклоненным.
В США импичмент против Президента пытались применить не-
однократно, но до процедуры в парламенте дело дошло лишь дваж-
ды, оба раза без успеха Импичмент имел место в Бразилии в
1992 г., в Венесуэле в 1993 г.
В некоторых странах могут быть применены иные процедуры,
чем импичмент В Словакии Президент может быть счещен с долж-
ности Паритетном за действия, направленные против демократи-
ческого строя, целостности госудврства, большинством в три пятьгх
голосов. Такая попытка предпри ни мелась, но необходимого коли-
чества голосов не было получено В Румынии, Азербайджане такое
решение принимается большинством голосов всего состава Парла-
мента, но выносится на референдум, который и принимает оконча-
тельное решение В Австрии, Исландии Президент может быть ото-
зван со своего поста избирателями (эта норма не применялась ни
разу) В Польше и Франции Парламент может принять обвини-
тельное заключение, а судит Президента особый суд.
10. Глава государства
249
На практике в отделвных постсоветских республиках (Азербай-
джан и др.) в начале 1990-х гг некоторые президенты были смеще-
ны со своих постов путем голосования избирателей, но судебньтх
процессов не было Имелись случаи добровольной отставки прези-
дента (Чехословакия), вынужденной отстсаки (США, Югослаяия),
причем отстранение президента от власти иногда сопровождалось
вооруженной борьбой {Грузия)
В парламентарньос республиках за редчайшими исключениями
(например, Словакия) за акты по управлению государством прези-
дент ответственности не несет, за это отвечают министры, прави-
тельство, по совету которого президент принимает соответствующие
акты В президентских и полу президентских республиках президент,
как правило, также не несет ответственности перед парламентом.
Вице-президент не имеет значительных полномочий ни в одной
стране. Он замещает президента в случае его отсутствия, становится
«временным президентом» при тяжелой болезни, смерти, отставке
президента, но в течение сравнительно короткого срока должны
быть проведены президентские выборы.
Вице-президент обычно избирается в паре с президентом как
кандидаты одной партии и по той же системе, что и президент. В
отдельных развивающихся странах он назначается президентом
(Египет и др ), причем бывает иногда несколько вице-президентов,
например, в Сомали одно время было три Вице-президента. В не-
которых странах должность вице-президента не предусмотрена. В
тех странах, где должности внце-презндента нет, президента обыч-
но замешает председатель одной из пвлат парламента (чаше — се-
ната) или глава правительства. В случае отсутствия президента его
замещает председатель сената (Франция), премьер-министр (Ук-
раина), председатель однопалатного парламента (Венгрия). Консти-
туция Республики Болгарии устанавливает, что Вице-президент не
должен выступать против политики Президента, при разногласиях
он должен уйти в отставку.
Вопросы и задания для самопроверки
1 Дайте определение понятию «глава государства», определите
его роль, функции и полномочия
2 Каков статус главы государства в конституционных монархиях?
3 Дайте характеристику современных систем престолонаследия.
4 Определите статус президента в президентских республиках.
250
Общая часть
5 Определите статус президента в парламентских республиках.
6 Определите статус президента в смешанных республиках
7 Каков порядок избрания президента в президентских респуб-
ликах?
8 Каков порядок избрания президента в парламентских респуб-
ликчх?
9 Дайте характеристику института импичмента президента (от-
решения от должности).
10 . Покажите особенности института отрешения от должности на
примере отдельных стран.
Глава _L_L
Законодательная власть государства.
Законодательный процесс
§ 1. Понятие и классификация парламентов
В соответствии с концепцией разделения властей первое место
среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной
власти, исполнительная и судебная, хотя и имеют свою сферу дея-
тельности, но действуют от имени и во исполнение закона.
Законодательная власть осуществляется прежде всего общегосу-
дарственным представительным органом, а в субъектах федерации,
в автономиях политического характера — также местными законо-
дательными органами Общегосударственный представительный
орган может иметь разные названия (национальное, народное соб-
рание, конгресс, меджлис итд.), но за ним утвердилось обобщен-
ное название «парламент». которое используется теперь в некото-
рых конституциях (Чехия, 1992 г.; Казахстан, 1995 г.).
Однако в ряде стран научное, конституционно-правовое поня-
тие парламента не исчерпывается только высшим представитель-
ным учреждением, а имеет более сложное содержание Во многих
странах он не является единственным общегосударственным зако-
нодательным органом: законы могут издавать и другие органы (Ин-
донезия, Китай), абсолютные монархи (Оман и др) Кроме того,
акты, имеющие по сути силу закона (декрет-законы), издаются ор-
ганами исполнительной власти на основе делегирования им соот-
ветствующих полномочий парламентом или на основе принадле-
жащей им по конституции регламентарной власти (Италия и др)
Акты, имеющие силу закона, издают военные или революционные
советы после военных переворотов.
Термин «парламент» впервые появился в Англии, хотя произо-
шел от французского слова parler — говорить (парламент — место,
где разговаривают) Предшественником парламента были предста-
вительные органы в Древней Греции и в Древнем Риме, сословно-
представительные учреждения в начале Средних веков в Европе,
происхождение современного парламента связывают с событиями
XIII—XIV вв в Англии, когда власть короля была ограничена соб-
252
Общая часть
раннем крупных феодалов, высшего духовенства, представителей
городов и сельской местности (общин)
Парламент — это высший орган народного представительства,
который выражает суверенную волю народа, призван регулировать
важнейшие общественные отношения главным образом путем при-
нятия законов, осуществляет контроль за деятельностью органов
исполнительной власти и высших должностных лиц Парламент
обладает и многими иными полномочиями Он формирует другие
высшие органы государства, например, в некоторых странах изби-
рает президента, образует правительство, назначает конституцион-
ный суд, ратифицирует международные договоры, заключенные
правительством, объявляет амнистию и т.д
Марксистско-ленинская концепция конституционного права
традиционно отвергает значение парламента и парламентаризм как
систему управления государством, заменяя их системой советов
Действительно, в связи с техническими модернизациями, повыше-
нием требовательности к процессам управления, возрастанием роли
исполнительной власти значение парламента в управлении общест-
вом может снижаться В западной науке создана концепция рацио-
нализированного парламентаризма, которая предполагает ограни-
чение роли парламента и передачу части законодательных полно-
мочий исполнительной власти (хотя акты этой власти не называют-
ся законами), однако за ним остается последнее слово в решении
самых принципивльных вопросов, в том числе о правах человека.
Кроме того, в определенные периоды роль парламента может воз-
растать, и он оказывает решающее воздействие даже на конститу-
ционно независимую от него исполнительную власть (например, в
связи с отставкой Президента Р Никсона в США в 1974 г)
Значение парламента отвергается, хотя и с других позиций,
фундаменталистскими мусульманскими концепциями, основанны-
ми на идее халифата, когда взамен парламента создается совеща-
тельный орган при правителе (светском и религиозном главе госу-
дарства), как, например, в Саудовской Аравии по Конституции
1992 г. В то же время в большинстве мусульманских стран парла-
мент все же избирается, но его роль иногда ограничивается кон-
сультативными полномочиями
Значение парламента в современном обществе огромно. Он яв-
ляется выразителем интересов различных политических сил, ареной
поиска компромиссов История парламентов и парламентаризма
очень длительна и насчитывает несколько веков, ее можно разде-
лить на четыре этапа.
11 Заюнвдагегъная власть госугдотва. Заюнсдатегьный процесс
253
Первый этап начальный — становление института парламента-
ризма (XIV—XIX вв.). Происходило образование парламента как
органа государства, вырабатывались способы его формирования.
Второй этап — золотое время парламентаризма, расцвет парла-
ментов и парламентаризма (конец XVIII в. — начало XX в). Пар-
ламенты формировались на основе цензового избирательного пра-
ва, выражали интересы одного класса — зарождавшейся буржуазии
(10—15% граждан). Фактически только одна группа населения из-
бирала из своих рядов самых достойных и репрезентативных
Третий этап можно условно назвать кризисом парламентаризма
(начвло XX в.). Изменилась ситуация в большинстве высокоразви-
тых стран, другие социальные слои также потребовали участия в
политической жизни, возникли партии, представляющие интересы
этих слоев и групп. Цензовое избирательное право стало абсолютно
несовременным и выглядело несправедливым анахронизмом, пар-
ламент стал не таким быстрым в принятии решения и, главное, пе-
рестал быть компанией единомышленников Кроме того, лаже у
них появились противоречия, возник новый взгляд на парламент и
парламентаризм О парламенте стали говорить, что этот орган дол-
жен уступить свое ведущее место исполнительной аласти.
Кризис парламентаризма просуществовал достаточно долго, од-
нако парламенты в последние десятилетия переживают новый, чет-
вертый этап своего развития — возрождение
В зависимости от полномочий различают три вяда парламентов:
I) с абсолютно неограниченной компетенцией, 2) с абсолютно ог-
раниченной компетенцией и 3) с относительно определенной, ог-
раниченной компетенцией (консультативные).
Считается, что в связи с концепцией верховенства парламента
парламенты с аВсоиотно неограниченной компетенцией существуют в
большинстве стран англосаксонского права, где они могут принять
решение по любому вопросу Однако и в таких странах есть коро-
левская прерогатива (например, вопросы войны и мира в Велико-
британии) В тех странах этой группы, где принято жесткое разде-
ление власти (например, в США), а также там, где есть органы
конституционного контроля, обладающие правом объявлять законы
неконституционными, концепция верховенства парламента подвер-
гается определенным ограничениям. Концепция неограниченных
полномочий высшего представительного органа принята и в стра-
нах тоталитарного социализма.
Парламенты с абсо иотно ограниченной компетенцией существуют
во Франции и в некоторых франкоязычных странах Африки, ее
254
Общая часть
бывших колониях (Сенегал, Мадагаскар, Габон и др) Они могут
издавать законы-рамки, устанавливающие основы правового регу-
лирования (детальную разработку осуществляет исполнительная
власть), и «исчерпывающие законы» по вопросам, отнесенным к их
компетенции Вес остальные вопросы составляют сферу так назы-
ваемой регламентарной власти, по ним принимаются нормативные
акты президента, правительства, министров,
В парламентах с относительно определенной, ограниченной ком-
петенцией она как бы меняется, подвижная Она присуща парла-
ментам федеративных государств (Индия, Малайзия, Германия).
Например, Конституция Республики Индии устанавливает три сфе-
ры полномочий* I) вопросы, относящиеся к исключительной ком-
петенции всей федерации, решения по которым может принимать
только федеральный Парламент; 2) вопросы, отнесенные к компе-
тенции отдельных штатов Индии; 3) вопросы, которые входят в со-
вместную компетенцию, их могут решать и федеральный Парла-
мент, и законодательные органы штатов Примерно так же решают
эти вопросы некоторые другие федеративные государства, напри-
мер, Германия, в конституции которой применяется термин «кон-
курирующая» законодательная компетенция: «земли обладают пра-
вом законодательства лишь тогда и постольку, когда и поскольку
федерация не использует своих прав законодателя» (ст 72)
По иной классификации парламенты делятся на четыре группы,
четыре модели парламентов, которые связаны с устройством выс-
шей государственной аласти.
Первая модель характерна для парламентских республик (Вели-
кобритания, Нидерланды, Италия, Германия, Австрия, Болгария,
Венгрия и др) Парламенты в своей работе основываются на прин-
ципе парламентского ответственного прааления. Главный его при-
знак — институт политической ответственности правительства. Им
предоставлено право вотума недоверия правительству, право от-
правлять правительство в отставку.
Вторая ноде/ь парламента присуща странам с президентской
формой правления (США) Это парламенты и страны, где сущест-
вует жесткий принцип разделения властей Парламенты не облада-
ют правом вотума недоверия, а правительство — правом роспуска
парламента, исполнительная власть наделена правом вето, законо-
дательная — правом использовать импичмент и т.д
Третья иодечь парламента характерна для стран, где существует
смешанная форма правления, сочетающая элементы парламентской
и президентской систем (Франция, страны СНГ, например, Кашх-
11 Заюнвдагегъная власть госугдолва. Заиждатегьный процесс
255
стан). Действует институт парламентской ответственности прави-
тельства, парламент наделен правом вотума недоверия правительст-
ву, президент — правом роспуска парламента.
Наконец, четвертая иодегь — страны, где парламенты играют
почти декоративную роль Иногда применяется термин «консульта-
тивные парламенты» (Катар). Это законосовещательные органы,
предусмотренные конституциями некоторых исламских стран (Ку-
вейт, Бахрейн, Объединенные Арабские Эмираты). Парламенты при
абсолютной власти монарха являются квази парламентам и Они
иногда распускаются, вновь восстанавливаются, иногда избираются
гражданами или назначаются монархами. К этой же модели можно
отнести парламенты в странах социалистической ориентации
(КНДР, Куба, Китай, Вьетнам), они созываются на два-три дня в
году, стопроцентно голосуют «за», не воздерживаясь, не голосуя
«против».
Более современной классификацией парламентов считается сле-
дующее деление законодательных органов:
« активные (Конгресс США и парламенты, наделенные анало-
гичными полномочиями). Они принимают законы, участву-
ют в формировании правительства либо в его отставке, на-
делены правом объявлять импичмент;
• реактивные (Великобритания, Австралия, Канада — страны
англосаксонской правовой системы и британской модели
парламента). Ии парламент влияет исполнительная власть,
но и парламенты влияют на правительство, те между этими
двумя ветвями власти существует взаимосвязь;
« маргинальные Парламенты контролируются верховной ис-
полнительной властью до такой степени, что их вклад в ре-
альную политику очень незначителен:
« минимальные Парламенты только по названию являются
ими, сохраняются *дяя вывески», чтобы другие страны не
упрекнули в отсутствии такого органа государства.
§ 2. Формирование и структура парламентов
Порядок формирования парламента «ависит от его структуры.
Как правило, однопалатный парламент избирают граждане, у двух-
палатного одну (нижнюю) палату избирают граждане, а вторую
(верхнюю) пвлату — способом, предусмотренным законодательст-
вом страны. Члены нижней палаты обычно называются депутатами.
256
Общая часть
народными представителями, верхней — сенаторами. В состав пар-
ламента иногда входят их заместители (в Бразилии, например, на
каждого сенатора приходятся два заместителя), а в единичных фе-
деративных государствах — делегаты от территорий, владений, фе-
дерального округа, ассоциированных государств, не являющихся
субъектами федерации (США). Порядок занятия ими места в пар-
ламенте и их правовое положение неодинаковы.
Депутаты нижней палаты и одноплатного парзачента избира-
ются обычно сроком на четыре-пять лет либо непосредственно
гражданами, либо путем многостепенных выборов (как, например,
в Китае). Часть членов парламента может избираться косвенными
выборами (Бутан, Свазиленд и др.). В некоторых странах резерви-
руются места для сторонников определенных религий и националь-
ностей, а также для женщин. Эти места тоже замещаются путем
непрямых выборов (вля женщин в Бангладеш, дяя приверженцев
индуистских религий в Пакистане, для ассирийцев в Иране и т.д.).
В Египте половина мест резервируется вля депутатов — рабочих и
крестьян, которые избираются всеми гражданами наряду с депута-
тами от других групп населения В однопалатном парламенте Дании
есть фиксированное представительство от Фарерских о-вов и от
Гренландии (по два человека), в Китае — ст армии Иногда в одно-
палатные парламенты президент может назначить небольшое число
лиц, имеющих особые заслуги перед отечеством (например, не бо-
лее 10 человек в Египте) В Бутане, Тонга, Брунее в однопвлатных
парламентах значительное число мест занимают лица по должности —
находящиеся на службе у короля, и представители знати Правиль-
ность избрания депутатов проверяет либо сам парламент (на прак-
тике — создаваемая пвлатой мандатная комиссия), либо (по жало-
бам и протестам) орган конституционного контроля, верховный
суд, специальный избирательный трибунвл
Верхняя палата формируется различными способами: путем
прямых и косвенных выборов, назначения, занятия места по долж-
ности и др Прямые выборы сенаторов гражданами предусмотрены
в США (по два сенатора От штата), Бразилии (по три), в Италии
(не менее семи от области), Японии, Румынии и др. Путем косвен-
ных выборов формируется сенат во Франции, где избирательную
коллегию в каждом регионе (наиболее крупной админ истративно-
территоривльной единице) составляют члены нижней палаты от
данного региона и советники различных муниципальных органов.
Б Индии члены верхней палаты избираются законодательными со-
браниями штатов. В Испании сочетаются прямые и косвенные вы-
11 Заюнвдагегъная власть госуд^сгва. Заиждатегьный процесс
257
боры одна часть сенаторов избирается непосредственно граждана-
ми, а другая — представительными органами автономий. В Бельгии
часть сенаторов избирается прямыми выборами, часть назначается,
часть избирается косвенными выборами — провинциальными сове-
тами. Полностью назначаются верхние палаты главой государства в
Канаде, Иордании, Таиланде, Ямайке, Барбадосе, Белизе (во мно-
гих из них генерал-губернатором — представителем короны Вели-
кобритании). Большинство членов верхней палаты назначается в
Малайзии В Германии члены верхней палаты назначаются прави-
тельствами земель Несколько членов верхней палаты (пять в Ита-
лии, 12 — в Индии) могут назначаться главой государства. В Зим-
бабве часть сенаторов избирается нижней палатой, часть назначает-
ся Президентом.
Верхнюю палату в Норвегии, Исландии избирают из своего со-
става члены нижней пвлаты (одна четвертая, одна третья часть со-
става) В федерациях верхняя палата либо формируется на паритет-
ной основе, т е от определенных регионов избирается, назначается,
делегируется одинаковое число сенаторов, либо представительство в
ней зависит от числа жителей в субъектах федерации (в Германии —
от трех до шести членов верхней палаты от каждой земли, в Мидии —
от одного до 34 от штата) В унитарном государстве число сенато-
ров также зависит от численности населения региона (в Польше —
ст двух до трех сенаторов от воеводства, во Франции, Италии —
обычно один — семь сенаторов)
Нижняя палата и однопалатный парламент переизбираются це-
ликом К верхней палате часто применяется принцип ротации, се-
наторы избираются на более длительный срок, и палата обновляет-
ся по частям (в США на шесть лет с обновлением на одну треть
через два года, во Франции на девять лет с обновлением на одну
треть через три года). Во многих странах верхняя палата избирается
на тот же срок, что и нижняя (Италия, Польша и др )
Парламент прекращает свои полномочия после избрания нового
состава, как только последний приступит к работе (в некоторых
странах — после присяги депутатов). Он можег быть распущен до-
срочно Очень редко главой государства распускаются обе палаты
(например, в Италии). Обычно роспуску подлежат лишь нижняя
палата и однопалатный парламент, а верхняя прекращает свои пол-
номочия на время роспуска нижней палаты (например, в Польше).
Если верхняя палата избрана на более длительный срок, чем ниж-
няя, то после избрания новой нижней палаты верхняя возобновляет
свою деятельность. Бывает и так (хотя редко), что верхняя пвлата
250
Общая часть
вправе осущесталять свои полномочия в отсутствие нижней и даже
в какой-то мере замешать ее, давая (или не давая) согласие на из-
дание президентом временных актов, имеющих силу закона
Роспуск однопалатного парламента или нижней палаты огра-
ничен рядом условий Парламент (пвлата) нс может быть распущен
в условиях военного или чрезвычайного положения, в течение не-
скольких месяцев (обычно шести, в Белоруссии по Конституции
1996 г. — в течение года) до окончания срока его полномочий или
после начала заседания вновь избранного парламента, а также не
может быть распушен президентом за несколько месяцев (как пра-
вило, за шесть) до окончания срока полномочий президента Огра-
ничивается число роспусков (например, один раз в течение года в
Румынии) В редких случаях до роспуска парламента президент
должен провести по этому поводу референдум (Египет)
Роспуск парламента осущесгаляется по различным основаниям:
при выражении недоверия правительству по инициативе парламен-
та; при отказе в доверии, когда этот вопрос ставится правительст-
вом; если парламент не может сформировать правительство в опре-
деленный срок (21 день в Польше) или начать пленарные заседания
(в течение 30 дней на Укртине), еели не принимает государствен-
ный бюджет в течение определенного срока; если неоднократно
лишал доверия правительство в течение установленного срока (в
Венгрии четыре раза в течение года), если не способен принимать
решения (Чехия), если не выразид доверия правительству, которое
сформировал; если неоднократно отклонял кандидатуру премьер-
министра, предложенную президентом (дважды в Белоруссии по
Конституции 1996 г.)
В перечисленных случаях глава государства может, но не обя-
зан, распустить парламент, может, например, отправить в отставку
правительство или при неутверждении бюджета ввести в действие
бюджет прошлого года. В дуалистических монархиях и полую рези-
дентских республиках глава государства, распуская парламент, дей-
ствует по своей воле, в парламентарных монархиях и республиках
(кроме исключительных случаев) — по указанию правительства.
Если парламент не функционирует (парламентские каникулы,
межсессионный период, роспуск), его могут замешать, хотя и не
полностью, некоторые другие высшие органы государства. В стра-
нах тоталитарного социализма ими являются государственные сове-
ты, постоянные комитеты, президиумы, избираемые парламентом.
В Испании для этой цели члены парламента избирают особый ор-
ган — постоянную депутацию, в Мексике — постоянную комиссию.
11 Заюнвдагегъная власть госугдотва. Заюнсдагегьный процесс
259
в Германии (правда, только в чрезвычайных обстоятельствах) — со-
вместный комитет В Швейцарии парламент в определенной степе-
ни замещает правительство.
Современные парламенты состоят из одной или двух палат, хотя
истории известны случаи большего их числа: шести (СФРЮ), три
(ЮАР). Первоначально (исторически) парламент был однопалат-
ным, Британский парламент стал двухпалатным в середине XIV в в
результате компромисса между двумя ведущими социальными
группами (аристократией и буржуазией). Палата Лордов представ-
ляла аристократию. Палата Обшин — класс имущих Двухпалатная
структура в странах парламентской системы гарантировала от по-
спешных решений нижней палаты, ограждала аристократию от не-
ожиданностей. По традиции верхняя палата была более консерва-
тивной, защищающей традиции, нижняя — более демократичной и
прогрессивной. Они как бы составляли баланс
Б Западной Европе в период становления парламентаризма со-
словно-представительные органы, прародители парламентов,
(французские Генеральные Штаты, испанские Генеральные Корте-
сы) включвли в себя представительство основных сословий — дво-
рянства, духовенства и аристократии. Идея была в том, что каждая из
этих групп населения имеет своих представителей В период острой
революционной борьбы, буржуазных революций создавались однопа-
латные парламенты — более мобвльные и лучше приспособленные
дяя реализации революиионнь1х идей, однако в некоторых странах они
превышали свои полномочия и превращались в орудие деспотии
В США в 1787 г однопалатный Конгресс конфедерации был
заменен согласно Конституции США Конгрессом двухпалатным.
Во Франции в 1795 г. после самых острых революционных потря-
сений также был создан двухпалатный Парламент. Его преимущест-
во виделось в том, что верхняя палата удерживает нижнюю от не-
продуманных и излишне жестких решений
В двухпалатных парламентах есть две модели взаимоотношений,
равный правовой статус палат и неодинаковый. В США обе пвлаты
Конгресса — Палата Представителей и Сенат имеют одинаковые
права в законодательной области, но, кроме того, нижняя пвлата
имеет исключительные полномочия в финансах, а Сенат ратифици-
рует международные договоры, утверждает назначение должност-
ных лиц и выполняет роль супа в процедуре импичмента.
Долгое время принцип равенства палат считался признаком де-
мократии и пропагандировался после Второй мировой войны, за-
креплялся в конституциях (Италия). Страны с федеративной фор-
260
Общая часть
мой государственного устройства практически всегда имеют специ-
альную вторую палату для представительства субъектов федерации
(США, Австралия, Австрия, Венесуэла, Индия, Мексика и др)
Однако практика показала, что равенство прав палат не всегда дает
положительные результаты. Равенство компетенции в ряде случаев
приводит к исчезновению специфических функций, и палаты могут
просто дублировать друг друга В ряде унитарных государств вторая
палата иногда напоминает вторую палату федеративных государств,
поскольку они образуются по принципу территориального предста-
вительства (Италия, Боливия, Франция, Испания)
Важную роль в деятельности парламентов играют его руководя-
щие органы В нижних палатах или однопалатных парламентах они
избираются депутатами (обычно на первой сессии на весь срок пол-
номочий).
По традиции руководителя нижней палаты чаше всего называют
спикером, иногда председателем или президентом Кроме него, де-
путаты могут избрать одного или двух вице-спикеров, вице-
председателей, секретарей, которые редактируют и подписывают
протоколы заседаний, а в некоторых странах (Франция, Италия,
Бельгия) еще и квесторов, которые занимаются административно-
хозяйственной деятельностью в парламенте На них возложена за-
бота о помещениях парламента, других вспомогательных заведениях
(библиотеках, буфетах, спортивных залах), они занимаются расхо-
дами и поддержанием порядка в зале заседания.
В одних странах председатель верхней палаты избирается так
же, как и председатель нижней палаты (Франция, Италия, Япония),
в других — занимает ее по должности. Например, в США и некото-
рых других президентских республиках Вице-президент становится
руководителем верхней палаты автоматически; в Великобритании
Палатой Лордов руководит Лорд-канцлер, член Кабинета Минист-
ров, лицо, назначаемое Премьер-министром; в Канаде спикер Се-
ната назначается указом генерал-губернатора по рекомендации
Премьер-министра.
Руководители палаты могут образовывать коллегиальный орган.
Так, в Германии президент палаты и два секретаря во время заседа-
ния Бундестага образуют президиум; в Испании в каждой палате
избирается бюро, состоящее из председателя палаты, четырех вице-
председателей и четырех секретарей Вице-президент США, являясь
формально председателем Верховной палаты, редко присутствует на
заседании Сената (эти случаи предусмотрены обычаем), поэтому
11 Заижщагегьная власть госуд^сгва. Заиждагегьный процесс
261
верхняя палата избирает временного руководителя — президента
Сената.
В палатах помимо должностных лиц, которые избираются из
числа депутатов, имеются постоянные чиновники клерки, их по-
мощники, приставы (полицейские служащие) и капелланы.
Парюментские комиссии или комитеты — это специальные ор-
ганы, образованные из депутатов, главная цель которых — подгото-
вительная работа по созданию и оценке законопроектов, контроль
за выполнением законов или га деятельностью исполнительной
власти и тд. Парламентские комиссии состоят из депутатов. Реше-
ния, принимаемые этими комиссиями, очень часто предопределяют
решения, которые будут приняты на сессии.
Комиссии парламента бывают временными и постоянными,
специализированными и универсальными. Чаще всего формируют-
ся постоянные комиссии Они создаются на весь срок деятельности
палаты парламента и прекращают свои действия вместе с прекра-
щением полномочий палаты Обычно, если парламент двухпалат-
ный, в каждой из палат действуют свои комиссии. Иногда они дуб-
лируют друг друга, имеют одинаковые названия и занимаются при-
мерно одним и тем же кругом вопросов, но это не обязательно
Временные комиссии учреждаются для выполнения какой-то
конкретной задачи, после ее выполнения они либо распускаются,
либо расходятся. К временным комиссиям можно отнести следст-
венную, конституционную комиссии, редакционную комиссию по
выработке текста какого-то законопроекта и тл.
Постоянные специализированные комиссии называют отрасле-
выми Они соответствуют типичному набору министерств в той или
иной стране, например, обороны, внутренних дел, здравоохране-
ния, образования, по иностранным делам, сельскому хозяйству,
транспорту, охране здоровья и тл.
Неспециализированные (универсальные) комиссии не имеют
четкой компетенции, зхранее заданного круга вопросов, а занимают-
ся рассмотрением любых законопроектов по решению палаты либо
спикера палаты Они различаются по номерам (I, 2, 3) или, как в
Великобритании, обозначаются буквами алфавита.
Постоянные комиссии обычно образуются на основе пропор-
ционального представительства от партийных фракций. Партии,
которые имеют большинство в парламенте, имеют большинство и в
комиссиях Как правило, представители больших фракций возглав-
ляют комиссии, поскольку доминируют в парламенте, могут поста-
вить своих представителей руководить комиссиями и иметь там
262
Общая часть
большинство. Деятельность комиссий происходит за «закрытыми
дверями», не афишируется, телевизионные показы этой работы не
проводятся, поэтому в такой более доверительной обстановке, без
излишней гласности вопросы решаются более конкретно, деловито
и без умысла произвести впечатление на избирателей
Парламентские комиссии (комитеты) всегда предварительно об-
суждают законопроекты. Без их мнения и заключения законопроект
не может быть поставлен на голосование. Предварительное рас-
смотрение существенно влияет на его судьбу Комиссии имеют пра-
во вносить поправки в законопроекты, возвращать их авторам для
уточнений, на доработку, назначать экспертизы
Формирование комиссии происходит по-разному. В Голландии,
Индии и Японии ее члены назначаются председателем палаты с
учетом мнений лидеров фракций, в Великобритании и Ирландии —
избираются на пленарном заседании палаты особой (отборочной)
комиссией. В любом случае, как бы ни формировались комиссии,
партийное участие, принцип пропорционального участия партий-
ных фракций практически всегда соблюдается
Комиссии состоят из депутатов, но при необходимости они мо-
гут приглашать в качестве специалистов государственнь1х чиновни-
ков, бизнесменов, ученых для того, чтобы те объяснили неясные
моменты в законопроектах и выступили в качестве экспертов. Чле-
ны комиссии работают за «закрытыми дверями», и весь процесс
обсуждений проходит без огласки.
В ряде случаев термины «комиссия» и «комитет- могут употреб-
ляться как синонимы, но, например, в США комитет — это более
важный орган, постоянно действующий, а комиссия — собрание
депутатов с менее важными полномочиями
Комиссии и комитеты работают на основе регламентов палаты,
кроме того, могут приниматься специальные положения о комите-
тах и комиссиях, отдельные нормы о них могут содержаться в кон-
ституциях и в конституционных законах.
Наиболее ларактерен для «классического» парламента XX в. пе-
речень комитетов и комиссий Палаты Представителей и Сената в
США.
Комитеты Конгресса США имеются в обеих палатах: в Сенате
16 постоянных комитетов и четыре специальных, в Палате Пред-
ставителей — 22 постоянных комитета и пять специальных Есть
еще четыре объединенных комитета, которые состоят из сенаторов
и конгрессменов Число комитетов Сената меньше, чем число ко-
11 Заижщагегьная властыосуд^сгва. Заюнсдагегьный процесс
263
митетов в Палате Представителей, потому что в верхней палате
100 депутатов, а в нижней — 435.
Постоянных комитетов Сената примерно столько же — 16, они
совпадают с основными постоянными комитетами Палаты Пред-
ставителей, за исключением комитетов по дедам округа Колумбия,
по торговому мореплаваияю и рыболовству, по делам почтового ве-
домства и некоторых других, которых в Сенате нет В основном по-
стоянные комитеты Сената и Палаты Представителей совпадают,
даже специальные комитеты почти одни и те же
Партийные объединения депутатов называются партийными
фракциями (Германия), парламентскими группами (Франция. Ита-
лия и др), парламентскими партиями (Великобритания), партий-
ными клубами (Австрия, Польша, Хорватия). Иногда применяются
два наименования, например, партийная фракция и депутатская
группа, что может обозначать не одно и то же Так, партийная
фракция может состоять из депутатов, которые избирались по спи-
скам одной партии и представляют эту партию в парламенте, а де-
путатская группа может представлять объединение депутатов, кото-
рое образовалось после выборов
Фракции используют свое алияние при контроле за деятельно-
стью правительства, например, в некоторых странах могут иниции-
ровать такую форму парламентского контроля, как интерпелляция.
Но, может быть, самое главное в их деятельности то, что в парла-
ментских республиках и монархиях они образуют и формируют
правительство: фракция, имеющая абсолютное большинство в пар-
ламенте, создает правительство, несколько фракций объединяются
для достижения абсолютного большинства и образуют коалицион-
ное правительство.
Фракции имеют свое руководство, оно может быть идеологиче-
ским и процедурным Лидер партии всегда является общим руково-
дителем фракции, но некоторые имеют ешс процедурных началь-
ников. В англосаксонских странах они именуются «кнутами» и сле-
дят за порядком голосования, за тем, чтобы члены фракции пра-
вильно голосовали, не опаздывали на голосование, ведут подсчет
голосов, оповещают о необходимых вещах своих членов и тл Про-
цедурные начальники подчиняются фактическому лидеру фракции
и помогают ему.
Руководящим органом фракции, как правало, яаляется общее
собрание депутатской группы — конференция, собрание, кокус (в
США). На них вырабатываются общие напрааления деятельности
фракции, решаются организационные вопросы, в том числе как
264
Общая часть
голосовать по конкретному законопроекту. В ряде стран работой
фракции руководит (координирует) специальный орган исполни-
тельный комитет (ФРГ), бюро (Франция), доверительный совет
(Швеция) и тл
В парламентах могут быть какие-то иные органы и структурные
части помимо комиссий, комитетов и партийных фракций. В некото-
рых странах, например, есть спенивльные органы парламентского кон-
троля: ревизоры, контролеры, омбудсман, или народный защитник.
Парламенты создают так называемые счетные палаты иди ко-
миссии, иные контрольные органы или назначают специальных
должностных лиц В Германии, например, есть уполномоченный
Бундестага по делам обороны и армии Их задача — проверять вы-
полнение и соблюдение статей бюджета.
Для организационной помощи депутатам и руководству палаты
в некоторых парламентах создаются советы старейшин, или бюро,
общий комитет и тл.
§ 3. Полномочия парламента
Полномочия парламента зависят от того, закреплены ли они в
конституции или законах или их компетенция охватывает опре-
деленную сферу общественных отношений. Главная задача парла-
мента — принятие законов" конституций, поправки к ним, органи-
ческие законы, а также ежегодно принимаемые законы о государст-
венном бюджете Все они принимаются по особой процедуре, прав-
да, неодинаковой для разных видов законов.
Парламент избирает, назначает, образует другие высшие органы
государства, формируя их целиком иди в части (другую часть может
назначать президент) самостоятепьно или дает согласие на кандида-
туры, предлагаемые другим вьгсшим органом государства Напри-
мер, на Украине парламент дает согласие Президенту на назначе-
ние председателей Антимонопольного комитета и Фонда государст-
венного имущества. Генерального прокурора. В Израиле, Ливане,
Турции и в других странах парламент избирает Президента, в Ита-
лии — Парламент, в Германии Бундестаг яаляется составной ча-
стью коллегии, избирающей Президента. В странах тоталитарного
социализма парламент избирает постоянно действующий орган,
который между сессиями выполняет многие полномочия парламен-
та (Государственный Совет на Кубе, Постоянный комитет Всеки-
тайского Собрания Народных Представителей), избирает (Герма-
11 Заюнщатегьная власть госуд^сгва. Заюнсдатегьный процесс
265
ния, Япония) или назначает премьер-министра (в двухпалатном
парламенте это делает нижняя палата) Во многих странах парла-
мент образует весь состав правительства: путем голосования по
программе правительства выражает ему доверие, после чего прави-
тельство назначается актом главы государства. Парламент (одна из
палат) формирует конституционный суд (или назначает часть его
членов), верховный суд (или назначает его председателя), назначает
генерального прокурора, генерального контролера, некоторых дру-
гих высших должностных лиц
Полномочия по образованию высших органов и назначению
высших должностных лиц верхняя и нижняя палата обычно осуще-
ствляют раздельно, у каждой из них своя компетенция
В США Президент назначает министров, членов Верховного Суда с
согласия Сената; в Бразилии высшие судьи, генеральный прокурор,
председатель Центрального банка назначаются Президентом с со-
гласия нижней палаты.
В области внешней политики парламент ратифицирует (утвер-
ждает) международные договоры или дает согласие президенту на
их ратификацию, решает вопрос об использовании вооруженных
сил за пределами страны. Он обладает некоторыми квазисудебными
полномочиями" решает вопросы об импичменте (отрешении от
должности) президента и некоторых иных должностных лиц (на-
пример, в США — федеральных судей), выносит решение о преда-
нии суду министров и других высших должностных лиц (Франция,
Польша). Парламент наделен правом решать вопросы, относящиеся
к основам правового положения группы лиц" только он может объ-
яалять амнистию (прекращать наказание осужденньсх по опреде-
ленным статьям Уголовного кодекса)
Особое значение имеют финансовые и контрольные полномо-
чия парламента. В большинстве стран только он может устанавли-
вать материальные обременения государства (в частности, прини-
мать решение о государственных займах, о займах у иностранных
государств и международных организаций), устанавливать налоги,
принимать государственный бюджет в виде единого закона о дохо-
дах и расходах государства сроком на год (Франция) иди в виде со-
вокупности бюджетных (финансовых) законов (Япония) Вопросы
государственной казны традиционно относятся к важнейшим пол-
номочиям парламента.
Одним из важных институтов деятельности парламента яаляется
делегирование полномочий Обычно он уступает часть своих прав
(полномочий) исполнительной аласти — правительству
266
Общая часть
Делегированное законодательство — достаточно распространен-
ное явление для современной западной государственной практики,
его виды можно классифицировать следующим образом:
I) фиксированная компетенция. Полномочия парламента строго
закреплены в законе или конституции, есть конкретный перечень
вопросов, по которым он принимает законы. Этот перечень и на-
зывается фиксированной компетенцией (Франция). Вопросы, кото-
рые не попали в перечень полномочий парламента, могут решаться
исполнительной властью — правительством;
2) уступка игиноиочмй или прямая декгация Парламент может
принять специвльный закон, в котором делегирует часть своих пол-
номочий правительству, но нормы, принимаемые правительством,
находятся под контролем парламента,
3) принятие такого закона, где полномочия на издание норматив-
ных актов правительством подразумеваются. Этот вид используют
тогда, когда закон, принять^ парламентом, сформулирован неопре-
деленно, не конкретно, требует развития при помоши правительст-
венных актов. Во Франции такие законы называются законами-
рамками. или рамочными законами, в англосаксонских странах —
скелетным законодательством. Правительство получает косвенное
право на издание нормативных актов, конкретизирующих закон
В научньЕХ источниках называют и четвертый вид делегирован-
ного законодательства, когда правительство принимает норматив-
ные акты, регулирующие весьма важные нормативные отношения
без какого-то полномочия со стороны законодательной власти.
Парламент либо молчаливо соглашается с тем, что правительство
присвоило себе эти полномочия, либо, если он с этим не согласен,
эти акты оспаривает или отменяет Оспаривание и отмена встреча-
ются редко. Как правило, такой вариант означает узурпацию пол-
номочий. присвоение полномочий исполнительной властью без
разрешения парламента
Есть еще один вид как бы делегированного законодательства —
американский вариант В США Конституция предусматривает круг
полномочий, по которым Конгресс принимает законы, исполни-
тельная аласть в лине Президента принимает исполнительные при-
казы и подписывает исполнительные договоры. Существуют и за-
конодательство, и судебная практика, которые разграничивают эти
сферы на законодательство, которым занимается Конгресс, и пол-
номочия исполнительной власти Но в некоторых случаях Прези-
дент принимает исполнительные приказы или подписывает испол-
нительные договоры, которые фактически превышают полномочия
11 Заижщагегьная власть госуд^сгва. Заюнсдагегьный процесс
267
исполнительной власти, например, вопросы, связанные с организа-
цией механизма управления государством, структурой государст-
венньтх органов, их полномочий и т.д. Если Конгресс как бы не
обращает внимания на такие акты, то передача полномочий проис-
ходит без делегирования Это тоже присвоение полномочий зако-
нодательной аласти, которая осуществляется властью исполнитель-
ной Наиболее характерен такой процесс не в сфере принятия ак-
тов, а в сфере заключения международных договоров
Существуют формы контрою за делегированным законодательст-
вом. Они либо закреплены в законе, либо существуют в виде обы-
чая, бывают реальными или чисто формальными.
Первый, самый простой, способ контроля — обязательная пере-
дача актов, принятых правительством, в парламент. Парламент
должен рассмотреть их, оценить и вынести решение о соответствии
этих актов законам и тем условиям, на основе которьтх им поруча-
лось принимать эти акты, те. проверить, соответствуют ли акты
правилам делегированного законодательства. Обычно это возлагает-
ся на специальные парламентские комиссии или комитеты. Если
комиссии и комитеты обнаружат несоответствие, они могут поста-
вить вопрос на решение парламента, и парламент может такой акт
отменить, что делается крайне редко.
Второй способ контроля за делегированным законодательством —
заслушивание отчетов министров, в которые включаются перечни
принятых в порядке делегированного законодательства актов.
В своих отчетах министры должны обосновать необходимость при-
нятия актов, рассказать о механизме их действия, согласованности
с другими законами и тщ. Если парламентарии заметят какие-либо
отклонения от нормы, они могут либо их отменить, либо потребо-
вать от министра их исправления.
Формы контрам парюмента за деятельностью исполнительной
спасти и других высших органов государства различны в прези-
дентских республиках (а также в дуалистических монархиях) и в
парламентарных республиках и монархиях. Однако парламент все-
гда, будучи высшим органом народного представительства, обладает
контрольными функциями.
Контроль парламента может иметь политический характер (на-
пример, выражение недоверия министру) и юридический (деятель-
ность созданных парламентом расследовательских комиссий)
Контроль за деятельностью исполнительной власти, особенно
правительства, министров, подчиненнь1х им структур, имеет сле-
дующие формы:
266
Общая часть
I) вопросы к правительству (иногда отводится особое время спе-
циально для вопросов к премьер-министру), министрам, другим
высшим органам государства и должностным липам на пленарном
заседании парламента (палаты). Обычно «час вопросов» устанавли-
вается в регламентах Вопросы (устные и письменные), как прави-
ло, подаются заранее в письменной форме и оглашаются на заседа-
ниях палат, после ответа министра возможно выступление депутата,
задавшего вопрос. В Германии, например, один депутат может за-
дать не более двух вопросов в неделю Вопросы, требования, прось-
бы могут быть обращены к министру и не на пленарном заседании,
а при посещении депутатом министра иди в порядке переписки с
ним депутата. В президентской республике, дуалистической монар-
хии эта форма контроля обычно не используется, хотя бывают ис-
ключения (Египет):
2) дебаты по заранее определенным вопросам и обшей полити-
ке правительства Их тему, как правило, преалагает оппозиция, но
такие предложения могут исходить и от правительства, стремящего-
ся обеспечить поддержку общественности. Дебаты не преследуют
цели вынесения решения с оценкой деятельности правительства;
3) интернегтяция, которая используется только в парламентар-
ных республиках и монархиях, а также в некоторых полу президент-
ских республиках. Она предусматривает постановку какого-либо
важного, общественно значимого вопроса на пленарном заседании,
за которой следует объяснение министра (главы правительства),
обсуждение и принятие решения путем голосования. Неудовлетво-
рительная оценка ответа, выражение недоверия, порицание дейст-
вий могут повлечь отставку министра либо правительства или, на-
против правительство может, действуя через главу государства,
распустить парламент. По сравнению с вопросом подача интерпел-
ляций существенно затруднена. Обычно требуется большое число
подписей, устаноалены жесткие сроки их подачи, обсуждения
и тл ;
4) постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолю-
ции порицания правительству (решается голосованием) Внесение
резолюции о недоверии, как и интерпелляции, затруднено и под-
чиняется строгим правилам Обычно этот вопрос ставит оппозиция,
пытающаяся низвергнуть правительство. Однако и правительство
часто прибегает к такой мере, связывая требование принять какой-
либо закон с выражением доверия правительству и угрожая в про-
тивном случае своей отставкой. Отставка не всегда желательна в
данный момент для части членов оппозиции, поскольку связана с
11 Заижщагегьная власть госугдотва. Заиждагегьный гроцесс
269
новыми выборами в парламент, а депутаты не всегда уверены, что
CMOjyr вновь попасть в него Бывают и другие причины, в связи с
которыми выражение недоверия правительству в данный период
нежелательно для оппозиции (неуверенность в своей победе на вы-
борах при роспуске парламента) или практически невозможно (рас-
кол среди депутатов оппозиции). Такая мера является действенным
средством давления правительства на депутатов и нередко успешно
им применяется. Вотум недоверия практически невозможен в дуа-
листической монархии и президентской республике, где правитель-
ство формируется главой государства по собственному усмотрению.
В одних полу президентских республиках такая мера невозможна, в
других допустима, но всегда крайне затруднена При вотуме недо-
верия даже одному министру ответственность может быть коллек-
тивной в отставку уходит все правительство (Дания);
5) доклады и отчеты правительства и министров о своей дея-
тельности на пленарных заседаниях пвлат. В парламентарных рес-
публиках и монархиях при неудовлетворительной оценке работы
исполнительной власти возникает вопрос об отставке правительства
и министров, но поскольку правительство опирается на парламент-
ское большинство, этого, как правило, не бывает, да и отчеты
практически не заслушиваются «своим» же парламентом (правда,
формой отчетов могут стать дебаты по политике правительства).
При других формах правления доклады и отчеты превращаются по
существу в информацию, иногда на заседания, особенно в некото-
рых постсоциалистических странах, приглашаются не только пар-
ламентарии, но и представители других государственных органов,
что придает происходящему известную парадность;
6) парючентские слушания. Активно используются в президент-
ских и полупрезидентских республиках и крайне редко в парламен-
тарных государствах. Особенно эффективны парламентские слуша-
ния в США Они организуются какой-либо постоянной комиссией
парламента и имеют целью привлечь внимание общественности,
государственных органов к вопросам большой значимости На слу-
шания приглашаются представители исполнительной власти, из-
вестные общественные деятели, ученые, эксперты, другие лица Ка-
кие-либо обязывающие решения на слушаниях не принимаются;
7) парючентские рассгедования. Парламент или его палаты соз-
дают специальные комиссии, которые имеют доступ ко всем доку-
ментам, включая секретные; все должностные лица и граждане
должны являться по вызову этих комиссий и давать показания
В Италии, Японии парламентские расследования иногда закаичива-
270
Общая часть
лись отставкой премьер-министров, в затем и судом, в США в
1974 г. они привели к первой в истории США отставке Президента
Р Никсона;
8) деятельность парламентских комиссаров и других органов при
парламенте В ряде стран существуют комиссары по контролю за
законностью в вооруженных силах, по экологии, по равенству язы-
ков и др Они не имеют распорядительных полномочий, но делают
ежегодные доклады парламенту о состоянии законности, о недо-
статках в организации управления в соответствующей области, мо-
гут обратиться в органы юстиции с требованием возбудить уголов-
ное дело в случаях грубых нарушений закона должностными лица-
ми, а в некоторых странах и сами могут возбуждать такие дела.
Иногда они обязаны следить за соблюдением этики поведения
должностными лицами;
9) созыв специальных заседаний парюмента для контроля за дей-
ствиями органов исполнительной власти в особых ситуациях (при
введении чрезвычайного положения, использовании во Франции
Президентом исключительных полномочий, применении федераль-
ной интервенции в Бразилии);
10) импичмент по отношению к высшим должностным лицам,
когда парламент (нижняя пвлата) предъявляет обвинение и в по-
рядке квазисудебного процесса верхняя палата решает вопрос об
отрешении от должности. В некоторых странах парламент только
формулирует обвинение, а дело рассматривает специальный суд;
11) контроль за де тегированным законодате тьством — актами ис-
полнительной власти, изданными по поручению парламента и
имеющими силу закона. Акты представляются в парламент и ино-
гда подлежат утверждению им в установленный срок (в противном
случае они теряют силу) В ФРГ, например, они представляются в
соответствующую постоянную комиссию, которая докладывает о
них на пленарном заседании парламента
§ 4. Законодательный процесс
Парламенты осуществляют свои полномочия на сессиях. Часто
сессию определяют как промежуток времени, в течение которого
проходят пленарные заседания палат и их комиссий; общие собра-
ния депутатов, на которых решаются все важнейшие вопросы, на-
ходящиеся в ведении данного избираемого органа. Сессии зарубеж-
ных парламентов созываются один, два, три, иногда до чстьрех раз
11 Заюнвдагвгъная властыосуд^сгва. Зантсдэтегьный процесс
271
в год. В большинстве случаев они представляют собой вл отельный
период работы (шесть — восемь месяцев), которая прерывается
только каникулами Чаще всего сессия — это почти постоянное
депутатское заседание в течение года. Летние каникулы у членов
парламента обычно длятся два месяца; остальные, как правило,
совпадают с национальными праздниками (рождественские, пас-
хальные каникулы и т д.).
Процесс законотворчества занимает более половины аремени
работы парламента. Он состоит из нескольких стадий: внесение
законопроекта, его обсуждение, принятие закона, промульгация
(удостоверение, подписание и опубликование закона главой госу-
дарства с указанием исполнять закон) Разумеется, многих из этих
стадий нет в абсолютных монархиях даже с консультативными пар-
ламентами, в некоторых странах их число расширено за счет вклю-
чения промежуточных стадий
«Основные этапы прохождения законопроекта в Конгрессе
США» содержат 19 пунктов.
I. Внесение законопроекта.
2. Отсылка в постоянный или специальный комитет
3 Доклад комитета по законопроекту Обычно — после рассмот-
рения в комитете или подкомитете
4. Внесение в календарь палаты (в расписание).
S. Рассмотрение комитетом всей пвлаты (включая дебаты, чтение
поправок с лимитом в 5 минут вля выступления)
6 Второе чтение законопроекта и обсуждение с правом внесения
поправок.
7. Подтверждение текста законопроекта и третье чтеняе.
8. Принятие
9 Передача посланяя о законопроекте в Сенат
10. Рассмотрение Сенатом
11. Возвращение законопроекта в Пвлату Представителей (с по-
правками или без поправок); в случае отклонения — уведомле-
ние Пвлаты Представителей Сенатом об этом
12. Рассмотрение в палате сенатских поправок.
13. Урегулирование разногласий в Согласительном комитете
14. Утверждение окончательного текста.
15 Проверка правильности текста соответствующим комитетом
16. Подписание спикером и председательствующим в Сенате.
17. Передача Президенту
18. Одобрение или вето Президента
19. Действия в случае вето. Рассмотрение пвлатами текста, перене-
сение рассмотрения на определенный день или отсылка в ко-
митет
272
Общая часть
Классической считается четырехзвенная структура законода-
тельного процесса.
Составить свой законопроект и предложить его может любое
физическое или юридическое лицо, но парламент не обязан при-
нимать к рассмотрению такой текст. Он рассматривает только про-
екты, внесенные органами и должностными лицами, пользующи-
мися по конституции правом законодазпегыюй инициативы. законо-
проекты остальных лиц не порождают никаких юридических по-
следствий.
Правом законодательной инициативы обладают глава государст-
ва (не всегда), пвлаты парламента, их постоянные комиссии, прави-
тельство, группы депутатов определенной (обычно значительной)
численности (в некоторых странах — несколько десятков человек),
отдельные депутаты (в Египте и Польше — один депутат), некото-
рые органы государства, но только по предметам их ведения (в Бра-
зилии — федеральный Верховный Суд, Генеральный прокурор) В
развитых капиталистических странах около 90% всех законопроек-
тов вносит правительство, во многих развивающихся странах депу-
таты годами не вносят ни одного законопроекта
Некоторые законопроекты, например, о государственном бюд-
жете, может вносить только правительство. Инициатива пересмотра
конституции в отдельных странах должна исходить от главы госу-
дарства. В Италии, США и некоторых других странах законопроек-
ты могут быть внесены в любую палату, финансовые законопроек-
ты в ряде стран вносятся только в нижнюю пвлату.
Обсуждение законопроекта состоит из нескольких стадий, каж-
дое обсуждение на пленарном заседании палаты (но нс в комиссии)
называется чтением, работа над законопроектом в постоянной ко-
миссии — комитетской стадией.
Обычно бывают три чтения (в Албании предусматривилось че-
тыре). но иногда при принятии срочных законопроектов их число
сокращается При принятии срочных, не вызывающих разногласий,
особо важных законов комитетская стадия, особенно в странах анг-
лосаксонского права, может быть заменена заседанием комитета
всей пвлаты, т е пленарным заседанием, но проходящим по иной
процедуре. В Болгарии, Польше, Швеции применяются два чтения
Каждому чтению может предшествовать комитетская стадия — об-
суждение в соответствующей постоянной комиссии, а после нее —
доклад и содоклад на пленарном заседании парламентского мень-
шинства В некоторь|Х странах при обсуждении бюажета, особенно
при существенных разногласиях с правительством, применяются
четыре чтения.
11 Заюнвдагегъная власть госуд^сгва. Затждатегьный процесс
273
В первом чтении обсуждаются принципиальные положения про-
екта Иногда зачитывается только заголовок или автор делает сооб-
щение, за которым следует обсуждение, после этого происходит
голосование. При отрицательном решении проект снимается с по-
вестки дня, при положительном — передается в постоянную комис-
сию, соопюгствуюшую профилю проекта Иногда председатель па-
латы после оглашения заголовка проекта сам передает его в комис-
сию. в других случаях он сразу передается в комиссию без рассмот-
рения на пленарном заседании палаты.
Второе чтение происходит с докладом ангора проекта (предста-
вителя правительства, иного органа, депутата} и содокладом посто-
янной комиссии. Обсуждаются и голосуются каждая статья проекта,
поправки (часто председатель палаты суммирует одинаковые по-
правки и вместе ставит их на голосование). В странах англосаксон-
ского права спикер, используя свои большие полномочия, нередко
применяет прием «кенгуру* — по своему выбору ставит на голосо-
вание одни поправки, игнорируя другие Для ограничения аремени
прений используется также прием «гильотина» — заранее назнача-
ется время прекращения прений, и те, кто записался, но не полу-
чил слова, лишаются возможности выступить. «Предварительный
вопрос» о прекращении дискуссии голосуется без обсуждения. В
разных странах для выступления в нижней пвлате предоставляется
ст 10 ДО 40 минут, нельзя выступать дважды. В верхней палате рег-
ламент для выступлений, как правило, отсутствует
Обсуждение на пленарном заседании бывает двух видов: сво-
бодное и фракционное. Свободное предполагает, что выступать мо-
жет каждый депутат и что он, высказывая свое отношение к проек-
ту, не связан фракционной (партийной) дисциплиной. В США об-
суждение часто носит именно такой характер, во многих других
странах оно проводится только по специальному постановлению
парламента (по требованию определенного чиеда депутатов, хотя
отнюдь не большинства). К свободному обсуждению в современных
парламентах прибегают весьма редко В Великобритании, Израиле,
в других странах за последние 30 лет оно имело место всего не-
сколько раз. Обычно обсуждение бывает фракционным, когда от
имени фракции выступает ее руководитель или другое уполномо-
ченное им лицо Решение об этом принимается на фракции зара-
нее, как и решение о принципиальном отношении к проекту Вы-
ступающий дает оценку проекта, вносит предложения о его приня-
тии, отклонении, изменении или дополнении. При системе фрак-
274
Общая часть
ционного принуждения члены фракции обязаны выступать и голо-
совать по решению партийного руководства
В третье» чтении обсуждается и голосуется проект в целом,
возможны только редакционные поправки После этого представи-
тели фракций могут выступать только с кратким заявлением по мо-
тивам голосования, объясняя свою позицию
Принятие закона осуществляется путем голосования на пленар-
ном заседании и требует определенного большинства В Чехии так
называемые обыкновенные законы принимаются тремя пятыми
голосов состава каждой пвлаты, в Израняе — большинством при-
сутствующих (без кворума), в Румынии — большинством присутст-
вующих (при кворуме более половины), на Украине — более чем
половиной конституционного состава однопалатного парламента
Члены парламента голосуют разными способами: с помощью
электронной системы (нажимая определенные кнопки на своем
пульте), бюллетенями, поднятием руки, путем разделения (выхода в
разные двери), аккламацией (криком), в ответственных случаях ис-
пользуется поименное голосование В некоторых странах возможно
голосование по доверенности за отсутствующего депутата. Если нет
возражений оппозиции, голосование не проводится, считается, что
решение достигнуто путем консенсуса (Индонезия. Испания). Го-
лосование может быть фракционным (солидарным) или свободным
Поскольку законопроект становится законом, после принятия в
одной палате он поступает в другую (нередко обсуждается парал-
лельно в обеих палатах). Одна из палат, обычно верхняя, может не
согласиться с текстом, принятым другой палатой (вето пвлаты), тогда
возникает вопрос о преодолении разногласий палат.
При разногласиях палат применяется несколько способов их
преодоления. 1) правило челнока — проект переходит из одной па-
латы в другую, пока не будет принят в одинаковом тексте; 2) созда-
ние согласительной комиссии из равного числа представителей
обеих палат; 3) созыв совместного заседания обеих палат с общим
голосованием. Поскольку нижняя палата почти всегда многочис-
леннее верхней, закон принимается в редакции нижней палаты.
Наконец, вето верхней палаты может быть преодолено вторичных,
принятием закона нижней палатой квалифицированным большин-
ством, как правило, двумя третями голосов общей численности па-
латы (в Испании, Польше достаточно простого большинства спи-
сочного состава палаты, в Великобритании вето верхней палаты
может быть преодолено только на другой сессии Парламента, т.е.
практически через год)
11 Заюнвдагегъная власть госугдотва. Затждатегьный процесс
275
Особый порядок установлен для принятия бюджетных и финансо-
вых законов. Законопроект о бюджете вносится только исполнитель-
ной властью (президентом, правительством) Поправки депутатов,
предлагающие увеличить раскопы, снизить доходы, в большинстве
стран невозможны Сроки Обсуждения проекта ограничены (в Велико-
британии — 26 дней, во Франции — 40) Если бюджет не Судет принят
в установленный срок, правительство может временно ввести в дейст-
вие проект бюджета или продлить бюджет прошлого года (осуществ-
лять финансирование по показателям прошлого года). Финансовые
законопроекты всегда вносятся только в нижнюю палату, часто по
отношению к таким законам верхняя палата права вето не имеет.
После принятия закона парламентом наступает стадия npcvyih-
гации закона главой государства. Она содержит несколько элемен-
тов: удостоверение закона и того факта, что он принят по должной
процедуре, его подписание, распоряжение о его опубликовании и
исполнении. Глава государства имеет право не подписать закон
(право вето), и тогда он не вступает в силу.
Закон вступает в силу с момента опубликования, в указанный в
нем срок няи в предусмотренный законодательством страны срок
вступления законов в силу, например, через 10 дней после опубли-
кования. Если установлен общий срок, конкретный закон может
изменить этот порядок, установив свой срок Сложные законы, за-
трагивающие широкий круг регулируемых отношений (например.
Гражданский или Уголовный кодексы), обычно вступают в силу
через несколько месяцев, что специально оговаривается в особых
законах о введении кодексов в силу Определенный срок всегда не-
обходим для того, чтобы население имело возможность ознако-
миться с законом, затрагивающим его права и интересы.
Вопросы и задания для самопроверки
1 Дайте характеристику различных моделей парламента.
2 Каков порядок формирования законодательной (представи-
тельной) аласти в различных странах9
3 Какова структура парламентов, и каково назначение его пвлат9
4 Каково влияние мировой практики парламентаризма на ста-
новление и развитие законодательной (представительной) вла-
сти в современной России?
5 Каков порядок роспуска парламента, и каковы особенности
этой процедуры в различных странах?
6 Какова роль нижней пвлаты парламента?
276
Общая часть
7 Каковы назначение и порядок формирования верхней палаты
парламента (проведите сравни тельно-правовой анализ)
8 Каково взаимодействие парламента и правительства’
9 . Какова структура пил ат парламента?
10 . В чем заключаются контрольные функции парламента?
11 . Покажите особенности законодательного процесса в различных
странах
Глава j_z:
Исполнительная власть государства
§ 1. Понятие и виды правительств
Понятие «правительство* неоднозначно Сложность состоит в том,
что в разных странах оно обозначает совсем не равнозначные органы
(по их властным полномочиям, по способу формирования и по месту
в системе государственного механизма).
В одних странах правительство — это исполнительная власть,
которая называется Советом Министров (Индияк Советом Мини-
стров или Правительством (Франция, Куба), Кабинетом Министров
(Японня). Правительством (Чехия, Колумбия), Государственным
Советом (Китай, Швеция, Норвегия, Финляндия), Административ-
ным Советом (КНДР), Федеральным правительством (Германия),
т.е. группа людей, которые управляют повседневными делами стра-
ны. В других странах оно обозначает более высокий уровень управ-
ления, например, весь государственный механизм, включая испол-
нительную, законодательную и судебную власть (Великобритания),
всю государственную машину (США). Но все же, говоря о прави-
тельстве, как правило, имеют в виду государственный коллегиаль-
ный орган, при помоши которого осуществляется повседневное
текущее руководство внутренней и внешней политикой.
Таким образом, правите гьство — это коллегиальный орган наи-
более универсальной компетенции, который осуществляет испол-
нительную и распорядительную власть в стране
Такое определение относится к странам с парламентарной фор-
мой правления, но не к президентским республикам или дуалисти-
ческим и абсолютным монархиям Дело в том. что так называемый
Кабинет при Президенте США не является коллегиальным орга-
ном, поскольку решения на собрании его членов принимаются не
большинством голосов, не коллегией, а главой государства
В федеративных государствах правительство носит название
обозначения государственного устройства- Федеральное правитель-
ство (Германия), Федеральный Совет (Швейцария) Совет минист-
ров чаще встречается при парламентских формах правления, каби-
нет — при сильном президенте ня и монархе.
270
Общая часть
Правительство, кабинет, совет министров — это всегда некая
коллегия, которая определяет важнейшие векторы политики. Даже
в президентской республике, где президент олицетворяет исполни-
тельную власть, есть реальное правительство, которое может обо-
значаться каким-то служебным словом, не совпадающим с офици-
альным наименованием. Например, в США Президент имеет Ка-
бинет, состоящий из 10—11 министров, а то, что понимается под
правительством в Европе, называется Администрацией Президента,
куда входят министры и другие государственные служащие, совет-
ник по национальной безопасности, главы Белого дома, специаль-
ных служб, помощники по экономике, по связям с иностранными
государствами и тл. Администрация — это круг людей, которые вы-
рабатывают политику, помогают Президенту принимать решения.
В состав правительства входит возглавляющий правительство
премьер-министр, который может иметь другие официальные на-
звания: Премьер Государственного Совета в Китае, Министр-
председатель в Болгарии, Государственный министр в Швеции. Под
руководством премьера работают министры, государственные ми-
нистры (в Японии это любой член Кабинета Министров, в Порту-
галии — заместители Премьер-министра), государственные секрета-
ри (в США так называют министра иностранных дел, в Великобри-
тании — «старших» по своему положению министров), парламент-
ские секретари, которые обеспечивают связи правительства и ми-
нистров с парламентскими структурами, представляют министров в
парламенте
В состав правительства часто включают министров без портфеля —
лиц, которые не руководят какими-либо ведомствами, но на засе-
даниях правительства имеют право решающего голоса Иногда они
выполняют отдельные пору*гения премьер-министра, координируют
работу группы министерств.
В некоторых странах, особенно в Великобритании, по традиции
сохраняются средневековые названия отдельных членов правитель-
ства, иногда не дающие точного представления о круге их занятий:
Лорд-канцлер (по существу, это министр юстиции), лорд — храни-
тель печати, канцлер казначейства (министр финансов). В некото-
рых развивающихся странах встречаются должности главного мини-
стра (министра-координатора, курирующего работу нескольких од-
нородных министерств), бывают министры, управляющие крупны-
ми регионами страны В Великобритании есть министры по делам
Шотландии, Уэльса, Северной Ирландии Конституцией няи зако-
ном может быть установлена определенная численность министров:
не менее семи (Норвегия), 7—15 (Ирландия), не более 14 (ОАЭ).
12 Исгютигелдея власть госуд^ства
279
В странах тоталитарного социализма должность министра с
правом решающего голоса имеют иногда заместители председателей
крупных государственных комитетов, например, планирования, ру-
ководители массовых общественных организаций — женской, мо-
лодежной, профсоюзов, включаемые в состав правительства в соот-
ветствии с их общественным положением (например, в Румынии в
прошлом) Иногда в заседаниях правительства регулярно участвуют
не имеющие ранга министра руководите л и неправительственных
ведомств, но лишь с правом совещательного голоса, во Вьетнаме,
на Кубе в заседаниях правительства на регулярной основе участву-
ют руководители крупнейших общественных организаций, но также
с правом совещательного голоса.
Нередко в составе правительства создаются более узкие структуры,
которые могут выполнять некоторые (порой довольно важные) пол-
номочия правительства Существуют четыре формы таких органов:
I) в некоторых странах с влиянием англосаксонского права (Вели-
кобритания, Индия и др.) различаются правптепьство и кабинет. Пра-
вительство включает в себя всех министров, младших министров, ко-
торые, по терминологии других стран, яаляются лишь заместителями
ведущих министров, иных лиц, и вследствие этого имеет очень широ-
кий состав (иногда более 80 человек) Оно никогда не собирается в
полном составе как особый орган Заседает и правит страной кабинет,
как правило, включающий в себя около 20 или немногим более мини-
стров, которые отбираются премьер-министром и приглашаются им в
свою резиденцию на заседания (обычно раз в неделю);
2) в некоторых странах континентального права (Франция, фран-
коязычные страны Африки и др.) различают совет министров и совет
кабинета. Заседания совета министров — это официальные заседания
правительстаа, проходящие под председтгельстаом президента, на них
принимаются наиболее важные решения. Заседания совета кабинета
проходят под председательством премьер-министра, обычно каждый
раз по Особому поручению президента: на них рассматриваются опера-
тивные вопросы,
3) в странах тоталитарного социализма нередко внутри прави-
тельства создается особый орган — президиум или бюро правитель-
ства. В его состав входлт премьер, его заместители, иногда некото-
рые министры Президиум принимает решения по многим важным
вопросам, относящимся к компетенции правительства;
4) в некоторых случаях в составе правительства создаются меж-
ведомственные комитеты или комиссии, объединяющие группы
280
Общая часть
родственных министерств. Им также делегируются полномочия по
решению отдельных вопросов компетенции правительства.
Особую роль в правительстве играет премьер-министр (предсе-
датель правительства) От него зависит подбор кандидатур в состав
правительства Нередко парламент избирает или назначает только
премьер-министра, остальньге министров он назначает и смещает
сам (Болгария, Германия). Часто он принимает решения от имени
правительства При нем создаются различные органы — Ведомство
Федерального канцлера в Германии. Гражданский и Военный ка-
бинеты во Франции. У него есть личный секретариат. Для предва-
рительного решения вопросов или для их окончательного решения
он созывает совещания близких ему министров.
При правительстве создается орган управления делами прави-
тельства В странах тоталитарного социализма управляющий делами
правительства нередко имеет ранг министра, в других странах он
тоже иногда называется министром по делам правительства
В странах Запада правительство, будучи создано главой государ-
ства, парламентом, не подчиняется указаниям своей партии; счита-
ется, что оно не может служить интересам партии, а должно от-
стаивать общегосударственные интересы. Фактически, однако, в
составе правительства находятся именно лидеры партии, но глав-
ную роль играет не центральный орган партии, а ее парламентская
фракция В странах тоталитарного социализма правительство дейст-
вует по указаниям центрального комитета правящей партии.
Под видами правительств понимают их различие по партийному
составу В тех парламентарньге государствах, где какая-либо партия
имеет абсолютное большинство (50% плюс один голос в однопалагг-
ном парламенте или его нижней палате), создается однопартийное
правительство. Такая ситуация характерна для стран с двухпартий-
ной системой (Великобритания. Австралия. Канада и др.) и стран с
одной доминирующей партией (Индия, Япония в недавнем про-
шлом). В таких государствах лишь во время войны, чрезвычайных
событий в однопартийное правительство включаются представители
других партий («частично разделенная ответственность»),
В президентских республиках также создается однопартийное
правительство Глава государства назначает министров из своей
партии и лишь иногда — единичных представителей других партий
или беспартийньсх специалистов. Представители других партий
должны действовать в таком правительстве в соответствии с поли-
тикой президента
В полупрезиденгских республиках состав правительства в опре-
деленной мере может быть связан с составом парламента (во Фран-
12 Испопитепэия власть пкудосгва
281
ции Правительство по традиции должно получить вотум доверия).
Во многих постсоцивлистических полупрезидентских республиках
президент не обязан (но может) учитывать состав парламента, во
всяком случае он учитывает отношение парламента к кандидатуре
премьер-министра, поскольку его назначение президентом должно
получить предварительное согласие парламента (путем голосова-
ния) Хотя в постсоииалистической полупрезидентской республике
в состав правительства могут входить представители разньк партий
(при их многочисленности и дробности обычно нет какой-либо ве-
дущей партии), правительство часто рассматривается как беспар-
тийное. Оно не должно проводить политику какой-либо одной пар-
тии, тем более что общее руководство им осуществляет беспартий-
ный или считающийся беспартийным президент. Однопартийные
правительства создаются в тех странах, где конституция ихи закон раз-
решают одну партию (в прошлом — многие государства Азии и Афри-
ки как социалистической, так и капиталистической ориентации).
Если в парламентарной монархии или парламентарной респуб-
лике в парламенте нет большинства от какой-либо партии, на ос-
нове предварительного соглашения между лидерами нескольких
партий формируется многопартийное (коалиционное) правительст-
во. поддерживаемое большинством парламентариев Лидеры этих
партий делят между собой министерские посты, чем, в частности,
такое правительство отличается от правительства в постсоциалисти-
ческой полупрезидентской республике, где министров выбирает
президент. При поддержке (голосовании) депутатов, принадлежа-
щих к партиям, входящим в коалицию, коалиционное правительст-
во получает вотум доверия, но часто оказывается непрочным из-за
разногласий в коалиции (в Италии за полвека после Второй миро-
вой войны сменилось более 50 составов правительства, в Японии в
1993—1996 гг — несколько составов) В Германии вследствие осо-
бенностей ее партийной системы вопрос о характере коалиционно-
го правительства иногда решает небольшая по численности Сво-
бодная демократическая партия Поскольку голоса между двумя
ведущими партиями — Христианско-демократическим союзом и
Социал-демократической партией — распределяются на выборах
приблизительно поровну и ни одна из них не получает абсолютного
большинства мест в парламенте, то от третьей, более значительной,
чем другие, представленной в парламенте партии (свободных демо-
кратов) зависит, кто будет формировать правительство, — это лидер
той партии, к которой она примкнет, с которой вступит в коали-
цию.
282
Общая часть
Беспартийные правительства формируются по иным, нежели
партийные, основаниям и бывают трех видов:
I) характерны для стран с абсолютной монархией (Ближний
Восток), где вообще отсутствуют политические партии (Саудовская
Аравия, ОАЭ, Оман, Катар и др );
2) создаются в кризисные моменты. Это служебное (деловое,
чиновничье, рабочее) правительство (Португалия, Италия, Марок-
ко), о нем говорят как о правительстве чиновников. Они могут
быть беспартийными, могут принадлежать к партиям, но в их дея-
тельности не должна учитываться партийная принадлежность Пра-
вительство имеет временный характер и существует до новых выбо-
ров в парламент, когда можно будет сформировать правительство
на партийной основе. Часто оно создается именно для того, чтобы
в условиях правительственного кризиса, его отставки организовать
такие выборы (Болгария в феврале 1997 г.);
3) при диктаторских режимах, когда все политические партии
запрещены, а правительство образуется военными из состава диви-
зий, полков и тл.
В зависимости от поддержки правительства парламентом разли-
чают правительства большинства и правительство меньшинства.
Наиболее распространенным является правительство парла-
ментского большинства. Оно опирается на поддержку партийньех
фракций, которые образуют коалицию.
В тех случаях, когда в правительстве есть одна-две крупные пар-
тии, не имеющие, однако, порознь большинства в парламенте, может
быть создано правительство парламентского меньшинства Одна из
партий формирует правительство, а несколько (или одна-две) мало-
численных партий, не входящих по принципиальным соображениям
или не будучи приглашенными в коалицию, обещают поддержать
правительство голосованием при вотуме доверия и делают это Такая
ситуация сложилась в конце 80-х — начале 90-х гг прошлого века в
Индии, где поочередно создавались несколько правительств парла-
ментского меньшинства, в 90-х гг. в Японии и Турции В ряде стран
Скандинавии правительство парламентского меньшинства часто бы-
вает коалиционным* коалиция партий, а не одна, находящаяся в
парламенте в меньшинстве, создает такое правительство Правитель-
ство меньшинства очень неустойчиво, оно образуется в кризисной
ситуации Такое правительство может называться временным, пере-
ходным. Оно отличается от правительства чиновников главным обра-
зом своей партийной принадлежностью (не имеющей поддержки
парламента), в то время как первое является нейтральным.
12 Испопитепэия власть пкудоства
283
В кризисной ситуации, в условиях войны, в послевоенный или
послереволюционный период может быть образовано правительство
особого рола — правительство национального единства, объеди-
няющее все политические силы с широким представительством раз-
ных партий, принимающих на себя ответственность за руководство
государством. Такие партии и общественные движения часто объе-
диняются на основе совпадения первоочередных целей, например,
борьбы против иноземньтх захватчиков, но расходятся в понимании
дальнейших путей развития государства, поэтому в правительстве
национального единства (национального фронта и т п.) существуют
внутренние противоречия, а после достижения первоочередных це-
лей внутри него нередко начинается настоящая борьба Правитель-
ствами национального единства, национального спасения, нацио-
нального восстановления нередко провозглашают себя правительст-
ва, приходящие к власти в развивающихся странах после очередно-
го переворота. Они, однако, формируются из состава руководите пей
переворота, но не на партийной основе обычно все политические
партии запрещаются.
§ 2. Порядок формирования правительства,
его состав и структура
Порядок формирования правите гьства зависит от формы правле-
ния. В единичных еще сохраниввшхся абсолютных монархиях глава
государства назначает членов правительства обычно из своих бли-
жайших родственников {Бахрейн, Катар, Кувейт, Саудовская Ара-
вия и др.) Вьгбор министров свободен для главы государства и в
дуалистических монархиях, хотя король иногда учитывает ситуацию
в парламенте. В президентской республике глава государства также
формирует правительство по своему усмотрению из известных дея-
телей своей партии (Бразилия, Египет, Колумбия, Мексика и др),
хотя в формировании правительства нередко участвует верхняя па-
лата (в США согласие на назначение министров дает Сенат; он не
занимается вопросом партийной принадлежности назначаемых на
должность министров, а проверяет компетентность кандидатов и их
моральный облик). В целом это президентский способ формирова-
ния правительства.
В полу президентской республике партийный состав парламента
учитывается при формировании правительства, поскольку для на-
значения премьер-министра обычно требуется согласие парламента
284
Общая часть
(нижней палаты). В некоторых постсоциалистических государствах
установлен именно такой порядок — частично парламентский спо-
соб формирования правительства, поскольку для назначения других
министров, кроме премьера, согласия парламента не требуется (в
редких случаях оно необходимо для назначения некоторых ключе-
вь(х министров). После выборов президента, если даже избрано то
же липо на новый срок, правительство формируется заново
В парламентарных монархиях и парламентарных республиках
применяется парламентский способ формирования правительства,
основанный на вь[борах в парламент. После кдждьех выборов (и в
случае, если парламент распутен досрочно) правительство форми-
руется заново, даже если у власти сохранилась та же партия, но вы-
боры нового президента не влекут создания нового правительства.
Последнее считается созданным, если оно получает доверие парла-
мента, но юридически создается следующим за этим указом (декре-
том и т.п) главы государства. В данном случае глава государства (в
Швеции, что редкость, — председатель парламента) сначала назна-
чает кандидата в премьер-министры — лидера партии (блока пар-
тии), в отношении которого можно полагать, что созданное им од-
нопартийное или коалиционное правительство может получить в
парламенте при голосовании утверждение — вотум доверия. Пред-
варительно глава государства иногда встречается с лидерами раз-
личных партий для выяснения их мнения Назначенное в качестве
кандидата на пост гпавы правительства лицо подбирает кандидату-
ры министров, представляет их вместе с программой деятельности
парламенту и просит его о доверии. В Португалии, Швеции и в
других странвл положительным считается такое голосование парла-
мента, при котором «против» не проголосовало большинство и с
учетом воздержавшихся правительство может быть утверждено
меньшинством парламентариев. После этого глава государства из-
дает соответствующий акт. В Болгарии и Германии парламентом
утверждается только глава правительства, министров он назначает
сам, смещает их он тоже по своему усмотрению.
В некоторых странах, особенно там, где в парламенте представ-
лено много мелких партий (некоторые скандинавские страны, госу-
дарства Северной Европы), кандидат на пост премьер-министра,
которому глава государства поручает формирование правительства,
обычно называется форматором. Иногда сменяется несколько фор-
маторов, прежде чем состав правительства представляется парла-
менту, который к тому же не всегда его утверждает
Правительство состоит из министров. Министр — это основное
составляющее правительства. Однако в состав правительства, кро-
12 Испопитепэия власть пкудосгва
285
ме главы правительства и министров, которые обычно возглавляют
министерства или правительственные департаменты, входят и
должностные лица — государстве иные министры, министры без
портфеля, статс-секретари, иногда младшие министры и парла-
ментские секретари.
В одних странах должность государственного министра считает-
ся более значимой, чем просто министра (Франция и Португалия),
в других — менее значимой. В Великобритании сочетание «государ-
ственный министр» на практике обозначает должность заместителя
министра, например, есть министр обороны, и может быть три, че-
тыре, пять государственных министров обороны. Эти лица факти-
чески являются заместителями министра В Японии все члены пра-
вительства называются государственными министрами.
Как правило, одно лицо (один министр) возглавляет министер-
ство, хотя бывают редкие случаи, что во главе министерства стоят
сразу два или более министра (Финляндия). Гораздо чаще есть ми-
нистр, но наряду с ним назначается государственный министр,
статс-секретарь, который либо является его заместителем, либо ве-
дает определенным участком работы Иногда бывают министры или
етатс-секретари при президенте либо премьер-министре.
Парламентский секретарь включается в состав правительства
Великобритании Такое наименование носит государственный чи-
новник, который занимвется поддержанием контактов и связей с
парламентом Уже в его названии обозначается, чем он должен за-
ниматься
Министр без портфеля — это такое должностное лицо, которое
может заниматься разными видами деятельности, например, вы-
полнять поручения главы правительства. Некоторые министры без
портфеля занимаются координационной деятельностью и являются
вице-премьерами, курируют несколько министерств. Иногда такая
должность маскирует его основное занятие, когда, например, пра-
вительство не желает оглашать его круг обязанностей, а он руково-
дит атомной промышленностью или делами вооружения и тл.
Должность заместителя премьер-министра в одних странах пре-
дусмотрена, в других — нет и премьер-министр — единовластная
фигура Основной Закон ФРГ предусматривает, что Федеральный
канцлер может иметь заместителя, но на практике им становится
министр иностранных дел, который считается вторым по важности
министром
Конституция может строго лимитировать число и виды мини-
стерств и министров (США, Швейцария). В США 12 министерств
286
Общая часть
(департаментов), последнее — Министерство энергетики создано в
1977 г. При образовании США их было всего три (Госдепартамент,
т.е. Министерство иностранных дел. Министерство обороны и Ми-
нистерство финансов). В некоторых странах нет перечня мини-
стерств и министров, и каждое правительство может образовывать
любое их количество. Конечно, основной блок остается, но воз-
можны варианты Перечень основных министерств в большинстве
случаев не содержится в конституции, а находится в специальных
законах либо в актах главы государства.
Правительство может влиять на численность своего состава, по-
скольку помимо членов правительства и основных министров пре-
мьер может назначать государственных министров или статс-
секретарей. которые будут выполнять министерские обязанности.
Например, в Японии Премьер-министр может лично назначить до
20 государственньех министров.
В одних странах устанавливается минимальное число членов
правительства, в других — максимальное, в третьих — и то, и дру-
гое, например в Ирландии в состав Правительства могут входить от
семи до 15 министров.
В абсолютных и дуалистических монархиях и президентских
республиках фактическим главой правите 1ьства и главой исполни-
тельной власти является глава государства (монарх либо президент),
в парламентарных и смешанных республиках и парламентарных
монархиях всегда имеется должность главы правительства. Изна-
чально он считался как бы первым среди равных, но в настоящее
время практически повсеместно, где данный институт существует,
он выступает как олицетворение всего правительства. Глава прави-
тельства подбирает остальных его членов, и они остаются в долж-
ности, пока это ему угодно; это в значительной мере верно и для
тех случаев, когда правительство опирается на партийную коали-
цию, а министров пре влагают главе правительства партии-
участницы Мало влияют на эту ситуацию конституционные поло-
жения, требующие, чтобы правительство принимало решения кол-
легиально. Хотя формально члены правительства обычно назнача-
ются и смещаются главой государства, последний обязан действо-
вать при этом в соответствии с превложениями главы правительства.
Исключения можно встретить в отдельных постсоветских смешанных
республиках.
Особый статус главы правительства стал находить отражение и в
конституциях В ряде стран он образует своеобразное постоянное
совещание приближенных министров, возглавляющих наиболее
12 Испинпегиея власть пкудоства
287
влиятельные ведомства В последние десятилетия четко вьш вилась
тенденция создавать при правительстве, а точнее, при его главе,
особый аппарат, управляющий его делами Руководитель этого ап-
парата — весьма влиятельное лицо и все чаще приобретает статус
министра
В Великобритании растет значение таких структур, как личнь1Й
секретариат Премьер-министра и секретариат Кабинета
Во (Даянии при Премьер-министре действуют Гражданский и
Военный кабинеты, а входящий в состав Гражданского кабинета
Генеральный секретариат Премьер-министра координирует дея-
тельность ведомств, готовит правительственные документы и кон-
тролирует их исполнение.
В Германии возглавляемое министром Ведомство Федерального
канцлера разрзбчтывает рекомендации для главы правительства по
всем направлениям политики (административным, координацион-
ным, контрольным, организационным, прогностическим и др.), го-
товит проекты законов и правите явственных постановлений, ответы
на запросы, поступающие от членов Бундестага и Бундесрата.
В Испании согласно Закону об организации центральной адми-
нистрации государства 1983 г. Председателю Правительства и его
заместителям при осуществлении их функций помогают такие ор-
ганы и учреждения, как Министерство председательства, руководи-
мое секретарем Правительства, Государственный секретариат по
отношениям с Кортесами и по координации законодательства. Бю-
ро представителя Правительства, Генеральный секретариат предсе-
дательства, Кабинет председательства Правительства как орган по-
литической и технической помощи. На Министерство председа-
тельства возложено осуществление полномочий председательства
Правительства по вопросам административной организации, право-
вого положения и вознаграждения носителей публичных функций,
процедуры и инспекции служб.
§ 3. Порядок деятельности правительства
В президентских республиках, в абсолютных и дувлистических
монархиях заседания правительства проводятся по усмотрению гла-
вы государства, который одновременно руководит правительством.
Обычно они проводятся регулярно, но различаются заседания офи-
циальные (формальные) и рабочие. На официальных заседаниях
подписываются и решаются заранее подготовленные дела, рабочие
заседания проводятся по мере необходимости
288
Общая часть
Формой работы является не столько коллегиальная выработка
решения, сколько собрание членов кабинета с целью помочь главе
государства (главе правительства) принять важное решение, которое
он затем формулирует. В таких заседаниях принимают участие по-
мимо членов кабинета, официальных министров и секретарей де-
партаментов и помощники главы государства, важные государст-
венные служащие. Решение всегда принимается главой государства
или главой исполнительной вл йети, поэтому важен не ранг участ-
ников. а важно качество принимаемого решения.
В парламентарньос республиках и монархиях соблюдается кол-
легиальность в работе, но степень коллегиальности всегда выше,
когда существует коалиционное правительство и в заседаниях уча-
ствуют представители нескольких партий. При однопартийном пра-
вительстве коллегиальности, конечно, меньше, поскольку лидер
партии принимает на себя бремя ответственности за решения и
единолично правит на заседаниях правительства
Как правило, в большинстве стран очередные заседания прави-
тельства проводятся один раз в неделю. Повестка дня и порядок
рассмотрения вопросов определяются, естественно, главой прави-
тельства Вопросы докладываются отдельными министрами, кото-
рые отвечают за порученные им отрасли Если вопрос касается не-
скольких министерств, докладывает его назначенный главой госу-
дарства министр или иное лицо, которое координировало подгото-
вительную работу Если вопрос хорошо подготовлен, заранее согла-
сованы все позиции, происходит формальное обсуждение и быстрое
принятие решения По особо сложным вопросам, по которым не
было достигнуто предварительного согласия, могут возникнуть дис-
куссии и споры Окончательное решение в таких случаях принима-
ет глава правительства. На заседаниях правительств ведутся прото-
колы, этим занимается ответственное должностное лицо — специ-
альный чиновник, например, Генеральный секретарь Правительства
(франция), секретарь Кабинета (Великобритания) игл. Все прото-
колы заседаний считаются секретными и никогда не публикуются
Как правило, окончательные решения принимает глава прави-
тельства, и оно не голосуется. Вопрос на голосование глава прави-
тельства может поставить лишь тогда, когда сам сомневается в том
или ином варианте решения и ему нужно выяснить мнение членов
правительства
Процедуры заседаний могут различаться по степени важности,
зависят от присутствия тех или иных должностных лиц. Во Фран-
ции, если на заседании Правительства присутствует Президент, это
12 Испопитегыия власть пкудосгва
289
называется заседание Совета Министров, а если возглавляет Пре-
мьер-министр без участия Президента — заседание Совета Кабине-
та, т.е. ранг собрания ниже В других странах есть аналогичные за-
седания, например, в Норвегии правительство заседает два раза в
неделю в форме Кабинета (под председательством главы правитель-
ства) и один раз в форме Государственного Совета. В парламентар-
ных государствах заседания правительства проходят достаточно час-
то, они могут проводиться один раз в неделю (Великобритания,
Индия, Испания), два раза (Япония, Ирландия), иногда три
Основные вопросы, которые выносятся на рассмотрение парла-
мента, рассматриваются до сессии, и в большинстве случаев они
решаются не на официальных заседаниях правительства, а до них
В ряде стран в рамках правительства организуются и специальные,
более узкие по составу, органы Эти специальные (внутренние)
правительственные органы чаще всего называются так же, как ор-
ганы парламента: комиссии и комитеты. Система комитетов прави-
тельства встречается в разных странах, они создаются в качестве
постоянных или временных, специализированных или универсаль-
ных
Наиболее разработанная система комитетов Кабинета работает в
Великобритании Первоначально вспомогательные органы посте-
пенно трансформировались в самостоятельные государственные
органы с достаточно серьезной компетенцией и правом выносить
решения Решения этих комитетов имеют почти ту же силу, что и
решение Кабинета, вынесенное в полном составе. Старейший обра-
зован в 1904 г. — Комитет обороны и заморской политики Ключе-
вьи: комитеты возглавляет, как правило, глава правительства, при-
глашая министров по своему усмотрению или иных должностных
лиц. Деятельность комитетов не афишируется, иногда даже не при-
знается, их существование держится почти в тайне.
В Германии при Федеральном Правительстве существует более
10 постоянных комитетов. Они могут называться по-разному, на-
пример, Федеральный комитет безопасности Он работает на правах
комитета Правительства, согласно его регламенту наделен правом
окончательного решения вопросов по кругу проблем, отнесенных к
его ведению. Еели этим вопросом не занимвется другой государст-
венный орган, данный Комитет принимает окончательное решение.
Во Франции при Правительстве действует Комитет внутренней
безопасности, в других странах могут создаваться чрезвычайные
комитеты, занимающиеся сверхординарными проблемами Напри-
мер, во время вооруженного конфликта между Аргентиной и Вели-
290
Общая часть
кобританией в составе правительства создан Военный кабинет, ко-
торый включал в себя Премьер-министра, министра обороны,
председателя консервативной партии (она имела большинство в
парламенте), министр! иностранных дел, начальника штаба оборо-
ны и лидера Палаты Общин Военный кабинет решал все важные
вопросы, связанные с проведением вооруженных действий.
Система комитетов достаточно распространена и в каждой
стране имеет свою специфику. В одной стране эти комитеты зани-
маются вопросами обороны и внутренней безопасности, в другой —
иными вопросами. Например, в Индии в рамках Правительства су-
ществует Комитет по политическим вопросам, внутри которого об-
суждаются вопросы внутренней стратегии правительства. Примерно
тем же занимается Комитет приоритетов и политики, который су-
ществует внутри правительства Канады (его возглавляет Премьер-
министр). В Германии достаточно много комитетов, они представ-
ляют собой как бы малые кабинеты министров и иногда так и име-
нуются: Экономический кабинет, Социальный, Финансовый итд,
хотя самый важный, согласно традиции, комитет называется Феде-
ральным советом по вопросам безопасности
Правительство издает подзаконные акты — нормативные и не-
нормативные (указы, ордонансы, декреты, распоряжения
и др) Они имеют меньшую юридическую силу по сравнению с
актами главы государства. В полу президентских республиках, в
парламентарных монархиях и республиках правительства (в ряде
стран — только министры, а не коллегия правительства) могут из-
давать нормативные акты либо от своего имени, либо только как
акты, оформляемые по указанию правительства в виде декрет-
законов президента, приказов монарха в совете. В президентских
республиках, даже если в них имеется совет министров, норматив-
ные акты правительства издаются как акты главы государства. При
любых формах правления правительство может также издавать вре-
менные акты, имеющие силу закона.
Чаше всего акты правительства называются регдам сигарными,
как бы отмечается, что при их помощи регулируются важные на-
правления деятельности государства, а в некоторых случаях — от-
дельные права граждан. Современная теория и практика свидетель-
ствуют о том, что акты исполнительной власти приобретают все
большее значение, и при помоши этих актов реально происходит
основное управление делами государства. Для того чтобы поднять
вес и значение актов исполнительной власти, они подписываются
главой государства и оформляются часто от его имени Процедура
12 Испинпегиея власть пкудоства
201
контрассигнации проводится в обратном порядке правительство
издает акты, затем они подписываются главой государства и приоб-
ретают более высокую юридическую силу В большинстве стран
компетенция исполнительной и законодательной власти строго раз-
граничивается, и в ряде случаев в рамки компетенции исполни-
тельной власти попадают очень серьезные вопросы, фактически ряд
актов исполнительной власти, не будучи законами, приближаются
по кругу регулируемых вопросов к законам.
§ 4. Полномочия правительства
Правительственные органы исполнительной власти наделены
очень широкими полномочиями, широкой компетенцией. Однако
существующие конституции, как правило, закрепляют эту компе-
тенцию в общей форме и подробно ее не описывают. С одной сто-
роны, это сложившаяся традиция, а с другой — чем менее подроб-
но описание предметов ведения, тем шире можно трактовать эти
лаконичные статьи Так, Конституция Королевства Испания гласит’
«Правительство руководит внутренней и внешней политикой, граж-
данской и военной администрацией и обороной страны. Оно осу-
ществляет исполнительную власть в соответствии с конституцией
страны и законами» (ст. 97), Конституция Французской Республики
закрепляет’ «Правительство определяет и проводит политику нации
Оно также распоряжается администрацией и вооруженными сила-
ми» (ст 20) В парламентарных республиках и монархиях прави-
тельство осуществляет полномочия, принадлежащие по конститу-
ции главе государства, хотя иногда определяются и некоторые осо-
бые его полномочия, обычно по частным вопросам В тех прези-
дентских республиках, где правительства как коллегиального органа
нет, его полномочия осуществляет глава государства, а министры,
составляя кабинет, действуют по его указанию, помогая в осущест-
влении его полномочий (Бразилия, США и др ). Аналогичная си-
туация сложилась в тех президентских республиках, где есть советы
министров (Египет, Перу), хотя могут предусматриваться и некото-
рые собственные полномочия правительства
Наиболее подробно компетенция правительства регламентиру-
ется конституциями в странах тоталитарного социализма Обычно
основные законы содержат перечень вопросов, поручаемых веде-
нию правительства (руководство народным хозяйством и социаль-
но-культурным строительством, охрана общественного порядка и
292
Общая часть
прав граждан, общее руководство внешними сношениями и строи-
тельством вооруженных сил, разработка и осуществление планов
экономического и социального развития страны, государственного
бюджета и др.). Некоторые современные постсоциалистические
конституции (например, Украины 1996 г) следуют этой традиции,
также подробно перечисляя вопросы ведения правительства. Лишь
в единичных конституциях содержатся указания на наиболее важ-
ные, которые правительство должно решать коллегиально (напри-
мер, Конституция Словацкой Республики, вступившая в снау в
1993 г.)
На практике вопросы, входящие в компетенцию правительства,
часто решаются его президиумом (бюро), комитетами, премьер-
министром В последние десятилетия роль премьера в коллегии
правительства во всех странах значительно возросла: он не просто
первый среди равных, а лицо, определяющее политику правитель-
ства, да и голосование на заседаниях правительства бывает все ре-
же, решающее слово принадлежит ему, от него же зависит и назна-
чение министров.
Правительство имеет следующие иочюмочшг
« в сфере управления Она охватывает все сферы общественной
жизни; правительство координирует, согласовывает и на-
правляет деятельность асех министерств, поскольку те вхо-
дят в его состав. Координация реализуется посредством спе-
циальных актов, приказов, директив, которые принимаются
и распространяются сверху вниз по вертикали;
« в законодательной сфере Оно имеет собственную регламен-
тарную власть и издает акты нормативного характера или
делегированные акты, чем оказывает большое влияние на
нормативную сферу государства,
• внешнепо ттические, так как внешняя политика — одна из
самых важных сторон его деятельности;
« вопросы войны и мира В его распоряжении находятся во-
оруженные силы, а министр обороны асегда является чле-
ном правительства.
Кроме того, в ведении правительства находится вопросы образо-
вания, здравоохранения, сельского хозяйства, охраны общественного
порядка и окружающей среды, энергетики и тл.
Чрезвычайные полномочия правительства закрепляются в специ-
альных законах, и при возникновении чрезвычайных ситуаций
(внешняя угроза, массовые беспорядки и т.п.) правительство может
объявить военное, чрезвычайное положение и сосредоточить всю
12 Испинпегиея власть госуд^ства
203
полноту власти в собственных руках. Наиболее разработанное чрез-
вычайное законодательство в Германии.
Ответстиетпсть правительства и его членов зависит от того,
совершены ли ими те или иные правонарушения при исполнении
служебнь!х обязанностей или в качестве частных лиц. В последнем
случае в ряде стран они отвечают наравне с другими гражданами, но
может быть предусмотрен министерский иммунитет: министр преда-
ется суду по постановлению парламента, а судит его особый суд.
Ответственность при исполнении служебных обязанностей воз-
можна за нарушение закона при исполнении ими служебных обя-
занностей за уголовные преступления (государственную измену и
др), ответственность может быть политической, уголовной, граж-
данской и дисциплинарной.
По.шпшческая ответственность возможна перед парламентом,
президентом (главой государства) и премьер-министром.
Ответственность перед парламентом выражается в вынесении
им вотума недоверия (резолюции порицания) правительству или
отдельному министру, в отказе в доверии правительству (этот вопрос
ставится по инициативе самого правительства) и как следствие —
в отставке правительства или министра Политическая ответствен-
ность — это ответственность перед нижней палатой или однопалат-
ным парламентом, перед аерхней палатой оно несет ответствен-
ность в редчайших случаях (Италия). Политическая ответственность
министров перед парламентом может быть солидарной и индивиду-
альной. При солидарной ответстаенности все правительство уходит
в отставку, даже если недоверие выражено одному из его членов
(Франция, Испания, Куба), при индивидуальной — только тот ми-
нистр, которому парламентом выражено недоверие В некоторых
странах возможны и тОт и другой виды ответственности. Вопрос о
том, какая форма ответственности будет применена, если недоверие
выражено только одному министру (нескольким министрам), но ие
правительству в целом, решает в одних государствах кабинет (Вели-
кобритания), в других — парламент (Италия)
Политическая ответственность перед главой государства выра-
жается в смешении министра (увольнении в отставку) президентом.
Это возможно как в президентских, так и в полу президентских рес-
публиках; неоднократно происходило в отдельных постсоциалисти-
ческих государствах: президент увольнял министров за «неправиль-
ную политическую линию».
Политическая ответственность перед премьер-министром также
выражается в требовании премьера к министру подать в отставку, в
294
Общая часть
частности, в случае разногласий по принципиальным вопросам Эта
ответственность имеет различные формы. В парламентарных рес-
публиках и монархиях, где министры подбираются премьером и
зависят от него, руководитель правительства всегда может потребо-
вать от министра заяадснис об отставке Подобное часто наблюда-
лось в Великобритании, Индии, Италии, Японии. В по луп рези-
дентских республиках для того, чтобы уволить министра, премьер
должен действовать через президента, так как министры назначают-
ся им, хотя большинство из них подбираются премьер-министром
Политическая ответственность правительства и министров име-
ет важную особенность: она возможна не только за правонаруше-
ние, но и без таковых, что чаше всего и бывает Парламент выра-
жает недоаерие правительству и министрам за недостатки в работе,
упущения, считая политическую линию правительства или минист-
ра неверной, нередко в связи с грубым нарушением этических
норм. По этим же основаниям применяет форму политической от-
ветственности президент или премьер-министр
Увольнение министров возможно путем импичмента. Его про-
цедура аналогична процедуре импичмента президенту В Дании им-
пичмент министру может быть возбужден не только Парламентом,
но и монархом, решение в этом случае принимает Высокий суд ко-
ролевства
Формы уголовной ответственности министров за преступления,
совершенные при исполнении служебных обязанностей, неодина-
ковы. В одних странах возможен импичмент, аналогичный импич-
менту в отношении президента, в других парламент может предъя-
вить только обвинение (Польша, Франция). В последнем случае
министр подлежит судебной ответственности, но судит его особый
суд (во Франции — Высокий суд правосудия, в Польше — Государ-
ственный трибунал). По решению парламента судить министров
может конституционный суд (Италия), но часто за этим следует
последующее предание обычному уголовному суду. Действует об-
щий принцип* если министры имеют иммунитет (а во многих стра-
нах они его имеют), то первоначальное обяинеиие должно предъяв-
ляться парламентом. Однако и из этого общего правила есть ис-
ключения
В последние десятилетия несколько членов правительства Ита-
лии, Японии (включая премьер-министров). Вице-президент США.
Президент Бразилии, бывшие президенты Южной Кореи, отдель-
ные министры были осуждены за взяточничество или за неуплату
налогов. В развивающихся странах тоже прошли судебные пронес-
12 Испопитетыия власть пкудоства
205
сы в отношении членов правительства, президентов, даже импера-
тора Бокассы и др , но, как и в Южной Корее, после их смешения
с должности, как правило, в результате военных переворотов
Гражданская ответственность выражается в исках по отноше-
нию к правительству и министрам за причиненный физическим и
юридическим лицам ущерб в случае нарушения законов при испол-
нении служебных обязанностей. Такие иски предъявляются доволь-
но часто.
Дисциплинарная ответственность может быть только индивиду-
альной Она выражается во взысканиях, налагаемых на министра
президентом или премьер-министром за упущения по службе.
Вопросы и задания для самопроверки
1 Какова роль исполнительной власти в системе государственной
власти4
2 Каков порядок формирования правительства (исполнительной
аласти) в президентской республике?
3 Каков порядок формирования правительства (исполнительной
власти) в парламентской республике4
4 Каков порядок формирования правительства (исполнительной
власти) в различных видах монархии?
5 Каковы виды правительства'’
6 Каковы взаимоотношения исполнительной и законодательной
аласти при различных формах правления'’
7 Каковы порядок деятельности правительства и его полномочия
при различных формах правления?
8 Каковы формы ответственности исполнительной власти при
различных формах правления4
Глава _LO
Судебная власть
§ 1. Понятие судебной власти
и ее роль в государственном регулировании
В любой стране существуют различные правовые учреждения:
органы дознания и расследования, прокуратура, нотариат, адвока-
тура и др. Особое место среди них занимает суд, являющийся носи-
телем особой аетви государственной власти — судебной. Другие
юридические органы такой властью не обладают
Если законодательная аласть осуществляется парламентом, ис-
полнительная — правительством, то судебные полномочия, судеб-
ная власть реализуется не каким-либо единственным судом, а всей
судебной системой.
Деятельность судов по рассмотрению конфликтов, споров, по
применению законов по отношению к виновным лицам именуется
правосудием, т.е. реализация законов судом, деятельность суда,
правильное, справедливое осуществление судебной деятельности —
это и есть правосудие. Оно осуществляется независимым супом, без
влияния посторонних факторов, суд должен отправлять свои пол-
номочия по совести, согласно духу и букве закона
Судебная власть — понятие сложное, многозначное, многоэле-
ментное, но его суть составляет только суд, т.е. лица, призванные
выполнять эту деятельность государства, прошедшие специальную
процедуру назначения и избрания, имеющие специальное образо-
вание, опыт, соответствующие моральные качества. Эти лица (су-
дьи) отправляют правосудие и составляют (персонифицируют) суды
в любом государстве.
В конституциях или специальных законах могут содержаться
принципы правосудия и принципы судоустройства и судопроизвод-
ства, иногда их можно вывести из всей системы деятельности су-
дов. Например, разд. 8 Конституции Французской Республики на-
зывается «О судебной власти», гл 9 Основного Закона ФРГ —
«Правосудие» (судебная власть вверяется судьям — ст. 92.1), гл. 6
Конституции Японии — «Судебная власть*.
13. Судебная власть
207
Большинство конституций действительно перечисляют суды и
закрепляют порядок их формирования, однако для всех судов ха-
рактерен один и тот же набор принципов, которыми они руковод-
ствуются в своей работе Это" независимость суда, которая обеспе-
чивается рядом гарантий, в том числе несменяемостью судей; кол-
легиальность при рассмотрении большинства дел; профессионализм
судей, которые рассматривают большинство уголовных, граждан-
ских и прочих дел; право на обжалование решений; гласность при
рассмотрении абсолютного большинства дел; равноправие сторон в
процессе и состязательность при рассмотрении дел. Состязатель-
ность — это дополнение принципа равноправия сторон.
Полномочия суда, или судебная юрисдикция, конкретная пред-
метная сфера его деятельности, как правило, делится на два направле-
ния: I) общая юрисдикция и 2) специвльная юрисдикция.
Под общей юрисдикцией понимается сфера уголовного и граж-
данского права, рассмотрение уголовных дел и гражданских споров,
под специальной — сфера административного (рассмотрение адми-
нистративных споров и дел) и конституционного права В разных
странах она понимается по-разному Довольно подробно этот во-
прос регулирует Основной Закон ФРГ" «Для отправления правосу-
дия в области обшей, административной, финансовой, трудовой и
социальной юстиции федерация учреждает в качестве верховных
судебных палат федеральную общую палату, федеральный админи-
стративный суд, федеральную финансовую палату, федеральный
трудовой суд и федеральный социальный суд* (ст 95.4). Получает-
ся, что направления деятельности в области правосудия разделены на
пять направлений и, кроме того, существует шестое направление —
конституционное правосудие, которое реализует специальный Фе-
деральный конституционный суд в Карлсруэ. Каждую из этих сфер
возглавляет специальный суд, и специальная система судов имеется
по этим основным направлениям.
Существуют раадичные классификации системы судов. Разли-
чают судебные системы с судами универсальной юрисдикции и
специализированные суды. Те же самые системы иногда называют
судебными системами с внутренней специализацией и внешней
специализацией Судебные системы, включающие в себя суды уни-
версальной юрисдикции (или внутренней специализации), пред-
ставляют собой такое положение, что суд одного типа (обычно об-
щей компетенции) рассматривает споры, возникающие по всем от-
раслям права Суды имеют какое-то общее название, но внутри них
290
Общая часть
есть специализация или внутренние специальные подразделения (на-
пример, коллегии по гражданским, по уголовным, по семейным, по
административным, по трудовым делам и тл) Они могут рассматри-
вать любые дела, в том числе о конституционности нормы права, т е.
о соответствии норм закона конституции. Суды такого типа могут
быть разных вариантов, и некоторые спорь! могут быть подведомст-
венны универсальным судам вь!сшей инстанции, а некоторые — су-
дам любого уровня. Так, в США почти любой суд может рассматри-
вать конституционность любых норм права, в том числе законов.
Судебные системы могут включать в себя суды спенивлизиро-
ванные (с внешней специализацией), и тогда формируются само-
стоятельные подсистемы судов, которые имеют свою иерархию. От-
дельно строятся системы общих судов, административных, воен-
ных, трудовых, налоговых, финансовых и тл. Эти системы имеют
низовые звенья и заканчиваются вышестоящими Такой вариант
предусмотрен в Германии, Великобритании, Франции, в ряде рес-
публик бывшего СССР (Армения, Молдова) и др.
В отличие от законодательной власти, суд не создает общих
правил поведения (некоторым исключением является судебный
прецедент), не занимается исполнительно-распорядительной дея-
тельностью, хотя в судебных учреждениях есть должности судебных
исполнителей Государственная власть суда имеет конкретный ха-
рактер: суд рассматривает и решает дела и споры, возникающие
вследствие различных конфликтов в обществе (уголовные дела,
имущественные притязания, трудовые споры, споры политического
характера, например, по вопросу о запрещении деятельности поли-
тической партии, жалобы граждан на действия чиновников) Эти
вопросы рассматриваются судом в ходе судебного процесса, те. в
особой процессуальной форме, установленной законом. Ее соблю-
дение при осуществлении судебной аласти имеет принципиальное
значение, если нарушена форма процесса, то решение суда, даже
правильное по существу, отменяется вышестоящим судом и дело
направляется на новое рассмотрение в другой или тог же суд, но
обязательно в ином составе судебной коллегии В определенных
случаях дело может принять к рассмотрению вышестоящий суд,
если это отвечает условиям подведомственности и подсудности, но
решение будет принимать не судебное учреждение, а созданная им
судебная коллегия.
Судебная власть принадлежит не судебному учреждению, какого
бы высокого ранга оно ни было, а судебной коллегии (по малозна-
чительным делам — единолично судье), которая рассматривает дело
13. Судебная власть
209
в соответствии с требованиями установленной судебной процедуры
Коллегия может состоять из профессиональных судей (три — пять
профессиональных судей обычно рассматривают некоторые граж-
данские иски), из одного или нескольких судей и присяжных засе-
дателей (6, 9, 12, 24) В странах тоталитарного социализма в про-
цессе участвуют один судья и два народных заседателя, во многих
европейских странах — шесть — девять присяжных (шеффенов или
ассизов), в странах англосаксонского права — судья и 12 присяж-
ных Народные заседатели имеют в процессе одинаковые права с
судьей, принимая решение на равных с ним основаниях большин-
ством голосов Присяжные, за редчайшими исключениями, участ-
вуют только в уголовном процессе и решают лишь вопрос о винов-
ности или невиновности подсудимого (не права, а факта), меру же
наказания определяет судья
Суд рассматривает и решает те или иные конфликты в общест-
ве, возникшие между его членами — юридическими и физическими
лицами, в соответствии с законом и правосознанием членов судей-
ской коллегии, рассматривающей дело, и внутренним убеждением.
Правосознание, внутреннее убеждение, сложившееся на базе жиз-
ненного опыта и в ходе рассмотрения конкретного дела, имеет ог-
ромное значение при осуществлении судебной власти Ее реализа-
ция — приговор по уголовному делу, решение по гражданскому ис-
ку представляет собой акт государственного принуждения, совер-
шаемый в особых формах.
Деятельность суда призвана обеспечивать господство права, в
том числе по отношению к государству Вследствие этого он обла-
дает такими полномочиями, которых не имеет ни законодательная,
ни исполнительная власть Принимая решение, суд может на осно-
ве закона лишить человека свободы и даже жизни за совершение
преступления, отобрать у физических или юридических лиц собст-
венность, распустить политическую партию, заставить государст-
венный орган отменить свое решение и возместить лицу ущерб,
причиненный незаконными действиями должностных лиц, лишить
недостойного родителя родительских прав и т.д. Это предполагает
необходимость воспитывать в обществе уважение к праву, к суду
Законы многих стран предусматривают особый состав преступле-
ний — неуважение к суду, которое подлежит строгому наказанию.
Особенности судебной власти как независимой аетви предпола-
гают судейское самоуправ геные — наличие высших советов магистра-
туры, общегосударственных советов судей, высших квалификаци-
онных судейских коллегий Только они могут решать вопросы об
300
Общая часть
Отстранении судей от работы, о наложении на них взысканий, по-
вышении их в должности и переводе на другое место работы. Орга-
ны законодательной и исполнительной власти, как правило, решать
эти вопросы не вправе, хотя они могут избирать или назначать су-
дей (с согласия кандидатов на судебные должности}
В отличие от законодательной власти, которая теснейшим обра-
зом связана с политикой (главную роль в парламенте играют депу-
таты, являющиеся представителями политических партий, а в неко-
торых парламентах даже законодательно допускается лоббизм), от
исполнительной власти, которая также участвует в политике и под-
дается политическому давлению со стороны партий, других объеди-
нений, при осуществлении судебной власти политическое давление
должно быть исключено, равно как и любое давление с целью по-
влиять на решение суда. Суд не должен руководствоваться полити-
ческими или какими-либо иными мотивами вне закона и своего
правосознания при рассмотрении конкретного дела, принятии кон-
кретного решения На деле, однако, это не всегда бывает так, осо-
бенно в деятельности высших судебных органов, в том числе кон-
ституционных судов. В условиях тоталитарного социализма, автори-
тарных режимов деятельность суда нередко служит продолжением
партийной политики Не свободен от влияния политических моти-
вов, общественного мнения, разного рода предубеждений и суд в
демократических странах.
Положение судебной власти в определенной степени противо-
речиво С одной стороны, это очень сильная власть, так как только
она может осуществлять такие меры, которые не вправе предпри-
нимать ни законодательная, ни исполнительная власть. С другой —
это сравнительно слабая власть, потому что не опирается на непо-
средственную поддержку избирателей, как власть законодательная,
хотя в некоторых странах судьи низших судов, народные заседатели
могут избираться гражданами Судебная власть не имеет силовых
механизмов, как исполнительная (ее судебные исполнители —
крайне слабый аппарат). Сила этой власти коренится в неуклон-
ном исполнении закона, в уважении судебного решения, его не-
пререкаемости Такое отношение к судебной власти со стороны
других государственных органов, граждан, их объединений, юри-
дических лиц сложилось, однако, не во всех государствах Оно
воспитывается долго и существует прежде всего в странах с дли-
тельными демократическими традициями, там, где укоренился
принцип господства права.
13. Судебная власть
301
§ 2. Система судебной власти
Вне зависимости от специализации (обшей или специальной)
любые суды имеют определенное построение, точнее говоря, иерар-
хическую или вертикальную структуру судебных органов, чтобы у
сторон либо у подсудимого был шанс обжаловать вынесенное ре-
шение или приговор, чтобы была инстанции, проверяющая реше-
ния нижестоящего суда Количество судебных звеньев, или проме-
жуточных инстанций, различно, оно может зависеть от размеров и
масштабов страны. В небольших государствах судебных инстанций
может бьггь две, но число элементов судебной системы составляет
от двух до четырех В зависимости от этого их именуют судом пер-
вой, второй, третьей, четвертой инстанции.
Двухзвенная судебная система встречается очень редко, в неболь-
ших государствах с простым административно-территориальньгм де-
лением и с небольшим количеством населения. Суд первой инстан-
ции выступает как основной суд и рассматривает большинство дел,
второй — как суд, рассматривающий жвлобы на решения ниже-
стоящего суда первой инстанции.
Существуют два варианта обжалования судебных решений и два
типа судебных инстанций:
1) кассация (хорошо знакома нам по советской системе и ны-
не существующей системе на территории бывшего Советского
Союза; применяется в ряде стран Европы — Италии, Германии и
др). Суд второй инстанции рассматривает материалы дела и
проверяет их с формальной точки зрения. Заслушиваются только
представители жвлобщика и мнение нейтрального представителя
государственной юстиции. Если суд второй инстанции (кассаци-
онный суд) найдет какие-либо недостатки в процессе, он отме-
няет решение нижестоящего суда и отправляет его на повторное
рассмотрение;
2) апелляция. Вышестоящий суд заново рассматривает дело,
привлекает стороны, вызывает свидетелей, т.е. все судебное заседа-
ние проводится повторно, но судьями более высокой квалификации
и с большим опытом. Апелляционная форма означает помимо это-
го, что апелляционный суд может повторно рассмотреть дело по
существу, не отправляя его на пересмотр, и вынести новое реше-
ние, новый приговор. Апелляционная форма характерна для многих
стран Запада, применяется в США, Франции, Индии и т.п
В некоторых странах возможны оба варианта, это зависит от вида
суда, категории дела и некоторых других причин. Задача адвоката —
302
Общая часть
убедить суд принять его к апелляционному рассмотрению или вер-
нуть на повторное рассмотрение после рассмотрения в кассационной
инстанции. В странах с англосаксонской правовой системой присут-
ствует только апелляционный пересмотр судебных дел, а в других
странах возможны и кассационная форма, и апелляционная
Если судебные органы той или иной страны имеют три проме-
жуточные ступени, то первая инстанция, как правило, рассматри-
вает малозначительные дела, суды второго уровня — более сложные
дела, с более суровыми наказаниями или более крупными суммами
исков. Суды второй инстанции могут служить апелляционным и
кассационным судом для судов первой инстанции. Суды третьей
инстанции (высшие суды) в качестве судов первой инстанции рас-
сматривают очень необычные и редкие дела и служат кассационной
и апелляционной инстанцией для судов первой и второй ступеней
Трехступенчатая судебная система существует в ряде стран мира.
Болгарии, Венгрии, Польше и других странах
Самая сложная система — четыретавенная. Она строится при-
мерно так же, как и трехзвенная, четвертая ступень — это высший
суд, который, как правило, нс рассматривает дела в качестве суда
первой инстанции, а является высшей кассационной или апелляци-
онной инстанцией. Четырехзвенные системы имеются во Франции,
Италии и других странах.
Есть и более сложные и замысловатые формы, но они в основ-
ном не поддаются какой-то конкретной классификации, а сущест-
вуют в связи с историческими особенностями страны. Это, напри-
мер, архаичные формы судебной системы Великобритании и неко-
торых штатов США.
Достаточно сложная система построения судов наблюдается в
федеративных государствах, в которых судебные системы субъек-
тов федерации сочетаются с общефедеральными. Для этих стран
характерны две основные модели: 1) модель американского типа и
2) германская модель (централизованная модель построения судебной
вертикали) Встречаются и смешанные модели (Австралия, Канада)
Американская модель — это трехзвенная судебная система, вклю-
чающая как федеральную вертикаль, так и судебные системы шта-
тов. Федеральная судебная система состоит из трех ступеней, дейст-
вует на территории всех Соединенных Штатов и охватывает
90 окружных судов штатов, четыре окружных суда на федеральных
территориях и 13 апелляционных судов. Еще имеется вершина всех
федеральных судов — Верховный Суд США. Каждый штат США,
кроме того, обладает собственной судебной системой Большинство
13. Судебная власть
303
штатов имеют также трехзаенную систему, построенную по тому же
принципу: окружной суд, апелляционный суд и Верховный Суд. Но
в ряде штатов имеются особенности, например, местные суды или
суды справедливости (штат Калифорния), которые дополняют си-
стему самым низким судом низшего уровня В некоторых штатал
сохранились традиционные судебные системы, основанные еще в
колонивльные времена. Так, в штатах Колорадо и Массачусетс есть
совершенно нетипичная система, включающая в себя семь уровней.
Суды штатов рассматривают судебные дела, не включенные законо-
дателями в компетенцию федеральной судебной системы. Однако
нередки случаи, когда неизвестно, куда обращаться, в федеральный
суд или суд штата, потому что некоторые дела мотут рассматривать-
ся и теми, и другими.
Германская модель — централизованная система наиболее ха-
рактерно представлена в Германии Система судов этой страны
очень своеобразна, но главное в ней то, что нет разделения пол-
номочий между судами земель и федеральными судами. Суды зе-
мель входят в систему всех судов Германии, т.е. включаются в
систему общефедеральных судов. Все суды Германии объединяют-
ся системой централизованного обжвлования. Инстанциями слу-
жат суды, начиная с самого низшего уровня в земле, и вершиной
является Федеральный суд
Количество судебных звеньев в Германии в разных судебных
системах различное. Например, административные, трудовые и со-
циальные суды имеют три ступени, а система общей юстиции (уго-
ловных и гражданских дел) — четыре
Границы судебных округов, как правило, не совпадают с грани-
цами админ истративно-территоривль него деления. Принято счи-
тать, что несовпадение судебных округов с админ истративно-
территоривльньгми или с субъектами федерации в ряде случаев не
связывает судей с местной властью и гарантирует их большую неза-
висимость. Однако в странах реального социвлизма судебные окру-
га совпадают с административно-территоривльными и государст-
венными единицами.
Судебные учреждения могут включать в себя различных госу-
дарственньос служащих прокуроров (при судах), судебных следова-
телей, работников канцелярии судов, секретарей судебных заседа-
ний и тл. Судьи, прокуроры, судебные следователи обобщенно во
многих странах называются магистратами, остальные — служащими
судебных учреждений Многие из служащих судов в том или ином
качестве могут участвовать в судебном процессе (например, проку-
304
Общая часть
роры, поддерживающие обвинение, секретари, ведущие протоколы
заседаний), но главная роль в судебном заседании принадлежит
судье (судьям), если даже народные заседатели имеют равные с
судьей процессуальные права
К судье предъявляются повышенные требования, что связано с
предоставленными ему полномочиями, в том числе по решению
судеб людей Судья должен отвечать профессионвльным требовани-
ям (высшее юридическое образование и, как правило, определен-
ный стаж работы на других юридических должностях), обладать
высокими моральными качествами (не только отсутствие судимо-
сти, но и незапятнанная репутация), иметь определенный жизнен-
ный опыт (обычно в законе предусматривается повышенный воз-
раст ддя занятия должности судьи).
Число судей в тех или иных судебных учреждениях может суще-
ственно различаться В штате районных, межмуниципвльных судов,
судов судебных округов, рассматривающих дела по первой инстан-
ции, может быть до 10 и более судей, в каждом из пвти федераль-
ных судов юстиции в Германии работает в среднем 21 судья, в Вер-
ховном Суде США — 9 судей, Японии — 15, Индии — 17
Суды формируются различными способами. Во многих штатах
США они избираются гражданами В странах тоталитарного социа-
лизма судьи низших судов также избираются гражданами или пред-
ставительными органами, а вышестоящих — представительными
органами (например, областные суды — областными советами). В
большинстве стран судьи назначаются, но в высших судах обычно
это происходит при участии различных ветвей власти В США Вер-
ховный Суд назначается Президентом с согласия Сената, в Японии —
императором по представлению Кабинета Министров (главный су-
дья) и Кабинетом (остальные судьи). В Италии и Франции судьи
назначаются по конкурсу органами судейского самоуправления —
верховными советами магистратуры, в Великобритании — Лордом-
канцлером (по существу министром юстиции) без конкурса, но по
совету состоящей при нем комиссии (се состав не оглашается) Су-
дьи назначаются либо пожизненно, но практически занимают
должность до достижения определенного возраста (в Великобрита-
нии они обязаны подать в отставку по достижении возраста 70 лет, в
Японии — 65 лет), либо на определенный срок (обычно первый раз на
5—10 лет, второй — пожизненно) Судьи могут быть досрочно сме-
щены с должности за совершение преступления, за недостойное,
порочащее поведение, но делается это в особом порядке — органа-
ми судейского самоуправления или при их участии.
13. Судебная власть
305
Прокуроры и судебные следователи в одних странах назначают-
ся в том же порядке, что и судьи, но не пожизненно, в других — в
порядке строгой централизации и подчиненности (в странах тотали-
тарного социализма и некоторых постсоцивлистических странах —
генеральным или главным прокурором).
К кандидатам на должности магистратов, особенно на должно-
сти судей, предъявляются высокие требовлния Повышенный воз-
раст иногда определяется законом (по Конституции Украины — не
менее 25 лет), в отдельных случаях — обыкновениями (во Франции не
принято назначать судьей лицо моложе 40 лет) В некоторых стра-
нах предусмотрена необходимость для занятия должности судьи
пройти предварительные ступени, что занимает много времени В
Германии после окончания юридического высшего учебного учреж-
дения и сдачи государственного (теоретического) экзамена канди-
дат на судейскую должность проходит длительную стажировку в
суде, обычно на канцелярских должностях, на должности следова-
теля и тл. После нее он сдает практический экзамен перед судьями
и другими судейскими работниками. Славшим экзамен присваива-
ется звание судьи, но должность судьи не предоставляется: лицо
лишь включается в список кандидатов на эту должность (списки
ведутся Федеральным министерством юстиции, а также министер-
ствами юстиции земель для замещения судейских мест в судах зе-
мель) и должно находиться определенное время на другой работе в
органах юстиции
Важнейшим положением статуса судей является принцип не-
сменяемости" он не может быть смешен с должности досрочно, до
наступления установленного законом предельного возраста, за ис-
ключением случаев, когда совершил преступление или недостойно
себя аел (судья остается в должности, пока хорошо себя аедет), но
может уйти в отставку по собственному желанию. Несменяемость
означает также, что смена партии у власти не влияет на положение
судей
Судьи независимы и подчиняются только закону Признаются
принципы их деполитизации и департизации. Как правило, судьи
не могут состоять в политических партиях, участвовать в политиче-
ских акциях, забастовках На них распространяется принцип несо-
вместимости должностей: они не могут заниматься другой оплачи-
ваемой работой, торговой и промышленной деятельностью. В су-
дебных учреждениях исключаются родственные связи, закон уста-
навливает, что вознаграждение судей не может быть уменьшено во
время пребьгеання их в должности
306
Общая часть
Существует несколько видов судебных и квазисудебных органов,
т.е. органов, осущеапвииогццх некоторые задачи правосудия:
органы досудебного разбирательства, например, медиаторы, кон-
ей лиаторы (посредники, примирители) во Франции, Италии. Они
обычно назначаются муниципалитетами — органами местного са-
моуправления — из числа отставных государственных служащих,
знакомых с основами права; решают мелкие споры между соседя-
ми, вопросы арендной платы и др. В Индии существуют так назы-
ваемые народные суды, рассматривающие, в частности, дела о
транспоргньк нарушениях, в странах тоталитарного социализма и
некоторых постсоциалистических государствах существуют так на-
зываемые товарищеские суды, которые рассматривают мелкие спо-
ры, правонарушения При несогласии сторон решения этих судов
приобретают силу только после утверждения судом первой инстан-
ции, решение товарищеского суда можно обжаловать в суд.
По существу роль общественных судов, но более авторитетных
и с более широкими полномочиями, в США выполняют так назы-
ваемые административные судьи, существующие при учреждениях,
в Великобритании — административные трибуналы И те, и другие
обычно относятся к административным судам, но не составляют
единой системы административной юстиции, как, например, во
Франции или Италии Кроме того, они рассматривают не только
чисто административные дела, но и другие вопросы (в Великобри-
тании — трудовые, налоговые споры, споры о квартплате, вопросы,
связанные со здравоохранением, и др.) Члены трибуналов являют-
ся не государственными служащими, а общественными деятелями,
юристами. Из згой же категории нередко подбираются администра-
тивные судьи в США. но они обычно являются служащими данно-
го учреждения. Решения административных судей и трибуналов
могут быть обжалованы в суд (государственный), а в США — отме-
нены начальником учреждения;
суды общей компетенции (общие суды), рассматривающие уго-
ловные дела, гражданские и трудовые споры и т.д Это самый рас-
пространенный вид судов. Система общих судов включает в себя
разные звенья от верховных до низовых супов, но способы их по-
строения различны Общие суды могут быть сгруппированы по
двум основным моделям* англосаксонской и романе-герма некой
(конгинентальной)
В англосаксонской модели обычно существует единая система су-
дов во главе с верховным судом (правда, в США есть отдельная фе-
деральная система и система судов штатов, но каждая из них воз-
13. Судебная власть
307
главляется одним органом — Верховным Судом США или Верхов-
ным Судом штата). В этой модели широко используется судебный
прецедент, что несколько снижает роль законодательства. Судья
пассивен в судебном процессе, он лишь ведет заседание, выслу-
шивает стороны и принимает решение, не вмешиваясь в борьбу
сторон. Характерны регулярное привлечение присяжньЕх заседате-
лей и практика не назначения, а избрания судей, особенно низ-
ших уровней
В романо-германской чодеги обычно нет единой системы судов,
она полисистемна В разных системах специализированных судов
есть свои высшие органы, поэтому лишь взятые в целом они
представляют собой общие суды В Германии пять Высших Судов
федерации, в Бразилии тоже несколько внесших федеральных су-
дов При этой системе деятельность судов определяется широко
развитым законодательством, судебный прецедент применяется
крайне редко, наряду с апелляцией используются кассационный и
ревизионный порядок обжалования, чего нет в англосаксонской
модели, судья активен в процессе, он не только оценивает, но и
сам собирает доказательства, «судьи из народа®, «непрофессио-
нальные судьи® (ассизы, шеффеиы) участвуют вместе с судьей в
определении наказания;
специальные суды военные (для военнослужащих), по делам ма-
лолетних, трудовые, по земельным и водным спорам, претензион-
ные, патентные, коммерческие (по торговьм аелам) и др Судьи в
этих судах помимо юридического иногда имеют и другое образова-
ние (например, педагогическое — в судах по делам малолетних); в
судах по трудовым спорам судьями нередко являются профсоюзные
деятели. Дела в таких судах рассматриваются коллегией профессио-
нальных судей, без заседателей, процесс ускорен, они обычно не
имеют системы вышестоящих аналогичных судов, а нередко явля-
ются как бы отделениями при общих судах Однако в некоторых
странах система специальных судов имеет иерархическую структуру
(например, в Германии)
Особую группу слецивльньЕх судов составляют административ-
ные суды, рассматривающие споры граждан с чиновниками и орга-
нами государства по вопросам управления в связи с нарушением
прав граждан. Они могут формироваться при министерствах, других
органах управления, но обьЕчно составляют целостную систему. Во
Франции, Шаецип, других странах имеются верховньЕе администра-
тивные суды (во Франции — Государственный Совет), администра-
тивные суды крупньЕх территориальных округов (в ряде случаев они
308
Общая часть
совпидают с административно-территориальным делением страны,
с границами областей, провинций), низовые административные
суды. Система идминистративньсх судов создается и в некоторых
постсоциалистических странах В административные суды нельзя
жаловаться, если чиновником нс нарушен закон, поскольку при
решении конкретньос дел чиновник имеет свободу усмотрения и
вправе действовать самостоятельно в пределах закона (дискреиион-
ные полномочия).
Особое место занимают конституционные суды, а также суды,
рассматривающие вопросы конституционной ответственности вьк-
ших должностных лиц (например. Высокий суд правосудия во
Франции, Государственный трибунал в Польше).
Конституции запрещают создание чрезвычайных судов, т.е. та-
ких, которые образуются в ином порядке, чем определено консти-
туцией и законами, действуют вне правил судебной процедуры, а
иногда и применяют наказания, не предусмотренные Уголовным
кодексом Однако в условиях военных режимов такие суды обычно
создаются.
Существует и группа негосударственных судов- третейские, на-
пример, при торговых пвлатах, рассматривающие претензии ком-
мерческих организаций друг к другу, церковные, которые рассматри-
вают дела священников, и религиозные, разрешающие споры между
прихожанами (Израиль и Польша).
В качестве негосударственных судов рассматривают судебные
органы, действующие на основе обычного права (адат) в мусуль-
манских странах Особую группу составляют шариатские и чусу./ь
минские суды, действующие в странах, где господствующей религией
является ислам (Ливия, Марокко, Алжир и т.д). К негосударствен-
ным судебным органам относится и мировой судья.
Судебная власть имеет специальный орган, призванный кон-
тролировать поведение судей, решать вопросы об их назначении,
перемещении, повышении в должности, дисциплинарной ответст-
венности магистратов (судей, прокуроров, судебных следователей)
Этот орган инспектирует суды, представляет кандидатуры для на-
значения на судейские должности. В Италии, Франции, Румынии
это Высший совет магистратуры, в Болгарии — Высший судебный
совет, в Албании — Верховный совет правосудия, на Украине —
Высший совет юстиции Обычно в его состав входят Председатель
Верховного Суда, Министр юстиции. Генеральный прокурор; одна
часть его членов может быть назначена главой государства (в ряде
стран по предложению палат парламента), другая избирается на
13. Судебная власть
309
общегосударствен ном съезде судей (практикуется в постсоцивли-
стических странах).
В актах конституционного права упоминаются различные орга-
ны и должностные лица, одна из задач которых (иногда не главная)
состоит в содействии судебной власти: прокуроры, следователи,
адвокаты, судебная полиция, судебные исполнители, нотариусы.
Детально их полномочия регулируются особыми законами и изуча-
ются в других отраслях права.
Прокуратура занимается уголовным преследованием лиц, со-
вершивших преступления Действуя как представитель государства,
она поддерживает публичное обвинение в суде (в делах частного
обвинения не участвует), осуществляет надзор за местами заключе-
ния, в странах тоталитарного социализма осущесталяет общий над-
зор за законностью. Иногда прокуратура существует при министер-
стве юстиции (например, в США обязанности генерального проку-
рора возложены на Министра юстиции), но бывает выделена в от-
дельную систему, подотчетную парламенту или президенту либо
обоим этим органам (Испания, Италия, Украина и др.). В одних
странах прокуроры состоят при судах и не образуют единой иерар-
хической системы (Франция), в других — органов прокуратуры во-
обще не существует (Великобритания), и функции прокуроров вы-
полняет адвокатский корпус, а в важных делах участвует директор
публичных преследований.
Сгедователи могут быть подчинены прокурорам и входить с
ними в единую систему, состоять при судах (так называемые след-
ственные судьи) или составлять отдельную систему, возглааляемую
органом типа следственного комитета.
Адвокатура — независимая и самоуправляющаяся организация
Коллегии адвокатуры состоят при окружных и высших судах В стра-
нах тоталитарного социализма, постсоциалистических государствах
это единая организация, хотя и в англосаксонских странах сущест-
вуют, например, общегосударственные объединения адвокатов выс-
шей квалификации В некоторых западных странах адвокатура счита-
ется не организацией частного права, а публичной корпорацией и
как таковая действует под контролем министерства юстиции
Судебная полиция действует при судах Она обеспечивает поря-
док в зале заседания, охраняет обвиняемых, выполняет распоряже-
ния судьи.
Су«М*ные иаюшитеяи выполняют решения судов, например, в
части, касающейся гражданско-правовых отношений (производят
опись имущества и т.д.)
310
Общая часть
Нотариусы свидетельству ют и удостоверяют совершаемые сдел-
ки, юридические факты, события, выполняют некоторые досудеб-
ные функции.
Вопросы и задания для самопроверки
1 Дайте определение судебной власти и ее места в системе госу-
дарственной власти
2 Какова роль судебной власти в государственном регулирова-
нии?
3 Что такое судебное самоуправление?
4 Каким образом обеспечивается независимость судебной власти
в демократических государствах4
5 Какова система судебной власти в различных государствах4
6 Дайте характеристику основных моделей судебной власти.
7 Покажите роль конституционной юстиции в защите прав и
свобод человека и гртжданина в различных странах.
8 Покажите взаимоотношения судебной власти и прокуратуры в
различных странах
9 Какова роль адвокатуры в защите прав и свобод человеки в
различных государствах?
Глава
Силовые структуры государств
§ 1. Армия
Неотъемлемой и важнейшей частью любого государства являют-
ся вооруженные силы — армия. Служба в армии, пост главноко-
мандующего, пели и задачи вооруженных сил, направления поли-
тики, т.е. самые различные сферы, соприкасающиеся с армией, на-
ходят отражение в зарубежных конституциях Так, Конституция
США закрепляет, что Конгресс вправе набирать и содержать ар-
мию, создавать и содержать флот, издавать правила по организации
морских и сухопутных сил и управлению ими (ст. I, разд. 8), Пре-
зидент США является главнокомандующим армией и флотом (ст.
2, разд 2).
В современных конституциях также есть статьи, посвященные
армии и проблемам вооруженных сил Например, согласно Консти-
туции Итальянской Республики защита Родины — священный долг
гражданина, военная служба обязательна в пределах и в порядке,
установленных законом, организация вооруженных сил должна со-
ответствовать демократическому духу Республики (ст 52), Прези-
дент Республики является командующим вооруженными силами,
председательствует в Верховном Совете обороны, объявляет по ре-
шению пвлат состояние войны (ст 87) Основной Закон ФРГ уста-
навливает, что обязательна служба мужчин в вооруженных силах, в
федеральной пограничной охране или в корпусе гражданской обо-
роны (ст. 12-а), кроме обороны вооруженные силы могут использо-
ваться только в случаях, точно допускаемых Основным Законом
(ст 87-а), в случае войны или реальной опасности глава исполни-
тельной власти — Федеральный канцлер берет в свои руки всю
полноту власти по руководству вооруженными силами (ст 115-6)
В некоторых конституциях вопросы армии и вооруженных
сил регламентируются лаконично и скупо. Так. в соответствии со
ст. 15 Конституции Французской Республики Президент Республи-
ки является главой вооруженных сил, председательствует в высших
советах и комитетах национальной обороны
312
Общая часть
Самое оригинальное регулирование вопросов войны и мира,
вооруженных сил содержится в Конституции Японии 1947 г. Глава
2 «Отказ от войны» состоит из одной статьи (ст 9), где сказано, что
японский народ на вечные времена отказывается от войны как су-
веренного права нации, а также угрозы или применения вооружен-
ной силы как средства разрешения споров, и далее- «Для разреше-
ния целей, указанных в предыдущем абзаце, никогда впредь не бу-
дут создаваться сухопутные, морские и военно-воздушные силы,
равно как и другие средства войны. Право на ведение государством
войны не признается». Однако японцы обошли этот конституцион-
ный запрет и вместо армии создали так называемые силы самообо-
роны Как бы не яаляясь армией, они на самом деле имеют подраз-
деления сухопутных, военно-воздушных и военно-морских войск,
но слово «армия» в названии не присутствует.
Вооруженные силы существуют практически в каждом государ-
стве, петому что это необходимый атрибут и признак государства
Они отсутствуют только в микрогосударствах Монако, Сан-
Марино, Люксембург.
Комплектование армии в современных государствах осуществля-
ется по трем моделям:
I) система воинской повинности. Призыв в армию есть в Герма-
нии, Италии, Франции. Система воинской повинности может быть
самой различной, от чисто формального призыва (на полгода, во-
семь-девять месяцев) до вполне серьезной (на два-три года), в Из-
раиле, например, молодые люди служат обязательно три года, а де-
вушки — даа, кроме того, на протяжении длительного времени они
ежегодно призываются на военные сборы,
2) так называемая волонтерская (профессиональная) служба в ар-
мии. Поступление на воинскую службу осущесталяется только в
добровольном порядке и оформляется специальными договорами.
Военнослужащие — профессией вл ьные военные, служащие на про-
тяжении трех-четырех лет, с ними заключается договор, который
затем может быть продлен. За службу в армии назначается неплохое
жалование, и по окончании двух-трех сроков службы государство
устанавливает им различные привилегии и льготы Например, в
США, где после вьетнамской войны принята система профессио-
нальной армии, гражданин США, отслуживший не менее установ-
ленного в контракте срока (обычно три-четыре года), получает оп-
ределенную сумму на учебу в высшем учебном учреждении,
3) смешанная система воинской службы, при которой одна часть
армии формируется на призывной основе, а другая — на основе
профессиональной службы.
14. Силовые структуры государств
313
Как показывает практика зарубежных стран, наиболее боеспо-
собная, мобильная и действенная армия получается в результате ее
перехода на профессиональный принцип службы Кроме США
профессией вльная армия существует в Великобритании (с середины
1960-х гг), в настоящее время Франция, имеющая смешанную сис-
тему, объявила о постепенном, плавном переходе на профессио-
нальную службу
Помимо основного контингента, те офицеров, генералов и сер-
жантско-рядового состава, который служит в армии, в ряде стран
имеются специальные полувоенные иди резервные военизированные
территориальные формирования. В США это подчиненные губерна-
торам (а в федеральном масштабе — Президенту) части и соедине-
ния, которые именуются национальной гвардией, в Германии — ре-
зервные войска территориальной обороны; в Англии — резервные
войска внутренней службы, во Франции — войска территориальной
обороны. Такие территориальные формирования вооруженных сил
включают в себя гражданских лиц, которые приписаны к определен-
ным частям по принципу места жительства и получают в близлежа-
щих частях военную подготовку (во время летних лагерных сборов,
на вечерних и воскресных занятиях), те это резерв для армии на
случай войны и мобилизации. По приказу о мобилизации резервисты
должны явиться на заранее известные пункты сбора, получить ору-
жие, форму и перейти на казарменное положение.
Весьма четко разработана система основной и резервной служ-
бы в Швейцарии. Каждый мужчина, гражданин Швейцарии, год-
ный для службы в армии, должен ежегодно посетить военные сбо-
ры. где получает и обновляет свои знания в области военного ис-
кусства. В отличие от американцев, военнообязанный швейцарец
имеет дома специальный чемодан, в котором хранится военная
форма и даже оружие с набором патронов, и при получении специ-
вльного сигнвла по радио, телефону и тл он надевает форму, заря-
жает личное оружие и идет на известный ему пункт сбора или даже
на конкретный пункт обороны
Для подготовки офицеров по общевойсковым специальностям и
узких военных специалистов используются как специвльные воен-
ные училища, так и гражданские учебные учреждения, в некоторых
университетах есть специальные кафедры В ряде случаев студенты,
чтобы облегчить себе получение образования, подписывают обяза-
тельство: после окончания гражданского образовательного учрежде-
ния отслужить определенный срок в армии Армия оплачивает та-
314
Общая часть
кому студенту обучение, он параллельно основной получает и во-
инскую специальность.
В большинстве стран главнокомандующим формально призна-
ется глава государства. В одних случаях это не только формальное,
но и фактическое положение, как, например, в США, а в других —
проформа. Например, Верховным командующим английскими воо-
руженными силами считается монарх, но это лишь конституцион-
ный обычай, поскольку от имени монарха издаются приказы о на-
значениях в армии и флоте. Военно-воздушные силы и флот назы-
ваются королевскими, однако для осущесталения таких полномо-
чий требуется совет Премьер-министра. Практически монарх вы-
полняет функции церемониального характера вручает награды,
участвует в парадах и тл., реальное военное упрааление находится в
руках Премьер-министра. Такое же положение и в Германии.
Кроме главнокомандующего (и формального, и фактического)
есть и коллективные органы управления, совет обороны, министер-
ство обороны, военное министерство, генеральный штаб и тл. Ми-
нистерство обороны занимается всеми вопросами, связанными со
снабжением армии, с планированием ее деятельности и тл Естест-
аснно, существуют конкретные службы и ведомства по отдельным
родам войск.
Неотъемлемой частью любого бюджета являются расходы на со-
держание армии. Б мирное время обычно тратится 5—8% средств
бюджета, примерно 10% — в случаях напряженных ситуаций.
Американская армия весьма мобильна, хорошо обучена, делится
на три вида вооруженных сил. сухопутные войска, военно-
воздушные силы и военно-морской флот, есть еще подсобные
службы. Наиболее известные части американской армии — стратеги-
ческие войска (включают в себя ядерные ракеты наземного и мобиль-
ного базирования, атомные подводные лодки, свыше 50 авианесущих
кораблей), мобильные войска, или войска быстрого реагирования
Это самые именитые структуры американской армии, а между ни-
ми находится собственно армия, авиация и флот, которые несут
обычную службу В состав регулярных американских сухопутных
сид входят мотопехота, бронетанковые войска, артиллерия, инже-
нерные войска, войска связи. Основное оперативное объединение
американских сухопутных сил — это полевая армия, которая состо-
ит из армейских корпусов и дивизий.
Похожие структуры, толвко в менвших количествах, имеются в
других странах Великобритании, Германии, Франции и др
14. Силовые структуры государств
315
§ 2. Полиция
Пдшция — это вооруженные формирования, главной целью ко-
торых является защита общественного порядка, т.е насильственное
пресечение покушений на права и свободы граждан и на сущест-
вующий правопорядок в стране. Если армия выполняет функцию
внешней защиты, то полиция — это орган, который защищает го-
сударство изнутри от посягательств не внешних, а внутренних По-
лиция ведет борьбу с уголовной преступностью, должна пресекать
общественные беспорядки, иные нарушения общественного поряд-
ка, обычно содержит арестованных и тщ
Полиция делится на несколько видов и, как правило, бывает
уголовной (основной), политической (тайной), охраны общественного
порядка, дорожного движения, транспортная, экономическая, эколо-
гическая и т.д, т.е. в зависимости от конкретной цели могут быть
отдельные формирования полицейской службы. Встречаются спе-
циальные разновидности полиции: жандармерия (нечто среднее ме-
жду советским КГБ и военной полицией, например, во Франции),
налоговая (финансовая гв 1рдия), карабинеры (в Италии) и т.д.
Иногда ее классифицируют по иным признакам, например, в
литературе встречается такое деление полиции*
• полиция управления. На нее возлагается надзор за транспор-
том и уличным движением, санитарным состоянием городов
и т.д. Иногда сюда включают противопожарную службу,
• безопасности Это формирования, которые наблюдают за
публичными манифестациями, собраниями и занимаются
паспортными мероприятиями Сюда же иногда включают и
пограничную полицию;
• уголовная, целью которой является борьба с преступлениями.
Она занимается розыском преступников, их арестом, задер-
жанием, конвоированием, охраной мест заключения (если
отсутствует специальная служба) Проводит оперативно-
розыскные мероприятия по розыску преступников и рас-
крытию преступлений, по задержанию преступников и пре-
сечению их преступной деятельности, производит первона-
чальные следственные действия, которые могут быть откры-
тыми и тайными (конспиративными), при помощи секрет-
ных агентов. Может сотрудничать со следственными, судеб-
ными органами и органами политического сыска или раз-
ведки и контрразведки,
• административная Это такое звено в полицейской системе,
которое занимается «кабинетными функциями», координа-
316
Общая часть
цией работы между различными звеньями полицейского ап-
парата. Занимается подготовкой документов, обобщением
практики, статистикой, подготовкой справочных и статисти-
ческих документов, составлением планов предупреждения
преступности игл. Иногда ее называют предупредительной
или превентивной полицией;
• политическая — организация, целью которой является соби-
рание общественной и политической информации о поло-
жении в стране, те. она осуществляет мониторинг полити-
ческой атмосферы. Может заниматься проверкой благона-
дежности кандидатов на должности в государственный ап-
парат, на определенные важные посты. В ряде случаев этой
сферой занимаются специальные отделы в рамках обшсуго-
ловной полиции, которые засекречиваются какими-то ниче-
го не говорящими названиями;
• военная (военизированная), в некоторых странах ее называют
жандармерией или карабинерами Разновидность внутрен-
них войск, командиром которой может быть военнослужа-
щий высокого ранга. Это целые подразделения, построен-
ные по армейскому образцу, и часть этих полицейских слу-
жит по призыву Обычно полицейские в низких званиях жи-
вут на казарменном положении; высшие чины — профес-
сиональные служащие, получающие оплату за свой труд
Выполняют ряд функций; это резерв для армии или для по-
давления массовых беспорядков, бунтов и тл Могут ис-
пользоваться для проведения крупных полицейских акций
(облав, розыска и тл.), обслуживать армию в качестве сле-
пи вл изирован ной полиции, задерживая правонарушителей
среди военнослужащих, выполнять ряд других специальных
полномочий, заниматься следствием.
В каждой стране есть своя специфика в сфере полицейской
службы.
Таким образом, кроме ФБР. еше ряд полицейских сил и служб
занимаются обшефедеральными преступлениями. Полицейская
система США отличается сложностью организационного управле-
ния. ее децентрализацией и часто дублированием и отсутствием не-
обходимой регулярной взаимосвязи между звеньями системы. Ее
запутанность приводит к спорам о разграничении компетенции и
дублированию работы.
Например, в штате Джорджия полицией руководит не начвль-
няк полиции штата, а комитет общественной безопасности, в кото-
рый входят губернатор, прокурор и другие должностные лица. Но
14. Силовые структуры государств
317
практически во асех случаях есть такая должность — начальник по-
лиции штата (комиссар полиции, суперинтендант), который подчи
няется губернатору — главе исполнительной власти штата. В боль-
шинстве случаев губернатор назначает начальника полиции штага.
Полицейские службы штагов отличаются особенностями внут-
ренней структуры. Они могут состоять из отдела уголовного рассле-
дования, сыскных бюро (т.е включают в себя не следственные, а
розыскные службы), отделы наружной службы (полиция порядка) и
дорожного патрулирования, в некоторых штатах есть отдельная до-
рожная полиция
В ряде штатов специальной полицейской службой по расследо-
ванию преступлений {в тех штагах, где есть иные разветвленные
полицейские службы) занимаются департаменты финансов, здраво-
охранения, юстиции и тл
Нижестоящее звено — местная полиция. самая многочисленная,
включает в себя свыше 705? всех должностных лиц, которых можно
назвать полицейскими в Америке Существует два вида местных
полицейских служб: I) муниципальная полиция городов и 2) полицей-
ские службы графств (городская и сельская полиция). Основными
видами полицейской деятельности городских полицейских являют-
ся дорожная служба, патрульная служба и служба расследований
Полицейская служба графств охватывает своей деятельностью сель-
ские районы Полиция штата возглавляется шерифом, которому
подчиняются сельские полицейские констебли. Полицейские служ-
бы графств имеют значитегьно меньшнс штаты сотрудников, чем
городская полиция. Шериф занимается розыском и задержанием
преступников, расследует совершенные на его территории преступ-
ления. ведает местной тюрьмой, в некоторых штатах собирает нало-
ги или следит за их сбором и является судебным исполнителем. В
крупных графствах шериф имеет помощников. Должность шерифа
выборная, он можег избираться на два — четыре гола. В многона-
селенных районах он может иметь вспомогательную полицейскую
службу (в сельских округах ее несут констебли)
К числу федеральных полицейских органов можно отнести сле-
дующие полиции:
тайтю, включающую в себя полицию Белого дома, отдел ох-
раны и несколько местных отделений в разных штатах. Основные
ее задачи" расследование дел о подделке денежных знаков, охрана
золотых запасов страны, охрана Президента и иностранных лиц,
которые посещают США;
пас гортное управ тение Государственного департамента Фор-
мально это не полицейский орган, но фактически выполняет ряд
полицейских функций занимается выдачей иностранных паспортов
310
Общая часть
и осуществляет контроль за американскими гражданами, которые
находятся за границей,
по охране национальных парков, которая входит в систему Мини-
стерства внутренних дел, охраняет собственность национальных
парков и следит за общественным порядком в этих местах;
специа гьную по охране мостов и тоннелей. Занимается охраной
важнейших коммуникационных сооружений;
секретную сгузкбу Министерства финансов Ее отделеная нахо-
дятся при всех значительных банках, ее сотрудники осуществляют
тайное наблюдение за состоянием текущих счетов вкладчиков, кон-
тролируют финансовые операции,
депиртаменпюв почт и текерафа охраняет почтовые вагоны,
почты и другие специальные почтовые объекты.
федерального агентства авиации. Находится при аэропортах и
выполняет служебные функции в самолетах по защите экипажей и
пассажиров от возможного покушения.
В столице Вашингтоне существует специальная охранная полиция
Вашингтона, которая обеспечивает охрану зданий Конгресса, Вер-
ховного Суда и Белого дома. Специальная полицейская часть охра-
няет сенаторов, их семьи, служащих Сената и туристов, которые
посещают Конгресс.
Большое распространение имеют частные сыскные агентства,
но это вспомогательные полицейские силы, работающие по заказам
граждан, и не могут считаться официальной полицией.
Известны три разновидности построения полиции. I) цент-
рализованная (имеющая централизованную систему управления),
2) полуцентрализованная и 3) децентрализованная Классическим
примером централизованной системы управления полиции является
Франция, фундамент которой заложен в Конституции 1958 г Со-
гласно специальному Закону от 9 июня 1966 г. все полицейские
силы страны об ье ди йены в рамках наиионельной полиции, которой
руководит генеральная дирекция — одна из трех генеральных дирек-
ций Министерства внутренних дел Возглавляет полицию министр
внутренних дел, генеральную дирекцию национальной полиции —
генеральный директор, являющийся помощником министра по во-
просам полиции В структуру генеральной дирекции входят цен-
тральные дирекции: городской полиции, судебной полиции, общего
осведомления; службы воздушной полиции и охраны границ, меж-
дународного технического сотрудничества, специальных путешест-
вий и безопасности высоких должностных лиц, дирекция наблюде-
ния за территорией, генеральная инспекция национальной полиции
и др. К централизованной системе управления (централизованной
14. Силовые структуры государств
319
полиции) относятся также полицейские службы Италии, Дании и
ряда других стран.
Полуцентра.чызованные системы полицейского управления харак-
теризуются тем, что полномочия центральных общегосударственных
органов полиции в отношении ряда полицейских формирований
ограничены. Например, для центральных органов остается лишь
право контроля за назначением руководящих должностных лиц,
установление системы информации, связи и т.д. В остальных во-
просах территориальные полицейские формирования самостоятель-
ны либо подчиняются своим местным руководящим органам При-
нято считать, что такая система управления существует в Велико-
британии и Германии.
К децентрализованной системе управления относятся США. Эта
система состоит из полицейских органов федерального правитель-
ства, полиции штатов и местной полиции (различных видов поли-
ции — более 200).
§ 3. Разведка
Слово «разведка» имеет два значения: I) совокупность меро-
приятий с целью сбора данных о противнике, местности и тл., что-
бы оценить обстановку и принять решение, 2) комплекс специаль-
ных централизованных учреждений, которые ведут повседневную
деятельность по сбору информации о противниках режима внутри
государства и вне его. Рассмотрим второе значение этого слова.
Органы разведки бывают внутренними и внешними Внешняя
разведки делится на внешнеполитическую разведку: военную, кото-
рая проводится в целях подготовки или ведения войны; экономиче-
скую, объектом которой яаляется экономика других государств, и
научную, которая собирает информацию о новейших достижениях
науки и техники. Таким образом, есть четыре разновидности внеш-
ней разведки и, соответственно, четыре группы органов, которые
занимаются этой работой
Специфическая деятельность, как бы противоположная развед-
ке, называется контрразведкой. Она призвана пресекать, ограничи-
вать работу конкурентов — органов иностранных разведок. Контр-
разведка — это орган, противоборствующий разведывательным ор-
ганам других стран
О разведке и контрразведке, как правило, прямо не говорится в
конституциях, однако иногда упоминаются функции Отдельных го-
320
Общая часть
сударственных органов, в том числе государственная безопасность.
Некоторые конституции закрепляют такие ведомства, как совет на-
циональной безопасности — коллегиальные органы при главе госу-
дарства или главе правительства (внутри правительства или при
правительстве), которые координируют работу по разведке и контр-
разведке, ставят ззддчи этим органам, вырабатывают систему меро-
приятий по пресечению враждебных акций и тл.
Внутренняя разведка — это специальные органы, изучающие
деятельность внутренних противников политического режима, ко-
торые могут бороться против него. Она обслуживает интересы кон-
кретного государства и его правительства, ее часто называют орга-
ном политического сыска Эта разведка может иметь определенные
внутренние структуры, и нет государства, которое бы так или иначе
не занималось такой деятельностью и не организовывало бы специ-
альные органы для этой работы.
Деятельность органов разведки и контрразведки изучать доста-
точно сложно, прежде всего потому, что она не афишируется, не
пропагандируются формы ее работы, структура, органы и должно-
стные лица, поскольку это все — секретные сведения
Наиболее разветвленной и многочисленной по масштабам дея-
тельности яаляется система органов внешней разведки. Как прави-
ло, в нее включены центральная шгаб-квартира — главная резиден-
тура и периферийные филиалы (первое звено). Вторым звеном яв-
ляются зарубежные резидентуры — представительства центральной
штаб-квартиры. Резиденты, возглавляющие эти представительства,
осущесталяют внешнюю разведку, проводят операции Практически
асе органы разведывательных служб и разных структурных единиц
разведки выступают под видом разного рода учреждений, которые
не имеют огношения к разведке. Люди, служащие в органах внеш-
ней разведки, зачастую выступают в качестве корреспондентов га-
зет, дипломатов, торговых представителей и тл Иногда специально
создаются фиктивные учреждения и фирмы, которые якобы зани-
маются обычной деятельностью, но служат они прикрытием разве-
дывательных операций
Контрразведывательная деятельность — это прежде всего опера-
тивная деятельность по выявлению иностранных агентов, а также
по пресечению иной враждебной деятельности на территории сво-
его государства Важна работа контрразведывательных служб по
прикрытию деятельности своей разведки. Самостоятельное направ-
ление — участие в работе по обеспечению охраны военных и ночи-
14. Силовые структуры государств
321
тическнх секретов. Контрразведывательные органы занимаются и
распространением дезинформации, особенно в военное время.
Разведывательные учреждения обладают, как правило, больши-
ми средствами, потому что государство не жалеет денег на такую
деятельность, и далеко не все расходы показаны в бюджете в каче-
стве расходов на нужды разведки и контрразведки. Большая часть
этих трат маскируется под другими статьями бюджета Следует от-
метить, что в системе органов разведки помимо органов внешней
разведки, политического сыска и репрессивной контрразведки, как
правило, есть группа органов, которая координирует работу органов
в области внешней и внутренней разведки. Эти структуры не ведут
какой-то специальной оперативной работы, а занимаются планиро-
ванием, согласованием оперттивной деятельности между оператив-
ными службами и этих служб с другими звеньями государственного
аппарата.
Центральная разведывательная общегосударственная служба
предстааляет собой специальное правительственное ведомство, ко-
торое подчиняется главе государства или главе правительства. Все
основные министерства и ведомства, связанные с осущесталением
внешней политики, как правило, самостоятельно ведут определен-
ную разведывательную работу либо участвуют в работе центральных
разведывательных органов. Многие из них имеют специальные са-
мостоятельные разведывательные службы, которые собирают ин-
формацию, необходимую для данного министерства, либо помогают
проводить мероприятия для центрального разведывательного орга-
на. Они также помогают оценивать полученную информацию К
числу центральных органов, связанных с осущесталением внешней
политики, относятся министерства иностранных дед, внешней торгов-
ли, военное и тд.
Особое место, конечно, занимает служба военной разведки, ко-
торой обычно руководит генеральный штаб и его специальное
управление. Есть специализированные службы, которые используют
технические средства Система военных разведывательных служб
состоит, как правило, из трех звеньев, элементов
1) органы военной разведки, которые занимаются сбором раз-
личной информации, имеющей военное значение Входят в состав
генеральных штабов, вооруженных сил и в иные штабные органы
отдельных видов вооруженных сид и родов войск; работают и в
мирное, и в военное время. Органы военной разведки, как и во-
оруженные силы, которые классифицируются на три вида (сухопут-
ные войска, военно-воздушные и военно-морские силы), делятся
322
Общая часть
на разведку сухопутных сил, военно-воздушных и военно-морских
сил. Есть общий координирующий орган Зарубежные подразделе-
ния органов военной разведки включают в себя военных, военно-
морских и военно-воздушных атташе, которые аккредитованы в
зарубежных странах;
2) службы, организующие сбор информации при помощи тех-
нических средств. Это радиотехническая, воздушная и спутниковая
разведка. Создаются специальные базы, опорные пункты для «съема
информации»;
3) диверсионные подразделения, которые занимаются силовым
пресечением действий противника
Министерство иностранных дед, т.е. гражданское ведомство,
имеет специальные органы для разведки. Они собирают информа-
цию, необходимую для практической работы своего министерства"
важные сведения для того, чтобы проводить международные встречи,
заключать договоры и соглашения и быть при этом вооруженным
необходимой информацией, чтобы в некоторых случаях уступить, в
некоторых случаях, наоборот, применить нажим. Без точной инфор-
мации такие способы воздействия на партнера невозможны Специ-
альные отделы министерствт иностранных дел в необходимых случа-
ях оценивают информацию, полученную из других органов.
Разведывательную работу проводят и другие ведомства: Мини-
стерство по делам содружества (Великобритания), Министерство по
общегерманским вопросам (Германия), Федеральная комиссия по
атомной энергии (США) и др.
Главным координирующим органом по вопросам политической
безопасности является Совет нациовеньной безопасности (СП Б) Его
статус — высший консультативный орган при Президенте. В состав
СНБ входят Президент США, он же — председатель Совета. Вице-
президент, государсгвенньм секретарь и министр обороны, в качестве
советников — председатель Объединенного комитета начальников
штабов и директор Центрального разведывательного управления
(ЦРУ), в качестве наблюдателей — другие государственные служа-
щие, высокопоставленные чиновники департамента и других орга-
нов США
Разведывательная служба, пожалуй. наиболее известна и много-
численна. Она обладает особенностями Во-первых, это очень раз-
ветвленная сеть различных органов, служб, ведомств, которые име-
ют относительную самостоятепьность при централизованном анали-
зе всех собранных материалов и информации. По отечественным
данным, которые ссылаются на американских специалистов, пред-
14. Силовые структуры государств
323
ставители «разведывательного сообщества» США представляют
свыше 22 ведомств, по другим — в «разведывательное сообщество»
помимо ЦРУ входит «лишь» 12 ведомств. Так или иначе, в 1997 г
это сообщество давало работу 80 тыс сотрудникам и тратило на
свою деятельность 30 млрд долл в год Во-вторых, руководство
всей разведывательной работы находится в руках Президента США
и СНЕ В-третьих, в разведке США существует значительный па-
раллелизм в деятельности, поскольку разведывательных органов
много и некоторые из них выполняют одну и ту же работу.
Главный разведывательный орган — это Центральное розведы-
ватегькое управление (ЦРУ), созданное на основе Закона 1947 г. о
национальной безопасности ЦРУ находится при СНЕ и подчиня-
ется ему На ЦРУ возложено пять основных функций.
I) предоставлять СНЕ информацию по вопросам разведыва-
тельной деятельности, которая проводится министерствами и ве-
домствами:
2) давать рекомендации СНЕ по вопросам координации разве-
дывательной деятельности,
3) определять, какая разведывательная информация относится к
вопросам национальной безопасности, и оценивать ее, обеспечи-
вать знакомство с ней членов правительства;
4) осуществлять в интересах разведки те дополнительные меро-
приятия, которые следует провести только централизованно;
5) выполнять по указанию СНЕ другие функции и обязанности,
связанные с разведкой
Разветвленной и сложной структурой обладает военная разведы-
вательная сложив Она делится на три основные группы
I) разведывательное управление Министерства обороны и под-
чиненные ему органы Обеспечивает безопасность войск, проводит
техническую, электронную разведку и тл.;
2) система радиотехничвской разведки и криптоанализа во главе
с Агентством национальной безопасности, которое занимается ра-
диотехническими и крипгоаналигическими работами Оно создано
в 1952 г по распоряжению Президента США; должно перехваты-
вать, раскрывать шифры, коды зарубежных стран,
3) войска специального назначения, которые предназначены
для пресечения терроризма, диверсионной деятельности и одно-
временно для выполнения своей диверсионной деятельности
Военной разведывательной деятельностью также занимается
Управление научных технических исследований Министерства обо-
роны. Разведывательное управление штаба Министерства армии
США В армии имеется контрразведывательная служба — контрраз-
ведывательный корпус Контрразведывательные подразделения
324
Общая часть
имеются во всех соединениях и частях армии. Управление военно-
морской разведкой находится в составе Главного штаба Военно-
морских сид США. имеется разведка и контрразведка Военно-
воздушных сил США
Среди гражданских служб важное место занимает Бюро развед-
ки и исследований Государственного департамента (министерства
иностранных дел), разведывательный отдел имеет и Федеральная
комиссия по атомной энергии
Во Франции вопросами разведки и контрразведки занимаются
несколько государственньтх ведомств и служб, наиболее известно
Упрааление по надзору за территорией. Ее главной задачей яваяет-
ся борьба со шпионажем и государственной изменой. Упрааление
руководит контрразведкой страны, в районах имеются ее регио-
нальные центры, внутри которых действуют службы контрразведки
(бригады) и их подразделения. Внутренняя организация Управле-
ния составляет государственную тайну
Внешние службы контрразведки, ее территориальные органы
построены по вертикали и подчиняются только вышестоящим ор-
ганам и не имеют прямых связей с префектами департаментов и
другими представителям ч правительства в регионах. Это централи-
зованная специализированная секретная полиция
Разведывательные органы находятся при военном ведомстве —
Министерстве обороны. Есть специальная служба документации и
контршпионажа при премьер-министре и подобные органы. При
министре вооруженных сил образована специальная служба, кото-
рая называется «Военная безопасностью.
Главный разведывательный орган Японии по сбору и системати-
зации различной внутренней и внешней информации называется
Исследовательским бюро при канцелярии Премьер-министра Раз-
ведка ведется, естественно, и военными органами, хотя в Японии
официально нет армии, а есть «силы самообороны», которые имеют
свою разведку
Весьма эффективной и разветвленной считается служба безо-
пасности и разведки Гер.ийияя Наиболее известная немецкая орга-
низация — Ведомство по охране конституции, которая представляет
собой органы, называемые в других странах органами безопасности
Кроме этого, есть специальная Федерально-разведывательная служ-
ба и военная разведка Бундесвера, т.е. армии. Кроме этих трех ос-
новных разведывательных органов имеется довольно много различ-
ных разведывательных и информационных служб, в том числе при
министерствах, которые занимаются внешней полигикой, — при
Министерствах иностранных дел. торговли и гл.
Деятельность органов разведки, контрразведки, государственной
безопасности необходима для любого государства, но страны, кото-
14. Силовые структуры государств
325
рые претендуют на звание демократических и цивилизованных, не
могут осуществлять так называемые специальные действия этих
органов, если нарушают права человека как отдельной личности, как
члена общества. Признание и защита основных прав человека — ос-
новная деятельность всех органов государства, и специальные орга-
ны и силовые структуры не могут их нарушать и ущемлять. Жизнь
гражданина в условиях свободы составляет главное предназначение
деятельности всех специальных служб Злоупотребление правами
человека не допускается ни в одном демократическом государстве.
Вопросы и задания для самопроверки
1 Каковы роль и назначение армии в демократическом государ-
стве"’
2 Каков порядок комплектования врмии в демократическом го-
сударстве?
3 Каковы виды и роль полиции в современном демократическом
государстве7
4 Каковы разновидности построения полицейском системы в
современных демократических государствах?
5 Каковы роль и назначение разведки в обеспечении безопасно-
сти государства”
б Покажите механизм контроля за деятельностью спецслужб в
соаременных демократических государствах.
Глава _LU
Местное самоуправление
§ 1. Понятие и структура местного
самоуправления и управления
Система органов местного самоупрааления и управления, как пра-
вило, строится в соответствии с административно-территориальным
делением страны, которое помогает наиболее рационально управ-
лять государством
Термины «местное самоуправление» и «управление» не одно-
значны, хотя и очень похожи. Местное самоуправление характери-
зуется главным признаком — выборностью, его органы избирают-
ся непосредственно гражданами. Кроме того, органы местного
самоуправления должны обладать определенным комплексом пол-
номочий, определенной самостоятельностью, г.е. иметь реальные
права Местное управление — это органы, назначаемые централь-
ной властью.
Полномочия местных органов закрепляются в специальных нор-
мативных актах Рад зарубежных конституций включает в себя либо
главы, либо отдельные статьи, посвященные местному самоуправле-
нию. Как правило, такие главы ненелики по своему объему и содер-
жат отсылки к текущему законодательству. Так, в Конституции Япо-
нии гл. В «Местное самоуправление» содержит всего четыре статьи
(ст. 92—95) и определяет основные принципы и положения, касаю-
щиеся местного самоуправления. Специальный закон, применяемый
в отношении конкретного местного органа, может быть издан пар-
ламентом не иначе как с согласия большинства избирателей, прожи-
вающих на территории данного местного органа.
Раздел 5 «Области, провинции и коммуны» Конституции
Итальянской Республики посвяшсн в основном регулированию
правового статуса областей. Области — это крупные регионы, они
бывают с автономным статусом и с обычным статусом Статьи
128 и 129 посвящены провинциям и коммунам — автономным об-
разованиям, территориальным единицам государственного област-
ного деления. Подробное правовое регулирование устанавливается
законами.
15. Местное самсугравпене
327
Законодательство Германии достаточно подробно регулирует
проблемы местного самоуправления и управления. Несколько ста-
тей содержатся в Основном Законе, в соответствии со ст 28 кото-
рого в землях, округах, общинах народ должен иметь представи-
тельство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и
тайными выборами, общинам должно быть предоставлено право
регулировать в рамках закона, под собственную ответственность все
дела местного сообщества Под общинами понимаются территори-
альные единицы местного уровня, те меньше, чем земли Наибо-
лее подробно вопрос местного самоуправления регулируется на
уровне земель. Каждая земля в Германии имеет свою конституцию
и в каждой земле принимаются специальные законы, посвященные
местному самоуправлению. Так, Положение об общинах земли Ба-
ден-Вюртенберг состоит из пяти частей и |47 параграфов.
Крайне лаконично регулирует вопрос о местных органах аласти
Конституция Французской Республики, которая содержит разд 12
«О территориальных коллективах», в кагором упоминаются только
две административные единицы: «Территориальными коллективами
Республики являются коммуны, департаменты, заморские террито-
рии. Всякие иные территориальные коллективы создаются законом.
Эти коллективы свободно управляются выборными органами при
соблюдении условий, предусмотренных законом» (ст 72) В Кон-
ституции только обозначяется, какие существуют административ-
ные единицы и принцип выборности органов, которые должны
быть в них. Закреплена ссылка на закон, и все вопросы самоуправ-
ления регулируются законами
В Конституциях Королевства Испания и Греческой Республи-
ки применяется категория «местная администрация». В ч 8 гл 2
«О местной администрации» Конституции Королевства Испания
говорится, что Конституция гарантирует автономию муниципалите-
тов, которые обладают всеми правами юридического лица Их
упрааление возлагается на соответствующие муниципальные сове-
ты. включающие в себя алькальдов и советников. Советники изби-
раются населением муниципалитета посредством всеобщего, равно-
го, свободного, прямого и тайного голосования на условиях, уста-
новленных законом, алькальды — советниками или населением.
Термины «муниципалитет», «муниципальный орган» в ряде
стран равнозначны понятию «орган местного самоуправления» —
органа избираемого. В США и в Англии муниципальными органа-
ми называются только городские органы, в других странах это лю-
бые избираемые органы
320
Общая часть
В соответствии с Конституцией Греческой Респубпики (разд. Т<Об
администрации», гл 1 «Организация администрации») управление
местными делами принадлежит органам местной аласти (ст. 102) По
греческому законодательству понятия местного управления и мест-
ной масти отождествляются, так как органы местного управления
избираются путем всеобщего и тайного голосования (п. 2 ст. 102).
15 октября 1985 г принята Европейская хартия местного само-
упрааления. Она обязательна для государств — членов Совета Ев-
ропы; закрепляет важнейшие конституционные, законодательные
основы местного самоуправления Под местным самоу прав гением
понимаются право и реальная способность органов местного само-
управления регламентировать значительную часть государственных
дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответствен-
ность и в интересах местного населения (ст 3). Это право осуществля-
ется совегами или собраниями, состоящими из членов, избранных
путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосо-
вания Советы или собрания могут располагать подотчетными им
исполнительными органами. Органы местного самоуправления в
пределал. установленных законом, обладают полной свободой дейст-
вий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу,
который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетен-
ции другого органа аласти. Таким образом. Хартия закрепляет
принцип исключительной компетенции и выделяет определенную
сферу самостоятельных полномочий для этих органов государства.
Два основных принципа органов местного самоуправления и
вообще самоуправления как явления в соответствии с Хартией — это
выборноств и определенный комплекс прав местные органы само-
управления должны иметь свою собственную компетенцию, обла-
дать достаточно реальными правами и возможностями.
Территория государства (в федерациях — территория субъектов
федерации) делится на административно-терригпориамные единицы.
Такого деления нет только в очень мелких островных государствах
(Аруба, Бахрейн, Мальта, Науру, Тувалу и др.) Бывает двухзвенное
деление области (губернии, округа, провинции) — общины (муни-
ципии, коммуны, например, в Болгарии); трехзвенное — области,
районы, обшины (Китай); четырехзвенное — регионы, области,
районы, общины (Франция). В каждой из таких единиц есть либо
назначенное должностное лицо, управляющее ею (губернатор в
Финляндии, воевода в Польше, управитель области в Болгарии),
либо назначенное должностное лицо и избранный гражданами со-
вет (префект и генеральный совет в департаменте Франции), либо
15. Местное самвуграепене
329
только избранный совет, выбираемые его председатель и мэр (в
графствах Великобритании, в коммунах Франции).
Характер органов, осуществляющих управление на местах — в
административно-территориальных единицах, в районах админист-
ративной автономии, — определяется двумя факторами: 1) разным
подходом к понятию государственной власти и публичной аласти
территориального коллектива и 2) разделением административно-
территориальных единиц на «естественные» и «искусственные».
В большинстве государств принята концепция, согласно кото-
рой органами государственной власти яаляются только центральные
органы (парламент, глава государства, правительство и др.), их предста-
вители на местах (назначаемые комиссары, префекты, губернаторы),
а также суды. Выборные органы на местах и формируемая ими соб-
ственная администрация рассматриваются как местные органы само-
управления и управления территориальных коллективов. Это тоже
публичная аласть, но не государственная, а аласть населения тех ад-
министративно-территориальных единиц, которые рассматриваются
как территориальные коллективы (не все административно-
территориальные единицы признаются территориальными коллек-
тивами). Истоки такого подхода лежат в теории общин, пользовав-
шейся раньше большим влиянием
Органы местного самоуправления автономны по вопросам их
компетенции, и центральные органы не вправе давать указания, как
органам самоуправления следует решить тог или иной вопрос (на-
пример, сколько средств отвести в местном бюджете на цели обра-
зования, возвести ли мост через ручеек или построить сельский
клуб). Они вправе и обязаны вмешаться, если орган самоуправле-
ния нарушает закон. В отличие от системы советов в странах тота-
литарного социализма, одни местные органы самоуправления не
подчиняются другим местным органам самоуправления и осуществ-
ляют собственные полномочия
По уполномочию центральных органов государства местные ор-
ганы самоуправления могут осуществлять также некоторые функ-
ции органов государегвенной аласти, и тогда последние вправе да-
вать им конкретные указания и должны обеспечить необходимыми
материальными и финансовыми средствами. Детально правовое
положение органов самоуправления регулируется специальными
законами (в некоторых посгсоииалистических странах — законами
об основах самоуправления), а также принимаемыми ими хартия-
ми, уставами или даже, как в Бразилии, местными органическими
законами
330
Общая часть
В некоторых странах принят иной подход к организации мест-
ного самоуправления, основывающийся на «государственной тео-
рии». Эти органы рассматриваются как продолжение центральной
власти, агенты центра, министерств. Такой подход чаще всего
обосновывается тем, что основную долю средств органы местного
самоупрааления получают из государственного бюджета, а их поли-
тика по принципиальным вопросам должна быть единой с государ-
ственными органами и определяться центром. Различная природа
административно-территориальных единиц оказывает влияние не
столько на принципиальный подход к положению местных органов
в целом, сколько на их структуру.
Согласно принятой во многих странах концепции различаются
«естественные» и «искусственные» административно-территори-
альные единицы Первые — это разного рода поселения, села, го-
рода, где люди исторически и «естественно» группировалисв для
совместной жизни, обычно возле источников воды. Они выбирали
для управления определенных лиц — вождей, старейшин, создавали
свои коллегиальные органы управления (сходы, собрания, советы).
Эта форма получила в современном праве название общинного
(коммунального) самоуправления. Города тоже рассматриваются
как общины, но их компетенция шире. В настоящее время наблю-
дается тенденция укрупнения мелких общин, оказавшихся нежиз-
неспособными. В Нидерландах их число сократилось вдвое, в Гер-
мании — втрое
Районирование территории страны актами государственных ор-
ганов вызвало к жизни «искусственные» административно-
территориальные единицы — воеводства, губернии, области, рай-
оны и т.д. В этих единицах, если они признаются территориальны-
ми коллективами, могут быть созданы выборные Органы само-
управления или действуют только назначенные сверху чиновники
(в Польше — воеводы, в Болгарии — управители областей, в Таи-
ланде — губернаторы и т.д.) Это региональнв!е самоуправления,
если есть выборные органы, и региональное государственное управ-
ление, если есть назначенные чиновники. Региональные выборные
органы самоуправления (обычно они, как и в общинных единицах,
называются советами) создают свою региональную администрацию
местного самоуправления Эго чиновники, ведающие делами по кру-
гу компетенции местных органов самоуправления Государственное
регионвльное управление тоже имеет свою администрацию — чи-
новников, подчиненных губернатору, воеводе или префекту В де-
мократических странах назначенные органв! государственного
15. Местное самсутфаепене
331
упрааления бывают только на региональном уровне, но в странах с
полудемократ ическими, авторитарными, тоталитарными режимами
представители государства — чиновники также назначаются (хотя и
редко) в общины Во многих странах существуют промежуточные
администрятивно-терригорнаяьные единицы — районы, округа, где,
в отличие от других административно-территориальных единиц
страны, представительные органы не избираются Ими управляют
назначенные чиновники или делегатуры вышестоящих советов.
Особыми территориальными единицами являются крупные
города с прилегающими окрестностями (городские агломерации),
союзы общин, школьные, экологические округа и т.д. Они не
считаются административно-территориальными единицами, не
имеют органов самоуправления и управления, хотя для решения
своих вопросов создают комитеты и советы (иногда выборные).
На особом положении находятся столичные округа (столица го-
сударства с прилегающими окрестностями), но в них также из-
бираются свои коллегиальные органы (советы) Территории (со-
юзные территории) в федерациях рассматриваются как особые
административно-территориальные единицы и имеют особый
порядок упрааления
В зависимости от применения той или иной концепции (единой
государственной аласти или разделения государственной власти и
местного самоуправления, признания или непризнания «естествен-
ных» и «искусственных» админисгративно-терригориальнь1х единиц
и др.), а также от национальных особенностей и традиций различ-
ных государств различаются три основные системы осуществления
публичной аласти на местах. I) англосаксонская. 2) романо-
германская (континентальная) и 3) иберийская
В соответствии с англосаксонской системой для решения местных
вопросов в административно-территориальных единицах (графствах в
Англии и Уэльсе, областях и округах в Шотландии, графствах, окру-
гах, тауншипах в США, Австралии, Канаде) жителями избирается со-
вет (прааление), обычно на два — четыре года. Он состоит из трех —
семи членов, в крупнейших городах — из 35—50 человек. Наряду с
советом (правлением) население непосредственно избирает некото-
рых должностных лиц — шерифа (в США это в основном начальник
полиции), атторнея (поверенного), являющегося представителем
данной административно-территориальной единицы в суде (он изби-
рается только в крупных единицах — графсгв.гх), казначея и др.
Органа общей компетенции, аналогичного исполкому совета в
странах тоталитарного социализма, не создается В США местной
332
Общая часть
управленческой деятельностью занимаются избранные населением
должностные дина и те члены совета, которым это поручено, в Ве-
ликобритании — отраслевые постоянные комиссии (комитеты),
создаваемые из членов совета: по строительству, по вопросам обра-
зования, по местным дорогам и др Комитеты подбирают служа-
щих, которые утверждаются советом и под руководством постоян-
ного комитета занимаются исполнительной деятельностью, но
только в рамках компетенции местного самоуправления В городах,
как правило, действуют хартии самоупрааления (некоторые из них
пожалованы монархами столетия назад), в соответствии с которыми
избираются советы и мэры. Мэры избираются либо непосредствен-
но гражданами, либо советами. В первом случае ат о «сильный» мэр,
получивший свою должность непосредственно от избирателей и
нередко лаже обладающий правом вето по отношению к решениям
совета, во втором — «слабый», во многом зависящий ог совета, его
избравшего. В некоторых городах совет нанимает на срок (иногда
до 12 лет) специалиста-менеджера для упрааления. Он тоже называ-
ется мэром, бургомистром.
Данная система не предусматривает назначения из центра чи-
новников на места для контроля за действиями выборных советов.
Местные советы в пределах закона, обычая, сложившейся практики
самостоятельно решают вопросы, не входящие в компетенцию цен-
тральных, государственных органов. Контроль центра за их дея-
тельностью осущесталяется путем финансовых ревизий (основную
долю в финансировании местных расходов состааляют, как прави-
ло, не местные налоги и доходы, а дотации из государственного
бюджета), министерских инспекций (проверку производят уполно-
моченные министра по делам местного самоуправления), судебного
контроля (центральные органы могут обращаться в суд с исками
против органов местного самоуправления).
В развивающихся странах — бывших британских колониях, не-
смотря на влияние англосаксонского права, такая система местного
самоупрааления не получила распространения, там созданы более
централизованные системы, сочетающие вь(борность и назначаемость
местных органов (Индия, Малайзия. Кения и др.)
/Ъмакв-гфшдкзгая (к&гтинеитамгая) система местного само-
управления присуща Франции, Италии, Польше, Болгарии, заимст-
вована Турцией, Сенегалом, другими странами Она строится на ос-
нове сочетания выборности и назначаемости местных органов. Осно-
ванием для применения того или иного способа формирования ме-
стных органов (выборности или назначаемости) обычно служат два
15. Местное самсутфаепене
333
момента: 1) различение общинного и регионального звена админист-
ративно-территориального деления, 2) признание или непризнание
данной административно-территориальной единицы территориаль-
ным коллективом. В общинах (поселках, городах, объединениях не-
скольких деревень они обычно называются коммунами) существуют
только вь[борные органы местного самоуправления — совет и мэр с
одним или несколькими заместителями Совет и мэр могут избирать-
ся населением, но отдельно голосуют за членов совета, отдельно —
за мэра. Мэр и его заместители могут избираться также советом
коммуны, как во Франции Иногда совет избирает коллегиальный
орган, в Польше — прааление во главе с избранным войтом. Ника-
ких назначенных сверху администраторов — представителей государ-
ственной власти в коммуне нет.
Существует несколько вариантов управления «искусствен-
ным на административно-территориальными единицами по этой
системе. В соответствии с первым вариантом в некоторых админи-
стративно-территориальных единицах областного или районного
звена, которые не рассматриваются как территориальные коллекти-
вы, действуют только назначенные центром чиновники — органы го-
сударственной аласти (губернаторы в Финляндии и Турции, упра-
вители областей в Болгарии, воеводы воеводств в Польше, помощ-
ники комиссаров или супрефекты в округах Франции — единицах
районного значения) В соответствии со вторым вариантом в адми-
нистративно-территориальных единицах, которые рассматриваются
как территориальные коллективы, одновременно действуют выбор-
ные советы — органы местного самоуправления и назначенные из
центра чиновники, которые являются представителями президента,
правительства, министра внутренних дел (в регионах и департамен-
тах Франции, в областях Италии, в губерниях Индонезии, в губер-
ниях и районах Таиданда, в областях и районах Украины и др.)
Эти чиновники по уполномочию центра осуществляют на местах
государственную аласть, контролируя законность действий органов
местного самоуправления При таком варианте совет избирает свой
исполнительный орган, единоличный или коллегиальный (предсе-
дателя, джунту и др), который руководит администрацией, подчи-
ненной совету. Чиновник — представигель государства имеег свою
администрацию. В его ведении обычно находятся вопросы охраны
порядка
До 1980-х гг. в некоторых странах Европы представитель госу-
дарства в регионе контролировал целесообразность принимаемых
советом решений, в связи с чем употреблялся термин «администра-
334
Общая часть
тивная опека». В частности, до вступления в силу акта органа мест-
ного самоупрааления префект (комиссар, губернатор и др). визиро-
вал каждый такой акт, без чего решение совета не вступало в силу.
Теперь этот контроль осуществаяется во многих странах только на
предмет законности принимаемых решений Он яалястся гораздо
менее жестким. Комиссары (префекты и др.) проверяют акты сове-
тов, но прежнее визирование отменено; оспорить законность актов
они могут лишь в местном административном суде. Установлен и
срок для таких возражений. Вместе с тем в некоторых странах Ев-
ропы действует прежняя концепция опеки (например, в Польше,
где воевода не только отменяет акты совета гмины, но и может
распустить совет) Сохранились прежние порядки в государствах
Азии, Африки В ряде стран назначенные сверху представители госу-
дарственной аласти могут обратиться к главе государства или к пра-
вительству с предложением о роспуске избранного совета и прове-
дении новых выборов в связи с систематическим нарушением сове-
том законодательства или его неработоспособностью.
Иберийская сиипеиа местного самоупрааления и упрааления
существует в Бразилии, во многих испаноговорящих государствах
Латинской Америки, хотя в самой Испании ее теперь нет. В ряде
стран она имеет существенные особенности в Мексике несколько
иная, чем в Никарагуа, в Аргентине не похожа на систему, сущест-
вующую в Колумбии, в некоторых странах близка к охарактеризо-
ванной выше романо-германской, хотя в странах Латинской Аме-
рики роль представителей центра всегда значительнее в силу широ-
ких полномочий президента Кроме того, во многих странах Латин-
ской Америки имеются крупные земельные латифундии, и господ-
ство местных землевладельцев налагает существенный отпечаток на
систему управления
При иберийской системе население административно-терри-
ториальных единиц (в том числе общин, муниципий) избирает со-
вет и главное должностное лицо данной административной едини-
цы (алькальда, регидора, префекта, мэра), иногда избирается колле-
гия должностных лиц. В некоторых странах главное должностное
лицо избирается не населением, а советом. Алькальд (префект
и т.п ) одновременно является председателем совета, его исполни-
тельным органом и утверждается правительством (президентом,
министром внутренних дел) как его представитель в данной адми-
нистративно-территориальной единице. Он обладает правом кон-
троля за деятельностью совета. Таким образом, алькальд сосредото-
чивает в своих руках основные рычаги местного руководства и об-
15. Местное самвугравпене
335
ладает большой властью. Правда, опека почти не применяется, аль-
кальду как председателю совета предостааляются широкие возмож-
ности не принимать в совете решения, которые он же будет вынуж-
ден позднее отклонить
Особые формы местного управления существуют в условиях воен-
ных режимов В административно-территориальные единицы, особен-
но крупные, назначаются военные губернаторы и коменданты, кото-
рые в свою очередь назначают офицеров в нижестоящие администра-
тивно-территориальные единицы. Назначенные должностные лица
осуществляют упрааление на основе единоначалия с применением
методов военного регулирования
Существует несколько видов органов общинного самоу прав гения
На низовом уровне это может быть староста (соптыс в Польше, кмет
в Болгарии), староста деревни и городского квартала (Индонезия,
Таиланд). Староста избирается обычно на сходе жителей села откры-
тым голосованием, в странах Востока (например, в Индонезии) —
утверждается министром внутренних дел из чиела трех кандидатов,
избранных собранием жителей.
В селе, группе дереаень, в мелкой обшине (например, в Вели-
кобритании с числом менее 150 жителей) по мере надобности созы-
вается сельский сход Помимо выборов старосты деревни сход ре-
шает главные вопросы местной жизни: о строительстве и ремонте
дорог, мостов местного значения, о противопожарной охране, сани-
тарии и др. Для этого он может вводить очень небольшой разовый
местный налог (самообложение). В некоторых странах сход (собра-
ние) более формализован устаноалены законом возраст его участ-
ников (Филиппины — 15 лет, Танзания — 21 год), периодичность
созыва (например, в Индии два раза в год). Собрание деревни мо-
жет избрать единоличного главу сельской администрации или кол-
лективный орган (совет, комитет, прааление)
В более крупных общинах гражданами (а иногда и постоянно
проживающими в обшине негражданами) избирается муниципали-
тет (муниципальный совет, коммунальный совет, генеральный совет).
Муниципалитет избирается, как правило, на два — четыре года и об-
ладает правами юридического лица, имеет свой бюджет, распоряжа-
ется собственностью общины. В сферу его полномочий входят во-
просы образования, здравоохранения, санитарии, строительство
муниципального жилья для бедных слоев населения, ремонт дорог
и др. Представительный орган имеег исключительные полномочия,
только он (или сход граждан в общинах, гае нет совета) может при-
нимагь устав данного территориального коллектива, обязательные
336
Общая часть
решения и правила, свой бюджет, планы и программы развития,
вводить местные налоги, устанавливать порядок управления своей
муниципальной собственностью. Свои полномочия муниципалите-
ты осуществляют на периодически созываемых сессиях В некото-
рых развивающихся странах избираются нс все члены муниципали-
тета — часть их входит в состав муниципалитета по должности в
связи с общественным положением Особые места резервируются
для женщин, в Индии — для зарегистрированных каст и племен.
Следующий орган общины — глава муниципального образова-
ния, обычно называемый мэром Иногда непосредственно гражда-
нами или советами избираются и другие должностные лица местно-
го самоупрааления.
В небольших общинах советы избирают лишь председателя —
мэра и секретаря, в более крупных избирается коллегиальный орган
и мэр (либо мэр и его заместители). Мэр занимает своеобразное
положение: он одновременно яаляется органом местного само-
упрааления и органом управления, если избирается непосредствен-
но гражданами Мэр. избираемый или нанимаемый советом, часто
только администратор
Важнейшая форма осуществления местного самоуправления —
местные референдумы Формами самоупрааления являются также
народная правотворческая инициатива (предложения граждан
должны быть рассмотрены на открытом заседании совета) и терри-
ториальные органы общественного самоупрааления, создаваемые в
некоторых странах (уличные, квартальные и иные комитеты). Они
не имеют властных полномочий
Работа депутата органа местного самоупрааления, в отличие от
парламентариев, не оплачивается (исключение составляют освобо-
жденные работники: председатель совета, секретарь и др.), но в ря-
де стран (Великобритания, США, Япония) члены совета получают
вознаграждение за каждое участие в заседании.
Известно несколько систем регионального самсцтдтвжния и управ-
ления; они отражают особенности рассмотренных выше трех основ-
ных систем осуществления публичной аласти на местах.
в ряде стран на региональном уровне органами упрааления яв-
ляются только назначенные чиновники (губернаторы, управители,
воеводы и др) Представительных органов, избираемых населени-
ем, в такой административно-территориальной единице нет При
назначаемом из центра чиновнике может создаваться совещатель-
ный орган. Чиновник формирует его сам, по своему усмотрению
(Украина) или этог орган состоит из делегатов советов нижестоя-
15. Местное самсутфаепене
337
щих административно-территориальных единиц (например, сеймик
при воеводе в Польше, куда делегируются по два представителя от
советов гмин — общин) Иногда совещательными органами при
губернаторе яаляются дирекция, секретариат, состоящие из подчи-
ненных губернатору ведущих чиновников местного упрааления, а
также из некоторых других влиятельных лиц, включаемых в дирек-
цию самим губернатором;
в регионах одновременно действуют избранные советы (муни-
ципалитеты) и назначенные сверху представители государственной
власти (Франция, Украина с 1996 г) Местные советы должны уве-
домлять руководителя государственной администрации в регионе,
комиссара (префекта и т.п ) о своих решениях, но теперь такие ре-
шения для исполнения не нуждаются в обязательной визе комисса-
ра. Если в административно-территориальной единице параллельно
действуют представитель государства и совет, то сферы их компе-
тенции разграничены законом, поэтому существуют две системы
органов, занимающихся непосредственной исполнительной дея-
тельностью: I) чиновники, подчиненные представителю государст-
венной власти, и 2) служащие местного самоупрааления,
в ряде испаноговорящих стран избираются и советы, и предста-
вители государственной аласти (Египет) Последние, однако, стано-
вятся представителями только после избрания их председателями
местных муниципальных советов. Будучи избраны председателями
советов, они, и только они, назначаются правительством как пред-
ставители государственной власти. Двух систем органов, занимаю-
щихся непосредственной исполнительной деятельностью в регионе,
нет' этот аппарат возглавляет председатель совета, он же — пред-
ставитель государства, но предметы ведения между представителем
государства и советом разграничены.
При любом развитии демократии местное самоуправление как
власть коллектива части территории государства находится под
контро чем государственной власти, представляющей общество в це-
лом Он осуществляется со стороны центральных органов и упол-
номоченных государственной аласти на местах и имеет различные
формы инспекции и «советы» со стороны министерств, издание
соответствующих министерских циркуляров, приостановление и
отмена актов органов местного самоупрааления (в случае противо-
речия закону и обычно только по решению суда), наложение взы-
сканий на муниципальных служащих, смещение мэра и т.Л. Приня-
то различать собственно контроль (проверку представителями госу-
дарства, судами законности актов местного самоупрааления) и ад-
330
Общая часть
министрагивное вмешательство (агенты центра утверждают или не
утверждают муниципальных служащих на ключевые посты, напри-
мер, на пост начальника муниципальной полиции, приостанаали-
вают деятельность совета, отстраняют мэра от должности).
Существует жесткий финансовый контроль, особенно по дотаци-
ям центра; применяется судебная ответственность муниципальных
органов по искам министерств На местах создаются местные отде-
ления министерств, часть из них может быть даже подчинена в неко-
торых отношениях муниципальным органам, но на деле давление
министерств гораздо сильнее. Часто центральные органы создают на
местах так называемые публичные корпорации, которым передается
обслуживание определенных сфер (транспорт, водоснабжение, энер-
гия и др.), что ограничивает роль местного самоуправления Этот же
результат имеет создание специальных округов — школьных, по
здравоохранению, экологических и пр. Тем не менее, местные орга-
ны самоуправления обладают в демократических странах значитель-
ными полномочиями, и ограничение их полномочий в одном отно-
шении обычно компенсируетсч расширением в другом.
§ 2. Компетенция местных
органов управления
Объем полномочий и способ предостааления прав муниципаль-
ным органам в различных странах весьма неодинаков. Во Франции
и некоторых других государствах компетенция местных выборных
органов подробно регламентируется в законах, и установлен жест-
кий контроль за тем, чтобы они не превышали своих полномочий
(в этих случаях государство вмешивается в их работу). Их компе-
тенция — это только тот круг прав, который прямо указан в законе
В Германии и некоторых других странах определенный круг вопро-
сов перечислен в законе, но в ряде случаев вышестоящая власть
допускает как бы выход за рамки этих полномочий, и так называе-
мые остаточные полномочия могут использоваться местными орга-
нами самоуправления.
Компетенцию органов самоуправления можно условно разде-
лить на первоначальную и вторичную Первоначальная — это та,
которую можно назвать местными делами, чистота улиц, правиль-
ность застройки, система школьного образования, органы здраво-
охранения, парки, скверы, забота о бездомных, престарелых и тл.
Вторичная компетенция — это то. что местные органы выполняют
15. Местное самсутфаепене
339
как бы по поручению вышестоящих органов учет избирателей,
призывников, мероприятия оборонного характера и т.д, т.е. то, что
прямо не относится к mccthbim делам, но предстааляег интерес аля
центральной аласти.
Объем компетенции местных органов постоянно и постепенно
увеличивается, в том числе в таких важных сферах, как образова-
ние, дорожное строительство, коммунальное хозяйство и т.д Права
местных органов в унитарных государствах закрепляются законами
и актами правительства, в федеративных государствах — субъектами
федерации В одних случаях органы местного самоуправления могут
обращаться в законодательные органы с просьбами, петициями об
издании законов или других актов, которые предоставили бы им
дополнительные права, в других они предоставляются без издания
новых законов, на уровне подзаконных актов.
Основными методами муниципальной деятельности являются
непосредственное регулирование и управление. Регулирующая дея-
тельность — это выдача лицензий на право торговли, содержание
различных предприятий бытового характера, кинотеатров, театров
и т.д., разрешение на занятие промыслами, установление правил
торгоали, застройки, выделение земельных участков под строитель-
ство, установление правил поведения в общественных местах, дача
разрешений или наложение запретов на проведение уличных шест-
вий, митингов, демонстраций. Это надзор в сфере охраны общест-
венного порядка, противопожарной безопасности, санитарный над-
зор и тл. В некоторых странах муниципалитеты имеют собствен-
ную муниципальную полицию (США, Канада, Франция)
Нормотворческая деятельность местных органов, как правило,
ограничена, и часто для издания какого-то акта требуется его ут-
верждение вышестоящим органом либо представителем правитель-
ства.
Управленческой деятельностью можно назвать руководство пред-
приятиями, которые состааляют муниципальную собственность.
Обычно это предприятия коммунального транспорта, коммунально-
го хозяйства, бв1тового обслуживания Муниципалитетам могут
принадлежать определенный жилищный фонд, школы, библиотеки,
парки, дома престарелв1х. Предприятия могут быть довольно свое-
образными, например, по изготовлению дорожных знаков, т.е. для
обслуживания городского хозяйства
В ряде стран муниципалитеты занимаются здравоохранением,
они руководят больницами, поликлиниками, часто выплачивают
пособия по безработице, по бедности, иногда имеют долм или ак-
340
Общая часть
ции в промышленных предприятиях и. естественно, участвуют в
управлении ими
Компетенция муниципальных органов, их полномочия класси-
фицируются на определенные группы:
в сфере финансово-экономической деятельности' принятие мест-
ного бюджета, участие в экономических и социальных проектах
путем выпуска либо покупки акций, сбор различных денежных
средств, их аккумуляция. Полномочия в финансово-экономической
сфере являются самыми важными, все остальные функции зависят
от них;
в об гас пи охраны общественного порядка. В ведении местных ор-
ганов и их исполнительных комитетов часто находятся местные по-
лицейские силы, которые занимаются патрульной, охранной служ-
бой. Руководитель местных исполнительных органов зачастую на-
деляется функциями главного полицейского начальника. Так, во
Франции префект — не только главное должностное лицо общего
административного плана, но и главный полицейский Он может
руководить предварительным дознанием, следствием, розыском,
задержанием преступников. В ряде случаев руководители таких ис-
полнительных органов полицейскими функциями не обладают, а
нанимают полицейских служащих для соответствующей работы;
• в области коммунального обслуживания, благоустройства и
охраны окружающей срельг развитие транспорта, дорожное
регулирование, местное дорожное строительство, санитарное
состояние городов. Это слежение за тем, как соблюдается
законодательство по охране природы, борьба с загрязнением
воды, воздуха, полномочия в сфере водоснабжения, освеще-
ния, канализации, уборки мусора и т.д.;
в социальной сфере: область помощи неимущим, престаре-
лым, инвалидам; бесплатные столовые, медицинская по-
мощь для бездомных, дома престарелых, для лиц, нуждаю-
щихся в специальном уходе. Кроме того, в ряде стран муни-
ципальные органы занимаются строительством дешевого
жилья, которое петом продают на льготных условиях. Соци-
альная сфера — это муниципальные больницы и родильные
дома, муниципальные библиотеки, детские сады и спортив-
ные площадки Иногда сюда же включают и образование, но
полномочия в этой области выделяются в отдельную группу,
потому что во всех странах мира есть государственная си-
стема образования с государственными школами Всеми во-
просами, связанными с образованием, ведают местные ор-
15. Местное самсутфаепене
341
ганы. Они заботятся о постройке школ, их ремонте, оплате
труда учителей школ итд., часто решают вопросы про-
граммного обеспечения и тл.
Для реализации полномочий местных муниципальных органов
нужны деньги Они могут поступать в местный бюджет различными
способами, но прежде всего — от получения налогов. Существуют
местные или муниципальные налоги В их числе* а) муниципаль-
ный подоходный налог, 6} налог со стоимости земли; в) налог с
доходов компаний; г) налог с собственности (платят домовладель-
цы, владельцы хозяйственных сооружений и земельных участков) В
ряде стран есть налог с продаж, т.е. с каждой покупки какой-то
процент взимается в казну городского бюджета (не устанавливается
на основные продукты питания).
Основной же источник доходов — государственные субсидии,
т.е. выплаты из общегосударственного бюджета. Субсидии бывают
трех видов: 1} общие (не целевые, а выплачивающиеся регулярно);
2) целевые, которые также регулярно выплачиваются, но на кон-
кретные цели (на образование, культуру и тл.), 3) специальные до-
тации для отдельных муниципалитетов, городов и тл.
Источником местных доходов могут служить поступления за
выдачу разрешений на торговлю, зрелищные мероприятия, строи-
тельство и тл и потребительские платежи (за воду, вывоз и унич-
тожение мусора и т.п.); в некоторых случаях местные органы берут
займы.
Центральная власть стремится контролировать местные власти,
хотя им и предоставлено самоуправление Б унитарных государствах
за местными органами (муниципалитетами) очень часто наблюдают
специальные представители центральной власти Например, в Ве-
ликобритании курированием муниципальных органов ведает специ-
вльное Министерство жилищного хозяйства и местного управления,
во Франции и Италии — Министерство внутренних дел, в Японии —
специальное Министерство по делам местной автономии
Определенные надзорные функции выполняют и другие цен-
тральные ведомства, прежде асего Министерство финансов, которое
следит за расходованием денег и выполнением бюджета. В федера-
тивных государствах надзором подобного рода занимаются админи-
стративные органы субъектов федерации: такие органы есть в
структуре исполнительной власти отдельных штатов США, в Гер-
мании этим занимается правительство земель.
Центральная власть всегда имеет рычаги и формы влияния на
муниципальные органы, во-первых, прямо регулирует их деятель-
342
Общая часть
ность путем принятия законов и подзаконных актов, во-вторых,
устанавливает контроль за их работой; в-третьих, использует их
финансовую зависимость, поскольку все муниципалитеты получают
определенные субсидии от центральной власти. В ряде случаев акты
органов местного самоуправления могут вступать в силу после ут-
верждения, одобрения или предварительного решения правительст-
венных органов В Англии, например, министры утверждают акты
муниципалитетов, которые содержат общеобязательные нормы или
акты о местных нвлогах, о получении займов, сделки с муници-
пальным имуществом и тл Во Франции утверждению подлежат
решения муниципалитетов по вопросам бюджета, получения займов
и о распоряжении муниципальным имуществом, в Японии — ре-
шения в области налогов. Утверждают такие решения министры
или руководители ведомств, которые надзирают за деятельностью
местных органов. Правительство также имеет право давать реко-
мендательные советы, которые на практике являются фактически
обязательными
Зависимость местных органов от правительства обеспечивается
системой денежных субсидий и дотаций, поскольку в ряде стран
они составляют от одной трети до половины всех муниципальных
доходов (в США — одна четвертая муниципальных доходов, в Ве-
ликобритании обычно сумма дотации больше, чем сумма поступле-
ний от всех налогов).
В случае конфликта или неподчинения местных органов цен-
тральной власти последняя может применять санкции, в том числе:
распускать местные органы самоуправления (Франция, Италия и
Япония), отправлять в принудительную отставку служащих или му-
ннципвльных советников, передавать полномочия непослушного
муниципалитета правительственному представителю (чиновнику),
отстранять мэра или других служащих от должности, нвлагать взы-
скания, отменять акты муниципальных органов. Самая строгая и
реальная мера — отмена субсидий.
Кроме административного может быть и судебный надзор. На-
пример, в Великобритании центральная власть может обращаться в
суд, если недовольна действиями местных органов. Претензии вла-
сти или в некоторых случаях частных лиц могут рассматривать су-
дьи разных уровней (судов графств и вышестоящих судов). Наибо-
лее жесткий надзор за органами местного самоуправления в тех
странах, где в составе муниципальных органов (или при них, или
параллельно с ними) имеются правительственные агенты или чи-
новники — префекты или губернаторы. Во Франции, например,
15. Местное самоугфаввене
343
префекты, ведающие департаментом полиции, могут отстранять
избранных мэров от должности сроком на один месяц. В Италии
акты, принимаемые областными советами, публикуются только по-
сле визы правительственного комиссара, должность которого пре-
дусмотрена Конституцией.
Вопросы и задания для самопроверки
1 Дайте определение и покажите структуру местного самоуправ-
ления в современных государствах.
2 Покажите становление института местного самоуправления.
3 . Какова роль Европейской хартии местного самоуправления в раз-
витии зтого института в государствах — членах Совета Европы?
4 Покажите взаимоотношения между органами государственной
власти и органами местного самоуправления в государствах,
принадлежащих к различным правовым системам
5 Покажите особенности местного самоуправления в англо-
саксонской правовой системе.
6 Каковы особенности организации местного самоуправления в
романо-германской (континентальной) правовой системе9
7 Покажите особенности местного самоуправления в странах Ла-
тинской Америки (иберийская правовая система).
8 Покажите специфику иных форм местного самоуправления
(традиционной, мусульманской, инауасгской и др. правовых
систем)
9 Какова компетенция органов местного самоуправления в раз-
личных сферах социальной жизни (проведите сравнительно-
правовой анализ).
Глава
Внешнеполитическая
деятельность государств
§ 1. Правовые основы
внешнеполитической деятельности
Внешняя политика государств, механизм ее формирования и
проведения в жизнь в течение длительного времени оставались вне
поля зрения конституционного законодателя В правовой доктрине
первых демократических юсударств нового времени, таких, как
США, Франция и др., конституция рассматривалась как документ,
призванный регламентировать порядок осущесталения политиче-
ской власти внутри страны, но отнюдь не ее экспансию за предела-
ми собственного государства, поэтому в ней указывалась принад-
лежность полномочий по внешнему представительству и ведению
внешних сношений главе исполнительной аласти.
Внешняя политика длительное время представляла собой наибо-
лее закрытую сферу деятельности государства, чему способствовало
практически полное устранение выборных представительных органов
от участия в ее формировании и проведении. Лишь в конце XIX в. —
начале XX в парламент смог добиться ограниченного контроля над
внешнеполитической деятельностью правительства в основном через
бюджетную и договорно-правовую сферы своей компетенции. После
Второй мировой войны в конституциях стали появляться нормы,
содержащие важнейшие положения и обязательства, которыми
должно руководствоваться то или иное государство в своей внешне-
политической деятельности.
Имеющиеся сегодня в конституциях положения, касающиеся
формирования и проведения их внешней политики, условно можно
разделить на три большие группы* I) формулировка важнейших
принципов внешней политики; 2} распределение внешнеполитиче-
ской компетенции между федерацией и землями, кантонами, шта-
тами и другими субъектами федеративного государства (территори-
альные образования в унитарном государстве внешнеполитической
компетенцией не обладают); 3) разграничение внешнеполитических
полномочий между высшими органами государства
16. ЕНеииепопитиеская деятельность государств
345
Конституции не содержат отдельных глав, посвященных внеш-
ней политике, где давалось бы развернутое изложение целей, задач
и принципов внешнеполитической деятельности государства, одна-
ко это не означает, что в них отсутствует конституционное регули-
рование указанных вопросов Внешнеполитические цели, задачи и
принципы, как правило, закрепляются либо в преамбулах, либо в
отдельных статьях конституции, либо в отдельных конституционных
законах. Значение соответствующих норм состоит в том, что они, с
одной стороны, устанавливают определенные границы внешнеполи-
тической деятельности государственных органов, а с другой — пред-
ставляют собой конституционный наказ, поручение, к реализации
которого должны стремиться органы государства и само государство
в целом в своей внешнеполитической деятельности. Такие нормы-
принципы включены в основном в конституции, принятые после
Второй мировой войны. В конституциях, принятых в более раннее
время, они либо полностью отсутствуют, либо содержатся те из них,
которые затрагивают внешнеполитический статус государства (на-
пример, принцип нейтралитета в конституционном законодательст-
ве Швейцарии и Австрии)
Современные конституции закрепляют прежде всего принципи-
альную приверженность государства мирной внешней политике В
Конституции Итальянской Республики — что «Италия отвергает
войну как орудие посягательства на свободу других народов и как
способ разрешения международных конфликтов»; в преамбуле Ос-
новного Закона ФРГ заявлено о стремлении этой страны «служить
делу мира во всем мире»; в преамбуле Конституции Королевства
Испания — что Испания стремится «сотрудничать со всеми народа-
ми Земли в укреплении мирных отношений и совместных дейст-
вий». В конституционно-правовом смысле исполнение этих поло-
жений столь же обязательно, как и всех других конституционных
норм Следовательно, речь идет не просто о торжественной декла-
рации приверженности того или иного государства миру, но и о
конституционной обязанности этого государства и его органов дей-
ствовать на международной арене таким образом, чтобы это служи-
ло обеспечению мира между народами.
В ряде государств, которые во Второй мировой войне выступали
как тгрессоры, конституции дополнительно содержат нормы, объяв-
ляющие агрессивную войну и действия, связанные с ее подготовкой,
антиконституционными. Так, ч 1 ст. 26 Основного Закона ФРГ ука-
зывает, что «действия, способные нарушить мирную совместную
жизнь народов и предпринимвемые с этой целью, в частности, вля
346
Общая часть
подготовки агрессивной войны, являются прогивоконституционными.
Они должны быть наказуемы». Конституция Японии вообще отрица-
ет войну как орудие внешней политики, а также отказывается От уг-
розы или применения вооруженной силы как средства разрешения
международных споров (ст 9) Аналогичным образом решается во-
прос и в Конституции Итальянской Республики. «Италия отвергает
войну как орудие посягательства на свободу других народов и как
способ разрешения международных конфликтов» (сг. 11). Единствен-
ное отличие заключается в том, что Конституция Японии содержит
ограничение на строительство вооруженных сил. это до сих пор
сдерживает рост японских евл самообороны
В Аастрии, Швеции, Швейцарии конституционным принципом
внешней политики является принцип постоянного нейтралитета. Он,
например, прямо закреплен в ст 85 и 102 Конституции Швейцарской
Конфедерации, а также содержится в конституционном законе Авст-
рии Вместе с тем в них не дается определение принципа нейтралите-
та, правовая доктрина этих государств обычно отсылает к определе-
нию нейтралитета, данному в Гаагской конвенции 1907 г. «О правах и
обязанностях нейтральных держав и дин в сухопутной войне»
Принцип нейтралитета налагает определенные ограничения на
свободу деятельности государства во внешнеполитической сфере. Эти
ограничения касаются в основном военной и политической областей.
Так, согласно конституционному закону о постоянном нейтралитете
Австрия обязалась не присоединяться к каким-либо военным блокам
и не допускать размещения на своей территории иностранных воен-
ных баз. В то же время в конституционно-правовой доктрине этой
страны сложилось твердое мнение о том, что принцип нейтралитета
не распространяется на сферу экономических отношений и сферу
духовной свободы, поэтому Австрия в 1972 г. аступила в ЕЭС и в
дальнейшем стала полноправным членом Европейского Союза.
Швейцария в течение длительного времени отказывалась от вступле-
ния в ООН, ссылаясь на го, что последняя является политической
организацией, а это может вовлечь страну в политические дискуссии
и поаредить ее нейтральному статусу. Тем не менее, Швейцария с
самого начала стала членом большинства специализированных орга-
нов ООН, таких как ЮНЕСКО, МОТ, ВОЗ и др, на том основании,
что они не являются политическими организациями
Новым в конституционном законодательстве ряда государств яв-
ляется принципиальное признание возможности ограничения государст-
венного суверенитета (например, ст. 11 Конституции Итальянской
Республики) В Конституции Греческой Республики указывается.
16. ЕНевнеполитиеская деятельность государств
347
что «решение об ограничении в осущесталении своего национально-
го суверенитета должно приниматься добровольно и допускается
лишь в той мере, в какой это диктуется высшими национальными
интересами и не затрагивает права человека и основы демократиче-
ского режима и осуществляется на основе принципа равенства при
соблюдении взаимности» (ст. 28). В одном из трех конституционных
законов Швеции — форме правления 1974 г. — говорится, что права
государственных органов могут в целях мирного сотрудничества в
определенном объеме передаваться международной организации, к
которой государство присоединилось или желает присоединиться,
или Международному суду. Наиболее детально возможность ограни-
чения государственного суверенитета урегулирована в Основном
Законе ФРГ: страна может законом передать суверенные права меж-
государственным учреждениям С момента передачи суверенных
прав органы межгосударственного объединения получают право
действовать самостоятельно, оказывая влияние на граждан и иных
субъектов права государств — членов этого объединения. Установ-
ленные этими органами нормы права и принятые на основе послед-
них административные акты обладают прямым действием на терри-
тории государств-членов (ст. 24).
Таким образом, нормы конституций о возможной передаче час-
ти суверенных прав межгосударственным объединениям содержат
конституционно-правовое уполномочие для одобрения конституци-
онным законодателем необходимых исходных правил, лежащих в
основе организации и деятельности межгосударственных объедине-
ний, и применения их в каждом конкретном случае Так, межгосу-
дарственное объединение Европейский Союз обладает собственной
публичной властью, которая является самостоятельной в отношении
государственной аласти отдельных государств-членов и не зависи-
мой от них Нормативные акты Европейского Союза не нуждаются
в подтверждении государствами-членами, а равным образом не мо-
гут быть ими отменены или изменены Договор об образовании
этого объединения представляет собой нечто вроде конституции.
На его основе органы Европейского Союза не только нилеляются
нормотворческими функциями, в Договоре специально оговаривает-
ся, что принимаемые этими органами акты имеют приоритет перед
нормами национального права.
Конституции некоторых государств особо оговаривают возмож-
ность участия в государственных союзах. Так, в Конституции Фран-
цузской Республики предусматривается право страны заключать со-
глашение с государствами, которые желают объединиться с ней в
348
Общая часть
целях развития их цивилизаций (ст. 88). Возможность вступления в
государственные союзы предусматривается в конституциях ряда го-
сударств, которые образовались после распада ЧССР (Словакия),
СФРЮ (СРЮ, Хорватия), СССР (Узбекистан).
§ 2. Распределение компетенции
в сфере внешней политики между
государственно-территориальными образованиями
Вопрос о распредедении анеш неполитических полномочий по
вертикали (между центром и регионами, местными национально-
территориальными образованиями) может ставиться только приме-
нительно к федеративным государствам, гак как административно-
территориальные образования, составляющие унитарные государст-
ва, не облилают никакой внешнеполигической компетенцией. В фе-
деративных государствах в принципе допускается возможность ог-
раниченной внешнеполитической правосубъектности членов феде-
рации.
Современное международное право признает право государств —
членов федерации на самостоятельное осуществление внешних
сношений, ставя решение этого вопроса в зависимость от постанов-
лений федеральной конституции. Следует, однако, иметь в виду, что
речь в данном случае может идти не о полноправных субъектах ме-
ждународного права, а лишь об участниках международного обще-
ния в силу особого международного титула Фактически междуна-
родная правосубъектность государств — членов федерации сильно
ограничена. В международных отношениях давно утвердился прин-
цип, согласно которому в данной области государство всегда гово-
рит «одним голосом», независимо от того, каковы внутреннее уст-
ройство этого государства и степень самостоятельности составляю-
щих его частей Право государства на внешние сношения вытекает
из его суверенности и не может делегироваться отдельным его субъ-
ектам Конституционное регулирование вопросов внешней полити-
ки весьма существенно отличается от регулирования политики внут-
ренней, где могут складываться различные варианты распределения
предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъекта-
ми. Конституции повсеместно относят внешние дела к компетенции
федерации, следуя правовой доктрине, внешняя политика государ-
ства — дело федерации.
16. ЕИеинепогмтиеская деятельность государств
349
Все федерации, с точки зрения закрепления внешнеполитиче-
ской компетенции, делятся на две большие группы:
I) конституционный законодатель полностью лишает входящие в
государство субъекты (штаты, провинции, земли и т.п.) всякой внеш-
неполитической самостоятельности (США, Канада, Австрия). Кон-
ституционное регулирование распределения внешнеполитической
компетенции в этих государствах не полностью соответствует реаль-
но сложившейся практике. Если правовая доктрина и федеральная
конституция исключают всякую внешнеполитическую самостоя-
тельность субъектов федераций, то фактически штаты, провинции,
земли в ограниченном объеме и только по вопросам, входящим в их
исключительную компетенцию, принимают участие в международ-
ном общении. Это касается сотрудничеству и между штатами США,
и канадскими провинциями по охране окружающей среды, исполь-
зованию водных ресурсов, судоходству на Великих Озерах и т.п Ав-
стрийские земли активно сотрудничают в региональном объедине-
нии «Арге Альп» (Альпийское рабочее сообщество);
2) тенденция централизации сферы внешних сношений проявля-
ется в ослабленном виде (Германия, Швейцария)
Основной Закон ФРГ относит внешнее сношение к компетен-
ции Германии (ч. 1 ст. 32), вместе с тем оно не исключено и в зем-
лях: «В той мере, в какой земля облядает законодательной компе-
тенцией, она может с согласия Федерального правительства заклю-
чать договоры с иностранными государствами» (ч 3 ст 32) Как по-
казывает практика, земли Германии заключают договоры не только
с иностранными государствами, но и с межгосударственными объе-
динениями, например, с Европейским Союзом. Допуская возмож-
ность самостоятепьного осуществления землями внешних сноше-
ний, Основной Закон ФРГ ограничивает внешнеполитическую дея-
тельность земель определенными, жестко установленными рамками.
Земли, например, не могут создавать свои специализированные
внешнеполитические органы, так как это противоречило бы поло-
жениям ч I ст 87, которая закрепляет компетенцию государства на
организационное строительство внешнеполитической службы Зем-
ли также не вправе по собственной инициативе принимать глав
иностранных государств или членов правительства Недопустимыми
считаются речи членов земельных правительств, которые адресуются
иностранным государствам. Заключению договора земли Германии с
иностранным государством должно предшествовать согласие Феде-
рального правительства В некоторых случаях (например, при нали-
чии в подготавливаемом международном соглашении политических
аспектов, затрагивающих интересы страны) такое согласие должно
350
Общая часть
быть получено еще до начала переговоров о заключении соглаше-
ния Круг вопросов, по которым германские земли до сих пор за-
ключали международные соглашения, довольно узок Он касается в
основном вопросов охраны окружающей среды, приграничного во-
допользования и рыболовства, культурного сотрудничества В то же
время земля Бавария самостоятельно решает вопросы торгово-
экономического сотрудничества с Австрией.
Определенное сходство с Германией имеет распределение внеш-
неполитической компетенции между Швейцррской Ко -федерацисй и ее
субъектами Конституция этой страны относит внешнеполитическую
деятельность к компетенции страны, однако допускает возможность
участия в ней и кантонов, ограничивая их деятельность определен-
ными предметными рамками. «За кантонами остается как исключе-
ние, — скатано в ст. 9, — право заключать с иностранными государ-
ствами договоры по вопросам народного хозяйства, соседских отно-
шений и полиции». Однако эти договоры не должны содержать ниче-
го противного правам Швейцарии или других кантонов
Таким образом, конституционные основы распределения компе-
тенции в сфере внешних сношений между федерацией и ее субъек-
тами, а также сложившаяся политическая практика свидетельствуют
о том, что ведение внешнеполитических дел остается прерогативой
федерации. Даже в тех странах, конституции которых допускают
возможность внешнеполитической деятельности субъектов федера-
ции, такая возможность используется последними лишь в крайне
ограниченном объеме, к тому же под жестким контролем федераль-
ной власти.
§ 3. Распределение компетенции
между высшими органами государственной власти
и управления
Ощутимое воздействие на работу внешнеполитического меха-
низма оклзывают нормы конституционного права, определяющие
полномочия высших органов государства в сфере внешних сноше-
ний. Подобные нормы содержатся не только в конституциях, но и в
других законах конституционного характера, регламентах парламен-
тов, актах правительственной власти. Совокупность этих норм опре-
деляет место и роль каждого из высших органов государственной
власти и управления в процессе разработки, принятия и осуществ-
ления внешнеполитических решений
16. ВнЕннепытитижская деятельность государств
351
В общей системе высших органов государственной власти и
управления особое место принадлежит главе государства Это объ-
ясняется тем. что именно тлава государства является символом на-
ционального единства и преемственности государственной власти.
«Император, — гласит ст. 1 Конституции Японии, — является симво-
лом государства и единства народа» Глава государства представляет
страну во всех важнейших актах международной жизни, его рас-
сматривают как высшее должностное лицо государства, чьи выступ-
ления и заявления обязывают всю страну
В то же время реальные внешнеполитические полномочия главы
государства определяются формой правления, существующей в той
или иной стране Только в президентских и паупрезидентских рес-
публиках глава государства является центральным звеном всего госу-
дарственного механизма и играет доминирующую роль в выработке
и определении внешнеполитических целей и установок и в приня-
тии внешнеполитических решений. Тем не менее, в этих странах
конституции дают лишь общее представление об истинной роли
главы государства во внешнеполитической сфере, служат своего ро-
да точкой отсчета Особой скудостью в этом отношении отличается
Конституция США. Фактические полномочия Президента в сфере
внешних сношений не могут быть выведены непосредственно из
текста Конституции путем ее буквального и даже расширительного
толкования Существенным дополнением к конституционным по-
ложениям стали акты, первоначвльной целью принятия которых
было лишь разъяснение, уточнение, а иногда развитие основного
закона Постепенно резолюции Конгресса и решения Верховного
Суда США преаратились в самостоятельные источники правового
регулирования внешнеполитической деятельности, сохранив только
формальную связь с Конституцией (прямые или подразумеваемые
ссылки на Конституцию). На основе всех этих актов вместе с тек-
стом самой Конституции формировалась так называемал живая кон-
ституция, которая сделала Президента США руководителем внеш-
них сношений
Среди полномочий, которыми наделен тлава государства в рес-
публиках с президентской и смешанной формами правления, ре-
шающее значение имеет верховное руководство внешней политикой
страны и ее отношениями с другими государствами. Оно предпола-
гает разработку основных направлений этой политики, установление
ее главных целей и приоритетов, определение мер и средств по ее
осуществлению Конституционное закрепление этого полномочия
встречается в Основном Законе Финляндии (§ 33) и отчасти в Кон-
352
Общая часть
ституции Французской Республики. К числу важных следует отнести
полномочие президентов этих государств на верховное представи-
тельство своих стран в международных отношениях. Основанное
зачастую на обычае и многократно подтвержденное практикой, оно
включает в себя различного рода встречи, зарубежные визиты, уча-
стие в международных конференциях и совещаниях, выступления с
заявлениями по проблемам внешней политики
Право главы государства вести переговоры и заключать договоры
и соглашения является важнейшим конституционно закрепленным
полномочием В соответствии с Конституцией США Президент
имеет право «с совета и согласия Сената заключать международные
договоры при условии их одобрения двумя третями присутствующих
сенаторов» (разд. 2 ст. II). Президент США обладает правом само-
стоятельно заключать внешнеполитические (исполнительские) со-
глашения, которые не нуждаются в одобрении Сенатом
В Конституции Французской Республики указанное полномочие
зафиксировано следующим образом: «Президент Республики ведет
переговоры о заключении договоров и ратифицирует их» (ст. 52).
Обе части полномочия важны для деятельности главы государства в
договорной сфере, но ведение переговоров имеет особое значение.
Это связано с тем, что в последнее время значительно расширилась
практика организации разного рода политических консультаций,
встреч глав государств и правительств друг с другом, переговоров с
целью выработки общих решений (например, встречи на высшем
уровне руководителей крупнейших развитых стран мира, стран Ев-
ропейского Союза и т п ) Президент является единственным главой
государства на европейских совещаниях высшего уровня.
В странах с президентской и смешанной формами правления к
компетенции главы государства отнесено назначение на высшие
дипломатические должности (послов, посланников и иных полно-
мочных представителей). В США они назначаются Президентом с
совета и согласия Сената (разд. 2 ст. II Конституции США).
Главы государств с пар юченгп арно-монархической (Велико-
британия, Япония, Нидерланды, Испания, Дания и др.) и парла-
ментарно-респубшканской форчачи правления (Германия, Италия,
Австрия, Греция, Венгрия и др) играют во внешнеполитической
сфере почти одинаковую роль
Внешнеполитические полномочия монархов и президентов в
парламентарных государствах согласно принятым в них конституци-
ям выглядят достаточно солидно: «Президент Республики представ-
ляет Федерацию в международно-правовых сношениях» (ст. 59 Ос-
16. Енытнепытиттмеская деятельность государств
353
новного закона ФРГ), «Президент Республики представляет нацио-
нвльное единство» (ст 87 Конституции Итальянской Республики);
«Президент Республики представляет государство в международных
отношениях- (ст. 36 Конституции Греческой Республики) Анвло-
гичные положения закреплены в конституциях государств с монар-
хической формой правления. «Король осуществляет высшее пред-
ставительство Испании в международных отношениях» (ст 56 Кон-
ституции Королевства Испания).
Однако масштабность представительской миссии монархов и пре-
зидентов парламентарных государств существенно уменьшается, если
принять во внимание то, что в этих странах «определяет политику» и
«руководит ею» правительство, а представительство главы государства
носит формальный, а не реальный характер. На долю же главы госу-
дарства остается только номинальное санкционирование разработан-
ных мер и действий. В силу весьма ограниченного участия глав пар-
ламентских государств в разработке и проведении внешней политики
они вынужденно делегируют свои представительские полномочия
органам, реально их осуществляющим: правительству, главе прави-
тельства, министру иностранных дел Впрочем, не следует и при-
уменьшать сохраняющиеся представительские полномочия глав госу-
дарств в парламентарных странах Формы их осушесталения могут
быть разнообразными- визиты за границу (с правом на особо торже-
ственный прием, на различные привилегии), приемы глав иностран-
ных государств, публичные выступления, затрагивающие вопросы
внешней политики (обычно они составляются при участии министер-
ства иностранных дел), открытие выставок, ярмарок и т п
При осуществлении главой государства визита в иностранное го-
сударство политическая составляющая визита определяется прави-
тельством и министерством иностранных дел, а протокольная —
министерством иностранных дел вместе со службой главы государ-
ства Зарубежный визит главы государства, даже если он не сопро-
вождается подписанием конкретных соглашений, всегда является важ-
ным внешнеполитическим мероприятием
Конституции стран с парламентарной формой правления наделяют
глав государств полномочием заключать (подписывать) международ-
ные договоры и соглашения: Президент Германии «заключает от
имени Федерации договоры с иностранными государствами» (ч. I
ст. 59 Основного Закона ФРГ), согласно ч 2 ст 63 Конституции
Королевства Испания королю «принадлежит полномочие выражать
согласие государства на участие в международных договорах, кото-
рые он подписывает»
354
Общая часть
Несмотря на наличие таких уполномочивающих норм конститу-
ции, внешнеполитическая практика развивается по иному пути
Монархи и президенты парламентарных государств делегируют ука-
занное полномочие правительствам, славам правительств или ком-
петентным министрам В Австрии, например, такая передача права
на заключение договора предусматриввется конституцией страны.
Чаше же она осуществляется путем издания главой государства со-
ответствующего распоряжения.
Порядок делегирования полномочий на заключение договоров в
большинстве стран подробно регламентирован Как правило, не до-
пускается общее делегирование этих полномочий какому-либо
должностному лицу
Главы государств с парламентарной формой правления не распо-
лагают правом на ведение переговоров по поводу заключения догово-
ров Данная деятельность конституциями этих стран отнесена к ком-
петенции правительств и министерств иностранных дел. В то же вре-
мя при ратификации договоров главам государств с парламентарной
формой правления принадлежит видная роль. Что кастете i президен-
тов, то формально именно они уполномочены конституцией ратифи-
цировтть договоры (ч. I ст. 59 Основного Закона ФРГ, ст. 87 Консти-
туции Итальянской Республики, ч. I ст 65 Конституции Австрийской
Республики) Однако и в этой области самостоятельность принятия
решения главой государства практически исключена.
В странах с монархической формой правления, где за монархом
было закреплено это полномочие, главы государств фактически пе-
редали его парламентам В Великобритании, например, такая пере-
дача осуществлена на основе конституционного соглашения.
Ратификация представляет собой не только формильное право-
вое одобрение договора, но и контроль за его законностью. Если
договор, по мнению главы государства, противоречит конституции,
президент направляет по этому поводу мотивированное послание
правительству; соответствующее мотивированное послание может
быть адресовано парламенту В то же время отказ в ратификации
договора со стороны главы государства в парламентарных государст-
вах практически исключен, хотя и не закреплен юридически.
Глава государства сам решает вопрос о сроках ратификации, ес-
ли они не предусмотрены ни конституционным, ни текущим зако-
нодательством Что касается парламентов, то конституции не содер-
жат развернутых положений, детально определяющих внешнеполи-
тическую компетенцию представительных учреждений Как прави-
ло, Они наделяются такими правами, клк участие в ратификации
16. ВнЕонепытиттнеская деятельность государств
355
международных договоров, решение вопросов войны и мира, приня-
тие законов, регулирующих некоторые аспекты внешнеполитиче-
ской деятельности и экономических связей с зарубежными странами
(например, законы о военной, экономической помощи, о порядке
заключения, исполнения и денонсации международных договоров, о
военных закупках), контроль за деятельностью исполнительных ор-
ганов. занятых в осуществлении внешних функций, определение
бюджета этих ведомств, иногда утверждение назначений на высшие
дипломатические должности Следует отметить, что внешнеполити-
ческие права парламента в основном являются частью его обших
функций, таких, как издание законов, контроль за правительством,
принятие бюджета. К полномочиям парламента в области внешней
политики в рамках законодательной функции можно огиести уча-
стие высшего представительного органа в законодательном оформ-
лении, ратификации и денонсации международных договоров. Это
участие носит далеко не императивный характер, так как согласие
парламента на ратификацию требуется не во всех странах и не для
всех видов договоров, заключаемых государством.
В отличие от других стран, в Великобритании отсутствует четкое
правовое регулирование роли Парламента в ратификации междуна-
родных договоров Согласно конституционному обычаю, правитель-
ство консультируется с Парламентом до ратификации всех важных
международных договоров и соглашений Заключение договоров
формвльно является королевской прерогативой, осуществляемой по
совету правительства и не подлежащей одобрению Парламентом. На
практике решение правительства передать договор на одобрение
Парламента вызывается не формально юридическими причинами, а
связано с мотивами политического характера, со стремлением пре-
дупредить возможные возражения общественности и Парламента и
снизить их накал
Объявление войны и заключение мира также является важным
правом, которым конституции традиционно наделяют парламент
Однако даже формвльно этим правом он обладает не везде В Вели-
кобритании Парламент не участвует в объявлении войны. Вступле-
ние Великобритании в Первую и Вторую мировые войны было
оформлено актами правительства
Парламент может оказывать влияние на ведение внешнеполити-
ческих дел правительством через осуществление контрольных пол-
номочий. Этот контроль, как правило, осуществляется как одобре-
ние или критика уже свершившихся фактов, конкретных мероприя-
тий во внешнеполитической сфере, проведенных правительством
356
Общая часть
Предварительный контроль практически отсутствует, за исключени-
ем обсуждения правительственных заявлений и президентских по-
сланий.
Конкретные формы контрольных полномочий парламента зави-
сят от формы правления, существующей в стране В президентских
республиках по конституции парламент не имеет права контроля в
виде вопросов к правительству в ходе сессии Там широкое распро-
странение получили слушания и расследования, организуемые ко-
миссиями палат. В США, например, с ответами на таких слушаниях
выступают высшие чиновники Администрации, в том числе госу-
дарственный секретарь, видные специалисты-международники.
В парламентских государствах самым распространенным и наи-
более присущим парламенту средством контроля за внешней поли-
тикой являются дебаты и вопросы, адресованные правительству,
отдельным министрам и возглавляемым ими ведомствам. Одна из
форм участия парламентов в проведении внешней политики страны —
принятие бюджета правительства, в том числе органов, юнятых
осуществлением внешнеполитических мероприятий
В конституционные полномочия парламента в области внешних
сношений входит создание им своих специальных органов — парла-
ментских комитетов и комиссий, учреждаемых каждой из палат (в
двухпалатном парламенте). Они обеспечивают по возможности де-
тальное рассмотрение вопросов, вынесенных на обсуждение пвлаты,
а также являются организационной основой для необходимой спе-
циализации во внешнеполитической деятельности представительно-
го органа
Комиссии (комитеты) по иностранным делам существуют прак-
тически во всех парламентах зарубежных стран (в двухпалатных пар-
ламентах — в обеих палатах). Для комитетов по иностранным делам
Конгресса США характерно развитие специализации, выражающее-
ся в образовании системы подкомитетов, в ведении которых нахо-
дятся отдельные проблемы и регионы (например, консультативные,
временные и исследовательские подкомитеты сенатского комитета
по иностранным делам).
В настоящее время отмечается тенденция роста числа комитетов
(комиссий), занимающихся в той или иной мере вопросами внеш-
них сношений. Так, из разд I ст. 36 гл. IX Регламента Национвль-
ного Собрания Французской Республики следует, что четыре из
шести постоянных комиссий, образованных в нижней палате, рас-
сматривают в пределах своей компетенции отдельные вопросы
внешних сношений Помимо комиссии по иностранным делам это
16. ВнЕинеполиткнеская деятельность государств
357
комиссии по вопросам национальной обороны и вооруженных сил,
по финансам, общим вопросам экономики и планирования; по во-
просам производства и обмена.
Ведущая и определяющая роль во внешнеполитической деятель-
ности принадлежит правительству Конституции прямо или косвен-
но закрепляют его ключевую роль в формировании и проведении
внешней политики. Так, Конституция Японии вменяет Кабинету
обязанность руководства внешней политикой, в ст. 20 Конституции
Французской Республики сказано, что «Правительство определяет и
осуществляет политику нации».
В ряде конституций государств Европы ответственность за раз-
работку и осуществление внешней политики государства возложена
на главу правительства (ст. 65 Основного Закона ФРГ, ст. 95 Кон-
ституции Итальянской Республики)
В Великобритании и США ведущая роль правительства в сфере
внешних сношений прямо не закреплена в Конституции, иных за-
конодательных актах. В Великобритании деятельность правительства
в сфере внешних сношений основывается на конституционных со-
глашениях, в силу которых королевская прерогатива на ведение
внешних дел государства целиком и полностью передается прави-
тельству В этой сфере оно может действовать самостоятельно, не
испрашивая предварительной санкции Парламента. Конституцион-
ное регулирование внешнеполитических полномочий правительства
США основывается на прерогативах в сфере внешних сношений
главы государства — Президента. Полномочия последнего базиру-
ются не столько на положениях Конституции, сколько на сложив-
шейся практике и конституционном обычае, закрепленном реше-
ниями Верховного Суда.
Решающая роль в формировании и проведении внешнеполити-
ческого курса правительства принадлежит его главе. Он обладает
следующими полномочиями в сфере внешних сношений
• решающая роль в разработке и проведении внешнеполитиче-
ского курса государства;
• участие в назначении и освобождении руководящих работ-
ников внешнеполитической службы;
• определение внешнеполитической компетенции правитель-
ственных органов, министерств и ведомств;
проведение переговоров и заключение внешнеполитических
соглашений.
Влияние главы правительства на внешнюю политику своей стра-
ны увеличивается вследствие того, что он единолично располагает
358
Общая часть
исчерпывающей информацией во внешнеполитических вопросах.
Информация поступает к нему по различным каналам, в том числе
благодаря ставшим регулярными встречам на высшем уровне с гла-
вами государств и правительств зарубежных стран.
Для оказания помоши главе правительства в реализации его
внешнеполитических полномочий при нем создается вспомогатель-
ный аппарат, структура, функции и порядок деятельности которого
имеют специфику. Если в Великобритании это сравнительно немно-
гочисленный секретариат Премьер-министра, то в США — огром-
ное и решающее широкий круг вопросов Исполнительное бюро при
Президенте. Все эти ведомства создаются по распоряжению главы
правительства и подчиняются непосредственно ему Нередко роль
этих органов выходит за рамки вспомогательных и консультативных
и приобретает политический характер.
Наконец, важное место во внешнеполитическом механизме при-
надлежит ведомствам иное вранных дел. Они непосредственно осуще-
ствляют внешнюю политику того или иного государства, формули-
руют предложения и реализуют внешнеполитические установки го-
сударственного руководства, повседневно руководят дипломатиче-
скими представителями за границей, контролируют деятельность
всех ведомств, которые в своей работе затрагивают вопросы отно-
шений с иностранными государствами, и т.п Конституции не со-
держат положений, которые специально регламентировали бы внут-
реннюю организацию, компетенцию и порядок деятельности ве-
домств иностранных дел, конкрегиые вопросы организации их пол-
номочия, как правило, устанавливаются в специальных актах, на-
пример, структурн и компетенция Министерства иностранных дел
Германии содержится в Общем регламенте федеральных мини-
стерств.
Наряду со специализированным ведомством внешних сношений
внешнеполитической деятельностью занимаются также многие дру-
гие министерства и ведомства в связи с основным профилем своей
деятельности Так, министр обороны Франции несет прямую ответ-
ственность за оценку потенциального воздействия военных аспектов
международной обстановки на принятие политических решений,
ведет переговоры со своими коллегами в иностранных государствах
по проблемам оборонного характера.
Все более возрастающую роль в сфере внешних сношений игра-
ют органы, ведающие экономическими вопросами и вопросами фи-
нансового сотрудничества Так, все вопросы, касающиеся политики
Германии в отношении Европейского Союза и позиции Германии в
16. ВнЕинеполиткнеская деятельность государств
359
органах Европейского Союза, решаются при непосредственном уча-
стии Министерства экономики Германии Соответственно, в систе-
ме этих ведомств создаются подразделения, занимающиеся вопро-
сами международных отношений (например. Управление по между-
народным делам в Министерстве экономики Франции)
Резкое возрастание числа органов, действующих в сфере внеш-
них сношений, делает актуальной проблему координации их дея-
тельности В США координацией занимается специальный орган
при Президенте — Совет национальной безопасности, в рамках ко-
торого действует ряд межведомственных комитетов и групп, в Гер-
мании получила распространение практика создания межминистер-
ских комитетов на уровне статс-секретарей, руководителей отделов-
подотделов, референтур (например, комитеты по делам НАТО, по
европейской политике, безопасности и др)
Вопросы и задания для самопроверки
I. Назовите правовые основы внешнеполитической деятельности
государства.
1 Покажите взаимосвязь между внутриполитической и внешнепо-
литической деятельностью государства.
3 Покажите взаимосвязь между внешнеполитической деятельно-
стью государства и политическим режимом.
4. В чем заключается принцип постоянного нейтралитета и в ка-
ких государствах он конституционно закреплен’
5 Какова роль международных организаций в обеспечении меж-
дународной безопасности’
6. Какова роль международных организаций в обеспечении меж-
дународного сотрудничества?
7. Покажите, как осуществляются международные связи госу-
дарств с федератнаной формой устройства.
8. Покажите распределение компетенции между высшими органа-
ми государственной власти во внешнеполитической сфере
Особенная часть
Глава 17
Конституционное право
европейских стран
§ 1. Великобритания
Констшпуцронные основы- В Великобритании нет единого акта,
действующего в качестве конституции, хотя сама она, безусловно,
существует Особенности конституции относятся к ее форме, но не
касаются содержания, сущности. Она обладает множеством специ-
фических черт, которые не только отличают ее от конституций дру-
гих стран, но и делают ее своеобразным политико-правовым фено-
меном. Причины тому — в истории развития страны, где не было
столь ярко выраженной эпохи абсолютизма, как в странах конти-
нентальной Европы. Парламент, сформировавшийся в качестве
представительного органа при феодализме, являлся своего рода по-
стоянным противовесом власти монарха. Позднее эту же роль стали
играть и суды. Все они заложили основы того, что со временем ста-
ло называться конституционализмом.
Своеобразный, нестандартный характер британской конститу-
ции обусловлен разнообразных!и факторами исторического, пра-
вового, философского и политического характера, имевшими ме-
сто в стране на протяжении многих веков Эти же факторы воз-
действовали и на организацию государства Существенным обра-
зом на форму и содержание конституции повлияли ход и итоги
английской буржуазной революции Во времена «славной револю-
ции» 1688 г и после ее завершения реализация на практике идеи
конституции в целом отражала постигнутый политический ком-
промисс между старой земельной аристократией, так называемым
новым дворянством и крепнущей буржуазией Этот компромисс
выразился прежде всего в сохранении значительного числа старых
институтов феодального государства Двльнейшее развитие обна-
ружило устойчивость многих внешне архаических форм, которые
наполнялись новым содержанием и тем самым приспосабл и велись
362
Особенная часть
к изменяющимся потребностям социально-политической и госу-
дарственной жизни. В этом отношении опыт Великобритании
уникален
По форме конституция имеет комбинированный, несистемати-
зированный характер, слагается из двух частей — писаной и непи-
саной. Такой характер имеют все отрасли английского права, по-
этому конституционное законодательство не отличается каким-либо
особым своеобразием от других отраслей права. Внешне конститу-
ционное законодательство предстааляется не очень четким. Кон-
ституцию часто называют неписаной, имея в виду то обстоятельст-
во, что она никогда не бьсла «записана» в едином акте. Писаная и
неписаная ее части имеют в свою очередь различные и весьма раз-
нообразные источиики
Писаная часть включает в себя статутное право, т.е. принятые в
различные годы и даже эпохи акты Парламента (законы), регули-
рующие вопросы конституционного характера (но ни один из них
не является основным законом). Среди них следует прежде всего
назвать Законы 1911 г. и 1949 г.. Акт о пэрах 1963 г.. Законы об
избирательном праве (многочисленные акты о народном представи-
тельстве, например 1949, 1969, 1974, 1983, 1985, 1989 гг и т.д.), об
избирательных округах 1986 г, о чрезвычайном положении 1920 г
и 1964 г., многочисленные Законы о местном самоуправлении
(прежде всего те, что бььли введены в 1972 г. и 1974 г), обширное
законе лате л ьство о судоустройстве, Законы о гражданстве 1981 г., о
Европейских сообшествах 1973 г.. Реформу 1999—2002 гг., упразд-
нившую сословный порядок формирования Палаты Лордов, Акт о
Конституционной реформе 2005 г (Constпшюад! Reform Act 2005)
и ряд других парламентских актов, которых насчитывается около
4 тыс., и это число постоянно увеличивается Некоторые акты Пар-
ламента могут рассматриваться как чисто конституционные, цели-
ком посвяшенные какому-либо вопросу конституционного регули-
рования.
Конституционные нормы содержатся и в законах, в которых ре-
гулирование подобных проблем является частью акта наравне с
другими вопросами Например, в Акте о министрах короны 1975 г
наравне с вопросами конституционного характера содержится мно-
го положений, относящихся к административному праву Консти-
туционные нормы могут находиться и в актах делегированного за-
конодательства Отдельного упоминания заслуживают правовые ак-
ты о правовом положении личности, которые нередко в самой Be-
17 КЬнсшгуцсиюе право европвйомх стран
363
ликобритании называются историческими документами Это преж-
де всего Хабеас корпус акт 1679 г., Великая хартия вольностей
1215 г.. Петиция о правах 1628 г.. Билль о правах 1689 г и др. Ино-
гда эти документы в совокупности называют библией английской
конституции, так как они были приняты в периоды кардинальных
политических изменений и утвердили новые конституционные
принципы. Эти акты публикуются в сборниках конституционных
материалов и представляются как действующее право.
Историческое значение названных актов несомненно, но боль-
шинство их норм, имеющих практическое, а не декларативное зна-
чение. отменено позднейшими актами Парламента, нормы перво-
начальных актов приспособлены к реально изменившимся услови-
ям. Так, нормы Хабеас корпус акта отменены в разное время: ст. 3 —
в 1863 г., ст I — в 1966 г., а положения ст. 2 — в период с 1863 по
1976 год. и ни одна из норм этого закона в настоящее время не
действует. Различные части Билля о правах отменялись с 1867 по
1948 год. Нормы названных актов были в модифицированном виде
инкорпорированы в более поздние законы, например в ст. |0 Акта
об уголовном праве 1967 г. и в Акт о судах 1974 г.1
Одной из составляющих британской конституции являются и
акты так называемого делегированного законодательства, относя-
щиеся к правительственному правотворчеству.
Самой важной составляющей неписаной части конституции яв-
ляются конституционные соглашения, нигде юридически не зафик-
сированные, но регулирующие, как правило, важнейшие вопросы
государственной жизни Эти соглашения, или система обычного
права, рассматриваются в Великобритании как основа конституци-
онного права. Обычаи представляют сложившиеся на практике пра-
вила, регулируют главным образом условия, связанные с Кабинетом
Министров и правительством в широком смысле этого понятия,
отношения органов государственной власти между собой Наиболее
распространены акты Парламента, которые, с юридической точки
зрения, издаются коронованной особой, Пвлатой Общин и Пвлатой
Лордов. Королева обладает правом отказать в санкции в отношении
принятого Парламентом закона По конституционному соглашению
королева должна санкционировать такой акт, если против этого не
возражает ее правительство
1 См/ Chronical Tabic of the Statutes. Pan I. L., 1985 P 7173
364
Особенная часть
Королева назначает Премьер-министром лидера политической
партии, обладающей большинством мест в Палате Общин. Пре-
мьер-министр должен быть членом Пвлаты Обшин Правительство
должно обладать доверием Пвлаты Обшин Если такое доверие от-
сутствует при обсуждении основных вопросов политики, то прави-
тельство должно уйти в отставку или посоветовать королеве распус-
тить Парламент1.
Исторически конституционные соглашения имеют различное
происхождение Они возникают в силу обстоятельств в результате
межпартийной борьбы. Не последнюю роль играет и медленная
эволюция существующей практики, приспособление ее к меняю-
щимся условиям.
По своей нормативной природе конституционные соглашения
предстааляют собой нормы обычного характера. Вместе с тем кон-
ституционным соглашениям не придается значение правовых ис-
точников. Доводом служит то обстоятельство, что они не применя-
ются судами Все это ни в коей мере не умвляет значимости кон-
ституционных соглашений как составной части британской консти-
туции.
К неписаной части относятся и судебные прецеденты — решения
высших судов по конкретным делам, имеющие юридически обяза-
тельный характер вля других судов и обладающие своим предметом
вопросы, также носящие конституционный характер. Эти решения
воспроизводятся в так называемых судебных отчетах и таким образом
получают фиксированную, писаную форму Тем не менее британская
доктрина относит их к неписаной части права Словосочетание «пи-
саный закон» означает закон, формально принятый Парламентом,
независимо от того, зафиксирован он на бумаге или нет, а «неписа-
ное право» употребляется в отношении актов, не принимавшихся
Парламен том2.
Судебные решения составляют систему общего права, затраги-
вают нормы, определяющие пределы осуществления прав и свобод
личности, средства их судебной защиты и другие положения, ко-
торые в совокупности могут быть отнесены к основам правового
статуса личности. Отсутствие единого акта о правах и свободах, о
необходимости которого много тет говорится в различного рода
научных изданиях, ведет к необходимости судебного толкования
1 Barnett Н. Constitutional and Administrative Law L , 1996. P. 29, 30.
1 James PS Introduction to English Law L.. 1977 P 7
17 Консштуцсиюе право европайомх стран
365
существующих законов и норм обычного права В соответствую-
щих судебных прецедентах содержатся и нормы, устанавливающие
основы судопроизводства, обозначающие пределы полномочий
правительства, определяющие отдельные стороны взаимоотноше-
ний правительства и Парламента, и др. Прецеденты регулируют
также отношения между различными государственными органами.
Судебных прецедентов множество, наибольшее значение имеют
решения высших судебных инстанций. До Конституционной ре-
формы 2005 г высшей судебной инстанцией считалась Палата Лор-
дов, судебные полномочия которой перешли к Верховному Суду
Соединенного Королевства.
Наиболее существенная особенность британской конституции
состоит в том, что по юридической силе она ничем не отличается
от обычного законодательства, в то время как другие конституции
издаются так называемой учредительной властью, основанной на
демократической идее народного суверенитета. Сущность британ-
ской конституции во многом определяется принципом верховенства
Парламента. Согласно этому принципу, формально положенному в
основу конституционного строя, парламентские полномочия номи-
нально не ограничены никакими законодательными актами, и Пар-
ламент в силу его верховенства и в пределах допустимого может
издавать, изменять и отменять любые законы Однако Парламент
не может оказывать давления на своих преемников — парламента-
риев следующих созывов, так как в противном случае было бы ог-
раничено их верховенство. Отсюда следует, что не существует ка-
ких-либо «основных законов», которые подлежали бы принятию,
изменению или отмене в особом порядке. А ведь именно это фор-
мально характеризует конституцию как правовой акт высшей юри-
дической силы.
К составляющим британской конституции следует отнести и то,
что сами британпы именуют законами и обычаями Парламента.
Под этим названием скрывается довольно сложное и аморфное
нормативное образование, включающее в себя регламенты палат
Парламента и «правила спикера» — руководителя нижней палаты.
Последние являются актами толкования первых, которые принима-
ет и фиксирует в писаной форме спикер. Нередко к законам и
обычаям Парламента относят правила парламентской процедуры,
связанные с функционированием двупартийной системы. Природа
британской конституции влечет ряд последствий, прежае всего вхо-
дящие в нее компоненты исключают какой-либо особый порядок
их принятия, изменения или отмены, т.е. конституция относится к
366
Особенная часть
числу гибких, изменяемых с соблюдением обычной процедуры в
Парламенте или в условиях обычного судопроизводства.
Еще одна особенность конституции — отсутствие органов кон-
ституционного контроля, так как невозможно сопоставлять изда-
ваемые акты, принимаемые судебные решения с уже существую-
щими парламентскими законами и действующими судебными ре-
шениями, если эти законы и решения не обладают повышенной
юридической силой. Тем более нельзя определить, соответствует ли
издаваемый акт конституционным соглашениям, нигде юридически
не зафиксированным Отсутствие иерархии в актах, издаваемых Пар-
ламентом, всеми признаваемый суверенитет Парламента и точное
следование судов букве закона — дополнительные аргументы о не-
возможности существования в Великобритании конституционной
юстиции
Характер конституции обусловливает и то, что труды ученых-
юристов признаются в качестве источника конституционного пра-
ва, поскольку содержат необходимые обобщения, аивлиз писаных и
неписаных норм конституции. Толкование законов, прецедентов и
обычаев является не первичным, а производным источником права.
Хотя мнения ученых не обладают силой закона, но при отсутствии
других норм судьи обращаются к принципам, сформулированным в
научных трудах. Будучи однажды принятыми высшими органами
судебной власти, такие принципы начинают действовать. Примером
может служить известное дело Attorne-Genera! v. De Keyser Royal
Hotel Ltd., рассмотренное Пвлатой Лордов в 1920 г. Эта инстанция
прямо восприняла предложенное А. В Дайс и определение королев-
ской прерогативы. Труды таких британских ученых, как Д. Локка,
Э. Берка, У Блэкстона, И Бентама, А В Данси, Д С Милля, по-
влияли на развитие британской конституции.
Право Европейского Союза (до 1993 г. Европейских сообществ),
представляющее совокупность единообразных правовых норм, дей-
ствующих на территории 25 еаропейских государств, включая Вели-
кобританию, составляет сше один источник се конституционного
права Вступив в Союз, она приняла обязательство ввести в свою
правовую систему его нормы, что в значительной степени стимули-
ровало проведение Конституционной реформы 2005 г
Партийная система. В Великобритании исторически сложилась
двухпартийная система, которая вначвле была лишь продуктом пар-
ламентского бытия, со временем же стала одним из базовых эле-
ментов, лежащих в основе организации и функционирования госу-
дарственного механизма в целом.
17 Консшгуцсиюе право европвйомх стран
367
Развитие современной двухпартийной системы прослеживается с
XVII в, когда в Парламенте существовали две группировки — виги и
тори1 Но только в середине XIX в. на парламентской арене актив-
но выступили реальные политические партии — либералы и кон-
серваторы, которые по сей день сохраняют эти исторические назва-
ния депутатских группировок. В начале XX в. создана Лейборист-
ская партия, быстро занявшая место либералов в двухпартийной
комбинации.
В Великобритании не существует понятия парламентской фрак-
ции. Официвльно признано деление состава Парламента на «Пра-
вительство Ее Величествт» и «Оппозицию Ее Величества». Согласно
Закону 1937 г о министрах Короны лидером офииивльной оппози-
ции является лидер крупнейшей по числу мест в нижней палате
оппозиционной партии, т.е. партнера правящей партии по двухпар-
тийной комбинации. Этим же Законом впервые установлено госу-
дарственное денежное содержание лидера официальной оппозиции,
а впоследствии оно было назначено и некоторым другим руководи-
телям оппозиционной пвртии в обеих палатах. Остальные полити-
ческие партии, представленные в Парламенте, не имеют формаль-
ного статуса официальной оппозиции и не наделены соответст-
вующими правами
Структура Консервативной партии складывалась под алиянием
того факта, что первоначально она развивалась как группировка
внутри Парламента Расширение избирательного права в XIX в. вы-
звало необходимость создания партийной организации вне Парла-
мента для ведения избирательных кампаний, завоевания голосов
избирателей и занятия максимального числа мест в Палате Общин.
И в настоящее время это — главная цель партии В Правилах пар-
тии 1947 г. установлено, что первостепенная ее задача — содействие
образованию ассоциаций в избирательных округах и достижению
целей партии
В структуре партии различаются три основных элемента. Особое
место занимает парламентская часть во главе с лидером В органи-
зационном отношении она выделена в обособленный структурный
элемент, самостоятельность которого подчеркнута его названием —
1 Вигн (y/bigs) — политическая партия, возникшая в XVII в. как партия крупной
торговой и финансовой буржуазии В середине XIX в. на ее основе сформирова-
лась Либеральная партия Тори (ton1) — в XVII—XIX в. английская политическая
пцтпш, выриившая интересы земельной урнсгокртгни и высшего духовенства
англиканской церкви, на основе которой сложилась Консервативная партия
366
Особенная часть
Парламентская консервативная партия. Вторым элементом налают-
ся местные ассоциации в избирательных округах, главная задача
которых — обеспечение избрания кандидата в ланном округе Тре-
тий элемент — ежегодная партийная конференция — не имеет
большого значения Руководящая роль в партии принадлежит изби-
раемому парламентской частью лидеру партии (он же лидер пврла-
ментской партии} Это связующее звено между тремя отмеченными
структурными элементами партии. Центральные органы партии вы-
ступают в качестве совещательных органов при лидере, который
назначает членов Центрального бюро, работающих под его контро-
лем.
Основная специфика Лейбористской партии в том, что она ор-
ганизационно связана с рабочим движением, особенно массовыми
организациями рабочего класса — профсоюзами. Согласно Уставу
партии, принятому в 1950 г., в ней два вида членства: коллективное
и индивидуальное Основную группу коллективных членов состав-
ляют профсоюзы
Парламентская структур! организационно выделена в самостоя-
тельную часть партии и официально именуется Парламентской лей-
бористской партией. Организационное разделение партии на пврла-
ментскую и массовую ведет к отрыву ее руководства от рлаовых чле-
нов вне Парламента, снижению роли внепарламентской организации
партии, в том числе ежегодной партийной конференции. Ведущее
положение парламентской группы на всем протяжении ее существо-
вания обусловливалось и ее исключительным правом избирать лиде-
ра парламентской структуры партии, который становился также ли-
дером партии. Роль организаций в избирательных округах сводилась
к обеспечению избрания кандидатов на парламентских и местных
выборах.
Главным действующим лицом в парламентской структуре каж-
дой партии выступает ее лидер, который считается и лидером пар-
тии В случае завоевания партией большинства мест в нижней па-
лате Парламента ее лидер становится главой правительства — Пре-
мьер-министром Кабинета.
В составе парламентского представительства участников двухпар-
тийной комбинации имеются также специальные руководящие коми-
теты. В период нахождения партии в сфиниальной оппозиции они
неофициально называются теневыми кабинетами. Формирование их
у лейбористов и консерваторов проходит по-разному, неодинакова и
роль лидера партии За каждым из членов теневого кабинета закреп-
ляется определенное направление политической деятельности, в це-
17 Консшгуцсиюе право европейсжик стран
369
лом отвечающее сфере компетенции того или иного министерства.
В парламентских дебатах члены теневого кабинета воспринимаются
как оппоненты соответствующих министров
Политические партии играют ключевую роль в осуществлении
законодательной и исполнительной власти. Не менее важную роль
в этом процессе выполняет и сама двухпартийная система. В отли-
чие от других развитых стран, где после принятия специальных за-
конов и установления государствен него финансирования партий в
избирательных кампаниях наблюдается явление так называемой
и нституц нализан ни политических партий, в Великобритании имеет
место институцивлизация собственно двухпартийной системы. Это
ппатверждают некоторые правила парламентской процедуры Так,
согласно Регламенту за представителями официальной оппозиции
на постоянной основе закреплены места руководителей ряда важ-
нейших парламентских комитетов. Кроме того, оппозиция имеет
точно установленное число дней в течение сессии, когда в Парла-
менте обсуждаются и рассматриваются поставленные ею вопросы
Особенностью парламентской организации политических пвр-
тий является то, что она регламентируется не правовыми нормами,
а уставами (внутренними правилами) самих партий Отдельные по-
ложения этих правил нередко включаются в число норм британ-
ской конституции, что также подчеркивает ее исключительность.
Двухпартийнад система строится на том, что обе входящие в нее
партии формально равны в своем отношении к аппарату государства
Внешне характер сложившихся на данный момент связей зависит в
основном от того, какая из них получила большинство на прошед-
ших всеобщих (или местных) выборах. Но эта «свободная конкурен-
ция» двух партий — лишь видимость. В действительности эта систе-
ма имеет значительный крен в сторону Консервативной партии.
Чрезвычайно важным обстоятельством является подаержка Консер-
вативной партии, ее политической платформы и идеологии боль-
шинством руководящего слоя персонала — аппарата государства
Активно сочувствует партии тори королевский двор, окружаю-
щий монархов. Монархия — это «прежде всего покровительница
партии тори со всеми ее традиционными аристократическими свя-
зями»1. Хотя в Палате Лордов соотношение между консерваторами
и лейбористами может меняться, особенно после ее реформирова-
ния, но традиционно ее симпатии всегда оставались на стороне
1 Гонаи Д. Политическая система Великобритании. М Изд-во иностр лит.,
1955 С 51.
370
Особенная часть
Консервативной партии Среди сторонников партии тори находятся
руководители силовых структур (армии и полиции)1 Английский
генералитет — надежный оплот Консервативной партии. Его пар-
тийные симпатии — весомый фактор, определяющий позиции го-
сударственной машины относительно двух партий Обычно он
предпочитает держаться в тени, однако в последние годы консерва-
тивная приверженность генералитета стала проявляться все более
открыто. Предпочтение, отдаваемое бывшим военнослужащим при
отборе кандидатов в Парламент от Консервативной партии, несо-
мненно оказывает влияние на позицию этой партии, проявляющей
особую заботу об укреплении политики Великобритании в военной
области1 2 Высшие чины полиции, руководство разведки и контр-
разведки, высшие судьи3, как правило, полностью на стороне Кон-
сервативной партии
Проконсервативные взгляды и симпатии преобладают также и
среди высшего чиновничества министерств. Они особенно харак-
терны для чиновников Министерства обороны, теснейшим образом
связанных с профессиональными военными высших рангов, для
чиновников Министерства иностранных дел, а также для высших
чиновников Министерства внутренних дел.
Государственное устройство. Великобритания (официальное на-
звание государства — Соединенное Королевство Великобритании и
Северной Ирландии) — одна из наиболее развитых европейских стран
с территорией 244,1 тьес. км2 и населением свыше 57 млн человек. Она
расположена на Британских остров тх и мелких архипелагах. В состав
Великобритании входят Англия, Шотландия, Уэльс и Северная Ир-
ландия (Ольстер) с присущими им этническими особенностями.
Великобритания, будучи по территориальному устройству уни-
тарным государством, является многонациональной страной. Уни-
тарное государство сложилось в XVI—XVII вв. в результате присое-
динения кельтских территорий; в правовом отношении очередное
присоединение оформлялось как уния (Акты о соединении с Шот-
ландией 1707 г. об Уэльсе 1536 и 1542 гг, об унии с Ирландией
1901 г.). Англия, которая традиционно воспринимается как «лицо»
Великобритании, занимает южную и центральную часть одноимен-
ного со страной острова Шотландия расположена на севере о. Ве-
1 Mellors С The Bnlish М Р Socio-Есоповае Study of lhe House of Commons. L„
1978 P. 100.
1 Там же P 98
3 Судьи в Англии традиционно идентифицируются с Коисервгтпвной партией
(см.: Trends in British Politics since 1945/Ed. by C Cook. Y Ramsden NY 1978. P 36)
17 Консгигуцсиюе право европайомх стран
371
ликобритания и включает также три гряды небольших островов —
Гебридские, Оркнейские и Шотландские. Именно Англия и Шот-
ландия составляют историческое ядро Соединенного Королевства,
начало современной британской государственности можно отнести
к 1707 г, когда Парламентами (тогда сословие-представительным и
учреждениями) двух в то аремя независимых государств принять!
Акты об унии
Среди составньк частей Великобритании следует выделить
Уэльс, расположенный по соседству с Англией, на юго-западе са-
мого крупного из Британских островов. Эта территория, равно как
и территория Северной Ирландии, занимающей северо-восточную
часть о Ирландия, в феодальные времена была завоевана англий-
скими королями.
Владения Соединенного Королевства охватывают также о Мэн
в Ирландском море и Нормандские острова, налодящисся в проли-
ве вблизи берегов Франции
В настоящее время в государственном управлении этими терри-
ториями обнаруживаются некоторые элементы автономии, особен-
но в Шотландии. Для каждой из них установлена специальная квота
мест в Палате Общин, на центральном уровне определена система
исполнительных органов, призванных учитывать их специфику,
созваны специальные комитеты в Парламенте В 1967 г. принят За-
кон об уравнении в правах валлийского языка с английским. Шот-
ландия обладает собственной судебной системой, отличной от анг-
лийской Для Шотландии общенациональным Парламентом издает-
ся специальное законодательство На уровне исполнительной власти
это проявляется в том, что в рамках британского правительства —
Кабинета — функционирует специальное министерство (так назы-
ваемое Шотландское ведомство), возглавляемое министром — чле-
ном Кабинета, т.е. министром высшего ранга. Структурные части
аппарата этого министерства дислоцированы главным образом в
исторической столице Шоттаилии — Эдинбурге В компетенцию
Шотландского ведомства включены вопросы местного характера,
связанные с задачами традиционного самоуправления* здравоохране-
ние, образование, охрана общественного порядка и др. Одной из важ-
нейших зтдач министерства яаляется осуществление так называемого
административного контроля за деятельностью органов местного са-
моуправления — муниципалитетов, которые избираются населением
административно-территориальных единиц
На уровне законодательной аласти определенная автономность
государственного управления проявляется прежде всего в сознании
специальных структур в рамках британского Парламента. Так, в
372
Особенная часть
нижней палате функционирует Большой шотландский комитет, в
состав которого входят все депутаты, избранные по округам на тер-
ритории Шотландии Этот Комитет предназначен для проведения
второго чтения законопроектов, по содержанию соотнесенных с
«шотландскими делами» Создаются в палате и другие законотвор-
ческие структуры — постоянные комитеты, деятельность которых
связана с упомянутыми делами.
Принцип автономности государственного упрааления на уровне
исполнительной и законодательной власти в целом воспроизведен и
в отношении Уэльса, но при более узкой компетенции соответст-
вующих органов и их меньшей активности (нет своей судебной сис-
темы, а специальные законы для него очень редки)
Ирландия в результате национально-освободительного движения
освободилась ат колониальной зависимости. Однако в |92| г Вели-
кобритания отторгла от Ирландии шесть северных графств (Ольстер),
которые остались в ее составе и пользовались некоторой автономией.
Обострение положения в Северной Ирландии, вызванное главным
образом противоречиями между католическим и протестантским на-
селением, привело к гражданской войне, прекращение огня в кото-
рой состоалось только в 1994 г. С 1972 г. Ольстер практически по-
стоянно находится под прямым управлением британского правитель-
ства, хотя оно и пьпается выработать для Северной Ирландии само-
стоятельный статус (например. Акт о Северной Ирландии 1973 г.}.
Само понятие автономии применительно к указанным истори-
ко-этническим регионам Великобритании может использоваться
весьма условно Здесь должна идти речь об особенностях государст-
венного аластвования, государственного упрааления не на регио-
нальном уровне, а исключительно в центре, но в отношении регио-
нов Шотландию и Уэльс нельзя считать классическими автоном-
нь[ми территориальными образованиями. Статус последних предпо-
лагает достаточно широкие полномочия по самоуправлению, кото-
рые в данном случае отсутствуют
Особенности государственного упрааления дополняются некото-
рыми нюансами административно-территориального деления. Если
территория Англии разделена на графства, районы и приходы (подоб-
ная система административно-территориальньЕХ единиц существует и в
Уэльсе), то Шотландия территориально организована по двухуровневому
принципу округа и районы В Англии и Шотландии существует и спе-
цифика в организации местного самоуправления, функционирующего
на всех названных уровнях. Тем не менее понятие автономии можно
использовать для характеристики британской государственности.
17 Консшгуцсиюе право европайомх стран
373
Необходимо указать на существование в Шотландии системы су-
дов, которая существенно отличается от английской и сохраняет по
отношению к ней значительную самостоятельность, прежде всего в
сфере уголовной юрисдикции. Своя система судов функционирует и
в Северной Ирландии, хотя она во многом близка английской и объ-
единена с нею. Вместе с тем именно Северная Ирландия до введения
в 1972 г. так называемого прямого правления была реальным авто-
номным территориальным образованием в составе унитарного госу-
дарства Здесь действовал избиравшийся населением законодатель-
ный орган — стормонт, перед которым несло политическую ответст-
венность сформированное им же правительство автономии. Полно-
мочия этих органов типичны для территориальных автономий По-
пытки восстановить такое образование неоднократно предпринима-
лись в последующие годы, но были в основном безуспешными
О региональной специфике в организации государственного
механизма Великобритании уместно говорить и в отношении
о. Мэн и Нормандских островов. Сущность и значение в общем
условны и яаляются лишь еще одним свидетельством привер-
женности британцев, и прежде всего правящих кругов, к сохра-
нению даже не существенньгх на первый взглнд традиций в сфере
государственного аластвования Это уважение к историческим
традициям пронизывает все направления общественно-
политической и государственной жизни Великобритании и во
многом определяет особенности ее конституционного строя
Организация и деятельность органов власти. Одной из наиболее
важных политико-правовых идей, которые явились продуктом анг-
лийской революции и со временем послужили основой формирова-
ния нового конституционного строя, была идея представительного
и ответственного прааления. Впервые сформулированная британ-
скими авторами XVIII в. и доведенная до состояния политико-
правового постулата в XIX в., она и сегодня во многом остается
теоретическим фундаментом существования парламентарных форм
государственного правления
Наиболее ранней из них была парламентарная (конституционная)
монархия, впервые доспринятая н конституционно закрепленная в
Великобритании во второй половине XVIII в. Принятие этой фор-
мы предопределило развитие и постепенную демократизацию ин-
ститута избирательного права Еще одним следствием явилось ста-
новление парламентаризма. Именно Великобританию следует счи-
тать родиной классического парламентаризма как такой системы
взаимодействия общества и государства, при которой парламент
374
Особенная часть
изначально играл аедугцую роль в осуществаении государственно-
властных функций Недаром XIX в. — период интенсивного обще-
ственно-политического и государственного развития Великобрита-
нии — называют золотым веком парламентаризма.
Именно в Англии еще в ХП1 в. термин «парламент» стал употреб-
ляться в значении, достаточно близком к современному, а сам соот-
ветствующий орган в XIV в. приобрел двухпалатную структуру, кото-
рая спустя столетия стала чуть ли не признаком парламентаризма. В
том же XIII в английский Парламент подтвердил свое право устанав-
ливать налоги и сборы — так называемое право кошелька — и тем
самым активно участвовать в формировании государственного бюдже-
та В XIV в. также получила рождение и нашла первое применение
парламентская процедура импичмента по отношению к носителям
исполнительной аласти (в то время лицам из ближайшего окружения
монархт), которые элоу потреблял и своими полномочиями и соверша-
ли преступления. В XVI в. законотворчество окончательно было при-
знано функцией Парламента и впервые в истории сформулировано
понятие закона (статута) как акта, который принимался Парламентом,
утверждался коралем и имел высшую силу среди актов государствен-
ной власти Становление всей этой практики происходило в процессе
перманентной политической борьбы между Парламентом и монархом
с определенньЕМ участием и судов
Органом законодательной власти в Великобритании является двух-
палатный Пергамент В состав нижней палаты — Палаты Общин —
входят 650 депутатов, которые избираются сроком на пгггь лет. Возрас-
тной ценз аля активного и пассивного избирательного права опреде-
лен, соответственно, в 18 лет и 21 год. Выборы депутатов осуществля-
ются по мажоритарной избирательной системе относительного боль-
шинства' избранным считается тот кандидат, который в одномандат-
ном округе набрал больше голосов, чем каждый из его конкурентов,
хотя и меньше половины поданных в округе голосов избирателей
Мажоритарная система относительного большинства впервые
применена именно в Великобритании еще в XVI11 в. Известно, что
в результате ее использования избранное парламентское большин-
ство нередко оказывается представителями меньшинства граждан
из числа тех, кто принял участие в выборах Парадоксальность этой
ситуации проявляется и в том, что партия, которая завоевала боль-
шинство мест в Парламенте (нижней палате), по общему числу го-
лосов, полученных ее кандиддттми, может уступать другой партии.
Такая ситуация дважды имела место в Великобритании после Вто-
рой мировой ВОЙНЫ.
17 Консшгуцсиюе право европвйомх стран
375
Единоличный руководитель Папаты Обшин — спикер — имеет
широкие полномочия в допросах парламентской процедуры, уста-
нааливая правила парламентской процедуры — «правила спикера».
Он следит за выполнением требований Регламента, руководит пар-
ламентскими дебатами, организует исполнение внутри парламент-
ских решений, поддерживает организационный порядок в Палате
и т.п Спикер несет ответственность за работу админ истративно-
вспомогательньсх служб Папаты. Выполнение функций спикера Па-
латы Общин предполагает политическую нейтральность соответст-
вующего лица Депутат, избранный Палатой на этот пост, обязан
прекратить какие-либо формальные связи со своей партией. Выбо-
ры же должны проходить на непартийной основе, поэтому бывает,
что спикер «выходит из недр» оппозиционной партии. В избира-
тельном округе, где он баллотируется, не принято выдвигать пар-
тийного кандидата-конкурента
Новый состав (созыв) Палаты почти всегда переизбирает на
срок своих полномочий «старого» спикера. Все это должно служить
гарантией его политической беспристрастности. По той же причине
спикер не принимает участия в дебатах и голосует только тогда,
когда голоса депутатов разделились поровну.
Важным элементом внутренней структуры Парламента являются
постояннью комиссии (комитеты). Именно в их работе законода-
тельный процесс наполняется профессиональным содержанием.
В отличие от других стран те пять-восемь постоянных комитетов
Палаты Общин, которые создаются в течение каждой сессии, не
имеют специализированной компетенции Характеристика этих ко-
митетов как постоянных весьма условна, так как состав их обнов-
ляется каждый раз после передачи на рассмотрение нового законо-
проекта. Неизменными остаются только председатели Состав по-
стоянных комитетов формируется специальным отборочным коми-
тетом Палаты с учетом партийного представительства в ней Пред-
седателей комитетов назначает спикер.
Кроме того, в Палате Общин создаются специализированные
постоянные комитеты, деятельность которьи посвящена законо-
проектам, имеющим отношение к Шотландии и Уэльсу. Функцио-
нирует в Палате около двух десятков разного рода спецгельных ко-
митетов, большая часть из которых сосредоточена на осуществле-
нии контрольных полномочий по отношению к конкретным мини-
стерствам.
Уникальное явление в мировом конституционализме представ-
ляет собой верхняя палата Парламента — Палата Лордов.
376
Особенная часть
Процесс утраты алияния Палаты Лордов начался в XVIII—
XIX вв, когда стали возникать некоторые конституционные обы-
чаи, ослабляющие ее положение. Наиболее значительными стали
два акта, имеющие фундаментальное значение: Акт о Парламенте
1911 г и такой же Акт 1949 г В октябре 1999 г лейбористское пра-
вительство Т. Блэра провело через Парламент закон по реформиро-
ванию Палаты Лордов
До реформы, осущесталеннои на рубеже XX—XXI вв. она фор-
мировалась путем назначения и включала в себя две основных ка-
тегории членов, общей численностью около 1200 человек. Первую
составляли высшие сановники, духовные лорды (церковные иерархи)
и лорды по апелляции — юристьЕ, назначаемые в состав Палаты
Вторую — наследственные пэры и пожизненные пэры. Палата Лор-
дов также являлась высшей судебной инстанцией Преобладающее
число членов Палаты Лордов составляли наследственные лорды
(герцоги, маркизы, графы, виконты), которые вместе с титулами
передавали своим потомкам и право заседать в Парламенте За осо-
бые заслуги перед государством монарх по представлению Премьер-
министра мог присвоить титул пожизненного лорда Таких лиц
сейчас более 350. Еще одну категорию состааляли лорды-юристы
(ординарные лорды по апелляции), назначаемые из числа судебной
элиты для осушесталения судебной деятельности Палаты
В результате реформы Палату Лордов должны были покинуть
759 человек, и сегодня она составляет 745 членов, которые, в отли-
чие от прошлого порядка формирования Палаты, должны не назна-
чаться, а избираться Реформа Палаты Лордов включала в себя два
этапа. В ходе первого этапа (1999—2002 гг.) 6ьел упразднен сослов-
ный порядок формирования Палаты Лордов, что в полной мере
отвечало политическим реалиям современности и снимало посто-
янное обвинение ее в архаичности. Была сломана более чем семи-
сотлетняя традиция наследственной передачи места в Палате Лор-
дов, ее состав значительно сократился. На этом этапе реформы не
затрагивалась компетенция Палаты, в том числе и ее роль высшей
судебной инстанции государства.
На втором этапе реформы, в феврале 2004 г., правительство
Т Блэра выступило с инициативой принятия «Билля о Конститу-
ционной реформе», которую лейбористам удалось сравнительно
быстро провести через Палату обшин и в апреле 2005 г получить
королевскую санкцию В результате был принят «Акт о Конститу-
ционной реформе 2005 г.» («Consulutional Reform Act 2005»), кото-
рый в совокупности с другими конституционными законами соста-
17 Констигуцюиюе право европвйомх стран
377
вил основу так называемой «конституционной революции»1. Акт о
Конституционной реформе насчитывает 149 статей и |8 приложений
В первой части, именуемой «Правление права», обосновывается не-
обходимость строгого следования этому принципу во всем государст-
венном устройстве и в частности в организации судебной системы
Часть яторая посвящена мерам по изменению статуса Лорда-
канцлера. В самой обширной третьей части (|2| статья) рассматри-
ваются допросы организации Верховного суда, в заключительной
части говорится о лишении Палаты Лордов судебной функции.
В результате реформы должность спикера Верхней палаты стала
выборной и полностью независимой от Правительства и Короны
В начале июля 2006 г. на должность спикера была избрана Хелен
Хейман, член лейбористского правительства. Спикер наследует
многие внешние атрибуты бывшего главы Палаты: традиционный
средневековый символ процветания Страны — обитый кожей ме-
шок с шерстью, на котором он восседает, парик и др1 2 Конституци-
онная реформа имеет несколько причин, основными из которых
являются желание Правительства устранить барьер при прохожде-
1 Предшествующими законами, имеющими конституционный характер были
Акт о правах человека от 1998 г , вступивший в силу в силу в 2000 г . три закона,
принятые в 1998. «Акт о Шотландии», «Акт об управлении Узльсом*. «Акт о
Северной Ирландии», касающиеся децентрализации и создания региональных
парламентских органов, что еще более даег основание считать Великобританию
регионалистским государством. «Акт о реформе Палаты лордов* (1999 г ); «Акт о
политических партиях, выборах и референдуме* (2000 г.)
2 Традиционно Палату Лордов возглавлял лорд-канцлер, должность которого
восходит к VI] в (первым был Ангмемдус, занявший этот пост в 605 г.). До XIV в.
в ведении лорда-канцлера была вся система управления королевским двором
По статусу из особ, не принадлежащих к королевской семье, он являлся вторым
лицом в государстве после архиепископа Кентерберийского, фактического главы
церкви. На протяжении всего последующего времени вплоть до апреля 2006 г.
лорд-канцлер олицетворял собой три ветви власти Он был спикером верхней
палаты Парламента, когорт с 1544 г именуется Палатой Лордов (ее формаль-
ное название — «достопочтенные лорды духовные и светские Соединенного
Королевства Великой Британии и Северной Ирландии в совместном парламсн-
тее) Одновременно он являлся членом кабинета министров, хранителем Боль-
шой печати, главой судебной власти, исполнял обязанности министра юстиции
Лорд-канцлер назначался монархом по совету премьер-министра Он входил в
состав весьма ограниченной по численности труппы Великих офицеров государст-
ва. Б связи с реформами с апреля 2006 г пост лорда-каншзера в его прежнем зна-
чении упразднен, его прерогативы передаются другим лицам Однако должность с
таким названием сохраняется и за лордом-канцлером остается только место в ка-
бинете в качестве министра, ответственного за судебную ветвь власти
370
Особенная часть
нии своих биллей через Парламент, а также устранить известные
архаизмы политического устройства в связи с требованиями евро-
пейской интеграции
Во взаимоотношениях между палатами Парламента доминирует
нижняя палата Это прежде всего относится к законодательному
процессу, хотя формально право законодательной инициативы в
равной степени принадлежит членам обеих Палат. Пвлата Лордов
может внести свои поправки в принятый Палатой Общин законо-
проект или отклонить его. Однако через год этот законопроект в
редакции, предложенной Палатой Общин, может быть повторно ею
одобрен в порядке обычной процедуры и становится законом без
какой-либо санкции верхней палаты. Что же касается так называе-
мых финансовых законопроектов, то Палата Лордов вправе только
на месяц отложить их промульгацию после соответствующего реше-
ния нижней палаты.
Согласно существующей в Великобритании форме прааления —
конституционной монархии — королева (король) яаляется реаль-
нь[м г твой государства. Формально ей принадлежат широкие вла-
стные правомочия. Но в действительности большую их часть реали-
зует правительство. В связи с этим говорят о «спящих полномочи-
ях» британского монарха, хотя распределение функций в сфере го-
сударстаенного аластвования достаточно типично для конституци-
онной монархии.
С XVIII в. полномочия монарха теоретически остаются неиз-
менными: он назначает Премьер-министра, руководит администра-
цией государства, дипломатией и Вооруженными Силами, санк-
ционирует принятые Парламентом законы, объявляет о роспуске
Палаты Общин и др На практике эти права не могут быть монар-
хом реализованы по собственной воле. Премьер-министр — лидер
победившей на парламентских выборах партии, те. его назначение
зависит от всеобщего голосования. В законодательной области с
1708 г монарх ни разу не отказал в санкционировании закона Рос-
пуск Палаты Общин ни в коем случае не может быть произведен
без «совета» Премьер-министра. Фактически монарх выполняет
символические функции, олицетворяет единство королевства,
включающего Северную Ирландию и Великобританию (Англию,
Шотландию и Уэльс), и историческую близость к народу (монарх
яаляется главой англиканской церкви) Кроме того, царствующая
королева выполняет функцию национального и международного
представительства страны, в некоторой мере облегчая соответст-
вующие обязанности Премьер-министру.
17 Конпигуцкиюе право европайомх стран
379
Реальная роль монарха определена конституционными соглаше-
ниями, одно из которых предполагает контрассигнацию (скрепление
подписи) практически всех аластных решений и актов монарха Пре-
мьер-министром или компетентным министром
Исключительно важное место в механизме осуществления государ-
ственной аласти занимает гфавшпе.тьство — Кабинет и его глава —
Премьер-министр Организация и структура Кабинета — это те во-
просы, которые полностью вынесены за рамки законодательного
регулирования конститушвднньЕХ отношений. Более того, до 30-х гг.
XX в. сам термин «кабинет» в законсщательстве вообще не встре-
чался, что Отнюдь не означало отсутствия соответствующего госу-
дарственного института, — его существование и деятельность пред-
полагались конституционными соглашениями.
К особенностям британской конституционной теории и практи-
ки можно причислить и тот факт, что Кабинет формально входит в
число комитетов так называемого Тайного совета — одного из ру-
диментов организации государственной аласти в феодальную эпоху
Традиция признает Тайный совет центром осуществления исполни-
тельной аласти Важнейшим правительственным актам нередко
придают форму приказов короля (королевы) в Тайном совете. Сам
Тайный совет практически никогда не собирается и представляет
собой типичную конституционную фикцию.
Кабинетная «модель» организации правительства, берущая на-
чало в практике Великобритании, состоит в том, что реальное пра-
вительство состоит не из всех политических руководителей мини-
стерств и ведомств, а только из тех, кто возглавляет важнейшие из
них. Правительства как коллегии всех Этих руководителей просто
не существует, поэтому понятия «правительство» и «кабинет» мож-
но считать синонимами. Число членов британского Кабинета
обычно ненамного превышает 20. Статус собственно министров
существенно отличен от статуса министров — членов Кабинета.
Каждый член Кабинета яаляется по сути связующим звеном между
Кабинетом как целостной структурой и министрами, а также дру-
гими руководителями, министерства и ведомства которых функ-
ционируют вне его рамок.
Именно в Великобритании исторически сложилась процедура
формирования правительства, которая длительное время была об-
щепринятой для стран с парламентарньЕми формами прааления.
Согласно этой процедуре монарх назначает Премьер-министра и по
предстаалению последнего — других членов правительства. Парла-
мент участия в соответствующей процедуре не принимает. Считает-
380
Особенная часть
ся, что правительство имеет поддержку Парламента до тех пор, по-
ка Палата Общин не проголосует против его предложения по
принципиально важному вопросу или прямо не выразит ему недо-
верие. И хотя теоретически Премьер-министр и возглавляемое им
правительство могут существовать и далее, практически их действия
будут быстро парализованы из-за парламентской обструкции.
Решение вопроса о создании правительства обусловлено прежде
всего не юридическими факторами, а ртсстановкой партийно-
политических сил и их представительством в Парламенте (нижней
палате), поэтому не стоит преувеличивать значение процедур форми-
рования правительства. При этом необходимо учитывать, что прак-
тическая работа по выдвижению и согласованию кандидатур на
должности в правительстве является прерогативой самих политиче-
ских партий, а именно партии большинства в Парламенте, т.е пра-
вящей партии. От расстановки партийно-политических сил в Парла-
менте реально зависит и решение вопроса о политической ответст-
венности правительства
В Великобритании в принципе допускается как коллективная,
так и индивидуальная ответственность правительства При этом,
если Палата Общин выразит недоверие какому-либо конкретному
министру. Премьер-министр должен решить, подавать ли в отстав-
ку этому члену правительства или правительству в целом Такой
подход к вопросу о политической ответственности правительства
перед Парламентом основан на идее солидарной ответственности
его членов. Считается, что все члены Кабинета и те, кто не входит в
его состав, несут ответственность за его политику даже в тех случаях,
когда кто-нибудь из них не согласен с отдельными правительствен-
ными решениями и действиями
Вопрос о том, последует ли за выражением недоверия отдельному
министру отставка всего правительства, почти всегда решает Пре-
мьер-министр, хотя такое решение предопределено политической
ситуацией, которая сложилась в Парламенте и за его пределами. Что
же касается отставки отдельных министров, то такие вопросы в усло-
виях, когда Палата Общин контролируется партией большинства,
возникают и разрешаются в связи с их персональными действиями,
приведшими к политическому конфликту Соответствующие случаи в
современной Великобритании имели единичный характер.
В законодательстве, составляющем часть британской конститу-
ции, практически ничего не сказано о главе правительства — Пре-
мьер-министре^ но именно он является своеобразным стержнем Ка-
бинета. Не случайно в современной британской политической нау-
17 Консшгуцкиюе право европвйомх стран
381
ке и конституционной теории концепция правления Премьер-
министра значительно потеснила концепцию правления Кабинета,
которая в начале XX в заняла место классической теории парла-
ментского правления.
Определенный конституционными соглашениями порядок фор-
мирования правительства предусматривает в качестве первого шага
замещение должности Премьер-министра Отставка его по каким-
либо причинам всегда влечет отставку асего правительства Персо-
нальный состав правительства определяется его главой, а участие
Парламента и монарха в этом процессе носит в основном формаль-
ный характер Выбор Премьер-министра обусловлен не только его
личными предпочтениями, но и общими политическими факторами
прежде всего расстановкой сил в Пвлате Общин и в партии, которую
он представляет.
Тот факт, что Премьер-министр в своих действиях опирается на
правящую партию (или коалицию), вовсе не означает ослабления
его позиций в государственном механизме. Нвоборот, лидерство в
такой партии позволяет ему доминировать в правительстве и кон-
тролировать депутатское большинство в нижней пвлате В итоге
глава правительства приобретает реальные возможности направлять
деятельность Парламента Ситуация может несколько усложниться
в случае создания коалиционного правительства
Премьер-министр не только определяет состав правительства,
но и решает вопросы его внутренней структуры и организации.
В политической истории Великобритании известно немало случаев,
когда одно лицо совмещало должности Премьер-министра и неко-
торых ключевых министров. Глава правительства не только руково-
дит заседаниями Кабинета и намечает повестку дня, но и само-
стоятельно принимает важнейшие правительственные решения.
Расхождения в позициях по ключевым вопросам между Премьер-
министром и другими членами правительства почти всегда разре-
шаются не в пользу последних Глава правительства вправе потре-
бовать отставки конкретного министра Под руководством Пре-
мьер-министра работает государственная служба, и он контроли-
рует формирование ее верхушки
Премьер-министру принадлежит решающее слово в вопросе о
роспуске Палаты Общин, хотя официально считается, что соответ-
ствующее решение принимает монарх На практике же глава госу-
дарства распускает нижнюю палату Парламента едаа ли не автома-
тически по представлению Премьер-министра Как свидетепьствует
история, монарх может проявить относительную самостоятельность
382
Особенная часть
в этом вопросе только в условиях паритета партий но-политических
сил в пвлате и невозможности существования коалиционного пра-
вительства. Роспуск нижней палаты издавна связан с намерениями
правительства и его главы использовать благоприятную политиче-
скую ситуацию для проведения досрочных парламентских выборов
с целью снова обеспечить себе парламентское большинство. Харак-
терно, что в прошлом столетии ни один состав Палаты Общин не
просуществовал полный срок своих полномочий.
Характеризуя значение и роль Премьер-министра в осуществле-
нии исполнительной власти и его место в государственном меха-
низме, необходимо также отметить, что глава правительства иногда
приобретает качества политического лидера харизматического ха-
рактера. В честности, это относится к случаям, когда правительство
длительное время возглавляет одно и то же лицо и именно данный
период отождествляется в массовом сознании с наибольшими успе-
хами в разных сферах деятельности государства Творцом же этих
успехов видится соответствующий политический руководитель Это
объективно привадит к росту его авторитета и усиливает его пози-
ции в осуществлении государственной власти
Силовые агд^ктуры. Положение силовых структур внутри госу-
дарственного механизма Великобритании характеризуется рядом
принципиальных черт Прежде всего руководит им узкий круг лиц,
находящихся на самой вершине государственного аппарата, — пре-
мьер-министр, министр внутренних дел, министр обороны и те выс-
шие офицеры и чиновники, которые стоят близко к ним. Особенно
велика роль Премьер-министра. Формально Верховным главноко-
мандующим Вооруженными Силами является глава государства. Ему
предоставлены такие исключительные права, как определение распо-
ложения Вооруженных Сил, а также назначение офицеров.
Практически же многие прерогативы королевы в области управ-
ления Вооруженными Силами реализуются Премьер-министром пу-
тем личных действий, в том числе предпринимаемых им после пред-
варительных консультаций с высшими должностными лицами мини-
стерств, не входящими в состав Кабинета. Особенно ярко это прояв-
ляется при руководстве Вооруженными Силами. Личные указания
Премьер-министра здесь играют немаловажную роль. Так, согласно
заявлению министра обороны, сделанному 27 февраля 1964 г. в Па-
лате Обшин. отличного указания Премьер-министра зависит приме-
нение атомного и водородного оружия1. Советниками Премьер-
См.: Parliamcntaiy Dtbalcs (Hansard): House cl Commons. L., ISM. Vol 6SU P 754.
17 Консгигуцкиюе право европвйомх стран
383
министра при решении им вопросов руководства Вооруженными
Силами, как правило, выступают представители генералитета.
Премьер-министр возглавляет Комитет обороны и заморской
политики, ведающий всеми военными вопросами и координирую-
щий деятельность всех министерств по проблемам строительства
Вооруженных Сил и подготовки к войне. Членами Комитета явля-
ются министры обороны, внутренних дел, иностранных дел, фи-
нансов. К его работе привлекаются также представители высшего
командования и высшие чиновники Министерства обороны (по-
стоянный секретарь, главный научный консультант) Премьер-
министр осуществляет общее руководство разведывательной служ-
бой и службой безопасности
Министерству внутренних дел принадлежит высшее положение
в иерархии министерств Это прямое следствие его роли в аппарате
государства и одно из проявлений сущности империалистического
государства как машины подавления. Глава Министерства внутрен-
них дел неизменно входит в состав Кабинета. Столь высокий пост
вверяется, как правило, одному из лидеров партии, формирующей
правительство.
Особое положение Министерства внутренних дел сказывается и в
характере его функций Во-первых, оно осуществляет руковод-
ство деятельностью по поддержанию внутреннего порядка, руково-
дство полицейской службой и политическим сыском Во-вторых, на
него возлагается упрааление местами лишения свободы, а также ряд
функций в области управления юстицией. Министр внутренних дел
назначает директора публичных преследований, в обязанности которо-
го входит выполнение функций уголовного преследования. Министр
занимается вопросами организации судов низших инстанций Ему по-
ручен контроль нал иммиграцией Особое положение этого Министер-
ства проявляется наконец в том, что оно осуществляет все другие
функции в области внутренних дел, которые специально не отнесены
к компетенции какого-либо другого министерства или центрального
ведомства.
Полиция Великобритании учреждена давно, в 1829 г. организо-
вана полиция Лондона, в 1835 г. — полиция городов, в 1856 г —
полиция графств. В настоящее время все полицейские формирова-
ния можно разделить на две категории: общие и специализирован-
ные Общая полиция — это полиция графств и городских поселе-
ний, а также столичная полиция и полиция лондонского Сити.
К специализированным полицейским формированиям отно-
сятся полиции. Управления атомной энергии. Министерства обо-
384
Особенная часть
роны, которая охраняет военные ведомства и военное имущество,
транспортной, гражданской авиации. Лондонского порта и других
портов Эти виды полицейских формирований обслуживают соот-
ветствующие государственные органы и находятся в подчинении
этих органов
Существуют также особые женские полицейские формирования
и полицейский резерв. Корпус военной полиции входит в Воору-
женные Силы. Формально полицейские формирования автономны
и независимы, но фактически общее управление полиции сосредо-
точено в руках Министерства внутренних дел
Самая знаменитая полиция — столичная, Скотланд-Ярд Она
непосредственно подчинена Министерству внутренних дел, и ми-
нистр назначает его должностных лиц. Возглавляет столичную по-
лицию комиссар, у него есть заместитель и четыре помощника,
секретарь, имеющий статус пятого помощника. Формально назна-
чения на эти должности производятся королевой по совету минист-
ра внутренних дел, реально — министром
В составе столичной полиции имеются функциональные и тер-
риториальные подразделения Существует шесть отделов Скотланд-
Ярда: административный; уличного движения и транспорта, уго-
ловных расследований; юридический; медицинский; научно-
иселедовательский. Главный отдел — отдел «Се, или отдел уголов-
ных расследований, создан в 1840 г и чаще всего называется сыск-
ным отделением Возглавляет его помощник комиссара столичной
полиции.
Графства и городские поселения имеют собственные полицей-
ские формирования. Полиция лондонского Сити образована еще в
1837 г, она сохранилась как раритет и памятник прошлого в каче-
стве автономной организации и после образования столичной по-
лиции. Территория, которая входит в район действия полиции лон-
донского Сити, небольшая (примерно I кв мвля) Постоянное на-
селение невелико (несколько тысяч человек), но поскольку в Сити
находятся офисы многочисленных банков, страховых компаний,
корпораций, фирм, то в лондонском Сити примерно I тыс. поли-
цейских, которые в основном занимаются охраной всех этих мест.
В автономных единицах Великобритании исторически сущест-
вует специальная полиция, например в Северной Ирландии — Ко-
ролевская ольстерская полиция, которую возглавляет генервльный
инспектор.
Интересная особенность, присущая только Англии (или, во всяком
случае, очень характерная для нее)- высшую должность в английской
17 Консшгуцсиюе право европайомх стран
385
полиции можно занять, пройдя все ступени полицейской службы, по-
этому нанальником полиции может стать человек, который в свое
время был простым констеблем и патрулировал улицы. «Перепрыгнуть
через ступеньки», по английской традиции, невозможно
Министерство обороны — одно из крупнейших министерств,
решающее широкий круг задач, связанных с вопросами военного
планирования, оперативной работы, разведки, научных исследова-
ний, распределения финансовых ассигнований и людских ресурсов.
Возрастание удельного веса силовых структур в государственной
машине выражается также в усилении роли военных руководителей
в деятельности высших органов страны Такие военные руководи-
тели, как начвльник штаба обороны, начвльники штабов отдельных
видов Вооруженных Сил, приглашаются на заседания Кабинета, на
заседания Комитета обороны при рассмотрении вопросов, касаю-
щихся армии Таким образом, генералитет получает возможность
активно влиять на принимаемые решения. Великобритания знает
немало фактов, свидетельствующих о самостоятельной и независи-
мой позиции генералитета по отношению к Кабинету и граждан-
ским властям.
Важную роль в формировании внешнеполитического курса иг-
рают руководители разведки, которые также участвуют в заседаниях
соответствующих комитетов Кабинета. При вынесении решений
учитываются сведения, полученные и обработанные органами раз-
ведки Особенно велико значение военной разведки* буквально весь
военный аппарат в мирное и военное время живет за счет представ-
ленных ею данных1
Разведывательная служба всегда считалась очень квалифициро-
ванной и известной в мире. На разведку и контрразведку в Велико-
британии тратятся очень большие деньги, и в бюджете есть специ-
вльная статья расходов «Иностранные и другие секретные службы
Ее Величества» Обшсс руководство деятельностью разведыватель-
ных служб осуществляет Премьер-министр
Разведывательной деятельностью за границей занимается орга-
низация под названием которая осуществляет свои задачи
под руководством Министерства иностранных дел. Специальный
аппарат этого ведомства возглавляет постоянный заместитель ми-
нистра. Этот орган внешнеполитической разведки тесно связан с
военной разведкой Военная разведка проводится Министерством
обороны
1 Кин аяон-Мзкии Э Военная стратегия н политика М * Воениздаг. 1С. 84
386
Особенная часть
Кроме того, в Великобритании есть служба государственной
безопасности и контрразведки (Security Service), которая является
отдельной организацией В се задачу входит защита страны от
внешней и внутренней опасности, от попыток шпионажа, саботажа
и тому подобных действий. Служба безопасности — это сложная и
засекреченная система органов, детали и структура ее мало кому
известны. Система органов безопасности включает в себя Л//-5 и
особое отделение столичной (лондонской) полиции (Special Branch).
Это отделение так же, как и Л//-6, осуществляет слежку за подозри-
тельными лицами, выполняет следственные функции по делам го-
сударственной безопасности
Судебная система Великобритании имеет ряд специфических
признаков. К их числу следует отнести, во-первых, применение об-
щего прчвя, т.е. использование судебных прецедентов и признание
суда в качестве источника права, во-вторых, выработку процессуаль-
ных норм судом. Иначе говоря, не только материальное право
создается судами, но и процессуальные нормы рассмотрения дел.
В-третьих, апелляционную форму пересмотра дел (обжалование) и
состязательность процесса, во время которого государство не выступает
в качестве обвинителя, а любое дело рассматривается как борьба сторон.
Судья в этом процессе — нейтральный субъект. Он выслушивает сто-
роны и принимает решение, не вмешиваясь в прения, в борьбу сто-
рон, в том числе при рассмотрении уголовного дела по обвинению
преступника, в котором прокурор поддерживает обвинение Судья,
хотя он и является государственным служащим, не помогает прокуро-
ру, не пытается добыть дополнительные доказательства в пользу госу-
дарства. Он оценивает доказательства, представленные только в судеб-
ном процессе. Еели прокурор не может доказать обвинение, то судья
не возвращает дело на доследование, а объявляет обвиняемого оправ-
данным. Кроме того, Дяя английской судебной системы характерны
регулярное привлечение присяжных заседателей (хотя достаточно не-
большое, если брать в процентном отношении) и практика не назна-
чения, а избрания судей, особенно низших уровней
Проведенная судебная реформа преследовала ряд целей — в ча-
стности, сделать систему назначения судей более прозрачной и пол-
ностью обособить судебную власть. В результате судебная аласть
полностью становится самостоятельной ветвью. Палата Лордов ли-
шается ее юрисдикционной функции, а во главе судебной системы
учреждается Верховный Сул Соединенного Королевства, формиро-
вание которого намечается осуществить в 2009 г Юрисдикция это-
17 Консшгуцкиюе право европвйомх стран
387
го суда распространяется на всю территорию страны1. К Верховно-
му Суду переходит функция апелляцией но-надзорной инстанции,
каковой являлся Апелляционный комитет Палаты Лордов Числен-
ность Суда осталась такой же, как и Апелляционного комитета —
12 человек, не изменился и кадровый состав — прежние Ординар-
ные лорды по апелляции стили автоматически членами Верховного
Суда. Сохранился и порядок назначения судей Верховного Суда
аналогичный назначению прежних Ординарных лордов. Их назна-
чение осуществляется монархом (по представлению курирующего
данную сферу министра), а пребывание в должности ограничивает-
ся достижением пенсионного возраста — 70 лет Процессу образо-
вания Верховного Суда предшествует учреждение независимой
юридической комиссии по назначению судей Решение всех
практических вопросов, связанных с формированием данной ко-
миссии и созданием Верховного суда, возложено на Министерст-
во по конституционным вопросам, которое было образовано в
2003 г В 2006 г лорд-канцлер Великобритании лорд Фвльконер
передал полномочия главы судебной системы главному лорду-
судье Англии и Уэльса лорду Филипсу. Что касается самой су-
дебной системы, то принципиально характер ее деятельности не
изменился. Не произошло каких-либо существенных перемен в
судебных системах регионов. Однако во избежании путаницы
«Верховный Суд Англии и Уэльса», который включал в себя три
самостоятельные судебные инстанции (Высокий Суд, Суд Коро-
ны и Апелляционный Суд) теперь так и называется «Высшие су-
ды Англии и Уэльса»; исключено слово «верховный» и из назва-
ния высшей судебной инстанции Северной Ирландии (Суд пра-
восудия Северной Ирландии) Высшие судебные инстанции
Шотландии сохранили свое нязвание — Высший суд юстициари-
ев и Сессионный суд
Органы местного управ гения. Известно, что именно в Велико-
британии сложился тип местного управления, который получил
1 Б пользу такого решения Было и присоединение Великобритании к Конвен-
ции о защите прав человека и основных свобод, которая была инкорпориро-
вана в британское национальное право Актом о правах человека 1993 г Хотя
ни у кого нс вызывала сомнения беспристрастность судей Апелляционного
комитета Палаты тордов и другие ее судебные решения, пребывание суда в
структуре Парламента создавало неблагоприятное впечатление у мировой об-
щественности, поскольку формально нарушался демократический принцип
разделения властей.
388
Особенная часть
наименование англосаксонского*. Один из его положительных при-
знаков — отсутствие на местах полномочных представителей пра-
вительства, опекающих выборные органы. Независимость послед-
них от бюрократического надзора отличала английскую систему
местного управления от систем, существовавших в других странах,
в частности Франции Однако впоследствии в центре был создан
специальный орган, задачей которого являлось курирование мест-
ных выборных органов — Департамент местного управления
(1871). После окончания Первой мировой войны этот Департамент
преобразован в Министерство здравоохранения (1919). Для периода
после Второй мировой войны характерно организационное объеди-
нение курирования местных выборных органов с какой-либо дру-
гой функцией Сразу же после войны оно было возложено на ми-
нистерство, занимавшееся деятельностью, связанной с одними из
наиболее острых социальных вопросов страны того периода — жи-
лищными вопросами. В 1951 г. образовано Министерство жилищ-
ного хозяйства и местного управления (являющееся в настоящее
время Министерством, курирующим муниципальные органы) В
1970 г. образовано Министерство по делам окружающей среды,
ставшее Министерством, курирующим местные выборные органы.
В Белой книге «Реорганизация центрального аппарата управления»
(1970) предполагалось совершенствовать отношения между мини-
стерствами и местными властями путем замены детального контро-
ля по отдельным вопросам контролем посредством специальных
программ В 1979 г в Министерстве по делам окружающей среды
учрежден специальный пост государственного министра по делам
местного управления
В Великобритании не существует общих нормативных актов,
определяющих внутреннюю структуру муниципалитетов. Имеются
лишь разрозненные постановления отдельных законов, предписы-
вающие создание на местах определенных комитетов или назначе-
ние конкретных должностных лиц. Остальные вопросы решаются
самостоятельно каждым местным выборным органом
Реформа 1972 г. ввела двухступенчатую систему и явилась важ-
ным шагом в направлении создания более адекватной организаци-
онно-правовой базы. Страна была поделена на графства (в том чис-
ле метрополитенские), а те — на округа Основой новой системы
1 /Лфакаво Н-А Местное управление в буржуазных странах и странах, освобо-
дившихся от колониальной зависимости. М.. Ун-г дружбы народов им. Л. Лу-
мумбы. 1969 С 9
17 Консгигуцюиюе право европвйомх стран
389
стали графства. Именно им были переданы все важнейшие функ-
ции, которые по Закону 1972 г. могли осуществлять местные вы-
борные органы Округа же (за исключением метрополитенских) на-
делены лишь второстепенными функциями1. Этот же Закон разре-
шил местному выборному органу делегировать свои функции (с
некоторыми исключениями) должностным лицам. При этом основ-
ными партнерами министерств стали графства. Их органы являются
органами общей компетенции, сосредоточившими бульшую часть
функций местного управления Они отвечают за крупномасштабные
службы («стратегическое» планирование, координация транспорта и
крупных путей сообщения, полиция, образование и др.) Прави-
тельство теперь планирует на ряд лет капиталовложения органов,
находящихся в сфере его контроля, — министерств, национализи-
рованной промышленности и местных органов. Соответствующий
же министр устанавливает, сколько средств получит местный орган
для определенной цели.
Зависимость местных органов от правительства обеспечивается
системой денежных субсидий и дотаций, сумма которых, как пра-
вило, превышает сумму поступления от всех налогов. В случае кон-
фликта или неподчинения местных органов центральная власть
может применять различные санкции, вплоть до роспуска местного
органа самсупрааления — муниципалитета. Кроме того, централь-
ная власть может обращаться в суд, если недовольна действиями
местных органов
§ 2. Федеративная Республика Германия
Общая характеристика юяятитуциониого права. Германия — одно
из крупнейших и развитых государств мира, отличающихся значитель-
ным естественно-географическим, экономическим и политическим
потенциалом При численности населения в 81,1 млн человек и терри-
тории 357 тыс. км2 она занимает ведущее место по основным жизнен-
ным показателям не только в Европе, но и в мире; играет активную
роль в интеграции современной Европы и международном сотрудни-
честве в рамках ООН, НАТО, других международных организаций
После крушения гитлеровского нацизма во Второй мировой
войне 1939—1945 гг. Германия оказалась расколотой на две части —
1 Наибольшее значение среди них имеют жилищное хозяйство, некоторые пра-
вомочия в сфере планирования, а также забота о состояния окружающей среды
390
Особенная часть
западную и восточную В ФРГ (по Основному Закону от
23 мая 1949 г.) восстановление происходило под контролем правя-
щих кругов США. Великобритании и Франции, а в ГДР (по Кон-
ституции от 7 октября 1949 г) политические силы формировались
при активной поддержке СССР. Появление двух германских госу-
дарств вопреки договоренностям на Крымской (4—11 февраля 1945 г)
и Потсдамской (17 июля — 2 августа 1945 г) конференциях руково-
дителей держав-победительниц — СССР, США и Великобритании —
было обусловлено поляризацией стратегических интересов СССР, с
одной стороны, и западных стран — с другой. Граница между не-
мецкими государствами по существу явилась линией раздела двух
систем ценностей, оказавшихся в условиях своеобразного историче-
ского состязания
Процесс объединения Германии нашел международно-правовое
признание в Договоре об окончательном урегулировании в отноше-
нии Германии между ФРГ, ГДР, Францией, СССР, Великобрита-
нией и США от 12 сентября 1990 г
Конституция ФРГ, выработанная в 1948—1949 гг. только для
Западной Германии, т.е. для государства на территории трех запад-
ных оккупационных зон, в 1990 г стала Основным Законом для
всей Германии. Интеграция ГДР в состав ФРГ, осуществленная 3
октября 1990 г., была проведена путем присоединения; ГДР исчезла
как юридический и как международно-правовой субъект. Произош-
ло добровольное присоединение ГДР к ФРГ, увеличившее населе-
ние и территорию последней (было включено шесть земель) При-
соединение произошло на основе ст. 23 Основного Закона ФРГ в
действовавшей в то время редакции &га статья, перечислявшая
земли ФРГ, устанавливала, что в остальных частях Германии Ос-
новной Закон должен вступить в силу по их присоединении. В то
время существовала и другая юридическая возможность объедине-
ния ФРГ и ГДР. Имевшаяся в Основном Законе ФРГ ст. 146 преду-
сматривала возможность выработки новой конституции, принятой
«свободным решением немецкого народа® Как следствие объеди-
нения появились довольно многочисленные поправки к Основному
Закону, которые, однако, не поколебали его духа и принципов.
Порядок принятия и жменештн конституции. Правовой фунда-
мент современного немецкого общества и государства составляет
Основной Закон ФРГ 1949 г., действие которого с 3 октября 1990 г.
распространяется на территорию бывшей ГДР (согласно Договору о
восстановлении единства Германии 1990 г. и введенному на его ос-
нове абз. 2 ст. 143 Основного Закона ФРГ при регулировании неко-
17 Констигуцсиюе право европайомх стран
301
торых сфер жизни восточно-германских граждан до 31 декабря 1995 г.
продолжали действовать нормы права бывшей ГДР)
В содержании Основного Закона нашли отражение некоторые
черты классического немецкого государственного права, то, что было
достигнуто к середине XX в. западноевропейским и американским
конституционализмом, а также общие и особенные интересы основ-
ных социально-политических сил Западной Германии в первые по-
слевоенные годы, сочетавшиеся со стремлением преодолеть негатив-
ные последствия нацистского тоталитаризма и не допустить его воз-
рождения. Задуманный как временная конституция Основной Закон
все же должен был отвечать на запросы динамичной социально-
экономической. внутриполитической и международной жизни Это
обусловило изменения его первоначального текста.
До восстановления единства Германии в Основной Закон на
основании 35 Федеральных законов было внесено 115 изменений и
дополнений, в результате которых из 146 статей первоначвльного
текста конституции полностью или частично отменены, дополнены
и изменены 70 статей, введены три новых раздела и более 30 новых
статей Большая часть изменений и дополнений вызваны проведе-
нием реформ в области военного дела, финансов и регулирования
чрезвычайного положения.
Воссоединение Германии в 1990 г и усиление политико-
экономической интеграции европейских государств в рамках Евро-
пейского Союза, где Германия играет активную роль, активизировало
деятельность по изменению Основного Закона, а асего за период с
1949 г по январь 2007 г было принято 52 закона, на основании кото-
рых в него было внесено 284 изменения и дополнения. В результате
137 статей было изменено, 11 статей отменено частично иди полно-
стью, введено три новых раздела (IV а. VIII а. Ха) и 35 новых статей.
Особенно показательным в этом отношении явился Закон от 28 авгу-
ста 2006 г, принятие которого коснулось 25 статей Конституции1
Статьи, регулирующие отношения государства и церкви (ст. 136—139 и
141 Конституции от 11 августа 1919 г), сохранены в заключительной
часги Основного Закона. По способу изменения конституция Гер-
мании относится к числу жестких Согласно ее ст. 79 изменения
должны быть одобрены большинством в две трети обеими палатами
парламента За время своего существования конституция подвер-
глась многочисленным изменениям. Одна из причин такого частого
внесения поправок — относительная простота их внесения, которая
1 Андреева ГН Конституционное право зарубежных стран. М.. 2D0B. С 390.
392
Особенная часть
не может сравниться с соответствующими процедурами в других
странах Европейского Союза (Франция, Испания, Дания, Греция и
др ), обычно предусматривающими процедуру предложения и рати-
фикации поправок.
Изменение Основного Закона, которое касается деления страны
на земли, принципов сотрудничества земель в законодательстве го-
сударства или основных принципов, установленных ст. 1 и 20. яв-
ляется недопустимым. Это положение не предполагает сомнений в
том, что изменения конституции, которые затрагивают ее матери-
вльную основу, исключены Оно запрещает устранение федератив-
ных государственных принципов Основного Закона Основной За-
кон уполномочивает законодателей только на изменение, но не от-
мену или устранение конституции. Это ограничение содержит не
только запрет отмены конституции в целом, оно исключает также
любое «изменение» конституции, которое отменяло бы идентич-
ность исторически конкретного строя, который вытекает из Основ-
ного Закона. Эго имело бы место в случае изменения материальной
основы конституции, т.е. основных элементов демократического и
государственно-правового строя
К основополагающим элементам демократического и государст-
вен но-правового строя Основного Закона принадлежит прежде все-
го большинство основных прав, определяющих в значительной ме-
ре материвльное содержание конституционного строя, и основной
принцип разделения властей как действующий организационный
принцип конституции
Материальную основу конституции образуют все те предпосылки
(содержательного и процессуального характера) демократического
строя Основного Закона, которые наряду с основными правами га-
рантируют признание власти большинством народа, равные шансы и
защиту меньшинства, свободное и открытое политическое развитие
демократии. К ним относятся: периодическое узаконение органов
политического руководства и формирования воли, принципы изби-
рательного права, сотрудничество партий при формировании поли-
тической воли, принцип многопартийности, свобода создания и ра-
аенство возможностей политических партий, парламентский кон-
троль и право на парламентскую оппозицию, а также бюджетные
прерогативы парламента. Равным образом не подлежат конституци-
онному изменению основы государственно-правового строя Основ-
ного Закона, в особенности верность всех государственных властей
конституционному строю, аерность исполнительной и судебной вла-
сти закону и праву (ст. 20), принципы права, которые гарантируют
государственно-правовой строй, и принцип социального государства.
17 Консгигуцсиюе право европвйомх стран
303
Не подлежащая конституционному изменению материальная
основа Основного Закона совпадает с тем, что нормы ст. 18, 21 и 91
характеризуют как «основы свободного демократического строя» и
стремятся превентивно защитить от всяких нарушений.
Наконец, сама ст. 79 не подлежит конституционному измене-
нию в своих важнейших составных частях, а именно не только в
абз I, но и в требовании квалифицированного большинства в абз.
2, и все же изменение конституции не исключено. Прежде всего
нельзя абз. 3 ст. 79 лишить силы тем, что она в ходе конституцион-
ного изменения может быть устранена.
Кстституццинный {общественный) строй Принцип демократии
является основным принципом политического строя, воплощенно-
го в государственной власти, которая согласно абз. 2 ст. 20 Основ-
ного Закона должна исходить от народа и характеризуется следую-
щими моментами.
I Политическое волеизъявление, осуществляемое непосредст-
венно народом, происходит во время парламентских выборов (абз.
2 ст. 20). Ядром демократического строя данный процесс является
потому, что парламент образуется на основе выборов, в которых
участвует весь народ, в отличие от старых сословных представи-
тельств, в которых депутатский мандат передавался по наследству
или вследствие назначения или кооптации депутата На реализа-
цию основных условий демократических выборов направлены
нормы абз. I ст 38 о выборах депутатов Бундестага и абз I ст 28 о
выборах в народные представительства земель, округов и общин на
основе принципов всеобщего, прямого, свободного и равного изби-
рательного права на основе тайного голосования.
2 Непосредственное политическое волеизъявление народа, осу-
ществляемое путем голосования, протекает лишь в тесных рамках
конституционного строя, предусмотренного Основным Законом
(абз. 2 ст 20)
3 . Влияние народа на политическое волеизъявление не иссякает
выборами и голосованием Конституция дает возможность форми-
ровать общественное мнение, способное противостоять мнению
парламента. Правительства и администрации и обрести значитель-
ное влияние, что позволяет народу оказывать воздействие на поли-
тическую жизнь помимо выборов. То же самое относится и к «фор-
мированию политической воли». Проводником этого формирова-
ния являются союзы и главным образом политические партии. Ос-
новной Закон, делая возможным существование и деятельность
союзов и партий благодаря гарантированию права свободы ассо-
304
Особенная часть
циаций (ст. 9), свободы мнений (ст. 5), а также деятельности пар-
тий в формировании политической воли народа (ст 21), вводит в
структуру демократического строя еще один элемент непосредст-
венного политического волеизъявления народа — демократию пуб-
личности политического процесса
4 Легитимация господства большинства народа, равные шансы
и защита меньшинства предполагают не только свободу легитимно-
го процесса, но и возможность свободного выбора между различ-
ными политическими группировками и течениями. Это гарантиру-
ется многопартийной системой, свободой создания (абз. 1 ст 21) и
равенством политических партий, которое включает в себя не толь-
ко равенство в системе избирательного права, но и право свобод-
ной критики, агитации, а также равенство шансов при агитации (ст
3, 5, 8 и 9 Основного Закона).
5 Свобода и гласность политического процесса. На этом основа-
нии конституируемое Основным Законом государство гарантирует и
охраняет религиозные и мировоззренческие убеждения Но само оно
является в религиозном и мировоззренческом плане нейтральным
Свободу религиозных или мировоззренческих убеждений, равно как
религиозную и мировоззренческую нейтральность государства, осно-
вывает и защищает ст. 4. Свободное формирование и распростране-
ние политических взглядов, постоянную духовную дискуссию, борьбу
мнений делает возможными основное право свободного выражения
мнений — положения ст. 5, которая является также «конституирую-
щей® для свободного демократического государственного строя.
Для того чтобы функционировать в соответствии с нормами и
принципами конституции, парламентарная демократия нуждается в
деятельности политических партий Основной Закон ФРГ настоя-
тельно подчеркивает роль политических партий в качестве интегри-
рующего элемента демократического строя. Он наделяет их опреде-
ленными функциями и закрепляет правовые основы партийной си-
стемы; детализацию этих положений он перепоручает (абз. 3 ст. 21)
законодателю, во исполнение воли которого 24 июля 1967 г. был
принят Закон о партиях.
Основной Закон провозглашает открытую многопартийную си-
стему (абз. 1 ст 21) и тем самым создает пространство вля различ-
ных модификаций многопартийной системы Партийная система
Германии характеризуется следующим:
• конституционно-правовой статус политических партий яв-
ляется условием, а не следствием их деятельности в процес-
се политического волеобразования;
17 Консштуцсиюе право европайомх стран
305
• свобода политических партий охватывает вопросы внешней
независимости и свободы внутри партии;
• если функция политических партий в системе свободного
политического процесса демократии обусловливает консти-
туционно-правовое положение свободы, то принцип равен-
ства шансов — статус равенства политических партий;
• если статус партий не может быть идентичен статусу государ-
ственного органа, то это не означает того, что правовое поло-
жение партий не отличается от правового положения частных
союзов;
• во избежание подчинения партий анонимным финансовым
силам положения абз. I ст. 21 предписывают необходимость
публичной отчетности партии по вопросам источников их
доходов;
• трудности, постоянно возрастающие в процессе получения
средств для деятельности партий, поставили вопрос об опо-
средованном или непосредственном финансировании пар-
тии из государственного бюджета
Права и свободы гражданина Раздел I Основного Закона называет-
ся «Основные права» Вместе с тем конституция гарантирует права
помимо зафиксированных в этом разделе, которые по своим особен-
ностям но отличаются от прав, недвусмысленно называемых основ-
ными. Очевидно, что права, о которых говорится в ст. 33, 101, ЮЗ и
104, не впервые конституционно закреплены Основным Законом, а
существовали еще в германском государственном праве, в своде ос-
новных прав конституций Это относится и к принципам избиратель-
ного пртвц сформулированным в ст 38. Логично сделать вывод о том,
что зги права теперь следует понимать как основные: название рам. I
Основного Закона, как и ст. I вли 19, можно также отнести к ним.
Наряду с Основным Законом Европейская конвенция по защи-
те прав и основных свобод человека от 4 ноября 1950 г. также оп-
ределяет основные права, которые согласно ст 2 Закона об этой
Конвенции от 7 августа 1952 г отнесены к области государственно-
го права Поскольку Конвенция нс является обшей нормой между-
народного права, на нее не распространяется предусмотренное ст.
25 Основного Закона преимущество; она имеет силу обычного фе-
дерального закона
Основные конституционные права отражают множество нюан-
сов, значений, различно акцентированных и часто трудно улови-
мых. С одной стороны, это права личности, т.е. права объективного
306
Особенная часть
характера не только в узком смысле, как права человека и гражда-
нина (ст. 3—5, 8, 9), но и в том случае, когда они (ст 6, 14. 15) га-
рантируют право или свободу в какой-либо жизненной сфере, т.е. в
более широком смысле. С другой — они являются основными эле-
ментами объективного правопорядка в обществе &го относится и к
гарантиям, содержащим прежде всего права личности или содер-
жащим вообще не личные права, но тем не менее зафиксирован-
ным в своде основных конституционных прав (ст. 7), и к основным
правам, имеющим прежде всего субъективный характер.
Ввиду действенного характера основных прав влияние их на
формирование правового статуса личности имеет также двойствен-
ный характер: с одной стороны, предоставление и гарантия права
отдельной личности (субъективный характер), а с другой — включе-
ние основных элементов демократического и государственно-
правового порядка в правовую основу этого строя (объективный
характер) Правовая основа может стать подлинной только в ре-
зультате осуществления субъективных прав личности. Конституци-
онно-правовой статус личности, предоставленный и гарантирован-
ный основными конституционными правами, находит вьчражение в
материальном праве, т.е. имеет не безграничное, а совершенно оп-
ределенное пртвовое содержание как для отдельной личности, так и
для государственной власти.
В ряду основополагающих конституционных принципов веду-
щее место отводится неприкосновенности достоинство неювеко. По
немецкому праву содержание достоинства человека выступает в ро-
ли ключевого понятия при выделении человека из живой природы,
определении характера взаимоотношений человека и государства, в
частности, соотношения роли человека как «цели» и «средства» го-
сударства
Как конституционно-правовая категория неприкосновенность
достоинства человека предстает в виде первоосновы государствен-
ной власти, конкретизируясь в субъективном праве человека на не-
прикосновенность достоинства, на его защиту и уважение со сторо-
ны государства, а также в других основных правах. Право человека
на неприкосновенность достоинства проявляется в невозможности
его отчуждения’ оно не может быть утеряно в результате болезни,
виновного поведения и иных причин Нарушением достоинства
человека является пренебрежение ценностью человеческой лично-
сти (унизительные наказания физического и духовного характера,
попрание формально-юридического равенства и т.п )
17 Консштуцсиюе право европвйомх стран
307
С правом на неприкосновенность достоинства тесно связано
право человека на уважение и защиту достоинства со стороны
органов государственной власти, которым вменяется в обязан-
ность сводить к минимуму опасность любых нарушений в этой
сфере В случае же таковых лицо имеет право потребовать пре-
кращения виновного действия, предъявить иск и добиваться воз-
мещения ущерба в денежном выражении. Здесь вступает в дейст-
вие судебная защита.
Конституционная норма, закрепляющая право на неприкосно-
венность достоинства человека, является фундаментом для других
прав и свобод, базисной нормой для законодательства. В связи с
этим важное значение для законодательной и правоприменительной
практики имеют разъяснения Федерального Конституционного Су-
да, исходящего из того, что требование неприкосновенности чело-
аеческого достоинства «лежит в основе всех основных прав». Прин-
цип неприкосновенности человеческого достоинства выступает в
качестве критерия толкования других правоположений.
Политический режим Конституционный принцип демократиче-
ского государства имеет своим содержанием понятие иидивцдуссть-
ной свободы человека и суверенитета народа Свобода индивида
провозглашается «основой и правовым источником демократии».
Однако индивидуальная свобода личности не воспринимается как
возможность действовать по собственному усмотрению. Она ограниче-
на не только возможностями самого человека, но и интересами
других лиц и общества, а также основами свободного демократиче-
ского порядка, которые устанавливаются конституцией и законами.
Отсюда высший смысл свободы как основы демократии видится в
осознании гражданином собственной ответственности, ответствен-
ности за других и за общество в целом В то же время государство,
считая своей главной целью защиту жизни, свобод и собственности
своих членов от неправомерных притязаний других, не может про-
никать в сферу личной жизни гражданина. Это нашло закрепление
в федеральной конституции: «Каждый имеет право на свободное
развитие своей личности, поскольку он не нарушает прав других и
не идет против конституционного порядка или нравственного зако-
на» (абз I ст. 2). И далее: «Свобода личности неприкосновенна
Вмешательство в нее возможно лишь на основании закона» (абз. 2
ст 2). Среди гарантий — конституционное закрепление неприкос-
новенности достоинства человека (абз. J ст. J), права на жизнь,
свободу и развитие личности (абз. I и 2 ст. 2), равенства (ст. 3} и
308
Особенная часть
основных прав (ст. 4—10). а также гарантии, вытекающие из норм
ст. 20, абз I и 2 ст. 21, абз. I ст 38, ст 97, ст 101—104 Основного
Закона ФРГ
В Германии последовательно проводится политика на выравнива-
нис уровня экономического развития регионов и качества жизни на-
селения. Благодаря активной роли государства в значительной мере
и достигнут высокий уровень жизни большинства немцев Треть
расходов федерального бюджета идет на социнльные нужды. Одиа-
ко, как утверждается в одном из решений Федерального Конститу-
ционного Суда, формирование социального государства не означает
учреждение государства тотального благоденствия и не предполага-
ет полностью управляемой и организуемой государством экономи-
ческой системы. Государство стремится лишь к приблизительному
распределению тягот между ним самим и гражданами и между от-
дельными гражданами. Согласно принципу социального государст-
ва последнее должно обеспечивать человеку минимальный прожи-
точный уровень и нормальные условия существования на возмездной
и безвозмездной основе. Принцип социального государства высту-
пает в качестве важнейшего элемента немецкой модели соиинльно-
рыночного хозяйства.
Германская модель федерализма. Федерализм как форма государст-
венного устройства Германии впервые возведен в ранг основопола-
гающего конституционного принципа (абз. I ст. 20 Основного Зако-
на) Согласно абз. 3 ст. 79 этот принцип не может быть предметом
пересмотра. Федеративная Республика Германия состоит из (6 земель
(включал город Берлин), различных по территории и количеству насе-
ления1. Германская федерация возникла под влиянием оккупацион-
ных держдв и не является результатом договора между составляющими
ес субъектами (конститутивная федерация). Из 16 федеральных земель
6 образованы на территории бывшей ГДР после объединения двух гер-
манских государств. Конституция признает земли — субъекты Федера-
ции государствами.
Принятию Основного Закона предшествовало создание консти-
туций земель. На их основе были избраны представители в Парла-
ментский совет, которому предстояло создать конституцию для за-
падных оккупационных зон Основной Закон был одобрен в двух
третях земель. Он четко постулировал два незыблемых института
1 В отношении территории самая крупная земля — Бавария (70 554 кв. км),
населения — Северный Рейн-Вестфалия (17,7 млн чел). Наименьший по обоим
показателям — Бремен (404 кв. км и 680 тыс. чел ).
17 Консшгуцсиюе право европвйомх стран
309
федеральной системы: деление федерации на земли и принцип уча-
стия земель в законодательствовании федерации. Основной Закон
устанавливал конституционную автономию земедь, ограничивал их
конституционную самостоятельность путем соблюдения принципа
их однородности, устанавливал непреложную обязанность земель
исполнять общие нормы, объявляя все, что им противоречит в зе-
мельном законодательстве, утратившим силу. Конституции земель
должны были безусловно удовлетворять трем основным требовани-
ям: они должны закреплять республиканский строй, демократию,
правовое и социальное государство.
Согласно Основному Закону субъекты федерации имеют свою
конституцию, законодательство, правовую систему, представите пьные
и исполнительные органы власти, самостоятельный бюджет. В субъек-
тах федерации действуют общие высшие суды, суды первой и второй
инстанции, суды земель по трудовым, социальным, финансовым и
административным делам, а также конституционные суды иди иные
органы конституционной юрисдикции При этом суверенитетом обла-
дает федерация в целом, а не отдельные земли.
Государственные органы земель обладают своим кругом полномочий
Земли имеют самостоятельный бюджет, а в Баварии даже провозглашено
собственное гражданство (ст 6 Конституции Баварии 1946 г), впрочем,
не имеющее существенного значения Кроме того, земли вправе заклю-
чать государственные договоры друг с другом и договоры по экономиче-
ским и культурным вопросам (с согласия Федерального правительства) с
иностранными государствами или их государственными образованиями.
Все земли, малые и большие, «богатые» (Бавария. Баден-Вюртемберг,
Гамбург, Северный Рейн — Вестфалия) и «бедные» (Стар, Шлезвиг-
Гольштейн и др) юридически равны между собой и во взаимоотношени-
ях с федерацией Их интересы на федеральном уровне представлены про-
порционально численности населения голосами министров правительств
земель в Бундесрате — Федеральном совете (всего 65 членов), испол-
няющем роль верхней палаты федерального Парламента.
Конституция ФРГ не содержит специального раздела, регули-
рующего вопросы федерализма, но она вся пронизана им. В Ос-
новном законе четко прописаны принципы взаимоотношения фе-
дерального центра и земель, взаимоотношения между субъектами
федерации. В вопросах разграничения законодательной компетен-
ции федерации и субъектов Основной Закон ФРГ представляет со-
бой пример особой скрупулезности
Согласно ст. 73 к сфере исключительной законодательной компе-
тенции федерации отнесено 11 титулов, включающих в себя внешние
400
Особенная часть
сношения и оборону, гражданство Федерации, обеспечение свободы
передвижения, решение вопросов эмиграции и иммиграции; вопросы
денежного обращения, валюты, чеканки монет, мер и весов, регулиро-
вания времени; таможенный контроль и внешнюю торговлю; регули-
рование вопросов транспорта и связи; сотрудничество федерации и
земель в сфере деятельности уголовной полиции и зашиты основ сво-
бодного демократического строя, безопасности федерации и земель,
охраны Конституции и т.д.
Как и в США. сфера исключительной компетенции субъектов
федерации ФРГ носит остаточный характер. Статья 71 гласит; «Зем-
ли имеют право законодательствовать в той мере, в которой на-
стоящий Основной Закон не представляет законодательные полно-
мочия Федерации».
Однако компетенция федерации значительно шире в силу наличия
конкурирующей законодательной компетенции. Суть ее заключается в
том, что по достаточно широкому кругу вопросов (ст. 74 насчитывает
свыше 25 титулов, среди которых" гражданское право, уголовное право
и исполнение приговоров, судоустройство, судопроизводство, адвока-
тура, нотариат, право союзов и собраний, охрана немецкого культур-
ного достояния от вывоза за границу, гражданство в землях, хозяйст-
венное, трудовое, земельное право и др) земли обладают законода-
тельными полномочиями лишь тогда и постольку, когда и поскольку
федерация не использует свои з гконодательные полномочия. Федера-
ция может воспользоваться своим правом в том случае, если. <1) ка-
кой-либо вопрос нс может быть эффективно урегулирован законода-
тельством отдельных земель, 2) урегулирование какого-либо вопроса
законом одной земли может нарушить интересы других земель или
общества в целом; 3) этого требует сохранение правового или эконо-
мического единства, в частности, поддержание единообразия жизнен-
ных условий за пределами территории одной земли» (п 2 ст. 72). По-
мимо этого федерация в сфере совместной компетенции вправе изда-
вать основополагающие предписания (рамочные законы) с соблюде-
нием положений ст 72 по шести направлениям" правовое положение
лиц, состоящих на государственной службе земель, общин и других
корпораций публичного права; общие принципы в области высшего
образования, общее правовое положение печати и кино, охотничье
дело, охрана природы и поддержание ландшафтов; отведение земель,
организация территорий и водоснабжение; регистрация жителей и вы-
дача удостоверений личности (ст. 75). Таким образом, ст. 72 и 75 зна-
чительно расширяют законодательные полномочия Бундестага.
Характерной особенностью конституционного права ФРГ является
погшержаине усилиями федерального центра экономического равнове-
17 Консшгуцкиюе право европвйомх стран
401
Сия и выравнивание экономического уровня и уровня жизни субъек-
тов федерации путем оказания помощи в экономическом развитии
отдельным нуждающимся землям (ст 104-а) Нельзя сказать, что это
не вызывает трений и противоречий, но Федерация проявляет реши-
тельность и часть средств от регионов-доноров передает регионам-
реципиентам. Эго дает возможность реализовать п 2 абз 3 ст. 106 Ос-
новного Закона о том, что «потребности федерации и земель в покры-
тии расходов должны регулироваться таким образом, чтобы достичь их
экономического выравнивания, избежать чрезмерной нагрузки на на-
логоплательщиков и обеспечить равный уровень жизни на всей терри-
тории федерации»* 1
Финансовым отношениям федерации и земель посвящена глава X
Основного Закона Они строятся на следующих принципах. Федера-
ция и земли независимы в ведении своего бюджетного хозяйства, но
обязаны учитывать при этом требования общего экономического ба-
ланса. Они каждая со своей стороны, несут расходы для решения
своих задач-. Если земли действуют по поручению федерации, то на
нее возлагаются расходы по этой деятельности Предусматривается
финансовая помощь зеилям со стороны федерации для особо важных
инвестиций, а также в том случае, если необходимо предотвратить на-
рушение общего экономического равновесия для ликвидации эконо-
мических различий между субъектами Детально прописан в Основном
Законе вопрос о распределении налоговых поступлений (ст 105—108}.
ФРГ в основном однонациональное государство, к тому же каж-
дый, кто имеет ее гражданство, именуется немцем Основной Закон
уствнааливает при этом как равный статус всех земель, так и равные
права и обязанности «каждого немца» (ст. 33) Для предотвращения
сепаратизма на федеральном уровне проводится соответствующая кад-
ровая политика, принцип которой закреплен в п. 1 ст 36: «Высшие
власти федерации используют в надлежащей пропорции служащих из
всех земель. Лица, занятые в прочих властях федерации, должны, как
правило, набираться из той земли, в которой они действуют»3
Федеральные земли не обладают суверенитетом и правом сецес-
сии, их конституционный строй должен строго соответствовать общим
принципам, сформулированным в ст. 28 федеральной Конституции, а
ст. 31 не оставляет сомнения в примате федерального права перед пра-
вом земель.
1 Конституции зарубежных государств М , 1996. С. 205.
гВп J ст ]04-з естьоговорка- «Если настоящий Основной Закон не определяет
иначе «.
1 Там же. С 169
402
Особенная часть
Федерация может потребовать в Общенациональных интересах
объединения субъектов Так случилось в 1952 i, когда три субъекта
федер ши и на юго-западе республики Баден, Вюртемберг-Бален и
Вюртемберг-Гёгенцоллерн бьыи объединены. Этому предшествовала
серьезная подготовка в Основном Закон была внесена специальная
статья, подробно регламентирующая порядок процедуры объединения,
в соответствии с ней проведен опрос населения, заключен соответст-
вующий договор Объединение, несмотря на известные сложности и
нажим со стороны федерации, оказалось исключительно эффектив-
ным. Все остальные попытки оказались безрезультатными, хотя среди
политиков и теоретиков германского федерализма вопросы объедине-
ния субъектов федерации с целью повышения экономической эффек-
тивности и Облегчения административного упрааления тктивно деба-
тируются.
В целях сохранения целостности федеративного государства и поли-
тической стабильности, своевременного и эффективного разрешения
споров и конфликтов законодатель предусмотрел предписания внутри-
государственного права и процессуальный механизм разрешения подоб-
ных ситуаций Законодательные и финансовые рычаги, которыми рас-
полагает федерация, дают возможность поддерживать равновесие всех
структур, обладающих публичными правами любого масштаба и на лю-
бой территории. Федерщия вправе использовать все имеющиеся в ее
распоряжении средства для предотвращения любой опасности государ-
ству, отдельным гражданам или субъектам федерации, будь то опасность
военная, экологическая, утраты демократических институтов и полити-
ческого единства, угроза гражданской войны и т.д
В целях гарантированности целостности федеративного государст-
ва в 1968—1969 гг. Основной Закон ФРГ был дополнен положениями
о «чрезвычайном законодательстве» и разделом Vlll-a «Осущестиление
общих интересов», значительно расширяющими компетенцию феде-
рального центра.
В ФРГ установлено прочное правовое единство в рамках федера-
ции. «Это единство основано на федерально-государственной системе
разграничения компетенции союза и земель. Полномочия, касающие-
ся издания правовых актов, применения норм права и судопроизвод-
ства, распределены, причем дифференцированно и жестко, между
двумя государственными уровнями Компетенция федерации и компе-
тенция земель дополняют друг друга, как бы складываются в единое
целое, соответствующее понятию единой республики*1.
1 Государственное право Германии Т 2 М . 1994. <- 25
17 Консшгуцсиюе право европайомх стран
403
В случае коллизии норм, определяющих компетенции союза и зе-
мель, действует ст. 31 Основного Закона, устанавливающая приоритет
федерального права. При этом порядок распределения компетенции
между федерацией и ее субъектами обеспечивает децентрализованное
правовое единство не только применительно к действию норм, но и
относительно их ведомственной интерпретации При возникновении
конфликта по вопросам компетенции между различными государст-
венными структурами последнее слово остается за Федеральным Кон-
ституционным Судом В руках федерации остается и такой важный
рычаг в случае возникновения конфликта, как изменение распределе-
ния компетенции путем внесения изменений в Конституцию.
Все власти федерации и земель призваны оказывать взаимную
правовую и служебную помощь (абз. I ст. 35). Для сохранения или
восстаноаления общественной безопасности или порядка земля в осо-
бо важных случаях может просить о направлении сил и подразделений
федеральной пограничной охраны для оказания ей помощи, если сво-
их ресурсов недостаточно. В случве стихийного бедствия или особо
тяжкой катастрофы земли также могут прибегать к помощи как поли-
ции других земель, так и федеральных служб пограничной охраны и
вооруженных сил.
В случае невыполнения органами государственной власти субъекта
федерации указания компетентного федерального учреждения Феде-
ральное правительство может применить против него с согласия Бун-
десрата меры принуждения (ст. 37 Основного Закона) Однако вопрос
этот скорее гипотетический, поскольку за всю историю ФРГ ничего
подобного не происходило. Авторитет права, Федерального Конститу-
ционного суда и правовая культура настолько высоки, что они вполне
обеспечивают гарантии государственной целостности республики
Государственное устройство. Республиканская форма немецкого
государства прямо не закреплена в Основном Законе ФРГ, но кос-
венно выводится из официального названия государства — Федера-
тивная Республика Германия, а также положений, указывающих на
необходимость соответствия конституционного строя федеральных
земель принципу республиканского государства в духе федеральной
конституции.
Закрепляя республиканскую форму правления, учредители ФРГ
подтвердили одновременно такие идеалы, как суверенитет народа и
приоритет парламента в осуществлении государственной власти,
ответственность Правительства перед парламентом и независимость
судей, формальная доступность иля всех немцев государственных
должностей Современная Германия является парламентарной рес-
404
Особенная часть
публикой; глава государства — Федеральный президент избирается
сроком на пять лет с правом вторичного переизбрания Федераль-
ным Собранием, состоящим из членов Бундестага и равного им
числа членов, избираемых парламентами земель на началах про-
порциональности (ст 54)
Федеральный президент не входит ни в состав Правительства,
ни в законодательный орган федерации (абз. I ст. 55) Он является
«слабой® государственно-политической фигурой в сравнении с Фе-
деральным канцлером (главой Федерального правительства), кото-
рый выбирается без прений большинством голосов членов Бундес-
тага по предложению Президента с последующим назначением
Президентом на данный пост (ст 63)
Высокий уровень самостоятельности земель в сочетании с ди-
намичной партийно-парламенте кой системой обеспечивают мно-
гообразие, полицентризм в политической системе Германии. В
частности, партийная окраска правительств земель может не сов-
падать с партийной принадлежностью Федерального правительст-
ва, что объективно способствует предотвращению «монополиза-
ции» федеральной государственной власти и поддержке регио-
нальных интересов.
Важное значение имеет разграничение компетенции между го-
сударственными органами федерации и земель В соответствии с
этим контролирующее и корректирующее сотрудничество и влия-
ние осуществляет Бундесрат. По своим задачам и положению он
является самостоятельным высшим федеральным органом, кото-
рый распоряжается своими делами, не подлежит надзору со сто-
роны другого органа и (в огиичие от своих членов) не связан ни-
какими директивами
Однако задачи Бундесрата не ограничены лишв одной, главной
функцией. Он принимает участие как в законодательстве, так и в
управлении федерацией (ст 50) и, кроме того, в федеральном над-
зоре и федеральном принуждении (абз. 3 и 4 ст. 84, 37), а также в
осущесталении правительственных функций. Бундесрат состоит нс
из избранных народом членов, а из представителей, назначенных
правительствами земель. В своей работе он основывается не на не-
посредственном, ограниченном сроками узаконении большинством
народа и не несет прямой ответственности, что является характер-
ным и для парламента, и для правительства Члены Бундесрата яв-
ляются инструктированными представителями, в противополож-
ность депутатам Бундестага они связаны поручениями и указания-
ми. Процедура принятия решений в Бундесрате иная, чем при при-
17 Консшгуцкзиое право европвйомх стран
405
нити и решений в парламенте в решениях Бундесрата проявляется
взаимодействие отдельных земельных правительств
Бундесрат избирает своего председателя сроком на один год
(абз. I ст. 52). Свою работу он регулирует регламентом (абз. 3
ст 52). Равным образом он сам ведет свои дела; имеет самостоя-
тельный бюджет в рамках федерации, его председатель является
руководителем служебного ведомства чиновников в Бундесрате
(абз. I § 6 Регламента Бундесрата)
Бундесрат состоит из членов земельных правительств, назна-
чаемых и отзываемых ими. В отличие от депутатов Бундестага, до-
пускается их замена (абз. I ст. 51). Число членов, которых может
направить в Бундесрат каждая земля, определяется количеством
голосов данной земли (абз. 3 ст. 51). Каждая земля располагает не
менее чем тремя голосами, земли с населением свыше 2 млн жите-
лей имеют четыре голоса, а земли с населением свыше 6 млн жите-
лей — пять голосов (абз. 2 ст 51) В настоящее время Бундесрат
насчитывает 41 член с правом решающего голоса Представители
Западного Берлина, исходя из особого правового положения, имеют
только совещательный голос (абз. 2 ст- 144)
Особенность комиссий Бундесрата состоит в том, что в них мо-
гут входить не только его члены, но и другие члены или представи-
тели земельных правительств (абз 4 ст. 52). Поскольку для Бундес-
рата существенное значение имеет подготовительная работа комис-
сий, то ее регулирование является основой иля обеспечения решаю-
щего илияния представителей высших ведомств земельной админист-
рации в Бундесрате, которое определяет характер деятельности само-
го Бундесрата.
Бундесрат созывается председателем, который обязан его со-
звать по требованию представителей не менее двух земель или
Федерального правительства (абз 2 ст. 52). Заседания его в основ-
ном открытые (абз. 3 ст. 52). Поскольку Основной Закон не пре-
дусматривает ничего иного (абз. 2 ст. 79). то для принятия реше-
ния Бундесратом достаточно простого большинства (абз. 3 ст 52)
При этом голоса каждой земли могут быть поданы только как
единый голос и только присутствующими членами или их замес-
тителями (абз. 3 ст- 51).
Хотя отдельные функции Бундесрата, урегулированные консти-
туционным правом, составляют прочную основу его влияния на
законодательство, Правительство и управление, они ими не исчер-
пываются. Их дополняют урегулированные простыми федеральны-
406
Особенная часть
ми законами права на содействие, в частности, в области федераль-
ного управления. Кроме того. Бундесрат помимо осущесталения
закрепленной компетенции обязан и способен оказывать политиче-
ское влияние Его компетенция также не исчерпывается участием в
принятии решений, особенно касающихся земель или федерально-
государственной структуры Рамки его компетенции значительно
расширены, и это ясно показывает, что Бундесрат является дейст-
вительно федеральным органом, а не только «представительством
земель» Все это, в частности, относится и к участию Бундесрата в
законодательном процессе.
Бундесрат участвует в законодательстве страны (абз. 2—4
ст, 77, ст. 78) Так, он принимает участие в утверждении бюджета
(абз. 2 ст. 110), в решениях о предоставлении кредита и финансо-
вых гарантиях (ст 115), в действиях, предусмотренных абз. 2 ст 59
и ст. 1I5-I, а также в федерально-законодательном регулировании
организации и работы федеральной и земельной администраций.
Это участие приобретает особое значение, поскольку основылается
на необходимости одобрения со стороны Бундесрата, которое те-
перь в силу абз I ст 84 является обязательным для большинства
федеральных законов.
Бундесрат участвует в осуществлении исполнительной власти
федерации на основании предписанного Основным Законом содей-
ствия и контроля (ст 114), федерального надзора (абз. 3 и 4 ст. 84),
федерального принуждения (абз 1 ст 37), федерального вмешатель-
ства (абз. 2 ст. 91) и в случаях чрезвычайного положения. Опреде-
ленные правовые предписания Федерального правительства или
одного из федеральных министров (на практике — большинства из
них) нуждаются в одобрении Бундесрата (абз. 2 ст. 80), если иное
не оговорено федеральным законом, который, по мнению Феде-
рального Конституционного Суда, должен быть принят с одобрения
Бундесрата. В случаях, предусмотренных абз. 2 ст. 84, абз. 1 ст. 85 и
абз. 7 ст. 108, административные распоряжения издаются только с
одобрения Бундесрата
Взаимодействие с исполнительной властью, его обязанность
информировать Бундесрат регулируются ст 53, согласно которой
члены Федерального правительства должны принимать участие в
заседаниях Бундесрата и его комиссий, а Федеральное правительст-
во обязано держать Бундесрат в курсе текущих дел
Таким образом. Бундесрату в общем взаимодействии с Бундес-
тагом и Федеральным правительством предназначена особая роль,
при которой другие его компетенции имеют меньшее значение. В
17 Консшгуцсиюе право европвйомх стран
407
выборах Федерального президента Бундесрат не участвует, однако
наряду с Бундестагом имеет право выдвижения обвинения против
Президента (абз. I ст 61). Бундесрат выбирает половину членов
Федерального Конституционного Суда (абз I ст. 94)
Организация и деятезшхть органов власти Задача главы госу-
дарства — Федеразьпого президента состоит, согласно Основному
Закону, в активных действиях по сохранению государственного
единства. Это единство он должен представлять во внешних сно-
шениях и внутри страны Как его носителю Президенту отводится
роль нейтральной силы, эффективность которой слагается более из
личного авторитета, нежели из конституционно-правовой компе-
тенции
Данной задаче соответствует особый конституционно-правовой
статус Федерального президента. Он является высшим государст-
венным органом, не зависимым от указаний других органов, и не
подлежит никакому надзору. Соответственно с этим он занимает
особое правовое положение в отношении бюджета, служебных
функций и оплаты. Для того чтобы гарантаров;гть его нейтраль-
ность (абз 1 ст 55), ему запрещается входить в состав Правитель-
ства или законодательных органов федерации либо земель. Ему
отказано в праве состоять в какой-либо другой оплачиваемой
должности, заниматься коммерцией или другой профессией, а
также входить в состав руководства или наблюдательного совета
предприятия, имеющего целью извлечение прибыли (абз. 2 ст. 55).
Так же, как и депутаты Бундестага, он пользуется правом иммуни-
тета (абз 4 ст 60)
Федеральный президент избирается Федеральным Собранием — ор-
ганом, который состоит из членов Бундестага и такого же числа
членов, избираемых лаидгагами земель на начилах пропорциональ-
ности {абз I и 3 ст 54) Избранным может быть каждый немец,
обладающий активным избирательным правом и достигший возрас-
та 40 лет. Для избрания необходимо большинство голосов членов
Федерального Собрания Если при двух голосованиях большинство
не собрано, то избранным считается тот, кто при третьем голосова-
нии соберет наибольшее число голосов (абз. 6 ст 54). Повторные
выборы допустимы только один раз (абз. 2 ст. 54).
Полномочия Федерального президента длятся пять лет. Он всту-
пает в должность по истечении срока полномочий предшественни-
ка, однако не ранее, чем заявление избранного лица о принятии им
должности поступит к председателю Бундестага (§ 10 Закона о вы-
борах Федерального президента). Основной Закон не предусмагри-
408
Особенная часть
вает досрочного прекращения полномочий Президента, за исклю-
чением нерегулируемых случвев ухода в отставку, утраты граждан-
ства или способности занимать Общественные должности и в случае
возбуждения обвинения перед Федеральным Конституционным Су-
дом против Федерального президента (ст 61) В случае отставки
Федерального президента или досрочного прекращения полномо-
чий его функции исполняет председатель Бундестага (ст. 57)
В Основном Законе регламентированы участие Президента в
законодательстве путем составления и обнародования законов (абз.
I ст. 82} и некоторые его традиционные компетенции в сфере ис-
полнительной власти Сюда относится международно-правовое
представительство страны, которое предполагает право заключать
договоры с иностранными государствами, аккредитацию и прием
послов (абз. I ст 59}. Эта компетенция Президента ограничивается
формальной стороной представительства страны в международно-
правовых отношениях Внешняя политика остается делом Федераль-
ного правительства, а определение основных ее положений — Феде-
рального канцлера. Поскольку Закон не определяет иного. Феде-
ральный президент назначает и увольняет федеральных судей, феде-
ральных служащих, офицеров и унтер-офицеров. В отдельных случа-
ях он от имени федерации осуществляет право помилования. По-
следние полномочия он может передавать другим органам власти
(абз. I, 3 ст. 60)
Существенно ограничены полномочия Федерального президента
по отношению к Бундестагу и Федеральному правительству. Его
право роспуска Бундестага ограничивается двумя случаями (абз 4
ст. 63 и абз. I ст. 68), а влияние на образование и сроки полномо-
чий Федерального правительства исчерпывается правом предложе-
ния (абз. I ст. 63), правом принигия решений по собственному ус-
мотрению (абз. 4 ст. 63) и правом роспуска парламента (абз. I
ст 68).
Ввиду того что Федеральный президент не может исполнять
свои функции только в рамках действующего законодательства, он
обладает согласно Основному Закону полномочием правового кон-
троля В его компетенции перед составлением закона (ст. 82) про-
верить, соответствует ли данный закон (формально и материально)
Конституции При заключении международно-правовых договоров
(абз. 1 ст 59) и при назначении и увольнении в отставку федераль-
ных министров (абз I ст. 64), федеральных судей, федеральных
служащих, офицеров и унтер-офицеров (абз. I ст. 60) он может
проверить, имеются ли на пути заключения договоров или назначе-
17 Консшгуцсиюе право европвйомх стран
409
ний правовые преграды. Если на основании этого контроля Прези-
дент отказывается от заключения договора или назначения, то его
действия можно Обжаловать в Федеральном Конституционном Су-
де, так что решение Федерального президента не является оконча-
тельным Вот почему вопрос о его полномочиях правового контро-
ля не имеет, как правило, большого практического значения.
Законодательную власть осуществляет парламент — Бундес-
таг, высший орган государства, который самостоятельно ведет
свои дела, не подлежит надзору со стороны другого органа и не
связан никакими распоряжениями Задачи и роль Бундестага в
конституционном строе Основного Закона проявляются не толь-
ко в его законодательной компетенции и других отдельных пол-
номочиях, предоставленных конституцией, а именно в выборах
Федерального канцлера и в выражении конструктивного вотума
недоверия Все эти полномочия являются только частью консти-
туционно предусмотренной, но не полностью описанной общей
задачи осуществления демократического руководства, формиро-
вания политической воли и контроля, осуществление которой
является делом Бундестага
Эту задачу Бундестаг выполняет благодаря тому, что принимает
законы, избирает Канцлера и осуществляет другие конституционно -
правовые функции Но не менее важно его участие в формирова-
нии внутренней и внешней политики через представительство и
оформление различных политических направлений, путем развития
собственных инициатив и влияния, посредством контроля прави-
тельства и администрации
Бундестаг выбирает председателя, его заместителей и секретарей
(абз. I ст 40) Он определяет организацию и процедуры с помощью
регламента (абз. I ст. 40) — автономного устава, который по рангу
уступает Основному Закону и федеральным законам и поэтому мо-
жет быть проверен Бундестагом на предмет совместимости с Ос-
новным Законом. Самостоятельность Бундестага проявляется также
в обладании его председателем правом руководства, в силу которого
он поддерживает порядок на заседаниях, в обладании правом на
помещение и полицейскую власть в здании Бундестага, осуществ-
ляемую председателем, и в запрете осуществлять Обыски и задержа-
ния в помещениях Бундестага без разрешения председателя (абз. 2
ст 40). Наконец, она находиг выражение в том, чго Бундестаг име-
ет собственный отдельный план исполнения бюджета страны, что
Бундестаг самостоятельно управляет своими делами и чго его пред-
410
Особенная часть
седатель является высшей служебной властью и административным
руководителем чиновников и служащих Бундестага.
Структурными элементами Бундестага являются фракции и ко-
миссии В рамках фракций члены Бундестага группируются по по-
литическим взглядам. Они разрабатывают общие основные направ-
ления, по поводу которых на пленарном заседании может быть дос-
тигнуто соглашение, компромисс. Хотя фракции для парламент-
ской работы имеют жизненно важное значение. Основной Закон
содержит лишь упоминание о них в принятой в 1968 г ст 53-а, но
без подробного регулирования. Они находят правовое закрепление
в Регламенте Бундестага, который восстанавливает заложенную в
абз. 1 ст 21 тесную связь между партиями и фракциями.
Бундестаг избирается только на определенный срок — на четы-
ре года (абз I ст 39) Срок его легислатуры начинается с момента
первого собрания; заканчивается собранием Бундестага нового со-
зыва (абз. 1 ст 39) Новые выборы проводятся не ранее 45 и не
позднее 47 месяцев после начала легислатуры, в случае роспуска
Бундестага — в течение 60 дней (абз I ст. 39). Право самороспуска
четко не предусматривается Основным Законом
Соответственно периоды, в которые Бундестаг заседает во время
легислатуры, называются сессиями. Окончание и возобновление
заседаний (сессии) определяет сам Бундестаг, однако председатель
может созвать его и ранее, и он обязан это сделать, если треть его
членов. Федеральный президент или Федеральный канцлер этого
потребуют (абз. 3 ст. 39) Обсуждения в Бундестаге проводятся от-
крыто, однако присутствие общестаенности может быть исключено,
если большинством двух третей голосов депутатов будет принято
решение о закрытом заседании (абз. 1 ст 42)
Поскольку Основной Закон не определяет другого, для приня-
тия решений Бундестагу необходимо набрать большинство голосов
(абз. 2 ст. 42), принятие решений предполагает присутствие в зале
заседаний более половины депутатов (§ 49 Регламента Бундестага)
Квалифицированного большинства Основной Закон требует для
отдельных решений особой значимости. Это либо большинство
членов Бундестага (абз I ст 68, абз. 3 ст 87, ст 121), либо боль-
шинство двух третей голосов (абз. 4 ст. 77, абз. 1 ст. 80-а), либо
большинство двух третей его членов (абз 2 ст 79). Формы голосо-
вания урегулированы в § 54 и других параграфах Регламента Бун-
дестага
Решающее участие Бундестага в формировании внутренней и
внешней политики Основной Закон регулирует не путем исчерпы-
17 Консшгуцсиюе право европвйомх стран
411
ваюшего распределения компетенций и точного их размежевания, а
предоставляет прежде всего взаимодействие политических сил, пар-
ламента и Правительства. Особое значение имеет право утвержде-
ния бюджета (абз. 2 ст. 110). Благодаря этому традиционному и
важнейшему полномочию Бундестаг занимает особое место в опре-
делении содержания, направления и объема деятельности всех го-
сударстаенных властей Это участие в распределении финансовых
средств уточнено предписанием (абз. I ст. 115), согласно которому
открытие кредитов, а также принятие финансовой ответственности по
обязательствам, гарантиям и другим видам обеспечения производятся
только на основании закона. Сюда стнос-ггся и полномочия Бундеста-
га, которые вытекают из содержания норм абз 2 ст. 59. абз 1 ст 115-а
и ст. 115-1, а также его компетенции в организации и управлении
федеральной и земельной администрацией, которая базируется на
многочисленных определениях разд. VIII и X Основного Закона
По сравнению с уже перечисленными компетенциями осталь-
ные конституционно-правовые полномочия Бундастага уступают им
по своему значению. Бундестаг при выборах Федерального прези-
дента составляет половину членов Федерального Собрания (ст. 54)
и имеет право возбудить обвинение против Президента (ст 61).
Бундестаг выбирает половину членов Федерального Конституцион-
ного Суда (абз I ст. 94). Значение Бундестага как конституционно-
го центра политической жизни проявляется в том, что Федераль-
ный президент. Федеральный канцлер и федеральные министры
должны приносить ему присягу (ст 56, абз. 2 ст- 64).
Вторую основную функцию согласно Конституции выполняет
иаюшигпемиая масть (абз 2 и 3 ст 20) При регулировании задач,
организации и деятельности Федерального правите гьства Основной
Закон ограничивается немногими положениями, иногда очень ши-
рокими и конкретными Краткость конституционно-правового нор-
мирования делает возможными ту гибкость и динамичность, кото-
рые характеризуют функции Правительства, а между тем не сразу
дает представление о его особой роли, о взаимодействии между
ним. Бундестагом и Бундесратом, а также о зависимости, которая
вытекает из необходимости такого взаимодействия.
Несмотря на то что Федеральное правительство находится в за-
висимости от доверия Бундестага, оно, судя по возложенным на
него функциям, является самостоятельным высшим федеральным
органом, который не может быть связан директивами другого орга-
на, в частности, парламента. Правительство самостоятельно выра-
412
Особенная часть
батывает свой регламент, который, конечно, нуждается в одобрении
Федерального президента (ст. 65). Число его членов Основной За-
кон не устанавливает, он только определяет, что Федеральное пра-
вительство состоит из Федерального канцлера и федеральных ми-
нистров (ст. 62) и что Федеральный канцлер должен назначить од-
ного из федеральных министров своим заместителем (абз. 1 ст 69)
Остальные вопросы Основной Закон относит к задачам самоорга-
низации Федерального правительства
Основной Закон в ст. 63 возлагает ответстаенность за образова-
ние Федерального правительства прежде всего на Бундестаг и Фе-
дерального канцлера, а не на Федерального президента. Обычным
порядком образования Федерального правительства является про-
цедура, предусмотренная абз. I и 2 ст. 63, абз. 2 ст. 64.
Федеральный канцлер выбирается без прений по предложению
Федерального президента большинством голосов членов Бундестага.
Избранного Канцлера назначает Федеральный президент. По пред-
ложению Канцлера Федеральный президент назначает федеральных
министров.
Федеральный канцлер выбирает министров и хает представле-
ния об их назначении или увольнении, обязательные для Феде-
рального президента (абз. 1 ст 64) Бундестагу не полагается оказы-
вать непосредственного влияния в таких случаях, что, конечно, не
исключает необходимости соблюдать политический такт. Федераль-
ный канцлер определяет число министров, а также, при условии
четких регулирований Основного Закона, решает вопросы установ-
ления и разграничения сфер их деятельности.
Особое положение Федерального канцлера объясняется его пол-
номочиями определять основные направления внешней и внутрен
ней политики Они могут охватывать основные вопросы организа-
ции работы Правительства, но не вправе принимать форму кон-
кретных указаний, и компетенция их принятия не дает возможно-
сти вмешиваться в деятельность отдельных ведомств. Но они свя-
зывают как федеральных министров в руководстве их ведомствами,
так и кабинет в коллегиальных решениях. Наконец, Федеральный
канцлер руководит, согласно ст 65, делами Правительства,
В пределах основных направлений политики каждый федераль-
ный министр возглавляет самостоятельно и под свою ответствен-
ность свою отрасль (ст 65) За выполнение этой задачи он отаетст-
аенен перед парламентом. Однако то обстоятельство, что Основной
Закон ставит между ним и Бундестагом Федерального канцлера,
позволяет министру приобрести большую самостоятельность по от-
17 Консшгуцкиюе право европвйомх стран
413
ношению к Бундестагу, тогда как его зависимость от Федерального
канцлера возрастает, а связанность основными направлениями по-
литики Канцлера усиливается.
Некоторые министры наделены конституцией особыми компе-
тенциями Сюда относится прежде всего заместитель Федерального
канцлера (абз. I ст. 69), который в отсутствие Канцлера выполняет
его функции в определении основных направлений политики, не
принимая одновременно особой ответственности Канцлера перед
Бундестагом (таким образом. Бундестаг не может выразить замести-
телю Федерального канцлера недоверие) На федерального минист-
ра финансов возложен надзор за исполнением бюджета каждым
федеральным министерством, сверхбюджетные и внеплановые рас-
ходы должны быть им одобрены (ст. 112). Министр обороны имеет
право издавать приказы и возглавляет командование Вооруженны-
ми Силами (ст 65-а).
Несмотря на решения, обусловленные Основным Законом или
федеральными законами, принятыми Правительством как коллеги-
ей, федеральный кабинет имеет право принимать решения по регла-
менту, а также в случае расхождения мнений между федеральными
министрами. Кабинет в рамках основных направлений политики
Федерального канцлера может определять касающиеся ведомств
структурные и функциональные принципы организации Правитель-
ства и при этом в определенных границах оказывать воздействие на
внутреннюю структуру федеральных министерств. Если в компе-
тенцию Правительства как коллегии входит деятельность, преду-
смотренная конституцией или законом (например, внесение зако-
нопроекта), то федеральный кабинет имеет право предварительной
координации, включая регулирование внутриминистерской коопе-
рации. В отдельных случаях он может принимать обязательные для
участвующих отраслевых министров принципиальные решения, ко-
торые, конечно, должны учитывать сферу действия их решений,
гарантированную конституционным правом.
Компетенция Федерального правительства только отчасти точно
нормируется Основным Законом, главным образом там, где она не
вытекает из конституционно предусмотренной общей задачи Феде-
рального правительства Другие его полномочия затрагивают его
взаимодействие с Бундестагом и Бундесратом, отношения федера-
ции и земель и особенно федеральное управление
Важнейшая компетенция Федерального правительства по отно-
шению к Бундестагу и Бундесрату регулируется ст 113, которая
предусматривлет одобрение Федеральным правительством закона о
414
Особенная часть
бюджете, превышающем расходы либо содержащем новые расходы
или сокращающем поступления
Взаимодействию Федерального правительства с Бундестагом и
Бундесратом служит также право членов Правительства принимать
участие в заседаниях обоих органов, а также их комиссий (абз 2
ст. 43, ст. 53). В рамках исполнения федеральных законов на терри-
тории земельной администрации или по поручению федерации
Правительство может с одобрения Бундестага давать администра-
ции общие предписания (абз 2 ст. 84, абз. 3 ст 85, абз 7 ст. 108).
Оно имеет право регулярно давать высшим органам земель ограни-
ченные указания (абз. 5 ст. 84, абз. 3 ст. 85, абз. 3 ст. 108) и осуще-
ствлять надзор за исполнением землями федеральных законов, но
поскольку это происходит на территории земель, опять-таки только
при соответствующем участии Бундесрата (абз. 3, 4 ст 84) Если
перечисленные, основывающиеся на предписаниях возможности,
воздействия недостаточны, то Федеральному правительству предос-
тавляется право принимать необходимые меры принуждения или
федерального вмешательства. В первом случае оно зависит от одоб-
рения Бундесрата, во втором — его распоряжения должны быть в
любое время отменены по требованию Бундесрат! (ст. 37, абз. 2 ст.
91)
Основной Закон не устанавливает срока полномочии Федераль-
ного правительства, однако функции Федерального канцлера за-
канчиваются в любом случае с собранием нового Бундестага (абз. 2
ст. 69) Кроме этого, срок полномочий Федерального правительства
заканчивается, если Бундестаг выскажет Федеральному канцлеру
недоверие При этом Бундеста! может выразить ему недоверие
только тогда, когда большинством своих членов изберет его преем-
ника и обратится с просьбой к Федеральному президенту об уволь-
нении Канцлера (абз I ст. 67). С отставкой Федерального канцлера
прекращаются функции федеральных министров (абз. 2 ст 69), ко-
торые увольняются Федеральным президентом (абз. I ст. 64)
Военная оборона. Исполнительная власть, по смыслу Основного
Закона, осуществляет и военную защиту Германии. Судл по особым
задачам обороны, на которых она сосредоточивается (ст 26), не-
трудно заметить своеобразие этой функции и ее отличие от других
Столь же отчетливо прослеживается связь функции и статуса тех,
кто должен ее осуществлять. С точки зрения конституционного
права, передача военно-оборонитедьной функции в ведение граж-
данских властей проблематична Это характерно не только для
взаимодействия военной и гражданской обороны, общего руково-
17 Консшгуцкиюе право европайомх стран
415
детва и ответственности в случае обороны; именно это прежде все-
го определяет принцип отношений Вооруженных Сил с политиче-
ским строем, являющийся для демократического государства наи-
важнейшим, потому что в них воплощается один из главных факто-
ров власти государства.
Основной Закон пытается решить данный вопрос на основе но-
веллы от 19 марта 1956 г путем смешения политического и военно-
го руководства и особого парламентского участия и контроля, кото-
рый должен гарантировать включение Вооруженных Сил в демо-
кратический строй
Верховное командование Вооруженными Силами возложено не
на главу государства, а на министра обороны — в мирное время и
на Федерального канцлера — во время войны (ст. 65-а и 115-Ь),
следовательно, в обоих случаях — на члена Федерального прави-
тельства как ответственного органа общего политического руково-
дства. Таким образом обеспечивается определенное парламентское
влияние, которое усиливается учреждением особой, предписанной
Основным Законом Комиссии обороны Бундестага (ст. 45-а),
имеющей и права следственной комиссии, а также введением воен-
ного уполномоченного, помогающего Бундестагу осуществлять пар-
ламентский контроль и обязанного защищать основные права сол-
дат. По смыслу положений абз. I ст 87-а, численный состав вы-
ставленных федерацией для обороны Вооруженных Сил и основы
их организации должны сообразовываться с государственным бюд-
жетом, так что становятся понятными основные направления во-
енной политики, облегчая контроль и участие парламента Нако-
нец, Бундестаг принимает принципиальное решение о состоянии
обороны (абз. I ст. 115-а); он федеральным законом объявляет
возврат к нормальному положению.
Судебная власть. В теории и на практике немецкого правового го-
сударства важная роль отводится Федеральному Консти-туиионному
Суду и органам конституционной юрисдикции федеральных земель (в
земле Шлезвиг-Гольштейн охрану норм земельной Конституции 1991
г. осуществляет Федеральный Конституционный Суд).
Правовой статус Федерального Конституционного Суда опреде-
ляется Основным Законом ФРГ, Законом о Федеральном Консти-
туционном Суде (в ред. от 12 декабря 1985 г.). Регламентом Феде-
рального Конституционного Суда от 15 декабря 1986 г, другими
правовыми актами.
В то время как законодательная и исполнительная функции на-
ходятся и в прямой, и в обратной взаимозависимости, третья ос-
416
Особенная часть
новная функция — судебная — принципиально обособлена от дру-
гих функций государства. Правосудие в своей основе гораздо в
бйльшей степени характеризуется задачей авторитетного и связан-
ного с этим независимого решения в спорных случаях, оно служит
исключительно охране права, конкретизации его и дальнейшему
развитию
Естественно, что судебная власть не полностью изолирована от
влияния других влаетей. Совершенно независимо от того, что право,
охрана и развитие которого поручены суавм, создается преимущест-
венно путем законодательства, на законодательную власть возлагает-
ся разработка положений о суде и судопроизводстве, а также статуса
судей Персональный состав судов — как правило, дело исполни-
тельной власти. Кроме того, проявляется и некоторое влияние других
властей, например, выбор сулей Федерального Конституционного
Суда Бундестагом и Бундесратом (абз. I ст. 94), назначение судей
верховных судов (абз. 2 ст. 95), право обвинения федеральных судей
Федеральным Конституционным Судом (абз. 2 ст 98)
Особая задача правосудия служит также основой конституцион-
ного правового регулирования положения тех, кому вверяется эта
задача, — судей (ст. 92). Поскольку правосудие служит исключи-
тельно охране права, судья должен быть беспартийным, выносить
решение как лицо нейтральное и подчиняться только закону (абз. I
ст. 97). Гарантией независимости в деловом отношении (абз. I ст. 97)
является свобода от выполнения любых указаний: ни одному судье
не должны даваться указания при рассмотрении им дел, ни один
судья не должен принимать во внимание такие антиконституцион-
ные указания. Для сохранения внепартийной позиции и зависимо-
сти исключительно от права члены суда не могут одновременно
занимать должности, на которых те же вопросы решаются в соот-
ветствии с указаниями, пусть даже на судью никакие указания не
распространяются
Личная независимость особенно подчеркивается положением о
том, что судьи не могут быть уволены или заменены Это гаранти-
рует независимость в деловом отношении судьям, которые попа-
дают в опасное положение не только тогда, когда отказываются
выполнять указания, но и тогда, когда выносят решение по кон-
кретному делу. Поэтому судьи назначаются соответственно ведом-
ственным правилам и в установленном порядке и могут быть
лишь в силу судебного решения и лишь на основании и в форме,
предписанных законом, уволены против их желания, или оконча-
тельно или временно освобождены от должности, или переведены
17 Консппуцсиюе право европайомх стран
417
на другое место, или уволены в отставку до истечения срока их
должности (абз. 2 ст 97) Однако в законодательном порядке
можно установить возрастной предел выхода судей в отставку, а
при изменении судебной организации они могут быть переведены
в другой суд или освобождены от должности, но с сохранением
полного содержания (абз. 2 ст. 97).
Гарантией того, что правосудие придерживается исключитель-
ного права, служат также запрет чрезвычайных судов и гарантия
аедения дела законным судьей (абз. I ст 101). Состав суав и судьи,
участвующих в решении дела, должны быть с самого начала как
можно точнее определены законом и рабочим планом судебной ин-
станции Суд не должен учреждаться только в связи с одним или
несколькими конкретными случаями (это был бы недопустимый
чрезвычайный суд), и состав суда не должен изменяться в связи с
одним или несколькими конкретными случаями (это было бы от-
зывом законного судьи).
Надлежащему решению судебного дела содействует гарантия
того, что каждый имеет право быть выслушанным в суде (абз. I
ст. 103). В основу судебного решения должны быть положены толь-
ко такие факты и доказательства, по которым участвующие стороны
могли бы высказать свое отношение, поскольку эго необходимо для
полного выяснения существа дела и в интересах правильного реше-
ния; каждой из сторон должна быть предоставлена возможность
дополнить или уточнить показания другой стороны
Задачей Федерального Конституционного Суха является приня-
тие авторитетного решения в спорных случаях или в случве нару-
шения конституционного права, касается ли это взаимодействия
государственных органов, отношений земель, или федерации и зе-
мель, или государства и граждан. Конституционный Суд служит
исключительно охране Конституции. Такая задача включает в себя
как контроль государственной власти, так и конкретизацию и раз-
витие конституционного права, что, однако, не является делом ис-
ключительно (или первоочередным) Конституционного Суда, даже
если он и должен сказать последнее слово.
Поскольку ответ на вопросы, подлежащие решению, может
быть получен в результате толкования Конституции и поэтому но-
сит юридический характер, эти особенности не лишают правового
характера ни вопросы, ни их решение Поскольку решения Консти-
туционного Суда не представляют чего-то уже заранее решенного,
они приобретают самостоятельное алияние на формирование пра-
418
Особенная часть
воотношений. Это влияние не затрагивает, как решения других су-
дов, детали законодательно урегулированных условий жизни, а рас-
пространяется на регулируемую конституционным правом сферу
политической общности, политического руководства и формирова-
ния политической воли. Федеральный Конституционный Суд мо-
жет, хотя и по собственной инициативе и только под контролем,
выступать против постановлений Правительства и против законода-
тельства, а его решения обязательны для других властей В резуль-
тате он в определенной мере причастен к высшему государственно-
му руководству. Это обстоятельство объясняет как особый статус
Федерального Конституционного Суда, так и особый, присущий
ему способ судопроизводства.
§ 3. Французская Республика
История французского конституционализма по-своему уни-
кальна За два века принято столько конституций, конституцион-
ных хартий и конституционных законов, что это в буквальном
смысле сбило со счета многих авторов В различных изданиях на-
зывается число ст 13 до 17 и более Три конституции были приняты
в период Великой Французской революции (1791, 1793, 1795 гг.);
три — после переворота 18-го брюмера {1799, 1801, 1803 гг.); дае
Хартии (1814 г — Людовика XVIII и 1830 г. — Луи Филиппа Орле-
анского); Конституция Второй республики {1848 г); Конституция
Третьей республики (1875 г.), которая не была единым документом,
а состояла из трех органических законов; Конституция Четвертой
республики {1946 г), Конституция Пятой республики (1958 г.),
которая действует и поныне. Поэтому, если не считать не всту-
пившую в силу Конституцию 1793 г., то из реально действовавших
конституций нынешняя по счету 12-я Однако, как утверждает
В В Маклаков, «действующая Конституция Франции 1958 г., яв-
ляющаяся 17-й в истории страны {включая действовавшие акты и
разработанные, но не вступившие в силу с 1789 г.), оформила 22-й
по счету политический режиме1.
Основным источником конституционного права Французской
Республики является Конституция 1958 г., преамбула которой ука-
зывает на то, что французский народ торжественно провозглашает
свою приверженность правам человека и принципам национально-
1 Маклаков В.В. Конституиии зарубежных государств 5-е изд М . 20U6
17 Констигуцсиюе право европайомх стран
419
го суверенитета, как они определены Декларацией прав человека и
гражданина 1789 г., подтвержденной и дополненной преамбулой
Конституции 1946 г
В Конституции 1958 г есть ссылки на некоторые международ-
ные акты и договоры, к которым Франция присоединилась и явля-
ется их активным участником, а также на внутренние акты по кон-
ституционному праву (договор о Европейском Союзе от 7 февраля
1992 г.. Закон об ассоциациях и др) Все эти источники права со-
ставляют конституционную основу французской Республики В
совокупности их называют конституционным блоком.
Бурное и интенсивное развитие конституционного нормотвор-
чества подтверждает положение о том, что конституционный опыт
этой страны безусловно заслуживает достойной оценки и оказывает
существенное влияние на дальнейшее развитие конституционного
права во всем мире. Не случайно французская Декларация прав
человека и гражданина 1789 г до сих пор служит эталоном, векто-
ром направления дальнейшего движения по пути свободы и незави-
симости во многих странах, франция объединяет тот исторический
и плодовитый конституционный опыт, которому стоит поучиться
Основы ктстипцционного строя. Конституция 1958 г. относится
к числу «жестких- и довольно устойчивых Ее существование вы-
звали политическая нестабильность, связанная с войной в Алжире,
и последующее падение Четвертой республики. Она была принята
на референдуме 28 октября 1958 г (все ранее действовавшие кон-
ституции принимались Парламентом) и ознаменовала изменение в
расстановке политических сил в стране — начало Пятой республи-
ки1. Ее центральное место заняли программные тезисы генерала Ш.
де Голля, обозначенные им в речи в Байе 16 июня 1946 г, о необ-
ходимости установления стабильного и сильного государства и
прежде всего сильной государственной власти. По своему объему
(числу статей, разделов) она меньше, чем Конституция 1946 г, но
больше, чем Конституции 1830 и 1952 гг.
Конституция 1958 г состоит из преамбулы и 15 разделов Фор
мально в тексте Конституции указано 17 разделов, но два из них
отменены. Нумерация статей достаточно своеобразна Исключен-
ные статьи сохраняют свой номер, хотя текст их изымается, а дей-
ствующие статьи остаются под своими номерами Например, ст.
76—87 отменены, хотя на порядок следующей нумерации это не
1 Debbasch Ch., Bourdon J, Pontier JM, Ricci J.C La V-e Republique P
Economica, 1985 P 1—3
420
Особенная часть
влияет Ряд статей имеют индексы, например, 68-1, 68-2 и тл. С
включением в Конституцию статей Хартии об экологических пра-
вах 2004 г (изменения внесены в 2005 г) общее число статей со-
ставляет около сотни.
Исходя из принципа свободного самоопределения народов.
Конституция 1958 г. установила новые институты, основанные на
общем идеале свободы, равенства и братства, призванные служить
идеям демократии. Она установила республиканскую форму правления
сметанного типа (смешанную республику), поскольку в ней соче-
таются черты и парламентской, и президентской республик. Так,
Президент назначает Премьер-министра без участия Парламента
(черты президентской республики); вместе с тем Правительство от-
ветственно перед Национальным Собранием (признаки парламент-
ской республики) Национальный суверенитет принадлежит народу,
который осуществляет его через своих представителей и посредст-
вом референдума. Никакая часть народа, никакая отдельная лич-
ность не могут присвоить себе его осуществление.
Франция является неделимой, светской, демократической и соци-
альной республикой. Неделимость и целостность ее заключаются в
том, что никакая уступка, никакой обмен, никакое присоединение
территории не являются действительными без согласия заинтересо-
ванного населения. По форме административно-территоривльного
устройств! современная Франция представляет собой сложное унитар-
ное государство: ее территория поделена на 22 региона,
96 департаментов (включал несколько заморских — Гваделупу, Марти-
нику, Гвиану, Реюньон), территории с особым статусом (Майотта,
Сен-Пьер, Микелон) и четыре заморские территории (Новая Каледо-
ния, Полинезия, Уоллис и Футуна, Южные и антарктические терри-
тории)
Франция — демократическое государство Утверждение демокра-
тических принципов в ее истории было сопряжено с большими по-
трясенными, связанными с трагическими событиями Революции
1789—1799 гг и последующей чередой реставраций и революций
Подарив миру великие принципы свободы, равенства и братства,
Франция далеко не сразу сумела воплотить их у себя. Конституция
Четвертой республики, закрепив положения Декларации прав и сво-
бод человека и гражданина 1789 г и расширив их в преамбуле, уста-
новила режим усиленного парламентаризма, наиболее полно, как
казалось, воплощавшего основной принцип Республики — «правле-
ние народа, посредством народа и для народа». Однако вскоре стало
ясно, что в сияу ряда объективных причин режим Четвертой респуб-
лики при всем его демократизме ведет к политической нестабильно-
17 Консгигуцсиюе право европвйомх стран
421
сти, правительственной чехарде, падению авторитета властных струк-
тур. Трансформация политической системы в сторону смешанной
республики, связанная с политикой Шарля де Голля, привела к су-
щественным изменениям в деятельности государственных структур и
установлению режима Пятой республики Конституция 1958 г со-
хранила все демократические завоевания французского народа и ус-
тановила наиболее адекватную политическим реалиям Франции
форму государственного правления. Критики генерала де Голля ут-
верждали, что его политика приведет к авторитаризму Однако исто-
рия показала всю беспочвенность этих опасений. Усиление институ-
та президентуры ни в коей мере не сказалось на судьбе демократиз-
ма, напротив, благодаря этой политике Франция уверенно стоит на
позинних правового, светского, социального государства, в котором
обеспечиваются и защищаются права человека и гражданина.
Права и свободы граждан Конституция 1958 i не содержит спе-
циальной главы или раздела, посвященного правовому положению
личности. В ней указтны лишь некоторые права, большинство прав
и свобод не декларируются в ее тексте В Конституции Французской
Республики зафиксировано только равенство перед законом, свобода
личности, свобода образовании политических партий, коллективное
право народов на самоопределение, избирательные права, упомина-
ется о независимости судебной власти как гаранта прав и свобод.
Конституционный Совет в своем решении указал, что Деклара-
ции 1789 г и преамбула Конституции 1946 г., а также основные
принципы, признаваемые законами Франции, являются основными
частями действующей Конституции, и включил в конституционный
блок права и свободы, зафиксированные в этих актах Это означает,
что конституционные нормы могут содержаться и в законах, при-
нятых ранее, которые продолжают действовать. К их числу можно
отнести законы, регламентирующие право всеобщего голосования
независимо от пола и расовой принадлежности, свободу манифе-
стаций, свободу труда, отмену рабства, смертной казни за полити-
ческие преступления и тл. В решениях Конституционного Совета
встречается и толкование конкретных прав и свобод.
Декларация 1789 г фиксировала естественные, неотчуждае-
мые и священные права человека и гражданина, т.е такие, которые
принадлежат индивиду от рождения. На первый взгляд, сегодня
этот перечень прав и свобод не кажется обширным, чго обусловле-
но временем принятия Декларации, которая до сих пор является
одним из прогрессивных актов в этой сфере1
Зашита врав человека в современном мире М , 1993. С 1U0—114; Rivero J
422
Особенная часть
В Декларации провозглашается принцип равенства, который со-
стоит в том, что люди рождаются и остаются равными в правах, а
социальные различия могут быть основаны на соображениях обшей
пользы Такое равенство служит необходимой предпосылкой есте-
ственного характера прав. Декларация раскрывает понятие свободы
и устанавливает, что она сосгоиг в возможности делать все, что не
наносит вреда другому лицу Осуществление естественных прав че-
ловека имеет лишь те границы, которые обеспечивают другим чле-
нам общества пользование этими же правами. Эти границы могут
быть установлены только законом, одинаковым для всех.
Преамбула Конституции 1946 г. содержит широкий спектр эко-
номических и социальных прав. Она закрепляет права на труд, на
объединение в профсоюзную организацию и свободу профсоюзной
деятельности, на забастовку, которая осуществляется в рамках рег-
ламентирующих ее законов; гарантирует равенство прав мужчин и
женщин, право убежища, свободу мнений, право на получение бес-
платного образования, охрану здоровья, материальное обеспечение,
отдых и досуг.
В конституционном праве устанавливаются и обязанности К
ним относятся обязанности трудиться, платить налоги для нужд
общества и государства, воинская обязанность. Нация провозгла-
шает солидарность и равенство всех французов в отношении бре-
мени, вытекающего из национальных бедствий. Среди обязанно-
стей государства можно выделить обязанность предоставить бес-
платное и светское образование, социальную поддержку малоиму-
щим слоям населения Любое лицо, лишенное возможности тру-
диться по своему возрасту, физическому, умственному или эконо-
мическому положению, имеет право получать необходимые средст-
ва для своего существования.
Защита прав и свобод физических и юридических лиц является
предметом рассмотрения общих судов — административных, граж-
данских, уголовных. В случае нарушения прав и свобод гражданин
может также обратиться к парламентскому посреднику (омбудсме-
ну), назначаемому на шесть лет в Совете Министров. Его правомо-
чии достаточно ограничены. Такое обращение с жалобой можно
осуществить только через депутатов Парламента Посредник не об-
ладает правом вести собственное расследование, а может лишь об-
ращать внимание на правонарушения соответствующих государст-
венных органов.
Les liberos pebliques. Р Presses universtlaires de France, 1987 T I P 211
17 Консгигуцкиюе право европайомх стран
423
Зашита нарушенных прав и свобод может осуществляться и на
международном уровне Это объясняется тем, что Франция является
участником большого числа международных соглашений Она рати-
фицировала Европейскую конвенцию по правам человека 1950 г..
Международные пакты о гражданских и политических правах 1966 г.,
об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. и другие
международные акты Франции, входя в Совет Европы, является ак-
тивным участником и членом Европейской комиссии по правам че-
ловека и Европейского суда по правам человека
Существенной особенностью Конституции 1958 i , которая свя-
зывается с теми историческими условиями, в которых она прини-
малась, является то, что крупные ее разделы посвящены именно
Президенту Республики (15 статей) Таким образом, нетрудно заме-
тить, что Конституция Пятой республики в основном указывает на
порядок взаимоотношения государственных органов и особое по-
ложение среди них главы государства. Это подтверждает тот тезис,
что Конституция 1958 г скорее политическая конституция, соче
тающая в себе как политические, так и социальные начала1.
Пересмотр и изменение Конституции. Процедура ее пересмотра
и внесения соответствующих изменений последовательно проходит
два этапа — внесение поправок и их ратификацию. Инициатива
пересмотра Конституции принадлежит Президенту, действующему
по предложению Премьер-министра, и членам Парламента. Проект
или предложение о таком пересмотре должны быть приняты обеи-
ми пвлатами в идентичной редакции Пересмотр является оконча-
тельным после одобрения его референдумом
На первом этапе обсуждаются те положения, которые требуют
изменения, внесения поправок. В дальнейшем, на следующем эта-
пе, происходит процедура голосования (референдум) Однако Пре-
зидент может решить передать этот вопрос на рассмотрение Парла-
мента, созванного в качестве Конгресса. В этом случае палаты съез-
жаются в Версаль и заседают вместе. Проект пересмотра считается
одобренным, если получит большинство (три пятых) поданных го-
лосов. В качестве бюро Конгресса выступает бюро Национального
Собран ия.
Никакая процедура пересмотра Конституции не может быть на-
чата или продолжена при наличии посягательств на целостность
1 Chanlebair В. Droit consiituuonnel et science politique. Douzieme edition. P., 1995
P 504-522
424
Особенная часть
территории Франции. Республиканская форма правления не может
быть предметом пересмотра1.
Необходимо отметить, что процедура пересмотра конституций
в большинстве случаев инициировалась Правительством На прак-
тике применялись различные способы изменении основного зако-
на (как в результате референдума, так и с участием Конгресса)
Второй способ применяется главным образом для технических
поправок, когда проведение референдума нецелесообразно. За
время действия Конституции 1958 г в нее внесено большое количе-
ство добавлений и поправок. Наиболее значимыми можно считать
разделы «Об уголовной ответственности членов Правительства®. «О
Европейских сообществах и Европейском Союзе®, поправки, ка-
сающиеся порядка избрания Президента путем всеобщих равных
выборов и об изменении срока его пребывании в должности с се-
ми до пяти лет. Были значительно расширены положения о рефе-
рендуме, закреплен статус французского языка как официального
государственного языка Республики В 2005 г Конституция до-
полнилась положениями Хартии об экологических правах. В то же
время были исключены некоторые разделы и статьи, в частности,
разделы «О французском сообществе® и «О переходных положе-
ниях®. За последние 20 лет текст Конституции 1958 г. пополнился
новыми разделами: «Об уголовной ответственности членов Прави-
тельства®, «О Европейских сообществах и Европейском Союзе®.
Поправки касались изменения порядка избрания Президента пу-
тем всеобщих равных выборов, значительно расширены положе-
ния о референдуме, закреплен статус французского языка как
официального языка Республики. Конституционные изменения от
4 августа 1995 г. в значительной степени «отбелили» текст Консти-
туции, исключив давно нежизнеспособный раздел «О француз-
ском сообществе® и раздел «О переходных положениях®.
Иаютителыг^ю власть со свойственной ей особенностью
(двухуровневой системой) осуществляют Президент и Правительст-
1 Закрепление в Конституции положен ив о невозможности постановки вопроса
об изменении республиканской формы правления далеко не случайно. Респуб-
ликанская форма была установлена решением Национального Собрания 30 ию-
HR 1875 г по предложен ню А Валлона большинством всего в один голос Тогда
же был установлен и семнлетний срок полномочий Президента Аналогичный
пример с Конституцией Российской Федерации в ней республиканская форма
правления закреплена в главе I, входящей в чисто «неприкасаемых*, те. не под-
лежащих изменению Федеральным Собранием Это было связано с достаточно
распространенными монархическими настроениими в российском обществе в
момент принятия Конституции РФ 1993 г
17 Консшгуцкиюе право европвйомх стран
425
во, которые не являются совершенно обособленными органами.
Особенность же состоит в том, что существует своеобразный дуа-
лизм — различие между Правительством как Советом Министров,
которое возглавляет Президент страны, и Кабинетом Министров, в
котором председательствует Премьер-министр. Ситуации иногда
Осложняется еще тем, что может полностью зависеть от расстанов-
ки политических сил в Парламенте, когда Президент принадлежит
к одной партии, а члены Правительства — к другой. Такие периоды
были, например, с 1986 по 1988 год, с 1993 по 1995 год Таким об-
разом, отношения между Президентом и Парламентом могут быть
рабочими и вполне теплыми, в некоторые периоды могут ослож-
няться — в такое время их продуктивность снижается
Необходимо указать на то, что термин «исполнительная
власть» не совсем удачный, поскольку эти органы власги не толь-
ко исполняют законы, но и существенно влияют на весь законо-
дательный процесс. Являясь субъектами законодательной инициа-
тивы, они активно предлагают Парламенту различные законопро-
екты.
Президент занимает существенное место в системе органов госу-
дарственной власти Он следит за соблюдением Конституции, обеспе-
чивает своим арбитражем нормальное функционирование публичной
власти, а также преемственность государства Он является гарантом
национальной независимости, территориатьной целостности и соблю-
дении международных договоров.
Весь огромный спектр полномочий Президента можно условно
разделить на два блока* I) личные, осуществляемые им самостоя
тельно; 2) требующие контрасигнатуры Премьер-министра или Ка-
бинета Министров, отдельных министров.
Большинство полномочий Президента — его личные, которые не
требуют согласования членов Правительства К ним относятся права:
« назначать Премьер-министра. По представлению Премьер-
министра Президент также назначает других членов Прави-
тельства и прекращает исполнение их функций; право пред-
седательствовать в Совете Министров;
• назначать на высшие гражданские и военные государствен-
ные должности и смещать с этих должностей;
• роспуска нижней палаты Парламента — Национального Со-
брания. В данном случае глава государства должен прокон-
сультироваться с Премьер-министром и председателями па
лат Парламента, хотя в действительности трудно предполо-
жить, что такие консультации способны повлиять на при-
426
Особенная часть
нимаемое решение. В этом случае не ранее чем через 20 и
не позднее чем через 40 дней после роспуска проводятся
всеобщие выборы Национального Собрания Президент не
может заново распустить нижнюю палату в течение года,
следующего за такими выборами;
• инициировать референдум Президент может передать на
референдум любой законопроект, касающийся организации
публичной власти, реформ в экономической и социальной
политике нации и публичных служб, которые к этой поли-
тике имеют отношение, или законопроект, разрешающий
ратификацию какого-либо международного договора, кото-
рый, не противореча Конституции, отразился бы на функ-
ционировании государственных институтов Если референ-
дум завершается принятием какого-либо законопроекта, то
Президент промульгирует закон в течение 15 дней, следую-
щих за объявлением результатов голосования;
• Президент возглавляет Вооруженные Сияы; председательст-
вует в высших советах и комитетах национальной обороны;
• ввести в стране чрезвычайное положение в тех случаях, когда
институты государства, независимость нации, целостность ее
территории или выполнение ее международных обязательств
оказываются под серьезной и непосредственной угрозой, а
нормальное функционирование конституционных государст-
венных властей прекращено Он принимает такие исключи-
тельные меры после официальной консультации с Премьер-
министром, Председателями палат, а также с Конституцион-
ным Советом Президент информирует об этом нацию по-
сланием. Национальное Собрание не может быть распущено
в период осуществления чрезвычайных полномочий;
• помилования,
• Президент взаимодействует с обеими палатами Парламента
посредством посланий, которые зачитываются в пвлатах и
не обсуждаются В перерывах между сессиями Парламент
может специально собираться для этой цели,
• вести переговоры о заключении международных договоров и
ратифицировать их. Президента информируют о всех пере-
говорах относительно заключения какого-либо международ-
ного соглашения, не подлежащего ратафикании,
• обращаться в Конституционный Совет с запросами.
Число вопросов, требующих контрасигнатуры Премьер-министра,
а в отдельных случвлх — ответственных министров, не столь значи-
17 Консгигуцсиюе право европвйомх стран
427
тельно. Это подписание ордонансов и декретов, рассмотренных в
Совете Министров; назначение и аккредитация послов и чрезвычай-
ных посланников и дипломатических представителей в иностранных
государствах; созыв Парламента в случае чрезвычайного положения
на чрезвычайную сессию; формирование Конгресса для ратификации
поправок к основному закону страны.
Для своей работы Президент формирует личный аппарат, в ко-
торый входят секретариат, военный штаб и иные службы. Число
работников такого аппарата различно — в среднем оно составляет
несколько сотен служащих.
Президент избирается сроком на пять лет всеобщим прямым го-
лосованием абсолютным большинством До 2002 г он избирался на
семь лет, а до 1962 г. по специальной процедуре коллегией выбор-
щиков. Конституцией не оговаривается специально вопрос о верхнем
и нижнем возрастном пороге кандидата в Президенты Однако из
положении о том, что Президентом страны может быть гражданин
Франции, обладающий пассивным избирательным правом при вьгбо-
рах во все центральные органы представительной власти, следует, что
нижний предел составлдет 35 лет1 Введение системы всеобщих пря-
мых выборов Президента существенно повысило его статус. Если ни
один из кандидатов не набрал абсолютного большинства голосов, то
через две недели проводится второй тур голосования, в котором из
двух лидировавших в первом туре кандидатур побеждает тот канди-
дат, который получил большинство голосов. Для регистрации канди-
дата необходимо собрать подписи 500 государственных служащих в
30 департаментах и внести избирательный залог
Кандидаты на пост Президента в обязательном порядке пред-
ставляют в Конституционный Совет декларацию о своем имущест-
венном положении, которая публикуется в официальной прессе.
Выборы нового Президента происходят не менее чем за 20 и не
позднее чем за 35 дней до истечения срока полномочий Президен-
та, состоящего в должности
Если до первого тура выборов один из кандидатов скончается
или у него возникнут существенные препятствия. Конституцион-
ный Совет принимает решение о переносе времени выборов В слу-
чве смерти или возникновения препятствий у одного из двух кан-
дидатов, находившихся до этого в наиболее благоприятном поло-
1 Депутатом Нан повального Собрания и сенатором может быть французский
гражданин, обладающим активным избир ггетьным правом и достигшим соответ-
ственно 23- и 35-лстнсго возраста.
428
Особенная часть
женим в первом и во втором турах. Конституционный Совет объяв-
ляет о новом проведении всех избирательных процедур.
Конституционный Совет может также продлить сроки выборов,
но с тем условием, что голосование должно состояться не позднее 35
дней после дагы принятия им решения. Если это повлечет перенесе-
ние вь(боров на более позднюю дату, чем окончание полномочий
Президента, находящегося в должности, то последний продолжает
исполнять свои обязанности до провозглашения его преемника
Итоги и результаты президентских выборов могут быть обжало-
ваны в Конституционный Совет.
Президент не несет ответственности за действия, совершенные
им при исполнении своих функций, кроме случаев государственной
измены. Ему может быть предъявлено обвинение двумя пвлатами
Парламента, выносящими идентичные решения публичным голосо-
ванием и абсолютным большинством голосов членов пвлат. В этом
случае дело Президента рассмагривает специальный орган — Высо-
кая палата правосудия Вместе с тем конституционная формулиров-
ка о государственной измене достаточно неопределенная и требует
дополнительного официального толкования
Правительство, несмотря на определенную зависимость от гла-
вы государства, обладает обширными полномочиями. Оно опреде-
ляет и проводит политику нации, в его распоряжении находятся
администрация и Вооруженные Силы. Являясь коллегиальным ор-
ганом, Правительство состоит из Премьер-министра и отдельных
министров, составляющих Кабинет Министров.
Премьер-министр руководит деятельностью Правительства, осу-
ществляет регламеитарные полномочии и назначает на гражданские
и военные должности (такие полномочия носят остаточный харак-
тер) Он может делегировать некоторые из своих функций минист-
рам. Глава Правительства несет ответственность за национальную
оборону и обеспечивает исполнение законов. Государственные со-
ветники, Великий канцлер ордена Почетного легиона, послы и
чрезвычайные посланники, старшие советники Счетной пвлаты,
префекты, представители Правительства в заморских территориях,
генералы, ректоры академий, директоры центральных ведомств на-
значаются в Совете Министров. В исключительных случае Пре-
мьер-министр может замешать Президента в качестве председателя
на заседаниях Совета Министров по определенному его поручению
и с определенной повесткой дня Акты Премьер-министра в случве
необходимости контрассигнуются министрами, ответственными за
ик исполнение.
17 Консгигуцсиюе право европвйомх стран
429
Французский закон устанавливает порядок замещения лиц, об-
ладающих вышеуказанными мандатами, функциями или должно-
стями Он указывает, что функции члена Правительства несовмес-
тимы с осуществлением любого парламентского мандата, с любой
должностью профессионального представительства общенацио-
нального характера, со всякой государственной службой нди про-
фессиональной деятельностью.
В определенных случаях вля выполнении своей программы Пра-
вительство может обратиться к Парламенту за разрешением осуще-
ствить (путем издания ордонансов) в течение ограниченного срока
мероприятия, обычно входящие в область законодательства.
Члены Правительства несут уголовную ответственность за акты,
совершенные ими при выполнении своих функций и квалифици-
руемые как преступления или деликты на момент их совершения.
Они подсудны специальному органу — Суф Респуби/ки Этот Сул
включает в себя 15 судей — 12 парламентариев, избираемых поров-
ну из своего состава Национальным Собранием и Сенатом, и три
судьи из состава Кассационного Суда, один из которых председа-
тельствуег в Суде Республики.
Любое лицо, считающее себя затронутым преступлением или
деликтом, совершенным членом Правительства в процессе осуще-
ствления им своих функций, может подать заявление в специаль-
ную комиссию по жвлобам Комиссия выносит постановление либо
о сдаче заявления в архив, либо о его направлении Генеральному
прокурору при Кассационном Суде для обращения о принятии дела
к производству Судом Республики.
Экономический и социальный совет является консультативным
органом Правительства Он создается на корпоративной основе,
включает в себя различных экспертов, специалистов, представите-
лей профсоюзных, коммерческих организаций. Совет дает свое за-
ключение по проектам законов, ордонансов, декретов, а также по
законодательным предложениям, которые ему представлены на рас-
смотрение.
Правительство также может консультироваться с Экономиче-
ским и социальным советом по любому вопросу экономического
или социального характера. На его заключение в обязательном по-
рядке представляются все планы и программные законопроекты
экономического или социального развития
Совет может назначать одного из своих членов для изложения в
палагах Парламента заключения Совета по законопроектам, кого-
рые ему были представлены на рассмотрение.
430
Особенная часть
Законодлепьную власть в стране осуществляет Пергамент. По-
сле принятия Конституции 1958 г он утратил значительную часть
своих полномочий В частности, четко определен перечень вопро-
сов и областей, в которых законодательный орган имеет возмож-
ность принимать законодательные акты Все остальные вопросы
входят в компетенцию различных органов исполнительной власти,
составляют так называемую регмпгентарную компетенцию. Такая
регламенгарная власть проявляется в декретах Президента и Пре-
мьер-министра, а также в актах должностных лиц более низшего
уровня в подведомственных им областях Такие акты носят норма-
тивный характер и регулируют различные аспекты государственной
службы" правовой статус государственных служащих, членов Прави-
тельства, военнослужащих, организацию обороны и безопасности,
работу судебных органов и т.д
Парламент состоит из Национвльного Собрания (577 депутатов)
и Сената (321 депутат) Депутаты Национвльного Собрания изби-
раются прямым голосованием, Сенат избирается путем косвенного
голосования в коллегиях в каждом из департаментов. Он обеспечи-
вает представительство территориальных коллективов Республики
Французы, проживающие за пределами Франции, также представ-
лены в Сенате Сенаторов примерно в два раза меньше, и избира-
ются они на девять лет, тогда как члены нижней палаты — на пять
лет. Каждые три года Сенат обновляет одну треть своих членов, что
не позволяет ему резко алиять на политический курс. Сохранение
двухпалатного Парламента во Франции — скорее следование опре-
деленным историческим традициям, нежели объективная необхо-
димость, так как для унитарных государств характерно наличие од-
нопвлатного парламента, что вызывается рядом обстоятельств (от-
сутствием самостоятельных субъектов и соответственно их предста-
вителей, таких, например, как в федерациях, эффективностью и
простотой парламентской процедуры, экономией средств и тш)
Существование верхней пвлаты в большей мере вызвано необходи-
мостью более тщательной проработки законов, совершенствования
асего законотворческого процесса. Сенат в ряде случаев выступает
противовесом нижней палаты и гарантом стабильности.
Все законы принимаются Парламентом Конституция 1958 г.
установила систему юридических норм, существующих в ее право-
вой системе Кроме основного закона и текущих законов появилось
новое правовое образование — органические законы. Представляет-
ся правильным утверждение о том, что такие законы регулируют
наиболее важные и крупные, а поэтому значительные блоки обще-
17 Консшгуцкиюе право европвйомх стран
431
ственных отношений. Законы, которым Конституция придает ха-
рактер органических, принимаются и изменяются с соблюдением
определенных условий. Органические законы могут быть промуль-
гированы только после объявления Конституционным Советом об
их соответствии Конституции. Кроме этих актов действуют между-
народные договоры и соглашения, а также законы, принятые все-
общим голосованием (референдумом)
Конституция определяет, что французский закон регулирует от-
ношения, касающиеся*
• гражданских прав и основных гарантий, предоставленных
гражданам для пользования публичными свободами; обя-
занностей, возлагаемых в связи с национальной обороной
лично на граждан и на их имущество;
« гражданства, состояния и правоспособности лиц, семейных
отношений, наследования и дарения;
• определения преступлений и деликтов, а также налагаемых
за них наказаний; уголовного судопроизводства, амнистии;
создания новых судебных установлений и статуса судей,
• установления тарифов, налогов и условий взимания всякого
рода налогов; порядка выпуска денег.
Закон в равной мере устанавливает правила, касающиеся.
• порядка выборов в палаты Парламента и в органы местного
самоуправления, установления категорий публично-
правовых учреждений; основных гарантий, предоставляемых
гражданским государственным служащим и военнослужа-
щим;
национализации предприятий и передачи предприятий из
государственного сектора в частный.
Закон определяет основные принципы* обшей организации на-
циональной обороны, свободного управления местных коллективов,
их компетенции и их доходов; образования; режима собственности,
вещных прав, гражданских и торговых обязательств, трудового и
профсоюзного права, социального обеспечения.
Финансовые законы определяют доходы и расходы государства,
вопросы финансирования социального обеспечения, общие условия
формирования финансового баланса, учитывая предполагаемые по-
ступления, устанавливают цели расходов. Программные законы опре-
деляют цели экономической и социальной деятельности государства
Депутаты Парламента обладают депутатским индемнитетом (нали-
чием материальных возможностей для осуществления своих функций),
заключающимся в том, что ни один член Парламента не может под-
432
Особенная часть
вергнуться преследованию, розыску, аресту, тюремному заключению, а
также суду за высказанные мнения или за голосование в процессе
осуществления им своих полномочий; аресту за преступления или
проступки, к нему также не могут применяться любые другие меры,
связанные с лишением или ограничением свободы, без разрешения
бюро палаты, в состав которой он входит. Такое разрешение не требу-
ется в случае задержания депутата на месте совершения преступления
или деликта няи его окончательного осуждения. Эго подтверждает го,
что члены Парламента имеют ограниченный депутатский иммунитет и
к ним может применяться уголовное преследование
Задержание, а также меры, связанные с лишением или ограни-
чением свободы, применяемые к депутату Парламента, приостанав-
ливаются на период сессии, если того потребует палата, в состав
которой он входит.
Каждый депутат обладает свободным (представительным) манда-
том — любой императивный мандат яаляется недействительным
Вместе с тем это не означает, что отсутствует партийная дисциплина,
просто право голосования членов Парламента осуществляется лично
В виде исключения органический закон может разрешить делегиро-
вание голоса Каждая палата Парламента образует свое бюро, куда
входят председатель, который, как правило, является депутатом са-
мой многочисленной партии или фракции, его заместители, секрета-
ри и кветоры. Председатель Национального Собрания избирается на
продолжительность легислатуры. Председатель Сената — после каж-
дого частичного обноаяения этой палаты. Функции Председателей
палат обширны — они руководят их работой, имеют право назначать
трех членов в Конституционный Совет, с ними обязан консультиро-
ваться Президент в случае введения чрезвычайного положения.
Председатель Сената исполняет полномочия Президента в случае
вакантности этого поста, а Председатель Национального Собрания
председательствует в Конгрессе (если тот будет создан) в работе по
выработке и утверждению поправок к основному закону страны.
В Парламенте создаются постоянные комиссии, в которые обязан
входить каждый парламентарий Существуют и специальные комис-
сии, созданные для изучения отдельных законодательных проектов
Имеют место разнообразные депутатские объединения, представи-
тельства, фракции.
Избиратели не обладают правом досрочного отзыва своего депу-
тата. Они могут следить за деятельностью избранного парламента-
рия только по источникам в официальной прессе.
17 Консшгуцсиюе право европайомх стран
433
Депутаты получают достаточно высокое жалование, которое
равно средней величине между высшими и низшими окладами
наиболее высокооплачиваемых чиновников. Оплата труда делится
на две части — собственно жалование и жалование за участие в ра-
боте палаты В реальности вторая часть заработка не удерживается,
но теоретически такое удержание возможно.
Парламент собирается в силу закона на одну очередную сессию,
которая открывается в первый рабочий день октября и заканчивает-
ся в последний рабочий день июня Число дней, в течение которых
каждая палата может заседать во время очередной сессии, не может
превышать 120.
Премьер-министр после получения консультации Председателя
соответствующей палаты вл и большинство членов каждой палаты мо-
гут принять решение о дополнительных днях заседаний. Дни и время
заседаний устанавливаются регламентом каждой палаты По меньшей
мере одно заседание в неделю резервируется в приоритетном порядке
для вопросов членов Парламента и ответов Правительства.
По требованию Премьер-министра или большинства членов,
составляющих Национальное Собрание, Парламент может соби-
раться на внеочередную сессию. Такое заседание проходит по опре-
деленной повестке дня
Заседания обеих пвлат являются публичными, полный отчет о
дебатах публикуется в официальной прессе. Каждая палата может
заседать в качестве секретного комитета по просьбе Премьер-
министра или одной десятой части ее членов.
Члены Правительства имеют доступ в обе палаты, они должны
быть заслушаны по их требованию
После обсуждения в Совете Министров Премьер-министр мо-
жет поставить в Национальном Собрании вопрос об ответственно-
сти Правительства по его программе или декларации об общей по-
литике Национальное Собрание ставит вопрос об ответственности
Правительства путем голосования по резолюции порицания. Такая
резолюция является допустимой, если подписана по меньшей мере
одной десятой частью членов Национального Собрания. Голосова-
ние может состояться лишь через 48 часов с момента внесения ре-
золюции. Подсчитываются лишь голоса, поданные за резолюцию
порицания. Последняя может быть принята только большинством
членов, составляющих Собрание. По общему правилу, депутат не
может подписывать более трех резолюций порицания в течение од-
ной и той же очередной сессии и более одной резолюции в течение
одной и той же внеочередной сессии
434
Особенная часть
Премьер-министр после обсуждения в Совете Министров также
имеет право поставить в Национальном Собрании вопрос об ответ-
ственности Правительства в свази с голосованием по какому-либо
акту В Этом случае такой акт считается принятым, если за этим не
последует резолюция порицания, внесеннвл в течение последующих
24 часов.
Премьер-министр имеет право просить Сенат об одобрении де-
кларации об обшей политике Если Национальное Собрание не
одобрит программу или декларацию об общей политике Правитель-
ства или примет резолюцию порицания. Премьер-министр должен
вручить Президенту заявление об отставке Кабинета Министров.
Законодательная инициатива принадлежит Премьер-министру и
члеихм Парламента. Для конституционного права Франции харак-
терно различие между законопроектами и законодательными пред-
ложениями. Первые вносятся Правительством, вторые — членами
Парламента.
Проекты законов обсуждаются в Совете Министров после за-
ключения Государственного Совета и вносятся в бюро одной из
двух палат Законопроекты о финансах и о финансировании соци-
вльного обеспечения сначала вносятся в Национальное Собрание.
Законопроекты и законодательные предложения передаются по
требованию Правительства или палаты, в которую они внесены, на
рассмотрение комиссий, которые специально назначаются для этой
цели Проекты и предложения, в отношении которых такое требо-
вание не было выдвинуто, передаются на рассмотрение одной из
постоянных комиссий, число которых ограничено шестью в каждой
палате.
Любой законопроект или законодательное предложение после-
довательно рассматриваются в обеих палатах Парламента для того,
чтобы был принят идентичный текст. Если в результате разногла-
сий между палатами законопроект или законодательное предложе-
ние не были приняты после двух чтений в каждой пвлате или если
Правительство потребует их срочного обсуждения. Премьер-
министр имеет право созвать заседание смешанной паритетной ко-
миссии, уполномоченной разрешить вопросы, по которым остаются
разногласия. Текст, выработанный смешанной комиссией, может
быть представлен Правительством на одобрение обеих палат. Ни
одна поправка к нему не может быть принята без согласия Прави-
тельства. Если смешанной паритетной комиссии не удастся при-
нять общий акт или если этот акт не будет принят. Правительство
может потребовать, чтобы Национальное Собрание приняло окон-
17 Консгигуцсиюе право европайомх стран
435
чательное решение. В этом случае нижняя палата должна возвра-
титься к акту, выработанному смешанной комиссией, либо к по-
следнему акту, принятому ею самой
Если в процессе законодательной процедуры выявляется, что
какое-либо предложение или поправка не входят в область рас-
смотрения законодательного органа или противоречат полномочи-
ям, предоставленным Парламенту, то Правительство может заявить
об их неприемлемости. В случае разногласий между Правительст-
вом и Председателем соответствующей палаты Конституционный
Совет по просьбе той или другой стороны выносит решение в фор-
ме постановления в восьмидневный срок.
Характерной новеллой Конституции 1958 г. является учрежде-
ние Конституционного Совета — органа, выполняющего конститу-
ционный контроль и ранее не существовавшего во Франции.
Деятельность Конституционного Совета условно можно разде-
лить на несколько направлений:
« выполнение консультативных функций (в случае существо-
вания чрезвычайного положения):
« исполнение полномочий административного органа (наблю-
дение за порядком проведения референдума и назначение
для этой цели своих комиссаров). Конституционный Совет
следит за правильностью избрания Президента, рассматри-
вает споры между различными ветвями государственной
власти по вопросам их компетенции,
« осуществление функции избирательного суда, в том числе
разбирательство по вопросам правильности подсчета голо-
сов, рассмотрение протестов и жадоб по результатам выбо-
ров; объявление результатов голосования;
« функционирование в качестве органа конституционного
контроля, проверка соответствия нормативных актов основ-
ному закону страны Практика последнего времени показы-
вает, что большая часть законов, принятых Парламентом,
поступвет на проверку в згтот орган.
Процедура проверки в Конституционном Совете происходит за-
крыто, по системе досье (нет состязательности процесса, дело рас-
сматривается на основе письменных документов) и проходит не-
сколько этапов. После письменного доклада председателя или од-
ного из членов Совета в течение одного месяца (а в случаях, не тер-
пящих отлагательства, — 8 дней) выносится квалифицированное
решение. Решения Конституционного Совета какому-либо обжало-
ванию не подлежат, они обязательны для всех публичных аластей,
для всех административных и судебных органов.
436
Особенная часть
Конституционный Совет состоит из 9 членов, полномочия ко-
торых длятся 9 лет и не подлежат возобновлению. Функции члена
Конституционного Совета несовместимы с функциями министра
или члена Парламента. Перед вступлением в должность члены Со-
вета приносят присягу перед главой государства Этот государст-
венный орган обновляется на одну треть каждые три года. Его чле-
ны на паритетных началах назначаются Президентом, Председате-
лями Национального Собрания и Сензта. Кроме этого, в него по-
жизненно входят бывшие Президенты. Председатель Совета назна-
чается Президентом, мнение Председателя яаляется решающим в
случае разделения голосов поровну.
Счетная палата яаляется важнейшим государственным органом,
призванным оказывать помощь Парламенту и Пртвительству в кон-
троле за исполнением финансовых законов (бюджета) С ней активно
сотрудничают Суд бюджетной и финансовой дисциплины и Цен-
тральный комитет по изучению стоимости и рентабельности публич-
ных служб, а также Налоговый совет, осуществляющий наблюдение за
распределением нвлогов.
Судебная вюстъ. Наряду с Конституцией вопросы судебной си-
стем ы регулируются Кодексом судоустройства и иными законами
На вершине судебной власти стоит Президент, который является
гарантом ее независимости. Судопроизводство базируется на прин-
ципах коллегиальности, независимости, беспристрастности, несме-
няемости и профессионализме судей Каждый гражданин признает-
ся равным перед законом и судом. Он обладает правом на публич-
ное рассмотрение своего дела, а также возможностью обжалования
решения суда в апелляционной и кассационной инстанциях. Зако-
нодатель установил принцип бесплатности правосудия" при рас-
смотрении гражданских и административных дел расходы несет го-
сударство. Вместе с тем данное положение не распространяется на
уголовную юстицию. Осужденное лицо самостоятельно несет все
издержки в отношении того ущерба, которое причинило обществу
или отдельным гражданам.
Судебная система Франции сложна и многозвенна. В ней мож-
но выделить судебную систему обшей юрисдикции и систему адми-
нистративных судов
Нижнее звено в системе судов общей юрисдикции — это трибуна-
лы маюй инстанции (мвлого процесса) При осуществлении уголов-
ного судопроизводства такие суды называются трибуналами поли-
ции Они, как правило, существуют в каждом главном городе де-
партамента, в крупных судебных округах, в крупных кантонах Та-
17 Консгигуцсиюе право европайомх стран
437
кой суд рассматривает небольшие гражданские дела с суммой иска,
не превышающей 20 тыс. фр., и мелкие уголовные дела, связанные
с лишением свободы сроком до двух месяцев По общему правилу,
дела в трибунвле малого процесса рассматриваются судьей едино-
лично. Б некоторых случаях этот трибунал может осуществлять оп-
ределенные нотариальные действия, а также опечатывать имущест-
во, выдавать документы о гражданстве
Следующим звеном судебной системы выступают трибуналы
большой инстанции (большого процесса) Они существует в каждом
департаменте, а в крупных могут создаваться по несколько таких
трибуналов. Каждый трибунал делится на палаты — по уголовным
и гражданским делам. Такая судебная инстанция принимает к про-
изводству гражданские и семейные дела, споры о гражданстве и т.п.
Суд заседает в составе трех судей, некоторые категории судебных
дел рассматриваются судьей единолично. Трибунал большого про-
цесса, осуществляя уголовное правосудие, выступает в качестве ис-
правительного суда — рассматривает дело в коллегивльном составе.
При трибуналах большой инстанции действуют следственные судьи,
которые назначаются сроком на три года Расследование по незна-
чительным делам проводится полицией.
Высшим звеном правосудия яаляются апелляционные суды', их
34, каждый из них охватывает от двух до четырех департаментов. В
состав каждого апелляционного суда входят несколько специализи-
рованных пвлат: по уголовным, гражданским, социвльным делам,
обвинительная палата по делам военнослужащих, офицеров МВД,
военной жандармерии, пвлата по делам несовершеннолетних, име-
ется палата по торговым делам. Такой суд всегда выносит свои ре-
шения коллегиально.
Суды присяжных — особое звено в системе общих судов. Есть
суды присяжных и по делам несовершеннолетних, военнослужа-
щих Они формируются практически в каждом департаменте и рас-
сматривают только уголовные дела Судопроизводство осуществля-
ют три профессиейвльных судьи и девять присяжных заседателей,
которые формируют коллегию и подбираются путем жеребьевки из
специального списка избирателей Отказ от выполнения такой обя-
занности наказывается административным взысканием — штрафом
Французская судебная система имеет большое число судебных ор-
ганов специального назначения Сюда входят торговые или коммерче-
ские суды, формируемые самими предпринимателями и коммерсан-
тами. Дела в сфере коммерции, промышленности, сельском хозяйст-
ве могут быть рассмотрены также советами прюдомов (сведущих дю-
438
Особенная часть
лей). Такие советы включают в себя на паритетных началах предпри-
нимателей и представителей наемных работников и рассматривают
трудовые споры. Это так называемые общественные суды, сущест-
вующие для разбирательства мелких споров. Их производство осуще-
ствляется непрофессиональными судьями, часто посредниками или
медиаторами. Последними могут быть отставные судьи, а также
практические работники, знакомые с юриспруденцией.
На вершине судебной системы (речь идет о судах общей юрис-
дикции) находится Кассационный Суд. В нем образуется шесть пвлат
(пять по гражданским и одна по уголовным делам), которые разби-
рают кассационные жалобы, связанные с нарушением закона в ходе
судебного разбирательства.
Относительно самостоятельную ветвь судебной системы состав-
ляют суды адшшиапративной юстиции Их своеобразие заключается в
том, что система таких судов состоит из чиновников (государствен-
ных служащих), а не из магистров (профессионвльных судей), и осу-
ществляет правосудие только по административным спорам В такую
систему входят региональные и апелляционные административные
суды. Административные суды вправе проверять законность всех ад-
министративных актов по самым разным вопросам: политическим,
экономическим, социальным, образования, нравственности и т.д.
Возглавляет суды административной юстиции Государственный
Совет. Этот орган имеет двоякое значение. С одной стороны. Совет
возглавляет систему административной юстиции, следит за консти-
туционностью актов исполнительной власти, с другой — дает обяза-
тельные предварительные заключения на проекты законов, ордо-
нансов, издаваемых в порядке делегированного законодательства
Кабинетом Министров, а также по проектам регламентов государ-
ственной администрации, вы ступая активным советником Прави-
тельства Он консультирует членов Кабинета по различным юриди-
ческим вопросам, яаляется инициатором законодательных и адми-
нистративных реформ в сфере государственной власти. Государст-
венный Совет возглавляется Премьер-министром, его заместителем
является министр юстиции, который фактически и руководит рабо-
той этого органа
Прокуроры действуют при всех судах, начиная с трибунала боль-
шой инстанции. Прокуратуру возглавляет Генеральный прокурор,
который состоит при Кассационном Суде Прокуратура включает в
себя кроме Генерального прокурора его заместителей. Все прокуро-
ры подчиняются министру юстиции и представляют в судах интере-
сы государства.
17 Консгигуцкиюе право европайомх стран
439
§ 4, Итальянская республика
Италия (Итальянская республика — официальное название) —
высоко развитое государство, расположенное на юге Европы, зани-
мающее весь Апеннинский полуостров, напоминающий по очерта-
ниям форму изящного женского сапога, часть островов в Среди-
земном море (самые крупные — Сицилия и Сардиния), омывается
пятью морями — Средиземным, Адриатическим, Ионическим, Ли-
гурийским и Тирренским Территория Италии немногим Более 300
кв км, население на 2005 г составляло 52,7 млн чел 1 Крупные
итальянские диаспоры находятся во Франции, США, странах Ла-
тинской Америки и Австралии. Всего за рубежами страны прожива-
ет 2,6 млн граждан Италии, имеющих право голоса Италия сыграла
уникальную роль в истории не только Европы, но и всего мира.
Древними римлянами основаны многие крупные города Европы,
включая Лондон, рецепция римского права составила основу со-
временной континентальной правовой системы, в которую входит и
Россия, неоценим вклад Италии в развитие мировой культуры, ис-
кусства, науки.
Становление итальянской государственности сопряжено с
крупными и порой драматическими событиями Некогда могуще-
ственная Римская империя пала под ударами варваров, ее терри-
тория надолго оказалась под властью соседних государств, превра-
тилась в арену кровавых междоусобиц, и только во второй поло-
вине XIX в. Италия наконец обрела стггус единого государства.
Немалую роль в обретении единства сыграла католическая цер-
ковь, которая всегда сохраняла сильное влияние на население
Италии Мощное национально-освободительное движение «Ри-
сорджиме нто» (Risorgimento. буквально — возрождение), полу-
чившее поддержку со стороны ряда итальянских государств, преж-
де всего, наиболее развитого и сильного Пьемонтского (Сардин-
ского) королевства, привело к обретению Италией единства и не-
зависимости. 17 марта 1861 г итальянский парламент провозгла-
сил короля Сардинии Викгора Эммануила II «милостью Божьей и
волей народа» королем Италии. Столицей объединенного государ-
ства была объявлена Флоренция, и только в 1870 г., когда гари-
бальдийские отряды занили Рим, он вопреки протестам папы Пия
1 По данным на 1996 г., население Италии составляло 57,5 млн чел. (См.. Крат-
кая российская энциклопедия В 3-х т Т. 1. М._ 2003 С 1063
440
Особенная часть
IX был провозглашен столицей, и с этого времени Альберти нс кий
статут стал конституцией объединенного королевства1.
Начало итальянского конституционализма восходит к Альбер-
тинскому статуту («Статут королкевства»), типичному примеру ок-
троированной конституции1 2 3 * Статус закреплял монархическую фор-
му правления с весьма широкими полномочиями короля, которыми
по иронии судьбы автору статута не суждено было воспользовать-
ся-5. По Альбертинскому статуту' верховная власть находилась в ру-
ках короля, который по своему усмотрению мог распускать ниж-
нюю палату Парламента (Палату депутатов) и назначать весь состав
верхней палаты — Сената Ему принадлежало право окончательного
решения судьбы законов, принягьос парламентом, назначения всех
высших должностных лиц королевства. В его компетенцию входили
объявление войны, заключение мира, определение курса внешней
политики, объявление амнистии.
Несмотря на то что Альбертинский статут больше декларировал
права подданных, чем гарантировал их, он, тем не менее, заклады-
вал основы продвижения страны по пути демократизации, тем бо-
лее что следующим шагом явилось введение в 1912 г. всеобщего
избирательного права для мужчин.
Процесс демократизации был прерван в 1922 г фашистским
режимом Б. Муссолини Переход к фашистской диктатуре в Ита-
лии завершился в 1925 г Юридическое закрепление режима было
оформлено серией чрезвычайных законов 1925—1926 гг. Закон от
24 декабря 1925 г «О правомочиях и прерогативах главы правитель-
ства» ставил Муссолини в независимое положение от Парламента, а
последний лишал законодательной власти и контроля над прави-
тельством Более того, Парламент был подконтролен Правительст-
ву. Премьер-министр определял его повестку дня, единолично оп-
ределял политический курс государства Закон 1926 г. «О праве ис-
1 Конфликт с Папой был урегулирован только в 1929 г., когда были подписаны
Латеранские соглашения
2 Документ получил название ст имени кораля Пьемонта (Сардинского королев-
ства) (1798—1849), который пытался путем введения умеренно-либеральной кон-
ституции добиться компромисса между борющимися политическими группиров-
ками республиканцев-демократов во главе с Дж. Мадзини и Дж Гарибальди и
либералами (К Контр и др.) Статут был принят в 1848 г., но статус Конститу-
ции Италии он получил в 1870 г после полного объединения страны
3 Потерпев поражение в Австро-итальянской войне 1848—1849 за освобождение
Италии от австрийского господства, король Карл Альберт бежал в Португалию,
где через несколько месяцев скончался. На престол взошел его сын Виктор Эм-
мануил II, которому удалось довести до конца объединение страны
17 Консшгуцкиюе право европвйомх стран
441
полнительной власти издавать юридические нормы» наделял Мус-
солини широкими полномочиями в законодательной сфере. Его
декреты имели силу закона. Последовательно упразднялись автоно-
мии и местное самоуправление. Законы 1926. 1928 и 1932 гг. пол-
ностью подчинили местные органы власти синдикатам и организа-
циям фашистской партии, установили порядок назначения.
Чрезвычайными декретами все партии и политические органи-
зации запрещались, устанавливалась монополия Национальной
фашистской партии на власть Законом 1928 г. «О полномочиях
Большого фашистского совета» при дуче был образован «верховный
орган» партии и государства. Соответственно в каждом нижнем
звене создавались его анвлоги, подчиненные Большому фашист-
скому совету. Этот орган стал верховным органом государства,
высшим органом правящей партии, высшим органом законодатель-
ной власти Он был утвержден королем. Все должностные лица на-
значались сверху Таким образом партия установила полный кон-
троль над всеми сторонами жизни на всей территории страны. В
1928 г. был упразднен парламент. Вместо него образована «Корпо-
ративная палата», в которую баллотировались только лица, выдви-
нутые фашистской партией В 1939 г. она была заменена «палатой
фашистских организаций и корпораций», которая формировалась
из членов правительства, партийного руководства, советов корпо-
раций и в полном составе назначалась лично Муссолини
Аппарат насилия включал в себя: общую полицию, корпус ка-
рабинеров. полицию безопасности, специальные полицейские ор-
ганы вля борьбы с антифашистским движением, «Добровольческую
милицию общественной безопасности», политическую полицию —
«Организация охраны от антифашистских действий», «Особую
службу политических расследований», которая действовала совме-
стно с «Трибуналом защиты государства».
Высадка в июле 1943 г англо-американских войск в Сицилии
привела к расколу страны на два государства. На юге сохранялся
военно-монархический режим во главе с коралем Виктором Эмма-
нуилом III и правительством маршала П. Бодальо, на севере при
помоши Германии была образована так называемая Итальянская
социальная республика, которую возглавил освобожденный немца-
ми из-под ареста Б. Муссолини. До сих пор характер праваения и
социально-политическая сущность этого марионеточного государ-
ства является предметом научных дискуссий.
Крушение фашистского режима привело к радикальному изме-
нению общественного и государственного строя Италии Была уп-
442
Особенная часть
разднена монархия, и Италия стала типичной президентской рес-
публикой1 В 1947 г. была принята демократическая Конституция
Итальянской республики, в которой сильный акцент сделан на га-
рантиях прав человека, что обычно для конституций стран, где про-
исходит радикальная трансформация политического режима Кон-
ституция устанавливает незыблемость республиканской формы
правления
Конституция Итальянской республики относится к категории
особо жестких, т.е для ее изменения требуется достаточно сложная
процедура Проект закона об изменении Конституции должен два-
жды с интервалом в три месяца пройти обсуждение в парламенте,
получить квалифицированное большинство голосов в обеих пала-
тах. В случае получения только абсолютного большинства голосов
закон может быть вынесен на референдум, если того потребуют од-
на пятая часть членов любой из палат, 500 тыс. избирателей либо
пять областных советов.
За период действия Конституции в нее было внесено немно-
гим более 10 поправок, касающихся вопросов избирательного
права, парламентского иммунитета, амнистии, роспуска Президен-
том палат Парламента, ответственности членов Правительства и др.
С 1997 г. продолжается дискуссия в обществе по поводу законопроек-
та «О федеральном устройстве Италии», одобренного специально соз-
данной для его разработки комиссией, о переустройстве системы госу-
дарственного управления, предложенной кабинетом С. Берлускони.
Проведенный в 2006 г. референдум отверг эти предложения. Боль-
шинство населения посчитало предложенные изменения серьезной
угрозой основам государственного строя. Вместе с тем тенденция к
федерализации в Италии имеет множество предпосылок, прежде
всего, зто традиционная самостоятельность алминистрагивньгх еди-
ниц, которая выхолит за рамки унитарного государства и делает
Италию так назьтваемым регионалистским государством Сторон-
1 Король Виктор Эммануил III в мае 1046 г отрекся от престола в пользу своего
сына, коронованного под именем Умберто III Однако на проведенном практи-
чески одновременно референдуме большинство итальянцев высказались за уп-
разднение монархии и установление республики Через 27 дней после корона-
ции новый монарх («мапский король* — был коронован 9 мая 194Ь г) отрекся
от престола и покинул Италию. Представителям Савойской династии мужского
пола было запрещено появляться в пределах Италии Этот запрет был снят кон-
ституционной поправкой в феврале 2002 г, после чего члены королевской семьи
принесли присягу на верность Итальянской республике, отюз тлись от претен-
зии на престол и стали равноправными гражданами
17 Консгигуцсиюе право европайомх стран
443
ники федерализации апеллируют к опыту федеративных государств,
который свидетельствует о перспективности подобной формы госу-
дарственного устройства в плане обеспечения менее развитым в
экономическом отношении южным регионам возможности более
быстрого преодоления отставания от промьдиленно развитого севера
К тому же это может ослабить сепаратистские настроения на севере
страны, связанные с требованиями большей самостоятельности
Конституционные основы общественного строя Нта.гьянской рее-
нубгики. Принятие демократической Конституции 1947 г ознаме-
новало полный разрыв Италии с тоталитарным прошлым и реши-
тельное стремление навсегда покончить с ним. Конституция Италь-
янской Республики открывается разделом «Основные принципы», в
котором закреплены фундаментальные положения, лежащие в ос-
нове современной итальянской государственности Статья 1 провоз-
глашает Италию демократическим государством, основывающимся
на труде. Конституция не содержит прямого указания на социаль-
ный характер государства, нО по смыслу ст. 3 ОнО таковым являет-
ся, поскольку «Задача Республики — устранять препятствия эконо-
мического и социального порядка, которые, фактически ограничи-
вая свободу и равенство граждан, мешают полному развитию чело-
веческой личности и эффективному участию всех трудящихся в по-
литической, экономической и социальной организации страны».
Данное положение Конституции следует рассматривать как норму-
цель, поскольку перед страной, несмотря на солидные успехи в
экономическом и социально-политическом развитии, стоит много
проблем, прежде всего, борьба с коррупцией вплоть до высших
эшелонов власти Юридической основой для борьбы с коррупцией
служит не простая декларация такой борьбы, а конституционное
требование законности способов приобретения частной собствен-
ности. Это означвет, что государство вправе потребовать отчета от
каждого должностного лица об источниках его доходов1.
1 В начале 90-х гг. прошлого века началась масштабная кампания по борьбе с
коррупцией б высших эшелонах власти, полушвшая название «Чистые руки*
В чше этой кампании только за первые 9 лет было заведено свыше 3 тыс. уго-
ловных дел. третья часть из них была доведена ДО суда- Несмотря на огромные
трудности, с которыми столкнулись следствие и правосудие, в половине дел
вина подсудимых была доказана, и они понесли соответствующее наказание
Под следствием оказались даже многие видные политические деятели, бывшие
главы правительства! министры, партийные чадеры, крупные промышленники, в
том числе С Берлускони. Дж. ^Hup'omi Бывшие главы правительства —
Б. Краксм и А. Форлани были прмговорнены к разным срокам тюремного за-
ключения
444
Особенная часть
Государство играет заметную роль в вопросах регулирования хо-
зяйственной деятельности. Конституция предусматривает его вме-
шательство в вопросы производства и распределения материальных
благ. Надо полагать, что эта роль будет возрастать, поскольку в не-
далеком будущем при сегодняшней демографической ситуации доля
лиц пенсионного возраста среди населения сравняется с работаю-
щим населением Это потребует от государства определенной кор-
ректировки социальной политики
Конституция признает как частную, так и государственную соб-
ственность, гарантируя их защиту. В то же время в предусмотрен-
ных законом случаях частная собственность может быть отчуждаема
в общих интересах при условии выплаты компенсации (ст. 42) Не-
смотря на то, что частная хозяйственная инициатива свободна, со-
гласно ст 41 она не может осущесталяться в противоречии с обще-
ственной пользой или с ущербом для безопасности, свободы, чело-
веческого достоинства Закон определяет программы мероприятий
и контроль, с помощью которых публичная и частная экономиче-
ская деятельность может направляться и координироваться в соци-
альных целях. В целях достижения рациональной эксплуатации
земли и установления справедливьк социальных отношений закон
излагает обязательство на частную земельную собственность, уста-
навливает предельные размеры этой собственности, в зависимости
от особенности областей и хозяйственных зон, благоприятствует
улучшению земель, преобразованию крупных землевладений и ре-
конструкции производственных единиц (ст 44)
Эффективности государственного регулирования экономиче-
ской и иных сфер общества способствуют предусмотренные Кон-
ституцией специальные консультативные органы, называемые
вспомогательными (раздел III) Это, прежде всего. Национальный
совет экономики и труда (ст. 99), назначение которого — проведе-
ние квалифицированных экспертиз и выработка рекомендаций для
палат Парламента и Правительства «по тем вопросам и с теми
функциями, которые присвоены ему законом». Совет является
субъектом права законодательной инициативы и «может участво-
вать в разработке законодательства по экономическим и социаль-
ным вопросам согласно принципам и в пределах, установленных
законом». Консультативным органом в административно-правовой
сфере является Государственный совет, эго также и высший орган
административной юстиции, осуществляющий правосудие в адми-
нистративной сфере (ст. 100). Счетная палата осуществляет предва-
17 Коисгигуцкиюе право европайомх стран
445
ригельный контроль законности актов Правительства, а также по-
следующий контроль исполнения государственного бюджета Она
участвует в установленных законом случаях и формах в контроле за
финансовой деятельностью организаций, которым государство со-
действует в обычном порядке. Она докладывает непосредственно
палатам о результатах проведенной проверки (ст 100).
Италия — парламентская республика Правительство несет от-
ветственность перед Парламентом и может функционировать толь-
ко при наличии его поддержки и доверия В противном случае оно
уходит в отставку Республиканская форма правления пользуется
исключительной зашитой, поскольку вопрос о ее изменении «не
может быть предметом конституционного пересмотра» (ст. 139)
Италия — регионалистское государство Это означает, что, бу-
дучи в целом унитарным государством, Италия отличается высо-
ким уровнем децентрализации, самостоятельности администра-
тивных единиц (областей, провинций и коммун) и тем более ав-
тономий1. Статья 5 гласит; «Республика, единая и неделимая, при-
знает местные автономии и содействует их развитию; осуществля-
ет самую широкую административную децентрализацию в зависи-
мых от государства службах, приводит принципы и методы своего
законодательства в соответствие с требованиями автономии и де-
централизации».
Италия — светское государство. Государство и католическая
церковь независимы и суверенны в принадлежащей каждому из них
сфере. Их отношения регулируются Латеранскими соглашениями2
Изменения этих соглашений, принятые обеими сторонами, не тре-
буют пересмотра Конституции (ст. 7). Однако влияние католиче-
1 Пять исторических областей в составе Италии пользуются статлсоч расширен-
ной автономии Это Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто-Адидже, Фриули-
Венеция-Джулия, Валле rfАоста
J Латеранские соглашения, заключенные в 1929 г и положившие конец проти-
востоянию государства и церкви, вызванному конфликтом по поводу превраще-
ния Рима в столицу объединенной Италии в IS70 г и пиквидапии Папской об-
ласти Эти соглашения включают в себя Договор об образовании Госупарства-
горот Ватикан, финансовую конвенцию, урегулировавшую финансовые отно-
шения между Святы hi прхтолом и Итальянской Республикой. Конкордат, уста-
навливавший права и привилегии католической церкви В феврале 1984 г был
подписан новый Конкордат, по которому католическая церковь отказалась от
монополии на религиозное влияние С этого времени все религиозные конфес-
сии были уравнены в правах. В то же время Конкордат дает определенные пре-
имущества католическому духовенству Это касается военной службы для свя-
щенников, организации учебных заведений и др
446
Особенная часть
ской церкви очень велико, поскольку Италия традиционно считает-
ся центром католицизма и большинство ее граждан исповедуют эту
религию
Хотя в итальянской Конституции нет прямого указания на
идейный и политический плюрализм, но ее положения недвусмыс-
ленно их обеспечивают. Это статьи, касающиеся равенства людей
перед законом, независимо от их политических и религиозных убе-
ждений, гарантирующие свободу деятельности религиозньтх и поли-
тических организаций (ст 3, 8. 49).
Конституция Итальянской Республики со всей определенно-
стью закрепляет приверженность страны сохранению мира. Италия,
согласно ст 11, отвергает войну как орудие посягательства на сво-
боду других народов и как способ разрешения международных спо-
ров; она соглашается на условиях взаимности с другими государст-
вами на ограничения суверенитета, необходимые для порядка,
обеспечивающего народам мир и справедливость; она поощряет
международные организации, стремящиеся к этим целям, и благо-
приятствует им. Это не означвет запрета на участие в каких-либо
военных блоках или обязанности сохранять нейтралитет, но конста-
тирует твердое намерение государства воздерживаться от участия в
агрессивных войнах или быть их инициатором.
Данная тенденция подкрепляется твердым намерением Италии
строго придерживаться норм международного права (ст. 10). Это
позволило ей статв активных! участником процесса европейской
интеграции, играть видную роль в Европейском Союзе. Правовое
положение иностранцев регулируется законом в соответствии с ме-
ждународными нормами, обычаями и договорами. Иностранец,
лишенный в своей стране реальной возможности пользоваться теми
демократическими свободами, которые гарантированы итальянской
Конституцией, имеет право убежища на территории Республики в
порядке, установленном законом Не допускается выдача иностран-
ца за политические преступления.
За послевоенные годы Италия добилась заметных успехов в раз-
витии гражданского общества, существенно подорванного в годы
тоталитарного режима. Социальная активность в стране достаточно
высока Народ активно пользуется демократическими правами при
защите своих интересов. Например, попытка правительства
С. Берлускони провести поправки в Кодекс законов о труде, хотя и
направленная на ускорение модернизации экономики, но значи-
тельно ущемляющая права лиц наемного труда, вызвала мощное
забастовочное движение и была отвергнута. Народ Италии неодно-
17 Коисгигуцкиюе право европвйомх стран
447
кратно заяалял о своей воле как массовыми выступлениями, так и в
ходе референдумов, внося существенные коррективы в ход прово-
димых реформ. Конституция закрепляет право всех граждан «на-
правлять в палаты петиции с требованием законодательных меро-
приятий или с изложением общественных нужд» (ст- 50)
Определенные успехи отмечаются и в борьбе с организованной
преступностью, которая в Италии имеет исторические корни В
2002 г. удалось задержать несколько десятков руководителей сици-
лийских преступных организаций За связь с мафией был привле-
чен к ответственности Вито Чанчимино, мэр административного
центра Сицилии города Палермо. И хотя государство достаточно
решительно провопит линию на искоренение организованной пре-
ступности, справиться с ней оно до сих пор не в состоянии.
В основе политической системы Италии лежат демократические
принципы народовластия и плюрализм. Помимо государства и поли-
тических партий в ней существенную роль играют профсоюзы, пред-
принимательские организации, разного рода союзы и объединения
Союзы предпринимателей и работодателей, возникшие еще в первой
четверга прошлого столетия, имеют разветаленную структуру и поль-
зуются большим влиянием. Они объединены во Всеобщую конфеде-
рацию итальянской промышленности, основанную в 1919 г. и вос-
созданную после падения фашистского режима в 1944 г Конфедера-
ция включает в себя более 100 тыс фирм. Помимо этого существуют
и более мелкие объединения предпринимателей
Особенностью итальянской политической системы является
многопартийность, что, с одной стороны, служит показателем по-
литического плюрализма, а с другой — на протяжении длительно-
го послевоенного периода являлось причиной многочисленных
правительственных кризисов1. Это объясняется тем, чго политиче-
ские партии играют основную роль при формировании Прави-
тельства, и для того, чтобы быть в нем представленными, они вы-
нуждены объединяться в коалиции. От того, насколько партийным
лидерам удастся сохранить договоренность по ключевым вопро-
сам, зависит стабильность этой коалиции, а, следовательно, и ка-
бинета.
1 Многопартийность при наличии большого числа «карликовых» партий свойст-
венна переломным периодам б трансформапии политической системы, когда
социальные интересы еше слабо отдифференцированы, а политическая актив-
ность населения высока. Подобии ситуация имела место в России в период
Февральской революции 1917 г и в период 1990-х гг
448
Особенная часть
Палитра итальянской политической жизни достаточно разнооб-
разна. от партий крайне правого политического спектра, таких как
неофашистский Национальный альянс, до крайне левого — Партии
коммунистического преобразования. Наибольшей поддержкой из-
бирателей пользуются центристские партии в различной их разно-
видности Наиболее крупной и влиятельной политической силой
была и остается Христианско-демократическая партия (ХДП), воз-
никшая в 1943 г. на базе довоенной Народной партии, лидеры ко-
торой много раз возглавляли правительство страны. Эта партия
представляет интересы достаточно широких слоев населения, глав-
ным образом предпринимателей и представителей среднего класса.
Близкими к ней по политической ориентации являются Итальян-
ская республиканская партия и Итальянская либеральная партия.
Левый и левоцентристкий блоки представлены Итальянской социа-
листической партией. Итальянской социал-демократической парти-
ей, Федерацией «зеленых». Демократической партией левых сил
(ДПЛС), отколовшегося от компартии социал-демократического
крыла и Партией коммунистического преобразования, образован-
ной наиболее последовательными сторонниками идей марксизма-
лени н изма-маоцзеду н изма.
Так называемая «правительственная чехарда», связанная с мно-
жеством партий, участвующих в выборах, с разношерстностью их
интересов, убедила итальянскую политическую элиту и электорат в
необходимости политических союзов. Так возникло объединение
(блок) политических партий «Полюс свободы», в который вошли:
Форца Италия («Вперед, Италия'), возглавляемая телевизионным
магнатом мультимиллионером С. Берлускони, Христианско-демо-
кратический центр (лидер П Казини), Национальный альянс —
крайне радикальная профашистская партия во главе с Дж. Фини.
Этот блок поддерживает и формально внеблоковая сепаратистская
партия «Лига Севера — Федеративная Италия» (лидер У Босси),
выступающая за образование самостоятельного государства (Пада-
нии) и высылку всех эмигрантов из страны Объединение столь раз-
нообразньгх политических организаций позволило привлечь на сто-
рону данного альянса значительную часть электората и победить на
выборах в 2001 г. Таким образом был положен конец традиционно-
му противостоянию на выборах между ХДП и КПП, имевшему ме-
сто на всем протяжении послевоенного периода.
Основы правового статуса личности. Анализ конституций госу-
дарств, в которых совершен переход от жестких антидемократиче-
ских режимов к демократии, показывает, что при обшей демокра-
17 Консшгуцоиое право европвйомх стран
449
тической направленности в каждой из них сделаны акценты на той
стороне общественных отношений, которые в наибольшей степени
нарушались прежним режимом Доктрина фашизма относительно
личности базировалась на положении о том, что фашистское госу-
дарство есть «высшая и самая мощная форма личности, есть сила,
но сила духовная. Она синтезирует асе формы моральной и интел-
лектуальной жизни человека. Поэтому государство невозможно ог-
раничить задачами порядка и охраны, как этого хотел либерализм.
Это не простой механизм, разграничивающий сферы предполагае-
мых индивидуальных свобод. Государство есть внутренняя форма
и норма, дисциплинирующая всю личность и охватывающая как ее
волю, так и разум Его основное начало — главное вдохновение
человеческой личности, живущей в гражданском обществе, прони-
кает в глубину, внедряется в сердце действующего человека, будь
он мыслитель, артист или ученый это душа души». В таких высо-
копарных выражениях была сформулирована доктрина полного
подчинения личности государству, лишения ее самостоятельности и
свободной инициативы
Поэтому не случайно из 139 статей Конституции непосредст-
венно правам, свободам и обязанностям человека и гражданина
посвящено 54 статьи В Конституции различаются статус человека
и статус гражданина. Когда речь идет о правах человека, то упот-
ребляются общие понятия, например, «каждый», «все», «никто»,
«работник» Во всех остальных случаях Конституция закрепляет
права и обязанности граждан Если в отдельных случаях данные
нормы могут распространяться на иностранцев и апатридов, то
только в соответствии с законодательством
Часть 1 «Права и обязанности граждан» открывается разделом о
гражданских отношениях. Статья 13, с которой начинается раздел,
содержит категорическое предписание" «Свобода личности ненару-
шима» Только с санкции судебного органа и в порядке, предусмот-
ренном законом, может быть допущено ограничение личных прав.
Во всех других случаях задержание, осмотр или обыск либо иные
ограничения личной свободы абсолютно недопустимы В исключи-
тельных случаях, точно указанных в законе, органы государствен-
ной безопасности могут задержать человека не более чем на 48 ча-
сов, в течение которых они обязаны поставить в известность об
этом судебную инстанцию, которая обязана в следующие 48 часов
принять решение о судьбе задержанного. Если судебная власть не
санкционирует арест, личность подлежит освобождению из-под
стражи. Под страхом наказания виновных закон категорически за-
450
Особенная часть
прещает применение по отношению к задержанным какого-либо
морального или физического давления.
Конституция гарантирует неприкосновенность жилища (ст. 14),
свободу и тайну переписки и всех других видов связи (ст. 15), до-
пуская исключение только в соответствии с законом по причине
обеспечения общественной безопасности либо с фискальными и
экономическими целями При этом тайна всех видов коммуника-
ции может быть ограничена в силу мотивированного акта судебной
власти с соблюдением гарантий, установленных законом.
Граждане пользуются полной свободой передвижения и выбора
места проживания (ст. 16). По своему усмотрению любой гражда-
нин может свободно покидать территорию страны и возвращаться
на родину. Однако в случае возвращения Конституция требует «вы-
полнения обязанностей, налагаемых законом» Под этими обязан-
ностями понимаются: военная служба, уплата налогов и некоторые
другие требования
Согласно ст. 17 граждане имеют право на мирные собрания без
оружия в местах, открытых для публики, для чего уведомлении не
требуется О собраниях в общественном месте власти должны быть
предварительно уведомлены. Такие собрания могут быть запрещены
только по соображениям безопасности и здравоохранения.
Граждане имеют право свободно и без особого разрешения объ-
единяться в организации, цели которых не носят противозаконного
характера. Запрещается создание тайных обществ, прямо или кос-
венно преследующих политические цели посредством организаций
военного характера (ст 18)
Всем предоставлено право свободного вероисповедания и от-
правления религиозного культа, «за исключением обрядов, проти-
воречащих добрым нравам» (ст. 19). По смыслу ст 20 не допускает-
ся дискриминация какого-либо общества или учреждения по рели-
гиозным основаниям
Всем гарантирована свобода мысли, слова и способов их рас-
пространения Печать нс подлежит разрешению или цензуре Одна-
ко закон предусматривает возможность ограничения для печатных
изданий и организации зрелищ и манифестаций, противоречащих
добрым нравам (ст 21) В подтверждение этого в 1999 г. был при-
нят Закон *О публичной морали», предусматривающий проведение
экспертизы телефильмов не предмет их моральной состоятельности
Если телевизионные фильмы демонстрируют насилие и порногра-
фию, их показ в интервале с 7 до 23 часов не допускается. Экспер-
тизу осуществляет специвльная комиссия, состоящая из квалифи-
17 Консгитуцкиюе право европайомх стран
451
цированных специвлистов. правоведов, психологов, педагогов, дея-
телей культуры и искусства.
Никто не может быть лишен по политическим мотивам своей
правосубъектности, гражданства, своего имени (ст 22). Конститу-
ция больше ничего не говорит о гражданстве, а все вопросы, ка-
сающиеся гражданства, регулируются актами текущего законода-
тельства: Законом об итальянском гражданстве от 1912 г, который
на протяжении почти 100 лет претерпел существенные изменения,
Законом о реформе семейного права от 1975 г., Законом о нацио-
нальности от 1992 г. и др Приобретение итальянского гражданства
осущесталяется как по праву крови (оба родителя — граждане Ита-
лии), так и по праву почвы (ребенок, родившийся на территории
Италии, рсдитепи которого неизвестны, либо они апатриды, если
ребенок не может получить гражданство страньг родителей-
иностранцев) Законом регулируется также порядок натурализации,
подавляющее число случаев которой связано с заключением брака.
Закон от 1992 г несколько изменил порядок натурализации, облег-
чив ее для граждан стран, входящих в Евросоюз, и усложнив ее для
всех других, желающих получить итальянское гражданство
Правовое положение иностранцев регулируется национальным
законодательством в соответствии с общепризнанными нормами
международного права, международными обычаями и договорами
(ст. 10).
Для страны, пережившей тоталитарный режим в форме фаши-
стской диктатуры с ее тотальным подавлением свободы личного
творчества, было актуальным провозглашение свободы творчества,
преподавания, развития научной мысли. Это нашло закрепление в
ст 33 Конституции. В Италии установлены общие правила, касаю-
щиеся просвещения, учреждаются государственные учебные заведе-
ния всех родов и ступеней. В равной мере развивается система ча-
стных учебных заведений Право на образование имеют все, вось-
милетнее образование является бесплатным. Наиболее способные и
одаренные учащиеся, не имеющие средств для продолжения обуче-
ния, получают материальную помощь от государства (ст. 33, 34).
В Конституции закрепляется право на труд (ст 4), что, несо-
мненно, было результатом борьбы левых сил в момент ее принятия.
В условиях рыночной экономики и свободной конкуренции обес-
печить такое право достаточно трудно, однако закон обязывает го-
сударственные структуры в максимальной степени решать эту про-
блему Закон устанавливает необходимый минимум оплаты труда (ст
36) достаточный для обеспечения работнику и его семье свободного
452
Особенная часть
и достойного существования, закрепляет право трудящегося на
еженедельный и ежегодный оплачиваемый отпуск, от которого тру-
дящийся не вправе отказаться. В случае трудового конфликта од-
ним из средств его разрешения является забастовка, которой орга-
низуется в рамках закона (ст 40), а направляется, как правило,
профсоюзами, свобода деятельности которых провозглашается в ст.
39 Дополнительные гарантии обеспечения прав трудящихся дает
конституционное закрепление права на их участие в управлении
предприятиями в порядке и в пределах, установленных законом.
Учитывая сложность социальных проблем и возможные трудно-
сти с обеспечением занятости населения, законодатель предусмот-
рел, с одной стороны, право на повышение квалификации и созда-
ние дяя этого соответствующих условий, а с другой — возможность
эмиграции с соблюдением обязанностей, установленных законом в
общих интересах. При этом государство берет на себя обязанность
защищать итальянских трудящихся за границей (ст. 35).
Важным достижением в развитии прав человека в Италии стало
уравнивание в праве на труд и справедливую его оплату женщин и
мужчин Такое же право обеспечивается и вля несовершеннолетних
трудящихся. Труд несовершеннолетних охраняется специальным
законодательством (ст 37). Нетрудоспособным и мвлообеспечен-
ным гражданам гарантируется право на социальную поддержку и
помощь, а несоаершеннолетним, не имеющим специальности, пре-
доставляется право на профессионаявное обучение (ст. 38). Как уже
отмечалось, в Италии допускаются и в равной мере защищаются
все виды собственности, что гарантирует свободу частной хозяйст-
аенной инициативы. При этом поддерживается мелкая и средняя
собственность (ст. 44).
Республика охраняет здоровье как основное право личности и
основной общественный интерес, гарантирует бесплатное лечение
для неимущих Категорически исключаются какие-либо незакон-
ные принудительные меры медицинского воздействия (ст. 32). Ста-
тья в данной редакции, несомненно, включена в Конституцию по
причине нарушений такого плана в период тоталитарной фашист-
ской диктатуры
Конкретизируя гражданские отношения, Конституция содержит
ряд статей, представляющих собой общие принципиальные права-
гарантии для обеспечения любых прав и свобод Прежде всего, это
равное право на судебную защиту своих прав и законных интере-
сов Характерно, что государство предусматривает создание соот-
аетствующих условий для реализации этого права неимущими гра-
17 Консшгуцкнпе право европейсжик стран
453
жданами. Судебной защитой пользуются не только граждане, но и
все, кто находится на территории Республики (ст. 24). Соблюдение
закона обязательно в отношении всех людей, никто не может быть
изъят из подсудности того суда, который предусмотрен законом.
Никто не может быть наказан иначе как на основании закона,
аступившего в силу до совершения деяния (ст. 25)
Уголовная ответственность носит личный характер, неукосни-
тельно должны соблюдаться принципы презумпции невиновности,
гуманности, наказание преследует главным образом цель перевос-
питания осужденного, смертная казнь не допускается и может быть
применена только в соответствии с законами военного времени
(ст 27). С 1994 г. этот вид наказания отменен полностью.
К обязанностям граждан относится неукоснительное соблюде-
ние верности Республике, ее Конституции и законов Граждане,
которым вверены государственные функции, обязаны выполнять их
дисциплинированно и честно, принося присягу в случаях, установ-
ленных законом (ст 54).
Конституция устанавливает непосредственную отаетственность
всех должностных лиц, служащих государства и публичных учреж-
дений за нарушение уголовных, административных и гражданских
законов. В подобных случаях гражданская ответственность распро-
страняется также на государство и публичные учреждения (ст. 28).
Все граждане, независимо от пола, имеют равные возможности
для замещения публичных должностей, могут избираться в предста-
вительные органьг в соответствии с условиями, установленными
законом. Лицам, не являющимся гражданами Итальянской респуб-
лики, но проживающим на территории Италии, в соответствии с
законом может быть предоставлено такое же право (ст 51)
Всем гражданам Республики предоставлено право направлять в
палаты Парламента петиции с требованиями законодательных меро-
приятий вли изложением общественных нужд (ст. 50)
Зашита Родины — священный долг гражданина. Военная служба
обязательна в пределах и в порядке, устаноаленных законом (ст 52).
Согласно ст. 53 все обязаны участвовать в публичных расходах в
соответствии со своими налоговыми возможностями Налоговая
система формируется на критериях прогрессивности.
Всем гражданам обоего пола при достижении совершеннолет-
него возраста предоставляется активное избирательное право (ст.
48), которое может быть ограничено только в силу гражданской
недееспособности или окончательного уголовного приговора, или
454
Особенная часть
в случаях недостойного поведения, указанных в законе1, а также
право свободного объединения в партии для того, чтобы демокра-
тическим путем содействовать определению национвльной поли-
тики (ст. 49). При этом статья XII переходных положений запре-
щает восстановление в какой бы то ни было форме фашистской
партии2
Избиртпеюиое право и избирательная система Италии. Согласно
ст. I Конституции Итальянской Республики ее народ является но-
сителем суверенитета и осущестаяяет его в формах и границах, ус-
тановленных Конституцией В Конституции не устанавливается
конкретный возраст для активного избирательного права, а гово-
рится только о достижении совершеннолетия По Закону от 8 марта
1975 г. полная гражданская дееспособность наступает с 18 лет. С
этого возраста гражданин становится обладателем активного изби-
рательного права Однако вля выборов в Сенат возраст активного
избирательного права установлен в 25 лет. Голосование всеобщее,
равное, прямое, тайное без каких-либо цензов. Участие в выборах
для итальянских граждан считается гражданским долгом, в стране
существует так называемый обязательный вотум, абсентеизм без
уважительной причины подлежит общественному порицанию, хотя
юридических санкций не порождает.
Голосование осушссталястся лично, право голоса не передастся
Не допускается голосование по почте, заочно или по доверенности.
Граждане, проживающие за границей, имеют право голосовать в тех
коммунах, где они ранее проживали Пассивное избирательное пра-
во для выборов в Палату депутатов наступает в 25 лег, в Сенат — в
40 лет
Народное волеизъявление может осуществляться как в форме
свободных выборов, так и в формах непосредственной демократии.
1 Ввиду политической ситуации, когда принималась Конституция, ее переход-
ные положении (ст XII к XIII) содержали для бывших ответственных руководи-
телей фашистского режима (на пять лет) и представителей Савойской династии
(постоянно) с момента вступления в силу Конституции ограничения активного
и пассивного избирательного права. Однако^ как уже отмечалось, в 2002 г. после
отказа представителей Савойской династии от претензий на престол этот запрет
утратил силу Избирательного права лишаются сроком на 5 лет банкроты с мо-
мента признания банкротства
л Данное положение трудно выполнимо на практике, поскольку националисти-
ческие и крайне радикальные партии и организации, умело маскируясь и ис-
пользуя все лазейки, предоставляемые демократическим режимом, возникают и
действуют нс только в Италии, но и в других демократических государствах.
17 Консшгуцкнпе право европайомх стран
455
которыми являются институты референдума, народной законода-
тельной инициативы и народного вето.
Из европейских стран Италия — вторая по численности прове-
денных референдумов. Регулирование порядка проведения рефе-
рендума осуществляется в соответствии с Законом от 1970 г. «По-
ложение о референдумах, предусмотренных Конституцией, и зако-
нодательной инициативе народа» (с последующими изменениями)
Референдум, согласно ст. 75 Конституции, может быть иницииро-
ван 0,5 млн избирателей или пятью областными советами для пол-
ной или частичной отмены закона либо равного ему по юридиче-
ской силе нормативного акта Существует конституционное огра-
ничение вопросов, выносимых на референдум. Среди них вопросы
налогообложения и бюджета, об амнистии и помиловании, о пол-
номочиях на ратификацию международных договоров. Участие в
референдуме принимают все граждане, призываемые к избранию
Пвлаты депутатов, т.е. достигшие 18-летнего возраста Решение ре-
ферендума приобретает законную силу, если в нем приняло участие
большинство избирателей, и более половины из них высказалось за
вынесенное на голосование предложение. Следует иметь в виду, что
таким образом можно только отменять законы, но нельзя их при-
нимать. В этом и заключается «народное вето» в отношении уже
действующего закона.
Согласно ст. 138 на референдум могут быть вынесены законы,
изменяющие Конституцию или другие конституционные законы,
если они были приняты каждой из пвлат абсолютным большинст-
вом в соответствии с процедурой, те. после двух последовательных
обсуждений с интервалом не менее трех месяцев. Такого всенарод-
ного голосования вправе потребовать субъекты права данной ини-
циативы пятая часть членов одной из палат, или 50 тыс избирате-
лей, или пять областных советов. Закон не выносится на референ-
дум, если он принят при повторном голосовании квалифицирован-
ным большинством каждой из палат, т.е. двумя третями голосов*
Достаточно часто на референдум выносятся вопросы, связанные
с территориальным устройством областей, изменением администра-
тивных границ, слиянием областей (ст. 132, 133). В прошлом имели
1 Сама процедура «народного вето» с организационной тонки зрения весьма
сложная Тем не менее, с момента принятия Конституции и на начало нового
столетия в Италии было проведено 54 референдума по самым разным вопросам,
в том числе в форме «народного вето»
456
Особенная часть
место даже референдумы по вопросам самоопределения, например,
в I860 г. на референдум в Ницце был вынесен вопрос о ее присое-
динении к Франции. Каждая область имеет право регулировать
осущесталение инициативы и референдума в отношении своих за-
конов и административных актов (ч I ст. 123) Референдум в об-
ластях может быть консультативным или отменительным
За послевоенный период с момента принятия Конституции
избирательное законодательство Италии находится в состоянии
перманентного совершенствования и является предметом при-
стального внимания итальянской общественности Первоначально
в стране господствовала пропориионвльная система выборов, за
исключением выборов коммунвльных советников в малочислен-
ных коммунах, которые избирались по мажоритарной системе.
Проведенный в 1993 г. референдум позволил внести существенные
изменения в избирательное законодательство Сегодня парламент-
ские выборы регулируются Законами от 4 августа 1993 г № 276 и
277 и Законом о новом порядке проведения избирательных кам-
паний от I декабря 1993 г. По новой (смешанной) системе три
четверти членов Парламента (232 сенатора и 455 депутатов ниж-
ней палаты) избираются в одномандатных округах по мажоритар-
ной системе относительного большинства Остальные 25% изби-
раются по пропорциональной системе Сторонники мажоритарной
системы и полного исключения пропорциональной системы доби-
лись вынесения этого вопроса на референдум, но потерпели не-
удачу Распределение мандатов при пропорционвльной системе
осуществляется различными методами. На выборах депутатов
нижней палаты Парламента, депутвтов областных советов приме-
няется метод Хзра с правилом наибольшего остатка и четырех-
процентным загравительным барьером, при выборах сенаторов и
депутвтов муниципальных советов — метод Д’Ондга
Выборы в региональные и местные органы управления прово-
дятся по смешанной системе прямым голосованием в один тур. 80%
мандатов распределяются по пропорциональной и 20% — по мажо-
ритарной системе Согласно ст. 122 Конституции в редакции Кон-
ституционного закона от 22 ноября 1999 г № I «Положения о пря-
мых выборах Председателя областной джунты и об автономии уста-
ва области» гласит' «Избирательная система, случаи неизбираемо-
сти и несовместимости должностей в отношении Председателя и
других членов областной джунты, а также областных советников
устанавливаются законом области с соблюдением основных прин-
17 Консшгуцкиюе право европайомх стран
457
ципов, содержащихся в законе Республики, который также опреде-
ляет срок полномочий выборных органов». Таким образом, каждая
область впраае устанааливать число членов областного совета в со-
ответствии со своим избирательным законом, исходя из нормы: 80
советников для областей с населением более 6 млн человек, 60 —
при числе жителей от 4 до 6 млн человек, 40 — при численности
населения от I до 4 млн человек и 30 — при численности населе-
ния до I млн человек.
Выборы в провинцивльные советы проходят как по мажоритар-
ной, так и по пропорциональной системе В последнем варианте
применяется система квот, а провинция представляет собой единый
избирательный округ Коммунальные советы коммун с числом жи-
телей более 15 тыс. избираются по пропорциональной системе, а от
15 и ниже — по мажоритарной
При выборах советов центральных городов областей и ряда дру-
гих наиболее крупных городов (Рим, Милан, Турин, Палермо, Не-
аполь, Венеция, Триест, Кагания, Генуя) применяется смешанная
мажоритарная и пропорциональная система. Мэры этих городов
избираются прямым голосованием в два тура1
Выборы в Еаропейский парламент проводятся в соответствии с
Законом от 1979 г (с последующими изменениями) посредством
асеобщего, прямого, свободного и тайного голосования по пропор-
ционвльной избирательной системе. В выборах принимают участие
все дееспособные граждане, достигшие 18-летнего возраста Канди-
датом может стать каждый наделенный правом голоса гражданин
Итальянской Республики, достигший 25-летнето возраста Нацио-
нальным и языковым меньшинствам, проживающим на территории
Италии, в Законе о вь|борах в Европейский парламент предусмот-
рены гарантии выдвижения собственных кандидатов.
Государственные органы Итальянской Республики. Законодатель-
ная власть (Пергамент). Парламент Италии занимает особое место
в системе органов государственной власти, что дает многим иссле-
дователям основание считать Италию классическим примером пар-
ламентской республики. Структурно он состоит из двух палат —
Сената и Пвлаты депутатов Характерной особенностью итальян-
ского Парламента яаяяется практически равный стагус паяаг. Пала-
ты избираются практически одинаково и одновременно, поэтому
политическая конъюнктура, благоприятная для той вли иной пар-
1 Конституционное право зфебежных стран. Учебник / Под общ. ред
М В. Баглая. ЕО И Лейбо и Л М Энтина М , 2008. С. 660
458
Особенная часть
тип, сопутствует обеим палатам. Принципиально возможно и не-
совпадение сроков выборов палат, поскольку Президент имеет пра-
во досрочного роспуска как обеих палат одновременно, так и каж-
дой в отдельности.
Пвлаты обладают равными законодательными полномочиями,
равными правами в отношениях с правительством, наравне участ-
вуют в выборах Президента страны и в формировании ряда других
высших органов власти и суда. И даже численная разница (членов
сената в два раза меньше, чем депутатов нижней палаты) не имеет
существенного значения при принятии совместных решений, по-
скольку сенаторы и депутаты связаны, прежде всего, партийной
дисциплиной, а не корпоративными амбициями
Хотя в Конституции мало говорится о функциях и прерогативах
Парламента, это вовсе не означает их ограниченности Скорее на-
оборот, эго обстоятельство открывает перед ним большие возмож-
ности, поскольку не ограничивает исчерпывающим перечнем. К
конституционно закрепленным функциям Парламента относятся"
законотворчество, парламентский контроль за деятельностью пра-
вительства, определение основных направлений внутренней и
внешней политики, выборы Президента Республики. В компетен-
ции Парламента находится дача разрешения Президенту на объяв-
ление войны и предоставление Правительству в связи с этим необ-
ходимых полномочий (ст. 78), ратификация международных дого-
воров политического характера, а также договоров, предусматри-
вающих арбитраж или судебное урегулирование, алекущее террито-
риальные изменения, финансовые обязательства или изменения
законов (ст. 80), утверждение бюджета и контроль за его исполне-
нием (ст 81), принятие конституционных законов, касающихся из-
менений в территориальном устройстве страны или изменений гра-
ниц областей, объявление амнистии (ст. 79)1. Парламент наделен
рядом судебных полномочий" решение вопроса о предании суду
высших должностных лиц, назначение одной трети членов Консти-
туционного суда, одной трети состава Высшего совета магистрату-
ры, объявления амнистии.
В составе Сената три категории граждан 315 его членов изби-
раются путем всеобщих, прямых выборов гражданами, достигшими
1 Данная статья первоначально содержала положение о наделении Президента спе-
циальным законом правом на амнистию. Изменена Конституционным законом от
6 марта 1992 г N? I «Об изменении статьи 79 Конституции в отношении примене-
ния амнистии и освобождения от наказания»
17 Консшгуцкиюе право европвйомх стран
459
возраста 25 лет. Сенаторы избираются по областям Все области
посылают в Сенат по 7 своих представителей. Исключение состав-
ляют маленькие области Молизе — два сенатора и Валле д’Аоста —
один сенатор. Вторую категорию представляют бывшие президенты.
Согласно ст 59 каждый бывший Президент Республики является
пожизненным сенатором, если сам он ст этого звания не откажет-
ся Третья категория — пять человек, назначаемых пожизненными
сенаторами из числа наиболее выдающихся деятелей в социальной,
научной, художественной и литературной областях В отличие от
Пвлаты депутатов. Сенат до 1963 г. избирался на шесть лет, но в
результате конституционной реформы срок легислатуры обеих па-
лат стал пятилетиим И только в случае войны специальным зако-
ном этот срок может быть продлен. Нижняя палата включает в себя
630 депутатов, порядок избрания которых был рассмотрен выше.
Законом запрещено одновременное членство в обеих паяатах
Парламента. Членами Парламента не могут быть члены Конститу-
ционного Суда, Национального совета экономики и труда, члены
областных советов, руководители префектур, представители пра-
вительства в областях, высшие офицеры вооруженных сил, поли-
цейские и ряд других категорий государственных служащих Если
эти лица приняли решение баллотироваться в Парламент, они
должны оставить службу не менее чем за 180 дней до окончания
легислатуры Парламента или в течение недели после объявления
о его роспуске
Свобода депутатского мандата означает, что члены Парламента
представляют весь народ и действуют от его имени, будучи свобод-
ны в выражении своей воли (ст. 67). Они пользуются депутатским
иммунитетом и индемнитетом, т.е. не могут подвергаться преследо-
ваниям за выраженные ими мнения и голосование при выполнении
своих функций, не могут быть приаяечены к уголовной ответствен-
ности без разрешения паяаты, не могут быть подвергнуты личному
или домашнему обыску, арестованы или каким-либо образом ли-
шены свободы, за исключением случаев исполнения окончательно-
го приговора или задержания на месте преступления, в отношении
которого предусмотрен обязательный арест (ст. 68)
Согласно ст 61 Конституции выборы пвлат Парламента прово-
дятся в 70-дневный срок, следующий за окончанием полномочий
пвлат предыдущего созыва, а первое заседание проводится не позд-
нее, чем на 20-й день после выборов. Впредь до созыва новых палат
сохраняются полномочия прежнего состава Парламента. Дальней-
460
Особенная часть
ший созыв палат осуществляется уже по их собственному праву в
первый непраздничный день февраля и октября Если одна из палат
собирается на чрезвычайную сессию по инициативе ее председате-
ля, или Президента Республики, или одной трети ее членов, то вто-
рая палата также собирается по собственному праву
Порядок работы Паршмента, Палаты работают по утвержден-
ному ими регламенту Палаты избирают председателя и четырех
заместителей. Руководящим органом палаты является бюро, изби-
раемое палатой в составе председателя палаты, четырех вице-
председателей, трех квесторов, контролирующих расходы палаты и
деятельность ее вспомогательных служб, восьми секретарей. При
этом соблюдается принцип представительства всех фракций в со-
ставе бюро. Функции бюро достаточно обширны и касаются всей
системы деятельности палаты, включая планирование расходов,
формирование парламентских групп и комиссий, установления
внутреннего распорядка, планирования законопроектной работы,
функционирования различных служб и др. Когда Парламент соби-
рается на общее заседание, функции председателя и бюро выпол-
няют соответствующие институты Палаты депутатов.
Заседания палат по преимуществу проводятся открыто, но
если того требуют интересы государства, то по требованию одной
из палат или по обоюдному согласию они могут проводиться в
закрытом режиме. Для принятия решения требуется простое (аб-
солютное) большинство присутствующих при наличии кворума.
В случаях, оговоренных в ст. 138, требуется квалифицированное
большинство (две трети от списочного состава палат). Трансля-
ция заседаний по госудврственным теле- радиоканалам допуска-
ется с разрешения председателя палаты, однако для частных ка-
налов такого разрешения не требуется. В заседаниях палат могут
принимать участие члены правительства, а при обсуждении депу-
татского запроса присутствие соответствующего министра обяза-
тельно.
Парламентские группы создаются по партийному принципу при
наличии не менее 20 депутатов в нижней палате и 10 членов Сена-
та. Допускается меньший состав парламентской группы в случае,
если депутаты представляют партию, за которую на выборах в це-
лом по стране проголосовало не менее 300 тыс. избирателей. Не
вошедшие в какую-либо партийную группу парламентарии могут
быть объединены в смешанную группу, которая пользуется всеми
правами партийной группы. Законотворческая деятельность скон-
центрирована в постоянных комиссиях определенного профиля,
17 Консгигуцсиюе право европайомх стран
461
которые дяя этой пели и создаются. Состав этих комиссий форми-
руется из представителей различных парламентских групп на про-
порциональной основе В Сенате регламентом предусмотрено 12 —
13 комиссий, в Палате депутатов — |4 Конституция косвенно (п. 4
ст 126) допускает образование смешанных комиссий обеих палат
для рассмотрения вопросов, связанных с роспуском областного со-
вета Однако, создавая прецедент, она не содержит ограничений
для подобной практики. Поэтому, начиная с середины 70-х гг., в
Парламенте стали создаваться смешанные комиссии палат по делам
секретных служб, по аудиовизуальным средствам Создавались со-
вместные следственные комиссии, в которые входило по 20 пред-
ставителей от каждой палаты Согласно ст 82 Комиссия по рассле-
дованию проводит исследования и проверки с такими же полномо-
чиями и ограничениями, как и судебная власть. К исключительно-
му ведению Сената Относится образование комиссии по европей-
ским делам.
Парламент играет основную роль в законотворческом процес-
се, который в общих чертах урегулирован ст. 70—74 Конституции.
Более детально он конкретизирован в регламентах палат Субъек-
тами права законодательной инициативы являются: Правительст-
во, члены обеих палат Парламента, Национальный совет эконо-
мики и труда, областные советы (по вопросам их ведения), ком-
мунальные советы обладают ограниченным правом законодатель-
ной инициативы только по вопросам территориального устройства
(об образовании новых провинций или об изменении границ су-
ществующих), группа избирателей численностью не менее 50 тыс
человек. В соответствии со ст. 71 Конституции в Италии действует
институт народной законодательной инициативы, в соответствии с
которым «народ осущесталяет законодательную инициативу путем
внесения от имени не менее пятидесяти тысяч избирателей зако-
нопроекта, составленного в форме статей закона» Данный инсти-
тут существует и в некоторых других развитых демократических
странах, например, он достаточно эффективно применяется в
Швейцарии, которая, кстати, только одна опережает Италию по
количеству и частоте актов прямого народного волеизъявления. В
случае внесения законопроекта в порядке народной законодатель-
ной инициативы палата проверяет соблюдение требований Кон-
ституции процедурного порядка. Ввиду сложности данной проце-
дуры подобная практика достаточно ограниченна, к тому же здесь
часто допускаются разного рода неточности, что вынуждает Пар-
ламент отклонять примерно две трети предложений К тому же в
462
Особенная часть
порядке народной инициативы не допускается внесение законо-
проектов по вопросам, которые относятся к исключительной ком-
петенции Правительства Это законы о бюджете, о ратификации
международных договоров и др.
Законопроекты могут быть внесены первоначально в любую па-
лату, за исключением закона о бюджете, который вносится в Пала-
ту депутатов Каждая палата рассматривает законопроект и в случае
его одобрения передает дяя аналогичной процедуры в другую пала-
ту. Решение этой палаты считается окончательным Своеобразием
итальянского законодательного процесса яаляется возможность уп-
рошенной процедуры принятия законов комиссиями палаты, хотя
такая практика изредка встречается и в других странах Ио в Ита-
лии (и в этом своеобразие) таким путем принимается около трех
четвертей всех законов. Праада, по требованию правительства, де-
сятой части членов палаты или одной пятой членов соответствую-
щей комиссии законопроекты передаются на рассмотрение и ут-
верждение палаты либо на окончательное голосование без обсужде-
ния (ст. 72). Подлежат обязательному рассмотрению и утверждению
на пленарном заседании палат законопроекты по конституционным
и избирательным вопросам, законопроекты, делегирующие законо-
дательную власть, разрешающие ратификацию международных до-
говоров, а также по утверждению бюджета и законов о его испол-
нении
После принятия закона Парламентом он направляется Прези-
денту для промульгации в течение месяца со дня принятия пала-
тами В случае неотложности принятия закона, признанного пала-
тами, промульгация должна состояться в указанные ими сроки.
Закон вступает в силу на 15-й день после его опубликования в
официальном органе государства газете «Gazzetta Ufficiale della
Republica Italiana» — «Официальная газета Итальянской Республи-
ки», если иной срок не установлен в самом законе. Президент
Республики может до промульгации закона в мотивированном по-
слании палатам потребовать его нового обсуждения, тс приме-
нить суспензивное (отлагательное) вето Если палаты вновь утвер-
дят закон, то он должен быть промульгирован (ст 74) Ежегодно
итальянский Парламент принимает до 300 законов, инициатором
большинства из которых яаляется Правительство Вето на закон
может быть наложено и непосредственно народом1 Это так назы-
1 Арбузьин А М Конституционное право зарубежных стран Учебное пособие
М . 2005 С, 376.
17 Консгигуцсиюе право европайомх стран
463
ваемое «народное вето», о котором говорилось выше в связи с во-
просом о референдуме
Оперативность законотворческой деятельности итальянского
Парламента значительно возрастает за счет института делегирован-
ного законодательства, хотя в нашей литературе данный институт
воспринимается неоднозначно. Согласно ст. 76 Конституции осу-
ществление законодательной функции может быть делегировано
Правительству, если только при этом будут определены принципы
и руководящие критерии такого делегирования, и оно будет предо-
ставлено только на ограниченное время и по определенному кругу
вопросов. На практике это осуществляется в следующем порядке.
Парламент принимает делегирующий закон, в котором определяет-
ся период, в течение которого Правительство может принимать
декреты, имеющие силу закона, предмет регулирования, принципы,
которыми обязано руководствоваться Правительство. Статья 77 за-
прещает Правительству без санкции палат Парламента издавать
декреты, которые имели бы силу закона. В случае особой необхо-
димости и срочности Правительство вправе под свою ответствен-
ность принимать временные распоряжения, имеющие силу закона
Однако оно обязано в тот же день представить их для последующе-
го утверждения в палаты, которые, даже если они распущены, со-
зываются специально и собираются в течение пяти дней Если дан-
ные акты не получат одобрение палат, то по истечении 60 дней они
теряют силу
В Италии парламентские формы и методы контроля за прави-
тельством сводятся к устным или письменным вопросам к прави-
тельству в целом либо к отдельным его членам, к интерпелляции,
проведению парламентского расследования, вынесению резолюции
недоверия Наиболее распространенная форма — вопросы Прави-
тельству, на которые два раза в неделю министры дают ответ пала-
там Интерпелляция — это запрос группы парламентариев к Прави-
тельству или министру, но уже по более крупным вопросам прово-
димой ими политики либо конкретному вопросу, который может
повлечь парламентские дебаты и даже отставку кабинета или от-
дельного министра. Интерпелляция — достаточно сложная проце-
дура. В ходе проведения операции «Чистые руки» имело место соз-
дание следственных комиссий для расследования фактов коррупции
в высших эшелонах власти Они могут создаваться каждой палатой
или обеими палатами для совместного расследования. Самая дейст-
венная форма контроля за Правительством — это возможность вы-
несения ему вотума недоверия Правительство Республики несет
464
Особенная часть
ответственность перед обеими палатами Парламента и должно
пользоваться их инвеститурой1
В Парламенте Италии каждая из палат может потребовать ухода
Правительства в отставку1 2. Глава Правительства несет ответствен-
ность за общую политику, министры коллегиально ответственны за
действия Правительства и индивидуально — за действия своих ве-
домств. Резолюции недоверия Правительству выносится от имени
не менее одной десятой членов палаты (ст. 94, 95).
Под контролем Парламента находятся практически все вопросы
политики, проводимой государством, он может принимать по ним
резолюции. Проект резолюции вносится либо председателями пар-
ламентских групп, либо установленным для каждой палаты мини-
мумом ее членов (Палата депутатов — 10, Сенат — 8). Данные ре-
золюции принимаются на заседании палат
Президент Итагии. Институту президентуры посвяшен раздел II
Конституции Статус Президента Итальянской Республики типичен
для парламентской республики Президент Республики избирается
Парламентом на совместном заседании палат сроком на 7 лет. За 30
дней до истечения полномочий действующего Президента предсе-
датель Палаты депутатов созывает всех парламентариев и делегатов
от областей на совместное заседание Каждая область посылает по
три делегата, избираемых областным советом с обеспечением пред-
ставительства меньшинства. Область Валле-д'Аоста в силу малочис-
ленности населения представлена одним делегатом Поскольку
представителей ст областей всего 58 человек, а парламентариев —
935, то решающее слово остается за Парламентом Избрание Пре-
зидента Республики производится тайным голосованием большин-
ством в две трети собрания (ст 83) После третьего голосования
достаточно абсолютного большинства голосов. Голосование являет-
ся тайным, что открывает большой простор для политического ма-
невра и межпартийных договоренностей Поскольку в первых трех
турах необходимо набрать две трети голосов, чтобы продолжать
участвовать в избирательном марафоне, а в четвертом и последую-
щих — более половины, то на практике выборы могут растянуться
1 Инвеститура (от лат in vest io — облачаю} в конституционном праве наделение
лииа или группы лии властными полномочиями, предусмотренными конститу-
цией Правительство может получить инвеституру в парламентарной республике
от парламента, в президентской республике — ст президента
2 В такие ситуации попадали правительства во главе с де Гзспери в 1953 г.,
А, Фанфани в 1954 и 1987 гг.. Дж Андрсотти в 1972 и 1979 гг
17 Консгигуцсиюе право европайомк стран
465
надолго. Так, в 1971 г. потребовалось 23 тура, в 1978 и 1992 — по
161 Пост Президента не совместим с какой-либо иной должностью.
Президентом Республики может быть избран любой гражданин,
которому исполнилось 50 лет и который пользуется гражданскими
и политическими правами {ст 84). Число переизбраний не ограни-
чено. В случае невозможности исполнения обязанностей Президен-
том его функции передаются председателю Сената. При наличии
длящегося препятствия, в случае смерти или отставки Президента
Республики председатель Палаты депутатов в течение |5 дней на-
значает выборы нового Президента Республики Более длительный
срок может быть предусмотрен, если палаты распушены или оста-
ется меньше трех месяцев до истечения срока их полномочий
Президент Итальянской Республики наделен значительными
полномочиями, что в целом не характерно для республики парла-
ментского типа. Они перечислены в ст. 87 Конституции Президент
яаляется Главой государства и олицетворяет национальное единст-
во, он является символом нации, он может обращаться с послания-
ми к палатам Парламента (в отличие от президентской республики,
в данном случае такое обращение не яаляется обязательным) В
сфере деятельности государстеенгого управления Президент распус-
кает в соответствии с конституционными нормами Парламент или
одну из его палат; назначает выборы новых палат и определяет день
первого заседания: назначает и освобождает от должности в случа-
ях, указанных законом, должностных лиц государства, в том числе
Председателя Совета министров; назначает пять пожизненных се-
наторов «по праву»; вправе инициировать созыв палат на чрезвы-
чайную сессию. В законодательной сфере Президент санкционирует
представление палатам правительственных законопроектов; про-
мульгирует законы; издает декреты, имеюшие силу закона, и регла-
менты; назначает народный референдум в случаях, предусмотрен-
ных Конституцией В сфере международных отношений аккредитует
и принимает дипломатических представителей, ратифицирует меж-
дународные договоры, в соответствующих случаях — с предвари-
тельного разрешения палат. В сфере обороны страны яаляется ко-
мандующим вооруженными силами, председательствует в создан-
ном согласно закону Верховном совете обороны, объявляет, по ре-
шению палат, состояние войны. Также Президент председательст-
1 Хотя и редко, но бывают обратные случаи В первом туре был избран первый
Президент Итальянской Республики Энрико де Никола (1946 г.}, восьмой —
Франческо Коссига (1985 г.}, десятый — Карло Адзслио Чьямги (1999 г)
466
Особенная часть
вует в Высшем совете магистратуры, может даровать помилование и
смягчать наказания; жалует знаки отличия Республики.
Статья 89 Конституции устанавливает институт контрасигнатуры,
в соответствии с которым никакой акт Президента Республики не-
действителен, если он не контрас и гиован Председателем Соаста
министров (акт, имеющий силу 3|кона) или предложившими его
министрами, которые за этот акт несут персональную ответствен-
ность. Президент Республики не ответственен за действия, совер-
шенные во время исполнения своих функций, исключая государст-
венную измену или посягательство на Конституцию. В таких случа-
ях он предается суду Парламентом на совместном заседании палат
абсолютным большинством голосов его членов (ст- 90). Президент
Республики до принятия на себя своих функций приносит перед
Парламентом на совместном заседании палат присягу на верность
Республике и соблюдение Конституции (ст. 91)
Истин отельная власть. В политической жизни Италии Прави-
тельство (Совет министров) играет ключевую роль, а Председатель
Совета министров выступает в качестве национального лидера Раз-
дел 111 Конституции, именуемый «Правительство», содержит три
отдела. Отдел I. Совет министров; Отдел II. Госудврстаенная адми-
нистрация, Отдел 111. Вспомогательные органы. Таким образом,
можно утверждать, что исполнительная власть в Италии представ-
ляет собой систему, организующим ядром которой является Совет
министров. Статус Правительства определяется Конституцией и
Законом от 23 августа 1988 г. № 400 «О деятельности Правительства
и организации Бюро Совета Министров» Внутренняя организация
и деятельность Правительства строятся в соответствии с регламен-
том, утвержденным декретом Председателя Совета Министров 10
ноября 1993 г. Правительство Италии пользуется большой само-
стоятельностью
Поскольку Италия — республика парламентского типа, ее Пра-
вительство формируется на основании результатов парламентских
выборов Президент Республики назначает Председателя Совета
министров после консультации с лидерами партийных фракций и
председателями палат. Как правило, им становится лидер партий-
ного блока, получившего большинство мест в Парламенте По его
представлению Президент назначает министров (ч. 2 ст. 92) Со-
гласно ч 1 ст 94 Правительство в полном составе должно получить
доверие обеих палат при поименном голосовании (ч. 2 ст. 94) Как
правило, министрами за редким исключением становятся парла-
ментарии, хотя это не типично Для парламентской республики.
17 Конспяуцсиюе право европвйомх стран
467
Впрочем, имели место случаи, когда в состав кабинета входили и не
парламентарии1
Совет Министров организует и направляет деятельность всей
системы исполнительной власти, определяет общую политическую
линию Правительства и напрааления административной деятельно-
сти, тесно взаимодействуя с Парламентом. Наиболее принципиаль-
ные вопросы, касающиеся жизни страны и определенные законом,
Правительство решает коллегиально. Это, прежде всего, определе-
ние внутреннего и внешнего политического курса, выполнение
программных обязательств перед избирателями Как уже отмеча-
лось, согласно ст. 76 и 77 Парламент может делегировать Прави-
тельству право издания декретов, имеющих силу обычного закона
Согласно ч. I ст. 93 Конституции Совет Министров образуют
Председатель Совета Министров и министры. Но с усилением роли
исполнительной аласти как обшей тенденции, наблюдаемой в связи
с усложнением социальных проблем в современном мире, возраста-
ет алияние и других властных структур. Практически равноправны-
ми членами кабинета становятся министры без портфеля, замести-
тели министров — профессиональные руководители министерств
при министрах — политических функционерах, генеральный секре-
тарь Бюро Совета Министров В соответствии с конституционными
законами на заседаниях Правительства могут присутствовать пред-
седатели областных джунт пяти областей, наделенных более широ-
кой автономией. При этом представители Сардинии, Валле
д'Аосты, Фриули-Венеции Джулии, Трентино-Альто Адидже имеют
совещательный голос, а представители Сицилии — решаюший Для
лучшей организации деятельности Правительства с 1983 г. действу-
ет Совет кабинета
На протяжении длительного времени с момента принятия Кон-
ституции дяя Италии была характерна так называемая «правитель-
ственная чехарда», нестабильность исполнительной власти Из 52
правительств до конца 1990-х гг. только 32 находились у аластн ме-
нее одного года, 18 — имели срок полномочий между одним и дву-
мя годами, 3 — более двух лет. третье Правительство А. Моро в
1966—1968 гг продержалось у аласти 27 месяцев, первое Прави-
тельство Б. Кракси в 1983—1986 гг — 34 месяца, и кабинет
Р. Проди в 1996—1998 гг — 28 месяцев. По свидетельству итальян-
1 Например, четверть состава кабинета Дж Амато, сформированного в 1992 г.
не были парламентариями, в Правительстве К. Сиампи, образованном в 1993 г.,
таких зин было бозсс 60Ж, а в Правительстве Л Дини (1995 г) — ни самого.
468
Особенная часть
ских ученых, нестабильность объясняется прежде всего разногла-
сиями внутри правительственных коалиции при существующей в
Италии многопартийности. Что касается персональных составов
правительств, то они в результате смены сильно не изменяются.
Только после реформы избирательной системы 1992 г начал резко
обновляться персональный состав итальянских правительств. Кроме
действия новой системы на их состав оказала влияние и проводив-
шаяся политика по борьбе с коррупцией1
В соответствии с основным напраалением государственной по-
литики министерства и ведомства как на центральном, так и на пе-
риферийном уровне можно сгруппировать по блокам. Первый блок,
обеспечивающий внутреннюю и внешнюю защиту государства, со-
стааляют силовые министерства (обороны, внутренних дел, юсти-
ции) и министерство иностранных дел Во второй блок входят
структуры, определяющие экономическую и финансовую политику
государства" ведомство экономического программирования, мини-
стерство финансов, казначейство Третий блок — министерства и
ведомства, руководящие отдельными отраслями народного хозяйст-
ва (сельского хозяйства, лесного хозяйства, промышленности и тор-
говли и др.). Четвертый блок включает в себя министерства и ве-
домства, обеспечивающие нормальное функционирование инфра-
структуры государства и обслуживание населения (министерство
транспорта, связи, публичных работ, почт и телекоммуникаций и
др ). Пятый блок объединяет министерства и ведомства, занимаю-
щиеся социальными проблемами (министерство образования, здра-
воохранения. труда и социального обеспечения, охраны окружаю-
щей среды и др)
Деятельность государственного аппарата регулируется ст. 97 и 98
Конституции. Основной задачей работников государственного ап-
парата, находящегося «исключительно на службе нации», яаляется
обеспечение правильности работы и беспристрастности при испол-
нении своих обязанностей. Государственным служащим не возбра-
няются занятие политической деятельностью и принадлежность к
политической партии. Такие ограничения предусмотрены только
для определенных категорий работников Это судьи, сотрудники
полиции, кадровые военные, находящиеся на действительной служ-
бе, дипломатические работники за границей. Своеобразие в систему
1 Макмкпе В.В. Конституция Италии (вступительная статья) // Конституции
зарубежных государств Учебное пособие / Сост В. В. Маклаков. 4-е изд , пере-
раб. и доп М Волтере Клувер, 2003.
17 Консшгуцкиюе право европайомх стран
469
государственной службы внес законодательный Декрет от 3 фев-
раля 1993 г., в соответствии с которым наряду с государственной
службой в собственном смысле вводится так называемая «публич-
ная служба». Трудовые отношения с лицами, поступающими в ка-
честве «публичных служащих» в государственные учреждения или
другие органы публичной аласти, регулируются в особом порядке.
В целом государственный аппарат Италии довольно многочислен-
ный, и проблема его сокращения давно стала настоятельной необ-
ходимостью.
Вспомогательные органы также отнесены Конституцией к сис-
теме исполнительной аяасти. Это Национальный совет экономики и
труда — консультативный орган палат и Правительства, «включает
в себя экспертов и представителей категорий производителей с
учетом их количественной и качественной значимости». Он имеет
право законодательной инициативы и может участвовать в разра-
ботке законодательства по экономическим и социальным вопро-
сам согласно принципам и в пределах, установленных законом
(ст. 99). Государственный совет является консультативным органом
в юридической и административной области, а также органом,
осуществляющим правосудие в административной сфере. Счетная
палата осуществляет предварительный контроль законности актов
Правительства, а также последующий контроль исполнения госу-
дарственного бюджета. Она участвует в случаях и формах, уста-
новленных законом, в контроле за финансовой деятельностью ор-
ганизаций, которым государство содействует в обычном порядке.
Она докладывает непосредственно палатам о результатах прове-
денных проверок. Закон обеспечивает независимость от Прави-
тельства обоих учреждений и их членов (ст 100)
В систему судебной власти Итальянской Республики входят:
Конституционный суд, магистратуры (суды общей юрисдикции),
специальные суды, военные суды (трибуналы) Конституция Ита-
лии регулирует только основы судоустройства (ст. 101—110) и ос-
новы судопроизводства (ст 111—113) Значительная часть регули-
рующих норм содержится в отраслевом, процессуальном и судоус-
тройственном законодательстве, в частности, в Уложении о судо-
устройстве 1941 г., в Гражданско-процессуальном кодексе 1942 г..
Уголовно-процессуальном кодексе 1989 г., в законах о Конституци-
онном суде и др. Правосудие Италии строится на принципах демо-
кратизма, самостоятельности, несменяемости и независимости су-
дей Судьи подчиняются только закону (ст 101) Конституция за-
прещает создание чрезвычайных судов (характерная черта посттота-
470
Особенная часть
.янтарных режимов) и закрепляет общие для демократической су-
дебной системы принципы участия народа в отправлении правосу-
дия, принцип презумпции невиновности, запрет обратной силы
закона, право обвиняемого на защиту. Судебные функции осущест-
вляются ординарными судьями, должности которых учреждены и
деятельность которых регулируется законом о судоустройстве. Не
могут учреждаться должности чрезвычайных или специальных су-
дей Могут учреждаться лишь специальные отделения по опреде-
ленным категориям дел при обыкновенных судебных органах, в
которых могут участвовать граждане, не принадлежащие к магист-
ратуре (ст. 102)
Италия была в числе первых стран, в которых после Второй
мировой войны было учреждено конституционное правосудие
(1947 г)1. С одной стороны, как полагает В В. Маклаков, это яви-
лось ответной реакцией на произвол, творившийся при тоталитар-
ном режиме Б. Муссолини, когда грубо нарушались нормы фор-
мально не отмененного Альберти некого статута1 2. С другой стороны,
после Второй мировой войны наблюдалась явная тенденция к соз-
данию механизмов правовой зашиты конституционного порядка
Еще одной причиной стало наделение областей широкими полно-
мочиями, что потребовало создания судебного органа, компетент-
ного разрешать споры между центром и областями и межобластные
конфликты3. Помимо Конституции деятельность Конституционно-
го суда регламентируется Конституционным законом от 9 февраля
1948 г. «О конституционной законности судебных решений и га-
рантиях независимости Конституционного суда» и Конституцион-
ным законом от 11 марта 1953 г. № I «Дополнительные положения
к Конституции о Конституционном суде»
1 Начало европейской конституционной юстиции положила Австрия, где в
1919 г был создан Высший Конституционный суд. а в 1920 г институт консти-
туционного правосудия был закреплен в Конституции страны До Второй миро-
вой войны конституционный контроль был учрежден в Чехословакии (1920).
Греции (1927). Испании (1931). Ирландии (1937). Египте (1941) См - Выпрцяс Н В.
Конституционное правосудие Судебно-конституционное право и процесс Учеб-
ное пособие. М.. Юристъ, 2005 С 60.
2 Несмотря на это, учреждение Конституционного суда было обставлено нема-
лыми сложностями ввиду острых разногласий в Парламенте по поводу его стату-
са между ведущими политическими силами страны Поэтому первое его заседа-
ние прошло только 23 апреля 1956 г., а первое решение было вынесено 14 июля
того же года См Макмнаж ВВ Указ соч
1 Там же
17 Консшгуцсиюе право европайомх стран 471
В компетенцию Конституционного суда входят: разрешение спо-
ров о конституционности законов и имеющих силу законов норма-
тивных актов государственных органов, как центральных, так и об-
ластных, разрешение конфликтов между центральными и област-
ными органами власти, а также межобластных конфликтов; реше-
ние вопроса о виновности Президента Республики, выдвинутого в
соответствии с Конституцией, решение вопроса о допустимости
требований проведения референдума по поводу отмены какого-
либо закона1. В случае признания Конституционным судом некон-
ституционное™ нормативного правового акта он утрачивает юри-
дическую силу. Решение Конституционного суда окончательно и
обжалованию не подлежит Авторитет решений Конституционного
суда исключительно высок, и компетенция его достаточно велика.
Например, если в ходе судебного рассмотрения обнаруживается
пробельность в законах, суд вправе вносить дополняющие или из-
меняющие положения. Однако Конституционный суд не вправе
принимать к рассмотрению дела, связанные с актами органов Ев-
ропейского сообщества и Европейского Союза.
Формирование Конституционного суда, состоящего из 15 чело-
век, назначаемых на 9 лет без права переизбрания, осуществляется
всеми ветвями власти и происходит таким образом, чтобы не до-
пустить в его составе превалирование одной из них и обеспечить
беспристрастность решений. Поэтому одну треть судей назначает
Президент с подачи Правительства, пять членов суда путем тайного
голосования назначает Парламент, трех судей назначает Кассаци-
онный суд, по одному — Государственный совет и Счетная палата.
По обычаю пврламентские кандидатуры представляют различные
политические партии Тщательность отбора кандидатур, который
иногда растягивается на несколько месяцев, обеспечивает исключи-
тельно высокий уровень профессионализма его членов. Как прави-
ло, это крупные ученые-юристы, судьи и адвокаты с большим опы-
том. Помимо профессионализма есть и чисто формальные требова-
ния Судьей Конституционного суда может быть гражданин Ита-
лии, не менее 20 лет работающий по юридической специальности.
Конституционный суд независим, что объясняется рядом фак-
торов. Согласно закону он может влиять на назначение новых су-
1 Ранее Консппушюнный суд paccMaipsisan дела по обвинению министров С
1989 г эта пр-шецура была упрошена, и теперь суды обшей юриеликвии с согласия
палаты Птрп гм ип привлекают провинившегося к ответственности в общем поряд-
ке.
472
Особенная часть
лей Он обладает структурной, организационной и финансовой са-
мостоятельностью. Судьи несменяемы, избираются на достаточно
длительный срок (9 лет), а досрочное прекращение их полномочий
возможно только по решению самого Конституционного суда Су-
дьи свободны в выборе своей позиции и не ответственны ни перед
кем за принятые решения, кроме своей совести Судьям Конститу-
ционного суда установлен высокий уровень заработной платы В то
же время судьи Конституционного суда не могут заниматься мно-
гими видами публичной и частной деятельности, даже педагогиче-
ской. По окончании полномочий они вправе заниматься любой
деятельностью, что при их квалификации и признании открывает
большие возможности как в области государственной, так и иных
видов деятельности. Председатель суда избирается на три года, и по
сложившейся традиции — из числа тех судей, чей срок подходит к
концу. При этом принципиально возможно повторное переизбра-
ние в течение периода пребывания н должности.
Конституционный суд правомочен принимать решения при
кворуме в 11 человек с обязательным присутствием хотя бы одного
судьи от каждой ветви власти. При равной подаче голосов голос
председателя имеет перевес К тому же председатель Конституци-
онного суда вправе высказывать публично свое мнение по поводу
деятельности политических институтов и по другим вопросам Су-
дьи, оказавшиеся в меньшинстве, лишены возможности публико-
вать свое особое мнение.
Как отмечает В В Маклаков, в самом общем плане в задачи
Конституционного суда входят формирование и совершенствование
правового государства на Апеннинском полуострове1
Низовым звеном в системе судов обшей юрисдикции являются
мировые суды, которые создаются в коммунах Мировые судьи
(консилиаторы, буквально — советчики) рассматривают в основном
малозначительные гражданско-правовые споры. Они решают дела
на основе «права и справедливости». До 1999 г. существовали пре-
торские суды, которые решали гражданские и уголовные дела, тру-
довые споры и дела по вопросам опеки в первой инстанции, а так-
же выступали в качестве апелляционной инстанции по решениям
мировых судов В настоящее время эти функции перешли к трибу-
налам, создаваемым в административных центрах судебных окру-
гов, совпадающих, как правило, с границами провинции, а также к
1 Мскмжов В.В. Указ соч
17 Консшгуцсиюе право европайомк стран
473
судам ассизов. Трибуналы рассматривают широкий круг граждан-
ских и уголовных дел, не подсудных мировым судим и судам асси-
зой Суды ассизов рассматривают дела о наиболее тяжких преступ-
лениях, специально указанных в законе Всего в Италии 100 судов
ассизов по первой и 36 по апелляционной инстанциям
Апелляционной инстанцией на решения судов первой инстан-
ции являются апелляционные суды, которые создаются в 23 апел-
ляционных округах В их составе создаются отделения по граж-
данским и уголовным делам, следственные отделения, отделения
по трудовым спорам, отделения по делам несовершеннолетних (не
достигших возраста 18 лет) и по вопросам публичного водополь-
зования. В каждом апелляционном округе имеются один или не-
сколько судов присяжных, состоящих из главы суда (апелляцион-
ного магистрата), магистрата трибунала и шести народных судей.
Этими судами рассматриваются уголовные дела, отнесенные к их
компетенции.
Возглааляет судебную систему Верховный кассационный суд
(его часто называют просто Кассационный суд), миссия которого
заключается в обеспечении точного применения и единообразного
толкования законов, надзора за точным соблюдением компетен-
ции судов различных юрисдикций при возникновении споров о
подсудности дел
Особую ветвь судебной власти представляет административная
юстиция. Ее статус, порядок образования и функции определены
помимо ч. I ст. 103 и ч 2 ст. 125 Конституции еще несколькими
законами. Высшей инстанцией административной юстиции яаляет-
ся Государственный совет, на который наряду с областными адми-
нистративными трибуналами возлагается защита законных интере-
сов граждан, их субъективных прав в отношениях с государствен-
ными органами В его составе имеются три отделения с судебными
пол номоч иями
Юрисдикция военных трибуналов на время войны устанаалива-
ется законом В мирное время она распространяется только на лиц,
находящихся на действительной военной службе, совершивших во-
инские преступления.
Счетная палата, с одной стороны, входит в систему вспомога-
тельных органов и отнесена Конституцией к разделу III «Прави-
тельство», а с другой — к разделу IV «Магистратура», т.е. н судеб-
ную систему, выполняя роль счетного суда, осуществляя юрисдик-
цию по вопросам публичной отчетности и в других областях, ука-
Особенная часть
474
занных в законе. Она была учреждена н 1862 г Полномочия по на-
значению Счетного суда принадлежат Правительству на основании
Королевского декрета от 14 ноября 1901 г. № 446 «Полномочия Со-
вета министров*'.
На органах прокуратуры лежит осуществление надзора за со-
блюдением законов, своевременным и точным их исполнением,
отправлением правосудия Прокуратура возбуждает уголовные дела,
поддерживает обвинение в суде При Кассационном суде и при
апелляционных судах функции прокуроров выполняют генеральные
прокуроры Республики, а при трибуналах — прокуроры Республи-
ки. Они предстааляют вместе со своими сотрудниками определен-
ную иерархическую систему, которая функционирует под эгидой
министра юстиции Республики1 2 Представители прокуратуры вы-
ступают в суде и при рассмотрении некоторых гражданских дел,
например, при любом разбирательстве в Высшем кассационном
суде, при признании недееспособности, а также если спор идет о
детях2
Политико-территориальное устройство и местное самоуправле-
ние. Имея много общего в историческом развитии территориально-
го устройства с соседней Германией, Италия не стала федератив-
ным государством Для этого было несколько причин, среди кото-
рых основными яалялись борьба за независимость, требующая бо-
лее тесного единства государства, и идеологическая составляющая
этого процесса — господство католической религии. Однако, буду-
чи по Конституции унитарным государством, Италия отличается
большой самостоятельностью ее административных единиц, что
дает основание именовать ее как регионалистское государство. Учи-
тывая популярность в обществе идеи децентрализации, совместная
комиссия палат Парламента, получившая название Первой бикаме-
ральной комиссии, под председательством Милта-Иотти в начале
1 Правовые системы стран мира: Энниклопеди геский справочник / Отв. ред
А.Я Сухарев. М , 2003 С 329
2 Осуществляя миссию защиты государства и борьбы с преступностью, особенно
организованной, сотрудники правоохранительных органов добились немалых
успехов, хотя коррупция и организованная преступность не обошли и их За
последние годы раскрыты и обезврежены несколько тайных преступных органи-
зацией, в частности, ложа П-2, арестована большая группа лиц, принадлежащих
к сицилийской мафии, более 300 ее крупных боссов отправлены за решетку
Наконец, полиции удалось арестовать скрывавшегося более 40 лет крестного
отца сицилийской мафии Бернардо Провеииаио.
1 Правовые системы стран мира С. 329
17 Консгигуцсиюе право европвйомх стран
475
90-х гг. прошлого столетия пришав к выводу о необходимости пе-
рехода на федеративную форму государственного устройства. Вто-
рая бикамеральная комиссия под председательством М. д'Алемы,
образованная в связи с Конституционным законом от 24 января
1997 г., подготовила теоретические обоснования и материалы по
конституционной реформе для утверждения их Парламентом и вы-
несения на референдум Однако этот проект вызвал острые полити-
ческие разногласия и до сих пор не реализован, хотя тенденции к
повышению уровня самостоятельности просматривается достаточно
отчетливо. Более того, идея регионализма всячески поддерживается
мировым сообществом и, прежде всего. Советом Европы Тем не
менее, Конституционный закон от 18 октября 2001 г № 3 положил
начало существенным изменениям в положении регионов.
В настоящее время Италия делится на 20 областей" Пьемонт,
Валле д’Аоста, Ломбардия, Трентино-Альто-Адидже, Венето, Фриу-
ли-Венеция-Джулия, Лигурия, Эмилия-Романья, Тоскана, Умбрия,
Марке, Лацио, Абруццы, Молизе, Кампания, Апулия, Базиликата,
Калабрия, Сицилия, Сардиния. При этом области Фриули-
Венеция-Джулия, Сардиния, Сицилия, Трентино-Альто-Адидже
(Южный Тироль) и Валле-д’Аоста имеют особые формы и условия
автономии согласно соответствующим специальным статутам, уста-
новленным конституционными законами Область Трентино-Альто-
Адидже (Южный Тироль) включает в себя автономные провинции
Тренто и Больцано Последние имеют формы и особые условия
автономии, касающихся издания законодательных норм в опреде-
ленных сферах. В данном случае имеет место асимметрия, свойст-
венная федеративному устройству. Изменения в Конституции, ка-
сающиеся ст. 114 и 123, а также исключение ряда статей (ст 115,
124, 128—130) значительно повысили самостоятельность регионов,
предоставили право на значительную степень самоорганизации, что
явилось безусловным шагом в сторону федерализма В результате
изменений области получили право на определение собственного
статуса, без санкции правительственного комиссара, как это рань-
ше предусматривалось ст. 124. Правительство Республики в случае
несогласия с действиями областных властей вправе в 30-дневный
срок обратиться н Конституционный суд по вопросу о признании
неконституционное™ этих действий.
Кардинальному изменению подверглась ст. 117 Конституции
Во-первых, она закрепила положение о том, что законодательная
власть принадлежит государству и областям при соблюдении Кон-
ституции и обязательств, вытекающих из права Европейского со-
476
Особенная часть
общества и международных обязательств. Во-вторых, она закрепила
исключительное право государства законодательствовать в ключе-
вых сферах, имеющих общенациональное значение, что в федера-
тивных государствах именуется сферой исключительного ведения
федерации В-третьих, она ввела институт конкурирующего законо-
дательства, что также свойственно федерациям. При этом круг во-
просов, по которым области могут законодательствовать в том слу-
чае, если государственная аласть не возражает или не имеет наме-
рения вмешиваться в данный процесс, достаточно широк Он
включает н себя помимо вопросов охраны порядка, сельского хо-
зяйства, градостроительства, транспорта, медицинского обслужива-
ния, культуры также вопросы внешнеэкономического и культурно-
го сотрудничества
Естественно, области обязаны соблюдать общие принципы, ус-
танавливаемые государством. Вне сферы абсолютного ведения госу-
дарства и сферы конкурирующего законодательства области обла-
дают полной самостоятельностью Областям принадлежит право
законодательной власти в какой-либо области, специально не за-
крепленной за государством
Области и автономные провинции Тренто и Больцано в сфере
своей компетенции участвуют в принятии решений, имеющих от-
ношение к коммунитарному праву1. Области и провинции также
обеспечивают имплементацию и исполнение международных обяза-
тельств и актов Европейского Союза при соблюдении процедуры,
установленной законом государства. Закон государства также уста-
навливает процедуры, в соответствии с которыми государство дей-
ствует при замещении областей всякий раз, когда последние не ис-
полняют свои обязательства (ст 117) Новая редакция ст 119 пре-
доставляет областям, столичным городам (региональным центрам),
провинциям и коммунам широкую автономию в финансовой сфере.
В то же время повышена их ответственность за результаты своей
деятельности. Местные налоги поступают в распоряжение областей.
Помимо этого области получают долю от государственных налогов
в соответствии с конкретными потребностями.
В соответствии со ст 120 область не может устанавливать по-
шлины на ввоз, вывоз или транзит между областями, должна обес-
печивать свободу передвижения лиц и имущества между областями,
способствовать осуществлению права граждан на труд в любой час-
ти национальной территории.
1 Право Европейского сообщества.
17 Консшгуцсиюе право еаропайомх стран
477
Представительным органом власти области яаляется област-
ной совет, избираемый населением на пять лет путем прямого
голосования Численный состав совета зависит от численности
населения и колеблется в пределах 30—80 человек Совет облада-
ет правом законодательной инициативы, может вносить законо-
проекты н палаты Парламента. Органом исполнительной власти
яаляется избираемая советом областная джунта Ее председатель
предстааляет область; руководит политикой джунты и несет за нее
ответственность; промульгирует законы и издает регламентарные
акты; руководит осуществлением административных функций,
делегированных государством области в соответствии с инструк-
циями Правительства Республики (ст. 121) Хотя области получи-
ли в соответствии с Конституционным законом достаточно мно-
го прав, практически не изменилась ст. 126, согласно которой
центральная аласть вправе распустить областной совет за дейст-
вия, противоречащие Конституции, или серьезные нарушения
закона, или невыполнение предложения Правительства сместить
джунту или ее Председателя, совершивших аналогичные дейст-
вия или нарушения.
Совет может быть распущен, если вследствие отставок или не-
возможности образовать большинство он не в состоянии функцио-
нировать. Он может быть распущен также по соображениям нацио-
нальной безопасности. Роспуск предписывается мотивированным
декретом Президента Республики после того, как будет заслушана
комиссия депутатов и сенаторов по областным вопросам, образуе-
мая в соответствии с правилами, установленными законом Респуб-
лики. Декретом о роспуске назначается комиссия из трех граждан,
имеющих право быть избранными в областной совет, которая на-
значает выборы н трехмесячный срок и занимается обычной адми-
нистративной деятельностью, входящей в компетенцию джунты, и
принимает решения, которые нельзя отложить и которые должны
быть представлены на утверждение нового совета
Местное самоуправление осуществляется на уровне провинций
и коммун, которые обладают определенной автономией, самостоя-
тельно разрабатывают, принимают и изменяют свои уставы. В на-
стоящее время насчитывается около 100 провинций и около 8 тыс
коммун. Представительными и исполнительными органами мест-
ного самоуправления в провинциях яаляются соответственно со-
веты и джунты, органами власти в коммунах — муниципальные
советы, избираемые прямыми выборами, и муниципальные лжун-
ты и мэры, избираемые прямыми выборами. Собственный статус
470
Особенная часть
обрели большие агломерации (сильно урбанизированные зоны
проживания), которые именуются метрополитенскими зонами.
Они включают в себя даа уровня местного самоуправления город-
ской и коммунальный.
Вопросы и задания для самопроверки
Великобритания
1 Назовите особенности, отличающие Конституцию Великобри-
тании от конституций других государств
2 Назовите основные источники права Великобритании и оха-
рактеризуйте их
3 Охарактеризуйте документы, состааляюшис писаную часть
Конституции Великобритании.
4 Что такое делегированное законодательство’’
5 Что прелстааляет собой неписаная часть Конституции Велико-
британии’
6 Дайте характеристику партийной системы Великобритании и
покажите роль партий в политической жизни страны
7 В чем суть проводимой в Великобритания конституционной
реформы’
8 Как изменялся статус лорда-канцлера?
9 Какова роль монарха в политической жизни Великобритании?
10 . Дайте характеристику политического и государственного режи-
мов Великобритании
11 . Покажите динамику процесса станоаления системы прав и
свобод человека в Великобритания.
12 . Покажите, как строится работа Палаты Общин и охарактери-
зуйте статус ее спикера.
13 . Назовите причины радикальной реформы Палаты лордов
14 . В чем заключается судебнав реформа, проведенная на стыке
двух тысячелетий в Великобритании?
15 . Охарактеризуйте роль Правительства в механизме осуществле-
ния государственной власти в Великобритании
16 . Покажите особенности англосаксонского типа местного управ-
ления
Федератзвная Ресцубовка Германия
I Покажите, как создавалась Конституция (Основной Закон) Фе-
деративной Республики Германии.
2 Каков порядок принятия и изменения Конституции ФРГ?
17 Консшгуцкиюе право европайомх стран
479
3 Как отразился в конституционном законодательстве ФРГ про-
цесс трансформации политического режима?
4 Охарактеризуйте конституционный (общественный) строй ФРГ
5 Какими правами и свободами обладают граждане ФРГ. и како-
вы гарантии этих прав"’
6 В чем заключаются особенности германскоп модели федера-
лизма?
7 Каковы функции Бундестага?
8 В чем состоит особенность Бундесрата, и почему существует
мнение о том, что он не является палатой Парламента’ Приве-
дите доводы «за» и «против».
9 Какова роль Федерального канцлера и Федерального президен-
та в системе власти ФРГ?
10 . Как ос уместилавтся законодательная деятельность германского
Парламента’
11 . Дайте характеристику судебной системы ФРГ
Французская Республика
1 Каковы отличительные черты французского конституциона-
лизма?
2 Что такое конституционный блок, и каковы его составные час-
ти?
3 Каковы особенности Конституции пятой Республики, и в чем
причины ее устойчивости по сравнению с предыдущими кон-
ституциями’
4 Каков порядок пересмотра и изменения Конституции Фран-
ции’
5 В чем состоит особенность конституционного закрепления
прав и свобод человека и гражданина в Конституции Француз-
ской Республики?
6 Дайте характеристику формы прааления Французской Респуб-
лики.
7 Охарактеризуйте статус Президента Французской Республики.
8 Каковы взаимоотношения Президента и Парламента’
9 Каковы полномочия Правительства Французской Республики?
11) . Каков порядок парламентского контроля за деятельностью
Прав ите.тьства’
II. Какова структура Парламента Французской Республики, и ка-
ков статус его палат?
12. Каков статус французских парламентариев?
13. Какова особенность конституционного контроля во Франции?
14. На каких принципах строится и действует судебная власть во
Франции4
480
Особенная часть
Итальянская Республика
1 Что представлял собой Альбертинский статут и какова его
роль в становлении итальянского конституционализма'’
2 Дайте характеристику итальянской Конституции и покажите
порядок ее изменения
3 Каковы основы общественного строя Итальянской Республи-
ки’
4 Как проходила трансформация политического режима в после-
военной Италии?
5 Охарактеризуйте форму государственного правления Итальян-
ской Республики.
6 Что представляет собой партийная система Италии, и как она
влияет на политическую ситуацию в стране?
7 Какими правами и свободами пользуются граждане Итальян-
ской Республики, и каковы гарантии этих прав’
8 Как осуществляется в Итальянской Республике право на труд’
9 Дайте влрактеристику избирательного права Итальянской Рес-
публики и ето особенностей
10 . Почему Италию считают классическим примером парламент-
ской республики7
11 . Каков порядок формирования палат итальянского Парламента?
12 . Каковы полномочия палат итальянского Парламента, и каков
порядок их работы’
13 . Каков порядок осуществления парламентского контроля за
деятельностью Правительства?
14 . Как осуществляется процесс законотворчества в итальянском
Парламенте7
15 . Охарактеризуйте статус Президента Итвльянской Республики.
16 . Какова роль Правительства в системе политической власти в
Итальянской Республике?
17 . Чем объясняется «правительственная чехарда», и что способст-
вовало ее преодолению’
18 . Дайте характеристику государственного аппарата Итальянской
Республики
19 . Охарактеризуйте судебную систему Итальянской Республики.
20 В чем состоит особенность политико-территориального устрой-
ства Италии?
21 Охарактеризуйте систему местного самоуправления Италии
Глава 18
Конституционное право США
§ 1. Конституционные основы
Конституция США — самая старая из писаных конституций,
действующих в настоящее время, и самая древняя из вырабатывав-
шихся на национальном уровне. Основной закон создан в «новой»
стране на территории бывших английских колоний и не встречал
сопротивления традиционных структур, существовавших на этих
территориях. США первоначально состояли из иммигрантов, и этот
фактор оказывал влияние на их экономическую и политическую
жизнь до начвла XX в.
Конституции 1787 г предшествовало принятие Декларации не-
зависимости от 4 июля 1776 г., провозглашенной во время борьбы с
Великобританией представителями 13 колоний — Виргинии, Мас-
сачусетса, Северной и Южной Каролины, Мэриленда, Род-
Айленда, Коннектикута, Нью-Джерси, Нью-Хэмпшира Нью-
Йорка. Делавэра, Пенсильвании и Джорджии. Каждый из штатов
стал независимым государством, однако необходимость борьбы с
Великобританией заставила их заключить в 1777 г. конфедератив-
ный союз. В 1783 г. война была завершена заключением Версаль-
ского договора, признавшего независимость колоний, а 17 сентября
1787 г. представители J3 штатов выработали Конституцию нового
государства В ней отразились интересы социальных групп, пред-
стааленных в конвенте, — рабоаладельцев, земельной аристократии,
крупной буржуазии, т.е. слоев населения, отчетливо понимавших
цели и задачи создаваемой ими конституционной системы.
Конституция была ратифицирована конвентами, избранными в
каждом штате Она передавала уже гораздо больше власти в руки
центрального правительства. Разработчики предлагали четко раз-
граничить властные полномочия обоих уровней управления путем
однозначного определения того, что могло делать общенациональ-
ное правительство, а что оставалось на долю штатов. Некоторые
властные полномочия, конечно, должны были быть поделены, но,
несмотря на все приложенные усилия, часть демаркационных ли-
ний так и осталась весьма неопределенной
482
Особенная часть
Центр обладал аластью решать вопросы о войне н мире, о
внешней политике; имел возможность собирать налоги, управлять
почтовой службой и чеканить деньги. Он также имел и некоторую
законодательную власть: выпускать «единообразные» законы по
натурализации и по поводу банкротства, а также выдавать патенты
и подтверждать авторские права.
Во время первой сессии Конгресса, созванного на основании
Конституции, Д. Медисон, который был автором проекта, поло-
женного в основу Конституции, и впоследствии стал Президентом
США (1809—1817 гг ), взял на себя инициативу предложить Билль
о правах. Из внесенных на ратификацию 25 сентября 1789 г. |2
поправок 10 получили одобрение штатов 15 декабря 1791 т. Эти
поправки уточнили пределы полномочий Конгресса (1-я поправ-
ка), подтвердили принцип сохранения обшей компетенции, не
предоставленной федерации, за штатами (или за народом) (10-я
поправка) и закрепили ряд прав и свобод (остальные поправки)
Конституция США состоит из трех компонентов" 1) преамбу-
ла, которую не признают суды и американская доктрина за со-
ставную часть основного закона, а рассматривают только с точки
зрения источника, от которого она исходит, и целей, ради кото-
рых она выработана1, — утверждения правосудия, обеспечения
внутреннего спокойствия, организации совместной обороны, со-
действия общему благосостоянию и обеспечению гражданам США
блат свободы, 2) семь статей; 3) 27 поправок
Первоначальный текст Конституции определил структуру ор-
ганов государственной власти, их взаимоотношения, построенные
на основе принципа «сдержек и противовесов». Таким образом.
Конституция распределяла компетенцию по горизонтали — на
федеральном уровне (ст. I—III), по вертикали — между союзом и
штатами (ст. I и IV). устанавливала порядок изменения самого
основного закона (ст V), содержала разноплановые положения в
ст. VI, одна часть из которых утратила силу (о признании Соединен-
ными Штатами доконституционных долгов), а другие, напротив, при-
обрели особое значение (например, нормы о соотношении внутренне-
го и международного права). Наконец, ст VII говорит о вступлении
в силу самой Конституции
Конституция США за период своего существования (более 200 лет)
проделвла заметную эволюцию, которая затронула три направле-
1 См.. Edward S Corwin's Ibe Constitution and What II Means Today Princeion. New
Jersey. 1978 P I
18. Констигуцсиюе право США
483
ни я: |) улучшение функционирования центральных органов госу-
дарственной аласти; 2) развитие избирательного права; 3) развитие
прав граждан Первое направление п рос лежи авется из содержания
пяти поправок" 12-я (1804 г) — о выборах Президента США:
17-я (1913 г) — о выборах сенаторов путем прямого всеобщего го-
лосования; 2-я (1933 г) — о вступлении в должность Президента;
22-я (|951 г.) — мандат Президента может быть возобновлен только
один раз и 25-я (1967 г) — о замещении Президента и Вице-
президента.
Порядок изменения Конституции. Содержащиеся в Конституции
пробелы с годами восполняются достаточно медленно. Одна из
причин — повышенная «жесткость» основного зткона, сложная
процедура его изменения. В результате в США наравне с писаным
законом действует так называемая живая конституция, регулирую-
щая отношения конституционного уровня и формируемая Конгрес-
сом, Президентом, Верховным Судом и включающая, в частности,
конвенционные нормь|.
Конституция США — довольно трудноизменяемый документ.
Для внесения в нее изменений необходимо выполнить сложную
процедуру. Во-первых, предложение о внесении поправок выдви-
гается, если это сочтут необходимым две трети общего числа чле-
нов обеих палат Конгресса либо созванный по требованию зако-
нодательных собраний двух третей штатов специальный конвент
(ст V Конституции) Во-вторых, для ратификации поправок уста-
новлен еще более сложный порядок — они утверждаются законо-
дательными собраниями трех четвертей штатов или конвентами в
трех четвертях штатов, в зависимости от того, какой из этих двух
способов ратификации предложит Конгресс. После принятия 18-й
поправки (1919 г ) Конгресс стал устанааливать срок для ратифика-
ции. Если за установленный срок поправка не ратифицирована, она
считается отвергнутой. Впрочем, Конгресс может продлить время
ратификации
В принятии поправок юридически участвуют только законода-
тельные органы федерации и штатов или специально избранные для
этого конвенты Единственное исключение составляла процедура
принятия поправки в марте 1861 г., которая не была впоследствии
ратифицирована. Она подписана главой исполнительной власти —
Президентом Д. Бьюкененом. Подпись Президента не имела и сей-
час не имеет какого-либо юридического значения; это обстоите пьет-
484
Особенная часть
во нвлодится в известном противоречии с существующей законода-
тельной процедурой, при которой промульгация принятого Конгрес-
сом билля является завершающей стадией законотворчества.
Порядок, при кагором поправки «дописываются» к основному
тексту, не облегчает их понимания, поскольку отмененный текст не
устраняется. К настоящему времени некоторые поправки изменили
положения предыдущих поправок, которые в свою очередь моди-
фицировали первоначальный текст (например, последовательное
изменение и уточнение порядка избрания и замещения должностей
Президента и Вице-президента, устаноаленного вст. II и 12-й, 20-й
и 25-й поправках) Пожалуй, лишь Конституция Республики Вене-
суэлы 1961 г. (п. 6 ст. 245) следует такой же практике внесения по-
правок.
Значение Конституции США неоднозначно для различных пе-
риодов в истории этой страны В первое время она носила истори-
чески прогрессивный характер, поскольку способствовала развитию
новых производственных отношений. Ее влияние на конституци-
онный опыт других стран, особенно на основные законы латино-
американских государств (структура органов государственной вла-
сти, распределение между ними компетенции, элементы федера-
лизма. схожая компетенция верховного суда), несомненно Что же
касается самой Конституции США, то она выглядит как умеренно
демократический документ, по многим параметрам демократии ус-
тупающий основным законам стран Западной Европы и других ре-
гионов современного мира.
§ 2. Права и свободы граждан
Уровень демократ изма любой конституции определяется прежде
всего объемом закрепленных в ней прав и свобод, их гарантирован-
ностью и некоторыми другими элементами — правовым положени-
ем центрального представительного органа, объемом его полномо-
чий, структурой.
Конституция США первоначвльно почти не содержала положе-
ний о правах и свободах граждан; в то время они были предусмот-
рены в конституциях штатов, и отказ закрепить их в основном за-
коне страны диктовался стремлением ограничить возможности их
требований на национальном уровне. Тем не менее, ряд важных
норм можно найти в тексте Конституции. Так, в разд. 9 ст. I гово-
18. Консшгуцсиюе право США
485
ригся о запрещении приостановки действия habeas corpus1, если
только того не потребует общественная безопасность в случае мя-
тежа иди вторжения Тот же раздел запрещал принимать билли об
опеле и законы ex post facto-. Немаловажное значение имеет и нор-
ма разд. 2 ст. Ill о рассмотрении всех уголовных дел судом присяж-
ных, а также положение разд. 3 той же статьи, где определяется со-
став преступления государственной измены и его ограничительные
условия Нельзя не упомянуть и о норме разд. 2 ст IV: «Граждане
каждого штата имеют право на все привилегии и вольности граж-
дан других штатов». Названные положения явились лишь зачатками
будущих правовых норм, впоследствии включенных в конституци-
онный текст, а также содержащихся в других юридических актах и
судебных решениях.
Конституция 1787 г в основном тексте не содержит статей, по-
священных собственности, однако в 5-й поправке, которая в числе
первых десяти поправок, принятых в 1789 г, составляет так назы-
ваемый американский Билль о правах, сказано: «Никто не должен
лишаться жизни, свободы или имущества без законного судебного
разбирательства, никакая частная собственность не должна отби-
раться для общественного пользования без справедливого возна-
граждения».
Первая поправка к Конституции — одна из самых знаменитых —
закрепила свободу религии, слова и печати («Конгресс не должен
издавать законов, устанзаливающих какую-либо религию или
запрещающих ее свободное вероисповедание, либо ограничи-
вающих свободу слова или печати или право народа мирно со-
бираться и обращаться к правительству с петициями об удоале-
творении жалоб»)
Проблема равноправия мужчин и женщин, которая решена в
большинстве европейских государств, до сих пор остается актуаль-
ной аля США. В начале 70-х гг. предпринималась попытка закре-
пить равенство женщин и мужчин перед законом Поправка к Кон-
ституции была предложена второй сессией 92-го Конгресса 22 мар- 1 2
1 Habeas corpus (лат ) — название, даваемое правовым актам, заимствованным из
законодательства Великобритании, призванным доставлять одну нз сторон про-
цесса в суд или к судье В обычном употреблении под этими словами чаше всего
имеется в виду приказ, адресованный лицу, держащему под стражем другое ли-
[jo. и обязывающий первое ли по представить в суп или к судье второе лнао с
основаниями ареста или задержания cc/yjuj ad xubjuctendum)
2 Закон, принятый после совершения какого-либо факта или деяния с имеющи-
ми обратную силу пр legem ми последствиями. Запрещение актов ех рздт facto
относится только к уголовно- и гражданско-правовой сфере
488
Особенная часть
та 1972 г., когда была принята Сенатом; до этого (12 октября
1971 г.) она была одобрена Палатой Представителей. Семилетний
срок для ратификации был продлен до 30 июня 1982 г. второй сес-
сией 95-го Конгресса. Текст поправки, которая до сих пор не рати-
фицирована всеми штатами, следующий: «Равенство в праавх перед
законом по признаку пола не может нарушаться или ограничивать-
ся Соединенными Штатами или отдельными штатами»
§ 3. Государственное устройство
Конституция закрепила федеративную форму территориального
устройства страны США состоят из 50 штатов и федерального ок-
руга Колумбия с особым статусом, на территории которого нахо-
дится столица страны — город Вашингтон Национально-
этнические различия среди населения не получили отражения в
государственной структуре.
Соединенные Штаты — один из наиболее ярких примеров стран с
реальной федеративной структурой. Общенациональное правительство
находится в Вашингтоне, но правительства 50 штатов, составляющих
федерацию, отнюдь не являются его тенью. Каждый штат имеет свое
правительство, ответственное за свое население и территорию. Внутри
своих сфер они вполне суверенны, т-е, имеют возможность осуществ-
лять полный контроль.
Федеральный основной закон имеет приоритет перед конститу-
циями штатов (абз. 2 ст VI Конституции США) Основные законы
штагов признают верховенство федеральной Конституции. Так,
Конституция Калифорнии в разд 3 ст 1 указывает «Штат Кали-
форния составляет неотъемлемую часть Американского Союза, и
Конституция Соединенных Штатов яаляется высшим законом
страны». Штаты могут принять только республиканскую форму
правления (разд. 4 ст. IV Конституции США).
Во многом штаты повторяют структуру федерального управле-
ния Все они имеют собственные конституции, законодательные
собрания, главу исполнительной власти (губернатора). Каждый
штат имеет также свою судебную систему, кабинет министров, пер-
сонал чиновников и массу административных учреждений. Вместе с
тем суверенитет штатов имеет и свои четко очерченные границы.
По численности населения, размерам территории, экономиче-
ской моши штаты во многом превосходят некоторые европейские
государства. Штаты обладают весьма значительной собственной
компетенцией и копируют федеральную систему власти. У них име-
18. Консшгуцсиюе право США
487
ется парламент, называемый законодательным собранием или ле-
гислатурой, включающий две палаты. Исключение составляет штат
Небраска, в 1937 т. учредивший однопалатный представительный
орган Весьма похожа на федеральную и исполнительная власть в
штатах, возглааляемая губернатором Судебная система в наиболь-
шей мере отличается от федеральной. Судьи во многих штатах из-
бираются, а не назначаются, в ряде штатов предусмотрен институт
отзыва судей путем народного голосования Таким образом, в шта-
тах. где существует институт отзыва, не признается гарантия несме-
няемости судей как важнейшего средства обеспечения независимо-
сти и беспристрастности судебной власти
Институты непосредственной демократии нашли широкое при-
менение в субъектах федерации США. Ее виды — народная ини-
циатива, референдум, отзыв должностных лиц.
В Конституции США регулируется вопрос о распределении
компетенции между федерацией и ее субъектами. Полномочия
Конгресса указаны в разд. 8 ст. I. Законы Соединенных Штатов и
договоры, заключенные их органами, яаляются «высшими законами
страны» (ст. VI). Раздел 9 той же статьи перечисляет конституцион-
ные ограничения полномочий Конгресса, а разд. 10 — области, в
отношении которых вводятся ограничения для штатов. Десятая по-
правка, вступившая в силу в 1791 г., отразила требования антифе-
дералистов и определила, что «полномочия, не предостааленные
настоящей Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные
для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или
за народом», те. эта поправка предоставила остаточную компетен-
цию штатам.
В каждом штате сосуществуют две системы права, федеральное и
штата Но уже достаточно давно отчетливо обозначилась растущая
тенденция к централизации, порождавшаяся экономическим разви-
тием страны Колебания экономики, время от времени возникающие
кризисы (например, в финансовой сфере), растущая интернациона-
лизация проблем объективно способствуют росту влияния и пол-
номочий центральной власти Например, Конституция 1787 г.
иностранные дела относит к ведению федерации. Юридическим
основанием усиления центральной власти служит заключительный
абзац разд. 8 ст. I, предостааляющий Конгрессу право издавать все
законы, которые будут необходимы для осуществления указанных
ранее в статье прав, как и всех других прав, которыми Конституция
наделяет правительство США или его департаменты либо должно-
стных лиц
488
Особенная часть
Хотя положения разд. 8 ст. I с момента принятия основного за-
коне ни разу не изменялись, ряд поправок к нему расширил компе-
тенцию центральной власти, в частности, принятые после Граждан-
ской войны 13-я, 14-я и 15-я поправки. В настоящее время актив-
ное вмешательство центрального правительства вдела штатов явля-
ется обычной практикой. Наиболее серьезная форма зависимости
штатов от центра — финансовая, поскольку без дотаций из центра
штаты существовать не могут.
§ 4. Управление
Административный сектор правовой системы США является
наиболее многочисленным, многообразным и быстро рэстущим.
Здесь можно назвать Межрегиональную торговую комиссию.
Управление пищевых продуктов и медикаментов. Комиссию по
ценным биржевым бумагам. Национальный совет по аэронавтике,
Федеральную торгово-промышленную комиссию. Федеральную ко-
миссию по полномочиям и десятки других важных федеральных
органов Некоторые из этих учреждений имеют дублирующие орга-
низации на уровне штатов.
Штаты имеют многие учреждения, которые не обладают реаль-
ным общенациональным эквивалентом Среди подобных учрежде-
ний большая часть советов по выдаче лицензий на право занятия
определенной деятельностью. Эти малозаметные учреждения при-
нимают квалификационные экзамены, составляют правила и выда-
ют лицензии на право работать врачом, медсестрой и тл На мест-
ном уровне существуют также парковые комиссии, портовые вла-
сти, учреждения, ведаюшие школами
Во многих учреждениях имеет место любопытное смешение
властей. Иногда они действуют как легислатуры, т.е. издают прави-
ла и инструкции Управление пищевых продуктов и медикаментов,
например, решает, какие химикаты могут быть добавлены в пище-
вые продукты. Многие учреждения занимаются даже публикацией
своих отчетов. Так, заключения Национального совета по трудовым
отношениям содержат отчеты о принятых этой организацией реше-
ниях, которые зачастую столь же важны, как и решения судов.
Административные учреждения подчинены как внешнему, так и
внутреннему контролю Внутренний контроль встроен в структуру
самого учреждения. Армия и флот, например, имеют генеральных
инспекторов. То же имеют и многие правительственные учрежде-
18. Консшгуцсиюе право США
489
ния. Акт о генеральных инспекторах от 1978 г. создал такие долж-
ности в Кабинете Министров и в некоторых учреждениях Такая
форма контроля частично основана на концепции омбудсмана.
Внешний контроль осуществляется посредством законодатель-
ных актов. Для каждого учреждения свои меры контроля и ограни-
чений вписаны в текст закона о нем Наиболее очевидным приме-
ром внешнего контроля над федеральными учреждениями является
Конгресс с его аластью издавать законы. Конгресс издает законы,
создающие учреждения, но может и отменить эти законы, упразд-
нив их Он может в любое время предоставить им новые полномо-
чия Так, в 1981 г. он заставил Комиссию по безопасности потреби-
тельских товаров снизить требования стандартов по безопасности
для мощных сенокосилок. У Комиссии не было иного выбора, как
подчиниться.
Наиболее известной формой внешнего контроля за администра-
тивными учреждениями является судебный надзор. Многие стату-
ты, учреждающие административные органы, несут в себе или под-
разумевают право судов на пересмотр решений этих учреждений.
При этом суды, как правило, не подвергают сомнению решения
ведомств, а сосредоточивают свое внимание на их правовых осно-
вах Однако наблюдается тенденция к ужесточению этой формы
надзора
§ 5, Организация и деятельность органов власти
Учрежденная в США система центральных органов государст-
венной власти стала эталоном для большинства государств Цен-
тральной и Южной Америки, хотя некоторые вариации вполне оче-
видны. В США за основу построения системы государственной
власти взят принцип разделения властей, который в американских
условиях трансформировался в так называемую систему сдержек и
противовесов {checks and balances')
В Конституции США было проведено организационное разде-
ление между тремя ветвями государственной власти: Конгрессом,
Президентом и Верховным Судом, каждому из которых предостав-
лена возможность действовать самостоятечьно в конституционных
рамках Установленные отношения между этими органами как в
прошлом, так и сейчас имеют целью предотвратить усиление одно-
го из них за счет другого и воспрепятствовать одной из частей си-
стемы действовать в напраалении, противном напраалениям других
490
Особенная часть
Органов. Подобная сбалансированность государственной системы
затрудняет нововведения, но в то же время препятствует возможно-
сти узурпации власти со стороны какого-либо одного из названных
органов. В известном решении United States г. Richard Nixon, выне-
сенном в июле 1974 г, Верховный Суд США пояснил" «Конститу-
ция не только рассредоточила власть для лучшего обеспечения сво-
боды, но она также предполагает, чтобы на практике рассредото-
ченная власть была объединена в целое для эффективного управле-
ния. Конституция предписывает, чтобы ветви власти были одно-
временно отделены друг от друга и взаимозависимы, являлись ав-
тономными и взаимодействующими друг с другом»1.
Принцип разделения властей проведен через все важные поло-
жения Конституции Он выражается, в частности, в раздельном и
последовательном изложении правового статуса трех ветвей власти
Созданная система органов первоначально слабо опиралась на ос-
нову государственной власти — избирательный корпус. Большинст-
во учрежденных федеральных институтов не избиралось всеобщим
и прямым голосованием. Сенат — верхняя палата Конгресса — до
1913 г. состоял из членов, избиравшихся законодательными собра-
ниями штатов, а Верховный Суд и поныне остастся назначаемым
органом Только Палата Представителей с 1789 г формируется пу-
тем прямого голосования.
Фактические отношения между тремя основными органами вла-
сти — Конгрессом, Президентом и Верховным Судом — постоянно
изменяются, но сам принцип разделения властей остается неизмен-
ным.
Правовым средством воздействия Президента на Конгресс яаля-
ется право вето в отношении законопроектов, принятых последним.
Законопроект возвращается Президентом в Конгресс, который мо-
жет преодолеть вето двумя третями голосов в каждой палате. Пре-
зидент обладает и правом «карманного вето», основывающегося на
норме последней фразы абз 2 разд VII ст I Процедура принятия
этого вето состоит в том, что свое неодобрение акта Конгресса
Президент выражает не письменным запрещением, а тем. что ос-
тавляет законопроект неподписанным до перерыва сессии Конгрес-
са, когда такой перерыв наступает до истечения 10-дневного преду-
смотренного Конституцией срока для подписания акта Президен-
том В этом случае Конгресс должен снова принять законопроект
на следующей сессии. Президент не обязан излагать мотивы при-
1 The Living US Constitution Slcuy Lending Supreme Court Derisions Presented wild
Historical Motes by S К Padovcf NY. 1983 P 139
18. Консшгуцсиюе право США
491
менения «карманного вето». Вето распространяется на весь законо-
проект, даже если глава государства не согласен с его отдельными
положениями Другими словами, если он не хочет промульгировать
какую-либо часть законопроекта, то должен отвергнуть весь акт
Вето может быть применено к любому законопроекту, кроме вно-
сящего изменения в Конституцию. Впрочем, для принятия Кон-
грессом поправок (точнее, предложения поправок) к Конституции
требуется две трети голосов в палатах, именно столько необходимо
для преодоления вето Президента. Однако статистика свидетельст-
вует о том, что лишь менее 1% принятых Конгрессом законов ста-
новятся предметом процедуры вето.
Еще одним важным средством воздействия на Конгресс явля-
ются послания Президента «О положении союза». Они содержат
изложение политических целей главы исполнительной власти. По-
слания рассматриваются как программа законодательной деятель-
ности Конгресса. Из других полномочий Президента в отношении
Конгресса можно выделить право главы государства созывать Кон-
гресс на специальные сессии; в настоящее время оно почти не ис-
пользуется из-за большой продолжительности обычных сессий
(часто более 300 дней в году)
В то же время Конгресс США по праву считается высшим ор-
ганом власти страны. Большая часть полномочий, перечисленных в
Конституции, передана в ведение Конгресса (разд 8 ст. I), тогда
как компетенция Президента освещена в гораздо меньшей степени.
Законодательство — монополия Конгресса Он принимает законы,
облаяаег исключительным правом принятия бюджета, установления
наяогов, палаты Конгресса обладают широкими контрольными
полномочиями, могут учреждать специальные расследовательские
комитеты Кроме того. Сенат утверждает высших должностных лиц
страны, назначаемых Президентом, в том числе министров и судей
Верховного Суда, разрешает Президенту ратифицировать междуна-
родные договоры Конгресс может предать суду (Палата Представи-
телей) и судить (Сенат) Президента, Вице-президента и других
должностных лиц в порядке импичмента.
Чтобы управлять страной. Президент должен сотрудничать с
Конгрессом, которому в случае разногласий принадлежит последнее
слово Конгресс по праву персонифицирует Соединенные Штаты
При принятии Верховным Судом решений, в которых Конгресс
является стороной, эта сторона определяется термином «Соединен-
ные Штаты». Кроме того. Президент не обладает правом досрочно-
го роспуска Конгресса Другими словами. Президент не безоружен
492
Особенная часть
(право вето), но и Конгресс весьма могуществен, обладает карди-
нальными средствами воздействия на исполнительную ветвь власти
Механизм, при котором осущесталение власти основано на том,
что ее законодательная и исполнительная ветви могут воздейство-
вать, заставляя их приспосабливаться друг к другу, искать взаимо-
приемлемые решения, в зарубежной литературе иногда именуется
демократией компромисса.
Глава государства. Статус и полномочия Президента содержат-
ся в ст. II Конституции и ряде соответствующих поправок (|2-й,
23-й, 25-й)
Президент получал и получает власть в результате косвенных выбо-
ров; в начальный период выборщики Президента редко определялись
прямыми выборами, гор ню чате их избирали законодательные собра-
ния штатов. Срок полномочии Президента — четыре года. Перед вступ-
лением в должность Президент приносит следующую присягу или дает
торжественное обещание: «Я торжественно клянусь (или обещаю), что
буду честно выполнять обязанности Президента Соединенных Штатов
и по мере своих сил сохранять, защищать и поддерживать Конституцию
Соединенных Штатов»
Не может быть избран на должность Президента тот, кто не яв-
ляется гражданином Соединенных Штатов по рождению или не
состоял в гражданстве Соединенных Штатов во время утверждения
Конституции, равным образом не может быть избран на эту долж-
ность тот, кто не достиг возраста 35 лет и ие имел в течение |4 дет
постоянного жительства в Соединенных Штатах.
Президент является главнокомандующим армии и флота Со-
единенных Штатов и милиции отдельных штатов, когда они призы-
ваются на действительную службу Соединенных Штатов, он может
требовать от руководителя каждого исполнительного департамента
письменного мнения по любому вопросу, относящемуся к его ком-
петенции, и ему предоставлено право отсрочки исполнения приго-
воров и помилования за преступления, совершенные против Со-
единенных Штатов, за исключением случаев осуждения в порядке
импичмента. Он имеет право с совета и согласия Сената заключать
международные договоры при условии их одобрения двумя третями
присутствующих сенаторов, с совета и согласия Сената назначать
послов и иных полномочных представителей и консулов, судей
Верховного Суда, а также всех других должностных лиц Соединен-
ных Штатов, о назначении которых в Конституции нет иных по-
становлений и должности которых установлены законом Однако
Конгресс может посредством издания закона предоставить право
18. Консшгуцсиюе право США
493
назначения низших должностных лиц, каких сочтет нужным, еди-
нолично Президенту, судам или главам департаментов.
Президент имеет право замещать все вакансии, которые откро-
ются в период между сессиями Сената, предоставляя должностные
полномочия на срок до окончания ближайшей сессии Сената Он
периодически предоставляет Конгрессу информацию о положении
страны и предлагает на его усмотрение такие меры, которые сочтет
необходимыми и полезными, в чрезвычайных случаях созывает обе
палаты или одну из них, а при разногласии между палатами по по-
воду времени отсрочки сессий сам переносит их на такое время, ка-
кое сочтет необходимым; принимает послов и других полномочных
представителей, обеспечивает точное соблюдение законов и опреде-
ляет полномочия всех должностных лиц Соединенных Штатов.
Если Президент не способен осуществлять свои должностные
полномочия и обязанности, о чем Вице-президент и большинство
основных должностных лиц исполнительных департаментов пере-
дают Председателю Сената и спикеру Палаты Представителей
письменное заявление. Вице-президент немедленно принимает на
себя его должностные полномочия и обязанности в качестве ис-
полняющего обязанности Президента.
Президент, Вице-президент и все гражданские должностные
лица Соединенных Штатов отстраняются от должности, если при
осуждении в порядке импичмента будут признаны виновньпии в
измене, взяточничестве или Других тяжких преступлениях и про-
ступках.
Иаюшитеямая вгасть осуществляется Президентом (разд. I
ст. II Конституции). Президент имеет Кабинет Министров в соста-
ве |0—11 членов, а то, что понимается под правительством в евро-
пейском смысле слова, в США называется Администрацией Прези-
дента. В Администрацию входят министры и другие государствен-
ные служащие В основном это лица из окружения Президента" со-
ветник по национальной безопасности, глава Белого дома, главы
спеииаяьных служб, помощники по экономике, по связям с ино-
странными государствами и т.д. Администрация — это круг людей,
которые вырабатывают политику, помогают Президенту принимать
решения Именно слово Администрация заменяет американцам по-
нятие правительство.
Президент назначает и увольняет членов Кабинета или прави-
тельства, хотя формально действует формула, что назначение чле-
нов Кабинета производится по совету и с согласия Сената Однако
случаи отказа Сената в утверждении предложенных Президентом
494
Особенная часть
кандидатур встречаются очень редко — лишь в тех случаях, когда
против предложенного Президентом кандидата есть какой-то нега-
тивный материей, о котором Президент не знал. Тогда Президент
сам, как правило, снимает кандидатуру. Если никаких возражений
не приводится, то назначения утверждаются почти формально.
В США предусматривается наличие 12 министерств (департа-
ментов) в составе правительства Самое последнее — Министерст-
во энергетики создано в 1977 г. Первоначально, при образовании
США, их было всего три (Министерство иностранных дел. Мини-
стерство обороны и Министерство финансов). Несмотря на при-
вычные обозначения должностей «министр обороны США», «ми-
нистр финансов США», официально все министры именуются
секретарями. Исключение составляет госсекретарь США, по евро-
пейскому стандарту — министр иностранных дел.
Несмотря на наличие в США очень сильной законодательной
власти и четкого раздепения власти. Администрация (правительст-
во) разрабатывает самые важные законопроекты, включая государ-
ственный бюджет. Представители Администрации часто выступают
на заседаниях Конгресса, на многочисленных слушаниях и аяияют
на мнение членов парламента.
К числу основных полномочий правительства относятся: внеш-
неполитические, войны и мира, здрзвоохраиення, образования и др.
Законодате юная власть. Структуру законодательных органов
можно представить в виде пирамиды В штате, основании пирами-
ды, находятся законодательные органы местного управления.
В 1960-х гг только в Калифорнии было более 3200 местных зако-
нодательных органов. Они включали в себя городские советы, сове-
ты округов, а также тысячи органов, созданных для специальных
целей. В то время в Калифорнии существоваяо 57 округов (Сан-
Франциско был специально классифицирован как «город на правах
округа») и 394 города, а также 1575 школьных районов и 3224 спе-
циальных района (для надзора за парками, канализацией, мостами
и тл). Впрочем, законодательными их можно назвать условно, но
асе они сходны' одна из их функций заключается в установлении
общих правил
В Калифорнии на вершине пирамиды находится законодатель-
ное собрание штата. Оно состоит из двух палат: сената и ассамблеи.
Каждый штат имеет законодательное собрание и в каждом штате,
за исключением Небраски, собрание яаяяется двухпаяатным, как в
Калифорнии, причем одна паяата верхняя, а другая — нижняя. Ка-
лифорния поделена на районы, которые избирают сенаторов и чле-
18. Консгигуцкиюе право США
495
нов ассамблеи. В настоящее время численность населения во всех
избирательных районах Калифорнии по выборам сенаторов более
или менее уравнена.
Легислатура теоретически должна являться абсолютной верхов-
ной властью. В ее силах полностью изменить законы городов и ок-
ругов. Она может изменять границы старых округов и создавать
новые, давать привилегии городу, урезать их или вовсе отбирать,
даже упразднить некоторые местные органы управления. На прак-
тике легислатура ие занимается большинством местных дел, но по-
следнее слово все еще остается за столицей штата; именно полити-
ки, а ие правовая структура, защищают города и округа от массиро-
ванных изменений их законодательства сверху.
Помимо законодательных структур штатов существует и обще-
национальное законодательное собрание — Конгресс. Он также
состоит из верхней палаты (Сенат) и нижней (Палата Представите-
лей). Члены Палаты Представителей избираются пропорционально
численности населения в том или ином избирательном округе, но
каждый штат имеет право как минимум на одного представителя,
даже если численность его населения очень мала. Палата Предста-
вителей состоит из 435 членов, что состааяяет примерно по одному
члену на 500 тыс. избирателей. Сенат — из 100 человек, и каждый
штат имеет в нем даух представителей вне зависимости от своего
размера и численности населения.
Законодательная система подвержена влиянию федерализма, и
избиратели воспринимают как должное то, что люди, которых они
избирают, предстааяяют конкретные местности и вполне конкрет-
ные местные интересы Представители в Конгрессе должны удовле-
творять интересы людей своих районов, иначе они потеряют свою
работу Аналогичная ситуация с выборами в штатах и в большинст-
ве городов, где каждый законодатель избирается от конкретного
района и должен быть жителем этого района.
§ 6, Силовые структуры
Полиция Можно выделить три группы полицейских формиро-
ваний: I) полицейские органы федерального правительства,
2) полиция штатов и 3) местная полиция. Принято считать, что
общефедеральной полиции, которая имела бы свою структуру свер-
ху донизу, в США нет. Федеральные полицейские учреждения сво-
дятся к Федеральному бюро расследований (ФБР).
496
Особенная часть
ФБР задумано было как орган для расследования уголовных
преступлений, которые нарушают общефедеральные законы. Оно
создано 1 июля 1935 г, и первым его директором стал Э Гувер
ФБР — это очень сложное централизованное учреждение. Его цен-
тральный аппарат состоит из ряда отделов расследований, уголов-
ного расследования, исследовательского, гражданских прав, опо-
знания личности и идентификации, административного, обучения,
инспекции, оперативной службы, отдела статистики и т.д ФБР
имеет отделения во всех штатах и крупнейших городах (всего их
насчитывается 58). На территории страны имеется свыше 1200 по-
стоянных резидентур Всего в штате ФБР состоит около 20 тыс. со-
трудников, которые делятся на специальных агентов, занимающих-
ся оперативно-розыскной и следственной работой, и на клерков,
выполняющих канцелярскую и иную вспомогательную работу ФБР
имеет ряд постоянных представителей во многих столицах мира, в
том числе в Москве.
ФБР имеет право расследовать 170 видов преступлений. К его
исключительной компетенции относится расследование дел о
шпионаже, саботаже, измене, а также дела о похищении людей,
шантаже, ограблении банков, мошенничестве, которое принесло
ущерб правительству, дела о нарушении избирательных прав и тл.
Кроме ФБР полицейские функции выполняет Федеральная
служба иммиграции и натурализации, которая занимается вопросами
предоставления и лишения гражданства
Несколько полицейских служб входит в состав Министерства
финансов США. Эти службы занимаются дедами об изготовлении
фальшивых денег и другими преступлениями, направленными про-
тив финансовой системы США Кроме того, полицейские функции
выполняет береговая охрана Министерства финансов США. кото-
рая расследует причины крушения кораблей и иных аварий на фло-
те, иесет полицейскую охранную и противопожарную службу в пор-
тах Министерство финансов США имеет также таможенную поли
цию, которая подчиняется таможенному бюро Министерств! фи-
нансов. Она занимается расследованием фактов нарушения тамо-
женных правил Такая полиция есть в 51 таможенном округе (т.е
территория США разделена на 51 таможенный округ).
Бюро по ввозу наркотиков контролирует ввоз и производство
наркотических средств на территории США, ведет расследование
дел о нарушении федеральных законов по этим вопросам
Таким образом, кроме ФБР еще ряд полицейских сил и служб
занимаются обшефедеральными преступлениями. Полицейская
система США отличается сложностью организационного упрааяе-
18. Консгигуцсиюе право США
497
ния. ее децентрализацией и часто дублированием и отсутствием
необходимой регулярной взаимосвязи между звеньями системы Ее
запутанность приводит к спорам о разграничении компетенции и
дублированию работы.
Пошция штатов США начала создаваться в начале XX в., но
сформировалась в основном во время Первой мировой войны.
В большинстве штатов полицейские службы уполномочены вести
расследование всех уголовных преступлений, которые нарушают за-
конодательство штатов. В меньшем количестве штатов юрисдикция
полиции штатов распространяется только на расследование дед, свя-
занных с автомобильными катастрофами, нарушением законодатель-
ства об охране природы и тл Полиция штата может налагать адми-
нистративные штрафы и применять другие взыскания за нарушение
местных законов. Во всех штатах полицейская служба обеспечивает
безопасность движения на дорогах, контролирует техническое со-
стояние автомобилей и тл
Полицейские службы штатов находятся, как правило, в составе
полицейского департамента, который возглавляет прокурор штата.
Такой департамент может называться, например, департаментом
юстиции (штагы Северная Каролина и Калифорния), департамен-
том общественной безопасности (штат Иллинойс), департаментом
права и общественной безопасности (штат Нью-Джерси) В каждом
штате есть своя специфика и в названиях и в подчиненности
В штате Джорджия полицией руководит не начальник полиции
штата, а комитет общественной безопасности, в который входят гу-
бернатор. прокурор и другие должностные лица. Но практически во
всех случаях есть такая должность — начальник полиции штата
(комиссар полиции, суперинтендант), который подчиняется губер-
натору — главе исполнительной власти штата. В большинстве слу-
чаев губернатор назначает начальника полиции штата.
Полицейские службы штатов отличаются особенностями внут-
ренней структуры Они могут состоять из отдела уголовного рассле-
дования, сыскных бюро (т.е. включают в себя не следственные, а
розыскные службы). отделы наружной службы (полиция порядка) и
дорожного патрулирования, в некоторых штатах есть отдельная до-
рожная полиция.
В ряде штатов специальной полицейской службой по расследо-
ванию преступлений (в тех штатах, где есть иные разветвленные
полицейские службы) занимаются департаменты финансов, здраво-
охранения, юстиции и тл.
498
Особенная часть
Нижестоящее звено — местная полиция, самая многочисленная,
включает свыше 70% всех должностных лиц, которых можно на-
звать полицейскими в Америке. Существует два вида местных по-
лицейских служб: I) муниципальная полиция городов и 2) полицейские
службы графств (городская и сельская полиция) Основными вида-
ми полицейской деятельности городских полицейских является до-
рожная служба, патрульная служба и служба расследований Поли-
цейская служба графств охватывает своей деятельностью сельские
районы. Полиция штата возглавляется шерифом, которому подчи-
няются сельские полицейские констебли. Полицейские службы
графств имеют значительно меньшие штаты сотрудников, чем го-
родская полиция. Шериф занимается розыском и задержанием пре-
ступников, расследует совершенные на его территории преступле-
ния, ведает местной тюрьмой, в некоторых штагах собирает налоги
или следит за их сбором и является судебным исполнителем.
В крупных графствах шериф имеет помощников. Должность шери-
фа выборная, он может избираться на два — четыре года В много-
населенных районах он может иметь вспомогательную полицейскую
службу (в сельских округах ее несут констебли)
К числу федеральных полицейских органов можно отнести сле-
дующие полиции:
• тайная — включвет в себя полицию Белого дома, отдел ох-
раны и несколько местных отделений в разных штатах Ос-
новные ее задачи: расследование дел о подделке денежньгх
знаков, охрана золотых запасов страны, охрана Президента
и иностранных лиц, которые посещают США;
• паспортное управ кние Государственного департамента. Фор-
мально это не полицейский орган, но фактически выполня-
ет ряд полицейских функций: занимается вьщачей ино-
странных паспортов и осуществляет контроль за американ-
скими гражданами, которые находятся за границей,
• по охране национальных парков, которая входит в систему
Министерства внутренних дел, охраняет собственность на-
циональных парков и следит за общественным порядком в
этих местах,
• специальная по охране мостов и тоннетей. Занимается охра-
ной важнейших коммуникационных сооружений;
• секретная служба Министерства финансов Ее отделения на-
ходятся при всех значительных банках, ее сотрудники осу-
ществляют тайное наблюдение за состоянием текущих сче-
тов вкладчиков, контролируют финансовые операции,
18. Консшгуцсиюе право США
499
• департаментов почт и телеграфа — охраняет почтовые ваго-
ны, почты и другие специальные почтовые объекты,
федерю гьного агентства авиации. Находится при аэропортах
и выполняет служебные функции в самолетах по защите
экипажей и пассажиров от возможного покушения
В столице Вашингтоне существует специальная охранная полиция
Вашингтона, которая обеспечивает охрану зданий Конгресса, Вер-
ховного Суда и Белого дома. Специальная полицейская часть охра-
няет сенаторов, их семьи, служащих Сената и туристов, которые
посещают Конгресс.
Большое распространение имеют частные сыскные агентства,
но это аспомотательные полицейские силы, работающие по заказам
граждан, и они не могут считаться официальной полицией.
Армия Конституция в разд 8 ст I определяет правомочия Кон-
гресса, закрепляет, что Конгресс вправе набирать и содержать армию,
создавать и содержать флот, издавать правила по организации морских
и сухопутных сил и управлению ими. В разд. 2 ст II говорится о том,
что Президент является главнокомандующим армией и флотом
США Причем это его фактический статус, а не номинальный
После вьетнамской войны принята система профессиональной
армии, т.е поступление на службу осуществляется только в добро-
вольном порядке и оформляется специальными договорами. Воен-
нослужащие служат на протяжении трех-четь|рех лет, после чего
договор может быть продлен. Гражданин США, отслуживший ие
менее установленного в договоре срока, получает после этого опре-
деленную сумму на учебу в высшем учебном заведении
Кроме основного контингента, т.е. офицеров, генералов и сер-
жантско-рядового состава, который служит в армии, существуют час-
ти и соединения национальной гвардии, которые подчинены губер-
наторам (а в федеральном масштабе — Президенту)
В координационный центр (Совет национальной безопасности)
входят Президент, министр обороны и ряд других высших должно-
стных лиц Министерство обороны США имеет неофициальное
второе название — Пентагон (по форме здания с пятью гранями).
В Министерстве обороны есть три главных департамента (армии,
военно-морского флота и военно-воздушных свл), а также специ-
альный орган — Объединенная группа начальников штабов.
Американская армия весьма мобильна, хорошо обучена, ее основ-
ные силы делятся на три вида вооруженных сия. I) сухопутные войска,
2) военно-возщ'шные сиды и 3) военно-морской флот — и имеет под-
собные службы. Одной наиболее известной частью американской армии
500
Особенная часть
можно нлзвлтъ стратегические войска, которые включают в себя ядер-
ные ракеты наземного и мобильного базирования, атомные подводные
лодки, свыше 50 авианесущих кораблей Второй известной частью яв-
ляются мобильные войска, или войска быстрого реагирования В состав
регулярных американских сухопутных сил входят мотопехота, бронетан-
ковые войска, артиллерия, инженерные войска, войска связи. Основное
оперативное объединение американских сухопутных сил — это полевая
армия, которая состоит из армейских корпусов и дивизий
Разведка. Главным координирующим органом по вопросам по-
литической безопасности является Совет национа еьной безопасности
(СНЕ) Его статус — высший консультативный орган при Прези-
денте. В состав СнБ входят Президент США, он же — председатель
Совета, Вице-президент, государственный секретарь и министр обора-
ны, в качестве советников — председатель Объединенного комитета
начальников штабов и директор Центрального разведывательного
управления (ЦРУ), в качестве наблюдателей — другие государст-
венные служащие, высокопоставленные чиновники департамента и
других органов США.
Разведывательная служба, пожалуй, наиболее известна и много-
численна Она имеет ряд особенностей. Во-первых, это очень раз-
ветвленная сеть различных органов, служб, ведомств, которые име-
ют относительную самостоятельность при централизованном анвли-
зе всех собранных материалов и информации По отечественным
данным, которые ссылаются на американских специалистов, пред-
ставители «разведывательного сообщества» США представляют
свыше 22 ведомств, по другим — в «разведывательное сообщество»,
помимо ЦРУ, входит «лишь» 12 ведомств Так или иначе в 1997 г
это сообщество давало работу 80 тыс сотрудникам и тратило на
свою деятельность 30 млрд долл в год. Во-вторых, руководство
всей разведывательной работы находится в руках Президента США
и СНБ. В-третьих, в разведке США существует значительный па-
раллелизм в деятельности, поскольку разведывательных органов
много и некоторые из них выполняют одну и ту же работу.
Главный разведывательный орган — это Центральное разведы-
вательное управление (ЦРУ), созданное на основе Закона 1947 г. о
нанионвльной безопасности. ЦРУ находится при СнБ и подчиня-
ется ему. На ЦРУ возложено пять основных функций:
1) предоставлять СНБ информацию по вопросам разведыва-
тельной деятельности, которая проводится министерствами и ве-
домствами;
2) давать рекомендации СНБ по вопросам координации разве-
дывательной деятельности;
18. Консгигуцкиюе право США
501
3) определять, какая разведывательная информация относится к
вопросам национальной безопасности, и оценивать ее, обеспечи-
вать знакомство с ней членов правительства;
4} осуществлять в интересах разведки те дополнительные меро-
приятия, которые следует провести только централизованно;
5) выполнять по указанию СНБ другие функции и обязанности,
связанные с разведкой
Разветваенной и сложной структурой обладает военная разведы-
вательная слумБа Она делится на три основные группы:
1) разведывательное управление Министерства обороны и под-
чиненные ему органы. Обеспечивает безопасность войск, проводит
техническую, электронную разведку и т д;
2) система радиотехнической разведки и криптоанализа во главе
с Агентством национальной безопасности, которое занимается ра-
диотехническими и криптоаналигическими ртбогами. Оно создано
в 1952 г. по распоряжению Президента США; должно перехваты-
вать, раскрывать шифры, коды зарубежных стран,
3) войска специального назначения, которые предназначены
для пресечения терроризма, диверсионной деятельности и одновре-
менно для выполнения своей диверсионной деятельности.
Военной разведывательной деятельностью также занимается
Управление научньк технических исследований Министерства обо-
роны, Разведывательное управление штаба Министерства армии
США В армии имеется контрразведывательная служба — контрраз-
ведывательный корпус. Контрразведывательные подразделения
имеются во всех соединениях и частях армии Управление военно-
морской разведкой находится в составе Главного штаба Военно-
морских сил США, имеется разведка и контрразведка Военно-
воздушньк сил США
Среди гражданских служб важное место занимает Бюро разведки и
исследований Государственного департамента (министерства ино-
странных дел), развел ыв пел ьный отдел имеет и Федеральная ко-
миссия по атомной энергии.
§ 7, Судебная система
Судебную систему также можно представить в виде пирамиды, в
основании которой находятся суды низшей инстанции, расположен-
ные на территориях штатов Такие суды, как правило, относятся к
муниципальным округам Эти суды имеют дело с наименее серьез-
502
Особенная часть
ными проступками и наименее серьезными исками. Они носят раз-
личные наименования: мировые суды, транспортные, полицейские,
муниципальные и тл. Некоторые из них специализируются в узкой
области: транспортные суды рассматривают дорожные происшест-
вия, полицейские имеют дело только с мелкими правонарушения-
ми, исковые суды никогда не касаются транспортньгк нарушений
или случаев пьянства Эти суды представляют собой основу право-
судия и являются обычно достаточно высокопрофессиональными.
Они имеют тенденцию к смещению своей деятельности в сторону
неформальности. Одни из них отказываются от участия в процессе
адвокатов, другие — допускают к делу жюри присяжных только в
том случае, если одна из сторон усиленно настаивает на этом, тре-
тьи вообще не имеют жюри присяжных, и если одна из сторон на-
стаивает на рассмотрении своего дела жюри присяжньи, то, как
правило, дело передается на рассмотрение суду более высокой ин-
станции.
Исковые суды также занимают свое место в судебной системе.
Первый такой суд был основан в Кливленде в 1913 г как один из
отделов муниципального суда. Исковые суды достаточно эффектив-
ны — сотни тысяч исков проходят через них каждый год
Следующий уровень пирамиды состоит из судов общей юрисдик-
ции — основных процессуальных судов общества. Они занимаются
рассмотрением случаев серьезных уголовньи преступлений ограб-
ления, изнасилования и умышленного убийства. Численность таких
судов меньше, но они отличаются большим профессионализмом
Судьи, заседающие в этих судах, обязательно обладают юридиче-
ским образованием
Юрисдикция процессуальньос судов обьгчно охватывает большее
количество людей и более широкую область права, чем муници-
пальнью иди полицейские суды Во многих штатах на один округ
приладится один основной процессуальный суд. Для основных
процессуальных судов не существует какого-либо унифицированно-
го названия. В одних ihtjtix они называются окружными судами, в
других — районными сувами В Калифорнии такой суд носит назва-
ние старшего суда, в Нью-Йорке — апелляционного.
В отдельных штатах с большой иди средней численностью насе-
ления, например в Калифорнии, развиты трехуровневые системы
судов. Средний, промежуточный, уровень судов находится между
процессуальными судами и Верховным Судом Большинство апел-
ляций поступает для рассмотрения на средний уровень, там дело и
заканчивается
18. Консшгуцсиюе право США
503
Федеральные суды также обладают трехуровневой системой,
правда, у этой системы отсутствует низший уровень для рассмот-
рения мед них дел нет федеральных исковьк судов или федераль-
ных мировых судов В штатах нижним федеральным уровнем яв-
ляется региональный (районный) суд — основной федеральный
процессуальный суд. Два других уровня — окружные суды и Вер-
ховный Суд в своей деятельности ограничиваются рассмотрением
апелляций.
Следующий уровень — апелляционные суды — федеральные
окружные суды (их число достигло 11). Судебные заседания про-
водит не один судья, а группа, состоящая из трех судей. Общее
число судей в округе варьируется от четырех в первом округе
(Массачусетс, Нью-Гемпшир, Мэн и Пуэрто-Рико) до 24 в девя-
том округе (гигантский район, включающий в себя Калифорнию,
восемь других штатов Запада, Гуам и северные Марианские ост-
рова).
В большинстве случаев окружные суды валяются последней ин-
станцией.
На самом верху судебной системы находится Верховный Суд
США. Он может рассматривать дела, вышедшие из высших судов
штатов, если они касаются достаточно важных федеральных вопро-
сов, как правило, подпадающих под действие федеральной Консти-
туции. Верховный Суд состоит из девяти судей Он имеет право
издавать чрезвычайные предписания к рассмотрению и принимать
в качестве суда первой инстанции дела, касающиеся доходов штата,
гражданские дела, в которых одной из сторон выступает сам штат, а
также спорные вопросы, касающиеся выборов, если в них вовлече-
ны чиновники штата, за исклю1|ением членов законодательного
собрания (легислатуры).
Верховный Суд помимо указанных в основном законе полномо-
чий с 1803 г наделен правом конституционного контроля, т.е- пра-
вом решать вопрос о соответствии Конституции актов Конгресса,
Президента и органов власти штатов. Эта практика получила свое
начало со знаменитого дела И' Marbwy г. J. Madison Толкуя кон-
ституционные нормы, судьи Верховного Суда, как и других судов,
осущесгаляюших такой контроль в США, определяют судьбу пра-
вовых актов.
504
Особенная часть
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10.
11.
12.
Вопросы и задания для самопроверки
Дайте краткую характеристику генезиса конституционализма
США
Каковы были пленные истоки Конституции США, и каков был
порядок ее принятия"1
Дайте политико-юридическую характеристику Конституции
США
Что представляют собой поправки к Конституции США, и ка-
ков порадок их принятия?
Проследите развитие института прав и свобод человека и граж-
данина в США.
В чем состоит своеобразие федерализма Соединенных Штагов
Америки?
Как осуществляется в США принцип разделения власти, и как
действует механизм сдержек и противовесов?
Охарактеризуйте стати: главы государства в США и его взаи-
моотношения с Конгрессом.
Как строигся и функционирует в США система исполнитель-
ной власти4
Охарактеризуйте систему законодательной (представительной)
аласти США.
Как функционируют силовые структуры США, и каков меха-
низм контроля за их деятельностью со стороны государства и
общества4
Б чем заключается своеобразие судебной власти в США4
Глава 19
Конституционное право
Республики Индии
§ 1. Конституционные основы
Несмотря на то, что Конституция Республики Инаии подготов-
лена после тщательного изучения всего положительного, что можно
было найти в известных конституциях мира, и большая часть ее
положений в значительной степени заимствована из основных за-
конов других стран, немало черт выгодно отличают ее от конститу-
ций других государств Многие положения Конституции Республики
Индии, сформулированные в 1949 г., изменены поправками, число
когорьи в настоящее время приближается к сотне Особое значение
имели 42, 43, 44 поправки, принятые в период с 1976 по 1978 гоп. За-
конами об этих поправках Конституция Индии подверглась значи-
тельным изменениям
Отличительной чертой Конституции является то, что она пред-
ставляет самый объемный и наиболее детально разработанный кон-
ституционный документ, созданный в современном мире. Первона-
чально Конституция содержала 395 статей и 8 приложений, кото-
рые впоследствии дополнялись за счет конституционных поправок.
В настоящее время Конституция содержит 12 приложений. Статьи
достаточно объемные, некоторые изложены на нескольких страни-
цах, имеют место дополнительные статьи, имеющие теп же номер,
но различные цифровые и буквенные индексы Весьма подробно в
Конституции Индии прописаны федеративные отношения, в силу
чего субъекты федерации, за исключением штата Джамму и Каш-
мир, не имеют собсгвенньк конституций
Создатели Конституции стремились включить в ее текст опыт,
накопленный в результате практического применения всех извест-
ных конституций, и устранить недостатки и неудачные положения,
которые можно было предупредить путем изучения результатов
функционирования конституций в других странах. Таким образом,
если глава «Основные права» создавалась по примеру Конституции
США, го парламентская форма правления заимствована у Велико-
британии. идея руководящих принципов взята из Конституции Ир-
506
Особенная часть
лаидии, а обстоятельно разработанный институт чрезвычайного по-
ложения изложен по аналогии с Конституцией Веймарской Герма-
нии и Законом об управлении Индией 1935 г. В то же время Кон-
ституция Республики Индии более многословна, чем иные консти-
туции, поскольку в ней в целях максимвльной точности и преду-
преждения судебньге споров использован приспособленный к усло-
виям Индии опыт деятельности судов разных стран, интерпрети-
рующих сходные конституционные положения
Значительная территория страны и специфические проблемы,
которые ей предстоит решать, также способствовали увеличению
объема Конституции. Так, ч. XVI посвящена вопросам, связанным
с кастами и племенами, включенными в списки, ч XVII раскрыва-
ет проблему официальных языков, а ч. XVIII рассматривает инсти-
тут чрезвычайного положения.
Если Конституция США рассматривает только вопросы, ка-
сающиеся деятельности федерального правительства, и предо-
ставляет штатам право принимать собственные конституции, то
Конституция Республики Индии включает в себя конституции как
союза, так и составляющих его образований (штатов) Поскольку
составляющие союз образования различались по своему историче-
скому и политическому развитию, для разных видов таких образо-
ваний, как, например, штаты группы «Во (бывшие индийские кня-
жества), группы «С» (территории, управлявшиеся из центра) и не-
которые более мелкие территории, отнесенные к группе •£>•, необ-
ходимо было предусмотреть особью положения. Этим, в частности,
объясняется большой объем Конституции.
Хотя конституционные положения для штатов включены в
Конституцию Республики Индии, штату Джамму и Кашмир пре-
доставлен особый статус и ему разрешено принять свою собствен-
ную конституцию. Многие положения Конституции Республики
Индии к штату Джамму и Кашмир прямо не применяются. Для их
применения в соответствии со ст. 370 Конституции Республики
Индии необходим приказ Президента Такой приказ издается после
консультаций последнего с правительством этого штага.
Для того чтобы избежать возможных конфликтов, в Конституцию
включены и подробно рассмотрены положения как сферы законода-
тельной, так и административной деятельности, которые относятся не
только к субъектам федерации, но и к взаимоотношениям между фе-
дерацией и штатами, а также между штатами внутри федерации.
В Конституции содержатся не только Билль о правах, создан-
ный по примеру поправок к Конституции США и включающий в
19. Консшгуцсиюе право Республики Индии
507
себя защищаемые в судебном порядке основные права граждан (ч. 111),
но и руководящие принципы (ч. IV) Руководящие принципы име-
ют ту же природу, что и «принципы социальной политики», содер-
жащиеся, например, в Конституции Ирландии
Порядок принятия и изменения Конституции Отличительной
чертой индийской Конституции является ее гибкость Принятие
поправок к некоторым (весьма немногим) положениям Конститу-
ции предусматривает их ратификацию легислатурами штатов, при-
чем для этого достаточно одобрения половиной штатов, в тО время
как по Конституции США дяя этого требуется ратификация тремя
четвертями штатов.
Все другие статьи Конституции могут быть изменены путем
принятия поправок квалифицированным большинством союзного
Парламента, т.е. большинством не меньше двух третей присутст-
вующих и участвующих в голосовании членов каждой палаты, ко-
торые при этом должны составлять большинство всего состава па-
латы Кроме того, Парламенту предоставлены полномочия изменять
многие ее положения простым большинством голосов, которое не-
обходимо для принятия обычных законов, путем непосредственного
указания в самой Конституции о том, что такие изменения «не счи-
таются поправками к Конституции». Примерами этого являются:
а) изменение названий, границ, территорий, слияние или разделе-
ние штатов (ст. 4); 6) упразднение или создание верхних палат в
легислатурах штатов (ст 169), в) изменение положений об управле-
нии территориями и племенами, внесенными в списки (§ 7 пятого
приложения и § 21 шестого приложении)
Еще одним свидетельством гибкости Конституции является то,
что она дала Парламенту право дополнять конституционные поло-
жения текущим законодательством В Конституции содержатся ос-
новные принципы, а Парламенту предостааляются полномочия до-
полнять эти принципы законами, принятыми в обычном порядке.
Кроме того, в Конституции содержится много статей, которые но-
сят экспериментальный, или переходный характер, и они действуют
до тех пор, пока Парламент не издаст специального закона по это-
му вопросу, например об освобождении имущества союза от обло-
жения налогами штата (ст 285) иди об ответственности штата по
искам (п. I ст. 300)
Гибкость индийской Конституции иллюстрируется тем, что за пер-
вые 35 лет ее действия в нее 52 раза вносились поправки Жизненно
важные изменения были, в частности, внесены 1-й, 4-й, 24-й, 25-й, 39-й,
42-й и 44-й поправками, включая те, которые повлияли на основные
права, полномочия Верховного Суда и высших судов штатов.
508
Особенная часть
Хотя в Индии и принята британская модель парламентской
(иди кабинетной) формы правления, павой государства не могут
быть наследственный монарх или правитель, поскольку Индия объ-
явила себя Республикой Во славе парламентской системы стал из-
бираемый Президент
Вводя эту смешанную систему, создатели Конституции Респуб-
лики Индии следовали ирландскому прецеденту. Как ирландская,
так и индийская Конституции как бы совмещают избираемого Пре-
зидента с парламентской системой ответственного правительства.
При такой системе избираемый Президент, хотя он и яиляется гла-
вой исполнительной власти союза, должен действовать по совету
своих министров.
Создатели Конституции стремились обеспечить суверенную
власть Парламента, избираемого всеобщим голосованием, с тем,
чтобы дать ему возможность добиваться динамичного прогресса
страны Они предусмотрели упрощенный способ изменения тех
положений Конституции, которые не затрагивают федеративную
систему Эти изменения осуществлялись двумя путями: I) призна-
ние того, что изменения определенных положений Конституции
«не должны рассматриваться в качестве поправок к Конституции».
В результате такие положения могут изменяться союзньем Парла-
ментом в порядке обычного законодательства, ге простым боль-
шинством голосов; 2) другие положения Конституции могут изме-
няться только в соответствии с предусмотренной ст 368 процедурой
«внесения в нее поправок-
С инициативой об изменении Конституции может выступить
любая из палат Парламента, предложив с этой целью законопроект о
поправке После принятия этого законопроекта большинством голо-
сов каждой из палат, те. более SO'S общего числа депутатов этих па-
лат и в то же аремя большинством не менее двух третей присутст-
вующих и участвующих в голосовании членов как Народной Палаты,
так и Совета Штатов, законопроект о поправке передается на одоб-
рение Президенту. После подписания Президентом он становится
законом, изменяющим Конституцию в соответствии с предусмотрен-
ной дяя этого случая процедурой
Если поправка ставит своей целью изменение ряда положений
основного закона, го требуется ратификация такой поправки легис-
латурами не менее половины всех штатов. Такими положениями
являются: способ избрания Президента (ст. 54, 55); пределы испол-
нительной власти союза и штатов (ст 73, 162); компетенция Вер-
ховного Суда и высших судов штатов (ст. 241, гл. IV ч. V, гл. V
ч. VI); распределение законодательной власти между союзом и шта-
19. Консгигуцсиюе право Республики Индии
509
гам и (гл. I ч. XI); любой из перечней седьмого приложения, пред-
ставительство штатов в Парламенте (ст- 80, 81, четвертое приложе-
ние): положения ст. 368
Перед тем как передать законопроект, предусматривающий из-
менение таких положений, на подпись Президенту (п 2 ст 368), по
крайней мере половина легислатур штатов должна принять соответ-
ствующие резолюции.
За годы существования Конституции было принято более 52 За-
конов о поправках. Индийская Конституция вместо того, чтобы пе-
редать решение вопросов по ее изменению медленно работающему
механизму толкования, возложила это полномочие на представителей
народа. И хотя право окончательного толкования Конституции при-
надлежит судам, право на изменение основного закона возложено на
Парламент (при иди без ратификации определенных статей Консти-
туции легислатурами штатов) И если Парламент, выступающий как
учредительный орган, решит, что интересы страны требуют измене-
ния Конституции, он может вносить в нее поправки так часто, как
сочтет нужным. Легкость, с какой в нее вносились поправки, пока-
зывает, что Конституция Республики Индии потенциально в состоя-
нии подвергать себя мирным путем таким изменениям, которые в
других странах считаются революционными. Часто вносимые в Кон-
ституцию многочисленные поправки, часть из которых могла бы и
не вноситься вообще или быть объединена с другими, подорвали не-
поикосновенность Конституции как органического закона
§ 2. Права и свободы граждан
В 1928 г., еще задолго до завоевания Индией независимости,
созданный Индийским национвльным конгрессом Комитет Моти-
лала Неру признвл, что «нашей первой заботой должно быть закре-
пление основных прав таким способом, который воспрепятствовал
бы их нарушению при любых обстоятельствах» Сегодня судебная
защита нарушенньтх прав граждан является составной частью ос-
новных прав, поскольку бессмысленно включать права граждан в
писаную Конституцию, если они не могут быть Осуществлены в
принудительном порядке путем использования судов против любых
противоправных действий законодательных или исполнительных
органов государства Включив право на судебную зашиту в Консти-
туцию, не следует сожалеть о трудностях последующего судебного
разбирательства Какие бы опасения ни высказывались в некоторых
510
Особенная часть
кругах Индии в отношении судебных гарантий в период разработки
Конституции, в современной Индии трудно найти человека, кото-
рый сожалел бы о том, что каждый год Верховный Суд отменяет
несколько десятков законов и административных актов на том ос-
новании, что они нарушают основные права граждан
Конституция Республики Индии приняла промежуточный вари-
ант между американской системой господства судебной власти и
английским принципом полноаластия Парламента путем предос-
тавления судебной власти права объявлять неконституционными
законы, изданные законодательными органами, если они выходят
за пределы полномочий, предоставленных им Конституцией в по-
рядке разделения власти, или если закон нарушает основные права,
гарантированные Конституцией, или противоречит обязательным
положениям Конституции, например, ст 286, 299, 301, 304. Одно-
временно с этим суды лишены права «судебного надзора» за зако-
нодательной политикой. В Конституции Республики Индии не
применяются выражения «законная процедура» и основные права,
такие, как «свободы» и «право собственности», подлежат регулиро-
ванию со стороны законодательной власти. Большая часть Консти-
туции подвергается изменению квалифицированным большинством
членов союзного Парламента.
Помимо обычных гарантий против дискриминации государством
граждан в отношении их назначения на должности или найма на работу
в государственные учреждения только на основании их религиозной,
расовой, кастовой принадлежности, пола или места рождения. Консти-
туция включает запрет неприкасаемости в любой форме, а также уста-
навливает, что ни один гражданин не может быть лишен доступа в лю-
бое общественное место и ограничен в пользовании общедоступными
благами или привилегиями только на основании религиозной, расовой,
кастовой принадлежности, пода или места рождения
Провозглашение всеобщего избирательного права (ст. 326) без ка-
ких-либо ограничений в отношении пола, имущественного положения,
налогооб пожени я и тл. является смельгм экспериментом, учитывая гро-
мадную территорию Индии и разнообразие национального и религиоз-
ного состава населения, в основной своей массе неграмотного,
§ 3. Государственное устройство
Статья 1 Конституции гласит: «Индия, т.е. Бхарат, является
союзом штатов». Конституция закрепила федеративную систему.
19. Консгитуцсгиое право Республики Индии
511
введенную Законом 1935 г., в той части, в какой она касалась про-
винций Британской Индии
Хотя Конституция обладает существенными федеративными
чертами, Индия отличается от типичных федераций мира во-
первых, по способу образования, во-вторых, по положению штатов
в федерации. Особого внимания заслуживают следующие особенно-
сти индийской федерации:
• Конституция передает остаточные полномочия штатов союзу
(ст 248),
• Конституция определила устройство штатов. Самостоятельно
определять свое устройство имеет право только один штат —
Джамму и Кашмир;
• в вопросе изменения Конституции роль штатов незначитель-
на по сравнению с ролью союза В Индии, за исключением
нескольких вопросов, затрагивающих федеральную структур),
со штатами не консультируются по вопросу об изменении
основной части Конституции, причем она может быть изме-
нена путем внесения законопроекта в союзный Парламент и
принятия его квалифицированным большинством;
• хотя полномочия между союзом и штатами распределены.
Конституция предусматривает осуществление контроля со
стороны союза нал управлением и законодательной деятель-
ностью в штатах. Законодательные акты штата могут быть от-
клонены Президентом, когда они резервируются на его ус-
мотрение губернатором (ст. 201). Губернатор штата назнача-
ется Президентом и находится в должности, «пока это угод-
но» Президенту (ст. 155, 156);
• штаты не могут воспользоваться правом на отделение;
• Конституция не только не предоставляет каких-либо гаран-
тий штатам в отношении изменения их территориальной це-
лостности без их согласия, но и не поддерживает теорию о
«равноправии штатов» как лежащую в основе федеративного
устройства страны, поскольку это устройство не является ре-
зультатом соглашения между штатами;
• признание Сиккима «ассоциированным штатом», не имев-
шим прав члена союза После внесения необходимых изме-
нений в первое приложение согласно 36-й поправке Сикким
принят в союз полноправным штатом;
• Конституция, как и канадская, не признает двойного граж-
данства и устанавливает единое гражданство — гражданство
Республики Индии (ст. 5), причем место рождения или жи-
512
Особенная часть
тельства в определенном штате не дают права индийцам счи-
тать себя гражданами этого штата;
• не существует деления государственных служащих Большин-
ство государственных чиновников находится на службе шта-
тов, но они применяют законы как союза в той части, в ка-
кой они касаются штатов, так и самих штатов. Конституция
предусматривает создание всеиндийских служб, которые об-
служивают как союз, так и штаты (ст. 312),
• единая система судов, во глаае которой находится Верховный
Суд. Эти суды при рассмотрении дел, подпадающих под их
юрисдикцию, применяют законы как союза, так и штатов;
• избирательная система, а также системы финансовой отчет-
ности и аудиторской службы, интегрированы в целое
Конституция Республики Индии уполномочивает союз возла-
гать исполнительные функции на штат с согласия последнего
(ст 258) и аналогично дает право штату передавать свои исполни-
тельные функции союзу (ст 258А). В процессе тесного сотрудниче-
ства между союзом и штатами не возникает вопроса «о передаче
суверенных прав» друг другу
Хотя в обычное время действует федеративная система, в период
чрезвычайного положения Конституция позволяет федеральным вла-
стям превращать федерацию в унитарное государство. В обычное вре-
мя исполнительная власть союза имеет право ддвтгь указания прави-
тельствам штатов только по определенным вопросам. Когда вводится
чрезвычайное положение, это право союза распространяется на все
вопросы, входящие в компетенцию штатов (ст 353, 354, 357)
Хотя в рамках федеративной системы имеет место распределение
полномочий между союзом и штатами, это распределение имеет
сильно выраженнь1Й уклон в сторону центра, а полномочия штатов
обставляются различными ограничениями, которые сдерживают
осуществление ими своих прав даже в сфере, выделенной им в ре-
зультате разделения полномочий, в основном предоставленных Кон-
ституцией. Для того чтобы обеспечить соблюдение законов союза и
осуществление его административных мер (ст. 256, 257), исполни-
тельная власть союза имеет право издавать распоряжения правитель-
ствам штатов, а также смешать правительства штатов, если они от-
кажутся следовать таким законам (ст. 365).
Со времени вступления Конституции в силу в федеральной
сфере большинство формальных и неформальных изменений бы-
ло осуществлено в области усиления контроля центра над шта-
тами Не менее важной является растущая зависимость штатов от
19. Консгитуцкиюе право Республики Индии
513
союза в финансовых вопросах. Но здесь существует не только
финансовая зависимость штатов от поступлений от нилотов и
дотаций, выделяемых им союзом согласно рекомендациям фи-
нансовой комиссии, существует также определенная безответст-
венность штатов в финансовых вопросах, которая базируется на
уверенности в том, что союз в конечном счете придет им на по-
мощь, поскольку в противном случае общегосударственный план
потерпит крах
Тем не менее, несмотря на тенденцию к унитаризму, федерация в
Индии развивается успешно, особенно благодаря тому, что Верхов-
ный Суд неуклонно следит за существующим разделением конститу-
ционных полномочий, не допуская какого-либо преобладания союза,
позволяющего ликвидировать такое разделение.
§ 4. Территориальное деление и управление
Согласно первоначальному тексту Конституции штаты делились
на три категории и входили в ipynnw «Л», «В» и «С» первого при-
ложения к Конституции.
Штатов группы «С» насчитывалось 10. В нее входили Аджмер,
Бхопал, Биласпур, Кург, Дели, Химачал-Прадеш, Куч, Манипур,
Трипура и Виндхья-Прздеш. Хамачвл-Прадеш, Бхопал, Биласпур,
Куч, Манипур, Трипура и Виндхья-Прадеш были образованы путем
объединения мелких княжеств. Остальные — Аджмер, Кург и Дели —
в силу Законов 1919 и 1935 гг об управлении Индией были глав-
ными комиссарскими провинциями и до принятия Конституции
управлялись из центра.
Особенностью штатов группы *С» было то, что они управлялись
Президентом через своего представителя — главного комиссара,
или лейтенант-губернатора В осущесталение своих полномочий в
1951 г. Парламент принял Закон об управлении штатами группы
*С», на основании которого для дачи рекомендаций главному ко-
миссару в каждом штате этой группы был создан совет министров,
или совет советников под общим контролем Президента, а также
создано законодательное собрание, функционировавшее в качестве
легислатуры штата, но не умилявшее полномочий Парламента.
Закон о 7-й поправке к Конституции 1956 г. ликвидировал кате-
горию штатов группы «С», заменив ее категорией «Союзные терри-
тории», которые также управляются союзом. В результате реоргани-
зации штатов на основе Закона 1956 г штаты группы *С» — Ад-
514
Особенная часть
жмер, Бхопал, Кург. Куч и Виндхья-Прадеш — были слиты с со-
седними штатами.
Список союзных территорий включил в себя штаты труппы «С»:
Дели, Химачал-Прадеш (в который вошел Биласпур), Манипур и
Трипура К ним были добавлены Андаманские и Никобарские, а
также Лаккадивские и А ми иди вс кие острова. Согласно первона-
чальному тексту Конституции Андаманские и Никобарские острова
были включены в труппу «ТЬ в первом приложении, а Лаккадивские
и Аминдивские острова и о. Ми и и кой (переименованньте в 1973 г. в
союзную территорию Лакшадвип) вошли в состав штата Мадрас.
Законы о реорганизации штатов и о 7-й поправке к Конституции
1956 г ликвидировали группу «&> в первом приложении и преобра-
зовали ее членов в союзные территории.
На основании Законов о 10, 12, 14 и 27-й поправках к Консти-
туции в список союзньтх территорий включены Дадра и Нагар-
Хейвели, Гоа, Даман и Диу, Пондишври, Чандигарх, Мизорам и
Аруначал-Прадеш. К июню 1977 г. число союзных территорий со-
ставило 9, поскольку первоначальные территории (Химачал-
Прадеш, Манипур и Трипура) в 1970 и 1971 гг были преобразова-
ны в штаты.
Хотя все союзные территории принадлежат к одной категории,
в системе управления ими имеются некоторые различия, о чем сви-
детельствуют Конституция и законы, изданные Парламентом во
исполнение конституционньо; положений.
Пункт 1 ст. 239 Конституции устанавливает; если иное не преду-
смотрено законом Парламента, каждая союзная территория управля-
ется Президентом, действующим в той мере, в какой он сочтет это
нужным, через администратора, назначаемого им с указанием долж-
ности, на которую он его определяет. Вместо назначения отдельного
администратора Президент может назначить губернатора штата в ка-
честве администратора соседней союзной территории Там, где на эту
должность назначен губернатор, он должен осуществлять функции
администратора независимо от своего совета министров (и 2 ст 239)
Все союзные территории, таким образом, управляются админи-
страторами как представителями Президента, а не губернаторами,
действующими как главы штатов
В Конституции нет отдельных положений, касающихся управ-
ления приобретенными территориями Однако положения, регули-
рующие сттгус союзных территорий, распространяются и на такие
территории в силу определения, данного союзной территории (п. 30
ст. 366), которое включает «любую иную территорию, входящую в
19. Консгитуцкиюе право Республики Индии
515
состав Индии, но не указанную в приложении». Так, территория
Пондишври, Карай кала, Янама и Маэ управлялась Президентом
Республики Индии через главного комиссара, пока в 1962 г. не бы-
ла объявлена союзной территорией. По вопросам развития таких
территорий, как это имеет место и в отношении союзных террито-
рий, законодательствует Парламент (п. 4 ст. 246)
Учитывая отсталость населения определенных территорий, Консти-
туция специально предусматривает систему управления в некоторых
районах, называемых «районами, включенными в списки» и находящи-
мися в пределах штатов (кроме Ассама и Мегхалайи) или союзных тер-
риторий (п. I ст. 244). Районы, населенные племенами в штатах Ассам,
Мегхалаия и Трипура, а также в союзной территории Мизорам, рас-
сматриваются в Конституции отдельно (п. 2 ст. 244), а положения об их
упраалении включены в шестое приложение к Конституции.
Губернаторы штатов, в которых имеются такие районы, каждый
год по собственной инициативе или по требованию Президента
представляют ему доклвлы об их управлении (§ 3 пятого приложе-
ния). В этих районах учреждаются консультативные советы по де-
лам племен, которые призваны давать губернатору советы по таким
вопросам, как благосостояние и развитие зарегистрированных пле-
мен (§ 4 пятого приложения) Губернатор уполномочен давать ука-
зания не применять любой конкретный закон Парламента или ле-
гислатуры штата на территории, включенной в списки, или приме-
нить его с исключениями или изменениями. Губернатор может
также издавать предписания о запрете или ограничении передачи
земли лицами, принадлежащими к племенам, включенным в спи-
ски, а также передачу земли одним лицом другому, не принадле-
жащему к этому племени, регулировать распределение земли и
ссудные операции Все предписания губернатора должны получать
одобрение Президента (§ 5 пятого приложения)
Конституция предусматривает назначение комиссии, которая док-
ладывает об управлении включенными в списки районами, а также о
благосостоянии зарегистрированных племен, проживающих в штатах.
Президент может назначить комиссию в любое время по истечении
10 лет со дня введения Конституции в действие (п I ст. 339)
§ 5, Организация и деятельность органов власти
Конституция Республики Индии установила парюментскую
систему правления, обеспечивающую гармоничное сочетание дея-
516
Особенная часть
телвности законодательных и исполнительных органов государства.
Достигается это благодаря тому, что исполнительной властью обла-
дает группа членов Парламента, располагающая большинством в
палате, представляющей народ, и остающаяся у власти до тех пор,
пока она продолжает располагать таким большинством Функции
Парламента как законодательного органа определяются именно
этой особенностью парламентской системы
В соответствии с Конституцией Республики Индии на Парла-
мент возложены следующие функции*
• образование кабинета Эта функция Парламента, обусловлен-
ная указанной особенностью, — образование кабинета и воз-
ложение на него ответственности. Хотя кабинет несет ответст-
аенность перед Народной Палатой, членом кабинета не обяза-
тельно должен быть депутат этой Палаты. Некоторые члены
кабинета обычно выбираются из состава аерхней палаты;
• контроль за деятельностью кабинета Из доктрины ответст-
венности министров с необходимостью вытекает обязан-
ность Народной Пвлаты наблюдать за тем, чтобы кабинет
оставался у власти лишь до тех пор, пока пользуется довери-
ем большинства членов данной Пвлаты (п. 3 ст. 75):
• критика деятельности кабинета и отдельных министров. Ка-
бинету принадлежит инициатива в области как исполни-
тельной, так и законодательной власти. В осуществлении
этой функции имеют возможность участвовать и участвуют
обе палаты Парламента, хотя только Народная Палата пра-
вомочна отправить Совет Министров в отставку (п. 3 ст. 75),
• информационный орган Он обладает большими возможностя-
ми, чем пресса или какое-либо частное агентство, поскольку
получает достоверную информацию от осведомленных в со-
ответствующих вопросах лиц. Подобная информация посту-
пает и распространяется не только в ходе дебатов, но и при
помощи такого специфического средства, как вопросы ми-
нистрам;
• законодательная деятельность. Следующей функцией легис-
латуры, которая возлагается на нее как при президентской,
так и при парламентской форме правления, является зако-
нотворчество (ст. 107, 108, 245). Со времени введения Кон-
ституции в действие объем законодательства постоянно воз-
растает, что связано с всесторонним развитием страны и
осуществлением мероприятий, необходимых для создания
государства благоденствия,
19. Консгитуцсиюе право Республики Индии
517
• осуществление финансового контроля. Парламент — единст-
венный носитель права не только разрешать расходование
средств, предназначенных вля осуществления государствен-
нь1х функций, и указывать конкретные цели, на которьк та-
кие срелсты должны расходоваться, но также определять
источники получения необходимых для этого доходов путем
утверждения налогов и других обложений
Индийский Парламент состоит из двух пвлат и Президента
Нижняя именуется Народной Палатой (Лок сабха), верхний — Сове-
том Штатов (Раджья сабха) (ст. 79). Президент, подобно английскому
монарху, входит в состав легислатуры, хотя и не заседает в Парла-
менте, за исключением тех случаев, когда обращается к нему с по-
сланием в начале каждой сессии (ст 87), принятый палатой Парла-
мента законопроект не может стать законом без его одобрения.
Народная Палата неоднородна по своему составу Представите-
ли штатов избираются прямым голосованием взрослым населением
каждого штата на основе всеобщего избирательного права Каждый
гражданин, достигший возраста 21 года и не дисквалифицирован-
ный на основании непроживания, душевной болезни, совершения
подкупа или каких-либо иных незаконных действий, имеет право
голосовать на таких выборах (ст. 326)
Не допускается никакого резервирования мест для меньшинств,
кроме зарегистрированных каст и племен. Таким образом, большая
часть членов Народной Палаты избирается народом путем прямого
голосования. Члены Народной Палаты от союзнь1х территорий из-
бираются в таком порядке, который может установить Парламент
посредством закона. На основании этого права им принят закон, в
соответствии с которым представители от всех союзных территорий
избираются путем прямых выборов Обычный срок полномочий
Народной Палаты — пять лет, но она может быть досрочно распу-
щена Президентом
В отношении Совета Штатов действует система пропорцио-
нального представительства на основе единственного передаваемого
голоса для проведения косвенных выборов с участием членов ле-
гиелазур штатов, с тем чтобы обеспечить представительство мень-
шинств и партий (п. 4 ст. 80). Совет Штатов не подлежит роспуску.
Это постоянно действующий орган, однако треть его членов (либо
возможно близкое к этому число) вьгбывает по истечении каждого
второго года в соответствии с постановлениями, издаваемыми Пар-
ламентом. Таким образом, в начале каждого третьего года происхо-
дят выборы одной трети членов Совета Штатов (п. I ст. 83). Поря-
510
Особенная часть
док выбытия членов из состава Совета Штатов устаноален приказом
о сроке пребывания в должности членов Соаета Штатов 1952 г., из-
данным Президентом на основании полномочий, возложеннь1х на
него Законом о представительстве народа от 1951 г
Конституция возлагает на Президента обязанность созывать ка-
ждую палату с таким расчетом, чтобы период между последним за-
седанием одной сессии и датой, назначенной для первого заседания
следующей сессии, не превышал шести месяцев (п. 1 ст. 85). В со-
ответствии с этим положением Парламент должен собираться не
менее двух раз в год, причем между датой закрытия сессии палаты
и началом следующей сессии не должно проходить свыше шести
месяцев.
В Народной Палате председательствует спикер. В основном он
занимает такое же положение, что и спикер английской Пвлаты
Общин. Он обладает решающим правом поддерживать порядок в
Народной Палате и толковать правила процедуры. В случае отсут-
ствия кворума спикер обязан объявить перерыв в работе сессии или
отложить заседание до тех пор, пока не соберется кворум. Действия
спикера, относящиеся к регулированию процедуры или поддержа-
нию порядка в Пвлате, не подлежат юрисдикции какого-либо суда
(ст. 122).
В то время как спикер избирается членами Народной Палаты,
председатель Совета Штатов (который председательствует в этой
палате) исполниет свои функции er-cifficio Председателем Совета
Штатов по должности является Вице-президент Индии, который
председательствует в этой пвлате и действует в качестве ее предсе-
дателя все время, за исключением периода, когда исполняет обязан-
ности Президента Индии, если эта должность временно оказывается
вакантной. Когда председатель Совета Штатов действует в качестве
Президента Индии, его должность становится вакантной и обязанно-
сти председателя исполняет заместитель председателя
Согласно Конституции обе палаты Парламента, а также легислату-
ры штата обладают одинаковыми привилегиями Пункты 1 и 2 ст. 105
и ст. 194 Конституции Республики Индии касаются только двух
вопросов, а именно: 1) свободы слова и 2) права на публикацию.
Что касается иных привилегий, то после внесения в Конституцию в
1978 г. 44-й поправки положение сводится к следующему привиле-
гии, которыми пользуются члены Парламента, должны быть такими
же, как и привилегии членов английской Палаты Общин (в том
виде, в каком они существовали на момент введения в действие
Конституции Республики Индии), до тех пор, пока Парламент не
19. Консштуцсиюе право Республики Индии
519
издаст закон, относящийся как к отдельным привилегиям, так и ко
асем привилегиям в целом.
Выборы. В то время как процедуру избрания Президента (ст. 54)
и Вице-президента (ст 66) устанавливает Конституция, процедуру
выборов в легислатуры союза и штатов определяет обычное законо-
дательство. Конституция закрепляет лишь некоторые принципы, а
именно:
• отсутствие общинного, раздельного или специального пред-
ставите пьства населения Существует один общий избира-
тельный список по выборам в обе пвлаты Парламента и в
легислатуру штата для каждого территориального избира-
тельного округа Запрещается исключать из списка избира-
телей любое лицо по мотивам религиозной, расовой или
кастовой принадлежности и пола (ст. 325);
• проведение выборов на основе всеобщего избирательного
права Любое лицо, являющееся гражданином Индии и до-
стигшее возраста 21 года, имеег право участвовать в голосо-
вании при условии, что оно не дисквалифицировано в соот-
ветствии с конституционными положениями или любыми
законами, изданными соответствующим законодательным
органом в связи с непроживанием в определенном месте,
душевной болезнью, совершением преступления, подкупом
иди другими незаконными действиями (ст 326).
В 1950 и 1951 гг Парламент принил Закон о народном предста-
вительстве, а в 1962 и 1972 гг. — Законы о комиссиях по определе-
нию границ избирательных округов Эти Законы определяют спо-
соб проведения выборов и образование избирательных округов и их
границы
Предусмотренная этими Законами процедура предполагает го-
лосование в одномандатных территориальных избирательных окру-
гах. Хотя на выборах Президента и Вице-президента действует си-
стема пропорционального представительства, на выборах в Парла-
мент и легислатуры штатов она не примениется.
Конституция предусматривает создание независимого органа —
Избирательной комиссии для осущесталения специального контроля
за всей процедурой выборов и их механизмом, а также для образо-
вания трибуналов по выборам и решения дополнительных вопросов
(ст 324) Избирательная комиссия состоит из главного комиссара
по выборам и определенного числа комиссаров, время от времени
устанавливаемого Президентом Избирательная комиссия обладает
правом осуществления надзора и руководства в отношении всех
520
Особенная часть
выборов в Парламент и легислатуры штатов, а также выборов на
ноет Президента и Вице-президента (ст. 324)
В целях оказания помощи Избирательной комиссии накануне
всеобщих выборов в Народную Палату или в легислатуры штатов
Президент, после консультаций с членами Избирательной комис-
сии, назначает региональных комиссаров по выборам.
Главой исполнительной власти государства яаляется Президент
Президент Республики Индии избирается путем косвенных выбо-
ров, т.е. коллегией выборщиков в соответствии с системой пропор-
ционального представительства на основе единственного переда-
ваемого голоса. Коллегия выборщиков состоит из выборных членов
обеих палат Парламента и выборных членов законодательных соб-
раний штатов (ст. 54)
Для того чтобы иметь право быть избранным на должность Пре-
зидента, лицо должно: а) быть гражданином Индии; б) достигнуть
возраста 35 лет; в) обладать квалификацией для избрания в члены
Народной Палаты и г) не занимать какую-либо оплачиваемую долж-
ность в органах правительства Индии или правительства какого-либо
штата, а также каких-либо местных или иных органах, находящихся
под контролем любого из указанных правительств (ст. 58). Однако
лицо, являющееся Президентом или Вице-президентом союза, иди
губернатором штата, или министром союза или штата, не дисквали-
фицируется для целей выборов на должность Президента (ст. 58).
Президент занимает свою должность в течение пяти лет со дня
вступления в нее, но может быть и переизбран (ст. 56, 57). Срок
полномочий Президента может окончиться ранее истечения пяти
лет в едучае, если он. I) откажется от своей должности, представив
собственноручно написанное заяаление на имя Вице-президента
Индии; 2) будет отстранен от должности за нарушение Конститу-
ции в порядке импичмента (ст. 56).
Президент не может быть членом какой-либо из палат Парламента
или какой-либо палаты легислатуры какого-либо штата. Если член
одной из палат Парламента или палаты легислатуры какого-либо шта-
та избран Президентом, он считается выбывшим из состала членов
этой палаты со дня вступления в должность Президента. Президент не
может занимать какую-либо оплачиваемую должность (п 1 ст 59)
Выборы Вице-президента так же, как и выборы Президента, яв-
ляются косвенными и проводятся в соответствии с системой про-
порционального представительства на основе единственного пере-
даваемого голоса. Однако выборы Вице-президента отличаются от
выборов Президента, поскольку легислатуры штатов не принимают
19. Консштуцоиое право Республики Индии
521
в них участия. Вице-президент избирается коллегией выборщиков,
в состав которой входят члены обеих палат Парламента (п 1 ст. 66).
Вице-президент занимает должность в течение пяти лет Его пол-
номочия могут окончиться до истечения установленного срока, либо в
результате отказа от своей должности, либо в результате отстранения
от должности. Для отстранения от должности не требуется проведения
формальной процедуры импичмента. Он может быть отстранен от
должности резолюцией Совета Штатов, принятой большинством голо-
сов его членов и утвержденной Народной Палатой (ст. 67)
Прежде чем приступить к анализу различных полномочий, кото-
рыми облечен Президент Индии, следует остановиться на консти-
туционных ограничениях, при условии соблюдения которых он
должен осуществлять свои исполнительные полномочия. Во-
первых, он должен осуществлять эти полномочия в соответствии с
Конституцией (п. I ст 53). Так, п. I ст. 75 требует, чтобы министры
(за исключением Премьер-министра) назначались Президентом
только по совету Премьер-министра Назначение Президентом како-
го-либо лица в качестве министра не из числа лиц, значащнхс в
списке, представленном Премьер-министром, яаляется нарушением
этого положения. Нарушение Президентом любого из императивных
положений Конституции влечет отстранение его от должности в по-
рядке импичмента. Во-вторых, исполнительные полномочия долж-
ны осуществляться Президентом Индии в соответствии с советом,
даваемым ему Советом Министров (п I ст 74)
Тогда как Премьер-министр выбирается самим Президентом,
других министров он назначает по совету Премьер-министра (п. I
ст. 75), причем распределение портфелей между ними также произ-
водится Премьер-министром. Более того, право Президента отстра-
нять от должности того или иного министра в действительности
осуществляет тоже Премьер-министр
Конституция не устанавливает число членов Совета Министров
Существует три ктгегорпи министров: I) министры кабинета, иди члены
кабинета, 2) государственные министры; 3) заместители министров.
Принцип коллективной ответственноеги закреплен в п. 3 сг. 75:
«Совет Министров несет коллективную ответственность перед На-
родной Палатой». Таким образом, на основании предусмотренной
Конституцией обязанности правительство как орган должно уйти в
отставку, как только теряет доверие Народной Палаты. Совет Ми-
нистров несет коллективную ответственность именно перед Народ-
ной Палатой, и не имеет значения то обстоятельство, что некото-
рые министры могут быть членами Совета Штатов
522
Особенная часть
Должность генерального атторнея — одна из тех должностей,
которые согласно Конституции имеют особое значение. Он являет-
ся первым юристом индийского правительства, и в качестве таково-
го в его обязанности входит:
• давать советы по таким правовым вопросам и выполнять та-
кие обязанности правового характера, которые Президент
может аремя от времени передавать или поручать ему,
выполнять функции, возложенные на него Консгитуциеи
или любым другим законом (ст 76)
Хотя генеральный атторней Индии не яаляется (как это имеет
место в Англии) членом кабинета, он наделен правом выступать в
обеих палатах Парламента или в любой его комиссии, хотя и лишен
права голоса (ст 88). В порядке выполнения своих официальных
обязанностей генеральный атторней имеет право выступать во всех
судах на территории Индии.
Генеральный атторней назначается Президентом и занимает
должность до тех пор, пока это угодно Президенту Он должен об-
ладать такой же квалификацией, которая требуется для назначения
на должность судьи Верховного Суда
Другая весьма важная должность в правительстве Индии — это
должность контролера и генерального аудитора, который контроли-
рует всю финансовую систему страны (ст. 148) на уровне как союза,
так и штатов.
Независимость контролера и генерального аудитора призвана
обеспечить следующие положения Конституции:
« хотя контролер и генеральный аудитор назначается Прези-
дентом, он может быть отстранен от должности только на
основании адреса обеих палат Парламента по причине «до-
казанного недостойного поведения» либо «неспособности»;
« жалованье и условия службы контролера и генерального ау-
дитора постоянны (устанавливаются Парламентом посредст-
вом закона) и не могут подвергаться изменениям к его не-
выгоде в течение срока пребывания в должности.
§ 6, Судебная система
Несмотря на принятие федеративной системы. Конституция
Республики Индии не предусматривает двухступенчатой системы
судов, как эго имеет место в США. Согласно индийской Конститу-
ции в союзе и штатах действует единая система судов, применяю-
19. Консштуцкиюе право Республики Индии
523
щих законы как союза, так и штатов, и во главе которой находится
Верховный Суд Мидии Нижестоящими судами по отношению к
Верховному Суду яаляются высшие суды штатов, под началом ко-
торых находится иерархия других судов, именуемых в Конституции
«дополнительными судами», т.е. судами, подчиняющимися высшим
судам и находящимися под их контролем (ст. 233—237). Организа-
ция дополнительных судов несколько отличвется в разнь1х штатах.
На низшей ступени иерархической лестницы — две ветви пра-
восудия гражданская и угоюкная. Они разделяются и существуют
независимо одна от другой Суды объединенных округов и суды
полного состава, созданные на основании законов о деревенском
самоуправлении, учредивших низшие суды по гражданским и уго-
ловным делам, заменены судаки панчаятов, созданными в силу за-
конодательства штатов, принятого после вступления Конституции в
силу. Суды панчаятов рассматривают как гражданские, так и уголов-
ные дела, и носят различные местные названия, ныя-панчаяты, пан-
чаяты-адалаты или грам-кутчери. В ряде штагов суды панчаятов, рас-
сматривающие незначительные уголовные дела, яаляются судами пер-
вой инстанции.
Суды .кунсифон (судьи-иидусы) являются следующей, более вы-
сокой, инстанцией судов по гражданским делам, рассматривающих
иски по спорным суммам от 1000 до 5000 рупий (в некоторых спе-
цивльно оговоренных случаях) Над мунсифами стоят дополнитель-
ные судьи, располагающие неограниченными полномочиями по
рассмотрению гражданских исков, касающихся денежных вопросов,
и рассматривающие апелляции на решения мунсифов. Окружной
судья рассматривает апелляции на решения дополнительных судей и
мунсифов и располагает неограниченной юрисдикцией как судья
первой инстанции по гражданским и уголовным делам. Иски на
небольшие суммы слушаются в судах по незначительным делам.
В округе высшей судебной инстанцией по гражданским и уго-
ловным делам является окружной судья Он рассматривает апелля-
ции на решения судебных магистратов и слушает наиболее серьез-
ные уголовные дела, известные под названием «сессионные». До-
полнительный судья иногда наделяется полномочиями помощника
сессионного судьи и в этом качестве соединяет в своих руках функ-
ции судьи как по гражданским, так и по уголовным делам, подобно
окружному судье.
С момента принятия в 1973 г. Уголовно-процессуального кодек-
са уголовные дела в штатах рассматривают только судебные магист-
раты. Исключение состааляют два штата — Джамму и Кашмир и
Нагаленд, где этот Кодекс не применяется Уголовные суды в окру-
524
Особенная часть
ге возглааляет главный судебный магистрат. В Калькутте и в других
столицах штатов действуют городские магистраты
Въкший суд является высшей судебной инстанцией штата, вы-
ступающей как суд первой инстанции и как апелляционный суд.
Он рассматривает апелляции на решения окружных и сессионных
судей, магистратов президентств, а также на решения высшего суда
штата, выступавшего в качестве суда первой инстанции В каждом
штате имеется свой высший суд. Исключения составляют штаты
Манипур, Мегхалайя. Трипура и Нагаленд, для которых Высший
суд Ассама (в г. Гаухяти) яаляется общим судом Кроме того, штат
Хариана вместе со штатом Пенджаб имеют один обший Высший
суд (в г. Чандигархе).
Верховный Суд Рестюшки Индии яаляется апелляционной инстан-
цией по отношению к высшим судам штатов и высшим судебным ор-
ганом страны. Он также может выступать в качестве суда первой ин-
станции и обладает консультативными функциями
Парламент правомочен издавать законы, регулирующие состав,
организацию, юрисдикцию и полномочия Верховного Суда. В соот-
ветствии с законодательством Верховный Суд состоит из главного
судьи Индии и не более 17 других судей (ст. 124).
Судьи Верховного Суда назначаются Президентом Индии, ко-
торый при решении этого вопроса консультируется не только с ми-
нистрами кабинета, но и с другими лицами. В вопросе о назначе-
нии главного судьи Индии, если Президент сочтет это нужным, он
консультируется с судьями Верховного Суда и высших судов шта-
тов При назначении других судей Верховного Суда Президент обя-
зан консультироваться с главным судьей Индии (п. I ст. 124)
Судьей Верховного Суда может быть назначено лицо, яаляю-
щееся гражданином Индии, известное как выдающийся юрист, со-
стоявшее на протяжении по крайней мере |0 лет адвокатом при
высшем суде иди последовательно при двух или более судах (п. 3
ст. 124). Для назначения судьей Верховного Суда закон не устанав-
ливает ни минимального возраста, ни какого-либо определенного
срока нахождения в должности.
Будучи назначенным на должность, судья Верховного Суда мо-
жет прекратить исполнение своих функций в следующих случаях
(кроме смерти): при достижении возраста 65 лет; при уходе в от-
ставку с предостаалением собственноручного заяаления Президен-
ту, при отстранении от должности по приказу Президента, после
того как каждая из палат Парламента поддержит адрес Президенту
О таком отстранении от должности специальным большинством
19. Консштуцкиюе право Республики Индии
525
голосов, т.е большинством голосов общего числа членов соответст-
вующей палаты и большинством не менее двух третей голосов при-
сутствующих и участвующих в голосовании членов этой палаты.
Основаниями для такого отстранения от должности яаляются дока-
занное недостойное поведение или неспособность осуществлять
свои полномочия (п. 4 ст. 124)
Юрисдикция и полномочия Верховного Суда по своему харак-
теру и объему шире, чем юрисдикция и полномочия высшей судеб-
ной инстанции в любой другой стране. Верховный Суд Индии од-
новременно является федеральным и апелляционным судом, а так-
же блюстителем Конституции. Право, формулируемое им в осуще-
ствление своей юрисдикции в соответствии с Конституцией, обяза-
тельно для всех остальных судов на территории Индии (ст. 141).
Хотя федерация Индии не имеет формы договора или соглаше-
ния между ее составными частями, в ней имеет место разделение
законодательных и административных полномочий между союзом и
штатами. Статья 13| Конституции Республики Индии наделяет
Верховный Суд первоначальной и исключительной юрисдикцией
для разрешения соответствующих споров между союзом и штатами
или между штатами
Юрисдикция Верховного Суда как суда первой инстанции опре-
делена в ст 131 Конституции" функции Верховного Суда носят чис-
то федеральный характер и осуществляются применительно к спо-
рам, возникающим между правительством Индии и любым штатом
союза, между правительством Индии и каким-либо штатом, с од-
ной стороны, и любым другим или другими штатами — с другой,
или между двумя и более штатами Существуют различные споры
между членами федерации, которые подпадают под юрисдикцию
Верховного Суда, выступающего в качестве суда первой инстанции.
Эта юрисдикция яаляется исключительной. Это значит, что ника-
кой другой суд в Индии не имеет права принимать к своему произ-
водству любой такой иск
Верховный Суд является высшей апелляционной инстанцией
для всех судов на территории Индии Еще накануне принятия Кон-
ституции Индии отменена юрисдикция судебного комитета Тайно-
го совета Великобритании по рассмотрению апелляций, поступав-
ших из Индии. В качестве апелляционной инстанции Верховный
Суд может рассматривать три вида дел:
I} гражданские, уголовные и иные дела, связанные с толковани-
ем Конституции;
2) гражданские дела, не связанные с конституционными вопро-
сами;
526
Особенная часть
3) уголовные дела, не связанные с конституционными вопросами.
Помимо своих обычных полномочий Верховный Суд обладает
также консультативными, когда излагает свое мнение по любому
вопросу права или факта общественного значения, который был
направлен ему Президентом (ст 143)
Самым примечательным достижением Мидии в период действия
ее Конституции является осущесталение вышестоящими судами
судебного надзора. Верховный Суд Республики Мидии осущесталя-
ет задачу по защите прав личности от посягательств исполнитель-
ной аласти, от посягательств жестоких законов и даже от посяга-
тельств самого Парламента, когда он прояаляет слишком большое
рвение в утверждении своих привилегий по отношению не только к
личности, но и к судьям.
Вопросы и задания для самопроверки
I В чем заключается своеобразие государственного устройства
Индии, и как это отразилось в ее Конституции’
2 Каков порядок принятия и изменения Конституции Республи-
ки Индии’
3 Покажите, как реализуется конституционный статус личности в
Индии
4 В чем состоит особенность индийской модели федерализма?
5 Каковы функции индийского Парламента?
6 Дайте характеристику избирательной системы Индии.
7 Охарактеризуйте статус Президента Республики Индии.
8 Покажите, как строится и функционирует система исполни-
тельной аласти в Индии
9 Дайте характеристику судебной системы Республики Индии
Глава 20
Конституционное право Бразилии
§ 1. Конституционные основы
Теплая южная страна, страна кофе, футбола и карнавала, Бра-
зилия внешне ничем не напоминает Россию. Тем не менее, у двух
этих стран много общего в плане экономического и политическо-
го развития. Только в конце XIX в. было отменено рабство
(1888 г.), почти до конца XX в. друг друга сменяли различные дес-
потические режимы, пока не была сметена последняя военная
хунта и в 1988 г. была принята демократическая и восьмая по сче-
ту Конституция Федеративной Республики Бразилия Страна
аступила на путь демократических преобразований, имея тяжелое
наследие в виде бедности населения, кричащих социальных кон-
трастов. коррупции Как и Россия. Бразилия вынуждена преодо-
левать немалые трудности, чтобы занять подобающее место в ми-
ровом сообществе
С момента официального открытия в 1500 г. и до 1822 г. Брази-
лия оставалась колонией Португалии, с 1808 г. была королевством
до 1889 г., когда монархическую форму прааления сменила респуб-
ликанская, и первая Конституция |89| г, при создании которой
был в значительной мере использован опыт США, уже юридически
закрепила название страны — Соединенные Штаты Бразилии.
Бразилия — крупная страна. Она составляет третью часть терри-
тории Латинской Америки и ту же часть ее населения По величине
территории (8,5 млн кв. км) и населения (свыше 180 млн) она за
мыкает первую пятерку государств мира-1 Несмотря на значитель-
ный размер территории, четыре пятых жителей Бразилии прожива-
ет в полосе немногим более 300 км вдоль побережья Атлантическо-
го океана. Этнический состав ее пестрый. Около 60% населения
составляют представители белой расы, в основном выходим из
Португалии и ряда стран Западной Европы, четверть населения —
мулаты, афроамериканцы и индейцы составляют соответственно |5
и 0.5%.
Оксфордская иллюстрированная энциклопедия В 9т Т У М , 2UU1 С ЬЗ
528
Особенная часть
Разработкой ныне действующей Консппуцои Федеративной Рес-
публики Бразилия занималось Учредительное собрание на протя-
жении первой половины 1987 г. Этому предшествовала работа кон-
ституционной комиссии в составе 49 виднейших юристов и пред-
ставителей общественности, в том числе писателя Жоржи Амаду
Первый проект не был даже вынесен на обсуждение Учредительно-
го собрания, но оказал определенное влияние на разработанный им
вариант Конституции. Граждане Бразилии весьма активно участво-
вали в подготовке Конституции Здесь существенную роль сыграл
институт народной инициативы. Группа избирателей численностью
в 30 тыс. человек могла выступить с инициативой принятия по-
правки. В результате в проект Конституции было внесено 122 таких
поправки Уникальным можно считать и порядок установления
формы правления Будучи закрепленным в Конституции, он до ре-
ферендума 1993 г- считался временным. Гражданам страны давалось
время для того, чтобы оценить нововведения и высказать путем
всенародного голосования свое мнение по данному вопросу В ко-
нечном счете, более 66% проголосовавших выступило за республику
и свыше 56% — за ее президентскую форму правления С 5 октября
1988 г., момента вступления в силу Конституции Федеративной
Республики Бразилия, начинается новый этап в развитии страны,
именуемый периодом «Новой республики®1.
Конституцая Брази «и одна из самых объемных в мире (42 тыся-
чи слов, 9 разделов, 246 статей основного текста и 94 статьи пере-
ходных положений). Она имеет весьма сложную структуру, хотя
принципиально строится по образцу европейских конституций
Многие ее положения носят декларативный и неконкретный харак-
тер Открывается Конституция преамбулой, составленной в возвы-
шенном стиле под явным влиянием соответствующей части Кон-
ституции США. Конституция закрепляет республиканскую форму
прааления в президентском варианте (президентская республика),
разделение власти на три ветви по горизонтали, федеративное госу-
дарственное устройство и разделение компетенции по вертикали
между федерацией и ее субъектами, демократический политический
режим, социальную ценность труда и свободу предпринимательст-
ла, политический плюрализм и др. В ней провозглашены основные
ценности государства* построение свободного, справедливого и со-
1 Данный термин не следует путать с названием периода «Нового государства»,
введенного в связи с о «троированием Конституции 1937 г. Президентом, а фак-
тически диктатором. Жету.тио Варгасом
20. Констшэдиомсе право Бразилии
529
лидарного общества; обеспечение национального развития; унич-
тожение бедности и маргинализации и сокращение социальных и
региональных неравенств; содействие благосостоянию всех незави-
симо от происхождения, расы, пола, цвета кожи, возраста или лю-
бых иных различий
Кроме того, в Конституции Бразилии детально закреплен ряд
положений, принципиально важный именно для этой страны, что
придает Основному закону определенную уникальность с точки
зрения юридической техники. Это положения о защите государст-
ва и демократических институтов (раздел V), о налоговой системе
и бюджете (раздел VI), об экономическом и финансовом порядке
(раздел VII), о градостроительной политике, о земельной реформе,
о статусе коренных жителей — индейцев, которые, хотя и состав-
ляют сравнительно небольшую часть населения, имеют свои обы-
чаи и компактное проживание В Конституцию Бразилии могут
вноситься изменения и дополнения, за исключением положений,
которые не могут быть предметом пересмотра К ним относятся:
федеративная форма государственного устройства; порядок прямо-
го тайного, всеобщего и периодически проводимого голосования;
принцип разделения властей; личные права и гарантии (ч. I—4
параграфа 4 ст 60)
Действующая ныне Конституция Бразилии принималась в об-
становке слома диктаторских режимов в ряде европейских стран.
Поэтому она несет на себе отпечаток обшей тенденции демократи-
зации общественных отношений в данный исторический период.
Этим объясняется наличие в данном документе многих институтов
европейского конституционного права: детального регулирования
социальных прав и свобод; деятельности политических партий;
норм, регулирующих экономические, социальные, культурные и
иные отношения По европейскому образцу строится система отсы-
лок к конституционному, органическому и текущему законодатель-
ству при реализации общих принципов, сформулированных в Кон-
ституции Статья 59 устанааливает иерархию нормативных право-
вых актов по юридической силе, следующих за Конституцией Это
поправки к Конституции, дополняющие законы1, простые законы,
делегирующие законы, временные меры, законодательные декреты,
резолюции.
1 Согласно ст 59 .дополняющие законы» (leis complemeniares) включают в себя
рлзрэботку, редактирование. внесение изменений и кодификацию законов. Фак-
тически это законы, дополняющие Конституцию.
530
Особенная часть
Конституция Бразилш носит четко выраженный социальный ха-
рактер. Это связано с основным» задачами, которые необходимо
решать государству в области экономики и социальной политики
Поэтому такое внимание уделяется экономическому и социальному
порядку, городской и аграрной политике, здравоохранению и спор-
ту, науке и технике. Подробная регламентация социальньех отно-
шений содержит большое количество статей, посвященных градо-
строительной политике, защите прав потреби гелей, пенсионному
обеспечению и др. Как в период создания Конституции, так и в
настоящее время разрыв в доходах населения измеряется десятками
раз. Отсюда вытекает задача создания социально ориентированной
рыночной экономики при необходимой доле государственного
вмешегельства при соблюдении принципа минимальной достаточ-
ности такого вмешательства1 Это должно обеспечить достойный
уровень жизни большинству населения в соответствии с принципом
социальной справедливости Статья 174 определяет роль государст-
ва в качестве нормативного участника и регулятора экономической
деятельности в соответствии с предписаниями закона, осуществ-
ляющего функции надзора, стимулирования и планирования По-
следняя функция имеет предписывающий характер для публичного
сектора и простой индикативный характер для частного сектора
Отношению с аборигенами посвящена глава VIII «Об индей-
цах*. За ними признаются социальная организация, обычаи, язы-
ки, верования и традиции, а также их первоначальные прана на
земли, которые они традиционно занимают. Однако эти земли
находятся в федеральной собственности, хотя они неотчуждаемы и
прана на них неотъемлемы Федеральные аласти устанавливают
границы между племенами, определяют порядок жсплуатации
речных и минеральньгх ресурсов. Мнение племен имеет консуль-
тативный, а не обязательный характер. Часть прибыли, получае-
мой от этих природньЕХ ресурсов, идет на удоалетворение нужд
индейских племен (ст. 231).
Основными целями развития Бразилии, согласно Конституции,
яаляются: создание правового демократического государства, обес-
печивающего личные и социальные права граждан, политический
плюрализм, равенство перед законом и справедливость, устаноале-
1 Статья 173 За исключением случаев, предусмотренных настоя шеи Конститу-
цией. непосредственное осуществление государством экономической деятельно-
сти разрешается только тогда, когда это необходимо аля выполнения требований
(imperjnvos) национальной безопасности или tikhx жизненно необходимых кол-
лективных интересов, которые указаны в законе
20. Констшэдиомсе право Бразилии
531
ние социальной гармонии в обществе Конечно, большинство из
этих положений можно рассматривать как нормы-цели. Одним из
оснонньос конституционных принципов является федерализм, с ко-
торым связывается гармоничный характер развития отдельных ре-
гионов, укрепление демократических принципов
В области внешней политики Конституция Бразилии закрепляет
общепризнанные принципы международного права, национальная
независимость, приоритет прав человека, самоопределение народов;
невмешательство; равенство между государствами_ зашита мира;
мирное разрешение конфликтов; огказ от терроризма и расизма;
сотрудничество между народами во имя прогресса человечества;
предостааление политического убежища (ч I—X ст. 4) Однако, не-
смотря на демократизм бразильской Конституции, имели место
случаи, когда ее власти предоставляли политическое убежище ли-
цам сомнительной политической репутации, а порой и подлинным
диктаторам, например, Стресснеру, Кубасу и др
По порядку изменегшя Конституция Бразилии относится к кате-
гории •жестких». Этот порядок устаноален ст. 60. Субъектами права
законодательной инициетивы в данном случае являются: не менее
трети членов Палаты депутатов или Федерального сената. Прези-
дент Республики, более половины Законодательных собраний еди-
ниц Федерации, каждое из которьш должно высказываться относи-
тельным большинством своих членов. Предложение обсуждается и
голосуется в каждой из Пилат Национального конгресса в даа тура
и рассматривается как принятое, если оно получило в каждом из
обоих туров три пятых голосов соответствующих членов Поправка
к Конституции промульгируется президиумом Палаты депутатов и
Федерального сената под своими номерами в соответствующем по-
рядке. Не могут быть предметом рассмотрения гфшложення, ведущие
к упразднению: федеративной формы государства; прямого, тайно-
го, всеобщего и периодически проводимого голосования; разделе-
ния властей; личных прав и гарантий. Содержание какого-либо
предложения отвергнутой поправки или поправки, признанной не-
действительной, не может быть предметом новой поправки в тече-
ние одной и той же законодательной сессии. Конституция не может
изменяться во время действующих федерального вмешательства,
состояния обороны или чрезвычайного положения. Поправки быва-
ют двух видов и имеют разные названия, поправки — малозначи-
тельные дополнения или изменения и ревизии — дополнения и
изменения существенного харакгера. Поправок в действующую
532
Особенная часть
Конституцию принято много. Нкиболее существенные из них ка-
саются. расширения полномочий Федерации; расширения сферы
применения импичмента (на министров и вьющий командный со-
став военно-морского флота и ВВС); изменения срока полномочий
Президента (с пяти до четырех лет), возможности его переизбрания
на новый срок (первоначально это не допускалось); создания соци-
ального фонда; нового порядка утраты депутатского мандата; ликви-
дации преимуществ для национального капитала и др.1
Инициатива в отношении дополняющих и простых законов
принадлежит любому члену и любой комиссии Палаты депутатов.
Федерального сената или Национального конгресса, Президенту
Республики, Федеральному верховному суду, Генеральному проку-
рору Республики и гражданам в форме и случае, предусмотренньк
Конституцией (ст 61)
§ 2. Конституционные основы правового статуса
человека и гражданина
За почти двухвековую историю бразильского конституциона-
лизма было испробовано несколько его моделей с соответствующим
перечнем прав и свобод. В первой модели, достроенной по француз-
скому образцу (монархическая Конституция 1824 г), перечень лич-
ных и политических прав бьы достаточно широк. Первая республи-
канская Конституция 1891 г, ориентированная на опыт США, со-
держала главным образом личные права и гарантии их судебной
защиты Однако деспотические режимы, чередующиеся с времен-
ньеми политическими оттепелями, сводили их к пустой формально-
сти Радикальные перемены в этой сфере произошли после приня-
тия Конституции 1988 г , в которой правам и свободам человека и
гражданина уделено огромное внимание.
Второй раздел «Основные права и гарантии» содержит несколько
глав, в которых достаточно полно, порой до мельчайших подробно-
стей закреплены правовой статус личности и его конституционное
обеспечение Важно огметигь, что детально прописаны права раз-
личных категорий населения. Внаимо, такой подход связан со
стремлением положить конец многочисленным фактам произвола и
насилия, имевшим место на протяжении прошлого столетия.
1 В.Е. Чиркин Конституционное право зарубежных стран. Учебник. М., 2007
С 578
20. Констшэдиомсе право Бразилии
533
Глава I «О личных и коллективных правах и обязанностях»,
включающая в себя ст. 5, состоящую из 77 пунктов, и два парагра-
фа, открывается констатацией того, что «асе равны перед законом;
любому бразильцу и любому иностранцу, проживающему в стране,
гарантируется нерушимость права на жизнь, свободу, на равенство,
безопасность и собственность...» Далее следует детальное изложе-
ние этих прав и свобод Особенно следует выделить систему гаран-
тий личной неприкосновенносги, детальная регламентация которой
связана, очевидно, с преодолением тяжелого наследия диктаторских
режимов Законодатель счел целесообразным весьма подробно и
скрупулезно закрепить в Конституции нормы, гарантирующие лич-
ную неприкосновенность, недопустимость незаконного содержания
под стражей, применения пыток, лишения свободы и собственно-
сти без должной процедуры, устаноаленной законом, и др. Под воз-
действием общего права в Конституции закреплена процедура
habeas corpus, которая применяется к любому лицу, в отношении
которого была допущена незаконность или злоупотребление вла-
стью, кто подвергся насилию или угрозе насилия, или какому-либо
принуждению (ч. LXVII1 ст 5) Приказ habeas data предоставляется"
а) для обеспечения доступа лица к информации, его касающейся,
которая находится в реестрах или банках данных правительственно-
го или публичного характера, Ь) для исправления данньсх, когда
предпочитается не совершать этого в порядке секретной, судебной
или идминистративной процедуры (ч. LXXH ст. 5).
Mandato de seguranca (ордер о безопасности) предостааляется
для зашиты очевидного права, не гарантированного процедурами
habeas corpus или habeas data, когда ответственность за незакон-
ность или злоупотребление аластью лежит на органах публичной
аласти или на представителе юридического лица, осуществляющего
прерогативы публичной власти (ч. LX1X ст. 5) Данная процедура
не имеет аналогов в Европе и яаляется оригинальным институтом
конституционного права Бразилии.
Глава II «О социальных правах» содержит широкий спектр со-
циально-экономических прав, реализация которьгх должна удовле-
творять требованиям социального государства. В конституции не-
редко включаются такие положения, которые на момент их приня-
тия государство не в состоянии обеспечить имеющимися в его рас-
поряжении материальньпии ресурсами. Ряд таких положений, пер-
воначально включенных в текст Конституции Бразилии, в даль-
нейшем был снят поправками (ревизиями). Однако это не означает,
чго государство отказывается от их реализации в перспективе Пал
534
Особенная часть
влиянием левых сил в Конституцию введена большая группа соци-
альных прав трудящихся Это право на забастовку, решение о вре-
мени проведения и характере требований принимают сами ее уча-
стники, право на создание профсоюзов; право на отдых, право на
бесплатное получение детьми трудящихся и лицами, находящимися
на их иждивении до шестилетнего возраста, меет в яслях и дошколь-
ных учреждениях; право на получение 13-й зарплаты, равной сред-
немесячной за год (то же положение распространяется и на пен-
сии). Как в большинстве современных конституций, в Конституции
Бразилии не содержится прямого права на груд Любой труд, ре-
месло или профессиональная деятельность свободны при условии
соблюдения профессиональной квалификации, требуемой законом
(п. XIII ст. 5). Конституция и дополняющие законы гарантируют
защиту городских и сельских трудящихся от произвольных уволь-
нений, предусматривают компенсационное вознаграждение, страхо-
вание на случай безработицы, определяют минимум заработной
платы на уровне прожиточного минимума1 Заработная плата за-
щищается законом, а удержания из заработной платы яаляется пре-
ступлением (п X ст 7)
В то же время в тексте Конституции имеют место общие и не-
конкретные положения, например, «оплата ночного труда выше,
чем дневного». Многие положения, касающиеся трудовых отноше-
ний, связанные с оплатой труда, продолжительностью рабочего
времени и др , обычно яаляюгся предметами отраслевого законода-
тельства То же можно сказать, например, и о нормах, регулирую-
щих систему наказаний, или о праве арестованного на информацию
о лице, ответственном за его врест, и о лице, допрашивающем его н
отделении полиции Таких примеров казуистического порядка
можно привести множество. Конечно, это перегружает Конститу-
цию, но вместе с тем создает более надежные гарантии защиты
экономических и соииальньЕх прав различнее* категорий населения
Конституция защищает право собственности (п. XXII ст. 5), но
при этом подчеркивается, что собственность должна выполнять
1 Минимальная заработная плата, установленная законом и унифицированная
на национальном уровне, достаточная аля того, чтобы позволить трудящемуся
покрыть элементарные жизненные потребности и потребности его семьи а от-
ношении жилища, питания, образования, здравоохранения, досуга. одежды,
гигиены, транспорта и социального страховании, эта минимальная зарплата под-
вергается периодическим пересмотрам с целью гарантировать покупательную
способность, запрещается использовать минимальную заработную плату в каче-
стве основания аля расчетов других выплат (п IV ст 7).
20. Констшэдиомсе право Бразилии
535
также социальную функцию (и. XXIII ст 5). Государство вправе
согласно п. XXIV той же статьи осуществить в соответствии с зако-
ном процедуру экспроприации «по основаниям непбхциимости или
публичной полезности или в социальных интересах при условии
справедливого и предварительного возмещения, уплачиваемого в
денежной форме, за исключением случаен, предусмотренньгх на-
стоящей Конституцией» Компетентные власти могут использовать
отдельные объекты собственности н случае неотвратимой публич-
ной угрозы с возмещением собственнику причиненной этой собст-
венности ущерба. Особой конституционной зашитой пользуется
мелкая сельская собственность и собственность фермерского хозяй-
ства.
В Конституции Бразилии закреплен весь спектр политических
прав, традиционных для демократического правового государства
Граждане Бразилии вправе свободно выражать свое волеизъявление
путем участия в выборах, плебисцитах и референдумах. Они имеют
право на собрания (мирные, без оружия и без ущерба другому соб-
ранию, созынному ранее на том же месте), о которьгх требуется
только уведомление аластей {ч XVI ст. 5) Граждане вправе создавать
не запрещенные законом ассоциации, которые могут быть распуще-
ны только по решению судебных органов (ч. XVII—XXI ст 5) Граж-
дане имеют право на получение от властей информации, связанной
с их интересом, за исключением информации секретного порядка,
разглашение которой способно нанести ущерб обществу и государ-
ству (ч. XXXIII ст. 5). Конституцией гарантируется свобода средств
массовой информации, запрещается цензура Политический плюра-
лизм находит выражение в свободном образовании политических
партий, которые пользуются достаточной автономией в определе-
нии своей деятельности и, после регистрации своих уставов в Выс-
шем избирательном трибунале, имеют право на получение финан-
совой поддержки из Фонда партий, а также доступа к средствам
массовой информации. Политические права неотчуждаемы, не мо-
гут быть приостановлены иначе чем по решению суда в определен-
ном законом случаях. В стране не могут учреждаться судебные орга-
ны или трибуналы с исключительной юрисдикцией (ч. XXXVII ст. 5)
В Конституции Бразилии широко представлены так называемые
коллективные права. Одно из них — «народный иск» или право на
«народное действие». Оно представляет собой коллективное требо-
вание избирателей отмены акгов государственных органов, пося-
гающих на общенациональные ценности, включая окружающую
среду. Пункт LXX1II ст 5 гласит: «Любой гражданин на законном
536
Особенная часть
основании может предложить осуществить народную акцию с це-
лью аннулирования какого-либо акта, наносящего ущерб государст-
венному имуществу, какому-либо учреждению, в котором участвует
государство, служебной этики, окружающей среде или историче-
скому или культурному наследию; инициатор акции, кроме случая
доказтиной недобросовестности, освобождается от судебньк издер-
жек и расходов» К данному разряду относятся и права политиче-
ской оппозиции, которой законом гарантируется доступ ко всем
официальным документам правительства, предоставляется право на
критику его деятельности. Кроме того, представители политической
оппозиции должны быть включены в состав совещательных органов
при вьющих должностных лицах государства Конституция преду-
сматривает также право на «коллективную безопасность», которой
пользуются законно действующие не менее года партии, профсоюз-
ные организации, разного рода ассоциации. Суть ее в гом, что зти
организации вправе требовать судебной защиты для себя и поядер-
живаюших их лиц от посягательства на свободу их разрешенной
законом деятельности.
§ 3. Правовое регулирование
политических отношений
Политическая система Бразилии и ее основные институты на-
ходятся в стадии становления. Это объясняется многими причина-
ми. частая смена за полтора столетия политических режимов, глу-
бокое социальное расслоение, большое число неграмотных, легко
поддающихся политическим манипуляциям, и т.д Тем не менее,
проводимые референдумы и голосование на выборах зсвно обнару-
живают общую тенденцию в сторону развития демократических
преобразований и их защиты
Исходя из исторических особенностей страны и ментальности
ее населения, законодатель пошел пп пути детального регулирова-
ния статуса, порядка функционирования и взаимоотношений поли-
тических институтов Этому вопросу посвящены как отдельнью гла-
вы, например. «О политических партиях» (гл V второго раздела).
«О социальном устройстве» (гл. V восьмого раздела), так и отдель-
ные статьи в других частях Конституции.
Устанаалгеаются общие правила образования и деятельности по-
литических партий. Их образование, слияние, присоединение и рос-
пуск осуществляются свободно и самостоятельно при обязательном
20. Констшэдиомсе право Бразилии
537
соблюдении уважения национального суверенитета, демократиче-
ского режима, принципа плюрализма, основных прав человеческой
личности Кроме того, партии должны придерживаться конститу-
ционных правил: выражать национальный характер, а, следователь-
но, не должна! получать финансовые средства от иностранных го-
сударств и организаций, предоставлять отчеты по избирательным
делам в органы юстиции; строить парламентскую деятельность в
соответствии с законом. Политическим партиям запрещается ис-
пользовать форму военизированной организации При этом поли-
тическим партиям гарантируется автономия при установлении ими
своей внутренней структуры, организации и деятельности. Полити-
ческие партии после получения ими статуса юридического дина в
соответствии с нормами гражданского права должны зарегистриро-
вать свои уставы в Высшем трибунале по избирательным делам.
Политические партии имеют право на получение финансовьос
средств из Фонда партий и бесплатный доступ на радио и телеви-
дение в соответствии с предписаниями закона.
Для государств, находящихся на стадии периода перехода от ав-
торитаризма и диктатуры к демократическому режиму, характерна
многопартийность. Объясняется это не только открывшейся свобо-
дой политической деятельности, но и отсутствием четкого осозна-
ния политических и социальных интересов. Бразилия в этом смыс-
ле не яаляется исключением. В стране действует большое количест-
во политических партий как на общенациональном, так и на ре-
гиональном уровне. Поэтому большая их часть — мелкие, не столь-
ко выражающие осознанные интересы социальных групп, сколько
политические амбиции их лидеров. Среди крупньос, политически
состоявшихся политических партий можно выделить Бразильское
демократическое движение. Партия была создана в 1981 г , выражает
интересы в основном среднего класса, объединяя в своих рядах
представителей как левого, так и правого толка Либеральный
фронт, созданный в 1984 г., выступает с правоцентристских пози-
ций Той же политической ориентации с ярко выраженной неоли-
беральной позицией придерживается Партия национальной реконст-
рукции (1989), которую еще именуют партией «новых правых» Она
выступает за широкую приватизацию и приалечение в страну ино-
странного капитала. Показателем известного влияния этой партии,
по крайней мере, на стадии ее создания, было избрание ее лидера
Ф. Коллора Ди Меллу первым президентом после принятия ныне
действующей Конституции Бразильская социально-демократическая
партия (1978) в период прааления военного режима была ведущей
538
Особенная часть
политической силой и насчитывала около 3,5 млн членов. Выступа-
ет с либеральных позиций Ее социальную базу составляют крупные
предприниматели и лица свободных профессий. С левоцентрист-
ских позиций выступают Партия бразильской социальной демокра-
тии. Бразильская прогрессивная партия На общенациональном
уровне действуют несколько партий левого политического спектра.
Более полумиллиона членов насчитывает Партия трудящихся (1981)
Она выступает за общество равноправия, демократический социа-
лизм, критикуя бюрократический социализм восточноевропейского
типа В период военной диктатуры она выступала с широких демо-
кратических позиций, за координацию действий с другими левыми
силами, в частности, с Коммунистической партией Бразильская
трабальистская (трудовая) партия придерживается в основном со-
циалистических идей и ориентируется на трудовые слои населения.
Бразильская коммунистическая партия, одна из старейших на по-
литической арене Бразилии, много лет пребывала в подполье, а по-
сле легализации раскололась на несколько партий в зависимости от
следования канонам традиционного марксизма. Большинство из
этих партий имеют представительство в Парламенте, объединяются
в блоки и коалиции. Как правило, в правительстве присутствуют
представители нескольких ведущих партий.
Социильно-экономические интересы лиц наемного груда защи-
щают различные объединения, среди которых ведущее место при-
надлежит нескольким крупным профсоюзным объединениям —
Всеобщей конфедерации труда. Единому профцентру трудящихся.
Национальной конфедерации промышленных рабочих. Националь-
ной конфедерации работников торговли. Национальной конфеде-
рации лиц свободных профессий и др Конституция устанавливает
для них те же правовые рамки, что и для партий. При этом просле-
живается тенденция к преодолению раздробленности и большему
единству профсоюзного даижения Этим объясняется конституци-
онный запрет учреждения на одном территориальном уровне (выше
муниципий) более одной профсоюзной организации для лиц одной
и той же экономической категории или профессии. На деле это
означает, что для каждой определенной Профессиональной группы
должен существовать один отраслевой профсоюз.
Сложнее обстоит дело с защитой интересов сельского населе-
ния Крестьянские организации малочисленны и разрозненны,
влияние их незначительно. Огромное засилие в аграрном секторе
имеют крупные латифундисты Примерно двум десяткам семей
20. Констшэдиомсе право Бразилии
539
принадлежит 2045 сельскохозяйственньи угодий, в то время как
миллионы крестьян вообще не имеют земельных наделов.
На общенациональном уровне действует несколько организаций
предпринимателей и работодателей Среди них Конфедерация тор-
говых вссоциаиий Бразилии, Национальная конфедерация пред-
принимателей в сельском хозяйстве. Национальная конфедерация
промышленности, Ассоциация внешней торговли и др Конститу-
ционный статус их не определен, но, судя по тому, как осущесгаля-
ется судебная зашита их интересов, можно считать, что на них рас-
пространяются те же положения, что и на профсоюзы.
§ 4. Институты непосредственной демократии
и избирательное право
Основным носителем аласти в Федеративной Республике Бра-
зилия яаляется ее нврод Это следует из «параграфа единствен него»
ст 1 раздела I, в котором говорится" «Вся власть исходит от народа,
который ее осущесталяет через посредство выборных представите-
лей или непосредственно в соответствии с предписаниями настоя-
щей Конституции» Принципы избирательного права являются об-
щими как на федеральном, так и на региональном уровне, они за-
креплены в гл IV «О политических правах» раздела II «Об основ-
нь[х правах и гарантиях» Конституция и избирательное зтконода-
тельство предусматривают в качестве форм непосредственной демо-
кратии свободные вьгборы, референдумы, плебисцит, народную за-
конодательную инициативу. Депутаты яаляются представителями
всего народа, вправе в своей деятельности поступать в соответствии
со своей совестью, т.е. императивного мандата не существует.
Активное избирательное право предоставляется всем бразиль-
цам с 16 лет, причем каждый гражданин с IS до 70 лет обязан уча-
ствовать в голосовании под угрозой административного наказания
(обязательный вотум) Для лиц до 18 лет, старше 70 лет и негра-
мотных участие в голосовании является факультативным (добро-
вольным) Лишаются избирательного права душевнобольные, лица,
Отбывающие наказание в местах лишения свободы, лица, лишен-
ные политических прав по суду, призванные на обязательную воен-
ную службу в период ее прохождения, а также кадровые военные в
звании ниже сержанта.
Пассивным избирательным правом пользуются исключительно
граждане Бразилии, не ограниченные в пользовании активным изби-
540
Особенная часть
рательным правом, внесенные в избирательные списки, имеющие
избирательный домициль в избирательном округе и состоящие в ка-
кой-либо политической партии. Пассивным избирательным правом
не пользуюп:! неграмотные. Для замещения выборных должностей
имеется возрастной ценз. Президентом, вице-президентом и сенато-
рами могут становиться лица не моложе 35 лет, губернатором и ви-
це-губернатором штата и федерального округа — не моложе 30 лет
Депутатами всех уровней, префектами, вице-префектами и мировы-
ми судьями могут становиться граждане старше 21 года Муници-
пальными советниками могут стать лица, начиная с 18 лет Порядок
организации и проведения выборов на всех уровнях унифицирован и
определяется федеральным законодательством Военнослужащие мо-
гут избираться на выборные должности, но должны при этом уходить
в запас (если стаж их службы менее 10 лет), либо, если они прослу-
жили более 10 лет, на время выборов приостанавливать свои функ-
ции и в случае избрания, не возобновляя их, уходить в отставку. Та-
кое пристальное внимание к избирательным правам военных объяс-
няется наследием военных переворотов.
В Бразилии применяются различные избирательные системы. Пре-
зидент и вице-президент, которые баллотируются вместе, избира-
ются по мажоритарной системе абсолютного большинства Таким
же образом избираются губернаторы и вице-губернаторы, префекты
и вице-префекты Если первый тур не даст никому абсолютного
большинства, то проводится второй тур.
При выборах Палаты депутатов (нижней палаты Парламента)
применяется пропорциональная система. Подсчет голосов осущест-
вляется по методу д’Ондга с применением преференцивльного
(предпочтительного) вотума. Нижняя палата численностью 513 че-
ловек избирается на 4 года. Округа являются многомандатными,
число депутатов от каждого штата пропорционально проживающе-
му в нем населению (численность населения сначала делится на
число депутатов конгресса, а затем число депутатов определяется в
зависимости от числа жителей каждого штата), но в любом случае
число представителей от штата не может быть меньше шести, а фе-
деральная территория должна быть представлена двумя депутатами
В настоящее время федеральные территории превращены в штаты с
соответствующим представительством, но положение о федераль-
ных территориях, существовавших в момент принятия Конститу-
ции, в ее тексте сохранено1. Право на выдвижение кандидатов в
1 Чиркин В.Е Конституционное право зарубежных стран. Учебник. М., 2007.
С 584
20. Констшэдиомсе право Бразилии
541
депутаты предоставлено исключительно партиям Законодательные
(представительные) органы субъектов федерации избираются в со-
ответствии с конституцией штата, которые в этом отношении стро-
го следуют принципам федеральной Конституции.
Сенат (верхняя палата) в составе 81 человека избирается по ма-
жоритарной системе на 8 лет с обязательным обновлением через
каждые 4 года на одну и две трети попеременно. В первом случае
каждый избиратель голосует за одного кандидата, во втором — за
двух. Одновременно с сенатором избираются и два его заместителя.
Конституция Бразилии предусматривает такие формы прямого
волеизъявления, как референдум и плебисцит. Хотя в самой Кон-
ституции эти понятия не уточняются, а процедура их проведения
идентична, тем не менее, назначение их различно. В самом общем
виде оно сводится к следующему Плебисцит представляет собой
форму предварительного народного голосования по вопросу, кото-
рый в последующем должен рассматриваться Парламентом Он
имеет совещательный характер Референдум, напротив, означает
последующее народное голосование для выяснения отношения на-
рода к уже принятому государственной властью нормативному пра-
вовому акту и имеет, в Отличие от плебисцита, решающее значе-
ние1. Таким образом, принципиальное отличие референдума от
плебисцита с организационной точки зрения заключается в том,
что плебисцит назначается Парламентом, а референдум разрешает-
ся им. Решение о проведении референдума может принять не толь-
ко Парламент, но могут инициировать и избиратели. В последнем
случае это должен быть 1% граждан, проживающих не менее чем в
пяти штагах и в каждом штате составляющих не менее О.З'т электора-
та Референдум не может проводиться по ряду вопросов, которые тра-
диционны для асех государств, например, по бюджету, налогам и т.д
Конституция предусматривает и институт народной инициативы
выдвижения законопроекта. Процедура почти аналогична той, что
и при инициировании референдума. Предметом народной инициа-
тивы не могут быть вопросы, касающиеся вооруженных сил, судо-
производства, административного устройства и некоторых других.
Прецедентов такой инициативы на федеральном уровне не было,
но она имела место на региональном и муниципальном уровнях.
При этом согласно ч. XIII ст. 29 народная инициатива в отношении
1 Конституционное (государственное) право зарубежных стран Учебник В 4-х т
Т 4. Часть Особенная страны Америки и Азии / Ота ред. Б.А Страной М.,
2001 С 210
542
Особенная часть
проектов законов, имеющих особый интерес для муниципии, горо-
да или района, требует поддержки по меньшей мере 5% избира-
тельного корпуса.
§ 5, Законодательная власть
Законодательный орган Бразилии — национальный конгресс
состоит из двух палат: Палаты депутатов (513 чел.) и Сената (81
чел ) Палата депутатов и Сенат, о порядке выборов в которые го-
ворилось выше, являются соответственно органами общенацио-
нального представительства и представительства регионов. Статус
парламентария закреплен в Конституции республики Бразилия
(секция V, гл I, разд. 4) Парламентарии (депутаты, сенаторы и их
заместители) имеют свободный мандат, пользуются депутатским
иммунитетом и индемнитетом. Парламентарии подсудны только
Верховному федеральному суду В мирное время они не могут быть
призваны на воинскую службу, а во время войны только с разре-
шения соответствующей палаты Любые меры репрессивного харак-
тера к парламентариям не применимы Для этого требуется предва-
рительное согласие палаты, за исключением задержания на месте
преступления, причем освобождение под залог в данном случае не
допускается. В течение 24 часов материвл по поводу задержания
парламентария направляется в соответствующую палату Нацио-
нального Конгресса, которая и решает дальнейшую судьбу данного
дела (ст. 53).
Особенностью бразильской формы парламентаризма является
право пвлаты лишать парламентария мандата за действия, несо-
вместимые с его статусом: вступление в сделки по поводу государ-
ственного имущества, приобретение контрольного пакета акций, в
связи с осуждением за преступления (ст- 55) Согласно регламенту
парламентариям запрещается дословно зачитывать текст своего вы-
ступления на заседании палаты, использовать грубые выражения и
непристойные жесты, демонстрировать непристойные изображения
и фотографии. Пропуски заседании по неуважительным причинам
являются грубым нарушением регламента За подобный пропуск
более трети заседаний полномочия парламентария могут быть пре-
кращены решением руководства палаты (ст 55) Дни отсутствия без
уважительных причин не оплачиваются. Следует заметить, что труд
бразильских парламентарием оплачивается достаточно высоко (эк-
вивалентно 150 тыс. долл США в год). Однако парламентарий мо-
20. Констшэдиомсе право Бразилии
543
жет совмещать свой пост с должностью государственного министра,
губернатора, секретаря (министра) штата, федерального округа,
столичной префектуры, гдавы дипломатической миссии Парла-
ментский мандат сохраняется в случае длительной командировки, а
также в случае отсутствия на заседаниях по мотивам частного ха-
рактера без вознаграждения не более 120 дней. В период отсутствия
парламентария его функции выполняет заместитель.
Палаты сами определяют свою структуру, определяют руково-
дящие органы. Вся текущая работа по подготовке законопроектов
протекает в отраслевых комиссиях, которые возглавляются предста-
вителями наиболее многочисленных фракций Их заместителями
являются представители других фракций В случае необходимости
могут создаваться временные комиссии, в том числе объединенные
в составе представителей обеих палат (например, расследователь-
ские).
Комиссии парламента пользуются большими правами, которы-
ми в других парламентах наделяются, как правило, палаты могут
вызывать министров для дачи информации, требовать годовые от-
четы от соответствующих министерств, рассматривать петиции и
заявления граждан по поводу деятельности исполнительной власти,
обсуждают законопроекты и государственные программы И хотя
сами комиссии не вправе давать указания министрам, к их реко-
мендациям исполнительная власть вынуждена прислушиваться.
Бразильская модель парламентаризма несет на себе заметный
отпечаток президентской республики с очень значительной ролью
Президента в системе власти Этим объясняется разделение полно-
мочий парламента на те, которые он, согласно ст. 48, осуществляет
с санкции Президента Республики, и те, которые относятся к его
исключительной компетенции. Первую группу составляют, регули-
рование нвлоговой системы и распределение доходов, перспектив-
ное планирование и утверждение бюджета: национальные, регио-
нальные и секторальные планы и программы развития, устаноаяе-
ние и изменение численности личного состава вооруженных сил;
территориально-административное устройство, амнистия; вопросы
организации и деятельности правоохранительной системы; финан-
совая политика; теле- и радиовещание и др
К вопросам исключительного ведения Парламента (ст. 49) отно-
сятся: ратификация международных актов, связанных с обязатель-
ствами или обременениями в отношении национального наследия,
уполномочия Президента Республики на объявление войны, заклю-
чение мира; дача согласия иностранным государствам на проход их
544
Особенная часть
вооруженных сил через территорию Бразилии, на объявление воен-
ного и осадного положения, на применение федерального вмеша-
тельства; разрешение первым лицам государства (Президенту и Ви-
це-президенту) покидать страну на срок более 15 дней; санкциони-
рование проведения референдумов и плебисцитов; прекращение
действий нормативно-правовых актов исполнительной аласти, ко-
торые превышают пределы их компетенции, и др
К исключителмон компетенции Палаты депутатов согласно ст 51
относится: принятие своего внутреннего регламента, возбуждение
двумя третями голосов процедуры импичмента в отношении Прези-
дента Республики, Вице-президента, государственных министров, с
последующей передачей дел сначала Федеральному верховному суду
для юридической квалификации, а затем Сенату для принятия окон-
чательного решения, проверка данных в отношении отчетов Прези-
дента Республики, когда они не были представлены в Национальный
конгресс в 60-дневный срок после открытия законодательной сессии;
установление своей организации, деятельности, своей полиции, вве-
дение, преобразование или упразднение постов, должностей и функ-
ций в своих службах и установление соответствующих вознагражде-
ний при соблюдении параметров, установленных законом о бюджет-
ных директивах; избр тние членов Совета Peci |ублики.
К исключител>нон компетенции Федерального сената (ст. 52) от-
носится достаточно большой круг вопросов. Среди них
I) проведение судебного процесса и осуждение Президента и
Вице-президента Республики в случаях совершения ими преступле-
ния, квалифицируемого как злоупотребление властью, и государст-
венных министров — за совершение ими преступлений такого же
характера,
2) проведение судебного процесса и осуждение судей Федераль-
ного верховного суда. Генерального прокурора Республики и Гене-
рального адвоката Союза (Генерального атторнея) за преступление,
квалифицируемое как злоупотребление властью;
3) предварительное утверждение тайным голосованием после
проведения публичных обсуждений отбора, магистратов в случаях,
предусмотренных настоящей Конституцией; судей Счетного трибу-
нала Союза, назначаемых Президентом Республики; губернаторов
территорий; председателя и директоров Центрального банка; Гене-
рального прокурора Республики, других должностных лиц, указан-
ных дополняющим законом;
4) предварительное утверждение тайным голосованием после
проведения публичных обсуждений отбора глав постоянных дипло-
матических миссий;
20. Констшэдиомсе право Бразилии
545
5) уполномочие на проведение внешних операций финансового
характера, в которых заинтересованы Союз, штаны, Федеральный
округ и муниципии,
6) установление по предложению Президента Республики сово-
купных пределов консолидированного долга Союза, штатов. Феде-
рального округа и муниципий;
8) установление совокупных пределов и условий внешних кре-
дитов Союза, штатов. Федерального округа и муниципий, их авто-
номных единиц и других единиц, контролируемых органами феде-
ральной государственной власти,
9) прекращение исполнения, полностью или частично, законов,
объявленных неконституционными окончательным решением Фе-
дерального верховного суда;
10) принятие абсолютным большинством голосов и тайным го-
лосованием официальной отставки со своего поста Генерального
прокурора Республики до окончания срока его полномочий;
11) принятие своего внутреннего регламента и установление
своей организации, деятельности, своей полиции, введение, преоб-
разование или упразднение постов, должностей и функций в своих
службах и установление соответствующих вознаграждений в соот-
ветствии с параметрами, установленными законом о бюажетных
директивах, и др
Конституция определяет порядок работы Национального кон-
гресса Сессии проводятся два раза в год: с 15 февраля по 30 июня
и с I августа по 15 декабря. Обычно созыву сессии предшествует
указ Президента, но и в случае отсутствия такого указа депутаты
могут собраться по своей инициативе. Палаты заседают раздельно
за исключением случаев, предусмотренных Конституцией, а именно —
при открытии очередной сессии, при принятии и изменении регла-
мента совместного заседания палат, при заслушивании посланий
Президента, при рассмотрении вопроса о вето Президента на при-
нятый закон. На совместном заседании палат председательствует
глава Сената В особых случаях, имеющих важное общегосударст-
венное значение, могут созываться чрезвычайные сессии.
Законодательный процесс. Законотворческая процедура в Брази-
лии достаточно сложна и многообразна. Статья 59 Конституции
устанавливает семь видов нормативных правовых актов, принимае-
мых Национальным конгрессом. Это поправки к Конституции (в
форме поправок и ревизий), дополняющие законы, делегирующие
законы, простые (обыкновенные) законы, законодательные декре-
ты, акты о временных мерах, резолюции. В соответствии с Консти-
546
Особенная часть
туцней в 1995 г. был принят дополняющий згкоп, который опреде-
ляет порядок разработки, редактирования, изменения и кодифика-
ции законов. Он играет существенную роль в деле повышения
уровня юридической техники, устранения излишнего дублирования
регулирующих норм
Порядок внесения и рассмотрения законопроектов, принятия
законов и само право законодательной инициативы имеют в Брази-
лии известное своеобразие. Так, субъектами права законодательной
инициативы в отношении дополняющих и простых законов явля-
ются члень! Парламента, Президент Республики, Федеральный вер-
ховный трибунал, высшие трибуналы. Генеральный прокурор рес-
публики, а также граждане в форме и случаях, предусмотренных
Конституцией
Законы в зависимости от степени важности могут приниматься
либо простым большинством от числа присутствующих (обычные
законы), либо большинством списочного состава палаты (допол-
няющие или органические законы, специально указанные в Кон-
ституции). Поправки к Конституции принимаются дважды квали-
фицированным большинством в три пятых состава палат Приня-
тые законы направляются на подпись Президенту Республики, ко-
торый может в течение 15 дней наложить вето либо на весь закон,
либо на его часть Однако Парламент имеет возможность на совме-
стном заседании палат преодолеть вето Президента большинством
своего полного состава путем тайного голосования. Допускается
принятие закона комиссией (комитетом) палаты, если против этого
не возражает одна десятая часть
Cwiy закона имеют также акты Президента, которые он издает
по своей инициативе на основе полномочий, делегированных ему
Национальным Конгрессом. Такое делегирование осуществляется
на совместном заседании палат, но акты делегированного законода-
тельства подлежат утверждению Парламентом При необходимости
Президент вправе издавать по своей инициативе временные акты,
имеющие силу закона, но обязан в пятидневный срок представить
их на утверждение Парламента. В противном случае они теряют
юридическую сиду. Парламент не может делегировать Президенту
право на издание подобных актов по вопросам своих исключитель-
ных полномочий. Это касается, например, организации судебной
системы, публичного министерства, выполняющего контрольно-
надзорные функции, гражданства и гражданских прав, а также пер-
спективного планирования К=>к сам Президент, так и подчиненные
ему Органы исполнительной власти могут пользоваться так назы-
20. Констшэдиомсе право Бразилии
547
ваемой «регламентацией властью» для издания нормативных актов,
которые по юридической силе ниже законов, но их принятие вы-
звано отсутствием законодательного регулирования определенных
общественных отношений.
Полномочия Парламента в финансово-эконогвгческой сфере за-
креплены в разделе VI Конституции «О налогообложении и бюдже-
те» Законы, вносимые по инициативе исполнительной власти,
включают в себя, многолетний план, бюджетные директивы; годо-
вые бюджеты. Президент представляет одновременно обеим пала-
там проекты среднесрочных планов развития, бюджетных директив,
годового бюджета, выделения дополнительных кредитов. Изучением
этих документов и выработкой поправок к ним занимается специ-
ально создаваемая для этой цели совместная комиссия палат. Эта
работа идет в тесном контакте с Президентом Его согласием необ-
ходимо заручиться в случае, если парламентарии выступят с ини-
циативой об увеличении расходов и сокращении доходов государст-
ва Это правило призвано сдерживать популистские тенденции пар-
ламентариев. Кроме того, всякого рода бюджетные поправки не
могут выходить за рамки среднесрочного планирования Конститу-
ция закрепляет жесткий порядок в бюджетной сфере и возлагает
как на исполнительную власть, так и на парламентариев ответст-
венность за соблюдение бюджетной и финансовой дисциплины.
Контрольные полномочия парламента в отношении исполнитель-
ной власти ограничены. Как постоянные комиссии (комитеты) па-
лат, так и сама палата могут требовать информации от министров и
отчеты от министерств, но реального влияния на них оказать не
могут, поскольку ответственность министров перед Парламентом
конституционно не предусмотрена. В то же время игнорирование
требований парламентариев со стороны министров образует состав
должностного преступления и наказывается в соответствии с зако-
ном Одной из форм парламентского контроля являются парла-
ментские слушания, которые проводятся постоянными комиссиями
по различным актуальным вопросам, в том числе связанным с за-
конотворческой деятельностью. Контроль за финансовой деятель-
ностью исполнительной власти Национальному Конгрессу помогает
осуществлять Счетный трибунал Союза, две трети членов которого
назначаются Национальным Конгрессом, а одна треть Президен-
том, но с одобрения Федерального сената Ежегодно Трибунал на-
правляет Парламенту отчет о состоянии финансовой дисциплины в
стране, может налагать на нарушителей штрафные санкции Из-
вестные возможности Парламент имеет и в сфере внешне пол итиче-
548
Особенная часть
ской деятельное гм, в частности, ему принадлежат право ратифика-
ции международных актов, дача согласия Президенту на объявле-
ние войны, заключение мира, санкционирование федерального
вмешательства («федеральной интервенции») и др.
Поскольку Бразилия — президентская республика, то Нацио-
нальный Конгресс и Президент как глава исполнительной власти
взаимно неприкасаемы, те Президент не вправе распустить Нацио-
нальный Конгресс или только его нижнюю палату. В свою очередь
Национальный Конгресс не может отправить правительство в от-
ставку, поскольку его главой яаляется Президент и министры под-
чинены ему непосредственно.
§ 6, Исполнительная власть
Главой исполнительной аласти Республики является Президент,
которому, как гласит ст 76, помогают государственные министры
Президент сам назначает состав кабинета. Кабинет — совещатель-
ный орган, его решение не является обязательным для Президента.
На пост Президента и вице-президента политическими партиями
выдвигаются только граждане Бразилии по рождению, обладающие
асей полнотой прав, грамотные и достигшие возраста 35 дет* 1.
Президент и вице-президент избираются на 4 года прямым го-
лосованием по мажоритарной системе абсолютного большинства2
Выборы проводятся за 90 дней до окончания срока пребывания у
власти действующего Президента. Если в первом туре Президент не
будет избран, то через 20 дней проводится агорой тур, в котором
участвуют два лидирующих кандидата, а в случае равенства голосов,
поданных за обоих, избранным считается старший по возрасту (па-
раграф 5 ст. 76). Поправкой 1997 г. было снято ограничение на по-
вторное избрание3 При вступлении в должность Президент и вице-
президент приносят присягу на совместном заседании обеих палат
Национального конгресса Вице-президент замещает Президента в
случае, когда имеются препятствия к исполнению последним своих
обязанностей, и занимает его пост, когда он становится вакантным
1 Что касается гражданства» то данное правило распространяется и на других
ли и» заметающих высшие должности (председатели палат парламента, члены
Федерального верховного суда, дипломатические представители, армейские
офицеры)
л До 1994 г этот срок сост шчял 5 лет.
1 В 1999 г Президентом повторно был избран Фернандо Энрике Кардоза.
20. Констшэдиомсе право Бразилии
549
(ст. 79). Когда имеются препятствия для исполнения обязанностей
Президентом и Вице-президентом или когда оба поста становятся
вакантными, то для исполнения президентских обязанностей по-
следовательно призываются Председатель Пвлаты депутатов. Пред-
седатель Федерального сената и Председатель Федерального вер-
ховного суда (ст SO), и Национальный конгресс назначает выборы в
течение 90 дней после открытия последней вакансии (ст 81)
Конституция наделяет Президента Бразилии весьма широким
кругом полномочий. Он единолично назначает и смещает минист-
ров; обладает правом законодательной инициативы, а также может
издавать акты, имеющие силу закона (делегированные Парламен-
том, либо временные, действующие до утверждения Парламентом):
он руководит федеральной администрацией; подписывает и про-
мульгирует законы, обладая при этом правом полного или частич-
ного суспензивного (отлагательного) вето, излает декреты и регла-
менты в сфере исполнительной власти. Президенту Республики в
соответствии с поправкой № 18 от 1998 г. в ст 61 принадлежит ис-
ключительное право законодательной инициативы по вопросам
обороны и численного состава вооруженных сил; публичной служ-
бы, административной и судебной организации; налогообложения и
бюджета; организации органов прокуратуры и публичной защиты
Союза и субъектов федерации и др. Статья 62 устанавливает, что «в
случаях особой важности или неотложности Президент Республики
может принимать времениые меры, имеющие сиду закона». При
этом он немедленно сообщает о них Национальному конгрессу, а
если меры принимаются во время парламентских каникул, то На-
циональный конгресс созывается на внеочередную сессию в пяти-
дневный срок Данные меры перестают действовать, если они не
будут преобразованы в законы в 30-дневный срок со времени их
опубликования. Национальный конгресс должен вынести решение
о юридических отношениях, которые следуют из факта принятия
временных мер
Президент определяет основные направления внешней полити-
ки, представляет страну в отношениях с иностранными государст-
вами, подписывает международные соглашения, часть которых за-
тем подлежит ратификации Парламентом (ст 49) В случае опасно-
сти для целостности страны он может принять решение о феде-
ральной интервенции (федеральном вмешательстве). Президент на-
правляет послание и план правительства Национальному Конгрессу
по случаю открытия его законодательной сессии с изложением по-
ложения в стране и требованием принятия таких мер, которые он
550
Особенная часть
считает необходимыми (ч. XI ст 84). Он также представляет На-
циональному конгрессу многолетний план, проект закона о бюд-
жетных директивах и предложения о бюджете в соответствии с по-
ложениями Конституции.
Президент после получения одобрения Федерального сената на-
значает судей Федерального верховного суда, высших судов, губер-
наторов территорий, Генерального прокурора Республики, Прези-
дента и директоров Центрального банка и других должностных лиц,
одну треть судей Счетного трибунала Союза, магистратов в случаях,
предусмотренных Конституцией, а также Генерального адвоката
(атторнея) Союза.
Президент назначает членов Совета Республики, созывает Совет
Республики и Совет национальной обороны и может председатель-
ствовать в них; объявляет войну по уполномочию Национального
конгресса в случае иностранной агрессии, декретирует всеобщую
или частичную мобилизацию; заключает мир с уполномочия или
утверждения Национального конгресса Президент является вер-
ховным главнокомандующим Вооруженными силами государства,
ему принадлежит право присвоения генеральских званий и назна-
чение лиц, имеющих такое звание, на соответствующие должности.
Он награждает орденами и почетными отличиями; может осуществ-
лять помилование, смягчать наказание.
Президент Республики может делегировать ряд своих полномо-
чий, указанных в Конституции, государственным министрам, Гене-
ральному прокурору Республики или Генеральному адвокату Союза,
которые в свою очередь должны соблюдать пределы передаваемых
им полномочий.
Кроме этого Конституция предусматривает и иные полномочия
Президента, выходящие за пределы ст. 84.
При Президенте действуют два консультативных органа: Совет
Республики и Совет национальной обороны
Совет Республики является высшим консультативным органом
Президента Республики, в его состав входят Вице-президент Рес-
публики, председатели палат Национального конгресса; лидеры
партий большинства и оппозиции в обеих палатах; министр юсти-
ции; шесть бразильских граждан по рождению старше 35 лет, два из
которых назначаются Президентом Республики, два — избираются
Федеральным сенатом и два — Палатой депутатов — все на три го-
да без права назначения на повторный срок (ст. 89). Совету Рес-
публики принадлежит право высказываться в отношении: феде-
рального вмешательства, введения состояния обороны и чрезвы-
20. Констшэдиомсе право Бразилии
551
чайного положения; важных вопросов, касающихся стабильности
демократических институтов. Президент Республики может при-
глашать какого-либо государственного министра участвовать в засе-
дании Совета, когда рассматриваемый вопрос имеет отношение к
его полномочиям Организация и деятельность Совета Республики
регламентируются специальным законом (ст. 90)
Совет национальной обороны является консультативвым opiauoM
Президента Республики по вопросам, связанным с национальным
суверенитетом и обороной демократического государства. В его со-
став входят по должности" Вице-президент Республики, председате-
ли палат Национального конгресса, министр юстиции; военные
министры, министр внешних отношений, министр планирования
Совет национальной обороны уполномочен, давать свое заключе-
ние по поводу объяаления войны, заключения мира, по поводу вве-
дения состояния обороны, чрезвычайного положения и состояния
федерального вмешательства и др. (ст. 91) Порядок деятельности
Совета национальной обороны регламентируется специальным за-
коном.
Наделяя Президента Республики огромными правами. Консти-
туция предусматривает и его ответственность. Статья 85 содержит
перечень положений, определяющих состав преступлений, которые
могут быть инкриминированы Президенту и за которые он может
быть подвергнут отрешению от должности. К ним относятся: нару-
шение федеральной конституции, посягательство на существование
Союза и внутреннюю безопасность страны; посягательство на сво-
боду осуществления законодательной, судебной и прокурорской
деятельности, нарушение конституционных полномочий субъектов
федерации; нарушение политических, личных и социальных прав
личности и др. (ст. 85) Названные преступления определяются спе-
циальным законом, который включает в себя процессуальные нор-
мы и нормы о вынесении судебных решений Порядок проведения
импичмента во многом типичен, но имеет и свои особенности. Об-
винение выдвигает Палата депутатов большинством двумя третями
голосов списочного состава, а дело рассматривается в зависимости
от характера преступления либо федеральным Верховным судом
(при совершении Президентом общеуголовного преступления), ли-
бо Федеральным Сенатом, если инкриминируется преступное зло-
употребление служебным положением На время рассмотрения в
соответствующих инстанциях выдвинутого обвинения Президент
отстраняется от исполнения обязанностей Если рассмотрение дела
не будет завершено в течение 180 дней, Президент возобновляет
552
Особенная часть
Осуществление своих обязанностей без ущерба дяя прсщопжающего-
ся процесса (ст. 86) L
Органы публичной администрации яаляются основным инстру-
ментом в руках Президента и государственных министров при осу-
ществлении ими исполнительной власти Конституция требует от
чиновничьего корпуса следования принципам законности, объек-
тивности, нравственности, публичности (открытости) и эффектив-
ности. С этой целью назначение на публичный пост или должность
производится на основе публичного экзамена либо прохождения
конкурса, на котором соискатель должен продемонстрировать ком-
петентность в той области деятельности, в которой ему предстоит
работать
Однако огромный чиновничий аппарат Бразилии настолько
оказался подвержен злоупотреблениям и коррупции, что Президент
Фернандо Энрике Кордозо был вынужден принять ряд мер дяя
борьбы с этим злом. Он инициировал разработку Кодекса поведе-
ния федеральных служащих высшего звена, который запрещал мно-
гие акции завуалированного злоупотребления властью: пользоваться
услугами частных фирм, пользоваться частными «попутными» са-
молетами. Чиновники при назначении на руководящую должность
обязаны декларировать собственность и доходы В соответствии с
параграфом 4 ст. 37 акты административной недобросовестности
влекут для публичного служащего приостановку политических прав,
потерю должности на публичной службе, невозможность пользо-
ваться собственностью и возмещение убытков в пользу государст-
венной казны, вне зависимости от возможного уголовного пресле-
дования
В то же время гражданские служащие имеют право на объеди-
нение в профсоюзы и право на забастовку в соответствии с зако-
ном. В целом государственная служба для многих яаляется привле-
кательной, поскольку кадровью чиновники до 70 лет практически
несменяемы, за исключением случаев грубого нарушения закона и
1 Прецедент применения импичмента имел место в Бразилии в 1992 г Прези-
дент Фернандо Коллор ду Меллу был уличен в коррупции и отмывании денег во
время президентской кампании Накануне вынесения Сенатом решения, в об-
винительном характере которого он не сомневался, Ф Коллор предпочел добро-
вольную отставку альтернативе тюремного заключения и поражения на многие
годы в политических правах Тем не менее, решение Сената состоялось (77 про-
тив 3) Через два гола Федеральный верховный суп Бразилии признал обвинения
против Ф. Коллора неосновательными Он избежал тюремного заключения, но
импичмент остался в силе
20. Констшэдиомсе право Бразилии
553
инвалидности. Их материальное вознаграждение не может быть
уменьшено
§ 7. Судебная власть
Конституция Бразилии, в отличие от конституций других госу-
дарств, очень подробно регулирует деятельность органов юстиции,
суда, прокуратуры и публичной адвокатуры. Правосудие в Бразилии
осуществляется только судом Наряду с этим принципом в основе
деятельности судебной системы лежат общедемократические прин-
ципы законности, гласности, коллегиальности, независимости и
несменяемости судей и др. Статья 99 устанавливает принцип адми-
нистративной и финансовой независимости судов. Финансирование
судов осущесталяется из федерального бюджета, где оно прописано
отдельной строкой. Распределение бюджетных средств производит-
ся судебными органами самостоятельно
Бразилия имеет сложную судебную систему, в некоторой степе-
ни напоминающую судебную систему США. В нее включаются фе-
деральные суды и суды субъектов федерации. Однако бразильская
модель судебной системы имеет и своеобразие Судебная система
субъектов федерации повторяет федеральную модель. В ст 92 дает-
ся перечень органов судебной аласти: Федеральный верховный суд;
Высший трибунал правосудия; федеральные областные суды и фе-
деральные судьи, трибуналы и судьи в штатах, федеральном округе
и территориях. Это суды обшей юрисдикции. К специальным судам
относятся трибуналы по трудовым, избирательным делам и военные
трибуналы
Всю судебную систему возглавляет Федеральный верховный
суд, состоящий из 11 судей, назначаемых Президентом Республи-
ки с одобрения Федерального сената Судьей может быть гражда-
нин Бразилии по рождению, удоалегворяющий помимо общих
требований к занятию государственной должности еще и специ-
альным требованиям" возраст от 35 до 65 лет, высокая юридиче-
ская квалификация и безупречная репутация Федеральный вер-
ховный суд выполняет также функции конституционного суда,
поскольку его основной задачей яаляется защита Конституции,
осуществление контроля за соответствием Конституции законов и
других нормативных правовых актов. Такую проверку Федераль-
ный верховный суд осущесталяет по инициативе заявителей. Это
могут быть жалоба Президента Республики, например, при пре-
554
Особенная часть
Одолении Парламентом вето Президента на отклоненный им за-
кон или по иному поводу; обращения палат Национального Кон-
гресса, законодательных и исполнительных властей штатов, Гене-
рального прокурора Республики; политических партий, представ-
ленных в Парламенте, профсоюзов или профессиональных нацио-
нальных ассоциаций
Помимо защиты Конституции Федеральный верховный суд рас-
сматривает по первой инстанции дела об уголовной ответственно-
сти высших должностных лиц Республики (Президента, Вице-
президента, членов Национального Конгресса, Генерального про-
курора, членов высших трибуналов, глав дипломатических миссий),
о политических преступлениях, о взаимных претензиях федерации
и штатов, международных организаций и штатов, определяет меру
наказания Президенту и Вице-президенту после отрешения их от
должности. На него возлагается разрешение некоторых дел в по-
рядке habeas corpus и habeas data1, а также споров между судами о
подсудности Федеральный верховный суд проверяет уголовные де-
ла, рассмотренные федеральными судами, и вправе аннулировать
решения окружных федеральных судов
Следующей по значимости судебной инстанцией, установлен-
ной Конституцией 1988 г., стал Высший трибунал правосудия, кото-
рый состоит как минимум из 33 судей (еще их именуют «минист-
рами»), назначаемых Президентом с согласия Сената из числа
опытных юристов: федеральных региональных судей и прокуроров
не моложе 35 и не старше 65 лет К этому суду перешла часть пол-
номочий прежнего Федерального верховного трибунала, и сегодня
он имеет весьма широкие полномочия. Его юрисдикция распро-
страняется на губернаторов штатов, высших военных, судей, членов
Суда счетного трибунвла (Суда счетов), он разрешает споры о ком-
петенции судов, о несоответствии актов местных органов федераль-
1 Habeas corpus — термин английского права, которым обозначается основная
гарантия личной свободы в Англии Всякий, считающий себя лишенным свобо-
ды неправильно млн противозаконно, может обратиться в суд и просить о выда-
че ему wriT of Habeas Carpus Это приказ, обращаемый судом к лниу (частному
или должностному). держащему в заключении кого-нибудь£ о том. чтобы он
доставил последнего в суп
Habeas dew — один из новейших юридических инструментов защиты личных
прав и свобод граждан, означающий право любого человека (или только гражда-
нина) требовать в судебном порядке ознакомления с любыми касающимися его
данными, хранящимися в любых архивах и учреждениях, включая архивы служб
государственной безопасности Впервые закреплен в Конституции Бразилии
1988 г
20. Констшэдиомсе право Бразилии
555
ньо.1 законам, споры между административными и судебными орга-
нами федерации, рассматривает некоторые вопросы в порядке
habeas corpus и habeas data (если стороны яаляются вьюшими долж-
ностными лицами), а также отказы о выдаче ордера безопасности
(mandato de seguraпса) После упразднения Федерального апелляци-
онного трибунала его апелляционные функции перешли к Высшему
трибуналу правосудия В ряде случаев полномочия Федерального
верховного суда и Высшего трибунала правосудия переплетаются
(ст 104, 105)
Областные федеральные суды (Федеральные региональные три-
буналы) состоят как минимум из семи судей, подбираемых, на-
сколько это возможно, в соответствующей области и назначаемых
Президентом Республики из числа бразильцев не моложе 30 и не
старше 65 лет в следующем порядке" пятая часть из числа адвокатов
с более чем 10-летним действительным профессиональным стажем
и членов прокуратуры, находящихся на этой службе более 10 лет.
Оставшаяся часть подбирается из числа федеральных судей со ста-
жем более пяти лет в порядке продвижения по основаниям стар-
шинства и заслуг
В компетенцию областных федеральных судов входит рассмотре-
ние дел и вынесение решений по первой инстанции в отношении
судей федеральных судов, работников Генеральной прокуратуры, а
также апелляции на решения федеральных (мировых) судов (ст. 108)
Основную массу гражданских и уголовных дел, а также споры о
правах индейцев рассматривают федеральные судьи. Статья 109 до-
статочно подробно очерчивает пределы их компетенции
Октема специвльных судов включает в себя трибуналы по тру-
довым делам, трибуналы по избирательным делам и военные три-
буналы. Порядок деятельности этих судов регламентируется соот-
ветствующими законами
Трибунала по трудовым делам занимаются разрешением индиви-
дуальных и коллективных трудовых споров. Они представляют со-
бой стройную систему, во главе которой находится Высший трибу-
нал по трудовым делам, включающий в себя 27 судей, назначаемых
Президентом Республики по получении одобрения Федерального
сената, из числа бразильцев в возрасте не моложе 35 и не старше 65
лет в порядке, определенном Конституцией (п. 2 ст III) Компе-
тенция Высшего трибунала по трудовым делам определяется специ-
альным законом. В систему трудовых трибуналов, которые иногда
переводятся как «рабочие суды®, входят областные трибуналы по
трудовым делам и советы по примирению и разрешению споров.
556
Особенная часть
Судьи всех трудовых трибуналов назначаются Президентом В ком-
петенцию юстиции по трудовым делам входят примирение и рас-
смотрение индивидуальных и коллективных споров между трудя-
щимися и предпринимателями, включая лиц международного
(externo) публичного права и публичной администрации и др
(ст. 114). Совет по примирению и разрешению споров состоит из
одного судьи по трудовым делам, который в совете председательст-
вует, и двух временных судей от социальных классов, представ-
ляющих предпринимателей и наемных работников (ст. 116).
Избирательные трибуналы Высший трибунал по избиратель-
ным делам, члены которого назначаются по долям Федеральным
верховным судом, Президентом и Высоким судом правосудия, об-
ластные (региональные) трибуналы по избирательным делам; судьи
по избирательным делам, советы или хунты избирателей как низ-
шее звено, — рассматривают вопросы, связанные с обеспечением
прав граждан на свободное волеизъявление и соблюдением избира-
тельного законодательства.
Система военных судов включает в себя Высший военный три-
бунал и другие военные суды, учреждаемые законом Высший во-
енный трибунал состоит из 15 судей, назначаемых пожизненно
Президентом Республики после того, как отбор его кандидатов был
одобрен Федеральным сенатом, трое судей подбираются из числа
адмиралов Военно-морского флота, четверо — из числа генералов
сухопутных войск и трое — из числа генералов Военно-воздушных
сид. Все эти лица должны находиться на действительной службе и
достичь наивысших постов по службе Пять судей назначаются из
числа гражданских лиц (ст. 123). Данные суды рассматривают дела
о воинских преступлениях
Штаты имеют свою систему общих и специальных судов. Это
общие суды — суды правосудия, суды первой инстанции, мировые
судьи; в числе специальных — трудовые и другие суды Для рас-
смотрения уголовных преступлений создаются суды присяжных.
Принципы судебного процесса закреплены в Конституции Это
состязательность, использование института присяжных заседателей,
право обвиняемого на зашиту, отдельные гарантии, связанные с
Осушесталением правосудия (habeas corpus, habeas data, судебные
приказы и др).
Формирование судейского корпуса происходит путем участия в
публичном конкурсе, в котором участвует организация адвокатов Бра-
зилии На должность судей и прокуроров могут быть назначены лица,
имеющие 10-летний опыт юридической практики. В судебной системе
20. Констшэдиомсе право Бразилии
557
соблюдается определенный иерархический принцип. Высшие суды
наделены определенными организационными правами по отношению
к низшим Они вправе изменять число низших судов и их численный
состав. Административные вопросы и вопросы дисциплинарной ответ-
ственности в судебной сфере решает особый орган — магистратура
Постоянным институтом, осуществляющим юрисдикционную
функцию государства, яаляется прокуратура. На ней лежит зашита
правового порядка, демократического режима, неприкосновенных
социальных и личных интересов (ст. 127). Прокуратура пользуется
функциональной и административной автономией Прокуратура —
единая система, возглааляемал Генеральным прокурором Республи-
ки. Структура прокуратуры определена ст. 128 и включает в себя
Прокуратуру Союза и прокуратуры штатов.
Прокуратура Союза состоит из федеральной прокуратуры, про-
куратуры по трудовым делам; военной прокуратуры: прокуратуры
Федерального округа и территорий Прокуратура Союза возглааля-
ется Генеральным прокурором Республики, назначаемым Прези-
дентом Республики из числа профессиональных членов прокурату-
ры старше 35 лет, кандидатура которого одобрена абсолютным
большинством членов Федерального сената, на срок в два года
Этот ерок может быть возобновлен. Социальный статус прокуроров
(их права, обязанности и гарантии прав) аналогичен статусу судей.
Прокуратуре принадлежит право возбуждения уголовных дел; над-
зор за действительным соблюдением органами публичной аласти и
службами, с ней связанными, конституционных прав личности,
принятие необходимых мер дяя их обеспечения; проведение рас-
следований в гражданской области и предъяаление гражданских
исков с целью охраны государственного и общественного достоя-
ния, окружающей ереды и других общих и коллективных интере-
сов, предъявление исков о неконституционности или внесение
представлений о вмешательстве Союза и штатов в случаях, преду-
смотренных Конституцией (ст. 129) На прокуратуру возложена обя-
занность по защите прав и интересов индейского населения и др.
Имеет своеобразие институт адвокатуры в Бразилии. Согласно
ст 131 Генеральная адвокатура Союза (Advocacia-Geral da Cmao)
яаляется институтом, который непосредственно или через свои ор-
ганы представляет Союз в судах и внесудебных органах; в соответ-
ствии с предписаниями дополняющего закона, который устанавли-
вает организацию и порядок деятельности. Генеральная адвокатура
яаляется советником исполнительной аласти по правовым вопро-
сам Генеральная адвокатура Союза возглавляется Генеральным ад-
вокатом Союза, назначаемым Президентом Республики по своему
558
Особенная часть
усмотрению из числа граждан старше 35 лет, обладающим при-
знанными знаниями в области права и безупречной репутацией.
Адвокат независим от органов управления юстицией; он не несет
ответственности за свои действия и выступления при исполнении
своих профессиональных обязанностей в пределах, устаноаленных
законом (ст. 133)
§ 8. Бразильский федерализм
Бразилия имеет черты, присущие всем другим федерациям.
Конституция закрепляет единство и нерушимость Союза, приоритет
общенациональных интересов, единый союзный суверенитет, раз-
граничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами.
Принцип нерушимости Союза декларирован в ст. I Конституции-
«Федеративная Республика Бразилия, предстааляющая собой нерас-
торжимый союз штатов, муниципий и Федерального округа образует
демократическое правовое государство., в. Это положение дополняет-
ся ст 18 и 25, которые определяют политико-административную ор-
ганизацию Федеративной Республики Бразилии, включающую в себя
Союз, штаты. Федеральный округ и муниципии, а также принцип
самостоятельности субъектов федерации в пределах их компетен-
ции, в соответствии с которым они упрааляются и строят свои от-
ношения с Союзом
Часто федерацию рассматривают только как союз государств
или государственных образований. Однако всякая федерация —
прежде всего союз граждан всего государства, которые объедини-
лись для решения своих жизненно викных згдоч и делегировали
федеральному центру право предстаалять их интересы внутри стра-
ны и за ее пределами Это положение подтверждается ст. [—4 Кон-
ституции, в которых закрепляются основные принципы бразиль-
ского общества' суверенитет, народовластие, достоинство человече-
ской личности, политический плюрализм.
Бразилия, в отличие от США и ряда других федераций, была
образована не из самостоятельных государств путем их объедине-
ния, а из унитарного государства путем предоставления большей
самостоятельности бывшим административным единицам Для того
чтобы понять специфику бразильской модели федерализма, необхо-
димо сделать краткий экскурс в историю его сганоалсния После
свержения 15 ноября 1889 г. императора Педру II декретом № I
Временного правительства была провозглашена республика Соеди-
ненные Штаты Бразилии Декретом предостаалялось право штатам
20. Констшэдиомсе право Бразилии
559
на принятие собственной Конституции, создания органов законо-
дательной и исполнительной аласти и др Столица (Рио-де-
Жанейро) становилась федеральным округом с особым статусом.
По Конституции 1891 г штаты наделялись большой самостоятель-
ностью. Они могли по своему усмотрению делать внешнеэкономи-
ческие заимствования, иметь собственные вооруженные силы, са-
мостоятельно устанавливать налоги. Каждый штат получал право на
разработку собственной конституции, которая, однако, должна бы-
ла соответствовать основным принципам федеральной Конститу-
ции: республиканская форма правления, разделение властей, на-
родное представительство и др. Каждый штат имел собственную
судебную систему, решения высших судебных инстанций штатов
были окончательными и не подлежали обжалованию в федеральных
судебных органах
Хотя высокий уровень самостоятельности субъектов федерации
позволяет видеть в данной модели существенные элементы конфеде-
рализма, главное, что делало Бразилию полноценной федерацией, —
это запрет права на сецессию, т.е добровольный выход из состава
Союза Прямо предусматривалась возможность федеральной интер-
венции (вооруженное вмешательство федерального центра в дела
штатов в случае опасности дяя целостности государства) В данной
модели прямо просматривается алияние опыта США, что свойст-
аенно всем латиноамериканским федерациям. В Конституции Со-
единенных Штатов Бразилии были четко разграничены сферы ве-
дения и полномочий между Союзом и субъектами федерации. По-
следующие конституции (напомним, что нынешняя — восьмая по
счету) в той или иной степени усиливали влияние федерального
центра, превращая достаточно «рыхлую» федерацию в целостное
единое государство с высокой степенью интеграции Особенно это
касается внутреннего устройства штатов и отношений между регио-
нальными властями и аластями муниципий. В то же время принци-
пы и сферы разграничения предметов ведения и полномочий оста-
лись практически неизменными вплоть до принятия Конституции
1988 г. и были ею унаследованы (ст 18)
В состав Союза в настоящее время входят 26 штатов, столичный
федер ыьный округ со столицей Бразилиа, который также является
субъектом федерации, около 4300 муниципий, которые наряду с субъ-
ектами федерации пользуются аатономией в рамках Конституции1.
1 В отличие ст конституций других федераций. Бразильская Конституция не
дает перечня субъектов федерации До принятия нынешней Конституции в со-
ставе Бразилии бьло 23 штата. 3 федеральных территории и один федеральный
560
Особенная часть
Такой статус муниципий, ставящий их в известной мере в один
ряд с субъектами федерации (естественно, на своем уровне), пред-
ставляет уникальную черту бразильской модели федерализма. Если
проследить весь путь становления этой модели, то можно выделить
явную тенденцию к перераспределению сфер ведения и полномо-
чий в сторону муниципий, которые при поддержке федерального
центра приобретали все большую самостоятельность. Федеральный
центр последовательно расширял число правовых оснований для
федеральной интервенции именно за счет зашиты прав и интересов
муниципалитетов в случаях их конфликтов с властями субъектов
федерации, в состав которых они входят Такая политика позволила
в конечном итоге усилить позиции федерального центра и укрепить
единство и целостность федерации.
В бразильской модели федерализма многие исследователи отме-
чают наличие черт кооперативной и централизованной федерации
Кооперативная составляющая заключается в наличии трех сфер ве-
дения и полномочий, которые закреплены за субъектами федера-
тивных отношений, что позволяет с наибольшей эффективностью
решать общенациональные проблемы при всестороннем учете ин-
тересов каждого из них Централизованный характер федерации
проявляется в сильной позиции федерального центра в его отноше-
ниях с субъектами федерации При этом муниципии, не будучи
субъектами федерации, а только их составными частями, являются
в то же время важным звеном федеративных отношений, обладая
высокой степенью самостоятельности и оказывая существенную
поддержку федеральному центру. Это придает бразильской модели
федерализма дополнительную устойчивость.
В бразильской модели существует отчетливое разграничение
собственности субъектов федеративных отношений и сферы их за-
конодательной компетенции Разделение идет по трем уровням:
собственность и сфера компетенции Союза, причем отдельно выде-
ляется сфера исключительной компетенции Союза в области зако
нодательствования по ряду ключевых вопросов (ст 22), сфера со-
вместной компетенции Союза, субъектов федерации и муниципий
(ст 23); совместная компетенция Союза, штатов и Федерального
округа в области законодательства на конкурирующей основе
(ст. 24). Здесь муниципии не упоминаются, поскольку они не изда-
ют законов, хотя согласно ст 30 муниципии вправе законодательст-
вовать по вопросам, представляющим местный интерес, а также
округ Федеральные территории, находившиеся под юрисдикцией Союза, ныне
стали штатами, хотя сам термин из текста Конституции нс упаясн
20. Констшэдиомсе право Бразилии
561
дополнять федеральное и штатное законодательство, когда в этом
имеется необходимость. Однако ясно, что речь идет об участии му-
ниципий в законодательном процессе не в качестве самостоятель-
ных правотворческих органов, а в качестве субъектов законодатель-
ной инициативы.
Глава [II «О штатах Федерации» устанавливает круг собственно-
сти, принадлежащей штатам (ст. 26), а также способы и порядок
управления ею в соответствии с конституционными принципами (ст.
25). Конституция закрепляет за штатами право собственности на по-
верхностные или подземные воды, за исключением вод появляю-
щихся в результате публичных работ, осущесталяемых Союзом, при
соблюдении предписаний закона (они составляют собственность фе-
дерации согласно ст 20); на зоны на океанических или прибрежных
островоц которые являются владением штатов, за исключением зон,
которые являются владением Союза и муниципий или третьих лиц;
на речные и озерные острова, не принадлежащие Союзу; незанятые
публичные земли, исключая относящиеся к Союзу.
К сфере исключительного ведения Союза относятся вопросы
внешней политики и обороны; внешней торговли; денежной эмис-
сии и других валютных операций, разработки и реализации нацио-
нальных программ, планов освоения территории и экономического и
социального развития; связи и коммуникаций; управления энергоре-
сурсами, транспортом, организации и управления судебной властью,
прокуратурой, публичной защитой Федерального округа и террито-
рий и др. (ст. 21). Исключительно в ведении Союза находится граж-
данское, торговое, уголовное, процессуальное, избирательное, аграр-
ное. морское, воздушное, космическое и трудовое право (ст 22)
В совместном велении Союза, штатов. Федерального округа и
муниципий находятся" контроль за соблюдением Конституции, за-
конов и демократических институтов и защита публичной собст-
венности; обеспечение здравоохранения, общественного призрения,
защиты и гарантирование прав нетрудоспособных лиц; охрана ис-
торического наследия; обеспечение доступа к культуре, образова-
нию и науке; охрана окружающей среды; поощрение сельскохозяй-
ственного производства и организация снабжения продовольстви-
ем; решение жилищной проблемы; борьба с бедностью и маргина-
лизацией, безопасность движения и др. (ст 23). Сфера конкури-
рующего законодательства охватывает налоговое, финансовое, ис-
правительное, экономическое право и право урбанизма; бюджетные
вопросы, вопросы здравоохранения, образования, культуры, спорта,
социального обеспечения, пользования природными ресурсами.
562
Особенная часть
юридической помощи, охраны детства и др. (ст 24) В данной сфе-
ре компетенция Союза ограничивается изданием норм общего ха-
рактера. При отсутствии федерального закона в отношении норм
общего характера штаты осуществляют полную законодательную
компетенцию с учетом своих особенностей Последующее издание
федерального закона в отношении норм общего хдртктера прекра-
щает действие штатного закона в тех его положениях, которые про-
тиворечат федеральному закону.
В соответствии с остаточным принципом любая компетенция,
пользование которой штатам не запрещено Конституцией, остается
за штатами. Теми же правами пользуется и федеральный округ.
Штаты организуются и управляются в соответствии со своими кон-
ституциями и законами, которые они принимают, при соблюдении
общих конституционных принципов (ст 25) Законодательную
власть в субъектах федерации осуществляют однопалатные законо-
дательные собрания, избираемые путем прямых выборов на четы-
рехлетии й срок (ст 27). Число депутатов законодательного собра-
ния определяется по специальной схеме и зависит от числа депута-
тов от данного штата в Палате депутатов Национального конгресса
Законодательное собрание обладает полномочиями по принятию
своего внутреннего регламента, поддержания дисциплины, в отно-
шении административных служб своего секретариата, а также в от-
ношении подбора кандидатов для занятия различных должностей.
Исполнительная власть вручается губернаторам и вице-
губернаторам, которые избираются населением на четыре года
(ст 28) В каждом штате существует своя судебная система, дейст-
вующая на основе конституционных принципов, закрепленных в
ст 125 Конституции
Хотя субъекты федерации пользуются большими правами и
возможностями, за федеральным центром остаются сильные рычаги
воздействия Это, прежде всего, конституционное закрепление важ-
нейших положений статуса субъекта федерации (он определяется
специальным федеральным законом), перечня объектов собствен-
ности штатов, порядка избрания и определения численного состава
законодательного органа штата; порядка избрания их высших
должностных лиц, статуса региональных государственных служащих
и др. (ст. 26—28).
Федеральная интервенция. Каждая федерация чревата двумя тен-
денциями — к централизации и децентрализации. Если не принять
своевременных мер. то деструктивные силы могут привести к раз-
рушению федеративных отношений, что не раз случалось, в частно-
20. Констшэдиомсе право Бразилии
563
сти, и на территории Латинской Америки. Поэтому в конституциях
большинства современных федераций предусматриваются меры
принудительного характера, создающие гарантии их государствен-
ной целостности и стабильности Сложился правовой институт фе-
дерального принуждения (федеральной интервенции или федераль-
ного вмешательства). В ряде стран, в том числе в Бразилии, он
конституционно отнесен к разновидности чрезвычайного положе-
ния. В Конституции ему посвящена гл. VI раздела III, которая так
и называется «О вмешательстве*.
Характерно, что в самой формулировке, с которой начинается
ст. 34, содержится указание на чрезвычайный характер подобного
вмешательства Там говорится, что Союз не может вмешиваться в
дела штатов или Федерального округа, за исключением случаев, уг-
рожающих национальной целостности и основам государственного
строя; вооруженного конфликта между субъектами федерации; серь-
езных нарушений общественного порядка; возникновения препятст-
вий свободного осуществления власти какой-либо из ее ветвей в
единицах федерации, грубого посягательства на финансовую систему
федерации; необходимости обеспечения на территории субъекта фе-
дерации действия федеральных законов или судебных решений
Федерация вправе применить вмешательство в случае угрозы
республиканской форме правления, представительной системе и
демократическому режиму; правам личности, муниципальной авто-
номии и др
Решение о федеральном вмешательстве принимает Президент
по требованию законодательной или исполнительной власти, в
пользу которых совершается принуждение или которым оказывают-
ся препятствие Инициатором может выступить Верховный феде-
ральный суд, Вьюший трибунал правосудия и Высший трибунал по
избирательным делам, если принуждение осуществляется в пользу
сувебной власти (ст 36) В президентском декрете о вмешательстве
должны быть определены сфера, продолжительность и условия
осуществления указанной меры Декрет должен быть передан на
одобрение Национального конгресса или Законодательного собра-
ния штата в течение 24 часов. При необходимости данные органы
созь|ваются на внеочередную сессию в течение того же срока в 24
часа (ст. 36, 84). В соответствии с п. 4 ст. 36 прекращение основа-
ний для федерального вмешательства ведет к его отмене, восста-
новлению системы управления, а лица, отстраненные от своих
должностей, в них восстанавливаются, исключая случаи, когда это-
му препятствуют положения закона.
564
Особенная часть
Конституция Бразилии устанавливает общие принципы организа-
ции местного самоуправления. В ст. 18 муниципии включены в об-
щий перечень субъектов политико-административной организации
страны, а ст. |9, содержащая перечень ограничений, которые дан-
ные субъекты обязаны соблюдать, обращает данные требования в
равной мере и к муниципалитетам, что, безусловно, говорит об их
высоком статусе Конституция запрещает штатам вмешательство в
дела муниципий и союза муниципий, за исключением случаев не-
платежа по долгам в течение двух последов цельных лет (исключе-
ние — форс-мажорные обстоятельства}, грубого нарушения отчет-
ности, прекращения финансирования школьного обучения, преду-
преждения Трибунала правосудия о несоблюдении требований кон-
ституции штата или других обязательных актов (ст. 35). Таким об-
разом, можно считать, что на региональном уровне также действует
институт федеральной интервенции, хотя и в строго ограниченных
законом рамках. Наделяя муниципии большими правами. Консти-
туция в то же время устанавливает жесткие требования в отноше-
нии принципов организации и порядка управления муниципиями.
Всякие изменения, будь то слияние муниципий, иные формы
их объединений, разделение муниципий, определяется законом
штата и может осуществляться только в соответствии с результата-
ми плебисцита, проводимого в заинтересованных муниципиях.
Вся жизнедеятельность муниципии регламентируется ее уставом
(органическим законом), который принимается двойным голосова-
нием с интервалом не менее |0 дней и при условии его одобрения
двумя третями голосов членов муниципального совета (муници-
пальной палаты) Муниципалитеты самостоятельно решают многие
вопросы местного значения Их перечень содержится в ст 30
В компетенцию муниципии входят: законодательствование по во-
просам, представляющим местный интерес, дополнение федераль-
ного и штатного законодательства, когда в этом имеется необходи-
мость; установление местных налогов и сборов (ст 156); управление
муниципальным имуществом, организация деятельности местных
органов образования и здравоохранения, содействие защите мест-
ного историко-культурного достояния в соответствии с законода-
тельством и под федеральным и штатным контролем и др.
Конституция достаточно четко распределяет финансовые пол-
номочия всех субъектов федеративных отношений, в том числе му-
ниципалитетов Статья 158 определяет доли, отчисляемые муници-
палитетам от различных поступлений. Достаточно подробно регу-
лируются вопросы градостроительства и ведения сельского хозяйст-
ва (ст. 182—184).
20. Констшэдиомсе право Бразилии
565
Представительные органы муниципий имеют различные назва-
ния в зависимости от местных традиций: муниципальные пвлаты,
собрания, хунты. Они избираются прямым голосованием на два—
четыре года, их численность может значительно колебаться (в зави-
симости от численности населения), в пределах от 9 до 55 человек.
Они принимают программы местного развития, местный бюджет.
Исполнительную власть осуществляет избираемый населением
префект — глава местной администрации. Вместе с ним избираются
вице-префект и муниципальные советники Префект исполняет
функции председателя местного совета (собрания, хунты). Он также
является представителем государственной власти регионального
уровня в данной муниципии Поэтому после своего избрания он
утверждается в должности властями региона.
Конституция защищает права местного коренного населения.
Индейцы составляют 0,2% населения и занимают около 10% терри-
тории. В местах их компактного проживания самоуправление стро-
ится с учетом их родовых обычаев. Они самостоятельно избирают
племенные советы, вождей и т.д.
В Бразилии до сих пор серьезную роль в организации жизни в
сельской местности играют крупные латифундисты (фазеидеро), в
зависимости от которых находится огромное число безземельных
крестьян Примерно 20 семей контролируют 20% сельскохозяйст-
венных угодий, некоторые владения соизмеримы по территории с
европейскими государствами
Вопросы и задания для самопроверки
] Проследите генезис бразильского конституционализма
2 Охарактеризуйте политическую ситуацию, в которой была при-
нята Конституция Бразилии Как это отразилось на ее содер-
жании’
3 Покажите своеобразие Конституции Бразилии с точки зрения
ее структуры и содержания
4 . В чем заключается социальный хтрактер Конституции Бразилии?
5 Какой порядок принятия и изменения Конституции Бразилии’
6 Охарактеризуйте конституционный статус человека и гражда-
нина по Конституции Федеративной Республики Бразилии
7 Как осуществляется правовое регулирование общественных от-
ношений в Бразилии’
8 Как функционируют институты непосредственной демократии и
избирательное право в Бразилии’
566
Особенная часть
9 Охарактеризуйте порядок деятельности законодательной власти
Бразилии (соответственно исполнительной и судебной)
10 . Охарактеризуйте статус Президента Федеративной Республики
Бразилии
11 . Покажите особенности бразильской модели федарализма
12 . Что такое «федеральная интервенция», и каков порядок ее при-
менения’
13 Как строится и функционирует система местного самоуправле-
ния в Бразилии?
14 Что Общего в политико-правовом развитии у Бразилии и России,
и чем опыт Бразилии может быть полезен вля нашей страны?
Глава
Конституционное право стран СНГ
§ 1, Республика Белоруссия
Конституция За всю историю Белоруссии как независимого го-
сударства было принято шесть конституций (1919, 1927, 1937, 1978,
1994 и 1996 гг.). Первые четыре конституции носили четко выра-
жен ный классовый характер, закрепляли одну господствующую
идеологию, исключали многопартийность и многообразие форм
собственности. В Конституции 1994 г. нашли отражение новые тен-
денции, связанные с утверждением институтов современного демо-
кратического общества, отвечающих основным требованиям меж-
ду народ ньех стандартов. Последняя, fe-я по счету. Конституция Рес-
публики Беларусь была принята на всенародном референдуме
24 ноября 1996 г подавляющим большинством народа.
Конституция состоит из преамбулы и 9 разделов. Она составляет
основу правовой системы государства, базу для развития всего зако-
нодательства. Не случайно второе название Конституции — Основ-
ной Закон, которое содержится в ее преамбуле.
Отличительными признаками Основного Закона Белоруссии яв-
ляются I) де идеологизирован ный характер; 2) закрепление в каче-
стве экономической основы многообразия форм собственности;
3) устаноаление равенства государства и гражданина, наличие у них
взаимных обязательств; 4} закрепление приоритета общепризнан-
ных принципов международного права; 5) разделение и взаимодей-
ствие властей; 6) прямой характер действия норм Конституции.
«Демократия в Республике Беларусь, — гласит ст. 4, — осущест-
вляется на основе многообразия политических институтов, идеоло-
гий и мнений Идеология политических партий, религиозных или
иных общественных объединений, социальных групп не может ус-
танавливаться в качестве обязательной для граждан». Статья 6 за-
крепляет функционирование государственного механизма на основе
принципа разделения властей, ст I признает Республику социаль-
ным правовым государством, ст 13 — равенство всех форм собст-
венности и их защиту.
566
Особенная часть
В Конституции 1996 г. нашли отражение политические и соци-
ально-экономические перемены, предусмотрена программа совер-
шенствования демократии, гарантии прав и свобод.
Белоруссия признает приоритет общепризнанных принципов
международного права и обеспечивает соответствие им законода-
тельства, при этом не допускается заключение международных до-
говоров, которые противоречат Конституции (ст 8) Эта фундамен-
тальная норма свидетельствует о стремлении законодателя строить
независимое государство на правовых демократических принципах:
признание приоритета обшепризнанньос принципов международно-
го права означает не что иное, как определение вектора развития
всей правовой системы; с учетом общепризнанных принципов ме-
ждународного права должно осуществляться «наполнение» консти-
туционных норм, определение их содержания.
Огромное значение для принятия новой Конституции имела
Декларация о государственном суверенитете, которую Белоруссия
приняла 25 июля 1990 г Декларация закрепила обязанность госу-
дарства охранять и защищать национальную государственность бе-
лорусского народа Демократической была запись о том, что лишь
насильственные действия против национвльной государственности,
от кого бы они не исходили, могут преследоваться по закону Един-
ственным источником государственной власти является белорус-
ский нпрод. 25 августа 1991 г. Декларации был придан статус кон-
ституционного закона, положения которого обладали даже более
высокой юридической силой, чем сама Конституция 1978 г. (Этот
конституционный закон утратил юридическую силу с принятием в
1994 г. новой Конституции )
С принятием новой Конституции 1996 г. главными задачами
етали формирование конституционной практики, отвечающей бук-
ве и духу Основного Закона, обеспечение непосредственного дейст-
вия Конституции, ее единообразного применения При этом стави-
лась цель сделать все, чтобы юридическая и фактическая Конститу-
ции совпадали
Почти половина статей Конституции посвящена правам и сво-
бодам Дальнейшее их развитие, наполнение новым содержанием,
их гарантированность — задача всех государственных органов, в
том числе судов.
Конституция Республики Белоруссии является «жесткой» Не-
которые наиболее важные положения (разд. I, II, IV, VIII} могут
быть изменены только путем референдума, иные вправе корректи-
ровать парламент. В п. I ст 97 Конституции специально выделено
21 Консгитуцкиюе право стран СНГ
569
правомочие Пвлаты Представителей рассматривать проекты зако-
нов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о толко-
вании Конституции. Эти проекты Пплата может рассматривать
лишь по предложению Президента либо по инициативе не менее
150 тыс граждан Республики Белоруссии, обладающих избиратель-
ным правом. Таким образом, требуется инициатива от специально
уполномоченного на то субъекта Органы и лица, указанные в ст
99 Конституции, которые обладают правом законодательной ини-
циативы, не могут в порядке реализации этой инициативы ставить
вопрос перед Палатой Представителей о корректировке Конститу-
ции либо ее толковании.
Процедура внесения Президентом в Палату Представителей за-
конопроектов о внесении изменений и дополнений Конституции, о
толковании Конституции аналогична внесению проектов законов.
Согласно ст |67 Регламента Палаты Представителей, еели предло-
жение о внесении изменений и дополнений в Конституцию вно-
сится в Палату Представителей гражданами Республики Белорус-
сии, оно рассматривается в соответствии с Регламентом, за исклю-
чением визирования, согласования с субъектом права законода-
тельной инициативы и приложения к законопроекту необходимых
материалов
Согласно ст 139 Конституции закон об изменении и дополне-
нии Конституции может быть принят после двух обсуждений и
одобрений парламентом с промежутком в три месяца Такой поря-
док внесения изменений в Конституцию получил название «двой-
ной вотум» Смысл этой процедуры заключается в том, что депута-
ты должны еще раз подумать, необходимы ли те изменения, за ко-
торые они в первый раз проголосовали, не являются ли они конъ-
юнктурными и, возможно, недостаточно продуманными Интервал
между окончанием первого и началом второго чтения законопроек-
та, которым вносятся изменения и дополнения в Конституцию,
должен быть не менее трех месяцев. Данное правило считается со-
блюденным. если проект как при первом, так и при втором обсуж-
дении будет идентичным.
Согласно Регламенту Пвлаты Представителей законопроект о
внесении изменений и дополнений в Конституцию, подготовлен-
ный для рассмотрения, должен быть направлен депутатам Падать!
Представителей и другим субъектам, обладающим правом законода-
тельной инициативы, не позднее 20 дней до рассмотрения на засе-
дании Пвлаты Представителей
570
Особенная часть
Законы о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о
введении в действие этих законов, о толковании Конституции счи-
таются принятыми, если за них проголосовало не менее двух третей
полного состава каждой из палат парламента. Это правило должно
действовать при проведении требуемых двух обсуждений и одобре-
ний (голосований).
В целях исключения какого-либо давления на волю депутатов
предусмотрена норма о недопустимости изменения и дополнения
Конституции в период чрезвычайного положения. Особые условия
(военная угроза, стихийные бедствия и т.п.) не должны влиять на
конституционную стабильность. Запрет на изменение Конституции
в последние шесть месяцев полномочий Палаты Представителей
предотвращает принятие решений в угоду сиюминутным интересам
(например, исходя из оценки предвыборной ситуации в стране).
Практически аналогичной яаляется процедура толкования Консти-
туции Палатой Представителей, которая имеет цель обеспечить
правильное и единообразное толкование конституционных норм
Регламентом предусмотрено направление такого проекта депутатам
не позднее чем за семь дней до рассмотрения на заседании Палаты
Представителей.
Права и свободы граждан. Конституция Республики Белоруссии
закрепила новую концепцию взаимоотношений личности и госу-
дарства: не классовые интересы, а человек яаляется высшей ценно-
стью общества и государства Можно говорить о том, что идет пре-
одоление едожившихся ранее деформаций, когда все подчинялось
интересам государства или коллектива. Пришло понимание необхо-
димости оптимизации отношений между индивидуумом и государ-
ством Дальнейшее развитие статей, посвященных правам и свобо-
дам граждан, наполнение их новым содержанием, их гарантирован-
ность — задача всех государственных органов.
Конституция Республики Беларусь различает права человека и
гражданина. Предметом особой заботы государства яаляются неотъ-
емлемые, неотчуждаемые права человека, те те, которые изначаль-
но не носят нормативный характер, не дарованы государством, а
наоборот, государство в этой сфере имеет ограничения. Именно
естественные права выступают в качестве критерия прав позитив-
ных, т.е. исходящих от государства и закрепляемых в нормативных
актах
Среди неотъемлемых прав и свобод человека, которые закреп-
лены в Конституции, можно назвать права: на жизнь (ст. 24), на сво-
боду, неприкосновенность и достоинство личности {ст. 25), на пре-
21 Консгитуцсиюе право стран СНГ
571
зумпцию невиновности в совершении преступления (ст. 26), на ча-
стную жизнь (ст. 28), на свободу передвижения и выбор места жи-
тельства (ст 30), на вероисповедание (ст. 31), на свободу мнений,
убеждений и их свободное выражение (ст. 33), на сохранение на-
циональной принадлежности и др В целом содержание закреплен-
ных в Конституции прав и свобод отвечает международным стан-
дартам, хотя и имеются свои особенности. Как, например, решается
в Конституции и текущем законодательстве вопрос о праве на
жизнь?
В соответствии со ст 24 Конституции каждый имеет право на
жизнь. Государство защищает жизнь человека от любых противо-
правных посягательств. Смертная казнь до ее отмены может при-
меняться в соответствии с законом как исключительная мера нака-
зания за особо тяжкие преступления и только по приговору суда.
Право на жизнь не следует понимать в узком смысле этого сло-
ва лишь как недопустимость посягательства на жизнь человека, не-
возможность существования смертной казни в государстве Это бо-
лее широкое и емкое понятие Оно включает в себя право на здо-
ровую окружающую среду, предполагает обязанность государства не
допускать экологических катастроф и принимать меры по устране-
нию или смягчению их последствий С этой проблемой тесно свя-
зана проблема абортов, эвтаназии и др.
Конституция не запрещает смертной казни Во-первых, она
возможна лишь в соответствии с законом за особо тяжкие преступ-
ления; во-вторых, носит исключительный характер, т.е. тем самым
подчеркивается вынужденность се применения, пока в обществе не
сформированы все условия для ее отмены; в-третьих, допускается
лишь по приговору суда. В УК Республики Белоруссии предусмот-
рено, что применение смертной казни (расстрела) в виде исключи-
тельной меры наказания впредь до ее полной отмены допускается
за некоторые особо тяжкие преступления, предусмотренные в Осо-
бенной части УК. Не могут быть приговорены к смертной казни
липа, не достигшие возраста 18 лет до совершения преступления, а
также женщины (ст. 22).
В Белоруссии в момент принятия Конституции 1996 г ежегодно
приговаривается к смертной казни 20—30 человек (в 1998 т. — бо-
лее 40 человек). Все лица, приговоренные к смертной казни, имеют
право на помилование Президентом Независимо от того, обраща-
ются ли такие осужденные по данному поводу, все материалы в от-
ношении приговоренных к смертной казни рассматриваются главой
государства.
572
Особенная часть
В Конституции много внимания уделено политическим правам:
на упрааление делами государством, на объединение, на Публичные
мероприятия, на обращения в государственные органы и к должно-
стным лицам и др Основой для их реализации и развития яаляется
содержащееся в ст. 4 положение о многообразии политических ин-
ститутов, идеологий и мнений.
В соответствии с Основным Законом Республика Белоруссия —
это социальное правовое государство, поэтому ее социальная поли-
тика должна быть спутницей экономической политики. Социальная
политика яаляется инструментом всемерного развития человека
Здесь действует принцип, согласно которому современное общество
тогда функционирует удовлетворительно, когда его члены могут
наиболее полно развивать и применять свои способности и навыки.
Именно с этих позиций следует оценивать содержание социально-
экономических прав, закрепленных в Конституции. Среди них
можно назвать права, на труд, недопустимость принудительного
труда (ст. 41); на справедливую долю вознаграждения в экономиче-
ских результатах труда (ст. 42), на отдых (ст. 43). Государство гаран-
тирует каждому право собственности и гарантии ее неприкосновен-
ности (ст 44), право на благоприятную окружающую среду и возме-
щение вреда, причиненного нарушением этого права (ст 46); на соци-
альное обеспечение (ст 47); на образование (ст 49) и др.
Конституционные нормы непосредственно порождают права и
обязанности граждан, т.е. имеют прямое действие. При этом не
имеет значения, принят закон или иной акт в развитие конститу-
ционной нормы или нет.
В Конституции имеются нормы, предусматривающие судебные
гарантии прав и свобод граждан. К числу важнейших из них следу-
ет отнести защиту прав и свобод компетентным, независимым и
беспристрастным судом; принцип презумпции невиновности, осво-
бождение от обязанности свидетельствовать против самого себя,
членов своей семьи и близких родственников, право человека в лю-
бой момент воспользоваться помощью адвоката и других своих
представителей в суде и в иных органах,
В Конституции закреплены и обязанности граждан" соблюдать
Конституцию и законы, уважать национальные традиции (ст. 52);
принимать участие в финансировании государственных расходов
(ст. 56), защитить страну путем прохождения воинской либо аль-
тернативной службы (ст. 57) и др.
Органы государственной власти. Государственная власть осуще-
ствляется на основе разделения ее на законодательную, исполни-
тельную и судебную.
21 Консштуцкиюе право стран СНГ
573
Президент Республики Белоруссии избирается народом.
В соответствии со ст. 81 Конституции выборы Президента назна-
чаются Палатой Представителей не позднее пяти месяцев и прово-
дятся не позднее двух месяцев до истечения срока полномочий
предыдущего Президента Если же должность Президента оказалась
вакантной, то выборы проводятся не ранее 30 и не позднее 70 дней
со дня открытия вакансии. Сокращенные сроки проведения пред-
выборных мероприятий в этом случае устанавливаются Централь-
ной комиссией по выборам и проведению республиканских рефе-
рендумов.
В Конституции закреплены важнейшие демократические прин-
ципы выборов (всеобщие, свободные, равные, прямые при тайном
голосовании — ст. 64—68 Конституций), которые должны быть
обеспечены в процессе выборов главы государства, определены тре-
бования, которые предъяаляются к кандидату в Президенты Им
может быть избран гражданин Республики Белоруссии по рожде-
нию, не моложе 35 лет, обладающий избирательным правом и по-
стоянно проживающий в стране не менее 10 лет непосредственно
перед выборами (ценз осеаяости) Каких-либо требований к нацио-
нальности кандидата не предусмотрено.
Законодательством Республики Беларуссии не устанавливается
ограничений для пребывания кандидата в Президенты на должно-
сти в качестве государственного служащего либо на действительной
военной службе, не предъявляется требование иметь духовное зва-
ние, хотя в некоторых странах такого рода ограничения все же есть
(например, в Мексике)
По Конституции Республики Белоруссии не предусмотрено из-
брание наряду с Президентом вице-президента, т.е лица, непосред-
ственно помогающего главе государства в выполнении его обязан-
ностей, при необходимости даже временно замещающего его. Вто-
рым липом по должности яаляется Премьер-министр, поэтому
очень важно их сотрудничество и взаимопонимание.
Полномочия Президента закреплены преимущественно в ст 84
Конституции, однако и в иных ее статьях, в Законе о Президенте и
других нормативных актах содержатся нормы, посвященные его
правам и обязанностям К ним относятся следующие.
(. Назначение республиканских референдумов. Президент яаля-
ется единственным лицом, которое может назначить референдум.
Республиканские референдумы назначаются им как по собственной
инициативе, так и по предложению Палаты Представителей и Со-
вета Республики, которое принимается на их раздельных заседаниях
574
Особенная часть
большинством голосов От устаноаленного Конституцией состава
(полного состава) каждой из палат, либо по предложению не ме-
нее 450 тыс. граждан, обладающих избирательным правом, в том
чиеде не менее 30 тыс. граждан от каждой из областей и г. Минска
(ст 74 Конституции)
2. Назначение очередных и внеочередных выборов в Палату
Представителей, Совет Республики и местные представительные
органы В Конституции разграничены полномочия Президента и
парламента в решении вопросов о проведении выборов. Если это
касается коллегиальных представительных органов, то решение о
назначении выборов принимает Президент (п. 2 ст. 84), а если сла-
вы государства, — Палата Представителей (п 3 ст. 97)
3 Роспуск палат парламента. Полномочия палат могут быть
прекращены досрочно лишь в случае и в порядке, предусмотренных
Конституцией Они могут быть досрочно прекращены при отказе в
доверии правительству. Так, согласно ст. 106 Конституции Пре-
мьер-министр может поставить перед Палатой Представителей во-
прос о доверии правительству по представленной программе или по
конкретному поводу Если Палата Представителей в доверии отка-
зывает, Президент вправе в 10-дневный срок принять решение об
отставке правительства или о роспуске Палаты Представителей и
назначении новых вы боров
4. Решение кадровых вопросов. Президент назначает членов
Центральной комиссии Республики Белоруссии по выборам и про-
ведению республиканских референдумов, назначает с согласия Па-
латы Представителей Премьер-министра; назначает Председателей
высших судебных инстанций (с согласия Совета Республики — на
должность Председателей Конституционного Суда, Верховного Су-
да, Высшего Хозяйственного Суда из числа судей этих судов; судей
высших судебных инстанций), Председателя Центризбиркома, Ге-
нерального прокурора. Председателя и членов праалення Нацио-
нального банка, назначает судей Конституционного Суда
5. Как и любой глава государства. Президент Республики Бело-
руссии решает вопросы, связанные с приемом в гражданство, его
прекращением и предоставлением убежища. Он осуществляет по-
милование осужденных; ведет переговоры и подписывает междуна-
родные договоры, назначает и отзывает дипломатических предста-
вителей
Без какого-либо специального уполномочия Президент пред-
ставляет Республику Белоруссию в отношениях с другими стра-
нами и международными организациями. Это может проявляться
21 Консгитуцкиюе право стран СНГ
575
и в праве подписывать международные договоры, заявлять о по-
зиции страны по отношению к той или иной международной
проблеме Основное ограничение в заключении международных
договоров состоит в том, чтобы они не противоречили Консти-
туции (см ст 8 и 116) Прерогативой Президента как главы госу-
дарства яаляется назначение и отзыв дипломатических представите-
лей Республики Белоруссии в иностранных государствах и при ме-
ждународных организациях.
6 Согласно п 22 ст 84 Конституции в случае стихийного бед-
ствия, катастрофы, а также беспорядков, сопровождающихся на-
силием либо угрозой насилия со стороны группы лиц и организа-
ций, в результате которых возникает опасность жизни и здоровью
людей, территориальной целостности и существованию государст-
ва, Президент вводит на территории страны или в отдельных ее
местностях чрезвычайное положение с внесением в трехдневный
срок принятого решения на утверждение Совета Республики. В
случаях, предусмотренных законодательством, он вправе отложить
проведение забастовки или приостановить ее. но не более чем на
три месяца
Президент осуществляет руководство Вооруженными Силами
Республики Белоруссии Являясь Главнокомандующим Вооружен-
ными Силами, он ответственен перед народом за обеспечение на-
дежной защиты государства, выполнение международных соглаше-
ний по обороне, осуществление военной политики и военной док-
трины Белоруссии. Президент назначает высший командный состав
Вооруженных Сил Республики Белоруссии В случае военной угро-
зы или нападения Президент вводит на территории Республики во-
енное положение, объяаляет полную или частичную мобилизацию с
внесением в трехдневный ерок принятого решения на утверждение
Совета Республики.
Президент может осуществлять и иные полномочия, возложен-
ные на него Конституцией и законами (п. 30 ст 84 Конституции).
Согласно Конституции (ст. 90) парламентом является Нацио-
нальное Собрание Республики Белоруссии (Палата Представителей и
Совет Республики) — представительный и законодательный орган
Выборы нового состава палат парламента назначаются не позд-
нее четырех месяцев и проводятся не позднее 30 дней до окончания
полномочий палат действующего созыва Внеочередные выборы
пвлат парламента проводятся в течение трех месяцев со дня до-
срочного прекращения полномочий палат парламента
576
Особенная часть
Депутатом Палаты Представителей может быть гражданин Рес-
публики Белоруссии, достигший возраста 21 года, членом Совета
Республики — гражданин Республики Белоруссии, достигший воз-
раста 30 лет и проживающий на территории соответствующей об-
ласти, г. Минска не мснсс пяти лет
Депутаты Палаты Представителей осуществляют свои полномо-
чия в парламенте на профессиональной основе, если иное не пре-
дусмотрено Конституцией. Одно и то же лицо не может быть одно-
временно членом двух палат парламента, депутат Палаты Предста-
вителей — депутатом местного Совета депутатов, а член Соаета
Республики — членом правительства. Не допускается совмещение
обязанностей депутата Палаты Представителей, члена Совета Рес-
публики с одновременным занятием должности Президента либо
судьи
Срок полномочий парламента — четыре года. Полномочия мо-
гут быть продлены на основании закона только в случае войны. В
случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией, полномочия
Палаты Представителей или Совета Республики могут быть пре-
кращены досрочно С прекращением полномочий Палаты Предста-
вителей или Совета Республики по решению Президента могут
быть также прекращены полномочия соответственно Совета Рес-
публики или Палаты Представителей. Так, полномочия Палаты
Представителей могут быть досрочно прекращены при отказе в до-
аерии правитепветву, выражении вотума недоверия правительству
либо двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-
министра Полномочия Палаты Представителей либо Совета Рес-
публики могут быть также досрочно прекращены на основании за-
ключения Конституционного Суда в случае систематического или
грубого нарушения ими Конституции.
Президент принимает решения по этим вопросам не позднее
чем в двухмесячный срок после официальных консультаций с пред-
сештечями палат.
Палаты не могут быть распушены в период чрезвычайного или
военного положения; в последние шесть месяцев полномочий Пре-
зидента; в период решения палатами вопроса о досрочном освобо-
ждении или смешении Президента с должности Не допускается
роспуск палат в течение года со дня их первых заседаний
Парламент состоит из двух палат — Палаты Представителей и
Совета Республики. В Палату Представителей избираются
110 депутатов. Их избрание осущесталяется в соответствии с зако-
21 Конспяуцсиюе право стран СНГ
577
ном на осноае всеобщего, свобсдиого, равного, прямого избира-
тельного права при тайном голосовании
Соает Республики яаляется палатой территориального предста-
вительства. Избрание осущесталяется тайным голосованием на за-
седаниях депутатов местных Советов депутатов базового уровня ка-
ждой области и г. Минска. Таким образом, восемь ее членов изби-
раются, а еше восемь членов назначаются Президентом.
Каждая из палат парламента обладает самостоятельными пол-
номочиями. Конституция не предусматривает вопросы совместного
ведения палат Основная функция парламента — законотворческая.
Помимо права вносить изменения в отдельные разделы Конститу-
ции и давать се толкование парламент принимает законы
В п 2 ст. 97 Конституции к компетенции Палаты Представите-
лей отнесено рассмотрение проектов законов, в том числе об ут-
верждении основных направлений внутренней и внешней полити-
ки страны; военной доктрины, ратификации и денонсации меж-
дународных договоров; об основном содержании и принципах
осуществления прав, свобод и обязанностей граждан, о гражданст-
ве, статусе иностранцев и лиц без гражданства; о правах нацио-
нальных меньшинств, об утверждении республиканского бюджета и
отчета о его исполнении; установлении республиканских налогов
и сборов; о принципах осуществления отношений собственности;
об основах социальной защиты; о принципах регулирования труда
и занятости; о браке, семье, детстве, материнстве, отцовстве, вос-
питании, образовании, культуре и здравоохранении; об охране ок
ружаюшей среды и рациональном использовании природных ресур-
сов, об определении порядка решения вопросов влминистративно-
территориального устройства государства; о местном самоуправле-
нии, о судоустройстве, судопроизводстве и статусе судей, об уго-
ловной ответственности: об амнистии; об объявлении войны и о
заключении мира; о правовом режиме военного и чрезвычайного
положения; об установлении государственных наград, о толковании
законов
Таким образом, в Конституции в определенной мере реализова-
на идея об определении предмета законодательного ведения Палаты
Представителей (а гначит, и парламента) Так, в п. 2
ст. 97 дан перечень проектов законов, которые рассматриваются
Палатой Представителей, однако он не носит исчерпывающего ха-
рактера.
В связи с закреплением в ст 97 Конституции перечня проектов
законов, которые рассматриваются Палатой Представителей, можно
570
Особенная часть
сделать несколько выводов. Во-первых, к компетенции Палаты
Представителей (а значит, и парламента) отнесено принятие норма-
тивных актов в виде законов в сфере наиболее важных общественных
отношений, во-вторых, факт формулирования этого перечня означа-
ет, что в данной сфере общественные отношения могут быть урегу-
лированы лишь таким видом нормативных актов, как закон, тем са-
мым гарантируется деятельность законодательного органа о недопус-
тимости вторжения в его сферу алияния другой ветви аласти
Правите гьетво — это коллегиальный центральный орган госу-
дарственного упрааления Республики Белоруссии, осуществляющий
в соответствии с Конституцией исполнительную аласть и руково-
дство системой подчиненньгх ему органов государственного управ-
ления и других органов исполнительной аласти
В отличие от некоторых других государств (например, США),
Конституция Республики Белоруссии прямо предусматривает обра-
зование и деятельность Правительства как коллегиального органа
государственной аласти, осуществляющего функции упрааления
Его основные полномочия закреплены в Конституции, а также в
Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных
ему государственных органах». Что касается алияния Президента на
правительство, его деятельность, то оно вполне типично для прези-
дентских республик. Президент, хотя юридически не отнесен ни к
одной ветви власти, обладает рядом конституционных полномочий
в сфере исполнительной аласти, которые свидетельствуют о том,
что, как и в других президентских республиках, он яаляется реаль-
ным главой этой ветви аласти
Конституция 1996 г. не содержит исчерпывающего перечня лиц,
входящих в состав правительства. В ч 4 ст 1С6 Основного Закона
лишь указано, что правительство состоит из Премьер-министра, его
заместителей и министров. В состав правительства могут входить и
руководители республиканских органов упрааления В соответствии
с п. 7 ст. 84 Конституции структуру правительства определяет Пре-
зидент; он же назначает на должность и освобождает от должности
заместителей Премьер-министра, министров и других членов Пра-
вительства Работой правительства руководит Премьер-министр.
Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным
Президентом. До сформирования нового правительства по поруче-
нию Президента правительство, заявившее о сложении полномо-
чий, продолжает их осуществлять.
Формирование правительства обычно начинается с назначения
Президентом Премьер-министра. Оно осуществляется с согласия
21 Консппуцсиюе право стран СНГ
579
Палаты Представителей Никто, кроме Президента, не вправе вы-
двигать кандидатуру Премьер-министра. Не допускается и внесение
альтернативной кандидатуры У депутатов Палаты Представителей
есть лишь одно право — обсудив предложенную кандидатуру, со-
гласиться или не согласиться с предложением Президента.
Решение о даче согласия на назначение на должность Премьер-
министра принимается Палатой Представителей тайным голосова-
нием с использованием бюллетеней. Решение этой Палаты о даче
согласия на назначение на должность Премьер-министра должно
быть оформлено постаноалением Если между Президентом и Па-
латой Представителей по поводу назначения Премьер-министра
возникают разногласия, они преодолеваются в соответствии с про-
цедурой, установленной Конституцией. Так, согласно ч 5 ст. 106
при двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-
министра Палатой Представителей Президент вправе назначить
исполняющего обязанности Премьер-министра, распустить Палату
Представителей и назначить новые выборы. В законодательстве нет
запрета на повторное внесение в парламент кандидатуры на долж-
ность Премьер-министра, поэтому не исключается ситуация, когда
Двукратный отказ в даче согласия на назначение Премьер-министра
может последовать относительно как одной и той же, так и иной
(новой) кандидатуры
Законодательством Республики Белоруссии специально не пре-
дусмотрена необходимость получения со стороны парламента воту-
ма доверия составу правительства или его программе для того, что-
бы приступить к исполнению обязанностей Наоборот. Конститу-
ция предоставляет правительству больше гарантий для его спокой-
ной и целенаправленной работы, хотя и допускает возможность
влияния парламента на курс правительства. Так, согласно п. 3
ч. 7 ст. 106 Конституции Премьер-министр обязан в двухмесячный
срок после назначения представить парламенту программу деятель-
ности правительства, а в случае ее отклонения также в течение двух
месяцев представить повторную программу его деятельности Со-
гласно п. 5 ч. I ст 97 Конституции Палата Представителей заслу-
шивает Премьер-министра о программе деятельности Правительст-
ва и одобряет или отклоняет ее; повторное отклонение Палатой
программы означвет выражение вотума недоверия правительству.
Безусловно, что при одобрении программы парламент фактически
выряжает доверие правительству и его курсу. В случае отклонения
программы деятельности правительства Палата Представителей оп-
ределяет в постановлении срок для заслушивания повторной про-
580
Особенная часть
граммы деятельности правительства, но не позднее двух месяцев со
дня отклонения программы
В Конституции предусмотрено, что если программа деятельно-
сти правительства все же была одобрена, то вопрос об ответствен-
ности правительства не может быть поставлен в течение года после
ее одобрения (п. 7 ст. 97). В данном случае речь идет об определен-
ной зависимости правительства от парламента и даже его ответст-
венности (но в течение определенного периода деятельности) Что
касается главы государства, то исходя из его конституционных пра-
вомочий он может привлекать к ответственности (включая и осво-
бождение от должности) членов правительства и до окончания это-
го срока
Конституционный Суй включен в главу «Суде Конституции, тем
самым подчеркивается его принадлежность к судебной власти —
самостоятельной ветви государственной власти. Можно спорить по
данному поводу и утверждать, что предпочтительнее было бы отно-
сить его к особой совокупности государственных структур — кон-
трольно-надзорным органам, несомненно, что Конституционный
Суд, как, впрочем, и специализированные органы конституционно-
го контроля других стран, — это особый судебный орган, осуществ-
ляющий функции правосудия (конституционного правосудия) и
одновременно выступающий в роли одного из высших органов госу-
дарственной власти, обладающий полномочиями по проверке кон-
ституционности нормативных актов всех государственных органов
Правовую основу организации и деятельности Конституционно-
го Суда составляют Конституция. Закон «О Конституционном Суде
Республики Беларусь», принятый парламентом 30 марта 1994 г.
(с изм от 1995, 1997, 2000 гг). Регламент Конституционного Супа,
утвержденный Конституционным Судом. Нормы этического харак-
тера для судей Конституционного Суда установлены Кодексом чес-
ти судьи
В соответствии с Конституцией контроль за конституционно-
стью нормативных актов в государстве осуществляется Конституци-
онным Судом (ч. I ст 116). Следовательно:
I) эта норма предполагает активное воздействие Конституционно-
го Суда на правотворческий процесс и прежде всего его результат —
принятые нормативные акты;
2) реагирование на обнаруженные недостатки, противоречия ме-
жду Конституцией и всеми иными нормативными актами возможно
в допустимых для Конституционного Суда формах, т.е путем приня-
тия не только заключений, но и иных его решений;
21 Консгитуцкиюе право стран СНГ
581
3) ч. I, как, впрочем, и ч 7 ст. 1I6, является базой для развития
компетенции Конституционного Суда, которая определяется не
только Конституцией, но и законом,
4} в силу того, что Конституционный Суд — это один из госу-
дарственных органов, осуществляющих специфическую контроль-
ную функцию, направленную на обеспечение верховенства Консти-
туции и иерархической соподчи ценности всех остальных норматив-
ных актов, правовая позиция Конституционного Суда должна быть
решающей при рассмотрении подобного рода споров, в том числе в
случае осущесталения правовой экспертизы Минюстом, МИД о
соответствии Конституции подлежащих соответственно регистра-
ции ведомственных нормативных актов, ратификации международ-
ных договоров.
Отличительной особенностью конституционного контроля,
осу щесталяе мото Конституционным Судом, является отсутствие у
него системы подчиненных ему органов. Осуществление им своих
полномочий опирается на авторитет принятого решения (этому
может способствовать его правовая аргументированность, а не по-
литическое обоснование) Исполнение решений зависит от под-
держки других властных структур — Президента, парламента, пра-
вительства, судов, органов прокуратуры, а также общественной
поддержки.
Конституционный Суд — единственный орган судебной власти,
чьи основные положения, порядок формирования и некоторые дру-
гие вопросы прямо оговорены в Конституции. Относительно орга-
низации и деятельности иных судов (обших, хозяйственных) в ней
сформулированы лишь принципы и указана их основная функция —
осуществление правосудия. При этом компетенция Конституцион-
ного Суда, как отмечено в ч 7 ст. 116, определяется специальным
законом о Конституционном Суде. Следовательно, можно сделать
такие выводы: I) конституционные положения могут быть развиты
в законе (без посягательства на юрисдикцию других органов), 2)
недопустимы «размывание® Закона о Конституционном Суле, по-
пытки закрепить нормы о статусе судей Конституционного Суда в
других законодательных актах без их непосредственного закрепле-
ния в Законе о Конституционном Суде Именно в Законе о Кон-
ституционном Суде, как того требует Конституция, могут разви-
ваться и конкретизироваться ее принципы и нормы, касающиеся
деятельности Конституционного Суда; 3) Законом о Конституци-
онном Суде предусмотрено, что порядок конституционного судо-
производства, правила процедуры и этикета регулируются прини-
582
Особенная часть
маемым Конституционным Судом Регламентом, который должен
быть основан на положениях Закона о Конституционном Суде
Конституционный Суд — единственный судебный орган, кото-
рый самостоятельно определяет порядок конституционного судо-
производства Конечно, процессуальные аспекты деятельности
нельзя смешивать с чисто статутными. Он вправе проверять на со-
ответствие Конституции не только акты общегосударственного
уровня, в том числе згконы о ратификации международных догово-
ров, регламенты палат парламента, нормативные акты министерств,
государственных комитетов, местных Советов депутатов, местных
исполнительных и распорядительных органов, но и акты, обладаю-
щие более высокой юридической силой, чем проверяемый акт.
Возможна проверка конституционности всех норм «по вертикали»,
те. соответствия, например, нормативного решения райисполкома
решению облисполкома, которое должно в свою очередь соответст-
вовать указу, закону, а последние — Конституции Проверяя кон-
ституционность оспариваемого нормативного акта. Конституцион-
ный Суд может в своем решении (заключении) указать на некон-
ституционность и другого, обладающего более высокой юридиче-
ской силой, чем нормативный акт, о проверке которого поступило
предложение
В практике [мботы Конституционного Суда встречались случаи,
когда вносилось предложение о проверке отдельных статей закона
(кодекса), но аналогичные нормы содержались в других статьях. В
этом случае Конституционный Суд также вправе проверить их кон-
ституционность и вынести соответствующее решение
Согласно Основному Закону Конституционный Суд формирует-
ся в количестве 12 судей из высококвалифицированных специали-
стов в области права, имеющих, как правило, ученую степень. Он
образуется на паритетной основе: шесть судей назначаются Прези-
дентом, шесть избираются верхней палатой парламента — Советом
Республики Председатель Конституционного Суда назначается из
числа судей Президентом с согласия Совета Республики (второй
палаты парламента), заместитель Председателя Конституционного
Суда избирается судьями Конституционного Суда по представле-
нию Председателя Конституционного Суда. Срок полномочий су-
дей — 11 лет, но допускается повторное в соответствии с законом
занятие должности судьи Судья может занимать свою должность до
70 лет.
Судьями Конституционного Суда могут быть только граждане
Республики Белоруссии (ст. 39 Конституции) Согласно ст. 17 За-
21 Консвяуцсиюе право стран СНГ
583
кона о Конституционном Суде член Конституционного Суда вправе
принимать участие в его работе только после принесения присяги.
К присяге членов Конституционного Суда, как назначенных Пре-
зидентом, так и избранных Советом Республики, приводит Прези-
дент в присутствии Председателя Палаты Представителей и Пред-
седателя Совета Республики Национального Собрания Республики
Белоруссии. Судья в период осущесталения им своих полномочий в
Конституционном Суде приводится к присяге один раз
В соответствии со ст |6 Закона о Конституционном Суде судьи
этого Суда не могут осуществлять предпринимательскую деятель-
ность, выполнять иную оплачиваемую работу, кроме преподава-
тельской и научно-исследовательской Они не могут быть членами
Совета Республики, депутатами, а также членами политических
партий и других общественных объединений, преследующих поли-
тические цели.
Конституционный Суд рассматривает все дела с участием всех
судей. Кворум для проведения заседания — не менее восьми судей,
решения, как правило, принимаются большинством.
Конституционный Суд правомочен принимать решения и при-
ступает к работе, когда в его состав назначено, избрано не менее
восьми членов Конституционного Суда. При этом Закон о Консти-
туционном Суде не предусматривает каких-либо отрицательных
последствий для его деятельности при нарушении паритета в фор-
мировании Конституционного Суда (например, из восьми дейст-
вующих судей назначено шесть судей Президентом и два избрано
палатой парламента)
Полномочия Конституционного Суда реализуются посредством
принятия им своих решений. Согласно ст. 36 Закона о Конститу-
ционном Суде решением Конституционного Суда является любой
акт, принимаемый в его заседании Таким образом, любые акты,
которые исходят от Конституционного Суда, должны приниматься
на совместных заседаниях судей.
Термин «решения Конституционного Суда® — собирательный
Он включает в себя различные по своей форме правовые акты, по-
средством которых Конституционный Суд реализует свою волю.
Решения Конституционного Суда могут приниматься по вопросам,
относящимся к его компетенции.
В Законе о Конституционном Суде и его Регламенте содержит-
ся перечень видов принимаемых им решений Центральное место
занимают заключения Конституционного Суда Именно в этой
форме решается вопрос о конституционности нормативных актов, о
584
Особенная часть
толковании ранее принятых заключений, об их пересмотре. О нача-
ле производства по делу Конституционным Судом принимается
решение Послание Конституционного Суда о состоянии конститу-
ционной законности принимается также путем решения. Наряду с
ними особым видом решений являются запросы и требования к
государственным органам, должностным лицам, которые принима-
ются и направляются Конституционным Судом для обеспечения
ведения двла и разрешения иных вопросов, входящих в его компе-
тенцию, а судьей Конституционного Суда — при подготовке кон-
кретного дела.
Все иные действия Конституционного Суда, например, о вызове
свидетелей, внесении предложения о необходимости корректировки
актов действующего законодательства, принятии новых норматив-
ных актов, о наложении штрафов на должностных лиц и граждан,
проявивших неуважение к Конституционному Суду, и другие, об-
лекаются в форму решения К решениям Конетигуционного Суда
не следует относить выступления отдельных его представителей, в
том числе их заявления, особые мнения судей и т.п.
После изменения в июле 1997 г Закона о Конституционном
Суде решение, которое завершвет весь процесс конституционного
судопроизводства относительно проверки конституционности нор-
мативного акта, получило определение итогового решения. Однако
и в данном случае речь идет о заключении. Им действительно под-
водится итог всему процессу и дается ответ: соответствует или нет
актам, обладающим более высокой юридической силой. Конститу-
ции проверяемый акт Итоговое решение объявляется по оконча-
нии слушания дела, и оно облекается в форму заключения.
Помимо решений, принимаемых Конституционным Судом в
порядке проверки конституционности нормативных актов, могут
приниматься решения и по вопросам организационного характера
(об избрании имеепггепя Председателя Конституционного Суда, о
принятии представления о прекращении полномочий судьи, об утвер-
ждении Регламента Конституционного Суда, Научно-консультативного
совета при Конституционном Суде и др.)
Конституционный Суд по итогам рассмотрения дела в зависи-
мости от вида субъекта, обратившегося в Конституционный Суд,
выносит различные по своей юридической силе решения, в том
числе принимвет заключения, те акты, которые являются оконча-
тельными, обжалованию и опротестованию не подлежат. Основан-
ные на Конституции, они обладают высшей юридической силой и
прямым характером действия. Признавая тот или иной норматив-
21 Конституцсиюе право стран СНГ
585
ный акт (его часть) не имеющим юридической силы. Конституци-
онный Суд выступает в роли «негативного» законодателя, он «вы-
водит» из сферы правоприменения неконституционные правовые
нормы. Еще одной особенностью, которая характерна для такого
рода решений конституционных судов, является то, что в них мо-
жет определяться дата, с которой неконституционные акты (либо
их отдвльные положения) считаются утратившими силу. Конститу-
ционный Суд, осуществляя правосудие, руководствуясь закреплен-
ным в ст. 7 Конституции принципом верховенства права, может
признать акт не имеющим юридической силы со дня введения его в
действие, даже несмотря на то, что неконституционный акт приме-
нялся на практике на протяжении ряда лет Или. нвоборот, сохра-
нить его действие еще какое-то время после вынесения Конститу-
ционным Судом заключения Обычно это касается актов, связан-
ных с бюджетом, налогообложением и др. Например, как и а Авст-
рии, Конституционный Суд Республики Белоруссии может сохра-
нить действие такой неконституционной нормы еще на протяжении
18 месяцев. Это разумно, поскольку законодательство о налогооб-
ложении должно быть сбалансированным.
Важное значение среди актов Конституционного Суда имеют
решения, имеющие, в отличие от заключений, рекомендательный
характер. Они не обязательны для исполнения, однако в них при-
водятся юридически аргументированные доводы, которые должны
быть рассмотрены компетентными органами В данном случае ра-
ботает не сила акта Конституционного Суда, а сила его аргументов.
Конституционный Суд в последние годы стал шире практиковать
принятие решений на основании ст. 40 Конституции при обраще-
нии к нему граждан, общественных объединений, органов государ-
ственной аласти по вопросам, имеющим общественно значимый
характер, которые не удалось разрешить иным властным структу-
рам. Отрадно отметить, что, как правило, на такого рода решения
государственные органы реагируют весьма позитивно.
Решения Конституционного Суда оформляются в виде отдель-
ного документа или протокольно, т.е. выбор формы документа, за
некоторыми изъятиями, принадлежит Конституционному Суду. В
Законе о Конституционном Суде изложены требования, которым
должно отвечать заключение. Что касается послания Конституци-
онного Суда, его запросов, требований, а также иных решений по
вопросам процедурного характера, они оформляются в порядке,
определенном Конституционным Судом (ст 37 Закона о Конститу-
ционном Суде)
588
Особенная часть
Конституционный Суд, проверяя конституционность норматив-
ного акта, осуществляет казуальное толкование Конституции При-
чем по своей юридической силе оно даже выше, чем толкование
парламента, поскольку по инициативе уполномоченных на то субъ-
ектов конституционный закон о толковании Конституции также
может быть проверен на предмет его соответствия Конституции.
Прежде чем принять заключение, Конституционный Суд обычно
анализирует широкий круг нормативных актов Республики Бело-
руссии, международных документов, правоприменительную прак-
тику, так как без этого трудно сформировать согласованную пози-
цию Конституционного Суда. Ориентируясь на практику. Консти-
туционный Суд при определении своей позиции может критически
ее оценить и высказать собственный подход к правоприменению
Законы, декреты и указы Президента, международные договор-
ные и иные обязательства Республики Белоруссии, акты межгосу-
дарственных образований, в которые входит Белоруссия, постанов-
ления правительства, акты Верховного Суда, Высшего Хозяйствен-
ного Суда, Генерального прокурора, других государственных орга-
нов, признанные Конституционным Судом не соответствующими
Конституции либо актам, обладающим более высокой юридической
силой, считаются утратившими силу в целом или в определенной
части с момента, определяемого Конституционным Судом. При-
знание нормативного акта либо отдельных его положений не соот-
ветствующими Конституции или актам, обладающим более высо-
кой юридической силой, является основанием лая отмены в уста-
новленном порядке положений других нормативных актов, осно-
ванных на таком акте или его отдельных положениях либо воспро-
изводящих его или содержащих эти положения Положения таких
актов не могут применяться судами, другими органами и должност-
ными лицами (ст. 9 Закона о Конституционном Суде). Если же
аналогичные признанным неконституционными положения содер-
жатся в другом обладающем более высокой юридической силой ак-
те, чем проверяемый акт, Конституционный Суд обязан также
предаожить компетентному органу принять меры для приведения
его в соответетвие с Конституцией.
Конституционный Суд не связан доводами и соображениями
сторон (ст. 11 Закона о Конституционном Суде), в том числе теми,
которые были высказаны инициатором в письменном предложении
в адрес Конституционного Суда, хотя, конечно, они должны быть
изучены и оценены Определять, какие использовать аргументы, —
исключительное право Конституционного Суда, акты (заключения)
21 Консштуцсиюе право стран СНГ
587
которого яаляются источниками права, по своей юридической силе
идущими за Конституцией
Помимо основных вопросов, касающихся Конституционного
Суда, в Конституции указано, что не только организация и порядок
деятельности, но и его компетенция определяются законом, т е
определен предмет законодательного регулирования. Это значит,
что конституционные положения могут быть развиты и дополнены
законом исходя из юридической природы данного органа государ-
ственной власти. Для сравнения отметим, что аналогично решается
вопрос о компетенции правительства (ст 108 Конституции), орга-
нов местного управления и самоуправления (ст 124), прокуратуры
(ст 128), Комитета государственного контроля (ст 131) Что касает-
ся судов общей компетенции и хозяйственных судов, то в Консти-
туции сформулированы лишь основные (но не все) принципы пра-
восудия Законом же определяются судоустройство, порядок осуще-
ствления правосудия, компетенция судов. Именно на это указано в
ст 109, 110, 112—114 и др Конституции Так, согласно ст. ||2суды
осуществляют правосудие на основе Конституции и принятых в
соответствии с ней иных нормативных актов. Это же положение,
находящее свое подтверждение в ч. 7 ст. И 6, распространяется на
конституционное правосудие. На это приходится специально обра-
щать внимание, поскольку на практике есть непонимание сущности
конституционных предписаний либо умышленное их игнорирова-
ние и противодействие со ссылкой на Конституцию решению в за-
коне тех или иных вопросов.
Судебная система согласно Конституции принадлежит судам,
т.е. совокупности судебных инстанций, а не отдельному судебному
учреждению. Все суды выносят свои решения именем Республики
Белоруссии. В этом заключено одно из отличий судебной аласти от
законодательной или исполнительной, которые олицетворяют один
или два высших органа (парламент. Президента, правительство)
Судебная власть реализуется в определенных процессуальных
формах Именно посредством судебной деятельности обеспечивает-
ся верховенство права, верховенство Конституции. Если влияние
Конституционного Суда распространяется на всю территорию стра-
ны, то в системе общих и хозяйственных судов сфера действия оп-
ределяется территориальным уровнем судов.
Систему общих судов составляют- Верховный Суд, областные.
Минский городской, районные (городские) суды, Белорусский во-
енный суд, межгарнизонные военные суды. Систему хозяйственных
судов — Высший Хозяйственный Суд, хозяйственные суды облас-
588
Особенная часть
тей и хозяйственный суд г. Минска (хозяйственные суды городов и
районов пока не созданы). Эти судебные системы имеют организа-
ционную структуру.
В хозяйственных судах разрешаются хозяйственные (экономи-
ческие) споры, возникающие из гражданских, административных и
иных правоотношений Хозяйственным процессуальным кодексом
определены субьскты, имеющие право на обращение в хозяйствен-
ный суд Ими могут быть" I) юридические лица и граждане, осуще-
ствляющие предпринимательскую деятельность без образования
юридического лица и имеющие статус предпринимателя, 2) органи-
зации, не являющиеся юридическими лицами (в том числе трудо-
вые коллективы), и граждане, не являющиеся индивидуальными
предпринимателями, в случаях, предусмотренных законодательны-
ми актами Таким же правом обладают прокурор и государственные
или иные органы в случяях, предусмотренных законодательными
актами Во всех иных случаях споры о применении права рассмат-
риваются в общих судах, а о конституционности нормативных ак-
тов — в Конституционном Суде.
Таким образом, внешняя специализация определяется Консти-
туцией и законодательными актами — Конституционный Суд, об-
щие суды, хозяйственные суды. Внутри каждой судебной системы,
каждого судебного учреждения сущеетвует собственная (внутрен-
няя) специализация, те. судебные составы, судьи, специализирую-
щиеся на рассмотрении дел какого-либо профиля (трудовые, нало-
говые, административные, уголовные, в том числе по категориям
преступлений, и др.).
Судоустройство в Белоруссии определяется Конституцией, Зако-
нами от 13 января 1995 г «О судоустройстве и статусе судей в Рес-
публике Беларусь», от 9декабря 1998 г. «О хозяйственных судах в
Республике Беларусь», Хозяйственным пронесстаяьным кодексом от
15 декабря 1998 г.
Запрещается образование чрезвычайных судов, те при любых
условиях, например, в военное время, в связи с введением чрезвы-
чайного или военного положения, право на правосудие не может
быть ограничено, правосудие должно осущесталяться по общеуста-
новленным процедурам. При осуществлении особых мер в период
чрезвычайного положения не могут ограничиваться права, указан-
ные не только в ч 2 ст. 63, но и в ст. 60 Конституции.
В целях обеспечения независимости судей Конституцией уста-
новлен запрет на одновременное выполнение предпринимательской
деятельности, иной оплачиваемой работы, кроме преподаватель-
ской и научно-исследовательской. Можно предположить, что до-
21 Консштуцсиюе право стран СНГ
589
пустимо заниматься также творческой деятельностью, если это не
влияет на независимость суда. Судьи не могут быть депутатами,
членами Совета Республики.
Порядок замещения должностей судей определен Законом о су-
доустройстве и статусе судей (особые требования предъядляются к
занятию должности судьи Конституционного Суда).
Предъявляются по крайней мере три основных требования к
кандидату на занятие должности судьи. I) наличие соответствующе-
го образования; 2) достижение определенного возраста; 3) соответ-
ствующие моральные качества Так, согласно ст. 62 Закона о судо-
устройстве и статусе судей судьей может быть гражданин Республи-
ки Белоруссии, достигший возраста 25 лет, имеющий высшее юри-
дическое образование (за исключением судей Судебной коллегии
по патентным делам Верховного Суда, которые могут иметь как
высшее юридическое, так и высшее техническое или естественно-
научное образование), не совершивший порочащих его поступков,
имеющий стаж работы по юридической специальности не менее
двух лет или прошедший в установленном порядке стажировку на
протяжении двух лет и сдавший квалификационный экзамен Тре-
бования к кандидату на должность судьи, касающиеся стажа работы
по юридической специальности или прохождения стажировки и
сдачи квалификационного экзамена, не распространяются на судей
Судебной коллегии по патентным двлам Верховного Суда, которые
имеют высшее техническое или естественнонаучное образование.
Кроме того, кандидаты на должность судьи областного. Мин-
ского городского судов, Белорусского военного суда должны иметь
стаж работы в качестве судьи не менее трех лет, судьи Верховного
Суда — не менее пяти лет, за исключением сулей Судебной колле-
гии по патентным делам Верховного Суда, не имеющих высшего
юридического образования, которые должны иметь стаж работы в
области патентоведения не менее трех лет
Судьей по административным делам и исполнительным произ-
водствам может быть гражданин Республики Белоруссии, достиг-
ший возраста 23 лет, имеющий высшее юридическое образование и
не совершивший порочащих его поступков
При назначении на должность судьи либо при занятии им но-
вой должности кандидаты должны предоставлять для проверки ор-
гану, занимающемуся подготовкой решения, сведения о себе в объ-
еме и в порядке, установленных законодательством дяя служащих
государственного аппарата.
590
Особенная часть
Законом предусмотрены основания для прекращения полномо-
чий судьи. Они могут быть лишены своих полномочий за умыш-
ленное нарушение законности или совершение порочащего поступ-
ка, не совместимых с их высоким званием, не иначе как по реше-
нию органа, избравшего или назначившего их, а также в связи с
вступившим в силу обвинительным приговором суда в отношении
них. Судьи освобождаются от исполнения обязанностей по состоя-
нию здоровья, препятствующему продолжению работы; в связи с
избранием или назначением на другую должность либо с переводом
с их согласия на другую работу; по истечении пятилетнего срока
работы в должности судьи (для лиц, назначенных впервые) и отказа
в назначении судьей бессрочно; по заключению квалификационной
коллегии судей о невозможности дальнейшего нахождения на
должности судьи, по собственному желанию; в связи с утратой гра-
жданства Республики Белоруссии Решение об освобождении судьи
от исполнения обязанностей принимается избравшим или назна-
чившим его органом с учетом заключения соответствующей квали-
фикационной коллегии судей (судов).
§ 2, Республика Казахстан
Конституционное право яаляется ведущей отраслью националь-
ного права Республики Казахстан. В юридической науке основны-
ми критериями деления на отрасли права являются предмет и метод
правового регулирования Предмет конституционного права — это
Общественные отношения, регулируемые нормами Конституции и
других правовых актов, методы правового регулирования — это
способы регулирования общественных отношений.
Предмет конституционного права Республики Казахстан состав-
ляют общественные отношения, возникающие в салзи с закрепле-
нием и регулированием.
• основ конституционного строя, суверенитета народа и форм
его осуществления; унитарного принципа государственного
устройства и разделения властей; правового, демократиче-
ского, социального и светского характера государства; идео-
логического и политического многообразия; высшей юриди-
ческой силы Конституции и прямого действия ее норм на
всей территории страны;
• взаимоотношений между государством и личностью; право-
вых основ статуса казахских граждан, лиц без гражданства,
иностранных граждан, находящихся на территории Казах-
21 Консппуцсиюе право стран СНГ
591
стана, прав и свобод человека н гражданина и гарантий их
реализации;
• организации и функционирования системы органов государ-
ственной аласти и местного самоуправления.
Таким образом, конституционное право Республики Казахстан
регулирует отношения, которые образуют основу всего устройства
общества и государства и непосредственно связаны с осуществле-
нием государственной власти Это отношения между гражданами,
обществом и индивидом, государством, гражданами и государст-
венными органами и т.д. Особенностью предмета конституционно-
го права является то, что его нормы закрепляют основополагающие
(базовые) отношения во всех сферах общественной жизни: полити-
ческие, социально-экономические и др
Конституционно-правовые отношения регулируются следую-
щими способами (методами) правового регулирования"
• путем дозволения, т.е мерой возможного поведения челове-
ка и гражданина Так, в соответствии с п. 1 ст. 13 Конститу-
ции Республики Казахстан «каждый имеет право на призна-
ние его правосубъектности и вправе защищать свои права и
свободы всеми не противоречащими закону способами,
включая необходимую оборону». «Разрешено все, что не за-
прещено законом» — это один из принципов демократиче-
ского государства;
• с помощью субординации, юридического воздействия на
основе властно-императивных начал обязывания и запре-
щения Обязывание — мера должного поведения человека и
гражданина в обществе Например, п 1 ст- 34 Конституции
закрепляет обязанность каждого соблюдать Конституцию и
законодательство Республики Казахстан, уважать прада, сво-
боды, честь и достоинство других лиц.
Таким образом, конституционное право Республики Казахстан —
это ведущая отрасль национального права, совокупность конститу-
ционно-правовых норм, закрепляющих и регулирующих общест-
венные отношения, через которые обеспечивается организационное
и функциональное единство общества как целостной системы, т.е.
основу конституционного строя, государственного устройства, ста-
тус человека и гражданина, систему органов государственной вла-
сти и местного самоуправления.
Вопрос о принятии Конституции решается путем проведения
референдума (всенародного голосования). В Конституционном за-
592
Особенная часть
коне Ст 2 ноября 1995 г. «О республиканском референдуме*1 уста-
ноалено, что одним из предметов референдума является «принятие
Конституции, конституционных законов, законов Республики, вне-
сение в них изменений и дополнений* (ст. 2). Инициатива назна-
чения референдума принадлежит Президенту, Парламенту, Прави-
тельству и не менее 200 тыс. граждан Республики, обладающим
правом на участие в республиканском референдуме, в количествен-
ном отношении в равной мере представляющим все области, сто-
лицу Республики и города республиканского значения. Назначение
республиканского референдума осуществляется Президентом Ре-
шение о назначении референдума выносится путем издания соот-
ветствующего указа Президента В нем устанавливаются дата прове-
дения референдума и иные вопросы, связанные с проведением все-
народного голосования
На референдуме 30 августа 1995 г. и была принята Консти-
туция Республики Казахстан2. Конституция вступила в силу со дня
официального опубликования результатов референдума 5 сентября
того же года. Она обладает высшей юридической силой, яаляется
нормативной базой всей системы действующего и формирующегося
в стране права и имеет прямое действие на всей территории Рес-
публики (п 2 ст 4). Конституция устанавливает основы республи-
канского общественного и государственного строя, систему госу-
дарственной власти, отношения человека и гражданина с государст-
вом. Личность, ее жизнь, права и свободы Конституция предписыва-
ет рассматривать как высшие ценности, ради которых существует го-
сударство (п. 1 ст 1)
Конституция 1995 г. характеризуется более совершенной внут-
ренней структурой и адекватной тенденциям развития страны, пол-
нотой закрепления современных либерально-демократических цен-
ностей, включая установление пределов аласти государства По ус-
тановленному в ней порядку внесения изменений и дополнений,
преследующему цель стабильного конституционного строя, ее мож-
1 В Указ Президента Республики Казахстан ст 6 мая 1999 г «О республиканском
референдуме», иыеюший силу конституционного закона, внесены некоторые
изменения и дополнения, в том числе в название этого нормативного правового
акта, который теперь называется Конститупионным законом
J За всю историю становления и развития казахстанской государственности бы-
ло принято пять писаных Конституций (1926. 1937. 1978. 1993 и 1995 гг) Каж-
дая из них стр ыстла определенную ступень развития Казахстана ст националь-
ной автономии до полного суверенитета.
21 Конституцсиюе право стран СНГ
593
но отнести к числу «жестких» конституций, известных мировому
сообществу (например, Франции, США, Японии)
В соответствии с п. I ст. 91 Конституции изменения и дополне-
ния в нее могут быть внесены республиканским референдумом,
проводимым по решению Президента, принятым им по собствен-
ной инициативе, предложению Парламента или Правительства.
Проект изменений и дополнений в Конституцию не выносится на
республиканский референдум, если Президент решит передать его
на рассмотрение Парламента1. Решение Парламента принимается в
этом случае в порядке, установленном Конституцией Если Прези-
дент отклоняет предложение Парламента о вынесении на республи-
канский референдум изменений и дополнений в Конституцию, то
последний может большинством не менее четырех пятых голосов
общего числа депутатов каждой из палат принять закон о внесении
этих изменений и дополнений в Конституцию. В таком случае Пре-
зидент подписывает закон или выносит его на республиканский
референдум, который считается состоявшимся, если в голосовании
приняло участие более половины граждан Республики, имеющих
право участвовать в республиканском референдуме Изменения и
дополнения в Конституцию, вынесенные на республиканский ре-
ферендум, считаются принятыми, если за них проголосовало более
половины граждан, принявших участие в голосовании
В п. 2 ст. 91 Конституции установлено, что «унитарность и тер-
риториальная целостность государства, форма правления Республи-
ки не могут быть изменены». Это означает, что перечисленные ка-
тегории не могут быть пересмотрены не только в предусмотренном
п. 1 ст. 91 порядке, но и в рамках действующей Конституции Их
изменения возможны лишь посредством принятия новой Консти-
туции
Конституционно-правовой статус ипноапа. Национальное за-
конодательство демократического государства, регулируя вопросы
свободы личности, призвано:
• признать за каждым человеком необходимые для жизнедея-
тельности его естественные прада,
• закрепить за каждой личностью права, характеризующие ее
как гражданина,
« гарантировать права и свободы, обеспечить их охрану и защиту;
1 В таком порядке внесены изменения и дополнения в Конституцию |995 г
Законом, принятым Парламентом Республики Казахстан 7 октября 1998 г
594
Особенная часть
« предусмотреть обязанности личности и ее ответственность
за их исполнение
Отражение в национальном законодательстве этого комплекса
вопросов образует институт правового статуса личности. Базовый
принцип конституционного статуса личности закреплен в ст. 1 Кон-
ституции" «Республика Казахстан утверждает себя демократическим,
светским, правовым и социальным государством, высшими ценно-
стями которого яаляются человек, его жизнь, права и свободы». Рас-
крывается он в разд. П «Человек и гражданин» Конституции
В Республике Казахстан, как и в любом другом государстве, со-
став населения не однороден. На ее территории проживают казахи,
лица других национальностей, иностранные граждане и лица без
гражданства, часть граждан Казахстана постоянно или временно
живут за ее пределами Базовым конституционным статусом обла-
дает каждый гражданин (в том числе иностранный гражданин и
лицо без гражданства), всем им от рождения принадлежат основные
права и свободы, естественные права. Полный же конституцион-
ный статус имеют только граждане Республики Казахстан. Отноше-
ния, связанные с гражданством Республики, регламентируются
Конституцией и Законом Республики Казахстан от 20 декабря
1991 г «О гражданстве Республики Казахстан» (с изм от 3 октября
1995 г) В преамбуле Закона дается понятие гражданства Республи-
ки Казахстан как устойчивой политико-правовой связи лица с госу-
дарством, выражающей совокупность их взаимных прав и обязан-
ностей. Конституция Республики (ст 10 и 11), а также Закон о
гражданстве определяют важнейшие принципы гражданства Рес-
публики. К ним относятся: добровольность принятия и изменения
гражданства; постоянная устойчивая политико-правовая связь лица
с Республикой Казахстан; единство и равенство гражданства; не-
признание двойного гражданства; сочетание принципа крови и
почвы при приобретении гражданства; невозможность лишения
гражданства ни при каких условиях; невыдача иностранному госу-
дарству гражданина Казахстана; гарантированность зашиты и по-
кровительства гражданам за пределами Республики, взаимная от-
ветственность государства и гражданина Признается гражданство
как основание его приобретения, гражданами Казахстана призна-
ются все лици, которые состовли в его гражданстве на момент всту-
пления в сия у Закона о гражданстве
Согласно ст. 3 Закона гражданами Казахстана яаляются лица,
которые- постоянно проживали в Республике Казахстан на день
вступления в силу этого Закона, приобрели гражданство Республи-
ки Казахстан в соответствии с этим Законом.
21 Консгитуцсиюе право стран СНГ
595
Гражданство Республики Казахстан приобретается по рождению
либо в результате приема в гражданство, т.е. путем натурализации.
При приобретении гражданства по рождению действуют два основ-
ных принципа: право крови, право почвы. Гражданство в силу
приема приобретается лицом по его воле, выраженной в соответст-
вующем заяалении (ходатайстве) на имя Президента. При этом тре-
буется соблюдение одного из условий: либо постоянное (непрерыв-
ное) проживание на территории Казахстана не менее пяти лет, либо
состояние в браке с гражданином (гражданкой) Казахстана Нали-
чие этих условий не требуется при приеме в гражданство несовер-
шеннолетних, недееспособных и лиц, которые имеют особые заслу-
ги перед Республикой, а также лиц, вынужденно покинувших тер-
риторию Казахстана по политическим мотивам, их потомков, если
они возвратились для постоянного проживания в Республику как
на историческую родину Кроме того, независимо от срока прожи-
вания в Республике в гражданство могут быть приняты граждане
бывших союзных республик и имеющие одного из близких родст-
венников — граждан Республики Казахстан- ребенка (в том числе
усыноаленного), супруга (супругу), одного из родителей (усынови-
телей), сестру, брата, деда или бабушку. Согласно Закону о граж-
данстве казахстанское гражданство может быть приобретено и пу-
тем восстановления в нем
Отказ в приеме в гражданство может иметь место в случае, если:
• ходатайствующее лицо совершило преступление против че-
ловечества, предусмотренное международным правом;
• сознательно выступает против суверенитета и независимости
Республики Казахстан;
• призывает к нарушению единства и целостности территории
страны;
• осуществляет противоправную деятельность, наносящую
ущерб государственной безопасности, здоровью населения;
• разжигает межгосударственную, межнациональную и рели-
гиозную вражду, противодействует функционированию го-
сударственного языка.
• осуждено за террористическую деятельность;
• признано судом особо опасным рецидивистом;
• состоит в гражданстве других государств (так как Конститу-
ция закрепляет принцип единогражданства).
Гражданство может быть прекращено по двум основаниям:
1) вследствие выхода из гражданства и 2) путем утраты гражданства.
Следует отметить, что казахстанское законодательство не преду-
596
Особенная часть
сматривает лишения гражданства, но, регулируя вопросы граждан-
ства, исходит из принципа добровольного волеизъявления лица при
решении вопроса о гражданстве, те. выход из гражданства разре-
шается на основании холдтвйства лица. Однако при этом должны
соблюдаться и интересы государства, его юридических и физиче-
ских лиц В выходе из гражданства может быть отказ тио, если хода-
тайствующее лино имеет неисполненные обязательства перед Рес-
публикой или имущественные обязанности, с которыми связаны
существенные интересы граждан или предприятий, учреждений и
организаций, общественных объединений, расположенhbix на тер-
ритории Республики Казахствн. Кроме того, выход из гражданства
не допускается, если ходатайствующее лицо привлечено к уголов-
ной ответственности в качестве обвиняемого либо отбывает наказа-
ние по вступившему в законную силу приговору суда или выход из
гражданства противоречит интересам государственной безопасно-
сти При утрате гражданства учитывается, что не государство лиша-
ет лицо гражданства, а лицо само утрачивает его при нвличии лю-
бого из закрепленных в Законе о гражданстве оснований.
В Республике Казахстан должностным лицом, принимающим
решение о гражданстве, яаляется Президент. Для предварительного
рассмотрения вопросов гражданства он образует комиссию по во-
просам гражданства.
Конституционные права и свободы человека и гражданина в Ка-
захстане составляют систему, охватывающую все сферы жизнедея-
тельности. Конституция, закрепляя основные права и свободы, ос-
новывается на принципах международных актов. В соответствии с
общепризнанными принципами международного права она исходит
из того, что каждый человек рождается свободным и в силу этого
обладает неотъемлемыми правами и свободами. Принципами пра-
вового положения личности в Республике являются: равноправие
граждан; запрет на незаконное ограничение конституционных прав
и свобод, непосредственное действие прав и свобод человека и гра-
жданина; единство, неотчуждаемость, неразрывность и гарантиро-
ванность прав, свобод и обязанностей Статья 12 Конституции ус-
танавливает, что права и свободы принадлежат каждому человеку от
рождения, признаются абсолютными и неотчуждаемыми Однако
каждое право касается определенной сферы жизни индивида, а по-
тому права и свободы человека и гражданина принято подразделять
на личные, политические и социально-экономические.
Личные права и свободы (ст 13—22, 24 Конституции) направлены
на Обеспечение важнейших индивидуальных потребностей человека
21 Консгитуцкиюе право стран СНГ
597
и осуществляются самостоятельно, лично Закрепляя личные права
и свободы, Конституция предусматривает процессуальные нормы, в
том числе связанные с судебной деятельностью.
Право на жизнь есть абсолютное личное право. Никто не впра-
ве произвольно лишать человека жизни. Особое значение имеет
вопрос о смертной казни: применение этого вида наказания воз-
можно только по приговору суда, назначается как исключительная
мера за особо тяжкие преступления, приговоренному предоставля-
ется право ходатайствовать о помиловании Эти гарантии отражают
гуманный характер правосудия и призваны исключить опасность
непоправимой судебной ошибки.
В числе личных прав и свобод также предусмотрены права на
уважение достоинства тичности, на личную свободу и неприкосно-
венность, на частную жизнь, на неприкосновенность жилища и т.д.
Каждый вправе сам определять, указывать или нет свою нацио-
нальную, партийную и религиозную принадлежность; каждому пре-
доставлено право пользоваться родным языком и культурой, на
свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творче-
ства, право свободного передвижения, выбора места жительства
принадлежит каждому, кто законно находится на территории Ка-
захстана Важное значение имеет закрепление в Конституции права
свободного выезда за пределы Республики и на беспрепятственное
возвращение в Республику. Для лиц, имеющих гражданство Казах-
стана, не требуется каких-либо въездных виз или разрешений.
Конституцией гарантируются свобода совести, свобода слова и
творчества.
В отличие от личных прав, которые принадлежат каждому чело-
веку от рождения, многие политические права и свободы принад-
лежат только гражданам государства. Политические крона и свободы
(ст 23, 32, 33 Конституции) яаляются выражением принадлежности
власти к народу, реализацией народовластия Особенность их за-
ключается в том, что осущесталяют их обычно не индивидуально, а
в сообществе с другими гражданами Но все политические права и
свободы пользуются равной судебной защитой, т.е. гарантируются
государством Среди них права: на свободу объединений (военно-
служащие, работники органов национальной безопасности, право-
охранительных органов и судьи не должны состоять в партиях,
профсоюзах, выступать в поддержку какой-либо политической пар-
тии), на свободу собраний, митингов, демонстраций, шествий и
пикетов (возможно ограничение законом в интересах государствен-
ной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья, защи-
598
Особенная часть
ты прав и свобод других лиц), на участие в управлении делами го-
сударства (непосредственно и через саоих представителей). Право
избирать и быть избранным дает гражданину ощущение принад-
лежности к своему государству посредством всеобщих выборов и
референдумов В Казахстане право избирать предоставляется граж-
данам с 18 лет, этот же возраст предусмотрен при участии в рефе-
рендуме Не имеют права избирать и быть избранными лица, при-
знанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах
лишения свободы по приговору суда. Порядок выборов определен
Конституционным законом Республики Казахстан от 28 сентября
1995 г. *0 выборах в Республике Казахстан». Граждане Республики
имеют равное право на доступ к государственной службе. Вопросы
поступления на государственную службу регулируются Законом Рес-
публики Казахстан от 23 июля 1999 г *0 государственной службе»
Право учветвовать в отправлении правосудия предоставляет ка-
ждому гражданину возможность занятия должности судьи Требова-
ния, предьяаляемые к кандидатам, предусмотрены ст 79 Конститу-
ции и Указом Президента от 20 декабря 1995 г. «О судах и статусе
судей в Республике Казахстан», имеющим силу конституционного
закона. Граждане Каздхствна имеют право обращаться лично, а
также напраалять иидивндувльные и коллективные обращения в
государственные органы и органы местного самоупрааления.
К числу социально-экономических прав (ст. 25—31 Конституции)
относятся права: собственности, в том числе частной (лишение
объектов частной собственности возможно по решению суда), на
свободу труда (принудительный труд допускается только по приго-
вору суда либо в условиях чрезвычайного или военного положе-
ния), на свободу предпринимательской деятельности (недобросове-
стная конкуренция запрещена), на отдых (работающим предостав-
ляются еженедельный отдых и ежегодный оплачиваемый отпуск),
на охрану здоровья (получение бесплатного гарантированного объ-
ема медицинской помощи), на образование (гарантируется бес-
платное среднее образование и на конкурсной основе высшее обра-
зование), на охрану здоровья, на благоприятную для жизни и здо-
ровья окружающую среду, на социальное обеспечение по возрасту,
в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, право родите-
лей на заботу о детях и их воспитание, на жилище
Человек при использовании прав и свобод должен подчиняться
определенным правилам, чтобы не нанести неоправданного ущерба
другим людям и не делать невозможным нормальное общежитие,
которые, в свою очередь, именуются обязанностями. Конституцией
21 Консгитуцкиюе право стран СНГ
599
предусмотрены обязанности человека и обязанности гражданина
(ст. 34—38 Конституции). К обязанностям граждан относятся: забо-
та родителей о детях, >абота совершеннолетних трудоспособных
детей о нетрудоспособных родителях, несение воинской службы,
защита Родины, сохранение исторического и культурного наследия,
бережное отношение к природным богатствам, соблюдение Кон-
ституции и законодательства Республики Казахстан, уважение госу-
дарственных символов, уважение прав и свобод, чести и достоинст-
ва других лиц. К ним же можно отнести обязанность по уплате на-
логов, сборов и иных обязательных платежей как о долге и обязан-
ности каждого.
Наряду с гражданами Республики на территории Казахстана
проживают иностранцы и лица без гражданства, правовое положе-
ние которых регламентируется Конституцией, Указом Президента
От 19 июня 1995 г. «О правовом положении иностранных граждан в
Республике Казахстан» и поста ноалением Правительства от
28 января 2000 г «Отдел ьнь!е вопросы правового регулирования
пребывания иностранньге граждан в Республике Казахстан». Ос-
новными принципами правового положения иностранных граждан
в Республике Казахстан яаляются принцип равенства и благоприят-
ствования Иностранные граждане имеют все права и свободы, не-
сут все обязанности, установленные Конституцией и другими зако-
нодательными актами, кроме прав, свобод и обязанностей, огово-
ренных в законах применительно к каждому конкретному случаю.
Конституционно-правовые основы общественного строя. Консти-
туция. являясь высшим законом страны, занимает первое место в
системе права содержит общие правила, наиболее устойчивые
принципы. Конституция — это норма измерения законов, а кон-
ституционно-правовые основы общественного строя яаляются ме-
рилом самого текста основного закона
Конституционно-правовые основы общественного строя Казах-
стана совокупно определяются через систему следующих взаимо-
связанных категорий"
государственное устройство и суверенитет (включая назва-
ние, характеристику государства, его назначение и основные
качества). Так, по форме государственного устройства Ка-
захстан является унитарным государством с президентской
фарной правления (ст. 2 Конституции). Это означает, что в
территориальной структуре Казахстана нет каких-либо госу-
дарственных. автономных образований В Республике Ка-
захстан как в унитарном государстве имеется один глава го-
600
Особенная часть
сударства — Президент, один высший законодательный ор-
ган — Парламент (состоит из двух палат: Сената и Мажили-
са, действующих на постоянной основе), один высший ис-
полнительный орган — Правительство и другие высшие го-
сударственные органы, а также местные органы государст-
венного управления. Республика Казахстан имеет одну Кон-
ституцию как основной закон государства, в которой при-
знано единое гражданство, что присуще унитарному госу-
дарству. После образования Республики Казтхстан государ-
ственные органы самостоятельно реализуют функции госу-
дарства, не подчиняясь давлению, влиянию других стран.
Казахстан обеспечивает целостность, неприкосновенность и
неотчуждаемость своей территории,
« гуманный правовой статус человека, при котором он сам,
права и свободы являются высшей ценностью (п. 1 ст. 1
Конституции); базовые принципы гражданства Республики
(ст. 10-12),
• широкий комплекс демократических прав и свобод, закреп-
ленный в Конституции и предостааляюший гражданам юри-
дическую возможность пользоваться свободой слова, совес-
ти, участвовать в управлении делами государственhbix орга-
нов, создавать общественные объединения и тл. Права и
свободы предоставляются не только для того, чтобы гражда-
не могли удовлетворять разнообразные личные интересы и
потребности Граждане, принадлежащие к различным соци-
альным, национальным, конфессиональным, профессио-
нальным и другим группам, пользуясь демократическими
правами и свободами, могут выражать и удовлетворять свои
корпоративные интересы. Конституция предусматривает ор-
ганизационные, политические и юридические гарантии для
реализации демократических прав и свобод,
« Республика Казахстан — унитарное государство, поэтому
гражданство в Казахстане является единым на всей террито-
рии, в отличие от федеративных стран, где помимо союзно-
го гражданства допускается гражданство субъектов федера-
ции. Все граждане Республики равны перед законом, неза-
висимо от оснований приобретения гражданства, происхож-
дения, социального, должностного и имущественного поло-
жения. расовой и национальной принадлежности, пола, об-
разования, языка, отношения к религии, политических и
иных убеждений, рода и характера занятий, места жительст-
ва и других обстоятельств;
21 Консгитуцгсиюе право стран СНГ
601
« высшую юридическую силу Конституции, ее прямое дейст-
вие и непосредственное применение; подчиненность выс-
шему закону всех иных нормативных правовых актов, указа-
ние на соотношение внутригосударственного и международ-
ного права (ст. 4 Конституции). Высшая юридическая сила
Конституции означает, что как конституционные, так и
обычные законы иные нормативные правовые акты не
должны противоречить Конституции, органы государствен-
ной власти асех уровней, должностные лица, органы мест-
ного самоуправления, граждане, их объединения обязаны
соблюдать Конституцию Высшая юридическая свла Кон-
ституции также означает, что нормативные правовые акты
или их отдельные правовые нормы, положения, противоре-
чащие Конституции, считаются не имеющими юридической
силы и подлежат отмене Прямое действие норм Конститу-
ции означает, что государственные Органы должны их при-
менять непосредственно к тем общественным отношениям,
которые они регулируют
Нормы Конституции применяются непосредственно: а) если от-
сутствуют специальные нормы, регулирующие общественные отно-
шения, подлежащие регламентации, б) если нет необходимости в
принятии специальных норм для регулирования общественных от-
ношений, в) если имеющиеся нормы противоречат нормам Консти-
туции.
Указ Президента от 12 декабря 1995 г <О порядке заключения,
исполнения и денонсации международных договоров Республики
Казахстан», имеющий силу закона, регулирует вопросы, связанные
с международными договорами Республики1;
народовластие, включая определение народа как единственного
источника государственной власти (п I и 2 ст 3 Конституции) И
юридически, и практически народ Казахстана, приняв на референ-
думе Конституцию Республики, выступил как учредитель государ-
ственной власти. Конституция закрепила демократические принци-
пы организации и деятельности государства Народ непосредствен-
но избирает Президента, депутатов Мажилиса Парламента, местньгх
представительных органов. Народ участвует через референдум в ре-
шении важнейших вопросов государственной жизни
Конституция предоставляет право выступать от имени народа и
государства Президенту и Парламенту, потому что народ делегирует
1 См/ ВВС РК 1995 № 23. Ст 144
602
Особенная часть
свое право осуществлять государственную аласть. Это означает, что
они своими акциями (нормативными правовыми актами, обраще-
ниями и другими действиями) выражают волю народа. Поскольку
любые акции Президента и депутатов Парламента воспринимаются
как выражение воли народа, они должны относиться к своим дей-
ствиям с высоким чувством ответственности;
политический и идеологический плюрализм, включая гарантии
многообразия и свободного участия граждан в политической жизни,
гарантии свободы институтов гражданского общества (ст 5 Конститу-
ции). Признание идеологического многообразия означает допуще-
ние существования самых различных идеологических воззрений и
течений, порою противоречащих друг другу. Главное условие их
легитимности состоит в том, чтобы ни одно идеологическое тече-
ние не претендовало на исключительное право стать государствен-
ной идеологией
Политическое многообразие означает юридическую возмож-
ность существования самых различных политических партий и
движений, а также предполагает систему власти, основанную на
взаимодействии и «противоаесах» основных политических партий и
организаций.
В соответствии с Законом от 31 мая 1996 г вОб общественных
объединениях» общественными объединениями признаются поли-
тические партии, профессиональные союзы и аругне объ-
единения граждан, созданные на добровольной основе для дости-
жения ими общих целей, не противоречащих законодательству.
Этот Закон распространяет свое действие на все общественные объ-
единения, созданные по инициативе граждан, за исключением рели-
гиозных объединений, органов территориального местного само-
управления и общественной самодеятельности.
Закон от 2 июля 1996 г. «О политических партиях» определяет
правовые основы создания политических партий, их права и обя-
занности, гарантии деятельности, регулирует отношения политиче-
ских партий с государственными органами и другими организация-
ми. Все общественные объединения равны перед законом. Эго оз-
начает, что ни одно из них не имеет каких-либо привилегий, пре-
имуществ перед другими, следовательно, не может претендовать на
особое положение в обществе Государство обеспечивает соблюде-
ние прав и законных интересов общественных объединений
Конституционный Совет Республики Казахстан, давая толкова-
ние нормы п. 2 ст 5 Конституции о том, что *не допускается госу-
дарственное финансирование общественных объединений», указал,
21 Консгитуцсиюе право стран СНГ
603
что государственное финансирование общественных объединений
запрещается в любой форме1. Общественные объединения должны
существовать и функционировать за счет собственньге или иных
негосударственных средств, не запрещенных законодательством.
Конституционный Совет, толкуя норму Конституции в части, гла-
сящей, что «не допускается., финансирование политических пар-
тий и профессиональных союзов иностранными юридическими ли-
цами и гражданами, иностранными государствами и международ-
ными организациями», указал на то, что под этим следует понимать
правовой запрет на получение политическими партиями и профес-
сиональными союзами не только денежных, но и иных материаль-
ных средств1 2
В п. 3 и 4 ст. 3 Конституции закреплены общие принципы дей-
ствия государственной власти. В Республике Казахстан государст-
венную власть осуществляют не только высшие и центральные ор-
ганы, но и местные государственные органы, составляя органиче-
скую, составную часть единой системы.
Законодательная, исполнительная и судебная ветви аласти в
процессе осуществления своих полномочий взаимодействуют между
собой. Такое взаимодействие осуществляется не на инициативных
началах, а строго на правовой осноае
Для того чтобы в процессе осуществления своих полномочий ка-
кая-нибудь ветвь государственной власти не вышла за пределы кон-
ституционных и других нормативньк правовых норм, не присваивала
бы полномочия других ветвей и не узурпировала бы власть, в Кон-
ституции установлена система сдержек и противовесов
В Конституции закрепляется местное самоуправление (ст. 89). Под
местным самоуправлением понимается «самостоятельная деятельность
населения соответствующей административно-территориальной еди-
ницы и ее выборных органов по управлению местными делами»3
В соответствии с Конституцией самостоятельность органов ме-
стного самоуправления должна быть гарантирована законом, т.е.
установлены специальные экономические, правовые и организаци-
1 См постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 29
апреля 1997 г № 8/2 *06 официальном толковании пункта 2 статьи 5 Конститу-
ции Республики Казахстан»
1 См постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 7 ию-
ня 2000 г № 4/2 «Об официальном толковании пункта 4 статьи 5 Конституции
Республики Казахстан»
3 См Конституция Республики Казахстан Комментарий / Под ред. Г. Сапарга-
лисва. Алма-Ата. 1998 С. 412
604
Особенная часть
онные меры, которые бы обеспечивали и защищали их права. Та-
кой законопроект «О местном государственном управлении и само-
управлении» подготовлен и внесен на рассмотрение в Парламент
Республики Казахстан.
Принцип социального государства и соответствующие обяза-
тельства государства закреплены в статьях Конституции по соци-
альным, экономическим, культурным правам человека и граждани-
на. Так, в Казахстане охраняется здоровье граждан (ст. 29), обеспе-
чивается защита брака и семьи, материнства, отцовства и детства
(ст 27), гарантируется минимальный размер заработной платы и
пенсии, социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, ин-
валидности, потери кормильца и по иным законньпл основаниям
(ст. 28), бесплатное обязательное среднее образование в государст-
венных учебных заведениях (ст 30)
Несмотря на экономический кризис, государство постепенно
налаживает свою социальную функцию: вырабатываются государст-
аенные программы образования, иравоохранения, социального
обеспечения, науки, культуры и тл. По мере становления государ-
ственности, преодоления экономического кризиса, вхождения в
мировую систему отношений зги функции будут расширяться, ус-
ложняться1.
Таким образом, Казахстан, заботясь не только о торжестве пра-
ва, но и обо всех аспектах социальной культуры, осуществляет со-
циальную политику гарантий определенного уровня благосостояния
своих граждан. Так, согласно курсу государства «...мы строим соци-
ально-рыночную экономику Эго именно то, что нам нужно», —
подчеркнул Президент страны в Послании «Казахстан—2030»1 2.
Государство гарантирует свободу предпринимательской деятель-
ности и обеспечивает ее защиту и поддержку (п. 4 ст. 26 Конститу-
ции). В этой же статье закреплено, что монополистическая дея-
тельность регулируется и ограничивается законом; «недобросовест-
ная конкуренция запрещается»
В Конституции 1995 г. не дается понятие «общественный
строй», но такие институты, как народовластие, демократический
строй, президентская, республиканская формы правления, унитар-
ная форма государственного устройства, светский характер государ-
1 Сапаргааиев Г Конституционное право Республики Казахстан. Алма-Ата, 1998
С 134
2 Назарбаев Н К отлетан—2030. Процветание, безопасность и улучшение благо-
состояния всех казахстанцев. Алма-Ата. 1998 С 132
21 Консгитуцсиюе право стран СНГ
605
ства, суверенитет государства, признание прав и свобод человека
высшей ценностью, в совокупности составляют конституционно-
правовые основы общественного строя Можно полностью согла-
ситься с выводом известного казахстанского ученого-правоведа
Г. Сапаргалиева о том, что «Конституция Республики Казахстан
1995 г. подвела черту под процессом становления всех признаков
самостоятельного государства»1
Государственное и администритивгю-терраториопное устройст-
во Современный Казахстан является независимым и суверенным
государством Он обладает всей полнотой власти на своей террито-
рии, строит свои взаимоотношения со всеми государствами на
принципах международного права, обладает самостоятельной поли-
тической. экономической и социальной системами и другими атри-
бутами, соответствующими статусу независимого государства
Обретение Казахстаном самостоятельности стало возможным с
распадом Союза ССР в 1991 г. Конституционным законом Респуб-
лики Казахстан от 16 декабря 1991 г. «О государственной независи-
мости Республики Казахстан» впервые страна была провозглашена
независимым, демократическим и правовым государством Принятие
этого Закона символизировало зарождение новой государственности,
новой Республики Конституция 1995 г. окончательно закрепила асе
признаки самостоятельной казахстанской государственности.
Одним из важных признаков независимости государства являет-
ся его суверенитет. Еше будучи в составе СССР, Казахстан принял
Декларацию от 25 октября 1990 г *О государственном суверенитете
Казахской ССР», которая заложила законодательные основы для
процесса дальнейшего становления суверенного государства. Декла-
рация установила, что Казахская ССР самостоятельно решает все
вопросы, связанные с политическим, экономическим, социальным
и национально-культурным строительством в стране, ее администра-
тивно-территориальным устройством, определяет структуру и компе-
тенцию органов государственной влаети и управления, а также симво-
лы Казахстана. В ней впервые был закреплен принцип разделения го-
сударственной власти на законодательную, исполнительную и су-
дебную, отражено введение института президентства. Однако суве-
ренитет Казахстана был ограничен рамками Союза Вместе с тем
Декларация положила начало конституционным преобразованиям,
заложила основы развития национальной правовой системы
Сапор^алиее Г Указ. соч. С. 131.
606
Особенная часть
В соответствии си 2 ст. 2 Конституции 1995 г. суверенитет
Республики распространяется на всю ее территорию. Государство
Обеспечивает целостность, неприкосноаенность и неотчуждаемость
своей территории. Это означает, что Республика Казахстан обладает
самостоятельностью и полнотой власти как внутри страны, так и во
внешних сношениях.
Верховенство власти Республики Казахстан ограничивается
только Конституцией и законами. Верховенство государственной
власти позволяет регулировать важнейшие стороны общественной
жизни, устанавливать единый на аеей территории правовой поря-
док, конституционно закрепляется единство государственной вм-
ети Так, в п 4 ст 3 Конституции отмечается, что «государст-
венная аласть в Республике едина, осуществляется на основе Консти-
туции и законов в соответствии с принципом ее разделения на зако-
нодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия
между собой с использованием системы сдержек и противовесов».
Верховная аласть осуществляется через систему государствен-
ных органов. Конституция закрепляет статус, компетенцию, полно-
мочия высших и местных органов государственной власти Главой
государства является Президент Республики Казахстан, играющий
важную роль в реализации суверенитета страны. Законодательную
власть возглавляет Парламент Республики Казахстан, состоящий из
двух палат. Сената — верхней палаты и Мажилиса — нижней пала-
ты Правительство Республики Казахстан осуществляет высшую
исполнительную власть.
Республика Казахстан является субгектон международных отно-
шений, обменивается дипломатическими и консульскими представи-
тельствами, может входить в международные организации, системы
коллективной безопасности и участвовать в их деятельности, само-
стоятельно решает вопросы внешнеэкономической деятельности.
Как независимое государство Казахстан принимает меры по ох-
ране своей национальной государственности В соответствии с
Конституционным законом «О государственной независимости
Республики Казахстан» Республика создает собственные Вооружен-
ные Силы и самостоятельно определяет порядок и условия прохож-
дения ее гражданами воинской службы
Казахстан облипает собственным гражданством Гражданство
Республики Казахстан приобретается и прекращается в соответст-
вии с Законом о гражданстве.
Республика Казахстан является унитарным государством. Дан-
ное положение закреплено в п. I ст 2 Конституции Конституция
21 Консгитуцкиюе право стран СНГ
607
исходит из незыблемости унитарной формы государственного уст-
ройства и территориальной целостности, изменение формы госу-
дарственного устройства не может быть предметом рассмотрения
ни в Парламенте, ни на республиканском референдуме.
На территории Казахстана нет государственных автономных образо-
ваний, ее территорию составляют административно-территориальные
единицы Административно-государственное устройство Республи-
ки, место нахождения и статус ее столицы определяются Законом
от 8 декабря 1993 г «Об административно-территориальном устрой-
стве Республики Казахстан».
В соответствии с этим Законом территория страны подразделя-
ется на две основные категории" регионы и населенные пункты
К регионам относится часть территории Республики, включающая в
себя несколько населенных пунктов, образуемая и управляемая в
интересах Республики область, район и аульный (сельский) округ
Остальные территории образуют насегенные пункты Они также
имеют свое деление К городам областного значения относятся
крупные экономические и культурные центры с развитыми произ-
водственными и социальными инфраструктурами Основным кри-
терием для городов областного значения является численность на-
селения, составляющая более 50 тыс человек. Населенные пункты
с численностью более 10 тыс человек, имеющие на своей террито-
рии промышленные предприятия, коммунальные хозяйства, госу-
дарственный жилищный фонд, сеть учебных и культурно-
просветительных, лечебных и торговых объектов, относятся к горо-
дам районного значения Категорию других населенных пунктов, не
относящихся к городам, состааляют поселки, вул (село), крестьян-
ские и иные поселения. Населенные пункты с численностью не
менее 3 тыс. человек при промышленных предприятиях, стройках,
железнодорожных станциях и других экономически важных объек-
тах относятся к поселкам К ним приравниваются местности,
имеющие лечебное значение, с населением не менее 2 тыс. человек.
К данной категории могут быть отнесены также дачные поселки.
Аул (село) представляют населенные пункты, занятые сельскохо-
зяйственным производством, с численностью населения не менее
50 человек, а населенные пункты с численностью менее 50 человек
называются крестьянскими хозяйствами и иными поселениями.
По данным 1999 г., в Республике насчитывается 14 областей,
159 районов, два города республиканского значения.
Административно-территориальные преобразования могут быть
осуществлены только Президентом Республики, являющимся га-
606
Особенная часть
рантом незь[блемости Конституции, в Том числе территориальной
целостности страны В пределах своих полномочий он образует и
упраздняет области и районы, устанавливает и переносит их адми-
нистративные центры; относит населенные пункты к категории го-
родов республиканского, областного и районного значения, уста-
навливает и изменяет их подчиненность, решает вопросы наимено-
вания и переименования областей, районов и городов, а также из-
менения транскрипции их названий.
В соответствии с подп. 3 ст. 54 Конституции Парламент устанав-
ливает лишь порядок решения вопросов административно-
территориального устройства, а в соответствии с подл 10 п. 3 ст. 6|
издает законы, устанавливающие основополагающие принципы и
нормы, касающиеся административно-территориального устройства
Республики
Правительство Республики Казахстан: вносит представления
Президенту об образовании и упразднении областей и районов; ус-
тановлении и изменении их административных центров; установле-
нии и изменении границ областей и городов республиканского зна-
чения; представления об отнесении населенных пунктов к катего-
рии городов республиканского, областного и районного значения;
установлении и изменении их подчиненности; определяет порядок
наименования и переименования предприятий, организаций, учре-
ждений, железнодорожных станций, аэропортов и других объектов
государственной собственности на территории страны, а также фи-
зико-географических объектов, совместно с областными представи-
тельными и исполнительными органами решает вопросы об изме-
нении границ районов и городов областного значения.
Областные представительные и исполнительные органы в пре-
делах своих полномочий, вносят в Правительство предложения об
изменении границ области, об образовании и упразднении районов
области, установлении и перенесении их административных цен-
тров, об отнесении населенньо< пунктов к категории городов рес-
публиканского, областного и районного значения; по согласованию
с Правительством устанавливают и изменяют границы районов об-
ласти. городов областного значения, а также устанавливают и изме-
няют границы городов районного значения, аульных (сельских) ок-
ругов; решают вопросы о передаче поселков, аулов (сел) из одного
района в другой или в административное подчинение городских
органов власти, с учетом мнения местных представительных и ис-
полнительных органов относят населенные пункты, не являющиеся
городами, к категории иных населенных пунктов, образуют, уп-
21 Консштуцкиюе право стран СНГ
609
раздняют и преобразуют вульные (сельские) округа, поселки, аулы
(седа), а также изменяют их подчиненность; по согласованию с
Ономастической комиссией при Правительстве Республики Казах-
стан, с учетом мнения населения соответствующей территории и по
совместному предложению местньот представительных органов, ре-
шают вопросы о наименовании и переименовании аульных (сель-
ских) округов, поселков, аулов, сел, а также изменения транскрип-
ции их названий. Областные исполнительные органы по представ-
лению районных и городских исполнительных органов осуществ-
ляют учет существующих и регистрацию вновь создаваемых адми-
нистративно-территориальных единиц и реальных населенных
пунктов в границах областей, а также исключают их из учетных
данных.
Местные представительные органы — маслихаты согласно п I
ст. 86 Конституции выражают волю населения соответствующих ад-
мин истративно-территоривльных единиц и с учетом общегосударст-
венных интересов определяют меры, необходимые для ее реализа-
ции. Они совместно с исполнительными органами: вносят в обла-
стные представительные и исполнительные органы предложения об
отнесении населенных пунктов к категории городов районного зна-
чения; вносят в областные представительные и исполнительные
органы предложения об отнесении населенных пунктов к категории
поселков или аулов (сел); об образовании или преобразовании по-
селков или аулов (сел), изменении их подчиненности, их учете и
регистрации, с учетом мнения органов управления поселков и ау-
лов (сел) устанавливают и изменяют границы этих населенных
пунктов; вносят в областные представительные и исполнительные
органы предложения об изменении границ районов, вульных (сель-
ских) округов; с учетом мнения населения соответствующей терри-
тории вносят предложения в областные представительные и испол-
нительные органы о наименовании и переименовании поселков,
аульнь!х (сельских) округов, аулов (сел).
Исходя из особенностей научного, культурного, исторического,
финансового и производственного потенциала, города Республики
классифицируются на города реепуоткинского, обменного и район-
ного значения. В настоящее время городами республиканского зна-
чения являются столица Казахстана Астана (как город, имеющий
особое государственное значение) и Алма-Ата. Статус столицы оп-
ределен Законом от 20 мая 1998 г. «О статусе столицы Республики
Казахстан», согласно которому столица Республики является, во-
первых, административно-политическим центром государства, во-
610
Особенная часть
вторых, местом нахождения высших и центральных органов госу-
дарственной власти. Законом от I июля 1998 г «Об особом статусе
города Алматы» городу Алма-Ата как бывшей столице Казахстана
придан статус города республиканского значения.
В последнее время в Казахстане проведены значительные пре-
образования территориального устройства путем укрупнения и уп-
разднения некоторых административно-территориальных единиц в
целях обеспечения взаимозависимого социального и экономическо-
го разнообразия регионов в организационно-политическом единст-
ве, управляемости территорией со стороны органов государства
Конституционно-правовые основы ниродовяиапия Республика
Казахстан есть демократическое государство. Его демократизм на-
ходит выражение прежде всего в обеспечении в нем народовластия.
В Конституции указывается, что единственным источником госу-
дарственной власти Казахстана является народ (п. I ст 3). Это оз-
начает, что Республика провозглашается государством народовла-
стия, где народ понимается как единый и неделимый субъект, ис-
точник права Каждая из двух категорий («народ» и «аласть»), со-
ставляющих понятие народовластия, представляет собой сложное
явление и требует специального рассмотрения.
С юридической точки зрения, слово «народ» отождествляется с по-
нятием «граждане» и определяется как принадлежность группы людей к
соогвектщющему государств} Признание народа в качестве верховного
носителя всей власти яаляется выражением народного суверенитета.
Народный суверенитет означает, что народ осуществляет свою власть
самостоятельно и независимо от каких бы то ни было социальных евл,
используя власть исключительно в собственных интересах.
Воля народа выражается в различных ее формах, одной из кото-
рых яаляется осуществление государственной власти, другой — мест-
ное самоуправление Осущесталение государственной власти проис-
ходит через государственные органы (Парламент, Правительство,
суды и тдг.), путем делегирования народом своего волеизъявления.
Народное волеизъявление служит базисом деятельности всех ветвей
государственной власти. Форма осуществления итоги народа через
органы местного самоуправления обеспечивает самостоятельное реше-
ние населением вопросов местного значения Народ осуществляет
свою аласть непосредственно через референдум и свободные выбо-
ры, а также делегирует осущесталение своей аласти государствен-
ным органам (п. 2 ст. 3 Конституции).
Таким образом, в Казахстане алаеть народа осуществляется как
непосредственно, так и через органы государственной власти и ме-
21 Консгитуцсиюе право стран СНГ
611
стного самоуправления. Высшим непосредственным выражением
власти народа являются референдум и свободные выборы. Право на
участие в осущесталении аласти в этих формах принадлежит только
лицам, являющимся гражданами Республики Казахстан. Прямое
волеизъявление граждан возможно и в других формах, например,
собрание избирателей или граждан какой-то территориальной еди-
ницы, петиция, индивидуальные и коллективные обращения в го-
сударственные органы и органы местного самоупрааления
Согласно Закону о республиканском референдуме республикан-
ский референдум — всенародное голосование по проектам Консти-
туции, конституционных законов, законов и решений по иным
наиболее важным вопросам государственной жизни Казахстана.
Референдум проводится на всей территории Республики. Предме-
том республиканского референдума могут быть: принятие Консти-
туции, конституционных законов, внесение в них изменений и до-
полнений; решение иных наиболее важных вопросов государствен-
ной жизни Республики.
На референдум не могут выноситься вопросы'
I) которые могут повлечь нарушение прав и свобод человека и
гражданина;
2) об изменении унитарности и территориальной целостности
государства, формы правления Республики;
3) административно-территориального устройства и границ Рес-
публики;
4) правосудия, обороны, национальной безопасности и охраны
общественного порядка,
5) бюджетной и налоговой политики,
6) амнистии и помилования,-
7) назначения и избрания на должность, освобождения от
должности лиц, относящиеся к ведению Президента, палат Парла-
мента и Правительства;
8) выполнения обязательств, вытекающих из международных
договоров страны.
Решения, принятые на республиканском референдуме, облада-
ют высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуж-
даются и обязательны для применения на всей территории Казах-
стана. В случае несоответствия решения, принятого на референду-
ме, Конституции, конституционным законам, иным нормативным
правовым актам эти акты приводятся в соответствие с решением,
принятым на референдуме
С момента приобретения Республикой независимости на терри-
тории Казахстана проводились два референдума. 29 апреля 1995 г.
612
Особенная часть
(О продлении до I декабря 2000 г. срока полномочий Президента
Республики Н А. Назарбаева) и 30 августа 1995 г. (принята новая
Конституция)
Другая форма непосредственного волеизъявления народа —
свободные выборы Выборы — это участие граждан в осуигсстдлс-
нии народовластия посредством выделения из своей среды путем
голосования представителей для выполнения в государственных
органах или органах местного самоуправления принадлежащих им
функций по осуществлению власти в соответствии с волей и инте-
ресами граждан, выраженными на таких выборах Главное в выбо-
рах — это то, что они яаляются формой осуществления гражданами
принадлежащей им аласти. Наиболее существенный признак выбо-
ров — прямое волеизъявление граждан и выдвижение ими из своей
среды представителей для осуществления принадлежащей народу
власти.
Выборы в Казахстане основываются на свободном осуществле-
нии гражданином Республики своего правл избирать и быть из-
бранным. Порядок проведения выборов Президента, депутатов Се-
ната и Мажилиса Парламента, маслихатов и членов органов мест-
ного самоуправления регулируется Законом о выборах1. Выборы
государственных органов и органов местного самоуправления, пре-
дусмотренные Конституцией, яаляются свободными и проводятся
на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при
тайном голосовании.
Формой опосредованного осуществления власти народа яаляют-
ся органы государственной власти и местного самоуправления. Они
прямо или косвенно формируются с участием граждан, т.е на ос-
нове выборности или подчиненности выборным органам Возмож-
ность для граждан Казахстана выражать свою волю в процессе как
формирования этих органов государства, так и их работы, закреп-
ляется несколькими конституционными нормами Конституция
устанавливает право граждан участвовать в управлении делами го-
сударства как непосредственно, так и через своих представителей.
Право граждан избирать и быть избранными в органы государст-
венной власти и органы местного самоуправления, право обжало-
вать действия органов аласти в суде, равный доступ к государствен-
ной службе и ряд других положений служат конкретными гаран-
тиями волеизъявления народа.
1 Последние выборы Президента и депутатов Мажилиса Парламента проводи-
лись соответственно 10 января и 10 октября 1999 г
21 Коисгитуцсиюе право стран СНГ
613
Народ непосредственно определяет законодательную власть, по-
скольку представительные органы напрямую избираются граждана-
ми Однако воля народа остается систематизирующим фактором и
для других ветвей государственной аласти, поскольку они форми-
руются выборными представительными органами или выборным
главой государства Это, разумеется, косвенная форма выражения
воли народа, но она достаточно легитимна
Таким образом, аласть народа осуществляется как непосредст-
венно, так и через органы государственной власти и органы мест-
ного самоупрааления, путем прямого и косвенного волеизъявления.
Народовластие носит многоплановый характер и гарантируется за-
крепленными в Конституции правами граждан, а также соответст-
вующими полномочиями выборньсх органов государства.
Конституционный механизм государственной власти. Важней-
шим средством реализации государственной аласти выступает пра-
во. Природа государственной организации общества предполагает, с
одной стороны, обязательное использование права в качестве ос-
новного и решающего средств! выражения и реализации государст-
венно-аластных велений, а с другой — облечение самой государст-
венной аласти, ее органов и учреждений в правовую форму.
Конституция 1995 г содержит главное принципиальное поло-
жение о том, что «единственным источником государственной ала-
сти яаляется народ. Народ осуществляет аласть непосредственно
через республиканский референдум и свободные выборы, а также
делегирует осуществление своей аласти государственным органам»
(ст 3) Более того, в этой статье предусмотрено, что «никто не мо-
жет присваивать власть в Республике Казахстан. Присвоение власти
преследуется по закону Право высгупать от имени народа и госу-
дарства принадлежит Президенту, а также Парламенту Республики
в пределвл его конституционных полномочий. Правительство Рес-
публики и иные государственные органы выступают от имени госу-
дарства в пределах делегированных им полномочий».
В данном конституционном положении закреплен принцип
верховенства власти народа. Она ревлизуется в двух формах:
I) право принимать участие в пассивном и активном голосовании;
2) право принимать участие в референдуме и выступать с законода-
тельной инициативой. Все эти институты нашли закрепление в
Конституции и характеризуют Казахстан как демократическое госу-
дарство, т_е. основлнное на аласти народа.
Хотя народ и является источником государственной власти и
может принимать важные нормативные акты, национальную систе-
614
Особенная часть
му права формирует в основном государство в лице его полномоч-
ных высших государственных органов, которым народ делегирует
осуществление своей власти. Содержание этого положения Консти-
туции свидетельствует о том, что в данном случае речь идет о меха-
низме осуществления власти, формировании государственных орга-
нов, разделении полномочий (разделение власти) и функций между
государственными органами по осуществлению аласти, но не самой
государственной власти, которая едина и принадлежит народу. Це-
ли принципа разделения властей: четкое определение правового
статуса органов государственной власти, рациональное распределе-
ние между ними функций и полномочий; недопущение сосредото-
чения всей аласти в одних руках (государственном органе) и уста-
новления единовластия
Разделение единой государственной аласти на законодательную,
исполнительную и судебную предполагает установление такой си-
стемы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исклю-
чает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечи-
вает самостоятельное функционирование всех ветвей аласти и од-
новременно их взаимодействие Органы законодательной, исполни-
тельной и судебной власти в пределах своей компетенции действу-
ют независимо друг от друга, каждая аласть формируется как само-
стоятельная.
Таким образом, принцип разделения властей лежит в основе
функционирования правового государства, оказывает существенное
влияние на характеристику конституционного строя в государстве,
конституционного механизма реализации государственной власти и
является одним из основных принципов государственности совре-
менного демократического правового государства Он закреплен в
Конституции, Так, в п, 4 ст, 3 содержится положение о том, что
«государственная власть в Республике едина, осуществляется на
основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее раз-
деления на законодательную, исполнительную и судебную ветви и
взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек
и противовесов®.
Конституция, исходя из принципов разделения властей, уста-
навливает механизм реализации государственной власти, с одной
стороны, обеспечивая надлежащими условиями государственные ор-
ганы для выполнения возложенных на них функций, а с другой —
препятствует попыткам любого органа сконцентрировать в своих
руках чрезмерные полномочия. Система сдержек и противовесов
направлена на то, чтобы органы государства, реализуя свои полно-
21 Конституцсиюе право стран СНГ
615
мочия, не могли рассчитывать на безнаказанность за их нарушение,
за узурпацию полномочий органов Конституционный механизм
реализации государственной аласти, государстве и нав структура ор-
ганов аласти Республики Казахстан основываются прежде всего на
этом принципе
Ведущая роль в государствен ном механизме принадлежит Пре-
зиденту. Согласно ст. 40 Конституции его положение определяется
следующим образом. «Президент яаляется главой государства, его
высшим должностным лицом, определяющим основные направле-
ния внутренней и внешней политики государства и представляю-
щим Казахстан внутри страны и в международных отношениях.
Президент — символ и гарант единства народа и государственной
власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гра-
жданина. Президент Республики обеспечивает согласованное функ-
ционирование всех ветвей государственной власти и ответствен-
ность органов аласти перед народом». Срок полномочий Президен-
та — семь лет (п I ст. 41 Конституции).
В последующих статьях детвльно конкретизируются права и обя-
занности Президента, в которых ему предоставлено право назначать
и смещать всех членов Правительства, за исключением Премьер-
министра, которого он назначает с согласия Парламента. Но при
этом, если тот дважды не даст согласия на назначение предлагаемой
Президентом кандидатуры на должность Премьер-министра, Прези-
дент имеет право распустить Мажилис и назначить новые выборы
Правительство во всей своей деятельности ответственно перед Пре-
зидентом и приносит народу и ему присягу Только в случаях, преду-
смотренных Конституцией, оно подотчетно Парламенту
Президент назначает семь членов Сената — верхней палаты
Парламента. Это, как правило, высококвалифицированные специа-
листы в тех или иных отраслях права, экономики, управления, спо-
собные своим пребыванием в Сенате повысить качество принимае-
мых решений. Мнение Президента имеет решающее значение в
формировании Конституционного Совета, он предлагает Парламен-
ту кандидатов в члены Верховного Суда, Генерального прокурора.
Председателя национального банка и т.д.; назначает и снимает с
должности акимов области, столицы, городов республиканского
значения. По существу. Правительство и все высшие должностные
лица в государстве и областях страны несут ответственность прежде
всего перед Президентом.
Президент имеет право наложить вето на законы, принятые
Парламентом; он принимает решения о проведении республикам-
616
Особенная часть
ского референдума, утверждает государственные программы; решает
вопросы гражданства; предоставления политического убежища; осу-
ществляет другие полномочия в соответствии с Конституцией и
законами Республики (ст. 44 Конституции).
После Президента важнейшим органом в механизме государст-
венной власти по Конституции яаляется Парламент. Ему поевлщен
разд IV Конституции «Парламент Республики Казахстан яаляется
высшим представительным органом Республики, осуществляющим
законодательные функции» (ст. 49 Конституции) Парламент состо-
ит из двух палат — Сената и Мажилиса, действующих на постоян-
ной основе (п. I ст. 50 Конституции).
Главное конституционное положение Парламента свидетельст-
вует о том, что в Конституции действительно осуществлен (в из-
вестных пределах), принцип разделения властей, образуемых демо-
кратически Законодательная власть и все остальные правомочия
Парламента выделяют его из всего механизма государственной ала-
сти как представительный и законодательный орган Это очевидно
и подчеркивается в п 6 ст. 51 Конституции, в которой сказано, что
«депутат Парламента приносит присягу народу Казахстана», а не
Президенту.
В последующих ствгьях Конституции и Конституционном зако-
не от 16 октября 1995 г. «О Парламенте Республики Казахствн и
статусе его депутатов» детально конкретизируются демократические
основы формирования Парламента и его палат, порядок деятельно-
сти, права и полномочия
Раздел V Конституции посвяшен Правительству В отличие от
власти Президента и Парламента, которым присвоен титул «выс-
ших» органов аласти. Правительство осуществляет исполнительную
власть Республики, возглавляет систему исполнительных органов и
осуществляет руководство их деятельностью* «Правительство во
всей своей деятельности ответственно перед Президентом Респуб-
лики, а также подотчетно Парламенту Республики в случае, преду-
смотренном подпунктом 6 статьи 53 Конституции» (п 1 ст 64 Кон-
ституции)1; «члены Правительства подотчетны палатам Парламента
в случае, предусмотренном подпунктом 6 статьи 57 Конституции»1.
1 Парламент на совместном заседании палат заслушивает доклад Премьер-
мииистра о программе Правительства и одобряет или отклоняет ее.
7 Каждая из палат Парламента самостоятельно, без участия другой палаты впра-
ве по инициативе не менее одной трети общего числа депутатов заслушивать
отчеты членов Правительства по вопросам их деятельности
21 Консгитуцсиюе право стран СНГ
617
В соответствии с Конституцией и Конституционным законом от
|8декабря 1995 г. «О Правительстве Республики Казахстан» (с изм.
оф 6 мая 1999 г.) Правительство образуется Президентом в составе
Премьер-министра, его заместителей, руководителя Аппарата Пра-
вительства, министров и иных должностных лиц Оно действует в
пределах срока полномочий Президента и слагает свои полномочия
перед вновь избранным Президентом
В конституционной характеристике Правительства последова-
тельно отражены основные прерогативы исполнительной аласти в
рамках принципа разделения властей, его самостоятельность и от-
ветственность в разработке основных направлений социально-
экономической политики государства, его обороноспособности,
безопасности, обеспечения общественного порядка и организация
их осуществления.
В единую систему исполнительных органов Республики Казахстан
также входят местные исполнительные органы, возглавляемые акима-
ми соответствующих административно-территориальных единиц.
Важная роль в механизме государственной влэсги принадлежит ор-
ганам правосудия Судебная власть в Конституции (разд VII) отделена
и независима от всех других ветвей аласти, «имеет своим назначе-
нием защиту прав, свобод и законных интересов граждан и органи-
заций, обеспечение исполнения Конституции, законов, иных нор-
мативных правовых актов, международных договоров Республики»
(ст 76) При этом судебнав власть распространяется на все дела и
споры, возникающие на основе Конституции, законов, иных нор-
мативных правовых актов, международных договоров Республики
Решения (приговоры) и иные постановления судов имеют обяза-
тельную силу на всей территории страны Таким образом, Консти-
туция в первых же статьях раздела, посвященного судебной власти,
закрепила назначение судов и юридическую природу их деятельно-
сти Судебная система имеет самое главное назначение осуществле-
ния одной из разновидностей государственной аласти — самостоя-
тельность судебной аласти Судебная аласть осуществляется на ос-
нове Конституции, Закона о судах и статусе судей, посредством
гражданского, уголовного и иных установленных законом форм
судоп роизводства.
В механизме осуществления государственной аласти большую
роль играют органы прокуратуры. В Констилуции имеются положе-
ния, посвященные деятельности органов прокуратуры. Этот субъект
права ни в коей мере не относится к судебной ветви власти, проку-
ратура призвана от имени государства осуществлять высший надзор
616
Особенная часть
за точным и единообразным применением законов, указов Прези-
дента и иных нормативных правовых актов на территории страны.
К иным полномочиям прокуратуры относятся выявление и устра-
нение любых нарушений законности, опротестование законов, дру-
гих правовых актов, противоречащих Конституции и законодатель-
ству. Во главе Прокуратуры стоит Генеральный прокурор, назна-
чаемый Президентом с согласия Сената.
Раздел VIII «Местное государственное управление и самоуправ-
ление» Конституции посвящен государственному управлению, ко-
торое осуществляется местными представительными и исполни-
тельными органами, ответственными за состояние дел на соответст-
вующей территории.
Согласно законодательству местные представительные органы —
маслихаты выражают волю населения соответствующих админист-
ративно-территории ьньех единиц. Они избираются гражданами на
четыре года на основе всеобщего равного избирательного права при
тайном голосовании Компетенция маслихатов, порядок их органи-
зации и деятельности, правовое положение их депутатов регламен-
тируются нормами Конституции и соответствующим законодатель-
ством.
Местные исполнительные органы входят в единую систему ис-
полнительных органов Казахстана, обеспечивают проведение обще-
государственной политики исполнительной власти в сочетании с ин-
тересами и потребностями развития соответствующей территории
Исполнительную власть в администраггивно-территориальньсх едини-
цах представляет аким, являющийся представителем Президента и
Правительства Полномочия местных исполнительных органов уста-
новлены Конституцией, компетенция, организация и порядок их
деятельности — законом.
Авлституциоиио-лрявовое регулирование внешней по тпипм. Неза-
висимость и суверенитет Казахстана явились историческим началом
формирования качественно нового и действительно самостоятель-
ного внешнеполитического курса, который развивается и конструи-
руется сообразно логике национально-государстве иных интересов.
Как и любая другая деятельность государственного механизма,
осуществление и регулирование внешней политики базируются на
конституционно-правовых основах. Безусловно, первоисточником
правового обеспечения внешней политики яаляется Конституция
В ней заложены основные положения и принципы внешнеполити-
ческой деятельности государства, его органов, должностных лиц,
граждан и их объединений.
21 Консгитуцсиюе право стран СНГ
619
Неотъемлемой частью основного закона, отражающей идеалы
всех казахстанцев, яаляется преамбула Конституции: «Мы, народ
Казахстана . осознавая себя миролюбивым гражданским общест-
вом.- желая занять достойное место в мировом сообществе» — вот
та фундаментальная основа, определяющая политико-правовую
систему регулирования внешней политики и лежащая в основе ее
осуществления всеми субъектами правоотношений Казахстана.
Идеалы и устремления, отраженные в преамбуле, следует рассмат-
ривать и учитывать в непосредственной взаимосвязи с основным
текстом Конституции, которая в ст. 8 устанавливает, что Республи-
ка уважает принципы и нормы международного права, проводит
политику сотрудничества и добрососедских отношений между госу-
дарствами, их равенства и невмешательства во внутренние дела друг
друга, мирного разрешения международных споров, отказывается от
применения первой вооруженной силы.
На конституционном уровне закреплены приоритет и уважение
к нормам и принципам международного права. Нормы междуна-
родных договоров в случае их ратификации Казахстаном имеют
приоритет перед ее законами и применяются непосредственно,
кроме случаев, когда из международного договора следует, что для
его применения требуется издание закона (п. 3 ст 4 Конституции).
Это положение подтверждается рядом конституционных норм, на-
пример, в п. 1 ст. II сказано, что гражданин Республики Казахстан
не может быть выдан иностранному государству, если иное не уста-
новлено международными договорами Республики.
Конституция на высшем уровне регламентирует деятельность
государственных органов, должностных лиц и иных субъектов пра-
воотношений в области внешней политики. Так, Президент как
глава государства, его высшее должностное лицо определяет основ-
ные напрааления внутренней и внешней политики государства и
представляет страну как внутри страны, так и в международных от-
ношениях (п. I ст. 40). В компетенцию Президента в сфере внеш-
неполитической деятельности входят назначение и отзыв глав ди-
пломатических представительств Республики; ведение переговоров
и подписание международных договоров Казахстана; подписание
ратификационных грамот; принятие верительных и отзывных гра-
мот аккредитованных при нем дипломатических и иных представи-
телей иностранных государств. Он также является Верховным Глав-
нокомандующим Вооруженными Силами; присваивает почетные,
высшие воинские и иные звания, классные чины, дипломатические
ранги, квалификационные классы; решает вопросы гражданства.
620
Особенная часть
предоставления политического убежища. В случае, когда демокра-
тические институты, независимость и территориальная целостность,
политическая стабильность Республики, безопасность ее граждан
находятся под серьезной и непосредственной угрозой и нарушено
нормальное функционирование конституционных органов государ-
ства, после официальных консультаций с Премьер-министром и
Председателями палат Парламента принимает меры, диктуемые
этими обстоятельствами, включая введение на всей территории Ка-
захстана и в отдельных ее местностях чрезвычайного положения,
применение Вооруженных Сил с незамедлительным информирова-
нием об этом Парламента В случае агрессии против Казахстана,
непосредственной внешней угрозы ее безопасности вводит на всей
территории стрчны или в отдельных ее местностях военное поло-
жение, объявляет частичную или общую мобилизацию и незамед-
лительно информирует об этом Парламент
Парламент является одним из центральных органов внешних
отношений. Комитет по международным делам, обороне и безопас-
ности организовывает участие Парламента в межпарламентской
деятельности Как высший законодательный орган Парламент при-
нимает законы о внешнеполитической и внешнеэкономической
деятельности, на совместном заседании палат решает вопросы вой-
ны и мира, принимает по предложению Президента решение об
использовании Вооруженных Сил для выполнения между народи bix
обязательств по поддержанию мира и безопасности. Парламент в
раздельном заседании палат путем последовательного рассмотрения
вопросов (вначале в Мажилисе, а затем в Сенате) устанавливает
почетные, воинские и иные звания, классные чины, дипломатиче-
ские ранги Казахстана, определяет государственные символы Рес-
публики; решает вопросы о государственных займах и оказании
Республикой экономической и иной помощи, ратифицирует и де-
нонсирует международные договоры Казахстана
Правительство возглавляет систему исполнительных органов и
осуществляет общее руководство их деятельностью. При этом со-
гласно подл. 5 ст. 66 Конституции оно разрабатывает меры по про-
ведению внешней политики страны Правительство обеспечивает
развитие взаимоотношений Республики с иностранными государст-
вами, международными и региональными организациями, разраба-
тывает меры по реализации внешнеэкономической политики, при-
нимает меры по развитию внешней торговли, осуществляет сотруд-
ничество с международными финансовыми институтами, принима-
ет решение о проведении переговоров и подписании межправитель-
ственных соглашений.
21 Консгитуцсиюе право стран СНГ
621
В систему центральных исполнительных органов входят мини-
стерства и ведомства, которые в рамках своей компетенции также
прямо либо косвенно имеют отношение к внешней политике. Од-
нако центральным, общеполитическим и специализированным ор-
ганом внешних отношений является МИД Казахстана Оно осуще-
еталяет повседневное руководство проведением внешней политики,
его главной задачей является зашита прав и интересов Казахстана в
сфере международных отношений. МИД следит за осущесталением
законодательства Республики по вопросам внешних сношений, со-
действует другим государственным органам в выполнении ими
функций в области внешних сношений, которые осуществляются
ими на основе законодательства МИД подготавливает официаль-
ные визиты Президента, правительственных делегаций Изучение
международных событий, внутренней и внешней политики зару-
бежных государств, международных организаций, обеспечение ин-
формацией Президента, Правительство страны обо всех более или
менее значительных событиях является одной из важных функций
МИД Казахеына. Это ведомство разрабатывает тексты междуна-
родных договоров, организует участие государства в работе между-
народных организаций, обеспечивает защиту интересов казахстан-
ских юридических и физических лиц за рубежом и тл
Внешнеполитические интересы Казахстана отстаивает не только
аппарат МИД, но и его зарубежные органы внешних сношений.
Необходимо также отметить особый государственный квазису-
дебный орган конституционной юстиции, в принципе не имеющий
прямого отношения к осуществлению внешней политики, но свои-
ми решениями способный повлиять на действие норм международ-
ного права в пределах территории Казахстана Это Конституционный
Совет, который согласно подл. 3 п. 1 ст. 72 Конституции по обраще-
нию указанных в Конституции субьектов рассматривает до ратифи-
кации международные договоры Казахстана на соответствие их
Конституции Практика деятельности Конституционного Совета
пока нс имеет примера, в случае обращения в Совет по указанному
вопросу течение сроков ратификации соответствующих актов при-
останавливается (п 2 ст. 73) Согласно п. I ст 74 Конституции за-
коны и международные договоры, признанные не соответствующи-
ми Конституции, не могут быть подписаны либо ратифицированы
и введены в действие.
Однако конституционно-правовое регулирование внешней по-
литики не ограничивается исключительно нормами Конституции,
ибо она является фундаментальной основой и устанавливает клю-
622
Особенная часть
чевые направления внешнеполитической деятельности государств!
и компетенции его органов в данной области. Неразрывной частью
конституционно-правового регулирования внешней политики яв-
ляются практически все источники конституционного права Рес-
публики, нормы международного права как ратифицированные,
так и действующие в мировом сообществе без необходимости их
ратификации
К национальным источникам конституционно-правового регу-
лирования внешней политики можно отнести такие нормативные
правовые акты, изданные на основе и во исполнение Конституции,
как конституционные законы (например, о государственной неза-
висимости, Президенте. Парламенте, Правительстве и др), законы
(о гражданстве, о языках, о Государственной границе), акты о при-
соединении к различного рода соглашениям и конвенциям, другим
международным институтам (например, о присоединении Респуб-
лики Казахстан к Международной конвенции о ликвидации всех
форм расовой дискриминации), иные нормативные правовые акты,
издаваемые уполномоченными на то государственными органами и
должностными лицами в целях реализации государственной внеш-
ней политики (например. Закон о порядке заключения, исполнения
и денонсации международных договоров). К правовым источникам
регулирования внешней политики относятся также нормативные по-
становления Конституционного Совета и Верховного Суда
Международные договоры, соглашения и иные виды правовых
документов, договорные и иные обязательства Республики следует
относить к международным правовым источникам регулирования
внешней политики Казахстана. В их число входит множество меж-
государственных, межправительственных документов, направленных
на урегулирование различных вопросов общеполитической взаимо-
зависимой и взаимосвязанной жизни государств, имеющих отно-
шение к государству Казахстан
Лзб/дмияемное право и избирательная система. В Казахстане по-
рядок выборов Президента, депутатов Парламента и местных пред-
ставительных органов определяется конституционно-правовыми
нормами, которые в совокупности образуют избирательное право,
являющееся частью конституционного права страны Институту вы-
боров придается большое значение, и наряду с референдумом выбо-
ры провозглашаются высшей формой выражения аласти народа.
Основными правовыми источниками избирательного права Рес-
публики Казахстан являются Конституция и Закон о выборах
Конституция закрепляет право избирать и быть избранным в
качестве одного из основных конституционных прав граждан. Вы-
21 Конспяуцсиюе право стран СНГ
623
боры основываются на следующих принципах: всеобщего, равного,
добровольного, прямого избирательного права, тайного голосова-
ния и косвенного избирательного права Принцип косвенного из-
бирательного права впервые введен в Казахстане в 1995 г с созда-
нием двухпалатного Парламента Посредством косвенной системы
выборов выборщики — граждане Казахстана, являющиеся депута-
тами маслихатов, избирают путем тайного или открытого голосова-
ния депутатов Сената Парламента Каждый выборщик — депутат
маслиляга обладает одним голосом и участвует в выборах на равных
основаниях. Формально депутаты Сената, избираемые косвенным
путем выборов, являются представителями админ истративно-
территоривльных единиц Республики Казахстан в высшем законо-
дательном органе государства.
Все граждане Республики Казахстан обладают всеобщим активньгм
и пзссивным избирательным правом. Активное изоирате.1ьное право
означает участие граждан Республики без каких-либо ограничений в
голосовании на выборах по достижении возраста 18 лет, пассивное —
это право граждан быть избранными. При пассивном избирательном
праве гражданин выступает субъектом, подлежащим избранию.
В избирательном законолэтепьстве Казахстана существует ряд
требований, предъявляемых к гражданам, желающим участвовать в
выборах в качестве кандидатов в Президенты, депутатов Парламен-
та и местных представительных органов. Так, согласно Конститу-
ции кандидатом в Президенты может быть гражданин Казахстана
по рождению, знающий государственный язык (п. 2 ст. 41), канди-
датом в депутаты Сената — лицо, имеющее высшее образование и
стаж работы не менее пяти лет (п. 4 ст. 51), а в депутаты маслихата —
лицо, достигшее возраста 20 лет (п. 3 ст 86).
Законодательством о выборах для лиц, желающих участвовать в
выборах в квчестве кандидатов, установлены некоторые ограниче-
ния. Например, не подлежат регистрации в качестве кандидата ли-
ца, привлекавшиеся в течение года перед регистрацией к дисцип-
линарной ответственности за совершение коррупционного право-
нарушения, лица, на которых в течение года перед регистрацией
налагалось в судебном порядке административное взыскание за
умышленное правонарушение, а также лица, имеющие судимость,
которая ко времени регистрации не погашена или не снята в уста-
новленном законом порядке.
Современное избирательное право Казахстана отказалось от
императивного мандата депутатов всех уровней, депутаты предста-
вительных органов не связаны наказами избирателей
624
Особенная часть
В стране применяются как мажоритарная, так и пропорцио-
нальная избирательные системы. По системе пропорционального
представительства на основе партийных списков избираются 10 де-
путатов Мажилиса Парламента (из 77 депутатов), при пропорцио-
нальной системе диспропорция между общим числом голосов из-
бирателей и числом депутатских мандатов у каждой партии зависит
от числа избирателей, отдавших за нее свои голоса Депутатские
мандаты по итогам голосования распределяются между представите-
лями тех партий, которые получили 7% и более голосов избирателей
от числа принявших участие в голосовании. Сумма голосов избирате-
лей, поданных за политические партии, преодолевшие 7-процентный
барьер, делится на 10 — число депутатских мандатов, распределяемых
по территории единого общенационального округа1
При выборах Президента и депутатов Парламента применяется
система относительного большинства, избранным считается кан-
дидат, набравший более 50% голосов избирателей (выборщиков),
принявших участие в голосовании Если квндидаты не набрали
большинства голосов, возможно повторное голосование. При по-
вторном голосовании избранным считается тот канандат, который
набрал по сравнению с другим кандидатом большее число голосов
избирателей (выборщиков), принявших участие в выборах При
повторном голосовании при баллотировании единственного кан-
дидата избранным считается кандидат, если он наберет более 50%
голосов числа избирателей (выборщиков), принявших участие в
голосовании.
Избранным в депутаты маслихата считается квидидат, набрав-
ший более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосо-
вании, а при повторном голосовании — набравший по сравнению с
другим кандидатом большее число голосов избирателей, принявших
участие в голосовании При проведении выборов на безальтерна-
тивной основе лицо считается избранным, если за его кандидатуру
проголосовало не менее 50% избирателей, принявших участие в
голосовании.
Организацией подготовки и проведения выборов в Республике
Казахстан занимаются избирательные комиссии, которые образуют
1 По итогам выборов, проведенных 10 октября 1499 г, места в Мажилисе Пар-
ламента разделены между такими политическими партиями, как Коммунистиче-
ская партия Казахстана (10 мест, 17,75%), Аграрная партия Казахстана (два мес-
та, 12.63%). Республиканская политическая партия «Отан» (четыре места,
30,Й9%). Гртждотекая партия Kiaixcrana (два места, 11,23%)// Каз1хсп1нская
правда 1999 2 нояб.
21 Консппуцсиюе право стран СНГ
625
единую систему избирательных органов. По статусу, функциям и
назначению избирательные комиссии подразделяются на несколько
видов — Центральная (ЦИК), территориальные, окружные, участ-
ковые.
ЦИК является постоянно действующим органом и возглавляет
единую систему избирательных органов. В ее состав входят: Пред-
седатель, заместитель Председателя, секретарь и члены комиссии,
которые избираются и освобождаются от должности Мажилисом
Парламента по представлению Президента Срок полномочия чле-
нов ЦИК составляет пять лет Председатель и секретарь ЦИК
должны иметь высшее юридическое образование. ЦИК в пределах
своей компетенции осуществляет контроль за исполнением законо-
дательства о выборах и обеспечивает его единообразное примене-
ние, организует подготовку и проведение выборов, а также осущест-
вляет другие полномочия. Решения ЦИК имеют обязательную салу на
всей территории страны (ст. 12 Закона о выборах).
Территориальными избирательными комиссиями являются об-
ластные, районные, городские, районные в городе избирательные
комиссии Они образуются вышестоящими избирательными комис-
сиями по представлению соответствующих акимов и состоят из се-
ми членов. В их ведение входят контроль за исполнением законода-
тельства о выборах, руководство деятельностью нижестоящих ко-
миссий, рассмотрение заявлений и жалоб, подведение итогов выбо-
ров маслихатов и т.д (ст 14 Закона о выборах).
К задачам окружных избирательных комиссий относится обес-
печение организации и проведения выборов депутатов Мажилиса
Парламента и маслихатов. Окружные избирательные комиссии
осуществляют контроль за исполнением законодательства о выбо-
рах, координируют деятельность участковых комиссий, устанавли-
вают нумерацию участков для голосования по округу и тл. (ст. 16
Закона о выборах)
В компетенцию участковых избирательных комиссий входят:
оповещение избирателей о месте нахождения участковых комиссий;
составление списков на избирательном участке; организация голо-
сования; определение результатов голосования итд Участковые
избирательные комиссии яаляются низовыми избирательными ор-
ганами.
В Казахстане избирательный процесс состоит из нескольких
предвыборных мероприятий, главные из них — образование изби-
рательных округов и участков, составление списков избирателей,
выдвижение кандидатов, финансирование выборов, подготовка из-
626
Особенная часть
бирательных бюллетеней, голосование и определение итогов голо-
сования.
При выборах Президента и депутатов Мажилиса Парламента, из-
бираемых по системе пропорционального представительства, ася
территория страны представляет собой единый общенациональный
избирательный округ; при избрании части депутатов Мажилиса (по
мажоритарной системе) и депутатов местных представительных орга-
нов — маслихатов образуются одномандатные избирательные округа.
В целях максимального удобства для избирателей, с учетом местных
и иных условий, создаются избирательные участки При их образо-
вании учитываются границы административно-территориальных еди-
ниц Республики Они создаются также в воинских частях, на вод-
ных судах, находящихся в день выборов в плавании, в домах от-
дыха, в отдаленных и труднодоступных районах, в следственных
изоляторах и изоляторах временного содержания, при представи-
тельствах Республики Казахстан в иностранных государствах и т.д.
(ст 21—23 Закона о выборах)
Составление списков избирателей (выборщиков) представляет
собой процедуру регистрации избирателей (выборщиков) Списки
избирателей подразделяются на основные и дополнительные. Осно-
ванием для включения гражданина в основной список избирателей
на конкретном участке является факт его проживания на террито-
рии избирательного участка. В дополнительные списки включаются
граждане Республики: прибывшие в иностранные государства; при
положительном для заявителя решении — исправление в списке
избирателей или включение невкяюченного избирателя: при пере-
мене избирателем места своего пребывания после составления ос-
новного списка Списки избирателей подписываются председателем
и секретарем участковой избирательной комиссии
Списки выборщиков составляются по выборам депутатов Сена-
та Парламента территориальными избирательными комиссиями по
представлению секретаря1 маслихата В списки выборщиков вклю-
чаются все депутаты маслихатов, расположенных на территории
области, города республиканского значения и столицы. Внесение
изменений в списки избирателей (выборщиков) после начвла под-
счета голосов запрещается (ст 24—26 Закона о выборах)
Форму и текст избирательного бюллетеня для голосования уста-
навливает ЦИК Обеспечением изготовления избирательных бюлле-
теней занимаются территориальные избирательные комиссии, ок-
1 Должностное лицо, работающее на постоянной основе
21 Консгитуцсиюе право стран СНГ 527
ружные избирательные комиссии обеспечивают снабжение избира-
тельными бюллетенями участковых избирательных комиссий.
Выдвижение кандидатов в Президенты, в депутаты Мажилиса
Парламента и маслихатов производится как путем самовыдвижения
граждан, так и общественными объединениями. Процесс выдвиже-
ния этих кандидатов состоит из двух сталии. I) сбор подписей в
поддержку кандидата и 2) регистрация выдвиженца в качестве кан-
дидата.
Выдвижение кандидатов в Президенты начинается за три меся-
ца и заканчивается за два месяца до выборов. Кандидаты в Прези-
денты выдвигаются республиканскими общественными объедине-
ниями и путем самовыдвижения кандидата Регистрация их начина-
ется за два месяца и заканчивается за 40 дней до дня выборов. Кан-
дидат должен быть поддержан не менее чем 2% общего числа изби-
рателей, а также до регистрации из личных средств он должен вне-
сти на счет ЦИК избирательный взнос в 100-кратном размере ми-
нимальной заработной павты Внесенный взнос возвращается кан-
дидату в случаях, если по итогам выборов кандидат избран Прези-
дентом Республики или набрал не менее 7% голосов избирателей,
принявших участие в голосовании (ст. 59 Закона о выборах).
Кандидаты в депутаты Сената Парламента выдвигаются на сес-
сиях маслихатов и в порядке самовыдвижения. Самовыдвижение
кандидатов в депутаты Сената производится гражданами путем по-
дачи в территориальную избирательную комиссию заявления о на-
мерении баллотироваться кандидатом в депутаты Сената по пред-
ставляемой административно-территориальной единице
Право выдвижения кандидатов в депутаты Мажилиса Парла-
мента, избираемых по мажоритарной системе выборов, а также
кандидатов маслихатов принадлежит общественным объединениям
и гражданам Казахстана, а также путем самовыдвижения Право
включения в партийные списки кандидатов в депутаты Мажилиса
Парламента, избираемых по пропорциональной системе, принадле-
жит политическим партиям.
Лица, зарегистрированные в качестве кандидатов, приобретают
определенный правовой статус. Например, с момента регистрации
до определения результатов выборов их нельзя приалечь к уголов-
ной ответственности или мерам административного взыскания,
призвать на военную службу и т.д.
Предвыборная агитация начинается со дня регистрации канди-
датов и заканчивается в 0 ч по местному времени дня, предшест-
вующего дню выборов Кандидаты имеют право выступать со свои-
628
Особенная часть
ми программами в государственных средствах массовой информа-
ции.
Финансирование выборов, за исключением депутатов Мажили-
са, избираемых на основе партийных списков, осу шест вдается за
счет государственных средств В Республике Казахстан также до-
пускается негосударственное финансирование выборов. Для этих
целей формируются избирательные фонды Запрещается финанси-
рование выборов со стороны между народных организаций, зару-
бежных государственных органов, иностранных юридических лиц и
граждан. За расходованием средств, выделенных на проведение из-
бирательной кампании, осуществляет контроль Счетный комитет
по контролю за исполнением республиканского бюджета (ст 33—36
Закона о выборах).
Итоги выборов Президента, депутатов Парламента устанавли-
ваются ЦИК, а выборов депутатов маслихатов — территориальными
избирательными комиссиями Для подведения итогов выборов ва-
жен вопрос об их действительности Общим условием действитель-
ности является недопущение в ходе проведения выборов таких на-
рушений закона, которые могли бы повлиять на его результат В
частности, по обращению Президента, Председателей Палат Пар-
ламента, не менее одной пятой части общего числа депутатов Пар-
ламента, Премьер-министра Конституционный Совет решает в слу-
чае спора вопрос о правильности проведения выборов Президента,
депутатов Парламента В этом случае подведение итогов приоста-
навливается на период рассмотрения обращения в Конституцион-
ном Совете. Выборы Президента и депутатов Парламента, при-
знанные не соответствующими Конституции, решением ЦИК счи-
таются недействительными (ст 72 Конституции и ст 68. 84. 100
Закона о выборах).
Латтичеаме партии Конституция признает идеологическое и
политическое многообразие Идеологическое многообразие означает
существовчние и функционирование самых различных идеологиче-
ских воззрений и течений, порою противостоящих друг другу Глав-
ное условие их легитимности состоит в том, чтобы идеологические
течения не претендовали на исключительное право стать государст-
венной идеологией, не проповедовали идеи и взгляды, напрааленные
на насильственное изменение конституционного строя, нарушение
целостности Республики, подрыв безопасности государства, разжига-
ние социальной, религиозной, сословной и родовой розни
Политический и идеологический плюрализм, вытекающий из
Основополагающих принципов ст 5 Конституции, включая гаран-
21 Консппуцсиюе право стран СНГ
629
тип многообразия, имеет глубокое содержание и представляет одно
из важнейших конституционных прав граждан Республики, которое
фиксируется в правовых нормах, а также исходит из их смысла.
Одним из таких выражений прав граждан является право на свобо-
ду объединений, закрепленное п I ст 23 Конституции, реализация
которого отвечает интересам общества и находится под защитой
государства Данная норма-принцип устанавливает основы созда-
ния и деятельности общественных объединений в Казахстане. Более
детально их функционирование регулируется Законом об общест-
венных объединениях, в соответствии с которым «общественными
объединениями в Республике Казахстан признаются политические
партии, профессиональные союзы и другие объединения граждан, соз-
данные на добровольной основе для достижения ими общих целей»
При всем многообразии форм общественных объединений и
представленных им широких прав и свобод законодателем установ-
лены определенные ограничения, связанные с их созданием и дея-
тельностью. В частности, не допускаются слияние общественных и
государственных институтов; незаконное вмешательство государства
в дела общественных объединений и последних в дела государства;
деятельность политических партий и профессиональных союзов
других государств, а также создание политических партий на рели-
гиозной основе и др (ст. 5 Конституции)
Такой порядок гарантирует зафиксированные Конституцией пра-
ва других лиц, государства от незаконных действий общественных
объединений, привлекая последних к ответственности вплоть до
приостановления их деятепьности В этом нельзя усматривать ущем-
ление прав и свобод общественных объединений. Каждое государст-
во вправе устанавливать такой порлаок организации и деятельности
общественных объединений исходя из необходимости охраны суве-
ренитета, безопасности государства, прав и свобод граждан.
Признание основным законом политического и идеологическо-
го многообразия означает подведение конституционной основы для
возникновения и юридического существования самых различных
общественных объединений, в том числе политических партий и
движений.
Правовое обеспечение политических партий в Казахстане осно-
вывается на Конституции, следов гтольно, нормативные правовые
акты, относящиеся к политическим партиям, должны базироваться
на нормах, положениях, принципах, заложенных в ней. Законода-
тельство о политических партиях состоит из Законов об обществен-
ных объединениях, о политических партиях и других законодатель-
630
Особенная часть
пых актов, посвященных политическим партиям или содержащих
нормативные положения о них1.
Закон о политических партиях определяет порядок создания и
деятельности в Казахстане политических партий, их права и обя-
занности. гарантии функционирования, а также взаимоотношения с
государственными органами и другими организациями. В соответ-
ствии с ним политической партией признается добровольное объе-
динение граждан, содействующее выявлению и выражению их по-
литической воли путем участия через своих представителей в осу-
ществлении государственной власти
Из всех общественных объединений политические партии и про-
фессиональные союзы являются высшей формой самоорганизации
граждан, представляют достаточно структурированные объединения,
которые преследуют политические и социально-экономические цели,
стремясь овладеть государственной властью или решающим обра-
зом влиять на ее осуществление Им присущи консолидирован-
ность, способность оказывать влияние на политическое мировоз-
зрение людей и политику государства в различных сферах жизни
общества Конституция запрещает государственное финансирова-
ние политических партий, которое в свою очередь огртждает поли-
тические партии от вмешательства в их деятельность государствен-
ных структур и совершения ими противоправных действий, препят-
ствующих осуществлению их функций Политические партии могут
существовать и функциейировагь за счет своих средств, средств,
выделяемых гражданами и юридическими лицами Республики Ка-
захстан, и других поступлений, не запрещенных законом
Закон о политических партиях, конкретизируя положения Кон-
ституции, не допускает получения финансовых средств политиче-
скими партиями Казахстана от иностранных юридических лиц и
граждан, иностранных государств и международных организаций.
Это обусловлено желанием не допустить возможного внешнего
влияния на деятельность политических партий. Следовательно, фи-
нансирование политических партий иностранными субъектами мо-
жет ущемлягь суверенитег государства Так, Конституционный Со-
ает, давая толкование нормы п 4 ст. 5 Конституции о том, что «не
допускается... финансирование политических партий и профессио-
нальных союзов иностранными юридическими лицами и граждана-
ми, иностранными государствами и международными организация-
ми», указал, что под этим следует понимать правовой запрет на по-
1 См., например. Законы о Парламенте и статусе его депутатов, с выборах н др.
21 Консштуцкиюе право стран СНГ
631
лучение политическими партиями и профессиональными союзами
как денежных, так и иных материальных средств1.
Исключительно важное значение имеет конституционное поло-
жение, устанавливающее запрет на создание в государственных ор-
ганах политических партий Это означает, что в Казахстане недо-
пустимо слияние политических партий и государства, т.е. они не
зависят от государственных органов.
Все политические партии равны перед законом. Такая правовая
норма обусловлена тем, что «ни одна политическая партия не мо-
жет претендовать на исключительное положение, на какие-либо
привилегии и преимущества»2, все они должны одинаково соблю-
дать и выполнять нормы Конституции и действующих законов
Конституция запрещает государству незаконно вмешиваться в
дела политических партий, те. совершать такие действия, которые
нарушают статус политических партий, а также возлагать на послед-
них функции государственных органов. Однако нельзя считать неза-
конным вмешательством государства в дела политических партий
такие действия, совершение которых предусмотрено законодателем.
Таким образом. Конституция создала широкую конституцион-
ную основу для организации и деятельности политических партий.
В Республике имеются достаточное конституционное поле для
обеспечения политического плюрализма, а также конституционные
принципы, от реализации которых зависит способность государства
обеспечивать демократическими, цивилизованными средствами за-
щиту конституционных прав человека и гражданина, ценностей
казахстанского общества и законные интересы государства.
Появление всевозможных общественно-политических объ-
единений стало шагом вперед в развитии партийной системы Рес-
публики К начвлу 1998 г. действовали девять официально зарегист-
рированных партий, функционировали массовые общественные
движения «Азат», «Азамат», «Лад», «Поколение», Рабочее движение.
Либеральное движение и др. В настоящее время в стране существу-
ет многопартийная система, представленная 15 официально зареги-
стрированными партиями Основным механизмом деятельности
политических партий, несомненно, является непосредственное
представительство в структуре государственных органов, что дости-
гается взаимодействием института многопартийности и системы
1 См. постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 7 июня
2000 г № 4/2 «Об официальном толковании пункта 4 статьи 5 Конституции
Республики Kttixctjh»
1 Сопогтлиев Г Указ. соч.
632
Особенная часть
выборности. Партии имеют равные возможности в ходе выборов
прийти к власти.
При сохраняющейся множественности политических партий
Казахстана в некоторых из них усматривается дальнейшая полити-
ческая невостребован ность, т.е. своей деятельностью они не дости-
гают эффективной реализации интересов отдельных социальных
слоев, отраслевых и профессиональных союзов и объединений По
этим и другим причинам на новом этапе развития партийной поли-
тической жизни государства происходит слияние партий и движе-
ний под эгидой более мощных факторов, несущих в своих про-
граммных целях передовые, связанные с интересом всего общества,
идеи Партийная система Казахстана не обрела своих окончатель-
ных контуров, хотя они становятся все более ясными
Президент. В Казахстане на конституционном уровне закрепле-
на президентская форма правления Президент наделен особым
правовым статусом, он не входит ни в одну из ветвей государствен-
ной власти, а в соответствии с п 3 ст 40 Конституции обеспечива-
ет согласованное функционирование всех ветвей государственной
власти и ответственность органов власти перед народом.
Правовой статус Президента регламентируется Конституцией,
Конституционным законом от 26 декабря 1995 г. «О Президенте
Республики Казахстан» (с изм. от 6 мая 1999 г.)
Президент Республики Казахстан яаляется главой государства,
его высшим должностным лицом. Как глава государства он опреде-
ляет основные направления внутренней и внешней политики, а
также является высшим представителем государства внутри страны
и в международных отношениях Президент символизирует госу-
дарственную власть, является гарантом единства народа, незыбле-
мости Конституции, прав и свобод человека и гражданина
Должность Президента выборная. В соответствии с Конститу-
цией и Законом о выборах он избирается на основе всеобщего,
равного и прямого избирательного права при тайном голосовании
всеми совершеннолетними гражданами Казахстана сроком на семь
лет. Одно и то же лицо, согласно п. 5 ст 42 Конституции, не может
быть избрано Президентом более двух раз подряд.
К кандидатуре на пост Президента предъявляются повышенные
требования Президентом может быть гражданин Республики Ка-
захстан по рождению и проживающий на ее территории не менее
15 лет Установлена нижняя возрастная граница. Президентом мо-
жет стать гражданин не моложе 40 лет. Кроме того, он должен сво-
бодно владеть государственным языком-
21 Конспяуцсиюе право стран СНГ
633
Очередные выборы Президента проводятся в первое воскресенье
декабря, инаугурация (процедура вступления в должность) — во вто-
рую среду января Президент Республики вступает в должность с
момента принесения народу присяги в торжественной обстановке в
присутствии депутатов Парламента, членов Конституционного Со-
вета, судей Верховного Суда, а также всех бывших Президентов.
Полномочия Президента прекращаются: а) с момента вступле-
ния в должность вновь избранного Президента; 6) в случае досроч-
ного освобождения Президента от должности; в) в случае отреше-
ния его от должности; г) в случае его кончины.
В случае досрочного освобождения или отрешения от должно-
сти Президента, а также его смерти полномочия Президента на ос-
тавшийся срок переходят к Председателю Сената Парламента; при
невозможности Председателя Сената принять на себя полномочия
Президента они переходят к Председателю Мажилиса Парламенга;
при невозможности Председателя Мажилиса принять на себя пол-
номочия Президента они переходят к Премьер-министру. Во время
исполнения обязанностей Президента вышеуказанные должностные
дина не вправе инициировать изменения и дополнения в Консти-
туцию (п. 2 ст. 48 Конституции)
Конституция предусматривает некоторые ограничения, связан-
ные с занятием лицом поста Президента Так, он не может быть
депутатом представительного органа, занимать иные оплачиваемые
должности и осуществлять предпринимательскую деятельность В
целях политической стабильности на период осуществления своих
полномочий Президент приостанавливает свою деятельность в по-
литической партии, в которой состоял
Консттпуция и Закон о Президенте закрепляют за Президентом
широкий объем полномочий, связанный с его положением как гла-
вы государства Он определяет основные направления внутренней и
внешней политики В связи с этим Президент ежегодно обращается
с Посланием к народу Казахстана, в котором характеризует поло-
жение в стране и излагает стратегические направления внутренней
и внешней политики Как глава государства Президент утверждает
государственные программы Республики
Президент обладает значительными полномочиями по форми-
рованию исполнительной власти. Это проявляется в назначении и
освобождении от должности членов Правительства Президент с
согласия Парламента назначает на должность Премьер-министра, а
также по представлению Премьер-министра определяет структуру
Правительства. По собственной инициативе можег решать вопрос о
634
Особенная часть
прекращении полномочий Правительства и освобождении от долж-
ности Премьер-министра и членов Правительства. Президент пред-
седательствует на заседаниях Правительства по особо важным во-
просам. Президент вправе отменить либо приостановить полностью
либо частично действие актов Правительства.
Весьма широкие полномочия предоставаены Президенту в сфе-
ре законодательства Он издает законы в случае, если Парламент по
инициативе Президента делегирует ему законодательные полномо-
чия на срок, не превышающий одного года, а также указы, имею-
щие силу закона, если Парламент не исполнил требования Прези-
дента о срочности принятия того или иного законопроекта, вне-
сенного субъектом законодательной инициативы в Парламент
Президент может влиять на формирование законодательства как
непосредственно, так и через Правительство, поручая ему внесение
законопроектов в Мажилис Парламента. Он может инициировать
внесение изменений и дополнений в Конституцию, объявлять
срочность рассмотрения законопроектов, а также приоритетность
рассмотрения проектов законов в Парламенте.
Президент участвует в законодательном процессе, обладая пра-
вом отлагательного вето, которое выражается в праве возвратить
представленный Сенатом Парламента закон для подписания и об-
народования Президент в течение 15 дней можег вернуть закон
либо отдельные его статьи для его повторного обсуждения и голо-
сования в Мажилисе. Отлагательное вето Президента преодолевает-
ся Парламентом, если каждая из пвлат большинством в две трети
голосов общего числа депутатов подтаердит ранее принятое реше-
ние. В этом случае Президент в течение семи дней подписывает
представленный Парламентом закон.
Президент обладает рядом полномочий в огношении Парламен-
та, а именно:
• назначает очередные и внеочередные выборы в Парламент;
• назначает семь депутатов Сената на срок полномочий Пар-
ламента;
« созывает первую сессию Парламента;
• принимает присягу депутатов Парламента народу Казахстана,
• выдвигает кандидатуру на должность Председателя Сената;
• открывает сессии Парламента и вправе присутствовать на
любых заседаниях как палаг Парламента, так и самого Пар-
ламента
Президент как глава государства обладает правами и обязанно-
стями в области внешних сношений и обороны. Реализуя основные
21 Консштуцкиюе право стран СНГ
635
направления внешней политики, он ведет переговоры и подписыва-
ет международные договоры Казахстана; вносит на ратификацию
либо денонсацию в Парламент межгосударственные договоры, за-
ключенные Казахстаном; подписывает ратификационные грамоты;
назначает и отзывает глав дипломатических представительств Рес-
публики Казахстан; принимает верительные и отзывные грамоты.
В качестве Верховного Главнокомандующего Вооруженных Сил
Президент назначает и освобождает От должности высший команд-
ный состав, как глава государства — утверждает военную политику
Республики.
Президент обладает исключительным правом принимать меры,
включая введение на всей территории Республики либо в отдельных
его местностях чрезвычайного положения, применение Вооружен-
ных Сил в случае, когда демократические институты, независи-
мость и территориальная целостность, политическая стабильность
Республики, безопасность ее граждан находятся под серьезной и
непосредственной угрозой и нарушено нормальное функциониро-
вание конституционных органов Решение о введении чрезвычай-
ного положения Президент принимает после официальных кон-
сультаций с Премьер-министром и Председателями палат Парла-
мента Президенту предоставляется право введения военного поло-
жения на всей территории Республики либо в отдельных ее местно-
стях, а также права объявления частичной или обшей мобилизации
в случае агрессии против Республики либо непосредственной
внешней угрозы ее безопасности При этом он должен незамедли-
тельно информировать о своих действиях Парламент Он может
внести предложение об использовании Вооруженных Сил для вы-
полнения международных обязательств по поддержанию мира и
безопасности на рассмотрение совместного заседания палат Парла-
мента, формирует Республиканскую гвардию и образует Совет
Безопасности
Президент участвует в формировании судебной власти, что ос-
новывается на следующих полномочиях"
• представляет Сенату Парламента кандидатуры для избрания
на должность Председателя Верховного Суда, председателей
коллегий и судей Верховного Суда, основываясь на реко-
мендации Высшего Судебного Совета;
• назначает на должность судей областных и приравненных
судов, а также их председателей и председателей коллегий
по рекомендации Высшего Судебного Совета;
636
Особенная часть
« назначает судей районных и городских судов по представле-
нию министра юстиции, основанному на рекомендации
Квалификационной коллегии юстиции.
В целях реализации своих полномочий Президент осуществляет
нормотворческую деятельность. Он издает указы и распоряжения,
имеющие подзаконный характер и обязательные для исполнения на
всей территории Казахстана.
Указы Президента издаются по вопросам:
• осуществления конституционных полномочии Президента;
• обеспечения согласованного функционирования всех ветвей
государственной власти;
« не входящим в компетенцию Парламента, Правительства и
других государственных органов;
« экономического и социального развития Республики Казах-
стан и др
Распоряжения Президента издаются по вопросам, связанным с
осуществлением административно-распорядительного, оперативно-
го и индивидуального характера.
Высшим законодательным и представительным органом Казах-
стана является Парламент, действующий на постоянной осноае и
состоящий из двух палат — Сената и Мажидиса (п. I ст. 49 и п. I
ст 50 Конституции).
Сенат формируется посредством косаенных выборов Его обра-
зуют депутаты, избираемые по два челоаека от каждой области, горо-
да республиканского значения и столицы на совместном заседании
депутатов всех представительных органов, соответственно области,
города республиканского значения и столицы; семь депутатов назна-
чаются Президентом на срок полномочий Сената Половина изби-
раемых депутатов Сената переизбирается каждые три года.
Мажилис предстаалвет всех граждан Республики Казахстан, те.
избрание депутатов осуществляется на осноае всеобщего, равного и
прямого избирательного права при тайном голосовании Мажилис
состоит из 77 депутатов, по одномандатным территориальным изби-
рательным округам избираются 66 депутатов, на основе партийных
списков по системе пропорционвльного представительства и по тер-
ритории единого общенационального избирательного округа —
10 (ст. 50 Конституции).
Конституция устанавливает срок полномочий депутатов Сената —
шесть лет, срок полномочий депутатов Мажилиса — пять лет
Полномочия Парламента начинаются с момента открытия его
первой сессии и заканчиваются с начвлом работы первой сессии
Парламента нового созыва.
21 Конспяуцкиюе право стран СНГ
637
Президент может распустить Парламент в случаях выражения
Парламентом вотума недоверия Правительству, двукратного отказа
Парламента дать согласие на назначение Премьер-министра, поли-
тического кризиса в результате непреодолимых разногласий между
пвлатами Парламента или Парламентом и другими ветвями госу-
дарственной власти.
Парламент не может быть распущен в период чрезвычайного
или военного положения, в последние шесть месяцев полномочий
Парламента, а также в течение одного года после предыдущего рос-
пуска
Компетенция Парламента устанавливается Конституцией и За-
коном о Парламенте и статусе его депутатов.
Условно компетенцию Парламента можно разделить на три ви-
да" I) совместную, 2) раздельную и 3) исключительную
В соответствии со ст. 53 Конституции Парламент на совместном
заседании пвлат по предложению Президента вносит изменения и
дополнения в Конституцию, принимает конституционные законы,
вносит в них изменения и дополнения и др.
В соответствии со ст 54 Конституции Парламент в раздельном
заседании палат путем последовательного рассмотрения вопросов
вначвле в Мажилисе, а затем в Сенате принимает законы, обсужда-
ет республиканский бюджет и отчеты о его исполнении, изменения
и дополнения в бюджет, устанавливает и отменяет государственные
нвлоги и сборы и т.д.
К исключительному ведению Сената в соответствии со ст. 55
Конституции относятся" избрание и освобождение от должности по
представлению Президента Председателя Верховного Суда, предсе-
дателей коллегий и судей Верховного Суда; дача согласия на назна-
чение Президентом Генерального прокурора и Председателя Коми-
тета наиионвльной безопасности и т.д
К исключительному ведению Мажилиса в соответствии со ст 56
Конституции относятся: принятие к рассмотрению и рассмотрение
проектов законов, избрание и освобождение от должности по пред-
ставлению Президента Председателя, заместителя Председателя,
секретаря и членов ЦИК, выдвижение обвинения против Прези-
дента в совершении государственной измены и тл.
Право законодательной инициативы принадлежит депутатам
Парламента, Правительству и реализуется исключительно в Мажвли-
се. Законопроект» рассмотренный и одобренный большинством голо-
сов общего числа депутатов Мажилиса, передается в Сенат, где рас-
сматривается в течение не более 60 дней. Принятый большинством
638 Особенная часть
голосов общего числа депутатов Сената проект становится законом и
в течение 10 дней представляется Президенту на подпись.
Парламент принимает законодательные акты в форме законов
Республики, постановлений Парламента, постановлений Сената и
Мажилиса, имеющих обязательную силу на всей территории Казах-
стана. Парламент и его палаты впраае по вопросам своей компе-
тенции принимать также обращения, декларации, заявления, иные
акты, не носящие законодательного характера (ст. 13 Закона о Пар-
ламенте и статусе его депутатов)
В соответствии с Конституцией Парламент не является единст-
венным законодательным органом Значительными полномочиями
в сфере законодагельегвования обладает Президент (подп. 4 ст. 53.
п. 2 ст 61 Конституции).
Испотшпемиую власть в Республике осуществляют государст-
венные органы, которые составляют определенную систему. В нее
входят Правительство, центральные органы исполнительной власти
и местные органы. В соответствии с Конституцией исполнительную
власть в Республике возглавляет Правительство, которое стоит во
главе всей системы исполнительной власти и осуществляет руково-
дство ее деятельностью. Порядок формирования, структура и пол-
номочия Правительства определяются Конституцией, Законом о
Правительстве и другими законодательными актами
В состав Правительства входят члены Правительства: Премьер-
министр, его заместители, министры и иные должностные лица.
Правительство действует в пределах срока полномочий Президента
и слагает полномочия перед вновь избранным Президентом, про-
должая выполнять свои обязанности до формирования нового со-
става Правигельства.
Правовой статус Правительства имеет ряд особенностей, обу-
словленных порядком формирования, компетенцией, институтом
отставки и прекращением полномочий:
• оно образуется Президентом;
• предложения о его структуре и составе вносятся Президенту
Премьер-министром в 10-дневный срок после нязначения
главы Правительства;
• члены Правительства приносят присягу народу и Президенту;
• в своей деятельности Правительство ответственно перед Пре-
зидентом и подотчетно Парламенту в случае, предусмотрен-
ном Конституцией, в частности, подп. 6 ст. 53 Конституции.
21 Конспяуцкиюе право стран СНГ
639
В соответствии со ст. 66 Конституции к ведению Правительства
отнесены"
• представление Парламенту республиканского бюджета и от-
чета о его исполнении, обеспечение исполнения бюджета;
• внесение в Мажилис проектов законов и обеспечение ис-
полнения законов;
• организация управления государственной собственностью;
• руководство деятельностью министерств, государственных
комитетов, иных центральных и местных исполнительных
органов и др.
Решение наиболее важных вопросов в жизни государства осу-
ществляется на заседаниях Правительства. На практике заседания
созываются Премьер-министром либо Президентом не реже одного
раза в месяц по мере необходимости. Для оперативного решения
возникающих вопросов в Правительстве создан постоянно дейст-
вующий орган — Президиум Входящие в него лица делятся на две
категории: I) те, кто входят в его состав по должности, 2) те, кто
включен в него по распоряжению Премьер-министра
Премьер-министр обеспечивает коллегивльность в работе Пра-
вительства. Он также по поручению Президента представляет Рес-
публику Казахстан в международных отношениях и подписывает
межправительственные соглашения и договоры, принимает реше-
ния по вопросам государственного управления, не требующим рас-
смотрения на заседаниях Правительства.
В соответствии с Указом Президента «О структуре Правительст-
ва Республики Казахстан» центральные органы исполнительной
власти представлены 14 министерствами (иностранных дел, внут-
ренних дел, юстиции и др), 11 агентствами (по инвестициям, по
статистике, по чрезвычайным ситуациям и др.}; в его структуру
входит Канцелярия Премьер-министра Министры и Председатели
агентств осуществляют общее руководство деятельностью своих ве-
домств на основе единоначалия и несут персональную ответствен-
ность за выполнение возложенных на министерства и агентства за-
дач По их представлению Правительство назначает сместителей,
но руководители министерств и агентств самостоятельно распреде-
ляют обязанности между своими заместителями, а также утвержда-
ют структуру и штатное расписание центрального аппарата в преде-
лах установленной численности работников и выделяемых ассигно-
ваний.
Члены Правительства самостоятельны в принятии решений в
пределах своей компетенции и несут персональную отдетственность
640
Особенная часть
перед Премьер-министром за работу подчиненных им государст-
венных органов. Член Правительства, не согласный с проводимой
Правительством политикой или не проводящий ее, подает в отстав-
ку либо подлежит освобождению от занимаемой должности.
На основе и во исполнение законов и иных нормативных право-
вых актов Парламента, указов, постановлений и распоряжений Прези-
дента Правительство издает постановления, организует и проверяет их
исполнение непосредственно или через подведомственные ему органы.
Решения Правительства принимаются коллегиально, однако в неот-
ложных случил х Премьер-министр изаает от имени Правительства
распоряжения по отдельным вопросам государственного управления, о
чем информирует Правительство В случвлх отсутствия Премьер-
министра его обязанности исполняет один из его заместителей
Судебная вгааяь в Республике является самостоятельной ветвью
государственной власти. Правосудие в стране осуществляется от
имени Республики Казахстан только судом Судебная власть осуще-
ствляется посредством гражданского, уголовного и иных установ-
ленных законом форм судопроизводства. В случаях, предусмотрен-
ных законом, уголовное судопроизводство осуществляется с участи-
ем присяжных заседателей. Суды защищают права, свободы, закон-
ные интересы граждан, их объединений, права и законные интере-
сы государственных органов, организаций, они призваны обеспечи-
вать исполнение Конституции, законов, иных нормативных актов,
международных договоров Казахстана (ст. 75—82 Конституции)
Деятельность судов регулируется Конституцией и Законом о су-
дах и статусе сулей
Судами Республики являются Верховный Суд и местные суды,
учреждаемые законом. Верховный Суд действует в составе Пленума,
Президиума, Судебных коллегий по гражданским, хозяйственным и
уголовным делам. Военной коллегии. Суды состоят из постоянных
судей, независимость которых защищается Конституцией и зако-
ном. Полномочия судьи могут быть прекращены или приостанов-
лены исключительно по основаниям, установленным законом
При осуществлении правосудия судьям предоставляются гаран-
тии. Судья не может быть арестован, подвергнут приводу, мерам
административного взыскания, налагаемым в судебном порядке,
привлечен к уголовной ответственности без согласия Президента,
основанного на заключении Высшего Судебного Совета, либо в
случае лишения неприкосновенности Председателя н судей Вер-
ховного Суда без согласия Сената, кроме случаев задержания на
месте преступления или совершения тяжких преступлений.
21 Конституцсиюе право стран СНГ
641
Судьями могут быть граждане Республики, достигшие возраста
25 лет, имеющие высшее юридическое образование, стаж работы по
юридической профессии не менее двух лет и сдавшие квалифика-
ционный экзамен. Законом могут быть установлены дополнитель-
ные требования к ним Должность судьи несовместима с депутат-
ским мандатом, занятием иной оплачиваемой должности, кроме
преподавательской, научной или иной творческой деятельности,
осущесталением предпринимательской деятельности, вхождением в
состав руководящего органа или наблюдательного совета коммерче-
ской организации
Председатели Верховного Суда, председатели коллегий и судьи
Верховного Суда избираются Сенатом по представлению Президен-
та, основанному на рекомендации Высшего Судебного Совета.
Председатели областных и приравненных к ним судов, председате-
ли коллегий и судьи областных и приравненных к ним судов назна-
чаются на должность Президентом по рекомендации Высшего Су-
дебного Совета Республики Председатели и судьи других судов
Республики назначаются на должность Президентом по представ-
лению министра юстиции, основанному на рекомендации Квали-
фикационной коллегии юстиции.
При применении закона судья должен руководствоваться прин-
ципами, закрепленными в Конституции (ст. 77) и содержащимися в
законодательстве, которые являются общими и едиными для всех
судов и судей, в частности, такими: никто не обязан давать показа-
ния против самого себя, супруга (супруги) и близких родственников,
круг которых определяется законом, священнослужители не обязаны
свидетельствовать против доверившихся им на исповеди и др.
В соответствии с Конституцией 1995 г. учрежден специвльный
государственный орган — Ктститущиятый Совет, задачей которо-
го является обеспечение верховенства Конституции в системе на-
ционального права
Организация и деятельность Конституционного Совета регу-
лируются Конституцией, Указом Президенте от 29 декабря 1995 г.
«О Конституционном Совете Республики Казахстан», имеющим
силу конституционного закона, а также Регламентом Конституци-
онного Совета от 4 июня 1996 г
Конституционный Совет как государственный орган, обеспечи-
вающий верховенство Конституции на всей территории страны,
при осуществлении своих полномочий самостоятелен и независим
от государственных органов, организаций, должностных лиц и гра-
ждан, подчиняется только Конституции и не может исходить из
642
Особенная часть
политических и иных мотивов. Он состоит из семи членов, назна-
чаемых сроком на шесть лет. Пожизненными членами Совета яв-
ляются по праву экс-Презпденты Председатель Конституционного
Совета и два члена Совета назначаются на должность и освобожда-
ются от должности Президентом, по два члена назначаются Пред-
седателями палат Парламента, половина членов Совета обновляется
каждые три года
Членом Конституционного Совета может быть назначен граж-
данин Республики Казахстан, достигший ко дню назначения воз-
раста не менее 30 лет, проживающий на территории Республики,
имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юри-
дической специальности не меиее пяти лет
Члены Конституционного Совета обладают особым статусом. В
целях самостоятельности рассмотрения вопросов законом гаранти-
руется неприкосновенность Председателя и членов Совета. В тече-
ние срока своих полномочий они не могут быть арестованы, под-
вергнуты приводу, мерам административного взыскания, налагае-
мым в судебном порядке, привлечены к уголовной ответственности
без согласия Парламента, кроме случаев задержания на месте пре-
ступления или совершения тяжких преступлений. Уголовное дело в
отношении Председателя и членов Совета может быть возбуждено
только руководителем республиканского государственного органа,
осуществляющего дознание и следствие. Надзор за соблюдением
законности в ходе расследования дела осуществляется Генеральным
прокурором, который вносит в Парламент представление о даче
согласия на привлечение Председателя и членов Совета к уголов-
ной ответственности Уголовное дедо в отношении Председателя и
члена Совета подсудно Верховному Суду
В течение срока полномочий члены Конституционного Совета
несменяемы. Их полномочия могут быть прекращены или приоста-
новлены только в случаях, предусмотренных Указом Президента о
Конституционном Совете. Деятельность Председателя и членов Со-
вета по вопросам конституционного производства не подотчетна,
какое-либо вмешательство в их деятельность не допускается, никто
не вправе требовать от них отчета по вопросам осуществления ими
своих полномочий Для свободного и независимого рассмотрения
Советом обращения, находящегося в производстве, никто не вправе
испрашивать, а Председатель и члены Совета высказывать мнение
или консультироваться по вопросам, которые являются предметом
рассмотрения Конституционного Совета, до вынесения по ним
итогового решения. Члены Совета не вправе высказывать свое мне-
21 Конституцсиюе право стран СНГ
643
ние о вопросе, который может стать предметом рассмотрения в
Конституционном Совете.
Конституцией и Указом Президента о Конституционном Совете
установлен круг субъектов, имеющих право на обращение в Совет,
и сфера его юрисдикции Правом обращения в Конституционный
Совет обладают: Президент, Председатель Сената, Председатель
Мажилиса, не менее одной пятой части общего числа депутатов
Парламента, Премьер-министр, суды.
Компетенция Конституционного Совета определена непосред-
ственно в ст. 72 Конституции. Совет проверяет конституционность
принятых Парламентом законов до их подписания Президентом,
рассматривает на предмет соответствия Конституции международ-
ные договоры Республики до их ратификации Парламентом
Конституционный Совет наделен важным полномочием толко-
вания конституционных норм. При толковании норм, предусмот-
ренных подл 4 п I ст. 72 Конституции, субъекты обращения могут
обратиться в Конституционный Совет с вопросом, как следует по-
нимать то или иное положение, содержащееся в Конституции.
В случае спора Конституционный Совет решает вопрос о правиль-
ности проведения выборов Презадента и депутатов Парламента, рес-
публиканского референдума; дает заключение о соблюдении консти-
туционных процедур при досрочном освобождении или отрешении от
должности Президента. К компетенции Конституционного Совета
относится также рассмотрение обращений судов о признании акта
неконституционным, если суц усмотрит, что закон или иной норма-
тивный правовой акт, подлежащий применению, ущемляет конститу-
ционные права и свободы человека и гражданина (ст. 78 Конститу-
ции). Кроме того. Конституционный Совет обобщает практику кон-
ституционного производства и по его результатам ежегодно направляет
Парламенту послание о состоянии конституционной законности.
Конституционный контроль со стороны Конституционного Со-
вета яаляется пассивным. Эго означает, что Совет рассматривает де-
ла лишь при наличии обращения. Вместе с тем в деятельности Кон-
ституционного Совета имеются и элементы активности. Так. уже
принятое окончательное постановление в конкретном деле офици-
вльно может быть истолковано только самим Советом по собствен-
ной инициативе либо по ходатайству государственных органов и
должностных лиц. В случаях, предусмотренных в Указе Президента о
Конституционном Совете, решение Конституционного Совета может
быть пересмотрено им по собственной инициативе.
Решения Конституционного Совета являются обязательными на
всей территории страны, окончательными и обжалованию не под-
644
Особенная часть
лежат Они имеют конкретные правовые последствия Закон и меж-
дународные договоры Казахстана, признанные неконституционны-
ми, не могут быть подписаны либо ратифицированы и введены в
действие; законы и иные нормативные правовые акты, признанные
ущемляющими конституционные права и свободы человека и граж-
данина, утрачивают юридическую силу и не подлежат применению;
выборы Президента и депутатов Парламента, республиканский ре-
ферендум, признанные Конституционным Советом не соответст-
вующими Конституции, объявляются недействительными
В соответствии с Конституцией и Указом Президента о Консти-
туционном Совете нормативные постановления Конституционного
Совета признаются частью действующего права и по своей юридиче-
ской силе не уступают законам, поскольку могут отменить полно-
стью или частично любой противоречащий Конституции закон (в
том числе конституционный) и иной нормативный правовой акт
Конаш1тущгонно-нравовые основы честного государственного
унрав гения и самоуправления Местное государственное управление —
это деятельность органов государственной власти соответствующей
административно-территориальной единицы по решению экономи-
ческих и социальных вопросов местного значения. В Казтхстане
оно осуществляется местными представительными и исполнитель-
ными органами (ст 85 Конституции) К первым относятся маслиха-
ты, образуемые в областях, городах и районах. На остальных уров-
нях административно-территориального деления маслихаты не соз-
даются. Местный исполнительный орган представляют аким с под-
чиненным ему аппаратом и местные органы отраслевого и межот-
раслевого управления. В отличие от маслихатов, органы исполни-
тельной власти создаются на всех уровнях территоривльного деле-
ния. в областях, городах, районах, поселках, вульных (сельских)
округах.
Местные представительные органы — маслихаты выражают во-
лю населения соответствующих административно-территориальных
единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют ме-
ры, необходимые для ее реализации, контролируют их осуществле-
ние (ст 86 Конституции). В этих целях они наделены необходимы-
ми полномочиями, включая контроль за работой исполнительных
органов1. Маслихаты каждого уровня самостоятельны и независимы
1 В настоящее время компетенция. организационные формы деятельности. пра-
вовед статус депутатов регламентированы Законом от 10 декабря 1993 г. «О ме-
стных представительных в иных органах Республики Казахстан*.
21 Конституцкиюе право стран СНГ
645
в пределах своих полномочий, т.е. вышестоящий маслихат не впра-
ве вмешиваться в деятельность нижестоящего, присваивать себе его
функции Их работа строится на основе принципов гласности, за-
конности, учета общественного мнения.
Закон разграничивает предметы ведения и полномочия местнь1х
представительных и исполнительных органов, т.е. и на местном
уровне проводится в жизнь принцип разделения властей Следует
отметить, что Закон о местных представительных и исполнительных
органах был принят еще в условиях действия Конституции 1993 г.,
поэтому его положения, противоречащие Конституции 1995 , не
применяются. В настоящее время в Парламенте обсуждается проект
нового закона В соответствии с п 2 ст 86 Конституции маслихаты
избираются населением на основе всеобщего, равного, прямого из-
бирательного права при тайном голосовании сроком на четыре го-
да Порядок избрания маслихатов регламентируется Законом о вы-
борах
К кандидатам в депутаты предъявляются следующие требова-
ния: I) принадлежность к гражданству Республики, 2) обладание
активным избирательным правом; 3} достижение возраста 21 года
Основанием для назначения очередных выборов является оконча-
ние конституционного срока полномочий маслихатов; внеочеред-
ных выборов — досрочное прекращение полномочий маслихатов;
выборов депутатов вместо выбывших — досрочное прекращение
полномочий депутата, лишение его мандата либо его кончина.
Очередные выборы депутатов маслихата назначаются ЦИК не
менее чем за четыре месяца до истечения срока полномочий масли-
хатов и должны быть проведены не менее чем за месяц до истече-
ния конституционного срока их полномочий. Назначение внеоче-
редных выборов осуществляется ЦИК на основании решения Сена-
та Проводятся они в двумесячный срок со дня досрочного прекра-
щения полномочий маслихатов Выборы депутатов маслихатов вме-
сто выбывших назначаются областной, городской (города респуб-
ликанского значения и столицы) избирательной комиссией не
позднее трех месяцев со дня досрочного прекращения полномочий
и лишения мандата депутата либо его кончины
Законодательство наделяет депутата рядом прав, обеспечиваю-
щих его активное участие в работе маслихата. избирать и быть из-
бранным в органы маслихата, предлагать вопросы к повестке дня,
проекты решений, вносить депутатам запросы и др. Депутат работа-
ет в маслихате на общественных начвлах, кроме лиц, избранных на
должность, требующую их постоянного пребывания в маслихате.
646
Особенная часть
Основные полномочия маслихатов установлены п. 4 ст. 86 Кон-
ституции и более подробно регламентированы Законом о местных
представительных и исполнительных органах В соответствии с
этим пунктом к ведению маслихатов относится 1) утверждение
планов, экономических и социальных программ развития территории,
местного бюджета и отчетов об их исполнении; 2) решение отнесен-
ных к их ведению вопросов административно-территориального уст-
ройства. 3) рассмотрение отчетов руководителей местных исполни-
тельных органов по вопросам, отнесенным законом к компетенции
маслихата; 4) образование постоянных комиссий и иных рабочих
органов маслихата, заслушивание отчетов об их деятельности;
5) осуществление в соответствии с законодательством иных полно-
мочий по обеспечению прав и законных интересов граждан.
Маслихаты осуществляют свою деятельность на сессиях через
постоянные и иные комиссии, а также путем реализации депутата-
ми своих полномочий. Маслихаты по вопросам своей компетен-
ции принимают решения, обязательные вл я исполнения на терри-
тории соответствующей административно-территориальной еди-
ницы Решения, не соответствующие Конституции и законода-
тельству Республики, могут быть отменены в судебном порядке (п. 1,
3 ст 88 Конституции)
Местные исполнительные органы являются составной частью
единой системы органов исполнительной власти Республики. И
если основное предназначение маслихатов — выражать волю на-
селения. проживающего на их территории, то исполнительные
органы призваны проводить на местах общегосударственную по-
литику, сочетаемую с интересами развития соответствующей тер-
ритории.
Местный исполнительный орган возглавляет аким соответст-
вующей административно-территориальной единицы, являющийся
одновременно представителем Президента и Правительства.
Акимы областей, городов республиканского значения и столицы
назначаются на должность Президентом по представлению Пре-
мьер-министра Акимы иных административно-территориальных
единиц назначаются или избираются на должность в порядке, оп-
ределяемом Президентом Последний вправе по своему усмотрению
освободить их от должностей (п 4 ст 87 Конституции}1
1 В настоящее время порядок избрания акнмов нижестоящих звеньев еще не опре-
делен. н они назначаются вышестоящими по отношению к ним акимамн
21 Консгитуцкиюе право стран СНГ
647
Маслихат вправе двумя третями голосов общего числа его депу-
татов выразить недоверие акиму и поставить вопрос о его освобож-
дении от должности соответственно перед Президентом либо вы-
шестоящим акимом Полномочия акимов областей, городов рес-
публиканского значения и столицы прекращаются при вступлении
в должность вновь избранного Президента.
В Конституции определены предметы ведения местных испол-
нительных органов К ним относятся I) разработка планов эконо-
мических и социальных программ развития территории, местного
бюджета и обеспечение их исполнения; 2) управление комму пиль-
ной собственностью; 3) назначение на должность и освобождение
от должности руководителя местных исполнительных органов, ре-
шение иных вопросов, связанных с организацией местных испол-
нительных органов, 4) осуществление в интересах государственного
управления иных полномочий, возлагаемых законодательством (п. 2
ст 87 Конституции).
В соответствии с Конституцией и исходя из ее норм в Законе о
местных представительных и исполнительных органах определены
полномочия, как принадлежащие акиму единолично, так и полно-
мочия в различных отраслях и сферах деятельности, осуществляе-
мые исполнительным органом в целом, т.е. акимом и подчиненны-
ми ему органами В частности, разработка планов, программ разви-
тия территории и местного бюджета осуществляется структурными
подразделениями акимата, но представление их на утверждение
маслихата, обеспечение их исполнения и отчет об их исполнении
входят в компетенцию акима. Аким также представляет на утвер-
ждение маслихата схему управления областью, районами, городом.
Полномочия акима, связанные с регулированием хозяйственной
деятельности на соответствующей территории, охватывают: правле-
ние коммунальной собственностью, координацию деятельности
предприятий, организаций и учреждений республиканской собст-
венности в соответствии с полномочиями, делегированными выше-
стоящим исполнительным органом; регулирование земельных от-
ношений, принятие решений о ссудах, займах и других долгосроч-
ных обязательств, образование реорганизацию и ликвидацию
предприятий коммунальной собственности и др Организационно-
кадровые полномочия включают в себя: назначение и освобожде-
ние от должности нижестоящих акимов; назначение и освобожде-
ние от должности заместителей, руководителей и других должност-
ных лиц структурных подразделений акимов; назначение и освобо-
ждение от должности руководителей предприятий, учреждений и
организаций коммунальной собственности и др.
648
Особенная часть
Отраслевал и межотраслевая компетенция местных исполни-
тельных органов закреплены ст 43—47 Закона и состоят из: а) пла-
нирования бюджета, хозяйственной деятельности, транспорта и
связи; б) землепользования, охраны природы и рационального ис-
пользования природных ресурсов; в) строительства, жилишно-
коммунального хозяйства бытового обслуживания, торговли, обще-
ственного питания; г) социвльно-культурного обслуживания насе-
ления, д) обеспечения законности, охраны правопорядка, прав,
свобод человека и гражданина В пределах своей компетенции по
рассматриваемым вопросам акимы принимают решения и распоря-
жения. Их отмена осуществляется как по вертикали Президентом,
Правительством, вышестоящим акимом, так и в судебном порядке
Вышестоящие органы могут также приостанавливать действие этих
актов.
Местное самоуправление — признанный Конституцией 1995 г.
(ст 89} демократический институт самостоятельного решения насе-
лением вопросов местного значения Осуществляется оно террито-
ривльными коллективами непосредственно путем выборов, а также
через выборные и другие органы местного самоуправления в сель-
ских и городских местных сообществах, охватывающих территории,
на которых компактно проживают группы населения
К органам местного евмоуправления можно отнести известные
практике комитеты общественного самоуправления, собственников
квартир, уличные, домовые и квартальные, товарищеские суды и
другие самодеятельные организации населения. Формами местного
самоуправления могут выступать местные опросы населения, сходы
и собрания, профессиональные и другие волеизъявления населения
по месту жительства
Порядок организации и деятельности органов местного само-
управления определяется самими гражданами в пределах, установ-
ленных законом В соответствии с Конституцией самостоя-
тельность органов местного самоуправления должна быть гаранти-
рована законом, г е. установлены специальные экономические,
правовые и организационные меры, которые обеспечивали бы и
защищали их права
В настоящее время ведется разработка законопроекта «О мест-
ном самоуправлении», в котором конституционные положения бу-
дут конкретизированы, определены структура местного самоуправ-
ления, порядок формирования его органов, компетенция, основы
взаимоотношений с маслиавтами и акимами, источники формиро-
вания материально-финансовой базы, гарантии деятельности.
21 Конституцсиюе право стран СНГ
649
§ 3. Республика Молдова
Территория Молдавии неоднократно дробилась, менялась ее за-
висимость от различных сюзеренов. Так, в результате русско-
турецкой войны 1768—1774 гг. произошел первый раздел молдав-
ских земель, русско-турецкая война 1806—18|2 гг. закончилась Бу-
харестским миром, на основании которого часть территории Мол-
давии, Бессарабия, была включена в состав Российской империи
Эта небольшая полоска земли вдоль левого берега Днестра и не-
сколько районов на территории Одесской области Украины, где
проживали преимущественно молдаване, после многочисленных
смен правления военных администраций различных стран и по
окончании Гражданской войны была провозглашена 12 октября
1924 г. Молдавской Антоном ной Советской Социалистической Рес-
публикой (МАССР) в составе Украинской ССР, а 10 мая 1925 г
утверждена Конституция МАССР. 6 января 1938 г. принимается
вторая Конституция
Как независимое государство Молдова заявляет о себе в 1359 г.
при господаре Богдане 1, поэтому конституционное развитие этой
страны приходится на более поздний период, после приобретения
более определенных территориальных параметров, государственных
структур, законодательной базы 2 августа 1940 г. была провозгла-
шена Молдавская Советская Социалистическая Республика. Кроме
большей части Бессарабии в нее вошли шесть из 14 районов быв-
шей МАССР
Законом от 12 февраля 1941 г. утверждена третья Конституция
(Основной Закон) МССР Она состояла из XI глав и 125 статей В
ней декларировались основные права и обязанности граждан: право
на труд, отдых, материальное обеспечение в старости, а также в
случае болезни и потери трудоспособности, право на образование,
признавалось равноправие гртждан, независимо от их националь-
ности и расы Гражданам гарантировалась законом свобода слова,
печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций.
Обеспечивалось также право на объединение в общественные орга-
низации' профессиональные союзы, кооперативные объединения,
организации молодежи, спортивные и оборонные организации,
культурные, технические и научные общества Столицей республи-
ки установлен Кишинев.
Начало военных действий на территории республики в июне
1941 г и эмиграция высших органов государственной власти и
управления в глубинные районы России привели к тому, что Кон-
650
Особенная часть
ституция 1941 г не действовала до августа 1944 г., а затем, со зна-
чительным числом изменений и дополнений, просуществовала до
1978 г.
Четвертая по счету Конституция МССР принята 15 апреля 1978 г
Она полностью соответствовала союзной Конституции 1977 г, ни-
чего нового не внося, в том числе в конституционный процесс, и
практически была такой же, как и конституции других союзных
республик того времени.
В конце 1989 г. — начале 1990 г. Молдова стала на путь относи-
тельно самостоятельного развития. 27 августа 1991 г Парламент при-
нял Декларацию о независимости Республики Молдова. Вновь из-
бранный Парламент 29 июля 1994 г. принял новую, пятую, Конститу-
цию Республики Молдова, которая вступила в силу 27 августа 1994 г.
К одним из наиболее отличительных особенностей Конститу-
ции относятся формирование и закрепление реального конституци-
онно-правового статуса личности, который в прежних конституциях
либо декларировался, либо отсутствовал
Впервые в истории молдавского конституционализма опорой
конституционно-правового статуса личности стали нормы междуна-
родного права. Так, в качестве одного из основных принципов было
зафиксировано положение о том, что конституционные нормы о
правах и свободах человека толкуются и применяются в соответствии
со Всеобщей декларацией прав человека, пактами и другими догово-
рами, одной из сторон которых яаляется Республика Молдова В
случае несоответствия между пактами и договорами об основных
правах человека и внутренними законами приоритет имеют между-
народные нормы (сг. 4 Конституции Республики Моялова).
Государство признает и гарантирует право всех граждан на со-
хранение, развитие и выражение этнической, культурной, языковой
и религиозной самобытности. Уважение и защита личности при-
знаны первостепенной обязанностью государства. Все граждане
Республики Молдова равны перед законом и властями независимо
от расы, национальности, социального или этнического происхож-
дения, языка, религии, пола, взглядов, политической принадлежно-
сти. имущественного положения
В Конституции нашли свое отражение общие принципы теории
права, которые в области формирования основ общественного строя
сводятся к тому, что право яаляется духовным продуктом человече-
ского общества, призванного обеспечить в максимально возможном
объеме организацию сотрудничества всех структур общества
Одной из слагаемых конституционно-правового статуса лично-
сти в любом государстве, ларактеризуюшего к тому же и уровень
21 Консштуцкиюе право стран СНГ
651
демократичности государственного строя, яаляется проблема граж-
данства. В соответствии со ст 17 Конституции гражданство Рес-
публики Молдова приобретается, сохраняется няи утрачивается
только в соответствии с условиями, предусмотренными органиче-
ским законом Такой Закон о гражданстве принят 5 июня 1991 г.
Он устанааливает, что гражданство Республики Молдова определяет
постоянные политические и юридические взаимоотношения между
физическим лицом и государством Республики Молдова, которые
проявляются в их взаимных правах и обязанностях Только гражда-
не Республики Молдова, будучи равными перед законом, могут
быть допущены к занятию гражданских и военных должностей
К категории граждан Республики Молдова относятся лица.
• проживавшие до 28 июня 1940 г. на территории Бессарабии,
северной Буковины, края Херца и МАССР и их наследники,
если на момент принятия Закона проживали на территории
Республики Молдова;
родившиеся на территории Республики или хотя бы один из
их родителей, дедушек или бабушек родились на этой тер-
ритории, при условии, что они не яаляются гражданами
других государств;
• вступившие в брак до 23 июня 1990 г. с гражданами Респуб-
лики Молдова или их наследниками, и лица, возвратившие-
ся в страну на обращение к ним Президента или Правитель-
ства Республики Молдова;
• имевшие постоянное место жительства на территории Рес-
публики Молдова и постоянное место работы или другой
легальный источник существования до принятия Декаара-
иии о суверенитете Республики Молдова, включая день ее
принятия. Они сами должны определить свое гражданство в
течение одного года;
• приобретшие гражданство Республики Молдова в соответст-
вии с Законом о гражданстве
Правовой статус граждан Республики Молдова заключается в
том, что они, независимо от оснований приобретения гражданства,
пользуются в равной степени всеми социально-экономическими,
политическими и личными правами и свободами, провозглашен-
ными и гарантированными Конституцией и другими законами Рес-
публики Молдова Двойное гражданство запрещено, кроме случаев,
предусмотренных межгосударственными договорами, в которых
Республика Молдова является одной из сторон
652
Особенная часть
Любое лицо, проживающее или временно находящееся на терри-
тории Республики Молдова, имеет право на эффективное восстанов-
ление в правах компетентными судами в случае нарушения его прав,
свобод и законных интересов. Ни один закон не может ограничить
доступ к правосудию Если лицо ущемлено в каком-либо своем праве
властью посредством конкретного административного акта или не-
удоалетворения прошения в установленный срок, оно может доби-
ваться признания своего права, отмены акта и возмещения ущерба.
Государство согласно специальному закону несет материальную ответ-
ственность за ущерб, причиненный ошибками, допущенными в уго-
ловных процессах, следственными органами и судами.
Конституция Республики Молдова предусматривает исключи-
телвные случаи, когда осуществление прав или свобод может быть
ограничено отдельным законом и только если это необходимо для
защиты национальной безопасности, охраны общественного поряд-
ка, общественного здоровья или морали, прав и свобод граждан,
для проведения уголовного расследования, предупреждения послед-
ствий стихийного бедствия или аварии. Эти ограничения должны
быть соразмерны обстоятельствам, вызвавшим их. и не могут затра-
гивать существование права или свободы.
Первый раздел Конституции, который содержит основные
принципы государственного устройства, провозглашает, что Рес-
публика Молдова яаляется суверенным и независимым, единым и
неделимым, т.е унитарным государством
Формой государственного правгения яаляется республика, по су-
ществу, полупрезидентская или полупарламентарная. поскольку ни
Президент, ни Парламент не облалаюг преимуществом каких-либо
прав и полномочий в осуществлении своих функций, те существу-
ет своего рода баланс сил. Так, в соответствии со ст. 85 Конститу-
ции в случае невозможности формирования Правительства или
блокирования в течение трех месяцев принятия законов Президент
Республики Молдова после консультаций с парламентскими фрак-
циями вправе распустить Парламент Парламент двумя третями го-
лосов депутатов может отстранить Президента от должности в слу-
чае совершения им тяжкого деяния и нарушения тем самым поло-
жений Конституции Республики Молдова Если такое предложе-
ние, выдвинутое не менее чем одной третью депутатов, утверждает-
ся, не позднее 30 дней проводится референдум по вопросу об от-
странении Президента (ст. 89 Конституции).
Демократия в Республике Молдова осуществляется в условиях
политического плюрализма, несовместимого с диктатурой и тотали-
21 Консгитуцкиюе право стран СНГ
653
таризмом Никакая идеология не можег устанааливаться в качестве
официальной государственной идеологии.
В Республике Молдова конституционно закреплен принятый
практически во всех демократических государствах принцип разде-
ления законодательной, исполнительной и судебной аласти, кото-
рые взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соот-
ветствии с положениями Конституции.
Республика провозгласила свой постоянный нейтралитет, т.е не
допускает размещения на территории вооруженных сил других го-
сударств.
Как и любое другое независимое государство, Молдавия имеет
свою государственную символику, причем флаг и герб описаны в
самой Конституции, а государственный гимн устанавливается орга-
ническим законом.
Государственным языком объявлен молдавский (хотя среди
специалистов-лингвистов и социологов-лингвистов, а также боль-
шинства интеллигенции доминирует мнение, что данный язык сле-
дует назвать румынским), функционирующий на основе латинской
графики, однако в Конституции провозглашено, что государство
признает и охраняет право на сохранение, развитие и функциони-
рование русского и других языков, используемых на территории
страны Порядок функционирования языков устанавливается спе-
циальным органическим згконом
Приведенные нами некоторые конституционные принципы
служат правовой базой закрепления государственного устройства
Республики Молдова, но представляется, что сфера их применения
более объемна, чем сами по себе государственные структуры как
таковые, т.е конституционные принципы применяются и в сфере
деятельности политических партий, а также других промежуточных
структур.
Начиная с универсального принципа, согласно которому Кон-
ституция Республики Молдова яаляется ее высшим законом и что
ни один закон или иной правовой акт, противоречащие положени-
ям Конституции, не имеют юридической силы. Конституция четко
определяет место, круг обязанностей, основные принципы деятель-
ности Парламента, Президента, Правительства, органов публичного
управления и судебной аласти.
Территория республики объявлена неотчуждаемой. Националь-
ный суверенитет принадлежит народу Республики Молдова, осуще-
ствляющему его непосредственно (нвдо полегать, путем референду-
ма) и через свои представительные органы (прежде всего Парла-
мент и Президента) в формах, определенных Конституцией
654
Особенная часть
Ни одно частное лицо, ни одна часть народа, ни одна социальная
группа, ни одна политическая партия или иное общественное объе-
динение не могут осуществлять государственную аласть от своего
имени, невзирая на степень их влиятельности и авторитет. Нацио-
нальный суверенитет, декларируемый в Конституции, ни в коей мере
не означает, что принцип представительства устраняется и что ман-
дат народных избранников носит императивный характер. Наоборот,
ст. 60 устанааливает, что Парламент яаляется высшим представи-
тельным органом народа Республики Молдова. Вместе с тем большое
значение имеет конституционное положение, предусматривающее,
что при исполнении мандата депутаты находятся на службе у нврола
и что всякий императивный мандат недействителен
Будучи унитарным государством. Республика Молдова, границы
которой закреплены органическим законом с соблюдением обще-
признанных принципов и норм международного права, имеет спе-
цифические особенности территориального государственного уст-
ройства. Закон о Государственной границе принят 17 мая 1994 г
В тот же день Парламент принял постановление о введении его в
действие, в котором указано, что до реализации положений ст 2
Закона (государственная граница устанавливается Парламентом и
не может быть изменена без принятия соответствующего закона)
и заключения межгосударственных договоров о государственных
границах и их режиме существующие де-факто по состоянию на
23 июня 1990 г. границы Республики Молдова с Румынией и Ук-
раиной яаляются Государственной границей Республики Молдова.
Государственная граница определяет пространственный предел дей-
ствия государственного суверенитета Республики Молдова.
Общие принципы территориального устройства установлены в
ст. 110 и III Конституции. Более детально формы и виды админист-
ративно-территориального деления страны изложены в органическом
Законе об административно-территориальном устройстве Республи-
ки Молдова 1998 г.
Административно-территориальное устройство Республики и
установление правовой основы организации ее сел (коммун) и го-
родов (муниципиев) реализуются в соответствии с экономически-
ми, социальными и культурными потребностями времени, с учетом
исторических традиций, в целях обеспечения всем сельским и го-
родским населенным пунктам адекватного уровня культуры Адми-
нистративное деление территории обуслоалено необходимостью
обеспечить реализацию принципов местной автономии, децентра-
лизации общественных служб, выборности властей местного само-
21 Конституцкиюе право стран СНГ
655
упрааления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам
местного значения. Административно-территориальные единицы
являются юридическими лицами.
Вся территория Республики Молдова в административном от-
ношении подразделяется на уезды, города и села В Конституции
установлено, что населенным пунктам левобережья Днестра (глав-
ная водная артерия Республики Молдова), а также некоторым насе-
ленным пунктам юга Республики могут быть предоставлены особые
формы и условия автономии в соответствии с особым статусом,
устаноаленным органическим законом Изменения в эти законы
вносятся тремя пятыми избранных депутатов. Первый такой орга-
нический Закон об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери)
принят 23 декабря 1994 г
В соответствии с Законом Гагаузия яаляется территориальным
образованием с особым статусом самоуправления гагаузов в составе
Республики Молдова. В случае изменения статуса Республики
Молдова как независимого государства народ Гагаузии имеет право
на внешнее самоопределение. Официальными языками Гагаузии
яаляются молдавский, гагаузский и русский языки
Гагаузия имеет свою символику, которая применяется наряду с
государственной символикой. В состав Гагаузии входя г населенные
пункты, в которых гагаузы состааляют более 50% населения. Пред-
ставительным органом Гагаузии яаляется Народное Собрание, об-
ладающее правом принятия нормативных актов в пределах своей
компетенции, перечисленных в ст 12 Закона Высшим должност-
ным липом Гагаузии яаляется Глава (Башкан), которому подчиня-
ются вее органы публичного упрааления Гагаузии Он избирается
сроком на четыре года на основе всеобщего, равного, прямого из-
бирательного права при тайном и свободном голосовании на аль-
тернативной основе
Постоянно действующим исполнительным органом Гагаузии
яаляется Исполнительный комитет, создаваемый Народным Собра-
нием на срок его полномочий.
В настоящее время ведется сложная подготовительная работа по
выработке проекта нормативного акта об урегулировании проблем
П ри днестровья.
Административно-территориальные образования Республики
Молдова делятся на два уровня" 1) селы (коммуны) и города (муни-
ципии) и 2) уезды, автономно-территориальное образование Гагау-
зия и муниципий Кишинев.
656
Особенная часть
Село яаляется административно-территориальной единицей,
объединяющей сельское население на основе общности террито-
рии, географических условий, экономических, социальных и куль-
турных связей, традиций и обычаев. Два села иди более могут объе-
диняться и образовывать одну административно-территориальную
единицу — коммуну. Село, в котором находятся органы публичного
управления (коммуны), яаляется селом-резиденцией, и коммуна,
как правило, носит наименование этого седа.
Уезд яаляется административно-территориальной единицей,
включающей в себя села (коммуны) и города (муниципии) По
существу (или в большей степени) уезд идентичен бывшим адми-
нистративно-территорнаяьным районам, но более укрупнен
Образование, упразднение и изменение статуса администра-
тивно-территоритальной единицы осуществляются Парламентом
по предложению Правительства и органов местного публичного
управления после проведения консультаций с гражданами
Конституционный механизм государственной аласти определен
довольно четко в соответствующих разделах Конституции исходя из
принципа разделения властей.
Высшим представительным и единственным законодательным
органом яаляется Пергамент, который избирается на основе все-
общего, равного и прямого избирателвного права при тайном и
свободном голосовании Окончательное решение о признании или
непризнании мандатов депутатов в случае нарушения законодатель-
ства о выборах принимает Конституционный Суд. Срок полномо-
чий Парламента — четыре года. Он может быть продлен органиче-
ским законом в случае войны иди катастрофы.
Конституция предусматривает 16 основных полномочий Парла-
мента, к которым относятся: принятие законов, постановлений и
резолюций; назначение референдумов, толкование законов и обес-
печение единства законодательного регулирования на всей террито-
рии страны; утверждение основных направлений внутренней и
внешней политики, а также военной доктрины государств!; осуще-
ствление парламентского контроля за исполнительной властью; ра-
тификация, денонсация, приостановление действия и аннулирова-
ние международных договоров, заключенных Республикой Молдо-
ва; утверждение государственного бюджета и осуществление кон-
троля за его исполнением, другие указанные в ст. 66 Конституции
полномочия.
Президент — глава государства, он представляет Республику
Молдова и яаляется гарантом суверенитета, национальной независи-
мости, единства и территориальной целостности страны Он избира-
21 Консгитуцкиюе право стран СНГ
657
ется на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права
при тайном и свободном голосовании. Срок полномочий Президента
— четыре года, он начинается со дня принесения присяги
Полномочия Президента перечислены в Конституции, среди
них" возможность роспуска Парламента, деятельность в области
внешней политики и обороны. Президент яаляется Главнокоман-
дующим Вооруженными Силами.
В постаноалении от 23 марта 1999 г. ''О толковании статьи 82
(части I) Конституции Республики Молдова» Конституционный
Суд, в частности, отметил, что институт Президента является од-
ним из элементов исполнительной власти. Если должность Прези-
дента становится вакантной либо если Президент временно отстра-
нен от должности или временно не может исполнять свои обязан-
ности, временное исполнение его обязанностей возлагается на
Председателя Парламента иди Премьер-министра в указанной по-
следовател ьности
Правите гьство Республики состоит из Премьер-министра, пер-
вого заместителя и заместителей Премьер-министра, министров и
других членов, определенных органическим законом. Кандидатуру
на должность Премьер-министра выдвигает Президент В течение
15 дней кандидат на эту должность просит Парламент выразить во-
тум доверия программе деятельности и всему составу Правительст-
ва. Парламенг обсуждает программу и состав Правительства на
своем заседании и выражает вотум доверия Правительству боль-
шинством голосов депутатов.
Правительство осущесталяет свои полномочия со дня принесе-
ния присяги его членами перед Президентом Республики Молдова
и прекращает их в день признания действительными выборов ново-
го Парламента Правительство несет ответственность перед Парла-
ментом и представляет ему, его комиссиям и депутатам запраши-
ваемую информацию и документы. По предложению не менее од-
ной четверти депутатов Парламент может выразить недоверие Пра-
вительству большинством депутатов.
Правосудие в Республике Молдова осущесталяется Высшей су-
дебной палатой. Апелляционной палатой, трибуналами и судами.
Для отдельных категорий судебных дел могут действовать специа-
лизированные суды (в настоящее время действуют две категории
таких судов — экономические суды и военный суд). Создание чрез-
вычайных судов запрещено
Судьи судебных инстанций назначаются Президентом Республи-
ки Молдова по предстаалению Высшего совета магистратуры. Пред-
650
Особенная часть
седатель и судьи Высшей судебной палаты назначаются Парламентом
по представлению Высшего совета магистратуры. Они должны иметь
стаж непосредственной судебной работы не менее 15 лет.
Высший совет магистратуры (орган судейского самоупрааления)
состоит из II магистратов, срок полномочий которых составляет
пять лет. В состав Совета входят министр юстиции. Председатель
Высшей судебной палаты, Председатель Апелляционной палаты.
Председатель Экономического суда. Генеральный прокурор Респуб-
лики Молдова; остальные шесть магистратов включаются в состав
Высшего совета магистратуры следующим образом, трое избираются
тайным голосованием объединенными коллегиями Высшей судебной
палаты, трое — Парламентом из числа штатных профессоров.
Специальный раздел Конституции посвящен Констигтционному
Суду — единственному органу конституционной юрисдикции в
Республике Молдова В его компетенцию входят- осушесталение по
запросу контроля конституционности законов, регламентов и по-
становлений Парламента, указов Президента, постановлений и рас-
поряжений Правительства, а также международных договоров, од-
ной из сторон которых яаляется Республика Молдова; толкование
Конституции: дача заключений по предложениям о пересмотре
Конституции; подтверждение результатов республиканских рефе-
рендумов, подтверждение результатов выборов Парламента и Пре-
зидента; констатация обстоятельств, оправдывающих роспуск Пар-
ламента, временное отстранение от должности Президента или
временное исполнение его обязанностей; разрешение исключи-
тельных случаев неконституционности правовых актов при рас-
смотрении конкретных дел судами обшей юрисдикции, представ-
ленных Высшей судебной палатой; принятие решений по вопросам,
предметом которых яаляется конституционность партии.
Конституционный Суд осущесталяег свою деятельность по
инициативе следующих субъектов Президента, Правительства, ми-
нистра юстиции. Высшей судебной палаты, Экономического суда.
Генерального прокурора, депутата Парламента, парламентской
фракции. Неродного Собрания Гагаузии (Гагауз Ери).
Конституционный Суд состоит из шести судей, назначаемых на
шестилетний срок. Судья Конституционного Суда может пребывать
в должности не более двух сроков. Двое судей назначаются Парла-
ментом, двое — Президентом и двое — Высшим советом магистра-
туры Судьи Конституционного Суда избирают тайным голосовани-
ем Председателя Суда
На протяжении всего периода существования Конституций во
всех странах проблема их пересмотра всегда яаллдась краеугольной.
21 Консштуцкиюе право стран СНГ
659
так как от стабильности Конституции зависит стабильность в госу-
дарстве и обществе. В Республике Молдова к этому вопросу осуще-
стален серьезный подход. Инициатива пересмотра Конституции
может исходить от: а) не менее 200 тыс граждан Республики Мол-
дова, имеющих право избирать; б) не менее одной трети депутатов
Парламента, в) Президента Республики Молдова; г) Правительства
Республики Молдова
Положения о суверенном, независимом и унитарном характере
государства, а также его постоянном нейтралитете могут быть пере-
смотрены только при их одобрении путем референдума большинст-
вом граждан, включенных в избирательные списки.
На протяжении 1999—2000 гг между Президентом и Парламентом
возникли серьезные разногласия, касающиеся форм правления, пере-
шедшие после консультативного референдума в прямое противостоя-
ние. В итоге 5 июля 2000 г. Парламент по своей инициативе принял
Закон о пересмотре Конституции, главная цель которого — установле-
ние в Республике Молдова парламентарной формы правления
§ 4. Украина
Становление конституционного права Украины объективно
связано с двумя событиями изначального характера* I) принятие
16 июля 1990 г. Верховным Советом УССР Декларации о государ-
ственном суверенитете Украины, в которой, в частности, зафикси-
ровано, чго государство «обеспечивает верховенство Конституции и
законов Республики на своей территории»; 2) принятие 24 августа
1991 г. и одобрение I декабря 1991 г. всенародным голосованием
(референдумом) Акта провозглашения независимости Украины,
устанавливающего, что «отныне на территории Украины имеют си-
лу исключительно Конституция и законы Украины» Значение этих
двух документов состоит в том, что они констатировали создание
нового суверенного государства и заложили фундамент для разви-
тия его системы права, в частности, важнейшей ее составляющей —
отрасли конституционного права
Состояние отрасли конституционного права Украины в первой
половине 1990-х гг характеризовалось тем. что продолжали дейст-
вовать многие «государственно-правовые» законы, принятые в со-
ветский период, в том числе Конституция УССР, принятая в 1978 г.
Не соответствовало социально-политическим условиям избиратель-
ное законодательство, реформирования требовал государственный
660
Особенная часть
механизм, чрезвычайно затянулся процесс подготовки и принятия
новой Конституции Она была принята парламентом — Верховным
Советом (Верховной Радой) Украины 28 июня 1996 г. — Украина
оказалась в числе последних государств среди бывших союзных
республик, принявших основной закон страны
С этого момента значительно активизировалась законотворче-
ская деятельность в сфере конституционного права" Верховной Ра-
дой Украины приняты Законы о Конституционном Суде, о Счет-
ной падате, об обращениях граждан (1996). о местном самоуправ-
лении, об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам
человека (1997), о Совете национальной безопасности и обороны
Украины, о Высшем совете юстиции (1998), о местных государст-
венных администрациях, о Представительстве Президента Украины
в Автономной Республике Крым, о правовом режиме чрезвычайно-
го положения, о правовом режиме военного положения (2000), зна-
чительно реформировалось избирательное законодательство После
принятия Верховной Радой Автономной Республики Крым Консти-
туции Автономной Республики Крым (вступила в силу в 1999 г) и
утверждения ее Верховной Радой Украины приведен в соответствие
с основным законом государства конституционно-правовой статус
этой территориальной автономии.
Однако становление отрасли конституционного права не завер-
шено во-первых, не приняты некоторые законы, прямо предусмот-
ренные самой Конституцией, во-вторых, не приведены в соответст-
вие с Конституцией отдельные законы, посвященные регламента-
ции сферы государственного властвования, и не урегулированы
важнейшие отношения в сфере организации и функционирования
государственного механизма, в частности, исполнительной и судеб-
ной власти.
Отрасль конституционного права можно определить как важ-
нейшую, ключевую по характеру предмета регулирования часть си-
стемы права Украины. Она представляет собой совокупность пра-
вовых норм, регулирующих общественные отношения в сферах"
I) установления начал общественного и государственного строя;
2) организации и функционирования высших звеньев государствен-
ного механизма; 3) основ взаимосвязи индивида и органов государ-
ственной (публичной) власти Эта совокупность норм регулирует
государственно-политические отношения властвования, отражающие
территориальную организацию государственной власти и связанные с
принятой формой государственного устройства, с админнстративно-
территоривльным делением
21 Консгитуцсиюе право стран СНГ
661
Структурными элементами Конституции являются преамбула и
15 разделов. Украина определена как демократическое социальное
и правовое государство (ст I). «Собственность обязывает. Собст-
венность не должна использоваться во вред человеку и обществу»,
зафиксировано в ст 13. Все субъекты права собственности равны
перед законом, а государство обязано обеспечивать защиту всех
субъектов собственности и хозяйствования, социальную направлен-
ность экономики. «Каждый имеет право владеть, пользоваться и
распоряжаться своей собственностью.. Право частной собственно-
сти нерушимо» (ст 41). Конституционные нормы определяют усло-
вия принудительного отчуждения объектов права частной собствен-
ности, а также конфискации имущества. Социальная функция ча-
стной собственности отражена в том, что ее использование обу-
словлено не нанесением вреда правам, свободам и достоинству
граждан, интересам общества, недопустимостью ухудшения эколо-
гической ситуации и природных качеств земли.
Нормы ст. 13 Конституции Украины определяют объекты госу-
дарственной собственности и устанавливают основы режима ее ис-
пользования: объектами права собственности украинского народа
являются земля, ее недра, атмосферный воздух, водные и иные
природные ресурсы, находящиеся в недрах территории Украины,
природньге; ресурсы ее континентального шельфа, исключительной
(морской) экономической зоны. От имени народа права собствен-
ника осуществляют органы государственной власти и органы мест-
ного самоуправления. При этом каждый гражданин имеет право
пользоваться природными объектами права собственности нврода в
соответствии с законом.
Специальный конституционный режим установлен для такого
объекта права собственности народа, каким является земля. В ст. 14
записано, что «земля является основным национальным богатст-
вом, налодяшимся под особой охраной государства». Вместе с тем
соответствующий характер права собственности на землю не абсо-
лютизируется, и это право может приобретаться и реализовываться
как государством, так и гражданами и юридическими лицами.
Определяя основы режима использования природных объектов
права собственности народа. Конституция и действующее законо-
дательство фиксируют обязанности государства по их охране. Важ-
нейшей из них является обеспечение экологической безопасности и
поддержание экологического равновесия на территории государст-
ва, преодоление последствий Чернобыльской катастрофы, сохране-
ния генофонда украинского народа (ст. 16 Конституции)
662
Особенная часть
В отличие от основных законов, принятых в ряде других пост-
советских стран. Конституция Украины не содержит положений,
которые бы прямо декларировали отход от старых форм хозяйство-
вания и провозглашали принципы рыночной экономики Это сде-
лано в косвенной форме каждый гражданин имеет право на пред-
принимательскую деятельность, не запрещенную законом (ст 42)
Юридическими гарантиями этого права являются, в частности, обя-
занность государства обеспечивать защиту конкуренции в предпри-
нимательской деятельности и не допускать злоупотребления моно-
польным положением на рынке, неправомерное ограничение кон-
куренции и недобросовестную конкуренцию
Существенной составляющей конституционной регламентации
основ экономической организации общества следует считать поло-
жения основных законов о социально-экономических правах. По
мнению большинства украинских государствоведов, значение соот-
ветствующих положений не ограничено задачами такой регламента-
ции, и социально-экономические права являются частью так назы-
ваемого каталога прав и свобод индивида. Однако немало ученых не
поддерживают этого мнения. Исходя из того, что возможности реа-
лизшии социально-экономических прав ограничены даже в наиболее
развитых странах условиями общественной жизни, они рассматри-
ваются как декларированные государством социальные намерения.
Но на основе конституционных положений, фиксирующих социаль-
но-экономические права, далеко не всегда возникают субъективные
права, которые могут быть защищены в суде, а именно последнее
определяет природу реальных прав и свобод индивида
Конституционное право объективно сориентировано на регла-
ментацию основ государственного строя и взаимоотношений госу-
дарства и индивида Государство является одним из основных эле-
ментов политической системы Регламентируя основы государст-
венной организации и деятельности, конституционное право влияет
на функционирование политической системы в целом. Это влияние
обычно имеет общий и непрямой характер.
В политической системе любого демократического общества
важное место занимают партии Как самостоятельный элемент по-
литической системы они отделены от государства. Тем не менее
партии и государство активно взаимодействуют, хотя уровень и фор-
мы такого взаимодействия в разных странах различны. Обычно в
соотношении «государство — политические партии» последнее вы-
ступает как средство завоевания и удержания власти, а первое — как
средство ее осуществления «Политические партии в Украине содей-
ствуют формированию и выражению политической воли граждан.
21 Консппуцсиюе право стран СНГ
663
принимают участие в выборах», — зафиксировано в ст. 36 Консти-
туции. Конституционно-правовая регламентация организации и
деятельности политических партий на уровне основного закона
сведена к закреплению права граждан на свободу объединения в
политические партии и общественные организации
Вместе с тем устаноалены определенные конституционные ог-
раничения относительно партий, запрещаются сознание и деятель-
ность политических партий и общественных организаций, про-
граммные цели или действия которых направлены на ликвидацию
независимости Украины, изменение конституционного строя на-
сильственным путем, нарушение суверенитета и территориальной
целостности государства, подрыв его безопасности, незаконный
захват государственной власти, пропаганду войны, насилия, на раз-
жигание межнациональной, расовой, религиозной вражды, посяга-
тельство на права и свободы человека, здоровье населения (ст 37
Конституции) Не допускаются создание и деятельность организа-
ционных структур политических партий в органах исполнительной
и судебной власти, в исполнительных органах местного самоуправ-
ления, в воинских формированиях, а также на государственных
предприятиях, в учебньсх заведениях и других государственных уч-
реждениях и организациях.
Организация и деятельность политических партий и обществен-
ных объединений, порядок их создания и прекращения деятельно-
сти, их права, механизм контроля и надзора за их деятельностью,
ответственность за нарушение законццатспьства устанавливаются в
законах. Законодательная регламентация деятельности политиче-
ских партий связана прежде всего с их участием в избирательных
кампаниях Закон о выборах Президента Украины определяет, в
частности, порядок выдвижения политическими партиями претен-
дентов в кандидаты на замещение соответствующего поста. Анало-
гичный порядок относительно кандидатов в депутаты предусмотрен
Законом о выборах народных депутатов Украины Вместе с тем еще
не принят общий закон о политических партиях, который бы соз-
давал развернутую правовую основу для их функционирования
Среди конституционных положений, на основе которых осуще-
стадяется регламентация отдельных сторон общественной жизни,
следует выделить положения о взаимоотношениях государства и
церкви. В Украине эти положения содержатся в ст. 35 Конститу-
ции Она предусматривает право индивида на свободу мировоззре-
ния и вероисповедания. [Церковь и религиозные организации отде-
лены от государства, а школа — от церкви Никакая религия не
664
Особенная часть
может быть признана государством как обязательная. Более деталь-
ные положения о взаимоотношениях государства и церкви содер-
жит Закон о свободе совести и религиозных организациях.
Конституция по-новому решает вопрос о соотношении индиви-
да и общества, а также индивида и государства. В ней определено,
что человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, неприкос-
новенность и безопасность признаются наивысшей социальной
ценностью. К тому же права и свободы человека и их гарантии
признаны такими, что определяют содержание и направленность
деятельности государства, а государство — ответственным перед
человеком за свою деятельность. Утверждение и обеспечение прав и
свобод человека являются главной обязанностью государства (ст 3)
Положение индивида в обществе и государстве определяется как
конституционный статус физического лица Содержание этого ста-
туса отражается прежде всего в институте гражданства и в консти-
туционных (основных) правах и свободах человека и гражданина.
Гражданство является средством (способом) институциализаиии
принципов взаимоотношения государства и индивида. Состояние
гражданства создает взаимные права и обязанности у государства и
индивида. Государство распространяет свою власть на гражданина
как на своей территории, так и за ее пределами и может требовать у
него выполнения иди невыполнения определенных действий Это
положение корреспондирует с правом гражданина, который может
претендовать на защиту государством своих законных интересов
или на их защиту от противоправных действий самих государствен-
ных органов Только на основе состояния гражданства лицо наде-
ляется всей полнотой конституционных прав и свобод.
В Конституции определены основы правового состояния граж-
данства. Статья 4 признает существование единого гражданства,
отвергая тем самым, по сути, состояние двойного иди кратного
гражданства (бипатризм) для граждан Украины Гражданин Украи-
ны не может быть лишен гражданства и права переменить граждан-
ство, а также не может быть выдворен за пределы Украины либо
выдан другому государству Понятие гражданства означает право-
вую связь лица и государства, которая находит выражение в их вза-
имных правах и обязанностях
Основные способы приобретения гражданства — по рождению
(филиация) и принятие гражданства (натурализация). Филиация
осуществляется по смешанному принципу, который сочетает право
крови с элементами права почвы. Одним из условий натурализации
является непрерывное проживание на законных основаниях на тер-
21 Конституцсиюе право стран СНГ
665
ритории Украины в течение последних пяти лет (так называемый
срок укоренения). Основаниями для прекращения гражданства оп-
ределены выход из гражданства и утрата гражданства Допускается
также прекращение гражданства на основаниях, предусмотренных
международными договорами Украины.
Конституционные права и свободы изложены в разд. 2 «Права,
свободы и обязанности человека и гражданина» Концепция прав
человека и гражданина отражает дуализм во взглидах на граждан-
ское общество и государство Нередко термином «права человека»
обозначают совокупность естественных прав, которые принадлежат
индивиду независимо от воли государства и сориентированы на
само его существование «Права и свободы человека неотчуждаемы
и нерушимы», — записано в ст. 21 Конституции. Однако государст-
во должно соблюдать эти права и защищать их С этой целью, в
частности, естественные права закрепляются в позитивном праве.
В отличие от «прав человека», «права гражданина» определяются
и устанавливаются государством. Их можно рассматривать исключи-
тельно как результат правотворческой деятельности, осуществляемой
уполномоченными органами власти Главное их предназначение —
обеспечение участия индивида в общественно-политической и госу-
дарственной жизни путем предоставления ему соответствующих
юридических возможностей
Конституционные права и свободы индивида в зависимости
от характера отображенных в них общественных отношений
классифицируются в науке конституционного права на личные и
политические Эта классификация довольно условна, поскольку
не соответствует точному определению групповой принадлежно-
сти ряда прав и свобод, например, право на забастовку содержит
элементы, сочетающиеся с политическим и социвльно-
экономическим положением индивида Классификация прав и
свобод по содержанию Конституции Украины затруднена еще и
тем, что ее структура не содержит таких составляющих, которые
бы прямо указывали на принадлежность конкретного права к той
или иной их группе.
К личным отнесены права на жизнь (ст. 27), на уважение досто-
инства человека (ст. 28), на свободу и личную неприкосновенность
(ст. 29), неприкосновенность жилища (ст. 30), тайна переписки,
телефонных переговоров, телеграфной и иной корреспонденции
(ст. 31), невмешательство в личную и семейную жизнь (ст. 32), сво-
бода передвижения (ст. 33), свобода мысли и слова (ст 34), свобода
мировоззрения и вероисповедания (ст. 35).
666
Особенная часть
Классифицируя личные права, необходимо определиться с пра-
вом собственности, или частной собственности (ст. 41 Конститу-
ции). Многие исследователи относят его именно к категории личньсх
прав. Характерно, что в конституциях, принятых в XVIII—XIX вв.,
оно провозглашалось как одно из естественных прав, которое имеет
неотчуждаемый характер. По нашему мнению, право частной соб-
ственности надо рассматривать не только как одно из прав индиви-
да, но и как своеобразную основу, стержень системы прав и свобод,
определяющих их содержание.
К политическим относятся права* на свободу объединения в
политические партии и общественные организации (ст. 36), при-
нимать участие в управлении государственными делами, в обще-
национальном и местных референдумах, свободно избирать и быть
избранным в органы государственной власти и органы местного
самоуправления (ст. 38), собираться мирно, без оружия и прово-
дить собрания, митинги, шествия и демонстрации (ст 39), на-
правлять индивидуальные или коллективные письменные обраще-
ния либо лично обращаться в органы государственной власти, ор-
ганы местного самоуправления и к должностным лицам этих ор-
ганов (ст. 40) и др.
К социально-экономическим (экономическим, социальным и
культурным) следует отнести, в частности, права на труд (ст. 43), на
отдых (ст. 45), на социальную защиту (ст. 46), на жилище (ст. 47), на
охрану здоровья (ст. 49), на безопасную для жизни и здоровья окру-
жающую среду (ст. 50), на образование (ст. 53), свободу литературно-
го, художественного, научного и технического творчества (ст 54)
Важнейшей юридической га^ичтией реализации прав и свобод
человека и гражданина является их судебная зашита. В ст 55 Кон-
ституции зафиксировано. «Права и свободы человека и гражданина
защищаются судом». Каждому гарантируется право на обжалование в
суде решений, действий или бездействия органов государственной
власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
После использования всех наиионвльных средств правовой защиты
индивид вправе обращаться за зашитой своих прав и свобод в соот-
ветствующие международные судебные органы или органы правоза-
щитных международных организаций, членом или участником кото-
рых является Украина
Основополагающим принципом организации государственной
власти в Украине провозглашено разделение власти. Впервые это
было сделано еще в Декларации о государственном суверенитете
Украины, в настоящее время соответствующий принцип закреплен
21 Консгитуцсиюе право стран СНГ
667
в Конституции: «Государственная власть в Украине осущесталяется
по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и
судебную» (ст 6) Особенности разделения власти определяются
при рассмотрении во взаимосвязи компетенции органов, осуществ-
ляющих прежде всего законодательную и исполнительную власть.
Именно исходя из взаимосвязи компетенции этих органов устанав-
ливается характер формы государственного правления
В Украине принята смешанная респтшканская форма правтения,
а именно ее разновидность — президентско-парламентарная (парла-
ментская) республика.
Конституция содержит положение, согласно которому «единст-
венным органом законодательной власти в Украине является пар-
ламент — Верховная Рада Украины® (ст. 75). Впервые Верховная
Рада официально была названа в Законе о названии, структуре и
количественном составе нового парламента Украины, принятом в
1993 г В дальнейшем термин «парламент» стал использоваться как
составляющая соответствующей конституционной дефиниции Са-
мо же наличие конституционной дефиниции Верховной Рады Ук-
раины можно оценивать по-разному С одной стороны, конститу-
ционная дефиниция Верховной Рады Украины в определенной сте-
пени отражает традицию, которая сложилась в советский период.
Украина — единственная из постсоветских стран, где за парламен-
том сохранено старое название, которым обозначился «высший ор-
ган государственной власти» С другой — наличие достаточно раз-
вернутой дефиниции парламента в условиях постсоветских стран —
позитивная черта конституционного регулирования общественных
отношений, особенно когда соответствующая дефиниция содержит
термин «парламент».
Дефиниция парламента, которую содержит Конституция, ак-
центирует внимание на месте Верховной Рады Украины в государ-
ственном механизме и обозначает его своеобразную титульную
функцию — законотворчество. Положение Конституции, согласно
которому Верховная Рада Украины является «единственным орга-
ном законодательной власти», можно также рассматривать как
своеобразное предостережение относительно возможностей узурпа-
ции законодательной власти другими государственными органами.
Вместе с тем это не означает, что Верховная Рада Украины осуще-
ствляет законодательную власть самостоятельно и без участия дру-
гих органов.
Участниками законодательного процесса в парламенте на соот-
ветствующей стадии, а пегому и участниками законотворческой
668
Особенная часть
деятельности, объективно являются субъекты права законодатель-
ной инициативы, в частности. Президент Украины и Кабинет Ми-
нистров Украины. Кроме того, к числу субъектов права законода-
тельной инициативы отнесены народные депутаты Украины (члены
парламента) и Наиионвльный банк Украины Нвличис у Президен-
та соответствующих полномочий надо рассматривать как одно из
свидетельств принятия в Украине смешанной республиканской
формы прааления. Стадией законодательного процесса является и
право вето Президента на закон, принятый Верховной Радой. Вето
имеет отлагательный характер и преодолевается путем повторного
принятия закона парламентом на основе квалифицированного боль-
шинства в две трети общего числа депутатов Применение и преодоле-
ние вето — это внепарламентская стадия законодательного процес-
са. Без его преодоления невозможны последующие подписание и
обнародование (промульгация) закона главой государства, а вместе
с этим — вступление его в силу
Свидетельством того, что применение и преодоление вето яв-
ляются стадиями законодательного процесса, служит место соответ-
ствующей статьи в Конституции Во-первых, она размешена в разд
[V «Верховная Рада Украины», во-вторых, непосредственно среди
статей, посвященных законодательному процессу в парламенте
Однако реализация права законодательной инициативы и права
вето Президентом Украины означает лишь его участие в осуществ-
лении собственно парламентской функции законодательства. Она
не ставит под сомнение определение Верховной Рады как единст-
венного органа законодательной власти
Верховная Рада является однопалатным парламентом в составе
450 народных депутатов, которые избираются на основе всеобщего,
равного и прямого избирательного права сроком на четыре года. В
апреле 2000 г. состоялся общенациональный референдум по народ-
ной инициативе, провозглашенный Президентом Украины. Необ-
ходимую поддержку избирателей получили все предложения, выне-
сенные на референдум, включая предложение сократить число на-
родных депутатов до 300 и сформировать на перспективу двухпа-
латный парламент. При этом сроки реализации соответствующих
предложений определены не были.
Конституция и избирательное законодательство устанавливает
порядок формирования Верховной Рады Законом о выборах на-
родных депутатов Украины установлена смешанная (мажоритарно-
пропорциональная) избирательная система По этой системе одна
половина депутатов избирается в одномандатных округах на основе
21 Консштуцкиюе право стран СНГ
669
относительного большинства голосов, другая — по спискам от по-
литических партий либо избирательных объединений (блоков) пар-
тий в многомаидатном общегосударственном избирательном округе
на основе пропор ционвльного представительства.
Существенное значение имеют избирательные цензы Право
баллотироваться на парламентских выборах имеют граждане, кото-
рые на лень выборов достигли возраста 21 года, имеют право голоса
и проживают в Украине в течение последних пяти лет Не могут
быть избраны в Верховную Раду те лица, которые имеют не пога-
шенную и не снятую судимость за совершение умышленного пре-
ступления. Избранные народные депутаты Украины приносят спе-
циальную присягу, текст которой изложен в Конституции Именно
с момента принесения присяги начинаются их полномочия
Характер мандата народного депутата в Конституции прямо не
определен. О том, что он имеет не императивный, а свободный ха-
рактер, косвенно свидетельствует то, что отзыв народного депутата
не предусмотрен основным законом. Его нет, в частности, среди
оснований досрочного прекращения полномочий депутата. Консти-
туция вообще не содержит сколь-нибудь развернутых положений
относительно юридических связей, которые существуют между де-
путатами и избирателями. Характерно, что принятый после вступ-
ления ее в силу Закон о выборах народных депутатов Украины пре-
дусматривает смешанную избирательную систему, которая не отве-
чвет природе императивного мандата
С иных позиций решается вопрос о характере мандата народно-
го депутата в отраслевом, конституционно-правовом законодатель-
стве. Закон о статусе народного депутата Украины устанавливает,
что депутат ответственен перед избирателями своего округа и им
подотчетен. Депутат, который не оправдал доверие избирателей,
может быть ими отозван. Кроме того, он обязан периодически от-
читываться перед избирателями округа Тем самым Закон фиксиру-
ет императивный мандат депутата.
О нвличии именно императивного мандата свидетельствует
также название и содержание Закона об отзыве народного депутата
Украины. Этот Закон, как и Закон о статусе народного депутата
Украины, принят до вступления в силу Конституции, однако ника-
ких изменений в части определения характера мандата депутата зги
законы не претерпели.
Согласно Конституции народным депутатам гарантирована не-
прикосновенность Однако по результатам референдума, проведен-
ного в апреле 2000 г., содержание этой неприкосновенности прак-
670
Особенная часть
тически сведено к так называемому индемнитету, депутаты не несут
юридической ответственности за результаты голосования в парла-
менте и его органах, за исключением ответственности за оскорбле-
ние и клевету. Конституция определяет и содержание принципа
несовместимости мандата народного депутата" он не может иметь
другого представительного мандата или состоять на государствен-
ной службе Требования относительно несовместимости мандата
народного депутата с другими видами деятельности устанавливают-
ся законом
Народный депутат наделен определенными правами, например,
имеет право на сессии Верховной Рады обратиться с запросом к
органам парламента, к Кабинету Министров, к руководителям дру-
гих органов государственной власти и органов местного самоуправ-
ления, а также к руководителям предприятий, учреждений и орга-
низаций независимо ст их подчиненности и форм собственности.
Соответствующие лица обязаны сообщить депутату о результатах
рассмотрения его запроса Такой запрос имеет мвло общего с ин-
ститутом интерпелляции (или запроса), адресованной исключи-
тельно к правительству или отдельным его членам Как известно,
интерпелляция принята как форма парламентского контроля за
правительством в целом ряде стран с парламентарной и смешанной
республиканской формами правления.
Верховная Рада работает сессионно. Очередные сессии парла-
мента начинаются в первый вторник сентября каждого года, воз-
можно проведение внеочередных сессий, которые созываются по
требованию Президента Украины По Конституции Верховной Раде
принадлежит целый ряд полномочий, большинство из которых
имеют традиционный парламентский характер Это принятие зако-
нов, утверждение государственного бюджета и контроль за его вы-
полнением. ратификация (дача согласия на обязательность) между-
народных договоров, осуществление контроля за деятельностью
правительства, назначение или дача согласия на назначение на ряд
государственных должностей и тл Вместе с тем отдельные полно-
мочия Верховной Рады далеки от традиционных, в частности, право
принимать решение о направлении запроса Президенту Украины
по требованию народного депутата, группы народных депутатов или
комитета парламента, предварительно поддержанному одной треть-
ей частью состава Верховной Рады На практике такие запросы
сводятся к получению той или иной информации. В любом случае
их надо воспринимать как еще одну новацию в мировом конститу-
ционализме.
21 Консгитуцсиюе право стран СНГ
671
Основные функции парламента реализуются Верховной Радой с
учетом особенностей содержания Конституции. Особенностью реа-
лизации законодательной функции является то, что Конституцией
не установлен кворум, необходимый для принятия законов парла-
ментом. Кроме того, все обычные законы принимаются Верховной
Радой на основе абсолютного большинства, т.е. большинства от ее
полного состава. Характерно, что в развитых странах законы при-
нимаются парламентами на основе простого большинства: боль-
шинства от кворума, который, как правило, составляет половину
полного состава парламента.
Как и в большинстве других стран, государственный бюджет в
Украине принимается в форме специвльного закона Законопроект
о государственном бюджете на новый год подает в парламент пра-
вительство, вместе с ним подается доклад о выполнении государст-
венного бюджета текущего года. Правительство отчитывается перед
парламентом о выполнении бюджета.
Осуществление парламентского контроля за правительством в
Украине также имеет особенности, которые отражпот содержание
его конституционной регламентации Верховная Рала по пре вложе-
нию депутатов, составляющих одну третью часть ее состава, может
рассмотреть вопрос об ответственности правительства и принять
резолюцию недоверия Кабинету Министров на основе голосования
большинства депутатов. Следствием принятия такой резолюции
явлается отставка правительства.
Полномочия Верховной Рады прекращаются в день открытия
первого заседания парламента нового созыва, однако Президент
Украины может досрочно прекратить полномочия парламента, еели
в течение 30 дней одной очередной сессии пленарные заседания не
могут начаться По результатам всеукрай некого референдума в ап-
реле 2000 г. перечень оснований (предпосылок) для досрочного
роспуска парламента расширен Это становится возможным также в
случаях, еели Верховная Рада в течение одного месяца не сможет
сформировать постоянно действующее парламентское большинство
или если она в течение трех месяцев не утвердит подготовленный и
поданный в установленном порядке Кабинетом Министров госу-
дарственный бюджет.
Природа и характер принятой в Украине формы государствен-
ного правления в наибольшей степени проявляются в особенностях
организации исполнительной власти, во взаимосвязях парламента,
главы государства и правительства. Для Украины характерен так
называемый дуализм исполнительной влвсти, ревльными носителя-
672
Особенная часть
ми которой являются как правительство, так и глава государства.
При этом своеобразный центр тяжести в системе исполнительной
власти смещен в сторону Президента, что и позволяет определить
соответствующую форму правления как призидентско-парламен-
тарную республику
По Конституции «Президент Украины является главой государ-
ства и выступает от его имени. Президент Украины является гаран-
том государственного суверенитета, территориальной целостности Ук-
раины, соблюдения Конституции Украины, прав и свобод человека
и гражданина® (ст. 102)
Президент Украины избирается гражданами на основе всеобще-
го, равного и прямого избирательного права сроком на пять лет.
Кандидатами в Президенты могут быть граждане, достигшие возраста
35 лет, имеющие право голоса, проживающие в Украине в течение
последних 10 лет перед выборами и владеющие государственным
языком Одно и то же лицо не может быть Президентом Украины
больше чем два срока подряд
Президент Украины пользуется правом неприкосновенности на
время исполнения полномочий. Вместе с тем он может быть до-
срочно смещен с поста в порядке процедуры, названной в Консти-
туции импичментом, за совершение государственной измены или
иного преступления. Поеле проведения ряда действий в парламенте
по соответствующему расследованию и предъявлению обвинения
решение о смещении Президента с поста принимается Верховной
Радой на основе кввлифицнрованного большинства в три четверти
состава парламента после проверки дела Конституционным Судом
Украины и получения его заключения относительно соблюдения
установленной процедуры расследования и рассмотрения дела, а
также получения заключения Верховного Суда Украины о том, что
деяния, в которых обвиняется Президент, содержат признаки госу-
дарственной измены или иного преступления.
Президент представляет государство в международных отноше-
ниях. осуществляет руководство внешнеполитической деятельно-
стью государства, наделен иными полномочиями Основной закон
предусматривает институт контрасигнатуры" ряд актов Президента
Украины, изданных в пределах его полномочий, скрепляются под-
писями главы правительства и министра, ответственного за акт и
его исполнение. Часть полномочий Президента Украины отражает
его связанность со сферой исполнительной власти. С согласия Вер-
ховной Рады он назначает Премьер-министра и принимает решение
о его отставке, по представлению главы правительства назначает
членов Кабинета Министров, руководителей других центральных
21 Консгитуцсиюе право стран СНГ
673
органов исполнительной власти, а также председателей местных
государственных администраций и прекращает их полномочия. По
представлению Премьер-министра Президент Украины создает,
реорганизует и ликвидирует министерства и другие центральные
органы исполнительной власти Он отменяет акты Кабинета Мини-
стров и Совета министров Автономной Республики Крым.
О наличии связей Президента Украины со сферой исполни-
тельной власти свидетельствует конституционный статус Совета
национальной безопасности и обороны Украины, являющегося ко-
ординационным органом при главе государства К его функциям
отнесены внесение предложений Президенту Украины по реализа-
ции основ внутренней и внешней политики в сфере национальной
безопасности и обороны, а также осуществление контроля за дея-
тельностью органов исполнительной власти в соответствующей
сфере в мирное время, в условиях чрезвычайного и военного поло-
жения и при возникновении кризисных ситуаций, угрожающих на-
нионвльной безопасности Состав Совета формируется Президен-
том Украины, в который он включает прежде всего так называемых
министров-силовиков. Его решения вводятся в действие указами
Президента Украины.
По Конституции правительство — Кабинет Министров Украи-
ны — определено «высшим органом в системе органов исполни-
тельной власти» (ст 113} Это означает, что, во-первых. Президент
Украины формвльно не отнесен к органам исполнительной власти,
во-вторЬ1Х, систему этих органов возглавляет Кабинет Министров
Украины. При этом конституционный текст термина «правительст-
во» не содержит, хотя только им можно обозначить природу соот-
ветствующего органа
Кабинет Министров Украины, с одной стероны, ответственен перед
Президентом Украины, с другой — подотчетен и подконтролен Вер-
ховной Раде Такая подотчетность и подконтрольность состоит
прежде всего в том, что парламент уполномочен рассматривать про-
грамму деятельности правительства, а также решать вопрос о его
ответственности (политической) и принимать резолюцию недове-
рия Кабинету Министров Правительство отчитывается перед пар-
ламентом о выполнении государственного бюджета Кабинет Ми-
нистров Украины слагает свои полномочия перед новоизбранным
Президентом Украины. В своей деятельности он обязан руково-
дствоваться не только Конституцией и законами, но и актами главы
государства.
В состав Кабинета Министров входят Премьер-министр, пер-
вый вице-премьер-министр, три вице-премьер-министра, минист-
674
Особенная часть
ры. Премьер-министр назначается Президентом с согласия Верхов-
ной Рады. Состав Кабинета Министров формируется Президентом
по представлению Премьер-министра Премьер-министр руководит
работой Кабинета Министров, направляет ее на выполнение одоб-
ренной парламентом программы деятельности правительства От-
ставка Премьер-министра влечет отставку всего состава Кабинета
Министров.
Местными органами исполнительной власти в Украине явля-
ются государственные администрации, создаваемые на уровне
областей и районов, а также в городах Киеве и Севастополе.
Председатели местных государственных администраций назнача-
ются на должность и освобождаются от должности главой госу-
дарства по представлению правительства. Они ответственны пе-
ред Президентом Украины и Кабинетом Министров Украины,
подотчетны и подконтрольны органам исполнительной власти
высшего уровня Их решения могут быть отменены Президентом
Украины или председателем государственной администрации
высшего уровня.
Особенностью статуса государстаенных администраций и их ру-
ководителей является то, что областной или районный совет может
выразить недоверие председателю соответствующей администрации,
на основании чего Президент Украины «принимает решение и дает
обоснованный ответ» (ст. ПИ Конституции). Тем самым вопрос о
служебной карьере руководителя местного органа исполнительной
власти передан на усмотрение главы государства. Если же недове-
рие председателю районной или областной администрации вырази-
ли две трети депутатов соответствующего совета. Президент Украи-
ны должен отправить его в отставку
Система судов общей юрисдикции в Украине строится по
принципам территориальности и специализации Наивысшим
судебным органом в этой системе является Верховный Суд Ук-
раины. высшими судебными органами специвлизированных су-
дов — соответствующие высшие суды (Высший арбитражный суд
Украины) Предполагается создание специвлизированных адми-
нистративных судов, однако остаются до конца не выясненными
вопросы процессуальных взаимоотношений между Верховным
Судом Украины и высшими судебными органами специализиро-
ванных судов.
По Конституции правосудие в Украине осуществляют профес-
сионвльные судьи и, в определенных законом случаях, народные
заседатели и присяжные. На должность судьи может быть рекомен-
21 Консштуцсиюе право стран СНГ
675
дован гражданин не моложе 25 лет, имеющий высшее юридическое
образование и стаж работы в области права не менее трех лет,
проживающий в Украине не менее 10 лет и владеющий государст-
венным языком. Рекомендацию на должность судьи осуществляют
квалификационные комиссии судей, формируемые из состава су-
дейского корпуса.
Представления о назначении судей на должности или об освобо-
ждении их от должностей вносятся Высшим советом юстиции —
специальным органом, члены которого назначаются Верховной Ра-
дой Украины, Президентом Украины, съездами судей, адвокатов,
юридических высших учебных заведений и научных учреждений, а
также общенациональной конференцией работников прокуратуры
Кроме того, в состав Высшего соаета юстиции входят по должности
Председатель Верховного Суда Украины, Министр юстиции Украи-
ны и Генеральный прокурор Украины
Первое назначение на должности профессиональных судей сро-
ком на пять лет осуществляет Президент Украины, в дальнейшем
судьи судов общей юрисдикции могут занимать должности бес-
срочно по решению Верховной Рады Украины Судьи освобожда-
ются от должности в случае достижения ими возраста 65 лет.
Конституция содержит специальный раздел, где определены ос-
новы правового статусч прокуратуры Согласно Закону о прокура-
туре органы прокуратуры составляют единую централизованную
систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим.
Генеральный прокурор Украины назначается на должность с согла-
сия Верховной Рады Украины и освобождается от должности Пре-
зидентом Украины. При этом парламент может выразить недоверие
Генеральному прокурору, что влечет его отставку
По содержанию полномочий органов прокуратуры можно ут-
верждать об их функционвльной связи с судами общей юрисдик-
ции На прокуратуру, в частности, возлагаются поддержание госу-
дарственного обвинения в суде и представительство интересов гра-
жданина или государства в суде в случаях, определенных законом
Однако говорить об организационном единстве или даже о каком-
либо соединении прокуратуры с судебной властью либо с иной вет-
вью государственной власти не приходится Такой подход не про-
тиворечит декларированному в основном законе принципу разделе-
ния властей По см tic л у последнего, целостная государственная
власть осуществляется разными органами, однако она не исчерпы-
вается организацией и деятельностью органов законодательной,
исполнительной и суасбной власти Выделение именно этих орта-
676
Особенная часть
нов является скорее данью пол итикО-право вой традиции, свиде-
тельством намерения избежать рецидивов тоталитаризма в сфере
государственного властвования
По содержанию Конституции дискуссионным остается во-
прос о соотнесенности с судебной властью такого явления, квк
конституционная юрисдикция. В украинской науке конституци-
онного права сформулирована позиция, по которой судебная
власть имеет две составляющие, правосудие и судебный консти-
туционный контроль. Такой контроль осуществляет Конституци-
онный Суд Украины, который является «единственным органом
конституционной юрисдикции в Украине» (ст. 147 Конститу-
ции) И хотя формой деятельности Конституционного Суда офи-
циально признано судопроизводство, организационно он не свя-
зан с системой судов общей юрисдикции. Практически отсутст-
вуют и соответствующие функционнльные связи. Характерно, что
статус Конституционного Суда Украины определен специальным
разделом основного закона
Конституционный Суд Украины состоит из 18 судей, в равном
количестве (по шесть) назначаемых Президентом Украины, Вер-
ховной Радой Украины и съездом судей Украины. Судьей Консти-
туционного Суда Украины может быть гражданин, достигший на
день назначения возраста 40 лет, имеющий высшее юридическое
образование и стаж работы по специальности не менее 10 лет,
проживающий в Украине в течение последних 20 лет и владеющий
государстве иным языком. Судья Конституционного Суда Украины
назначается на девять лет без права быть назначенным на повтор-
ный срок.
Конституционный Суд Украины осуществляет как последую-
щий, так и, в некоторых случаях, предварительный контроль. К его
полномочиям отнесено решение вопросов о соответствии Консти-
туции законов и иных правовых актов Верховной Рады Украины, а
также правовых актов Президента Украины, Кабинета Министров
Украины и Верховной Рады Автономной Республики Крым Кон-
ституционный Суд Украины дает заключение о соответствии Кон-
ституции действующих международных договоров ияи тех междуна-
родных договоров, которые внесены в парламент для дачи согласия
на их обязательность
Исключительно предварительный характер имеет контроль,
осуществляемый Конституционным Судом Украины, при проверке
соответствия ряду положений Конституции законопроектов о вне-
сении в нее изменений. Среди полномочий Конституционного Су-
21 Конспяуцсиюе право стран СНГ
677
да Украины следует также выделить официальное толкование Кон-
ституции и законов.
В любом государстве публичная власть организована по тер-
ритории Основа этой организации двуедина: это государствен-
ное устройство и административно-территоривльное деление.
Форма государственного устройства свидетельствует о характере
политико-территориальной организации власти, а соответствую-
щее деление — о ее административно-территориальной органи-
зации.
В условиях федеративного государства политически органи-
зованными территориями являются не только государство в це-
лом, но и субъекты федерации Это, в частности, подтверждает
статус органов власти, создаваемых в субъектах федерации. По-
литически организованными территориями в известном смысле
можно считать территориальные автономии, созданные с учетом
этнонационально го фактора Однако так называемые админист-
ративные автономии отличаются от обычных административно-
территориальных единиц только по некоторым формальным при-
знакам, связанным с особенностями организации власти в их
пределах.
Украина является унитарным государством Систему админист-
ративно-территориального деления, или, по терминологии Консти-
туции, административно-территориального устройства, составляют
Автономная Республика Крым, области, районы, города, районы в
городах, поселки и села. Автономная Республика Крым является
административной территориальной автономией Об этом, в частно-
сти, свидетельствует то, что она названа в основном законе в чиеле
единиц административно-территоривльного деления
Важной состаадяющей правовой базы существования автономии
является акт учредительного характера — Конституция Аатономной
Республики Крым Этот акт принимается Верховной Радой Авто-
номной Республики Крым и утверждается Верховной Ртдой Украины
на основе абсолютного большинства голосов.
Представительным органом Автономной Республики Крым яв-
ляется Верховная Рада Автономной Республики Крым. В ее составе
100 депутатов, избираемых на основе всеобщего, равного и прямого
избирательного права сроком на четыре года. Ее полномочия могут
быть досрочно прекращены Верховной Радой Украины при нвли-
чии заключения Конституционного Суда Украины о нарушении ею
Конституции или законов Украины.
670 Особенная часть
Правительством Автономной Республики Крым является Совет
министров Автономной Республики Крым, который назначается и
освобождается от должности Верховной Радой Автономной Респуб-
лики Крым по согласованию с Президентом Украины. Членов пра-
вительства автономии по представлению его главы (председателя)
назначает Верховная Рада Автономной Республики Крым.
Конституция Украины определяет круг вопросов, по которым ор-
ганы автономии осуществляют правовое регулирование. Соответст-
вующим нормотворчеством занимается прежде всего представитель-
ный орган Автономной Республики Крым Президент Украины
уполномочен приостанавливать нормативные правовые акты Верхов-
ной Рады Автономной Республики Крым по мотивам их несоответ-
ствия Конституции и законам Украины. В автономии действует
Представительство Президента Украины
По Конституции Украины местное самоуправление является
правом территоривльной громады — жителей села (или добро-
вольного объединения в одну громаду жителей нескольких сел),
поселка и города — самостоятельно решать вопросы местного
значения Местное самоуправление осуществляется территори-
альной громадой как непосредственно, так и через органы мест-
ного самоуправления Представительными органами местного
самоуправления являются сельские, поселковые, городские, рай-
онные в городах, районные и областные советы. Депутаты мест-
ных советов избираются на основе всеобщего, равного и прямого
избирательного права сроком на четыре года. На такой же срок
территоривльная громада избирает соответственно сельского, по-
селкового или городского голову, возглавляющего исполнитель-
ный орган совета (исполнительный комитет) и председательст-
вующего на его заседаниях. Председатели районных и областных
советов избираются соответствующими советами и возглавляют
их исполнительные аппараты
Вопросы и задания для самопроверки
Республика Беларусь
1 Какие изменения произошли в Республике Беларусь после ее
выхода из состава СССР9
2 Дайте общую политико-юридическую характеристику Консти-
туции Республики Беларусь.
3 Покажите динамику конституционного процесса в Белоруссии
на протяжении XX века.
21 Консгитуцкиюе право стран СНГ
679
4 Каков порявок изменения Конституции Республики Беларусь’
5 Какими правами и свободами обладают граждане Белоруссии?
6 Какое место занимает Президент Республики Беларусь в си-
стеме органов государственной власти, и каковы его функции?
7 Какова структура законодательной (представительной) вавсти,
и как формируются пвлаты Национального Собрания Респуб-
лики Беларусь’
8 Охарактеризуете порядок работы палат Белорусского Парла-
мента
9 Как формируется Правительство Республики Беларусь, и како-
вы его функции?
10 . Охарактеризуйте судебную систему Республики Беларусь.
11 . Покажите процесс формирования конституционной юстиции в
Республике Беларусь.
Республика Казахстан
1 Какое место занимает конституционное право в системе права
Республики Казахстан’
2 Проследите динамику развития конституционализма в Респуб-
лике Казахстан.
3 Каковы особенности Конституции Казахстана и порядка ее из-
менения?
4 Охарактеризуйте конституционно-правовой статус личности в
Республике Казахстан.
5 Каковы конституционно-правовые основы общественного
строя Республики Казахстан?
6 Покажите, как осуществляется в Республике Казахстан прин-
цип народовластия
7 Охарактеризуйте статус Президента Республики Казахстан и
его место в системе государственного механизма.
8 Какова структура законодательной (представительной) власти
Республики Казахстан, и каков порядок формирования пвлат —
Сената и Мажилиса?
9 Покажите порядок формирования Правительства Казахстана и
охарактеризуйте его функции
10 . Покажите, как формируется и функционирует судебная систе-
ма Казахстана
11 Каковы особенности системы конституционного контроля в
Республике Казахстан?
12 . В чем своеобразие системы местного управления и самоуправ-
ления в Республике Казахстан’
680
Особенная часть
Республика Молдова
1 Как происходило становление конституционализма в Респуб-
лике Молдова’
2 Дайте политико-правовую характеристику Конституции Рес-
публики Молдова
3 Каков порядок принятия и изменения Конституции Республи-
ки Молдова’
4 Охдртктерптунте правовой статус граждан Республики Молдова.
5 Охарактеризуйте форму государственного правления и форму
государственного устройства Республики Молдова
6 Как формируется и работает Парламент Республики Молдова’
7 Охарактеризуйте статус Президента и Правительства Республи-
ки Молдова
8 Покажите, как формируется и действует судебная система Рес-
публики Молдова.
9 Каковы особенности местного управления Республики Молдова’
Глава
Основы конституционного права Грузии
$1. Конституционная история Грузии
I рузинекий народ — один из немногих народов древней циви-
лизации, чья государственность и политико-правовая культура
формировались в течение многих тысячелетий. И тем не менее, в
силу ряда исторических условий, общественный строй, основанный
на принципах конституционализма, устанавливается здесь позже
многих других государств Европы и Америки
Колыбелью грузинского конституционализма считает Акт о не-
зависимости Грузии от 26 мая 1918 г грузинский конституциона-
лист профессор Паата Цнобиладзе1. Возможно, это преувеличенная
оценка, однако содержание этого объемом всего в полторы страни-
цы исторического документа дяет основание точкой отсчета кон-
ституционной истории Грузии признать именно этот источник.
Будучи по сути учредительным, конституирующим документом,
Акт о независимости 1921 г. определил политические и правовые
основы вновь создаваемого государства, принципы организации
общества и государства, заложенные в нем, явились основными в
последующем законодательстве.
«Отцы-основатели» первой грузинской республики (1918—
1921 гг.) пытались учесть как опыт конституционного развития раз-
личных стран, так и политические, исторические, демографические,
культурные и др. особенности, свойственные грузинской действи-
тельности. Все это отразилось в первой грузинской Конституции,
которая была принята 21 февраля 1921 г
Бывший министр иностранных дел ФРГ Ганс-Дитрих Геншер
так оценивлет конституцию 1921 года — «.. текст Конституции был
Одним из прогрессивных на европейском континенте. Уже тогда
признавала она такие ценности, как свобода, демократия и права
человека, на которых зиждется сегодняшняя Европа»'.
1 Паата Цнобигадзе Конституционное право Грузии Т 1 Тб., 2004. С. 98 (на
Груз, языке)
- Во1ъф^анг Гау1ъ Разработка и принятие Конституции в Грузии (грузинский
перевод немецкого издания) Тб.. 2002.
682
Особенная часть
Эта Конституция разрабатывалась по существу в условиях
чрезвычайного, а то и военного положения, что не могло не ска-
заться на ее качестве. Исследователи отметят и несовершенство ее
структуры и непроработанность отдельных норм, но вряд ли оста-
вят без внимания еше две особенности этой «романтической»
конституции
Первая из них заключается в том, что ее разработчики исходили
из безусловного признания человека основной социальной ценно-
стью. Конституированию этой идеи служит почти половина (70 из
141) статей Конституции, закрепленных в главах 2 (гражданство),
3 (гражданские права), 10 (местное самоуправление), 12 (просвеще-
ние и школа), |3 (социально-экономические права), 14 (права на-
циональных меньшинств).
Вторая, по существу неповторимая, особенность Конституции
обнаруживается в принципе построения системы центральных госу-
дарственных органов Республика без главы государства — такая
форма правления, такая разновидность разделения властей не
встречалась тогда и вряд ли имеется ее аналог сегодня.
Спустя четыре дня после ее формального принятия, т е. 25 фев-
раля 1921 г, Красная Армия вошла в Грузию, страна стала «совет-
ской» и «социалистической», а действие первой грузинской Кон-
сгитуции (так реально и не заработавшей) по решению убывающего
в эмиграцию законного правительства было приостановлено
В советский период в Грузии действовали четыре Конституции —
1922, 1927, 1937 и 1978 гг В большей своей части эти Конститу-
ции были фиктивными, хотя неразумно отрицать их некоторую
позитивную роль, поскольку они вносили в общественную жизнь
элементы юридической определенности и способствовали дости-
жению определенного уровня политической стабильности Это
так. но ни одна из этих Конституций не являлась результатом
правотворчестал грузинского народа или какого-либо его учреди-
тельного органа. Пределы самостоятельности Грузии (как и других
союзных республик) сводились к замене топонимов и официаль-
ных наименований (СССР на ГССР. Москвы на Тбилиси. Вер-
ховного совета СССР на Верховный Совет ГССР и т.д.) и перево-
ду на грузинский и абхазские языки официального текста, приня-
того в Москве.
Следующий, близкий к конституционной истории, период
(1990—1995 тг.) связан с распадом СССР и восстаноалением неза-
висимости Грузии.
22. Консштуцсиюе право Грузии
683
В эти неполные 5 лет в Грузии действовала адаптированная к
новым условиям Конституция 1978 г. (1990 г. — начало 1992 г.),
была восстановлена, но (как и в |92| г.) так и не заработала Кон-
ституция 1921 г (21 февраля 1992 г — 6 ноября 1992 г) Почти
полтода бразды правления были в руках военного совета (триумви-
рат) и созданного им Государственного Совета.
Следующий этап (октябрь 1992 г — август 1995 г.) характеризу-
ется тем, что"
а) были проведены (I I октября 1992 г.) парламентские выборы;
б) сформированный на основе этих выборов парламент 6 нояб-
ря 1992 г принял Закон «О государственной власти»;
в) с принятием закона завершается эпоха советских конституций.
Нередко Закон от 6 ноября 1992 гг. «О государственной власти»
считают малой конституцией1 В каком-то смысле он действительно
выполнял некоторые функции основного закона — учреждал пред-
ставительный орган, который осуществлял законодательную власть,
вводил институт исполнительной власти, учреждал легитимный ин-
ститут главы государства Вместе с тем Закон не мог выполнить
функцию действительной конституции, а режим, созданный на его
основе, — претендовать на качество конституционного
Во-первых, потому, что в рамках Закона более или менее за-
вершенно урегулированы лишь вопросы организации и функцио-
нирования законодательной и исполнительной власти и почти ни-
чего не сказано о таких важнейших аспектах конституционализма,
как основные права и судебная власть.
Во-вторых, трудно найти в развитых демократиях аналог ор-
ганизации высшей государственной власти, где, в соответствии с
Законом, избранный всеобщими выборами (избранный парла-
ментом, председателем которого является) Председатель Парла-
мента одновременно являлся бы формальным (в смысле леги-
тимности) главой государства и фактически главой всей испол-
нительной власти.
Несмотря на медленное движение к конституционализму, тре-
бовались более решительные перемены.
В феврале 1993 г. была создана Государственная Конституцион-
ная Комиссия, и разработанная ею Конституция 159 голосами про-
тив 8 была принята парламентом 24 августа 1995 г в 17 часов 50
минут.
1 См , например. Отар Мелкадзе Конституционной право Грузии Тб.. 2008.
С 68 (на груз языке).
684
Особенная часть
§2. Конституция Грузии от 24 августа 1995 г.
1. Структура. У принятой 24 августа 1995 г Конституции была
общепринятая композиция — она состояла из краткой преамбулы
(три предложения, 48 грузинских слов), основной части (8 глав,
104 статьи) и переходных положений (6 статей). Структура ныне
действующего основного закона значительно отличается от перво-
начвльной
На первое августа 2008 г. конституцию Грузии составляют два
самостоятельных текста — текст, принятый н 1995 году с после-
дующими изменениями и дополнениями, и Конституционный за-
кон от 1 июля 2004 г «О статусе Аджарской Автономной Республи-
ки». Кроме того, много новелл и в «основном» тексте, добавлены
глава 4*. 5 новых статей, отменена и изъята из текста ст. 9|. изме-
нена редакция около 70 статей
Краткий обзор отдельных структурных частей действующей кон-
ституции. В настоящее время в действующей Конституции имеют-
ся преамбула, 9 глав, 113 статей и названный выше Конституцион-
ный закон (25 статей)
В преамбуле продекларированы цели и принципы конституци-
онного развития страны — демократический общественный строй,
экономическая свобода, социальное и правовое государство, свя-
занность государства основными правами и т.д.
В основной части условно четыре блока, глава I, в которой за-
креплены сущностные основы конституционного строя (народ как
источник аласти, представительное правление и непосредственная
демократия, разделение властей как принцип их организации и
функционирования, верховенство Конституции и связанность госу-
дарства и народа основными правами, свобода религии и особая
роль в истории Грузии православной церкви и др) и некоторые
нормы конкретного характера (распределение компетенции между
высшими общенациональными органами власти и территориаль-
ными образованиями, будущий двухпвлатный парламент и тл.);
глава 2. в которой закрепляются основные права и гарантии их
Осуществления, главы 3, 4. 41. 5. 6 и 7, которые посвящены реше-
нию вопросов организации и функционирования государственной
власти; глава 8, регулирующая пересмотр Конституции
Б переходных положениях (глава 9) регламентированы условия
вступления Конституции в силу, связанные с действием новой
22. Консгигуцсиюе право Грузии
685
конституции последствия для ранее действующего законодательст-
ва, сроки и условия проведения первых парламентских и прези-
дентских выборов и некоторые другие положения временного ха-
рактера
Техника структурирования текста конституции. И в первона-
чальном, и в нынешнем текстах часть, которую мы назвали преам-
булой, не озаглавлена, все главы имеют свой заголовок, статьи и
пункты статей пронумерованы арабскими цифрами, а подпункты
озаглавлены последовательными буквами грузинского влфавитэ
2, Пересмотр Конституции Грузии.
Пределы пересмотра. Предусмотрены общий и частичные пере-
смотры Конституции Надо полагать (законодательство не конкре-
тизирует этого), что общий пересмотр подразумевает принятие но-
вой Конституции, а частичный — внесение в текст изменений и
дополнений. Пределов предметного пересмотра Конституция не
устанавливает.
Субъекты права инициирования пересмотра Конституции. Право
внесения в парламент проекта закона о пересмотре Конституции
имекхг Президент Грузии, более половины полного состава Парла-
мента Грузии и (в порядке законодательной народной инициативы)
не менее 200 тыс. избирателей.
Процедура пересмотра. Внесенный в Парламент по инициативе
президента или группы парламентариев проект закона о пересмот-
ре, в соответствии с правилами первого слушания, обсуждается на
пленарном заседании и публикуется для всенародного обсуждения.
Проект закона о пересмотре, внесенный избирателями до общена-
родного обсуждения и обсуждения в парламенте, передается в Цен-
тральную избирательную комиссию, которая должна дать заключе-
ние о легитимности инициативной группы.
Рассмотрение проекта i а кона по существу может начаться
лишь месяц спустя после дня опубликования проекта для всена-
родного обсуждения Недопустимо принятие законопроекта в по-
рядке упрощенной процедуры, на голосование он может быть по-
ставлен лишь после прохождения всех законодательных процедур —
слушаний
При голосовании проект закона о пересмотре Конституции Гру-
зии считается принятым, если за него проголосовало не менее двух
третей полного состава Парламента Грузии.
Принятый таким образом проект закона о пересмотре в 5-дневный
срок передается для промульгирования Президенту Грузии. В 10-дневный
686
Особенная часть
срок президент либо подписывает и публикует Закон о пересмотре
Конституции, либо с мотивированными замечаниями возвращает
его в парламент, т.е. применяет право отлагательного вето. Парла-
мент либо соглашается с замечаниями президента и возвращает его
президенту для опубликования, либо указанным выше квалифици-
рованным конституционным большинством преодолевает вето пре-
зидента. Если президент «заупрямится» и откажется подписать и
опубликовать его, Закон о пересмотре Конституции Грузии подпи-
сывает и публикует Председатель Парламента Грузии
§3, Конституционный статус личности
1. Цели и принципы. Если при разработке и принятии норм о
способах организации, пределах и функционировании государст-
венной власти и в Государственной Конституционной комиссии,
и в Пярламенте Республики велись острые, порой приводящие в
тупик, дебаты, совершенно беспроблемно разрабатывалась и при-
нималась часть основного закона (глава 2), посвященная правам и
свободам личности Примечательно и то, что эта часть практиче-
ски не подверглась серьезным изменениям за 13 лет существова-
ния конституции
Опираясь на общие правовые ценности и общее либерально-
юридическое правопснимание, учредители Конституции имели
целью с учетом специфических особенностей Грузии отразить в
конституции опыт развитых демократий Исходным конституци-
онным принципом закрепляется положение о том, что общепри-
знанные права н свободы человека (основные права) являются
непреходящими и высшими человеческими ценностями (ст 7
конституции)
Другими конституционными принципами, детерминирующими
характер связей «личность — государство», яаляются: примат обще-
признанных норм и принципов международного права по отноше-
нию к законодательству Грузии (ст. 6 и 39), равноправие (ст. 14),
гарантированность (ст. 7, 13, 42, 43, 46 и др.), взаимосвязь прав и
обязанностей (ст. 44), непосредственное действие (ст 42)
2, Гражданство. Правовым отражением связи лица с государст-
вом является гражданство. В современной Грузии вопросы граж-
данства урегулированы в Конституции (ст. 12, |3, 73) и в органиче-
ском законе *О гражданстве Грузии».
На уровне основного закона закрепляются основания приобре-
тения гражданства Грузии (по рождению и путем натурализации),
22. Консгигуцюиюе право Грузии
687
возможность двойного гражданства как исключение1, запрещение
лишения гражданства и выдворения из Грузии гражданина Грузии,
а также выдача гражданина Грузии иностранному государству (по-
следнее — кроме случаев, предусмотренных международным дого-
вором)
3. Классификация (грушмровка) и воды прав и свобод. В целом
при определении структуры |лавы 2 (Гражданство Грузии. Основ-
ные права и свободы человека), последовательности расположения
прав, свобод и обязанностей законодатель использовал в качестве
классификационного признака содержание прав и свобод
Первыми в Конституции излагаются .чинные (гражданские} пра-
ва, призванные гарантировать свободу личности К ним можно от-
нести.
право на жизнь, на свободное развитие личности, на свободу,
неприкосновенность личности, чести и достоинства человека, охра-
ну личной жизни, неприкосновенность жилища и других владений
человека, его рабочего места, личных записей, переписки, перего-
воров по телефону или с использованием других технических
средств, а также полученных с помощью технических средств уве-
домлений, свобода совести и вероисповедания, свобода передвиже-
ния и свобода выбора места жительства.
Перечисленные правд и свободы имеют все лица, проживающие
в Грузии, поэтому в качестве субъекта этих прав законодательством
признаются «все», «каждый», «человек», «каждый человек», «граж-
данин Грузии».
Иначе регламентируются по панические права и свободы Имел
целью создать условия для полноценного участия в общественно-
политической жизни, они в основном персонофицированы за граж-
данами Грузии К этой категории обычно относят’
свободу слова, право свободно получать и распространять ин-
формацию, высказывать и распространять свои мнения в устной,
письменной или иной форме, без предварительного разрешения
собираться публично и без оружия как в помещениях, так и под
открытым небом, на объединение в общественные организации и
1 Гражданин Грузин не может быть гражданином другого государства, точнее,
гражданин Грузии нс может принять гражданство другого государства Двойное
гражданство может иметь место тогда, когда иностранный гражданин приобре-
тает гражданство Грузии по решению Президента Грузин за особые заслуги пе-
ред Грузней или когда предоставление гражданства вьггекзет из государственных
интересов страны (ст. 12.2 Конституции Грузии)
688
Особенная часть
политические пвргии, избирать и быть избранным, занимать любую
государственную должность.
Социально-экономические права и свободы регулируют отношения
преимущественно в сфере социально-экономических отношений.
В соответствии с Конституцией Грузии к ним относятся" право соб-
ственности и право наследования, право на интеллектуальную соб-
ственность, свобода труда, право на забастовку, на получение обра-
зования и выбор его формы, право жить в благоприятной для здо-
ровья окружающей среде, пользоваться природной и культурной
средой, охрана семьи, материнства и детства, свобода предприни-
мательства и конкуренции.
Кроме перечисленных конституционное законодательство со-
держит и другие права, которые трудно отнести к какой-либо из
названных групп Такова, например, статья, устанавливающая пра-
во национальных, этнических и религиозных меньшинств
«. .свободно, без какой-либо дискриминации и вмешательства разви-
вать собственную культуру, пользоваться родным языком в личной
жизни и публично», ст. 31, предусматривающая обязанность государ-
ства обеспечить «. .социально-экономический прогресс высокогорных
районов» Грузии и тл.
Б Конституции отражены лишь «основные права и свободы».
Однако примечательна оговорка ст 39: «Конституция Грузии не
отвергает других общепризнанных прав, свобод и гарантий человека
и гражданина, которые в ней не упомянуты, но сами по себе выте-
кают из принципов настоящей Конституции».
Категории социальной свободы человека всегда сопутствует ка-
тегория социальной ответственности, юридическим выражением
которой являются его обязанности и возможность ограничения
прав и свобод.
При осуществлении своих прав лицо не должно нарушать права
и свободы других, каждый должен выполнять требования законода-
тельства Грузии, заботиться о защите и сохранении культурного
наследия, обязан защищать Грузию — вот неполный перечень кон-
ституционных обязанностей граждан Грузии.
4. Ограничение прав и свобод. В государственно организованном
обществе конституционное понятие свободы человека в основном
охватывает лишь свободу его физического существования, но не
свободу от возможности государственного принуждения, иначе го-
воря, от возможности ограничения его прав и свобод.
Со стороны государства основные права могут быть ограничены
лишь при соблюдении следующих условий
22. Консгигуцоиое право Грузии
689
а) ограничение может быть осуществлено только посредством
закона, в котором должно быть указание на норму конституции,
которая допускает возможность подобного ограничения;
б) ограничение должно проистекать из публичного интереса,
оно должно быть необходимо вля демократического общества1
Применительно к этому требованию кроме вышесказанного следует
отметить ту часть законодательства Грузии, которая допускает воз-
можность ограничения прав и свобод в период действия чрезвы-
чайного или военного положения. В этом случае"
• ограничение допустимо лишь по некоторым правам и сво-
бодам1 2;
• процедура формвльно-юридцческого введения ограничений
предусматривает обязательное участие представительного
органа Решение президента должно быть не позднее 48 ча-
сов внесено на утверждение парламента;
« ограничения (декреты об этом) действуют только в период
чрезвычайного или военного положения
в) при ограничении основных свобод должен быть соблюден
принцип соразмерности. Это означает, что государство, ограничи-
вая права и свободы, должно избегать принципа «цель оправдывает
средства», для достижения цели ограничения оно должно избрать
наиболее эффективное и в то же время наименее радикальное,
наименее ущемляющие права или свободы средства, способы,
приемы, методы.
5. Охрана и обеспечение пран и свобод. Для того чтобы обеспе-
чить перевод социальных возможностей (прав и свобод), содержа-
1 Смотритег например, п 3 ст 22 Конституции* «Ограничение прав, указанных в
п. 1 и 2, допускается только в соответствии с законом, в целях обеспечения не-
обходимой для существования демократического общества государственной млн
общественной безопасности, охраны здоровья, предотвращения преступности
или осуществления правосудия»
2 Это следующие права и свободы, неприкосновенность свободы человека
(ст 18.1 Конституции)г свободь| слоаа, мнений, совести, в#1ро*1споведания м
убеждений (ст 20 1): право собственности н право наследования (ст 21 1), право
на свободное передвижение и право свободного выбора местожительства
(ст 22.1): право свободно получать и распространять ннформаиию, высказывать
и распространять свое мнение устно, в письменной или иной форме (ст 24 I),
право без предварительного разрешения собираться публично н без оружия как
в помещениях, так и под открытым небом (сг. 25.1), свобода труда (сг. 30 I),
право на забастовку (ст 33), право на ознакомление с официальными докумен-
тами и имеющейся в государственных учреждениях информацией на конкретно-
го человека (ст 41.1)
690
Особенная часть
щихся в законодательстве (преимущественно в Конституции), в кон-
кретные правоотношения, необходима совокупность принципов,
факторов, условий, обеспечивающих эффективную их реализацию,
иными словами, необходима система материальных, социально-
политических, правовых и институциональных гарантий
Конкретные правовые гарантии прав и свобод содержатся в
Конституции и в текущем законодательстве
Среди институциональных гарантий основных прав в Грузии
наибольшие надежды возлагаются на органы судебной власти —
Конституционный суд Грузии и суды общей юрисдикции.
Специальным конституционным органом по надзору за зашитой
прав и свобод является избираемый парламентом Народный За-
щитник Грузии. Грузинский омбудсман вправе выявлять факты на-
рушения основных прав, информировать об этом соответствующие
Органы и требовать их устранения Прошедшие со дня учреждения
данного института годы свидетельствуют о правомерности его су-
шествования, хотя нередко его требования без стеснения игнори-
руются
§4. Система центральных
государственных органов власти
1. Принципы организации государственной аласти. Важнейшим
компонентом конституционного института государственной власти
являются конституционные нормы о ее структуре, те. о системе,
взаимосвязях и взаимоотношениях этих органов. Характер и содер-
жание этих норм детерминированы фундаментальными принципа-
ми организации государственной аласти, которые, в свою очередь,
предопределяются формационным типом общества, формой госу-
дарства, уровнем развития гражданского общества и некоторыми
другими факторами.
Применительно к вопросу об организации государственной ала-
сти в Грузии на основе ее конституционной истории и действую-
щей Конституции можно сделать следующие выводы:
а) длительное время Грузия как самостоятельное государство
существовала в форме монархии;
б) учредитепи первой республики (1918—1921 гг.) отмежевались
от монархической формы прааления и в основу организации рес-
публиканской государственной власти положили весьма оригиналь-
ную модель разделения властей без института главы государства,
22. Консгигуцсиюе право Грузии
691
в) почти семь десятилетий Грузинская Советская Социалисти-
ческая Республика была организована как республика Советов, т.е.
в основу организации государственной власти был положен прин-
цип единства государственной власти, красочным выражением ко-
торого был лозунг — «вся власть — Советам!»,
г) как в первоначальном, так и в нынешнем тексте Конституции
Грузии 1995 г. в качестве принципа, на основе которого осуществ-
ляется государственная аласть, прямо и недвусмысленно провоз-
глашается принцип разделения властей (ст 54);
д) как первоначальный, так и нынешние тексты Конституции
предусматривают иерархически независимые (до 2004 г. — более)
друг от друга законодательную (парламент), исполнительную (до
2004 г. — Президент Грузии, по ныне действующей редакции —
Правительство Грузии) и судебную (Конституционный суд и суды
общей юрисдикции) ветви алвсти,
е) как первоначальный, так и нынешние тексты предусматри-
вают процедуры сдержек и противовесов,
ж) как первоначальный (меньше), так и нынешние тексты спо-
собствуют осуществлению принципа сотрудничества властей;
з) после конституционной реформы 6 февраля 2004 г. и после-
дующих конституционных новелл очевидны расширение полномо-
чий и усиление роли, находящегося вне традиционной триады ала-
сти Президента Грузии, ослабление позиций Парламента Грузии,
увеличение институциональной независимости сувебной власти в
результате «ухода» президента Грузии из Высшего совета юстиции и
его дистанцирования от судебной власти
2. Парламент Грузии. Парламентаризм (понимаемый как нали-
чие в системе органов представительного органа законодательной
аласти) не имеет в Грузии больших традиций. Если не считать того,
что на этапе раннефеодального развития некоторое время сущест-
вовал сословный (крупных феодалов) представительный орган —
дарбази, первый парламент в Грузии начал работать в 1918 году. В
1921 — 1990 гг., в условиях игнорирования разделения властей, осно-
ву государственного механизма составляла система Советов, кото-
рые рассматривались как органы государственной власти (наряду с
органами государственного упрааления и др ) В 1990 г (28 октября
и 11 ноября) были проведены первые реально многопартийные вы-
боры в Верховный Совет ГССР, который даже после коренного из-
менения Конституции 1978 г. вновь был провозглашен высшим ор-
ганом государственной власти Спустя два года вновь состоялись
692
Особенная часть
выборы, но уже в Парламент Республики Грузия В настоящее вре-
мя действует Парламент Грузии четвертого созыва1.
Статус и функции Паршменггш Грузии. В соответствии с Кон-
ституцией (ст. 48) Парламент Грузии яаляется высшим представи-
тельным органом страны
Представительный характер Парламента вытекает из конститу-
ционного принципа о том, что источником государственной власти
в Грузии яаляется народ, и осущесталяемой в соответствии с этим
принципом процедурой формирования парламента — всеобщими
выборами
Характеристика парламента как выаиего представительного ор-
гана связана с наличием в Грузии автономных образований, имею-
щих свои представительные учреждения.
Перечень основных направлений деятельности Парламента
(функций парламента) в ст. 48 не яаляется исчерпывающим, однако
он достаточно весом"
• Парламент осуществляет законодательную власть;
• Парламент определяет основные направления внутренней и
внешней политики;
« в установленных Конституцией пределах осуществляет кон-
троль за деятельностью правительства2.
Структура Парюмента Грузии. И в процессе разработки и при-
нятия Конституции, и в настоящее время одним из спорных был и
остается вопрос о структуре Парламента. Сторонники двухпалатно-
го Парламента указывают на сложную форму грузинского государ-
ства и возможности верхней пвлаты в стабилизации отношений
центра и регионов, на позитивные аспекты законодательного про-
цесса в двухпалатном Парламенте, на возможно более высокий уро-
вень представительства в нем и т п. Достаточно убедительны и ар-
гументы тех, кто выступает за однопалатный Парламент Учредите-
ли Конституции приняли соломоново решение — они учредили
однопалатный Парламент, однако сделали оговорку о том, что при
наступлении определенных условий Парламент будет двухпалатным
и состоять из Совета Республики и Сената (ст. 4 Конституции)
В качестве условий указаны, создание на всей территории Грузии
надлежащих условий (имелось в виду восстановление территори-
'Па основе действующей Конституции первые парламентские выборы были
проведены в 1995 г, вторые — в 2000 г, третьи в 2003—2004 гг и последние —
в мае 2008 г
1 О содержании этих и других функций см. далее
22. Коисппуцсиюе право Грузии
693
альной целостности страны) и формирование органов местного са-
моуправления.
Внутренняя организация этого однопалатного Парламента осо-
бой оригинальностью не отличается. Подобно другим представи-
тельным органам законодательной аласти, его основными состав-
ляющими яаляются: Председатель Парламента и его заместители,
парламентское большинство и парламентское меньшинство, парла-
ментские комитеты и комиссии, парламентские фракции и ингер-
фракционная группа
Из состава Парламента на срок его полномочий тайным голосо-
ванием избирается Председатель Парламента. Правом выдвижения
кандидатур на пост Председателя обладают парламентское боль-
шинство и парламентское меньшинство, парламентская фракция,
не интегрированная в большинство или в меньшинство, группа
парламентариев в составе не менее 10 человек Лицо считается из-
бранным Председателем, если за него проголосовало более полови-
ны полного состава Парламента
Пар шментское боплиинство и паргаментское меньшинство.
Приобретение статуса парламентского большинства может быть
осуществлено двумя путями.
1) на базе одной парламентской фракции, если численность ее
членов превышает половину от списочного состава парламента,
2) на базе фракции (нескольких фракций) и объединившихся с
ними независимых (те не входящих ни в одну фракцию) парла-
ментариев.
При наличии парламентского большинства возможно формиро-
вание и парламентского меньшинства. Оно может быть оформлено
на базе одной фракции, если численность ее членов превышает по-
ловину ст общего числа парламентариев, оставшихся вне пределов
парламентского большинства, или же на базе фракции (нескольких
фракций) и неприсоединившихся парламентариев, если числен-
ность такого объединения превышает половину от общего числа
парламентариев, оставшихся вне пределов парламентского боль-
шинства'.
Излишне напоминать о большой роли паршментских комите-
тов, которые призваны осуществлять предварительную подготовку
законотворческих вопросов, осуществлять контроль за деятельно-
стью правительства и других подотчетных Парламенту органов В
1 См. ст. 100 Регламента Парламента Грузии
694
Особенная часть
Парламенте нынешнего состава функционируют следующие посто-
янно действующие комитеты.
• по аграрным вопросам;
• по охране прав человека и гражданской интеграции;
• финансово-бюджетный;
• просвещения, науки и культуры;
• охраны окружающей среды и природных ресурсов;
• отраслевой экономики и экономической политики;
• интеграции с Европой,
• обороны и безопасности;
• региональной политики, самоуправления и высокогорных
регионов;
• по юридическим вопросам;
• внешних сношений;
• по вопросам процедуры и правил;
• здравоохранения и социальных вопросов;
« спорта и по делам молодежи,
• по связям с проживающими за границей соотечественниками.
Наряду с постоянно действующими комитетами допускаается
возможность создания временных комиссий. Грузинское законода-
тельство предусматривает возможность создания расследовательских
и иных временных комиссий
Для изучения фактов нарушения законодательства госорганами
и должностными лицами и соответствующего реагирования на эти
факты, а также для изучения особо важньо< вопросов государствен-
ного или общественного значения на срок не более трех месяцев
(не более одного года для временной комиссии по борьбе с кор-
рупцией) в Парламенте могут быть созданы цененные расследова-
тельские комиссии Соззание расследовательской комиссии может
быть инициировано Председателем П арламе и га, парламентским
комитетом, парламентской фракцией или труппой парламентариев
в составе не менее одной четверти Парламента Примечательно, что
в составе расследовательской, также как иных временных комис-
сий, представительство парламентского большинства не должно
превышать половины общей численности комиссии.
Иные временные комиссии создаются:
• по вопросам территориальной целостности Грузии;
• для изучения петиций и жалоб, если в них содержатся во-
просы общегосударственного значения,
• для проверки деятельности Пвлаты контроля Грузии.
22. Консгигуцоиое право Грузии
695
Важнейшую роль в деятельности соаременных парламентов иг-
рают партментские фракции. Грузинский Парламент не является
исключением Закон *О парламентской фракции» и Регламент
Парламента определяют парламентскую фракцию как созданное с
целью координации деятельности парламента добровольное объе-
динение членов Парламента, имеющих общие политические взгля-
ды и интересы
Фракция:
• имеет право законодательной инициативы;
имеет право обращения с вопросом к членам правительства
и к другим подотчетным Парламенту органам, которые в ус-
тановленные законодательством сроки обязаны дать ответ,
« имеет право представительства в парламентских комитетах
и комиссиях, в бюро Парламента, в парламентских делега-
циях;
• имеет право от своего имени распространять информацию о
своих взглядах и позиции в информационных органах Пар-
ламента, в средствах массовой информации
Право формирования парламентской фракции имеют Парла-
ментарии общей численностью не менее 7 человек1
Член Парламента может быть членом тишь одной фракции
В процессе работы Парламента может возникнуть необходи-
мость выработки обшесогдасованной позиции по отдельным вопро-
сам и преодоления разногласий в законотворческом процессе. С
этой целью после консультаций с парламентскими фракциями при-
казом Председателя Парламента Грузии создается ишперфракцион-
ная группа.
Состав Парзаиента Грузии и статус членов Парламента. Пар-
ламент Грузии нынешнего созыва состоит из 75 избранных по про-
порциональной системе и 75 избранных по мажоритарной системе
членов
Членом Парламента может быть избран гражданин Грузии, до-
стигший возраста 25 лег и обладающий избирательной правосубъ-
ектностью.
Лицо приобретает статус члена Парламента вначале по реше-
нию Центральной избирательной комиссии Грузии (временно), за-
тем на основе признания его полномочий Парламентом, а полно-
1 До принятия Конституционного закона от 23 февраля 2005 г — 10 членов. В
настоящее время официально обсуждзется инициатива о возможности сформи-
рования фракции 6 членами Парламента.
696
Особенная часть
правным членом оно становится лишь после принесения торжест-
венной присяги
В соответствии с общепризнан и ыми современными демократи-
ческими традициями член Парламента Грузии является представи-
телем Веся Грузии Из этого важнейшего исходного для статуса по-
ложения отметим по крайней мере два вывода. Во-первых, в своей
деятельности депутат прежде всего должен руководствоваться инте-
ресами всего грузинского общества (что в принципе не противоре-
чит обязанности депутата-мажоритария заботиться об интересах
избирателей своего округа) Во-вторых, депутат не связан правовы-
ми обязательствами в связи с наказами и поручениями своих изби-
рателей, он пользуется свободным мандатом, и его отзыв избирате-
лями законодательством исключается
Исходя из важности выполняемых парламентом функций, в
Грузии, как и в большинстве соаременньж государств, установлены
законодательные, на уровне Конституции, гарантии беспрепятст-
венного осуществгения членами Пергамента своих полномочий.
Если существуют достаточные основания предполагать, что
жизни или здоровью члена Парламента угрожает опвеность, на ос-
новании заявления депутата и соответствующего решения Прези-
дента Грузии спецслужбы должны обеспечить безопасность члена
Парламента и его семьи.
Законодательство устанавливает следующие особые условия
привлечения к правовой ответственности члена Парламента.
I) Член Парламента не может быть привлечен к ответственно-
сти за мнения и взгляды, высказанные им при исполнении своих
обязанностей в Парламенте или за его пределами
2) Член Парламента вправе отказаться давать показания по
фактам, которые были доверены ему как члену Парламента.
3) Задержание или арест члена Парламента, обыск его жили-
ща. его машины или рабочего места, а также личный обыск допус-
каются лишь с согласия Парламента. Исключение составляет си-
туация, когда член Парламента застигнут на месте преступления, но
и в этом случае соответствующие органы или должностные лица
должны незамедлительно сообщить об этом Парламенту. Если Пар-
ламент не даст своего согласия, задержанный или арестованный
член Парламента должен быть немедленно освобожден.
4) Привлечение члена Парламента к уголовной ответственно-
сти допустимо лишь с согласия Парламента и лишь по решению
Генерального прокурора Грузии.
22. Констигуцкиюе право Грузии
697
5) Уголовное дело в отношении члена Парламента по первой
инстанции рассматривает Верховный суд Грузии.
6) На срок полномочий вновь избранного Парламента особые
условия привлечения к уголовной ответственности распространяют-
ся и на членов Парламента предыдущего созыва1
С целью обеспечить независимость члена Парламента, исклю-
чить конфликт интересов при исполнении им своих обязанностей,
законодательство Грузии устанавливает принцип несовместимясти
депутатского мандата с иной деяте гыюстъю или с занятием иной
должности. На уровне Конституции (ст 53) к такого рода деятель-
ности относятся предпринимательская деятельность, а к должно-
стям — должности на государственной службе Конкретизация этих
должностей или деятельности делегирована текущему законодатель-
ству. Член Парламента вправе заниматься научной, педагогической
или искусствоведческой деятельностью, если эга деятельность не
предусматривает выполнения алминистрагивнь>х функций, он впра-
ве заниматься партийной деятельностью, занимать любые должно-
сти в партийных или неправительственных, некоммерческих орга-
низациях
С момента признания его полномочий член Парламента приоб-
ретает право на материи ямые гарантии своей деяте гьности.
За свою деятельность член Парламента получает денежное воз-
награждение, кроме того, из бюджета Парламента ассигнуются свя-
занные с его депутатской деятельностью жилищные, транспортные,
коммуникационные (встречи с избирателями) расходы, расходы по
медицинскому обслуживанию, почтово-телеграфные и компьютер-
ные расходы, расходы на содержание помощника, на консультации
и экспертизы приглашенных лиц. Также из бюджета Парламента
осуществляется страхование жизни и здоровья членов и пенсионное
обеспечение бывших членов Парламента
Статус члена Парламента предполагает наделение сто определен-
ными правами и возложение на него определенных обязанностей
Одно из основных его прав — право законодательной инициа-
тивы, которое он может осуществить индивидуально (в отношении
органических или текущих законопроектов) или вместе с другими
членами Парламента (в отношении конституционных законопроек-
тов и законопроектов о пересмотре Конституции).
1 См. ст. 52 Конституции Грузии и Закон о статусе члена Парламента Грузии
(ст 18- Л)
698
Особенная часть
Член Парламента вправе участвовать в парламентских дебатах,
высказывать свои замечания и предложения, выбирать или быть
избранным в соответствующие органы Парламента и т.д.
Достаточно весомы полномочия члена Парламента в сфере пар-
ламентского контроля. Он может (с правом совещательного голоса)
участвовать в заседаниях госорганов и органов местного самоуправ-
ления, ставить на них вопросы о нарушении законодательства, об-
ращаться с устным или письменным вопросом к членам правитель-
ства, к другим подотчетным Парламенту органам и должностным
лицам, вправе потребовать от них ответа в 10-дневный срок и сде-
лать ответ темой парламентского обсуждения
Для успешного выполнения депутатских полномочий законода-
тельство наделяет его правом беспрепятственного получения необ-
ходимой для этого информации.
Видимо, исходя из особенностей современного криминогенного
состояния грузинского общества, законодатель закрепил за членами
Парламента право посещения учреждений исполнения наказаний
без специального разрешения.
Наряду с обширными правами статус депутата предполагает и
его определенные обязанности Одна их часть возлагает на члена
Парламента обязанность активного участия в его работе, другая
предостерегает от возможного злоупотребления своим статусом,
третья возлагает обязанность всеми своими действиями способство-
вать проведению в жизнь требований Конституции и других зако-
нов, соблюдая при этом стандарты поведения, установленные для
государстве и но-политических должностных лиц.
Срок по1н&мчий члена Парламента Грузии — 4 года, возможно-
сти повторного переизбрания не ограничены Решением Парламен-
та полномочия его члена могут быть досрочно прекращены"
• на основании личного заявления;
• если в отношении него вступил в законную силу обвини-
тельный приговор суда;
« если суд признал его недееспособным, без вести пропавшим
или умершим,
• если нарушено правило несовместимости;
• в случае утраты гражданства Грузии;
• если член Парламенга по неуважительной причине не участ-
вовал в его работе более четырех месяцев,
• в случае смерти депутата.
22. Коисгигуцкзвюе право Грузии
699
Конституция (ст 54) предусматривает возможность обжалова-
ния решения Парламента о досрочном прекращении полномочий в
Конституционный суд Грузии1.
Полномочия членов Парламента досрочно прекращаются и в
случае досрочного роспуска Парламента Президентом Грузии, но в
этом случае решение главы государства окончательно и обжалова-
нию не подяежиг
Компетенция Парюненто Грузии. Если исходить из понимания
компетенции как совокупности предметов ведения и возможностей
(полномочий) по регулированию этих вопросов, надо признать, что
Парламент Грузии обладает достаточно обширной компетенцией.
Это относится преимущественно к законотворческой сфере1
Основными правовыми актами, принимаемыми Парламентом,
яаляются конституционный закон, конституционное соглашение,
органический закон, обычный закон, постановление нормативного
характера Для принятия каждого из них установлены свои требо-
вания, однако в целом регулирование законодательного процесса в
Грузии по сравнению с другими странами особой оригинальностью
не отличается.
Правом законодательной инициативы обладают Президент Гру-
зии (в особых случаях). Правительство (органические и обычные
законы), член Парламента (группа парламентариев для внесения
конституционного законопроекта), парламентская фракция (кроме
конституционных законопроектов и соглашения), парламентский
комитет (кроме конституционных законопроектов и соглашения),
высшие представительные органы автономных образований и в по-
рядке народной инициативы группа избирателей (200 тыс. чело-
век — для пересмотра Конституции, 30 тыс. — для остальных зако-
нопроектов).
Пройдя ряд предварительных инстанций (аппарат Парламента,
бюро Парламента, ведущий (головной) комитет, для конституцион-
ного законопроекта — месячное всенародное обсуждение) законо-
1 В этой статье, по-видимому. нужны оговорки, ибо абсурдно предполагать, что
будет обжаловано решение Парламента о прекращении полномочий, например,
в связи со смертью депутата.
г Единственное, что формально-юридически ограничивает пределы законотвор-
чества Парламента Грузии, это ст. 3 Конституции Грузии, которая содержит
перечень вопросов, относящихся к велению высших государственных органов
Грузни, и устанавливает возможность определения вопросов, относящихся к
совместному ведению (в этой части статья практически не действует)
700
Особенная часть
проект выходит на парламентские слушания. На первом слушании
обсуждаются лишь общие принципы и основные положения проек-
та, во втором чтении законопроект рассматривается детально по
пунктам, подпунктам, частям и тл., во время третьего чтения воз-
можны лишь редакционные изменения текста и голосование по про-
екту в целом. Принятый таким образом законопроект передается для
подписания и опубликования Президенту. О том, как продолжается
процесс с этой стадии, будет сказано в разделе «Президент Грузии».
Порламеплпсяий контроль. Практически контроль Парламента
Грузии охватывает все высшие звенвя государственного механизма,
хотя формы, способы и объем контроля разнообразны и во многих
случаях отличны друг от друга
В отношении ряда государственно-политических должностных
лиц парламентский контроль осуществляется посредством процеду-
ры импичмента. Суть его заключается в том, что в случае нарушения
Конституции Грузии, совершения измены Родине или другого пре-
ступления Парламент Грузии вправе возбудить процесс о смешении
с должности Президента Грузии, члена Правительств», Председате-
ля Верховного суда Грузии, Генерального прокурора Грузии, Пред-
седателя Палаты контроля Грузии, членов Совета Национального
банка Грузии
Инициатива возбуждения процедуры импичмента принадлежит
членам Парламента Грузии общей численностью не менее одной
трети полного состава Парламента.
Получив заключение Конституционного Суда Грузии о наличии
нарушения Конституции (если инициаторы процедуры считали, что
нарушен основной закон) или заключение Верховного Суда Грузии
о совершении преступления (или оба вместе), в Парламенте снача-
ла решается вопрос о том, ставить ли вопрос о смешении на голо-
сование (только в отношении импичмента Президента Грузии), а
затем вотируется вопрос о смещении с должности Президент счи-
тается смещенным с должности, если за это проголосовало не ме-
нее двух третей от полного состава Парламента Грузии, остальные
должностные лица — если за решение проголосовало большинство
от полного состава Парламента Грузии
Своеобразной формой контроля яаляется обязанность Прези-
дента Грузии в первый рабочий день весенней сессии парламента пред-
ставить ему доклад о положении дел в стране. После кратковремен-
ных выступлений руководителей парламентских фракций, парла-
ментского большинства и меньшинства Парламент вправе принять
соответствующего содержания резолюцию.
22. Констигуцкиюе право Грузии
701
Объектом повседневного пар гаментского контроля является Пра-
вительство, что недвусмысленно и логически вытекает из консти-
туционного принципа разделения властей Контроль осуществляет-
ся и в процессе формирования и существования Правительства и
применительно к его конкретной деятельности
Согласно Конституции (ст. 78) Правительство ответственно и
перед Президентом Грузии и перед Парламентом Грузии, хотя со-
вершенно очевидно, что в процессе формирования Правительства
последнее слово остается за Президентом, который может сформи-
ровать Правительство и вовсе без участия Парламента1
Традиционной формой парламентского контроля за деятельно-
стью правительства являются вопросы, с которыми члены Парла-
мента иидивидувльно или коллективно могут обратиться как к Пра-
вительству в целом, так и к отдельным его членам. Ответы, как
правило, зачитываются во время правительственного часа в Парла-
менте, который по регламенту проводится ежемесячно в последний
пленарный четверг.
Ежегодно в первую рабочую неделю осенней сессии премьер-
министр обязан представить Парламенту ежегодный отчет о выпол-
нении правитегъственной программы. По требованию одной пятой
части членов Парламента член Правительства обязан представить
Парламенту устный или письменный доклад о своей деятельности. В
обоих случаях по докладам могут состояться парламентские дебаты,
не исключается и постановка вопроса о недоверии Правительству.
Конституция предусматривает несколько процедур выражения
недоверия Правитенятву со стороны Пергамента. В соответствии с
первой Парламент выражает недоверие большинством от полного
состава парламента Президент вправе либо отправить Правительст-
во в отставку, либо отказаться от этого. Если Парламент не ранее
90 и не позднее 100 дней вновь выразит недоверие Правительству,
Президент либо отправит Правительство в отставку, либо распустит
Парламент и назначит внеочередные парламентские выборы
Более эффективен для Парламента второй вариант — процедура
безусловного выражения недоверия Правительству (ст. 81 2) Пер-
вая стадия этой процедуры заключается в том, что Парламент по-
становляет о возбуждении процедуры безусловного выражения не-
доверия Правительству Если не ранее 15 и не позднее 20 дней со
дня принятия данного постановления Парламент выразит недове-
рие Правительству тремя пятыми от полного состава членов парла-
мента, Президент обязан отправить Правительство в отставку.
1 Подробнее оВ этом см в последующих разделах оВ институтах Президента и
Правительства.
702
Особенная часть
Парламентский контроль действует и в отношении других под-
отчетных Парламенту органов и должностных лиц
Ежегодно не позднее I июня отчет о своей деятельности долж-
на представить Пантю Контрот Грузии Кроме того, по требова-
нию Парламента или одной из расследовательских комиссий она
обязана представить материалы конкретных ревизий или проверок,
провести внеплановые ревизии или проверки.
Ежегодно не позднее трех месяцев по окончании финансового
года Национальный Банк Грузии обязан представить Парламенту от-
чет о денежно-кредитной и валютной политике, по которому Пар-
ламент принимает соответствующего содержания постаноаление
Контроль за деятельностью Национального банка осуществляется в
различных формах и в течение финансового года
По истечении каждых 6 месяцев Народный заицапник Грузии обязан
представить в Парламент доклид о состоянии защиты основных прав в
Грузии, а также специальный ежегодный доклад по этой же тематике
Любое избранное, назначенное или утвержденное Парламентом
должностное лицо', а также должностные лица, назначенные с со-
гласия Парламента1, по его требованию обязаны присутствовать
на заседаниях Парламента, его комитетов, расследовательских и
иных временных комиссий, парламентского большинства или
меньшинства, в установленные сроки представлять соответствую-
щие документы или заключения, давать объяснения по обсуждае
мым вопросам1 * 3 * 5
Парламент наделен важными полномочиями в финансово-
бюджетной сфере, хотя, как будет показано ниже, нх реализация
сопряжена с целым рядом конституционных и политических огра-
ничений. Только Парламент может принять ежегодный закон о го-
сударственном бюджете и утвердить отчет о его исполнении Вместе
с тем при определенных условиях Президент Грузии может утвер-
дить государственный бюджет своим декретом. Если Парламент в
течение трех месяцев не утвердит бюджет, Президент может либо
отправить в отставку Правительство, либо распустить Парламент,
назначить внеочередные парламентские выборы, утвердить бюджет
1 К ним относятся члены Совета Национального Вайка Грузии, Председатель
Палаты контроля Грузни, Народный защитник Грузии, 3 члена Конституцион-
ного суда Грузни, Преоседатель и члены Верховного суда Грузии. Генеральный
Прокурор Грузии, члены Высшего сов та юстиции
J Это послы и другие дипломатические агенты Грузии.
5 По нашему мнению, законодатель должен сделать здесь оговорку в отношении
судей Конституционного и Верховного судов, а также членов Высшего совета
юстиции
22. Консшгуцсиюе право Грузии
703
своим декретом и представить его для утверждения вновь избран-
ному Парламенту.
Возможности Парламента в бюджетной сфере несколько огра-
ничены и тем, что премьер-министр может увязать принятие бюд-
жета с вопросом о доверии. Если Парламент откажет в доверии,
Президент и в этом случае либо отправит в отставку Правительство
(менее вероятный исход), либо распустит Парламент и назначит
внеочередные парламентские выборы.
Важнейшим полномочием Парламента в финансово-бюджетной
сфере является опреде зение путем принятия соответствующих зако-
нов основ финансово-кредитной, валютной и налоговой по готики.
Из статуса Парламента как высшего представительного органа
логически вытекают его внешнеполитические полномочия. К компе-
тенции Парламента в этой области относятся ратификация, денон-
сация или отмена международных договоров и соглашений, дача со-
гласия Президенту на назначение послов или иных дипломатических
агентов, непосредственное участие в международных отношениях.
Основнялм орган изацнонно-вравовымн формами работы Пврламен-
та Грузии являются очередные и внеочередные сессии и заседания
На очередные сессии Парламент собирается дважды в год.
Осенняя сессия открывается в первый вторник сентября и закры-
вается в третью пятницу декабря, весенняя сессия открывается в
первый вторник февраля и скрывается в последнюю пятницу
июня
Сессия Парламента состоит из пленарных заседают и заседаний
помитепюв, которые проводятся в двухнедельном режиме, те за не-
делей пленарных заседаний следует работа (заседания) в комитетах
В период между очередными сессиями могут проводиться вне-
очередные сессии, а в течение сессии - внеочередные заседания, ко-
торые созываются Президентом Грузии по собственной инициати-
ае, по требованию Председателя Парламента Грузии или не менее
чем одной четвертью членов парламента.
Внеочередные заседания проводятся строго по заранее установ-
ленной (в указе Президента; повестке дня.
3, Президент Грузии. Наибольший интерес в системе централь-
ных государственных органов как при разработке ныне действую-
щей Конституции, так и в настоящее время вызывает институт
Президента Грузии. Со ссылкой на Конституцию Грузии 1921 г и
на неудачное (по их мнению) президентство конкретных персон,
оппозиционными партиями всерьез предлагалось и предлагается
704
Особенная часть
отказаться от поста единоличного главы государства или же суще-
ственно ограничить его роль
Конституционный статус и функции Президента Грузии. Статус
Президента в Конституции за 13 лет существования нынешнего
режима претерпел определенные изменения До конституционной
реформы 2004 г. Президент являлся и главой государства, и главой
исполнительной власти, после ее осуществления его статус опреде-
ляется как «глава государства». Парадоксально, изменив статус (Был
и главой государства, и ।лавой исполнительной власти, остался
только главой государства), авторы конституционной реформы ос-
тавили за Президентом все прежние функции. В соответствии со
ст 69 Конституции Президент по-прежнему выполняет своеобраз-
ную функцию арбитра1, являясь выешцм должностным лицом, на-
правляющим и осуществляющим внутреннюю и внешнюю полити-
ку государства, высшим представителем государства во внешних
сношениях, гарантом единства и целостности страны, верховным
главнокомандующим вооруженных сил
Видимо, не будет ошибкой предположить, что все названные
выше функции органически вытекают из своеобразно понимаемого
статуса Президента как 1лавы 1осударства. Значимость этих функ-
ций повышается в условиях определенной конфигурации политиче-
ских сил в Парламенте, что яаляется решающим при определении
реальной роли Президента в системе центральных государственных
органов.
Выборы Президента Грузии. Президент Грузии избирается на ос-
нове всеобщего, равного и прямого избирательного права при тай-
ном голосовании сроком на 5 лет. Одно и то же лицо подряд может
быть избрано Президентом только дважды. Конституция устанавли-
вает следующие цензы: Президентом Грузии может быть обладаю-
щий избирательным правом гражданин Грузии по рождению, до-
стигший возраста 35 лет, проживший в Грузии не менее 15 лет и ко
дню назначения выборов проживающий в Грузии. На основе дейст-
вующей Конституции президентские выборы проводились четыре-
жды. В 1995 и в 2000 г. Президентом был избран 3. Шеварднадзе, в
2004 и в 2008 гг. (оба раза проводились досрочные выборы) — по-
беду одержал М Саакашвили
Временное нспотенне обязанностей Президента Грузии может
иметь место в двух случаях" в случае невозможности исполнения
1 Президент « обеспечивает, деятельность государственных органов в соответ-
ствии с Конституцией» (ст 69 2 Конституции Грузии)
22. Консгигуцкиюе право Грузии
705
действующим Президентом своих полномочий и в случае досрочно-
го прекращения его полномочий. Б обоих случаях обязангности
Президента исполняет Председатель Парламента Грузии, а в случа-
ях невозможности исполнения этих обязанностей председателем
Парламента, а также в том случае, когда Парламент распущен, обя-
занности Президента временно исполняет Премьер-министр.
Ни Конституция, ни текущее законодательство не конкретизи-
руют содержания обстоятельств, препятствующих исполнению Пре-
зидентом своих полномочий, также как ничего не говорят о проце-
дуре установления этих обстоятельств. Можно предположить, что
этими обстоятельствами могут быть временная нетрудоспособность
Президента, его влительное отсутствие в стране и т п
Большая ясность существует в отношении досрочного прекра-
щения полномочий Оно может иметь место в случае добровольной
Отставки Президента на основании его личного заявления, в случае
отрешения от должности в порядке процедуры импичмента и в слу-
чае его смерти.
В компетенции временно исполняющего обязанности Прези-
дента установлены определенные ограничения. Это лицо, в частно-
сти, не может отправить в отставку Правительство в целом или ми-
нистров внутренних дел и обороны, приостановить деятельность
или распустить представительные органы самоуправления, назна-
чить референдум и распустить Парламент и назначить досрочные
парламентские выборы
Аониешенция Президента Грузии. Как по кругу решаемых им во-
просов и регулируемых им отношений, так и по возможностям вля
этого Президент Грузии занимает особое место в системе государ-
ственных органов Дяя установления его действительной роли обра-
тимся к обзору его полномочий в различных направлениях государ-
ственной деятельности и во взаимоотношениях с другими высшими
органами гос власти
Первоначально отметим типичные для главы государства полно-
мочия. Президент Грузии решает вопросы гражданства и предостав-
ления убежпша, облндает правом помилования, присвоения высших
воинских, специальных и почетных званий и высших дипломатиче-
ских рангов, присуждает государственные награды, осущесталяет
представительские функции, назначает выборы в представительские
учреждения, назначает определенных должностных лиц, облндает
иммунитетом от правового преследования, имеет рид гарантий
функциональной независимости в своей деятельности и тл
706
Особенная часть
Прерогативы Президента Грузии в отношениях с законодательной
властью весьма характерны для государств с полу президентской
формой правления. Прежде всего отметим его право роспуска Пар-
ламента. которое вытекает из его конституционной функции обес-
печения деятельности органов государства в соответствии с Кон-
ституцией. Президент Грузии распускает Парламент, если тот: в
течение трех месяцев не утвердит государственный бюджет; если
трижды подряд не выразит доверия формируемому составу Прави-
тельства и его программе; если откажет в доверии Правительству в
связи с внесенным в Парламент государстаенным бюджетом, нало-
говым кодексом иди законопроектом о структуре, полномочиях и
порядке деятельности Правительства; если Парламент с интервалом
не менее 100 дней по одним и тем же основаниям дважды выразит
недоверие Правительству
Президент не вправе распустить Парламент в течение первых
6 месяцев после его выборов, во время процедуры импичмента
Президента, во время чрезвычайного или военного положения, в
течение последних 6 месяцев президентского срока. Правом рос-
пуска Президент Грузии в 2004—2008 гг нс пользовался
Президент Грузии — активная фигура в законотворческом про-
цессе, что нетипично для президента-арбитра Прежде всего отме-
тим его право-обязанность предоставления Парламенту ежегодного
доклада о положении страны. Несмотря на кажущийся в современ-
ных уелдовиях формализм этого действа. Президент при желании
может обратить доклад в программу законодательной деятельности
представительного органа
Видимо, чувствуя некоторое неудобство, авторы конституцион-
ной реформы 2004 г., ннделив Президента правом законодательной
инициативы, сделали весьма туманную оговорку — облипает правом
законодательной инициативы лишь в исключительных случаях
(ст 67.1), которая ни в Конституции, ни в Регламенте Парламента
не нашла свой конкретизации. Добавим, что законопроекты Прези-
дента по его требованию Парламент рассматривает вне очереди, что
было бы естественно для исключительных законопроектов.
Исходя из единства политического спектра нынешних Парла-
мента и Президента, нетрудно предсказать позитивное обсуждение
его законопроекта в Парламенте, но и в том случае, если воззрения
и интересы Парламента и Президента не совпадут, у последнего
имеется весомое средство преодолеть упрямство Парламента —
право отлагательного вето. Преодолеть вето Президента Парламент
может только квалифицированным большинством — тремя пятыми
22. Коисштуцкиюе право Грузии
707
от списочного состава Парламента для законов и органических за-
конов и двумя третями от полного состава Парламента — для кон-
ституционных законов
Достаточно важно для определения политики посредством за-
конодательства право Президента по своей инициативе назначить
референдум. Несмотря на то, что Конституция (ст 74) не допускает
проведения референдума тля принятия или отмены закона, по во-
просам амнистии и помилования, ратификации и денонсации меж-
дународных договоров и соглашении, а также по вопросам, ограни-
чивающим основные права, органический закон (в этой части со-
мнительного конституционного качества) обязывает органы зако-
нодательной и исполнительной власти привести законодательство в
соответствие с референдальным решением. И хотя грузинские Пре-
зиденты не часто обращались к этому институту, это президентское
правомочие при определенных условиях может способствовать ус-
тановлению режима личной власти.
Поточнншя Президента Грузии в иаюгыапеяьно^мгспорядитегьной
сфере весьма обширны и создают ему благоприятные возможности
для эффективного государственного управления Несмотря на то,
что конституционное законодательство не определяет его как главу
исполнительной власти, трудно возразить против того, что он явля-
ется вышестоящим по отношению к Правительству и другим учре-
ждениям исполнительной ветви власти органом Президенту при-
надлежит последнее слово при формировании (подборе и назначе-
нии) Правительства, последующая судьба которого также увязыва-
ется с волей Президента, поскольку он вправе по собственной ини-
циативе или в случвлх, установленных Конституцией, отправить
Правительство в целом или только силовых министров в отставку.
Подотчетность правительства Президенту проявляется и в по-
вседневной практической деятельности Только с согласия Прези-
дента Правительство представляет в Парламент для утверждения
государственный бюджет, только Президент принимает отставку
правительства в целом или его отдельных членов.
По особо важным государственного значения вопросам Прези-
дент вправе созвать Правительство и председательствовать на его
заседании. Принятые на этом заседании решения оформляются
президентскими актами.
1 Законодательство не проясняет содержания лого понятия, а государственная
практика свидетельствует о том, что определение особой важности обсуждаемого
в Правительстве вопроса всецело зависит от Президента
708
Особенная часть
С целью обеспечения обороны и безопасности страны, общест-
венного порядка Конституция ннделяет Президента Грузии рядом
чрезвычайных, репрессивных погпоночий.
Как верховный главнокомандующий он назначает членов Сове-
та национальной безопасности, назначает и смешает с должности
начальника генерального штаба вооруженных сил Грузии и других
военачальников В случае вооруженного нападения на страну Пре-
зидент объяв тит военное положение, при определенных условиях
заключает мир, и эти решения в течение 48 часов вносит на утвер-
ждение Парламента.
Президент вправе принять решение об использовании воору-
женных сил, и в течение 48 часов это решение должно быть пред-
ставлено Парламенту для утверждения. Также только с согласия
Парламента в определенных законом случних Президент может
принять решение о вводе в страну, использовании и перемещениях
вооруженных сил другого государства.
Если государственные органы лишены возможности осуществ-
лять свои конституционные полномочия’, Президент объявляет
чрезвычайное положение и не позднее 48 часов вносит это решение
на утверждение Парламента. В период военного или чрезвычайного
положения Президент вправе ограничить действие ряда основных
прав и это решение внести для утверждения в Парламент.
К ряду чрезвычайных полномочий Президента можно отнести и
его право с согласия Парламента приостановить действие или рас-
пустить представительные органы самоуправления или территори-
альных единиц, если их действиями создается угроза для суверени-
тета, территориальной целостности страны, для осуществления ор-
ганами государства своих конституционных полномочий1
Как глава государства Президент Грузии единолично или с дру-
гими органами участвует в подборе, назначении или утверждении
ряда должностных яиц, В частности, Президент единолично назна-
чает трех членов Конституционного суда Грузии, представляет а
Парламент для избрания кандидатуры председателя и членов Вер-
ховного суда Грузии, после консультаций с Премьер-министром
назначает на должность и смещает с нее Государственных уполно-
1 Эго, по редакции ст 73 1 з Конституции, может иметь место во время воины
или массовых беспорядков, при посягательстве на территориальную целостность
страны, в случае военного переворота или вооруженного восстания, экологиче-
ской катастрофы и эпидемий или в иных случаях
J Это право Выло использовано в мае 2004 г. в отношении Верховного совета
Аджарской автономной республики и местных сакребуло.
22. Консгигуцсиюе право Грузии
709
моченных — губернаторов, представляет в Парламент для назначе-
ния кандидатуру Генерального прокурора Грузии, представляет в
Парламент для избрания кандидатуры членов Совета Национально-
го банка Грузии, по письменному представлению Совета Нацио-
нального банка Грузии назначает и смещает с должности Президен-
та Национвльного банка Грузии
Правовые акты Президента Грузки. Таковыми являются указы,
распоряжения, декреты и приказы.
Указы Президента издаются на основе Конституции и зако-
нов Как правило, эти подзаконные акты носят нормативный
характер1.
Декреты Президента — особого рола правовые акты, имеющие
силу закона. Их издание, как правило, связывается с неординарной
ситуацией в стране и государстве. В частности, декреты могут при-
ниматься в период чрезвычайного или военного положения, для
утверждения госбюджета, если Парламент распущен в связи с тем,
чго он не утвердил бюджет В период между роспуском Парламента
и первым заседанием вновь избранного Парламента Президент Гру-
зии вправе своим декретом урегулировать некоторые налоговые и
бюджетные вопросы. Установленные таким декретом регуляции
теряют силу, если в течение одного месяца не будут утверждены
вновь избранным Парламентом
Декреты в Парламенте утверждаются практически без обсужде-
ния по принципу: или все, иди ничего Еще одна особенность этих
(в Грузии еще не изодвэемых) актов заключается в гом, что они
действуют лишь в чрезвычайный или приравненный к нему период
и могут быть отменены Президентом без согласия Парламента.
Распоряжения Президента —это акты индивидуального характе-
ра, а приказы издаются им как верховным главнокомандующим.
Для обеспечения успешной реализации функций Президента
создана Администрация Президента Грузии. Начальника админист-
рации назначает на должность и смещает с нее, определяет струк-
туру и порявок деятельности администрации Президент Грузии
4. Правительство Грузии. В различные периоды истории Грузии
Правительство как основной компонент исполнительной ветви вла-
сти имело различный статус, функции, полномочия и структуру.
Индивидуальными правовыми актами, например, являются указы Президента
о назначении и смешении с должности члена Правительства, о назначении чле-
нов Конституционного суда, о принятии в грзАданство. выходе из гражданства
и восстановлении в гражданстве Грузии
710
Особенная часть
Конституционный статус. В режиме, функционирующем на ос-
нове Конституции 1995 г., различают два противоположных по со-
держанию статуса Правительства.
До конституционной реформы 2004 г., в период функциониро-
вания грузинского государства в форме (схожей с американской)
президентской республики, Правительства как коллегиального
конституционного органа со своей собственной компетенцией и
правом правотворчества просто не существовало. Оно было сове-
щательным органом Президента Грузии, который как глава госу-
дарства и глава испои тигельной власти осущестшсял исполнитель-
ную власть либо непосредственно, либо порсредством учреждений
исполнительной власти. В составе Правительства того периода
следует вьщелить институт государственного министра, который,
не обладая ревльными полномочиями по руководству правитель-
ственной коллегией, тем не менее служил своеобразным «громо-
отводом» для Президента
По действующей редакции Конституции Правительство приобре-
ло скромный, но все-таки конституционный статус. В отличие от
традиционной для нынешней формы правления модели разделения
властей, Правительство Грузии не является высшим органом ис-
полнительной власти, оно н соответствии с законодательством Гру-
зии лишь * . обеспечивает осуществление исполнительной власти,
внутренней и внешней политики страны» (ст 78.1 Конституции) В
ныне функционирующей государственной системе Правительство
имеет низкий уровень самостоятельности, несмотря на то, что от-
ветственность за исполнительно-распорядительную деятельность
возлагается именно на него.
Формирование Правительства Грузии. В формировании прави-
тельства с различной степенью активности и нагрузки участвуют
Президент Грузии, Парламент Грузии и Премьер-министр. Условно
можно выделить две конституционные процедуры формирования
Правительства.
По первому варианту формирование Правительства протекает
по следующему конституционному сценарию'
• после консультаций с парламентскими фракциями Прези-
дент подбирает кандидатуру Премьер-министра;
• кандидат в Премьер-министры по согласованию с Прези-
дентом подбирает остальных членов Правительства;
• для получения доверия Президент представляет подобран-
ный состав в Парламент;
22. Консгигуцсиюе право Грузии
711
• Парламент обсуждает состав и программу Правительства и
проводит голосование по вопросу о доверии;
• по результату голосования Парламент выразит доверие пра-
вительственной коллегии и его программе;
• Президент назначает Премьер-министра;
• с согласия Президента Премьер-министр назначает осталь-
ных членов Правительства.
Этот по существу бес проблем ньш вариант формирования дейст-
вует тоща, когда Президента в Парламенте поддерживает твердое
(абсолютное или превышающее абсолютное) большинство (нынеш-
няя ситуация в Грузии), или тогда, когда у него такого большинства
нет, но создается коалиционное Правительство Если у Президента
нет необходимой поддержки или желания сформировать коалици-
онное Правительство, формирование Правительства может прохо-
дить в следующей последовательности:
• первые три действия те же, что и в первом варианте;
• Правительство, представленное в первый раз, не получило
доверия Парламента;
• Президент вторично представляет в Парламент тот же или
иной состав Правительства;
• Парламент второй раз отказал в доверии Правительству;
• Президент в третий раз представляет в Парламент тот же
или иной состав Правительства;
• Парламент и в третий раз отказал в доверии составу и про-
грамме Правительства;
« Президент вли а) представит новую канвицатуру Премьер-
министра или б) распустит Парламент, назначит премьер-
министра, а Премьер-министр с согласия Президента — ос-
тальных членов Правительства
Состав и структура Правительства Грузии. Основными конститу-
ционными фигурами в составе Правительства являются Премьер-
министр и министры.
В Конституции (ст 79) Премьер-министр дефинируется как
Председатель Правительства, тогда как Закон «О структуре, пол-
номочиях и порядке деятельности Правительства Грузии» именует
его руководителем Правительства. В составе Правительства может
быть один или несколько государственных министров, которых
можно отнести к категории министров без портфеля. Премьер-
министр может возложить на одного из них обязанности первого
вице-премьера, на одного или нескольких — обязанности вице-
премьера.
712
Особенная часть
По состоянию на I августа 2008 г. состав Правительства Грузии
выглядел так:
• Премьер-министр;
• государственный министр по вопросам европейской инте-
грации и интеграции в евроатлантические структуры;
• государственный министр по вопросам регионального
управления,
• государственный министр по вопросам диаспоры;
• государственный министр по вопросам реинтеграции;
• министр просвещения и науки;
• министр окружающей среды и природных ресурсов,
• министр экономического развития;
• министр энергетики,
• министр обороны,
• министр юстиции;
• министр культуры, охраны памятников и спорта;
• министр по делам беженцев и расселения;
• министр иностранных дел;
• министр сельского хозяйства;
• министр финансов;
• министр внутренних дел;
• министр труда, социальной защиты и здравоохранения
Правительство Грузии .может функционировать в «бинефаль-
ном» формате. Как отмечалось в разделе «Президент Грузии®, глава
государства для обсуждения особо важных государственных вопро-
сов может созвать Правительство, председательствовать на его засе-
даниях, принятья: здесь решения оформлять своими актами. Вместе
с тем заседания Правительства может вести и Премьер-министр
В оттичие от современной Франции, где коллегия под руково-
дством Президента Республики именуется Советом Министров, а
под руководством премьер-министра — Кабинетом министров, в
Грузии оба формата именуются Правительством.
Компетенция Правительства Грузии. Как основное звено испол-
нительной ветви власти Правительство является органом общей
компетенции, призванным обеспечить четкое, в соответствии с за-
коном, функционирование асей системы органов исполнительной
власти и отдельных ее подразделений С этой целью Правительство
контролирует и координирует деятельность министерств и ве-
домств, принимает меры по обеспечению основных прав, обороны
и государственной безопасности, самостоятельно осуществляет
управление государственным имуществом, ревлизацию права зако-
22. Консшгуцкиюе право Грузии
713
нолательной инициативы, разработку и осуществление правительст-
венной программы. Как часть единой системы госорганов Прави-
тельство разрабатывает и по согласованию с Президентом представ-
ляет Парламенту для утверждения проект государственного бюдже-
та, участвует в выработке и осуществлении экономической полити-
ки государства, осуществляет другие установленные законодатель-
ством полномочия
Ответственность Правител>ства Грузии. Согласно Конституции
(ст 78.1) Правительство ответственно перед Президентом Грузии и
перед Парламентом Грузии, хотя совершенно очевидно, что степень
ответственности перед ними различна.
Степень ответствен! ости Правите пства перед Президентам
характеризуется следующими обстоятельствами.
• Правительство снимает полномочия только перед Президен
том;
• Президент может по собственной инициативе отправить в
отставку Правительство в целом, министров внутренних дел
и оборон ы;
• Президент может приостановить действие или вовсе отме-
нить акты Правительства,
• Президент может созвать Правительство, председательство-
вать на его заседании и принятые решения оформить свои-
ми актами,
• Президенту принадлежит последнее слово при формирова-
нии Правительства и определении его программы.
Степень ответственности Правите гьства перед Пергаментом
ниже, хотя Парламент Грузии обладает вроде бы всеми теми кон-
трольными полномочиями, которые предусмотрены в успешно
действующей системе разделения властей" Парламент участвует в
формировании Правительства, вправе отказать ему в доверии или
выразить ему недоверие, посредством закона отменить (признать
утратившим силу) акт Правительства, потребовать отчет в связи с
исполнением госбюджета или правительственной программы, сме-
стить с должности члена Правительства путем процедуры импич-
мента и ТЛ.
При оценке норм об ответственности Правительства не следует
забывать, что в основном это меры политической ответственности,
и их реализация во многом зависит от воли Президента и нвличия в
Парламенте серьезньк оппозиционных по отношению к Президен-
ту политических сил.
714
Особенная часть
5. Конституционный суд Грузии. В отличие от предыдущих, за-
главие главы 5 Конституции прямо заимствовано из концепции
разделения властей и именуется «Судебная власть» Поступая таким
образом, учредитепи Конституции исходили из того, что качества и
свойства судебной власти система судов приобретает лишь в том
случае, если они своей деятельностью могут предотвратить ошибки
и 1лоупотребление властью со стороны Президента и Парламента,
могущие привести к вторжению государства на территорию свобо-
ды человека. Особью надежды при чтом возлагались на Конститу-
ционный суд.
Состав и формирование Конституционного суда Грузин. Кон-
ституционный суд Грузии состоит из 9 членов. Учредители Кон-
ституции закрепили способ его формирования, редко встречаю-
щийся на практике и на первый взгляд кажущийся упрощенным.
В юридической литературе этот способ иногда называют полити-
ческим. заключается он в том, что в формировании суда участ-
вуют и Президент Грузии (единолично назначает трех членов
суда), и Парламент Грузии (избирает трех членов суда), и Вер-
ховный суд Грузии (трех членов суда назначает Пленум Верхов-
ного суда!
Срок полномочии судей — 10 лет, нов горное избрание нс до-
пускается, членом Конституционного суда Грузии может быть до-
стигший возраста 30 лет и имеющий высшее юридическое образо-
вание гражданин Грузии
Высшими должностными лицами суда являются председатель,
два его заместителя и секретарь Конституционного суда Грузии.
Председателя по согласованному предложению Президента Грузии,
Председателя Парламента Грузии и Председателя Верховного суда
Грузии на 5 лет, без права повторного избрания, из числа членов
суда выбирает Пленум Конституционного суда
Статус судьи предусматривает его несменяемость в течение все-
го срока полномочий, несовместимость его должности с любой оп-
лачиваемой должностью, императивное требование не только не
быть членом политической партии, но вообще заниматься полити-
ческой деятельностью В отличие от других государственно-
политических должностных лиц (Президент Грузии, член Прави-
тельства, Председатель Верховного суда, Председатель Палаты кон-
троля и др), судьи конституционного суда не подлежат ответствен-
ности в порядке процедуры импичмента. Если имеются основания
22. Констигуцюиюе право Грузии
715
для досрочного прекращения их полномочий* 1, этот вопрос решает
сам Конституционный суд.
Структура Конститу бионного суда Грузин. Конституционный суд
состоит из пленума и двух коллегий.
В состав пленума входят все члены суда, а его заседания ведет
Председатель Конституционного суда Грузии.
В состав ко пегий входят по 4 члена суда, а его заседания ex offi-
cio (по должности) ведут заместители председателя суда.
Нвличие в структуре суда пленума и коллегий не означает дей-
ствия принципа инстанционности. Каждая коллегия действует как
конституционный суд, решения коллегий и пленума равнозначны
За малым исключением подведомственные им вопросы не пересе-
каются, поскольку каждая из них (те. пленум и коллегия) имеют
собственный круг подведомственных вопросов.
Субъектами права обращения в Конституционный суд Грузии яв-
ляются Президент Грузии, члены Парламента Грузии (как правило,
численностью не менее одной пятой состава). Правительство Гру-
зии, суды общей юрисдикции, Народный Защитник Грузии, граж-
данин Грузии, прожиелющий в Грузии иностранец или лицо без
гражданства, юридические лица Грузии
Компетенция Конституционного суда Грузии весьма обширна,
охватывает практически все сферы деятельности государства. Суд
принимает решения о конституционности конституционного со-
глашения, законов, актов Президента Грузии, Правительства Гру-
зии, актов высших представительных органов автономий2, рас-
сматривает споры о конституционной компетенции органов госу-
дарства, дела о конституционности создания и деятельности поли-
тических объединений граждан, рассматривает вопросы конститу-
ционности между народных договоров и соглашений' и по иску
физических и юридических лиц рассматривает дела о нарушении
1 Такими основаниями являются смерть судьи, признание судьи умершим или
без вести пропавшим, добровольная отставка, если в течение 6 месяцев он не
мог исполнять или в течение трех месяцев не исполнял своих обязанностей,
нарушил правило несовместимости разгласил тайну совещательной комнаты,
совершил недостойный судьи поступок, утерял гражданство Грузии, в отноше-
нии него вступил в законную силу обвинительный приговор супа
1 Б отношении этих актов в настоящее время осуществляется не только нормо-
контроль. но и так называемый (юрчальный контроль, т.е. устанавливается кон-
ституционность принятия, подписи, опубликования и вступления в силу этих
актов.
1 В отношении международных договоров осуществляется как превентивный,
так и последующий контроль.
716
Особенная часть
закрепленных в главе 2 Конституции Грузии их основных прав и
свобод.
Кроме того. Конституционный суд Грузии вправе (хотя и в
скромных пределах) рассматривать дела о конституционности
выборов и референдума К «спящим» полномочиям суда можно
отнести его обязанность дачи заключений о нарушении опреде-
ленными должностными лицами Конституции в процедуре им-
пичмента.
Юридическая сила решений Конституционного суда Грузии. Кон-
троль, осущесталяемый Конституционным судом Грузии, имеет ре-
прессивный характер1: решение суда окончательно, признанный
неконституционным нормативный акт (часть нормативного акта)
теряет юридическую силу с момента опубликования соответствую-
щего решения суда
6. Суды общей юрисдикции в Грузии1. Несмотря на важность
Конституционного суда Грузии, основным компонентом, по кото-
рому судат о качестве судебной системы Грузии, являются суды
обшей юрисдикции.
Цели и результаты судебной реформы в Грузии. Основными це-
лями осуществляемой в Грузии с 1996 г. судебной реформы явля-
ются учреждение независимой судебной системы и обеспечение
ее эффективного функционирования Будет преувеличением ут-
верждать, что эти цели полностью достигнуты, но определенные
мерь( в этом направлении, без сомнения, осуществлены. В част-
ности:
• для претворения в жизнь последовательного инстанцирования
осуществлена институционная реформа судебной системы
• более совершенной ствла процедура подбора и назначения
сулей;
• существенно возросла роль органа судейского самоуправле-
ния,
• обеспечивается углубленная специвлизация судей;
более действенными стали механизмы борьбы с коррупцией
в судах,
• усилены гарантии социальной зашиты судей, материвльно-
технические и финансовые гарантии деятельности судов. 1 2
1 Исключение составляет заключение, данное в процедуре импичмента, — оно
не имеет обязательной силы для Парламента.
2 Законодательство Грузии именуют суды этой категории общими судами. В
данной рооогс оба словосочетания применяются как равнозначные
22. Консшгуцсиюе право Грузии
717
Система общих судов в Грузив. На современном этапе систему
общих судов в Грузии составляют районные (городские) суды,
апелляционные суды и кассационный суд — Верховный суд Грузии.
До 2005 г. во всех районах и городах, не имеющих районного
деления, действовали рай-жные (городские) суды (более 8 десятков)
На современном этапе судебной реформы предполагается создание
21 укрупненного районного (городского) суда, где по первой инстан-
ции будут рассматриваться отнесенные к их компетенции админи-
стративные, гражданские и уголовные дела
Следующее звено судебной системы — это даа апе ыяционныл
суда в г. Тбилиси (64 судьи) и в г Кутаиси (34 судьи). Эти суды в
порядке апелляционного судопроизводства рассматривают жалобы
на решения районных (городских) судов. С целью квалифициро-
ванного, компетентного рассмотрения жалоб в апелляционных су-
дах созданы следующие специализированные пвлаты:
• палата по гражданским делам;
• пвлата по уголовным делам,
• пвлата по административным делам;
• следственная пвлата.
На вершине системы общих судов находится Верховный суд
Грузии
Состав, формирование и структура Верховного суда Грузии. Вер-
ховный суд I рузии состоит из председателя и членов суда, кото-
рых по представлению Презнаента Грузии большинством списоч-
ного состава на 10 лет с правом переизбрания выбирает Парла-
мент Грузии.
Судьей Верховного суда Грузии может быть гражданин Грузии,
достигший возраста 28 лет, имеющий высшее юридическое образо-
елние, 5-летний стаж работы по специальности, владеющий госу-
дарственным языком и сдавший судейский квалификационный эк-
замен.
В Верховном суде Грузии действует:
палата по гражданским делам, делам предпринимательства и
по банкротству,
• палата по административным и иным категориям дел:
• палата по уголовным делам,
• большая палата,
• дисциплинарная палата;
• пленум.
710
Особенная часть
Палата — это суд, рассматривающий в порядке кассационного
судопроизводства жалобы на решения апелляционных судов.
Большая палата создается для рассмотрения особо сложных или
имеющих значение для укоренения единообразной судебной прак-
тики дел. В состав большой палаты входят Председатель Верховно-
го суда Грузии, председатели пвлат верховного суда и не менее 12
избранных пленумом членов верховного суда. Конкретные дела
большая палата рассматривает в составе 9 судей.
//генуи Верховного суда Грузии. В его состав входят Председатель
и заместители Председателя Верховного суда Грузии, асе члены
Верховного суда Грузии, председатели Тбилисского и Кутаисского
апелляционных судов Пленум не является судебной инстанцией и
созывается для решения организационных вопросов и для реализа-
ции некоторых полномочий Верховного суда Грузии — решение
вопроса о внесении в Конституционный суд Грузии представле-
ния, подготовка и передача в Парламент заключения, предусмот-
ренного процедурой импичмента, избрание трех членов Конститу-
ционного суда Грузии и тл
Обеспечевие деятельности общих судов в Грузии. Для полно-
ценной реализации функций судебной власти необходимо обес-
печение судов необходимого уровня и качества финансовыми,
кадровыми, материально-техническими мерами До принятия
ныне действующей Конституции обеспечение деятельности судов
возлагалось на министерство юстиции и его местные органы В
1995—2007 гг организационное и ресурсное обеспечение судов
осуществляли Президент Грузии, Парламент Грузии и конферен-
ция судей Грузии.
Существенно изменилось положение в настоящее время, выра-
зившееся в том, что:
« в обеспечении деятельности судов значительно возросла
роль органа судейского самоуправления — Совета юсти-
ции, который более не является совещательным органом
Президента Грузии, он приобрел статус конституционного
органа и теперь именуется Высшим советом юстиции Гру-
зии;
• большую половину состава Вьющего совета юстиции со-
ставляют избранные конференцией общих судов Грузии
судьи;
22. Констигуцсиюе право Грузии
719
• в Высшем совете юстиции Грузии председательствует Пред-
седатель Верховного суда Грузии,
• Высший совет юстиции самостоятельно решает вопросы
назначения и отрешения от должности судей1, учрежде-
ния судов и определения их территориальной подведом-
ственности, осуществления дисциплинарного производ-
ства в отношении судей, разработки бюджета судебной
власти и контроля за его осуществлением в судах, руко-
водства высшей школой юстиции и департаментом об-
щих судов и др.
1 Кроме Председателя и членов Верковвого супа Грузии
Литература
1. Абашидзе В.Х. Защита прав меньшинств по международном! и
внутригосударственному праву. М. Права человека, 1996.
2. Авакьян С.А. и др. Избирательное право и избирательный процесс
Учеб, для вузов. М Норма. 1999.
3. Авакьян С.А Конституция России: природа, эволюция, современ
носты М., 1997
4. Авакьян С.А. Федеральное Собрание — парламент России. М. Рос
сийский издательский юридический дом, 1999.
5. Азаров А.Я. Права человека, новое знание М . Обш. знани< России,
1995
6. Аннерс Э. История европейского права / Пер со швед М.. Наука.
1994
7. Баглай М В. Конституционное право Российской Федерации. М . Нор-
ма. 1999.
8. Барабашев ГВ Местное управаение. М . Изд-во МГУ, 1996.
9. Баренбойм ПЛ Три тысячи лет доктрины разделения властей, t _
Сыогера. М.. Белые Альвы, 1996
10. Барнашев А М Теория разделения властей- Становление, пазш №
применение. Томск: Изд-во Томского ун-та, 1998.
11. Бобовое С.В. Конституционная юстиция (сравш.гельны ан .. 1.
М ИЧП ЕАВ, 1994
12. Богдановская И.Е Прецедентное право М . Наука, 199г
13. Верховенство права М Прогресс-Универс, 1992
14. Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебн! : к< кг ш
оннос право и процесс М ЮНИТИ, 1998
15. Воеводин ЛЛ Юридический статус личности в России У1 , Г )7
16. Государственно-правовые проблемы стран Латинской Ам -тки М
УДИ. 1989
17. Депутат парламента в зарубежных государствах М Юри иче
литераггура, 1995
18. Евдокимов В.В. Партии в политической системе !р» ihoto roi
дарства. Свердловск, 1990.
19. Заварное Н.А Государственное право развивающихся i М
УДИ, 1989
20. Зарубежное законодательство о политических партиях СЕ «ор*.
актов. М.. Луч, 1993
21. Защитв прав человека в современном мире. М . ИГиП РАН, 1оск.
22. Зубов А.Б. Парламентская демократии и политическая традиция
Востока. М . Наука, 1990
721
23. Институты самоусравнения, историко-правовое исследование М.
Наука, 1995
24. Исполнительная власть: сравнительно-правовое иссга гоиание М.
Отдел i государства и права ИНИОН РАН, 1995
25. Кашкин С Ю. Конституция на переломе цивилизаций: фопмир ва-
нне глобального конституционного идеала // Государство и право
1992. № 11.
26. Кашкин С.Ю. Политический режим в современном мире. П01 iTiit
сущность, тенденции развития. М.. Юрисгь, 1993.
27. Ковлер А И. Избирательные технологии: российский и зяпубежный
опыт М ИГиП РАН, 1995
28. Козлова Е И. Кутафин О Е. Конституционнее прав" Р М
Юрисгь, 1998
29. Латесиикое ЕВ Источники российского консииуиконп и । ।
Саратов. 1998.
30. Ко.ношин Е И Конституционное (государственное) |раво Р< сии
М , 1999
31. Конституции зарубежных государств. Сборник М : Eei 19 >.
32. Конституционное (государственное) право зарубежных чран* У-,,
ник /Под ред А.Б. Страшуна М * Бек, 1993 Т 1: 1995 Т
33. Конституционное (государственное) право* Справочник. М
Юрисгь. 1995
34. Конституционное законодательство России /Под pi . Ю.А ~ихо-
мирова. М * Городец* Формула права, 1999
35. Конституционное право зарубежных стран* Учеб для >узов. М * НОР-
МА-ИНФРА-М. 1999
36. Конституционное право развивающихся стран* Прелмет Наука
Источники М Наука. 1997
37. Конституционное право России* Сб. конституционно-правовых
актов /Отв. ред. О Е Кутафин; сост Н.А. Михалева: В 2-х т. М.
Юрисгь. 1998
38. Крашенинникова Н.А. История права Востока. М Из л-во Рос. ог
крытого ун-та. 1994
39. Кутафин ОЕ, Фадеев В.И Муниципальное право 'оссии<*\о Фе-
дерации М : Юристъ, 1997
40. Лучин ВО Конституционные нормы и iipuhooiho чип М
ЮНИТИ, 1997.
41. Лучин В О, Мазуров А. В. Указы Президента РФ М ЮН И ill, 'uuil.
42. Лысенко В.И Выборы и представительные органы в новой 1 ропе: По-
читический опыт и тенденции 80-х — 90-х годов. М. Наука. 1994
43. Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. М : lipo-
гресс-Универс, 1993.
722
Литература
44. Маклаков В.В. Избирательное право и избирательные системы бур-
жуазных стран и развивающихся стран М . 1987
45. Маклаков В.В. Избирательное право и избирательные смет иг 'И .
1987
46. АЫ-зоков В.В. Конституционный контроль в буржуазных и разви-
вающихся странах. М., 1988
47. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право ^ару^-^
стран М . Белые Альвы. 1996.
48. Научно-практический комментарий к Конституции 'осс'иски
Федерации /Отв ред В В Лазарев. М Спарк, 1497
49. Общая теория прав человека М Норма, 1996
50. Овсепян Ж.И. Судебный конституционный контроль в зат осжн х
странах Правовая гашита конституции Ростов-на 1ону Inri.ia L
1992.
51. Осаветж А И Современный механизм системы сдерж___и ..pc.ni ,-
весов в зарубежных государствах // Государство I прав< 19г3
12.
52. Основные правовые системы современности М * Прогресс, 19 .
53. Очерки парламентского права, зарубежный опыт М. И Гии РАН,
1993
54. Парламентское право России /Под ред И М Степане Г Я X;
риегои. М.: Юрисгь, 1999.
55. Парламенты мира М.' Высшая школа Интерпракс, 1’391
56. Похжокин В.В. Словарь международной символики и эм! м:
3-е изд. М : Междунар отношения, 1995.
57. Правительство, министерства и ведомства в зарубе злых с.гзн__.
М . Юридическая литература, 1994.
58. Реформы местного управления в странах Западной Lapo. .ui М
ИНИОН РАН. 1993
59. Решетников Ф М Правовые системы стран мира. Справ, ih к. М
Юридическая литература, 1993
60. Саидов А.Х. Сравнительное правоведение и юридически рафи
мира М , 1993.
61. Саидов А.Х Введение в основные правовые системы coBpi ichi >сти
Ташкент, 1988.
62. Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мир- И Юри
дическая |итсратура. 1994
63. Сибиров А.Б. Основные принципы избирательного права в р: ei~ х
демократических странах Ташкент. 1994
64. Современное конституционное право зарубежных стран М ИНИ-
ОН РАН, 1991
723
65. Современные зарубежные конституции. М , 1992.
66. Современный федерализм (сравнительный анализ) М ИНИОН
РАН. 1995.
67. Сравнительное конституционное право. М.. ИГиП РАН Мануск-
рипт, 1996
68. Стришун Б.А Конституционные перемены в Восточной Европе
1989—1990. М-‘ Юридическая литература, 1991
69. Технология и организация выборных кампаний Зарубежный и оте-
чественный опыт, l-е изд. М. Луч, 1993; 2-е изд. М.. А и К-сервис,
1993
70. Тилле А Право абсурда. Социалистическое феодальное право. М.
КОПТ, 1992.
71. Тихомиров Ю А Публичное право М Бек. 1995
72. Тихонов А.А Федерализм в странах Латинской Америки. М Наука.
1979
73. Умнова ИА Конституционные основы современного российского
федерализма. М.: Дело. 1998.
74. Федеральный конституционный закон *О Конституционном Суде
Российской Федерации® Комментарий /Отв. ред Н.В Витрук.
Л В Лазарев. Б.С. Эбзеев. М Юридическая литература. 1996.
75. Федерация в зарубежных странах М Юридическая литература,
1993
76. Хабриева Т Я Толкование Конституции Российской Федерации
теория и практика. М . Юрисгь, 1998
77. Четвернин В А. Демократическое конституционное государство: вве-
дение втеорию. М.. ИГиП РАН, 1993.
78. Чаркин В Е. Конституционное право зарубежных стран. М. Юристъ.
1999
79. Чиркин В Е Нетипичные формы правления в современном государ-
стве // Государство и право 1994. № I
80. Чиркин В.Е Очерки парламентского права М ИГиП РАН, 1993
81. Чаркин В.Е. Элементы сравнительного госудфствоведения М ИГиП
РАН, 1994.
82. Чудаков М.Ф. Конституционное государственное право зарубежных
стран. Минск Харвест, 1998.
83. Чудаков М.Ф. Политическая система общества. Некоторые аспекты
теории: право и демократия Минск, 1989 Вып 2
84. Энтин Л.М. Разделение властей. Опыт современных государств. М
Юридическая литература, 1995
85. Юдин Ю.А. Новое законодательство о политических партиях. Поли-
тико-правовой анализ // Государство и право 1992. № 7
Оглавление
Общая часть 7
Глава 1. Конституционное право как наука н учебная (исциплнна 8
§ 1. Понятие, предает и метод конституционного права 8
§ 2. Источники конституционного права 17
§ 3. Система конституционного права 23
§ 4, История становления науки конституционного права25
§ 5 Конституционное право как учебная дисциплина 30
Вопросы и задания для самопроверки 32
Глава 2. Конституционный строй 33
§ I Понятие конституции и ее сущность 33
§ 2 Виды конституций 36
§ 3 Порядок принятия, изменения и прекращения
действия конституции 44
§ 4 Правовая зашита конституции 49
Вопросы и задания для самопроверки 55
Глава 3 Общественный строй зарубежных государств 56
§ 1. Понятие общественного строя и политической
системы общества 56
§ 2. Общественный строй развивающихся государств 67
Вопросы и задания для самопроверки 70
Глава 4. Конституционный статус общественных организаций 71
§ I Понятие и виды общественных организаций 71
§ 2 Роль общественных организаций в политической и
государственной жизни 76
§ 3. Религиозные организации и их место в политической
жизни 78
Вопро сы и задания для самопроверки 80
Глава 5 Конституционно-правовой статус личности 81
§ I Права и свободы граждан: общая характеристика 81
§ 2. Виды прав и свобод граждан 89
§ 3 Гражданство 105
Вопросы и задания для самопроверки 112
Глава 6. Правовое регулирование деятельности политических
партий 113
§ 1. Понятие и сущность политических партий 113
§ 2. Виды политических партий 119
§ 3. Партийные системы 127
Вопросы и задания для самопроверки 136
725
Глава 7. Формы правления и политические режимы в
зарубежных странах 137
§ 1 Монархия 137
§ 2. Республика 141
§ 3 Политический режим и государственный режим:
соотношение понитий 149
Вопросы и задания для самопроверки 173
Глада 8 Формы территориально-политического устройства
государства 174
§ 1. Понятие и сущность территориально-политического
(государственного) устройства 174
§ 2. Унитарное государство 175
§ 3 Федерация и конфедерация 178
§ 4 Автономия 186
Вопросы и задания для самопроверки 191
Глава 9. Избирательное право и избирательный процесс 192
§ 1 Понятие, принципы и источники избирательного
права 192
§ 2 Избирательный процесс (организация и проведение
выборов) 205
§3 И збирательные системы 219
§ 4. Референдум 229
Вопросы и задания для самопроверки 235
Глава 10. Глава государства 236
§ 1 Понятие и роль главы государства в общественно-
политической жизни общества 236
§ 2. Полномочия главы государства 245
Вопросы и задания для самопроверки 249
Глава 11. Законодательная власть государства. Законодательный
процесс 25I
§ 1 Понитие и классификация парламентов 251
§ 2. Формирование и структура парламентов 255
§ 3. Полномочия парламента 264
§ 4. Законодательный процесс 270
Вопросы и задания для самопроверки 275
Глава 12. Исполнительная власть государства 277
§ I. Понятие и виды правительств 277
§ 2 Порядок формирования правительства, его соетав
и структура 283
§ 3 Порядок деятельности правительства 287
§ 4 Полномочия правительства 291
Вопросы и задания для самопроверки 295
726
Глава 13. Судебная ваасть 296
§ 1. Понятие судебной власти и ее роль в государственном
регулировании 296
§ 2 Система судебной власти 301
Вопросы и задания для самопроверки 310
Глава 14. Силовые структуры государств 311
§1. Армия 311
§ 2 Полиция 315
§ 3. Разведка 319
Вопросы и задания для самопроверки 325
Глава 15. Местное самоуправление 326
§ 1. Понятие и структура местного самоуправления и
управления 326
§ 2 Компетенция местных органов управления 338
Вопросы и задания для самопроверки 343
Глава 16. Внешнеполитическая деятельность государств 344
§ 1. Правовые основы внеш неполитической деятельности 344
§ 2 Распределение компетенции в сфере внешней
политики между государственно-терригоривльными
образованиями 348
§ 3. Распределение компетенции между высшими органами
государственной власти и управления 350
Вопросы и задания для самопроверки 359
Особенная часть 360
Глава 17. Конституционное право европейских стран 361
§ 1. Великобритания 361
§ 2 Федеративная Республика Германия 389
§ 3. Французская Республика 418
§ 4. Итвльянская республика 439
Вопросы и задания для самопроверки 478
Глава 18. Конституционное право США 481
§ 1 Конституционные основы 481
§ 2. Права и свободы граждан 484
§ 3 Государственное устройство 486
§ 4. Управление 488
§ 5 Организация и деятельность органов власти 489
§ 6, Силовые структуры 495
§ 7 Судебная система 501
Вопросы и задания для самопроверки 504
727
Глава 19. Конституционное право Республики Индии 505
§ 1 Конституционные основы 505
§ 2. Права и свободы граждан 509
§ 3 Государственное устройство 510
§ 4. Территориальное деление и управление 513
§5 О рганизация и деятельность органов власти 515
§ 6. Судебная система 522
Вопросы и задания для самопроверки 526
Глава 20. Конституционное право Бразилии 527
§ 1. Конституционные основы 527
§ 2 Конституционные основы правового статуса человека и
гражданина 532
§ 3 Правовое регулирование политических отношений 536
§ 4. Институты непосредственной демократии и
избирательное право 539
§ 5 Законодательная власть 542
§ 6. Ис пол нител ьния власть 548
§ 7 Судебная власть 553
§ 8. Бразильский федерализм 558
Вопросы и задания для самопроверки 565
Глава 21 Конституционное право стран СНГ 567
§ 1 Республика Белоруссия 567
§ 2 Республика Казахстан 590
§ 3. Республика Молдова 649
§ 4 Украина 659
Вопросы и задания для самопроверки 678
Глава 22. Основы конституционного права Грузии 681
S1. Конституционная история Грузии 681
§2. Конституция Грузии от 24 августа 1995 г. 684
§3. Конституционный статус точности 686
§4 Система центральных государственных органов
власти 690
Литература 720
Оглавление 724